Captulo III

LA DISTINCION ENTRE ACTO Y HECHO ADMINISTRATIVO

I. Fundamento de la distincin entre acto y hecho
1. Recapitulacin previa
En el cap. precedente ya hemos indicado que la nocin de acto administrativo,
al buscar sistematizar el total de la actividad administrativa, se ubica primeramente
en relacin a aquella actividad administrativa productora de efectos
jurdicos directos. Hemos desechado en consecuencia los criterios que se refieren
genricamente a la produccin de efectos jurdicos, sin precisar su alcance,
o que incluso prescinden de establecer un principio de esa ndole! hemos incluido
en la divisin as efectuada tanto a los actos de los rganos legislativos como
judiciales y hemos analizado las distintas alternativas en que tambin una
persona no estatal puede realizar funciones administrativas y en consecuencia
producir actos administrativos. "inalmente, hemos destacado que no puede
hacerse una distincin seg#n que los efectos jurdicos vayan hacia afuera o
hacia adentro de la administracin porque en ambos casos tienen los mismos
principios jurdicos, sin variaciones de importancia que considerar! y hemos
precisado que no ha de tratarse de efectos jurdicos que una voluntad haya
destinado producir, sino simplemente de efectos jurdicos que objetivamente,
de acuerdo al orden normativo, se produzcan a resultas del acto.
$on todo ello aportamos dos elementos para la nocin% por un lado, queda ya
establecido el alcance del rgimen jurdico administrativo, por referencia al
ejercicio de la funcin administrativa! por el otro, hemos distinguido esa funcin
en base a su calidad de producir o no efectos jurdicos.
&. La distincin entre actos y hechos producidos en el ejercicio de la funcin
administrativa
$orresponde ahora recordar una segunda gran clasificacin de la actividad
administrativa, que nos llevar' casi directamente al meollo de la definicin de
E( )$*+ ),-./.0*1)*.2+ ...3&
acto administrativo% la distincin entre actos y hechos realizados en ejercicio
de la funcin administrativa. 0e advertir' desde ya que estamos refirindonos
a actos y hechos 4realizados en ejercicio de la funcin administrativa5, para
evitar as moment'neamente el empleo de los trminos 4actos de la administracin5
o 4actos administrativos5, que son las e6presiones aparentemente m's
adecuadas para tratar el tema, pero que han sido sumidas en un mar de confusiones
verbales por disputas sem'nticas entre distintos autores.
0anos permitido por un instante prescindir de aclarar con precisin qu
habremos de entender por actos y hechos, en el conte6to que analizamos y
utilizar provisoriamente el intuitivo que todo lector tendr', siquiera apro6imadamente,
sobre ambos conceptos% de tal modo, entrecruzando la primera
gran clasificacin 74actividad productora y no productora, de efectos jurdicos
directos58 en forma transversal con la segunda 7actos y hechos realizados en
ejercicio de la funcin administrativa8, tendramos as cuatro grandes sectores
de la actividad administrativa% los actos productores de efectos jurdicos directos
y los actos no productores de efectos jurdicos directos! los hechos productores
de efectos jurdicos directos y los hechos no productores de efectos jurdicos
directos. 9ara seguir prescindiendo del empleo de la palabra tab# 7actos de la
administracin! actos administrativos8, podramos decir que hemos sistematizado
aquella funcin seg#n que ella se manifieste en actos jurdicos 7lato sensu8,
actos no jurdicos, hechos no jurdicos, hechos jurdicos.1
&.1. Actos no jurdicos% son decisiones de la administracin que no producen
efecto jurdico alguno. El profesor decide e6plicar un tema antes que otro y as
lo comunica a los alumnos! decide volver sobre un tema anterior que no qued
claramente e6puesto! el funcionario asesor decide emitir determinada opinin
en un informe o dictamen,& etc.
&.&. Actos jurdicos% son las decisiones o declaraciones que producen un efecto
jurdico, esto es, que producen el nacimiento, modificacin o e6tincin de un
derecho o un deber. Estar' ac' la decisin de designar a una persona en un
cargo! de pagar una indemnizacin, la decisin de un tribunal e6aminador de
dar por aprobada una materia, etc.
&.:. Hechos no jurdicos% son todas las actuaciones materiales de la administracin
que no producen un efecto jurdico directo! el profesor da su clase parado
o sentado, o camina durante la misma! el agente de polica lleva un e6pediente
de la comisara al juzgado, el ordenanza barre el aula o trae caf.
&.;. Hechos jurdicos% la posesin de una cosa determinado tiempo, es un
hecho que produce el efecto jurdico de que esa cosa sea adquirida por prescrip3
&.1 9ara un mayor desarrollo del punto, ver en este Tratado de derecho administrativo, t. 1,
Parte general, &<<<, reimpresin de la => ed., cap. ?, @ ;.
&.& En igual sentido -).1)(, Control judicial de la administracin pblica, t. ., Auenos )ires,
,epalma, 1BC;, p. &C&, @ 1DC.
() ,.0*./$.E/ E/*1E )$*+ F HE$H+ ),-./.0*1)*.2+ ...3:
cin! el agente de polica que me detiene sin una decisin previa, produce a
travs de este hecho distintos efectos jurdicos% hace nacer una responsabilidad
para l y para la administracin y me da el derecho de reclamar indemnizacin!
el agente policial que se lleva un coche mal estacionado, pero lo hace
con negligencia tal que le produce un daGo, comete un hecho que produce tambin
el efecto jurdico de hacer nacer un derecho a indemnizacin del propietario
del vehculo, etc.:
:. !bjeciones a la distincin entre actos y hechos" #l silencio de la
administracin$ introduccin1
HE6iste alguna razn para distinguir entre actos y hechos de tipo administrativoI
(a respuesta era muy categrica en el pasado, pero hoy es necesario matizarla,
como veremos en el cap. ?, @ B.;. En el pasado era corriente afirmar que
los actos difieren de los hechos en lo que hace a su tratamiento jurdico% slo los
actos eran como regla impugnables mediante recursos administrativos y acciones
judiciales, en cuanto declaran inequvoca y e6presamente una determinada
voluntad administrativa, mientras que los hechos como tales a veces no
eran susceptibles de tal impugnacin, en atencin a no traducir e6plcitamente
la voluntad del Estado, aunque pueden desde luego comprometer la responsabilidad
del Estado.
El silencio tradicionalmente es Jen palabras de -)1.E/H+""J 4conducta
ine6presiva5 de la administracin, o un 4no acto5 como tambin se dice%& ello
tena importante significado en un pasado no muy lejano. ,e tal modo, la apertura
de la instancia judicial requera la e6istencia de un acto y en su defecto
utilizar el mecanismo del silencio administrativo. )s era el sistema de la jurisdiccin
procesal administrativa de la provincia de Auenos )ires antes de la
reforma constitucional y el actual $digo.:
4El silencio, pues, no es nada en s! materialmente es inactividad, vaco en el
obrar! pero esta ausencia es coloreada por el ordenamiento, d'ndole una significacin
determinada. Esta significacin puede ser positiva o negativa.5 Esto
supondra que si el ordenamiento no colorea el silencio de alg#n significado, es
un mero hecho administrativo no productor de efectos jurdicos directos, sin
perjuicio de autorizar el amparo por mora de la administracin para obligarla
&.: 0E11) 1+K)0, )/,1L0, %erecho administrativo, t. ., -6ico, 1BD;, M> ed., pp. &==3M.
:.1 El caso especfico del acto o manifestacin de voluntad derivado del silencio lo tratamos con
m's detalle en el cap. ?, @ B.;.
:.& )s -E,)N)1, +,E*E, %ireito administrativo moderno, 0an 9ablo, Editora 1evista dos
*ribunais, 1BBC, &> ed., p. 1M=! A)$)$+1O+, PN0*)2+, Tratado de derecho administrativo, t. .. &Adjetivo',
(ima, Paceta Kurdica Editora, 1BBD, &> ed., p. ;=.
:.: 2er p. ej. *1.A.Q+, $)1(+0 1., 4(a demanda en el proceso contencioso administrativo bonaerense5,
LL, 1BB:3E, DC&, DCM! P)2EP(.+, ),1.R/ K., 4)puntes acerca del sistema de pretensiones en
el $digo $ontencioso )dministrativo de la 9rovincia de Auenos )ires5, (A, &:32...3&<<<,:D.
