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Juillet 2005

TABLE DES MATIERES


PREMIERE PARTIE : ANALYSE DU CADRE CONCEPTUEL DES BUDGETS PAR OBJECTIFS ..............................................................................................................................1 INTRODUCTION.....................................................................................................................2 Rsum et Conclusions .............................................................................................................4 I.
a.

La conception du cadre budgtaire par objectif ......................................................11


Le Cadre de Dpenses Moyen Terme ......................................................................... 11

i. ii.
b.

Complments au diagnostic de l'existant ...........................................................11 Le CDMT ..............................................................................................................13


Organisation du budget par objectifs ............................................................................ 21

i. ii.
c.

La prsentation et la nomenclature budgtaires ...............................................21 Prsentation des budgets de programme/budgets par objectifs ......................27
Cadre conceptuel de la performance ............................................................................. 30

i. ii.
d.

Complment de diagnostic gnral sur la mesure de performance oprationnelle .......................................................................................................30 Recommandations ................................................................................................31
Le systme de contrle et daudit...................................................................................36

i. ii. II.
a. b.

Complment de diagnostic gnral sur les pratiques de contrle et daudit ..36 Recommandations ................................................................................................37 Expriences pilotes......................................................................................................38
Budget par objectifs et expriences pilotes ................................................................... 38 Le protocole d'exprimentation .....................................................................................39

III. I.
a.

La Gestion du Changement........................................................................................43 Ministre de lAgriculture et des Ressources Hydrauliques...................................46


Structure de programmes du ministre ........................................................................ 47

DEUXIEME PARTIE : LES OPERATIONS PILOTES....................................................45

i. ii.
b.

Ladministration centrale du ministre : un organigramme complexe ..........47 Procder une rflexion pralable.....................................................................48
Exprience pilote 1 ..........................................................................................................49

i. ii.

Un contexte relativement simple.........................................................................49 Le CRDA de lAriana : un diagnostic favorable quant la faisabilit du budget ....................................................................................................................49 par objectifs ....................................................................................................................49 iii. Une responsabilit clairement tablie ...............................................................51 iv. Associer les partenaires la gestion du pilote ...................................................52
c. Exprience pilote 2 ..........................................................................................................53

i. ii. iii. iv. v.


d.

Un contexte marqu par le poids des CRDA ...............................................53 Une responsabilit incontestable mais dfinir par rapport aux chelons dexcution ............................................................................................................53 Des moyens inventorier prcisment ...............................................................54 Une abondance dobjectifs et de mesures des ralisations ...............................55 Une exprience pilote avec de bonnes chances de russite ...............................56
Exprience pilote 3 ..........................................................................................................57

i.

Un contexte favorable ..........................................................................................57

ii

ii. iii. iv. v.

Une responsabilit claire qui pose la question de larticulation avec les niveaux oprationnels rgionaux et centraux ....................................................58 Des moyens connus dans le dtail .......................................................................58 Des objectifs fixs et des ralisations suivies......................................................58 Associer les partenaires la dfinition et la gestion de lexprience pilote .59

Annexes Documents relatifs au Ministre de lAgriculture et des Ressources hydrauliques ............................................................................................................................60


Annexe 1 .......................................................................................................................................... 60 Annexe 2 .......................................................................................................................................... 61 Annexe 3 .......................................................................................................................................... 65 Annexe 4 .......................................................................................................................................... 66

II.
a.

Ministre de lEnseignement Suprieur....................................................................67


Structure de programmes du Ministre ........................................................................ 67

i. ii. iii.
b.

Prsentation de la structure du Ministre de lenseignement suprieur ........67 La procdure budgtaire actuelle .......................................................................70 Synthse ................................................................................................................73
Expriences pilotes ..........................................................................................................75

i. ii. iii.

Exprience pilote 1 : luniversit de Sfax..........................................................75 Exprience pilote 2 : Les uvres universitaires ................................................77 Plan daction pour lordonnancement des actions pilotes et leur intgration dans une dmarche globale de GPO pour le Ministre ....................................83

Annexes Documents relatifs au Ministre de lEnseignement Suprieur............................... 86 Annexe 1: Organigramme Ministre de lEnseignement suprieur .......................................... 86 Annexe 2: Projets de fiches programmes pour "universits" et "uvres universitaires" ...... 87 Annexe 3 : Organigramme de luniversit ................................................................................... 92 Annexe 4 : Organigramme de loffice des uvres universitaires du Nord................................ 93

III.
a.

Ministre de la Sant Publique ..................................................................................94


Missions, attributions et organisation du Ministre de la Sant Publique................. 94

i. ii. iii. iv.


b.

Missions et attributions du MSP ........................................................................94 Organisation du Ministre de la Sant Publique ..............................................94 Les structures publiques de sant.......................................................................95 Le budget du Ministre de la Sant Publique ...................................................96
Lexprience de la budgtisation par objectifs ............................................................. 99

i. ii. iv.
c.

La planification dans le domaine de la sant .....................................................99 Exprience de budgtisation par objectifs .......................................................100 Lorganisation ....................................................................................................100
Lexprience des contrats programmes....................................................................... 104

i. ii.
d.

Le contrat programme est une obligation rglementaire ...............................105 Le contenu du contrat programme ..................................................................105
Les expriences vcues par les EPS ............................................................................. 105

i. ii.

Les premires expriences des contrats programmes ....................................105 Les limites des contrats programmes hospitaliers ..........................................106

Annexes relatives au Ministre de la Sant Publique ........................................................110


Annexe 1 : Quelques exemples de contrats programmes 1997-2001 : ..................................... 110 Annexe 2: Programme National de Vaccination........................................................................ 112 Annexe 3: Programme Prise en charge intgr de la Sant de la mre et de lenfant............ 114 Annexe 4: Programme National de prinatalit ........................................................................ 116

iii

PREMIERE PARTIE : ANALYSE DU CADRE CONCEPTUEL DES BUDGETS PAR OBJECTIFS

INTRODUCTION Le prsent rapport a t prpar par une quipe de la Banque mondiale, compose de Pierre Demangel, conomiste principal, groupe de dveloppement conomique et social pour lAfrique du Nord et le Moyen Orient, et de Daniel Tommasi, Ian Davies, Bchir Lassoued, Robert Poinsard, et Ahmed Ourir, consultants. Cette quipe a effectu deux missions Tunis du 21 fvrier au 4 mars 2005 et du 9 au 13 mai 2005. Les travaux ont t pilots et coordonns par M. Mohsen Tabet, responsable de lunit charge de la mise en place de la gestion budgtaire par objectif. Ils ont t effectus en coopration troite avec des fonctionnaires des ministres des Finances, du Dveloppement et de la Coopration Internationale, de la Sant, de lAgriculture, et de lEnseignement Suprieur, du Contrle des Dpenses Publiques, et de la Cour des Comptes. La Tunisie se propose de transformer son cadre de gestion budgtaire et de dvelopper une gestion budgtaire par objectifs. A cette fin une rvision de la loi organique du budget a t opre en mai 2003, qui a introduit la possibilit d'affecter les ressources dans la loi des finances selon des programmes et missions. Attendus et motivations du passage un cadre budgtaire par objectifs Le passage une gestion budgtaire par objectifs rpond aux dfis de la politique budgtaire pour les annes venir. En effet, la Tunisie a russi sa stabilisation macroconomique et financire : Grce un rythme rgulier de rformes structurelles et une saine gestion macroconomique, la Tunisie a enregistr une croissance rapide et soutenue. Des politiques clairvoyantes ont contribu prserver les quilibres extrieurs et intrieurs, mais il reste des dfis relever dans le contexte dun environnement extrieur volatile. La politique de dpenses publiques respecte les priorits, mais est contrainte par le poids des dpenses nondiscrtionnaires, notamment la masse salariale. En outre, le systme budgtaire tunisien est bti sur des bases saines et possde les qualits permettant un passage au budget par objectifs : Dans ces circonstances, le dfi majeur de la politique budgtaire rside dans la difficult de combiner une politique rigoureuse visant rduire les charges fixes telle que la masse salariale, avec une allocation plus efficace des ressources de faon accrotre limpact conomique et social des dpenses publiques. Le passage un budget par objectifs tabli sur une base de programmes et de mesures de performance, prsente cet gard les avantages suivants : Le budget par objectifs permet de relier le plan, les politiques sectorielles et le budget ; Fournit une information sur limpact des dcisions budgtaires ; Donne aux ministres plus de flexibilit et dincitations faire des conomies budgtaires ; Permet de suivre si les activits du ministre vont dans le bon sens ; Permet une dcision lgislative base sur les rsultats ; Situe la responsabilit des gestionnaires autant au plan des rsultats qu celui de la gestion financire ; Suscite de meilleures pratiques de gestion et en permet lvaluation. 2

Objectifs du rapport Lappui de la Banque, mobilis la demande des autorits tunisiennes, a pour objectif daider la dfinition du cadre conceptuel de la gestion budgtaire par objectifs et la formulation des modalits de sa mise en uvre progressive. Plus spcifiquement, il a t demand lquipe de la Banque de se concentrer sur les lments suivants : Mener des complments aux diagnostics du systme budgtaire, permettant dapprcier les changements ncessaires au passage de la gestion par objectifs ; Aider la conception de l'architecture gnrale du systme, notamment le cadre de dpenses moyen terme, le cadre du budget par objectifs, et la gestion de la performance ; Participer au lancement dexpriences pilotes dans trois ministres; et Proposer des suggestions sur lorganisation et le calendrier du pilotage de lopration.

Le prsent rapport fait tat des rflexions de lquipe sur les mthodes qui permettraient de passer au budget par objectif, tel que prvu par la loi organique.

Rsum et Conclusions La dcision des autorits tunisiennes de se tourner vers un systme budgtaire par objectif rpond un souci universel de moderniser la gestion budgtaire en mettant laccent en priorit sur les rsultats de lactivit et non plus exclusivement sur ce qui tait consomm par le budget. Dans le cas de la Tunisie, cette orientation rpond en plus lmergence de tensions dans la gestion budgtaire, lies entre autres au poids de la masse salariale, et qui obligent tre plus slectifs dans le choix des programmes de dpenses, et donc de vrifier que les ressources dployes auront un rsultat tangible pour la population et lconomie du pays. Les dcisions en matire dallocation budgtaire savreront plus complexes lavenir, traduisant la ncessit dune flexibilit budgtaire plus grande et de pressions sur les dpenses sociales. Les principaux problmes aborder sont notamment les suivants : Les dpenses consacres aux salaires et rmunrations sont importantes et la hausse, ce qui fait obstacle la flexibilit du budget ; Les dpenses consacres aux biens et services hors salaires sont peu importantes, ce qui suggre une distorsion entre la part des dpenses consacres aux salaires et celles consacres au fonctionnement; Les transferts sociaux sont infrieurs ceux de pays niveau similaire de dveloppement mais ils augmenteront lavenir compte tenu du vieillissement de la population et des risques sociaux accrus que pose une intgration mondiale plus profonde ; Les dpenses dinvestissement sont importantes et la hausse, ce qui soulve des proccupations defficacit.

Les choix du nouveau systme de gestion budgtaire devront tenir compte des objectifs suivants : i) Amliorer la consolidation et la performance des finances publiques, en visant rduire le dficit budgtaire pour diminuer le ratio de la dette au PIB, permettre plus de flexibilit budgtaire en rduisant le poids relatif de la masse salariale, amliorer la mobilisation des recettes; Amliorer lefficacit des dpenses publiques, en introduisant progressivement un systme budgtaire bas sur la performance ; Renforcer la planification des dpenses moyen terme et amliorer la transparence du budget, en prsentant des comptes consolids des administrations publiques, et en prparant un cadre de dpenses moyen terme ; A. Complment de diagnostic Les travaux prparatoires au prsent rapport ont confirm les conclusions du rapport du CFAA qui a montr que le systme budgtaire tunisien tait sain et permettait dasseoir une dmarche de gestion par objectifs. Le passage demandera videmment des modifications dun systme qui pour le moment vise plus assurer une utilisation conforme des fonds publics qu rpondre en priorit un souci de performance de la dpense publique. Cest ainsi que la nomenclature budgtaire devra tre revue pour tenir compte des exigences dune gestion budgtaires par objectifs. De mme, il sera ncessaire dintroduire dans le dispositif budgtaire le cadre de dpenses Moyen terme, ncessaire pour faire le lien entre le besoin

ii) iii)

de discipline budgtaire macroconomique et les programmes de dpenses des ministres. Dune faon gnrale, la rigueur des procdures existantes et la qualit des personnels en place augure bien de la capacit du systme budgtaire sadapter un systme plus complexe intgrant une gestion par objectifs. B. La conception de larchitecture gnrale du systme Budget par objectifs et bonne gestion budgtaire Le dveloppement d'un systme de gestion budgtaire par objectifs vise mieux remplir les objectifs de base d'une bonne gestion des dpenses publiques, qui sont les suivants: Assurer la discipline budgtaire globale, c'est--dire la conformit du budget et des programmes de dpense aux objectifs macroconomiques Allouer les ressources entre secteurs de manire efficace, en conformit avec les priorits dfinies dans le Plan et les autres documents stratgiques. Contribuer la performance oprationnelle, c'est--dire l'efficience et l'efficacit et dans la fourniture de services publics.

Le systme budgtaire tunisien permet de garantir la rgularit de la dpense, mais, tant orient sur le contrle des moyens, il est insuffisant pour assurer l'efficacit de l'allocation des ressources et contribuer la performance oprationnelle. Des mesures de modernisation sont ncessaires pour remplir ces deux derniers objectifs. Ces mesures devraient comprendre la mise en place d'un Cadre des Dpenses Moyen Terme (CDMT) et des budgets de programme, la rationalisation de la classification des dpenses, la mise en place progressive d'un suivi de la performance et la modernisation des procdures d'excution et de contrle du budget. Conception du cadre budgtaire par objectifs CDMT La formulation des politiques budgtaires doit tre place dans un cadre moyen terme afin d'apprcier leur durabilit et d'en planifier les inflexions. Ainsi, la prparation d'un CDMT "agrg" triennal glissant vise appuyer la formulation des politiques et renforcer le lien entre cette formulation et celle du budget. Un CDMT agrg donne des objectifs de dpense par ministre, ou par secteur, conformes aux objectifs budgtaires globaux (dficit, plafonds des dpenses totales). Pour encourager la formulation des choix stratgiques, il est souvent dvelopp une approche "descendante" pour prparer le CDMT et le budget. Cette approche de budgtisation consiste effectuer au dbut du cycle de prparation budgtaire les choix stratgiques et ensuite pleinement responsabiliser les ministres pour la prparation de leur budget, sous les contraintes dfinies par les choix stratgiques. La phase "stratgique" comprend la prparation d'un cadre macro-conomique moyen terme (y compris un tableau des oprations financires de l'Etat prvisionnel), d'un CDMT agrg par ministre/secteur et d'une note d'orientation sur la politique budgtaire. Ces documents

doivent tre soumis l'approbation des dcideurs politiques. Le CDMT donne les plafonds de dpense par ministre qui encadrent la prparation des budgets et programmes des ministres sectoriels. Ces plafonds de dpense sont notifis par circulaire budgtaire. Dans ces conditions, le calendrier de prparation du budget devrait tre rorganis, par exemple, selon le schma suivant: (i) fvrier- avril: mise jour du CDMT prpar l'anne prcdente, examen des politiques nouvelles et des conomies possibles sur programme en cours; (ii) mai: prparation et adoption du cadre macro-conomique et du CDMT; (iii) juinjuillet: prparation des projets de budget sectoriels sous les contraintes donnes par le CDMT; (iv) aot: confrences budgtaires; et (v) septembre: finalisation du projet de budget. Budgets de programme Le dveloppement d'une approche budgtaire base sur les objectifs conduit gnralement structurer le budget en budgets de programme, un programme tant un ensemble d'activits visant remplir le mme ensemble d'objectifs. Des indicateurs de performance sont tablis par programme afin d'valuer l'efficience et l'efficacit des programmes et activits. La prvisibilit des programmes de dpense est ncessaire pour une gestion performante. Il est, donc, souhaitable que les budgets de programme couvrent une priode pluriannuelle, la premire anne de projection correspondant aux crdits de paiement, les annes suivantes tant indicatives. Toutefois, la prparation de budgets de programme pluriannuels ncessite des processus disciplins, comprenant leur encadrement par un CDMT. Afin que les budgets de programme soit un instrument effectif de gestion budgtaire, les responsabilits dans la mise en uvre des programmes doivent tre clairement identifies. Les programmes doivent tre tablis par ministre, le programme interministriel devant rester l'exception. Le programme correspondra souvent un groupe de directions gnrales ou d'tablissements publics. Un responsable de programme, charg de coordonner et suivre les activits/projets du programme, devra tre dsign. Classification des dpenses La classification des dpenses doit rpondre divers besoins tels que ceux lis l'analyse des politiques budgtaires, la gestion par objectifs et la gestion et contrles courants. A cette fin il conviendra, entre autres, de : (i) tablir une nomenclature programmatique, comprenant programme, sous-programme (ventuellement), et activits ou projets; (ii) dtailler la nomenclature administrative, afin de mieux identifier les responsabilits dans la gestion des programmes; (iii) rationaliser la classification conomique (dite "par nature") des dpenses, en la rendant d'ordre purement conomique et indpendante des autres classifications; (iv) rationaliser la classification des types de financement; et (iv) mettre en place une classification fonctionnelle des activits. Suivi de la performance Le suivi d'indicateurs de performance fournit au gestionnaire des lments pour amliorer sa gestion. Il permet de mieux informer les diverses parties prenantes sur les activits de l'administration et sur le niveau et la qualit des services publics. Il fournit des informations pour la prparation des programmes et budgets. La performance est gnralement suivie au moyen d'indicateurs de moyens, produits (ou prestations) et rsultats. Le choix des

indicateurs dpend des questions juges les plus cruciales pour amliorer la performance. Par souci d'efficacit, il convient de centrer les efforts sur un nombre limit d'indicateurs pertinents et pouvant tre suivis sans avoir conduire de lourdes enqutes additionnelles. Il importe d'associer toutes les parties prenantes la formulation des indicateurs de performance, y compris des acteurs non gouvernementaux (par exemple, les groupes d'usagers). Des rapports de suivi de la performance par ministre et programme doivent tre produits, largement diffuss et audits. Le dveloppement d'une approche contractuelle dfinissant les obligations rciproques d'un tablissement public, ou d'un service administratif, et de sa tutelle est souhaitable. Le suivi d'indicateurs de performance est un lment essentiel dans le dveloppement d'une telle approche. Systmes de contrle Une gestion budgtaire par objectif ncessite la fois de s'assurer que le budget excut est conforme aux objectifs dfinis lors de sa prparation et de son vote, et de responsabiliser les gestionnaires dans l'allocation des ressources budgtaires entre les diffrents moyens. Un quilibre entre contrainte et souplesse doit tre tabli. Dans ces conditions, la modernisation des systmes de contrles devrait comprendre: (i) un examen des dispositions rglementaires et lgislatives dfinissant l'unit de spcialisation budgtaire et les virements de crdit; (ii) un assouplissement des contrles financiers exercs a priori par des services centraux; (iii) la mise en place de contrles de gestion interne (au sein des ministres dpensiers); (iv) le dveloppement de l'audit interne; et (iv) Le dveloppement de l'audit externe Problmatique des expriences pilotes Dvelopper une gestion budgtaire par objectifs relve, en partie d'un processus d'apprentissage par l'exprience. Il est aussi ncessaire de tenir compte du contexte administratif et de la culture budgtaire. Afin de dfinir plus prcisment un systme de gestion budgtaire par objectifs adapt au contexte tunisien, des expriences pilotes seront conduites en 2005-2006. Les expriences pilotes proposes ci-dessous ont t slectionns de manire couvrir un ventail de situations diffrentes. Chaque exprience pilote devra se fonder sur un cahier des charges, ou protocole d'exprimentation. Un suivi et une valuation seront raliser afin de pouvoir tirer, sans quivoque, des leons de l'exercice. Le protocole d'exprimentation doit tre rdig en tenant compte des caractristiques de l'exprience concerne. Il devra dfinir: (i) les parties prenantes l'exprimentation; (ii) les procdures de gestion de l'exprimentation. Lorsque pertinent, des acteurs non gouvernementaux seront associs l'exprimentation; (iii) le primtre d'exprimentation; (iv) le contenu d'une fiche de synthse servant de support la prparation et l'examen du programme pilote concern. Entre autres lments, cette fiche identifiera les indicateurs de performance et prsentera les projections de cot; (v) un plan d'activits pour la gestion du programme; (vi) le format de tableaux pour un suivi physico-financier du programme; et (vii) un tableau de bord pour le suivi de la performance.

Afin de mieux responsabiliser les gestionnaires, le protocole d'exprimentation pourra prvoir le test de mesures d'assouplissement des procdures d'excution du budget et des obligations lies ces mesures d'assouplissement. Il devra tre prcis dans le protocole que des bilans de lexprimentation seront tablis mi-2006, puis fin 2006 en vue den tirer les enseignements utiles. Prise en compte des avis des bnficiaires La mise en uvre des expriences pilotes devrait tre loccasion, si ce nest pas dj le cas de tester comment la prise en compte de lopinion des bnficiaires sur la qualit des services publics rendu par lorganisation peut influer sur les futures dcisions des gestionnaires de programmes. En particulier, lors du choix et de la mise en place des indicateurs de performance, il pourra tre pertinent de slectionner des indicateurs reprsentatifs du degr de satisfaction des usagers pour tel ou tel service spcifique. C. La gestion du changement Pour une organisation qui doit sauto rformer, la gestion du changement revt une importance particulire. Celle-ci doit porter sur i) la stratgie de la rforme et la progressivit de mise en uvre des rformes; ii) la mise en place des institutions de pilotage des rformes ; et iii) la stratgie de communication et dinformation. La stratgie de gestion du changement devrait sarticuler autour des axes suivants : i) priorit donne la ralisation dexpriences pilotes dans un petit nombre de ministres, dont seront tirs les enseignements permettant de guider la rforme; lancement dateliers horizontaux prioritaires tels que le cadre de Dpenses Moyen terme et les nomenclatures budgtaires ; pilotage par lunit charge de la mise en place des budgets par objectifs, assiste ncessairement de comits de coordination pluridisciplinaires pour chacun des chantiers pilotes; Le lancement de la campagne dinformation et de sensibilisation par la tenue rapidement dun atelier sur les principes et les pratiques du budget par objectifs. D. Les expriences pilotes Le recours des expriences pilotes dans trois ministres est un aspect essentiel de la dmarche entreprise en Tunisie. Elle part du principe que diffrentes mthodes peuvent tre utilises pour passer aux budgets par objectifs et que les expriences pilotes permettront de dterminer les mthodes les mieux adaptes la ralit tunisienne, et de tester la fois les aspects techniques et les aspects organisationnels de la rforme. Le parti pris a t de faore amplement appel des expriences passes qui sapparentent la gestion par objectifs, afin de saisir demble ce qui a bien march et les raisons qui ont conduit dans certains cas des checs. Les expriences concernes sont les contrats de programme des tablissements publics de sant, lexprience pilote de gestion par les objectifs de luniversit de Sfax, ainsi que le programme PISEAU du ministre de lagriculture. Les quatre autres expriences pilotes envisages sont nouvelles dans leur conception.

ii) iii)

iv)

Les expriences pilotes sont examines en dtail dans la deuxime partie de ce rapport. Seuls quelques points saillants sont brivement prsents dans cette section. Ces expriences bnficieront des rflexions stratgiques effectues dans le cadre de la prparation des plans quinquennaux. Les bases d'information existantes constituent aussi un acquis important, pouvant, par exemple, tre utilis pour le suivi des indicateurs de performance. Toutefois, les informations disponibles devront tre traites de manire approprie, afin de disposer d'indicateurs de performance pertinents et clairs. Ministre de lAgriculture et des Ressources hydrauliques (MARH) Afin de mieux cerner les approches envisageables, les expriences pilotes proposes pour le MARH couvrent trois types d'organisation diffrents: (i) le commissariat rgional au dveloppement agricole (CRDA) de lAriana; (ii) la direction gnrale des forts; et (iii) le programme PISEAU ("Promouvoir la gestion Intgre des ressources en eau"). Le comit consultatif du CRDA de l'Ariana, qui comprend des partenaires non gouvernementaux, sera associ la premire exprience pilote. Le budget par objectifs du CRDA renvoie des domaines multiples (eau, production agricole, fort, situation des agriculteurs) et donc plusieurs programmes nationaux. La conduite en parallle des expriences pilotes du CRDA et de la direction gnrale des forts permettra de dfinir du mode d'articulation entre les budgets par objectifs des CRDA, et, plus gnralement, des tablissements vocation multiple, d'une part et les budgets de programme nationaux, d'autre part. De mme, de par sa nature, le projet PISEAU est horizontal par rapport aux directions gnrales du ministre. Constituer son budget par objectifs demandera la mise en place dun mcanisme de coordination avec les directions gnrales du ministre. En ce qui concerne l'organisation de l'ensemble du budget du MARH en programmes, une rflexion sur l'organisation interne du ministre serait souhaitable, la gestion de secteurs comme celui de la production agricole et de l'eau tant clate entre plusieurs directions gnrales. Ministre de l'Enseignement suprieur (MES) Les expriences pilotes proposes pour le MES couvrent: (i) l'universit de Sfax, qui est lune des plus grandes universits de Tunisie et (ii) l'office des uvres universitaires du Nord. Le MES a initi une exprience pilote de gestion par objectifs au sein de luniversit de Sfax ds 2003. Cette exprience s'inscrit dans le cadre de la dcentralisation progressive de la gestion de lenseignement suprieur et particulirement de llargissement des prrogatives des universits en matire pdagogique, administrative et financire. Les rsultats de cette exprience sont encourageants mais contrasts. Il conviendra d'valuer le travail dj ralis, et d'identifier et de mettre en uvre les travaux restant raliser. La gnralisation de l'exprience de Sfax devrait ensuite tre programme. Il est suggr d'organiser un sminaire de lancement de la deuxime exprience pilote, afin d'en prciser les contours et de commencer identifier les objectifs et indicateurs. La structure organisationnelle du MES permet didentifier et dlimiter les responsabilits, favorisant ainsi la possibilit de superposer une structure des programmes la structure organisationnelle actuelle. La dcentralisation des universits prvue par la loi 2000-67

favorise lorientation vers la contractualisation des rapports entre les universits et le ministre. Des mesures daccompagnement pratiques sont toutefois ncessaires pour simplifier les procdures de contrle et accrotre la capacit de gestion des universits. Ministre de la Sant publique (MSP) Les expriences pilotes proposes pour le MSP concernent: (i) le programme largi de sant maternelle et infantile (SMI), conduit au sein de la direction des soins de sant de base (DSSB) et (ii) le centre hospitalier universitaire (CHU) de l'Ariana. Le MSP a dj tent d'engager des expriences de budgtisation par objectifs. En 2003 la DSSB a prpar des budgets par objectifs pour certains des programmes qu'elle gre, mais la dmarche n'a pas eu d'impact sur le budget 2004. Dans le cadre des deux derniers plans quinquennaux, le MSP et certains CHU ont conclu des contrats programme, appels ensuite contrats d'objectifs. L'approche contractuelle est bien adapte aux tablissements hospitaliers, qui sont dots de la personnalit juridique. Toutefois l'exercice a souvent t peru comme une procdure bureaucratique additionnelle sans effet sur la gestion. L'exprience passe montre que la budgtisation par objectifs devra tre accompagne par un assouplissement de certains contrles de dpenses et une relle dlgation de responsabilit. Elle doit aussi tre soutenue par la volont politique en mettant la disposition des gestionnaires de programme les comptences et les moyens logistiques ncessaires. Un suivi rapproch de la mise en uvre des expriences pilotes sera indispensable. Il conviendra que ces lments soient pris en compte lors de la prparation des protocoles d'exprimentation. L'tablissement du budget de programme MSI peut poser des difficults compte tenu de la diversit des intervenants et des sources de financement. Un effort particulier doit tre fait pour comptabiliser toutes les dpenses imputables au programme et leur rpartition par action et nature de dpenses. Il conviendra d'examiner la faisabilit et la robustesse de cette comptabilisation, et si ncessaire, de procder aux adaptations ncessaires. Les principales missions du MSP (mdecine prventive et soins de sant de base; mdecine curative; recherche-formation; etc.) correspondent, en gnral, des regroupements de directions gnrales, ce qui devrait faciliter l'organisation du budget du MSP en grand programme.

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I. a.

La conception du cadre budgtaire par objectif Le Cadre de Dpenses Moyen Terme i. Complments au diagnostic de l'existant

La procdure de prparation du Budget La procdure de prparation du budget comprend deux phases distinctes mais entremles au niveau du calendrier : Une phase de cadrage comprenant llaboration du cadre macroconomique, l'estimation des agrgats budgtaires, et l'analyse des contraintes dcoulant des programmes et activits engags; une phase de prparation et ngociation des budgets des ministres dpensiers.

