Juridictions Dag 2012 2013 PDF

UNIVERSIT TOULOUSE 1 CAPITOLE ANNE UNIVERSITAIRE 2012-2013
LICENCE EN DROIT 2
e
NIVEAU
GROUPE DE COURS N II
DROIT ADMINISTRATIF
(Cours de M. Coulibaly, professeur)
Les juges de laction administrative
Anne 2012 2013
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Les juges de laction administrative 2012- 2013 - www.lex-publica.com - M. Coulibaly 2/57
Partie I
Titre I
Titre II
Chapitre I
Section I
Les juges de laction administrative
(Cours de M. Coulibaly, professeur)
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Nota bene :
1. Ne pas sattarder sur les rubriques intitules ***Dveloppements additionnels utiles (TD, con-
cours, etc.) mais exclus des rvisions*** . Elles ne feront lobjet ni dun cas pratique, ni dun
commentaire darrt, encore moins dune question dpreuve orale. Ncessaires la formation, elles
sont toutefois exclues des rvisions en vue des diffrents examens pour des raisons dopportunit.
Elles sont faciles reconnatre : prsentes en caractres plus petits, elles dbutent par le sous-titre
Dveloppements additionnels, etc. [DBUT] et se terminent par [/FIN] et des astrisques (***).
2. Ne pas chercher retenir par cur les exemples et les citations de jurisprudence. Il sagit de
simples illustrations ! Les arrts et les dfinitions retenir vous seront indiqus avant lexamen.
3. En principe un clic sur un arrt, un texte ou un schma vous permet daccder directement
cet arrt, ce texte ou ce schma sur www.legifrance.gouv.fr ou sur www.lex-publica.com.
Version :
mardi 5
fvrier
2013
Sommaire
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TITRE II : La rgularit de l'action administrative ................................................................................... 7
CHAPITRE I : Le principe de lgalit ...................................................................................................... 9
SECTION I : Les juges de l'action administrative ................................................................................ 9
I - La typologie des juridictions administratives ..................................................................................10
A - Les juridictions administratives comptence spciale .............................................................10
B - Les juridictions administratives comptence gnrale .............................................................11
1 - Le Conseil dtat ..................................................................................................................11
a - Composition .....................................................................................................................11
b - Organisation .....................................................................................................................13
c - Comptences (au sein de lordre juridictionnel administratif) ............................................13
2 - Les cours administratives dappel ..........................................................................................15
3 - Les tribunaux administratifs ..................................................................................................15
Concours, stages et recrutement : ........................................................................................................17
II - Le domaine de comptence des juridictions administratives ..........................................................18
A - Le partage des comptences avec les juridictions judiciaires .....................................................18
1 - Les critres gnraux du partage ...........................................................................................18
a - Le domaine de comptence des juridictions administratives selon le critre de la gestion
publique .................................................................................................................................18
b - Le domaine de comptence des juridictions judiciaires selon le critre de la gestion prive 18
c - Le domaine de comptence des juridictions judiciaires dfini par la nature des choses ou la
tradition .................................................................................................................................19
i - Les solutions dictes par la nature des choses .....................................................................19
ii - Les solutions dictes par la tradition .................................................................................20
2 - Les solutions spcifiques .......................................................................................................23
a - Les litiges relevant par drogation du juge administratif ....................................................23
b - Les litiges relevant par drogation du juge judiciaire .........................................................23
3 - Le rglement des conflits de juridiction .................................................................................25
a - Le conflit positif................................................................................................................25
b - Le conflit ngatif ..............................................................................................................26
c - Le conflit ou la contrarit de jugements entranant un dni de justice ...............................26
d - Le mcanisme du renvoi ou la prvention des conflits .......................................................29
B - Les litiges exclus du partage .....................................................................................................30
1 - Les actes de gouvernement ....................................................................................................30
a - Dfinition par recours au rgime .......................................................................................30
b - Identification par numration...........................................................................................31
1. Les actes concernant les rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels......................31
1.1. Les actes s'inscrivant dans les rapports du Prsident de la Rpublique avec le
Gouvernement : .....................................................................................................................31
1.2. Les actes s'inscrivant dans les rapports entre le pouvoir excutif et le pouvoir lgislatif :31
2. Les actes s'inscrivant dans la conduite des relations internationales : ..................................32
2 - Lopportunit controverse des actes de gouvernement .........................................................34
a - Explication politique .........................................................................................................34
b - Explication de science administrative ................................................................................34
c - Explication juridique .........................................................................................................35
III - Lexercice des attributions consultatives des juridictions administratives .....................................36
A - Modalits .................................................................................................................................36
B - Intrt .......................................................................................................................................37
IV - Lexercice des attributions contentieuses des juridictions administratives ....................................38
A - Lmergence doctrinale de la structure du contentieux administratif..........................................38
1 - Le point de vue ddouard Laferrire ...................................................................................38
2 - Le point de vue de Lon Duguit ............................................................................................38
B - Les distinctions structurelles admises par la jurisprudence ........................................................39
1 - Le contentieux de l'excs de pouvoir .....................................................................................39
a - Le recours pour excs de pouvoir .....................................................................................39
b - Le recours en apprciation de lgalit ...............................................................................40
c - Le recours en dclaration d'inexistence ..............................................................................41
2 - Le contentieux de pleine juridiction .......................................................................................42
3 - Le contentieux de la rpression .............................................................................................42
C - Le rglement du contentieux administratif ................................................................................43
1 - Les conditions de recevabilit des recours juridictionnels ......................................................43
a - La rgle de la dcision pralable .......................................................................................43
b - La qualit et l'intrt agir ...............................................................................................45
c - La capacit et la reprsentation .........................................................................................46
d - Le dlai de recours ...........................................................................................................46
i - Le dclenchement du dlai .................................................................................................46
ii - La prorogation du dlai .....................................................................................................48
e - La prsentation de la requte .............................................................................................49
f - La suspension accessoire et ventuelle de la dcision litigieuse ..........................................52
2 - Le rglement du litige ...........................................................................................................55
a - L'instruction .....................................................................................................................55
b - La charge de la preuve .....................................................................................................55
c - La dcision du juge ..........................................................................................................55
d - Les effets de la dcision ...................................................................................................56
ANNEXES ............................................................................................................................................... i
Index
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A
Acte de gouvernement ........ 28, 29, 30, 31, 32, 33
Acte dtachable ............................................ 31
De maximis praetor non curat ...................... 32
De minimis praetor non curat ....................... 32
Mesure d'ordre intrieur ................................8
Mobile politique ........................................... 32
Acte du Gouvernement ..................................... 28
Autorit de la chose juge ................................ 51
Erga omnes .................................................. 51
B
Bien-fond ............................................ 40, 47, 51
C
Capacit dagir en justice .................................. 43
Conclusions ..10, 11, 12, 15, 33, 35, 39, 40, 42, 47,
51, 52
Conflits
Arrt de conflit ........................................... 23
Conflit de juridictions......................................8
Conflit ngatif ................................... 24, 25, 27
Conflit positif .......................................... 23, 24
Contrarit de jugements ............................. 24
Contrarit de jugements ............................. 24
Dclinatoire de comptence ......................... 23
Dni de justice .................................. 24, 25, 26
Procdure de revendication .......................... 24
Tribunal des conflits .... 8, 23, 24, 25, 26, 27, 33
Connaissance acquise ........................... Voir Dlai
Contentieux
Contentieux de la rpression ........................ 39
Contentieux de l'excs de pouvoir ................ 37
Contentieux de pleine juridiction .36, 38, 39, 40
Contentieux de pleine juridiction .... 29, 36, 37, 39,
40, 45
D
Dcision pralable ................................ 40, 41, 45
Dlai . 13, 15, 23, 38, 39, 40, 41, 43, 44, 45, 46, 48,
50
Dclenchement du dlai ............................... 43
Prorogation du dlai ..................................... 45
Dpens .................................................. Voir Frais
Dsistement ..................................................... 37
Dualit de juridictions ..................................... 8, 9
E
Economie du raisonnement .... Voir Rasoir d'Occam
Emprise ............................................................19
F
Frais
Dpens .........................................................52
Frais irrptibles ...........................................52
I
Inexistence ................Voir Recours en dclaration
dinexistence
Infra petita ........................................................51
Intrt agir ............................................... 42, 43
Actio popularis ....................................... 37, 42
Faire grief .....................................................42
J
Juridictions administratives comptence
gnrale
Conseil dtat
Conseil dtat, conseiller
Avis
Dcret en Conseil d'tat ...................34
Le Conseil d'tat entendu .................34
Vu lavis du Conseil d'tat .................34
Conseil dtat, juge
Juge dappel ................................... 12, 13
Juge de cassation ........................... 12, 13
Juge de premier et dernier ressort.......12
Cours administratives dappel ........... 13, 14, 51
Tribunaux administratifs ... 8, 12, 13, 14, 15, 35,
43, 51, 52
Juridictions administratives comptence
spciale
Conseil national de l'enseignement suprieur
et de la recherche .....................................10
Conseil suprieur de la magistrature .............. 9
Cour de discipline budgtaire et financire .... 9
Cour des comptes .......................................... 9
Cour nationale du droit dasile ......................10
Ordres professionnels .................................... 9
L
Le moyen manque en fait...................Voir Moyens
M
Moyens.......................... 33, 36, 37, 41, 47, 48, 49
Moyen dordre public ...................................48
Moyen inoprant .......................................... 48
O
Ordre de juridictions ...........................................9
P
Prtentions ........................................... 25, 40, 48
Principe de lgalit ................................... 7, 8, 44
Principe de parcimonie .......... Voir Rasoir d'Occam
Q
Question prioritaire de constitutionnalit ......... 13
Questions
Question pralable ....................................... 17
Question prjudicielle ................................... 17
R
Rapporteur public ....................................... 10, 51
Commissaire du gouvernement .. 10, 11, 23, 33,
51, 52
Rasoir dOccam ................. Voir Moyen inoprant
Recevabilit ............................... 40, 43, 48, 50, 51
Recours administratif
Recours administratif pralable .............. 45, 48
Recours gracieux .................................... 45, 46
Recours hirarchique .................................... 45
Recours contentieux
Recours en apprciation de lgalit .. 13, 14, 38
Recours en dclaration dinexistence ...... 20, 39
Recours en interprtation ................. 38, 39, 52
Recours pour excs de pouvoir ...12, 28, 29, 36,
37, 38, 40, 41, 42, 45, 48, 49, 50
Rfr-libert ......................................... 13, 50
Rfr-suspension .................................. 49, 50
Requte .. 13, 14, 35, 39, 40, 42, 43, 45, 46, 47, 48,
49, 50
Requte abusive ...........................................48
S
Sans quil soit besoin de statuer sur les autres
moyens de la requte ....................Voir Moyens
Sans quil soit besoin de statuer sur les moyens de
la requte ................Voir Moyen d'ordre public
Sursis excution ............ Voir Rfr-suspension
U
Ultra petita ........................................... 41, 47, 51
V
Voie de fait ................................................. 19, 20
Voies de recours
Opposition .............................................. 18, 52
Pourvoi en cassation ..................... 9, 49, 50, 52
Recours dans lintrt de la loi ......................52
Recours en rectification derreur matrielle ..52
Rvision ........................................................52
Tierce opposition ..........................................52
TITRE II : La rgularit de l'action administrative
Rsum et intrt de cette partie du cours
Question initiale :
Quel rapport y a-t-il entre ce titre II (La rgularit de l'action administrative) et le
titre I (Les modalits de l'action administrative) ?
Rponse soutenue :
Nous avons dj indiqu la dmarche gnrique pour rpondre ce genre de question : "Si
l'on vous demande d'indiquer le rapport qu'entretiennent des choses ou des concepts, vous vous
garderez de fonder votre rponse sur des fantasmes ou sur des a priori. Vous ferez montre de ri-
gueur scientifique. Vous devrez, avant tout, vous remmorer et crire sur un brouillon ce que
vous savez au sujet de ces choses ou concepts. Vous examinerez ensuite minutieusement, du
point de vue smantique (sens des mots) et logique, ce que vous aurez crit au sujet de ces choses
ou concepts. C'est de cet examen que dcoulera votre rponse la question pose. Voil une d-
marche qui vous donnera l'assurance de ne rien oublier d'essentiel."
Nous remarquons donc et nous notons les dnominations de nos titres :
- Titre I : les modalits de l'action administrative
- Titre II : la rgularit de l'action administrative.
Un premier aspect du rapport qu'entretiennent ces deux titres saute aux yeux : le titre I et
le titre II se rapportent tous les deux et d'une manire graduelle (I puis II) l'action administra-
tive.
Nous relevons galement que les titres I et II constituent les deux sous-parties de la pre-
mire partie du cours. En somme, nous avons affaire deux lments d'un mme ensemble.
Voici une rgle d'or : pour mettre au jour le rapport existant entre deux lments d'un
mme ensemble, il faut s'attacher
comprendre chaque lment de l'ensemble
comprendre cet ensemble lui-mme. En effet, l'ensemble n'existe que parce qu'il cons-
titue la synthse de ce qui unit ses lments. L'ensemble fait ncessairement rfrence chacun
de ses lments. Et, inversement, chacun des lments fait ncessairement rfrence l'ensemble.
Par exemple, l'ensemble "Humanit" fait ncessairement rfrence l'homme et la femme, et
les lments "homme" et "femme" font ncessairement rfrence l'humanit.
Tchons d'appliquer concrtement cette rgle d'or notre question initiale : quel rapport y
a-t-il entre ce titre II (la rgularit de l'action administrative) et le titre I (les modalits de l'action
administrative) ?
Dmarche :
1. le titre II correspond ceci : la rgularit de l'action administrative, tandis que le titre
I correspond ceci : les modalits de l'action administrative ;
2. les titres I et II constituent les deux sous-parties de la premire partie du cours. Ce
sont des lments de l'ensemble appel "premire partie du cours" ;
3. cet ensemble, la premire partie du cours, a pour titre "l'encadrement normatif de
l'activit administrative" ;
4. cet ensemble fait ncessairement rfrence chacun de ses deux lments,
5. et de fait, en examinant l'ensemble (la premire partie du cours) et ses deux lments
(titre I et titre II), on s'aperoit que l'intitul de la premire partie englobe et annonce les intituls
des titres I et II.
En intitulant la premire partie "l'encadrement normatif de l'activit administrative", nous
annonons
que nous tudierons l'activit, les fonctions, les missions de l'administration ainsi que
les moyens qu'elle utilise (titre I correspondant aux mots "activit administrative" de l'intitul de
la premire partie)
et que nous tudierons galement les rgles qui gouvernent l'accomplissement de cette
activit, de ces fonctions, de ces missions (titre II correspondant aux mots "encadrement norma-
tif" de l'intitul de la premire partie).
Voil le rapport qu'entretiennent les titres I et II de la premire partie.
Cette analyse poursuivait deux objectifs :
1. vous conforter dans l'ide maintes fois illustre que l'intelligence dans la connaissance
n'est que l'art d'tablir des relations entre des donnes lmentaires,
2. vous conforter dans l'ide souvent mconnue que les intituls majeurs de vos devoirs
doivent faire rfrence chacun de leurs intituls mineurs, et inversement. Par exemple, le I et le
II de vos devoirs doivent faire rfrence leurs A et B respectifs, et inversement.
Dveloppement
La rgularit de l'action administrative procde de l'encadrement normatif de l'activit admi-
nistrative. Elle implique deux principes :
1. Selon les cas, l'administration bnficie d'une libert plus ou moins grande. Mais elle
doit toujours agir dans le respect de certaines rgles - c'est ce que l'on appelle le principe de la lga-
lit.
2. Si l'administration cause un dommage, elle doit le rparer - c'est ce que l'on appelle le
principe de la responsabilit.
CHAPITRE I : Le principe de lgalit
Dfinition : principe selon lequel lautorit administrative doit toujours agir dans le respect
de certaines rgles.
La lgalit rsulte d'un ensemble de rgles hirarchises. Il ne s'agit pas seulement de lois,
contrairement ce que suggre l'tymologie latine : lex, legis (loi).
On s'interrogera sur le contenu et la porte de ces rgles.
Auparavant, il convient d'identifier les gardiens de la lgalit.
SECTION I : Les juges de l'action administrative
Questions initiales :
1. Qu'est-ce que la dualit de juridictions ?
2. Quels sont les juges de l'administration ?
3. Qu'est-ce qu'un conflit de juridictions ?
4. Existe-t-il des cas o aucun juge ne peut juger l'administration ?
Rponses soutenues :
1. En France, il existe deux ordres de juridictions, c'est--dire deux ensembles hirarchiss et
autonomes de juridictions:
l'ordre juridictionnel administratif chapeaut par le Conseil d'tat et runissant toutes les
juridictions administratives : tribunaux administratifs, cours administratives d'appel, etc.
et l'ordre juridictionnel judiciaire avec sa tte la Cour de cassation.
On appelle "dualit de juridictions" l'existence de ces deux ordres de juridictions.
En France, on ne devrait pas seulement parler de pouvoir judiciaire, on devrait dire aussi
"pouvoir juridictionnel" pour dsigner les deux ordres de juridictions.
2. Quels sont les juges de l'administration ?
De mme que l'administration a deux droits (droit administratif et droit priv), de mme
l'administration a deux juges : le juge administratif et le juge judiciaire. En principe, une activi-
t administrative soumise au droit administratif relve du contrle du juge administratif, et une acti-
vit administrative soumise au droit priv relve du contrle du juge judiciaire. Principe comportant
des exceptions.
Puisque vous savez grosso modo dans quels cas l'activit de l'administration relve du droit
administratif ou du droit priv, vous savez grosso modo dans quels cas le contrle de l'activit de
l'administration relve du juge administratif ou du juge judiciaire.
3. Qu'est-ce qu'un conflit de juridictions ?
Un conflit de juridictions est une divergence de vues sur l'identit de l'ordre juridictionnel
comptent pour connatre d'un litige impliquant l'administration. Il appartient, en principe, au Tri-
bunal des conflits de trancher les conflits de juridictions.
4. Existe-t-il des cas o aucun juge ne peut juger l'administration ?
Il existe des cas o aucun juge ne peut juger l'administration.
Vous connaissez dj les mesures d'ordre intrieur (circulaires interprtatives, directives) ;
elles ne sont, en principe, susceptibles d'aucun recours juridictionnel.
Sachez qu'il existe une autre catgorie d'actes qui sont eux aussi insusceptibles de recours ju-
ridictionnel : les actes de gouvernement. Ni le juge administratif, ni le juge judiciaire ne sont com-
ptents pour en contrler la lgalit.
Dveloppement
Par juge de l'administration il faut entendre principalement le juge administratif et, accessoi-
rement, le juge judiciaire.
Le juge administratif et le juge judiciaire appartiennent chacun un ensemble cohrent et
hirarchis de juridictions, un ordre de juridictions.
L'existence simultane d'un ordre juridictionnel administratif et d'un ordre juridictionnel ju-
diciaire manifeste la dualit de juridictions. Chaque ordre de juridictions a son domaine de comp-
tence, et le partage des comptences suscite bien des interrogations.
Devant quel ordre de juridictions doit-on porter un litige impliquant l'administration ?
En principe, devant le juge administratif - privilge de juridiction pour ladministration. Par
exception, devant le juge judiciaire.
Mais, quand doit-on appliquer le principe ou lexception ? Il sen faut de beaucoup que la
rponse soit toujours complique, elle est le plus souvent complexe.
I - La typologie des juridictions administratives
A - Les juridictions administratives comptence spciale
Leurs dcisions peuvent tre contestes devant le Conseil dtat par le biais dun pourvoi en
cassation.
Elles sont relativement nombreuses ; du reste, lnumration qui suit nest pas exhaustive.
Matire financire :
o La Cour des comptes. Elle a t cre par la loi du 16 septembre 1807. Elle juge la
rgularit des comptes des comptables publics. Elle connat en appel des juge-
ments rendus par les chambres rgionales des comptes - juridictions administra-
tives spciales.
o La Cour de discipline budgtaire et financire. Elle a t cre par la loi du 25 sep-
tembre 1948. Elle est prside par le premier prsident de la Cour des comptes.
Elle sanctionne les irrgularits commises par les agents publics dans la gestion
des finances publiques.
Discipline au sein de certaines professions et dans lenseignement suprieur :
o Conseil suprieur de la magistrature : CE, 12 juillet 1969, Ltang ;
o sections disciplinaires des ordres professionnels (avocats, commissaires aux
comptes, conseils en proprit industrielle, mdecins, chirurgiens-dentistes, phar-
maciens, sages-femmes) ;
o Conseil national de l'enseignement suprieur et de la recherche (CNESER). Re-
lvent de ce conseil les appels forms contre les jugements rendus par les sections
disciplinaires des conseils d'administration des universits, ces sections discipli-
naires tant elles-mmes comptente l'gard des tudiants (par exemple, en cas
de fraude un examen) et des enseignants (faute professionnelle), etc.
Matire sociale :
o commissions dpartementales et commission centrale daide sociale ;
o tribunaux dpartementaux et cours rgionales des pensions militaires
dinvalidit ;
o Cour nationale du droit dasile (qui a remplac la commission des recours des r-
fugis et ce, en vertu de l'article 29 de la loi du 20 novembre 2007 relative la
matrise de l'immigration), etc.
En cas de doute sur la nature - juridictionnelle ou administrative - dun organisme, il faut se
rfrer la nature des matires qui lui sont soumises - CE, Ass., 12 dcembre 1953, De Bayo.
B - Les juridictions administratives comptence gnrale
1 - Le Conseil dtat
Il a t cr par la constitution du 22 frimaire an VIII - 13 dcembre 1799.
Site Web : http://www.conseil-etat.fr/ce/home/index.shtml
Il est possible de suivre l'actualit du Conseil d'tat sur Twitter :
http://twitter.com/Conseil_tat
***Dveloppements additionnels utiles (TD, concours, etc.) mais exclus des rvisions***
[DBUT]
a - Composition
Selon l'ordonnance du 31 juillet 1945, le personnel - effectif denviron 300 membres - du Conseil
dtat comprend :
un vice-prsident - prsident effectif du Conseil dtat et premier fonctionnaire de ltat (depuis
le 3 octobre 2006, Jean-Marc Sauv est le vice-prsident),
sept prsidents de section,
des conseillers d'tat en service ordinaire,
des matres des requtes ayant vocation devenir des conseillers dtat,
des auditeurs ayant vocation devenir dabord des matres des requtes,
des fonctionnaires (notamment, des professeurs des universits) accueillis au Conseil d'tat,
ainsi que des conseillers dtat en service extraordinaire.
Les conseillers dtat en service extraordinaire sont des personnalits qualifies dans les diffrents
domaines de l'activit nationale. Ils sont nomms par dcret pour un mandat de 4 ans non renouvelable im-
mdiatement. Ils ne prennent pas part la fonction juridictionnelle.
