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ADMINISTRACION DE BIENES DEL ESTADO

BASES PARA UN PROYECTO DE LEY DE BIENES




CAT. OPP/CAG/2007-01











AGOSTO DE 2007







Autores:

AG Angel Rodrguez
AG Carlos Rios
AG Roberto Tomasino
AG Maria Nilda Vallina



Este documento fue producido por integrantes del Area Temtica
Administracin de Bienes del Estado del Observatorio de Polticas Pblicas
del Cuerpo de Administradores Gubernamentales de la Jefatura de Gabinete
de Ministros en el mes de agosto del ao 2007.




El Observatorio de Polticas Pblicas del Cuerpo de Administradores
Gubernamentales inici sus actividades en el ao 2002 en jurisdiccin
de la Coordinacin General del C.A.G., sus documentos son publicados
en el sitio oficial de la Jefatura de Gabinete de Ministros.

Sitio Oficial: www.cag.jgm.gov.ar

AG V. Daniel Piemonte
Coordinador General
Cuerpo de Administradores Gubernamentales

AG Guillermo J. Alabs
Coordinador Ejecutivo
Observatorio de Polticas Pblicas

BASES PARA UN
PROYECTO DE LEY DE BIENES
2

INDICE
1. Normas y autoridades de aplicacin 7
1.1. Sntesis Normativa 8
2. Usucapin 27
2.1. Bienes Pblicos y Privados del Estado 27
2.1.1. Bienes Pblicos del Estado. 28
2.1.2. Bienes privados del estado 37
2.2. Proyectos de ley 38
3. La inclusin social y los Bienes del Estado 48
3.1. La exclusin / inclusin social 48
3.2. Exclusin social y vivienda 50
3.3. Recursos: Los inmuebles estatales 51
3.4. Oposicin a la inclusin social 52
3.5. Las polticas pblicas 55
3.6. El Proyecto de Ley de Bienes 57
4. Estados Unidos y la Administracin de tierras fiscales en fideicomisos 60
4.1. Introduccin 60
4.2. Educacin, Cesin y Expansin 61
4.3. La Ley General de Tierras de 1785 y la Ley del Noroeste de 1787 63
4.4. El surgimiento de tierras fiscales en fideicomiso para escuelas 65
4.5. Consolidacin de la autoridad estadual sobre las tierras fiscales cedidas en
fideicomiso para escuelas pblicas 66
4.6. Expansin del proceso de cesin de tierras fiscales en fideicomiso con fines
especficos 67
4.7. Cambios de reglas en la administracin y ventas de tierras fiscales en fideicomiso 69
4.8. Lecciones dadas por la historia 72
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4.9. Situacin Actual 73
4.10. Conclusiones 79

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Introduccin
El presente Informe tiene dos objetivos primordiales. Primero, la exposicin de
antecedentes, causas y hechos que, a nuestro criterio, hacen necesaria e impostergable una
puesta al da de las polticas en materia del patrimonio estatal constituido por los bienes
muebles e inmuebles del Estado Nacional.
Segundo, como complementacin y aporte a la formulacin, diseo y ejecucin de
polticas pblicas, poner a disposicin de las autoridades del PEN un Proyecto de Ley de
Bienes Muebles e Inmuebles del Estado Nacional. La poltica de bienes, se entiende
estrechamente interrelacionada con las polticas de educacin, salud y vivienda, entre otras,
comprensivas de las demandas sociales actuales ms relevantes.
Ambos objetivos se desarrollaran en sendos documentos, el primero de los cuales
tendr las bases para la construccin del Proyecto de Ley, a modo de una particular
exposicin de motivos y antecedentes, con introduccin de conceptos jurdicos, tcnicos y
administrativos, complementados con las necesidades incontrastables que muestra la
realidad social. Con este primer documento concluye la etapa de observacin propiamente
dicha que complementaremos con la segunda parte: el documento con el texto del Proyecto
de Ley.
La Ley N 24.156, promulgada el 26 de octubre de 1992, gener disposiciones
generales para la administracin financiera gubernamental y los sistemas: presupuestario,
de crdito pblico, de tesorera, de contabilidad gubernamental y de control interno y
externo. Esta Ley no derog el Captulo V De la Gestin de los bienes del Estado del
Decreto Ley 23.354/1956, previendo para el futuro agregar los sistemas de contrataciones y
de administracin de bienes.
De acuerdo con el Art. 135 de la Ley 24.156, en su momento el PEN present al
Congreso Nacional un proyecto de Ley de Bienes cuyo trmite caduc en 1996, siendo
nuevamente presentado en mayo de ese ao, perdiendo estado parlamentario durante el
ao 1997.
Simultneamente, algunos legisladores, presentaron proyectos para la creacin del
Sistema de Disposicin y Administracin de Bienes del Estado Nacional. Entre ellos la
Senadora Cristina Fernndez de Kirchner, present en 1996 un proyecto, que, al igual que
los dems perdi estado parlamentario.
Definimos al Sistema de Disposicin y Administracin de Bienes del Estado Nacional
como el conjunto de funciones, normas, organismos, sistema de informacin, recursos y
procedimientos que tienen por objeto ingresar, registrar, asignar, conservar, mantener,
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proteger, reasignar, dar de baja o disponer de los bienes que integran el patrimonio del
Estado Nacional. La organizacin administrativa del Sistema tiene fundamento metodolgico
en la centralizacin de las polticas, normas y procedimientos y en el control de su
cumplimiento y en la descentralizacin operativa.
Merecer atencin el Sistema de Informacin que deber crearse como un eficaz
instrumento de apoyo para la gestin de los bienes estatales, atendiendo la incorporacin de
tecnologas de informacin geogrfica y la convalidacin de los datos a travs de la
comparacin con otras fuentes externas.
Ser necesario determinar el uso y destino a otorgar a los bienes, teniendo en cuenta
como principios rectores la preservacin del patrimonio inmobiliario; la puesta en valor de los
inmuebles con foco en proyectos de desarrollo local y regional sustentables; la incorporacin
del valor social y la afectacin de los mismos al desarrollo y ejecucin de distintas polticas
pblicas como salud, educacin, vivienda, transporte, produccin, administracin, etc.
Si bien hasta el presente los actos y operaciones relacionadas con el patrimonio
mobiliario e inmobiliario estatal fueron regulados mediante disposiciones contenidas en
diversos ordenamientos, esta fragmentacin normativa no es compatible con una
administracin de los bienes del estado nacional acorde con las tecnologas administrativas
disponibles y las demandas actuales de la sociedad.
Segn el Art. 5 de la Ley N 24156, los sistemas integrantes de la administracin
financiera y control estarn a cargo de un rgano rector. Como uno de los sistemas
mencionados por la Ley como faltantes, pero que deben integrar el conjunto, es el de
bienes, con el mismo criterio, el sistema de bienes debe estar a cargo de un rgano rector,
cuyas atribuciones hoy las tiene el ORGANISMO NACIONAL DE ADMINISTRACIN DE
BIENES (ONABE).
La administracin de los bienes estatales debe incluir tambin los programas de
racionalizacin de espacios fsicos, atendiendo las condiciones de trabajo del personal y la
optimizacin de la prestacin del servicio al ciudadano.
En el Captulo Primero realizamos la revisin de las disposiciones jurdicas aplicables
al registro, administracin y disposicin de los bienes muebles e inmuebles de propiedad del
Estado Nacional. Al mismo tiempo tambin fueron consideradas las atribuciones y funciones
que, en los ltimos aos fueron teniendo los distintos organismos cuya misin fue la
administracin de los bienes en sentido amplio.
Puede reconocerse que, aunque sin ser el producto de una poltica especfica sobre
qu hacer con los bienes, a partir de 2003 en los hechos se produjo un cambio de
paradigma en la administracin de los bienes ociosos del Estado Nacional. Del mandato de
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privatizar y desprenderse de todos los bienes posibles de la dcada pasada, pasamos a un
nuevo imperativo que se basa en la gestin integral de ellos, como qued expresado en
distintos documentos emitidos por el ONABE.
No obstante lo plausible del objetivo de esta gestin integral, el ONABE se encontr
con distintos escollos, tanto de ndole interno como externo, que limitaron su intencin
primigenia.
Particularmente, en cuanto a la preservacin del patrimonio, en el Captulo Segundo
tratamos la adquisicin de bienes de propiedad del Estado Nacional, los estados
provinciales o los estados municipales por parte de personas fsicas o jurdicas particulares
mediante prescripcin adquisitiva o usucapin.
En el Captulo Tercero incursionamos en el uso de los bienes inmuebles estatales
como uno de los tantos recursos que se requieren para resolver en nuestra sociedad el
problema de la exclusin social.
En situaciones variadas y muchas veces limtrofes con las conductas lesivas, hoy
muchos de los inmuebles del estado, considerados ociosos y por ende administrados por el
ONABE, se encuentran intrusados o en vas de serlo. Estas intrusiones avanzan tambin,
indistintamente, sobre el patrimonio de los privados, generando conflictividad social y la
aplicacin de diversidad de criterios desde la rbita estatal. As, mientras que para unos es
necesario proteger y mantener los bienes hasta que se les otorgue un destino adecuado,
para otros estamentos del Estado, a quienes intrusan inmuebles por necesidad de contar
con un espacio vital se les debe proveer de ese u otro lugar alternativo de modo de respetar
su dignidad y sus derechos.
Esta colisin que podramos atribuir a situaciones de emergencia social, tambin
tiene entre sus causas la falta de polticas en materia del uso social de los bienes ociosos
del Estado y en arraigadas costumbres de la micropoltica.
An sin que se produzca una clara conducta lesiva o esta sea tolerada, la ocupacin
de tierras e inmuebles repentina y subrepticia termina provocando mltiples perjuicios para
las propias familias intrusas ya que generan consecuencias como la degradacin del
ambiente y la imposibilidad de acceso a la infraestructura.
Por ltimo, en el Captulo Cuarto veremos la creacin de fideicomisos especficos
con tierras fiscales estatales en los Estados Unidos de Norteamrica, en cuyos estados
utilizaron la venta o el alquiler de tierras como una fuente de recursos para la educacin
pblica.

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Captulo Primero
1. Normas
1
y autoridades de aplicacin
La Ley N 24.156, promulgada el 26 de octubre de 1992, gener disposiciones
generales para la administracin financiera gubernamental y los sistemas: presupuestario,
de crdito pblico, de tesorera, de contabilidad gubernamental, los cuales deben estar
interrelacionados, y de control interno y externo. Segn el Art. 5 de esta Ley, cada uno de
estos sistemas estar a cargo de un rgano rector, que depender directamente del rgano
que ejerza la coordinacin de todos ellos. Este rgano coordinador, segn el Art. 6 ser
establecido por el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) y tendr la misin de dirigir y supervisar
la implantacin y mantenimiento de los sistemas.
El Art. 135 de la mencionada Ley determin que el PEN, deba presentar al
Congreso Nacional un proyecto de ley que regule el sistema de contrataciones del Estado y
otro que organice la administracin de bienes del Estado.
Considerando que la Administracin Financiera comprende el conjunto de sistemas,
rganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtencin de los
recursos pblicos y su aplicacin para el cumplimiento de los objetivos del Estado, mediante
la Ley 24.156 no se pudo derogar el Captulo V De la Gestin de los bienes del Estado del
Decreto Ley 23.354/1956 conocido como la Ley de Contabilidad.
De este modo, a la mencionada interrelacin entre los sistemas: presupuestario, de
crdito pblico, de tesorera y de contabilidad gubernamental deben agregarse los sistemas
de contrataciones y de administracin de bienes, no legislados por la Ley 24.156.
En cumplimiento del citado Art. 135, el PEN present al Congreso Nacional un
proyecto de Ley cuyo trmite caduc en 1996, siendo nuevamente presentado en mayo de
1996, perdiendo estado parlamentario durante el ao 1997.
Trabajando sobre el mismo proyecto de ley como antecedente inmediato, los
Senadores J ulio San Milln, Carlos Alberto Verna y Ricardo Branda (todos PJ ) presentaron
nuevamente el proyecto el 27 de marzo de 1996
2
, incorporando algunas de las
modificaciones que surgieron de la Comisin de Asuntos Administrativos y Municipales.

1
Las normas citadas en este Captulo pueden verse en www.infoleg.gov.ar
2
Exp. Senado - 223-S-96. Ruta: Asuntos Administrativos y Municipales; Legislacin General.
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Con el mismo proyecto del Ejecutivo como antecedente, la Senadora Cristina
Fernndez de Kirchner present un nuevo proyecto el 10 de abril de 1996, el cual inclua
una serie de modificaciones, algunas debido tanto a prctica legislativa como a semntica
jurdica, junto con otras necesarias para dotar de coherencia al sistema
3
.
El 22 de abril de 1998 tom estado parlamentario el proyecto de ley presentado por
los diputados: Raquel Roberti, Roberto DEla, Atilio Viglione y J uan Carlos Passo (UCR)
4
.
Por otra parte el Estado Nacional cont hasta 2003, con la Ley 24.146 que permita a
los gobiernos locales solicitar tierras ociosas (con fines no comerciales) a cambio de
condonar tasas e impuestos y pagar sobre el excedente de $300.000.- si el monto del
inmueble superaba este valor. A la fecha no existe normativa que la reemplace y se
encuentran en tratamiento las solicitudes de gobiernos locales que por diversas razones an
no concluyeron su trmite.
Se transcribe a continuacin la nmina de las normas consideradas ms importantes
que constituyen el marco jurdico que, directa o indirectamente, permite el funcionamiento de
la administracin de los bienes del Estado Nacional.
De acuerdo con la pertinencia y/o relevancia que cada una de las normas citadas o
parte de ellas, tienen en el contexto de la administracin de los bienes, realizamos las
transcripciones, descripciones y comentarios que consideramos que aportan a la
comprensin del marco jurdico disponible as como a los resultados de su aplicacin.
1.1. Sntesis Normativa
Decreto Ley 23.354/1956
LEY DE CONTABILIDAD
Como ya dijimos, el Captulo V de esta norma no fue derogado por la citada LEY
24.156.
En el PEN, la jurisdiccin encargada de la administracin de los bienes no afectados
al servicio fue el entonces MINISTERIO DE HACIENDA (hoy es el ONABE). Los afectados a
un servicio determinado se consideraban concedidos gratuitamente a la respectiva
jurisdiccin mientras se mantuvieran en uso.
Las dependencias usuarias deban prever las partidas presupuestarias necesarias
para atender los gastos de mantenimiento y conservacin.

3
Exp. Sen: 0297-S-96. Ruta: Asuntos Administrativos y Municipales; Legislacin General.
4
Exp. Dip: 6258-D-97. Ruta: Legislacin General, Obras Pblicas y Hacienda.
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Por esta Ley el PEN puede conceder el uso precario y gratuito de inmuebles
afectados a su jurisdiccin y que por razones circunstanciales no tengan destino til, cuando
le sean requeridos por organismos pblicos o por instituciones privadas, legalmente
constituidas en el pas, para el desarrollo de sus actividades de inters general.
Toda transferencia de dominio o cambio de destino de los bienes del Estado deber
comunicarse a la CONTADURA GENERAL, acompaando los antecedentes que permitan
efectuar las pertinentes registraciones, en la forma y oportunidad que determine el PEN.


LEY 19.076
Ao 1971
TRANSFERENCIAS DE INMUEBLES
Esta Ley otorga el marco jurdico para la transferencia a titulo gratuito u oneroso de
superficies ubicadas en zonas afectadas a la explotacin ferroviaria con cargo de construir
obras fijas para el almacenamiento de granos (silos), bajo ciertas condiciones de
permanencia de las instalaciones y de transporte de productos por ferrocarril.


LEY 21.626
Ao 1977
TRIBUNAL DE TASACIONES DE LA NACIN
Define al TRIBUNAL DE TASACIONES DE LA NACIN como ente autrquico en
jurisdiccin de la SECRETARA DE TRANSPORTE Y OBRAS PBLICAS DEL MINISTERIO
DE ECONOMA (hoy depende de la SECRETARA DE OBRAS PBLICAS), entre cuyas
funciones est la de tasar los inmuebles que el Gobierno Nacional, entes descentralizados,
autrquicos y empresas del Estado proyecten adquirir o enajenar.


DECRETO N 2.045/1980
La SECRETARIA DE HACIENDA, dependiente del MINISTERIO DE ECONOMIA,
por intermedio de la ADMINISTRACION GENERAL DE INMUEBLES FISCALES,
intervendr, obligatoriamente, en toda medida de gobierno que implique la celebracin, ya
sea a ttulo oneroso o gratuito, de los siguientes actos con relacin a inmuebles estatales:
a) Adquisicin o enajenacin.
b) Constitucin, transferencia, modificacin o extincin de otros derechos reales o
personales.


LEY 22.423
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Ao 1981
VENTA DE INMUEBLES DEL ESTADO
Faculta al PEN a vender los inmuebles del dominio privado del Estado Nacional que
no sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones, por intermedio de la
SECRETARA DE HACIENDA dependiente del MINISTERIO DE ECONOMA, la cual es el
organismo centralizador de la gestin del patrimonio inmobiliario estatal (hoy es el ONABE)
y tendr facultades para disponer, tramitar, aprobar y perfeccionar las enajenaciones
respectivas.
Autoriza la venta directa de inmuebles cuando sus ocupantes los utilicen como
vivienda, comercio, industria o para la prestacin de servicios pblicos a los propietarios de
inmuebles linderos con respecto a predios estatales que, encontrndose en zona urbana, su
configuracin catastral no resulte reglamentaria o hallndose situados en zona rural sus
dimensiones no resulten aptas para la explotacin econmica que se desarrolle
predominantemente en el lugar; y a las cooperativas de vivienda u otras entidades sin fines
de lucro, que los adquieran con el objeto de construir viviendas para sus asociados.
Estableci adems que las entidades autrquicas nacionales, empresas o
sociedades del Estado, encomendarn a la SECRETARA DE HACIENDA (hoy al ONABE),
la venta de los inmuebles a ellas afectados que resulten innecesarios para su gestin, la
cual imputar los importes que recaudare por dicho concepto a los recursos de la entidad
con destino a inversiones patrimoniales. Este rgimen ser de aplicacin optativa para
aquellas entidades que posean, por sus estatutos, capacidad para la realizacin de
enajenacines inmobiliarias.
Por otra parte, con carcter previo a toda tramitacin tendiente a la adquisicin de
inmuebles, los mencionados organismos debern requerir informacin a la SECRETARA
DE ESTADO DE HACIENDA (hoy al ONABE), sobre la existencia de inmuebles disponibles.


DECRETO N 101/1985
Facult al Sr. Ministro de Economa a realizar concesiones de uso precario y gratuito
de inmuebles fiscales afectados a la jurisdiccin del PEN que por razones circunstanciales
no tengan destino til, cuando le sean requeridos por organismos pblicos o por
instituciones privadas, para el desarrollo de sus actividades de inters general (artculo 53
de la Ley de Contabilidad -DECRETO LEY 23.354/1956-). Hoy esta facultad la tiene el
ONABE.


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LEY 23.697
Ao 1989
LEY DE EMERGENCIA ECONOMICA. VENTA DE INMUEBLES INNECESARIOS
En el Captulo XXVI, artculos 60; 61 y 62, establece que el PEN centralizar,
coordinar e impulsar las acciones tendientes a agilizar las ventas de los inmuebles del
dominio privado del Estado Nacional, que no sean necesarios para el cumplimiento de sus
funciones o gestin.
Tambin determina que las entidades autrquicas nacionales, empresas y
sociedades del Estado, encomendarn la venta de los inmuebles a ellas afectados, que
resulten innecesarios para su gestin a la SECRETARA DE HACIENDA, y que, con
carcter previo a toda tramitacin tendiente a la adquisicin de inmuebles, debern requerir
informacin a esa Secretara sobre la existencia de bienes disponibles


DECRETO N 731/1990
INSTITUTO MOVILIZADOR DE ACTIVOS
Por este decreto se cre el INSTITUTO MOVILIZADOR DE ACTIVOS, con amplias
facultades, entre otras, para vender o realizar bienes muebles e inmuebles pertenecientes a
la Administracin Pblica Nacional. La ADMINISTRACIN GENERAL DE INMUEBLES
FISCALES pas a depender del Instituto


DECRETO N 1.757/1990
Es un Decreto que legisla sobre una multiplicidad de temas, entre los cuales
podemos citar la racionalizacin del gasto pblico y la reforma administrativa, incluyendo la
regulacin de la venta de bienes del Estado.
Derog el rgimen aprobado por el DECRETO N 731/1990 en las partes destinadas
a regular la venta de los bienes innecesarios del Estado Nacional y, sin perjuicio de ello
asign al MINISTERIO DE OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS competencia exclusiva para
disponer la venta de bienes muebles y rezago y de bienes inmuebles que no resultan
indispensables para la gestin del servicio o actividad empresarial.