La phase de cadrage comprend la mise jour du cadrage macro-conomique, qui est effectue par le ministre du dveloppement et de la coopration conomique (MDCE), ce ministre tant responsable de la prparation du plan quinquennal et des "budgets conomiques" annuels. La direction gnrale des ressources et des quilibres budgtaires (DGREB), qui est un dmembrement de l'ancienne direction gnrale du Trsor, prpare des prvisions dtailles de recettes vers le mois de juillet. Le plafond global de dpense est estim courant juillet par la DGREB, aprs concertation avec le MDCE. Paralllement, le comit gnral du budget labore un scnario de base incluant les dpenses dites contraintes (personnel, fonctionnement, intrts financiers, projets en cours, etc.). La marge de dpenses supplmentaires possible est estime en confrontant ce scnario de base au plafond global de dpenses estim par la DGREB. La prparation des requtes budgtaires des ministres dpensiers dmarre tt dans l'anne. Elle est introduite vers le mois de fvrier par une circulaire du Premier ministre fixant les grandes orientations de la politique budgtaire, des prescriptions dordre mthodologique pour la prparation des requtes budgtaires et le calendrier de la prparation du budget. Cette circulaire ne contient pas d'indications sur les plafonds de dpense des ministres, le cadrage budgtaire n'tant pas encore effectu. Des discussions entre les services du budget et les ministres dpensiers sont engages au cours du deuxime trimestre. Les discussions portent dans un premier temps sur les estimations lies aux activits en cours, qui constituent un "budget de contrainte", puis, en juillet, sur les mesures nouvelles. Les projets de budget des ministres sont prpars de manire "ouverte", aucun plafond de dpense n'ayant t notifi aux ministres dpensiers. Une telle procdure conduit souvent des projets de budget dpassant excessivement les ressources disponibles, ce qui rend difficile la dfinition d'objectifs de performance sur leur base. Le fait que les requtes budgtaires pour le titre II doivent, sauf exception, ne concerner que des projets inscrits au Plan limite ce risque, mais en partie seulement. Certains projets de budget des ministres dpensiers impliqueraient un rythme acclr d'excution du plan quinquennal, ce qui, videmment, n'est pas compatible avec les contraintes financires. Une fois tabli le plafond global de dpense, courant juillet, le ministre des finances prpare des amendements aux projets de budget sectoriels. Les ngociations budgtaires au niveau

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technique s'achvent dbut septembre. Le MDCE est associ aux ngociations budgtaires, principalement pour juger des projets d'investissement. La procdure actuelle fonctionne de manire satisfaisante, mais elle est mal adapte au dveloppement d'une approche budgtaire base sur les objectifs. La prparation des projets de budget des ministres s'talent sur plusieurs mois. Toutefois, les arbitrages finaux s'effectuent sur une priode relativement brve. Cela laisserait peu de temps pour procder aux ajustements des objectifs et indicateurs de performance qu'impliquerait une modification de l'enveloppe financire attribue un programme, lors des arbitrages. Il n'existe pas de dlimitation claire entre les choix stratgiques intersectoriels, et l'examen dtaill des activits et projets. Le lien entre le Budget et la planification La Tunisie dispose d'un certain nombre de documents de planification moyen et long terme. Des documents de stratgie dcennale ont t prpars dans plusieurs secteurs. Le programme prsidentiel couvre la priode 2004-2009 et identifie des axes d'action prioritaires, dont les cots sont en cours d'estimation. Un plan quinquennal est prpar rgulirement. Le plan actuel couvre la priode 2002-2006. La prparation du plan 20072011 est en cours de dmarrage. Le plan quinquennal dfinit les objectifs stratgiques gnraux de dveloppement et de politique conomique. Sa prparation permet un dialogue entre l'administration centrale, les administrations rgionales et la socit civile. Il comporte la liste des projets d'investissement planifis et des estimations prliminaires du cot de ces projets. Sur un plan oprationnel, le budget comporte des autorisations d'engagement qui permettent de contrler les engagements lis des projets d'investissement pluriannuels. En gnral, les dcisions concernant l'inscription des projets d'investissement dans le budget annuel sont prises sur la base du plan quinquennal, bien qu'il existe des exceptions. L'excution du plan est suivie annuellement et une revue mi-parcours du plan quinquennal est effectue. Lors de la revue mi-cours l'tat d'avancement du plan est largement discut, mais il n'est pas procd des rvisions de la liste des projets inscrits au plan. La programmation des investissements effectue dans le Plan est assez raliste et est gnralement respecte. Le taux d'excution du plan quinquennal est, gnralement, de l'ordre de 80%, les projets "hors plan" excuts sur la priode du Plan ne reprsentant qu'environ 10% du montant des dpenses d'investissement sur la priode. Des objectifs macro-conomiques et budgtaires globaux sont dfinis dans le Plan quinquennal. Ces objectifs sont rexamins annuellement dans les budgets conomiques, prpars par le MDCE et prsents au Parlement lors de la session budgtaire. En coordination avec les travaux de prparation des budgets conomiques, le ministre des finances prpare un tableau des oprations financires de l'Etat (TOFE) prvisionnel qui comporte les prvisions de recettes et les principaux objectifs budgtaires globaux (dpenses totales, dficit, etc.). Les projections des budgets conomiques et du TOFE couvrent l'anne en cours et l'anne suivante. Pour mieux assurer le lien entre le budget et la planification stratgique, les procdures actuelles devraient tre compltes par des instruments permettant de mieux prendre en compte les volutions annuelles du contexte conomique et financier, ainsi que de l'avancement des projets et programmes. L'excution des stratgies dfinies dans le plan

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quinquennal, qui est horizon fixe, devrait tre guide par une procdure de programmation financire glissante permettant de mettre jour annuellement les objectifs budgtaires globaux et la composition du programme de dpense, afin de mieux prendre en compte l'volution de diffrents facteurs tels que l'volution du contexte conomique, le bilan des actions engages, ou de nouvelles priorits. Les travaux de programmation pluriannuelle des dpenses dans le cadre du plan quinquennal sont actuellement limits aux seules dpenses d'investissement. Les fortes rigidits des dpenses de fonctionnement dans un cadre limit au budget annuel et une meilleure coordination de la programmation des dpenses d'investissement et de fonctionnement ncessiteraient de programmer les dpenses de fonctionnement dans un cadre pluriannuel. L'horizon de projection des budgets conomiques, qui est limit un an, est insuffisant pour analyser la durabilit de la politique budgtaire et les risques auxquels pourrait tre confront l'quilibre des finances publiques. Le ministre des finances a l'intention d'effectuer des analyses de risque (par exemple, en estimant les passifs ventuels). Ces analyses devraient tre jointes aux projections macro-conomiques. ii. Le CDMT Placer le budget dans une perspective pluriannuelle Le dveloppement d'instruments plaant le budget dans une perspective pluriannuelle vise mieux remplir les objectifs suivants: Renforcer la discipline budgtaire globale, notamment en s'assurant que l'impact budgtaire futur des politiques budgtaires est compatible avec les possibilits financires de lEtat et est en adquation avec les objectifs macroconomiques Renforcer l'efficacit de l'allocation intersectorielle des ressources, par le dveloppement d'un outil assurant le lien entre le plan quinquennal et les politiques sectorielles, d'une part, et le budget annuel, d'autre part. Dans le cadre du budget annuel, les inflexions pouvant tre apportes aux politiques budgtaires sont marginales. Les rallocations de ressources, en fonction des nouvelles priorits dfinies dans le plan, doivent tre planifies dans le temps. Dans le cadre d'une approche budgtaire base sur les objectifs, placer le budget dans une perspective pluriannuelle permet de dfinir le sentier de ralisation progressive d'objectifs qui demandent souvent un effort continu de plusieurs annes pour tre raliss. Amliorer la performance oprationnelle, notamment en donnant une meilleure visibilit aux dpartements ministriels dans la gestion de leurs programmes, afin d'amliorer l'efficacit de cette gestion et, donc, le niveau de ralisation des objectifs.

Les instruments Afin de raliser ces objectifs il conviendrait de prparer un TOFE prvisionnel et un cadre des dpenses moyen terme (CDMT) couvrant une priode de 3 4 ans.

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Le TOFE prvisionnel Le TOFE prvisionnel prsente les prvisions de recettes, les objectifs budgtaires globaux (tels que dpenses totales et dficit), et les prvisions de financement y compris les prvisions de service de la dette. Il doit tre mis jour rgulirement, une ou plusieurs fois par an, pour que les volutions ventuelles du contexte conomique soient prises en compte lors de la prparation budgtaire. Le CDMT Le CDMT est un instrument d'allocation des ressources prpar annuellement. Le CDMT dtaille les prvisions de dpenses du TOFE prvisionnel. La premire anne du CDMT doit tre conforme au budget, les autres annes sont indicatives et peuvent tre rvises lors de la prparation du CDMT suivant. La prparation d'un CDMT est un lment de la prparation du budget annuel. Le CDMT ne se substitue pas au budget, mais il fournit un clairage sur la direction des politiques budgtaires et l'impact budgtaire futur des politiques actuelles. Le CDMT et le TOFE prvisionnel doivent tre cohrents avec les budgets conomiques annuels. Ils compltent ces budgets conomiques en dtaillant les projections de dpenses de l'Etat et en largissant l'horizon de projection. Les priorits stratgiques du gouvernement sont dfinies dans le plan quinquennal et divers autres documents de planification stratgique, comme le programme prsidentiel et les documents de planification long terme prpars dans certains secteurs. tant "glissant", le CDMT facilite la mise en place oprationnelle des objectifs du Plan. Il permet de coordonner la programmation financire des dpenses de fonctionnement et d'investissement, puisque couvrant toutes les dpenses quelle que soit leur nature. La distinction entre politiques budgtaires en cours et changement de politiques est essentielle pour analyser la politique budgtaire. La prparation en dbut du cycle de prparation budgtaire d'un "budget de contrainte" permet d'effectuer cette distinction dans le cadre du budget annuel. Toutefois, la marge de manuvre dans un cadre annuel tant limite, la distinction entre politiques budgtaires en cours et changement de politiques appuiera plus efficacement la formulation de la politique budgtaire dans le cadre du CDMT que dans celui du seul budget annuel. Selon le degr de dtail des projections de dpense, le CDMT peut tre soit un instrument d'allocation intersectorielle, soit un instrument visant en outre assurer la cohrence des allocations intrasectorielles avec les stratgies sectorielles et amliorer la prvisibilit dans la gestion des programmes. Schmatiquement, il peut tre distingu: Un CDMT "agrg" prsentant par secteur ou par ministre les projections de dpense globales du TOFE prvisionnel. Un tel CDMT fournit un instrument pour encadrer la prparation du budget annuel et la prparation de budgets de programme pluriannuels (ou "CDMT sectoriels") prpars par les ministres, lorsque de tels programmes sont prpars. Un CDMT "agrg" permet aux ministres sectoriels de disposer d'un minimum de visibilit de leurs budgets et peut faciliter les choix budgtaires en donnant un cadre pour l'analyse de l'impact budgtaire futur des politiques actuelles (par exemple, les charges rcurrentes des projets d'investissement). Les CDMT

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"agrgs" sont principalement utiliss pour encadrer la prparation du budget et informer le Parlement et les citoyens sur les grandes orientations de la politique budgtaire. Bien entendu, la prparation d'un CDMT "agrg" doit tre taye par des tudes techniques plus dtailles, et entre autres, par une analyse des cots futurs des programmes et projets existant. Un CDMT "dtaill" dtaillant par programme les enveloppes sectorielles, ou ministrielles, du CDMT "agrg". Le CDMT "dtaill" comprend, donc, par ministre des budgets de programme, ou CDMT "sectoriels". Un tel CDMT peut tre un instrument pour l'allocation intra-sectorielle des ressources et, si le processus est disciplin, pour fournir aux gestionnaires une meilleure prvisibilit des ressources dont ils disposeront. Un CDMT dtaill fournit un cadre pour le suivi de la performance au niveau des secteurs, si des indicateurs de performance pertinents sont tablis pour les diffrents programmes.

La prparation d'un CDMT dtaill pourrait tre engage progressivement en commenant par la prparation de budgets de programme pluriannuels (ou CDMT sectoriels) dans certains secteurs, notamment ceux concerns par les expriences pilotes identifies dans le prsent rapport. Mais, la prparation de ces programmes de dpenses sectoriels doit tre encadre par celle d'un CDMT "agrg". Cela est ncessaire pour garantir la conformit de ces programmes avec les objectifs macro-conomiques et stratgiques et prvenir tout risque de drive de la budgtisation base sur les objectifs vers une numration de besoins non finanables, ce qui serait totalement contradictoire l'objectif poursuivi. Il est donc souhaitable d'engager la prparation d'un CDMT agrg ds 2006. Prparer le Budget et le CDMT Pour que le CDMT puisse assurer effectivement ses fonctions, la prparation du CDMT doit tre vue comme un lment de la procdure de formulation du budget. Une fois l'enveloppe globale du budget dfinie dans le budget conomique, complt par un TOFE prvisionnel, l'approche gnralement recommande consiste dvelopper une procdure dite "descendante". Cette procdure consiste faire prcder la prparation des budgets ministriels d'une phase de formulation des choix stratgiques (objectifs budgtaires globaux, allocation intersectorielle des ressources), l'issue de laquelle des plafonds de dpense sont notifis aux diffrents ministres. Cette dmarche "descendante" est base sur la notion de dlgation de responsabilit aux ministres sectoriels, ceux-ci tant responsables de la prparation de leur budget dans le cadre fix lors de la phase "stratgique". Pour tre efficace, la phase "stratgique" doit dmarrer tt dans lanne et laisser la place par la suite la phase de prparation des projets de budget des ministres sous la contrainte des plafonds de dpense tablis lors de la phase stratgique. Les ministres doivent pouvoir disposer de suffisamment de temps pour effectuer leurs arbitrages internes et dfinir des objectifs et indicateurs de rsultat ralistes, sous la contrainte des enveloppes financires donnes par le CDMT. Schmatiquement, une procdure de prparation du budget et du CDMT "descendante" comprend les phases suivantes:

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Une phase dite "stratgique", descendante, consistant examiner les agrgats budgtaires, et leur conformit aux objectifs macro-conomiques, et les enveloppes financires par secteur, en fonction des stratgies sectorielles. Cette phase stratgique vise assurer le lien entre les politiques et le budget. Elle doit donc dboucher sur des dcisions des dcideurs politiques. La prparation d'un TOFE prvisionnel et d'un CDMT agrg initial par ministre, ou secteur, fournit les lments techniques pour la formulation des choix stratgiques. Le CDMT agrg donne les plafonds de dpense par ministre qui encadreront la prparation des budgets et programmes ministriels. Ces plafonds sont notifis par circulaire budgtaire. Une phase "montante", comportant les arbitrages intra-sectoriels et la soumission des projets de budget ministriels. Au cours de cette phase les programmes, projets et activits, sont slectionns en conformit avec les plafonds de dpense dfinis dans la phase stratgique, et dans le CDMT agrg initial. Les ministres prparent leur budget annuel et, ventuellement, leur programme de dpense pluriannuels (ou CDMT sectoriel "dtaill"). Ils dcident eux-mmes l'allocation intra-sectorielle des ressources sous le plafond dfini par les plafonds de dpense sectoriels. Une phase de finalisation. Des mcanismes de rconciliation sont en gnral ncessaires lors de cette phase pour rsoudre les difficults entre l'approche descendante de la phase stratgique et la slection des programmes et projets au niveau des secteurs.

Les phases stratgiques et montantes sont en principe squentielles, mais ces phases peuvent se chevaucher partiellement, si la prparation budgtaire commence assez tt, de sorte qu'une fois dtermins les choix stratgiques suffisamment de temps soit laiss aux ministres pour tablir leurs priorits. Certains lments de cette approche descendante existent dj dans le systme budgtaire Tunisien, mais seulement partiellement et d'une manire peu formalise. Il convient dans la mise en place de cette approche descendante de tenir compte du contexte tunisien. La prparation budgtaire tunisienne a l'avantage de commencer assez tt dans l'anne, vers fvrier ou mars. Il est souhaitable de maintenir cette date de dmarrage de la prparation du budget. Toutefois, les projectionnistes du ministre des Finances et du MDCE estiment qu'il serait difficile de prparer des prvisions de recettes, et donc, de ractualiser le TOFE prvisionnel avant mai. Compte tenu de ces lments, la procdure de prparation l'anne t du budget de l'anne t+1 et du CDMT t+1 t+3 pourrait, schmatiquement, tre organise comme suit: Vers fin fvrier, comme actuellement, une circulaire du Premier Ministre, lance le dmarrage du cycle de prparation budgtaire. Cette circulaire contient, entre autres, un rappel des objectifs de la politique budgtaire, des directives sur l'organisation de la prparation du budget, et des paramtres pour les travaux d'actualisation des cots. De mars avril, Les ministres sectoriels prparent une requte budgtaire prliminaire.

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Pour les ministres prparant des budgets de programme pluriannuels (ou CDMT sectoriels), cette requte prliminaire consiste en premier lieu actualiser le cot des programmes et activits inscrits dans les budgets de programme prpars les annes prcdentes, puis formuler des propositions d'conomie ou d'activits nouvelles. Elle pourrait comprendre, en rgime de croisire 1: (i) Un scnario de base correspondant la ractualisation "technique" des cots des programmes inscrits dans le CDMT prcdent (CDMT t t+2); Sous la contrainte financire donne par le CDMT prcdent des propositions de rallocations entre programme de ce scnario de base. Des propositions d'activits nouvelles. Ces propositions tant clairement spares du scnario de base.

(ii)

(iii)

Ces ministres devraient aussi prparer un rapport de suivi de la performance, dont le contenu devrait tre dfini au cours des expriences pilotes proposes dans le prsent rapport. Dans la phase initiale de mise en place de la procdure ou pour les ministres ne prparant pas de budget de programme pluriannuel, cette requte prliminaire pourrait comprendre: (i) une estimation du cot pour l'anne t+1 des activits en cours l'anne t similaire au budget "de contrainte". Cette estimation comprendrait les cots ractualiss, en anne pleine, des activits courantes de l'anne t, les cots pour l'anne t+1 des projets d'investissement inscrits dans le budget de l'anne t, les charges rcurrentes des projets qui seront achevs l'anne t; De manire disposer d'un minimum de donnes pour prparer le CDMT, une estimation des cots futurs des projets d'investissement pluriannuels inscrits dans le budget de l'anne t sur les annes t+2 et t+3. des propositions de changement d'activits (nouvelles activits, rduction d'activits existantes).

(ii)

(iii)

Paralllement, le MDCE engage la prparation d'un cadre macro-conomique moyen terme et le ministre des finances celle du TOFE prvisionnel. Fin avril, les ministres transmettent leurs requtes prliminaires au ministre des finances. En mai, le MDCE et le ministre des Finances finalisent les projections du cadre macro-conomique moyen terme et du TOFE qui encadreront la phase suivante des travaux de prparation du Budget et du CDMT. Les projections du TOFE

Le cycle de prparation du CDMT et du budget en Afrique du Sud commence par une activit similaire. Cf. "MTEF Treasury Guidelines 2005", http://www.treasury.gov.za/legislation/acts/pfma/guidelines/

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prennent en compte l'volution des paramtres conomiques et les objectifs budgtaires globaux (dficit, volution de l'endettement, etc...). Le TOFE prvisionnel donne l'enveloppe globale des dpenses publiques. La comparaison entre l'enveloppe globale donne par le TOFE prvisionnel et le cot des programmes en cours (budget "de contrainte") permet d'apprcier la marge de manuvre globale. Ensuite, un CDMT "agrg" initial peut tre tabli en rpartissant par ministre cette marge de manuvre, en fonction des priorits stratgiques et de la performance des programmes en cours. Ce CDMT donnera des estimations de dpense par ministre pour une priode triennale. Si les donnes sur les cots des programmes existants sont robustes la rpartition peut ne concerner que la "marge de manuvre". Selon les ministres et les priorits, la part de la marge de manuvre alloue un ministre peut tre soit positive, soit ngative. Le CDMT "agrg" initial devrait tre accompagn d'une note de politique budgtaire prsentant les objectifs budgtaires globaux du TOFE prvisionnel et les projections du CDMT. Cette note examinera aussi les risques budgtaires et les problmes rencontrs dans la mise en uvre des stratgies dfinies dans le plan quinquennal et les autres documents de planification stratgique. Fin mai, le TOFE, le CDMT "agrg", et la note de politique budgtaire, sont soumises aux autorits politiques (par exemple, au Conseil des ministres ou un Haut Comit Budgtaire). Aprs agrment des autorits politiques, les projections du CDMT initial sont notifies aux ministres sectoriels dans une lettre-plafond. Les projections de dpense par ministre pour la premire anne du CDMT initial constituent, alors, les plafonds de dpense encadrant la prparation du budget annuel des ministres. Les projections de dpense des deuxime et troisime annes du CDMT permettent d'encadrer les travaux de programmation pluriannuelle qui seront progressivement conduits par les ministres, dans le cadre du dveloppement d'une approche budgtaire base sur les objectifs. Dans l'immdiat, ces plafonds donneront des indications sur le niveau maximum des engagements pluriannuels pouvant tre contracts. Les projections de ce CDMT "agrg" devront tre tablies de manire prudente et/ou comporter une rserve de programmation, pour viter d'avoir rviser la baisse les plafonds de dpense lors des tapes suivantes de la prparation budgtaire, ce qui dcrdibiliserait l'exercice. En juin-juillet, les ministres prparent leur projet de budget et, pour les ministres concerns, en prparant leur budget de programme pluriannuel ("CDMT sectoriels"), sous les plafonds de dpense donns par leur CDMT initial. En aot, les projets de budget (et de budgets de programme pluriannuels pour les ministres en prparant) sont examins en confrence budgtaire, pour vrifier leur conformit avec les stratgies. Paralllement, le cadre macro-conomique et le TOFE sont actualiss pour tenir compte, si ncessaire, de l'volution de la conjoncture.

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En septembre, le projet de budget est prsent au gouvernement et finalis pour prsentation l'assemble nationale. Une fois les arbitrages finaux effectus, et le projet de budget annuel arrt, le CDMT "initial" devrait tre corrig pour tenir compte de ces arbitrages. Le CDMT ainsi finalis serait alors inclus dans le budget conomique transmis au Parlement. Ce CDMT "final" sera dans un premier temps agrg par ministre ou secteur, mais pourra ensuite tre plus dtaill en fonction de l'avancement des travaux de programmation pluriannuelle au niveau des ministres sectoriels.

Le diagramme 1 ci-dessous illustre ce schma thorique, qui devra tre prcis et, si besoin, amend. Les travaux de cadrage impliquent la fois le MDCE, pour la partie macro-conomique et certains aspects stratgiques, et le ministre des Finances. Il sera important de dlimiter les responsabilits respectives de ces ministres dans la conduite de ces travaux et d'tablir des mcanismes de coordination. En particulier, la production du CDMT et la production, ou la mise jour des budgets conomiques devront tre coordonnes.

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Diagramme 1
Prparation du Budget et du CDMT
Ministres sectoriels Finances et Plan

CDMT t t+2
Fvrier Rapports de suivi Fin Avril
Propositions d'activits nouvelles et d'conomies

CDMT-actualis
t+1 t+2 mis jour t+3 estim sans mesures nouvelles

Travaux macroconomiques TOFE Prvisionnel Plafond de dpense global

Stratgies (Plan et autres documents)

Estimation de la marge de manoeuvre

CDMT t+1->t+3 Plafonds de dpense par ministre/secteur

Fin mai

Conseil des ministres ou Haut Comit Examen du CDMT Dcision sur les plafonds de dpense Ministres sectoriels Prparation des projets de budget (et des budgets de programme pluriannuel pour les ministres en prparant)

Aot

Confrences budgtaires

Septembre

Finalisation
du Budget et du CDMT

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b.

Organisation du budget par objectifs

Le passage un budget par objectifs a des consquences sur la structure du budget : la nomenclature budgtaire proprement dite va devoir tre remanie pour prendre en compte la dimension de la gestion par objectif. La nouvelle nomenclature budgtaire va tre articule autour de la structure de programmes des ministres, ele-m6eme relie la structure organique. Par ailleurs, la prsentation elle-mme des documents budgtaires va tre modifie pour prendre en compte toutes les nouvelles informations lies au programme : les objectifs, les indicateurs de performance, et le cadre pluriannuel. i. La prsentation et la nomenclature budgtaires

La classification des dpenses Situation actuelle La nomenclature budgtaire actuelle est organise hirarchiquement selon les niveaux suivants: Le chapitre, qui correspond au ministre, et un sous-chapitre implicite, les tablissements publics de certains ministres tant prsents dans le budget sparment des autres crdits du ministre. Le titre et la section, qui correspondent la nature de la dpense (par exemple, titre I, section I "dpenses de gestion"). La partie qui permet tantt de prciser la nature de la dpense (par exemple, titre I, section I, partie I " rmunrations publiques), tantt d'identifier la source de financement (par exemple, titre II, section 3 partie 9 "dpenses de dveloppement sur ressources extrieures". L'article qui correspond: (i) pour les dpenses de fonctionnement la nature conomique dtaille de la dpense et; (ii) pour les dpenses d'investissement soit la nature conomique (articles 06.620 06.619) soit au croisement de la nature conomique et de la destination (par exemple, article 06.662 acquisitions des btiments pour les services des finances), soit des destinations ou des fonctions (par exemple, article 06.744 mdecine prventive). Le paragraphe et le sous paragraphe qui dtaillent l'article et correspondent: (i) pour certaines dpenses de fonctionnement la nature conomique (par exemple, "indemnit kilomtrique de grade"); (ii) pour d'autres dpenses de fonctionnement un croisement de la nature conomique et du service bnficiaire (par exemple, "frais de fonctionnement de la police technique"); (iii) pour les transferts et subventions, au bnficiaire ou la catgorie de bnficiaire; (iv) pour les dpenses d'investissement soit la nature conomique, soit au projet.

Un systme de classification des dpenses est un instrument pour l'analyse du budget, l'administration courante et les contrles de rgularit et gestion. L'organisation de la nomenclature budgtaire utilise pour la gestion courante du budget et la prsentation des dpenses dans le budget sont examiner au regard des diffrents objectifs poursuivis. 21

La nomenclature budgtaire actuelle remplit relativement bien ses fonctions pour la gestion courante et le contrle des moyens dans le cadre institutionnel actuel. La liste des articles dtaille les points sur lesquels l'attention doit tre porte, qu'il s'agisse des moyens pour le fonctionnement ou de la destination des projets d'investissement. Nanmoins, la nature htrogne des diverses niveaux de la nomenclature budgtaire (notamment de l'article) rend difficile l'analyse du budget. Il existe des duplications, notamment entre articles et paragraphes, qui sont en gnral source de confusion et compliquent inutilement le travail de classification. Ces faiblesses ne permettent pas de bnficier pleinement de l'informatisation, car compliquant la production automatique de tableaux rsums. La nomenclature budgtaire ne permet pas d'identifier les dotations de fonctionnement des diffrentes directions gnrales d'un ministre. Dans les rapports budgtaires, seules les dpenses des tablissements publics sous tutelle et, dans de rares cas des directions gnrales exerant les fonctions d'ordonnateur secondaire, peuvent tre spares de la masse commune des crdits de fonctionnement d'un ministre. Cette approche reflte une forte centralisation de la gestion au sein des ministres. Elle diminue la lisibilit du budget et la prvisibilit ncessaire pour une bonne gestion. Elle rend difficile la mise en place d'un contrle de gestion. Le passage une gestion budgtaire base sur les objectifs, imposera de pouvoir mieux identifier, dans le budget, les principaux acteurs de la gestion des programmes de dpense. De mme, la nomenclature actuelle rend difficile l'analyse du budget en termes d'objectifs, ou, plus simplement, en termes de secteurs bnficiaires de la dpense. Il n'existe pas de classification fonctionnelle, ni de classification programmatique. Certains projets d'investissement sont classs par fonction, mais ce nest pas le cas gnral et ces fonctions sont prsentes dans les articles, qui correspondent par ailleurs une classification par nature. Moderniser la classification des dpenses Une modernisation du systme de classification des dpenses et de la nomenclature utilise pour la gestion du Budget est ncessaire. Un systme de classification des dpenses doit tre la combinaison des (sous-)systmes de classification suivants : Classification administrative. La classification administrative doit permettre d'identifier les principaux acteurs dans la gestion budgtaire. Afin de donner aux gestionnaires une meilleure prvisibilit de leurs crdits et faciliter les contrles de gestion, la classification administrative devrait tre plus dtaille qu'actuellement. Il est ncessaire de pouvoir, au moins, identifier les dpenses des directions gnrales et des directions rgionales, y compris les dpenses des programmes qui dpendent delles. Classification conomique. La classification conomique (ou par "nature") est importante pour l'analyse du budget et pour les contrles courants. Elle doit permettre, entre autres, de prparer facilement des tats analytiques selon les standards dfinis dans le manuel de Statistiques de Finances Publiques (SFP) 2. La classification conomique de la dpense est prsente actuellement au niveau de l'article et du paragraphe, mais ces catgories ne sont pas des catgories purement conomiques.

Disponible http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/fra/

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Pour faciliter la production des tats financiers, selon les standards internationaux, et la dfinition des rgles de contrle des moyens, il serait ncessaire de disposer d'une classification purement conomique, et donc de rationaliser la nomenclature des articles et paragraphes. Classification des sources de financement. Les financements extrieurs sont actuellement identifis au niveau de la "partie" (9me partie). La notion de "partie" est htrogne, puisque la classification en "partie" est aussi utilise pour grouper les dpenses de fonctionnement par nature. Une rationalisation serait dsirable. Classification fonctionnelle. Une classification fonctionnelle est une classification des dpenses selon des objectifs, qui sont dfinis comme tant les secteurs bnficiaires de la dpense. Ce type de classification est stable, indpendant de la structure administrative, et plus ou moins universel. Une classification fonctionnelle est utilise pour prparer des rapports analytiques et effectuer des comparaisons internationales et historiques. Le standard international est la Classification des Fonctions des Administrations Publiques (CFAP 3). Si la nomenclature administrative et/ou la nomenclature programmatique sont suffisamment dtailles, l'tablissement d'une table de correspondance entre ces nomenclatures et la CFAP permet de prparer des rapports analytiques selon les principales catgories de la CFAP, sans qu'il soit indispensable d'incorporer le code CFAP dans la nomenclature budgtaire utilise dans la gestion courante 4. Classification programmatique. L'adoption d'une budgtisation base sur les objectifs ncessitera de regrouper les dpenses par programme, le programme tant dfini comme un ensemble d'activits (courantes comme d'investissement) rpondant au mme ensemble d'objectifs. A la diffrence de la CFAP, la classification en programmes doit tenir compte du contexte national, des responsabilits dans la mise en uvre des objectifs et donc de la structure administrative. Pour dvelopper l'obligation de rendre compte, il est ncessaire en tablissant une classification en programmes de trouver un compromis entre une approche purement base sur les objectifs et le contexte institutionnel et administratif. Les programmes peuvent tre, ventuellement, dcomposs en sous-programme, chaque sous-programme correspondant un ou des objectifs spcifiques du programme. Ils sont dcomposs sur le plan oprationnel en activits ou projets, ces activits/projets correspondant des groupes de prestations ou produits bien dtermins. La classification des dpenses en programmes

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La CFAP est prsente dans le manuel des Statistiques de Finances Publiques du FMI cit ci-dessus. Ainsi que not par le manuel SFP du FMI : "Les postes classs devraient en principe tre renseigns partir de chaque catgorie de transactions. Toutefois, pour la plupart des dpenses, cette approche nest pas en gnral possible. Il est alors prfrable deffectuer la classification partir de critres administratifs selon les fonctions des organismes."

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L'article 11 de la loi organique du Budget du 13 mai 2004 autorise l'introduction d'une classification des dpenses par programme. Cet article indique que la "loi de finances peut autoriser l'affectation des crdits selon des programmes et missions. Les programmes et missions sont fixs par dcret". Cet article dfinit ainsi les programmes et missions: "Les programmes comprennent les crdits affects une action ou un ensemble d'actions homognes 5 mises la charge de chaque d'administration en vue d'atteindre des objectifs dtermins et des rsultats pouvant tre valus. Les missions comprennent un ensemble de programmes concourant concrtiser une stratgie d'intrt national". Les enseignements qui seront tirs des expriences pilotes permettront d'tablir une organisation du budget tunisien en programmes, mais quelques principes gnraux peuvent tre formuls: Pour identifier clairement les responsabilits, les programmes doivent tre tablis par ministre, le programme interministriel devant rester l'exception. Le programme correspondra dans de nombreux cas une direction gnrale ou un groupe de directions gnrales ou un groupe d'tablissements publics. Un responsable de programme, charg de coordonner et suivre les activits/projets du programme devra tre dsign. La nomenclature des programmes devrait rester simple et le nombre de programmes par ministre tre limit (par exemple, en moyenne 5 6 programmes par ministre). Dans certains cas il pourra s'avrer utile de dcomposer les programmes en sousprogramme, mais ce point sera examiner cas par cas, en vitant, dans un premier temps, de construire une nomenclature de programmes et sous programmes trop complexe. Les programmes seront dcomposs en activits et projets. Dans de nombreux cas, cette dcomposition pourra consister distinguer chaque unit administrative (directions gnrales, tablissements publics, etc.) relevant du programme concern, et au sein de ces units de sparer les activits lies au fonctionnement courant, les transferts, et les projets de dveloppement (dpenses du titre II). Les ministres ou les gestionnaires peuvent pour leurs besoins de gestion interne propres adopter des dcompositions des programmes et activits plus dtailles, mais au niveau central, pour la prparation du budget il est souhaitable d'adopter une structure des programmes et activits simple. Il conviendra de s'assurer que les outils comptables, et informatiques, permettent de suivre les budgets de programmes. Ces budgets doivent pouvoir tre tablis et suivis en consolidant les dpenses d'units administratives, de projets, ou d'oprations clairement identifis dans les livres comptables. L'usage de clefs de rpartition, plus ou moins arbitraires, pour rpartir les dpenses entre programme doit tre cart. Il conviendra d'tablir des tables de correspondance entre la nomenclature de programmes et la nomenclature administrative.

