TEMA 20

LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION: PRINCIPIOS QUE

LA INFORMAN. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
SUMARIO:
I.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION: PRINCIPIOS QUE LA INFORMAN
I.1.- Fundamento consttucona! de !a "otestad sanconado#a
I.$.- P#nc"os %ue n&o#man !a "otestad sanconado#a
I.$.1.- E! "#nc"o de !e'a!dad
I.$.$.- E! "#nc"o de t"cdad
I.$.(.- E! "#nc"o de ##et#oact)dad
I.$.*.- E! "#nc"o de cu!"a+!dad
I.$.,.- E! "#nc"o de "#o"o#cona!dad
I.$.-.- E! "#nc"o de "#esc#"c.n
I.$./.- E! "#nc"o non +s n dem
II.- EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
II.1.- Int#oducc.n
II.$.- P#nc"os de! "#ocedmento sanconado#
II.$.1.- E! "#nc"o de 'a#ant0a de! "#ocedmento
II.$.$.- E! "#nc"o de a"!cac.n de !as 'a#ant0as "#ocedmenta!es de de&ensa
II.$.(.- E! "#nc"o de "#esunc.n de nocenca
II.(.- Est#uctu#a de! "#ocedmento sanconado# 'ene#a!
II.(.1.- Incac.n
II.(.$.- Inst#ucc.n
II.(.(.- Reso!uc.n
II.*.- E! "#ocedmento sm"!&cado
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I.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIN: PRINCIPIOS
QUE LA INFORMAN.
I.1.- Fundament !n"t#tu!#na$ de $a %te"tad "an!#nad&a.
Por sancin puede entenderse en un sentido amplio un mal infligido por el poder del
Estado a un ciudadano como consecuencia de una conducta ilegal. En nuestro
ordenamiento, tal como reconoce nuestra Constitucin, este mal puede ser impuesto
tanto por el poder judicial como por el ejecutivo, a diferencia del sistema judicialista,
fundamentalmente anglosajn que, basado en una estricta aplicacin del principio de
divisin de poderes, reserva a los jueces la imposicin de toda clase de pena y
castigos.
En efecto, nuestra Constitucin reconoce la potestad sancionadora de la
Administracin en el artculo !", que al establecer el principio de legalidad en
materia punitiva, se refiere a la penal y a la administrativa cuando afirma en su n#m.
$ que %&adie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en
el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa
seg#n la legislacin vigente en aquel momento' y en el n#mero 3 cuando establece
que %(a Administracin civil no podr) imponer sanciones que, directa o
subsidiariamente, impliquen privacin de libertad', lo que a sensu contrario significa
que si puede imponer otro tipo de sanciones.
*e forma particular y con referencia al medio ambiente, en el artculo 4".3 prev+
para quienes violen lo dispuesto en la legislacin respectiva y %en los t+rminos que la
ley fije, sanciones penales o, en su caso, administrativas'.
Consecuentemente con estos preceptos, la jurisprudencia del ,ribunal
Constitucional -a confirmado la legitimidad de la potestad sancionadora de la
Administracin en diversos pronunciamientos, entre los que destaca la .,C //0$123,
en la que se puede encontrar incluso el fundamento de esta potestad, en la que dice
que %&o cabe duda que en un sistema en que rigiera de manera estricta y sin fisuras
la divisin de los poderes del Estado, la potestad sancionadora debera constituir un
monopolio judicial y no podra estar en manos de la Administracin, pero un sistema
semejante no -a funcionado nunca -istricamente y es lcito dudar que fuera incluso
viable, por ra3ones que no es a-ora momento de e4poner con detalle, entre las que
se pueden citar la conveniencia de no recargar en e4ceso las actividades de la
Administracin de 5usticia, como consecuencia de ilcitos de gravedad menor, la
conveniencia de dotar de una mayor eficacia al aparato represivo en este tipo de
ilcitos y la conveniencia de una mayor inmediacin de la autoridad sancionadora
respecto de los -ec-os sancionados'.
(uciano Parejo se6ala que con el reconocimiento constitucional de la potestad
sancionadora de la Administracin, nuestra Constitucin se inscribe en el sistema
que rige -oy en la Europa continental 7con la particularidad de 8rancia que cuenta
con tribunales especficos para las sanciones administrativas9 y que obedece
fundamentalmente a ra3ones organi3ativas y funcionales que difcilmente pueden
solucionarse con otras alternativas.
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(a doctrina se encarga tambi+n de se6alar que la coe4istencia del poder punitivo
judicial con la potestad sancionadora de la Administracin, como manifestaciones
del us "unend de la Administracin, no significa en modo alguno equivalencia entre
ellas. : as, se se6ala como primera diferencia, que la Constitucin veta la
Administracin, y reserva por tanto al poder judicial, la posibilidad de imponer penas
privativas de libertad, y como segunda que, mientras que el art. !".! de la
Constitucin atribuye a las penas la finalidad de %reeducacin y reinsercin social',
las sanciones administrativas buscan una finalidad represiva m)s pragm)tica de
restablecer el orden jurdico infringido.