DECRETO N 2.154/1990
VENTA DIRECTA DE INMUEBLES
Estableci que el PEN podr disponer la venta directa de los inmuebles del dominio
privado del Estado a sus actuales ocupantes o a las formas asociativas que los representen.


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LEY 23.967
Ao 1991
TIERRAS FISCALES. TRANSFERENCIA A PROVINCIAS
Establece la transferencia de tierras fiscales a los estados provinciales, para su
posterior venta a los actuales ocupantes o para la incorporacin a los planes provinciales de
vivienda social para familias de recursos insuficientes.
Para coordinar el cumplimiento de esta Ley entre el Congreso de la Nacin, el PEN y
los estados provinciales, se crea una Comisin Bicameral.


LEY 23.985
Ao 1991
FUERZAS ARMADAS.
BIENES INMUEBLES
Deber elevarse anualmente al Ministro de Defensa un informe en el que se
detallarn cules son los inmuebles que tengan asignados en uso las Fuerzas Armadas que
resulten innecesarios o prescindibles para el servicio, pudiendo sugerirse que sean objeto
de venta, permuta, locacin, concesin de uso u otra forma aplicable de contratacin.
Luego, la LEY 24.159 extendi estas disposiciones a Gendarmera Nacional y
Prefectura Naval Argentina.
Asimismo, por LEY 25.393 del ao 2001, con carcter excepcional podrn efectuarse
contrataciones directas cuando el adquirente de inmuebles fuera una provincia, un
municipio, una comuna o un organismo centralizado o descentralizado del Estado Nacional.
En este caso se deber establecer un plazo no inferior a los diez (10) aos, a contar
desde que se realice la escritura traslativa del dominio a nombre del comprador, plazo en el
cual el bien no podr ser destinado a un fin distinto al indicado por el comprador en los
documentos de venta.


LEY N 24.045
Ao 1991
REFORMA DEL ESTADO
Se cre por esta Ley una cuenta especial en jurisdiccin del MINISTERIO DE
DEFENSA con el nombre de "Producido de enajenaciones, privatizaciones, rentas y
distribucin de utilidades de las empresas del rea del MINISTERIO DE DEFENSA". En ella
se depositar el total de los fondos provenientes de las privatizaciones y enajenaciones de
bienes que realice este Ministerio, los cuales sern destinados a atender las necesidades de
la reestructuracin de las Fuerzas Armadas y de Seguridad cuando estas ltimas acten en
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jurisdiccin de dicho Ministerio, y del sector de produccin para la defensa, no pudiendo ser
utilizados para atender gastos corrientes.


DECRETO N 407/1991
EMERGENCIA ECONOMICA. VENTA DE INMUEBLES FISCALES
Ordena a la ADMINISTRACION GENERAL DE INMUEBLES FISCALES que
confeccione una nmina de inmuebles desafectados total o parcialmente del servicio y la
formulacin de un cronograma de ventas inmobiliarias.
El plan de ventas deba ejecutarse en un plazo mximo de 90 das; los inmuebles no
desafectedos sin razn justificada se tendran por automticamente encomendados para su
venta a la ADMINISTRACION GENERAL DE INMUEBLES FISCALES en los trminos del
Artculo 62 de la LEY 23.697, de Emergencia Econmica.
El COMIT DE RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO creado por DECRETO
N 1.757/1990 tena a su cargo la fiscalizacin de la gestin inmobiliaria enajenatoria. Qued
facultado tambin para propiciar la disponibilidad automtica de bienes races cuyas
caractersticas o configuracin no se correspondieran funcionalmente con el destino que le
atribuyese el organismo o entidad de revista.
El Art. 4. Estableca : .....Podr disponerse la venta de inmuebles en el estado de
conservacin y ocupacin en que se encuentren, y asimismo, cuando adolecieran de
deficiencias en su ttulo, configuracin catastral o edilicia o inscripcin registral, y aun
cuando puedan considerarse potencial o actualmente litigiosos en su aspecto dominial,
ocupacional o constructivo. En estos casos ser condicin de venta, la cual deber ser
debidamente publicitada, que el saneamiento dominial, catastral, constructivo, registral o
judicial, deber ser tomado a cargo por quienes resultaren sus adquirentes, con renuncia
expresa por su parte a la garanta de eviccin y por vicios redhibitorios. ...
Por Art. 11. determin que mantendra vigencia el rgimen normativo sobre ventas
de bienes inmuebles innecesarios para el Estado Nacional existente al dictarse el
DECRETO N 731/1990.
Como se desprende de la normativa, la venta de inmuebles form parte importante
en la emergencia para mejorar el financiamiento del Estado. Aunque es dudoso que puedan
obtenerse buenos precios de venta cuando se trata de ofrecer todo al mismo tiempo y se
incluyen hasta los inmuebles no saneados dominialmente o sujetos a procesos judiciales.
No obstante, demuestra la necesidad de la poca por obtener recursos financieros.


DECRETO N 846/1991
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Crea, en el mbito de la Presidencia de la Nacin, la COMISION DE TIERRAS
FISCALES PROGRAMA ARRAIGO, cuyas funciones, entre otras, sern: realizar el
relevamiento nacional de las tierras fiscales ocupadas por asentamientos irregulares y
coordinar su accionar con los entes nacionales, provinciales y/o municipales competentes en
la materia.


DECRETO N 2.137/1991
Segn este Decreto, las funciones de fiscalizacin de la gestin inmobiliaria
enajenatoria que ejerca el COMIT DE RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO,
creado por el DECRETO N 1757/1990 seran ejercidas por un nuevo rgano denominado:
COMISION DE VENTA DE INMUEBLES ESTATALES, dependiente del MINISTERIO DE
ECONOMIA OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS


RESOLUCIN N 596/1991
FERROCARRILES ARGENTINOS
Dispuso dejar sin efecto todas las reservas de inmuebles de propiedad ferroviaria
afectados a planes de obras, que a la fecha no hayan tenido efectivo principio de ejecucin.


RESOLUCIN N 912/1991
MINISTERIO DE ECONOMA Y OBRAS Y SERVICIOS PBLICOS
Establece que cuando resultare conveniente contar con la tasacin de un mismo
inmueble por parte de dos o ms rganos tasadores habilitados a ese fin de acuerdo a las
prescripciones del DECRETO N 407/1991, el precio base para el remate o licitacin pblica
se fijar promediando los valores emergentes de los respectivos informes valuatorios.


RESOLUCIN N 558/1992.
MINISTERIO DE ECONOMA Y OBRAS Y SERVICIOS PBLICOS (MEYOSP)
Resuelve que, segn lo establecido en los DECRETOS N. 407/1991 y 2.137/1991,
en las ventas inmobiliarias por contratacin directa, la resolucin aprobatoria previa y
fundada que emita el MINISTERIO DE ECONOMA Y OBRAS Y SERVICIOS PBLICOS o
los organismos en que se hubiere delegado la funcin aprobatoria har innecesario emitir
una nueva resolucin aprobatoria, una vez concretada la operacin de venta.


DECRETO N 591/1992
REGLAMENTACIN LEY 23.697
CAT.OPP/CAG/2007-01
15

Reglament el Art. 1 de la LEY 23.697 para la transferencia de tierras del Estado
Nacional destinadas al desarrollo de planes y programas para la radicacin definitiva y la
regularizacin dominial a favor de actuales ocupantes y su grupo familiar. El organismo
ejecutor fue la COMISION DE TIERRAS FISCALES NACIONALES - PROGRAMA
ARRAIGO -


RESOLUCIN 1.062/1992
MEYOSP
Resuelve que la COMISION DE VENTA DE INMUEBLES ESTATALES tendr
atribuciones para representar a FERROCARRILES ARGENTINOS y a FERROCARRILES
METROPOLITRANOS S.A. para gestionar la venta de sus inmuebles.


LEY N 24.146
Ao 1992
EMERGENCIA ECONOMICA
Esta Ley fue modificada por las LEYES 24.383 del ao 1994 y 24.768 de 1996.
Estableci que el PEN deba disponer, a ttulo gratuito, la transferencia de inmuebles
innecesarios a los gobiernos provinciales, municipales y comunales o a las entidades de
bien pblico que lo soliciten para la ejecucin de proyectos de inters social y comunitario.
Cuando el valor de los inmuebles supere $300.000, la diferencia podr ser abonada por los
beneficiarios.
Los bienes inmuebles que estuvieren destinados a vivienda del personal u ocupados
por familias de escasos recursos, podan ser transferidos a sus actuales ocupantes en forma
onerosa, con facilidades financieras.
Estas transferencias nicamente podan ser dispuestas en todos los casos con cargo
a ser destinados los inmuebles por sus beneficiarios a programas de rehabilitacin y
desarrollo urbano, infraestructura de servicios, construccin de viviendas de inters social
para familias que las utilicen con carcter de vivienda nica y permanente y no poseyeran
otros inmuebles, la habilitacin de parques o plazas pblicas, o de unidades educacionales,
culturales, asistenciales o sanitarias, o al desarrollo de actividades deportivas,
emprendimientos productivos generados o administrados por municipios, provincias o la
Ciudad de Buenos Aires.
La autoridad de aplicacin de esta ley, fue, inicialmente, la SUBSECRETARA DE
ADMINISTRACIN DE BIENES, dependiente del MINISTERIO DE ECONOMA Y OBRAS Y
SERVICIOS PBLICOS.
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DECRETO N 776/93
Reglament la LEY 24.146, entre otras cuestiones, en cuanto a los requisitos que
deban cumplir las familias de bajos recursos y el personal de los organismos que ocupen
inmuebles fiscales; la obligatoriedad de aprobar mediante leyes provinciales u ordenanzas
municipales las partidas presupuestarias para la ejecucin de los proyectos sobre los
inmuebles recibidos; y: a) condonar la totalidad de la deuda que por impuestos,
gravmenes, tasas, mejoras o contribuciones tuviere el ente propietario del inmueble que se
transfiere y, b) conceder a los inmuebles de propiedad de esos entes una zonificacin
urbana igual o mejor a la que tuvieran los inmuebles que lo circundan.


RESOLUCIN 825/93
FERROCARRILES ARGENTINOS
Permite ceder el uso de inmuebles no entregados a los concesionarios ferroviarios, a
las provincias y municipios, a cambio de un canon simblico. Los inmuebles debern
destinarse a actividades sin fines de lucro.
Para el caso de que particulares soliciten mantener y conservar estos inmuebles,
podr otorgarse permiso de uso pero como tenencia onerosa.


DECRETO 1.085/94
Determina que la COMISIN DE TIERRAS FISCALES NACIONALES PROGRAMA
ARRAIGO tendr intervencin y participacin en la tramitacin de las solicitudes de
inmuebles de propiedad del Estado nacional, desocupados e innecesarios para su gestin,
que formulen las provincias, municipios y comunas, para destinarlos a la construccin de
viviendas para familias de escasos recursos que fueran ocupantes de otros inmuebles del
Estado Nacional.


LEY 24.364
Ao 1994
FERROCARRIL TRANSPATAGNICO
Por esta Ley se encomend al Estado Nacional, realizar un estudio de prefactibilidad
para la construccin y funcionamiento bajo el rgimen de concesin, de una lnea frrea en
la regin patagnica, que se interconectar con la red ferroviaria existente al norte, noroeste
y nordeste de la Repblica y que atravesando las Provincias de Ro Negro, Chubut y Santa
Cruz llegue a la Provincia de Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur,
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17

concretando la vinculacin fsica de sta con el continente, a travs del Estrecho de
Magallanes, acorde a lo determinado por la LEY 23.212.


LEY N 24.374
Ao 1994
INMUEBLES
Esta norma establece un rgimen de regularizacin dominial de inmuebles urbanos
que tengan como destino principal el de casa habitacin nica y permanente, en favor de
ocupantes que acrediten la posesin pblica, pacfica y continua durante 3 aos, con
anterioridad al 1/1/1992.


DECRETO 1.737/94
REESTRUCTURACION FERROVIARIA
Instruy a la Empresa Ferrocarriles Argentinos para que proceda a la relocalizacin
de las instalaciones y tendido ferroviario de la denominada Terminal Retiro.
Para los inmuebles que como consecuencia de la privatizacin y racionalizacin del
servicio quedasen desafectados, la LEY N 23.697 dispuso su enajenacin. El artculo 10 del
DECRETO N 1.143/1991 encomend al MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y
SERVICIOS PUBLICOS en su carcter de autoridad de aplicacin la creacin de un fondo
integrado con los recursos emergentes de los bienes inmuebles y otros activos de las
empresas que actualmente prestan los servicios ferroviarios de pasajeros, para aplicar al
pago de los subsidios que se convinieren con los concesionarios. As, el PEN mantiene
como objetivo bsico que las obras de restructuracin ferroviaria no impliquen una erogacin
para el Tesoro de la Nacin.
El DECRETO N 602/1992 encomend a la COMISION VENTA INMUEBLES
ESTATALES la confeccin de un plan maestro de urbanizacin y propuso optimizar los
ingresos provenientes de la venta o concesin de los inmuebles propiedad de la Nacin en
el rea en cuestin, delegndole la competencia para vender o concesionar los inmuebles
resultantes del parcelamiento, mediante licitacin o subasta pblica. La Comisin recibi
asistencia tcnica para el diseo de un plan de desarrollo, previo concurso de antecedentes
realizado con la participacin del BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCION Y
FOMENTO (BIRF), cuyo resultado fue una propuesta de modificacin de la infraestructura
ferroviaria existente, tendiente a reubicar el tendido ferroviario con el fin de modernizar y
racionalizar la prestacin de los servicios, relocalizando el tendido de vas y unificando las
terminales de pasajeros, con miras a facilitar la transferencia entre los distintos modos de
transporte, la reduccin de la contaminacin ambiental y una elevacin de la esttica y del
CAT.OPP/CAG/2007-01
18

nivel de vida de los habitantes, la generacin de una amplia zona de parques pblicos y la
refuncionalizacin de la antigua estacin del Ferrocarril Bartolom Mitre, que se destinara a
usos culturales y recreativos.
Estableci pautas de zonificacin y uso del suelo, destacndose el destino del 65 %
del rea desafectada a tierra libre de uso pblico y 35 % al rea privada y encomend el
estudio y la adopcin de soluciones inmediatas destinadas a mejorar la circulacin vial en la
Avenida del Libertador General San Martn entre las Avenidas Ramos Meja y Callao. Para
el transporte de cargas, recomend trasladar las operaciones fuera de reas urbanas de alta
densidad y el rediseo de la infraestructura, para posibilitar un mejor acceso al puerto.
Luego de 13 aos, las soluciones para el rea estn sujetas a otras variables como
el problemtico acceso al Puerto de Buenos Aires de vehculos pesados y el gran avance de
las construcciones de la denominada Villa 31 hacia el noroeste.


DECRETO 1.885/94
Reglamenta la LEY 24.374, determinando que las viviendas comprendidas en el
rgimen de la Ley deben reunir las caractersticas contempladas para viviendas econmicas
a los efectos de la aplicacin de planes originados en el Fondo Nacional de la Vivienda,
atendiendo a la composicin del grupo familiar conviviente.


DECRETO 1.383/96
Crea el Ente Nacional de Administracin de Bienes Ferroviarios (ENABIEF), como
ente autrquico en el mbito de la SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE,
al que le transfiere, en afectacin, los bienes ferroviarios no concesionados; le otorga las
facultades dadas por las LEYES 24.146 y 24.383 y la competencia sobre el rea Retiro que
el DECRETO N 602 otorgara a la COMISION VENTA INMUEBLES ESTATALES.


DECRETO 1.450/96
MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS
Aprob la estructura organizativa de la Administracin Central del citado
Departamento de Estado, cuya DIRECCION NACIONAL DE BIENES DEL ESTADO,
dependiente de la SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE deba coordinar
las polticas, normas y procedimientos relacionadas con la administracin de los bienes
fsicos del Estado Nacional, mantener el control permanente de la actividad inmobiliaria
estatal, incluyendo la implementacin del Inventario General de Bienes del Estado Nacional,
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aplicar la LEY N 24.146 y su modificatoria LEY N 24.383 y proponer la transferencia de
inmuebles fiscales de acuerdo con lo establecido en ambas normas.


DECISIN ADMINISTRATIVA N 84/1996
Crea en el mbito de la DIRECCION NACIONAL DE BIENES DEL ESTADO de la
SUBSECRETARIA DE ADMINISTRACION DE BIENES de la SECRETARIA DE HACIENDA
del MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS, el Registro Nacional
de Bienes Inmuebles Privados del ESTADO NACIONAL.
El Programa de Reforma de la Administracin Financiera Gubernamental fue
diseado con el objetivo de lograr que la gestin del MINISTERIO DE ECONOMIA Y
OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS se realice, en lo que respecta a la administracin
financiera del Estado, con economicidad, eficiencia y efectividad, generando informacin
oportuna y confiable para la toma de decisiones de gobierno, y realizando de acuerdo a ello
la gestin de los recursos pblicos en un marco de absoluta transparencia.
Este Programa se basa en la creacin de diversos sistemas de administracin
interrelacionados y en los conceptos de centralizacin normativa y descentralizacin
operativa definidos en l y cuyo Captulo VII establece las bases para la creacin del
Sistema de Administracin de Bienes del Estado Nacional (SABEN), constituido por el
conjunto de principios, normas, recursos y procedimientos que se aplicarn a las
operaciones administrativas relacionadas con la adquisicin, administracin y disposicin de
los bienes fsicos del Estado.
La toma del Registro dispuesta en esta Decisin Administrativa se deba realizar en
distintas etapas:
a) Etapa 1 - Reconocimiento general del universo de Bienes Inmuebles Privados del
Estado Nacional
b) Etapa 2 - Relevamiento integral de la totalidad de los Bienes Inmuebles Privados
del Estado Nacional incorporados a la Etapa 1.
c) Etapa 3 - Programa de valorizacin del patrimonio inmobiliario fiscal incorporado al
Registro Nacional de Bienes Inmuebles Privados
La CONTADURIA GENERAL DE LA NACION establecera los criterios de valuacin
y amortizacin del patrimonio fsico del ESTADO NACIONAL de acuerdo con los contenidos
de la Etapa 3.
No obstante, la DECISIN ADMINISTRATIVA N 327/1998 cancel la Etapa 3

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LEY 24.855
Ao 1997
FONDO FIDUCIARIO FEDERAL DE INFRAESTRUCTURA REGIONAL
Entre sus objetivos expresa la generacin de la infraestructura econmica y social
necesaria y prioritaria para la integracin territorial, el desarrollo regional y el intercambio
comercial y la mejora de oportunidades y condiciones de acceso a la vivienda en los
sectores de ingresos medios y medios bajos de la poblacin.
En cuanto a las obras, una de las prioridades del fondo fiduciario es la construccin,
mejoramiento o adecuacin de la infraestructura ferroviaria.


MINISTERIO DE DEFENSA
DECRETO 719/1997
AutorIza al MINISTERIO DE DEFENSA a efectuar la enajenacin de los bienes
inmuebles oportunamente asignados al mismo, destinando su producido conforme las
previsiones de la LEY 24.045 a la reestructuracin de las Fuerzas Armadas.


DECRETO N 1.090/1997
MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS
Instruy a la SECRETARIA DE TRANSPORTE para desafectar, total o parcialmente,
del uso ferroviario las playas de cargas ubicadas dentro del ejido urbano de la Ciudad de
Buenos Aires y de otros grandes centros urbanos del pas, en tanto no tengan uso operativo
justificado, transfirindolos al ENTE NACIONAL DE ADMINISTRACION DE BIENES
FERROVIARIOS (ENABIEF) para destinarlos a la construccin de centros de trasbordo
multimodales de pasajeros; la construccin de parques y plazas pblicas y la construccin
de viviendas y explotacin comercial de locales.
Estas desafectaciones se convalidaron por DECRETO N 837/1998


LEY 25.069
Ao 1998
Regula la transferencia de los inmuebles de propiedad del Estado Nacional afectados
al Ente Nacional de Administracin de Bienes Ferroviarios (ENABIEF) a los acopiadores y
productores de cereales, oleaginosas y cualquier otra especie agrcola de caractersticas
similares, cuyas inversiones se hayan ejecutado dentro del marco de la LEY 19.076.
Determina que la autoridad de aplicacin de esta Ley es el ENABIEF (hoy ONABE).