Rapporteurs publics, tel est le nouveau nom des commissaires du gouvernement
1
(Dcret n
2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au droulement de
l'audience devant ces juridictions). Ils sont nomms par dcret parmi les auditeurs et les matres des re-
qutes. loccasion du jugement des affaires, ils exposent publiquement, et en toute indpendance, sous
forme de conclusions, leur opinion sur les questions que prsentent juger les requtes et sur les solutions
qu'elles appellent - CE, 10 juillet 1957, Gervaise
2
. Outre le changement dappellation (commissaire du gou-
vernement devenu rapporteur public), le dcret prcit du 7 janvier 2009 introduit une innovation titre ex-
primental : aprs les conclusions du rapporteur public, les parties peuvent dsormais prendre la parole pour
prsenter des observations orales l'appui de leurs conclusions crites. Auparavant, elles taient seulement
sont autorises dposer une note en dlibr aprs laudience. La rforme va dans le sens de la jurispru-
dence de la Cour europenne des droits de lHomme qui avait par le pass quelque peu stigmatis
linstitution franaise du commissaire du gouvernement au nom dun principe fond sur larticle 6 1 de la
CEDH : Justice must not only be done ; it must be seen to be done - CED.H., 7 juin 2001, Affaire Kress c/
France ( propos de la prsence du rapporteur public au dlibr).
En ce qui concerne la prsidence du Conseil dtat, quelques prcisions sont ncessaires :
La prsidence du Conseil d'tat est assure par le Vice-prsident du Conseil dtat (Jean-Marc
Sauv, depuis le 3 octobre 2006). Lappellation de vice-prsident remonte lpoque lointaine
o le Conseil dtat tait prsid par le chef de ltat ou par une autorit politique.
L'assemble gnrale du Conseil d'tat, laquelle nest pas une formation de jugement, mais une
formation administrative consultative, peut tre prside par le Premier ministre et, en son ab-
sence, par le garde des sceaux, ministre de la justice.
Le Vice-Prsident prside lAssemble du contentieux, la formation contentieuse la plus solen-
nelle du Conseil dtat, ainsi que lAssemble gnrale (dans ce dernier cas, en labsence du
Premier ministre ou de lautorit politique qui le remplace) et la commission permanente, com-
ptentes en matire consultative.
Quant lindpendance des membres du Conseil dtat, elle semble moins assure juridiquement
que celle des magistrats de lordre judiciaire - malgr la dcision C.C., 22 juillet 1980, Loi de validation
3
.
Cest finalement davantage de la pratique que viennent les garanties dont jouissent les membres du
Conseil dtat.
Quatre pratiques sont cet gard aussi anciennes que dcisives :
1. la gestion du Conseil dtat et de ses membres est assure de faon interne, par le bureau du
Conseil dtat, compos du Vice-Prsident, des prsidents de section et du secrtaire gnral du
Conseil dtat, sans interfrences extrieures ;
2. mme si les textes ne garantissent pas linamovibilit des membres du Conseil, en pratique,
cette garantie existe, sauf situation tout fait exceptionnelle, comme en 1940-1944 ;
3. si lavancement de grade se fait, en thorie, au choix, il obit, dans la pratique, strictement
lanciennet, ce qui assure aux membres du Conseil dtat une grande indpendance, tant
lgard des autorits politiques qu lgard des autorits du Conseil dtat elles-mmes.
4. dans les faits, on ninflige une sanction disciplinaire aux membres du Conseil dtat que dans
des cas exceptionnels et pour des faits extrmement graves - en 1852, affaire Reverchon en
1
Lappellation mme de commissaire du gouvernement tait quivoque. Issue de lordonnance du 12 mars 1831,
elle avait t maintenue alors mme que, depuis plus dun sicle et demi, le commissaire du gouvernement expose,
en toute indpendance, une opinion qui nengage que lui-mme.
2
Le Conseil dtat y signale : Le commissaire du gouvernement n'est pas le reprsentant de l'administration; en ce
qui concerne le fonctionnement interne de la juridiction, il ne relve que de la seule autorit du prsident de celle-ci ;
il a pour mission d'exposer au Conseil les questions que prsente juger chaque recours contentieux et de faire con-
natre, en formulant en toute indpendance ses conclusions, son apprciation, qui doit tre impartiale, sur les circons-
tances de fait de l'espce, et les rgles de droit applicables, ainsi que son opinion sur les solutions qu'appelle, suivant
sa conscience, le litige soumis la juridiction. En fait, la dernire affaire o lon a vu imposer une opinion un com-
missaire du gouvernement remonte 1852 - affaire de la confiscation des biens de la famille dOrlans.
3
Considrant [] en ce qui concerne, depuis la loi du 24 mai 1872, la juridiction administrative, que lindpendance
des juridictions est garantie ainsi que le caractre spcifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiter ni
le lgislateur ni le gouvernement.
rapport avec le coup dtat du 2 dcembre 1851 ; purations au lendemain de la dernire guerre
mondiale ; en 1960, affaire Jacomet en relation avec les vnements dAlgrie.
[/FIN]
***
b - Organisation
Le Conseil dtat comprend 7 sections :
la Section du contentieux, qui assure la fonction de juger ;
5 sections administratives (consultatives) charges de dlivrer des avis au gouvernement
: sections des finances, de lintrieur, des travaux publics, de ladministration et section
sociale - issue en 1985 dune commission cre en 1963 (Voir Arrt du 4 juillet 2008
portant rpartition des affaires entre les sections administratives du Conseil d'tat) ;
la section du rapport et tudes.
On relve galement :
deux autres formations administratives comptentes en matire consultative :
l'Assemble gnrale (plnire ou ordinaire) et la commission permanente
ainsi quune formation contentieuse part : lAssemble du contentieux.
Organigramme : http://www.conseil-etat.fr/
c - Comptences (au sein de lordre juridictionnel administratif)
Le Conseil dtat, les cours administratives dappel et les tribunaux sont organiss et se prononcent
conformment aux dispositions du code de justice administrative.
Au sein de lordre juridictionnel administratif, le Conseil dtat assure une double fonction : dune
part, il gre les carrires des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives
d'appel et, dautre part, il juge leurs dcisions (cf. ci-dessous, appel et cassation).
Selon le Conseil dtat lui-mme, cette dualit de fonctions ne mconnat ni le principe constitu-
tionnel d'indpendance des membres de ces juridictions, ni le droit un procs quitable garanti par
la convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales CE,
26 mai 2010, M. Marc-Antoine et autres, n 309503 et 320440.
*
Le Conseil dtat, dont les dcisions ont pour dnomination officielle dcisions et non
arrts , est la fois juge de premier ressort, juge dappel et juge de cassation.
1. Le Conseil dtat, juge de premier ressort et dernier ressort - comptence rduite
par le dcret-loi du 30 septembre 1953, au profit des tribunaux administratifs. Il statue
sur
a. les recours pour excs de pouvoir contre les dcrets et ordonnances - avant la rati-
fication de ces dernires, car aprs elles ont force de lois ;
b. les recours pour excs de pouvoir contre les actes rglementaires des ministres
ainsi que contre les actes administratifs des ministres qui sont pris obligatoirement
aprs avis du Conseil dtat ;
c. les recours en annulation dirigs contre les dcisions administratives des orga-
nismes collgiaux comptence nationale ;
d. les oppositions aux dcrets autorisant des changements de nom ;
e. les litiges relatifs la situation individuelle des fonctionnaires nomms par dcret
du Prsident de la Rpublique ;
f. les litiges relatifs aux lections rgionales et europennes ;
g. les recours dirigs contre les actes qui sappliquent dans le ressort de plusieurs tri-
bunaux administratifs ;
h. les litiges relatifs des dcisions prises par des autorits franaises en poste
lextrieur du territoire national : ambassadeur, consul gnral, responsable mili-
taire,
i. les conclusions en indemnit connexes aux recours pour excs de pouvoirs rele-
vant de la comptence du Conseil dtat.
Environ 25 % des dcisions du Conseil dtat sont rendues en premier et dernier ressort
2. Le Conseil dtat, juge dappel des jugements rendus par les tribunaux adminis-
tratifs - comptence rduite par la loi du 31 dcembre 1987, au profit des cours admi-
nistratives dappel. Il connat de
a. lappel des jugements rendus sur les recours en apprciation de lgalit,
b. lappel des jugements sur les litiges relatifs aux lections municipales et canto-
nales,
c. lappel des dcisions prises par le juge des rfrs ordonnant des mesures nces-
saires la sauvegarde dune libert fondamentale - rfr-libert.
3. Le Conseil dtat, juge de cassation
a. lgard des cours administratives dappel,
b. lgard des juridictions administratives spcialises,
c. dans certains cas, lgard des tribunaux administratifs.
Exemples :
redevance audiovisuelle,
demandes dindemnits infrieures 8 000 ,
immeubles menaant ruine,
situation individuelle des fonctionnaires ou agents de ltat, des collectivits
territoriales, des tablissements publics et de la Banque de France, sauf si la
somme en jeu est suprieure 8000 euros ou si le litige concerne lentre au
service, la discipline et la sortie du service
Plus de 70 % des dcisions du Conseil dtat relvent de sa comptence de cassation.
*
Larticle 12 de la loi du 31 dcembre 1987 donne une comptence spcifique au Conseil
dtat :
Avant de statuer sur une requte soulevant une question de droit nouvelle, prsentant une
difficult srieuse et se posant dans de nombreux litiges, le tribunal administratif ou la cour
administrative dappel peut, par un jugement [ou un arrt] qui nest susceptible daucun re-
cours, transmettre le dossier de laffaire au Conseil dtat, qui examine dans un dlai de trois
mois la question souleve. Il est sursis toute dcision sur le fond de laffaire jusqu un avis
du Conseil dtat ou, dfaut, jusqu lexpiration de ce dlai. - Article L.113-1 du code de
justice administrative.
videmment, lavis ainsi rendu par le Conseil dtat na pas le caractre dune dcision ; il
est, en consquence, insusceptible de recours - CE, 17 novembre 1997, Mme veuve Doukour.
*
Question prioritaire de constitutionnalit. Larticle 61-1 de la Constitution dispose :
Lorsque, l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une
disposition lgislative porte atteinte aux droits et liberts que la Constitution garantit, le Con-
seil constitutionnel peut tre saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'tat ou de la Cour
de cassation qui se prononce dans un dlai dtermin.
Les conditions dans lesquelles les questions prioritaires de constitutionnalit peuvent
tre poses au juge ont t organises par la loi organique n 2009-1523 du 10 d-
cembre 2009 relative lapplication de larticle 61-1 de la Constitution qui a modifi
lordonnance n 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil
constitutionnel et par le dcret n 148 du 16 fvrier 2010. Les dispositions du dcret
concernant les tribunaux administratifs, les cours administratives dappel et le Conseil
dtat sont codifies aux articles R.* 771-3 et suivants du code de justice administra-
tive.
*
En 2011, le Conseil dtat a rgl 10 827 affaires (http://bit.ly/XQdQQx).
Les litiges sont tranchs, selon limportance des questions quils soulvent, par
une sous-section statuant seule - celle qui a instruit laffaire ; au moins 3 membres.
Appellation usuelle CE ;
deux sous-sections runies - dont celle qui a instruit laffaire ; au moins 5 membres.
Appellation usuelle CE ;
la Section du contentieux sigeant en formation de jugement - 17 membres.
Appellation usuelle CE, Sect. ;
lAssemble du contentieux - 12 membres. Appellation usuelle CE, Ass.
Rappelons que la dnomination officielle dune sentence du Conseil dtat est dcision et non
pas arrt. Cela dit, lusage, tant doctrinal que juridictionnel, a impos arrt . Nous ne nous gendarmerons
pas contre lusage...
2 - Les cours administratives dappel
Elles ont t cres par la loi du 31 dcembre 1987. Elles sont au nombre de 8 : Paris, Ver-
sailles, Bordeaux, Lyon, Marseille, Nantes, Nancy et Douai.
Elles ont permis de dsengorger partiellement le Conseil dtat. Le lgislateur leur a pro-
gressivement transfr la plus grande partie des appels forms contre les jugements des tribunaux
administratifs ; le reste ressortissant toujours la comptence du Conseil dtat.
Prsides par des conseillers d'tat, les cours administratives dappel sont donc devenues les
juges d'appel de droit commun des tribunaux administratifs, l'exception des appels forms contre
les jugements rendus sur les recours en apprciation de lgalit,
les jugements sur les litiges relatifs aux lections municipales et cantonales,
les dcisions prises par le juge des rfrs ordonnant des mesures ncessaires la sau-
vegarde dune libert fondamentale,
qui relvent du Conseil d'tat en appel.
En 2011, les cours administratives dappel ont jug 29 866 affaires (http://bit.ly/XQdQQx),
les dlais moyens de jugement tant de 13 mois.
3 - Les tribunaux administratifs
Au nombre de 42 (au moins un par rgion), ils ont succd, en vertu du dcret-loi du 30
septembre 1953 et avec de profonds changements, aux conseils de prfecture qui avaient t crs
dans chaque dpartement par la loi du 28 pluvise an VIII.
Ce sont les juridictions administratives comptentes de droit commun en premier ressort.
Autrement dit, cest, en principe, eux que le requrant doit sadresser dabord. En 2011, 192 147
affaires ont t juges par les tribunaux administratifs (http://bit.ly/XQdQQx).
Comptence territoriale. En principe, le tribunal territorialement comptent est celui
dans le ressort duquel a son sige l'autorit administrative qui a pris la dcision l'origine du
litige. Cette rgle comporte des exceptions que prsente le tableau qui suit :
quel tribunal administratif sadresser ?
Pour les litiges concernant : le tribunal administratif
comptent est le tribunal du lieu
un contrat administratif o le contrat est excut
une mesure de police administrative o rside lintress la date de la me-
sure de police administrative
une requte en indemnit o se trouve le fait gnrateur du dom-
mage
un fonctionnaire ou un agent public o lintress est affect la date de la
dcision attaque
(exception : o se trouve
lauteur de la dcision, si
elle concerne plusieurs
agents, comme un
tableau davancement)
une activit professionnelle o se droule lactivit professionnelle
en litige
un immeuble o est situ limmeuble
Lorsqu'une cour administrative d'appel ou un tribunal administratif est saisi de conclusions
qu'il estime relever de la comptence dune autre juridiction, son prsident transmet sans dlai le
dossier au Conseil d'tat qui dsignera la juridiction administrative comptente - Articles R.351-2
et R.351-3 du code de justice administrative.
En 2011, les 42 tribunaux administratifs ont jug 192 147 affaires (http://bit.ly/XQdQQx).
Carte des tribunaux administratifs
Concours, stages et recrutement :
http://www.conseil-etat.fr/cde/fr/recrutement-et-carriere/
II - Le domaine de comptence des juridictions administratives
A - Le partage des comptences avec les juridictions judiciaires
Il est domin par le principe de sparation des autorits administratives et judiciaires.
Rappel :
Loi des 16-24 aot 1790, article 13 : Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront
toujours spares des fonctions administratives. Les juges ne pourront, peine de forfaiture, troubler de
quelque manire que ce soit les oprations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs
pour raison de leurs fonctions.
Devant lindocilit manifeste des juges, l'interdiction est ritre.
Dcret du 16 fructidor an III, article unique : Dfenses itratives sont faites aux tribunaux de
connatre des actes d'administration de quelque espce qu'ils soient, aux peines de droit.
Une interprtation littrale de ces textes aurait conduit exclure que le juge judiciaire puisse
trancher un litige impliquant l'administration. Mais, c'est une interprtation librale - constructive -
qui a prvalu.
1 - Les critres gnraux du partage
Il s'agit de deux couples de critres :
1. Gestion publique - gestion prive. L'administration peut prendre deux types d'actes. Le
premier type est reprsent par des actes qui se rattachent la gestion publique ou la
puissance publique. Le second type regroupe des actes lis la gestion prive. Les li-
tiges concernant les premiers relvent du juge administratif, les litiges provoqus par les
seconds relvent du juge judiciaire.
2. Rserve traditionnelle - rserve naturelle de comptence. La tradition ou la nature des
choses impliquent que certains litiges soient toujours confis au juge judiciaire.
a - Le domaine de comptence des juridictions administratives selon le critre de la gestion pu-
blique
le contentieux des dcisions administratives. Il existe des exceptions, par exemple, les
actes pris par le Conseil de la concurrence - Cf. supra Introduction gnrale. ;
le contentieux des contrats administratifs ;
le contentieux du domaine public ;
le contentieux des services publics administratifs : un litige engendr par le fonctionne-
ment d'un service public administratif ou n l'occasion de son fonctionnement ou de sa
gestion relve du juge administratif. Il importe peu que le litige mette aux prises l'admi-
nistration avec une personne prive ou avec une autre personne publique ;
le contentieux de la police administrative.
b - Le domaine de comptence des juridictions judiciaires selon le critre de la gestion prive
le contentieux des contrats de droit priv conclus par l'administration ;
le contentieux de la gestion extra-contractuelle du domaine priv : exception faite des
lis provoqus par les actes qui en sont dtachables - CE, Sect., 10 mars 1995, Com-
mune de Digne; refus daliner une dpendance dudit domaine ;
le contentieux de la police judiciaire ;
le contentieux des services publics industriels et commerciaux : TC, 22 janvier 1921,
Socit commerciale de lOuest africain. Les litiges ns des relations du service avec les
usagers ou les tiers sont de la comptence du juge judiciaire.
Illustration : Un usager conclut un contrat avec le service public industriel et commercial. Ce con-
trat est un contrat de droit priv mme s'il renferme des clauses exorbitantes - Cf. supra Contrats. Et si
lusager subit un dommage, laction devra tre porte devant la juridiction judiciaire - y compris en matire
de travaux publics : TC, 24 juin 1954, Dame Galland.
Si la victime du dommage est un tiers, le juge judiciaire est galement comptent : TC, 11 juillet
1933, Dame Mlinette ; sauf sil sagit dun dommage de travaux publics : CE, Sect., 25 avril 1958, Veuve
Barbaza. Il faut galement excepter les litiges engendrs par des actes rglementaires ou par lexercice de
prrogatives de puissance publique : TC, 22 novembre 1993, Matisse.
Les agents du service public industriel et commercial se trouvent dans une situation de droit
priv. Les litiges les opposant au service public industriel et commercial ressortissent la comp-
tence du juge judiciaire - sauf les litiges concernant le directeur ou le comptable public : CE, Sect., 8
mars 1957, Jalenques de Labeau.
c - Le domaine de comptence des juridictions judiciaires dfini par la nature des choses ou la
tradition
i - Les solutions dictes par la nature des choses
Il sagit de l'interprtation et de l'apprciation de la lgalit des actes administratifs. Matter
les distingue en ces termes : Linterprtation ne trouble pas, car elle suit, se conforme, applique. La d-
claration dillgalit refuse cette application, [] elle trouble lopration du corps administratif. - Conclu-
sions sur TC, 16 juin, 1923, Septfonds, n 00732 ; Rec. p. 498.
Illustration : Une juridiction judiciaire est comptemment saisie d'un litige. Elle constate qu'elle ne
peut trancher ce litige sans faire application d'un acte administratif. Or, elle observe, soit que cet acte est obs-
cur, soit que la lgalit de cet acte est douteuse. Il se pose donc devant cette juridiction, soit une question
d'interprtation soit une question de lgalit.
Si la juridiction judiciaire saisie peut elle-mme y rpondre, on dit qu'il s'agit d'une question
pralable. Sinon, il y a question prjudicielle.
Dfinitions :
1. Une question pralable est un point litigieux dont la solution, dune part commande
celle du litige principal, et dautre part peut tre fournie par la juridiction devant la-
quelle le problme se pose.
2. Une question prjudicielle est un point litigieux dont la solution, dune part commande
celle du litige principal, et dautre part doit tre fournie par une juridiction diffrente de
celle devant laquelle le problme se pose.
La solution dans ces cas dpend de la matire civile ou pnale laquelle se rattache le litige.
Le juge statuant en matire civile a comptence pour interprter les rglements adminis-
tratifs : TC, 16 juin, 1923, Septfonds, n 00732.
En revanche, il ne peut
ni interprter un acte administratif individuel,
ni apprcier la lgalit d'un acte administratif rglementaire ou non.
Dans ces deux hypothses, il doit surseoir statuer jusqu' ce que le juge administratif se
soit prononc.
Toutefois, le Tribunal des conflits apport deux restrictions (ou drogations) cette juris-
prudence dite Septfonds dont il rsulte que le juge administratif est en principe seul comptent pour
statuer, le cas chant par voie de question prjudicielle, sur toute contestation de la lgalit des d-
cisions administratives, souleve loccasion dun litige relevant titre principal de lautorit judi-
ciaire statuant en matire civile
TC, 17 octobre 2011, Prfet de la Rgion Bretagne, Prfet dIlle-et-Vilaine, SCEA du Chneau
c/ INAPORC et M. C et autres c/ CNIEL, n 3828 et 3829 :
Premirement, lorsque la lgalit d'un acte administratif est conteste devant eux, les
tribunaux de l'ordre judiciaire statuant en matire civile n'ont pas saisir la juridiction
administrative d'une question prjudicielle portant sur la lgalit de cet acte administra-
tif ds lors qu'il apparat manifestement, au vu d'une jurisprudence tablie, que la con-
testation peut tre accueillie par le juge saisi au principal . Le Tribunal des conflits vise
ainsi concilier le principe de sparation des autorits administratives et judiciaires
tant avec lexigence de bonne administration de la justice quavec les principes gn-
raux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions, en vertu desquels tout justi-
ciable a droit ce que sa demande soit juge dans un dlai raisonnable ;
Deuximement, le Tribunal des conflits juge que lorsque la conformit d'un acte admi-
nistratif au droit de l'Union europenne est conteste devant les tribunaux judiciaires
statuant en matire civile, ces derniers peuvent, en cas de difficult d'interprtation de
ces normes,
soit en saisir eux-mmes la Cour de justice titre prjudiciel,
soit, lorsqu'ils s'estiment en tat de le faire, appliquer le droit de l'Union, sans
tre tenus de saisir au pralable la juridiction administrative d'une question pr-
judicielle.
Pour noncer cette seconde restriction la jurisprudence Septfonds, le Tribunal des
conflits se fonde
o sur ce que le respect du droit de l'Union europenne est une obligation, tant
en vertu du trait sur l'Union europenne et du trait sur le fonctionnement de
l'Union europenne qu'en application de l'article 88-1 de la Constitution
o et sur l'obligation en vertu du principe d'effectivit de ces traits pour le juge
national charg d'appliquer les dispositions du droit de l'Union d'en assurer le
plein effet en laissant au besoin inapplique, de sa propre autorit, toute dis-
position contraire Cf. aussi TC 12 dcembre 2011, Socit Green Yellow et
autres c/ lectricit de France, n 3841.
Le juge statuant en matire pnale a en revanche une comptence beaucoup plus large.