E( )$*+ ),-./.0*1)*.2+ ...3;
a dar un pronunciamiento e6preso!; y de que pueda dar lugar a responsabilidad
administrativa, contractual o e6tracontractual.
0e ha podido tambin decir que es el smbolo de una administracin que no
funciona,= pues obliga a comportamientos privados donde debi haber conducta
o e6presin de voluntad administrativa por escrito. En consecuencia, se hace
necesario interponer reclamaciones previas, pedidos de pronto despacho, amparo
por mora de la administracin, acciones de responsabilidad, etc., juicios
para que la administracin cumpla con sus obligaciones 7caso tpico, )iceconte
y sus advertencias a los funcionarios8.M
Nna alternativa m's es invocar y ampararse en la normas que confieren a
tales pedidos y reclamos sea efectos admisivos o positivos 7lo menos com#n,
tradicionalmente, aunque se propugna la e6tensin normativa del criterio8 o
negativos 7lo ordinario8. En el segundo caso el efecto es que, transcurrido determinado
lapso sin que la administracin se pronuncie, el interesado tiene el
derecho de considerar producida una denegacin t'cita o declaracin de voluntad
suficiente para interponer los recursos o acciones administrativos y judiciales
pertinentes, equipar'ndose entonces a los 4actos5 de la funcin administrativa.
D
:.; -)1*S/ -)*E+, 1)-E/, *anual de derecho administrativo, -adrid, *rivium, 1BBC, 1B> ed., p.
::<.
:.= -+1.((+32E()1,E 9L1EO, K+0L .P/)$.+, 4El silencio administrativo5, en A)1/E0 2ROTNEO, K)2.E1
7$oordinador8, #l procedimiento administrativo en el derecho comparado, -adrid, $ivitas,
1BB:, p. 1=B y ss., p. 1M&! 4Hacia una nueva configuracin del silencio administrativo5, R#%A, ;B%
D; 7-adrid, $ivitas, 1BCM8! /.E*+, )(EK)/,1+, 4(a inactividad material de la )dministracin%
veinticinco aGos despus5, %ocumentacin Administrativa, nU &<C, -adrid, 1BCM. ) su vez, ver
tambin en #studios en Homenaje al Profesor (ess +on,-le, P.re," La proteccin jurdica del
ciudadano, t. ., -adrid, $ivitas, 1BB:, los trabajos de 9)1EK+ )("+/0+, 4El silencio administrativo
en la ley de rgimen jurdico de las administraciones p#blicas y del procedimiento administrativo
com#n5, p. ==B y ss.! A+TNE1) +(.2E1, 4(a naturaleza de la denegacin y del otorgamiento presunto5,
p. =BB y ss.! 0R./O ,E 1+A(E0 1+,1SPNEO, 4El llamado silencio administrativo% un esc'ndalo
en el estado de derecho5, p. M1D y ss.
:.M )mpliar supra, t. &, &<<<, ;> ed, cap. .. 74,erechos de incidencia colectiva58 y 4(os grandes
fallos de la actualidad5, en nuestro libro %espu.s de la reforma del #stado, 1BBC, &> ed, cap. ?..
:.D ,ecreto3ley 1B.=;BVD&, art. 1< y concordantes, art. &:, inc. c8, art. &;, inc. a8, art. &M8, art. :1.
Es m's superadora la tesitura de permitir demandar tanto ante el acto, el hecho, la omisin, o el
simple silencio, priv'ndole entonces de un rgimen especial salvo el derecho del particular a obtener
un acto e6preso si as lo desea! o, como en nuestro sistema, merced al amparo por mora de la
administracin que la obliga a pronunciarse y dar sus fundamentos, o mostrarse sin ellos. Ello es
as por cuanto, como bien dice -+1.((+32E()1,E 9L1EO, op" cit", p. 1M&% 4,e ah que, tal vez, la causa
m's importante del fracaso de la institucin que se analiza sea, precisamente, la enorme cantidad
de veces en que es necesario acudir a ella. Este fenmeno evidencia un mal funcionamiento de las
)dministraciones p#blicas, cuya teraputica no puede estructurarse slo con medidas reactivas,
del estilo de la que estamos estudiandoW...X el silencio administrativo aparece inevitablemente
como el emblema de la ineficacia y de la arrogancia administrativas.5 0e ver' de las notas siguientes
que sobre cien pequeGas notas de un mismo comentarista a fallos en materia administrativa,
m's de un diez por ciento recayeron sobre este tema del amparo por mora silente de la administracin,
dando as empricamente la razn al autor citado.
() ,.0*./$.E/ E/*1E )$*+ F HE$H+ ),-./.0*1)*.2+ ...3=
$abe destacar que se trata de un derecho del particular,C quien puede a su
libre arbitrio e/igir una decisin e6presa, a travs del amparo por mora de la
administracin, que salvo alguna e6cepcin en el pasadoB tiene un aceptable
funcionamiento entre nosotros,1< aunque generalmente la administracin contesta
con un acto antedatado dando respuesta al requerimiento del particular,
11 y e6isten algunas dificultades no siempre resueltas.1&
$omo se advierte, la distincin Ja m's de venir propuesta por la doctrinaJ
ha sido consagrada en alguna medida por el derecho positivo! pero ella es pasible
de dos observaciones%
:.1. 9or una deficiencia ocasional del derecho positivo,1: no se ha previsto en
todos los casos que sera necesario un procedimiento de superacin del silencio,
con el resultado de que en alguna hiptesis se produce una situacin de
indefensin del administrado, imposibilitado como est' de interponer un recurso
7pues no hay acto8 o de provocar compulsivamente la emanacin de un
acto que pueda recurrir% el silencio, en tales casos, causa un agravio al particular,
sin que el orden jurdico lo faculte ope juris para proseguir un tr'mite
:.C 2er P+1,.((+, 0)mparo por mora y derecho a una decisin fundada,5 nota al fallo %onati1
2.stor %" c" *unicipalidad de 3uenos Aires, de la $/$iv., 0ala A, LL, 1BB=3,, :<M, reproducido en
Cien notas de Agustn, Auenos )ires, ",), 1BBB, pp. ;&3;.
:.B )s el caso que comenta A)11), 4Nn nuevo retroceso5, #%, 11D% =&:, aGo 1BC=, precedente que
no cabe considerar vigente.
:.1< /os remitimos a nuestras diversas notas breves a fallos, tales como 0El inters legtimo en
el amparo por mora5, nota al fallo Luis +me, 4"R"L" c" #stado nacional 5*inisterio de 4alud y
Accin 4ocial, $/"ed. $), 0ala .., LL, 1BBM3), M:D y en Cien notas..., op" cit", @ &:, pp. C<3&!
4.nformalismo y amparo por mora5, nota al fallo Rodrgue, 6uchs1 Carlos A" c" 7nstituto de 4ervicios
4ociales 3ancarios, $/"ed. $), 0ala .., LL, 1BBD3), C1 y en Cien notas..., op" cit", @ ;B, pp.
1&B3:<! 4)mparo por mora contra el 9oder Ejecutivo nacional5, nota al fallo 8olc9en, $/"ed. $),
0ala 2, LL, 1BBC3E, =:B, reproducido en Cien notas..., op" cit", @ BD, pp. 1BC3B! 0(a mora administrativa
es materia procesal administrativa5, nota al caso 6ern-nde,1 !scar !" c" 4#2A4A, $/"ed.
$), 0ala .., %(, 1BBD3&, B:C y en Cien notas..., op" cit", @ D<, pp. 1=;3=! 4(a sentencia en el amparo
por mora% alcances, recursos5, nota al fallo 3ustos1 Antonio *" c" #stado nacional: (efe del #stado
*ayor +ral" del #j.rcito:, $/"ed. $), sala .., LL, 1BB=3,, :11 y en Cien notas..., op" cit", @ D,
pp. ;;3D.
:.11 P+1,.((+, 4)ntedatar sin costas5, nota al fallo 3onfiglio, $/"ed. $), 0ala ..., LL, 1BBD3A,
;<=, reproducido en Cien notas..., op" cit", @ =D, p. 1:=.