En todo caso, tambi+n coincide la doctrina al se6alar que aunque las consecuencias
de unas y otras infracciones sean distintas, como lo es tambi+n el rgano
administrativo titular de la potestad de sancionarlas, no es posible diferenciar por su
naturale3a entre ilcitos penales y administrativos. Como se desprende de la propia
Constitucin 7art. 4".39, es esta una opcin que -a de -acer el legislador, en cada
momento -istrico, por uno u otro instrumento de tutela m)s acorde con el bien
jurdico a proteger.
Puede concluirse, por tanto, que la -istrica discusin sobre la legitimidad de la
potestad sancionadora de la Administracin y su diferencia cualitativa con la punitiva
penal, carece -oy de mayor inter+s tras el reconocimiento constitucional de la
cuestin. El estudio y debate doctrinal y jurisprudencial se centra pues, m)s que en
discutir estas cuestiones, en los lmites y principios que deben enmarcar su ejercicio.
I.2.- P&#n!#%#" 'ue #n(&man $a %te"tad "an!#nad&a.
(a doctrina se6ala que, precisamente por las ra3ones pragm)ticas que favorecieron
el nacimiento en nuestro *erec-o de la potestad sancionadora de la Administracin,
su construccin -a descansado en t+cnicas poco depuradas en relacin a las que
tiene el *erec-o Penal.
(a consagracin por la Constitucin, en sus artculos !4,!" y !;, de un conjunto de
garantas individuales construidas como derec-os fundamentales aplicables tanto a
penas judiciales como a sanciones administrativas -a sido entendida como la
corroboracin de la identidad de naturale3a entre sanciones administrativas y
penales, que seran manifestaciones de un #nico us "unend del Estado. : de aqu
que, primero la doctrina penalista, y posteriormente el ,ribunal Constitucional en la
primera ocasin que tuvo de pronunciarse al respecto, declarase de aplicacin a las
sanciones administrativas los principios que rigen en el orden penal.
En concreto, en la ya lejana .,C $20$12$ declar que %-a de recordarse que los
principios inspiradores del derec-o penal son de aplicacin, con ciertos matices, al
*erec-o Administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del
ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitucin 7art. !",
principio de legalidad9 y una reiterada jurisprudencia de nuestro ,ribunal .upremo...,
-asta el punto de que un mismo bien jurdico puede ser protegido por t+cnicas
administrativas o penales, si bien en el primer caso con el lmite que establece el
artculo !".3...', doctrina que -a sido mantenida en las .,C !10$121, $!<0$114 y
30$111, entre otras9.
4"
(a doctrina del ,ribunal Constitucional -a sido tenido en cuenta por el legislador
quien en la (=5PAC dedica a esta materia el Captulo > del ,tulo >?, bajo el ttulo de
%Principios de la potestad sancionadora'. Estos principios son@ el de legalidad,
tipicidad, irretroactividad, culpabilidad, proporcionalidad, non +s n dem, y el de
garantas procedimentales, dentro de los que destacan el del derec-o a la defensa y
el de presuncin de inocencia.
I.$.1.- E! "#nc"o de !e'a!dad.
Este principio se encuentra recogido en el artculo $!/.$ del la (=5PAC en el que se
dice que %la potestad sancionadora de las Administraciones p#blicas, reconocida por
la Constitucin, se ejercer) cuando -aya sido e4presamente atribuida por una norma
con rango de ley', lo que supone que en ausencia de (ey formal la Administracin
no puede sancionar. (a (ey formal no slo -a de reconocer la potestad
sancionadora en relacin con una determinada actividad, sino que, adem)s, debe
configurar los elementos esenciales de la misma, por lo que el principio de legalidad
est) directamente vinculado al de tipicidad, como despu+s veremos.
A-ora bien, como dijo el ,ribunal Constitucional en su sentencia $"0$12$, este
principio %no incide en las disposiciones o actos nacidos al mundo del derec-o con
anterioridad al momento en que la Constitucin fue promulgada' ya que como a6ade
el mismo ,ribunal en sus sentencias $$0$12$ y 4!0$12/, %no es posible e4igir
reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de
materias y situaciones respecto de las cuales tal reserva no e4ista de acuerdo con
el derec-o anterior a la Constitucin'.
*ebe -acerse notar, no obstante, que el principio de legalidad viene referido a la
Administracin no al rgano administrativo, pues como se dice en el n#mero ! del
artculo $!/, su ejercicio corresponder) a los rganos administrativos que la tengan
e4presamente atribuida, por disposicin de rango legal o reglamentaria, pudiendo
ser delegada en los t+rminos establecidos para la delegacin, ya que la modificacin
de la (=5PAC efectuada por la (ey 40$111, de $3 de enero, -a eliminado la
pro-ibicin de su delegacin en aras del principio de eficacia.