Larticle 111-5 du code pnal dispose : Les juridictions pnales sont comptentes pour interprter les
actes administratifs rglementaires ou individuels et pour en apprcier la lgalit, lorsque, de cet examen,
dpend la solution du procs pnal qui leur est soumis. Exit donc la jurisprudence TC, 5 juillet 1951,
Avranches et Desmarets, n 01187, qui excluait de cette comptence lapprciation de la lgalit
des actes administratifs individuels.
ii - Les solutions dictes par la tradition
L'autorit judiciaire est considre traditionnellement comme gardienne de la proprit pri-
ve et des liberts individuelles - Cf. article 66 de la Constitution. Cest la raison pour laquelle rel-
vent de sa comptence les contentieux suivants :
1. Linternement d'office dans les hpitaux psychiatriques. Il est dcid par le prfet -
Code de la sant publique.
Il y a partage des comptences entre les deux ordres de juridictions : le contentieux de la
ncessit de la mesure est port devant le juge judiciaire, celui de sa rgularit formelle
devant le juge administratif - TC, 6 avril 1946, Maschinot.
2. Les litiges relatifs l'tat, la capacit et la nationalit. Il existe des drogations
en faveur du juge administratif. Ce dernier est, par exemple, comptent pour statuer sur
les dcisions dopposition lacquisition de la nationalit franaise, sur les dcisions
portant dclaration de perte de la nationalit, sur les dcisions de naturalisation.
3. L'emprise irrgulire
Dfinition : lemprise, cest loccupation ou la dpossession temporaire ou dfinitive,
partielle ou totale, d'une proprit immobilire prive, effectue par une personne
publique ou un entrepreneur de travaux publics.
En cas d'emprise rgulire, le juge administratif est comptent, sauf texte contraire CE,
23 juillet 2010, Pellet, n 332761 ; TC, 17 mars 1949, Socit Htel du Vieux Beffroi , rec. p.
592 ; CE, Sect., 15 fvrier 1961, Werquin.
4. La voie de fait
Dfinition jurisprudentielle :
Considrant qu'il n'y a voie de fait justifiant, par exception au principe de spa-
ration des autorits administratives et judiciaires, la comptence des juridictions
de l'ordre judiciaire, que dans la mesure o l'administration, soit a procd
l'excution force, dans des conditions irrgulires, d'une dcision, mme rgu-
lire, portant une atteinte grave au droit de proprit ou une libert fonda-
mentale, soit a pris une dcision ayant l'un ou l'autre de ces effets la condition
toutefois que cette dernire dcision soit elle-mme manifestement insuscep-
tible d'tre rattache un pouvoir appartenant l'autorit administrative ;[] -
TC, 23 octobre 2000, Prfet de police c/ M. Boussadar, n 3227.
Dfinition synthtique : Il y a voie de fait lorsque l'administration porte grave-
ment atteinte au droit de proprit ou une libert fondamentale soit par l'ex-
cution force, dans des conditions irrgulires, d'une dcision, mme rgulire,
soit par ldiction dune dcision manifestement insusceptible d'tre rattache
un pouvoir appartenant l'autorit administrative.
Ainsi donc l'illgalit constitutive dune voie de fait peut rsulter aussi bien dune dcision
que des conditions de son excution.
Il y a deux hypothses de voie de fait ; elles ont en commun latteinte grave porte au
droit de proprit ou une libert fondamentale.
Dans la premire hypothse de voie de fait, ladministration commet une voie de fait
lorsquelle procde lexcution force irrgulire dune dcision - mme lgale et porte une at-
teinte grave au droit de proprit ou une libert fondamentale. En effet, ladministration ne dis-
pose pas normalement du pouvoir dexcuter doffice - par la force - ses dcisions - Cf. infra Excep-
tions Lexcution de lacte administratif.
Par excution force irrgulire il faut entendre ici une excution force qui nest ni autori-
se par la loi ni justifie par lurgence.
Dans la seconde hypothse de voie de fait, ladministration commet une voie de fait lors-
quelle prend une dcision qui, dune part, porte une atteinte grave au droit de proprit ou une
libert fondamentale, et dautre part est manifestement insusceptible d'tre rattache un pouvoir
appartenant l'autorit administrative.
Ici, l'illgalit a pour consquence de dnaturer l'acte administratif. Elle en fait une mesure
manifestement insusceptible de se rattacher un pouvoir appartenant l'administration .
Toute illgalit entachant une dcision dont lexcution porte atteinte une libert fonda-
mentale ou au droit de proprit nest donc pas constitutive dune voie de fait. Il faut que lillgalit
soit dune gravit telle que lon puisse affirmer que ladministration est sortie de la sphre de ses
attributions.
Pour rsumer, il y a voie de fait lorsque lune ou lautre des deux situations suivantes se
prsente :
1. ladministration procde lexcution force irrgulire dune dcision, mme lgale, et
porte une atteinte grave au droit de proprit ou une libert fondamentale ;
2. ladministration prend une dcision qui, dune part porte une atteinte grave au droit de
proprit ou une libert fondamentale, et dautre part est manifestement insusceptible
d'tre rattache un pouvoir appartenant l'autorit administrative.
i. Exemple de voies de fait tenant lillgalit de lexcution :
a. TC, 4 novembre 1991, Beladjimi c. commune de Viry-Chtillon, n 02666 : Enlvement et
destruction le mme jour dun vhicule laiss en stationnement, en un mme point de la
voie publique, pendant une dure excdant sept jours conscutifs ;
b. TC, 4 juillet 1991, Maison des jeunes et de la culture (M.J.C.) Boris Vian c. commune de
Pontault-Combault, n 02662 : Aprs avoir vainement fait sommation lassociation de
quitter des locaux dpendant du domaine public, la commune a, aprs avoir enlev une
partie des meubles et objets appartenant celle-ci, procd la destruction du mobilier
restant.
ii. Exemples de voies de fait tenant lillgalit de la dcision :
a. TC, 15 fvrier 2010, Mme Tarahu c/ Haut-commissaire de la Rpublique en Polynsie
franaise, n C3722 : L'abattage sur le terrain d'un particulier, sans son accord, d'arbres
lui appartenant, effectu l'instigation et sur les instructions du directeur du centre p-
nitentiaire voisin, par un membre de sa famille et des dtenus, avec des matriels de ce
centre, dans le but de dgager la vue sur le lagon depuis son logement de fonction ;
b. TC, 8 avril 1935, Socit du journal L'action franaise, n 00822 : Ordre de saisir des
journaux en labsence de toute menace lordre public ;
c. TC, 9 juin 1986, Commissaire de la Rpublique de la Rgion Alsace et Eucat, n 02434 :
Ordre de retrait de passeport fond sur le fait que lintress tait redevable de lourdes
impositions, et ce, en labsence de poursuites pnales ou de lexercice dune contrainte
par corps.
Dans tous ces cas, pour quil y et voie de fait, il a fallu que l'illgalit affecte grave-
ment une libert fondamentale ou la proprit prive.
Le juge judiciaire a plnitude de comptence pour statuer en cas de voie de fait : alloca-
tion de dommages et intrts, injonctions adresses ladministration pour quelle mette un terme
la voie de fait, apprciation de la lgalit de lacte administratif, quel quil soit. Par drogation au
principe de lintangibilit des ouvrages publics, il peut mme ordonner la destruction dun ouvrage
public lorsqu'aucune procdure de rgularisation approprie n'a t engage : TC, 6 mai 2002, poux
Binet c/ lectricit de France, n 3287 ; Cass. 3e civ. 30 avril 2003, Mourareau et autres c/ Commune de
Verdun-sur-Arige, n 01-14148 ; Cass. Civ., 6 dcembre 1995, Commune de Villers-sur-Seine, n 94-
11196 ; CE, Sect., 19 avril 1991, poux Denard et Martin, n 78275 ; CE, Sect., 29 janvier 2003, Syndicat
dpartemental de l'lectricit et du gaz des Alpes-maritimes et commune de Clans c/ Mme Gasiglia,
n 245239.
Toutefois, la comptence judiciaire nexclut pas que lon puisse former devant le juge
administratif un recours en dclaration dinexistence : TC 27 juin 1966, Guigon, n 01889 ; CE, 4
mai 1988, Ministre des Relations extrieures c/ M. Plante, n 60590 :
[Considrant] que, dans ces conditions, les dcisions attaques qui portent atteinte
la libert d'aller et venir ci-dessus dfinie, sont manifestement insusceptibles eu gard
au motif pour lequel elles ont t prises de se rattacher l'exercice d'un pouvoir confr
par la loi l'administration ; qu'elles ont ds lors le caractre de voies de fait et doivent
tre regardes comme nulles et non avenues ; []
2 - Les solutions spcifiques
Elles drogent aux critres gnraux. Le juge administratif ou le juge judiciaire se retrouve
comptent alors qu'il ne devrait pas l'tre selon les critres gnraux.
a - Les litiges relevant par drogation du juge administratif
1. Il sagit dabord de recours dirigs contre des personnes prives. S'agissant de personnes pri-
ves charges de grer un service public administratif, la comptence du juge administratif est
normale. Le contentieux du service public administratif est, en effet, dvolu la juridiction
administrative. Mais, dans certains cas, le juge administratif est comptent alors mme qu'il
ne s'agit pas de personnes prives charges de grer un service public administratif. Dans ces
hypothses, il y a drogation aux critres gnraux.
Exemples :
Laction dirige contre un entrepreneur de travaux publics et tendant la rparation
dun dommage de travaux publics - loi du 28 pluvise an VIII.
Laction forme par une personne publique contre une personne prive pour recouvrer
une crance de nature administrative. Par exemple, hpital public rclamant un usa-
ger le paiement de ses frais de sjour ; ou encore personne publique se retournant contre
lun de ses agents dont la faute personnelle a entran sa condamnation - Cf. infra Res-
ponsabilit.
2. Il sagit ensuite de contentieux particuliers. Par exemple,
Le contentieux des ventes d'immeubles du domaine priv de l'tat,
Le contentieux de lorganisation du service public de la justice judiciaire - TC, 27 no-
vembre 1952, Prfet de la Guyane, 01420.
[DBUT]
b - Les litiges relevant par drogation du juge judiciaire
1. L'action en responsabilit contre l'tat en raison d'une faute commise par un membre de l'ensei-
gnement public ou de l'enseignement priv sous contrat d'association - loi du 5 avril 1937. Condi-
tions : un lve relevant dun tablissement primaire ou secondaire se trouve sous la surveillance
d'un enseignant. Par la faute de ce dernier, un dommage est caus l'lve ou par l'lve. L'tat est
responsable, les tribunaux judiciaires sont comptents, et lenseignant ne comparatra pas dans
linstance - laction rcursoire de ltat reste possible.
2. L'indemnisation des victimes de terrorisme ou dautres infractions pnales,
3. L'indemnisation des personnes atteintes de sida post-transfusionnel - loi du 31 dcembre 1991.
Les victimes peuvent sadresser la commission du fonds institu par cette loi. Les dcisions de la
commission sont susceptibles de recours devant la cour dappel de Paris. Mais les victimes ont ga-
lement la possibilit
dengager, devant le juge judiciaire, la responsabilit des cliniques prives et des centres
privs de transfusion sanguine,
de mettre en jeu, devant le juge administratif, la responsabilit de ltat, des hpitaux pu-
blics et des centres publics de transfusion sanguine.
Il existe, bien sr, un mcanisme destin prvenir les cumuls dindemnits.
4. L'action en responsabilit pour un dommage caus par un accident d'origine nuclaire - loi du 30
octobre 1968,
5. L'action en responsabilit contre une personne publique ou une entreprise de travaux publics pour
un dommage caus par un vhicule - loi du 31 dcembre 1957, par drogation la loi des 16-24
aot 1790.
Raison : le juge judiciaire est dj comptent pour statuer sur un accident caus par un
vhicule priv. Or il n'y a pas de diffrence de nature entre ce genre d'accident et un acci-
dent provoqu par un vhicule public. Il est anormal qu'il y ait deux juges diffrents pour
des accidents comparables. Do lunification de ce contentieux au profit du juge judi-
ciaire.
Vhicule : tout engin susceptible de se mouvoir l'aide d'un dispositif propre - vhicules
terrestres, ariens, maritimes, tracteurs, pelles mcaniques, radeaux, charrettes bras ;
mais pas les animaux, ni les ascenseurs et monte-charge.
Dommage : il nest pas ncessairement caus par un vhicule en mouvement, et le contact
n'est pas ncessaire.
Exemples :
o TC, 10 juin 1963, Mzamet ;
o CE, 25 juin 1975, Socit LEntreprise industrielle, n 86224 :
Dommages subis par des vergers, lors de la construction d'une section d'autoroute, du
fait de nuages de poussires.
Ceux des dommages provoqus par la circulation des camions et engins sur le chantier
relvent de la comptence de la juridiction judiciaire, en vertu de la loi du 31 dcembre
1957, mme si ces vhicules participaient l'excution d'un travail public.
En revanche, les dommages provoqus par les poussires rsultant des oprations de
malaxage et de broyage de matriaux assures par des installations fixes situes sur le
chantier constituent des dommages de travaux publics relevant de la comptence de la
juridiction administrative.
*
Le juge administratif redevient comptent si le dommage caus par un vhicule
affecte le domaine public,
concerne une relation contractuelle de droit administratif,
se fonde sur la mauvaise organisation ou le mauvais fonctionnement du service pu-
blic,
ou dcoule du dfaut dentretien normal dun ouvrage public.
[/FIN]
***
3 - Le rglement des conflits de juridiction
Les critres du partage des comptences juridictionnelles ne sont pas toujours d'une clart
dcisive. Souvent, trop souvent, des conflits de partage surgissent
1
. Pour les rsoudre ou pour les
prvenir, le lgislateur a institu le Tribunal des conflits
2
- loi du 24 mai 1872.
Paritaire, sa composition cadre bien avec ses missions. Le Tribunal des conflits est consti-
tu de 9 membres titulaires :
le ministre de la justice, prsident de droit,
trois conseillers d'tat lus par leurs collgues,
trois conseillers prs la Cour de cassation lus par leurs collgues,
deux autres membres lus par les 7 membres prcdents.
[DBUT]
Deux supplants sont lus dans les mmes conditions que les deux derniers membres titulaires.
Enfin, il est procd la dsignation, parmi les membres titulaires, de deux rapporteurs publics (ex
commissaires du gouvernement) appartenant, l'un au Conseil d'tat, l'autre la Cour de cassation.
Le souci de la parit gouverne galement le fonctionnement du Tribunal :
la vice-prsidence qui est la prsidence effective - est assure alternativement par un membre
du Conseil dtat et un membre de la Cour de cassation ;
les affaires sont prises en charge selon le mme principe, avec alternance des rapporteurs et des
rapporteurs publics (ex commissaires du gouvernement).
A noter qu loccasion dune affaire clbre, un membre
3
- judiciaire - du Tribunal a contest le
principe mme de la prsidence du garde des Sceaux : TC, 12 mai 1997, Prfet de police de Paris c/ Tribu-
nal de grande instance de Paris.
4
[/FIN]
***
a - Le conflit positif
Dfinition : il y a conflit positif lorsque, malgr lavis contraire de ladministration, une ju-
ridiction judiciaire estime avoir comptence pour trancher le litige dont elle a t saisie.
Illustration : Une juridiction judiciaire s'apprte statuer sur un litige impliquant une admi-
nistration. Selon celle-ci, la juridiction judiciaire nest pas comptente. Inform par ladite adminis-
tration, le prfet va s'efforcer de dessaisir le juge judiciaire. Il en appelle au Tribunal des conflits.
On dit quil lve le conflit.
Procdure : le prfet adresse un dclinatoire de comptence au juge judiciaire ; par cet acte
juridique argument, il lui demande de se dessaisir du litige, de dcliner sa comptence. Si le juge
judiciaire refuse, le prfet prend un arrt de conflit. Le juge judiciaire doit alors immdiatement
surseoir statuer. Le conflit est lev, c'est--dire port devant le Tribunal des conflits. Ce dernier,
dans un dlai de trois mois, choisit entre deux attitudes :
1. Il peut annuler larrt de conflit du prfet sil estime quil est irrgulier ou que la juri-
diction judiciaire tait bien comptente.
1
Ce que ne reflte pas lactivit du Tribunal des conflits : 3052 affaires entre 1872 et 1996.
2
Auparavant, cest le Conseil dtat qui arbitrait les conflits en conseillant le chef de ltat. Le Tribunal des conflits est
apparu une premire fois en 1848, pour disparatre en 1852.
3
Il sagit de M. Sargos; Cf. Le Monde du 16 mai 1997. Il suggre que la prsidence du Tribunal des conflits soit assure
par le prsident du Conseil constitutionnel.
4
Dcision rendue sous la prsidence du garde des Sceaux.
2. Il peut, au contraire, confirmer larrt de conflit en jugeant que le prfet avait raison et
que le litige ne relve pas de la juridiction judiciaire.
[DBUT]
Caractres :
La procdure du conflit positif est unilatrale. Elle permet lautorit administrative de faire
dessaisir, pour incomptence, une juridiction judiciaire. Mais elle ne protge pas symtrique-
ment la comptence judiciaire contre dventuels empitements de la juridiction administrative.
Le conflit positif existe entre une juridiction judiciaire et ladministration, et non entre une juri-
diction judiciaire et une juridiction administrative. Le juge administratif nintervient pas dans un
conflit positif.
A signaler que le conflit ne peut tre lev
devant la Cour de cassation,
en matire criminelle ou contraventionnelle,
devant les juridictions dpourvues dun ministre public appartenant la hirarchie gnrale du
parquet des tribunaux judiciaires,
en cas datteinte la libert individuelle - voir, toutefois, TC, 12 mai 1997, Prfet de police de
Paris c/ Tribunal de grande instance de Paris.
Cette procdure permet de protger l'administration contre les empitements des juges judiciaires ;
elle garantit son privilge de juridiction. Voir, a contrario, la procdure de revendication qui permet aux mi-
nistres de faire dessaisir le Conseil dtat par le Tribunal des conflits.
[/FIN]
***
b - Le conflit ngatif
Dfinition : il y a conflit ngatif lorsque, successivement saisis du mme litige, le juge ad-
ministratif et le juge judiciaire dclinent leur comptence, chacun estimant que le litige ressortit la
comptence de l'autre ordre juridictionnel.
Il sagit dune double dclaration dincomptence. Or le litige relve bien de l'un des deux
ordres ; donc, lun des deux juges a tort.
Solution : le requrant saisit le Tribunal des conflits de cette double dclaration d'incomp-
tence. Le Tribunal des conflits annulera le jugement erron et dsignera ipso facto le juge comp-
tent.
Pour le justiciable, la procdure est trop longue - do le mcanisme de la prvention dcrit
plus loin.
c - Le conflit ou la contrarit de jugements entranant un dni de justice
Dfinition : il y a conflit de jugements lorsque, successivement saisis du mme litige, le
juge administratif et le juge judiciaire se prononcent au fond, en rendant des jugements contradic-
toires qui dboutent, tous les deux, le demandeur, et lincitent, implicitement, demander satisfac-
tion lautre ordre de juridiction.
Dans ce cas, la solution rsulte de lapplication des dispositions de la loi du 20 avril 1932
dite loi ouvrant un recours devant le tribunal des conflits contre les dcisions dfinitives rendues
par les tribunaux judiciaires et les tribunaux administratifs lorsqu'elles prsentent contrarit
aboutissant un dni de justice.
Application et origine : TC, 8 mai 1933, Rosay
M. Rosay avait pris place dans un vhicule priv conduit par un ami. Le vhicule est entr en colli-
sion avec un vhicule appartenant un service public.
Bless dans l'accident, M. Rosay actionne le conducteur du vhicule priv devant le tribunal civil.
Celui-ci le dboute au motif que la responsabilit incombe au conducteur du vhicule public et que seul le
juge administratif peut statuer sur une telle responsabilit.
Il saisit le tribunal administratif qui le dboute son tour au motif que le conducteur du vhicule pri-
v est responsable et que seul le juge judiciaire peut statuer sur une telle responsabilit.
Ainsi, M. Rosay ne trouve pas de juge alors qu'il a droit rparation. On est en prsence dun dni
de justice : les prtentions sont fondes, mais aucun juge ne veut y faire droit. Il sest produit un conflit. Pas
un conflit ngatif puisque chaque juge a reconnu sa comptence pour examiner laffaire. Il sagit dun conflit
entre deux dcisions rendues sur le fond.
Selon la loi du 20 avril 1932, dans ce cas, le Tribunal des conflits se voir confier une mis-
sion particulire. Saisi par le requrant, il juge lui-mme l'affaire au fond.
*
Cas particulier : Reconnaissance d'un dni de justice alors lorsque lun des deux ordres de
juridiction sest born dcliner sa comptence
TC, 6 juillet 2009, M. Bonato c/ Association pour l'expansion industrielle de la Lorraine
(APEILOR), n C3692 :
En principe, la reconnaissance d'un dni de justice est exclue lorsqu'un des deux ordres de juridic-
tion se borne dcliner sa comptence - TC, 14 janvier 1980, Falanga, n 02136.
Toutefois, il en va autrement lorsque, du rapprochement d'une dcision d'incomptence et d'une
dcision au fond, rsulte une contrarit.
Ainsi, en lespce, le Tribunal des conflits admet qu'une contradiction constitutive d'un dni de
justice peut rsulter d'une dcision d'incomptence et d'une dcision au fond alors qu'en principe lors-
qu'un des deux ordres de juridiction se borne dcliner sa comptence.
En effet, selon le Tribunal, constitue un dni de justice au sens de l'article 1
er
de la loi du 20 avril
1932, l'impossibilit pour le demandeur d'obtenir une satisfaction laquelle il a droit par suite d'apprcia-
tions inconciliables entre elles portes par les juridictions de chaque ordre, soit sur des lments de fait,
soit en fonction d'affirmations juridiques contradictoires. En cas de dni de justice, le Tribunal des conflits
est alors comptent pour rgler le litige au fond aux termes de l'article 4 de la loi du 20 avril 1932.
En l'espce, le requrant, professeur de lyce professionnel, a saisi successivement la juridiction ju-
diciaire et la juridiction administrative aux fins, essentiellement, d'obtenir le paiement des heures suppl-
mentaires de travail qu'il avait effectues au sein de l'association pour l'expansion industrielle de la Lor-
raine (Apeilor) alors qu'il avait t mis disposition de cet organisme par le recteur de l'Acadmie. Le con-
seil de prud'hommes s'est dclar incomptent pour connatre de la demande forme contre l'Apeilor et sa
requte devant le tribunal administratif a t rejete par cette juridiction et la cour administrative d'appel
de Nancy a galement refus d'y faire droit au motif que celle-ci aurait d tre forme contre l'Apeilor, et
non contre l'tat. Le Tribunal des conflits reconnat l'existence d'une contrarit conduisant un dni de
justice puis surseoit statuer en invitant les parties produire tous lments lui permettant de rgler le
litige. Cela est d'autant plus remarquable qu'il est rare que le dni de justice soit reconnu par le tribunal des
conflits.