:.1& P+1,.((+, 4H$u'nto vale un amparo por moraI5, nota al fallo +arn1 (uan c" *inisterio de
%efensa ; #stado *ayor +ral" del #j.rcito, $/"ed. $), sala ..., LL, 1BBD3), C;, Cien notas..., op"
cit", @ =1, p. 1:1! 4El rgano institucin y no la persona Estado como parte demandada en el amparo
por mora5, nota al fallo 6ern-nde, )ital1 Hiplito c" #stado *ayor +eneral del #j.rcito, $/"ed.
$), sala 2, LL, 1BBD3", &CC, Cien notas..., op" cit", @ D;, pp. 1M:3;! 4El ddalo administrativo en el
amparo por mora de la administracin5, nota al fallo 2iers de Pereyra, $/"ed. $), sala ., LL,
1BBC3), &B=, Cien notas..., op" cit", @ DC, pp. 1D&3:! 4(a administracin p#blica como doble agente
de privacin de justicia5, nota al fallo !jea <uintana1 (ulio *" y otro c" 4ecretara de #ducacin y
(usticia, $/"ed. $), sala 2, LL, 1BBD3", &CB, Cien notas..., op" cit", @ D=, pp.1M;3=! 4El Estado y
sus rganos como demandados en los juicios en general y en el amparo por mora5, LL, 1BBC3,,
&<D, nota al fallo *asily 4"A", $/"ed. $), sala 2, LL, 1BBD3,,D&=, Cien notas..., op" cit", @ CD, pp.
1C;3=.
:.1: Ello no ocurre tanto en el derecho argentino, a partir del decreto3ley 1B.=;BVD&, cuyas normas
seGalamos en la nota precedente. (as 9rovincias han adoptado iguales recaudos procesales.
E( )$*+ ),-./.0*1)*.2+ ...3M
ulterior de recursos, o interponer directamente la accin judicial con la pretensin
a que se considere con derecho.1;
:.&. Hay pocos casos en los cuales puede de cualquier manera interponerse
recurso o accin judicial, a#n no e6istiendo decisin e6presa de la administracin
y sin darse tampoco el caso de denegacin t'cita y por transcurso de determinados
lapsos legales.1=
Ello provoca incertidumbre sobre la vigencia y conveniencia de la distincin
entre acto y hecho de naturaleza administrativa y hace que m's de un autor
quiera dar una e6tensin muy amplia a la nocin de 4acto5 para otorgar de ese
modo una base mayor de defensas al administrado! cuantos m's sean los casos
en que pueda estimarse que e6iste un 4acto5, tantos m's ser'n los casos en que
podr'n emplearse los recursos e6istentes y viceversa. 9or esta razn, posiblemente,
algunos autores admiten con mucha amplitud que pueda haber actos
t'citos de la administracin, a#n sin norma e6presa que lo establezca,1M o meras
actuaciones materiales que reciban de todos modos la calificacin de actos administrativos,
1D o que, lisa y llanamente, afirman que actos y hechos administrativos
son la misma cosa.1C
;. Por =u. se distinguen los actos de los hechos
) pesar de que la orientacin no deja de ser loable no se ajusta plenamente al
derecho positivo. 0obre todo, dado el estado actual de la legislacin y jurispru3
:.1; )mpliar y comparar -N1)*+1.+, K+1PE .., 4(os actos administrativos t'citos e implcitos5, en
)).22., %erecho administrativo, Auenos )ires, )beledo39errot, 1BBC, p. MM: y ss. En el decretoley
1B.=;BVD&, art. &C, se prev un amparo por mora de la administracin, cuando hubiere dejado
vencer los plazos fijados, o e6cediere un plazo razonable, 4sin emitir el dictamen o la resolucin de
mero tr'mite o de fondo que requiere el interesado.5 (a justicia fija un plazo para que se informe
sobre la causa de la demora y luego 4resolver' lo pertinente acerca de la mora5, lo cual no supone
a nuestro juicio la atribucin de darlo por denegado, pues el interesado tiene derecho a una decisin
e6presa de la administracin. 0in embargo podra darse el supuesto de que el mismo juez
haga lugar a la pretensin, transformando la va en amparo simple% >reut,er c" *unicipalidad de
3uenos Aires, $/$iv, 0ala -, LL, 1BBD3", &;;, con nota de P)-A.E1, AE(*1R/, 4)udacia s, pero no
tanta% un fallo que confirma una medida cautelar dictada en una accin de amparo por mora.5 2er
y comparar P+/OR(EO, "(+1E/$.), 4)mparo por mora5, en ,.EO, -)/NE( -)1S) y otros, Acto y procedimiento
administrativo, Auenos )ires, 1BD=, p. 1B< y ss.! A)11), 1+,+("+ $)1(+0, 4El amparo por
mora de la )dministracin51 en )).22., #studios de %erecho Administrativo, Auenos )ires, 1BD=,
p. B y ss.
:.1= En nuestro pas puede recordarse el caso del recurso o accin de amparo, que procede tanto
contra actos como hechos administrativos% ()OO)1./., K+0L (N.0, #l juicio de amparo, Auenos )ires,
1BMD, pp. 1M1 y :D1.
:.1M ,.EO, -)/NE( -)1S)1 %erecho administrativo, t. .., Auenos )ires, 9lus Nltra, 1BM=, &> ed.,
pp. &:&3;! -)1.E/H+"", -.PNE( 0., Tratado de derecho administrativo1 t. .., Auenos )ires, )beledo3
9errot, 1BMM, p. :1<.
:.1D "+10*H+"", E1/0*1 Tratado de derecho administrativo, -adrid, 1B=C, p. &C:! "1)P+(), N-AE1*+,
+li atti amministrativi1 /'poles, 1BM;, &> ed., p. ;M! -)1.E/H+"", op" cit", t. .., pp. &=<31.
:.1C ,E 2)((E0, )1/)(,+, #lementi di diritto amministrativo1 9adua, 1B=M1 p. 11=% 4En el concepto
de acto administrativo est'n comprendidos tambin los hechos.5
() ,.0*./$.E/ E/*1E )$*+ F HE$H+ ),-./.0*1)*.2+ ...3D
dencia, parece difcil abandonar totalmente la distincin. ) ello se opone otro
tipo de consideraciones, que si bien tienen una menor importancia relativa y
valorativa, no pueden tampoco ser dejadas de lado.
;.1. Certe,a jurdica$ la fundamentacin del acto
En primer lugar, se postula una razn de certeza jurdica que hara desaconsejable
otorgarle a una mera actuacin material el car'cter de e6presin de voluntad
que pueda ser controvertida mediante un recurso o tenida como aceptacin
de lo peticionado. Esa razn sera valedera si los tribunales fueran e6igentes
en sancionar con la nulidad insanable a todo acto que no estuviere suficiente
y razonablemente fundamentado, como en derecho corresponde.1 En tal caso
ayudara a la seguridad jurdica tener actos en lugar de silencios construidos
en sentido positivo o negativo! pero como la verdad es que la justicia tolera
impasible que el acto est totalmente infundado, o fundado de manera no seria,
o que se lo suponga motivado por alg#n dictamen previo o alguna e6plicacin
posterior, entonces la seguridad jurdica no milita demasiado en pro de
esta tesitura.
,esde otro 'ngulo, e6iste hace tiempo una tendencia a no hacer imperioso
para el particular obtener todas las autorizaciones y permisos administrativos
que suelen requerirse para ejercer un comercio o industria lcita y conferir
entonces al silencio de la administracin el sentido de asentimiento t'cito, por
va de normas generales que as lo establezcan!& pero por lo general est'n m's
en el campo de las intenciones que de la realidad del derecho positivo vigente.
*ambin e6iste en el derecho urbanstico norteamericano el concepto de construir
a cuenta y riesgo del propio profesional, en el sentido que ejecuta la obra
conforme a las regulaciones edilicias y urbansticas pertinentes, bajo pena de demolicin
a su cargo de lo mal construido. Empero, esa solucin no parece muy
aplicable a nuestro medio con su permanente incertidumbre normativa en materia
urbanstica y edilicia. 9lanteado en tales trminos el problema, bien puede
afirmarse que 4El silencio administrativo, tanto en su versin positiva como negativa,
slo es remedio apropiado cuando la inactividad es conducta e6cepcional.