En ce qui concerne l'affectation des crdits, l'article 11 de la loi organique ne porte que sur les programmes et missions. Il n'oblige pas affecter les crdits par "action".

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Au sein de chaque ministre, il sera distingu: (i) un programme d'administration gnrale, regroupant les activits des services gnraux non attribuables des objectifs spcifiques dtermins (cabinet du ministre, secrtariat gnral, direction des affaires financires, etc.), et (ii) des programmes oprationnels et/ou de soutien correspondant aux activits des services sous tutelle du ministre ou des oprations de soutien des activits d'autres entits.

Les "missions" mentionnes dans la loi organique du budget du 13 mai 2004 peuvent correspondre un ministre ou un regroupement des programmes de diffrents ministres ayant des objectifs similaires ou voisins. Les rgles de virement et transferts des crdits Une gestion budgtaire par objectif ncessite la fois de s'assurer que le budget excut est conforme aux objectifs dfinis lors de sa prparation et de son vote et de responsabiliser les gestionnaires dans l'allocation des ressources budgtaires entre les diffrents moyens. Un quilibre entre contrainte et souplesse doit tre tabli. Il est cet gard important de dterminer: (i) quelle est l'unit de spcialisation des crdits 6, la spcialisation des crdits devant tre respecte par le Gouvernement pour l'excution du budget (sous rserve de quelques amnagements), et (ii) de quel degr de souplesse disposent les gestionnaires et comment sont contrls les virements et transferts de crdit?. L'article 36 de la loi organique dfinit implicitement l'unit de spcialisation de crdit. Au sein d'un ministre, les virements de crdit des dpenses de gestion aux dpenses de dveloppement, et vice versa, ne sont autoriss que dans la limite de 2% des crdits ouverts dans la partie concerne et aucun virement ne peut tre effectu au profit de la partie rmunrations publiques. Les dispositions de l'article 36 ne devraient pas entraver le dveloppement d'une gestion budgtaire par objectif. Si la nomenclature des programmes est simple, et le nombre de programme par ministre rduit, le programme pourrait devenir terme l'unit de spcialisation de crdit. Toutefois, dans le contexte tunisien, certaines restrictions comme par exemple, la fongibilit asymtrique entre dpenses de personnel et autres dpenses courantes devraient tre maintenues. Les articles 37 et 38 de la loi organique soumettent les virements de crdit des contrles pralables et laissent peu de souplesse aux gestionnaires 7. Dans le cadre du dveloppement de la gestion budgtaire par objectif, les procdures actuelles de contrle des virements de crdit entre paragraphes et sous paragraphes devraient tre assouplies. Au demeurant mme dans le cadre d'une gestion traditionnelle, le degr de dtail auquel s'applique le contrle des

La spcialit des crdits tant le principe selon lequel les crdits budgtaires vots par le Parlement dans la loi de finances doivent y tre indiqus de faon suffisamment prcise. La spcialisation des crdits doit tre respecte par le Gouvernement pour l'excution du budget, sous rserve de quelques exceptions. Par exemple, pour les dpenses de gestion, les virements de crdits de paiement de paragraphe paragraphe sont soumis l'approbation du ministre des finances, les virements de sous-paragraphe sous-paragraphe sont soumis l'approbation du chef d'administration [ministre] concern. Ainsi les virements de crdit entre consommation d'eau et consommation d'lectricit sont soumis l'approbation du ministre des finances, tandis que les virements entre matriel de cuisine et matriel de nettoyage sont soumis l'approbation du chef d'administration.
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virements de crdit semble excessif. Il est donc suggr de mettre l'tude une simplification des procdures de virement de crdit. Cette simplification ne signifie pas l'abandon de toute nomenclature des paragraphes et sous paragraphes. Une nomenclature conomique dtaille est utile pour le suivi et les besoins internes des services dpensiers pour leur gestion courante. Prsentation des crdits dans le budget La nomenclature utilise pour prsenter les crdits de paiement dans le budget peut tre construite en combinant les classifications prcdentes. Diffrentes variantes de prsentation des crdits de paiement sont envisageables, selon, entre autres, le degr de dtail retenu pour la classification programmatique. Par exemple, comme indiqu dans le tableau 1 ci-dessous, titre purement illustratif, dans le cadre du dveloppement d'une approche base sur les objectifs la nomenclature budgtaire utilise pour prsenter les crdits de paiement dans le budget pourrait tre organise ainsi: (i) ministre; (ii) programme (qui sera de prfrence une direction gnrale ou un groupe de direction); (iii) activits/projet (par exemple, activits d'une direction; projet ou groupe de projets d'investissements); (iv) source de financement; (v) nature conomique (articles et paragraphes actuels rationaliss); (vi) bnficiaire, pour les transferts. Paralllement, des tables de correspondance entre la classification administrative (ministres, directions gnrales, etc.) et la classification programmatique, et entre la classification administrative (et/ou programmatique) et les principales fonctions de la CFAP doivent tre tablies. Ces tables permettront de prsenter tats selon diffrents formats, aprs traitement informatique approprie. Tableau 1
Prsentation des dpenses dans le budget Ministre Programme [ventuellement sous-programme] Unit administrative (DG, Etablissement public, etc.) Activits courantes Projets Source de financement Nature conomique Nature conomique dtaille Bnficiaire des transferts

Rationaliser le systme de classification budgtaire La rationalisation du systme de classification budgtaire devrait comprendre, entre autres, les activits suivantes: Amlioration des nomenclatures "traditionnelles" Etablissement d'une classification administrative.

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Rationalisation de la nomenclature des articles, paragraphes et sous paragraphes pour en faire une classification conomique pure, compatible avec les standards internationaux (manuel SFP du FMI, notamment). Une simplification de la nomenclature conomique peut aussi tre souhaitable. Cette rationalisation doit tre coordonne avec les travaux visant amliorer le plan comptable de l'Etat. Etablissement d'une nomenclature des bnficiaires pour les transferts, ou d'une mthode facilitant la production d'tats consolidant les dpenses de l'administration centrale et des tablissements publics par nature conomique.

Structuration du budget en programmes Structuration du budget en programmes en fonction, entre autres, du rsultat des expriences pilotes. Examen des mesures d'accompagnement ncessaires pour la mise en place de la classification des dpenses en programmes et d'une classification administrative dtaille (tenue des livres, aspects informatiques, etc.)

Examen des rgles de gestion des crdits Il conviendra d'examiner et amliorer les dispositions rglementaires dfinissant l'unit de spcialisation budgtaire et les virements de crdit. Cet examen sera conduit dans l'objectif de permettre aux gestionnaires de disposer de la souplesse ncessaire pour une gestion efficace et efficiente tout en assurant le respect des politiques dfinies dans le budget et de la discipline budgtaire globale.

Examen de la prsentation des crdits Etablissement de la nomenclature hirarchique utilise pour la gestion courante, la tenue des livres de comptes, la prsentation "principale" du budget.

ii. Prsentation des budgets de programme/budgets par objectifs Quels que soient les choix effectus pour que la nomenclature budgtaire soit mieux adapte la gestion budgtaire par objectifs, il sera ncessaire de dterminer le format sous lequel l'information sur les budgets de programme sera publie. Les expriences pilotes aideront dailleurs se prononcer sur les informations considres les plus utiles. Lide est de prsenter, dans un document qui serait annex au budget, pour chaque programme et sous-programme une fiche programme comportant : Le nom du programme Les objectifs stratgiques (ou gnraux) du programme Les objectifs spcifiques Un rsum des actions entreprendre Les indicateurs retenus avec leurs cibles sur les trois annes venir

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Un tableau financier rsum des dpenses du programme sur lanne en cours, les deux annes passes et les trois annes venir

Un modle simplifi de fiche programme est prsent ci-dessous, titre illustratif. Bien videmment, le format qui sera retenu pour cette fiche devra tenir compte des choix qui seront effectus quant au type et nombre dindicateurs qui seront prsents.

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Encadr 1

Fiche programme simplifie


Ministre Programme .. Objectifs gnraux Objectifs majeurs auxquels le programme contribue, mais hors du contrle direct du programme Objectifs spcifiques Changements que l'on entend apporter grce aux activits du programme

Activits Activits courantes et projets d'investissement conduits dans le cadre du programme

Indicateurs de Performance

Moyen de vrification

2003 Ral.

2004 Ral.

2005

2006 2007 Projection

2008

Dpenses et ressources

2003 Exc.

2004 Exc.

2005 Budget

2006

2007 Projection

2008

Dpenses totales Personnel Biens et services Transferts Investissement Ressources Budget Autre intrieur Extrieur

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c. i.

Cadre conceptuel de la performance Complment de diagnostic gnral sur la mesure de performance oprationnelle

La pratique administrative dans ladministration publique tunisienne est base de faon gnrale sur une approche normative, la bonne pratique reposant essentiellement sur la conformit avec les rgles et les normes tablies. Les outils de gestion budgtaire sont appropris cette approche et leur utilisation apparat bonne. Cependant, malgr les forces et les qualits de la pratique administrative en vigueur, il est difficile lheure actuelle de dterminer si ladministration publique tunisienne est performante en terme d'efficience et defficacit 8 de la dpense publique. En effet, il ne semble pas exister dinformation explicite et intgre dans la pratique administrative permettant dvaluer lefficience et lefficacit de la gestion des ressources publiques. Le suivi de lexcution du budget est essentiellement un suivi financier, complt par un suivi du niveau de ralisations physiques des projets dinvestissement. Beaucoup de rapports de suivi sont produits divers niveaux de ladministration, mais ces rapports sont plus des descriptions dactivits que des rapports traitant de leur efficacit en matire de rsultats, et les informations contenues dans ces rapports ne semblent pas tre intgres systmatiquement dans la prparation des budgets. Le fait que le systme actuel produise un nombre apprciable de donnes administratives montre, nanmoins, qu'il existe des potentialits en matire de gnration d'information pour suivre la performance dans la gestion des ressources publiques. Ainsi que not ci-dessus, la procdure actuelle de prparation du budget est mal adapte au dveloppement d'une approche budgtaire base sur les objectifs. De mme, le systme d'excution budgtaire comporte un certain nombre de rigidits qui ne favorisent pas la performance dans la conduite des oprations. Entre autres facteurs, le fait que les dpenses de personnel chappent au contrle du gestionnaire et les contraintes imposes par le systme de contrle interne actuel rduisent lefficience de lexcution budgtaire et peuvent en affecter lefficacit. De plus, cette situation nincite pas le gestionnaire mettre en uvre une pratique de mesure et de suivi de la performance. Tout retour dinformation sur la performance des activits, mme sil existait, naurait que peu dutilit dans la mesure o le gestionnaire n'a que peu de latitude pour amliorer la gestion des ressources qui lui sont affectes. Les missions des tablissements publics non administratifs, dont les tablissements publics de Sant, et les obligations rciproques de ces tablissements et des autorits de tutelle sont en principe dfinies dans des "contrats dobjectifs". Ces contrats d'objectifs visent, entre autres, promouvoir la performance. Toutefois, l'exemple du secteur de la Sant, examin cidessous, montre que pour l'instant ces contrats sont plus perus comme une formalit bureaucratique supplmentaire que comme un outil de promotion de la performance. Ces rsultats dcevants s'expliquent par divers facteurs, dont les contraintes dues au mode d'exercice de la tutelle.

Efficacit: Degr de ralisation des objectifs, ou rsultats prvus, d'une organisation ou d'un programme. Efficience: Mesure dans la quelle une organisation ou un programme fournit des prestations, ou des produits, de qualit au moindre cot.

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ii. Recommandations Le dveloppement d'une approche budgtaire base sur les objectifs vise amliorer la performance, c'est dire l'efficience et l'efficacit dans la conduite des activits publiques. A cette fin, divers types d'instruments ont t dvelopps, selon les pays et selon les circonstances. Ces instruments comprennent, entre autres, la mise en place de budgets de programme, la mise en place d'outils de suivi et d'valuation de la performance et d'instruments de gestion favorisant la performance, comme par exemple les contrats de performance. La forme et la porte de ces instruments varie d'un pays l'autre. La prsentation des dpenses en budgets de programme, recommande ci-dessus, fournit un cadre appropri pour le dveloppement d'instruments et mthodes visant promouvoir la performance. Le dveloppement de ces mthodes peut s'effectuer selon deux directions: (i) mise en place d'un suivi de la performance au niveau des programmes et activits; et (ii) pour les programmes ou organisations pour lesquelles cette dmarche serait approprie, mise en place de contrats de programme. Les expriences pilotes, proposes ci-dessous, permettront de dfinir le contour exact des instruments qui seront mis en place, mais quelques principes gnraux sont rappels dans cette section. Les indicateurs de performance des programmes Le suivi de la performance des programmes fournit au gestionnaire des lments pour amliorer sa gestion, et fait partie d'un processus d'apprentissage par l'exprience. Il permet de mieux informer les diverses parties prenantes sur les activits de l'administration et le niveau et la qualit des services publics. Il fournit des informations prcieuses pour la prparation des programmes et budgets, en permettant de mieux cerner les problmes rencontrs dans l'excution et d'identifier les remdes apporter. Toutefois, le lien entre les dcisions d'allocation des ressources et la performance est indirect. Une analyse des raisons expliquant une mauvaise ou une bonne performance est indispensable pour tirer des enseignements du suivi de la performance. La performance est gnralement suivie au moyen d'indicateurs de moyens, de produits (ou prestations) et de rsultats. Les indicateurs de moyens et prestations/produits correspondent aux dispositions oprationnelles mises en oeuvre (que fait-on? Avec quoi?). Les indicateurs de rsultats aux objectifs du programme. Les rsultats comprennent rsultats intermdiaires et rsultats finaux ou impact. Schmatiquement, les rsultats intermdiaires concernent des changements directement attribuables au programme, et correspondent aux objectifs spcifiques du programme (par exemple, la croissance du trafic gnr par une route), tandis que les rsultats finaux concernent des changements auquel le programme contribue, mais non ncessairement attribuable au seul programme (par exemple, la croissance de la production gnre par une route). La combinaison des indicateurs de moyens et de prestations/produits permet d'apprcier l'efficience dans la conduite des activits (Est-ce que des prestations de qualit sont fournies au moindre cot?). La comparaison des indicateurs de rsultats aux objectifs initiaux, et aux rsultats initialement attendus, permet d'apprcier l'efficacit. Le diagramme 1 ci-dessous illustre le "cadre logique" du programme, qui donne la hirarchie des objectifs du programme et les relations entre indicateurs et objectifs, et les notions d'efficience et efficacit.

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Les indicateurs peuvent tre associs des donnes qualitatives ou quantitatives. Il est souvent souhaitable de dfinir des indicateurs permettant d'apprcier, non seulement la quantit, mais aussi la qualit des prestations fournies, et/ou les procdures utilises. La performance est une notion relative et doit se mesurer par comparaison un point de rfrence, tel que l'objectif initial ou les ralisations d'un programme similaire. Le choix des indicateurs de performance dpend de chaque programme. Il doit s'effectuer en tenant compte des proccupations des gestionnaires et dcideurs. Le suivi des indicateurs de prestations/produits et rsultats intermdiaires permet plus aisment d'identifier des mesures visant amliorer la performance que le suivi d'indicateurs d'impact, dont l'volution dpend en partie de facteurs extrieurs au programme. Les indicateurs de prestations/produits et rsultats intermdiaires seront donc gnralement privilgis. Il convient de choisir des indicateurs pour lesquels les donnes sont soit disponibles ou faciles obtenir. Au sein des organisations, pour la gestion courante et le suivi des activits et projets, le nombre d'indicateurs est dterminer en fonction des besoins spcifiques des gestionnaires. Toutefois, pour clairer les dcisions et valuer la performance des programmes, il convient de se limiter, au niveau des budgets de programme, un nombre rduit d'indicateurs programme. Il est toujours prfrable de se focaliser sur les points jugs les plus cruciaux pour amliorer la performance, plutt que d'parpiller l'attention sur un nombre excessif d'indicateurs que personne n'analyse. . Un exemple peut illustrer la dmarche. Au ministre de la Sant, le programme de sant prventive rpond aux critres de ce que constitue un programme. En effet, ce programme correspond la fois un primtre de gestion la charge dun gestionnaire et un ensemble d'activits partageant les mmes objectifs. Les indicateurs de moyen de ce programme pourraient par exemple concerner le cot des vaccins ou le nombre d'infirmiers. Un indicateur de produit de ce programme serait, par exemple, le nombre de vaccinations ralises. L'efficience pouvant tre mesur par le cot unitaire des vaccinations. Des indicateurs de qualit peuvent aussi tre retenus, et concerner, par exemple, la qualit de la procdure de vaccination ou la qualit de laccueil du patient. Un indicateur de rsultat escompt serait la rduction ou la prvention de la maladie associe, cet indicateur permet de mesurer l'efficacit, c'est--dire le degr de ralisation des rsultats attendus. Toutefois, la mesure de l'efficacit peut aussi tre approche de manire indirecte. Par exemple, dans le cas dune activit de vaccination auprs denfants dage scolaire par exemple, le taux de couverture de cette population serait dindicateur defficacit, vu la fiabilit leve de la relation entre le taux de vaccination et la prvention (ou la rduction) de la maladie qui lui est associe. Idalement, les analyses d'efficience doivent reposer sur l'analyse du cot complet des prestations fournies, qui comprend outre les cots directs de ces prestations, les frais gnraux et l'amortissement des quipements utiliss. Toutefois, la mise en place de systme d'valuation des cots complets demandant du temps et des ressources humaines et financires, l'valuation de ces cots ne saurait tre un pralable au suivi de la performance. En fait, la performance tant une notion relative, l'analyse de l'volution des cots partiels, fournis par exemple par les rsultats de l'excution budgtaire, donne des enseignements utiles pour amliorer la performance, sans qu'il soit ncessaire pralablement de mettre en place des systmes comptables sophistiqus.

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Certains cueils doivent tre vits lors de l'utilisation d'indicateurs de performance dans la gestion budgtaire. En particulier, il faut viter une vision troite consistant porter l'attention sur la seule ralisation de l'indicateur au dtriment des autres objectifs et de la qualit des prestations fournies. Les objectifs de performance et les rapports de performance L'utilisation de l'information sur la performance comprend la dfinition d'objectifs de performance et la publication de rapports de performance. La dfinition d'objectifs de performance pourrait s'effectuer lors de la prparation budgtaire, les ministres sectoriels transmettant avec leurs requtes une fiche programme, comportant des objectifs de performance, dfinis par des valeurs cibles d'indicateurs de performance. Un modle simple de fiche programme a t prsent ci-dessus, mais diffrents degrs de sophistication sont envisageables. Dans certains secteurs, ou pour certains types d'tablissement, la mise en place de "contrats" de performance, examins ci-dessous, peut fournir un cadre appropri pour la dfinition d'objectifs de performance. La dfinition et la mise en place d'un systme de rapport sur la performance devra tre une composante importante du dveloppement de la budgtisation base sur les objectifs. Il conviendra de dfinir le format et les grandes lignes du contenu de ces rapports, leur priodicit et leur public. Les rapports sur la performance devront tre audits selon les modalits dfinir pour laudit de performances. La mise en place d'un systme de suivi de la performance, et l'utilisation effective de ces indicateurs dans la gestion des dpenses publiques, est un processus d'apprentissage par l'exprience. La Tunisie a dj dvelopp dans divers cadres, dont notamment la gestion de grands projets/programmes, des systmes d'indicateurs. Toutefois, il convient de dfinir une dmarche permettant de renforcer le suivi de la performance, qui est actuellement insuffisant, ainsi que not ci-dessus. Ce sera l'objet des expriences pilotes dfinies plus loin dans le rapport. Une meilleure responsabilisation des gestionnaires et la modernisation des systmes de contrle, examine ci-dessous, sont des conditions ncessaires pour que le suivi de la performance ait un impact sur la qualit de la gestion budgtaire. Ainsi que rappel par l'OCDE: "la cration dun systme de mesure de performance namliore pas en soi la performance, mme si celui-ci produit une information qui peut alimenter la prise de dcision. Beaucoup de pays ont combin lintroduction de systmes de mesure de performance avec la dlgation de responsabilit et dautorit dans les ministres et organisations sur lhypothse que le gestionnaire requiert plus dautonomie pour utiliser les ressources sil doit atteindre des rsultats. Si des indicateurs de performance et des cibles sont imposs sur un systme traditionnel, sans dlgation de responsabilit et dautorit, le risque est que les indicateurs de performance deviennent un contrle additionnel dans un systme dj lourd et rduisent davantage lautonomie de gestion 9".

OECD Policy Brief Public Sector Modernization : Governing for Performance October 2004.

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Programme: Cadre logique et indicateurs

Programme
Objectifs Gneraux Spcifiques Efficacit Rsultats Impact Intermdiaires

Activits/Projets Objectifs Oprationnels Moyens Procs Prestations

Efficience

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Les contrats de performance Les contrats de performance sont une entente crite, entre une autorit de l'administration centrale (par exemple, le Ministre ou le Secrtaire gnral d'un ministre) et un service oprationnel (direction, tablissement public, etc.) pour la fourniture de prestations et la ralisation de prestations et rsultats bien dfinis. Il existe diverses formes de contrat de performance, et diverses appellations pour les dsigner. Leur fonction et leur champ d'application varient d'un pays l'autre. En gnral, les contrats de performance sont ngocis et dfinissent les obligations rciproques des parties prenantes. Ces contrats sont trs diffrents des contrats de droit priv puisque ne comportant pas en gnral dobligations juridiques susceptibles dune suite judiciaire en cas de non respect. Leur prparation et leur suivi a cependant l'avantage de permettre le dveloppement d'une approche permettant une meilleure prise en compte de la performance. En outre, les dispositions des contrats peuvent prvoir des incitations la performance telles que des rcompenses, voire plus rarement des pnalits, lies latteinte de certaines cibles et au respect de certains critres. Par exemple, une "rcompense" lie des contrats de performance peut tre l'assouplissement de certains contrles centraux contre un agrment sur un niveau de prestations. L'approche contractuelle est adapte la gestion des relations entre les services centraux d'un ministre, d'une part et les services dconcentrs ou les tablissements publics d'autre part. La Tunisie a d'ores et dj essay de dvelopper une approche de ce type dans le cadre de la mise en place de contrats programme, puis des contrats d'objectifs. Toutefois, les rsultats ne sont pas pleinement satisfaisants. En effet, il est important au-del de la rdaction formelle d'un contrat d'identifier et mettre en uvre les mesures institutionnelles ncessaires pour que les contrats de performance soient un instrument effectif. Cet aspect est examin ci-dessous, dans le cas des tablissements publics sanitaires. Il est propos, ci-dessous, de poursuivre et approfondir des expriences contractuelles pilotes dans le secteur de la Sant. Par ailleurs, les expriences pilotes concernant un CERDA et une Universit, prsentes ci-dessous, pourraient ventuellement dboucher sur une certaine forme d'approche contractuelle, dont les contours prcis seront dterminer.

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d.

Le systme de contrle et daudit i. Complment de diagnostic gnral sur les pratiques de contrle et daudit

La fonction de contrle interne dans ladministration publique tunisienne est cohrente avec l'approche administrative actuelle, qui est mue par la conformit avec les rgles et les normes tablies. Ainsi, dans une large mesure, elle est focalise sur la conformit aux procdures. Les contrles pralables sont exercs par le Contrle Gnral des Dpenses Publiques. Malgr des allgements des procdures de contrle pralable entrepris ces dernires annes, les contrles sont encore jugs lourds et complexes, ce qui affecte lefficience et l'efficacit de la gestion. Dans le cadre du dveloppement d'une gestion budgtaire base sur les objectifs, les responsables du Contrle Gnral des Dpenses Publiques ont marqu leur intention de poursuivre leurs efforts de modernisations du contrle a priori 10. Les activits de contrle concomitant sont exerces par le Contrle Gnral des services Publics, le Contrle Gnral des Finances, le Contrle Gnral du Domaine de ltat ainsi que les inspections dpartementales. Les programmes dintervention des organismes de contrle sont coordonns par le Haut Comit du Contrle Administratif et Financier qui tient compte du programme dintervention que lui remet la Cour des comptes. Le Haut Comit exploite aussi les rapports de contrle, propose des mesures pratiques pour amliorer la gestion et effectue un suivi. Les recommandations faites par les services de contrle sont davantage bases sur des valuations de conformit des normes, rgles et procdures de gestion, que sur des valuations de l'efficacit et de lefficience des programmes et de leur gestion. Dans ces conditions, les ractions des gestionnaires aux recommandations du contrle sont souvent mues par un simple souci de conformit formelle. Le contrle ex-post externe est exerc par la Cour des comptes et comporte des aspects dvaluation de la qualit de la gestion administrative. La Cour des comptes comporte quatre Chambres centrales et deux Chambres rgionales; une Chambre centrale est charge du contrle juridictionnel des comptables publics, les autres Chambres centrales semployant au contrle de la qualit de gestion. La Cour fait des vrifications verticales et horizontales dans ladministration et joue aussi un rle dappui pdagogique auprs de celle-ci en matire damlioration des pratiques de gestion. Les rsultats des vrifications de la qualit de la gestion sont contenus dans le rapport annuel de la Cour, diffus quelques centaines dexemplaires. Le Prsident de la Cour des comptes prsente le contenu du rapport annuel au Conseil des ministres et au Prsident, et ceci constitue llment essentiel de suivi des ministres auprs de leur administration, avec obligation de rendre compte au Conseil et au Prsident. Les travaux de la Cour des Comptes profitent souvent plus ladministration qu lAssemble nationale, l'Assemble nationale exerant son contrle de faon quasi exclusive sur linformation financire que lui fournit lexcutif.

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Un dveloppement approfondi notamment des points suivants est envisag : Dfinir la notion du contrle budgtaire, son champ dapplication et ses concepts de base ; dfinir les pralables la mise en place dun systme de contrle interne ; expliquer les modalits et les procdures de la vrification interne auxquelles sera associ le contrle financier ; ; prsenter la mthodologie adopte pour lexercice dun contrle slectif

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ii. Recommandations Le dveloppement d'une approche budgtaire base sur les objectifs ncessite une adaptation de l'approche et des techniques de contrle. En particulier, une plus grande responsabilisation du gestionnaire et le dveloppement de son obligation de rendre des comptes ncessiteront de rexaminer les procdures de contrle a priori, et la rpartition des responsabilits entre services dpensiers et services centraux dans l'exercice de ces contrles. La nouvelle approche budgtaire ncessitera galement la mise en place de formes de contrle lies la performance pouvant faire appel aux pratiques de laudit de performance, du contrle de gestion, de l'audit interne, ou de lvaluation de programme. Caractristiques du contrle de gestion La fonction de contrle dans un contexte de gestion axe sur les rsultats se distingue du contrle procdurier classique par ses caractristiques en matire de soutien lautonomie du gestionnaire par lvaluation et la gestion du risque en continu. Ce rle dappui du contrleur au gestionnaire, ainsi que lexercice du contrle bas sur une valuation et une gestion systmatiques du risque, font du contrle un contrle de gestion qui devient partie intgrante du systme de gestion orient vers la performance. Le dveloppement du contrle interne de gestion, grant adquatement les risques inhrents, oprationnels et financiers, permettra de rduire progressivement le contrle centralis pralable au profit dune plus grande autonomie et souplesse du gestionnaire. La fonction de contrle de gestion moderne porte sur les domaines suivants: Information sur la performance, qui doit tre la fois historique et prospective, financire et non financire : Dans quelle mesure les objectifs prvus ont t atteints? Quels sont les rsultats imprvus? Quelle est la pertinence continue des programmes? Quelle est la satisfaction des usagers? Etc. Gestion des risques : Les risques sont-ils accepts et traits comme inhrents au travail? Les risques cls sont-ils cerns et grs adquatement? Les dcisions reposent-elles sur une bonne comprhension des risques? Etc. Contrle. Le contrle porte sur tous les lments de la capacit du gouvernement dappliquer ses politiques et dexcuter ses programmes. Ces lments comprennent tous les facteurs dterminant la performance, dont, entre autres, les ressources financires, humaines et matrielles, les systmes, processus et modles de prestation des services, la structure et la culture de l'organisation. Les valeurs et lthique : Les valeurs et lthique sont-elles bien ancres dans lorganisation? Leur application dpasse-t-elle le simple respect des lois pour stendre la culture de ladministration publique et la faon dont cette dernire gre ses relations linterne et lexterne avec les intervenants, ses partenaires et les citoyens? Etc.