I.$.$.- P#nc"o de t"cdad.
Este principio se encuentra recogido en el art. $!1 de la (=5PAC, tanto por lo que
respecta a la infraccin como a la sancin. =especto de la primera, el n#m.$ del
referido artculo dice que %slo constituyen infracciones administrativas las
vulneraciones del ordenamiento jurdico previstas como tales infracciones por una
(ey', la cual, adem)s las deber) clasificar en leves, graves y muy graves, y respecto
de la segunda, en su n#mero ! se dice que %#nicamente por la comisin de
infracciones administrativas podr)n imponerse sanciones que, en todo caso, estar)n
delimitadas por la (ey'.
En el )mbito administrativo y como reconoce el ,ribunal Constitucional en las
sentencias citadas, la aplicacin de este principio presenta %ciertos matices' con
respecto a las e4igencias del *erec-o Penal.
4;
As, por lo que se refiere al rango de la (ey, mientras que los delitos y penas, por
afectar a un derec-o fundamental 7la libertad9, -an de ser regulados por (ey
org)nica, en el *erec-o Administrativo se requiere #nicamente (ey formal.
(a reserva de ley en el )mbito penal es estricta, mientras que en el administrativo se
admite una cierta virtualidad de la norma reglamentaria en la determinacin de las
conductas. As lo admite el ,ribunal Constitucional en su sentencia 4!0$12/ cuando
afirma que %la reserva de (ey establecida en el artculo !".$ CE no puede ser tan
estricta en relacin con la regulacin de las infracciones y sanciones administrativas
como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto' y ello
fundado en %ra3ones que ata6en al modelo constitucional de distribucin de las
potestades p#blicas y en el car)cter en cierto modo insuprimible de la potestad
reglamentaria en ciertas materias'. *e a- que el artculo $!1.3 de la (=5PAC
estable3ca que %(as disposiciones reglamentarias de desarrollo podr)n introducir
especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones
establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni
alterar la naturale3a o lmites de las que la (ey contempla, contribuyan a la m)s
correcta identificacin de las conductas o a la m)s precisa determinacin de las
sanciones correspondientes'.
Como consecuencia de la aplicacin del principio de tipicidad, la propia (=5PAC
proscribe la aplicacin de la analoga en materia sancionadora al decir en su artculo
$!1.4 que %las normas definidoras de las infracciones y sanciones no ser)n
susceptibles de aplicacin analgica'.
(a reserva de (ey en la creacin de infracciones y sanciones administrativas, como
las limitaciones del reglamento, #nicamente operan respecto de las normas
postconstitucionales, no para las anteriores, donde es perfectamente aceptable que
un reglamento estable3ca infracciones y sanciones sin previa cobertura legal, si bien
no es legalmente aceptable que despu+s de la Constitucin se modifiquen tales
normas por otras tambi+n reglamentarias para crear nuevas infracciones o
sanciones.
I.$.(.- E! "#nc"o de ##et#oact)dad.
El art. 1.3 de la Constitucin proscribe la irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derec-os, de lo que se deriva que en
materia sancionadora es de aplicacin el principio tem"us #e't actum, salvo que la
nueva norma sea m)s favorable. As se dice tambi+n en el artculo $!2.$ de la
(=5PAC, seg#n el cual 1se#2n de a"!cac.n !as ds"oscones sanconado#as
)'entes en e! momento de "#oduc#se !os 3ec3os %ue consttu4an n&#acc.n
admnst#at)a5 , a6adi+ndose en el $!2.$ que 1!as ds"oscones sanconado#as
"#oduc#2n e&ecto #et#oact)o en cuanto &a)o#e6can a! "#esunto n&#acto#5.
I.$.*.- E! "#nc"o de cu!"a+!dad.
Conforme a la doctrina del ,ribunal Constitucional, el principio de responsabilidad
personal o subjetiva, que es b)sica en el *erec-o penal, tambi+n rige en el *erec-o
Administrativo sancionador 7.,C !$10$122 y /;0$11<9, si bien en este #ltimo no
impide la responsabilidad directa de las personas jurdicas, es decir, la capacidad
4/
infractora de +stas 7ine4istente en el *erec-o penal9. En consecuencia, queda
e4cluida constitucionalmente toda responsabilidad estrictamente objetiva.
Este principio -a sido recogido en el artculo $3<.$ de la (=5PAC, cuando dispone
que %slo podr)n ser sancionadas por -ec-os constitutivos de infraccin
administrativa las personas fsicas y jurdicas que resulten responsables de los
mismos aun a ttulo de simple inobservancia57 entendiendo as que la culpabilidad en
*erec-o Administrativo no se e4ige slo por dolo o culpa, sino tambi+n por omisin
de la diligencia e4igible en el cumplimiento de la normativa administrativa. A juicio de
(uciano Parejo, esta #ltima e4igencia debe entenderse legtima siempre que se
contemple en relacin con sujetos sobre los que pese, por su funcin, un especfico
deber de conocimiento y aplicacin de la normativa infringida.