9ues el primero reiterado invita a la anarqua y es muestra de desgobierno y el
abuso del segundo aboca a los administrados a la desesperacin.5:
0i bien es cierto que en muchos casos puede inferirse claramente cu'l es la
voluntad o el criterio a que un hecho responde, e6isten muchos otros casos en
los cuales no podra decirse concretamente que la intencin o el del Estado ha
;.1 /os remitimos al desarrollo del cap. ?, 4"ormalidades5, @ M% 4(a fundamentacin o motivacin.5
;.& )mpliar en -)1*S/ -)*E+, 1)-E/, 4)ctos t'citos y actividad autorizante5, R#%A, ;% &= 7-adrid,
$ivitas, 1BD=8! -N1)*+1.+, 4(os actos administrativos t'citos e implcitos5, op" loc" cit.
;.: -+1.((+32E()1,E 9L1EO, op" cit", p. 1M&.
E( )$*+ ),-./.0*1)*.2+ ...3C
sido uno determinado% es que, en la realidad administrativa, la falta de un
pronunciamiento e6preso generalmente indica precisamente una falta o carencia
de voluntad de la administracin, pues no puede olvidarse que la administracin
se compone de una multiplicidad de rganos que atienden cada uno
una multiplicidad de cuestiones. 0i un rgano no toma formalmente una decisin
o no formula e6presamente una declaracin, ello es ndice probable de que
no tiene voluntad alguna sobre el problema, o incluso que ni siquiera lo conoce!
tambin puede ser ndice de que est' esperando una propuesta del interesado
que sea contraria a la $onvencin .nteramericana $ontra la $orrupcin.;
/o podra en tales casos afirmarse con certeza que la administracin tiene
una voluntad dada! por ello, al no haber un pronunciamiento del rgano, la
mera actuacin material frecuentemente es insuficiente para establecer cu'l
es la opinin o la voluntad de la administracin en el caso concreto.
En principio, pues, la voluntad administrativa slo estar' claramente especificada
a travs de los actos! si bien esa voluntad tambin puede ser inferida de
ciertos comportamientos materiales de la administracin, tal interpretacin no
tiene la certeza que confiere la e6presa manifestacin de voluntad% en consecuencia,
el principio o la regla general debe formularse en relacin a aquellas actividades
que confieren esa certeza, o sea los actos administrativos! sin perjuicio de que,
por e6cepcin, se apliquen tambin sus principios a algunos comportamientos
materiales susceptibles de una interpretacin clara y precisa en cuanto a la voluntad
que los origina y emana.
;.&. ?ndole de los efectos jurdicos
Nna segunda diferencia es la que a veces ha sido e6presada impropiamente en
las definiciones que dicen que el acto administrativo est' 4destinado a producir
efectos jurdicos5, mientras que el hecho administrativo no est' 4destinado
a producirlos5, sin perjuicio de que de todos modos los produzca.= 2imos ya que
no se trata de que haya una voluntad administrativa persiguiendo el 4fin5 de
que ciertos efectos surjan del acto 7pues no siempre hay tal fin, ni l corresponde
siempre a una voluntad psquica8, sino de que objetivamente ciertos derechos
o deberes emerjan del acto.
9ues bien! e6iste una diferencia en la ndole e importancia de los efectos
jurdicos que emanan de un acto y de un hecho administrativo. En el caso del
acto, su efecto jurdico principal y fundamental es operar una modificacin en
el orden jurdico,M creando derechos o deberes de otros sujetos de derecho! el
hecho, en cambio, normalmente no produce tales consecuencias jurdicas. 0us
;.; 2er supra, cap. ?2. del vol. 1, &<<<, reimpresin de la => ed.
;.= 2er supra, cap. .. de este mismo vol. :, @ M y D.
;.M 1.2E1+, KE)/, %roit administratif, 9ars, ,alloz, 1BM&, &> ed., p. CC y ediciones posteriores.
() ,.0*./$.E/ E/*1E )$*+ F HE$H+ ),-./.0*1)*.2+ ...3B
efectos jurdicos, cuando los tiene, son m's dbiles, tales como contribuir a
crear derechos por va consuetudinaria 7si ella es admitida como fuente8,D ayudar
a la interpretacin de un contrato a travs de su ejecucin o inejecucin, o
generar responsabilidad administrativa si ha ocasionado un daGo.C
En cambio, a nuestro modo de ver, el hecho es inoperante para generar deberes
de los administrados frente a la administracin, en cuanto se trata de una mera
operacin material que no e6plicita formalmente una determinada decisin o declaracin
administrativa. ,istinto es el caso, desde luego, en que el acto administrativo
se manifiesta por signos, seGales, etc., o en que resulta de actos escritos en
forma t'cita o presunta% pero all volvemos al campo del acto administrativo y
salimos de la hiptesis del hecho administrativo.
;.:. Presuncin de legitimidad" T.rminos de impugnacin" Consentimiento
En tercer lugar, debe advertirse que una de las consecuencias de reconocerle a
cierta actividad administrativa el car'cter de 4acto administrativo5 ser' su
presuncin de legitimidad y la consiguiente obligacin del particular de cumplirlo,
como as tambin el nacimiento de los trminos para impugnarlo 7pasados
los cuales, en algunos casos el acto se reputar' consentido8. Estamos sin
duda en desacuerdo con la e6tensin que se brinda a este supuesto, como veremos
a lo largo de este libro, pero nuestro desacuerdo o disgusto no puede llevarnos
a e6plicar de cierto modo lo que en la realidad es de un modo distinto.
Ello no ocurre con el mero hecho administrativo, pues no e6isten normas
positivas que le otorguen tal presuncin, no le son aplicables tampoco los argumentos
que fundamentan a sta en el caso de los actos administrativos, ni
tampoco la jurisprudencia se la ha reconocido. 9or otra parte, as como no proceden
recursos contra ellos 7por regla general8, as tampoco empiezan a correr
los trminos de impugnacin por alg#n recurso administrativo o judicial, a
partir del conocimiento del hecho 7salvo que la norma lo diga e6presamente, lo
que no es com#n8% los trminos slo nacen con la notificacin formal de un acto
y en ausencia de ste no puede haber consentimiento a la conducta administra;
;.D 2er supra, t. 1, &<<<, reimpresin de la => ed., cap. 2..., @ 1B. (os fallos que admiten el
precedente administrativo como fuente o elemento coadyuvante en la solucin del caso se refieren
a actos administrativos formales. En tal sentido ver los casos de la $/"ed. $), 0ala ., Asociacin
de 3alanceadores@ 3uffano@ Rava1 LL, 1BBM3$, ;=D, con nota en P+1,.((+, Cien notas de Agustn,
op" cit", @ :C, 4(a pr'ctica administrativa5, pp. 1<;3M! 0ala .2, Peluso, 1BCB. )mpliar en $+-),.1),
KN(.+ 1+,+("+, %erecho administrativo, Auenos )ires, ,epalma, 1BBD, p. 1&M, te6to y nota :D.
;.C 1.2E1+, op" cit", p. C:% 4cualquiera que sea su importancia pr'ctica, su rol jurdico se mantiene
secundario% si ellos pueden dar nacimiento a obligaciones, es de manera indirecta Jp. ej.J
causando un daGo que abre un derecho a reparacin en favor de la vctima.5 ) pesar de la indubitable
formacin democr'tica y a favor de los derechos individuales del gran talento, amigo y maestro,
que es 1.2E1+, puede apreciarse a travs de l la fuerza que el pensamiento del acto administrativo
trae desde "rancia% de all, una vez m's, la advertencia que hemos formulado en la 4.ntroduccin.5
E( )$*+ ),-./.0*1)*.2+ ...31<
tiva"B "inalmente, el hecho no tiene fecha cierta, a diferencia del acto, que s la
tiene.