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La modernisation du contrle Une attention particulire devra tre porte sur la modernisation du contrle afin de planifier et organiser le passage dun contrle bas principalement sur la conformit avec les procdures de lgalit et de rgularit un contrle de gestion qui englobe les questions de performance eu gard au risque. Cette modernisation de la fonction de contrle devrait stendre toutes les instances de contrle, assurer leur participation et tre pilote par un chef de file comme par exemple le Haut Comit du Contrle Administratif et Financier. Un des lments cls de cette modernisation sera le dveloppement des capacits des agents du contrle lapproche de gestion axe sur les rsultats et aux techniques de contrle y affrentes, par un programme systmatique de formation. La modernisation de la fonction de contrle devrait comprendre le dveloppement et la mise en uvre progressive d'un plan de dveloppement des contrles internes ex-post et de rduction de contrles concomitants et pralables. Le programme de modernisation du contrle devrait articuler clairement les principes qui sous-tendent lvolution de la fonction du contrle interne et externe dans le contexte dune gestion axe sur les rsultats; larchitecture escompte de la chane de contrle internes et ses caractristiques principales; les rles des diverses instances et leur interrelations, incluant la relation avec la Cour des Comptes; les standards de contrle prvus; les profils des personnels des instances de contrles; les certifications et les formations dsires; les capacits organisationnelles et les habilets professionnelles dvelopper Ce programme de modernisation devrait comprendre un plan oprationnel de mise en uvre indiquant clairement les objectifs oprationnels, les responsables, les rsultats viss, le calendrier des activits, le budget, les modalits de suivi, les modalits de coordination avec les instances de contrle internes et externes ainsi que la coordination avec les ministres. Sa prparation devrait faire lobjet dune consultation auprs de toutes les instances de contrle afin dacqurir ladhsion de toutes les parties prenantes au processus de changement qui samorce. Les objectifs, la nature et ltendue de la formation livrer dans le cadre de la modernisation du contrle devraient tre discuts et dfinis et le calendrier des formations tabli dans le plan oprationnel de mise en uvre. De faon gnrale, il est recommand que les professionnels du contrle interne puissent accder la certification en audit interne ou une formation semblable. Les instances de contrle pourraient aussi rechercher la Certification professionnelle des directions daudit interne ; dans son ensemble la fonction du contrle interne pourrait aussi, plus long terme, viser la certification ISO 9001 11 . II. a. Expriences pilotes Budget par objectifs et expriences pilotes

Les expriences pilotes auront examiner des questions de fond telles que: larticulation des budgets correspondants aux divers niveaux de responsabilit, le niveau de dtail convenable
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Voir https://www.ifaci.com/certification/certif3.htm et https://www.ifaci.com/certification/certif4.htm

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des informations budgtaires, les indicateurs de performance, le degr de souplesse dans la gestion accord aux responsables de programme, les modalits de participation des diverses parties prenantes la formulation des objectifs et indicateurs et l'valuation des rsultats, etc. Les expriences pilotes auront notamment tester la forme du budget par objectifs. Cette forme devra rester simple. Un choix devra tre effectu parmi les trs nombreux objectifs affichs dans les documents stratgiques existants ainsi que parmi les mesures des ralisations prsentes dans les documents statistiques et de suivi des projets. Le tri et la synthse simposeront, afin daboutir une vision globale oprationnelle reliant les moyens aux rsultats et permettant de sassurer de la performance des actions menes. Pour autant, il nest pas certain que tous les objectifs souhaitables et les indicateurs dimpact correspondants soient dores et dj disponibles. Les expriences pilotes auront galement tester lutilisation du budget par objectifs/programmes par tous les intervenants concerns dans les choix budgtaires. Ce test permettra de prciser les formes, procdures et calendriers ainsi que la formation proposer ensuite pour la gnralisation du dispositif. La prsentation du budget par objectifs/programmes permet d'appuyer et enrichir les changes entre les ministres techniques et celui des Finances, puis la dcision du Gouvernement (arbitrages intersectoriels) et, enfin, la discussion et le vote du budget au Parlement. Pour remplir ces fonctions, il convient de prsenter les donnes de manire relativement synthtique, en sattachant essentiellement aux questions de nature stratgique. En permettant le rapprochement des rsultats et des moyens mis en uvre pour les obtenir, le budget par objectifs instaure dans le dbat public, le raisonnement en termes defficience et d'efficacit. Toutefois, le cadre gnral fourni par le budget par objectifs/programmes doit tre complt par le dveloppement de procdures et instruments au niveau des diffrents secteurs. La gestion courante ncessite un suivi dtaill de la mise en uvre des moyens et des activits en cours. La recherche au quotidien de l'efficience et de l'efficacit dans la fourniture des services publics ncessite le dveloppement dune vritable "gestion par les objectifs" et d'une responsabilisation des gestionnaires. Chaque site pilote aura examiner sa culture de gestion et les procdures dj en place pour assurer son fonctionnement. Paralllement, il conviendra d'examiner et tester dans quelle mesure et sous quelles conditions plus de souplesse dans la gestion peut tre accorde aux gestionnaires. Les instances de contrle devront tre troitement associes cet effort. Selon la nature des services ou tablissements des instruments spcifiques peuvent tre dvelopps. Par exemple, comme discut prcdemment, le dveloppement, ou la poursuite d'une approche "contractuelle" dans les relations entre les services centraux et les tablissements publics peut tre un lment dans le dveloppement d'une culture budgtaire base sur les objectifs. b. Le protocole d'exprimentation

Chaque exprience pilote devra se fonder sur un cahier des charges, ou protocole d'exprimentation, pralable qui sera tabli pour chaque site pilote. Un suivi et une valuation seront raliser afin de pouvoir tirer, sans quivoque, des leons de l'exercice.

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Ce protocole est rdiger en fonction des caractristiques de l'exprience concern. Par exemple, pour l'exprience portant sur le CHU d'Ariana et comportant la rvision du contrat d'objectifs existant, il devra tre tenu compte des dispositions existantes en matire de contenu des contrats d'objectifs (dcret 2002-2198 d'octobre 2002). Ce protocole d'exprimentation devra dfinir le primtre de l'exprience, les instruments mettre en place, les procdures tester, et les conditions remplir, notamment en termes de production de rapports. Afin de mieux responsabiliser les gestionnaires, il pourra prvoir le test de mesures d'assouplissement des procdures d'excution du budget et des obligations lies ces mesures d'assouplissement. Les principaux points qu'il serait souhaitable de traiter dans ce protocole sont numrs cidessous, titre indicatif, cette liste tant complter en tenant compte des spcificits de chacun des champs d'exprimentation. Parties prenantes Le protocole d'exprimentation devra engager le responsable du programme pilote faisant l'objet de l'exprimentation, les autorits du ministre de tutelle, le ministre des finances et le contrle des dpenses, si le protocole prvoit des mesures d'assouplissement des procdures d'excution du budget. Gestion de l'exprimentation Pour chaque site pilote, un responsable de programme devra tre dsign. Ce responsable sera charg de coordonner l'ensemble des activits conduites dans le primtre de l'exprience pilote et de rendre compte sur les rsultats de l'exprience. Il disposera dun temps et dun mandat lui permettant de mener lexprience dans de bonnes conditions L'exprience sinscrira dans le cadre dun dialogue de gestion auquel participeront les principaux acteurs concerns: Un comit de suivi devra assister et guider le responsable de programme. Ce comit de suivi comprendra, entre autres, des techniciens du ministre concern, un reprsentant du ministre des finances, un reprsentant du contrle des dpenses publiques. Il pourra s'largir, selon les sites pilotes, d'autres acteurs tels que les usagers des services publics et les responsables de l'administration des rgions. Par exemple, il est suggr ci-dessous que le comit consultatif assistant le Centre Rgional de Dveloppement Agricole (CRDA) soit associ la gestion de l'exprience pilote du CRDA de l'Ariana. Primtre de l'exprimentation Le primtre de l'exprimentation doit tre clairement dfini en termes d'organisation, de moyens budgtaires et d'effectifs. Sur le plan organisationnel, si une unit administrative (direction gnrale, direction ou tablissement public) est incluse dans le primtre de l'exprimentation, toutes les activits de cette unit administrative doivent tre incluses dans ce primtre et couvertes par l'opration pilote. De mme, si un agent est couvert par le budget de l'opration exprimentale il devra l'tre en totalit.

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Le budget du programme pilote doit pouvoir tre tabli et suivi partir des systmes comptables. La mthode permettant de recomposer ce budget devra tre indique. Si possible, une table de correspondance entre les lments de ce budget et la nomenclature budgtaire ou les codifications internes du systme informatique, sera tablie. Si ncessaire, afin de faciliter le suivi budgtaire de l'exprience pilote, des mesures d'organisation des livres comptables, et/ou d'amlioration de la codification des oprations, seront prpares et testes. La fiche de synthse Le protocole devrait proposer l'tablissement d'une fiche programme synthtique. Cette fiche devrait indiquer, au minimum : Les objectifs gnraux du secteur ("mission" au sens de la loi organique de 2004) et les objectifs spcifiques du programme expriment. Les activits couvertes par le programme Les indicateurs de performance et leur volution passe et attendue Les prvisions de cot et d'effectifs

En ce qui concerne les indicateurs de performance du programme, le protocole devrait requrir la prparation des lments suivants: Dfinition des indicateurs permettant de suivre le degr de ralisation des objectifs spcifiques, en se focalisant sur les points jugs les plus cruciaux. Dfinition des modalits de collecte des indicateurs devant tre testes et vrification de leur fiabilit. Fixation des valeurs cibles tester ainsi que la vrification de la pertinence des modalits de dfinition des valeurs cibles

Les donnes quantitatives de la fiche de synthse devraient couvrir une priode de six ans : deux annes passes, l'anne en cours et trois annes futures. Les cots futurs devront distinguer : L'estimation des besoins lis aux activits en cours Les changements identifis ce niveau d'activit

Un exemple de fiche programme simplifi est prsent ci-dessus. Dans certains cas des prsentations plus dtailles (par exemple structurant les programmes en sous-programmes correspondant chacun des objectifs spcifiques du programme) peuvent s'avrer ncessaires, notamment dans le cas o le champ de l'exprience pilote couvrent diffrents sous-secteurs (comme dans le cas du CDRA de l'Ariana)

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La fiche-programme sera utilise en 2005 pour la prparation du budget 2006. Il conviendra de veiller ce que les estimations de cot soient conformes aux directives de la circulaire budgtaire et, ensuite, au CDMT assurant le cadrage de la prparation du budget. Plan d'action Un plan d'action, qui sera essentiellement un instrument de gestion interne, devrait tre prpar et comprendre, entre autres, les lments suivants: Une description des principales activits (activits courantes, projets d'investissement) poursuivies au titre de l'exprience pilote, leurs relations avec les objectifs. Un planning de ralisation de ces activits avec les niveaux de ralisation escompts. Ce planning devrait couvrir une priode triennale. Des indicateurs de niveau d'activits ou d'avancement physique des projets d'investissement (pour les projets d'une taille significative). Par activit ou projet, la programmation des moyens.

Le plan d'action devrait identifier des mesures d'amlioration de la gestion et proposer un planning de leur mise en place. Assouplissement des procdures Des modalits assouplies de gestion pourront tre testes aprs ngociation avec les services du ministre des finances et du contrle des dpenses. Ces modalits assouplies de gestion peuvent, par exemple, concerner les virements de crdits entre paragraphes (ou entre sous paragraphe) au sein d'un mme article. Les virements entre paragraphes seraient dispenss du visa pralable du ministre des finances, et les virements entre sous paragraphes de celui de l'autorit de tutelle, ou une procdure rendant automatiques et immdiats ces visas serait mise en place 12. D'autres mesures d'assouplissement pourraient concerner l'approfondissement des mesures dj prises en matire de contrle de l'engagement. Ces mesures d'assouplissement doivent avoir une contrepartie, notamment des obligations de production de rapport de performance. Ces contreparties doivent tre dfinies dans le protocole. Suivi physico-financier Des tableaux priodiques de suivi du programme devront tre tablis et comprendre : suivi du budget initial /budget modifi/consommation en mensuel ou trimestriel avec cumul annuel,

La procdure de virements de crdit tant dfinie dans la loi organique, une procdure adquate devra tre trouve pour viter d'avoir modifier la loi organique pour les seules expriences pilotes.

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suivi des emplois et de la masse salariale en mensuel ou trimestriel avec cumul annuel suivi de la ralisation du plan dactions notamment ralisation physique en matire dinvestissement et ralisation du schma demplois (en trimestriel ou semestriel),

Les carts entre documentation initiale et ralisation devront tre expliqus. Suivi de la performance Les indicateurs de performance seront suivis. Un tableau de bord de suivi de la performance reprenant les objectifs arrts et les indicateurs associs sera propos. Les bases de la collecte seront prcises (priode retrace, source utilise, etc.). Il devra tre demand de comparer les rsultats aux valeurs attendues, de commenter les carts, et de proposer des mesures correctrices visant amliorer la performance, au vu de cette comparaison. Bilan de l'exprimentation Il devrait tre prcis dans le protocole que des bilans de lexprimentation seront tablis mi2006, puis fin 2006 en vue den tirer les enseignements utiles. III. La Gestion du Changement

Pour mener bien une rforme du systme budgtaire, la rflexion sur les outils techniques doit saccompagner de lemploi dune mthode pour rendre ce changement possible, alors que le succs dpend largement de ladhsion et de la motivation des nombreux acteurs. Dailleurs, les considrations sur la gestion du changement abondent dans les sections qui prcdent. Il sera ncessaire de sinspirer des enseignements tirs des expriences de rforme travers le monde. Les considrations suivantes pourraient tre prises en compte : Il est ncessaire de justifier le changement auprs des individus concerns; expliquer les avantages que le ministre, le pays, tireront de ce changement; indiquer ce que cela implique pour le travail des divers individus; Il faut examiner en dtail les impacts du changement sur les diffrentes structures et sur les individus. Il faut tre capable de trouver les bonnes incitations pour les individus concerns. Il faut tre prt mettre beaucoup de temps pour convaincre; Il y a un risque croire quon peut rformer le systme budgtaire sans remanier en profondeur lorganisation : les structures, les systmes oprationnels, les technologies, les comptences essentielles, les connaissances et comptences des employs, ls culture de lorganisation doivent tre remanis et intgrs au changement 13; La cause la plus frquente dchec dune rforme est le manque de communication : la stratgie de communication doit tre intensive. Il faut rpter le message satit; Il est essentiel de prvoie suffisamment de temps et de ressources.

Les autorits tunisiennes ont peru la ncessit de se doter dun dispositif adapt en crant au sein du Ministre des Finances lunit charge de la mise en place des budgets par objectifs. Cette unit se voit ainsi investie de la charge de gestion du changement et de coordination entre le ministre des finances, les autres organismes centraux , tels que le Plan et les institutions de contrle, ainsi que les ministres sectoriels chargs dexpriences pilotes sur le
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Conseil du Trsor canadien - Paul Crookall et Harvey Schachter : rapport de recherche

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budget par objectifs. La gestion du changement est assise sur la gestion dun petit nombre de chantiers pour lesquels le rle de la structure de coordination est de sassurer que sont runis les divers ingrdients: Un responsable du chantier Une structure de coordination Un groupe de travail interdisciplinaire Les moyens ncessaires Des objectifs prcis, y compris des tapes atteindre en 2005 et 2006 Un dispositif de suivi, y compris des indicateurs de rsultat En prvision un travail dvaluation du chantier

Pour ce qui concerne les expriences pilotes dans les ministres, un canevas plus dtaill a t dvelopp ci-dessus, ainsi que des propositions pour la formulation pratique des contrats de performance accompagnant ces expriences pilotes. Les chantiers identifis sont les suivants: Le Cadre de Dpenses Moyen Terme La rforme de la nomenclature budgtaire Exprience pilote dans un Commissariat Rgional au Dveloppement Agricole Budget par objectifs de la Direction Gnrale des Forts Budget par objectifs du programme PISEAU Exprience pilote de lUniversit de Sfax le Programme National de la Sant de la Mre et de lEnfant Le contrat dobjectifs du CHU de lAriana

Le rapport sappuie sur lhypothse que ces diffrents chantiers peuvent commencer en 2005, et quil est possible de leur assigner des objectifs intermdiaires remplir avant fin 2005. Par ailleurs, un certain nombre dactions daccompagnement sont prvoir: Un atelier sur le budget par objectif, destin familiariser les fonctionnaires des divers ministres avec les nouveaux concepts Un plan de formation en profondeur Lintroduction de la matire dans le cursus de lENA Organiser des visites de ralisations trangres par des fonctionnaires tunisiens Organiser un suivi plus continu de type jumelage Prvoir ventuellement des missions dexperts sur des points spcifiques

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DEUXIEME PARTIE : LES EXPERIENCES PILOTES

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I.

Ministre de lAgriculture et des Ressources Hydrauliques

La rforme budgtaire en cours vise instaurer un dispositif complet de budgets par objectifs au sein de ladministration tunisienne. Pour la partie qui concerne le Ministre de lagriculture et des ressources hydrauliques, la finalit gnrale consiste par consquent permettre la prsentation, terme, de lensemble des crdits publics allous ce secteur, de telle sorte que cette allocation soit mise directement en regard des rsultats produits dans le pass et envisags pour lavenir. Par l, il sagit dclairer la prparation et la ngociation du budget ainsi que de clarifier les comptes rendus fournis par ladministration de latteinte des objectifs poursuivis. Dans cette perspective, une premire question se pose, celle de caractriser et de dlimiter le contour exact du ministre et de faire linventaire de la ralit qui lui correspond. Il apparat tout dabord que ce ministre dveloppe son action sous des formes multiples : production, rglementation, encadrement, incitation, . en liaison avec les professions concernes. Par ailleurs, il agit travers une organisation complexe comprenant, notamment : ladministration centrale, les Commissariats Rgionaux au Dveloppement Agricole (CRDA), les units de gestion des projets, des offices (crales, dveloppement du nord-ouest, levage et pturage, huile), des agences (vulgarisation et formation agricole, agence foncire agricole) ainsi que divers tablissements (SONEDE, FOSDA, .). Cet ensemble recouvre des units totalement dpendantes du ministre, ct dautres plus ou moins autonomes. La mission recommande de faire un inventaire dtaill de cette organisation en explicitant de manire prcise le degr dautonomie et les sources de financement de chacun de ses lments. Laboutissement de cet inventaire sera de dfinir : le financement public de lagriculture, les organismes et les services potentiellement concerns par le futur dispositif budgtaire et, finalement, la structure du, ou plutt, des budgets par objectifs du ministre Le pluriel semble simposer. En effet, un Budget de programmes du ministre de lAgriculture, ou encore son budget par objectifs global (une appellation unique devra simposer), sera trs certainement mis en place. A ct de ce budget par objectifs de synthse, concernant lensemble des programmes du ministre vus dun point de vue national, il apparat ncessaire dlaborer les budgets par objectifs des CRDA. En effet, une premire analyse de lorganisation du ministre met en lumire deux chelons principaux de dcision, embots pour partie, mais pour partie seulement : ladministration centrale dune part, les CRDA dautre part. Comme on le verra plus loin, les vastes responsabilits, le degr dautonomie de ces services et lexistence de ressources propres rendent souhaitable linstauration dun budget par objectifs pour chaque CRDA. Cest la raison pour laquelle il est propos de mener une exprience pilote dans un CRDA. Il reste que ladministration centrale dirige la politique nationale mene en matire agricole et quelle dispose de moyens daction spcifiques (rglementaires, techniques, humains) et de financements particuliers. Ce constat amne proposer de lancer deux autres expriences pilotes, dans ladministration centrale, qui vont prfigurer la mise en uvre du budget par objectifs global : lune concernant une direction gnrale, celle des forts, lautre portant sur un programme horizontal, le programme PISEAU. Ces dmarches pilotes permettront de dgager les particularits des organismes choisis, de leur budget, de leurs objectifs, afin de faire une prsentation des programmes correspondants, de simuler leur utilisation et, finalement, de faire des recommandations. Les trois expriences pilotes indiqueront aussi la manire darticuler ensemble les diffrents budgets par objectifs

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du ministre, et, comme on la vu prcdemment, de tester les mthodes dorganisation, de gestion et de suivi propres une mise en uvre dtaille des budgets par objectifs. Ces expriences pilotes permettront galement de voir comment articuler des objectifs nationaux avec des objectifs rgionaux de mme nature, comment consolider les indicateurs. Il est probable que le choix des pilotes va amener traiter deux fois les mmes dpenses, par exemple dans le budget dun CRDA et dans la fiche relative une direction gnrale. Une rgle devra tre mise en place pour traiter les cas de ce type, en cherchant privilgier la clart et la simplicit. Dans limmdiat, avant den venir aux questions dtailles relatives aux trois expriences pilotes annonces ci-dessus, il convient dexaminer la possibilit dlaborer une structure de programmes valide et oprationnelle pour le ministre, dans son ensemble. a. Structure de programmes du ministre

Le budget par objectifs dun ministre prsente laction mene dans le secteur considr en distinguant quelques grands programmes. Chaque programme regroupe la totalit des moyens allous une fonction et les met en rapport avec les rsultats obtenus, les rsultats envisags et avec les objectifs atteindre. La structure de programmes du ministre est la liste de ses programmes. Cette liste vrifie les critres suivants : - tous les financements publics dont bnficie lagriculture y figurent, le titre I comme le titre II, chacun dans lun ou lautre des programmes, sans double compte, - les programmes ne dpendent pas (ou peu) les uns des autres, - chacun correspond une unit de finalit gnrale, - chacun constitue une unit de commandement, avec une responsabilit clairement attribue. Pour des raisons de simplicit, une structure de programmes ne peut pas comprendre plus dune dizaine de programmes diffrents. Gnralement, en raison des conditions voques ci-dessus, la structure de programmes suit dassez prs la structure dorganisation du ministre en directions gnrales. i. Ladministration centrale du ministre : un organigramme complexe

Le dtail de cet organigramme constitue lannexe 2. En sen tenant aux seules directions gnrales sectorielles, il peut se rsumer de la manire suivante : - services horizontaux, - direction gnrale de la production agricole (art 28 du dcret de 2001), - direction gnrale de la protection et du contrle de la qualit des produits agricoles (art 29), - direction gnrale des services vtrinaires (art 30), - direction gnrale de la pche et de laquaculture (art 31), - direction gnrale des forts (art 32), - direction gnrale de lamnagement et de la sauvegarde des terres agricoles (art 33), - direction gnrale des ressources en eau (art 34), - direction gnrale du gnie rural et de lexploitation des eaux (art 35) - et, direction gnrale des barrages et des grands travaux hydrauliques (art 36).

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Dans cette structure, certains secteurs apparaissent comme assez bien isols des autres : la pche, la fort. Par contre, de manire plus ou moins directe, ce qui concerne la production agricole relve de trois directions (articles 28, 29 et 30). Quant la gestion de leau, au sens large, elle se rpartit sur au moins quatre directions gnrales, celles cites en dernier dans la liste. En outre, cette gestion se leau se mlange assez intimement avec la production et la gestion des infrastructures rurales. ii. Procder une rflexion pralable Dans ces conditions et ce stade, deux solutions extrmes se prsentent pour laborer une couverture complte et synthtique du ministre de lagriculture par des programmes : - instaurer un programme pour chaque direction gnrale ; ou bien, procder en regroupant les directions gnrales 28 30 dun ct et celles de 33 36 dun autre ct, pour obtenir la structure assez simple suivante : 1- Production agricole, 2- Pche et aquaculture, 3- Forts, 4- Eau, 5- Services communs. La premire solution aurait pour inconvnient de rendre difficile dimputer tel ou tel rsultat dimpact socio-conomique (en matire de production agricole par exemple) un responsable bien prcis et pourrait engendrer des incomprhensions de la part des interlocuteurs extrieurs. Quant la seconde solution, elle rencontrerait un obstacle redoutable court terme : elle contrarierait la distribution des responsabilits en vigueur lheure actuelle et introduirait un risque de complications inutiles dans les relations entre les directions gnrales. Si une telle prsentation devait senvisager, ce serait pour un horizon non immdiat, avec, en germe, ventuellement, une volution oprer dans la structure dorganisation. Le prsent rapport propose quune rflexion soit mene, sur ce sujet de lorganisation en directions gnrales, dans le but de voir dans quelle mesure un dcoupage plus naturel pourrait senvisager pour les deux secteurs actuellement clats, la production agricole et leau Finalement, pour cette toute premire phase du lancement des expriences pilotes du budget par objectifs au sein du ministre de lAgriculture, il est propos de nadopter dans limmdiat aucune des deux voies envisages ci-dessus, sachant que le cur actif du ministre, savoir les CRDA, est impliqu par la dsignation comme site pilote de lun dentre eux et quune direction gnrale ralisera lexprience, celle des forts. Le sujet devrait tre mis ltude et soumis au dbat interne du ministre. La dcision concernant la structure de programmes du ministre de lAgriculture engagera lavenir pour quelques annes. Par consquent, elle mrite bien une rflexion pralable soigneuse qui tirera parti des lments ressortant des expriences pilotes, en tout premier lieu celle du CRDA de lAriana.

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b.

Exprience pilote 1

Une exprience pilote dans le Commissariat Rgional au Dveloppement Agricole de lAriana i. Un contexte relativement simple

Chacune des 24 rgions possde son CRDA, dirig par un Commissaire, Ingnieur du ministre de lAgriculture, ayant rang de Directeur gnral. Le CRDA est un tablissement et non pas une direction rgionale. La diffrence dpasse le simple niveau de la nuance de langage puisquelle signifie une certaine autonomie du CRDA vis--vis de ladministration centrale. Le CRDA labore son budget et le soumet ladministration centrale. Le Gouverneur local est inform et consult ce sujet. Ce budget comporte des ressources propres provenant pour lessentiel de la vente de leau. Il comporte galement une subvention verse par le ministre. Toutefois, le CRDA ne gre pas directement son budget de personnel titulaire, pris en charge directement par ladministration centrale. Cette dernire dispose de tableaux des effectifs, par rgion, par corps de fonctionnaires et selon les spcialits techniques. Dans son ressort rgional, le CRDA exerce toutes les responsabilits dvolues au ministre de lAgriculture et des Ressource Hydrauliques. ii. Le CRDA de lAriana : un diagnostic favorable quant la faisabilit du budget par objectifs Le CRDA de lAriana a t pressenti en raison de sa facilit daccs : il est situ dans Tunis mme et intervient sur une rgion comprenant une partie de la Capitale. Cette rgion est un peu particulire, par exemple du fait de la prsence de forts priurbaines, ce qui nempche pas le CRDA de comporter la plupart des composantes habituelles des CRDA. Le CRDA de lAriana dispose dun budget atteignant entre 4,3 et 5,3 millions de dinars au total, c'est--dire compte tenu de linvestissement et du fonctionnement grs par la structure, mais aussi compte tenu des charges affrentes son personnel titulaire assumes directement par ladministration centrale. Pour ce qui concerne les dpenses qui relvent de son autorit, le CRDA est lordonnateur principal. Il sollicite le visa pralable du contrleur des dpenses rgional (ou central, sagissant des dpenses importantes). Le CRDA de lAriana estime que cette procdure de visa pralable ne retarde pas excessivement le rythme de la dpense, condition de transmettre au contrleur des dossiers bien prpars.
Le CRDA de lAriana a fourni une liste de ses projets 2005, en cours ou lancer, avec des indications (non reprises ci-dessous) des ralisations physiques dj obtenues et de leur cot : - Hydraulique agricole o Maintenance des primtres irrigus, o Curage de rseaux dassainissement, o Achats dquipements, o Pistes agricoles, o Sondages de reconnaissance, o Eau potable, - Conservation eaux et sols (CES) o Amnagement des bassins versants, o Entretien et sauvegarde des ouvrages et plantations,

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o Lacs collinaires, o Entretien du lac Greb, o Rparation lacs Rourich, Snoussi et Ain, o Rparation des digues de Medjerda, o Plantation pastorale, Forts et parcours o Reboisement, o Brise vent, o Plantation parcours, o Entretien des pistes, o Maintenance pare-feu, o Protection de la fort, o Production de plants forestiers, o Entretien de plantations, tudes et vulgarisation o Action de protection des plants et amlioration de la productivit des exploitations, o Campagne de vaccination contre les maladies du cheptel, o Enqutes statistiques et tudes, Projet Prsidentiel o tude de la modernisation du primtre irrigu de Sidi Thabet, o tude de rhabilitation du primtre irrigu de Cebala Borj Touil, o tude de la protection du port de pche de Kaalat Andalous.

Les cadres du CRDA indiquent quils disposent dores et dj de toutes les informations ncessaires pour laborer avec prcision le budget rassemblant toutes les ressources du Commissariat. Lorganisation du CRDA reflte les spcificits agricoles de la rgion et nest pas fige. Elle repose sur quatre divisions: DAF, DRPS (reboisement et protection des sols), DVPPA (vulgarisation, production agricole) et DHER (hydraulique et quipement rural), auxquelles sajoute lunit de gestion du projet Dveloppement des crales , active galement sur une rgion voisine (unit localise proximit). Chaque division se subdivise en arrondissements, par exemple la DAF en : arrondissement financier , arrondissement personnel et arrondissement btiments et matriels . Autre exemple : la DVPPA en production agricole, animation rurale, statistique, financement et encouragement des agriculteurs, pche et des services trs localiss CTDV ou CTV (Cellule Territoriales de Vulgarisation). Le D de CTDV est linitiale de Dlgation. La rgion est en effet dcoupe administrativement en 7 dlgations (certaines dlgations recouvrent plusieurs communes, dautres recouvrent seulement une partie dun territoire communal), dont certaines disposent dquipes spcialises (forts). Ltat du personnel fait apparatre un effectif de 242 personnes, dont 38 des corps administratifs, 96 des corps techniques (ingnieurs, vtrinaires, ..) et 108 ouvriers. Des ouvriers non permanents participent lactivit (par exemple pour les travaux forestiers saisonniers). Ils ne figurent pas dans le dcompte prcdent. Cet tat rpartit le personnel selon la catgorie et selon lunit daffectation (ressources en eau, maintenance PPI, gnie rural, arrondissement financier, direction gnrale). Une des particularits fortes des CRDA vient de ce quils sont eux-mmes en charge de tches de production. Cest le cas en matire de forts, avec la gestion du patrimoine public forestier (la Tunisie comporte peu de forts prives), son entretien et son exploitation (les chantiers forestiers). Nanmoins, une orientation nouvelle se fait jour actuellement, conduisant progressivement confier davantage de travaux au secteur priv, par le biais de 50

marchs, et remettre la gestion et la protection de la fort ainsi que celle de certains primtres irrigus des groupements locaux. iii. Une responsabilit clairement tablie La premire question qui se pose sagissant du CRDA est celle de savoir si cette structure, dote du statut dtablissement public autonome, constitue bien un vritable centre de commandement et de responsabilit, ayant des latitudes daction et susceptible de sengager dans un vritable contrat dobjectif, ou bien sil sagit essentiellement dun fusible destin seulement transmettre des injonctions et respecter des contraintes. La rponse cette question est clairement positive. En effet, si les rgles de gestion de la fonction publique empchent quun technicien forestier se transforme en agent du gnie rural, aussitt que le besoin dune redploiement des moyens se fait sentir au sein du commissariat (il sagit l dun cas de figue purement hypothtique), il nempche que le CRDA nest pas sans possibilit dajustement de gestion lintrieur des moyens dont il dispose. Bien entendu, il a dj faire face aux urgences (mobilisation de son personnel pour affronter un vnement grave, imprvu). Ensuite, il a la possibilit dorienter ses demandes budgtaires, ainsi que son mode dorganisation, en fonction de la situation locale et donc des besoins. En particulier, la possibilit dtudier et de lancer des nouveaux projets dinvestissement lui semble largement ouverte. Quant aux divisions et arrondissements qui constituent le CRDA, ils agissent bien entendu en liaison troite avec les directions gnrales correspondantes du ministre, uniquement pour ce qui concerne les aspects techniques de leur action. Ceci signifie que la responsabilit de laction proprement dite reste place au niveau du Commissaire et des cadres du CRDA. Des objectifs et des rsultats dj prsents A la question relative aux objectifs du CRDA, les cadres interrogs apportent des lments de rponse : - la partie rgionale du Plan quinquennal 2002-2006 correspondant la rgion de lAriana comporte des objectifs chiffrs, ou encore des orientations qualitatives, relatifs au secteur agricole comme, par exemple, des objectifs propres ladministration (nombre de forages, de chemins construits) ou encore des objectifs de production (production de bl) ; - le programme prsidentiel 2005-2009 donne des directives nationales pour le secteur de lagriculture (notamment : amliorer le revenu des agriculteurs) ; - ladministration centrale voque galement lexistence dun Plan rgional de lEnvironnement . Les objectifs rgionaux existent effectivement, de mme que les dcisions locales sur les moyens. Par consquent, le budget par objectifs dun CRDA est un vritable budget par objectifs, utile pour la stratgie locale et pour la discussion sur ses ressources. Le budget par objectif de lchelon local a son existence propre ; il ne constitue pas seulement le point de passage oblig pour la constitution du budget par objectifs global du ministre. Toutefois, cette prsence nette de la notion dobjectif dans le contexte actuel du CRDA ne va pas sans susciter des interrogations : - la dclinaison rgionale dun objectif national doit prendre en compte les spcificits locales, quant lampleur et lhorizon fixs ; - des objectifs expriment la situation souhaite pour lagriculture locale ; leur ralisation suppose des modifications et des amliorations dans ce secteur

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conomique qui dpendent dabord du comportement spontan de la professions des agriculteurs plus que des incitations de ladministration (amlioration des rendements de cultures, par exemple) ; certaines fonctions dintervention en cas de crise (lutte contre les criquets, lutte contre les incendies de fort, contre les inondations, contre une pidmie animale, ..) doivent faire lobjet dun choix raisonn dobjectif, selon la probabilit et selon la gravit de ces vnements alatoires, dans la rgion.