El n#mero 3 del propio artculo declara compatible con este principio la previsin de
una responsabilidad solidaria, siempre que la obligacin dispuesta legalmente y cuyo
incumplimiento determine la infraccin est+ impuesta a varias personas
conjuntamente. En la medida en que dic-o tipo de responsabilidad se acerca a la
objetiva, -a de interpretarse que esta responsabilidad no es e4igible directamente
desde las previsiones de la (=5PAC, sino desde el precepto legal que lo -abilite
especficamente, y que presupone la culpabilidad en los t+rminos e4puestos.
Adem)s de la solidaria, cabe tambi+n la responsabilidad subsidiaria cuando la
infraccin consista en el incumplimiento de una obligacin legalmente impuesta que
comporte el deber de prevenir la comisin de infracciones administrativas por
terceros, pero siempre que as tambi+n lo determine la correspondiente norma.
I.$.,.- E! "#nc"o de "#o"o#cona!dad.
Este principio demanda la adecuacin de los medios empleados a los fines
perseguidos y es de trascendental importancia en el *erec-o Administrativo
sancionador, por cuanto lo normal aqu es que +ste regule las sanciones de forma
fle4ible, otorgando un cierto margen de apreciacin la Administracin para la
graduacin de la sancin a la entidad de la infraccin y de sus efectos.
(a (=5PAC recoge este principio en el artculo $3$.3 al disponer que %en la
determinacin normativa del r+gimen sancionador, as como en la imposicin de
sanciones por las Administraciones p#blicas se deber) guardar la debida
adecuacin entre la gravedad del -ec-o constitutivo de la infraccin y la sancin
aplicada, consider)ndose especialmente los siguientes criterios para la graduacin
de la sancin a aplicar@
a9 (a e4istencia de intencionalidad o reiteracin.
b9 (a naturale3a de los perjuicios causados.
c9 (a reincidencia, por comisin en el t+rmino de un a6o de m)s de una
infraccin de la misma naturale3a cuando as -aya sido declarado por
resolucin firme'.
Este mismo principio es el que se -a tenido en cuenta al decir en el artculo
$3$.! que %el establecimiento de sanciones pecuniarias deber) prever que la
42
comisin de las infracciones tipificadas no resulte m)s beneficioso para el infractor
que el cumplimiento de las normas infringidas'.
I.$.-.- P#nc"o de "#esc#"c.n.
(a (=5PAC establece en su artculo $3! un r+gimen general de prescripcin de las
infracciones y sanciones que slo es de aplicacin en defecto de regulacin
especfica al decir que las infracciones y sanciones prescribir)n seg#n lo dispuesto
en las leyes que las estable3can.
En el caso de que las mismas no fijen pla3os de prescripcin, las infracciones muy
graves prescribir)n a los tres a6os, las graves a los dos a6os y las leves a los seis
meses, desde el da en que la infraccin se -ubiere cometido. (a prescripcin se
interrumpir) por la iniciacin, con conocimiento del interesado, del procedimiento
sancionador, reanud)ndose el pla3o de prescripcin si el e4pediente sancionador
estuviera parali3ado durante m)s de un mes por causa no imputable al presunto
responsables. En el supuesto de que se produ3ca la prescripcin, el rgano
competente deber) acordar la no iniciacin del procedimiento y, de -aberse iniciado,
deber) dictar resolucin declarando la caducidad del procedimiento y el arc-ivo de
las actuaciones.
En los mismos supuestos, o sea, en defecto de regulacin especfica, las sanciones
impuestas por faltas muy graves prescribir)n a los tres a6os, por faltas graves a los
dos a6os y por faltas leves al a6o. El pla3o de prescripcin de la sancin comen3ar)
a contarse desde el da siguiente a aqu+l en que adquiera firme3a la resolucin por
la que se impone la sancin. (a prescripcin se interrumpir) por la iniciacin, con
conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecucin, volviendo a transcurrir
el pla3o si aqu+l est) parali3ado durante m)s de un mes por causa no imputable al
infractor, debi+ndose comunicar esta circunstancia al interesado por parte del
rgano competente.
I.$./.- Los "#nc"o non +s n dem.
(a tradicional autonoma de la potestad sancionadora de la Administracin respecto
del poder punitivo del jue3, condujo a la admisin de la posibilidad de la concurrencia
perfecta entre sancin administrativa y penal respecto de unos mismos -ec-os y
responsables. .in embargo, el ,ribunal Constitucional tempranamente declar la
aplicacin del principio non +s n dem 7interdiccin de doble sancin por unos
mismos -ec-os a un mismo responsable9 en las relaciones entre el orden penal y
administrativo, afirmando que este principio, aunque no est+ e4presamente recogido
en el art. !".$ de la Constitucin, es un principio general del *erec-o, en directa
cone4in con los de legalidad y tipicidad 7.,C !0$12$9.