[DBUT]
Autre exemples :
1. TC, 12 dcembre 1955, Thomasson. Des personnes se sont vues infliger des sanctions au titre de
lpuration conscutive la seconde guerre mondiale. Pour le juge judiciaire, ltat a agi en son
propre nom, et donc laction relve du juge administratif. Pour le juge administratif, il a agi au
nom des entreprises prives qui employaient ces personnes, donc laction relve du juge judi-
ciaire.
2. TC, 14 fvrier 2000, Ratinet : M. Jean Ratinet avait t admis le 2 janvier 1984 la clinique de
traumatologie et d'orthopdie de Nancy, en vue de la pose d'une prothse totale de la hanche
droite. la suite d'une inversion des tests, des produits sanguins incompatibles lui ont t injec-
ts entranant de graves complications.
M. Ratinet a engag devant le Tribunal de grande instance de Nancy une action tendant la
condamnation in solidum de la caisse rgionale d'assurance-maladie du Nord-Est dont dpend la
clinique de traumatologie et de Mme le Docteur Genton-Deloge, anesthsiste, ainsi que de leurs
assureurs respectifs, la socit GAN et la socit La Mdicale de France.
Par un jugement rendu le 14 novembre 1988, le tribunal l'a dbout au motif qu'aucun manque-
ment aux rgles de l'art mdical ne pouvait tre reproch l'anesthsiste de la clinique et que
la cause directe et exclusive de l'accident doit tre recherche dans la faute de l'interne du
Centre de transfusion sanguine
M. Ratinet, saisit alors le Tribunal administratif de Nancy.
Celui-ci, par un jugement avant-dire droit en date du 28 juillet 1989,
tout en estimant que le Centre hospitalier rgional de Nancy dont relve le Centre de
transfusion sanguine avait commis une faute dans l'excution de sa mission de service
public en intervertissant les rsultats de groupages en instance de dactylographie concer-
nant M. Ratinet,
a nanmoins limit la part de la responsabilit de l'tablissement public au tiers du prju-
dice subi par la victime au motif que ce prjudice tait, pour le surplus, imputable au fait
que l'anesthsiste de la clinique traumatologique de Nancy ne s'tait pas pleinement assu-
re de la compatibilit du sang transfus et de celui du patient alors qu'elle disposait du
temps ncessaire pour procder un tel examen.
Le Tribunal des conflits observe
que les dcisions rendues par les deux ordres de juridiction sont fondes sur une appr-
ciation divergente des circonstances de fait qui sont l'origine du dommage dont l'int-
ress est fond obtenir rparation
et qu'ainsi elles prsentent une contrarit conduisant un dni de justice au sens de
l'article 1
er
de la loi du 20 avril 1932 .
Il dcide alors de rgler lui-mme l'affaire au fond.
[/FIN]
***
d - Le mcanisme du renvoi ou la prvention des conflits
Il est organis par le dcret du 25 juillet 1960. Deux cas :
1. Le renvoi destin prvenir un conflit ngatif
Illustration : Par une dcision qui n'est plus susceptible de recours, un tribunal administratif ou
judiciaire dcline sa comptence. Motif : le litige ne relve pas de son ordre juridictionnel. Saisi
du mme litige, tout tribunal de l'autre ordre qui estime que son ordre n'est pas comptent, doit
sabstenir de rendre un jugement d'incomptence. Il doit surseoir statuer et renvoyer l'affaire au
Tribunal des conflits. Celui-ci dsignera l'ordre comptent.
2. Le renvoi destin rsoudre une difficult srieuse de comptence
Aux termes de l'article 35 ajout au dcret du 25 octobre 1849 par l'article 6 du dcret du 25 juil-
let 1960 portant rforme de la procdure des conflits d'attribution, lorsque le Conseil d'tat sta-
tuant au contentieux, la Cour de cassation ou toute autre juridiction statuant souverainement et
chappant ainsi au contrle tant du Conseil d'tat que de la Cour de cassation, est saisi d'un litige
qui prsente juger, soit sur l'action introduite, soit sur une exception, une question de comp-
tence soulevant une difficult srieuse et mettant en jeu la sparation des autorits administra-
tives et judiciaires, la juridiction saisie peut, par dcision ou arrt motiv qui n'est susceptible
d'aucun recours, renvoyer au Tribunal des conflits le soin de dcider sur cette question de com-
ptence.
1
Illustration : Une des deux juridictions suprmes - le Conseil d'tat ou la Cour de cassation - se
trouve saisie d'un litige. Ce litige pose une question de comptence soulevant une difficult s-
rieuse. Dans ce cas, la juridiction suprme peut renvoyer la question au Tribunal des conflits.
1
Voir, par exemple, CE, 27 septembre 1999, M. BOUCHOT-PLAINCHANT.
B - Les litiges exclus du partage
Il s'agit de litiges qui ne peuvent tre soumis ni au juge administratif, ni au juge judiciaire -
aucune juridiction ne saurait en tre valablement saisie. Appartiennent cette catgorie les litiges
engendrs par les actes de gouvernement
1
. Les mesures dordre intrieur nen relvent que partiel-
lement. Certes, elles sont insusceptibles de recours pour excs de pouvoir ; mais le Conseil dtat a
pu juger quelles ouvraient droit indemnit si elles taient fautives et prjudiciables : CE, 9 juin
1978, Spire.
2
1 - Les actes de gouvernement
Questions initiales :
1. Quel rapport y a-t-il entre acte de gouvernement et acte du Gouvernement ?
2. Peut-on dfrer un acte de gouvernement la censure du juge ?
Rponses soutenues :
1. L'Excutif comprend le Gouvernement et le Prsident de la Rpublique. L'acte du Gouvernement
ne peut maner que d'une seule partie de l'Excutif, savoir le Gouvernement. L'acte de gouvernement peut
maner aussi bien du Gouvernement que du Prsident de la Rpublique.
D'o la dfinition suivante de l'acte de gouvernement : acte qui, bien qumanant dune autorit du
pouvoir excutif, est insusceptible de tout recours juridictionnel direct ou indirect.
Il faut donc veiller ne pas confondre Acte de gouvernement (avec un g minuscule) et Acte du
Gouvernement (avec un g majuscule).
Tous les actes de gouvernement ne sont pas des actes du Gouvernement et tous les actes du Gouver-
nement ne sont pas des actes de gouvernement. Le Prsident de la Rpublique (qui n'est pas un membre du
Gouvernement) peut prendre des actes de gouvernement. Le Gouvernement (c'est--dire, juridiquement, le
Premier ministre) peut prendre des actes de gouvernement comme il peut prendre des actes qui ne sont pas
des actes de gouvernement.
2. Peut-on dfrer un acte de gouvernement la censure du juge ?
On ne peut attaquer un acte de gouvernement devant aucun juge.
Dveloppement
a - Dfinition par recours au rgime
1
A ne pas confondre avec la dfunte catgorie des actes discrtionnaires. Ceux-ci taient galement insusceptibles de
recours. Acte de dcs de la notion : CE, 31 janvier 1902, Grazietti.
2
Dcision reste toutefois sans lendemain.
Les actes de gouvernement bnficient d'une vritable immunit juridictionnelle. leur
encontre, aucune action contentieuse nest possible, ni devant le juge administratif, ni devant le juge
judiciaire. On ne peut demander l'annulation d'un acte de gouvernement - recours pour excs de
pouvoir irrecevable. On ne peut, en principe, obtenir rparation pour un prjudice caus par un acte
de gouvernement - recours de plein contentieux irrecevable.
Dfinition : Un acte de gouvernement est un acte qui, bien qumanant dune
autorit du pouvoir excutif, est insusceptible de tout recours juridictionnel di-
rect ou indirect.
vrai dire, cette dfinition est celle du rgime et non celle de la notion mme. On na
jamais pu dfinir dune manire satisfaisante les actes de gouvernement ; on se contente gnrale-
ment de les numrer et de les classer.
b - Identification par numration
1. Les actes concernant les rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels
1.1. Les actes s'inscrivant dans les rapports du Prsident de la Rpublique avec le Gouver-
nement :
le dcret de nomination du Premier ministre et le dcret relatif la composition du gou-
vernement : CE, 16 septembre 2005, M. Hoffer, n 282171 ;
la prsentation et lacceptation de la dmission du gouvernement.
1.2. Les actes s'inscrivant dans les rapports entre le pouvoir excutif et le pouvoir lgislatif :
la dcision ou le refus de dposer ou de retirer un projet de loi : CE, 29 novembre 1968,
Tallagrand ; 14 janvier 1987, Association des ingnieurs des tlcommunications;
le dcret de promulgation d'une loi : CE, 3 novembre 1933, Desreumraux - la promulgation,
cest--dire lacte par lequel le chef de ltat atteste lexistence dune loi et donne
lordre aux autorits publiques dobserver et de faire observer cette loi ;
la dcision ou le refus de dfrer une loi au Conseil constitutionnel aux fins d'en faire
examiner la conformit la Constitution : CE, Ord., 7 novembre 2001, M. Tabaka,
n 239761 ;
le fait pour le Premier ministre de s'abstenir d'user de la facult qu'il tient des disposi-
tions de l'article 61 de la Constitution qui lui permettent d'invoquer l'urgence, lors de
l'examen d'une loi par le Conseil constitutionnel : CE, 9 octobre 2002, MM. Meyet et Bou-
get, n 206303 ;
le dcret prononant la dissolution de l'Assemble nationale : CE, 20 fvrier 1989, Al-
lain ;
le dcret soumettant un projet de loi au rfrendum : CE, 19 octobre 1962, Brocas ; 29
avril 1970, Comit des chmeurs de la Marne ;
la dcision de faire usage de l'article 16 : CE, Ass., 2 mars 1962, Rubin de Servens et
autres (Rec. p.143). En plus de lacte prcit, seules les dcisions portant sur des matires
lgislatives sont insusceptibles de recours - Cf. cependant infra Les circonstances ex-
ceptionnelles ;
la dcision de mettre en uvre la procdure conduisant la supplance du Prsident de
la Rpublique par le prsident du Snat : CE, 8 septembre 2005, M. Ren Georges X, re-
qute n 284937 ;
lacte par lequel le Prsident de la Rpublique dcide, par application du troisime ali-
na de larticle 89 de la Constitution, de soumettre un projet de rvision constitution-
nelle au Parlement runi en Congrs - CE, 22 fvrier 2005, M. Ren Georges X, requte
n 277842 ; CE, rfr, 18 juillet 2008, Jol M ;
Enfin, en tant quacte sinscrivant dans le contexte gnral des rapports entre les pou-
voirs publics constitutionnels, a t considre comme un acte de gouvernement la dci-
sion par laquelle le Prsident de la Rpublique nomme, en application des dispositions
de larticle 56 de la Constitution, un membre du Conseil constitutionnel : CE, Ass., 9
avril 1999, Mme BA, req. n 195616.
2. Les actes s'inscrivant dans la conduite des relations internationales :
les actes se rattachant la ngociation, la ratification, lapprobation ou la dnon-
ciation des traits internationaux : CE, Sect., 13 juillet 1979, Coparex, req. n 04880 et
04881 ; 5 fvrier 1926, Dame Caraco ;
linterprtation ministrielle dun trait : CE, 14 janvier 1987, Socit Delmas-Vieljeux - son
actualit est devenue douteuse aprs larrt CE, Ass., 29 juin 1990, G.I.S.T.I., Cf. infra, les
sources de la lgalit ;
les conventions internationales elles-mmes ; toutefois, la responsabilit de ltat est
susceptible dtre engage sur le fondement de lgalit devant les charges publiques
pour assurer la rparation du prjudice n de conventions conclues par la France avec
dautres tats et incorpores rgulirement dans lordre interne, la condition que ni
cette convention, ni la loi qui en a ventuellement autoris la ratification, naient enten-
du exclure toute indemnisation, et que le prjudice soit suffisamment grave et prsente
un caractre spcial : CE, Ass., 30 mars 1966, Compagnie gnrale d'nergie radio-lectrique,
req. n50515 ;
la dcision de brouiller les missions de Radio Andorre : la mesure prescrite par le gou-
vernement l'gard des missions d'un poste sis dans un territoire qui n'est pas franais, qui
n'est pas soumis la lgislation franaise et relve d'une double autorit distincte de celle de
l'tat franais, chappe par sa nature tout contrle juridictionnel
1
- TC, 2 fvrier 1950, So-
cit Radio Andorre, n 01243 ;
les actes relevant de la protection diplomatique : TC, 2 dcembre 1991, COFACE, req.
n 02678 ;
la circulaire en date du 24 septembre 1990 par laquelle le ministre de l'ducation natio-
nale a demand aux tablissements d'enseignement suprieur de suspendre toute coop-
ration scientifique et technique avec l'Irak et d'interdire aux ressortissants de ce pays de
s'inscrire pour l'anne universitaire 1990-1991 : CE, 23 septembre 1992, GISTI et MRAP,
req. n 120437 et 120737 ;
la dcision du Prsident de la Rpublique de procder, en pralable la ngociation
dun trait international, la reprise dune srie dessais nuclaires, alors que ces essais
avaient t suspendus en avril 1992 au soutien dune initiative diplomatique de la
France portant sur le dsarmement nuclaire, et que ce moratoire avait t prolong en
juillet 1993 aprs que les principales puissances nuclaires eurent elles-mmes annonc
1
Explication : Considrant que la station andorrane utilise irrgulirement de faon permanente des frquences
attribues des nations trangres, sans avoir figur sur aucun des plans de rpartition ; que ces agissements, con-
traires aux conventions internationales signes par la France, provoqurent de la part de certains tats des protesta-
tions adresses au gouvernement franais, considr comme responsable de l'activit de ce poste metteur ; que le
22 avril 1948 l'ordre de brouiller ses missions fut donn au Directeur gnral de la Radiodiffusion franaise par le
Secrtaire d'tat l'Information et fut, ultrieurement, confirm par le Ministre des Affaires Etrangres ; - TC, 2 f-
vrier 1950, Socit Radio Andorre, n 01243.
la suspension de leurs propres essais : CE, Ass., 29 septembre 1995, Association Greenpeace
France, req. n171277 ;
le dcret du 14 avril 1992 par lequel le gouvernement franais applique la rsolution du
Conseil de scurit dcidant que tous les tats interdiraient leurs nationaux ou partir
de leur territoire la fourniture de tout avion ou tout composant davion la Libye,
compte-tenu du dfaut de la part du gouvernement libyen de dmontrer sa renoncia-
tion au terrorisme : CE, 29 dcembre 1997, Socit Hli-Union, req. n 138310 ;
la dcision des autorits franaises d'engager des forces militaires en Rpublique fd-
rale de Yougoslavie en liaison avec les vnements du Kosovo ainsi que les dcisions
subsquentes fixant les objectifs militaires et dterminant et rpartissant les moyens mis
en uvre : CE, 5 juillet 2000, MM. Mgret et Mekhantar, req. n206303 et n 206965 ;
la dcision des autorits franaises dautoriser les avions militaires amricains et britan-
niques qui accomplissent des missions en Irak emprunter lespace arien franais : CE,
10 dcembre 2003, Comit contre la guerre en Irak et autres, req. n 255904.
*
Certains actes sont considrs comme dtachables de la conduite des relations interna-
tionales. Comme tels, ils sont susceptibles de recours :
la dcision rejetant une demande d'extradition est dtachable de la conduite des relations
diplomatiques de la France avec l'tat dont mane cette demande, et nest donc pas un
acte de gouvernement : CE, Ass., 15 octobre 1995, Royaume-Uni de Grande Bretagne et
dIrlande du Nord, req. n 142578 ;
la dcision par laquelle le prfet de Paris a accord la Rpublique Dmocratique du
Vit-Nam un permis de construire son ambassade est un acte administratif qui ne se rat-
tache directement ni lapplication de la convention de Vienne sur les relations diplo-
matiques du 18 avril 1961, ni aux relations bilatrales tablies entre la Rpublique fran-
aise et la Rpublique dmocratique du Vit-Nam : CE, Sect., 22 dcembre 1978, Vo Thanh
Nghia, req. n 02348 ;
la dcision des autorits franaises dinterdire lexportation de matriels destins une
usine de retraitement des combustibles irradis situe au Pakistan, mme si elle trouve
son origine dans la volont du gouvernement franais dobtenir des garanties de la part
du Pakistan contre le risque de prolifration nuclaire, est un acte dtachable de la con-
duite des relations diplomatiques de la France: CE, 19 fvrier 1988, Socit Robatel SLPI,
req. n 51456 ;
la dcision ayant pour objet de confier la reprsentation de la France auprs dune insti-
tution internationale non plus un chef de dlgation mais lambassadeur de France
dans le pays sige de linstitution, qui est une mesure prise pour des motifs dordre ad-
ministratif et budgtaire, a le caractre dune dcision administrative dont il appartient
au juge administratif de connatre : CE, 19 octobre 2005, M. X, req. n 269334.
2 - Lopportunit controverse des actes de gouvernement
Plusieurs thses ont t avances par la doctrine pour justifier l'existence d'actes non justi-
ciables.
a - Explication politique
L'acte de gouvernement illustre la permanence de la raison d'tat. Au XIXme sicle, pro-
gressivement et subrepticement, le juge administratif a soumis l'administration son contrle. En
compensation, il lui a laiss une zone de libert, un domaine rserv : le domaine des actes de gou-
vernement.
Du reste, initialement, le juge administratif tenait pour acte de gouvernement tout acte inspi-
r par un mobile politique ou dict par un intrt politique : CE, 9 mai 1867, Duc dAumale et Michel
Lvy (Rec. p. 472 ; conclusions Aucoc)
1
.
Cette approche a t officiellement abandonne avec larrt CE, 19 fvrier 1875, Prince Na-
polon-Joseph Bonaparte, n 46707 (Rec. p. 155 ; conclusions David). En lespce, le commissaire
du gouvernement David observe : [] pour prsenter le caractre exceptionnel qui le mette en
dehors et au-dessus de tout contrle juridictionnel, il ne suffit pas qu'un acte, man du gouver-
nement ou de l'un de ses reprsentants, ait t dlibr en conseil des ministres ou qu'il ait t
dict par un intrt politique ; il faut encore qu'il se rattache directement l'un des objets pour
lesquels des pouvoirs gnraux ont t confis au gouvernement par la loi.
b - Explication de science administrative
Par larrt Prince Napolon-Joseph Bonaparte, le Conseil dtat renonce donc caractriser
l'acte de gouvernement par la nature politique des mobiles qui le sous-tendent. Il retient un nou-
veau critre : la nature de lacte rvle par la distinction entre gouvernement et administration.
Selon Laferrire, administrer, c'est assurer l'application journalire des lois, veiller aux rapports
des citoyens avec l'administration et des diverses administrations entre elles. Gouverner, c'est pourvoir aux
besoins de la socit tout entire, et veiller l'observation de sa constitution, au fonctionnement des
grands pouvoirs publics, aux rapports de ltat avec des puissances trangres, la scurit intrieure et
extrieure.
Lacte de gouvernement se rattache la fonction gouvernementale, qui est distincte de la
fonction administrative. Le juge administratif ne doit connatre que des actes se rattachant la fonc-
tion administrative. Lacte de gouvernement nest pas un acte administratif. Voil pourquoi il bn-
ficie d'une immunit juridictionnelle. On a dj soulign que la formule De minimis praetor non cu-
rat
2
justifiait lirrecevabilit des recours dirigs contre certaines mesures dordre intrieur. La for-
mule inverse, due Vattel, expliquerait limmunit juridictionnelle des actes de gouvernement : De
maximis praetor non curat
3
.
1
La mesure par laquelle le prfet de police a prescrit la saisie des exemplaires d'un livre publi par un prince de l'une
des familles qui ont rgn sur la France et la dcision du ministre de l'intrieur qui a confirm cette mesure ne peu-
vent tre dfres pour excs de pouvoir au conseil d'tat statuant au contentieux. Ce sont des actes politiques.
2
Le juge ne soccupe point de causes insignifiantes.
3
Le juge ne soccupe point de causes trop importantes.
Cette nouvelle thorie engendre un certain progrs contentieux puisquelle rduit consid-
rablement le domaine de l'acte de gouvernement. Le temps nest plus o lon considrait que la no-
mination un emploi public ne pouvait donner lieu aucun recours contentieux
1
.
Seulement, la distinction entre gouvernement et administration ne brille pas par son vi-
dence. Le nouveau critre est flou, son maniement hasardeux. Et puis la catgorie des actes de gou-
vernement se rduit progressivement ; il faudrait donc admettre hardiment que certains actes chan-
gent de nature. Le juge ne tarde pas abandonner le critre de la nature de lacte.
c - Explication juridique
Ce nouvel abandon a conduit certains auteurs se dtourner des explications thoriques et
proposer une explication purement juridique. Selon eux, ce sont les rgles mme du contentieux
administratif qui justifient l'irrecevabilit des recours contre les actes de gouvernement. En cons-
quence, pour Michel Virally, la thorie de l'acte de gouvernement est introuvable ; Donnedieu de
Vabres est catgorique : La thorie des actes de gouvernement est trs simple : il n'y en a pas.
Les formules font sensation, mais elles nemportent gure ladhsion. Il nest pas effective-
ment dmontr que les rgles du contentieux administratif sopposent tout recours dirig contre un
acte de gouvernement.
Seule semble devoir emporter ladhsion une explication fonde sur des considrations
dopportunit politique. On relve alors un double souci chez le juge :
le souci de ne pas contrarier les diffrentes manifestations du suffrage universel,
le souci de ne pas compromettre la conduite des relations internationales de la France.
Raymond Odent observe : L'acte de gouvernement est actuellement un acte accompli par le
pouvoir excutif, dans ses relations avec une autorit chappant tout contrle juridictionnel, c'est--dire
principalement le lgislateur ou une puissance trangre ; c'est un acte mixte, que le Conseil d'tat, d-
membrement du pouvoir excutif, ne se reconnat pas comptence pour contrler : s'il se livrait ce con-
trle, il risquerait ou bien de rendre des arrts qui ignoreraient volontairement une fraction souvent essen-
tielle des aspects du litige, ou bien d'excder sa comptence en apprciant des activits lgislatives ou in-
ternationales.
2
Au demeurant, le gouvernement dispose dun moyen pour empcher le juge de connatre des
actes de gouvernement. En effet, l'article 26 de la loi du 24 mai 1872 confre aux ministres le droit
de revendiquer devant le Tribunal des conflits les affaires portes devant le Conseil dtat sta-
tuant au contentieux et qui n'appartiendraient pas au contentieux administratif .
3
Toutefois, dans ses conclusions, prcites, sur laffaire Prince Napolon-Joseph Bonaparte,
le commissaire du gouvernement David se voulait optimiste : Si les actes qualifis, dans la langue du
droit, actes de gouvernement, sont discrtionnaires de leur nature, la sphre laquelle ils appartiennent ne
saurait stendre arbitrairement au gr des gouvernants.