Une fois dfinis, ces objectifs ont tre suivis en excution. Un suivi rapproch, mensuel, de lactivit est labor par les arrondissements du CRDA afin dalimenter la runion mensuelle des Commissaires auprs du Ministre. De leur ct, les projets du CRDA donnent lieu des comptes rendus dactivits dtaills, des bilans intermdiaires et des bilans en fin de parcours. Cette source devrait complter utilement la prcdente pour aboutir lexpression par exemple annuelle - dun compte-rendu dexcution du budget par objectifs du CRDA, pour ce qui concerne les rsultats produits et afin de comparer le ralis au prvu. Pour les indicateurs envisags qui ne ressortiraient pas des procdures ci-dessus, probablement davantage tourns vers limpact, la statistique agricole ou gnrale (revenu des agriculteurs) devrait pouvoir les prendre en charge (lannexe 3 donne la liste des enqutes agricoles). Sur ce point, des investigations complmentaires savreront sans doute ncessaires afin de construire la batterie dindicateurs, la fois simple (nombre limit), reprenant de prfrence les notions dj en vigueur (dispositif destimation dj en place, notions dj valides et intgres dans les habitudes) et significative des principaux engagements souscrits par le CRDA. Le budget par objectifs du CRDA est forcment complexe. Il englobe une varit de moyens diffrents, ayant des spcialits particulires, et renvoie des domaines multiples (eau, production agricole, fort, situation des agriculteurs). Pour cette raison et pour une articulation correcte avec le niveau national, il sagit donc dun budget par objectifs non pas avec un programme unique mais comportant plusieurs programmes associs aux diverses grandes missions du CRDA (et, par consquent, du ministre de lAgriculture). Une telle prsentation facilitera la lecture du budget par objectifs comme retraant la fonction de production qui calcule le niveau de rsultat partir du niveau de moyens, et inversement 14. Elle facilitera galement larticulation de ce budget par objectifs avec celui, venir, de lensemble du ministre. iv. Associer les partenaires la gestion du pilote Au terme de la loi et du dcret instaurant les CRDA, chaque Commissariat est assist par un comit consultatif . Ce comit rassemble en particulier des reprsentants des agriculteurs, des experts des offices (crales, huile), ainsi que le Gouverneur (ou ses reprsentants). Il se runit environ deux fois par an et examine, entre autres documents, le projet de budget du Commissariat ainsi que son rapport dactivits. La mission propose dtendre naturellement cette disposition au budget par objectifs du CRDA qui ralisera lexprience pilote. Le comit aura ainsi dbattre de ce budget nouveau, ce qui confrera cet instrument et aux
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Lintrt du budget par objectifs dans la ngociation budgtaire est de rendre facile le passage (le calcul) dun niveau donn de moyen (propos par lautorit budgtaire, par exemple) lestimation du rsultat optimum accessible avec ce moyen, afin de pouvoir comparer ce rsultat avec lobjectif politique fix (par le pouvoir politique). De mme, le passage doit pouvoir seffectuer en sens inverse, pour dterminer le montant minimum de moyen ncessaire (demand par le service concern) pour obtenir le rsultat vis. Selon la science conomique, ces passages seffectuent laide de la fonction de production qui dcrit de manire rsume le fonctionnement du dispositif considr. La fonction de production est parfois explicite, souvent avec une partie fixe laquelle sajoute une partie proportionnelle au volume de linducteur de cot.

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documents correspondants un statut public local. Il en dcoule que la prsentation du budget par objectifs du CRDA devra pouvoir se comprendre aisment et, pour cela, quelle vitera le ct trop technique et lourd que prennent souvent les documents budgtaires. Elle devra notamment comporter un (court) expos rappelant les orientations stratgiques dfinies pour laction agricole dans la rgion, en articulation avec les orientations fixes au niveau national. Le CRDA de lAriana approuve lide de tester le budget par objectifs sur un exercice annuel complet. Il en va de mme pour ce qui concerne le suivi de cette exprience par un groupe, lger, comprenant quelques acteurs locaux, un reprsentant du ministre de lagriculture et un des finances. c. Exprience pilote 2 Une exprience pilote dans la Direction Gnrale des Forts (DGF) i. Un contexte marqu par le poids des CRDA

La direction gnrale des forts dispose dun point de correspondance spcialis au sein de chaque SRDA : larrondissement forestier. Interroge sur son effectif 2004, la DGF rpond de la manire suivante : 471 personnes dans le domaine technique forestier (non compris les ouvriers), dont 50 au niveau central et 421 dans les CRDA. Parmi ces personnes figurent 226 ingnieurs adjoints et 116 ingnieurs. Depuis quelques annes, cet effectif est en rduction, sous leffet des dparts la retraite des agents les plus anciens, non compenss par des recrutements. Cette manire de prsenter la direction indique bien que cette dernire considre les arrondissements forestiers des CRDA comme un partie delle-mme. Selon un rapport rcent, tabli lissue dune large consultation des personnels (Consultation Organisation et gestion des ressources humaines de ladministration forestire, GTZ-ECO, Novembre 2004), le rassemblement de toutes les responsabilits locales entre les mains du CRDA pose problme : une partie du personnel forestier est transfre dautres tches , une partie du budget forestier est utilise dautres fins , la communication avec ladministration centrale est monopolise par le Commissaire . Le mme rapport indique galement que ladministration forestire est reste marque par un centralisme excessif et que le personnel technique est rest trop homogne et trop centr sur les techniques . ii. Une responsabilit incontestable mais dfinir par rapport aux chelons dexcution Comme cela est dj indiqu prcdemment, la direction des forts dispose dune situation particulire, en raison de sa relative autonomie par rapport aux autres directions gnrales sectorielles du ministre. Son champ daction est assez bien dlimit, sans recoupement important avec les domaines des autres services. Elle constitue donc bien un vritable programme auquel imputer les ralisations nationales effectues en matire forestire, les russites comme les insuffisances.

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Lexprience pilote concernant la direction gnrale des Forts aurait donc pour aboutissement llaboration, la critique et lessai dutilisation de la fiche programme relative ce secteur dactivit du ministre (c.f. le prototype de fiche dans les premires parties de ce rapport). Cette fiche aurait pour vocation de prfigurer celle qui sera ultrieurement intgre dans le budget par objectifs, de synthse, labor pour lensemble du ministre. Mais, quelles sont vritablement les ralisations de la direction gnrale de Forts ? Deux conceptions extrmes de la DGF sopposent : la premire, naturelle, en vigueur au sein de la direction elle-mme, revient intgrer, au sein du programme de la DGF, les arrondissements forestiers des CRDA ; la seconde, plus radicale, mettrait laccent sur le rle dencadrement rglementaire et technique, par la DGF, des travaux mens dans les arrondissements forestiers des CRDA. Selon cette dernire conception, la DGF agirait essentiellement par le biais dinterventions rglementaires, par des normes et par des incitations, dlguant laction de terrain des oprateurs publics (arrondissements) et, peut tre, parapublics ou encore privs qui, pour cette raison, ne seraient pas intgrs dans le programme de conduite centrale. La mission prconise de tester simultanment ces deux manires de procder au cours de lexprience pilote. La premire manire aurait le mrite dalimenter directement un cadre global de prsentation du budget par objectifs de lensemble du ministre. La seconde correspondrait mieux la ralit des textes et des responsabilits et simplifierait le dispositif des budgets par objectifs en vitant quun mme crdit soit prsent (et ngoci) deux fois. Il est noter que cette solution nenlve rien la mission nationale de la DGF. Celle ci reste seule responsable du dveloppement de la politique forestire pour lensemble de la Tunisie, mme si son mtier change un peu, devenant pour le coup moins forestier c'est--dire de terrain et davantage de pilotage global travers des oprateurs diriger en dehors de la voie hirarchique. iii. Des moyens inventorier prcisment Pour la DGF, inventorier lensemble des ressources quelle mobilise ne semble pas poser de problme. Les ressources des projets relatifs la fort sont bien analyses. Les ressources provenant du budget de fonctionnement correspondent dune part aux charges du personnel, lui-mme recens de manire dtaille en effectif et, dautre part, aux autres charges de fonctionnement (carburant, matriel) couvertes par des quotas attribus en dbut danne aux arrondissements forestiers. Selon le rapport Stratgie nationale de dveloppement forestier et pastoral (FAO, 2001) : La DGF dispose dun budget de fonctionnement et dun budget dquipement. Le budget dquipement intressant les forts est excut dans le cadre du budget de chaque CRDA. La Direction centrale continue avoir cependant dimportantes responsabilits de coordination et dorientation mais aussi de prparation des budgets des arrondissements. Le budget dinvestissement comprend le programme national financ directement sur le budget et des programmes hors budget financs par la coopration bi ou multilatrale (projets). Le financement hors budget est variable et reprsente entre 20 et 30% du total allou aux forts.

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Le financement des chantiers forestiers reprsente en moyenne 60% des fonds allous aux forts entre 1992 et 2000. Cest travers le budget des arrondissements que sont financs les chantiers forestiers qui fournissent des revenus une importante population. Le rle social de ces chantiers est devenu quasi structurel. Des milliers de mnages, parfois des zones entires, dpendent pour leur subsistance des revenus distribus par lintermdiaire de ces chantiers. Cette citation met en lumire un autre point quil sagira dlucider au cours des expriences pilotes de la DGF et du CRDA, celui des financements hors budget. Elle souligne galement que les moyens consacrs par le ministre la fort se situent massivement en rgion et quils sassocient parfois une finalit plus sociale quagricole. iv. Une abondance dobjectifs et de mesures des ralisations Spontanment, pour la direction des forts, le budget par objectifs voque dabord les projets que conduit cette direction. Il sagit en effet de projets peu nombreux : le Programme Forestier, le Projet de gestion intgre des forts (peut tre identique au prcdent) auquel correspond une Unit de gestion. Ces projets sont importants, ils donnent lieu des ngociations et des documents mettant en avant les objectifs poursuivis en matire de fort et rapprochant ces objectifs des moyens mis en uvre pour les atteindre. Des objectifs long terme sont voqu dans le document dj cit (FAO 2001) :
-

Matrise de laction anthropique exerce sur les espaces forestiers, Arrt du processus de rduction et de dgradation des parcours steppiques, Valorisation des ressources, consolidation des acquis et amlioration de la gestion du domaine forestier, Protection de la biodiversit, Satisfaction des besoins urbains en matire despaces verts et de forts rcratives, Association des populations forestires la gestion du domaine forestier, Prise en charge par les usagers de la gestion des parcours collectifs, Apurement foncier du domaine forestier, Extension du couvert vgtal (amlioration du taux de couverture).

Par ailleurs, le document sectoriel du dixime plan de dveloppement 2002-2006 intitul Lagriculture et les ressources naturelles , voque de nombreux objectifs, dont certains sont chiffrs. Ainsi, le programme de plantations forestires se rpartit comme suit : 12 000 hectares dans le domaine public forestier, 5 000 hectares dans le domaine priv de lEtat, 6 000 hectares au bord des routes, 10 000 hectares au bord des oueds et des installations hydrauliques, . 16 000 hectares de plantations productives prives

De surcrot, un objectif fort occupe dj le devant de la scne : la proportion du sol tunisien (pour sa partie propice la vgtation) avec couverture forestire (fort, maquis). Cet objectif est voqu dans le Plan et parmi les engagements prsidentiels.

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Par consquent, un matriel abondant existe dores et dj en ce qui concerne les directions privilgies par le pouvoir sagissant de la fort tunisienne ainsi que des ralisations y effectuer. La dfinition des objectifs du programme forts devrait donc prioritairement partir de cet acquis, sachant que la question de lhorizon et du ralisme se posera : entre une orientation ambitieuse fixe par les autorits pour une chance loigne en matire de reboisement et le niveau susceptible dtre rellement atteint dici trois annes, un exercice de calibrage devra avoir lieu. Il se pourrait bien nanmoins que de nouveaux objectifs apparaissent, en particulier avec le prochain plan. Par exemple, il a t relev que lassociation des populations forestires la gestion du domaine forestier est certainement le plus grand dfi que ladministration des forts aura relever au cours des 10 prochaines annes . Si ce nest dj fait, un tel constat pourrait inciter les autorits tunisiennes retenir une orientation stratgique dans ce domaine. Ceci amnerait la DGF adopter un indicateur spcifique rendant compte de la rponse apporte ce dfi. Enfin, parmi les objectifs poursuivis, des contradictions peuvent apparatre, comme par exemple entre le souci dconomiser les postes dencadrement des chantiers forestiers et la recherche dun soutien massif de lemploi dans les zones forestires, souvent peu favorises. Le suivi de ces ralisations et la mesure du ralis ne devraient pas rencontrer de grandes difficults. En effet, le rapport FAO dj cit voque de nombreux indicateurs, mesurs semble-t-il rgulirement, en particulier en ce qui concerne les diverses productions de la fort (bois, lige, ). De son ct, lannuaire des statistiques agricoles (version relative 2002) montre lvolution des productions dalfa, de lige et de bois de 1993 2002. La direction des forts dispose en principe dune connaissance dtaille de sa fonction de production. Dj, pour une enveloppe globale donne de moyens, elle sait combiner les divers moyens mettre en oeuvre de manire performante pour atteindre le rsultat optimum. Pour cela, elle dispose de normes (internationales), comme le nombre dhectares par gardien de surveillance et dentretien. Dans lautre sens, elle est mme de calculer facilement le niveau de moyens ncessaire pour atteindre un rsultat donn. Ainsi, elle fait le rapprochement entre les moyens de lutte contre les incendies de fort, la protection assure et la moyenne des superficies dtruites, sachant que des facteurs alatoires nombreux interviennent dans la production du rsultat. Cette connaissance devrait faciliter la dtermination dun budget associant linput et loutput. Toutefois, cette direction se demande si une analyse approfondie du fonctionnement du secteur des forts ne constitue pas un pralable indispensable avant la mise en place du budget par objectifs. v. Une exprience pilote avec de bonnes chances de russite

Le budget par objectif est souhait par la direction des forts, dans la mesure o, aprs ngociation : - il prend la forme dune sorte de contrat dobjectifs, avec des engagements rciproques des deux parties : dun ct la direction des forts, qui savancerait sur les ralisations quelle va effectuer ; de lautre la collectivit nationale, reprsente par le ministre des finances, qui sengagerait fournir effectivement le montant correspondant de ressources ; - chaque partie respecte ensuite ses engagements.

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Au total, le choix du secteur des forts comme secteur pilote pour lexprimentation du budget par objectifs au sein du ministre de lAgriculture parat judicieux: lexprience pilote devrait pouvoir se dployer dans de bonnes conditions de simplicit (objectifs peu nombreux, spontans, dj bien connus des acteurs concerns) ; la culture et lexprience acquise dans la connaissance du secteur considr par cette structure font que les chances de russite de lexprience pilote sont importantes et, surtout, que des leons pourront en tre utilement tires en vue dtablir des recommandations pour lextension du mouvement de rforme ; enfin, couple avec celle mene en CRDA, lexprimentation porte sur un champ relativement bien dlimit, disposant dune structure centrale de responsabilit et de commandement claire (la direction elle-mme), mais qui pose galement la question de larticulation, dans les budgets par objectifs, des deux niveaux de responsabilit, le niveau central et le niveau rgional. Ce dernier sujet devra tre explor soigneusement au cours de cette phase prliminaire, afin de proposer ensuite une structure oprationnelle pour lensemble du ministre.

Pour la direction des forts, un calendrier de droulement de lexprience pilote sur un exercice annuel, complet, semble convenir. Le cycle irait de la prparation du budget par objectifs de lanne 2006, en parallle avec la procdure traditionnelle, jusqu la clture des comptes et le rendu des rapports financiers et dactivits constatant les carts ventuels entre le prvu et le ralis ainsi que les mesures de corrections qui en dcoulent. Du ct du ministre de lagriculture, le groupe de suivi de lexprience pilote pourrait se limiter la direction des forts, les directions financires et, enfin, un reprsentant des CRDA. Le groupe devrait galement comporter un membre du ministre des Finances qui reprsenterait la structure de conduite centrale de la rforme budgtaire. d. Exprience pilote 3 Le programme PISEAU Souvent qualifi de programme dans le langage administratif en vigueur au sein du ministre de lAgriculture, le projet PISEAU (Promouvoir la gestion Intgre des ressources en EAU) constitue-t-il effectivement un programme au sens utilis dans ce document ? La question fait dbat. La mission a en effet observ des opinions divergentes sur ce point. Le dveloppement qui suit conduit rpondre positivement et amne proposer que, comme pour la direction des Forts, le travail entreprendre sur ce sujet ait pour ambition de mettre au point et de tester la fiche programme qui sera intgre dans le futur document de synthse prsentant les budget par objectifs du ministre. Compte tenu des difficults voques antrieurement en ce qui concerne la dfinition du programme densemble traitant de leau, la fiche laborer sur le projet PISEAU aura le mrite de ne pas luder ce problme. Elle permettra de lancer le dbat de manire positive sur ce point. i. Un contexte favorable

Le projet PISEAU se droule sur la priode allant de 2001 2006 et sera probablement prolong au-del, sous la forme dun PISEAU2.

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Le cot indicatif du projet slve 258 millions de dollars (rapports BM de mai 2000). Le projet bnficie dun financement de la Banque Mondiale. Il comporte de multiples composantes : gestion de lirrigation, gestion des eaux souterraines, conservation de leau et protection de lenvironnement, alimentation en eau rurale et, enfin, renforcement des institutions et des capacits. Ces composantes recoupent le champ de comptence de plusieurs directions gnrales du ministre de lagriculture et des ressources hydrauliques (voire dautres ministres). Les actions menes se droulent dans de nombreux secteurs gographiques de la Tunisie. Ainsi, en ne considrant que la partie du projet correspondant leau potable, il apparat que 107 dispositifs dalimentation en eau potable ont t achevs entre 2002 et 2004, soulignant son caractre englobant et tendu territorialement. ii. Une responsabilit claire qui pose la question de larticulation avec les niveaux oprationnels rgionaux et centraux Les ralisations effectives du projet PISEAU incombent aux chelons oprationnels du ministre et relvent de plusieurs spcialits. Toutefois, une structure unique de direction de ce projet a t mise en place au sein de ladministration centrale du ministre de lagriculture. Cest cette structure qui se charge de limpulsion et de la coordination de lensemble du projet. Elle constitue le point dancrage du programme. Toutefois, de par sa nature, le projet PISEAU est horizontal par rapport aux directions gnrales du ministre. En particulier, des titres divers, il interfre avec les quatre directions gnrales charges des questions relatives leau. Constituer son budget par objectifs demandera certainement quune sorte de coordination soit mise en place avec ces autres responsables. iii. Des moyens connus dans le dtail Les documents officiels de lancement du projet, signs par le Gouvernement tunisien et par les bailleurs indiquent de manire dtaille les moyens financiers mis en uvre, tant du ct national quen provenance de lextrieur, ainsi que leur chelonnement prvisionnel dans le temps. Toutefois, au terme dune premire lecture de la version franaise de la loi de finances pour 2005, dans sa partie Investissement, le projet PISEAU napparat pas en tant que tel. Sans aucun doute, ses lments constitutifs sont mentionns au titre des CRDA ou des actions conduites par ladministration centrale. iv. Des objectifs fixs et des ralisations suivies Les rsultats attendus sont abondamment traits dans les documents disponibles, assortis destimations conomiques et environnementales. Une mission rcente (22 novembre-4 dcembre 2004) a fait le point dtaill sur ltat davancement du projet, composante par composante. A cette occasion, les indicateurs de performance ont t galement revus pour mieux apprcier les rsultats attendus du projet . Le rapport de la mission propose une liste complte dindicateurs.

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Il est remarquer que le dispositif de suivi physique repose forcment sur de nombreuses mesures, dj du fait de la multiplicit des composantes, ensuite lintrieur de chacune dentre elles, du fait de la rpartition gographique. Certaines de ces mesures sont fondes sur des techniques denqutes par sondage. Ces informations conviennent bien pour une supervision stratgique minutieuse de lopration. Elles sont nombreuses, complexes et techniques. Dans la perspective du budget par objectifs, elles devront probablement donner lieu une synthse. Cest un point que lexprience pilote aura lucider. v. Associer les partenaires la dfinition et la gestion de lexprience pilote

Conclusion relative au secteur de lagriculture Au sein du ministre de lAgriculture, on recommande la mise en place dun vritable dispositif de rforme budgtaire, charg de lancer puis de mener laction : - un chef de projet temps plein, dans la direction gnrale des services communs, assurant la responsabilit et la synthse de lensemble de lopration ; - un groupe de pilotage commun aux trois expriences, prsid par le Ministre ou par un de ses conseillers, comprenant un reprsentant de chacun des trois sites pilotes, les directeurs gnraux concerns, le contrleur des dpenses du ministre, un membre du ministre des Finances, dont le secrtariat serait assur par le chef de projet voqu ci-dessus ; - un chef de projet temps partiel (tiers ou quart de temps) au sein de chaque site pilote, membre du service concern ; - un cahier des charges prcis pour chacun, une lettre de mission pour le chef de projet central ; - un calendrier explicite, - des moyens et des appuis, utiles pour mener bien cette rforme de grande ampleur qui imposera un important travail de diffusion, de persuasion et de formation en mme temps que la mise au point de procdures innovantes.

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Annexes Documents relatifs au Ministre de lAgriculture et des Ressources hydrauliques Annexe 1

Rubriques suivies par le dispositif de la statistique agricole

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Annexe 2

Organigramme du ministre de lagriculture


(Dcret du 13 fvrier 2001) Cabinet Bureau dordre central Bureau des relations avec le citoyen Bureau du protocole, daccueil et de la permanence Bureau de la coopration internationale Bureau de la restructuration des terres domaniales agricoles Cellule de suivi des grands marchs publics Bureau de la planification et des quilibres hydrauliques Bureau dappui la femme rurale Bureau dappui aux exportateurs des produits agricoles Secrtariat gnral Inspection gnrale Services communs Direction gnrale des affaires juridiques et foncires Direction de la lgislation
Sous direction de la lgislation Sous direction des consultations et des tudes juridiques Sous direction du contentieux judiciaire Sous direction du contentieux administratif Sous direction des tudes foncires et agraires Observatoire national de suivi des exploitations agricoles

Direction du contentieux Direction des tudes et des amnagements fonciers et agraires

Direction gnrale des tudes et du dveloppement agricole Direction des tudes et de la planification
Sous direction des tudes Sous direction de la planification Sous direction des statistiques Sous direction de la conjoncture conomique Sous direction pour la prparation des projets et programmes de dveloppement agricole Sous direction du suivi des projets et programmes de dveloppement

Direction des statistiques et de la conjoncture conomique agricole Direction des projets et programmes de dveloppement

Direction gnrale du financement, des investissements et des organismes professionnels Direction des investissements agricoles et du financement
Sous direction de la prparation du budget dquipement Sous direction du suivi dexcution du budget dquipement Sous direction du financement extrieur Sous direction des crdits agricoles Sous direction des encouragements de lEtat Sous direction des organismes professionnels de base Sous direction de tutelle des organismes professionnels

Direction du crdit et des encouragements Direction des structures professionnelles agricoles

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Direction gnrale de lorganisation, de linformatique, de la gestion des documents et de la documentation Direction de lorganisation, des mthodes et de linformatique
Sous direction de lorganisation et des mthodes Sous direction de linformatique Sous direction de la gestion des documents

Direction de la gestion des documents et de la documentation

Direction gnrale des services administratifs et financiers Direction des affaires administratives
Sous direction du personnel fonctionnaire Sous direction du personnel ouvrier Sous direction de la formation et des tudes Service social Sous direction du budget et de la comptabilit Sous direction de lordonnancement Sous direction de la tutelle financire des tablissements publics Secrtariat permanent de la commission dpartementale des marchs Sous direction du matriel et des quipements Sous direction des btiments Sous direction du suivi des obligations des entreprises et des tablissements publics Sous direction des tudes et de la restructuration

Direction des services financiers

Direction des btiments et de lquipement

Direction du suivi de la gestion des entreprises et tablissements publics

Services techniques Direction gnrale de la production agricole Direction des grandes cultures
Sous direction des crales Sous direction des cultures fourragres et des lgumineuses Sous direction des olives Sous direction des marachages Sous direction des fruits Sous direction des cultures biologiques Sous direction des tudes et de la diversification de la production vgtale Sous direction dvaluation et de suivi des ressources fourragres Sous direction des aliments concentrs et des rsidus des cultures Sous direction de la production laitire Sous direction de la production de la viande Sous direction de lamlioration des races

Direction des arbres fruitiers et des cultures marachres

Direction des tudes et de la diversification de la production agricole Direction des ressources fourragres et des parcours Direction de la production animale et de la promotion des troupeaux

Sous direction du suivi des projets Direction gnrale de la protection et du contrle de la qualit des produits agricoles Direction de lhomologation et du contrle de la qualit
Sous direction des semences et des plants Sous direction des intrants et des produits Sous direction du contrle sanitaire interne Sous direction de la prvention agricole Sous direction du contrle phytosanitaire aux points de passage

Direction de la protection des vgtaux

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Sous direction des analyses et de la normalisation Service de la lgislation et de la qualit Direction gnrale des services vtrinaires Direction de la sant animale
Sous direction de la lutte contre les maladies animales Sous direction du contrle sanitaire et des laboratoires Sous direction du contrle de la qualit des produits animaux Sous direction du contrle des mdicaments et des quipements dlevage Sous direction de la normalisation et de la rglementation

Direction du contrle des produits animaux et de la qualit Direction de la normalisation et du contrle sanitaire aux frontires

Sous direction du contrle sanitaire aux frontires Direction gnrale de la pche et de laquaculture Direction de la conservation des ressources halieutiques
Sous direction de la prservation des ressources halieutiques Service de la gestion et de lencadrement des pcheurs Sous direction de la production Service de la commercialisation, de la transformation et de lexportation Sous direction de dveloppement des activits et des techniques de pche Sous direction de laquaculture

Direction de lexploitation Direction de la promotion de la pche

Direction gnrale des forts Direction de la conservation des forts Sous direction de la protection des forts Direction du dveloppement sylvo-pastoral
Sous direction de la chasse et des parcs nationaux

Sous direction du reboisement forestier et pastoral

Sous direction des parcours et de la lutte contre lensablement Direction du dveloppement socio-conomique de la population forestire
Sous direction des tudes damnagement intgr des forts Sous direction de lconomie et de lencadrement de la population forestire Sous direction de la rglementation et du contentieux Sous direction du contrle de la gestion du domaine forestier de lEtat

Direction de la rglementation et du contrle

Direction gnrale de lamnagement et de la sauvegarde des terres agricoles Direction de lamnagement et de la valorisation des ouvrages
Sous direction de lamnagement Sous direction des ouvrages hydrauliques Sous direction des tudes Sous direction de suivi et valuation Sous direction de la cartographie Sous direction des tudes go-morphologiques et de lrosion Sous direction des expriences appliques Sous direction des analyses et de lamnagement

Direction des tudes Direction des ressources en sol

Direction de lamnagement de lespace rural

Direction gnrale des ressources en eaux Direction des eaux de surface


Sous direction des rseaux de mesure

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Sous direction dhydrologie analytique et des bases de donnes Sous direction de tudes et des recherches hydrologiques Sous direction des tudes et des recherches hydrogologiques Sous direction des sondages hydrauliques Sous direction des eaux non conventionnelles Sous direction de la recharge artificielle

Direction des eaux souterraines


Direction des eaux non conventionnelles et de la recharge artificielle

Direction gnrale du gnie rural et de lexploitation des eaux Direction de lirrigation et de lexploitation des eaux agricoles
Sous direction des tudes et de lamnagement des primtres irrigus Sous direction de lexploitation des eaux agricoles Sous direction de la maintenance

Direction de lconomie de leau


Sous direction de lconomie de leau en irrigation Sous direction de la valorisation des eaux non conventionnelles Sous direction de la promotion des groupements hydrauliques Sous direction des tudes et de leau potable en milieu urbain Sous direction de leau potable en milieu rural Sous direction de lquipement rural

Direction de leau potable et de lquipement rural

Direction gnrale des barrages et des grands travaux hydrauliques Direction des tudes de mobilisation des eaux
Sous direction des tudes hydrauliques Sous direction des modles mathmatiques dexploitation des grands ouvrages hydrauliques Sous direction des quipements hydrauliques Sous direction de la ralisation des grands ouvrages hydrauliques Sous direction des tudes dexcution des barrages Sous direction de la programmation et du suivi des travaux des barrages Sous direction des expropriations pour les barrages Sous direction de lanalyse des prix et de la matrise des cots des barrages Sous direction du contrle et de la scurit des barrages Sous direction de lentretien et de la maintenance des barrages Sous direction du fonctionnement et de lexploitation des barrages

Direction des grands ouvrages hydrauliques


Direction des grands barrages

Direction de lexploitation des barrages

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Annexe 3

Le dispositif des enqutes agricoles

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Annexe 4

LISTE DES DOCUMENTS CONSULTS AU COURS DE LA MISSION

- Loi de finances 2005, version franaise parue au journal officiel - Budget 2005 du ministre de lagriculture et des ressources hydrauliques (arabe) - Organigramme du ministre de lagriculture (JO du 13 fvrier 2001) - Loi du 8 mars 1989 portant cration des commissariats rgionaux au dveloppement agricole - Organigramme du CRDA de lAriana (03/2005) - Tableau daffectation du personnel du CRDA de lAriana par service et par catgorie - Etat davancement des projets du Gouvernorat de lAriana anne : 2004 et 2005 ; 02/03/2005 - Consultation Organisation et gestion des ressources humaines de ladministration forestire ; Prof H. ILLY, 11/2004 - Liste des units de gestion des projets ; 03/2005 ; manuscrite - Lettre circulaire du Premier Ministre concernant llaboration du projet de budget 2005 ; 01/01/2004 - Dixime plan de dveloppement 2002-2006 Lagriculture et les ressources naturelles - Projet PISEAU Rapport de la mission de concertation du 23 novembre au 4 dcembre 2004 - Annexes du prcdent : Indicateurs de performance pour chaque composante (du projet PISEAU) - Document dvaluation du projet PISEAU ; 10/05/2000 ; Banque Mondiale - Projet de renforcement des services dappui lagriculture ; Rapport annuel dactivit 2003 - Annuaire des statistiques agricoles 2002 ; 11/2003 - Projet de dveloppement des ressources en eau du nord de la Tunisie Rapport dachvement ; 12/2004 - Rapport financier du PDAI Nord-Ouest de Kairouan de 1995-2004 ; 12/2004 - Stratgie nationale de dveloppement forestier et pastoral - FAO 2001

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II.