Esta regla tampoco es absoluta para la proteccin de los derechos de los
individuos, pues si el hecho constituye un hecho daGoso, es a partir del comienzo
de su produccin que la jurisprudencia cuenta el escassimo plazo de la prescripcin
de la accin de daGos. -'s de uno ha perdido sus derechos por esta
circunstancia y el estar demasiado atento a los actos de la administracin, que
no a sus comportamientos daGosos sin e6presarse en el papel, se ha descuidado
en los plazos. Este argumento, como bien se advierte, milita en contra de la
tendencia a distinguir entre actos y hechos a los efectos de poder acudir a la
justicia.
;.;. La sancin de nulidad
Nna cuarta diferencia que puede recogerse entre actos y hechos es que los
primeros reciben como primera sancin la nulidad o anulacin, mientras que
los segundos no se anulan sino que generan en todo caso responsabilidad de la
administracin1< o, con suerte, una sentencia de condena a realizar acciones o
prestaciones determinadas. En materia de actos, entonces, adem's de la posible
consecuencia de la responsabilidad, la primera y elemental sancin es la de
la nulidad o en su caso sustitucin del acto.
(os ordenamientos jurdicos locales de una etapa intermedia de evolucin
conocen de un recurso, el de anulacin, cuyo objeto principal es lograr de un
tribunal la declaracin de nulidad del acto administrativo. $omo bien se comprende,
este recurso no puede ser aplicable a los hechos administrativos. /o
quiere esto decir, tampoco, que la solucin legal sea encomiable,11 pero es a su
vez otra realidad que debe tomarse en cuenta.
;.=. #l derecho positivo
9or #ltimo, debe recordarse que si bien el ordenamiento positivo no siempre
hace una distincin formal entre ambas situaciones, ni la hace siempre de la
misma manera, deja de todos modos sentado que los actos no reciben el mismo
tratamiento que los hechos. El decreto 1D=BVD&, v" gr", establece que el recurso
jer'rquico procede contra 4todo acto administrativo5 7art. CB8! del mismo modo,
;.B (o dicho se refiere a los trminos para interponer recursos administrativos o judiciales, que
usualmente son cortos! en cambio, el trmino de prescripcin de las acciones, de acuerdo al derecho
de fondo, s se cuenta indistintamente a partir de los actos o de los hechos. $on todo, dado que
estos trminos son usualmente largos, no presentan dificultad en la pr'ctica porque su cmputo
se inicie con la comisin del hecho.
;.1< 2.**), $./+, %iritto amministrativo1 t. ., *urn, N*E*, 1BM&, p. :1C. 9or cierto, ello es sin
perjuicio de que tambin se ordene reponer las cosas al estado anterior a la comisin del hecho, o
se corrijan de otro modo sus efectos materiales.
;.11 Fa seGalamos algunas de sus dificultades supra, t. &, &<<<, ;> ed., cap. ?..., @ 1 y ss.
() ,.0*./$.E/ E/*1E )$*+ F HE$H+ ),-./.0*1)*.2+ ...311
toda la legislacin especial que en el orden nacional contempla recursos judiciales
directos, lo hace 4contra las resoluciones5, las 4decisiones5 o los 4actos5
de la administracin.1& (o mismo cabe decir de los tradicionales cdigos 4contencioso3
administrativo5 provinciales1: y de los proyectos m's antiguos sobre
la materia.1;
En el actual $digo $ontencioso )dministrativo de la 9rovincia de Auenos
)ires los mecanismos son diferentes seg#n que la pretensin ataque un acto,
un hecho o una omisin de la administracin, aunque justo es seGalar que la
norma privilegia la pretensin procesal del individuo por sobre la conducta
administrativa que da origen a la pretensin. ,el mismo modo la $onstitucin
privilegia el derecho de incidencia colectiva en la accin de amparo, aunque
slo con lentitud se va transformando en derecho viviente.
9or el momento, no e6iste uniformidad legislativa ni jurisprudencial que
permita unificar en su tratamiento jurdico al acto y al hecho, pues los mecanismos
de mora y silencio siguen vigentes salvo para la accin de amparo, no
demasiado agraciada con el 6ito!1= todo ello nos muestra cmo est' reflejada y
recibida en la realidad una distincin entre los actos 7sean decisiones, resoluciones,
certificaciones, etc.8 y los hechos 7en cuanto operaciones materiales que
no se traducen en lo anterior8 administrativos.
;.M. Conclusin
En conclusin, entendemos que en la actualidad no queda m's remedio que
mantener una distincin entre los actos administrativos, los comportamientos
materiales y las omisiones, sin que ello signifique que el particular deba quedar
desguarnecido frente a los hechos, o que el concepto de acto deba interpretarse
en forma muy restringida! por el contrario, debe tratarse simult'neamente
de e6tender la proteccin judicial plena y efectiva a la mayor parte de
situaciones que sea posible y de crear procedimientos que protejan al individuo
frente a la actuacin material u omisiva de la administracin, cuando ella
no aparece plasmada en decisiones o declaraciones administrativas formales,1M
;.1& 2er ,)/.E(.)/, -.PNE(, Recursos judiciales contra decisiones administrativas, Auenos )ires,
1BM;, p. = y ss.
;.1: 2er )1P)Q)1R0, -)/NE(, Tratado de lo contencioso administrativo, Auenos )ires, 1B==, p. ;1
y ss., donde reproduce y compara las normas de los distintos cdigos vigentes a la poca. El desarrollo
ulterior, muy mejorado, mantiene de todos modos la distincin entre actos, hechos o comportamientos
y omisiones.
;.1; ,)/) -+/*)Q+, art. 1D y ss.! ,.EO3)2.()3P+1,.((+, arts. 1U, 1= y 1M.
;.1= P+1,.((+, Cien notas de Agustn1 op" cit"1 @ =, 0$onsejo para amparistas. -edio ambienteA,
pp. :B3;1! @ ::1 01echazo in limine litis del amparoA, pp. BM3B! @ ;=1 0E6cepcin de defecto legal y
rechazo de amparo in limine litisA, pp. 1&;3=! @ =<1 0)mparo% nunca, jam'sA, pp. 1:<31! @ M=1 0El
moribundo amparoA, pp. 1;=3B! @ CC, 01echazo in limine de la accin de amparo% que sea e6cepcional,
no normalA, pp. 1C=3D.
;.1M $onf. -).1)(, t. ., op" cit", @ 1D=, p. &DM.
E( )$*+ ),-./.0*1)*.2+ ...31&
como tambin fortalecer el desarrollo de las acciones de clase contra la administracin.
II. Alcance de la distincin entre acto y hecho
=. #l acto administrativo como manifestacin de voluntad
(lega ahora el momento de establecer cmo se e6presar' el concepto de acto
por oposicin a hecho. (a primer solucin que acude al pensamiento es decir
que se trata de una manifestacin de voluntad o de una declaracin de voluntad
trasladando as al derecho p#blico la nocin smil de acto jurdico del derecho
privado. Es sta la nocin que ofrecen los autores tradicionales1 y algunos
modernos.& 9or de pronto ya seGal "+10*H+"" que hablar de voluntad del rgano
administrativo no es m's que una figura de lenguaje, una faBon de parler,
que no responde verdaderamente a la realidad, si por voluntad se quiere entender
la voluntad psquica del funcionario actuante!: ya hemos e6plicado que
el acto no es aquel 4destinado a producir5 efectos jurdicos sino simplemente
aquel que objetivamente los produce.;
M. #l acto administrativo como voluntad1 conocimiento u opinin
9ero a m's de lo ya e6presado cabe agregar que el concepto es de todos modos
insuficiente, dado que la voluntad se considera generalmente con sentido teolgico,
con una indicacin de fin, por lo que no toma en consideracin otros
actos de la administracin que producen efectos jurdicos frente a los administradores
de voluntad, sin estar a pesar de ello incluidos en dicho concepto 7o
sea, sin constituir decisiones con un fin trascendente8.
0i bien algunos autores han negado importancia a la distincin entre manifestaciones
de voluntad y declaraciones de conocimiento, otros en cambio defienden
la distincin!1 pero, aceptando la diferenciacin, debe desprenderse de
ella la consecuencia de que tales declaraciones constituyen actos administrati3
=.1 H)N1.+N, -., Pr.cis de droit administratif et de droit public, 9ars, 1B&D, p. :=M! P)0$E/ F
-)1S/, Tratado de %erecho Administrativo, t. ., -adrid, 1B;1, D> ed., p. 1DD y ss.! P)1$S) +2.E,+,
$)1(+0, %erecho Administrativo, t. ., -adrid, 1B==, B> ed., p. 1MD.