1
Des arrts des 10 aot et 23 novembre 1825 avaient inflig des avocats au Conseil d'tat des amendes de 30 et 50
francs pour avoir sign des recours contre des actes de nomination. Les motifs retenus taient on ne peut plus clairs :
ces actes ne peuvent en aucun cas donner lieu un pourvoi devant nous par la voie contentieuse .
2
Raymond Odent, op. cit. p.397
3
Laferrire a interprt cette disposition comme excluant la comptence du Conseil d'tat pour connatre des actes
de gouvernement - Trait de la juridiction administrative. Il sagirait donc dune sorte de conscration lgislative de
lexistence des actes de gouvernement.
III - Lexercice des attributions consultatives des juridictions adminis-
tratives
A - Modalits
Le Conseil d'tat nest pas seulement juge, il est aussi conseiller du Gouvernement. La con-
sultation revt deux formes :
1. La consultation obligatoire :
sur les projets de lois et d'ordonnances en vertu des articles 39 et 38 de la Constitution.
Ces dispositions ne concernent ni les propositions de lois ni les amendements.
sur certains projets de textes administratifs - dcrets ou autres - soit en vertu dune loi
ou dun dcret, soit en vertu de la Constitution. Par exemple larticle 37, alina 2, de la Constitu-
tion: Les matires autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractre rglementaire. Les textes
de forme lgislative intervenus en ces matires avant l'entre en vigueur de la Constitution peuvent tre mo-
difis par dcret pris aprs avis du Conseil d'tat. Cf. aussi, certaines dclarations dutilit publique.
Les textes dicts aprs une consultation obligatoire du Conseil d'tat comportent, dans
leurs visas, la mention Le Conseil d'tat entendu - CE, Ass., 3 juillet 1998, Syndicat national de
lenvironnement CFDT et autres (AJDA 1998, p.843). Un dcret en Conseil d'tat est donc un dcret
pris le Conseil d'tat entendu .
2. La consultation facultative
sur les autres projets de dcret ou autres textes dorigine gouvernementale,
sur les propositions de lois. En effet, la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a in-
troduit dans larticle 39 de la Constitution un dernier alina qui dispose : Dans les conditions pr-
vues par la loi, le prsident dune assemble peut soumettre pour avis au Conseil dtat, avant son
examen en commission, une proposition de loi dpose par lun des membres de cette assemble,
sauf si ce dernier sy oppose.
Les textes pris aprs une consultation facultative du Conseil d'tat comportent, dans leurs
visas, la mention Vu lavis du Conseil d'tat .
Dans tous les cas, le Conseil d'tat vrifie la rectitude formelle
1
et matrielle du texte qui
lui est soumis.
Que la consultation ait t obligatoire ou facultative, en principe, lavis nest pas contrai-
gnant pour le Gouvernement. Deux correctifs, toutefois :
1. Pour certaines dcisions individuelles, lavis est conforme - le Gouvernement est li par
lavis du Conseil d'tat.
Exemple : retrait dun dcret de naturalisation.
2. Dans les cas de consultation obligatoire sur des projets de textes, la libert du Gouver-
nement se trouve rduite. Aprs la consultation, il peut seulement retenir son texte ini-
tial ou le texte adopt par le Conseil d'tat ; il ne saurait prendre un troisime texte dif-
frent la fois du texte initial et du texte adopt par le Conseil d'tat. Sinon, il y aurait
dfaut de consultation du Conseil d'tat sur ce qui diffrencie le troisime texte des
deux autres.
1
Cf. CE, Sect., 3 juillet 1959, Feldzer. Une virgule peut tout changerUn texte prvoyait que les candidats certaines
fonctions de larme de lair devaient faire preuve de connaissances gnrales techniques et tactiques. Sil ny a pas
de virgule entre gnrales et techniques, cela signifie que les connaissances techniques sont gnrales. Le ministre a
fait comme sil y avait une virgule; et les candidats se sont vu imposer galement une preuve de culture gnrale. Le
Conseil a jug que ctait illgal : faute de virgule, seules deux preuves simposaient - technique et tactique - et non
trois. Voir, aussi, CE, Sect., 26 avril 1963, Dengremont.
Lavis est dlivr par l'Assemble gnrale ou la Commission permanente. En principe, il
nest pas publi. En 2006, le Conseil dtat a rendu 1 411 avis.
Il arrive que le Conseil d'tat statuant comme juge paraisse contredire le Conseil d'tat con-
seiller du gouvernement : CE, Ass., 20 mars 1964, Konarkowski ou CE, 6 fvrier 1998, M. Tte (RFDA
1998 p.407, conclusions H. Savoie). Dans ces deux affaires, le Conseil dtat a annul un dcret pris
aprs avis du Conseil dtat. Mais, les avis ntant publis quavec laccord du gouvernement, on
ne saurait dire avec certitude si la contradiction est relle ou non (Cf. aussi infra B, sur la question
du dport).
Outre cette fonction consultative, le Conseil d'tat procde galement des tudes, publie
des rapports et formule des propositions.
Dans une moindre mesure, les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel
exercent aussi des attributions administratives. Ils dlivrent des avis aux prfets de leur circonscrip-
tion.
B - Intrt
On estime gnralement que cette dualit dattributions conseiller et juge donne au juge
administratif un poids considrable vis--vis des autorits administratives. Elle concrtise le vieux
rve dune juridiction qui
dune part, donne aux citoyens toutes les garanties dun jugement rel ;
dautre part, donne ladministration la certitude que ses juges seront pntrs de son
esprit et familiers de ses besoins - Vivien de Goubert, Cf. Introduction gnrale.
Mais cette dualit est-elle conforme la Convention europenne des droits de lhomme ?
Une dcision de la Cour europenne des droits de lhomme avait soulev quelques interroga-
tions : CEDH, 28 septembre 1995, Affaire Procola c/ Luxembourg. En lespce, le Grand-Duch du
Luxembourg avait adopt, aprs avis du Conseil dtat luxembourgeois, une loi et un rglement
relatifs des quotas laitiers. Sur la base de ces textes, des arrts ont t pris qui fixaient les quotas.
Jugeant ces quotas insuffisants, la socit Procola a form un recours en annulation contre
lesdits arrts. Dboute, elle saisit la Cour europenne des droits de lhomme. Cette dernire a
condamn le Grand-Duch au motif que le comit du contentieux ne constituait pas un tribunal im-
partial au sens de la Convention europenne des droits de lhomme :
La Cour constate qu'il y a eu confusion, dans le chef de quatre conseillers d'tat, de
fonctions consultatives et de fonctions juridictionnelles. Dans le cadre d'une institution telle
que le Conseil d'tat luxembourgeois, le seul fait que certaines personnes exercent succes-
sivement, propos des mmes dcisions, les deux types de fonctions est de nature
mettre en cause l'impartialit structurelle de ladite institution. En l'espce, Procola a pu l-
gitimement craindre que les membres du comit du contentieux ne se sentissent lis par
l'avis donn prcdemment. Ce simple doute, aussi peu justifi soit-il, suffit altrer l'im-
partialit du tribunal en question, ce qui dispense la Cour d'examiner les autres aspects du
grief.
Toutefois, on conteste gnralement que laffaire Procola puisse avoir un impact sur le Con-
seil dtat franais. En effet, une pratique bien tablie veut que les membres du Conseil dtat
sabstiennent de participer au jugement dune requte sils ont pris part, en formation administra-
tive, une dlibration sur un texte ou un avis relative la mme affaire. Cette pratique conduit ain-
si au dport (dcision de ne pas siger) des personnes concernes.
IV - Lexercice des attributions contentieuses des juridictions adminis-
tratives
Les attributions contentieuses s'exercent l'occasion des recours dont les juridictions admi-
nistratives sont saisies.
[DBUT]
A - Lmergence doctrinale de la structure du contentieux administratif
Encore dnomme classification des recours juridictionnels.
Cette classification dpend du critre de distinction retenu. Deux critres - deux classifications - sont
devenus traditionnels, classiques.
1 - Le point de vue ddouard Laferrire
douard Laferrire s'appuie sur le critre suivant : la nature ou l'tendue des pouvoirs du juge. Il
constate qu'elles ne sont pas les mmes l'occasion des diffrents recours. Ds lors, il distingue quatre
branches dans le contentieux administratif :
1. Le contentieux de pleine juridiction ou plein contentieux. Saisi d'un recours appartenant cette ca-
tgorie, le juge peut non seulement annuler des dcisions administratives, mais encore condamner une partie
rparation.
Exemples : contentieux contractuel, contentieux de la responsabilit.
2. Le contentieux de l'annulation. Le juge ne peut que prononcer lannulation de dcisions administra-
tives.
Exemple : le recours pour excs de pouvoir.
3. Le contentieux de l'interprtation. Le juge se borne dclarer soit qu'un acte est lgal ou illgal,
soit qu'il a telle signification.
4. Le contentieux la rpression. Le juge dispose d'un pouvoir diffrent, celui de rprimer certaines
conduites - contraventions de grande voirie - au moyen d'amendes ou dinjonctions rparer.
Dfaut : cette classification ne s'intresse qu'aux pouvoirs du juge et non aux litiges eux-mmes. Elle
ne rend pas compte de la diversit du droit positif.
2 - Le point de vue de Lon Duguit
Lon Duguit retient un critre diffrent : la nature de la question laquelle doit rpondre le juge. Il
distingue alors deux contentieux :
1. Le contentieux objectif : Ce contentieux pose au juge une question objective. Le requrant invoque
la violation d'une rgle de droit par une dcision dont il demande l'annulation. La rgle de droit en cause est
objective, elle n'a pas t spcialement tablie au bnfice du requrant : loi, rglement La question pose
au juge par le recours est celle-ci : est-ce que la dcision viole une rgle de droit objective ?
Exemple : le recours pour excs de pouvoir.
2. Le contentieux subjectif. Ce contentieux pose au juge une question subjective. Le requrant invoque
des droits faisant partie de sa situation individuelle, donc subjective. La question pose au juge par le recours
est celle-ci : l'administration a-t-elle mconnu les droits subjectifs du requrant ? Autrement dit, lui a-t-elle
caus un dommage ?
Lanalyse de Duguit est fconde, mais le droit positif semble oprer une synthse des deux classifi-
cations. Il retient une classification tripartite.
[/FIN]
***
B - Les distinctions structurelles admises par la jurisprudence
1 - Le contentieux de l'excs de pouvoir
Sagissant de son exercice en premier ressort, le recours au ministre d'un avocat est faculta-
tif.
Il comprend trois recours.
a - Le recours pour excs de pouvoir
Dfinition : Le recours pour excs de pouvoir, cest lacte de procdure par
lequel on saisit le juge administratif d'une demande tendant l'annulation dun
acte administratif
1
que l'on estime illgal.
[DBUT]
On se rappelle que le recours pour excs de pouvoir a t forg par le Conseil dtat Cf. Introduc-
tion. Jusquen 1934, seul le Conseil dtat pouvait tre saisi dun tel recours.
Les autres juridictions administratives devaient se contenter des recours de plein contentieux : respon-
sabilit, contrats
En 1832, aprs avoir statu pendant 25 ans sur des recours pour excs de pouvoir, le Conseil dtat
daigna enfin chercher une base lgislative sa comptence. Cette base lgislative miraculeuse fut dcouverte
dans la loi des 7-14 octobre 1790 selon laquelle les rclamations dincomptence lgard des ordres ad-
ministratifs seront portes au Roi, chef de ladministration gnrale. . Cest par deux dcisions rendues en
1832 que le Conseil dtat a mentionn pour la premire fois sa trouvaille : CE, 15 juillet 1832, Garde
nationale de Paris et CE, 28 dcembre 1832, Prfet de la Seine
2
.
Il nest pas sans intrt de faire les remarques suivantes :
1. Le recours pour excs de pouvoir est un recours d'intrt gnral. Bien sr, en principe,
tout le monde devrait avoir intrt ce que la lgalit soit respecte. Certes, tout le monde ne
peut exercer un recours pour excs de pouvoir contre n'importe quelle dcision administrative -
pas dactio popularis, daction populaire. Il faut justifier d'un intrt personnel agir. Mais cet
intrt est apprci libralement - Cf. infra.
2. Le recours pour excs de pouvoir peut exister, dans une matire donne, mme si un texte ne le
prvoit pas - CE, Ass., 17 fvrier 1950, Ministre de lagriculture c Dame Lamotte, n 86949, d-
cision prcite (Voir Introduction gnrale au cours).
3. Le recours pour excs de pouvoir est un recours d'ordre public : lacquiescement nest pas
opposable au requrant. Lacquiescement est le fait pour une personne daccepter une dci-
sion administrative ou juridictionnelle quelle pourrait attaquer et de renoncer ainsi par anticipa-
tion former contre cette dcision un recours contentieux
3
. Recevable dans le plein conten-
tieux, lacquiescement est impossible dans le contentieux de lexcs de pouvoir. En effet, si
nul nest oblig dattaquer une dcision illgale, nul ne peut sinterdire lavance de contes-
ter une illgalit
4
. En revanche, un dsistement
1
dont le juge a donn acte est opposable au re-
qurant, quel que soit le contentieux.
1
En principe, il sagit dune dcision administrative, cest--dire dun acte administratif unilatral. Par exception, le
recours pour excs de pouvoir est galement recevable contre le contrat de recrutement dun agent public non titu-
laire - CE, Sect., 30 octobre 1998, Ville de Lisieux, prcit - ou contre les clauses rglementaires dun contrat.
2
Ces deux arrts statuaient sur des recours forms contre des dcisions rendues en dernier ressort par des jurys de
rvision de la garde nationale - douard Laferrire, Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux,
Berger-Levrault et Cie, Libraires-diteurs, Paris et Nancy, 1896, 2
e
dition, T. II, p. 402, note 1.
3
4
Ibid. p.1026
4. Enfin, le recours pour excs de pouvoir est un recours essentiellement objectif. En effet, au
soutien de ce recours, on ne peut, en principe, invoquer qu'un moyen fond sur la violation du
droit objectif - Constitution, loi, rglement, normes jurisprudentielles ou conventionnelles. On
ne saurait, en principe, soulever un moyen tir de la violation de clauses contractuelles. Celles-
ci relvent du droit subjectif, et donc, d'un recours subjectif.
Exceptions :
le recours pour excs de pouvoir contre le contrat de recrutement dun agent public non
titulaire - CE, Sect., 30 octobre 1998, Ville de Lisieux, n 149662. On devrait pouvoir se
prvaloir de toutes les stipulations - rglementaires ou non - de ce contrat ;
le recours pour excs de pouvoir contre un acte considr comme dtachable dun contrat
dtermin. On peut se prvaloir de toutes les stipulations - rglementaires ou non - de ce
contrat : CE, 20 janvier 1978, Syndicat de lenseignement technique agricole public,
n 99613 ; CE, Sect., 13 janvier 1988, Mutuelle gnrale des personnels des collectivits
locales, n 68166 ;
le recours pour excs de pouvoir contre tout autre acte en rapport avec le contrat. On ne
peut invoquer, le cas chant, que les dispositions rglementaires dudit contrat : CE, 21
dcembre 1906, Syndicat des propritaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-
Tivoli.
***
b - Le recours en apprciation de lgalit
2
Ici, le juge est seulement invit se prononcer sur la lgalit d'un acte administratif, sur sa
conformit au droit objectif ; il ne lui est pas demand de lannuler comme dans le cas du recours
pour excs de pouvoir.
[DBUT]
Le recours en apprciation de lgalit se distingue du recours pour excs de pouvoir trois points de
vue:
1. Le recours en apprciation de lgalit nest pas un recours principal mais un recours inci-
dent. Il fait suite une instance pendante devant une juridiction judiciaire (statuant, en principe, en matire
civile).
Illustration : Un juge judiciaire (statuant, en principe, en matire civile) est comptemment saisi
d'un litige. Il observe quil ne peut le juger que s'il applique un acte administratif. Or, la lgalit de cet acte
administratif est douteuse et conteste. Si la lgalit de cet acte pose une difficult srieuse, le juge judiciaire
sursoit statuer jusqu' ce que le juge administratif se soit prononc. Le juge administratif est alors saisi,
sans condition de dlai, par lune ou lautre des parties, d'un recours en apprciation de lgalit. Il se bornera
examiner la question que lui a pose le juge judiciaire - CE, 12 juin 1996, Socit Christ et fils (Rec.
p.223).
Il n'y a donc pas de recours direct en apprciation de lgalit - le recours en interprtation, lui, peut
tre direct ou indirect, comme on le verra plus loin.
2. Le recours en apprciation de lgalit ne tend pas l'annulation de lacte administratif. Le
juge administratif dclarera seulement que la dcision est lgale ou qu'elle ne l'est pas. C'est au juge judi-
ciaire d'en tirer les consquences - cest--dire carter (pas annuler ) ou appliquer lacte administratif liti-
gieux.
1
Faisant voluer sa jurisprudence, le Conseil d'tat runi estime dsormais qu'un dsistement a en principe le carac-
tre d'un dsistement d'instance et non celui d'un dsistement d'action. Il n'en va autrement que si le caractre de
dsistement d'action rsulte sans aucune ambigut des critures du requrant - CE, Sect., 1er octobre 2010, M. et
Mme Rigat, n314297.
2
Class par certains dans le contentieux de pleine juridiction.
3. Le recours en apprciation de lgalit peut tre intent aussi bien contre les dcisions que
contre les contrats administratifs. En revanche, le recours pour excs de pouvoir ne peut tre form que
contre une dcision, il est irrecevable lencontre dun contrat - sauf dfr prfectoral, dispositions rgle-
mentaires dun contrat ou contrat de recrutement dun agent public non titulaire.
[FIN]
***
c - Le recours en dclaration d'inexistence
Il tend faire dclarer par le juge qu'une dcision est entache dun vice, d'une irrgularit si
grave qu'elle doit tre tenue pour nulle et non avenue - ou nulle et de nul effet. Une telle dcision est
juridiquement inexistante. Diffrence substantielle avec le recours pour excs de pouvoir : le re-
cours en dclaration dinexistence est recevable sans condition de dlai.
Exemples :
Les empitements graves de lautorit administrative sur les pouvoirs du juge : CE, 31 mai
1957, Rosan-Girard.
Certaines dcisions intervenant dans la fonction publique :
o Les mesures prises aprs la limite dge : CE, 3 fvrier 1956, de Fontbonne ;
o Les nominations pour ordre : ce sont des nominations non suivies dune affectation relle
des intresss dans leurs fonctions ; lautorit administrative nomme un individu dans un emploi, alors
quelle sait quil ne va pas loccuper (emploi fictif) ; il bnficiera des avantages sans assumer les
obligations lies aux fonctions- CE, 30 juin 1950, Massonnaud, n n 1326, p. 400 ; CE Ass. 15 mai
1981, M. Philippe Y... et autres, n 33041.
Exemple de nomination pour ordre ( la Cour de cassation !) ayant donn lieu un recours
en dclaration dinexistence : CE, Sect., 18 janvier 2013, Syndicat de la magistrature, n 354218 :
2. Considrant [] que le juge de lexcs de pouvoir, saisi dun recours dirig contre un acte
nul et non avenu, est tenu den constater la nullit toute poque ; quil ressort des pices du dossier
que M. Molins a t nomm, par un arrt du ministre dtat, garde des sceaux, ministre de la justice et
des liberts en date du 26 juin 2009, directeur de son cabinet, alors quil occupait lemploi, plac hors hi-
rarchie en vertu de larticle 3 de lordonnance du 22 dcembre 1958 portant loi organique relative au sta-
tut de la magistrature, davocat gnral prs la cour dappel de Paris et quil exerait les fonctions de pro-
cureur de la Rpublique prs le tribunal de grande instance de Bobigny ; que, par le dcret attaqu, il a
t nomm dans lemploi, galement plac hors hirarchie, davocat gnral la Cour de cassation ; quil
a continu, aprs lintervention de ce dcret, dexercer les fonctions de directeur du cabinet du garde des
sceaux, dans lesquelles il a t maintenu par un arrt du 16 novembre 2010 du nouveau ministre ;
quenfin, par un dcret du 22 novembre 2011, il a t nomm dans lemploi davocat gnral la Cour de
cassation pour exercer les fonctions de procureur de la Rpublique prs le tribunal de grande instance de
Paris ;
3. Considrant que durant toute la priode du 20 octobre 2009, date de la nomination contes-
te, au 22 novembre 2011, date de sa nomination aux fonctions de procureur de la Rpublique prs le tri-
bunal de grande instance de Paris, M. Molins na cess dexercer les fonctions de directeur du cabinet du
garde des sceaux et na jamais occup lemploi davocat gnral la Cour de cassation dans lequel il avait
t nomm par le dcret du 20 octobre 2009 ni aucun des emplois auxquels une telle nomination donne
accs ; que ds lors, cette nomination nest pas intervenue en vue de pourvoir un emploi vacant ; que,
dans ces conditions et alors mme quil est constant que M. Molins a effectivement exerc ses fonctions
au sein du ministre de la justice, le dcret du 20 octobre 2009 prsente le caractre dune nomination
pour ordre en tant quil le nomme avocat gnral la Cour de cassation et est, de ce fait, nul et non ave-
nu ; quil appartient par suite au Conseil dtat den constater la nullit, sans que puisse tre oppose la
tardivet de la requte ;
4. Considrant quil rsulte de tout ce qui prcde que le Syndicat de la magistrature est rece-
vable et fond demander que le dcret du 20 octobre 2009 portant nomination davocats gnraux la
Cour de cassation soit dclar nul et non avenu en tant quil nomme M. Molins avocat gnral la Cour
de cassation ;
2 - Le contentieux de pleine juridiction
Encore appel plein contentieux.
Le juge y dispose de pouvoirs tendus pleine juridiction, pleins pouvoirs : annulation ou
rformation (cest--dire modification) de dcisions administratives, condamnations pcuniaires,
etc. Le ministre d'avocat y est parfois obligatoire.
Le contentieux de pleine juridiction comprend :
1. Un contentieux gnral :
le contentieux de la responsabilit
1
,
le contentieux contractuel,
le contentieux des installations classes - anciennement dnommes tablisse-
ments dangereux, incommodes et insalubres,
le contentieux des difices menaant ruine,
le contentieux de certaines sanctions administratives - prises, par exemple, par le
C.S.A.
2. Des contentieux spciaux o, en principe, le ministre davocat nest pas requis :
le contentieux lectoral,
le contentieux fiscal : il concerne essentiellement limpt sur le revenu et la taxe
sur la valeur ajoute,
le contentieux des pensions,
le recours en interprtation : recours principal ou incident, cest--dire soit direct -
prsent directement devant le juge administratif
2
- soit indirect - conscutif une
instance judiciaire. Il est prsent sans condition de dlai, et il aboutit une
simple dclaration. Le ministre davocat est obligatoire.
3 - Le contentieux de la rpression
Il concerne les contraventions de grande voirie - atteintes portes au domaine public. Le mi-
nistre davocat ny est pas requis.