CAT.OPP/CAG/2007-01
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LEY 25.152
Ao 1999
REFORMA DEL ESTADO. ADMINISTRACION DE LOS RECURSOS PUBLICOS
Establece, entre otras cuestiones, las medidas a las cuales se debern ajustar los
poderes del Estado Nacional para la administracin de los recursos pblicos; la formulacin
del Presupuesto General de la Administracin Nacional; eficiencia y calidad de la gestin
pblica; evaluacin de calidad del gasto; presupuesto plurianual e informacin pblica y de
libre acceso.
Adems, determina que toda creacin de organismo descentralizado, empresa
pblica de cualquier naturaleza y Fondo Fiduciario integrado total o parcialmente con bienes
y/o fondos del ESTADO NACIONAL requerir del dictado de una Ley.


DECRETO N 346/1999
Dispone que todo el material de va de trocha ancha existente transferido al ENTE
NACIONAL DE ADMINISTRACION DE BIENES FERROVIARIOS (ENABIEF), dependiente
de la SECRETARIA DE TRANSPORTE del MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y
SERVICIOS PUBLICOS, con ms el producido por levantamientos de ramales e
instalaciones de la misma trocha, queda a disposicin del MINISTERIO DE ECONOMIA Y
OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS a travs de la SECRETARIA DE TRANSPORTE, para
ser utilizados en la construccin del FERROCARRIL TRASANDINO DEL SUR y del
FERROCARRIL TRANSPATAGONICO.
Esta norma inmoviliz material ferroviario en gran parte obsoleto, que an hoy debe
ser dificultosamente custodiado.


DECISIN ADMINISTRATIVA 56/1999
TRIBUNAL DE TASACIONES DE LA NACION
Dispuso que el TRIBUNAL DE TASACIONES DE LA NACIN practicara la valuacin
contable de la totalidad de los Bienes Inmuebles de Dominio Privado a cargo de las
J urisdicciones y Entidades de la Administracin Nacional, incluyendo las Instituciones de
Seguridad Social y las Universidades Nacionales.
Adems, las autoridades de aplicacin sern la SECRETARIA DE HACIENDA, a
travs de la CONTADURIA GENERAL DE LA NACION y la SECRETARIA DE OBRAS
PUBLICAS, a travs del TRIBUNAL DE TASACIONES DE LA NACIN.


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DECRETO N 436/2000
REGLAMENTO PARA LA ADQUISICION, ENAJ ENACION Y CONTRATACION DE BIENES
Y SERVICIOS DEL ESTADO NACIONAL
Aprob la reglamentacin de los Artculos 55, 56, 61 y 62 del Captulo VI de la LEY
DE CONTABILIDAD (DECRETO LEY N 23.354), vigente en funcin de lo establecido por el
Artculo 137, inciso a) de la LEY 24.156, constituyendo el "REGLAMENTO PARA LA
ADQUISICION, ENAJ ENACION Y CONTRATACION DE BIENES Y SERVICIOS DEL
ESTADO NACIONAL".
Se rigen por este Reglamento los contratos de compraventa, suministros, servicios,
locaciones, alquileres con opcin a compra, permutas y concesiones de uso de los bienes
del dominio pblico y privado del ESTADO NACIONAL, que celebren las entidades estatales
comprendidas en su mbito de aplicacin.
Estableci determinadas pautas de publicidad, difusin y transparencia para los
procedimientos de contrataciones: pliegos, licitaciones, procesos y criterios de seleccin con
parmetros de evaluacin predefinidos. Tambin las condiciones que deben reunir las
contrataciones directas. Se incluyen nuevas modalidades contractuales como las compras
informatizadas y las iniciativas privadas


DECRETO 443/2000
MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA
Disolvi el Ente Nacional de Administracin de Bienes Ferroviarios (ENABIEF) y cre
el ORGANISMO NACIONAL DE ADMINISTRACIN DE BIENES (ONABE) como rgano
desconcentrado de la SECRETARA DE OBRAS PBLICAS, resultado de la unin entre el
ENABIEF y la DIRECCIN NACIONAL DE BIENES DEL ESTADO (DNBE).


DECRETO N 1.247/2000
INMUEBLES
Prorrog el plazo de vigencia instituido por el artculo 16 de la LEY 24.146,
modificado por las LEYES N 24.383 y 24.768, en relacin con la presentacin de solicitudes
de transferencia de inmuebles innecesarios para el cumplimiento de los fines o gestin de la
Administracin Pblica Nacional. El nuevo plazo de vencimiento fue el 31 de diciembre del
ao 2003, que result definitivo al no ser nuevamente prorrogado.


DECRETO DELEGADO N 1.023/2001
REGIMEN GENERAL DE CONTRATACIONES,
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Esta norma derog los artculos 55 al 63 del DECRETO LEY N 23.354 de diciembre
de 1956, vigentes en funcin de lo establecido por el inciso a) del artculo 137 de la LEY N
24.156 y sus modificaciones y lo reemplaz por un nuevo rgimen.
Tambin dispuso que podra utilizarse el procedimiento de contratacin directa para
las contrataciones entre reparticiones pblicas o en las que tenga participacin mayoritaria
el Estado Nacional, quedando en stos casos prohibida la subcontratacin del objeto.


DECRETO 35/2001
INMUEBLES
Deleg en el MINISTRO DEL INTERIOR el carcter de autoridad de aplicacin de las
LEYES 23.985 y 24.159 en todo lo que corresponda a inmuebles que se encuentren
asignados en uso y administracin a la PREFECTURA NAVAL ARGENTINA y a la
GENDARMERA NACIONAL ARGENTINA.


DECRETO 666/2003
REGIMEN DE CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACION NACIONAL
Introdujo modificaciones al Rgimen General establecido mediante el DECRETO N
1023/2001, expresando que ...teniendo en cuenta que la contratacin directa entre
reparticiones pblicas puede dar lugar a la perpetuacin de monopolios estatales
ineficientes y costosos, siendo contrario al principio de transparencia que debe primar en las
contrataciones de la Administracin Pblica Nacional, resulta necesario eliminar la norma
que as lo permite.


DECRETO 1.142/2003
MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS
Aprueba la estructura organizativa del primer nivel operativo del citado Departamento
de Estado, estableciendo que corresponde a la SECRETARIA DE OBRAS PBLICAS
presidir el ORGANISMO NACIONAL DE ADMINISTRACION DE BIENES.


DECRETO 204/2004
REGIMEN DE CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACION NACIONAL
Facult la realizacin de contrataciones directas entre las jurisdicciones y entidades
del ESTADO NACIONAL, con organismos provinciales, municipales o del Gobierno de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, como as tambin con las empresas y sociedades en
las que tenga participacin mayoritaria el Estado, siempre que tengan por objeto la
CAT.OPP/CAG/2007-01
24

prestacin de servicios de seguridad, logstica o de salud, y con las Universidades
Nacionales.


DECRETO N 835/2004
PROGRAMA ARRAIGO
BANCO SOCIAL DE TIERRAS
Se crea el Registro denominado "Banco Social de Tierras", en el mbito de la
COMISIN DE TIERRAS FISCALES NACIONALES. Se conformar con la informacin que
brinden los rganos de la Administracin Pblica Nacional, sus empresas y entes
descentralizados., sobre inmuebles ociosos de dominio privado del Estado Nacional,
distribuidos en todo el territorio nacional, innecesarios para la funcin y gestin de los
organismos en cuya jurisdiccin revistan, que puedan ser afectados a fines sociales
Hoy, estos inmuebles pueden transformarse en una herramienta social para
solucionar el problema de las ocupaciones de tierras que ha conformado, particularmente en
las grandes urbes, un escenario complejo, heterogneo y altamente conflictivo. El Estado
debe aportar toda su capacidad y bienes en el mejoramiento de la calidad de vida de las
familias de menores recursos, paliando la problemtica de la marginacin creada por el
crecimiento vegetativo de la poblacin y las migraciones internas y externas.
Segn los propios considerandos del DECRETO, es un dato de la realidad que el
acceso a la tierra, a la vivienda digna y al hbitat adecuado es una meta virtualmente
inalcanzable para los sectores de menores recursos.
Adems, la LEY N 23.302, declara de inters nacional la atencin y apoyo a los
aborgenes y a las comunidades indgenas existentes en el pas, y su defensa y desarrollo
para su plena participacin en el proceso socioeconmico y cultural de la Nacin,
respetando sus propios valores y modalidades, disponindose la implementacin de planes
que permitan el acceso a la propiedad de la tierra.


DECRETO 1.261/2004
TRANSPORTE FERROVIARIO
Por esta norma, el Estado Nacional reasume la prestacin de los Servicios
Interurbanos de Transporte Ferroviario de Pasajeros de largo recorrido, cuyo trazado sea de
carcter interjurisdiccional, suprimidos por DECRETO N 1.168/1992, con el objetivo de
reposicionar al ferrocarril en el sistema multimodal de transporte.
Se instruy al MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA
Y SERVICIOS para que a travs de la SECRETARIA DE TRANSPORTE determine el uso y
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25

destino del material rodante tractivo y remolcado y de los inmuebles correspondientes a
predios ferroviarios y los edificios directamente necesarios para las operaciones ferroviarias,
incluyendo los asignados a tareas administrativas y auxiliares contando con la asistencia del
ORGANISMO NACIONAL DE ADMINISTRACION DE BIENES, dependiente de la
SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS del MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL,
INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS.


PROYECTOS DE LEY
El da 4 de julio de 2007 la Cmara de Senadores de la Nacin sancion un Proyecto
de Ley y lo envi en revisin a la Cmara de Diputados
El objeto de este Proyecto es el reordenamiento de la actividad ferroviaria, ubicando
como pieza clave de toda la accin a los nuevos criterios de gestin y de rentabilidad, y a la
consideracin del usuario.
Para ello crea dos empresas que funcionarn en la rbita del MINISTERIO DE
PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS:
a) La ADMINISTRACION DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS SOCIEDAD
DEL ESTADO, que tendr a su cargo la administracin de la infraestructura ferroviaria
actual, la que se construya en el futuro, su mantenimiento y la gestin de los sistemas de
control de circulacin de trenes. Ello incluye a los bienes necesarios para el cumplimiento de
su misin, los bienes ferroviarios concesionados a privados cuando por cualquier causa
finalice la concesin, o se resuelva desafectar de la explotacin bienes muebles o
inmuebles, y el patrimonio ferroviario que se encuentre en jurisdiccin del ONABE el que se
transferir a la nueva Empresa.
Esta Empresa deber definir la red ferroviaria nacional primaria y secundaria y las
explotaciones colaterales.
b) La OPERADORA FERROVIARIA SOCIEDAD DEL ESTADO, que tendr a su
cargo la prestacin de los servicios de transporte ferroviario tanto de cargas como de
pasajeros, en todas sus formas, que le sean asignados, incluyendo el mantenimiento del
material rodante.
Deber Administrar los bienes muebles e inmuebles que le sean asignados por la
ADMINISTRACION DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS SOCIEDAD DEL ESTADO
para la prestacin del servicio de transporte ferroviario.


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BIBLIOGRAFA CONSULTADA
Legislacin sobre ventas inmobiliarias del Estado Nacional. ENABIEF. 1997
La Administracin de los inmuebles innecesarios del Estado Nacional. J os Luis TESORO.
INAP
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Captulo Segundo
2. Usucapin
En este Captulo trataremos la adquisicin por prescripcin adquisitiva (usucapin)
de bienes de propiedad del Estado Nacional o los estados provinciales o los estados
municipales por parte de personas fsicas o jurdicas particulares mediante prescripcin
adquisitiva o usucapin.
Habida cuenta que el dominio del Estado sobre sus bienes no est sometido a un
rgimen nico se definir cada tipo de dominio y se analizarn sus notas primordiales, los
elementos que concurren a configurar las diferentes formas de propiedad estatal, el objetivo
del sometimiento de los bienes a los distintos regmenes y las consecuencias jurdicas de su
ocupacin por los particulares, el marco normativo actual y diversas propuestas de reforma.
La prescripcin adquisitiva tambin reconoce distintas modalidades y, si bien el
efecto de una y otra es el mismo, las causas determinantes de la adquisicin del dominio
poseen modulaciones propias en uno y otro caso.
Como queda dicho, existen distintos planteos tendientes a cambiar la legislacin
vigente en materia de prescripcin adquisitiva sobre bienes del Estado, lo que sern objeto
de particular estudio en razn de que se considera urgente la adopcin de medidas que
impidan la prdida de los derechos del Estado sobre sus bienes en general y, en particular
sobre cierta clase de ellos. En este orden, se analizarn distintos proyectos de leyes que
ponen de manifiesto la preocupacin de los legisladores por introducir modificaciones al
estado de cosas imperante.
2.1. Bienes Pblicos y Privados del Estado
La distincin fundamental que corresponde hacer en esta materia es entre bienes del
dominio pblico y bienes del dominio privado del Estado, pues el rgimen jurdico aplicable
a ambas categoras es diverso.
El artculo 2339 del Cdigo Civil establece al respecto: Las cosas son bienes
pblicos del Estado general que forma la Nacin, o de los estados particulares de que ella
se compone, segn la distribucin de los poderes hecha por la Constitucin Nacional; o son
bienes privados del estado general o de los estados particulares.
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2.1.1. Bienes Pblicos del Estado.
2.1.1.1. Definicin
La siguiente definicin de dominio pblico rene los principales elementos: El
conjunto de bienes de propiedad pblica del Estado (lato sensu), afectados al uso pblico,
directo o indirecto, de los habitantes y sometidos a un rgimen jurdico especial de
derecho pblico, y, por lo tanto, exorbitante del derecho privado, en funcin de los fines que
con ellos se tiende a satisfacer.
2.1.1.2. Rgimen Jurdico
El rgimen del dominio pblico es nico. Todos los bienes del dominio pblico tienen
el mismo rgimen jurdico esencial, pero adaptado a las particularidades de cada bien. La
caracterstica del uso comn, respecto de los bienes del dominio pblico, se funda en
principios bsicos aplicables a todos los bienes pblicos que se destinan a esos usos. Lo
mismo sucede con los usos especiales. El rgimen jurdico del dominio pblico es tambin
de excepcin y de interpretacin estricta: en su conjunto slo es aplicable a los bienes
dominiales.
Los caracteres bsicos del rgimen jurdico del dominio pblico son la inalienabilidad
y la imprescriptibilidad. Sin embargo, no son atributos exclusivos de los bienes dominiales.
Son "efectos", no "causas" de la dominialidad.
2.1.1.3. Inalienabilidad e imprescriptibilidad
La inalienabilidad y la imprescriptibilidad no bastan, por s solas, para considerar que
un bien pertenece al dominio pblico. Existen muchos bienes que, a pesar de su carcter
inalienable e imprescriptible, pertenecen al dominio "privado" del Estado o al de los
particulares. Lo que define a un bien de pblico y le imprime sus notas correlativas entre
ellas la inalienabilidad y la imprescriptibilidad es su afectacin al uso pblico, directo o
indirecto. (CSJ N, Fallos, 48:195; ver tambin, Fallos, 146:288; 147:149; 147:178).
Troplong, en el comentario al artculo 2226 del Cdigo Civil Francs, volcado en el
comentario al artculo 3952 del Cdigo Civil, dice: "Hay cosas que son imprescriptibles por
si mismas, otras que lo son por razn de su destino, y otras por razn de las personas que
las poseen. Las cosas imprescriptibles por s mismas, son aquellas que por su destino
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natural pertenecen a todo el mundo, y no son susceptibles de apropiacin privada, como la
mar, la libertad del hombre, etc. Las cosas imprescriptibles en razn de su destino, son
aquellas que por si mismas admiten la propiedad privada; pero que por su destino accidental
estn retiradas del comercio y afectas al uso pblico, como los caminos, las calles, etc. ,
estas cosas mientras estn afectas al servicio publico son imprescriptibles. Las cosas que
no son prescriptibles en razn de las personas que las poseen son las que pertenecen a
personas privilegiadas contra las cuales no corre la prescripcin.
Esta ltima caracterstica nos acerca a la delimitacin del objeto de estudio, pues nos
adelanta que una parte de los bienes del Estado (los del dominio pblico) no son
susceptibles de adquisicin por prescripcin adquisitiva. Esto es as, pero ello no implica
que, en el terreno de los hechos, no se planteen eventuales entredichos que puedan llegar a
los tribunales.
La jurista Mirta Liliana Bellotti
5
seala que dichos caracteres inalienabilidad e
imprescriptibilidad- son inherentes a los bienes pblicos, pertenecientes a la esencia del
rgimen del dominio publico y que existen por principio, aunque la respectiva legislacin los
silencie. En ausencia de explcitas disposiciones legales son fruto de la elaboracin
doctrinal, mediante la coordinacin de diversos textos legales.
En el derecho argentino la inalienabilidad y la imprescriptibilidad no estn previstas
expresamente por la ley pero resultan de la aplicacin coordinada de diversos textos del
Cdigo Civil. La Inalienabilidad halla fundamento legal en la aplicacin armnica de los arts.
953, 2336 y 2604 del Cdigo Civil
6
. La imprescriptibilidad encuentra fundamento legal en
nuestro derecho a travs de los artculos 2400; 3951; 3952 y 4019 del mismo Cdigo
7
.

5
Informe presentado en la ctedra de Derecho Reales de la Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional de Crdoba, convocada en reunin por el Dr. Luis Moisset de Espans, para analizar un
proyecto de modificacin del Cdigo Civil para proteger los bienes de dominio pblico.
6
Art. 953 CC. El objeto de los actos jurdicos deben ser cosas que estn en el comercio
Art. 2336CC: Estn en el comercio todas las cosas cuya enajenacin no fuere expresamente
prohibida o dependiente de una autorizacin pblica
Art. 2604 CC: El derecho de propiedad se extingue de una manera absoluta por la destruccin o
consumo total de la cosa que estaba sometida a l, o cuando la cosa es puesta fuera del comercio.
7
Art. 2400 CC: Todas las cosas que estn en el comercio son susceptibles de posesin. Los bienes
que no fueren cosas, no son susceptibles de posesin.
Art.3951CC: El Estado general o provincial, y todas las personas jurdicas estn sometidas a las
mismas prescripciones que los particulares, en cuanto a sus bienes o derechos susceptibles de ser
propiedad privada; y pueden igualmente oponer la prescripcin.
Art. 3952 CC: Pueden prescribirse todas las cosas cuyo dominio o posesin puede ser objeto de una
adquisicin.
Art. 4019 CC: Todas las acciones son prescriptibles, con excepcin de las siguientes: 1) las acciones
de reivindicacin de la propiedad de una cosa que est fuera del comercio....
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30

Bibiloni acertadamente
8
intent llenar el vaco legal de nuestra actual legislacin,
proponiendo el siguiente texto: Los bienes de dominio pblico enumerados en el artculo
anterior son inalienables e imprescriptibles. La Comisin de Reformas al Cdigo Civil
acept esa sugerencia.
El proyecto de Reforma de Unificacin de la legislacin Civil y Comercial de 1998 en
su art. 228 dice textualmente: Las cosas pblicas del Estado son inenajenables,
inembargables e imprescriptibles.
La J urisprudencia de la Suprema Corte de J usticia de la Nacin se ha pronunciado
reiteradamente estableciendo el carcter inalienable e imprescriptible de los bienes
pertenecientes al dominio publico.
9

En el Derecho Comparado se establecen expresamente estos principios en la
Constitucin o en el Cdigo Civil. La Constitucin de Mxico en el art. 27 regula: .....el
Dominio de la Nacin es inalienable e imprescriptible... El Cdigo Civil Italiano en el art.
823 dispone: Los bienes que son parte del dominio pblico son inalienables y no pueden
ser objeto de derechos a favor de terceros, sino en los modos y en los lmites establecidos
por la ley que los regula. El art. 132 de la Constitucin de Espaa establece: La ley
regular el rgimen jurdico de los bienes de dominio pblico inspirndose en los principios
de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad como su desafectacin.
En la Conclusin del trabajo citado, la mencionada autora expresa que Si bien los
caracteres de inalienabilidad e imprescriptibilidad de las cosas de dominio pblico son
inherentes a su rgimen jurdico y existen aunque la legislacin no los establezca
expresamente, es muy conveniente regular expresamente principios tan importantes. Las
normas deben contener los principios del Derecho a fin de hacerlos evidentes, de manera
que con la simple lectura de la ley sean conocidos hasta por el ms inexperto. No deben
permanecer tcitos en la legislacin reservados a los juristas experimentados que luego de
una interpretacin doctrinaria los hacen salir a la luz. Debe modificarse el Cdigo Civil e
incluirse una norma que incorpore los caracteres mencionados. En este sentido, tomando
como fuente el art. 823 del Cdigo Civil Italiano, propone agregar al art. 2341 el siguiente
prrafo: Los bienes de dominio pblico son inalienables e imprescriptibles. No pueden ser
objetos de derechos incompatibles con el destino al que fueron afectados.