El contenido del principio incluye dos aspectos@ de un lado, la no duplicidad de
sanciones administrativas y penales siempre que se cumpla la triple identidad de
sujeto, -ec-os y fundamentoA y de otro que cuando e4ista previsin legal de dos
procedimientos punitivos 7penal y administrativo9 sobre los mismos -ec-os, tenga
preferencia el primero, de manera que slo cuando la calificacin penal de los
-ec-os no condu3ca a la imposicin de una pena podra producirse Brespetando los
-ec-os declarados probados en la sentencia penalC una sancin administrativa por
41
los mismos -ec-os 7.,C //0$1239, doctrina -oy da recogida como derec-o positivo
en los artculos $33 y $3/.! de la (=5PAC.
Esta circunstancia es la que obliga a que en cualquier momento del procedimiento
sancionador en que los rganos competentes estimen que los mismos -ec-os
pudieran ser constitutivos de ilcito penal, lo deban poner en conocimiento del
Dinisterio 8iscal, acordando la suspensin -asta que recaiga resolucin judicial o
comunicacin del Dinisterio 8iscal en contrario.
El principio del non +s n dem tambi+n es de aplicacin en los supuestos en que
pudiera e4istir duplicidad administrativa, pero sin que en estos casos est+ resuelto
legislativamente la prelacin de uno sobre otro.
(a aplicacin de los principios e4aminados est) dirigida a las relaciones que se
producen entre la Administracin y los ciudadanos en general, no a las que se
puedan derivar de una relacin especial, ra3n por la cual el artculo $!/.3 de la
(=5PAC dice que %las disposiciones de este ,tulo B principios de la potestad
sancionadora y principios del procedimiento sancionadorC no son de aplicacin al
ejercicio por las Administraciones P#blicas de su potestad disciplinaria respecto del
personal a su servicio y de quienes est+n vinculados a ellas por una relacin
contractual'.
II.- EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
II.1.- Int&du!!#)n.
A diferencia de lo que sucede con el procedimiento administrativo, la (=5PAC no
regula un procedimiento sancionador com#n, sino que en sus artculos $34 y
siguientes, se contienen los principios que deben informar los diversos
procedimientos que legal o reglamentariamente puedan aprobarse, pero no efect#a
una regulacin de los tr)mites procedimentales. Esta regulacin responde, como se
dice en la E4posicin de Dotivos del =eal *ecreto $3120$113, de 4 de agosto, por el
que se aprueba el =eglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad
sancionadora 7en adelante =PP.9, a la consideracin de que este procedimiento se
integra en el concepto del procedimiento administrativo com#n previsto en la
Constitucin para garanta del tratamiento com#n a los ciudadanos, plasm)ndose en
los principios recogidos en la (ey que deben ser respetados por las concretas
regulaciones de los procedimientos especficos.
Por ello, anali3aremos, primero, los principios informadores que se contienen en la
(=5PAC, que como se -a dic-o son de aplicacin a todos los procedimientos
sancionadores y, posteriormente, los aspectos principales contenido en el =PP., el
cual, seg#n se dice en su artculo $, se aplicar) en defecto total o parcial de
procedimientos especficos, no slo en la Administracin Eeneral del Estado, sino
tambi+n en la Administracin de las Comunidades Autnomas, respecto de aquellas
materias en que el Estado tiene competencia plena y de forma supletoria 7art. $41.3
Constitucin9, cuando no e4ista normativa concreta.
II.2.- P&#n!#%#" de$ %&!ed#m#ent "an!#nad&.
"<
Al inicio del tema decamos que los principios inspiradores del *erec-o Penal
tambi+n eran de aplicacin al *erec-o Administrativo sancionador y ello no slo en
cuanto a su fundamento, sino tambi+n a su procedimiento. A-ora bien, como
tambi+n dijo el ,ribunal Constitucional en las sentencias citadas, la aplicacin de
dic-os principios al procedimiento administrativo sancionador debe efectuarse con la
necesaria cautela, dadas las diferencias e4istentes entre uno y otro procedimiento,
de tal manera que la aplicacin de las garantas all establecidas a la actividad
sancionadora de la Administracin %#nicamente tendra lugar en la medida que fuera
necesaria para preservar los valores que se encuentran en la base del precepto
constitucional y que resulten compatibles con la naturale3a del procedimiento
administrativo sancionador' 7.,C !10$12!, $!<0$114 y ";0$112, entre otras.9
II.$.1.-E! "#nc"o de 'a#ant0a de "#ocedmento.