Ministre de lEnseignement Suprieur

Ce document est le rsultat des investigations menes auprs des structures centrales du Ministre de lenseignement suprieur et certains tablissements qui en relvent (universit de Sfax, lOffice des uvres universitaires du Nord). Il se propose de prsenter une valuation prliminaire de la faisabilit dune gestion budgtaire par les objectifs. Il traite dans un premier volet de la structure des programmes du ministre travers la prsentation du contexte organisationnel et son adaptation une approche programmatique et un examen de la procdure budgtaire en vigueur et son degr de prise en compte des objectifs de performance pour lallocation des ressources. Dans un deuxime volet (b) le document traite des expriences pilotes en cours de ralisation (universit de Sfax) ou pouvant tre ralises (uvres universitaires). Enfin dans un dernier volet (C), des suggestions sont proposes en vue de capitaliser les rsultats de lexprience dj initie, lancer dans les meilleures conditions une deuxime exprience pilote et fdrer ces expriences dans une dmarche intgre de mise en place dune gestion par les objectifs. Deux projets de fiches programmes instruites partiellement par les donnes collectes auprs de luniversit de Sfax, de loffice des uvres universitaires du Nord sont prsentes en annexe. a. Structure de programmes du Ministre

Pour dfinir la structure de programmes grs par le dpartement de lenseignement suprieur, il est important au pralable de prsenter la structuration du dpartement, les principales missions ralises et les objectifs associs ces missions. Cette prsentation permettra de vrifier si la structure organisationnelle adopte favorise la dlimitation des responsabilits et une allocation des moyens en fonction dobjectifs spcifiques ce qui constituera un facteur stimulant pour ladoption dune gestion par les objectifs (i). En plus de la composante organisationnelle, le diagnostic de la procdure actuelle dlaboration et de suivi budgtaire permettra de mesurer lampleur des changements introduire tant dans la phase de planification que dans la phase (ii). Une synthse de cette premire partie permettra dapprcier la faisabilit des budgets par les objectifs pour le dpartement de lenseignement suprieur (iii). i. Prsentation de la structure du Ministre de lenseignement suprieur

La mission principale du Ministre est dassurer la formation et la recherche scientifique et compte tenu dune forte demande dinscriptions lenseignement suprieur (nombre dtudiants en croissance trs importante : augmentation nette de lordre de 30 000 tudiants par an). Le Ministre sest fix des objectifs prioritaires devant cadrer la ralisation de sa mission:

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Assurer une prestation denseignement suprieur tous les bacheliers Amliorer le rendement interne des tablissements de lenseignement suprieur Promouvoir la production scientifique Dvelopper linnovation pdagogique Favoriser linsertion dans lenvironnement Dvelopper lemployabilit et la cration des entreprises

A ct de ces objectifs principaux et conformment au choix fondamental de gratuit de lenseignement, le Ministre sest fix des objectifs sociaux consistant assurer les uvres universitaires de base telles que lhbergement, la restauration et lencadrement des activits culturelles et de loisirs. Afin de servir lensemble de ces objectifs, la structure organisationnelle du dpartement a connu ces dernires annes une orientation claire pour la dcentralisation notamment en matire de formation et de recherche au profit des universits et instituts denseignement technologique et dans un degr moindre en matire duvres universitaires au profit des offices duvres universitaires. Compte tenu de cette orientation, la structuration actuelle du dpartement est compose :

Des universits (13) : principales composantes organisationnelles tant au niveau de la consommation des ressources quau niveau de la ralisation de la mission du Ministre Dune direction gnrale des tudes technologiques supervisant 14 tablissements denseignement technologique 3 offices duvres universitaires (Nord, Sud, Centre) coiffant plus dune centaine dtablissements (restaurants, foyers) Des directions gnrales spcifiques dencadrement et dorientation de lenseignement suprieur et de la recherche Une direction gnrale des btiments Une direction gnrale des services communs regroupant les activits administratives et financires Des structures dtudes et de conseil rattaches au cabinet (bureau dtudes et planification, comit dvaluation, inspection, etc.) La cit des sciences

Le tableau suivant synthtise les principaux centres de responsabilit relevant du dpartement, leurs missions et les objectifs qui lui sont associs (voir organigramme Ministre en annexe 3).
Centre - 13 universits coiffant
environ 162 tablissements (EPA)

Principales missions - Assurer la formation - Assurer la recherche - Assurer louverture sur lenvironnement et
veiller lemployabilit des diplms

Objectifs - Lessentiel des objectifs du


dpartement sont dclinables au niveau des universits et au niveau des tablissements denseignement et de recherche - Autonomie assez importante sauf en ce qui concerne le recrutement, les btiments et les quipements

- Valoriser les prestations payantes - Les universits sont dotes de prrogatives


largies en matire pdagogique et de recherche et de plus en plus de prrogatives administratives et financires depuis la loi 2000 relative la dcentralisation.

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- Les universits sont dotes dune structure


organisationnelle comprenant, un prsident duniversit, deux vices prsidents, un secrtaire gnral et deux principales directions : une direction administrative et financire et une direction scientifique et pdagogique (Voir organigramme en annexe 4) - Mme mission que luniversit pour assurer une formation technique (cycle court) oriente vers les besoins immdiats du march. Les mmes objectifs assigns aux universits sont transposables aux ISET avec une hirarchisation diffrente

- Une direction gnrale des


tudes technologiques (TSET) coiffant 14 tablissements (24 projets : 1 par gouvernorat)

- Idem (avec moins de


prrogatives financires pour le Directeur Gnral des tudes technologiques que les prrogatives du prsident de luniversit)

- 3 offices duvres
universitaires

Prestations dhbergement Prestations de restauration Administration des bourses Activits culturelles et loisirs Interventions sociales

- Les objectifs sociaux du


dpartement sont essentiellement dclins au niveau des offices et des tablissements qui en relvent avec une autonomie plus faible en matire de gestion administrative et financire

- La cit des sciences


(EPNA)

- Promouvoir les connaissances scientifiques


travers des expositions, des colloques, etc.

- Objectifs spcifiques bien


cerns

- Une autonomie satisfaisante au


niveau du fonctionnement

- Investissements pilots par le


dpartement

- Des directions gnrales


spcifiques (enseignement suprieur, rnovation universitaire, affaires estudiantines, BEP, etc.)

- orientation, assistance, conseil, tudes,


planification

- Objectifs non clairement


dfinis

- Pouvoir hirarchique limit


vis--vis des universits notamment

- Une direction gnrale des


prestations de services btiments

- planifier et raliser les infrastructures du


ministre, des universits, des uvres universitaires

- Objectifs de dlai prcis - Objectifs de cot non


clairement dfinis

- Prestations importantes et
performances dterminantes pour la ralisation des objectifs du dpartement

- Une direction des services


communs

- gestion administrative et financire travers la


ngociation et le suivi du budget

- Objectifs clairs : * Respect de la rgularit dans


lexcution du budget

* Contrler les units


dcentralises en matire de gestion administrative et financire * Sensibilisation la gestion par les objectifs comme mode de contrle la place et au lieu du contrle de conformit

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Il ressort de la prsentation synthtique de la structure du Ministre que :


Les objectifs globaux sont bien dfinis mme si leur hirarchisation na pas t bien prcise La structure organisationnelle adopte permet didentifier et dlimiter les responsabilits favorisant ainsi la possibilit de superposer une structure des programmes la structure fonctionnelle actuelle Importantes similitudes organisationnelles entre les principales structures constituant la linge oprationnelle du Ministre (universits, direction gnrale de ISET, offices des uvres universitaires). En effet chaque structure rpond des objectifs globaux dclins au niveau dtablissements spcialiss ou rgionaux selon un systme "gigogne" prsentant les caractristiques dun programme dclin en sous programmes. Ceci favorise la "transposition" des expriences pilotes dun programme un autre et permet de "gnraliser" assez facilement la dmarche adopte dune manire exprimentale La dcentralisation prvue par la loi 2000 au profit des universits favorise lorientation vers la contractualisation des rapports, entre luniversit et le Ministre. Des mesures daccompagnement pratiques sont toutefois ncessaires pour la fois simplifier les procdures de contrle et accrotre effectivement la capacit de gestion des universits.

ii. La procdure budgtaire actuelle Le budget du Ministre de lenseignement suprieur sest lev en 2005 652,087 millions de dinars rparti raison de 526,007 M.D pour le titre I (salaires et fonctionnement) et 126,080 M.D pour le titre II (dveloppement). Ce budget reprsente environ 5% du budget de ltat et 2% du PIB. La part des salaires reprsente plus de 70% du budget de fonctionnement et plus de 56% du budget global du Ministre. Lessentiel du budget est consomm par les universits et les tablissements qui en relvent, les instituts denseignement technologique et les uvres universitaires. La procdure dlaboration des budgets nest pas spcifique lenseignement suprieur, elle se base sur le calcul des moyens allouer sur la base de besoins exprims par les chefs dtablissements relevant du Ministre de lenseignement suprieur corrigs en fonction des contraintes budgtaires globales. Malgr la dcentralisation administrative et financire au profit notamment des universits amorce depuis 2000, lextension des prrogatives financires de luniversit prvue par les textes ne sest pas traduite dans les faits par un allgement des contrles priori effectus par le Ministre de finances et du Ministre de lenseignement et ce aussi bien au niveau de llaboration quau niveau de lexcution du budget. Au niveau de l'laboration du budget, l'universit 15est appele prparer son budget selon les dispositions de la circulaire du Premier Ministre, d'une part, et des orientations contenues dans la circulaire du Ministre de l'Enseignement Suprieur d'autre part.

15

La procdure dlaboration des budgets est similaire pour tous les tablissements relevant du Ministre de lEnseignement suprieur (en particulier pour les offices des uvres universitaires)

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Les propositions budgtaires concernent les dpenses de gestion, les dpenses de dveloppement et les dpenses relatives aux besoins de l'universit en matire de recrutement du personnel administratif, technique et ouvrier. Une fois prpar, le projet de budget de l'universit est transmis la Direction Gnrale des services communs du Ministre de l'Enseignement Suprieur, accompagn des documents budgtaires et des pices justificatives ncessaires pour l'information de l'autorit de tutelle et ce, en vue d'entamer l'tape des discussions. Lors de cette tape, des arbitrages sont entrepris et la prise en compte des contraintes globales dfinies par le Ministre des Finances peuvent tre lorigine damputations budgtaires. Dans la pratique, les crdits budgtaires sont fixs par reconduction systmatique des crdits du budget prcdent majors par des mesures nouvelles . Ces mesures nouvelles sont en corrlation troite avec lvolution de leffectif des tudiants, avec lvolution de lindice gnral des prix, etc. Dans une seconde tape de la rpartition, il est opr un ajustement pour tenir compte de lenveloppe budgtaire globale disponible. Des critiques importantes peuvent tre adresses cette procdure de rpartition dont on peut citer :

Une faible capacit des chefs dtablissements valuer correctement leurs besoins. Ils appliquent assez librement des critres qui leur sont propres. La rpartition se fait sans remettre en cause lexistant, puisque les discussions et les arbitrages portent en gnral uniquement sur les mesures nouvelles (laugmentation). Ceci suppose quau dpart le budget tait adapt et quau fil du temps rien ne change dans les programmes et les mthodes denseignement. La principale limite est lie au choix de linducteur budgtaire cot par tudiant . Cette unit de mesure, si elle est assez adapte pour les uvres universitaires, biaise lanalyse pour les tablissements denseignement et de recherche. En effet, lunit Etudiant nest pas homogne et ne tient pas compte des diffrences significatives entre les diffrentes disciplines, la nature de la charge horaire, des moyens pdagogiques, etc. De plus laffectation des moyens est base sur des taux dencadrement globaux par famille sans tenir compte de la diffrenciation de chaque tablissement. Outre linsuffisance au niveau du critre dallocation des moyens, il y a lieu dajouter labsence dincitation des tablissements amliorer la qualit de leurs prestations. La qualit tant dfinie comme laptitude de ltablissement rpondre dans les meilleures conditions aux besoins de ses partenaires ; demandeurs de formations, employeurs, partenaires conomiques et sociaux. En effet en labsence dune valuation externe les tablissements ne sont pas responsabiliss sur les rsultats qualitatifs. Ceci aboutit en fait privilgier un seul objectif de lenseignement suprieur : assurer la prestation denseignement

Il en dcoule que llargissement des prrogatives financires des universits ne sest pas traduite dans les faits par un changement dans le mode de management tant que la mesure des performances par rapport aux rsultats escompts nest pas instaure selon un rfrentiel mthodologique permettant une vritable responsabilisation.

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La procdure d'excution du budget est soumise galement au contrle de la tutelle. Ce contrle se manifeste au niveau de lautorisation, par arrt, des virements au sein du budget de luniversit ainsi que ceux relatifs aux crdits de paiement. Les virements de crdits en matire de dpenses d'quipement sont soumis l'approbation pralable du ministre des finances Dautre part, l'utilisation des excdents nets des recettes sur les dpenses ordinaires est effectue selon un programme demploi respectant la circulaire du Ministre de lEnseignement Suprieur n12-97 du 24 fvrier 1997. L'autonomie financire de luniversit se trouve ce niveau limite par des contrles financiers et comptables. Le lgislateur a prvu en effet la soumission des dpenses de l'universit au visa du contrle des dpenses publiques selon le mode de l'engagement provisionnel, dans la limite de la moiti des crdits ouverts, sans pour autant prvoir un allgement quivalent des contrles a posteriori. Indpendamment du contrle procdural sus-voqu, le principe d'autonomie financire suppose une matrise par luniversit de ses sources de financement, or le statut de luniversit en tant qutablissement de service public limite ses revenus ; elle est par consquent contrainte de dvelopper (pour faire face la contraction de ses revenus) des sources de financement autres que les subventions et ce, travers louverture sur l'environnement, l'article 29 nouveau de la loi n2000-67 stipule que Les universits...peuvent, par voie contractuelle, assurer des prestations de services titre onreux... Elles peuvent galement exploiter des brevets et des licences et commercialiser les produits de leurs activits . Elles peuvent galement recevoir des dons et des legs et tous autres revenus provenant de leurs activits. La ralisation des recettes propres par luniversit, tout en tant limite dans sa porte, se trouve contrainte par des rgles prdfinies de lutilisation des ces recettes. Le financement de luniversit demeure ainsi largement tributaire des subventions accordes par lEtat justifiant, par la mme, la persistance dun contrle financier rigoureux. Le rattachement du budget des universits au budget gnral de l'Etat les oblige respecter, dans l'emploi de leurs ressources, un cadre budgtaire et comptable qui n'est pas tabli en fonction de leurs besoins de gestion mais plutt dfini dans des conditions et selon des normes prescrites. En effet, la structure du budget des universits inspire de celle du budget de lEtat est compose de deux titres : Un premier (intitul Titre I) qui comprend les dpenses de gestion et les ressources ordinaires ; Et un deuxime (intitul Titre II) compos des dpenses de dveloppement et des ressources en capital. La nomenclature budgtaire en tant que document approuv par une circulaire ministrielle indiquant (par chapitre, article, paragraphe et sous paragraphe) l'ordre selon lequel doivent tre classes toutes les oprations de recettes et de dpenses affectant le budget consacre le principe de l'universalit du budget. Elle facilite ainsi le contrle budgtaire mais elle ne permet pas en revanche de tenir compte des spcificits managriales de luniversit.

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Un systme de fentrage permettant de dsagrger la nomenclature gnrale est, ce titre, ncessaire afin de maintenir les avantages de luniversalit et de tenir compte des besoins de gestion dicts par la diversit des oprations issues de lactivit des universits et les diffrents axes danalyse possibles. Il ressort de la description de la procdure budgtaire que malgr llargissement par les textes des prrogatives de luniversit (principal maillon de la gestion de lenseignement suprieur) devant priori favoriser une gestion par les objectifs, linadaptation des outils dallocation des moyens et labsence, faute dun systme dvaluation, de liens entre objectifs et moyens limitent fortement la porte de la dcentralisation et consacrent dans les faits la procdure actuelle de budgtisation bas sur la reconduction et la faible connexion avec la performance. iii. Synthse En rfrence aux conditions pralables pour la mise en place des budgets par les objectifs, lanalyse de la structure organisationnelle du Ministre et de la procdure budgtaire en vigueur permettent daffirmer que si les conditions sont globalement favorables pour superposer la structure organisationnelle une structure de programmes, la procdure budgtaire demeure peu adapte un systme dallocation des ressources par les objectifs. En effet les principaux facteurs stimulants sont :

Une structuration claire base sur des centres de responsabilits pouvant constituer des programmes finaliss. Cette structuration peut tre segmente selon les programmes suivants : Lenseignement suprieur universitaire (universits) Lenseignement suprieur technologique : direction gnrale des tudes technologiques : une rflexion plus approfondie peut-tre mene pour valuer lopportunit de considrer les instituts dtudes technologiques (formation technique cycle court) comme faisant partie du programme enseignement suprieur . A cet effet, les instituts dtudes technologiques (au nombre de 14 actuellement) peuvent tre rattachs la structure de luniversit. Les uvres universitaires Linfrastructure La cit des sciences Les activits de soutien. Des objectifs globaux bien dfinis et dclinables au niveau des projets de programmes proposs Une culture globalement favorable la gestion par les objectifs mme si elle est plus explicite au niveau des universits et des tablissements qui en relvent Une planification moyen terme (plan) bien connecte avec les budgets annuels Un poids important dans le budget des mesures nouvelles gnr par la croissance vertigineuse du nombre dtudiants ce qui rend le poids du pass

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moins important et confre au Ministre une marge de manuvre plus importante dans lallocation des moyens additionnels

Lexistence dun noyau dur de ressources humaines matrisant les enjeux de la gestion par les objectifs (indicateurs, valuation, etc.) Plusieurs formations et stages ont t suivis par les cadres suprieurs du Ministre et par les gestionnaires des universits La ralisation de plusieurs tudes damlioration du systme de management dans les tablissements universitaires ayant abouti des recommandations organisationnelles et managriales favorables la gestion par les objectifs La disponibilit dun systme dinformation assez bien toff notamment dans sa composante quantitative

Nanmoins, certains facteurs peuvent contraindre le rythme de migration vers la gestion par les objectifs dont les principaux sont :

Une gestion quasi permanente de lurgence gnre par la croissance importante du nombre dtudiants laissant peu de temps la rflexion et la prise en compte dune manire quilibre des objectifs autres que la prestation denseignement focalisant actuellement lattention de tous les gestionnaires centraux et des tablissements. Absence dune procdure matrise et valide par les structures centrales (Enseignement suprieur et Finance) de calcul des cots complets permettant de servir de base pour lallocation des ressources. Le problme est ce niveau double puisque lunit duvre qui est ltudiant est une unit variable (non homogne) et que la mthode de calcul nest pas audite Les hypothses la base de lallocation des moyens tel que le taux dencadrement restent globales et peu diffrencies en fonction des spcificits de chaque tablissement Une implication insuffisante en temps et en ressources des structures centrales pour soutenir les initiatives entreprises par certains tablissements dans le sens dune prsentation des budgets selon les objectifs Un cloisonnement important entre les structures oprationnelles et les structures financires Une faible structuration des services financiers des tablissements universitaires denseignement et doeuvres gnrant une certaine rsistance de la part des structures centrales charges du budget leur faire confiance Un certain miettement du budget des universits et des offices des uvres universitaires (administration centrale, universit, tablissement, foyer universitaire) empchant une vision densemble des flux financiers affects

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luniversit ou loffice en tant que centre de responsabilit appel raliser des objectifs prdfinis

Une insuffisance pour la majorit des tablissements de lenseignement suprieur dune valuation interne et externe selon un rfrentiel mthodologique permettant de fiabiliser les rsultats et dutiliser ces rsultats comme base dallocation des ressources.

b. i.

Expriences pilotes Exprience pilote 1 : luniversit de Sfax

Contexte de lexprience Dans le cadre de la dcentralisation progressive de la gestion de lenseignement suprieur et particulirement llargissement des prrogatives des universits en matire pdagogique, administrative et financire, le Ministre de lEnseignement Suprieur a initi en 2003 une exprience pilote de gestion par les objectifs au sein de luniversit de Sfax du Sud. Cette universit comptait lpoque 17 tablissements denseignement suprieur et environ 50 000 tudiants, elle est ce titre lune des plus grandes universits comprenant galement une diversit reprsentative des diffrentes spcialits de lenseignement suprieur (sciences humaines, gestion, coles dingnieurs, etc.). Lexprience a dmarr avec une journe dinformation lInstitut Suprieur des Etudes Technologiques de Sfax le 30 avril 2003 en prsence des diffrents partenaires de lexprience : 1er Ministre, Ministre des Finances et Ministre de lEnseignement Suprieur. Au cours de cette journe, 5 tablissements universitaires ont t choisis pour mener lexprience sous la supervision de luniversit. Le choix des tablissements a tenu compte de la taille, des disciplines enseignes et du degr dtoffement en ressources humaines. La journe a permis galement de discuter et expliciter la mthodologie dapproche pour la ralisation de lexprience. Les travaux ont dmarr avec la constitution de six commissions : La commission des btiments, quipements et matriels La commission des affaires financires La commission du personnel technique, administratif et enseignant La commission des affaires estudiantines La commission des bibliothques, documentation et moyens pdagogiques La commission de la recherche scientifique, de la coopration internationale et le partenariat avec lenvironnement

Le travail des commissions a t essentiellement focalis sur : Llaboration dune base de donnes permettant de proposer des indicateurs dactivit susceptibles de servir dinducteurs budgtaires . Cette base de donnes sera supporte par une application informatique (dj prte) SAGES : Systme dAide la Gestion de lEnseignement Suprieur.

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Le calcul de certains cots de fonctionnement dans une optique de centres de responsabilit La proposition damnagements de la nomenclature budgtaire pour ladapter une gestion par les objectifs.

Un sminaire a t organis en juin 2004 avec une participation de lAgence Franaise de Mutualisation de lEnseignement. Ce sminaire permis aux quipes des diffrentes commissions dajuster leurs travaux en fonction des expriences franaises prsentes au cours du sminaire. Au stade actuel, des rapports par commission ont t prpars contenant les propositions dindicateurs de mesure dactivit dans lattente dune suite donner ces travaux. La runion tenue avec les coordinateurs de lexprience relevant de luniversit de Sfax a permis de constater que malgr limportance du travail effectu notamment en matire de collecte de donnes et de proposition dindicateurs, lexprience est "la croise des chemins" et que sa continuit est tributaire des conditions suivantes : La ncessit dvaluer au niveau central du Ministre le travail dj effectu et de fixer des objectifs clairs pour la poursuite et la gnralisation de lexprience qui devrait aboutir sa finalit premire : laborer un cadre contractuel entre luniversit et le Ministre Doter le projet des moyens humains et matriels ncessaires pour parfaire lexprience. Parmi ces moyens une assistance rapproche par des comptences spcialises dans limplmentation de la gestion par les objectifs, outre laffectation dun budget spcifique lexprience permettant dassurer le travail Mettre en uvre aprs validation le systme de gestion par les objectifs et adapter la procdure de ngociation budgtaire au nouveau mode de gestion Instaurer un systme dvaluation interne et externe des tablissements comme outil principal de justification de lallocation des ressources

Enseignements tirer de lexprience Le bilan, ce stade, de lexprience pilote de luniversit de SFAX peut tre considr globalement comme encourageant au regard des principaux points suivants :

La structure universit prsente un cadre appropri pour la gestion par les objectifs en ce sens quelle prsente les caractristiques suffisantes dun centre de responsabilit disposant de prrogatives assez tendues lui permettant de sengager dans un vritable contrat objectif Le nombre dtablissements universitaires (+ de 16 tablissements ont exprim leur adhsion au projet de gestion par les objectifs et lvaluation de la performance) permet de gnrer un effet induit important. De plus plusieurs autres universits et tablissements ont particip ponctuellement aux travaux Une volont explicite de bien mener le projet terme et une fiert de pouvoir constituer une rfrence par rapport aux autres tablissements universitaires

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Un travail important de collecte dinformation et de conception dindicateurs de mesure a t ralis. Ce travail est support par un logiciel SAGES permettant de raliser les simulations ncessaires pour le calcul des besoins en moyens Une approche participative satisfaisante base sur des commissions spcialises par thme et des runions priodiques de suivi prsides le plus souvent par les premiers responsables de luniversit (Prsident, secrtaire gnral). Cette approche a permis dassocier ponctuellement des tablissements relevant dautres universits et linstitut suprieur dtudes technologiques domicili Sfax. La cration dun master spcialis en gestion par les objectifs servant dexprience de rflexion et dtude susceptible, moyennant une assistance approprie, de dvelopper des comptences spcialises dans la GPO.

Les principales limites auxquelles il y a lieu de remdier sont :

La faible implication des structures centrales de lenseignement suprieur et du Ministre des Finances dans le projet ce qui ne lui a pas permis de disposer des moyens matriels et humains ncessaires (la seule volont des membres de lquipe permanente du projet ne suffit pas). Une plus forte implication des structures centrales est de nature confrer au projet un caractre plus officiel permettant de mieux finaliser le projet et linsrer dans un calendrier de ralisation impliquant des changements rels au niveau du mode de ngociation budgtaire et du mode de management en gnral. Absence, dans ltat actuel des choses, au niveau central (Enseignement suprieur et Finances) dune structure ou groupe de travail charg paralllement lavancement des travaux sur le site pilote de concevoir et mettre en uvre les changements introduire au niveau de la procdure budgtaire, au niveau des indicateurs de base pour lallocation des ressources. Certes un travail de rflexion et dtudes est men (et document) au niveau de la commission dvaluation et le BEP relevant du cabinet mains force est de constater que ce travail nest pas approprie par la structure centrale charge de la ngociation budgtaire direction gnrale des services communs ni par les structures centrales de coordination et de pilotage des universits. Lquipe du projet relevant de luniversit de Sfax, malgr la richesse de sa composition et son adoption dune approche participative ne comprend pas des profils financiers matrisant les procdures et les contraintes de la gestion financire publique : cette matrise est en effet encore insuffisante au niveau des structures de luniversit en gnral ce qui, combin, avec la faible implication des structures financires centrales a confr au travail effectu, jusqu maintenant, un caractre technique sans lien clair avec les consquences financires. Lquipe manque par ailleurs dassistance externe spcialise permettant de mieux orienter et ordonnancer les travaux. Cette assistance est primordiale surtout pour la mthodologie de calcul des cots complets, de la slection des indicateurs et lvaluation interne et externe

ii. Exprience pilote 2 : Les uvres universitaires

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Contexte organisationnel et tendue des responsabilits A ct de la prestation principale de lenseignement suprieur consistant assurer la formation et la recherche, une mission non moins importante du ministre est dassurer les prestations logistiques fondamentales pour les tudiants en matire dhbergement, de restauration, des bourses et dactivits culturelles et sociales. Cette mission constitue en fait un appui direct la ralisation des objectifs de prestation denseignement. Comme prcis plus haut, la structuration actuelle du Ministre prvoit 3 offices duvres universitaires chargs dassurer les prestations de lhbergement, de restauration et dadministration des bourses : loffice des uvres universitaires du Nord, du Sud et du Centre. Ces offices sont des tablissements administratifs dots dune autonomie administrative et financire moins importante que les universits mais permettant nanmoins de les considrer comme des centres de responsabilit chargs de grer au mieux les subventions de lEtat pour assurer des prestations dont la matrise des cots et des dlais constitue le facteur cl de succs Loffice des uvres Universitaires est organis en deux principales directions (voir annexe 5) :

Une Direction des uvres Universitaires et de lAction Sociale supervisant deux sous directions : La sous direction des bourses, des prts et des aides sociales. Cette sous direction est charge de ladministration des bourses, du recouvrement des prts et des aides sociales La sous direction de lhbergement, de la restauration et de lanimation culturelle et sportive : elle est charge de grer les activits dhbergement, restauration et dencadrer les activits culturelles et sportives Une Direction des Services Communs coiffant 3 sous directions : La sous direction des affaires administratives et financires charge de la gestion des ressources humaines, du budget et de la comptabilit et du paiement des salaires. La sous direction des btiments, des quipements, des marchs et de lapprovisionnement. Cette direction est charge de la gestion des btiments et quipements et des marchs dapprovisionnement La sous direction informatique charge de lexploitation et la maintenance des applications informatiques.