1
Ministre davocat obligatoire devant le Conseil dtat, non requis devant les tribunaux administratifs en matire de
travaux publics et pour les demandes diriges contre une collectivit locale.
2
CE, 30 septembre 1992, Vigno - dcision prcite :
Sur les conclusions en interprtation
Considrant qu'un recours en interprtation, prsent directement devant le juge administratif, ne peut avoir
pour objet que l'interprtation d'un acte administratif ou d'une dcision juridictionnelle rendue par les juridictions
administratives; que les conclusions de la requte de M. Vigno tendant ce que le Conseil dtat interprte l'article
635 du Code civil n'ont pas cet objet et sont ds lors irrecevables [] Bien entendu, il faut que l'acte en cause soit
obscur, et que cette obscurit ait engendr un litige n et actuel entre celui qui demande l'interprtation et un tiers.
Toutefois, ce litige ne doit pas ncessairement tre sa phase contentieuse ; il doit seulement tre effectif.
C - Le rglement du contentieux administratif
1 - Les conditions de recevabilit des recours juridictionnels
Dfinition : Un recours juridictionnel, cest lacte de procdure par lequel on
saisit une juridiction de prtentions - en droit public, on dit plutt conclusions -
dont on la prie de reconnatre le bien-fond.
Avant de se prononcer sur son bien-fond, la juridiction saisie sassure de la recevabilit du
recours.
a - La rgle de la dcision pralable
Larticle R.421-1 du code de justice administrative dispose : [] la juridiction administra-
tive ne peut tre saisie que par voie de recours form contre une dcision .
Cest la rgle de la dcision pralable. Elle signifie que tout requrant doit
soit attaquer une dcision administrative prise spontanment par ladministration,
soit attaquer une dcision administrative explicite ou implicite dont il a provoqu
lintervention en adressant une rclamation ladministration.
Pralablement la saisine du juge, le contentieux (le litige) doit tre li cest--dire rendu
effectif par une dcision administrative. Toute requte qui nest pas dirige contre une dcision est
irrecevable, faute de liaison du contentieux.
On peut soutenir que la rgle de la dcision pralable prsente les avantages suivants :
1. elle protge ladministration qui ne peut tre traduite en justice avant davoir pris
elle-mme position sur la question litigieuse ;
2. elle protge les justiciables en les empchant de former des pourvois superflus, qui
discuteraient de questions ne se posant pas ou de points sur lesquels lautorit administrative
est dispose leur donner satisfaction ;
3. elle facilite la tche du juge puisque, en raison de lobligation o se trouve le requrant
dattaquer une dcision, le dbat contentieux est limit au contenu de cette dcision qui pr-
cise le litige trancher et en dtermine ltendue.
1
La dcision dfre au juge peut tre explicite ou implicite, verbale ou crite, ngative ou
positive.
La rgle de la dcision pralable s'applique aussi bien au contentieux de lexcs de pouvoir
qu'au contentieux de pleine juridiction.
Son respect par le requrant ne pose aucun problme dans le cas du recours pour excs de
pouvoir. En effet, ce recours vise obtenir l'annulation d'une dcision, qui, par dfinition, existe
toujours - encore faut-il pouvoir la produire ou prouver son existence.
Dans le cas du recours de pleine juridiction, son application est plus dlicate.
Exemple : Un administr estime avoir subi un prjudice du fait de l'administration. Il souhaite
en obtenir rparation. Avant de saisir le juge d'un recours de plein contentieux, il doit, au pralable, deman-
der rparation l'administration. Par une dcision implicite ou explicite, l'administration se prononcera sur
cette demande. Si cette dcision ne satisfait pas l'administr, celui-ci pourra enfin saisir le juge - en principe,
dans un dlai de deux mois. On dit que par sa dcision l'administration a li le contentieux, cest--dire
quelle a rendu le litige effectif.
*
1
Raymond Odent, op. cit. pp.950-951
Exceptions la rgle de la dcision pralable :
les recours lis aux dommages de travaux publics. Par exemple, le recours form par un
cycliste pour obtenir la rparation du prjudice que lui a caus le mauvais tat dune
route communale ;
les recours des personnes publiques contre les administrs. Par exemple, le recours for-
m par un hpital public contre un usager - devant le juge administratif ! - en vue
dobtenir le paiement de ses frais de sjour.
Par exceptions la rgle de la dcision pralable, il faut entendre ceci :
le requrant nest pas oblig de provoquer lintervention dune dcision administrative
pralablement la saisine du juge ;
il a parfaitement le droit de provoquer lintervention dune telle dcision. Mais son re-
cours pourra tre prsent au juge sans condition de dlai
1
.
[DBUT]
Cela dit, dans le cadre dun recours pour excs de pouvoir, il est loisible au requrant de demander
lannulation totale ou partielle de la dcision litigieuse.
Exemple : Le requrant demande uniquement lannulation de larticle 2 dune dcision qui en com-
porte quatre.
Si un requrant souhaite effectivement obtenir une annulation partielle, il doit veiller la conciliation
de la saisine du juge avec la divisibilit ou lindivisibilit des dispositions de la dcision attaque. En effet,
limpossibilit pour le juge de statuer ultra petita - cest--dire au-del de ce qui lui est demand - entrane
les consquences suivantes :
si le juge veut faire droit la demande dannulation partielle, il nannulera que les dispositions
attaques : par exemple, larticle 2 de la dcision, lexclusion des autres articles dont
lannulation ne lui a pas t demande ;
si les dispositions dont lannulation lui a t demande ne sont pas divisibles des autres disposi-
tions de la dcision, le juge rejettera le recours.
Par exemple, le requrant a demand uniquement lannulation de larticle 2 de la dcision litigieuse.
Le juge observe que cet article 2 n'est pas divisible des autres articles. Donc il ne peut annuler lun sans an-
nuler les autres. Mais comme le requrant na pas demand lannulation des autres articles et comme le juge
ne peut accorder plus quon ne lui demande - pas dultra petita -, il sera contraint de dbouter le requrant.
Cependant, ces rgles nempchent pas un requrant de demander lannulation totale dune dcision
en invoquant lillgalit de quelques-unes seulement de ses dispositions.
Si les dispositions illgales et les dispositions lgales sont indivisibles, le juge prononcera
lannulation totale demande. Dans le cas contraire, il y aura annulation partielle - qui peut le plus peut sou-
vent le moins.
Exemple : Le requrant demande lannulation totale dune dcision qui comporte quatre articles.
Comme moyen dannulation, il invoque lillgalit dun seul article de cette dcision. Si le juge estime dune
part que cet article est effectivement illgal et dautre part que cet article illgal est insparable des autres,
lannulation totale demande sera prononce. Si lindivisibilit nest pas constate, seule lannulation de
larticle illgal sera prononce.
[/FIN]
***
1
Mis part le dlai de forclusion - Cf. La responsabilit de ladministration.
b - La qualit et l'intrt agir
A intrt agir la personne laquelle la dcision litigieuse fait grief en une qualit re-
connue par la jurisprudence comme permettant de former un recours.
La procdure contentieuse franaise exclut lactio popularis - action populaire - du droit ro-
main, savoir la possibilit pour quiconque le souhaite de sriger en gardien de la lgalit.
Pour saisir valablement le juge administratif, il faut justifier dun intrt agir que ne con-
fre pas la seule qualit de citoyen ou dadministr. carter ce principe reviendrait engorger les
juridictions.
Dans le cadre du contentieux de la responsabilit, le requrant doit invoquer la lsion dun
droit. Il sagit l dune exigence rigoureuse mais claire.
Il en va autrement dans le contentieux de lexcs de pouvoir. Dans ce contentieux,
lapprciation de lintrt agir a donn lieu une jurisprudence toute en nuances.
[DBUT]
Tout dabord, lintrt former un recours pour excs de pouvoir sapprcie :
1. la date de lintroduction du recours,
2. par rapport aux conclusions de la requte et non aux moyens, sauf en cas de comptence lie -
Cf. infra ;
3. par rapport au dispositif et non aux motifs de la dcision attaque. Le dispositif de la dcision
doit faire grief au requrant. Autrement dit, il faut que la dcision ait pour le requrant des
consquences fcheuses, qu'elle prsente pour lui des inconvnients.
1
Par exemple, un requ-
rant nest pas recevable solliciter lannulation dune dcision qui fait entirement droit une
demande ou une rclamation quil a formule. Bien entendu, une satisfaction seulement par-
tielle lautorise former un recours pour excs de pouvoir.
Ensuite, lintrt agir peut tre moral ou matriel, actuel ou futur - mais suffisamment probable et
prcis. Bien videmment, le juge exige quil soit personnel.
Toutefois, si lexistence dun intrt froiss est une condition ncessaire, elle ne suffit pas. La dci-
sion litigieuse doit faire grief au requrant dans une qualit reconnue par le juge comme rendant son
recours recevable. Cette qualit se drobe toute dfinition ou systmatisation doctrinale. Seuls des
exemples tirs de la jurisprudence permettent de sen faire une ide :
1. Un contribuable de ltat ne peut, en cette qualit, attaquer une dcision intressant les finances
de ltat - CE, 13 fvrier 1930, Dufour (Rec. p.176) ;
2. Au contraire, les contribuables des collectivits territoriales sont recevables attaquer les dci-
sions intressant les finances locales : pour les contribuables communaux, CE, 29 mars 1901,
Casanova, n 94580 (Rec. p.333) ; pour les contribuables dpartementaux, CE, 27 janvier 1901,
Richemond (Rec. p.105, conclusions Helbronner) ; pour les contribuables coloniaux, CE, 24 juin
1932, Galandou Diouf et Martin (Rec. p.626).
La diffrence de traitement entre les contribuables locaux et les contribuables de ltat
sexplique largement par le souci dviter laction populaire et son corollaire lencombrement
des juridictions ;
3. La qualit dusager dun service public permet de former un recours contre les mesures relatives
au fonctionnement de ce service - CE, 21 dcembre 1906, Syndicat des propritaires et contri-
buables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli, n 19167 (Rec. p.962, conclusions Romieu).
Une fois reconnus lintrt et la qualit, le juge observera : le requrant justifie dun intrt lui
donnant qualit agir.
1
Cette formule montre lambivalence de la notion de qualit. En effet, la qualit dsigne
soit la situation, la qualit dans laquelle la dcision litigieuse lse le requrant : qualit de con-
tribuable communal, dusager dun service public, etc. - voir ci-dessus ;
soit la possibilit juridique rsultant du fait que le requrant est ls un titre qui rend recevable
son recours : qualit agir.
Afin dviter toute ambigut, on pourrait dire tout simplement, comme on la fait au dbut de ces
dveloppements
que la recevabilit de la requte est subordonne lexistence dun intrt agir
et que lintrt agir sapprcie compte tenu du lien existant entre lobjet - le dispositif - de la
dcision attaque et la qualit du requrant : qualit de contribuable communal, dusager dun
service public etc.
A donc intrt agir la personne laquelle la dcision litigieuse fait grief en une qualit recon-
nue par la jurisprudence comme permettant de former un recours.
Enfin, il faut signaler que les groupements
1
peuvent dfrer au juge
soit les actes rglementaires qui intressent leurs membres, leurs intrts collectifs,
soit les actes individuels positifs - par exemple la nomination dun fonctionnaire ; mais pas les
actes individuels ngatifs
2
- CE, 28 dcembre 1906, Syndicat des patrons-coiffeurs de Limoges,
n 25521.
[/FIN]
***
c - La capacit et la reprsentation
Le requrant doit avoir la capacit dagir en justice ou tre rgulirement reprsent. Toute-
fois, on admet le recours des personnes places, mme doffice, dans un hpital psychiatrique - loi
du 3 janvier 1968.
Le cas chant, le ministre davocat est assur exclusivement, devant la Haute Assemble
administrative, par les avocats au Conseil dtat et la Cour de cassation, encore appels avocats
aux Conseils (http://www.ordre-avocats-cassation.fr/).
d - Le dlai de recours
Jean-Denis Combrexelle observe : Les rgles relatives aux dlais de recours contentieux rpon-
dent un difficile quilibre entre deux exigences contradictoires que le juge se doit de maintenir.
1. Qu'elles soient entendues trop strictement et fassent lobjet d'une jurisprudence trop com-
plexe, elles portent atteinte l'accs au juge, au droit au juge qui doit tre reconnu chacun ;
2. qu'elles soient entendues trop souplement et fassent lobjet dune jurisprudence imprcise,
elles portent atteinte un autre principe essentiel, celui de la scurit juridique et de la stabilit des situa-
tions de droit.
3
En principe, le dlai de recours est de deux mois
4
- il existe des dlais spciaux plus courts ou
plus longs
5
.
i - Le dclenchement du dlai
Normalement, le dlai est dclench,
sagissant des dcisions implicites, par leur intervention.
1
Syndicats, associations
2
Si une sanction est inflige un fonctionnaire, seul ce dernier est recevable lattaquer.
3
Conclusions sur CE, Sect., 13 mars 1998, deux espces : Affaire Mme Mauline et affaire Assistance publique - Hpi-
taux de Paris, n 175199 et n 180306 (AJDA 1998, pp.613 et s.)
4
Devant les tribunaux administratifs de Mamoudzou, de Papeete et de Nouma, il est de trois mois.
Si lon rside dans un DOM-TOM, un dlai de distance dun mois sajoute au dlai dont on dispose normalement pour
se pourvoir devant une juridiction de mtropole. Ce dlai de distance est port deux mois si lon rside ltranger
5
Par exemple, 48 heures pour le recours form contre un arrt de reconduite la frontire.
sagissant des dcisions explicites, par l'accomplissement de la mesure de publicit ad-
quate - publication ou affichage pour les actes rglementaires, notification pour les actes
individuels. Une publication ou une notification incomplte ne dclenche pas ou ne d-
clenche que partiellement le dlai - Cf. Infra Les prescriptions du principe de la lgali-
t.
Parfois, nonobstant labsence de notification, la simple connaissance de fait dune dcision
individuelle dclenche le dlai. Cette thorie dite de la connaissance acquise joue dans trois hypo-
thses :
1. la participation dune personne physique ou sa convocation rgulire la runion dun
organisme dlibrant. Le juge considre que cette personne acquiert connaissance des dcisions
prises lors de ladite runion
1
;
2. lexercice dun recours contentieux (mais non dun recours administratif
2
) contre une
dcision vaut connaissance acquise de cette dcision au plus tard la date de lenregistrement dudit
recours.
Dans ces trois hypothses, le juge considre que la connaissance acquise supple labsence
de notification et fait courir le dlai de recours contentieux.
[DBUT]
Quelques remarques au sujet des dcisions individuelles :
1. La situation des tiers. La notification dune dcision individuelle explicite ne dclenche le dlai
de recours qu l'gard du destinataire de cette dcision individuelle. Vis--vis des tiers, seule la publication -
ou l'affichage - dclenche le dlai.
2. La mention des dlais et voies de recours. Les dlais de recours contre une dcision indivi-
duelle dfre au tribunal ne sont opposables qu la condition davoir t mentionns, ainsi que les voies de
recours, dans la notification de la dcision.
3. Si ladministration mentionne une dure plus longue que le dlai rglementaire, cette indica-
tion errone prvaudra.
4. La dlivrance dun accus de rception. L'article 19 de la loi n 2000-321 du 12 avril 2000 rela-
tive aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dispose :
Toute demande adresse une autorit administrative fait l'objet d'un accus de rcep-
tion dlivr dans des conditions dfinies par dcret en Conseil d'tat. [..]
Les dlais de recours ne sont pas opposables l'auteur d'une demande lorsque l'accus de
rception ne lui a pas t transmis ou ne comporte pas les indications prvues par le d-
cret mentionn au premier alina.
Le dlai de droit commun - qui dure deux mois - est un dlai franc. Il se calcule de quantime
quantime, quel que soit le nombre de jours que comportent les mois compris dans le dlai. De plus, on ne
compte ni le jour o intervient lvnement qui dclenche le dlai, ni le jour o le dlai cesse de courir. On
ajoute un jour au jour o se produit lvnement dclenchant le dlai. La computation est donc relativement
aise.
Exemple : Une dcision prise le 2 janvier 2001 est notifie, dans le respect des rgles, son desti-
nataire Mme Alpha, le 3 janvier 2001. Le dlai de recours contentieux commence courir le 4 janvier 2001
zro heure - dies a quo. Il expire normalement deux mois plus tard, cest--dire le 3 mars 2001 vingt-quatre
heures - dies ad quem. Mais, comme chacun le sait, les bureaux des administrations sont rarement ouverts
jusqu vingt-quatre heures. Pour ne pas priver les administrs de quelques heures de dlai, on admet que
leurs recours contentieux soient recevables le lendemain de ce dies ad quem. Donc, pour tre recevable, le
1
CE, 24 mai 1995, Ville de Meudon, n 150360.
2
CE, Sect., 13 mars 1998, Maulines, n 175199.
recours de Mme Alpha doit tre enregistr au plus tard le 4 mars 2001. Et si le 4 mars 2001 est un samedi, un
dimanche ou un jour fri, le recours de Mme Alpha est recevable jusqu la fin du premier jour ouvrable
suivant.
Il faut cependant relever que certains recours sont recevables sans condition de dlai :
le recours form pour dommages de travaux publics. Dans ce domaine, la rgle de la dcision
pralable ne sapplique pas - Cf. supra. Il faut toutefois prendre garde la prescription qua-
driennale ! - Cf. La responsabilit de ladministration ;
le recours dirig contre une dcision implicite de rejet prise en matire de plein contentieux -
par exemple, en matire de responsabilit ;
le recours pour excs de pouvoir form contre une dcision implicite de rejet qui ne peut tre
prise que par dcision ou sur avis des assembles locales ou de tous autres organismes coll-
giaux, ;
le recours dirig contre une dcision implicite rejetant une demande qui vise obtenir l'ex-
cution dune dcision de la juridiction administrative ;
le recours form contre une dcision juridiquement inexistante.
[FIN]
***
ii - La prorogation du dlai
Quil sagisse de dcisions rglementaires ou individuelles, un dlai dclench rgulire-
ment est parfois prorog. La prorogation (et non la prolongation !) signifie que le dlai
sinterrompt, puis court nouveau pour la totalit de sa dure rglementaire. Pour produire leurs
effets, les vnements qui prorogent le dlai doivent intervenir avant lexpiration du dlai.
Quelles sont les causes de prorogation du dlai de recours juridictionnel ?
1. Lexercice, dans le dlai de recours juridictionnel, dun recours administratif
- CE, Sect., 10 juillet 1964, Centre mdico-pdagogique de Beaulieu, n 60408
1
, Rec
p. 399 (pour la conscration solennelle de ce principe). Pralablement la saisine du
juge, un tel recours vise obtenir que ladministration reconsidre sa dcision.
Il est adress
soit lauteur mme de la dcision litigieuse - recours gracieux ;
soit au suprieur hirarchique de lauteur de la dcision - recours hirarchique.
Le recours administratif pralable est parfois obligatoire. Il en est ainsi en matire de
rfr prcontractuel - Cf. supra, Contrats administratifs. Tout intress peut saisir le
tribunal administratif sil estime que ladministration a manqu ses obligations de pu-
blicit et de mise en concurrence. Mais cette saisine doit tre prcde dun recours ad-
ministratif. Le non-exercice dun recours administratif pralable obligatoire entrane
lirrecevabilit de la requte.
2. La saisine, dans le dlai de recours juridictionnel, dune juridiction incomp-
tente. La requte prsente devant le juge incomptent doit avoir le mme objet que
celle prsente ultrieurement au juge administratif.
3. Lintervention et la notification dune dcision explicite avant l'expiration du
dlai de recours contre une dcision implicite - CE, Sect., 1
er
mars 1996, M. Habib,
n 117453.
4. La prsentation, dans le dlai de recours juridictionnel, dune demande
daide juridictionnelle.
1
CE, Sect., 10 juillet 1964, Centre mdico-pdagogique de Beaulieu, n 60408 : Considrant que, sauf le cas o des
dispositions lgislatives ou rglementaires ont organis des procdures particulires, toute dcision administrative
peut faire lobjet, dans le dlai imparti pour lintroduction dun recours contentieux, dun recours gracieux ou hirar-
chique qui interrompt le cours dudit dlai ;
Chacun de ces vnements ne peut jouer quune seule fois. Par exemple, si un requrant
forme successivement deux recours gracieux contre la mme dcision, le second recours gracieux
ne proroge pas le dlai.
Cependant, ces diffrents vnements peuvent sadditionner, mais pas dans nimporte quel
ordre. Par exemple, ne proroge pas le dlai un recours administratif faisant suite la saisine dune
juridiction incomptente ou une demande daide juridictionnelle. En revanche, prorogent le dlai
de recours la saisine dune juridiction incomptente faisant suite un recours administratif, de
mme quun recours hirarchique succdant un recours gracieux obligatoire.
Enfin, il est des contentieux o le dlai nest susceptible ni dinterruption ni de prorogation,
soit parce quun texte sy oppose, soit parce quil sagit de procdures rapides
1
.
Exemple : Une dcision prise le 2 janvier 2001 est notifie, dans le respect des rgles, son desti-
nataire Mme Alpha, le 3 janvier 2001. Le dlai de recours contentieux commence courir le 4 janvier 2001
zro heure - dies a quo. Il expire normalement deux mois plus tard, cest--dire le 3 mars 2001 vingt-quatre
heures - dies ad quem. Mais on sait que le recours contentieux de Mme Alpha est recevable au plus tard le 4
mars 2001. Supposons quau lieu de saisir le juge, Mme Alpha prfre demander lautorit administrative
dabroger sa dcision du 2 janvier 2001. Cette demande constitue ce que lon appelle un recours administratif
gracieux. Deux hypothses peuvent tre envisages :
1. Mme Alpha a form son recours gracieux au-del du dlai de deux mois dont elle dispo-
sait pour saisir le juge. Par exemple, son recours gracieux est intervenu le 10 mars 2001. Dans
ce cas de figure, lorsque lautorit administrative prendra sa dcision - explicite ou implicite -
Mme Alpha ne pourra plus saisir le juge.
2. Mme Alpha a form son recours gracieux dans le dlai de deux mois dont elle disposait
pour saisir le juge. Par exemple, son recours gracieux est intervenu le 1
er
mars 2001. Dans cette
hypothse, le dlai de deux mois dont disposait Mme Alpha pour saisir le juge est prorog. Au-
trement dit, le dlai sinterrompt ; il recommencera courir pour deux mois compter du jour
o soit lui est notifie la rponse explicite de lautorit administrative, soit intervient une dci-
sion implicite de rejet. Supposons que le 15 avril 2001, lautorit administrative notifie Mme
Alpha une dcision - explicite videmment - par laquelle elle rejette le recours gracieux de cette
dernire. Mme Alpha dispose, compter de cette notification, dun nouveau dlai de deux mois
pour saisir le juge. Son recours est maintenant recevable au plus tard le 16 juin 2001.