8
Anteproyecto de Reformas al Cdigo Civil
9
Suprema Corte de J usticia de la Nacin. Fallos, tomo 48, pgina 200. Fallos tomo 146, pginas 289
y 297 y pginas 304 y 315, tomo 147, pginas 180 y 220-221.
CAT.OPP/CAG/2007-01
31

2.1.1.4. Elementos del dominio pblico
En cuanto a los elementos del dominio pblico, cabe distinguir los que se expresan a
continuacin:
a) Elemento subjetivo: se refiere al sujeto que es titular del dominio pblico. En
relacin con la titularidad de estos bienes, existen quienes la atribuyen al Estado, como
Vlez Sarfield y quienes invisten con ella al pueblo, como Marienhoff o los romanos. Sea
como fuere, lo cierto es que los bienes del dominio pblico no son res nullius (cosas de
nadie), sino que sus titulares son personas jurdicas pblicas y, entre estas, personas
estatales. Ello excluye a las personas jurdicas pblicas no estatales y a las personas
privadas que por delegacin, subrogacin, concesin o cualquier otra figura jurdica ejercen
funciones propias del Estado o en nombre y representacin de ste.
b) Elemento objetivo: se relaciona con los objetos, bienes o cosas, que integran el
dominio pblico, cuyo rgimen legal se est establecido en el Cdigo Civil, o sea que rige
por el derecho privado. El dominio pblico se ejerce sobre cosas idnticas a aquellas sobre
los cuales se ejerce la propiedad privada, pues la dominialidad es independiente de las
cualidades materiales de los objetos.
El art. 2340, que establece qu bienes quedan comprendidos entre los bienes
pblicos, en su inc. 7 in fine pone de relieve el carcter enunciativo de la enumeracin del
Cdigo citado, haciendo referencia a todos aquellos bienes o cosas de los que se valen los
entes pblicos para el cumplimiento de sus fines
10

En ciertos casos los bienes accesorios de inmuebles dominiales slo integran el
dominio pblico cuando contribuyen permanente, directa e inmediatamente a que el bien
dominial cumpla los fines que motivan su institucin.

10
Los bienes pblicos as enumerados son: 1 - Los mares territoriales hasta la distancia que
determine la legislacin especial, independientemente del poder jurisdiccional sobre la zona contigua;
2 - Los mares interiores, bahas, ensenadas, puertos y ancladeros; 3 - Los ros, sus cauces, las
dems aguas que corren por cauces naturales y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de
satisfacer usos de inters general, comprendindose las aguas subterrneas, sin perjuicio del
ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterrneas en la medida
de su inters y con sujecin a la reglamentacin; 4 - Las playas del mar y las riberas internas de los
ros, entendindose por tales la extensin de tierra que las aguas baan o desocupan durante las
altas mareas normales o las crecidas medias ordinarias; 5 - Los lagos navegables y sus lechos; 6 -
Las islas formadas o que se formen en el mar territorial o en toda clase de ro, o en los lagos
navegables, cuando ellas no pertenezcan a particulares; 7 - Las calles, plazas, caminos, canales,
puentes y cualquier otra obra pblica construida para utilidad o comodidad comn; 8 - Los
documentos oficiales de los poderes del Estado; 9 - Las ruinas y yacimientos arqueolgicos y
paleontolgicos de inters cientfico.
CAT.OPP/CAG/2007-01
32

El rgimen jurdico del dominio pblico exige que los bienes o las cosas que lo
integran fsicamente tengan un relativo carcter permanente e irreemplazable; si no es as,
no se justifica ese rgimen. Por tal motivo las cosas consumibles y las fungibles no integran
el dominio pblico.
Integran, pues, el dominio pblico inmuebles, muebles, semovientes, objetos
inmateriales y derechos, y las llamadas universalidades pblicas en la medida que renan
las caractersticas enunciadas.
Conforme con el artculo 2341 del Cdigo Civil Las personas particulares tienen el
uso y goce de los bienes pblicos del Estado o de los Estados con sujecin a las normas
respectivas.
c) Elemento teleolgico o finalista: el uso pblico es determinante de la dominialidad.
Dicho uso puede ser directo o inmediato e indirecto o mediato. Parte de la doctrina opina
que slo los bienes destinados al uso directo de la comunidad estn dentro del dominio
pblico. Hay quienes sostienen que tambin los bienes o cosas destinados al uso indirecto a
travs de un servicio pblico, integran el concepto de dominio pblico (CSJ N, Fallos, 33:116;
158:358). El citado inciso 7 in fine, del artculo 2340 del Cdigo Civil parece inclinar la
balanza a favor de estos ltimos. Lo que caracteriza al dominio pblico no es ni el uso
directo, ni la afectacin a un servicio pblico, sino la afectacin del bien a utilidad o
comodidad comn, concepto ste ms amplio que aqullos.
d) Elemento normativo: El sometimiento de bienes a un rgimen de derecho pblico,
condicin sine qua non de la dominialidad pblica, slo puede resultar de una disposicin de
la autoridad competente, que en nuestro derecho es el Congreso: el carcter dominial de
una cosa o de un bien depende de una norma legal, de una ley en sentido formal y no de
cualquier acto administrativo. Un acto administrativo no puede ser fuente atributiva del
carcter pblico o privado de una cosa. La Administracin slo podr "crear" los bienes que
integran el dominio pblico llamado "artificial" (plazas, calles, caminos, cementerios,
monumentos, bibliotecas, edificios, etc.); pero la condicin jurdica de esos bienes creados,
no deriva de acto administrativo alguno, sino de ley. Por ello no hay que confundir
"afectacin" del bien al uso pblico, con la "atribucin" del carcter pblico o privado de los
bienes. A nivel nacional la afectacin puede hacerla el Poder Ejecutivo por acto
administrativo; en las provincias puede realizarla la autoridad que la respectiva Constitucin
disponga.
CAT.OPP/CAG/2007-01
33

No habiendo bienes pblicos por derecho natural, sino nicamente por declaracin
legal, el acto estatal que establezca la dominialidad de una cosa, cualquiera sea su origen o
ndole, es siempre atributivo del carcter pblico del bien.
En el derecho argentino corresponde a la legislacin de fondo (nacional) decidir qu
bienes son pblicos y qu bienes son privados, sin perjuicio de la posibilidad de la
legislacin local de regular su uso y goce.
An cuando la determinacin de los bienes que han de integrar el dominio pblico
corresponde a la Nacin (art. 75, inc. 12, CN), ese dominio pertenece a la Nacin o a las
provincias, segn el territorio en que se encuentre. Ello surge de los artculos 75, incs. 5, 10,
13, 18 y 30, 121, 125, y 126 de la Constitucin, de los arts. 2339 y 2340 del Cdigo Civil y
de la jurisprudencia de la Corte Suprema de J usticia de la Nacin (CSJ N, Fallos, 126:82;
120:154; 134:293; 154:317).
El artculo 124 de la Constitucin, reconoce el dominio originario de las provincias
respecto de los recursos naturales con tal amplitud que no distingue en cuanto a la calidad
de renovables o no renovables: corresponden al dominio provincial todos los recursos
naturales de su territorio.
En igual sentido, la Ley de Federalizacin de Hidrocarburos N 24.145 dispuso la
transferencia del dominio pblico de los hidrocarburos del Estado Nacional a las provincias
en cuyos territorios se encuentren, incluyendo los situados en el mar adyacente a sus
costas.
El Acuerdo Federal Minero, del 6 de mayo de 1993, ratificado por ley N 24.228,
reconoci a las autoridades provinciales como administradores del patrimonio minero de sus
respectivos estados, consolidndose en el art. 124 de la Constitucin, el pleno dominio
provincial sobre esos recursos.
La Ley 23.696 posibilita la transferencia mediante convenio a jurisdicciones
provinciales o municipales de las rutas nacionales de inters provincial y de las redes de
distribucin de Gas del Estado (anexo I, II). As, la Nacin le transfiri a la provincia de
Buenos Aires por un convenio el dominio y jurisdiccin de la Ruta Nacional N 2. Dicho
convenio fue aprobado por Decreto de la Provincia de Buenos Aires N 4872/90.
Mediante el Decreto N 1055/89 se autoriz la cesin a las provincias en cuyo
territorio se encuentren de los yacimientos petrolferos abandonados o de escasas reservas,
sin el pago del derecho de explotacin (art. 20).
CAT.OPP/CAG/2007-01
34

Por el Decreto N 942/89 se determin, a pedido de la Provincia de Ro Negro, la
transferencia a su favor de los bienes y servicios afectados al servicio pblico de electricidad
en su territorio, y que estaban a cargo de Agua y Energa Elctrica Sociedad del Estado. El
Convenio celebrado en su consecuencia fue ratificado por Decreto N 975/90.
La Ley N 24.093 faculta al Poder Ejecutivo a transferir a las provincias que as lo
soliciten, a ttulo gratuito, el dominio o la administracin de los puertos.
2.1.1.5. Clasificacin del dominio publico
En razn de la formacin de los bienes el dominio pblico puede ser natural o
artificial. El natural recae sobre aquellos bienes que se encuentran en la naturaleza y
sobre los cuales no es posible la intervencin de la mano del hombre. (playas de mar, ros,
arroyos). El artificial est constituido por bienes que son creados por la accin humana
(calles, caminos, puentes etc.).
En el dominio pblico natural, la ubicacin dentro del dominio pblico que efecta la
ley, implica su afectacin de pleno derecho, v.gr., una isla o un ro. Tratndose de bienes del
dominio pblico natural, su carcter proviene de una decisin, adoptada por la misma ley en
funcin de los poderes que la Constitucin deposit en el Congreso de la Nacin, y
conservan tal carcter aunque la Administracin decida darles un tratamiento, uso o
explotacin econmica, concedindolos a particulares. As, las islas son bienes del dominio
pblico independiente del uso que se les asigne o confiera. El Cdigo Civil ha reservado las
islas para el patrimonio pblico estatal, no obstante la jurisprudencia ha admitido por
costumbre contra legem la posibilidad de su usucapin (CSJ N, J A, 1942-I-1015).
En los bienes del dominio pblico artificial, adems de la calificacin de la ley
nacional, de la cual deriva su condicin jurdica, es necesario un acto de afectacin de parte
de la Administracin (nacional, provincial o municipal), v.gr., un buque de guerra, una plaza,
etctera.
2.1.1.6. Afectacin.
Afectar es consagrar un bien al dominio pblico. Desafectar, por el contrario, es
sustraerlo de su destino al uso pblico. La desafectacin de un bien del dominio pblico, en
principio debe efectuarse por un acto de derecho pblico. As, la Procuracin del Tesoro ha
establecido: La desafectacin no requiere necesariamente el dictado de una ley formal sino
que puede realizarse mediante simple acto administrativo, siempre que ste exprese la
CAT.OPP/CAG/2007-01
35

inequvoca voluntad de liberarlo del vnculo de inenajenabilidad que lo liga al Estado (PTN,
Dictmenes, 59:176; 68:8). Excepcionalmente, puede desafectarse el bien por hechos, pero
en tal caso es necesaria la ratificacin, mediante acto administrativo (del voto en disidencia
del doctor Barbera Guzzo, SC Mendoza, 4/11/75, "Heredia de Chambn, Modesta A.
c/Provincia de Mendoza", J A, 1976-III-81).
Los requisitos que dan validez a la afectacin son:
a) El asentimiento expreso (en caso de ley o acto administrativo) o implcito, que
preste la autoridad administrativa competente. Cuando se trata de dominio pblico natural,
respecto del cual la determinacin de su condicin jurdica importa su afectacin, la
autoridad competente ser el Congreso, dado que le corresponde dicha determinacin. Lo
mismo sucede para la desafectacin, ya que implicando el cambio de su condicin jurdica,
slo puede hacerla la mencionada autoridad. En el caso de un bien del dominio pblico
artificial, como la afectacin no es lo mismo que la determinacin de su calidad jurdica de
cosa pblica, ella puede provenir del Congreso Nacional, de las legislaturas provinciales o
de los rganos municipales. La desafectacin, a su vez, pueden declararla las mismas
autoridades administrativas que realizaron la afectacin.
b) El ttulo traslativo de dominio en poder del Estado de un bien que se afecta. Sin
embargo, a los estados se los considera propietarios, sin necesidad de un ttulo traslativo de
propiedad ni de posesin, de todos aquellos bienes que en virtud de lo regulado por ley
nacional integran el dominio pblico, y
c) A los efectos de la incorporacin de un bien al dominio pblico la afectacin debe
ser actual, debiendo el bien estar real y efectivamente afectado al uso o servicio pblico. "La
mera adquisicin de un inmueble y la declaracin de que all se realizar la obra que va a
estar afectada al uso pblico, no implica afectacin, y, por lo tanto, el bien no se encuentra
incorporado al dominio pblico: es simplemente un bien privado del Estado" (SC Mendoza,
4/11/75 "Heredia de Chambn, Modesta A. c/Provincia de Mendoza", J A, 1976-III-81).
2.1.1.7. Desafectacin tcita.
La desafectacin tcita se presenta cuando los bienes del dominio pblico dejan de
poseer tal carcter, no por cambiar su calificacin, sino porque la cesacin de esa calidad se
debe a un hecho exterior de la naturaleza o a una transformacin en su estado externo,
debido a obras realizadas por autoridad competente. Por ejemplo, un ro que por causas
naturales se seca o es desecado por obras de la autoridad.
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"No puede hablarse de desafectacin tcita para designar actos irregulares que
supongan hacer caso omiso de la legislacin de fondo, como ocurre con las enajenaciones
directas decididas sin previa desafectacin ordenada por el rgano del Estado
correspondiente (en el caso de bienes del dominio pblico del Estado, una ley especial) o
con la admisin de actos de los particulares que avancen sobre el dominio pblico estatal
(caso de allanamiento del Estado en los juicios de prescripcin veinteal o treintaal)... La
reforma del Cdigo Civil por la ley 17.711, no bast para alterar la calificacin jurdica de los
bienes en el art. 2340, inc. 6, de dicho cuerpo legal" (C1CivCom BBlanca, 22/5/81,
"Provincia de Buenos Aires c/Daz, J uan y otro", RepED, 16-374).
2.1.1.8. Uso pblico
El uso del dominio pblico puede ser comn o especial. Cada uno de esos usos
presenta caractersticas propias.
2.1.1.9. Uso comn.
Es el uso que pueden realizar todas las personas en forma directa, individual o
colectivamente, por su sola condicin de tales, sujetndose a la obligacin de observar las
disposiciones reglamentarias dictadas por la autoridad competente. Podemos mencionar
como ejemplos el trnsito por las vas y lugares pblicos, la contemplacin o admiracin de
monumentos, la consulta de libros en las bibliotecas pblicas, etctera.
El uso comn se caracteriza por ser: a) Libre. No est sujeto a ninguna autorizacin
administrativa previa; el nico lmite que puede imponrsele es el que resulte del ejercicio de
la polica administrativa. b) Gratuito. El principio general es que el uso comn de los bienes
dominiales es gratuito; sin perjuicio de ello, en ciertos casos es oneroso, como, por ejemplo,
cuando se cobra un peaje por trnsito en los caminos construidos o que se hayan otorgado
en explotacin, administracin, reparacin, ampliacin, conservacin o mantenimiento de los
ya existentes, a travs de un contrato de concesin de obra pblica; o cuando se exige una
suma de dinero para tener acceso a algunos paseos pblicos, por ejemplo al jardn
zoolgico. La onerosidad del uso debe emanar de un texto legal (PTN, Dictmenes, 86:214).
c) Impersonal. El uso comn se distingue del uso especial por el carcter impersonal del
usuario. Cuando el usuario tiene cualquier status jurdico personal, se est en presencia de
un uso especial. d) Ilimitado. Existe el uso comn, mientras el bien permanezca afectado al
dominio pblico.
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La mayor parte de la doctrina nacional y extranjera establece que el uso comn de
los bienes dominiales constituye un inters simple de los particulares. Nosotros
consideramos que la triparticin entre derecho subjetivo, inters legtimo e inters simple,
est superada y por ende el particular posee un derecho subjetivo al uso comn de los
bienes pblicos. Tal apreciacin contribuye a una acabada proteccin de los bienes
dominiales. De igual modo, vincula la responsabilidad del Estado, como lo sealara la Corte
Suprema de J usticia: "El uso y goce de los bienes del dominio pblico por parte de los
particulares importa para el Estado la obligacin de colocarlos en condiciones de ser
utilizados sin riesgos" (CSJ N, 1/12/92, "Pose, J os D. v. Prov. del Chubut y otra", J A, 1994-
II-262 y 1996-II-sntesis).
2.1.1.10. Uso especial.
Uso especial es aquel que slo pueden realizar las personas que hayan adquirido la
respectiva facultad, de conformidad con el ordenamiento jurdico vigente. En tal sentido ha
expresado la jurisprudencia: "a diferencia de lo que acontece con el uso comn o general, el
uso especial sobre una porcin del dominio pblico no satisface, en forma inmediata y
principal, necesidades colectivas, ni tiene por objeto el desarrollo de la personalidad humana
con referencia al mbito de la libertad; en otras palabras, no se trata de un derecho que
corresponda al hombre en su calidad de tal. Teniendo por finalidad acrecentar su esfera de
accin y su podero econmico, la adquisicin de este derecho supone, indispensablemente,
un acto expreso del Estado..." (CS Tucumn, 29/10/82, "Huerta, Manuel y otros
c/Municipalidad de San Miguel de Tucumn", ED, 104-667).
El uso especial se caracteriza por ser: a) Reglado. Slo pueden adquirir un derecho
privativo de los bienes del dominio pblico, los que hayan reunido los requisitos fijados por la
autoridad estatal. b) Oneroso. El uso privativo o especial de los bienes dominiales es
oneroso. Tal carcter surge del acto administrativo que otorga el permiso o la concesin. El
canon que paga el usuario es la justa contrapartida por el beneficio patrimonial que se le
otorga. c) Personal. Es la diferencia subjetiva fundamental con el uso comn. d) Limitado.
Es una regla de buena poltica administrativa que los bienes del dominio pblico, que se
conceden en uso privativo, lo sean por un perodo determinado de tiempo.
2.1.2. Bienes privados del estado
El artculo 2342 del Cdigo Civil enumera los bienes privados del Estado general o
de los estados particulares:
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1 - Todas las tierras que estando situadas dentro de los lmites territoriales de la
Repblica, carecen de otro dueo;
2 - Las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas y sustancias fsiles, no
obstante el dominio de las corporaciones o particulares sobre la superficie de la tierra;
3 - Los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueren sin tener
herederos, segn las disposiciones de este Cdigo;
4 - Los muros, plazas de guerra, puentes, ferrocarriles y toda construccin hecha
por el Estado o por los Estados, y todos los bienes adquiridos por el Estado o por los
Estados por cualquier ttulo;
5 - Las embarcaciones que diesen en las costas de los mares o ros de la
Repblica, sus fragmentos y los objetos de su cargamento, siendo de enemigos o de
corsarios.
2.2. Proyectos de ley
EXPEDIENTE NUMERO 297/96
S-96-0297:FERNANDEZ DE KIRCHNER
TEXTO ORIGINAL 27/03/1996
PROYECTO DE LEY ESTABLECIENDO EL SISTEMA DE DISPOSICION Y
ADMINISTRACION DE BIENES DEL ESTADO NACIONAL -
Este proyecto implicara la creacin de una nueva categora de bienes
imprescriptibles, que vendra a sumarse a la de los bienes del dominio pblico del
Estado: la de los inmuebles del dominio privado del Estado, que quedaran equiparados
a aquellos en esta materia. En efecto, los dos artculos cuya modificacin propugna se
refieren a los bienes o derechos susceptibles de ser propiedad privada.
Lo propuesto estara en lnea con las prerrogativas que otros regmenes otorgan al
Estado teniendo en miras sus fines vinculados con el bien comn. En este sentido, sera
equiparable a las clusulas exorbitantes o, mejor dicho, rgimen exorbitante, entendido
como un entorno objetivo a la voluntad de las partes- en los contratos administrativos.
La proteccin de los bienes del dominio privado del Estado de la prescripcin
adquisitiva sera la consecuencia de la presuncin de que esos bienes estn afectados a
un fin pblico o propio de la Administracin, coadyuvando al desempeo eficiente de la
Administracin y al logro de los resultados requeridos por la sociedad, como lo expresa
el Decreto N 1023/01 en relacin con el objeto de las contrataciones pblicas, y ese
CAT.OPP/CAG/2007-01
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sera el fundamento para darles un especial resguardo o, en otros trminos, someterlos
a un rgimen exorbitante del derecho privado.
El artculo 45 Usucapin-, perteneciente al Capitulo VIII del proyecto propone la
reforma de los artculos 3951 y 3952 del Cdigo Civil, propiciando las siguientes
redacciones:
Artculo 3.951: El Estado nacional o las provincias y sus entes autrquicos u
organismos descentralizados que tengan personalidad jurdica propia, estn sometidos a
las mismas prescripciones que los particulares en cuanto a sus bienes o derechos
susceptibles de ser propiedad privada. Sin embargo, no estn sujetos a la prdida del
derecho sobre sus bienes inmuebles por prescripcin adquisitiva. Pueden, igualmente
oponer la prescripcin ganada.
Articulo 3.952: Pueden prescribirse todas las cosas cuyo dominio o posesin pueden
ser objeto de una adquisicin, con excepcin de los bienes inmuebles pertenecientes al
Estado nacional o las provincias y sus entes autrquicos u organismos descentralizados,
que tengan personalidad jurdica propia, a que alude el artculo anterior.