A cot de ces deux directions, une sous direction en staff soccupe des affaires juridiques, de la documentation, de laccueil et des relations publiques. Chacun des trois offices duvres universitaires coordonne et oriente la gestion dtablissements (EPA) duvres universitaires constitus de foyers universitaires, restaurants universitaires ou de cits universitaires (foyer + restaurant). Ces tablissements (au nombre dune centaine) ont un budget autonome, ngoci et valid par la direction

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gnrale de loffice de rattachement puis intgr dans le budget global de loffice lui mme ngoci avec les services centraux du Ministre de lEnseignement Suprieur. Bien que certaines rflexions soutiennent que les uvres universitaires peuvent tre considres comme une activit de soutien devant tre sous la responsabilit des universits disposant dune structure administrative et financire de plus en plus toffe, favorisant ainsi une meilleure matrise du processus de lenseignement suprieur dans sa globalit, ltendue des responsabilits des offices, limportance de la dimension sociale et la spcificit des prestations duvres universitaires militent plutt en faveur de la considration de leur activit comme un centre de responsabilit distinct Le choix, donc, de considrer les uvres universitaires comme un programme part finalis semble la fois adapt au contexte et ralisable mme si une plus grande dcentralisation travers la cration dun nombre plus lev doffices peut tre envisage progressivement pour une meilleure harmonie avec la dcentralisation de lenseignement suprieur. Les moyens La procdure budgtaire actuelle permet de cerner assez clairement les moyens allous aux uvres universitaires. Ces moyens sont en effet directement corrls avec le nombre dtudiants et le lien entre le niveau dactivit et les ressources alloues nest pas difficile tablir. (Lunit "tudiant" constitue un inducteur budgtaire appropri). En effet, on peut distinguer dans le budget deux catgories de charges : a. Les charges directes relatives aux subventions accordes par tudiant : Pour la restauration Sous forme de bourse Sous forme dencouragement du secteur priv offrir un hbergement aux tudiants

La budgtisation de ces charges ne pose pas de difficults et est corrle avec des objectifs quantitatifs mesurables. La prise en compte des objectifs qualitatifs (qualit du repas servi, qualit dhbergement, adaptation de la bourse aux besoins de ltudiant) nest pas soutenu, en revanche, par des tudes actualises du cot complet de ces prestations permettant de dimensionner les moyens allous au niveau de qualit souhait. b. Les charges indirectes relatives linfrastructure, aux quipements et au fonctionnement. Ces charges sont trs lies au mode de gestion adopt et sont budgtiss selon des critres faiblement connects avec des normes ou des rfrences externes. Elles concernent lentretien, les frais du personnel, les frais gnraux, etc.) Le lien de ces charges avec les objectifs est difficile tablir en labsence dune dmarche de dtermination dun cot complet par prestation. Malgr linsuffisance des outils danalyse des cots par prestation, lorientation stratgique vers la sous-traitance aussi bien au niveau de lhbergement quau niveau de la restauration offrent une possibilit de comparaison entre les performances (cot, qualit) des deux

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systmes de prestations qui cohabitent actuellement moyennant toutefois des tudes dvaluation plus frquentes. Les moyens humains tant au niveau des postes de management quau niveau des postes oprationnels de prestations de service sont, dans ltat actuel, insuffisants. Nos investigations auprs de loffice des uvres universitaires du Nord ont rvl les principales insuffisances suivantes : c. Faible taux dencadrement et insuffisance de la formation managriale pour les structures centrales et les directeurs de foyers, restaurants et cits d. Qualification insuffisante du personnel technique de restauration et de gestion et entretien des btiments. e. Faible quipement informatique et utilisation encore limite des technologies dinformation rendant le suivi des activits assez difficile. f. Importantes contraintes gnres par lapplication de la lgislation de passation des marchs ne permettent pas de disposer temps des moyens dexploitation. Les objectifs et les rsultats attendus Les objectifs associs aux uvres universitaires sont, moyen terme, assez bien identifis et dcoulent en fait de lobjectif principal du ministre : assurer pour tous les bacheliers une prestation denseignement suprieur ce qui suppose la ralisation dans les dlais et au moindre cot des prestations dhbergement, de restauration et des oeuvres associes. La clart des objectifs se trouve, nanmoins, contrainte plus long terme par la capacit du budget de ltat de soutenir la politique sociale affiche face la croissance importante du nombre dtudiants dune part et le souci de garantir une prestation de qualit minimale compatible avec les besoins des tudiants. Dans lattente des rsultats dtudes approfondies sur le financement de lenseignement suprieur en gnral et les uvres universitaires en particulier (tudes en cours de finalisation), une orientation assez claire de dsengagement du dpartement de lenseignement suprieur de la gestion courante des uvres universitaires semble se dessiner. Cette orientation consiste confier aux offices des uvres universitaires la mission de : g. Mettre en oeuvre une politique de "subvention indirecte" consistant encourager le secteur priv investir dans lhbergement et la restauration h. Optimiser lexploitation des infrastructures actuelles. Lobjectif sous-jacent cette orientation est de mieux matriser les cots par la sous-traitance tout en favorisant lamlioration de la qualit des prestations pour sassurer dune plus grande contribution de ltudiant dans le cot des prestations qui lui sont destines. Loffre directe des uvres universitaires sera davantage ddie aux couches sociales les plus dmunies Cette nouvelle orientation suppose, nanmoins, des pralables importants au niveau du mode de mangement des offices des uvres universitaires qui doit voluer vers un mode de pilotage ax sur les tudes, lanalyse des cots et le suivi ce qui contraste avec le mode

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actuel focalis sur la gestion directe et la production de prestations dans des conditions peu comptitives. Nos investigations auprs de loffice des uvres universitaires du Nord a rvl, cet effet, la ncessit de mieux communiquer sur cette nouvelle orientation et dentreprendre les actions de sensibilisation et de formation ncessaires pour russir cette mutation. Malgr, les insuffisances voqus, les objectifs moyen terme guidant laction des uvres universitaires peuvent tre synthtiss par type de prestation comme suit : Prestation Hbergement Objectifs Assurer pour tous les tudiants demandeurs de logements une deux annes dhbergement. uvrer pour le dsengagement progressif de la gestion directe de loffre dhbergement en la ramenant 20 % seulement de loffre globale Amliorer la qualit de lhbergement (respecter les normes prdfinies despace et dquipement)

Restauration

Loisirs et culture

Utiliser au mieux linfrastructure actuelle - Matriser le cot dun repas - Respecter les critres de qualit - Mettre en uvre un systme de rservation de repas et minimiser le "coulage" - Utiliser au mieux le budget allou - Encourager lauto animation
-

Assistance sociale

- Assurer un soutien matriel aux tudiants ncessiteux et non boursiers - Dvelopper le soutien psychologique aux tudiants - Amliorer le taux de recouvrement - Assurer ladministration des bourses dans les dlais requis

Prts Bourses

Les intervenants dans la ralisation des uvres universitaires Sagissant dune activit dconcentre et compte tenu des nouvelles, orientations stratgiques, on peut identifier trois acteurs principaux : Ladministration centrale du Ministre qui doit formaliser la stratgie et communiquer sur les objectifs qui en dcoulent afin de consacrer dans les faits les changements de politique. Limplication de ladministration centrale permet galement dassister les offices des uvres universitaires dans les tudes techniques dvaluation des cots et de simuler (planifier) les moyens ncessaires pour atteindre les objectifs Les offices des uvres universitaires dont le rle est central travers le dveloppement dun nouveau mode de management ax sur :

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La gestion efficace de lexternalisation (ngociation, laboration des cahiers des charges, suivi). Ceci ncessite des efforts importants de formation Lencadrement et le suivi des tablissements qui lui sont rattachs pour amliorer la qualit et matriser les cots de loffre directe par comparaison aux activits externalises

Les tablissements qui assureront une gestion directe des prestations. Ces tablissements devront amliorer leurs prestations selon des normes de qualit et de cot dans un contexte de "concurrence" facilitant une gestion par les objectifs Les universits et les tablissements denseignement et de recherche en tant que gestionnaires principaux de la vie estudiantine constituent "le client" des prestations des uvres universitaires, leurs suggestions et avis permettront de dvelopper un systme dvaluation mme dorienter le programme uvres universitaires notamment en matire de qualit de prestations

Faisabilit de lexprience Si lon se rfre aux principales tapes du processus de mise en place dune gestion par les objectifs, on peut formuler les constations suivantes quant la faisabilit de lexprience pilote des uvres universitaires (office des uvres universitaires du Nord) - Le primtre du programme "uvres universitaires" est bien dlimit et correspond un centre de responsabilit identifi travers la structure des offices duvres universitaires et les tablissements qui sont sous leur contrle - Les objectifs sont dfinis notamment dans leur dimension quantitative, les aspects qualitatifs ne sont pas en revanche suffisamment cerns - La stratgie prconise pour la ralisation des objectifs associs aux uvres universitaires est arrte au niveau des grandes lignes nanmoins des tudes complmentaires sont en cours pour mieux formaliser cette stratgie et lexpliciter aux diffrents acteurs intervenants dans les uvres universitaires. - Lidentification des indicateurs de suivi des objectifs ne pose pas de difficults particulires. Ces indicateurs sexpriment en effet en quantit, cot et qualit par "lit" et "repas" offert ou par tudiant. Nanmoins le systme dinformation actuel ncessite des amliorations substantielles pour permettre une mesure priodique et fiable de ces indicateurs. En effet, seuls les indicateurs lis au nombre sont actuellement disponibles avec une fiabilit moyenne. Les investigations menes auprs de la direction des services communs de loffice des uvres universitaires du Nord et lexamen du budget montrent que, moyennant des moyens humains appropris, il est possible de consolider le cot complet des uvres universitaires ainsi que sa segmentation par type de prestation. Ce travail gagnerait a tre entrepris afin de servir de base pour les projections financires requises par la gestion par les objectifs dune part et valuer dautre part le cot de lexternalisation (totale ou partielle) des prestations surtout que la stratgie envisage est de maintenir une offre (minimale) directe des prestations et que le march de sous-traitance nest pas encore suffisamment concurrentiel

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Enfin, les investigations menes ont permis de constater une insuffisance importante au niveau des moyens humains et du systme dinformation rendant le pilotage dune exprience de gestion par les objectifs par les moyens internes uniquement des offices, difficile. Aussi, tout en impliquant les premiers responsables des offices et de certains tablissements, est-il suggr de renforcer lquipe de pilotage du projet "GPO uvres universitaires" par des comptences du dpartement central et une assistance technique externe.

iii. Plan daction pour lordonnancement des actions pilotes et leur intgration dans une dmarche globale de GPO pour le Ministre Compte tenu dun contexte organisationnel du Ministre de lenseignement suprieur favorable une gestion par les objectifs et malgr la persistance du recours une procdure budgtaire faiblement connecte avec lvaluation des performances, la faisabilit de la migration progressive vers une gestion par les objectifs est assez forte. La russite de cette migration est tributaire nanmoins de certaines conditions qui, a dfaut de leur satisfaction, risquent de compromettre le travail conceptuel et technique important ralis dans le cadre de lexprience pilote de luniversit de Sfax et dcourager toute autre initiative La premire condition concerne la ncessite de piloter dune manire centralise et intgre la dmarche de gestion par les objectifs et de la considrer comme un changement principal dans le mode de mangement des activits du Ministre. Ceci suppose un engagement et un appui formels du chef du dpartement et des structures centrales et une allocation consquente des moyens humains et matriels La deuxime condition a trait la mise en uvre effective de la dcentralisation dcide au profit des universits et de ltendre aux autres tablissements relevant du dpartement et par le renforcement des moyens notamment humains des structures dcentralises ou dconcentres en rapport avec les missions qui lui sont attribues. La troisime condition concerne une simplification progressive des procdures dacquisition des moyens qui souffrent actuellement dune grande lourdeur gnre essentiellement par lapplication trs formelle de la lgislation de passation des marchs.

Paralllement la mise en uvre de ces conditions, la migration vers un systme de gestion par les objectifs suppose llaboration dun plan daction permettant de : Capitaliser lexprience pilote de luniversit de Sfax Lancer une deuxime exprience pour les uvres universitaires Capitaliser lexprience pilote de luniversit de SFAX Afin de tirer profit du travail dj ralis et linscrire dans une perspective plus globale de changement du mode de gestion des universits, il est recommand de replanifier lexprience pilote de luniversit de Sfax dans le cadre dun projet plus intgr intitul gestion par les objectifs des universits . A cet effet les actions suivantes sont suggres

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Evaluer et ajuster le travail dj ralis 1. Sur la base des constats dvelopps dans la prsente aide mmoire, organiser un sminaire dvaluation de lexprience pilote de luniversit de Sfax avec lquipe du projet ayant particip aux diffrents travaux et en prsence du directeur gnral de lunit des budgets par les objectifs (Ministre des finances) avec certains de ses collaborateurs, les structures centrales de lenseignement suprieur charges respectivement des budgets, des directions gnrales spcifiques (lenseignement suprieur, rnovation universitaire, recherche) et des responsables du BEP et la commission dvaluation. Ce sminaire devrait aboutir, en plus de lvaluation des tapes ralises laborer un chronogramme de ralisation pour la poursuite de lexprience avec les recommandations suivantes : Dsigner des responsables centraux (Ministre des finances et Ministre de lenseignement suprieur) comme membres permanents de lquipe de lexprience pilote Lister les travaux raliser. Ces travaux couvriraient : Laffinement et laudit des indicateurs par centre de responsabilit Llaboration dune mthode de calcul des cots complets La proposition dadaptation de la nomenclature budgtaire La proposition dune approche pour lvaluation interne et externe des tablissements universitaires.

2. Estimer les dlais et les ressources humaines et matrielles ncessaires pour chaque volet et prvoir une assistance externe approprie pour encadrer et orienter le travail. 3. Ordonnancer les travaux et prvoir une runion priodique de suivi sous la supervision du directeur gnral de lunit budgets par les objectifs Programmer la gnralisation de lexprience pilote de luniversit de Sfax aux autres universits 1. Constituer et dfinir la composition dune structure de pilotage du projet de gnralisation de lexprience. Cette structure comprendra des prsidents duniversits et des directeurs centraux du Ministre de lEnseignement Suprieur et des reprsentants du Ministre de finances. 2. Constituer et dfinir la composition dune structure dassistance technique compose de spcialistes de la GPO (des membres de lquipe du projet universit Sfax + spcialistes externes) 3. Constituer et dfinir la composition dune quipe GPO par universit charge de mener lexprience avec lassistance de la structure dassistance technique et la supervision du comit de pilotage. 4. Arrter un chronogramme de ralisation du projet

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5. Organiser des ateliers de travail avec les quipes GPO des universits : Ces ateliers seront amins par la structure dassistance technique et ils seront consacrs lexplicitation de la mthodologie de travail et lordonnancement des tapes raliser 6. Prsenter devant le comit de pilotage un rapport priodique sur ltat davancement des travaux des quipes GPO des universits 7. Harmoniser les travaux des quipes par la structure dassistance technique 8. Discuter et valider le projet GPO adopter pour toutes les universits 9. Mettre en forme et documenter la procdure GPO par les structures centrales du MES et finances et tester la procdure pour un exercice budgtaire.

Lancer la deuxime exprience pilote : uvres universitaires (office des uvres universitaires du Nord) 1. Constituer lquipe du projet pilote uvres universitaires en choisissant par exemple : " loffice des uvres universitaires du Nord" comme site pilote. De la mme manire que pour la premire exprience pilote, il y a lieu de constituer une quipe comprenant des membres permanents reprsentant les structures centrales 2. Organiser en atelier un sminaire de lancement de lexprience pour expliciter lapproche et planifier les activits raliser. Ces activits couvriraient a priori Lexplicitation des objectifs des uvres universitaires et leur hirarchisation dans le cadre de la stratgie adopte par le Ministre. La dclinaison des objectifs par centre de responsabilit (hbergement, restauration, bourses, actions sociales, etc..) La rpartition des tches entre des groupes de travail qui seront chargs pour chaque volet de proposer des indicateurs de mesure des objectifs La conception et la mise en uvre dune mthode de calcul des cots La proposition dadaptation de la nomenclature La proposition dune approche par lvaluation

3. Estimer les dlais et les moyens ncessaires. Ces moyens doivent prvoir lassistance externe requise pour lencadrement mthodologique 4. Ordonnancer les travaux et prvoir des runions priodiques pour le suivi en prsence de reprsentants de lunit "gestion par les objectifs".

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Annexes Documents relatifs au Ministre de lEnseignement Suprieur Annexe 1: Organigramme Ministre de lEnseignement suprieur
Le Ministre

Confrence de Direction

Comit Suprieur du MInistre

Inspection gnrale

Le Cabinet

6 Inspecteurs avec rang et avantage de chef de service dadministration centrale

4 Inspecteurs avec rang et avantage de sous-directeur dadministration centrale

2 Inspecteurs principaux avec rang et avantage de sous-directeur dadministration centrale

1 Inspecteur gnral avec rang et avantage de directeur gnral dadministration centrale

Le bureau dordre central Le bureau des tudes, de la planification et de la programmation Le bureau du suivi des dcisions du conseil des ministres, des conseils ministriels restreints et des conseils interministriels

Le bureau dappui lemployabilit et lenseignement vie Le bureau de la communication numrique Le bureau dimplication des comptences

Le bureau des relations avec le citoyen Le bureau de la scurit et de la permanence Les comits consultatifs

Direction Gnrale des Services communs


S/Direction de la gestion des documents et de la documentation Direction de linformatique Direction de lorganisation et mthodes Direction des btiments et de lquipement Direction des affaires financires Direction des ressources humaines

Direction gnrale des tudes technologiques


Direction des instituts suprieurs des tudes technologiques Direction des tudes dingnieurs Direction des ppinires des tablissements et ples technologiques

Direction gnrale de la recherche scientifique et de la rnovation technologique


Direction des coles doctorales et de la valorisation Direction de la coopration scientifique internationale et des manifestations scientifiques S/Direction du suivi et de lvaluation

Direction gnrale de la coopration internationale


Direction de la coopration bilatrale Direction

Direction gnrale de la rnovation universitaire


Direction des programmes de rnovation Direction des nouvelles technologies et de lenseignement

Direction gnrale des affaires estudiantines Direction gnrale de lenseignement suprieur

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Direction des uvres universitaires

Direction de lorientation et de linformation universitaires

Annexe 2: Projets de fiches programmes pour "universits" et "uvres universitaires"


FICHE PROGRAMME (PROGRAMME) Ministre : Enseignement Suprieur Programme : Universits (Enseignement suprieur et recherche scientifique) Objectifs gnraux - Contribuer au dveloppement de lconomie du savoir - Dvelopper la comptitivit du systme productif - Dvelopper linnovation et de la recherche Objectifs spcifiques - Assurer une prestation denseignement suprieur tous les bacheliers - Amliorer le rendement interne des tablissements de lenseignement suprieur - Promouvoir la production scientifique - Dvelopper linnovation pdagogique - Favoriser linsertion dans lenvironnement - Dvelopper lemployabilit et la cration des entreprises Actions -

Mettre en place des capacits daccueil suffisantes Disposer de ressources humaines qualifies suffisantes Formation pdagogique des enseignants Mesures dincitation au dveloppement de supports pdagogiques appropris Amlioration des conditions de travail Installer et faire homologuer de nouveaux mastres et doctorats Dvelopper les inscriptions en master Inciter les enseignants dvelopper des supports pdagogiques innovants uvrer pour quune partie des enseignements soit assure en non prsentiel Appel la participation effective de lenvironnement dans les structures de direction des tablissements universitaires Mesures pour inciter au partenariat avec lenvironnement Mise en place dun systme de suivi proactif des diplms Politique active de soutien la cration dentreprises par les diplms

Indicateurs de performance

Moyen de vrification -

2003 Ral.

2004 Ral.

2005

2006

2007

2008

Projection - Taux dinscription dans lenseignement suprieur - Proportion de la population active disposant de formation suprieure - Nombre de places offertes par filire - Nombre denseignants par spcialit - Cot du diplm - Taux de passage, de redoublement et Ces indicateurs ont t extraits dune batterie plus large dindicateurs identifis dans le cadre des travaux des commissions spcialiss GPO relevant de luniversit de Sfax Le systme dinformation en cours dimplmentation permet de mesurer un nombre important de ces indicateurs

dabandon par niveau et par filire - Nombre denseignants ayant eu une formation pdagogique par spcialit - Nombre de supports labors - Volume de la production scientifique - Nombre de mmoires et thses soutenus - Nombre douvrages publis - Nombre articles publis dans des revues classes - Nombre de mastres et de doctorats soutenus - Nombre de supports innovants labors - Proportion des enseignements assure en non prsentiel - Volume de lactivit conomique initie et soutenue par luniversit - Volume des ressources provenant de lactivit lie au partenariat avec lenvironnement - % de lhoraire denseignement ralis par des professionnels - Nombre de contrats de prestations de services aux entreprises (ou valeur) - Nombre de brevets dposs et acquis par les entreprises - Taux dinsertion des diplms - Dlai moyen dinsertion des diplms - Proportion dauto-emploi

Dpenses et ressources

2003 Exc.

2004 Exc.

2005 Budget

2006

2007

2008

Projection Dpenses totales Personnel Biens et services Transferts Investissement Ressources Budget Autre intrieur Extrieur

Les dpenses et ressources totales et par nature conomique peuvent tre cerns moyennant des retraitements extra budgtaires. Afin que ces dpenses soient identifies directement partir du systme budgtaire, une adaptation de la nomenclature est ncessaire

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FICHE PROGRAMME (PROGRAMME) Ministre : Enseignement Suprieur Programme : uvres universitaires Objectifs gnraux - Assurer une galit des chances tous les citoyens travers laccs indiffrenci lenseignement suprieur - Amliorer les conditions de vie des couches sociales les plus dfavorises Objectifs spcifiques - Hbergement Assurer pour tous les tudiants demandeurs de logements une deux annes dhbergement. uvrer pour le dsengagement progressif de la gestion directe de loffre dhbergement en la ramenant 20 % seulement de loffre globale Amliorer la qualit de lhbergement (respecter les normes prdfinies despace et dquipement) - Restauration Utiliser au mieux linfrastructure actuelle Matriser le cot dun repas Respecter les critres de qualit Mettre en uvre un systme de rservation de repas et minimiser le "coulage" - Loisirs et culture Utiliser au mieux le budget allou Encourager lauto animation - Assistance sociale Assurer un soutien matriel aux tudiants ncessiteux et non boursiers Dvelopper le soutien psychologique aux tudiants - Prts Amliorer le taux de recouvrement - Bourses Assurer ladministration des bourses dans les dlais requis Actions

Hbergement - Planification et suivi de la ralisation des infrastructures - Acquision des quipements pour hbergement - Entretien et maintenance des btiments et des quipements - Gestion des affectations des tudiants - Perception de la contribution des tudiants - Communication auprs du secteur priv sur les encouragements prvus par ltat - Gestion des subventions accordes par ltat au secteur priv - Elaboration des cahiers des charges et contrle de leurs conditions dapplication - Gestion des rclamations des tudiants - Gestion administrative et financire Restauration - Planification et suivi de la ralisation des infrastructures - Acquisition des quipements - Entretien et maintenance des quipements de restauration - Gestion du personnel technique de restauration - Gestion des marchs dapprovisionnement en aliments

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Contrle sanitaire et de qualit Gestion des tickets restaurants (affectation, contrle, etc.) Gestion des oprations de sous-traitance (cahier des charges, ngociation, gestion des contrats, contrle) - Gestion des rclamations des tudiants - Gestion administrative et financire Bourses - Instruction des demandes de bourse - Administration des bourses - Gestion des rclamations tudiants - Gestion administrative et financire

Indicateurs de performance

Moyen de vrification

2003 Ral.

2004 Ral.

2005

2006

2007

2008

Projection Hbergement - Taux de satisfaction des demandes dhbergement moyens des offices sous-traitance - Cot par lit offert Par les moyens des offices Sous-traitance - Nombre de m2 par lit Restauration - Nombre de repas servis Moyens des offices Sous-traitance - Cot par repas Moyens des offices Sous-traitance - Taux de coulage (en nombre de repas) - Taux de frquentation des restaurants universitaires - Indice de satisfaction tudiants ou nombre de rclamations Bourse

Ces indicateurs sont suggrs titre indicatif pour initier la rflexion Le systme dinformation actuel ne permet pas de mesurer les indicateurs, un effort important tant sur le plan de la conception que des moyens humains et informatiques est a dployer pour mesurer ces indicateurs trs utiles pour laide la dcision et lallocation budgtaire

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Dpenses et ressources

2003 Exc.

2004 Exc.

2005 Budget

2006

2007

2008

Projection Dpenses totales Personnel Biens et services Transferts Investissement Ressources Budget Autre intrieur Extrieur

Les dpenses et ressources totales et par nature conomique peuvent tre cerns moyennant des retraitements extra budgtaires. Afin que ces dpenses soient identifies directement partir du systme budgtaire, une adaptation de la nomenclature est ncessaire

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Annexe 3 : Organigramme de luniversit Prsident

Vice-prsident

Vice-prsident

Secrtaire gnral

Direction des services communs

Direction des affaires acadmiques et du partenariat scientifique

S/D des Affaires juridiques, archives et publication

S/D des Btiments et quipement

S/D des tudes de la prospection et de linformatique

S/D des ressources humaines

S/D Affaires financires

S/Ddes Affaires pdag. et vie universitaire

S/DRelations avec lenviron., intgration profes. et form. Continue

S/D recherche scientifique, coop. Internat. et valuation universitaire


Sce de la coopration internationale

Sce des affaires juridiques et des du contentieux Sce de la publication, de la documentation et des archives

Sce des tudes techni. et du suivi des btiments Sce des matriels, des quip. et dentretien

Sce des tudes et de la prospection. Sce de linformatique et des nouvelles techniques

Sce du personnel enseignant, administ., technique et ouvriers. Sce de gestion informatique des aff. des fonctionnaires

Sce du budget de luniversit et de dvel.

Sce des program, des examens et des concours universit. Sce des affaires estudiantines

Sce des relations avec lenviron. et lintgra. Professionnelle Sce de la formation continue

Sce de la comptabilit et de la supervision des budgets des Ets.

Sce de la recherche scientifique et de lvaluation univers.

Sce du secrtariat permanent de la commis. des marchs

(Rfrence : Dcret n23-2002 du 8 janvier 2002)

Annexe 4 : Organigramme de loffice des uvres universitaires du Nord

Directeur Gnral

Sous-direction de la rationalisation, de la documentation, du contentieux, des relations publiques, de laccueil et de linformation Service de la rationalisation, de la documentation et du contentieux Service des relations publiques, de laccueil et de linformatique

Comit de direction

Direction des services communs

Direction des uvres universitaires et de laction sociale

Sous-direction des affaires administratives et financires

Sous-direction des btiments, des quipements, des marchs et de lappro.

Sous-direction de linformatique

Sous-direction des bourses, des prts et des aides sociales

Sous-direction de lhbergement, de la restauration et danimation culturelle et sportive

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III. a. i.

Ministre de la Sant Publique Missions, attributions et organisation du Ministre de la Sant Publique Missions et attributions du MSP

Larticle premier du dcret N 74-1064 du 28 novembre 1974 a dfinit la mission et les attributions du Ministre de la Sant Publique pour le charger de veiller sur la sant de la population dans le but de permettre le dveloppement harmonieux de ses facults physiques et mentales et de son adaptation au milieu naturel et lenvironnement social du pays par la lutte contre les causes de dtrioration du bien tre physique ou mental qui peut laffecter individuellement ou collectivement. A ce titre le Ministre de la Sant Publique labore pour le gouvernement, la politique de sant publique, la planifie, veille sa mise en uvre, en contrle lexcution dans le triple domaine de la prvention, des soins et de la radaptation. A cet effet le Ministre est charg notamment de: Dans le domaine de la prvention : De promouvoir lducation sanitaire de la population ; Dassister et de contrler les organismes publics et privs dont lactivit a un impact sur la sant ; De mettre en uvre des activits de prophylaxie individuelle et collective par des programmes de vaccination, de contrle sanitaire aux frontires, lhygine scolaire, de protection de la sant maternelle et infantile ; De raliser des actions de dpistage des maladies et des programmes de lutte contre les maladies transmissibles ainsi que des programmes de prventions des risques. Dans le domaine des actions curatives et de radaptations : De promouvoir une organisation de soins ambulatoires et hospitaliers publics et privs couvrant lensemble du pays en rglementant lactivit des organismes de soins et en assurant la tutelle administrative et technique sur les structures publiques et la tutelle technique sur lensemble des organismes de sant De promouvoir les activits de radaptation fournies par les organismes publics et privs. Dans le domaine des actions de soutien aux activits de Sant Publique, le ministre veille au contrle de la production et de la qualit des mdicaments et des produits et matriel usage thrapeutique et diagnostic ainsi qu la scurit de leur approvisionnement et de leur distribution. Dans le domaine de la formation et de la recherche le ministre arrte les politiques et concoure leur excution avec lensemble des ministres et organismes concerns. ii. Organisation du Ministre de la Sant Publique Le ministre a sous son autorit lensemble des services et des organismes qui lui sont rattachs. Ladministration centrale de la Sant Publique est organise en directions chapotes par le Secrtaire Gnral pour les directions des tudes, de la planification et de la mise en uvre des moyens ; et par la Direction

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Gnrale de la Sant pour les directions caractre technique charges des activits mdicales, juxta- mdicales et para- mdicales. Les directions rgionales de la sant publique au nombre de 24 reprsentent le Ministre de la Sant Publique au niveau de chacun des gouvernorats. Elles ont pour mission de veiller au bon fonctionnement des services de sant, coordonnent lactivit rgionale des organismes et structures rgionales de sant. Il sagit de services dconcentrs, le Directeur Rgional de la Sant Publique est ordonnateur secondaire des crdits qui lui sont dlgus et particulirement ceux relatifs la rmunration du personnel. Les structures publiques de sant, organismes oprationnels dcentraliss, sont charges de la dispense des services de sant suivant une filire de soins ordonne.

iii. Les structures publiques de sant Loffre publique de soins de sant est assure essentiellement par les structures relevant du Ministre de la Sant Publique et trs accessoirement par les structures relevant dautres dpartements. Ces structures sont organises en trois niveaux : Le premier niveau est constitu par plus de 2040 centres de sant de base, et 114 hpitaux de circonscription et maternits priphriques. Ils assurent un rseau polyvalent et dcentralis de prestations de soins prventifs et curatifs de premire intention. Les centres de sant de base relvent juridiquement des 27 Groupements de sant de base qui sont principalement implants au niveau des chefs lieux de gouvernorats ou des hpitaux de circonscription pour le reste du territoire. Le deuxime niveau est constitu par 34 hpitaux rgionaux assurant des soins spcialiss au niveau de chacun des gouvernorats. Les deux premiers niveaux sont grs comme des Etablissements publics caractre administratif jouissant de la personnalit civile et de lautonomie financire, soumis au code de la comptabilit publique et rattachs pour ordre au budget de lEtat .Le troisime niveau est constitu par les hpitaux et les centres vocation universitaire au nombre de 23 assurant des soins spcialiss ainsi que la formation et la recherche dans les domaines de la sant dont 21 tablissements sont rigs en Etablissements Publics de Sant (EPS) disposant de la personnalit civile, de lautonomie financire et dorganes de gestion spcifiques. Ils sont soumis aux rgles de la comptabilit commerciale. Leur personnel est soumis au statut de la fonction publique et leur patrimoine est insaisissable.

On constate que cette organisation, outre les services de mise en uvre des moyens, couvre les grands domaines dintervention du ministre. La mdecine prventive est gre par la DSSB, la DHMPE et la DMSU ; et au niveau oprationnel, en large partie, par les structures dcentralises de premire ligne ; 95

Les soins curatifs sont coordonns par la DTH et grs directement, au niveau oprationnel, par les structures de sant publique, essentiellement hpitaux rgionaux et universitaires. Les actions de soutien sont coordonnes respectivement par la DPM pour la pharmacie et les mdicaments, lUnit des Laboratoires pour les laboratoires, lUnit des Banques de Sang pour le sang et drivs et gres au niveau oprationnel par des centres spcialiss, par les hpitaux ou par des organismes nationaux de contrle, de production ou de commercialisation. La formation est gre par lUnit Centrale de la Formation des Cadres en partage avec celle du Personnel ; La recherche est coordonne par la Direction Gnrale de la Sant et organise par les centres spcialiss et les services mdicaux et techniques des hpitaux universitaires.

Linspection et le contrle des professions de sant sont assurs par des entits spcialises mdicales pharmaceutiques et administratives et financires. Cette organisation se prte bien une budgtisation par objectifs. Les centres de responsabilit sont bien dfinis et peuvent donner lieu des programmes de budgtisation dont les contours, les composantes, les objectifs et les indicateurs dvaluation seront bien dfinis et finaliss. Toutefois, la difficult rsidera dans le partage des responsabilits entre les diffrents niveaux d intervention, administration centrale, rgionale et structures de soins dcentralises et dans limputation des dpenses et leur rpartition entre ces diffrents niveaux et les diffrentes sources de financement. Cette approche a toujours prsid la projection des prvisions de lactivit et des moyens et la fixation des objectifs de la politique de sant dans le cadre des travaux de la commission sectorielle- sant dans les plans conomiques et sociaux successifs. iv. Le budget du Ministre de la Sant Publique Le budget du ministre de la sant publique a volu ces dernires annes un rythme soutenu malgr la relative stabilit de lactivit en terme dadmissions hospitalires et consultations ambulatoires, environ 650 000 admissions hospitalires et 15 millions de consultations externes et durgences. Cette relative stabilit au niveau de lactivit a permis une amlioration trs sensible de la qualit des prestations, une accessibilit gographique plus aise la mdecine de spcialit et une volution sensible des techniques mdicales utilises. Ce budget global, fonctionnement et quipement, dun montant de lordre de 953.8 millions de dinars pour lanne 2004 reprsente environ 2,8% du PIB et environ 8,1% du budget de lEtat ; les dpenses totales de sant reprsentent 5,5% du PIB.