*
Si le dlai de recours est expir, une seule solution : lexception tire de lillgalit, soit dun
acte rglementaire - exception perptuelle, sauf en matire durbanisme o elle peut tre rduite
six mois - soit dun acte individuel pris dans le cadre d'une opration complexe.
e - La prsentation de la requte
La juridiction est saisie par voie de requte. Celle-ci peut tre remise directement au greffe
de la juridiction administrative ou bien envoye par courrier, de prfrence avec accus de rcep-
tion. En cas denvoi par tlcopie, elle doit tre confirme par le dpt ou lenvoi de loriginal, si-
gn du requrant.
Par requte, il faut entendre on laura devin - le texte mme du recours.
Conformment l'ordonnance de Villers-Cotterts d'aot 1539 (article 111) la requte est r-
dige en langue franaise sous peine dirrecevabilit
2
. Elle est dpose ou envoye en autant
dexemplaires que de parties au litige plus deux. Par exemple, lorsquil ny a que deux parties au
litige (le requrant et le dfendeur), la requte devra tre dpose ou envoye en quatre exemplaires
deux parties plus deux.
Par ailleurs, depuis le 1
er
octobre 2011, tout requrant doit s'acquitter d'une contribution de
35 - exceptions : personne bnficiant de l'aide juridictionnelle, contentieux relatif l'entre, au
1
Exemple : le contentieux des reconduites la frontire.
2
CE, Sect., 22 novembre 1985, Quillevre, n 65105.
sjour et l'loignement des trangers et rfr "liberts". dfaut de son paiement, la demande
sera dclare irrecevable - Loi n 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.
Contenu de la requte :
La requte mentionne les nom, prnom et adresse du requrant. Tout changement dadresse
doit tre port la connaissance de la juridiction administrative.
La requte doit contenir tous les lments ncessaires la rsolution du litige :
les conclusions, cest--dire ce que le requrant demande exactement la juridiction
(lannulation de la dcision conteste, loctroi de dommages et intrts) ; la juridic-
tion ne peut statuer au-del de ce qui lui est demand
1
(cest la rgle non ultra petita);
lexpos prcis des faits ;
les moyens de droit, autrement dit les arguments juridiques tendant tablir le bien-
fond de la demande (des conclusions) ; par exemple, le requrant doit dmontrer que
lacte attaqu est illgal et pas seulement quil lui est dfavorable.
La requte doit imprativement faire linventaire de tous les arguments du requrant. La
procdure tant crite, les arguments qui sont exposs pour la premire fois oralement laudience
ne sont pas pris en compte par le juge, sauf dans le cadre des procdures durgence.
Pices joindre la requte :
La requte est ncessairement accompagne de :
la dcision attaque, sauf en matire de dommages de travaux publics ; lorsquil sagit
dune dcision implicite (parce que ladministration sest abstenue de rpondre), il faut
joindre la copie de la demande adresse ladministration et laccus de rception ;
toutes les pices justificatives utiles la rsolution du litige, notamment celles que le
requrant aurait dj communiques ladministration.
Ces documents sont fournis en autant dexemplaires que la requte (nombre des parties plus
deux) et sont accompagns dune liste rcapitulative.
*
En principe, le juge statuera uniquement au vu de largumentation soutenue par le requrant;
il ne doit pas se substituer ce dernier pour mettre en avant dautres arguments.
Exemples : CE, 23 mars 1962, Revers (Rec. p.202 ; D. 1962 p.400) et CE, 23 mars 1962, Mast
(Rec. p.203). En loccurrence, le dcret du 21 juin 1950, pris par le Prsident de la Rpublique en Conseil
des ministres, aprs avis du Conseil suprieur de la guerre, dispose :
Article 1
er
: M. le gnral d'arme Mast (Charles-Emmanuel), de la deuxime section du cadre de
l'tat-major gnral de l'arme (cadre de rserve), est mis la retraite d'office compter de la date du pr-
sent dcret.
Article 2 : M. le gnral d'arme Revers (Georges-Marie-Joseph), de la premire section du cadre
de l'tat-major gnral de l'arme, est mis la retraite d'office compter de la date du prsent dcret.
Le Conseil dtat a t saisi de deux requtes visant lannulation partielle de ce dcret :
1. lune prsente par le gnral Mast et dirige contre larticle 1
er
;
2. lautre introduite par le gnral Revers et dirige contre larticle 2.
Les deux requtes ne sappuyaient pas sur les mmes arguments ou moyens.
Mieux inspir, lavocat du gnral Revers a mis en avant un vice de procdure. Le dcret du 21 juin
1950 a t pris aprs avis du Conseil suprieur de la guerre. Or, les attributions et la composition de ce con-
seil ont t fixes par un dcret simple et non par un dcret en Conseil des ministres comme lexigeait la
loi. Cette irrgularit entache la lgalit du dcret du 21 juin 1950. Le Conseil dtat estime que le moyen et
1
CE, 4 mars 1960, Fdration national des industries chimiques, Rec. p. 169.
le raisonnement de lavocat du gnral Revers sont fonds ; en consquence, il annule larticle 2 du dcret
du 21 juin 1950.
Lavocat du gnral Mast na soutenu ni le mme moyen ni le mme raisonnement. Il a mis en
avant dautres arguments juridiques. Le Conseil dtat ne les a pas jugs fonds, et il a rejet le recours
form par le gnral Mast contre larticle 1
er
du dcret du 21 juin 1950.
Il est vident
1. que si lavocat du gnral Mast avait soutenu, comme son confrre lavait fait pour larticle 2,
que larticle 1
er
tait entach du vice de procdure dcrit ci-dessus
1
, le Conseil dtat aurait galement an-
nul cet article qui tait aussi illgal que le suivant ;
2. que le Conseil dtat savait pertinemment que larticle 1
er
, comme le suivant, tait entach
dun vice de procdure. Mais il a respect un principe : il nappartient pas au juge de se substituer aux par-
ties et de soulever leur place des moyens propres entraner lannulation des dcisions attaques. Ce
principe est discutable parce que des dcisions que le juge sait illgales chappent toute censure en rai-
son de la maladresse ou de lignorance des requrants.
Voil pourquoi il y a une exception cette passivit de principe du juge : lexistence dun
moyen dordre public. On appelle ainsi, un vice, une illgalit, un argument, un moyen que le juge
peut soulever doffice la place du requrant. La dfinition des moyens d'ordre public relve du
juge.
Exemple : Lincomptence est un moyen dordre public. Un administr dfre une dcision
administrative la censure du juge - recours pour excs de pouvoir. En examinant la requte, le juge ralise
que ladite dcision a t prise par une autorit incomptente. En principe
2
, le juge retiendra cet argument,
mme si le requrant ny a pas pens. Il en informera pralablement les parties pour quun dbat contradic-
toire ait lieu autour de ce moyen - dcret du 22 janvier 1992. En revanche, le vice de procdure nest pas un
moyen dordre public. Cest pourquoi, dans lexemple prcdent, le Conseil dtat ne la pas relev doffice
la place de lavocat du gnral Mast.
*
Une lecture mme en diagonale dune dcision juridictionnelle est riche denseignements :
1. On reconnat souvent un moyen dordre public au fait quil est annonc par la formule
Sans quil soit besoin de statuer sur les moyens de la requte.
2. Si un moyen invoqu par le requrant repose sur des donnes inexactes, le juge le fera sa-
voir par la proposition Le moyen manque en fait.
3. Si le juge sapprte faire droit la requte en se fondant sur le moyen quil est en train
dexaminer, il annonce sa volont par la formule Sans quil soit besoin de statuer sur les autres
moyens de la requte. Ce procd illustre le principe dit du rasoir dOccam ou de lconomie des
moyens : [E]n labsence de dispositions le lui imposant, le juge de lexcs de pouvoir nest pas tenu, ds
lors quun seul moyen suffit motiver lannulation de lacte dont il est saisi, de rpondre aux autres
moyens soulevs devant lui [] - CE, 5 octobre 2011, Commune de Mauguio, n 326310.
4. Il arrive quun moyen mme fond ne puisse pas entraner lannulation de la dcision atta-
que. Le juge se dispense souvent de lexaminer en le qualifiant de moyen inoprant (Rasoir
dOccam ou principe de parcimonie, ou encore principe de lconomie du raisonnement) - Cf. infra
comptence lie. CE, 9 juin 2010, Iche, n 320027 : [] un moyen inoprant est un moyen qui,
mme s'il tait fond, serait sans influence possible sur la solution du litige dans lequel il a t sou-
lev []
*
Dans le cas de requte juge abusive, son auteur encourt une amende qui ne peut excder
3 000 - Article R.741-12 du code de justice administrative. En principe, si le requrant obtient satis-
faction, sa requte ne saurait tre regarde comme abusive. Mais, en appel, on a pu voir un requ-
1
Il a mis en avant dautres vices de procdure.
2
En principe seulement, parce que le moyen serait inoprant si ladministration avait comptence lie - Cf. infra.
rant condamn une amende alors mme quil avait obtenu lannulation du jugement entrepris :
CE, 4 avril 1990, Bert. En fait, le Conseil dtat a annul le jugement pour vice de procdure. Puis,
aprs vocation, il a rejet au fond les prtentions du requrant.
Exemples tonnants de recours abusifs : CE, 28 novembre 2006, M. Jacques A,
n 299089 et CE, 26 juin 2007, M. Jacques A, n 306691. Dans ces deux espces, le requrant tait
le mme, un ancien magistrat de lordre judiciaire.
Dans la premire espce, il soutient qu eu gard la circonstance que le Conseil dtat
subordonne le respect du droit ce que veut bien admettre son Vice-Prsident issu du Secrtariat
gnral du Gouvernement, il faut ordonner la dissolution de cette institution pour refonder la R-
publique franaise sur des bases dignes delle .
Dans la seconde espce, il demande au juge des rfrs du Conseil dtat dordonner que
les juges administratifs, et spcialement le juge des rfrs-liberts, ne sauraient tre autoriss
plus longtemps rendre des dcisions de justice sans avoir pralablement prt serment de loyau-
t et de dignit en audience publique solennelle .
Il a successivement obtenu :
Considrant que la prsente requte est manifestement dnue de fondement et revt
un caractre abusif ; que sy ajoute la circonstance aggravante tenant ce que lintress, sous
couvert de mettre en uvre une procdure durgence institue dans lintrt de la sauvegarde
des liberts fondamentales, multiplie les injures lencontre de dtenteurs de lautorit publique ;
que, dans ces conditions, il y a lieu dinfliger M. A, qui na de cesse de prsenter des requtes de
ce type, une amende de 3 000 euros ; - CE, 28 novembre 2006, M. Jacques A, n 299089.
Considrant que la prsente requte ne relve manifestement pas des dispositions prci-
tes de l'article L. 521-2 sur lesquelles elle prtend se fonder et ne fait qu'illustrer l'acharnement
de son auteur dfier la patience des membres du Conseil d'tat en inculpant leur honneur et leur
dlicatesse par des propos outrageants ; qu'il y a donc lieu de la rejeter et d'infliger M. A une
amende de 3 000 euros ; - CE, 26 juin 2007, M. Jacques A, n 306691
noter que, traditionnellement, on dnomme recours les requtes prsentes par les mi-
nistres.
Le non-respect des conditions de recevabilit est susceptible de rgularisation - dans le dlai
de recours -, sauf sil a trait au dlai ou lobligation de recours administratif pralable.
f - La suspension accessoire et ventuelle de la dcision litigieuse
Le rfr-suspension est une procdure substitue au sursis excution par la loi n 2000-
597 du 30 juin 2000 relative au rfr devant les juridictions administratives (article L. 521-1 du
code de justice administrative).
Le rfr-suspension permet d'obtenir d'un juge, en principe statuant seul en la forme crite
ou orale des rfrs, la suspension provisoire de l'excution d'une dcision administrative, mme de
rejet, faisant l'objet d'une requte en annulation ou en rformation, la double condition
1. que l'urgence le justifie
2. et qu'il soit fait tat d'un moyen propre crer, en l'tat de l'instruction, un doute s-
rieux quant la lgalit de ladite dcision.
Sagissant de la premire condition, le Conseil dtat prcise :
[] la condition d'urgence laquelle est subordonn le prononc d'une mesure de suspension
doit tre regarde comme remplie lorsque la dcision administrative conteste prjudicie de manire suffi-
samment grave et immdiate un intrt public, la situation du requrant ou aux intrts qu'il entend
dfendre [] - CE, Sect., 19 janvier 2001, Confdration nationale des radios libres.
En fait, lurgence sapprcie "concrtement" et "objectivement" compte tenu des "justifica-
tions fournies par le requrant" et de "l'ensemble des circonstances de chaque espce" - CE, Sect., 19
janvier 2001, Prfet des Alpes-Maritimes et Socit Sud-Est Assainissement.
[DBUT]
Lorsque la suspension est prononce, il est statu sur la requte en annulation ou en rformation de la
dcision dans les meilleurs dlais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statu sur la requte en
annulation ou en rformation de la dcision.
Le juge statue en premier et dernier ressort sur la demande de suspension ; son ordonnance ne peut
donc faire lobjet, le cas chant, que dun pourvoi en cassation (devant le Conseil dtat).
Par rapport l'ancien sursis excution qu'il remplace le rfr-suspension prsente un double
avantage :
1. il n'y a plus aucune condition lie au prjudice difficilement rparable (mais il faut qu'il y ait ur-
gence),
2. le juge n'aura pas besoin non plus de faire un examen trs approfondi de la requte pour savoir
si ce moyen est srieux le doute suffit. Ainsi pourra-t-il se prononcer beaucoup plus rapide-
ment.
Pour apprcier l'intrt du rfr-suspension, il faut se souvenir que, dans la procdure administrative
contentieuse, les recours n'ont pas d'effet suspensif.
Exemple 1 : M. Alpha demande, par la voie du recours pour excs de pouvoir, au juge l'annulation,
pour illgalit, de la dcision que l'administration a prise son encontre. Avant que le juge ne statue
sur ce recours pour excs de pouvoir, l'administration a le droit d'excuter sa dcision. En effet,
l'exercice du recours pour excs de pouvoir ne suspend pas l'excution de la dcision litigieuse.
Deux considrations justifient cette absence d'effet suspensif :
1. la prsomption de lgalit dont bnficient les dcisions administratives (on prsume qu'une d-
cision administrative est lgale mais il s'agit, bien sr, d'une prsomption simple)
2. et le souci de l'efficacit de l'action administrative (Que penser d'une administration dont l'action
serait paralyse par le moindre recours ?)
L'inconvnient majeur de ce principe saute aux yeux : une dcision que le juge tiendra pour illgale
des annes aprs l'introduction du recours peut avoir t applique par l'administration et caus au requrant
un prjudice insupportable.
Voil pourquoi on a institu le mcanisme du sursis excution rebaptis aujourd'hui rfr-
suspension.
Exemple 2 : M. Alpha demande, par la voie du recours pour excs de pouvoir, au juge l'annulation,
pour illgalit, de la dcision que l'administration a prise son encontre. Il sait que l'exercice de ce
recours n'empchera pas l'administration d'excuter l'acte litigieux en attendant la dcision du juge.
En consquence, paralllement son recours pour excs de pouvoir, M. Alpha va demander au juge
des rfrs, par une requte distincte, la suspension provisoire de l'acte litigieux. Le jugera fera droit
sa demande si deux conditions sont runies :
1. l'urgence (dans l'ancien sursis excution, on exigeait un prjudice difficilement rparable)
2. et l'existence d'un doute srieux quant la lgalit de ladite dcision.
Si la suspension est prononce, la juridiction administrative statuera sur le recours pour excs de
pouvoir de M. Alpha dans les meilleurs dlais. La suspension prendra fin au plus tard lorsqu'il sera
statu sur ce recours pour excs de pouvoir.
noter que le prfet, agissant dans le cadre du dfr, obtient plus facilement la suspension qu'un
requrant ordinaire :
1. dans le contentieux gnral, une seule condition est exige pour qu'il soit fait droit sa de-
mande: l'existence d'un doute srieux quant la lgalit de l'acte attaqu ;
2. en matire d'urbanisme, de marchs et de dlgation de service public, aucune condition n'est
exige : sa demande de suspension formule dans les dix jours compter de la rception de
l'acte entrane la suspension de celui-ci. Au terme d'un dlai d'un mois compter de la rcep-
tion, si le juge des rfrs n'a pas statu, l'acte redevient excutoire ;
3. lorsque l'acte attaqu est de nature compromettre l'exercice d'une libert publique ou indivi-
duelle, le prsident du tribunal administratif ou le magistrat dlgu cet effet en prononce la
suspension dans les quarante-huit heures.
Il convient enfin de signaler lexistence, ct du rfr-suspension prcit, du rfr-libert.
En effet, larticle L. 521-2 du code de justice administrative dispose :
Saisi d'une demande en ce sens justifie par l'urgence, le juge des rfrs peut or-
donner toutes mesures ncessaires la sauvegarde d'une libert fondamentale la-
quelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit priv charg
de la gestion d'un service public aurait port, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs,
une atteinte grave et manifestement illgale. Le juge des rfrs se prononce dans
un dlai de quarante-huit heures.
Entre le rfr-suspension et le rfr-libert, il existe un certain nombre de diffrences dont
deux mritent dtre mentionnes ici :
1. comme nous lavons vu, la recevabilit du rfr-suspension est subordonne lintroduction
pralable dun recours pour excs de pouvoir ; la recevabilit du rfr-libert ne dpend pas
dune telle condition ;
2. les voies de recours ne sont pas forcment les mmes
lordonnance rendue par le tribunal administratif dans le cadre dun rfr-suspension ne
peut faire lobjet que dun pourvoi en cassation ;
lordonnance rendue par le tribunal administratif dans le cadre dun rfr-libert est nor-
malement susceptible d'appel devant le prsident de la Section du contentieux du Conseil
dtat qui doit se prononcer sous 48 heures. Cependant, lorsque la demande a fait l'objet
d'un rejet sans contradictoire ni audience publique, en application de l'article L. 522-3 du
code de justice administrative, la voie de l'appel n'est pas ouverte et le requrant peut seu-
lement se pourvoir en cassation.
[/FIN]
***
2 - Le rglement du litige
a - L'instruction
La procdure prsente trois traits principaux :
1. Elle est crite : elle se fait au vu des mmoires dposs par les parties.
2. Elle est inquisitoire (ou inquisitoriale), c'est--dire dirige par le juge.
3. Elle est contradictoire : une affaire n'est pas rgulirement juge
si une partie n'a pas t mme de connatre et de discuter les documents produits
par son adversaire ou
si le juge a statu sur le vu de pices dont il aurait eu seul connaissance.
En principe, laudience est publique - y compris devant les juridictions disciplinaires : CE,
14 fvrier 1996, Maubleu.
Lorsque laffaire est juge en tat, linstruction se clt, et laffaire sera juge en ltat - sauf
rouverture de linstruction.
b - La charge de la preuve
En vertu des rgles gouvernant la dvolution de la charge de la preuve devant le juge admi-
nistratif, applicables sauf loi contraire, il incombe, en principe, chaque partie dtablir les faits
quelle invoque au soutien de ses prtentions - CE, 3 dcembre 2010, Danjon, n 332204. Dans le
contentieux de la responsabilit, la preuve dun comportement fautif peut tre apporte par tout
moyen - CE, 18 juin 2008, SA Htel Negresco, n 284942.
Dans le cas spcifique dune une fin de non-recevoir tire de la tardivet de la requte, le
Conseil dtat prcise :
Considrant qu'il incombe l'administration, lorsqu'elle oppose une fin de non-recevoir
tire de la tardivet de l'action introduite devant un tribunal administratif, d'tablir que
l'intress a rgulirement reu notification de la dcision ; qu'en cas de retour l'adminis-
tration du pli contenant la dcision, cette preuve peut rsulter soit des mentions prcises,
claires et concordantes portes sur l'enveloppe, soit, dfaut, d'une attestation de l'admi-
nistration postale ou d'autres lments de preuve tablissant la dlivrance par le prpos
du service postal [] - CE, 29 avril 2011, Osmani, n 327862.
Toutefois, la procdure tant inquisitoire, le juge ne reste pas inerte :
[D]e manire gnrale, il appartient au juge administratif, dans la conduite de la proc-
dure inquisitoire, de demander aux parties de lui fournir tous les lments d'apprciation
de nature tablir sa conviction - CE, 7 juillet 2010, Poliak, n 322636.
c - La dcision du juge
Sa dnomination est variable : Conseil dtat : dcision ou arrt ; cours administratives
dappel : arrt ; tribunaux administratifs : jugement - les ordonnances sont des dcisions prises dans le
cadre de procdures spciales. La dcision est lue en audience publique.
Certaines mentions doivent figurer dans le texte de la dcision :
1. les visas dans lesquels la juridiction analyse les mmoires prsents par les par-
ties, et signale les textes quelle va appliquer dans sa dcision - dmarche se con-
crtisant par le mot vu. Elle y entend galement les parties, les avocats et le rap-
porteur public (ex commissaire du gouvernement).
2. les motifs proprement dits annoncs par les termes Considrant que . Cest
un principe gnral du droit que toutes les dcisions juridictionnelles doivent tre
motives : CE, 17 novembre 1922, Lgillon.
3. le dispositif : divis en articles, il est annonc par le mot dcide.
En somme, aprs avoir vu , entendu et considr , la juridiction d-
cide .
4. la formule excutoire : La Rpublique mande et ordonne [] de pourvoir
lexcution de la prsente dcision.
Exemples de vices viter :
Linfra petita : la juridiction refuse ou omet de statuer sur certaines des conclusions
1
dont elle a t saisie ou sur certains moyens.
Notons toutefois que si le tribunal est tenu de statuer sur lensemble des moyens qui lui
sont soumis, il nest pas tenu de rpondre lintgralit des arguments qui sont avancs
lappui desdits moyens - CE, 5 mai 2010, Champagnac, n 301422
2
.
Cette dernire rgle doit cependant tre concili avec le principe dit du rasoir dOccam ou de
lconomie des moyens : [E]n labsence de dispositions le lui imposant, le juge de lexcs de
pouvoir nest pas tenu, ds lors quun seul moyen suffit motiver lannulation de lacte dont il
est saisi, de rpondre aux autres moyens soulevs devant lui [] - CE, 5 octobre 2011, Com-
mune de Mauguio, n 326310.
Lultra petita : elle statue au-del de ce qui lui a t demand - CE, 4 mars 1960, Fdra-
tion national des industries chimiques, rec. p. 169.
d - Les effets de la dcision
Ils sont varis :
rejet du recours quant la recevabilit ou au fond.
admission de son bien-fond : annulation totale ou partielle de la dcision attaque,
condamnation pcuniaire.
La dcision est revtue de lautorit de la chose juge - diffrente de l'autorit de la chose
dcide. Cette autorit est absolue en cas dannulation : elle vaut erga omnes (cest--dire l gard
de tous).