EXPEDIENTE NUMERO 613/07
S-613/07: J ORGE M. CAPITANICH.
TEXTO ORIGINAL. Ao 2007
PROYECTO DE LEY SUSPENSIN DE PLAZOS PARA ADQUISICIN POR
PRESCRIPCION ADQUISITIVA DE BIENES DE DOMINIO PRIVADO DEL
ESTADO NACIONAL.
Este proyecto, al igual que el anterior, tiene por objeto la proteccin de los bienes
inmuebles del dominio privado del Estado de las pretensiones de particulares que
puedan intentar adquirirlos invocando la prescripcin adquisitiva.
Su alcance es menos amplio, pues en lugar de eliminar con carcter general y
perpetuo la posibilidad de usucapin de dichos inmuebles, propicia un mecanismo
transitorio (suspensin por 5 aos del plazo de prescripcin y del tratamiento judicial de
las causas que se tramiten a tal fin) que permita al Estado la adopcin de los recaudos
pertinentes para la proteccin de su patrimonio.
Se transcribe a continuacin el articulado del proyecto:
ARTICULO 1. Suspndase por cinco (5) aos: a) el plazo establecido en el artculo
4015 del Cdigo Civil para obtener la prescripcin adquisitiva de los bienes de dominio
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privado del Estado Nacional; y b) el tratamiento en sede judicial de los juicios por
prescripcin adquisitiva de los bienes de dominio privado del Estado Nacional.
ARTICULO 2. Durante el perodo citado en el artculo anterior, la Autoridad de
Aplicacin arbitrar las acciones necesarias para reformular los mecanismos de
informacin de los bienes de dominio privado del Estado Nacional y coordinar con los
organismos de catastro y con los registros de la propiedad inmueble de los gobiernos
provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, a fin de posibilitar la
administracin y el resguardo de los mismos.
ARTICULO 3. El Organismo Nacional de Administracin de Bienes (ONABE)
dependiente de la Secretara de Obras Pblicas del Ministerio de Planificacin Federal
Inversin Pblica y Servicios, ser la Autoridad de Aplicacin de la presente Ley.
ARTICULO 4. Invtase a las provincias y a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires a
adherir a la presente.
ARTICULO 5. Comunquese al Poder Ejecutivo.
En los fundamentos invocados por el legislador que presenta este proyecto se
comienza por recordar la clsica divisin de los bienes del Estado en dominio pblico y
dominio privado, y se alude a la afectacin o desafectacin de los primeros, que tiene
lugar mediante un acto de las autoridades administrativas competentes que los tienen
bajo su guarda y administracin.
Se remarca a la imprescriptibilidad como una de las caractersticas ms
importantes que diferencian a los bienes pblicos de los bienes privados del Estado y se
destaca que se trata de un principio por el cual es que resulta inimaginable que un
particular adquiera por prescripcin un camino pblico o el cauce de un arroyo, por
ejemplo.
Despus de enumerar los bienes pblicos segn el Art.2340 y los bienes privados
segn el artculo 2342 del Cdigo Civil, pone de manifiesto que, a diferencia de los
bienes pblicos, los del dominio privado del Estado Nacional no son imprescriptibles,
pueden adquirirse por prescripcin adquisitiva o usucapin.
Recuerda que la prescripcin adquisitiva es un modo de adquirir el dominio
poseyendo un bien inmueble durante un tiempo determinado y cumplimentando las
condiciones fijadas por la Ley, transformando la posesin continuada (ejercicio de un
poder de hecho sobre una cosa determinada), en derecho (propiedad) y transcribe el
artculo 4015 de dicho Cdigo, segn el cual la prescripcin se cumple luego de
transcurridos veinte aos de posesin pblica, pacfica e ininterrumpida, no siendo
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necesario ttulo vlido ni buena fe por parte del poseedor, de donde surge que la parte
accionante deba acreditar la existencia de los dos requisitos necesarios para la
procedencia de la prescripcin que invoca: la posesin y el tiempo.
Seguidamente pone de manifiesto que esta forma excepcional de adquirir
dominio est siendo ejercida sobre varios bienes de dominio privado del Estado
Nacional, por lo que resulta necesario adoptar medidas que permitan salvaguardarlos.
En este sentido advierte que, si bien estos inmuebles poseen restricciones para el uso
pblico, no dejan de ser patrimonio de toda la sociedad, siendo el Estado ms que titular
de dominio, el administrador de los bienes de los ciudadanos. Por lo tanto, la
apropiacin de un particular de un inmueble del Estado Nacional, atenta contra el inters
general.
En todo caso (se afirma) es el mismo Congreso Nacional, representando a toda
la sociedad, quien luego de analizar la situacin particular de cada bien y sopesando las
necesidades sociales e individuales, quien puede decidir el destino de esos inmuebles,
incluso mediante donaciones sin cargo a particulares.
Puntualiza que, por otro lado, es necesario tener en cuenta que, en su gran
mayora estas acciones incoadas en contra del Estado Nacional desvirtan el espritu
previsto por el Cdigo Civil, no siendo realizadas por las personas que hicieran posesin
de los bienes originariamente sino por terceros mediante la cesin de los derechos,
existiendo por otro lado casos en que se realizaron demandas por prescripcin
adquisitiva de inmuebles ubicados en lugares declarados como patrimonio histrico.
Agrega el presentante del proyecto que, adems del costo econmico
ocasionado por la prdida del bien (en algunos casos de millones de pesos) y por el
pago de los honorarios a los abogados litigantes-, es grave adems el perjuicio
ocasionado a la conciencia colectiva de la comunidad, que ve cmo unos pocos se
apropian de bienes que deberan ser utilizados para el desarrollo de polticas de Estado
y el beneficio de todos los argentinos.
Para concluir, manifiesta que la suspensin de los plazos por cinco (5) aos,
permitir al ONABE contar con el tiempo suficiente para terminar con el proceso ya
iniciado de reformulacin de los mecanismos de informacin de los bienes y trabajar en
coordinacin con los organismos provinciales de catastro y registros de la propiedad
inmueble, a fin de adecuarlos para una ptima gestin de bienes del Estado Nacional.
Finalmente destaca que el logro de estos objetivos permitir desarrollar acciones
preventivas con relacin a los bienes objeto de esta presentacin, tales como suscribir
convenios de resguardo, intimaciones, perturbacin de la tenencia en los casos de
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ocupaciones ilegtimas y en los casos que ya se encuentren sustanciados ante la
justicia, contar con elementos pertinentes para la defensa en juicio de los intereses que
debemos proteger.

EXPEDIENTE NUMERO N 589
00589S05 GERARDO R. MORALES.
TEXTO ORIGINAL. Ao 2005
PROYECTO DE LEY ESTABLECIENDO EL SISTEMA DE DISPOSICION Y
ADMINISTRACION DE BIENES DEL ESTADO NACIONAL -
Este proyecto, a diferencia de los anteriores, no propone la introduccin de
modificaciones a la legislacin de fondo ni a las normas procedimentales, sino que se
dirige a la proteccin de los bienes del dominio privado del Estado mediante la
modificacin de la Ley N 14.159, para que los intereses pblicos sean mejor defendidos
en los juicios de usucapin promovidos por particulares contra el Estado.
Se transcriben a continuacin las principales disposiciones del texto original
Artculo 1 Modifcase el inciso d) del artculo 24 de la ley 14.159, el que quedar
redactado de la siguiente manera:
Inciso d) En caso de haber inters fiscal comprometido, el juicio se entender con
el representante legal de la Nacin, de la provincia o de la municipalidad a quien afecte
la demanda.
Previo a la aprobacin del plano para prescribir, el Registro Inmobiliario deber
solicitar informacin sobre el inmueble a usucapir a los siguientes organismos:
I) A la Comisin Nacional de Museos y de Monumentos y Lugares Histricos a los
efectos de que informe si el bien se encuentra comprendido dentro de algn
rgimen de proteccin especial, como ser la ley 12.665; o si est incluido en zona
declarada por la UNESCO como patrimonio natural y cultural de la humanidad
II) A los organismos indicados en los artculos 5 y 55 de la ley 25.473 a los efectos
de que informen si se encuentra comprendido dentro de zonas de yacimientos
arqueolgicos o paleontolgicos.
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43

III) A los organismos provinciales competentes en materia hidrulica a los efectos de
que informen si se encuentra comprendido en los bienes del dominio pblico
enunciados en los incisos 1), 2), 3), 4), 5) y 6) del artculo 2.340 del Cdigo Civil;
o si por su ubicacin puede ser perjudicial o entraar riesgo para los poseedores.
IV) A la Administracin de Parques Nacionales a los efectos de que informe si se
encuentra comprendido dentro de un parque o reserva natural.
V) A la Contadura General de la Nacin, al Organismo Nacional de Administracin
de Bienes del Estado (ONABE) y al organismo que detente el uso del inmueble,
de acuerdo a lo establecido en artculo 51 del decreto ley 23.354/56, o en su caso
a los respectivos entes provinciales o municipales, a los efectos de ser
notificados del trmite iniciado e informar asimismo sobre situacin de dominio y
de uso del bien.
Dichos informes debern acompaar al plano, referencindose adems en la
cartula del mismo, tornando totalmente nulo al trmite la falta de cumplimiento de lo
dispuesto
Se resean a continuacin los fundamentos ms importantes invocados por el
legislador jujeo presentante del proyecto:
La ley 14.159 de catastro nacional y prescripcin adquisitiva de inmuebles data de
ms de cincuenta aos atrs (1952).
El ttulo VI legisla especficamente sobre la prescripcin adquisitiva de inmuebles por
la posesin continuada de los mismos (artculos 4.015 y concordantes del Cdigo Civil)
estableciendo requisitos cuya acreditacin es obligatoria a partir de ese momento en la
promocin de juicios tendientes a obtener la propiedad por prescripcin adquisitiva.
El espritu de esta ley fue regularizar y otorgar ttulos de propiedad a primitivos
ocupantes de inmuebles, muchos de ellos descendientes de aborgenes y de los primeros
pobladores de nuestra patria.
Pero despus de cincuenta y dos aos resulta que se est desvirtuando el principio
de justicia y equidad que inspir a los legisladores cuyo objetivo era perfeccionar ttulos de
los primitivos poseedores de las tierras.
CAT.OPP/CAG/2007-01
44

Actualmente estamos viendo la avidez de algunos por acumular tierras y convertirse
en latifundistas. Con ese propsito poseen las tierras, muchas veces en dimensiones que es
imposible decir que se puedan ejercer actos posesorios idneos.
As, por la escasez de requisitos de la ley 14.159, se la utiliza para adquirir grandes
extensiones de tierra, presentando el plano para prescribir, el certificado de dominio, algn
pago de impuestos, es decir cumpliendo con requisitos mnimos de la ley, por lo que los
juicios generalmente terminan con una sentencia favorable ya que en sede judicial se aplica
una interpretacin literal de estos requisitos, entendiendo muchos jueces que en el
cumplimiento de los mismos se agota la prueba de la existencia del animus domini
necesario para prescribir.
Pero lo realmente grave del tema es que se est poseyendo (con el propsito de
prescribir) monumentos y lugares histricos, yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos,
bienes del dominio pblico comprendidos en el artculo 2.340 del Cdigo Civil (como, por
ejemplo, ros, sus cauces, lagos navegables y sus lechos), parques y reservas naturales e
inmuebles que se encuentran dentro de las zonas declaradas patrimonio de la humanidad.
En cuanto a los monumentos y lugares histricos, la ley 12.665 cre una Comisin
Nacional de Museos y de Monumentos y Lugares Histricos, dependiente actualmente del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, la cual ejerce la superintendencia inmediata
sobre los museos, monumentos y lugares histricos nacionales, y en concurrencia con las
respectivas autoridades de las instituciones que se acojan a la presente ley, cuando se trate
de museos, monumentos y lugares histricos provinciales o municipales.
Atento a que conforme al artculo 4 de la ley 12.665 esta comisin debe
confeccionar y actualizar peridicamente una lista de monumentos histricos del pas,
resulta conveniente que en todo juicio de prescripcin adquisitiva, la comisin verifique si la
zona a usucapir no se encuentra comprendida entre los lugares histricos, cuya
preservacin le compete, en cuyo caso la demanda no prosperar, bajo pena de nulidad.
Respecto a los yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos, la ley 25.743 de
proteccin del patrimonio arqueolgico y paleontolgico tiene por objeto la preservacin,
proteccin y tutela del patrimonio arqueolgico y paleontolgico como parte integrante del
patrimonio cultural de la Nacin.
De acuerdo al artculo 2 forman parte del patrimonio arqueolgico las cosas muebles
e inmuebles o vestigios de cualquier naturaleza que se encuentren en la superficie, subsuelo
o sumergidos en aguas jurisdiccionales que puedan proporcionar informacin sobre los
CAT.OPP/CAG/2007-01
45

grupos socioculturales que habitaron el pas desde pocas precolombinas hasta pocas
histricas recientes.
Forman parte del patrimonio paleontolgico los organismos o parte de organismos o
indicios de la actividad vital de organismos que vivieron en el pasado geolgico y toda
concentracin natural de fsiles en un cuerpo de roca o sedimentos expuestos en la
superficie o situados en el subsuelo o bajo las aguas jurisdiccionales.
Conforme artculo 5 de esta ley, el Instituto Nacional de Antropologa y Pensamiento
Latinoamericano, dependiente de la Secretara de Cultura de la Nacin, ser el organismo
nacional competente que tendr a su cargo la tutela del patrimonio arqueolgico. La
Secretara de Ciencia y Tecnologa ser la autoridad de aplicacin en materia paleontolgica
conforme al artculo 55 de la ley.
Por ello, tambin resulta conveniente dar intervencin previa a estos dos organismos,
a fin que dictaminen si los bienes inmuebles que se pretenden usucapir no forman parte del
patrimonio arqueolgico o paleontolgico, en cuyo caso la demanda no prosperar, bajo
pena de nulidad.
En cuanto a los parques y reservas nacionales, la ley 12.103 y sus sucesivas
modificaciones, que cre la Administracin de Parques Nacionales, es la que ejerce la
administracin y contralor de los parques y reservas nacionales, a la que tambin debe
darse participacin
Un tema que merece especial atencin es el de los lugares declarados por la
UNESCO patrimonio natural o cultural de la humanidad. Actualmente, en la Repblica
Argentina constituyen patrimonio natural de la humanidad los siguientes: Talampaya, en La
Rioja; valle de la Luna o Ischigualasto, en San Juan; Parque Nacional Los Glaciares, en
Santa Cruz; Parque Nacional Iguaz, en Misiones; pennsula Valds, en Chubut; cuya
proteccin es una obligacin moral de todos los argentinos. Adems, constituyen patrimonio
cultural de la humanidad, a saber: el Camino de las Estancias Jesuticas, en Crdoba; la
Manzana de la Compaa de Jess, en Crdoba; las Misiones Jesuticas Guaranes, en
Misiones, y las cuevas de las Manos, en Santa Cruz. Y en Jujuy tenemos un patrimonio
cultural y natural (nico en la Argentina que rene el doble carcter) declarado como tal por
la UNESCO: se trata de la Quebrada de Humahuaca.
Sobre este particular, se pueden citar numerosos expedientes radicados en juzgados
de la provincia de Jujuy que recogen acciones iniciadas por particulares con el objeto de
usucapir inmuebles comprendidos dentro de las caractersticas citadas. As, por ejemplo, en
CAT.OPP/CAG/2007-01
46

el expediente B.-104.865 caratulado Genoveva Robles de Ruiz c/Estado provincial
s/prescripcin adquisitiva, el actor intenta ser reconocido como titular de dominio de un
inmueble que representa una porcin del conocido Pucar de Tilcara, yacimiento
arqueolgico cuyo origen se remonta a los inicios de nuestra era; y redescubierto y
revitalizado por el doctor Di Benedetto a fines del siglo XIX. Por el expediente B.-104.899
tramita otra prescripcin, sobre una fraccin diferente del mismo pucar.
En el expediente B.-123.751, que resulta an ms paradjico, caratulado Martina
Quispe c/N. N. s/prescripcin adquisitiva, la actora promueve el reconocimiento de su
titularidad de dominio sobre casi 60 hectreas conocidas como el Amarillo de Yacorait, las
que comprenden el cerro, el ro y un yacimiento arqueolgico y paleontolgico. Adems, en
zona declarada por la UNESCO como patrimonio cultural y natural de la humanidad.
Lo expuesto tendra ribetes inslitos (confrontando los hechos con legislacin,
jurisprudencia y doctrina sobre prescripcin adquisitiva en nuestro pas) si no fuera porque
existen antecedentes de expedientes similares tramitados que llegaron a buen trmino para
el actor, en el que los intereses pblicos no se advierten de la situacin hasta que sta ya
est con sentencia, con el consabido perjuicio. Este proyecto intenta remediar este estado
de situacin, generando la obligacin de remitir informes a los organismos con competencia
en la materia.
Concluye el legislador presentante que esta iniciativa intenta complementar el
instituto de la usucapin para casos especficos de inmuebles ubicados en zonas de
proteccin especial.
Tambin dedica un prrafo a los bienes del dominio pblico del Estado:
En cuanto a los bienes del dominio pblico enunciados en el artculo 2.340 del
Cdigo Civil, es necesario prestar especial atencin a los ros, los lagos, lagunas, ya que se
ha observado que se inician juicios tendientes a obtener ttulos de propiedad sobre las
mrgenes de los mismos, lo que adems de ser imprescriptibles, entraan un peligro para
los poseedores, sobre todo cuando se trata de ros que naturalmente cambian su cauce o
por crecidas producen estragos en las viviendas existentes sobre dichos mrgenes
Por tal motivo, tambin resulta conveniente dar intervencin a los organismos
provinciales que tienen competencia en materia hidrulica, a los efectos de que se expidan
sobre el particular.
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47

En relacin con la recomendacin citada en el prrafo final de los fundamentos del
proyecto que acabamos de analizar en punto que antecede, viene al caso comentar sobre la
demanda por usucapin de un fundo rural dentro del parque Nacional Ro Pilcomayo en
Formosa:
11

La parte actora invoc una posesin pacfica, pblica e ininterrumpida de sesenta
aos y acompa documentacin que pretenda avalar dicha posesin.
La administracin de Parques Nacionales contest la demanda argumentando que
las tierras fiscales de que se trataba en el caso eran de dominio pblico, por lo tanto son
inalienables e imprescriptibles. Adems reconvino por desalojo. Manifest tambin que
no hubo desafectacin al dominio pblico, y que el Estado sigui con su jurisdiccin
sobre las tierras reclamando siempre el pago de cnones que se adeudaban y a su vez la
actora siempre reclamaba la suspensin de esos cnones, lo que implicara reconocer en
el estado la posesin.
En el Fallo se concluy por rechazar la demanda, dado que para usucapir es
necesario ser poseedor y la actora en sus reiterados actos se consider tenedora, al
reclamar fehacientemente se rebajara y extinguiera el pago de cnones. Al margen de sto,
se dej en claro en los Considerandos que, al no haberse desafectado el bien, se est a lo
dispuesto por el Art. 2340 CC y concordantes.