El ejercicio de la potestad sancionadora, dice el artculo $34 de la (=5PAC, requerir)
la tramitacin del procedimiento legal o reglamentariamente establecido. Asimismo
los procedimientos que regulen el ejercicio de esta potestad deber)n establecer la
debida separacin entre la fase instructora y la sancionadora, encomend)ndolas a
rganos distintos. A-ora bien, dada la confusin en que incurre la (=5PAC entre
rganos y unidades administrativas, debe indicarse que en la aplicacin de esta
garanta, el concepto de rgano no es asimilable al de rgano administrativo
meramente organi3ativo y jer)rquico que recogen algunas normas, sino que como
se dice en el artculo $< del =PP., a efectos de la aplicacin de este =eglamento,
son rganos administrativos competentes para la iniciacin, instruccin y resolucin
de los procedimientos sancionadores, las unidades administrativas a las que cada
Administracin atribuya esas competencias.
Por otra parte, en aplicacin de lo establecido en el artculo 3" de la (=5PAC, el
procedimiento se debe desarrollar de acuerdo con el principio de acceso
permanente 7art. 3 =PP.9, teniendo derec-o los interesados a conocer, en cualquier
momento, su estado de tramitacin y a obtener copias de los documentos
contenidos en el mismo.
II.$.$.- E! "#nc"o de a"!cac.n de !as 'a#ant0as "#ocedmenta!es de de&ensa.
(a doctrina del ,ribunal Constitucional, a partir del contenido del artculo !4 de la
Constitucin, incluye entre las garantas aplicables a los procedimientos
administrativos sancionadores los derec-os a la defensa y a la actividad probatoria.
A estos efectos, dice el ,ribunal Constitucin en su sentencia 30$111, de !; de
enero, efectuando una sntesis de su doctrina anterior que %este ,ribunal -a ido
elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el )mbito
administrativo sancionador de un conjunto de garantas derivadas del contenido del
artculo !4 CE, de las que, conforme se e4puso en la .,C /0$112, conviene
destacar a-ora el derec-o de defensa, e4cluyente de indefensin 7.,C 1" y $43 de
$11"9 ...y, por ende, que la Administracin siga un procedimiento en el que el
e4pedientado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime
pertinente alegar lo que a su derec-o convenga 7.,C ";0$1129, la vigencia del
derec-o a la utili3acin de los medios pertinentes para su defensa 7.,C 230$11/9,
de lo que se deriva que vulnera el artculo !4.! CE la denegacin inmotivada de una
"$
determinada prueba 7.,C 310$11/9, as como la pro-ibicin de utili3ar pruebas
obtenidas con vulneracin de derec-os fundamentales 7.,C $!/0$11;9. >gualmente,
son de aplicacin los derec-os a ser informado de la acusacin, con la ineludible
consecuencia de la inalterabilidad de los -ec-os imputados 7.,C $!<0$11;9 y a la
presuncin de inocencia 7.,C 4"0$11/9, que implica que la carga de la prueba de
los -ec-os constitutivos de la infraccin recaigan sobre la Administracin 7.,C
$1/0$11" y 4"0$11/9.
(a (=5PAC, teniendo en cuenta la doctrina del ,ribunal Constitucional dice en su
artculo $3" que 1Los "#ocedmentos sanconado#es 'a#ant6a#2n a! "#esunto
#es"onsa+!e !os s'uentes de#ec3os:
A se# not&cado de !os 3ec3os %ue se !e m"uten7 de !as n&#accones %ue ta!es
3ec3os "uedan consttu# 4 de !as sancones %ue7 en su caso7 se !es "ude#an
m"one#7 as0 como de !a dentdad de! nst#ucto#7 de !a auto#dad com"etente "a#a
m"one# !a sanc.n 4 de !a no#ma %ue at#+u4a ta! com"etenca.
A &o#mu!a# a!e'acones 4 ut!6a# !os medos de de&ensa admtdos "o# e!
o#denamento 8u#0dco %ue #esu!ten "#ocedentes.
Los dem2s de#ec3os #econocdos "o# e! a#t0cu!o (, de esta Le45.
II.$.(.- E! "#nc"o de "#esunc.n de nocenca.
El ,ribunal Constitucional -a reclamado reiteradamente la e4tensin de este
principio al )mbito administrativo, sobre la base de la interdiccin de la indefensin
contenida en el artculo !4 de la Constitucin 7.,C $30$12!, 3/0$12", 4!0$1219.
,al aplicacin determina que #nicamente se podr) imponer una sancin
administrativa cuando -aya e4istido una actividad probatoria de cargo con todas las
garantas, incumbiendo a la Administracin sancionadora la carga de la prueba,
qui+n, adem)s, -abr) de motivar la resolucin sancionadora con la valoracin
otorgada a cada medio de prueba practicado.
El artculo $3/.$ de la (=5PAC consagra este principio al disponer que %los
procedimientos sancionadores respetar)n la presuncin de no e4istencia de
responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario', a6adiendo en
el num. 4 que %se practicar)n de oficio o se admitir)n a propuesta del presunto
responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinacin de -ec-os y
posibles responsabilidades' y que %slo podr)n declararse improcedentes aqu+llas
pruebas que por su relacin con los -ec-os no puedan alterar la resolucin final a
favor del presunto responsable'. El ,ribunal Constitucional -a declarado a este
respecto que no ser)n pertinentes aquellas pruebas que nada tengan que ver con el
objeto del procedimiento, las que sean puramente reiterativas o dilatorias, o las
obtenidas mediante lesin de los derec-os fundamentales de la persona.