Lannulation dun acte administratif implique en principe que cet acte est rput ntre ja-
mais intervenu, moins que le juge ne dcide de limiter dans le temps les effets de lannulation, en
drogeant par exemple titre exceptionnel au principe de leffet rtroactif des annulations conten-
tieuses - CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC ! et autres, n 255886.
Les parties ont lobligation d'excuter la chose juge.
Que faire en cas d'inexcution effective ou probable ?
les juridictions administratives peuvent adresser des injonctions curatives ou prventives
ladministration dfaillante - loi du 8 fvrier 1995
3
;
1
CE, 17 novembre 1982, Kairenga, n 35065 : [Considrant] quen sabstenant de statuer sur les conclusions princi-
pales de M. Kairenga, le tribunal administratif a mconnu la rgle, applicable mme sans texte, toutes les juridic-
tions de lordre administratif, et daprs laquelle, sauf dans le cas o un incident de procdure y fait obstacle, lesdites
juridictions ont lobligation dpuiser dfinitivement leur pouvoir juridictionnel en statuant sur toutes les conclusions
prsentes devant elles ;
2
CE, 5 mai 2010, Champagnac, n 301422 : Considrant que le tribunal administratif, qui n'tait pas tenu de r-
pondre tous les arguments avancs par les parties, n'a pas omis de rpondre un moyen []
CAA Bordeaux, 22 fvrier 2007, Socit RSEAU DE TRANSPORT D'LECTRICIT (R.T.E.), n 03BX02280 : Considrant
que si le tribunal est tenu de statuer sur lensemble des moyens qui lui sont soumis, il nest pas tenu de rpondre
lintgralit des arguments qui sont avancs lappui desdits moyens ;
3
Cf. CE, 4 juillet 1997, M. Leveau ; 4 juillet 1997, M. Bourezak : revenant sur CE, 18 octobre 1995, M. et Mme Rghis,
le juge ordonne une mesure dinstruction pour sassurer de ltat des circonstances de fait postrieures la date de la
dcision annule.
elles ont le pouvoir de prononcer des astreintes curatives ou prventives - lois du 16 juillet
1980 et du 8 fvrier 1995. Cf. CE, 17 mai 1985, Mme Menneret ; CE, 23 avril 1997, M. Saint-Arroman - perte
dune chance srieuse dtre titularis ;
lintress peut recourir au Mdiateur de la Rpublique - loi du 3 janvier 1973 - Cf. infra
La rpartition de lautorit administrative spciale.
Selon les cas, la dcision est susceptible des voies de recours suivantes :
lappel,
le pourvoi en cassation,
le recours en rvision
1
,
lopposition
2
,
la tierce opposition,
le recours en interprtation,
le recours en rectification derreur matrielle
le recours dans lintrt de la loi
3
.
*
Les dpens comprennent les frais dexpertise, denqute et de toute autre mesure
dinstruction dont les frais ne sont pas la charge de l'tat - Article R.761-1 du code de justice adminis-
trative. Le juge les met la charge de toute partie perdante. Mais les circonstances particulires de
laffaire peuvent justifier quils soient mis la charge dune autre partie ou partags entre les par-
ties.
Exemples de circonstances particulires :
la partie gagnante na invoqu une fin de non-recevoir quaprs lexpertise, ainsi rendue
inutile ; elle supporte alors les frais de cette expertise : CE, 24 avril 1974, Jaubert ;
la partie gagnante a rendu les oprations dexpertise plus difficiles et coteuses par sa
carence rpondre aux demandes de renseignements de lexpert ou du tribunal : CE, 10 mai 1989,
Centre hospitalier rgional de Lille c/ Deblauwe, n 64651 et n 81509.
*
Quant aux frais irrptibles, ils englobent les frais exposs et non compris dans les dpens :
honoraires davocatLe juge peut les mettre la charge de la partie tenue aux dpens ou, dfaut,
de la partie perdante - tant donn quil peut y avoir dissociation entre les deux ; voir ci-dessus. Le
juge tient compte de lquit ou de la situation conomique de la partie condamne aux frais irrp-
tibles - Article L.761-1 du code de justice administrative.
*****
1
Ce recours ne peut tre dirig que contre les dcisions du Conseil dtat - et devant le Conseil dtat. La loi numre
limitativement trois causes de rvision :
1. la dcision du Conseil dtat a t rendue sur pice fausse,
2. une partie a t condamne faute de prsenter une pice retenue par son adversaire,
3. la procdure suivie devant le Conseil dtat tait entache de vices graves tels que la composition irrgulire
de la formation de jugement ou labsence de conclusions du commissaire du gouvernement.
2
Non recevable contre les jugements des tribunaux administratifs depuis le dcret du 10 avril 1959.
3
Ce recours, normalement exerc par un ministre, aboutit une censure purement morale.
i
ANNEXES
Dmarche suivre pour engager une action contentieuse (une action
en justice) contre une autorit administrative
I Connaissances prliminaires
1 - En France, il existe deux ordres de juridictions, c'est--dire deux ensembles hirarchiss
et autonomes de juridictions:
- l'ordre juridictionnel administratif chapeaut par le Conseil d'tat et runissant toutes les
juridictions administratives: tribunaux administratifs, cours administratives d'appel, etc.
- et l'ordre juridictionnel judiciaire avec sa tte la Cour de cassation.
On appelle dualit de juridictions l'existence de ces deux ordres de juridictions.
2 - Ladministration a deux juges :
- le juge administratif (juge de principe)
- et le juge judiciaire.
3 - Au sein de lordre juridictionnel administratif,
- certains litiges doivent tre ports en premier ressort devant un tribunal administratif,
dautres devant le Conseil dtat,
- certains appels relvent de la comptence des cours administratives dappel, dautres de
la comptence du Conseil dtat,
- pour lessentiel, certains litiges doivent tre soumis au juge par le biais dun recours pour
excs de pouvoir, dautres au moyen dun recours de pleine juridiction.
Ces donnes prliminaires vous conduisent vous poser un certain nombre de ques-
tions lorsque vous souhaitez engager une action contentieuse contre une autorit administra-
tive.
Les rponses apportes ces questions dtermineront votre dmarche.
ii
II Dmarche dduite des six questions suivantes
Question I : faut-il saisir une juridiction administrative
ou une juridiction judiciaire ?
La question se pose parce quun litige impliquant ladministration peut tre tranch par une
juridiction administrative (cest lhypothse la plus frquente) ou par une juridiction judiciaire.
La rponse la question de savoir sil faut saisir une juridiction administrative ou une juri-
diction judiciaire dpend de la nature du litige qui vous oppose ladministration.
Consultez donc le tableau suivant :
Juridictions administratives Juridictions judiciaires
Il faut les saisir des litiges qui concernent: Il faut les saisir des litiges qui concernent:
les dcisions administratives les dcisions de droit priv
les contrats administratifs les contrats de droit priv
les services publics caractre administratif
les services publics caractre industriel et
commercial (France Telecom, EDF, GDF,
SNCF, etc.) : litiges avec les usagers, les four-
nisseurs et le personnel
la police administrative la police judiciaire
le domaine public le domaine priv
l'indemnit en rparation d'un dommage caus
par une collectivit publique
l'action en responsabilit contre l'tat en rai-
son d'une faute commise par un membre de
l'enseignement public ou de l'enseignement
priv sous contrat d'association
l'indemnit en rparation d'un dommage subi
du fait d'un ouvrage public ou de travaux pu-
blics
les accidents causs par tous les vhicules,
mme ceux appartenant l'administration
iii
Juridictions administratives Juridictions judiciaires
Il faut les saisir des litiges qui concernent: Il faut les saisir des litiges qui concernent:
la rgularit d'lections municipales, canto-
nales, rgionales ou europennes
l'ensemble des organismes de scurit sociale,
y compris les caisses de retraite complmen-
taire et les caisses propres aux diffrents r-
gimes sociaux
le calcul des impts directs les impts indirects, l'exception de la TVA
le calcul des impts directs
les actes de l'tat civil, les successions, les
titres de proprit, les ordonnances ou indem-
nits d'expropriation
les actes de l'tat civil, les successions, les
titres de proprit, les ordonnances ou indem-
nits d'expropriation
les voies de fait
Evidemment, certains termes ne vous sont point familiers. Rassurez-vous, vous en percerez
le mystre en suivant ce cours. En attendant, vous pouvez consulter le lexique.
Supposons que votre litige relve de la catgorie des litiges qui ressortissent la comp-
tence des juridictions administratives.
Vous devez alors vous poser une deuxime question.
iv
Question II : quelle juridiction administrative faut-il saisir ?
La question se pose parce que si certains litiges doivent tre ports en premier ressort devant
un tribunal administratif, dautres doivent ltre devant le Conseil dtat.
A nouveau, la rponse dpend de la nature du litige qui vous oppose ladministration.
Consultez donc le tableau suivant :
Types de litiges 1
er
ressort
Tous les litiges administratifs, sauf les con-
tentieux numrs dans les rubriques sui-
vantes de ce tableau
Tribunal administratif
- Elections municipales et cantonales ;
- Contentieux de la reconduite la fron-
tire ;
- Recours en apprciation de lgalit
Tribunal administratif
Recours dirigs contre:
- les dcrets,
- les actes rglementaires des ministres,
- les dcisions des organismes collgiaux
comptence nationale
- ou les actes rglementaires dont le
champ d'application excde le ressort d'un
seul tribunal administratifetc. (Cf. cours)
Conseil d'tat
- Contentieux relatif la carrire des fonc-
tionnaires nomms par dcret du prsident
de la Rpublique ;
- Contentieux des lections rgionales et
europennes ;
- etc. (Cf. cours)
Conseil d'tat
Pour certains types de litiges, il faut sadresser en premier ressort, non pas un tribunal ad-
ministratif ou au Conseil d'tat, mais une juridiction administrative spcialise. Les juridictions
administratives spcialises sont comptentes pour certains contentieux (litiges) techniques ou
caractre social ou professionnel.
Voici la liste des principales juridictions administratives spcialises :
les commissions dpartementales d'aide sociale (appel devant la Commission centrale d'aide
sociale) : elles sont comptentes pour l'admission l'aide sociale ;
les commissions dpartementales des travailleurs handicaps : comptentes pour l'attribu-
tion de la qualit de travailleur handicap ;
v
les tribunaux dpartementaux des pensions militaires d'invalidit et des victimes civiles de la
guerre (appel devant les cours rgionales des pensions) : comptents pour le contentieux des
pensions militaires d'invalidit ;
les commissions du contentieux de l'indemnisation des rapatris d'outre-mer (appel devant
les cours administratives d'appel) : comptentes pour l'indemnisation des Franais dposs-
ds de leurs biens lors de l'accession de certains anciens territoires d'outre-mer l'indpen-
dance ;
les conseils rgionaux des ordres professionnels statuant en matire disciplinaire (appel de-
vant les conseils nationaux : par exemple, pour les mdecins : Conseil national de l'Ordre);
la Commission des recours des rfugis : comptente pour le contentieux de l'attribution du
statut de rfugi politique en France ;
les sections disciplinaires des conseils d'administration des universits (appel devant le Con-
seil national de l'enseignement suprieur et de la recherche) : comptentes pour les mesures
disciplinaires des tudiants et des enseignants.
Les dcisions de ces juridictions administratives spcialises prises en appel ou celles qui ne
sont pas susceptibles d'appel sont toutes susceptibles d'tre soumises au Conseil d'tat par un pour-
voi en cassation.
Grce ce qui prcde, vous savez quelle juridiction administrative saisir.
Vous devez prsent vous poser les quatre questions qui suivent.
Question III : peut-on saisir directement la juridiction admi-
nistrative ?
Pour que la juridiction administrative soit valablement saisie, il faut quil y ait rellement un
litige, un diffrend. Et un diffrend, selon lexcellente dfinition de la Cour permanente de Justice
internationale, "est un dsaccord sur un point de droit ou de fait, une contradiction, une opposition
de thses juridiques ou d'intrts entre deux personnes." - 30 aot 1924, Affaire des concessions
Mavrommatis en Palestine.
Vous ne pouvez prtendre avoir un litige avec ladministration que si cette dernire affirme
le contraire de ce que vous soutenez.
Et ladministration ne peut affirmer le contraire de ce que vous soutenez quau moyen dune
dcision.
Voil pourquoi vous ne pouvez, en principe, saisir une juridiction administrative que si
ladministration a pris une dcision, et cest cette dcision que vous contesterez devant la juridiction
administrative.
Si ladministration ne prend pas de dcision, vous avez la possibilit de lobliger le faire. Il
vous suffit de lui adresser une rclamation concernant votre cas. Si elle se tait pendant plus de deux
mois, son silence quivaut, en principe, une dcision implicite de rejet de votre rclamation.
Vous pourrez alors saisir la juridiction administrative et contester devant elle cette dcision impli-
cite de rejet.
vi
Dans le cours, damples dveloppements ont t consacrs cette question de la rgle de la
dcision pralable et aux exceptions quelle comporte.
Parfois, malgr lexistence dune dcision pralable, vous devez former un recours adminis-
tratif (hirarchique ou gracieux) avant de saisir le juge : recours administratif pralable.
Question IV : quel type de recours faut-il former devant la
juridiction administrative ?
La question se pose parce que lon peut grosso modo former deux types de recours devant
une juridiction administrative : un recours pour excs de pouvoir ou un recours de plein conten-
tieux (encore appel recours de pleine juridiction) - il existe dautres types de recours dont nous
parlerons dans le cours.
Alors, faut-il former un recours pour excs de pouvoir ou un recours de plein contentieux ?
La rponse dpend de la nature du litige qui vous oppose ladministration et de ce que
vous souhaitez demander au juge.
1
e
ventualit : vous demandez uniquement au juge dannuler une dcision prise par
ladministration. Vous devez alors former un recours pour excs de pouvoir. Dfinition : le recours
pour excs de pouvoir, cest l'action par laquelle on saisit le juge administratif d'une demande ten-
dant l'annulation dun acte administratif
1
que l'on estime illgal.
2
e
ventualit : vous demandez au juge lallocation dune indemnit (de dommages-
intrts) parce que ladministration vous a caus un prjudice (contrat ou pas). Vous devez former,
en principe, un recours de plein contentieux (que lon appelle aussi recours de pleine juridiction).
N.B. : le recours pour excs de pouvoir est en principe dispens du ministre davocat con-
trairement de nombreux cas de recours de plein contentieux.
Vous laurez compris, la requte est le document qui contient le recours). La justice ad-
ministrative est presque gratuite
La dcision du juge prendra la forme dun jugement (tribunal administratif) ou dun arrt
(Conseil dtat, Cour administrative dappel).
Ce sera une ordonnance si vous avez form un recours dnomm rfr-suspension ou r-
fr-libert.
Le rfr-suspension est une procdure substitue au sursis excution par la loi n 2000-
597 du 30 juin 2000 relative au rfr devant les juridictions administratives (article L. 521-1 du
code de justice administrative).
Le rfr-suspension permet d'obtenir d'un juge, en principe statuant seul en la forme crite
ou orale des rfrs, la suspension provisoire de l'excution d'une dcision administrative, mme de
rejet, faisant l'objet d'une requte en annulation ou en rformation, la double condition
1 - que l'urgence le justifie
1
En principe, il sagit dune dcision administrative, cest--dire dun acte administratif unilatral. Par excep-
tion, le recours pour excs de pouvoir est galement recevable contre le contrat de recrutement dun agent public
non titulaire - CE, Sect., 30 octobre 1998, Ville de Lisieux, prcit - ou contre les clauses rglementaires dun contrat.
vii
2 - et qu'il soit fait tat d'un moyen propre crer, en l'tat de l'instruction, un doute s-
rieux quant la lgalit de ladite dcision.
Il convient enfin de signaler lexistence, ct du rfr-suspension prcit, du rfr-
libert.
En effet, larticle L. 521-2 du code de justice administrative dispose :
Saisi d'une demande en ce sens justifie par l'urgence, le juge des rfrs peut ordonner toutes me-
sures ncessaires la sauvegarde d'une libert fondamentale laquelle une personne morale de droit public
ou un organisme de droit priv charg de la gestion d'un service public aurait port, dans l'exercice d'un de
ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illgale. Le juge des rfrs se prononce dans un dlai de
quarante-huit heures.
Entre le rfr-suspension et le rfr-libert, il existe un certain nombre de diffrences
Cf. cours.
Question V : dans quel dlai faut-il saisir la juridiction admi-
nistrative ?
Vous devez, en principe, saisir la juridiction administrative dans un dlai de deux mois
compter de laccomplissement correct des formalits de publicit concernant la dcision administra-
tive que vous contestez.
Par formalits de publicit, il faut entendre ceci :
- sil sagit dune dcision administrative individuelle, ladministration doit vous la notifier
(par exemple, par lettre recommande),
- sil sagit dune dcision administrative rglementaire, ladministration doit la publier
(par exemple, au Journal officiel).
Comment calcule-t-on le dlai ?
Supposons que le 5 octobre 2001 ladministration vous notifie une dcision rejetant votre
demande dinscription luniversit. Vous avez jusquau 6 dcembre 2001 pour demander au tribu-
nal administratif, par le biais dun recours pour excs de pouvoir, lannulation de cette dcision.
Le calcul est simple :
Il suffit d'ajouter deux mois et une unit la date du jour de dclenchement du dlai.
Dans notre exemple, le dlai a t dclench le 5 octobre :
5 (octobre) + 1 (+ deux mois) = 6 dcembre
Ce calcul est valable quel que soit le nombre de jour dans le mois (y compris fvrier).
Dans le cours, damples dveloppements ont t consacrs la question du dlai.
viii
Question VI : quel sort sera rserv au recours ?
Prcisions :
- recours : acte par lequel on saisit une juridiction de conclusions, cest--dire dune de-
mande ou de prtentions dont on souhaite la voir reconnatre le bien-fond ;
- requte : document (crit) par lequel on forme un recours. La requte contient donc le
recours.
Une fois saisie de votre recours, la juridiction administrative se pose une premire
question : le recours est-il admissible un examen au fond par la juridiction administrative ?
Cette premire question recouvre en fait deux autres questions :
* le recours est-il recevable ? En dautres termes, le requrant (cest--dire vous, lauteur de
la requte) a-t-il observ toutes les formalits requises pour une saisine correcte de la juridiction
administrative (dlai, etc.) ?
* le litige ressortit-il la comptence de la juridiction administrative saisie ? Autrement dit,
avez-vous saisi le bon juge ?
Deux ventualits :
1
e
ventualit : la juridiction administrative estime que votre recours nest pas ad-
missible un examen au fond par la juridiction administrative soit parce quil est irrecevable
soit parce que la juridiction administrative est incomptente pour statuer sur votre recours.
Elle rejette alors votre recours. La procdure prend fin sans que le juge ait se demander si,
au fond, vous aviez raison contre ladministration.
2
e
ventualit : la juridiction administrative estime que votre recours est recevable.
Elle va alors se poser une deuxime question : les conclusions (cest--dire les prten-
tions ou les demandes) du requrant (autrement dit vous) sont-elles fondes ? En dautres
termes, le requrant a-t-il raison, au fond, contre ladministration ?
Pour rpondre cette question, la juridiction administrative va examiner vos moyens
1
, cest-
-dire vos arguments.
Deux hypothses dans cette seconde ventualit :
1
e
hypothse : la juridiction administrative estime que vos conclusions sont fondes.
Elle vous accorde alors ce que vous lui avez demand. On dit quelle fait droit vos conclusions ;
2
e
hypothse : la juridiction administrative considre que vos conclusions ne sont pas
fondes. Elle vous refuse donc ce que vous lui avez demand. On dit quelle rejette vos conclu-
sions, quelle vous dboute.
1
Elle peut aussi retenir un moyen, un argument que vous navez pas soulev, condition quil sagisse de ce
que lon appelle un moyen dordre public - cf. la suite de ce cours.
ix
Le parcours juridictionnel dun recours comprend donc deux tapes :
1 - ltape de la dcision sur ladmissibilit du recours un examen au fond par la juridic-
tion administrative : a) le recours est-il recevable ? b) le juge est-il comptent ?
2 - et ltape de la dcision sur le fond, sur le bien-fond du recours : les conclusions du re-
qurant sont-elles fondes ?
Il est dusage dappeler recevabilit ltape n1 dans sa totalit alors quelle comprend et
la question de la recevabilit et la question de la comptence du juge. Cette habitude smantique
nest pas trs heureuse car elle exclut formellement la question de la comptence.
Si lon prend en considration ce malencontreux usage linguistique, le mot de recevabilit a
deux sens :
- un sens large : admissibilit du recours un examen au fond par la juridiction administra-
tive (a- le recours est-il recevable ? b- le juge est-il comptent ?)
- et un sens troit : le recours est-il recevable ? (En dautres termes, le requrant a-t-il ob-
serv toutes les formalits requises pour une saisine correcte de la juridiction administrative - dlai,
etc. - ?).
Voir le schma de la page suivante.
x
Quel sort sera rserv au recours ? (schma)
Le
requrant
Le
juge
Etape 1 :
recevabilit
(Sens large)
Le recours
est-il rece-
vable ?
Etape 2 :
bien-fond
Ce recours
jug rece-
vable est-il
fond ?
NON,
Recours
irrecevable.
Rejet du
recours et
fin de la
procdure.
OUI,
Recours
recevable.
La proc-
dure conti-
nue.
NON,
Le requ-
rant est
dbout.
OUI,
Le requ-
rant obtient
ce qu'il
demandait.
x
Question VII : devant quelle juridiction administrative peut-
on interjeter appel ou former un pourvoi en cassation contre
une dcision rendue par une juridiction administrative ?
Encore une fois, la rponse dpend de la nature du litige qui vous oppose ladministration.
N.B. : TA signifie "tribunal administratif" et CAA "cour administrative dappel"
Types de litiges 1
er
ressort Appel Cassation
Tous les litiges administra-
tifs, sauf les contentieux
numrs dans les rubriques
suivantes de ce tableau
TA CAA Conseil d'tat
- lections municipales et
cantonales ;
- Rfr : libert fondamen-
tale ;
- Recours en apprciation de
lgalit
TA Conseil d'tat nant
Recours dirigs contre:
- les dcrets,
- les actes rglementaires
des ministres,
- les dcisions des orga-
nismes collgiaux comp-
tence nationale
- ou les actes rglemen-
taires dont le champ d'appli-
cation excde le ressort d'un
seul T.A, etc. (Cf. cours)
Conseil d'tat nant nant
- Contentieux relatif la
carrire des fonctionnaires
nomms par dcret du pr-
sident de la Rpublique ;
- Contentieux des lections
rgionales et europennes ;
(Cf. cours)
Conseil d'tat nant nant
En principe, le dlai pour interjeter appel ou pour former un pourvoi en cassation est de
deux mois compter de la date de la notification de la dcision juridictionnelle.
Il existe dautres voies de recours ; nous en avons parl dans le cours (opposition, recours
en rvision, etc.).
*******

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