11
Comentario al Caso Parque Nacional Rio Pilcomayo. Facultad de Ciencias Econmicas. Material
Acadmico. Dominio Pblico y Dominio Privado (Dr. Alejandro Taraborrelli)

CAT.OPP/CAG/2007-01
48


Captulo Tercero:
3. La inclusin social y los Bienes del Estado
La discusin sobre el proyecto de Ley de Bienes del Estado comprender la forma en
que el patrimonio fiscal ser administrado y la manera de como se dispondr de l. Sobre
este ltimo aspecto, el presente captulo pretende hacer hincapi en el uso de los bienes
inmuebles estatales como uno de los tantos recursos que se requerirn para resolver en
nuestra sociedad el problema de la exclusin social.
3.1. La exclusin / inclusin social
La inclusin social o su contracara la exclusin social se puede describir, segn la
Comunidad Econmica Europea (1993), como la imposibilidad o la no habilitacin para
acceder a los derechos sociales sin ayuda, sufrimiento de la autoestima, inadecuacin de
las capacidades para cumplir con las obligaciones, riesgo de estar relegado por largo tiempo
a sobrevivir del asistencialismo y estigmatizacin.
12

Dentro de la normativa nacional, los considerandos del Decreto 1506/2004 expresan
que el gobierno nacional considera prioritario consolidar las tareas realizadas para la
inclusin social de la poblacin ms vulnerable, con eje en la persona y en la familia, como
unidad decisiva para el desarrollo social y econmico de nuestro pas. En la misma norma
se establecen dos objetivos centrales en materia de empleo: a) promover una verdadera
cultura del trabajo entre aquellos beneficiarios con condiciones de empleabilidad
promoviendo su insercin o reinsercin laboral y b) disminuir la vulnerabilidad de las familias
que se ubican en una situacin estructuralmente ms desventajosa, de tal modo que la sola
mejora del ingreso no mejora sus perspectivas de desarrollo humano.
La gravedad de la exclusin social surge palmaria del segundo objetivo la sola
mejora del ingreso no mejora sus perspectivas de desarrollo humano, por ello las acciones
gubernamentales que se requieren para superarla debern contar, adems de la
coordinacin necesaria, con el compromiso de todas las reas del gobierno. Este

12
En Bernardo Kliksberg .-Inequidad en Amrica Latina: Un tema Clave publicado en la Revista
APORTES para el Estado y la Administracin Gubernamental N 13 La Cuestin Social -Otoo
1999
CAT.OPP/CAG/2007-01
49

compromiso debera reflejarse en la asignacin generosa, por parte de cada una de las
reas, de recursos humanos, fsicos y financieros; todo ello en pos de una clara consigna:
garantizar a los sectores excluidos ingresos adecuados, nutricin y salud apropiadas,
educacin de calidad, puestos de trabajo, vivienda, acceso a crditos para producir,
proteccin contra la delincuencia.
El ingreso medio mensual per capita de la poblacin de nuestro pas, segn datos del
INDEC, nos permite tener un indicio sobre la poblacin que debe ser alcanzada por los
programas de inclusin social:
Deciles 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Ingreso medio
mensual per
cpita (en $)
73 158 227 300 381 476 599 774 1059 2201
Primer Trimestre de 2007
Fuente: INDEC
13

Extensa y conocida es la lista de dificultades que trae aparejada la exclusin social,
por ello preferimos enfocar en los resultados positivos que traen los procesos de inclusin,
siguiendo el anlisis que hace Kliksberg
14
cuando examina los impactos de los niveles de
equidad e inequidad sobre el crecimiento de las naciones, sealaremos las interrelaciones
que entre ellas se presentan:
a) la elasticidad de la pobreza ante el crecimiento se reduce cuando la
desigualdad es mayor
b) reducir las desigualdades crea condiciones propicias para aumentar
significativamente la inversin destinada a formar capital humano
c) una estrategia de mejoramiento de la equidad puede impactar muy
favorablemente en las tasas de ahorro nacional
d) el mejoramiento de la equidad tiene efectos positivos sobre las posibilidades
de desarrollo tecnolgico
e) la mejor equidad crear condiciones ms favorables para fortalecer y
desarrollar el capital social que comprende aspectos como los valores
compartidos, el grado de asociatividad de una sociedad, sus capacidades
para promover concertaciones, sinergias, construir redes, el clima de
confianza mutua entre sus componentes, las normas sociales, las
instituciones

13
Diario LA NACIN 21/06/2007
14
Idem op. citado
CAT.OPP/CAG/2007-01
50

f) los altos niveles de inequidad afectan duramente la tan buscada
gobernabilidad en las sociedades democrticas
3.2. Exclusin social y vivienda
Una de las imgenes de la exclusin social es sin duda el hbitat de las personas
excluidas, la cuestin de las villas, de los Ncleo Habitacional Transitorio (NHT), de los
asentamientos a la vera de las vas de los ferrocarriles urbanos, entre otros similares, es uno
de los temas de cada da. Slo en la Ciudad de Buenos Aires
15
con una poblacin de
alrededor de los 3.000.000 de habitantes, los que habitan en estas precarias condiciones
suman unas 150.000 personas.
Segn el Instituto de la Vivienda de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (IVC)
16
,
en la Ciudad de Buenos Aires coexisten ms de 85.000 familias con situacin habitacional
deficitaria.
Durante el perodo comprendido entre 1991 y 2001...... aument 100,3% la cantidad
de personas que habitan en villas de emergencia y ncleos habitacionales transitorios,
mientras que el total de la poblacin residente en la Ciudad de Buenos Aires disminuy un
6% aproximadamente, lo que da cuenta de un fuerte proceso de concentracin de riqueza
acompaado de niveles crecientes de exclusin social.
Por otra parte, la agudizacin de la crisis ha incorporado al proceso de
empobrecimiento y exclusin a sectores medios que hasta ese momento contaban con
capacidad de ahorro.
Segn datos de la Revista del Consejo Nacional de la Vivienda
17
los asentamientos
precarios se caracterizan por presentar una ocupacin del espacio de manera espontnea,
no planificada, dando como resultado un trazado irregular e intrincado. En la Ciudad de
Buenos Aires, contina, Se reconocen, en cuanto al estado de construccin de las
viviendas, tres situaciones distintas:
1. No recuperable: el 30% de las viviendas estn construidas con chapa y cartn
con un alto grado de deterioro y obsolescencia
2. Precarias: el 65% posee muros de ladrillo de canto, cimientos muy precarios y
techo de chapa de zinc sobre tirantes de madera.
3. Consolidadas: el 5% presenta una estructura portante slida y se encuentra
generalmente en los bordes de las manzanas.

15
Dato de la Coordinadora de Villas del GCBA Diario LA NACIN 30/07/2006
16
.www.buenosairesgov.ar/areas/planeamiento_obras/vivienda/sit_habitacional.php?menu_id =7538
CAT.OPP/CAG/2007-01
51

Respecto a la calidad del suelo, donde se asientan las villas, la mencionada Revista
seala que el 95% de las construcciones se encuentra en zonas de baados, terrenos de
relleno, compuestos mayormente por materiales de desechos domiciliarios y escombros,
dando un suelo poco estable y de baja resistencia. La escasa profundidad de la napa
fretica produce anegamiento de los pozos negros y un medio ambiente insalubre.
Siempre segn los datos de la CMV
18
, la conformacin de la poblacin de las villas y
N.H.T., ha variado sustancialmente a partir de la dcada del 90. Actualmente, no est
constituida mayoritariamente por migrantes rurales sino por trabajadores urbanos
desplazados del sistema laboral formal, as como tambin por la migracin producida desde
los pases limtrofes. Su agrupamiento territorial tiene como base comn la generacin de
acciones que sustentan estrategias de supervivencia, generalmente consolidadas en torno
de lazos de parentesco y origen.
El perfil laboral de la poblacin se caracteriza por la nula o escasa calificacin, por lo
que resulta precaria la condicin de empleo de la mayora de los habitantes. Como
resultado, mientras que para Capital Federal y Gran Buenos Aires la tasa de desocupacin
ronda el 18%, en las villas se ubica en el 61% de la P.E.A. En cuanto a la estructura de
ingresos, el 38,8% de las familias presenta un ingreso menor a $ 300.- mensuales.
Ms all que nuestra Constitucin Nacional establece que todo habitante de la
Nacin tiene derecho a una vivienda digna, y sin entrar en discusiones jurdicas
19
, que no se
materialice este anhelo constitucional no slo afecta al que no cuenta con un techo digno,
sino al conjunto de la sociedad. En efecto, las denominadas villas esconden entre gente
trabajadora toda clase de negocios delictivos, siendo quizs el ms significativo el de la
droga.
Las polticas de inclusin social, abarcan muchos aspectos y requieren de muchos
recursos, pero sin duda la vivienda es, despus de la alimentacin, el elemento
indispensable que se le debe asegurar a todos los habitantes de nuestro pas.
3.3. Recursos: Los inmuebles estatales
Resulta una verdad de perogrullo que para hacer viviendas hace falta el espacio
geogrfico donde ubicarlas y para ello, el Estado Nacional cuenta con tierras fiscales, en

17
Revista C. N. Vivienda N 9 Mayo 2003 http://www.cnvivienda.org.ar/nuevo/notas/CiudadBA_9.pdf
18
Revista Consejo Nacional de la Vivienda N 9 Mayo 2003
http://www.cnvivienda.org.ar/nuevo/notas/CiudadBA_9.pdf
CAT.OPP/CAG/2007-01
52

cantidad y de calidad, dentro o vecinas a las grandes ciudades argentinas. Esto ltimo es
importante, ya que asegura contar con el recurso, cualquiera sea la respuesta a la discusin
si las viviendas para las personas comprendidas en los programas de inclusin social debe
estar en el corazn de las grandes ciudades o en las afueras.
Los ejemplos de inmuebles nacionales son abundantes, las ex playas de carga
ferroviarias, como Retiro, Palermo, Caballito, Liniers, Alianza, Haedo, Lans, que hoy son
utilizadas solo parcialmente por los concesionarios ferroviarios; predios del Ministerio de
Defensa, como los ubicados en Campo de Mayo, Villa Martelli, Morn, El Palomar; las
tierras del INTA Castelar, del IFONA y del ex Consejo Nacional de Niez, Adolescencia y
Familia.
3.4. Oposicin a la inclusin social
Sin pretender entrar en la discusin sobre las variables socio-polticas que
comprende la problemtica de la exclusin social, nos detendremos en uno de los aspectos
sealados por Carlos Acua: el empoderamiento e inclusin de los excluidos no son
neutros con respecto a la distribucin de poder en la sociedad. Esto implica que otros
actores (los ya incluidos) pierden relativa influencia sobre las decisiones y distribucin de
recursos.
El mismo autor destaca que: Un primer problema es que la historia muestra que los
procesos de empoderamiento e inclusin socio-poltica conllevan importantes arcos de
oposicin: quines son los opositores a estos procesos?, cules son sus intereses?, con
qu recursos y capacidades cuentan?, qu incentivos pueden tener los afectados por el
empoderamiento de los excluidos para aceptarlo? Estas son preguntas clave para
comprender un primer obstculo para el xito de estos procesos. Diagnsticos sobre las
caractersticas y posibles cursos de accin por parte de actores sociales dominantes,
algunos de los actores polticos y la burocracia, parecen ineludibles a la hora de disear e
implementar estrategias de empoderamiento y desarrollo inclusivo.
20

Para el caso particular de los inmuebles estatales, como uno de los recursos a
distribuir, entre los actores opositores al proceso de inclusin podemos sealar:

19
Ver Captulo Sptimo: Derechos constitucionales. de propiedad o a la propiedad? del Informe
sobre Administracin de Bienes del Estado 2005- Observatorio de Polticas Pblicas.
Administradores Gubernamentales
20
Carlos H. Acua .- Precondiciones y Riesgos Socio-Polticos que enfrentan Procesos de
Empoderamiento y Desarrollo Inclusivo -Contenidos esquemticos de la presentacin en el Taller
Internacional sobre Participacin y Empoderamiento para un Desarrollo Inclusivo, Lima 9 al 11 de julio
de 2001
CAT.OPP/CAG/2007-01
53

a) La clase media, que se niega a cualquier ayuda a los sectores excluidos y
les reclaman trabajo y esfuerzo, como si vivir en las condiciones que muchos habitan y sin
servicios mnimos, no fuera ya un esfuerzo. Por una cuestin de justificada envidia, la clase
media, rechaza que se le otorguen a los excluidos viviendas dentro de las ciudades. Cuando
decimos justificada envidia, nos referimos a que buena parte de la clase media y baja debe
desplazarse desde sus lugares de residencia a sus trabajos en un deficiente sistema de
trasporte. El sentir de la clase media, en nuestra opinin, queda expresado en la respuesta
que alguien dio a la pregunta
21
Uds recibiran, para quedarse en un terreno lindero a su
hogar, a la gente de la villa el cartn que se incendio (en febrero 2007): la demaggica
Rosario Lufrano de Telefe se quejaba porque nadie los quera como vecinos, segn ella no
entenda por qu, la gente argumentaba la seguridad de la zona y que nadie quiere una villa,
digo yo porque no se los lleva a vivir con ella al country, me parece que los periodistas en su
mayora son unos hipcritas, en las villas habrn gente decente y trabajadora, pero una gran
parte todos sabemos que no lo es, no ser culpa de ellos, pero esto es as, no seamos
hipcritas tambin, la realidad no es discriminar, estoy de acuerdo en que les vendan o
alquilen viviendas baratas a (los argentinos) que las necesiten, pero no en capital o bs.as.,
sino en las provincias despobladas, y de paso que les den trabajo, especialmente en el sur
del pas.- basta de villas miserias, que son el foco de la delincuencia y la droga, salven e los
pibes que son inocentes.-
La clase media no es un actor menor ya que, como seala Carlos Acua el inicio y
sostn del proceso de empoderamiento e inclusin demanda la accin de actores ya
incluidos, que permitan restarle estabilidad al viejo equilibrio excluyente. Si bien el arco de
alianzas necesarias para sostener este proceso es contingente a las caractersticas propias
de cada sociedad, se pueden identificar tres elementos centrales para el xito o fracaso de
este tipo de alianzas: a) la relacin entre los beneficiarios del empoderamiento y las clases
medias; b) el papel de los medios de comunicacin (creando ambientes
ideolgico/culturales ms o menos propicios a la integracin socio-poltica); y c) el papel de
los actores internacionales ..... (por su capacidad de actuar no slo aportando recursos para
alivianar el costo domstico de estos procesos, sino tambin legitimando como
necesarios/inevitables estos procesos frente a los opositores particularmente frente a los
actores socio-econmico dominantes-)
22

b) los grupos asociados a la droga y a los delitos, que mantienen cautivos a los
propios excluidos impidiendo acciones que conduzcan a modificar el actual hbitat donde
puedan desarrollar sus actividades ilcitas. En mayo de 2002, refirindose a los sucesos que

21
De la pgina web de Yahoo: en Yahoo respuestas
22
Carlos H. Acua Trabajo citado
CAT.OPP/CAG/2007-01
54

culminaron con la presidencia del Dr. De la Rua, leamos en Clarn: Algunos los llaman "los
hijos de los comedores populares". Otros, directamente, "el lumpenaje de la falopa" o "los
guachitos". Son los nuevos jvenes del conurbano. Hijos de la desocupacin perpetua, la
exclusin, la miseria, la falta de futuro. Y sbditos de la droga. .. Por aquellos
das de descontrol y furia, el propio intendente de La Matanza, Alberto Ballestrini, asegur
que en los saqueos "intervinieron narcos y ''pendejos'' que se refugian en las villas y trabajan
para ellos. (...)
23

c) Los sectores inmobiliarios, que pretenden adquirir los inmuebles estatales
ubicados en las cercanas de los lugares de ms alto valor inmobiliario, para volcarlos al
mercado en el cual slo pueden participar empresas o clases altas.
Adems, dentro del sector inmobiliario aparece, como lo ha sealado el Director
Ejecutivo del ONABE para el caso de la Villa 31, un negocio inmobiliario marginal, donde
hay todo tipo de alquileres, alquileres de locales, de vivienda, la villa ha cambiado
totalmente. Una buena parte de la villa es un espacio de negocios hoy, donde unos vivos
sacan ganancias de la desgracia de muchos.
24

d) La necesidad de los excluidos de contar con una porcin de tierra, hace
que aparezcan personajes que los incentiven a ocupar un pedazo de tierra fiscal
desprotegido por dinero o un voto. Como se seala en el documento Pobreza urbana:
estrategia orientada a la accin para los gobiernos e instituciones municipales de Amrica
Latina y el Caribe
25
, refirindose al caso del Estado de Michoacn (Mxico), uno de los
puntos ms cuestionados fue la forma en que se asign una parte importante de los terrenos
incorporados al rea urbana. Dominaron los criterios polticos antes que los
socioeconmicos y grupos ligados al PRI, Partido Revolucionario Institucional, Antorcha
Campesina y el Partido Cardenista se adjudicaron una buena parte de las reservas (Fausto
Brito, 2000:96). La estrategia fue la invasin de predios y la presin poltica con marchas,
toma de oficinas para que los funcionarios les asignaran la posesin de los mismos. El
resultado fue que se dejaron de lado las solicitudes de la poblacin de escasos recursos y
se privilegi a los grupos ligados a las organizaciones polticas afines al gobierno. Los
beneficiarios no fueron, pues, la poblacin de menores recursos (Universidad de
Guadalajara, 1997).
Como puede observarse las acciones que deben encararse para superar la exclusin
social, superan ampliamente el dictado de una Ley de Administracin y Disposicin de

23
El rol de las "bandas de la droga" Diario Clarn 19 de mayo de 2002
24
Pagina Web del Organismo Nacional de Bienes Comunicado de prensa del 3 de julio de 2006.
CAT.OPP/CAG/2007-01
55

Bienes del Estado, pero reiteramos que el presente trabajo pretende introducir la
problemtica de la exclusin social en la discusin de la norma y por otra parte incorporar
este concepto en el anlisis de la legislacin de otros pases: cmo entienden la exclusin
social y qu soluciones han encarado.
3.5. Las polticas pblicas
"No hay ninguna poltica integral para estos asentamientos, ni de la ciudad ni
nuestra. Estamos trabajando en el tema", asegura Fernando Surez, Director Ejecutivo del
Organismo Nacional de Administracin de Bienes.
26

En nuestro pas, varias experiencias a favor del acceso a la vivienda digna, se han
discontinuado o se encuentran debilitadas, como ejemplo de este ltimo caso puede verse la
falta de colaboracin para concretar el Banco Social de Tierras, creado en el ao 2004
27
,
que slo requera de los organismos de la ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL, sus
empresas y entes descentralizados, o todo otro ente donde el ESTADO NACIONAL tenga
participacin total o mayoritaria de capital o en la formacin de las decisiones societarias,
informacin sobre inmuebles de dominio privado del ESTADO NACIONAL, en los plazos y
condiciones que luego se determinaron.
En el ya citado documento del proyecto Pobreza urbana: estrategia orientada a la
accin para los gobiernos e instituciones municipales de Amrica Latina y el Caribe, Nora
Clichevsky, refirindose al caso argentino, seala respecto al Banco Social de Tierras que
mientras ste busca centralizar los datos existentes....... de los inmuebles que permanecen
ociosos y sera como una herramienta para solucionar el problema de las ocupaciones
ilegales, el proyecto del Organismo Nacional de Administracin de Bienes ONABE, por
fuera del Banco Social de Tierras, es transformar casi 60.000 has. de suelo pertenecientes a
los ferrocarriles en proyectos urbanos de gran escala, vendiendo tierra para conjuntos de
vivienda a sectores medios y/o altos.
Esta afirmacin, cierta o no, muestra a las claras la necesidad de definir los
lineamientos generales en materia de disposicin de los bienes del estado.