=especto al debatido problema del valor probatorio de las constataciones de -ec-os
por funcionarios a los que se reconoce la condicin de autoridad, que se formalicen
en documento p#blico y con los requisitos pertinentes, el artculo $3/.3 dispone que
tendr)n valor probatorio %sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los
"!
respectivos derec-os o intereses puedan se6alar o aportar los propios
administrados', con lo que no les atribuye el car)cter de prueba plena o u#s et de
u#e.
II.*.- E"t&u!tu&a de$ %&!ed#m#ent "an!#nad& +ene&a$.
II.(.1.- Incac.n.
El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, por acuerdo del rgano
competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior,
peticin ra3onada de otros rganos o denuncia.
Con car)cter previo a la iniciacin, y con objeto de determinar la concurrencia o no
de circunstancias que justifiquen la iniciacin, se podr)n reali3ar actuaciones previas
que deben orientarse a precisar los -ec-os susceptibles de motivar la incoacin, la
identificacin de la persona o personas responsables y las circunstancias relevantes
que concurran en unos y otros.
(a resolucin por la que se inicie el procedimiento sancionador deber) tener el
siguiente contenido mnimo@
a9 >dentificacin de la persona o personas presuntamente responsables.
b9 (os -ec-os sucintamente e4puestos que motivan la incoacin del
procedimiento, su posible calificacin y las sanciones que pudieran
corresponder, sin perjuicio de las que resulten de la instruccin.
c9 >nstructor y, en su caso, .ecretario del procedimiento, con e4presa
indicacin del r+gimen de recusacin de los mismos.
d9 Frgano competente para la resolucin del e4pediente y norma que le
atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto
responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad.
e9 Dedidas de car)cter provisional que se -ayan acordado por el rgano
competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las
que se pueden adoptar durante el mismo.
f9 >ndicacin del derec-o a formular alegaciones y a la audiencia en el
procedimiento y de los pla3os para su ejercicio.
El acuerdo de iniciacin debe trasladarse al instructor, junto con las actuaciones
reali3adas, y tambi+n se notificar) al denunciante y a los inculpados. En la
notificacin se advertir) a los inculpados que de no efectuar alegaciones sobre el
contenido de la iniciacin del procedimiento en el pla3o de $" das que se concede
para alegaciones, la iniciacin podr) ser considerada propuesta de resolucin
cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad
imputada.
II.(.$.- Inst#ucc.n.
*entro de la fase de instruccin, y al igual que sucede en el procedimiento
administrativo com#n, se comprenden las siguientes fases@ alegaciones, prueba,
propuesta de resolucin y audiencia.
"3
a9 Alegaciones
A partir de la notificacin de la iniciacin del procedimiento, el o los interesados
disponen de un pla3o de $" das para la formulacin de alegaciones, aportacin de
documentos o informaciones y, en su caso, proponer prueba, concretando los
medios de que intente valerse.
Por su parte, el instructor deber) reali3ar de oficio cuantas actuaciones resulten
necesarias para el e4amen de los -ec-os, recabando los datos e informaciones que
sean relevantes para determinar, en su caso, la e4istencia de responsabilidades
susceptibles de sancin.
.i como consecuencia de la instruccin del procedimiento resultase modificada la
determinacin inicial de los -ec-os, de su posible calificacin, de las sanciones
imponibles o de las responsabilidades susceptibles de sancin, se notificar) todo
ello al inculpado en la propuesta de resolucin.
b9 Prueba
Concluido el tr)mite de alegaciones, el instructor podr) acordar la apertura de un
perodo de prueba por un pla3o no superior a treinta das ni inferior a die3. (a
pr)ctica de las declaradas pertinentes debe reali3arse en los t+rminos previstos en el
artculo 2$ de la (=5PAC para el procedimiento ordinario.
c9 Propuesta de resolucin.
Concluida, en su caso, la prueba, el rgano instructor formular) la propuesta de
resolucin, la cual deber) contener al menos@
a9 8ijacin los -ec-os, especific)ndose los que se consideren probados y su
e4acta calificacin jurdica.
b9 *eterminacin de la infraccin que dic-os -ec-os constituyan
c9 Persona o personas responsables.
d9 .ancin que se propone, medidas provisionales que se -ubieran adoptado
o bien declaracin de ine4istencia de infraccin o responsabilidad.
Adem)s de lo anterior, cuando como consecuencia de la instruccin del
procedimiento resultase modificado alguno de los -ec-os, sanciones o
responsabilidades contenidos en la iniciacin del procedimiento, esta circunstancia
se deber) incluir en la propuesta de resolucin.