=.& 0*)00./+9+N(+0, -.$HE(1 Trait. des actes administratifs, )tenas, 0irey, 1B=;, p. :D y ss.!
0)F)PNL0 ()0+, E/1.TNE1 Tratado de derecho administrativo, t. ., -ontevideo, 1B=:! ;> ed., puesta
al da por ,)/.E( H. -)1*./0, -ontevideo, 1BD;1 p. :CC! A1EYE1 $)1S)0, Las instituciones fundamentales
del derecho administrativo y la jurisprudencia vene,olana, $aracas, 1BM;, p. 1&<! $)E*)/+,
-)1$E((+, *anual de direito administrativo, (isboa, 1BMC, C> ed., @ 1DB! 2+/ *N1EPP, ZN1* EP+/,
Lehrbuch des )erCaltungsrechts, Aerln, 1B=M, :> ed., p. 11&.
=.: "+10*H+"", op" cit", p. &CB! A1EYE1 $)1S)0, Las instituciones""", op" cit", p. 1<<! ZE(0E/, H)/0,
Teora general del #stado, -6ico, 1B=D, p. :;C.
=.; En el cap. precedente, @ M.
M.1 2er 2.P/+$$H., PN0*)2+, +li accertamenti costitutivi nel diritto amministrativo, -il'n, Piuffr[,
1B=<, p. ;B y ss. En este criterio, las decisiones tienen por fin crear relaciones jurdicas y las
certificaciones slo tendran el fin genrico de tutelar la fe p#blica y la certeza de las relaciones
jurdicas 7op" cit., p. =:8, no persiguen un fin ulterior inmediato.
() ,.0*./$.E/ E/*1E )$*+ F HE$H+ ),-./.0*1)*.2+ ...31:
vos, sujetos en general a sus mismos principios. En tal sentido, el acto por el
cual la Nniversidad e6pide un diploma no es estrictamente una decisin o manifestacin
de voluntad, sino m's bien la declaracin administrativa de que le
consta que un alumno ha terminado la carrera. Es pues una certificacin o
atestacin, que consta en un diploma o certificado y es un acto administrativo
en pleno sentido del trmino. 0i una persona se recibe de abogado y le dan un
diploma de procurador, puede impugnar dicha certificacin, como si se tratara
de una decisin.
El acto administrativo puede as, en primer lugar, ser un acto de registro o
registral, en el cual la administracin anota ciertos hechos a los que se quiere
conferir autenticidad%& nacimiento, defuncin, etc., o inscribe en un registro
p#blico ciertos actos pasados entre particulares% inscripcin de una hipoteca,
etc.: $omo consecuencia directa, la administracin puede luego 7y a veces simult'neamente8
otorgar actos que dan cuenta de su conocimiento o registro de
tales hechos o actos, los que constituyen entonces una atestacin, es decir, la
certificacin de un hecho llegado a conocimiento de la administracin. *al el
caso de un certificado de nacimiento, de defuncin, de domicilio! un documento
de identidad, un diploma que certifica los estudios cursados y aprobados, etc.;
-'s no slo eso! el acto administrativo tambin puede ser la e6presin de
una opinin o juicio sobre una determinada situacin o hecho% certificado de
salud, de higiene, de estanqueidad o navegabilidad, etc.=
$on todo, debe destacarse que es m's bien e6cepcional que una opinin produzca
efectos jurdicos directos! aun en los casos e6presados podra sostenerse
que m's que una opinin productora de efectos jurdicos, nos encontramos ante
una certificacin o atestacin. 9or lo dem's, el simple dictamen o informe, aun
en los casos en que est' e6igido por una norma e6presa, no es un acto administrativo
productor de efectos jurdicos directos, aunque pueda viciar un acto
posterior si dicho dictamen no se produce en debida forma.M
Hay tambin casos complejos, en que el acto participa de los caracteres tanto
de la decisin, como de la certificacin y el juicio, como ocurre con la denomi3
M.& 0)F)PNL0 ()0+, op" cit", t. ., p. ;&B.
M.: )s el decreto3ley 1D.;1DVMD, que incluso prev 4recursos registrales5 7art. 1;8 contra los actos
de inscripcin, anotacin, etc.
M.; 1)/E((E**., +1E0*E, Teora degli atti ammistrativi speciali1 -il'n, Piuffr[, 1B;=, D> ed., p. :!
O)/+A./., PN.,+, Corso di diritto amministrativo, t. ., 9adua, 1B=C, p. &;& y ss.! 0)/*. 1+-)/+,
Corso de diritto amministrativo, t. ., 9adua, 1B:<, C> ed., p. 1BD! Y+("", H)/0 K., )erCaltungsrecht
7, t. ., -unich, Aec\, 1BMC, D> ed., p. :;&! AE/,E1, AE1/,1 Allgemeines )erCaltungsrecht1 "reiburg
im Aresgau, 1B=M, &> ed., p. 1<<! 9E*E10, H)/0, Lehrbuch der )erCaltung1 Aerln, 1B;B, p. 1=1!
)/*+/.+((., Y)(*E1, Allgemeines )erCaltungsrecht, 2iena, -anzsche, 1B=;, p. 1BC! 9E*1./, (E+,EP)1,
Dsterreichisches )erCaltungsrecht1 2iena, 1B=1, p. ::.
M.= 1)/E((E**., op" cit", p. :! O)/+A./., op" cit", p. &;:! 0)/*. 1+-)/+, op" cit", p. 1BD! P)09)11., 9.,
Le,ioni di diritto amministrativo, t. ., -il'n, 1B;C, p. &D:.
M.M 2er 0)F)PNL0 ()0+, op" cit", p. ;:1.
E( )$*+ ),-./.0*1)*.2+ ...31;
nada ,eclaracin de .mpacto )mbiental, que aprueba el .nforme de .mpacto
)mbiental, prevista en el $digo de -inera.D
9or ello debe desecharse, en suma, tanto la equiparacin del acto administrativo
a la manifestacin de voluntadC o a la estricta decisin.B
)hora bien, e6presar en su lugar que acto administrativo es 4una declaracin
W...X de voluntad, de opinin, de juicio, de conocimiento51< o una 4declaracin
de voluntad, de deseo, de conocimiento, de juicio5,11 nos parece llevar una
dificultad terminolgica demasiado lejos, dando un car'cter reiterativo al concepto,
lo que lo torna pesado o fatigoso, sin ninguna necesidad de orden conceptual
que obligue a esa enumeracin.1&
D. #l acto administrativo como declaracin
$reemos que con decir declaracin es suficiente, si se toma al trmino en el
sentido de e6teriorizacin del pensamiento! de e6trinsecacin1 de un proceso
intelectual,& comprendiendo tanto el caso de volicin 7voluntad Jdirigida a un
fin8 como el de cognicin 7conocimiento Jatestacin o certificacin8 y opinin o
juicio.:
En efecto, al hablar de declaracin se indica claramente que se trata de una
e6teriorizacin intelectiva por oposicin a material, con lo que se da la nota
caracterstica del acto y su diferenciacin con el hecho y se abarca tanto el caso
en que ese intelecto persigue un efecto jurdico de cualquier tipo como aquel en
que el fin se agota en la emisin del mismo. Es innecesario aclarar que una
declaracin puede serlo tanto de voluntad, como de conocimiento, opinin o
juicio. Es tambin innecesario aclarar que una declaracin puede ser una deci3
M.D 2er 0)1)2.), (N.0 ),+("+, 4(a minera, las e6ternalidades y el ,octor $oase5, LL, 1BBC3E,
1<B:,11<1V=.
M.C (o destaca con mayor nfasis "+10*H+"", op" cit", p. &CB.
M.B $omo lo hace A.E(0), 1)")E(, %erecho administrativo, t. .., Auenos )ires, 1B==, => ed.! 1BM;,
M> ed., pp. :3;.
M.1< 1)/E((E**., op" cit"1 p. :, @ :.