25
Pobreza urbana: estrategia orientada a la accin para los gobiernos e instituciones municipales de
Amrica Latina y el Caribe preparado por la Nora Clichevsky en el marco del proyecto CEPAL - Ao
2006
26
Del artculo Crecen las villas paralelas a las vas Diario LA NACION 14/02/2007 -
27
Ver Informes sobre Administracin de Bienes del Estado 2005 y 2006- Observatorio de Polticas
Pblicas. Administradores Gubernamentales
CAT.OPP/CAG/2007-01
56

Retornando al caso del Banco Social de Tierras, en el Presupuesto Nacional 2007,
en la Poltica Presupuestaria de la J URISDICCION 56, MINISTERIO DE PLANIFICACION
FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS puede observarse que ya no se hace
mencin al Banco Social de Tierras. Si bien respecto al tema expresa: en el transcurso
del ejercicio 2006 se procedi a la creacin de la Subsecretara de Tierras para el Hbitat
Social cuyo objetivo fundamental es colaborar en la formulacin de polticas de tierras, la
deteccin de terrenos aptos para el desarrollo de programas de viviendas y equipamiento
social, y en coordinacin con el Organismo Nacional de Administracin de Bienes (ONAB)
en la identificacin de inmuebles del Estado Nacional que puedan ser afectados a fines
sociales y todo tipo de polticas orientadas a la satisfaccin de las necesidades de hbitat de
los ciudadanos.
....................................................................................................................................................
Resolver la transferencia de inmuebles innecesarios y/u ociosos a favor de estados
provinciales, municipales y comunales y de entidades de bien pblico que hubiesen
ingresado las solicitudes respectivas con anterioridad al 31 de diciembre de 2003. Esta
actividad se desenvuelve en el marco de la Ley N 24.146 destinando dichos activos a la
ejecucin de proyectos que cubran demandas en materia de vivienda, salud, educacin,
recreacin, etc., y las tierras improductivas a la concrecin de planes habitacionales y
el desarrollo de emprendimientos productivos generadores de fuentes de trabajo y de
impacto en las economas regionales, entre otros.
Siguiendo con el anlisis de las referencias al Banco Social de Tierras dentro del
Presupuesto Nacional 2007, pueden encontrarse entre las ACCIONES PARA LA
PROVISION DE TIERRAS PARA EL HABITAT SOCIAL, cuya UNIDAD EJ ECUTORA es la
SUBSECRETARIA DE TIERRAS PARA EL HABITAT SOCIAL (Servicio Administrativo
Financiero 354) las siguientes:
- Provisin de tierras para desarrollar programas de viviendas sociales;
- Realizacin de mensuras y subdivisiones de grandes extensiones de tierra;
- Otorgamiento de las escrituras traslativas de dominio;
- Realizacin de planos y procesos de prescripcin adquisitiva;
- Asesoramiento jurdico en conflicto de intereses relacionados con la tenencia
de la tierra
Pero si bien una de las enumeradas acciones contempla la provisin de tierras, cuando
se indaga en las metas de la Subsecretara de Tierras para el Hbitat Social, no se
establecen metas concretas figurando tan solo la concrecin de 1500 escrituras para la
Normalizacin de la Situacin Dominial. en concordancia con otra problemtica: disminuir el
CAT.OPP/CAG/2007-01
57

dficit existente o las causas desfavorables para el bienestar de la poblacin que sufren ms
de 5 millones de personas que no cuentan con el ttulo de propiedad de sus tierras.
3.6. El Proyecto de Ley de Bienes
El proyecto de ley de bienes deber resolver la puja de intereses en el destino de las
tierras fiscales: espacios verdes, su venta, su uso para vivienda social.
En el Captulo Primero del Informe sobre Administracin de Bienes del Estado
correspondiente al ao 2005 de este Observatorio
28
se describi el desequilibrio entre los
espacios verdes de la Ciudad de Buenos Aires y los partidos vecinos: Hoy, los Partidos del
Gran Buenos Aires, con ms de 9 millones de habitantes, slo disponen de unas 800
hectreas de espacios verdes parquizados, correspondindole a cada habitante 0,90 m2.,
incluyendo los Bosques de Ezeiza y el Parque Pereyra Iraola, cuando los valores
internacionales indican como mnimo adecuado para los grandes centros urbanos, una
relacin de entre 10 y 15 m2/habitante.
Respecto a la venta de estas tierras, si el objetivo es hacer bajar los valores
inmobiliarios la realidad ha demostrado su fracaso, si en cambio la venta fuera con fines
recaudatorios los montos que ingresan en el Tesoro son poco significativos respecto al
Presupuesto General de Gastos y Recursos de la Nacin. En el periodo 2003-2007
solamente se vendieron inmuebles del patrimonio nacional en el extranjero (Ro de
J aneiro
29
, Montevideo), quedando pendiente tan solo definir la venta de un predio
perteneciente a la estacin de pasajeros del ex ferrocarril Belgrano en la Ciudad de Santa
Fe.
Finalmente estas tierras estatales podran constituirse en un recurso preciado para
resolver el problema de la exclusin social. En el Captulo Cuarto del Informe sobre
Administracin de Bienes del Estado correspondiente al ao 2006 se desarrollo el tema de
las BARRERAS PARA EL USO SOCIAL DE LAS TIERRAS FISCALES refirindonos a la
decisin del Gobierno de privatizar una serie de inmuebles de propiedad estatal que se
encontraban ocupados por pobladores de escasos recursos. En este capitulo se pretende
sealar la necesidad de establecer y mantener acciones proactivas sobre las tierras fiscales

28
Informe sobre Administracin de Bienes del Estado 2005- Observatorio de Polticas Pblicas.
Administradores Gubernamentales
29
ver Punto 2.9 Explotaciones / Uso social de los bienes del Informe sobre Administracin de Bienes
del Estado 2006- Observatorio de Polticas Pblicas. Administradores Gubernamentales
CAT.OPP/CAG/2007-01
58

para destinarlas a la construccin de vivienda de inters social, y para ello resulta de inters
ver el caso de la legislacin de Colombia.
Si bien en el ya mencionado Informe sobre Administracin de Bienes del Estado del
ao 2005
30
, se analiz el caso de esta Repblica, que a partir del ao 2003 encar un
Programa de Renovacin de la Administracin Pblica, dentro del cual se contemplaba el
Programa para la Gestin Eficiente de Activos Pblicos PROGA , ahora nuevamente
analizaremos su legislacin pero desde la ptica de la inclusin social. La Ley colombiana
708 del ao 2001, dispone en su artculo 1 que Las entidades pblicas del orden nacional,
de carcter no financiero, que hagan parte de cualquiera de las Ramas del Poder Pblico,
as como los rganos autnomos e independientes, debern transferir a ttulo gratuito al
Instituto Nacional de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana, INURBE, en el trmino y
con la progresividad que establezca el Gobierno Nacional los bienes inmuebles fiscales de
su propiedad, o la porcin de ellos con vocacin para la construccin o el desarrollo de
proyectos de vivienda de inters social de conformidad con el reglamento que expida el
Gobierno Nacional, y sin perjuicio de lo establecido en los planes de ordenamiento
territorial. Asimismo, en el pargrafo 1 del mismo artculo establece la responsabilidad de
todas las reas de gobierno en la concrecin y aporte de recursos financieros para concretar
la transferencia: En todo caso la entidad que transfiera bienes inmuebles fiscales en virtud
de lo aqu previsto, deber sufragar todos los costos necesarios para realizar la
transferencia al INURBE, y obtener el paz y salvo correspondiente a los impuestos, tasas,
contribuciones, y valorizacin, que recaigan sobre el inmueble que transfieren, situacin que
deber verificar el Instituto Nacional de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana,
Inurbe, antes de registrar cada resolucin contentiva de ttulo traslaticio de dominio de las
referidas en la presente ley.
En cuanto a cmo estos inmuebles llegan a los sectores carenciados, la Ley dispone
en su artculo 4 que El INURBE entregar los inmuebles que le sean transferidos en virtud
de la presente ley de, as como aquellos de su propiedad que cumplan con las condiciones
sealadas en el artculo 1 de esta ley, en calidad de subsidio en terrenos,
La Ley 708, es clara respecto al destino del resto de las tierras estatales, en el
artculo 8 establece que Los bienes inmuebles fiscales de propiedad de las entidades
pblicas del orden nacional, de carcter no financiero, que hagan parte de cualquiera de las
Ramas del Poder Pblico, as como de los rganos autnomos e independientes, que no
tengan vocacin para la construccin de vivienda de inters social, y adems que no los
requieran para el desarrollo de sus funciones, y no se encuentren dentro de los planes de

30
Ver Captulo Sexto: Anlisis Comparado del Informe sobre Administracin de Bienes del Estado.
2005- Observatorio de Polticas Pblicas. Administradores Gubernamentales
CAT.OPP/CAG/2007-01
59

enajenacin onerosa que debern tener las entidades, deben ser transferidos a ttulo
gratuito a otras entidades pblicas conforme a sus necesidades, de acuerdo con el
reglamento que expida el Gobierno Nacional, con excepcin de aquellos ocupados
ilegalmente antes del 28 de julio de 1988 con vivienda de inters social, los cuales debern
ser cedidos a sus ocupantes, en virtud de lo establecido en el artculo 58 de la Ley 9a. 1 de
1989.
En el 2005, se pretende hacer ms eficiente el proceso y mediante el Artculo 69 de
la Ley 962 se establece la Racionalizacin del Trmite de Transferencias de Bienes Fiscales
en virtud de la Ley 708 de 2001, fijando que Las entidades del orden nacional a que hace
referencia el artculo 1 de la Ley 708 de 2001, podrn transferir directamente a los
municipios y distritos los bienes inmuebles fiscales, o la porcin de ellos con vocacin para
la construccin o el desarrollo de proyectos de vivienda de inters social, previa suscripcin
de un convenio entre el Fondo Nacional de Vivienda y la entidad territorial, mediante el cual
se conserva el objeto de asignar dichos inmuebles, como Subsidio Familiar de Vivienda en
especie por parte del Fondo y que la preservacin del predio estar a cargo de la entidad
receptora del inmueble.
CAT.OPP/CAG/2007-01
60

Captulo Cuarto:
4. Estados Unidos y la Administracin de tierras
fiscales en fideicomisos
31

4.1. Introduccin
Al finalizar la Guerra de la Independencia de EE.UU se abri la puerta a un vasto
flujo de inmigrantes que se asentaron en las montaas Apalaches y en el oeste Americano.
Los ciento cuarenta siguientes aos fueron testigos del asentamiento de europeos, asiticos
y africanos en el continente americano y de la transformacin de posesin de las tierras que
pas de manos de las civilizaciones aborgenes a los nuevos estados organizados y del
rpido crecimiento de ciudades, pueblos y asentamientos, cada uno claramente dividido en
ejidos urbanos, secciones y cuarto de secciones establecidos por la normativa legal federal
de Estados Unidos.
En diferentes momentos el gobierno federal obtuvo los ttulos de posesin de ms
del ochenta por ciento de las tierras de los Estados Unidos. En la actualidad menos del
treinta por ciento de las mismas permanecen bajo la propiedad federal, siendo el cincuenta
por ciento restante transferidas al sector privado y a instituciones de los distintos Estados
como parte del afianzamiento de las fronteras de la Unin. Entre los millones de acres (2,5
acres equivalen a una hectrea) transferidos desde la propiedad federal, en ese perodo, se
encuentran ms de ochenta millones de acres de tierras fiscales en fideicomisos
especficos (tierras que fueron otorgadas a los Estados recientemente organizados para el
sostn de la educacin pblica). Estas tierras concedidas a los nuevos estados, y los
propsitos que inspiraron su cesin, estn ntimamente ligados en los comienzos histricos
con la implacable expansin hacia el oeste que devino en la era del Destino Manifiesto de
los Estados Unidos.

31
Documento original: Trust Lands in the American West: A legal overview and Policy Assessment
por Peter W.Culp, Diane B. Conradi y Cynthia C Tuel Lincoln Institute of Land Policy Sonora
Institute Ao 2005

CAT.OPP/CAG/2007-01
61

4.2. Educacin, Cesin y Expansin
Una vez finalizada la Guerra de la Independencia, una de las primeras tareas que
enfrent el Congreso Norteamericano, luego de la Declaracin de la Independencia, fue
enfrentarse a la desenfrenada especulacin inmobiliaria en los territorios del oeste y la
expansin de los asentamientos de pobladores de raza blanca en esos territorios.
Sin un sistema que regularizar el proceso de reclamo de tierras y organizar los
gobiernos territoriales, con cada nuevo asentamiento se incrementaba la posibilidad de que
alguna o todas las poblaciones recientemente asentadas pudieran eventualmente
desprenderse para formar un estado independiente fuera del control de la Unin.
Mientras la rpida expansin hacia el oeste era vista como esencial para asegurar
las nuevas reivindicaciones nacionales de la frontera oeste, el Congreso estaba
crecientemente preocupado de cmo desarrollar la poltica de los asentamientos en los
nuevos territorios, de cmo financiar los gobiernos que inevitablemente era necesario crear
para esos territorios, y lo ms importante de todo: como asegurar que los nuevos territorios
apoyaran los valores democrticos por los cuales se haba realizado la Guerra
Revolucionaria.
Estas preocupaciones se volvieron agudas cuando se acercaban el fin de la
revolucin en septiembre de 1783, cuando el Congreso enfrentaba una gran deuda por la
guerra que limitaba fuertemente los medios de financiacin de la Nacin.
Entre los lderes revolucionarios norteamericanos exista un fuerte sentimiento que
impartir educacin pblica en los territorios era un elemento esencial para asegurar el futuro
democrtico de la nacin en expansin. En aquellos tiempos, las oportunidades
educacionales slo alcanzaban a la clase alta, sin embargo el concepto de la educacin
pblica haba sido un tema importante en el asentamiento de las colonias americanas desde
un principio. Ya por el ao 1.600, unas cuantas colonias haban requerido leyes de creacin
de un sistema pblico de educacin y algunas de las constituciones de los primeros estados
haban establecido clusulas que requeran la educacin pblica de todos sus ciudadanos.
Este tema fue adoptado con gran fervor por los revolucionarios norteamericanos,
quienes crean que una ciudadana bien educada era esencial para proteger la libertad y
asegurar que los ciudadanos de la Repblica estaran bien preparados para ejercer las
libertades bsicas de religin, prensa, asamblea, debido proceso de las leyes y el juicio por
jurados.
Los primeros programas federales que eventualmente condujeron a la creacin de
fideicomisos especficos con tierras fiscales estatales esencialmente provinieron de la
CAT.OPP/CAG/2007-01
62

tensin generada por la creencia en la necesidad (o al menos la inevitable) de la expansin
hacia el oeste, y en la creencia de que un pueblo libre tendra la necesidad de tener una
poblacin instruida.
Thomas J efferson, figura popular y lder poltico de aquella poca, era uno de los
propulsores de esta idea; y continuamente pregonaba su concepto de democracia agraria
que la defina como una sociedad que lograra su fortaleza a travs de granjeros bien
instruidos, cuyo compromiso con la tierra lograr fundar una sociedad igualitaria y libre.
Muchos revolucionarios (J efferson incluido) crean igualmente esencial que este sistema
educativo debera ser gestionado por el gobierno a fin de controlar las influencias sectarias.
Sin embargo, vean un rol limitado para el nuevo gobierno federal, por lo que ellos crean
que la educacin debera estar bajo el control de cada estado y no depender del control
federal.
Mientras los estados del este tenan una base de tierras y propiedad que podra
proveer de recursos impositivos para financiar la educacin pblica, en los territorios del
oeste estos recursos eran simplemente inexistentes. Para las comunidades nacientes en
estos territorios, estaba claro que los nuevos gobiernos estaduales o el gobierno federal
deban subsidiar los servicios pblicos bsicos hasta que una base econmica y suficiente
poblacin se hubiese establecido en los mismos.
Sin embargo, hasta que las tierras pasaran a manos de las comunidades o fueran
entregadas por el gobierno federal, las mismas estaban exceptuadas de pagar impuestos en
los nuevos estados creados. Esto generaba otro punto de preocupacin en la era posterior a
la Revolucin, el principio de que los nuevos estados deban unirse a la Unin en un pie de
igualdad con los que haban ingresado con anterioridad. Sin ninguna garanta de un
apropiado grado de igualdad e independencia, los lderes de aquella poca consideraron
que haba serios riesgos de rebeliones internas o cambios de lealtades dentro los nuevos
territorios que podra llevar a la fragmentacin de la nacin.
Una solucin a los problemas de deuda, especulacin, expansin, educacin y pie de
igualdad finalmente apareci cuando el Congreso Norteamericano negoci la cesin de los
reclamos de las tierras de las colonias del oeste a favor del gobierno federal. Con la cesin
de las tierras del oeste, el Congreso Norteamericano no slo puso fin a la catica
especulacin sino que tambin garantiz que el gobierno siempre dispusiera de un recurso
abundante como eran las tierras, en caso de guerras, recesiones y otros tipos de problemas
que pudieran afectar a las finanzas pblicas. La administracin de estas tierras poda
proveer la solucin a la organizacin de asentamientos y a la formacin de los nuevos
CAT.OPP/CAG/2007-01
63

estados, a la solucin de la educacin pblica y de otros servicios esenciales para sus
ciudadanos, y para el repago de la deuda nacional.
En los aos siguientes, el Congreso Norteamericano promulg la Ley General de
Tierras de 1785 y la Ley del Noroeste de 1787, que establecan las polticas que
gobernaran el traspaso de las tierras pblicas y la creacin de nuevos estados. Estas leyes
tambin crearon el sistema de fideicomisos de tierras fiscales para el sostenimiento de la
educacin pblica y de otras instituciones pblicas esenciales para los nuevos estados.
La concesin de tierras para sostener la educacin pblica no era un concepto
nuevo. Las tierras cedidas a instituciones educativas era una prctica heredada de Europa,
cuyos antecedentes se remontaban al imperio Romano, la antigua Grecia y hasta los
distintos reinos de Egipto. Tambin este tipo de prctica se pueden encontrar durante el
reinado de Enrique V en Inglaterra y durante los aos 1600 y 1700 las colonias americanas
haban provedo tierras para distintas instituciones educativas desde universidades hasta
escuelas primarias. Muchos de estos estados tambin utilizaron la venta o el alquiler de
tierras como una fuente de recursos para la educacin pblica.
Aunque en las trece colonias originales no existan tierras concedidas para la
educacin pblica, los gobiernos coloniales y posteriormente los estados de Connecticut,
Massachusetts, New York, New Hampshire, New J ersey, Pennsylvania, North Carolina, y
Georgia hicieron importantes donaciones de tierras para sostener la educacin pblica.
Estas primeras donaciones de tierras generaron una variedad de fondos permanentes para
las escuelas que eran financiados por la venta o alquiler de tierras fiscales. Se reservaron
tierras fiscales en cada ejido urbano para apoyar la educacin pblica o se donaban tierras
fiscales para apoyar instituciones educacionales especficas. Dados estos antecedentes, la
innovacin que produjeron las dos leyes mencionadas, no se refieren al concepto de
financiar la educacin pblica con la donacin en fideicomiso de tierras fiscales, sino lo que
establecieron fue la sistematizacin de esta prctica a una escala masiva.
4.3. La Ley General de Tierras de 1785 y la Ley del Noroeste
de 1787
La Ley General de Tierras estableci el sistema de parcelamiento cuadricular. Este
sistema ideado por parte del gobierno federal fue la creacin del proceso de parcelamiento y
venta de tierras; la ley tambin estableca el proceso de escrituracin y los antecedentes
necesarios para generar la posesin de las tierras de dominio pblico (tierras fiscales).
Tambin defini las primeras reservas de tierras fiscales para los nuevos estados. Previ
CAT.OPP/CAG/2007-01
64