>gualmente, cuando la valoracin de las pruebas practicadas pueda constituir el
fundamento b)sico de la decisin que se adopte en el procedimiento, por ser pie3a
imprescindible en la evaluacin de los -ec-os, esta circunstancia tambi+n -abr) de
incluirse en la propuesta de resolucin.
d9 Audiencia.
(a propuesta de resolucin se notificar) a los interesados, acompa6ando a la misma
una relacin de los documentos obrantes en el procedimiento, concedi+ndoles un
"4
pla3o de quince das para formular alegaciones y presentar los documentos e
informaciones que estimen pertinentes.
.e podr) prescindir de este tr)mite cuando no figuren en el procedimiento ni sean
tenidos en cuenta otros -ec-os ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por
el interesado, salvo que el escrito de iniciacin del e4pediente se -ubiese
transformado en propuesta de resolucin cuando concurran los requisitos e4igidos
para ello
II.(.(.- Reso!uc.n.
El rgano competente para resolver puede acordar, motivadamente, la reali3acin
de las actuaciones complementarias que considere indispensables para su
resolucin. En este caso, el acuerdo se deber) notificar a los interesados,
concedi+ndoles un pla3o de siete das para formular alegaciones. Estas actuaciones
complementarias deber)n practicarse en un pla3o no superior a quince das,
quedando suspendido, en este caso, el pla3o para resolver el procedimiento.
(a resolucin deber) dictarse en el pla3o de die3 das, desde la recepcin de la
propuesta de resolucin, salvo en el caso de que se realicen las actuaciones a que
se refiere el p)rrafo anterior.
En la resolucin no se podr)n aceptar -ec-os distintos de los determinados en la
fase de instruccin del procedimiento, salvo lo que pueda derivarse de las
actuaciones complementarias, sin perjuicio de su posible diferente valoracin
jurdica, en cuyo caso y de ser m)s grave la sancin, se le deber) notificar este
e4tremo al interesado para alegaciones por un nuevo pla3o de quince das.
(a resolucin del procedimiento sancionador, adem)s de los requisitos generales
que para las resoluciones se contienen en el artculo 21.3 de la (=5PAC, incluir)n la
valoracin de las pruebas practicadas, especialmente de aquellas que constituyan
los fundamentos b)sicos de la decisin, fijar)n los -ec-os y, en su caso, la persona
o personas responsables, la infraccin o infracciones cometidas y la sancin o
sanciones que se imponen, o bien la declaracin de no e4istencia de infraccin o
responsabilidad.
En el supuesto de que no -ubiese recado resolucin transcurridos seis meses
desde la iniciacin, e4cluidos los supuestos de interrupcin por causas imputables a
los interesados o de suspensin por tramitarse otro procedimiento por los mismos
-ec-os ante los Frganos Comunitarios Europeos o ante el orden jurisdiccional
penal, se deber) declarar la caducidad del e4pediente.
(a resolucin que pongan fin al procedimiento sancionador -abr) de ser motivada y
resolver) todas las cuestiones planteadas en el e4pediente y ser) ejecutiva cuando
ponga fin a la va administrativa. Cuando no sea ejecutiva, en la misma se adoptar)n
las medidas cautelares precisas para garanti3ar su eficacia -asta que sea ejecutiva.
.i las conductas sancionadoras -ubieran causado da6os o perjuicios a la
Administracin, la resolucin del procedimiento tambi+n podr) declarar@
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a9 (a e4igencia al infractor de la reposicin a su estado original de la
situacin alterada por la infraccin.
b9 (a indemni3acin por los da6os y perjuicios causados, cuando su cuanta
-aya quedado determinada durante el procedimiento. En otro caso, la
indemni3acin se determinar) mediante un procedimiento
complementario.
II.,.- E$ %&!ed#m#ent "#m%$#(#!ad.
Cuando el rgano competente para iniciar el e4pediente considere que puede
calificarse la sancin como leve, se tramitar) el procedimiento simplificado, el cual
debe resolverse en el pla3o de un mes desde que se inici.
En la iniciacin del procedimiento deber) especificarse el car)cter simplificado del
procedimiento. En este caso, en el pla3o de die3 das a partir de las comunicaciones
y notificaciones, tanto el rgano instructor como los interesados, efectuar)n las
actuaciones preliminares, la aportacin de cuantas alegaciones, documentos o
informaciones estimen convenientes y, en su caso, la proposicin y pr)ctica de la
prueba.
,ranscurrido dic-o pla3o, el instructor formular) la propuesta de resolucin, salvo
que aprecie que los -ec-os pueden ser constitutivos de infraccin grave o muy
grave en cuyo caso deber) continuar por el procedimiento ordinario a partir de la
fase de prueba, notific)ndolo a los interesados para que, en el pla3o de cinco das,
propongan las pruebas que estimen conveniente.
Elevada la propuesta de resolucin al rgano competente para resolver, +ste deber)
dictar la resolucin en el pla3o de tres das en la forma y con los efectos previstos
para el procedimiento ordinario.
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