M.11 O)/+A./., op" cit", p. &;:! P)11.,+ ")((), "E1/)/,+, Tratado de derecho administrativo, t. .,
-adrid, 1BMM, ;> ed., p. :MM! ()/,., PN.,+ y 9+*E/O), P.N0E99E, *anuale di diritto amministrativo,
-il'n, 1BM<, 1BDC, M> ed., p. 1B=.
M.1& (a misma observacin es aplicable a otras definiciones que hablan de 4declaracin, disposicin,
decisin5, etc., lo que las hace repetitivas.
D.1 El trmino suele aparecer en las obras italianas, p. ej., )(E00., 1E/)*+, La revoca degli atti
amministrativi, -il'n, Piuffr[, 1B=M, pp. M; y DB! 1)/E((E**., op" cit", p. :. 0eg#n A)11)PN.11E,
K+1PE )., %erecho administrativo" )isin jurisprudencial, 1osario, Kuris, 1BB:, p. B;, es un 4trmino
que si bien W...X podra arruinar cualquier p'gina, es ilustrativo5, pues 4vale como e6teriorizacin
del pensamiento opuesto al de un comportamiento material5, te6to y nota D.
D.& $omo dice 1)/E((E**., op" cit", p. :, @ ;, 4%eclaracin es la e6trinsecacin, esto es la traduccin
en el mundo e6terno del pensamiento o de la voluntad de un sujeto.5
D.: $+-),.1), KN(.+ 1+,+("+, Acto administrativo municipal, Auenos )ires, ,epalma, 1BB&, p. D!
comp. 0)/*. 1+-)/+, que en sentido similar habla de pronunciamiento o declaracin, op" cit", p.
1D:! "E1/R/,EO ,E 2E()0$+, 1E$)1E,+, #l acto administrativo, -adrid, 1B&D, p. 1=.
() ,.0*./$.E/ E/*1E )$*+ F HE$H+ ),-./.0*1)*.2+ ...31=
D.; F tampoco se justifica restringir el trmino decisin a los actos concretos y utilizar disposiciones
para los actos generales pues con mayor comodidad y claridad pueden usarse y se usan, los
tres vocablos tanto para referirse a los actos generales como particulares.
D.= En el mismo sentido -).1)(, t. ., op" cit, @ 1DB, p. &C&.
C.1 1)/E((E**., op" loc" cit"
C.& Esto no significa que la ejecucin de un acto deba siempre ser material, pues tambin puede
un acto ejecutarse, en todo o en parte, a travs de otro acto. 2er supra, t. 1, cap. ?.., @ ;.
C.: En el ejemplo, por supuesto, no estamos suponiendo la licitud del comportamiento.
sin, pues ello es obvio.; 9or otra parte, tampoco se corre el riesgo de que por su
amplitud abarque hiptesis que no deba, siempre que se tenga cuidado de aclarar,
como ya lo hicimos, que el concepto de acto administrativo queda restringido
a las declaraciones productoras de efectos jurdicos inmediatos. 9or ello,
pues, declaracin en nuestro concepto significa e involucra tanto a la decisin
7o pronunciamiento, o manifestacin de voluntad8 como a la certificacin 7o
atestacin, o conocimiento8 y al juicio 7u opinin productora de efectos jurdicos
directos% no, pues, al dictamen8.=
C. %iferencia entre declaracin y ejecucin material
En la pr'ctica puede haber dificultades para distinguir el acto administrativo
7es decir, la declaracin, en particular la declaracin de voluntad8 del hecho
administrativo.
En efecto, la declaracin debe encontrar una traduccin al mundo e6terno
para poder ser tomada en consideracin por el orden jurdico. Esa forma e6terior
puede ser e6presa o t'cita, positiva o negativa,1 pero cabe seGalar que la
ejecucin material del acto administrativo comporta un hecho administrativo,&
por lo que una decisin que se infiera del conocimiento material de su ejecucin
superpone el concepto de acto y hecho.
H$mo saber si nos encontramos en presencia de un acto o un hecho en estos
casos en que la voluntad se da a conocer al mundo e6terior directamente en la
ejecucin de dicha voluntadI 0upongamos que la decisin de un agente de polica
de detener a una persona que perturba el orden se aprecia Jes decir, se da
a conocerJ recin en el hecho de que el agente toma a la persona de un brazo
y la lleva a la comisara!: que la decisin de los bomberos de destruir una casa
para evitar la propagacin de un incendio se conozca o advierta recin al ver
que la est'n destruyendo! que la voluntad de la administracin de afectar una
calle al uso p#blico se conozca a travs del hecho de que se quitan los obst'culos
que la cerraban al tr'nsito. En estos casos hay una voluntad de la administracin
que se e6terioriza, que se traduce al mundo e6terior. 0in embargo, es
un poco difcil decir que en todos los casos hay un acto administrativo. ) nuestro
juicio, el trmino declaracin es bastante cercano a la correccin, en cuanto
no da idea de manifestacin ejecutada de algo, sino tan slo de e6presin intelectual
Jterica, abstractaJ de una idea.
E( )$*+ ),-./.0*1)*.2+ ...31M
0u raz etimolgica as lo indica. -anifestacin viene de manus fendere,
4golpear con la mano5, e indica una demostracin de algo con hechos objetivos
que hacen saltar a la vista de los dem's individuos aquello que se quiere seGalar!
que lo indica, por as decirlo, groseramente.; ,eclaracin, en cambio, proviene
de de;clarus, poner en claro, aclarar y presupone una e6presin m's fina,
m's sutil% ergo, una e6presin intelectual, ideal, que toma para su e6presin y
comprensin hechos simblicos, con una significacin figurada que se hace accesible
al intelecto slo mediante un proceso de an'lisis y de conversin de los
datos simblicos a nociones o datos reales.=
)s, la decisin ejecutada se da a conocer a los dem's individuos a travs de
los hechos reales que transmiten la idea respectiva% la decisin de librar la
calle al tr'nsito se deduce de que nada ni nadie impide transitar! la decisin de
destruir se infiere de que la cosa est' siendo destruida, etc.
En cambio, la decisin declarada se da a conocer a los dem's individuos a
travs de hechos o datos que tienen un significado simblico, figurado% la decisin
de permitir pasar surgir' de una e6presin verbal o escrita, o de un signo
convencional de tr'nsito, la decisin de destruir surgir' de un cartel, etc.
B. Conclusin acerca de la distincin entre actos y hechos administrativos
,e lo e6puesto resulta que los actos son las decisiones, declaraciones o manifestaciones
de voluntad o de juicio! que los hechos son las actuaciones materiales,
las operaciones tcnicas realizadas en ejercicio de la funcin administrativa.
0i bien generalmente los hechos son ejecucin de actos 7en cuanto dan cumplimiento
o ejecucin material a la decisin que el acto implica8, ello no siempre
es as y pueden presentarse actos que no sean ejecutados o hechos realizados
sin una decisin previa formal. (a distincin entre acto y hecho no siempre
es f'cil, en la pr'ctica, por cuanto el hecho tambin en alguna medida es e6presin
de voluntad administrativa! pero en lneas generales puede afirmarse,
entonces, que el acto se caracteriza porque se manifiesta a travs de declaraciones
provenientes de la voluntad administrativa y dirigidas directamente al
intelecto de los administrados a travs de la palabra oral o escrita, o de signos
con un contenido convencional o ideogr'fico 7el gesto del agente de tr'nsito al
elevar el brazo para detener el tr'nsito! las seGales usuales de tr'nsito, tales
C.; (a distincin que hicimos ya en la primera edicin de #l acto administrativo, 1BM:, declaracin
y manifestacin de voluntad, con fundamento en su diferente raz etimolgica, que reproducimos
aqu te6tualmente, ha sido seguida por ,.EO, %erecho administrativo1 op" cit", 1> ed.1 pp. &<;3
=! pero este autor es quien primero apunt la e6istencia de diferencias entre ambos conceptos%
,.EO, #l acto administrativo, Auenos )ires, 1BM1, &> ed., p. 1<B.
C.= 2er la nota precedente% ,.EO, %erecho administrativo, op" loc" cit"! #l acto administrativo, op"
loc" cit"% 4,eclarar el pensamiento quiere decir traducir en signos perceptibles para los sentidos de
los dem's, los que podr'n en su propia mente interpretarlo5! 4la declaracin siempre es formal y
precede a la ejecucin del acto.5
() ,.0*./$.E/ E/*1E )$*+ F HE$H+ ),-./.0*1)*.2+ ...31D
como flechas, crculos, etc.8! el hecho, en cambio, carece de ese sentido mental y
constituye nada m's que una actuacin fsica o material.