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Le budget, labor et prsent par le Ministre de la Sant Publique, est trs complexe. Il intgre lensemble des structures qui lui sont rattaches ou sous sa tutelle dont la quasitotalit bnficie de la subvention de lEtat. Le budget de lanne 2004 se prsente comme suit :

Budget de fonctionnement : Administration Centrale et Rgionale du MSP Les tablissements de soins :

892.0 34.1 3.8%

778.0 CHU rigs en EPS : Centres spcialiss universitaires Hpitaux rgionaux : Hpitaux de circonscription et Groupements de sant de base Autres centres spcialiss de soutien : Etablissements de formation : ONFP : Budget dquipement :
-

87.2%

336.0 16.9 185.8 197.1 48.0 11.0 21.0 73.8 5.3% 1.2% 2.4%

Il est not que les tablissements de soins hospitaliers, centres spcialiss et centres de soins de sant de base se rservent plus de 87% du budget, de fonctionnement ou dquipement. Quils soient EPA ou EPS, ces tablissements jouissent juridiquement dune certaine autonomie de gestion, toute possibilit damlioration de lefficience des actions de la sant doit ncessairement sorganiser autour de ces structures pour une meilleure matrise des dpenses, une amlioration de la qualit des prestations offertes aux citoyens et un impact positif de bien tre pour l ensemble de la population. Par nature de dpenses, les frais de personnel reprsentent une part trs importante du budget de fonctionnement soit environ 61.5 % contre 38.5 % pour les moyens de fonctionnement des services. Pour les hpitaux et centres spcialiss, cette dpense de rmunration tout en restant trs importante, est en rgression, elle ne reprsente que 56 % des charges de fonctionnement. Ce budget est financ comme suit : -Subvention de lEtat 67% -Participation des Caisses de scurit sociale18% -Ressources propres des Structures publiques. 15%. Il est observ que ce budget continue tre financ par lEtat malgr une baisse trs sensible de la subvention sur les dernires annes. Cette baisse est compense par un accroissement

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de lintervention des Caisses de Scurit Sociale qui voient leur participation augmenter pour atteindre 18 % et les recettes propres des structures publiques de sant slvent 15 %. Pour les structures de soins, essentiellement EPS et hpitaux rgionaux, la subvention de lEtat a baiss sensiblement depuis lavnement progressif de la facturation des prestations fournies aux assurs sociaux. Elle couvre, prsent, peine les salaires du personnel statutaire travaillant dans ces tablissements. Cette masse de salaire est impose aux structures et gre directement par lAdministration Centrale du Ministre. La dmarche pour la prparation des diffrents plans du Ministre de la Sant Publique a toujours pris comme base les grandes missions du ministre pour formuler les objectifs de la politique de sant, les objectifs gnraux et spcifiques, les programmes dintervention et les moyens ncessaires leur ralisation. La mdecine prventive ou les soins de sant de base avec ses trois volets : o Les programmes de la DSSB o Les programmes de la DMSU o Les programmes de lHygine du Milieu et la Protection de lEnvironnement La mdecine curative et de radaptation ou les services de soins ambulatoires et hospitaliers avec ses implications sur les infrastructures, les quipements et le fonctionnement des structures de soins coordonns par la DTH et grs directement ou indirectement par les directions de mise en uvre des moyens et par les structures de soins elles-mmes. Les actions de soutien individualises par nature daction et coordonnes par les diffrentes directions techniques du ministre DPM, ULB, UCBS, UCFC. Les missions de recherches et de formation qui sont en partage avec le Ministre de lEnseignement Suprieur et de la Recherche. Ces deux missions ont t toujours coordonnes par les deux ministres dattribution et leurs programmes nont pas t individualiss au niveau du Ministre de la Sant Publique sauf pour la formation des para- mdicaux. Ce qui a toujours constitu une faiblesse dans la ralisation de ces programmes, dans le suivi et dans lvaluation.

Mais cette planification pche par le fait quelle ne prend en compte que laspect investissement en btiments et quipements sans prendre en considration les cots rcurrents de ces investissements qui, trs souvent viennent grever les budgets annuels de fonctionnement des structures hospitalires, crant dune part des dficits comptables et des dpassements budgtaires pour ces structures et trs souvent le sous emploi dune capacit dont la cration a t juge ncessaire et ce essentiellement par manque de ressources humaines et de moyens financiers de fonctionnement qui auraient d tre mise la disposition en temps opportun. Les discussions budgtaires ont assez souvent ignor la rationalit, la rfrence des normes et les cots rcurrents des projets dinvestissements.

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b. i.

Lexprience de la budgtisation par objectifs La planification dans le domaine de la sant Le Xme plan a fix six objectifs principaux dans le domaine de la sant Prserver et promouvoir les acquis dans le domaine des soins prventifs ; Adapter loffre de soins aux transitions pidmiologiques et dmographiques ; Poursuivre la mise en uvre de la stratgie nationale de promotion des urgences mdicales. Promouvoir la qualit des soins ; Amliorer la performance du systme ; Poursuivre la reforme du financement du secteur ;

Pour chaque objectif gnral des objectifs spcifiques ont t arrts avec des indicateurs dvaluation. A titre dexemple, pour le premier objectif global concernant les soins prventifs trois objectifs spcifiques ont t arrts : - Matrise de la situation pidmiologique ; - Amlioration de la sant de la mre et de lenfant ; - Prvention des maladies non transmissibles. Pour lobjectif spcifique concernant la sant de la mre et de lenfant ; un certain nombre dobjectifs chiffrs ont t arrts tel que : Le taux de mortalit infantile ramener moins de 20 pour mille naissances ; Le taux de mortalit maternelle ramener moins de 40 pour 100 000 naissances ; Le taux daccroissement dmographique stabiliser 1.1% ; Un taux de couverture vaccinal suprieur 80% ; Laccouchement en milieu assist suprieur 80% dans toutes les rgions.

Le plan fixe aussi un cadre des investissements prvus pour les CINQ annes 2002/2006, leur rpartition par grandes rubriques et les modalits de financement. Source de financement Budget de ltat Caisses de scurit sociale Prts extrieurs Total Cot en MD 342 25 200 567

Ce programme dont le cot est estim 567MD dont 457MD en payement se rpartit comme suite :

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Programmes Prvention Btiments Equipements Total

Projets nouveaux 70 70 125 265

Engagement paiement 70 140 165 375

Projets en continuation 1 126 65 192

Total paiement 71 196 190 457

ii. Exprience de budgtisation par objectifs Forte de lexprience de prparation du plan du dveloppement et disposant de cadres et de moyens capables de faire voluer cette approche, la Direction de Soins de Sant de Base a rpondu la demande du Ministre des Finances pour le budget 2004 pour tenter lexprience dune budgtisation par objectifs. a. Attributions et organisation de la DSSB

Le dcret du 19 juin 1981 fixe les attributions et organise la DSSB comme suit : b. Les attributions

direction des programmes nationaux de sant ; valuation des indicateurs de sant ; suivi de la carte sanitaire des soins prventifs ; suivi de la situation pidmiologique ; laboration dun programme dducation sanitaire ; encadrement et soutien des quipes rgionales ; coordination des activits multi sectorielles ; contrle sanitaire aux frontires et des plerins.

iv. Lorganisation Sous direction de lorganisation et de la programmation avec un service de lorganisation et un service des programmes de lutte contre les flaux sociaux ; - Une sous direction de lvaluation avec un service de lpidmiologie et un service de lvaluation ; - Une sous direction de lducation sanitaire avec un service des tudes et de la programmation et un service de la production ; La DSSB dispose dun rseau de structures rgionales riges en services rgionaux de soins de sant de base au niveau de chaque direction rgionale et des circonscriptions sanitaires au niveau local, lensemble est coordonn directement par le directeur rgional de la sant qui participe activement et anime la mise en uvre de la politique de sant dans les limites de sa zone gographique. -

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Tentative dlaboration du budget par objectifs En fvrier 2003 la DSSB a organis un sminaire pour ses cadres afin de les familiariser lapproche de la budgtisation par objectifs ; ce qui a permit cette direction de prsenter une budgtisation par objectifs pour un certain nombre de programmes. Il sagit essentiellement de : - programme de la sant de la mre et de lenfant ; - programme de lutte contre le SIDA et les MST ; - programme national de vaccination ; Ces dossiers ont t finaliss dans le cadre du budget 20004 et les cadres de la DSSB semblent tre frustrs par le fait davoir investi beaucoup de temps et dnergie dans ce travail qui na pas t suivi deffet. Malgr cela cette bauche a t tendue pour laborer dautres programmes tel que : - Le programme national de sant des personnes ges ; - Le programme national de lutte contre le cancer ; - Le programme national de prise en charge des diabtiques et des hypertendus en premire ligne ; - Le programme national de lutte antituberculeuse, antiscorpionique, antirabique En fait, toute la DSSB est organise autour dune vingtaine de programmes. Cette direction se trouve la mieux adapte pour russir une exprience totale dune budgtisation par objectifs. Mais dans quelle mesure les autorits comptentes et notamment le Ministre des Finances serait dispos mobiliser les moyens ncessaires financiers et humains dans les dlais convenus pour la ralisation des objectifs, il y a crainte que dans la mesure ou lon ne retienne quun ou deux programmes, les moyens quon mettra leur disposition se feront au dpend des autres activits. Proposition dune exprience pilote au niveau de la DSSB La DSSB gre actuellement une vingtaine de programmes de mdecine prventive pour un cot direct de lordre de 10 MD pour lanne 2004. En fait, tous ces programmes peuvent tre regroups autour de trois composantes principales savoir : - la sant maternelle et infantile (SMI) ; - la lutte contre les maladies non transmissibles ; - la prvention des maladies transmissibles. Chacune de ces composantes comporte un volet dducation sanitaire spcifique. Ces programmes sont grs au niveau oprationnel par les quipes des centres de sant de base coordonnes par lensemble des directions rgionales travers les services rgionaux de soins de sant de base. Aprs concertations approfondies avec les responsables de la DSSB, de la DEP et du M .Finances, il a t convenue de tenter lexprience de budgtisation par objectifs sur le Programme largi de la Sant Maternelle et Infantile ( S M I ).

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En effet, ce programme regroupe lensemble des actions encours qui touchent la sant de la mre et de lenfant. Il peut comporter les composantes suivantes : le programme national de vaccination ; le programme de prinatalit ; le programme de prise en charge intgre de la sant de la mre et de lenfant.

Les contours de ce programme, ses composantes et les actions mettre en uvre pour son excution sont lisibles, claires, cohrentes et bien dfinies ; elles concourent toutes la ralisation de ses objectifs gnraux. Les responsabilits pour le pilotage, la coordination et lexcution du programme sont identifies. Il reprsente sur le plan cot, plus des deux tiers des crdits grs par la DSSB. Les objectifs gnraux du programme Les objectifs gnraux de ce programme sont noncs dans le cadre du X plan et se prsentent comme suit : - ramener le taux de la mortalit maternelle moins de 40 pour 100 milles - naissances vivantes ; - rduire le taux de la mortalit infantile moins de 20 pour 1000 naissances vivantes ; - amliorer le taux de couverture vaccinale contre les maladies cibles pour atteindre un taux suprieur 90% au niveau de toutes les circonscriptions sanitaires. - Limiter les cas dhandicap lis une pathologie de la grossesse et/ou de laccouchement ; Ces objectifs sont la rsultante de la poursuite depuis plusieurs annes dj dune politique de sant oriente vers la mdecine prventive et le contrle des naissances. Les programmes nationaux dans ce domaine ont eu un impact trs positif sur les dterminants de la sant pour les tunisiens et les indicateurs ce sujet sont parmi les plus performants des pays en voie de dveloppement. Les rsultats de ces programmes ne cessent de confirmer leur pertinence et leur mise en uvre sur le terrain ne cesse de samliorer sur les plans de lorganisation, de la qualit des prestations et de lefficience. Une approche de budgtisation par objectifs permettra encore plus de mieux cerner leur impact, de mieux suivre et valuer leur ralisation et de mieux matriser leur cot global. Ces objectifs dcoulent, pour les trois composantes du programme, dune large exprience acquise au fil des annes, dtudes et denqutes effectues pour dterminer les causes de la mortalit ou de la morbidit et dun suivi continu de lvolution de la situation pidmiologique pour asseoir et dvelopper une stratgie adapte et de fixer les priorits en fonction des moyens mis la disposition. A titre dexemple, lenqute sur la mortalit maternelle engage en 1994 a permis de dgager un taux de mortalit de 68,9 pour 100 000 naissances vivantes et didentifier les circonstances et les causes des dcs : 70,3% sont dus laccouchement et ses suites ;

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87,1% sont vitables ; 39% sont enregistrs dans les hpitaux rgionaux ; 23% dans les hpitaux universitaires . 35,7% au cours des accouchements ; 33,6% aprs laccouchement ; 22,1% au cours de la grossesse.

Les principales causes de la mortalit ont t dtermines et sont les suivantes : - lhmorragie pour31,4% ; - lHTA .19,3% ; - linfection11,4% ; - les cardiopathies..11,4% ; En 1998 une stratgie nationale pour la rduction de la mortalit maternelle a t labore instituant : - Un systme de recensement des dcs maternels ; - Un programme dducation sanitaire ; - Un programme damlioration de la qualit de la prise en charge et de coordination entre les diffrents niveaux : - Un programme ciblant les nouveaux ns ; Cest partir de cette stratgie que le X plan a adopt les objectifs sus mentionns et notamment ceux relatifs la mortalit maternelle et infantile Les objectifs spcifiques du programme et les indicateurs de performance Sans entrer dans trop de dtails, les objectifs gnraux du programme doivent tre dclins en objectifs spcifiques chaque composante et doivent couvrir lessentiel des actions prvues et raliser. Ils doivent tre clairs, prcis et concrtisables. Ces objectifs doivent tre mesurables par des indicateurs fiables et pertinents permettant dapprcier objectivement les rsultats des actions ralises. Toute linformation est actuellement disponible la DSSB concernant la fois les objectifs, les actions qui leurs sont lis, les indicateurs de rsultat et les moyens mis en oeuvre pour chaque composante du programme (cf. annexe). Toutefois, un effort particulier dorganisation, dordonnancement des donnes et de synthse au niveau de la formulation des objectifs, des actions, de la stratgie de mise en oeuvre et des indicateurs dvaluation devra tre fait pour amliorer la prsentation et la comprhension. Cependant, toute la difficult rside, dans ltat actuel des choses, dans lvaluation du cot complet du programme compte tenu de la diversit des intervenants et des sources de financement ; les groupements des centres de sant de base, les hpitaux de circonscription et voir mme lONFP. Un effort particulier doit tre fait pour valuer toutes les dpenses imputables au programme et leur rpartition et par action et par nature de dpenses dpenses de personnel, dpenses de fonctionnement, dpenses dinvestissement et dpenses de transfert. Cette dmarche ne peut tre ralise que progressivement aprs une mise au point d une mthodologie dimputation des dpenses et notamment ceux de personnel dautant plus que lessentiel de ces dpenses sont ralises sur le budget des structures de la premire ligne.

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Observations et recommandations complmentaires Ce programme sintgre dans les objectifs du plan 2002-2006 et peut facilement tre actualis pour constituer une exprience pilote de budgtisation par objectifs pouvant tre progressivement largie lensemble des programmes de la DSSB et aboutir la budgtisation par objectifs de lensemble des activits de la direction. Cette exprience peut galement tre tendue aux programmes de la DMSU et de la DHMPE qui ont dj fait la tentative en 2004. Les responsables et les cadres gestionnaires des diffrents programmes encours semblent assez motivs pour tenter cette dmarche positive pour un passage dune logique de moyens une logique de rsultats et de recherche de la performance. Toutefois, toutes les autorits politiques et administratives comptentes doivent faciliter et encourager ce passage qualitatif et mettre les moyens ncessaires pour la russite de cette rforme : sensibilisation, information et formation des cadres gestionnaires ; accompagnement et assistance dans la conduite de ces expriences ; libert interne de manuvre dans la gestion des programmes en question ; octroi dune faveur pour cette budgtisation blanc par louverture globale des crdits dengagement et de paiement rservs au programme en dbut dexercice ; soutien logistique complmentaire pour la cration de cellules de suivi et de coordination, disponibles, pour mener bien les concertations et organiser le dialogue ncessaire entre toutes les parties impliques dans cette opration.

La cration de cette cellule est demande la fois au niveau central et au niveau des sites pilotes pour donner limpulsion ncessaire lensemble des travaux exigs par la rforme. c. Lexprience des contrats programmes

La plupart des CHU ont t juridiquement transforms en Etablissements Publics de Sant (EPS) par la loi 91/63 du 29 juillet 1991 relative lorganisation sanitaire. Ils ont t dots de la personnalit civile et de lautonomie financire et rgis selon les rgles de la comptabilit commerciale. La mise en place dun systme intgr dinformation de gestion a permis de restructurer progressivement le financement de leurs budgets par la mise en uvre dun certain nombre de mesures de nature augmenter les recettes propres par : La rvision des tarifs de la nomenclature; La rvision de la contribution du malade bnficire de la gratuit partielle des soins ; - La facturation des soins des assurs sociaux entame depuis 1996 pour les hospitalisations et les soins ambulatoires, rvise et largie pour comprendre par la suite une gamme plus importante de spcialit - Un effort soutenu de recouvrement, qui ntait pas possible sous lancien rgime, mais qui reste toujours insuffisant. -

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i.

Le contrat programme est une obligation rglementaire

Les EPS sont soumis lobligation du contrat programme en vertu de larticle 12 et 13 du dcret 91.1844 du 2 dcembre 1991 fixant lorganisation administrative et financire ainsi que les modalits de fonctionnement des EPS. Ce dcret stipule que le budget des EPS doit tre arrt sur la base des prvisions du contrat programme (article12) Ce contrat, conclu avec le Ministre de la Sant Publique, doit dfinir des objectifs gnraux des activits de ltablissement et leur dveloppement sur les plans sanitaires, techniques et financiers. A cette fin, le contrat programme dtermine les moyens ncessaires lEtablissement pour accomplir sa mission. Ces contrats programmes sont arrts par les Conseils dAdministration des EPS en vertu de larticle 3 du dcret sus indiqu qui ont galement la charge dassurer le suivi de leurs excutions. Ils sont approuvs par un arrt du Ministre de la Sant Publique.

ii. Le contenu du contrat programme Selon les directives de la circulaire de base n6 PM /SGG du 11 juin 1989 relative llaboration du contrat programme, ce denier est un accord ngoci entre lEtat et lEntreprise tendant fixer les droits et les obligations de chacune des parties. A lentreprise, la charge de raliser dans les meilleures conditions conomiques et financires la mission qui lui est assigne. A lEtat, la charge dassurer le cadre optimal requis pour la ralisation de cette mission. Il doit comporter les lments suivants : 1- Une dfinition prcise de la mission confie lentreprise ; 2- Un tat de rfrence (normes) des conditions conomiques et financires de lexcution de la mission ; 3- Une apprciation de ltat actuel de ralisation de la mission et des conditions conomiques et financires de son excution ; 4- Les objectifs atteindre pour lensemble des prestations avec des indicateurs prcis de suivi et dvaluation ; 5- Les moyens mettre en uvre pour latteinte de ces objectifs. 6- Une projection des comptes sur la base des objectifs et des moyens sus indiqus ; 7- Les mesures daccompagnement qui ncessitent, le cas chant, lintervention directe ou indirecte de lEtat. Plusieurs circulaires ont t ensuite mises pour expliciter encore davantage le processus dlaboration des contrats programmes et leurs contenus, pour rappeler cette obligation rglementaire impose aux Etablissements Publics Non Administratifs et les dlais requis pour leur transmission. d. i. Les expriences vcues par les EPS Les premires expriences des contrats programmes

Ces expriences ont dbut avec le IX plan 1997-2001. Elles ont touch presque lensemble des EPS des degrs diffrents de russite quant leur laboration, leur contenu et le suivi de leur excution. Les contrats programmes ont t essentiellement perus, en

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dfinitive, comme une obligation rglementaire. La dmarche de prparation, malgr les efforts louables fournis cet effet, sest transforme pour certains, en une procdure bureaucratique routinire nexprimant en rien les vux et les aspirations relles des responsables des EPS, cadres administratifs, techniques ou mdicaux ii. Les limites des contrats programmes hospitaliers A ce sujet, on peut citer titre indicatif : Les contraintes dues lexercice de la tutelle. En effet, lomni-prsence de la tutelle dans la gestion des EPS pse lourdement sur les liberts de manuvre et limite les responsabilits et le champ daction des gestionnaires. Lnumration des interventions de la tutelle confirme les limites de la marge de libert qui reste aux responsables des EPS. Approbation de lorganigramme, des lois des cadres, des prvisions de recrutements, des budgets, des comptes financiers, des emprunts, des actes relatifs au patrimoine, des arrts de capacit hospitalire (cration ou suppressions de service ou de lits) ; Nominations aux postes de responsabilit et notamment aux emplois fonctionnels administratifs et mdicaux ; Fixation des tarifs et des catgories des bnficiaires de la gratuit totale ou partielle des soins ; Allocations des ressources budgtaires. La centralisation des crdits du budget dquipement et le groupement parfois abusif des achats ; La gestion centralise des ressources humaines par une application souvent abusive du statut de la fonction publique (recrutement, promotion, mutation inter structures ou inter rgions). Les frais de personnels reprsentent plus de 50% du budget des structures de soins ; Le statut dmotivant de la fonction publique avec le manque de sanction, dintressement ou de rcompenses pour leffort en fonction des rsultats ; Labsence de tout engagement prvisionnel de lEtat sur les ressources mobiliser pour la priode du contrat. Lautorit des finances na jamais accept de sengager dans le cadre des contrats programme, elle semble compltement les ignorer lors des discutions budgtaires. La mission de service public de lhpital lui impose des contraintes qui dpassent celles de sa gestion pour relever du domaine du politique et du social et chappent lautorit des responsables des EPS. (notamment difficults de recouvrement). Retards dans llaboration et dans lapprobation des contrats. En effet les contrats qui ont t arrt dans le cadre du IXme plan ont vu leur prparation dmarrer bien aprs la mise en excution du plan. Par ailleurs, cette prparation aurait d associer lensemble des partenaires au moins au niveau de la commission charge de lexamen et de lapprobation de ces

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contrats. Les deux principaux pourvoyeurs de fonds, les Finances et les Caisses de Scurit Sociales nont pas pu participer aux runions de cette commission. Le contrat programme pour tre efficace et crdible gagne tre discut en mme temps que la prparation du plan du dveloppement. Les objectifs et les moyens des contrats programmes doivent tre harmoniss et coordonns avec ceux du plan. Le manque de suivi tous les niveaux de lexcution de ces contrats programmes qui, une foi approuvs nont fait lobjet daucune valuation ni par les comits prvus cet effet ni par les autorits de tutelle, Ministre de la Sant Publique ou Ministre des Finances. Ces contrats semblent avoir t faits pour satisfaire une obligation rglementaire et non perus comme un outil efficace de gestion. Propositions dune exprience pilote pour les EPS Le contrat programme est devenu contrat dobjectifs en vertu du dcret 2002-2198 de 7 octobre 2002 relatif aux modalits dexercices de la tutelle et du dcret 2002-2200 du 7 octobre 2002 qui classe les EPS parmi les Etablissements Publics caractre Non Administratif sous tutelle du MSP. Ces contrats sont une obligation rglementaire pour lensemble des EPS. Ils sont tenus darrter leurs contrats dobjectifs et de les soumettre au Conseil dAdministration au plus tard avant la fin du mois doctobre de la 1ere anne de la priode dexcution du plan de dveloppement (art12). Ces contrats doivent tre transmis lautorit de tutelle dans un dlai ne pouvant dpasser 15 jours compter de lchance sus indique (art19). La tutelle dispose de 3 mois au maximum compter de la date de transmission pour leur approbation (art6). Malgr cette obligation et compte tenu de lexprience peu convaincante du IX plan les Etablissements nont pas accord dintrt llaboration de nouveaux contrats dobjectifs pour la priode du X plan ; seuls deux Etablissements parmi les EPS, le CHU de lAriana et le CHU Rasi de Manouba ont prsent tardivement leurs contrats dobjectifs qui nont pas encore t examins ou approuvs par lAutorit de tutelle. Le contrat dobjectifs du CHU de lAriana, inspir du canevas labor par le Ministre, prsente un diagnostic sommaire de la situation actuelle de lhpital, de sa capacit, de son activit et de sa situation budgtaire. Il prsente ensuite les objectifs de lhpital rpartis en objectifs oprationnels, en objectifs de gestion et en objectifs dorganisation. Il propose ensuite les engagements de lhpital en matire dinvestissement, en matire de ressources humaines et en matire de ressources financires ; il sollicite les engagements de lEtat pour la priode du contrat. Il arrte galement les modalits de suivi de lexcution du contrat. Ce document peut tre actualis et amlior pour servir de base une exprience pilote soutenue et assiste dans le cadre de cet appel du Ministre des Finances une budgtisation par objectifs. Les deux runions tenues, la premire au ministre de la sant et la 2me au CHU de lAriana avec les responsables mdicaux et administratifs de cette structure lors de la dernire mission de la banque mondiale, le 11/05 et le24/05/2005 ont confirm la ncessit de rviser ce

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contrat pour se conformer une dmarche plus rationnelle dans sa finalisation, pour tre plus raliste dans la formulation des objectifs, pour tre plus concret dans la prsentation des actions de mise en oeuvre et pour slectionner des indicateurs plus mme dassurer une valuation et un suivi priodique plus pertinents. Lquipe de lhpital, mdecins et administratifs, t bien sensibilise la ncessit de dpasser un document purement formel pour un vritable contrat portant sur des engagements rciproques de deux parties, Hpital et Tutelle, autour de leurs intrts communs dans la recherche de la performance. Un document de base pour une gestion stratgique de ltablissement qui privilgie une logique de rsultats plutt quune logique de moyens, qui garantie pour tous une meilleure visibilit de laction publique et qui fixe les responsabilits des intervenants. Il a t prcis aussi que le pralable la russite de cette action est ladhsion de toutes les parties cette tache et une auto- valuation critique ncessaire pour faire ressortir un vritable diagnostic mdico-administratif de lhpital et de son environnement et dgager ses points forts et ses faiblesses, soubassement dune projection raliste des aspirations des responsables tous les niveaux, mdicaux, techniques et administratifs. Plusieurs autres questions ont t voques qui touchent la dmarche, la mthodologie, a la ncessit dune assistance extrieure pour la mise en uvre de cette rforme. Et aussi linexistence de normes et des cots de rfrences pour asseoir lanalyse de lexistant et tirer les conclusions qui simposent pour les projections avenir ; ce qui risque de limiter la crdibilit de cette action et demandera ncessairement du temps pour finaliser le contenu du contrat dobjectifs A ce stade, une quipe de pilotage interne ltablissement a t forme ; son calendrier daction sera prochainement prsent. Cest maintenant au Ministre de la Sant Publique et au Ministre des Finances de donner limpulsion et le soutien ncessaire pour la russite de cette opration notamment par une formation complmentaire dispenser aux cadres intresss, un soutien logistique le cas chant et un accompagnement par de lassistance et de lexpertise dans ce domaine. Un suivi particulier et priodique doit tre assur. Cette exprience peut tre galement tendue, en premire tape, dautres tablissements comme le CHU de la Marsa, le CHU Habib Thameur de Tunis et un hpital rgional proche de Tunis tel que celui de Zaghouan, de Bizerte ou de Menzel Bourguiba. Toutefois cette exprience ne peut russir que dans la mesure ou certains pralables seront requis. Tout dabord un engagement clair de lautorit de tutelle financire, particulirement le Ministre des finances mettre la disposition de lEtablissement les moyens programms sur la priode du contrat pralablement ngocis et adopts dans le cadre du contrat ratifi par les deux parties. Lever la plupart des contraintes voques plus haut et faire assurer par la DTH un suivi et une valuation continue de lexcution des termes de ce contrat. En conclusion Une budgtisation par objectifs ne peut russir que dans la mesure o elle englobe tous les oprateurs qui participent la ralisation de lobjectif et o elle couvre lensemble des dpenses ncessaires lobtention du rsultat escompt y compris celles relatives au

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personnel qui reprsentent plus de 50% des dpenses globales. Une budgtisation par objectifs ncessite une responsabilisation des oprateurs, une autonomie daction et une grande marge de manuvre pour le pilotage des programmes compte tenu des objectifs et des moyens mobilisables pour atteindre ces objectifs. Elle ncessite au pralable un assouplissement du canevas et des rgles budgtaires, un contrle de dpenses moins contraignant, une relle dlgation de responsabilit et une vritable autonomie de gestion, pralables qui font dfaut actuellement et quil est ncessaire de les instaurer progressivement dans le cadre de cette rforme Elle doit tre soutenue par la volont politique en mettant sa disposition les comptences et les moyens logistiques ncessaires et en assurant un suivi trs rapproch de sa mise en uvre.

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Annexes relatives au Ministre de la Sant Publique Annexe 1 : Quelques exemples de contrats programmes 1997-2001 : Le CHU FARHAT HACHAD DE SOUSSE Le contrat sinscrit dans le cadre de la loi, il puise ses principes dans 4 documents essentiels : Le projet mdical du 4-11-1995 Le schma architectural du 19-6-1996 Le projet organisationnel du 26-4-1997 Le document du IX plan. Il prsente lhpital, ses missions, son environnement et identifie certains ples dexcellence. La cancrologie La biologie La sant de la mre et de lenfant La mdecine sociale Il dtermine les objectifs gnraux et spcifiques pour les activits de soins (6) et pour les activits de gestion (8) ainsi que les actions pour les atteindre. Il numre les engagements de lEtat dans le cadre du IX plan. Un comit de suivi est organis et regroupe le directeur gnral, un membre du conseil dadministration, le directeur rgional, le contrleur dEtat et le prsident du comit mdical. Ce contrat a t approuv fin 1999 Les pices annexes au contrat : o Activits de lhpital o Etat des rpartitions des personnels entre 1994 et 1996 et loi des cadres o Consommation dune varit dachats stockes et non stockes o Transport des malades : situation du parc o Etat des immobilisations au 31/12/95 o Excution des budgets de fonctionnement des annes 1995/1996 o Projet mdical o Plan directeur et architectural o Projet organisationnel o Bilan dactivits danalyse par la DPRH o Situation des recouvrements fin dcembre 1996 o Projets de partenariat inter hpitaux o Fiches des projets prvus pour lhpital o Amlioration de la maintenance des quipements biomdicaux lourds o Projets de constructions, damnagements et dinstallations financer par lEtat et retenus par le IX plan et quipements financer dans le cadre du IX plan o Programme et conventions relatifs lassainissement des impays o Fiche technique et financire concernant la mammographie mobile o Projections budgtaires 98-2001 o Besoins 2000-2001 en ressources humaines o Indicateurs de suivi

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Le CHU CHARLES NICOLLE DE TUNIS Prsentation de ltablissement Interaction avec les options du IX plan, du projet mdicale et du plan directeur de lhpital. Le diagnostic interne et externe de lhpital Les objectifs dans le cadre du contrat Dveloppement des activits de soins. (Hospitalisation consultation, laboratoire, radiologie, hmodialyse et greffe de reins. Amlioration des conditions des prises en charge des malades (organisation de laccueil et de linformation, amlioration des conditions de sjour, dveloppement de laction sociale) Dveloppement des ressources humaines (projection de leffectif et du budget formation) Lquilibre budgtaire (viter tous dficit en fin dexercices, augmentation moyenne de 6%) Rnovation et amnagement de lespace Commission de suivi (reprsentant de lEPS, du ministre des finances du ministre du dveloppement conomique et le contrleur dtat). Le contrat tait approuv le 2 mars 2000 ; Les pices annexes au contrat : Projection de la capacit hospitalire Les indicateurs hospitaliers (1997-2001) Les actes opratoires 1997-2001 Consultation externe et urgence Activit des laboratoires Accueil et informations Conditions de sjour La sous-traitance Remplacement du personnel parti la retraite Plan de rnovation et de damnagement de lespace Besoins en quipements

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CHU FATOUMA BOURGUIBA DE MOUNASTIR Prsentation de lhpital et de son environnement Diagnostic de la situation au niveau de lactivit hospitalire, de la situation financire et comptable, des ressources humaines et du systme dinformation. Prsentation des objectifs de prestations (8) et de gestion (12) Engagements de lEPS (16) Les engagements de lEtat (7) avec 19 sous objectifs Commission de suivi compose du directeur gnral, du prsident du CA, du prsident du comit mdical, du directeur rgionale de la sant et du contrleur dEtat

Le contrat tait approuv fin 1999 Les annexes du contrat : o besoins en btiments o besoins en quipements o besoins en personnel (loi des cadres) o Ralisations budgtaires 96-97-98 Projection budgtaire (1999-2000-2001)

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Annexe 2: Programme National de Vaccination

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Annexe 3: Programme Prise en charge intgr de la Sant de la mre et de lenfant

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Annexe 4: Programme National de prinatalit

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