0i bien de algunos hechos o actuaciones materiales de la administracin
podemos deducir cu'l ha sido la voluntad que los ha precedido 7del hecho de
que se haya colocado una barrera en una calle, podemos deducir que se la ha
querido cerrar al tr'nsito! del hecho de que se quite la barrera deducimos que
se ha decidido abrirla nuevamente8, no por ello habr' all un acto. 9ara que
e6ista acto es necesario que encontremos esa declaracin de voluntad o conocimiento
que se manifiesta intelectivamente y no a travs de su directa ejecucin.
)parece all la forma del acto administrativo! generalmente escrito o por
seGales o signos autom'ticos, a veces oralmente.1
)unque subjetivamente puede e6istir una decisin del funcionario actuante
tanto si dicta un acto como si realiza un hecho, slo se llamar' acto a aquella
decisin que se e6terioriza formalmente como tal y no reiteramos, a travs de
su directa ejecucin.
,e all se desprende que el acto administrativo es una declaracin que se
e6presa, pero que queda all nom's, como determinacin, opinin, o conocimiento%
que no se ejecuta al e6teriorizarse.& /o obsta a este concepto el que la idea contenida
en la declaracin se ejecute inmediatamente despus de e6teriorizarse.
(o esencial es que se pueda apreciar objetivamente una escisin, una separacin
conceptual y real entre a8 la decisin, opinin, conocimiento, etc., por un
lado y b8 la ejecucin de esa decisin por el otro! y esa separacin surge de que
la declaracin sea conocida a travs de datos simblicos 7palabra oral o escrita,
signos convencionales, etc.8 y no de datos reales.
$uando la e6teriorizacin de la decisin se hace recin a travs de la ejecucin
misma, o sea, de los datos reales 7la destruccin de la casa! el retiro de los
obst'culos que cerraban la calle, etc.8, no estamos ante un acto, sino ante un
hecho administrativo. (a ejecucin material, en todos los casos, es un hecho%
tanto cuanto ejecuta un acto, como cuando en ausencia de acto transmite directamente
en la actuacin material la voluntad a que responde.:
El acto, pues, nunca contiene la ejecucin de la idea que e6presa 7ello se
refiere, obviamente, a los casos en que el acto consiste en una decisin, esto es,
una declaracin de voluntad, pues si la administracin se limita a tomar nota
B.1 7nfra, cap. ?. Es el caso de las rdenes de los agentes de tr'nsito, de los superiores en la
administracin p#blica, los docentes en la enseGanza, los guardiac'rceles en los institutos de
detencin, etc. 9arte de la doctrina llama a estos #ltimos regmenes 4relaciones especiales de
sujecin.5 2er 9)1EK+ )("+/0+, (N$.)/+, 4(a categora de las relaciones especiales de sujecin5, en
PN.((E1-+ ). -NQ+O y K+1PE (. 0)(+-+/., directores, Problem-tica de la administracin contempor-nea,
Auenos )ires, )d3Hoc y Nniversidad /otarial )rgentina, 1BBD, p. 1:1 y ss., y 0)(+-+/.,
K+1PE (N.0, 4(a cuestin de las relaciones de sujecin especial en el ,erecho p#blico argentino5, en
el mismo libro, p. 1=1 y ss.
B.& En sentido similar ,.EO, #l acto administrativo, op" cit", p. 1<B.
B.: 9ara ejemplos de la distincin ver t. 1, cap. ?.., @ ; y ss.
E( )$*+ ),-./.0*1)*.2+ ...31C
de algo, o a emitir alguna opinin o juicio, no hay ejecucin conceptualmente
posible de dicho acto8.
1<. Algo m-s acerca de carteles1 silbatos1 barreras1 etc"
En los ejemplos del epgrafe es claro, conforme a lo que venimos e6poniendo, que
hay manifestacin inequvoca de voluntad administrativa. /o hay en los
carteles de prohibicin de estacionar una decisin implcita que pueda considerarse
no desplegada formalmente! no hay libertad de forma, ni es un acto de
forma crptica.1 *ampoco presentan duda alguna de interpretacin al conductor
de un automvil. ,iramos pues que si hay cartel hay acto o reglamento
administrativo! en el caso de las normas de estacionamiento el cartel es la
e6presin misma de la voluntad administrativa.
0in embargo, los Kueces de "altas de la $iudad de Auenos )ires absuelven
las infracciones de estacionamiento en los casos en que el gobierno de la $iudad
puso los carteles pero no ha dictado nunca un acto en soporte papel disponiendo
lo mismo que dir' gr'ficamente el cartel. Es un caso de acto que e6iste,
pero que los tribunales consideran ine6istente conforme a la jurisprudencia
local por no haberse utilizado una forma v'lida de e6presin de la voluntad
administrativa. En cambio no se podra desoir el sonido de un silbato del polica
de tr'nsito, o la seGal de alarma de que las barreras est'n pr6imas a
descender, ni pretender mover las barreras fsicas, sean ellas viales, ferroviarias,
etc.&
) la inversa, la secuencia puede invertirse sin que cambie la solucin. Ello
ocurre cuando la norma e6iste en soporte papel y es publicada en el 3"!" de la
$iudad, pero no se instalan en los lugares pertinentes los carteles de 49rohibido
estacionar.5 (a ine6istencia de cartel, a#n habiendo norma que prohibe estacionar,
lleva a la no aplicacin de sanciones por mal estacionamiento,: con
distintas e6cepciones. Entre stas cabe computar las normas que se reputan
conocidas u obvias a#n sin cartel% estacionar en avenida, sobre la mano izquierda,
en esquina, sobre senda peatonal, obstruyendo una entrada de rampa,
en doble fila, etc.
1<.1 *odas estas caracterizaciones en A)11)PN.11E, op" cit", p. BD, nota, para referirse al 4acto
implcito.5 9or su parte .(,)11)O, AE/.P/+! O)1O) -E/0)$TNE, )(AE1*+ 1. y 2.)(E, $()N,.+, %erecho
constitucional y administrativo, $rdoba, EN,E$+1, 1BBB, &> ed., p. :DM, seGalan que los 4signos
de universal entendimiento5, 4seGales luminosas en los sem'foros5, etc., cumplen la misma funcin
4y aun mediante la computacin WseX podra registrar las infracciones.5
1<.& $omp. .(,)11)O, O)1O) -E/0)$TNE y 2.)(E, op" cit", pp. :D=3M.
1<.: )ll confluyen la voluntad ciudadana de no cumplir las normas y ejercer seGoro absoluto
sobre su vehculo, en desmedro de la sociedad y el derecho. (os ejemplos son m#ltiples% -)1*S/1E*+1*.((+
A)TNE1, 0EA)0*.R/, 6ragmentos de derecho administrativo, -adrid, -arcial 9ons, &<<<,
pp.DD3B, 4,erecho p#blico del transporte de carretera.5 2er tambin infra, t. ;, &<<<, ;> ed., cap.
2.., @ &1, pp. :<3:1.
() ,.0*./$.E/ E/*1E )$*+ F HE$H+ ),-./.0*1)*.2+ ...31B
1<.; 0obre el cual algo dijimos en el t. &, &<<<, ;> ed., cap. 2, @ =, pp. D3B.
1<.= 9uede verse, en cuanto al fondo, -.(.*E((+, 0E1P.+ )., Cdigo contravencional, Auenos )ires,
)beledo39errot, 1BBB! por lo que hace a los criterios de determinacin de la infraccin ver
A)P/)1,., H+1)$.+ y ,+/)*+, 9E,1+ E1/E0*+, Cdigo de procedimientos en materia de faltas municipales,
Auenos )ires, )strea, 1BCD, pp. 1;31D.
*anto las normas de tr'nsito y estacionamiento como el cdigo contravencional;
en general dan lugar a una rica casustica en cuanto a las m#ltiples variantes
que presenta la e6teriorizacin de la voluntad administrativa, entre otros
variadsimos problemas.=