que la seccin 16 de cada ejido urbano (una milla cuadrada -2,6 Km
2
- adyacente al centro
de la localidad de 36 millas cuadradas) sera reservada para el mantenimiento de las
escuelas pblicas de esa comunidad.
El sistema de parcelamiento cuadricular, combinado con la reserva de una seccin
cntrica para el financiamiento de las escuelas, era un concepto que claramente defina el
sistema de gobernabilidad de las colonias y el sentimiento revolucionario relacionado con la
educacin pblica influenciado por la era del racionalismo y por el concepto de democracia
agraria.
Este sistema de organizacin de la tierra y de la educacin gener la idea de la
comunidad local como unidad bsica de gobierno, con poblaciones orientadas alrededor de
pequeas comunidades agrarias que proveeran de una educacin democrtica a sus
ciudadanos, con comunidades racionalmente distribuidas a lo largo del territorio bajo un
sistema lgico y matemtico de parcelamiento cuadricular. En palabras de la Corte Suprema
de Estados Unidos, el Congreso, al reservar la misma seccin cntrica en cada localidad de
cada nuevo Estado que se sumar al sistema federal, tena como objetivo promocionar el
buen gobierno y la felicidad de la poblacin por la difusin de la religin, la moral y el
conocimiento. Por lo tanto a travs de la uniformidad de la asociacin local, buscaba
plasmar en el corazn de cada nueva comunidad los mismos sentimientos de respeto a la
sabidura, a la previsin, al arte de gobernar ya existentes en los estados ms antiguos.
La Ley de Noroeste, promulgada en 1787, cre un sistema de gobiernos territoriales
y un proceso de transicin para convertir a los territorios en nuevos estados. Tambin
introdujo la visin de tierras baratas, la igualdad territorial, y la educacin pblica que eran
consideradas crticas para el xito de los nuevos asentamientos del oeste. El artculo tercero
de la Ley estableca que la religin, la moral y el conocimiento son necesarios para el buen
gobierno y la felicidad de la poblacin, y por lo tanto las escuelas y los recursos educativos
debern siempre ser impulsados, y el artculo quinto estableca que el Congreso debera
admitir cada nuevo estado en un pie de igualdad con los existentes.
Bajo los trminos de esta Ley, luego del asentamiento en nuevas regiones, stas
deberan ser organizadas por una ley del Congreso en territorios estadounidenses, con un
gobernador territorial elegido por el Presidente. Una vez que la poblacin alcanzar los
5.000 adultos masculinos, el Territorio podra elegir un legislador y enviarlo al Congreso
Norteamericano como delegado sin poder de voto. Cuando la poblacin alcanzar los
60.000 adultos masculinos, el Territorio podra pedir al Congreso su admisin en la Unin.
Si la peticin era aceptada, el Congreso deba aprobar una ley autorizando una
convencin constituyente en el nuevo estado, y la constitucin propuesta estaba sujeta a un
CAT.OPP/CAG/2007-01
65

referndum popular en el territorio. Si el resultado era exitoso, la constitucin estadual
debera ser enviada al Congreso Norteamericano para su ratificacin, y recin entonces el
nuevo estado sera admitido en la Unin.
Al momento de la admisin, el nuevo estado tambin recibira tierras fiscales en
fideicomiso para financiar sus escuelas pblicas, as como otras tierras fiscales adicionales,
tambin en fideicomiso para financiar otras instituciones.
4.4. El surgimiento de tierras fiscales en fideicomiso para
escuelas
El proceso de admisin de un nuevo estado definido en la Ley del Noroeste nunca
fue seguido estrictamente por el Congreso Norteamericano. Esto fue particularmente cierto
en los aos que siguieron a la Guerra Civil, cuando la admisin de nuevos estados fue un
proceso que polticamente estaba cargado de conflictos sobre la esclavitud y del deseo tanto
del Norte como del Sur por mantener un balance igualitario entre estados libres y estados
esclavistas.
Antes de 1803, diecisis estados integraban la Unin, junto a las trece colonias
originales estaban Vermont, Tennessee, y Kentucky, que se forjaron a travs de la cesin de
tierras de las colonias a travs de distintos mecanismos. Como no haba tierras fiscales
federales en estos estados, ninguno de ellos recibi cesin de tierras fiscales en fideicomiso
para financiar escuelas.
Ohio, en 1803, fue el primer estado de dominio pblico admitido en la Unin, y el
primer estado en recibir tierras fiscales en fideicomiso para financiar sus escuelas (la
seccin 16 prevista en la Ley General de Tierras). Despus de Ohio, virtualmente cada
nuevo estado admitido en la Unin recibi una gran cantidad de tierras fiscales en
fideicomiso en el momento de su admisin. Hubo slo tres excepciones: Maine, que fue
creado por tierras cedidas por Massachussets como parte del Compromiso de Missouri de
1820 (que negoci la admisin de Maine como un estado libre a cambio de la admisin de
Missouri como un estado esclavista); Texas, que fue anexado como un estado soberano
existente en 1848, despus de su exitosa guerra de independencia contra Mxico (y por lo
tanto tena soberana sobre sus tierras) y West Virginia que se forj su independencia del ya
existente Estado de Virginia y admitido como un estado libre durante la Guerra Civil.
CAT.OPP/CAG/2007-01
66

4.5. Consolidacin de la autoridad estadual sobre las tierras
fiscales cedidas en fideicomiso para escuelas pblicas
Mientras el Congreso Norteamericano mantena un apoyo constante a la prctica de
ceder tierras fiscales a los estados, la doctrina bajo la cual esto ocurra evolucion
significativamente con el transcurso del tiempo. Por ejemplo, aunque actualmente nos
referimos a las tierras fiscales que fueron cedidas a los estados como tierras fiscales en
fideicomiso con fines especficos, bajo el concepto original de la Ley General de Tierras y la
Ley del Noroeste, la seccin 16 en cada pueblo debera ser reservada para mantener las
escuelas de esa localidad.
Como el proceso de ingreso de nuevos estados a la Unin sigui su curso, la poca
practicidad de este concepto, dado en gran parte por las limitaciones que el sistema de
parcelamiento cuadricular tena en s mismo, se volvi recurrente. Esto se deba a que las
localidades en las tierras del oeste se haban desarrollado relacionadas con los ros, tierras
frtiles, pasajes montaosos, rutas, ferrocarriles y fuertes del ejrcito y no con lmites
artificiales como fijaba la ley. Por eso, no siempre existan gobiernos locales relacionados
con cada pueblo que permitiera administrar las tierras fiscales en fideicomiso, y cuando
estos gobiernos existan frecuentemente carecan de los recursos y capacidades para
administrar dichas tierras.
Sin embargo, mientras algunas tierras fiscales podan ser alquiladas para la
agricultura u otro fin comercial, otras no se encontraban en las proximidades de los centros
poblacionales. Debido a esta causa, muchas de estas tierras no provean de recursos
econmicos significativos para financiar las escuelas en una comunidad, y por lo tanto, en
algunos casos, las tierras eran entregadas a los maestros para su explotacin, en lugar de
pagarles un sueldo hasta que hubiese suficientes ingresos por impuestos que pudieran
cubrir el pago del sueldo del maestro.
En respuesta a este problema, el Congreso Norteamericano fue variando la poltica
de ceder tierras fiscales en el centro de las localidades para su administracin local, para
posteriormente centralizar la administracin de las tierras fiscales en manos del gobierno
estadual y distribuir los beneficios obtenidos a las escuelas de cada localidad.
Finalmente, en la concesin de tierras a Michigan en 1836, el Congreso
Norteamericano simplemente otorg tierras fiscales en fideicomiso al Estado para financiar
las escuelas. Para mediados del siglo XIX el Congreso Norteamericano abandon el
concepto de otorgar tierras fiscales para financiar las escuelas en los ejidos urbanos y sigui
CAT.OPP/CAG/2007-01
67

el sistema utilizado para Michigan, simplemente otorgando tierras al estado, para ser
administradas por l para financiar las escuelas de todo el estado.
4.6. Expansin del proceso de cesin de tierras fiscales en
fideicomiso con fines especficos
La superficie de las tierras cedidas se increment significativamente con el
transcurso del tiempo. Desde 1803 a 1853, el Congreso admiti en la Unin catorce nuevos
estados, cada uno de los cuales recibi la seccin 16 de cada localidad. Sin embargo, con la
admisin de California en 1850 y la de Oregn en 1859, el Congreso comenz a ceder dos
secciones (la 16 y la 36) en cada localidad del nuevo estado incorporado. Con la admisin
de Utah, la cesin abarc las secciones 2, 16, 32 y 36. El Congreso continu con esta
poltica con la admisin de Arizona y Nuevo Mxico en 1910.
La causa de estos incrementos en las cantidades de tierras fiscales cedidas tiene
que ver con una cuestin prctica. Cuando se admiti a los primeros estados (los del medio
este y los del sur), los estados administraron las tierras vendindolas o alquilndolas para la
agricultura. Sin embargo, cuando se procedi a la admisin de estados que se encontraban
al oeste del meridiano 100, la calidad de las tierras fiscales cedidas vari significativamente
pasando de una llanura rica en el este a tierras ridas y secas en el oeste. Por esto razn,
las tierras del oeste tenan un bajo valor para la agricultura y la organizacin de actividades
ganaderas, mineras o forestales an no haba florecido. A raz de esta situacin, se
consider que estos estados necesitaran de mayor cantidad de tierras fiscales en
fideicomiso para poder financiar a sus escuelas y otras instituciones de servicios esenciales.
Una estimacin realizada por la Comisin de Tierras de Washington, calcul que el
valor de una seccin de tierra era de alrededor de u$s 800 y suponiendo que la misma
pudiese ser vendida y ese dinero reinvertido se podra obtener una renta de slo u$s 48 por
ao que era equivalente al sueldo de un mes de un maestro.
La cesin de tierras fiscales para financiar escuelas fue acompaada tambin por la
cesin de grandes superficies de tierras fiscales para financiar otras instituciones pblicas.
Por ejemplo en 1841, se otorgaron 200.000 has de tierras fiscales a cada estado para
distintas instituciones pblicas. Posteriormente por la Ley de Institutos Agrcolas de 1862 se
concedieron tierras fiscales, a todos los estados que no se haban rebelado contra la Unin,
para financiar escuelas agrcolas y mecnicas (cuando la Guerra Civil termin este beneficio
se extendi a los estados restantes). Otros programas de cesin de tierras fiscales fueron
CAT.OPP/CAG/2007-01
68

utilizados para financiar mejoras en la infraestructura de los estados, por ejemplo
ferrocarriles.
El tamao de las cesiones aument con el tiempo. En el momento de admitir a los
Estados Nuevo Mxico y Arizona, ambos recibieron enormes cantidades de tierras fiscales
en fideicomiso para: universidades ( 80.000 Has.), edificios pblicos (40.000 Has), asilos
psiquitricos (40.000 Has), escuelas y asilos de ciegos, sordos y mudos (40.000 Has),
hospital para discapacitados mineros (20.000 Has), escuelas primarias (80.000 Has),
crceles y reformatorios (40.000 Has), escuelas de agricultura y mecnicas (60.000 Has),
escuelas mineras (60.000 Has), institutos militares (40.000 Has), y 400.000 has para el pago
de bonos municipales. Muchos estados recibieron otras tierras fiscales para financiar sus
funciones territoriales de gobierno. Tambin se cedieron tierras fiscales a todos los estados
(incluidos los del este) para financiar universidades.
Aparte de estas cesiones adicionales, el Congreso llev a la prctica el permitirle a
los estados seleccionar tierras a cambio dentro de las fronteras estaduales de las del
gobierno federal cuando las tierras originales que les correspondan en una determinada
localidad se encontraren ocupadas por colonos privados, cesiones a ferrocarriles hechas por
el Estado Federal u otro tipo de reservas federales.
En un comienzo no podan ser tomadas como tierras a cambio tierras federales que
ya tuvieran un destino especfico. En la ley mnibus de 1889 que aprob las constituciones
de Dakota del Norte, Dakota del Sur, Montana, y Washington y la de 1896 de Utah no se
poda compensar tierras tomando para los estados las tierras federales previstas para
reservas de comunidades indgenas. Sin embargo, al final del proceso de cesin de tierras
el Congreso permiti entregar como tierras a cambio incluso reas que estaban reservadas
para propsitos federales. Esto se puede comprobar en los casos de Oklahoma, Arizona y
Nuevo Mxico que recibieron como tierras a cambio incluso aquellas que eran para las
reservaciones indias.
Al menos inicialmente, este canje de tierras no fue la panacea para los estados. Un
ejemplo de esa realidad, fue el estado de Washington que recibi tierras fiscales muy
alejadas de los ros navegables o de las lneas ferroviarias por lo que no eran factibles de
ser utilizadas, en el corto plazo para la tala de rboles o para la agricultura. Por lo tanto
estas tierras provean de muy pocos recursos para financiar la educacin y otras
instituciones estatales en los primeros aos de la cesin.
Washington liquid rpidamente las tierras que tenan algn valor comercial a los
pocos aos de la creacin del estado. Solamente dej en alquiler y procedi a vender la
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madera de las tierras ms accesibles y que generaron los principales recursos que se
volcaron al fideicomiso del estado.
Para aquellos estados que siguieron conservando las tierras fiscales en fideicomiso
hasta la actualidad, la seleccin de tierras a cambio que en su momento no haba sido la
ptima les ha producido significativos dividendos ya que en el intercambio de tierras les
permiti obtener grandes superficies en vez de tener parcelas aisladas en los ejidos
urbanos. Adems, hoy las tierras ya no se encuentran en lugares inaccesibles o remotos
como lo eran en el momento de la cesin.
Si tomamos el caso de Arizona, por ejemplo, se qued con enormes superficies en
todo el estado a cambio de las parcelas que deba recibir originalmente. Como Arizona
creci esas tierras tiene actualmente un alto valor. El Departamento de Tierras del Estado
hoy controla ms del treinta por ciento de las tierras disponibles para desarrollo urbano en el
condado de Maricopa, que es el de mayor desarrollo del Estado. Una estimacin rpida
realizada de una superficie de 8.000 has., que se encuentra ubicada al norte de Phoenix
(capital del estado), permitir generar por alquiler y venta de tierras una suma aproximada a
los cuarenta mil millones de dlares para el fondo fiduciario estadual en los prximos cien
aos.
El Congreso Norteamericano continu con este enfoque de cesin de tierras en
fideicomiso a los estados hasta ceder los derechos mineros sobre las tierras ya cedidas. Al
principio estos derechos haban sido excluidos de la cesin de tierras lo que fue apoyado
por la doctrina establecida por la Corte Suprema pero por la Ley J ones de 1927, el
Congreso decidi ceder los derechos mineros a los estados en todas las tierras cedidas.
4.7. Cambios de reglas en la administracin y ventas de
tierras fiscales en fideicomiso
Las reglas y las restricciones aplicables a las tierras fiscales en fideicomiso variaron
significativamente con el transcurso del tiempo. En las primeras cesiones de tierras a los
estados, el Congreso supuso que las tierras en fideicomiso para financiar escuelas seran
alquiladas para generar ingresos pero que no seran vendidas. Sin embargo, la experiencia
de los estados con el alquiler demostr tener fallas. En 1827, Ohio pidi permiso para
vender las tierras por lo que el Congreso aprob legislacin retroactiva que permita a todos
los estados la posibilidad de enajenar las tierras cedidas en fiducia. Con esto el Congreso
dej que los estados administrarn las tierras cedidas como mejor les pareciera.
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El Estado de Indiana sirve como un excelente ejemplo de la administracin de uno de
los primeros fondos fiduciarios. En su Constitucin aprobada en 1816 contena slo una
mencin al fondo fiduciario de tierras para las escuelas si la seccin 16 de cualquier
localidad fuese vendida o cedida, otra porcin de tierra equivalente deba ser cedida a los
habitantes de esa localidad para financiar las escuelas
En esta redaccin se nota claramente la falta de requerimientos sobre la venta o
disposicin de las tierras, de las obligaciones fiduciarias o de otros principios comnmente
asociados con los fondos fiduciarios de tierras. La mayora de las primeras cesiones de
tierras en fiducia slo contenan clusulas similares a la mencionada.
La mayora de los primeros estados a los que se les entregaron tierras en fiducia
procedieron rpidamente a su venta. Esto trajo como resultado que los potenciales
beneficios que se podra haber obtenido de la renta de las tierras se perdieron debido a la
incompetencia, falta de una poltica definida y a la corrupcin generando slo recursos
nfimos para las escuelas.
Para 1830, los estados estaban muy preocupados con la sustentabilidad de este
enfoque en la administracin de las tierras fiscales fiduciarias.
Una de las primeras innovaciones para resolver este problema apareci con la
admisin del Estado de Michigan en 1837. Aunque las cesiones previas de tierras fiscales
establecan que las mismas se realizaban para financiar la educacin pblica, en la
Constitucin de Michigan se adoptaron las primeras restricciones especficas en el uso de
los recursos provenientes de estas tierras. Se requera que el Estado deba establecer
procedimientos para las ventas de tierras y el producido de esas ventas pasara a un fondo
permanente. Este fondo deba ser invertido y los intereses de estas inversiones ms los
ingresos por alquiler de tierras seran utilizados para financiar las actividades escolares.
Esto serva para un doble objetivo, primero desalentar las ventas rpidas de tierras con el
objeto de lograr beneficios en el corto plazo (dado que se podan disponer solamente de los
intereses generados con el dinero obtenido de las ventas) y segundo que el producido por
las ventas no estuviese inmediatamente disponible (asegurando que cuando las tierras
fuesen vendidas, el estado continuara beneficindose con la inversin de esos recursos a
perpetuidad).
Despus de la Constitucin de Michigan, todos los estados que ingresaron
posteriormente a la Unin adoptaron el concepto de fondo permanente; Luisiana que fue
admitida veinticinco aos antes, modific su Constitucin para crear el fondo permanente.
Como se ver ms adelante, el Congreso Norteamericano sigui con este concepto
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incorporando el requerimiento de un fondo permanente en la Ley de Incorporacin del
Estado de Colorado y lo hizo extensivo a todas las cesiones de tierras fiscales posteriores.
Esta innovacin fue rpidamente complementada con complejas restricciones
incluidas en las constituciones estaduales para la venta y alquiler de tierras en fiducia.
Algunos estados comenzaron a establecer requerimientos de precios mnimos para la venta,
de valor de mercado y todas deban realizarse por remate pblico. Paulatinamente los
estados fueron adoptando un enfoque cada vez ms conservador en la administracin de
las tierras fiscales en fideicomiso que se reflej tambin en la poltica que se adopt el
gobierno federal en el manejo de sus propias tierras fiscales.
A medida que transcurri el siglo XIX, el Congreso fue cambiando su poltica de
disposicin rpida de las tierras para fortalecer el principio de destino manifiesto hacia una
poltica de retencin de tierras fiscales y de la administracin de las mismas a largo plazo
para mltiples propsitos. Con esta modificacin de la poltica, el Congreso reserv las
tierras fiscales para bosques, parques y otros usos pblicos. Las restricciones impuestas a
los fondos fiduciarios estaduales siguieron la misma direccin con limitaciones tales como
prohibicin de ventas de tierras fiscales estaduales y un fuerte nfasis en el alquiler y
licencias en las plantaciones de bosques para obtencin de madera, pastura para ganado,
agricultura y otros usos sustentables.
Es importante destacar, que muchas de estas limitaciones fueron impuestas por los
propios estados ya que para mediados del siglo XIX las restricciones que se haban
aprobado en cada estado eran mucho ms fuertes que las que haba establecido el
Congreso Norteamericano en las leyes de admisin de nuevos estados. Una visin
equivocada es que el Congreso Norteamericano desarroll estas restricciones sobre los
fondos fiduciarios de tierras fiscales para que los estados no mal vendieran las tierras, pero
de hecho el objetivo era asegurarle a los estados los beneficios que recibiran de sus fondos
fiduciarios a largo plazo ya que el Congreso Nacional sigui con su poltica de cesin de
tierras a los estados a pesar de estas restricciones impuestas a la administracin de tierras
fiscales.
La primera restriccin del Congreso apareci en la Ley de admisin de Colorado en
1875, que contena requerimientos para establecer un fondo estadual permanente, la venta
de tierras por licitacin pblica y fijacin de precios mnimos para toda venta de tierras.
Todos los estados que fueron admitidos posteriormente estuvieron sujetos a similares
requerimientos. Sin embargo estas restricciones no impidieron que varios estados
continuarn con un programa de rpida venta de tierras. El Estado de Oregon vendi la
mayor parte de las tierras fiscales de su fondo fiduciario basndose en el concepto de que
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las tierras en manos privadas generaran mayores ingresos para el Estado a travs de
impuestos que si permanecan bajo la propiedad estatal. Esta poltica se discontinu luego
del descubrimiento de una amplia red de corrupcin y fraude determinada por una serie de
investigaciones realizadas entre 1872 y 1913 que produjo el encarcelamiento de veintin
funcionarios de alto nivel estaduales y federales.
Si tomamos la perspectiva del valor actual de las tierras y los recursos que las
mismas generan, es razonable pensar que hubiese sido preferible dar en alquiler las tierras
a los maestros ms que darles un salario. Sin embargo varias de las polticas que hubiesen
beneficiado a los actuales estudiantes hubiesen perjudicado a las primeras generaciones de
alumnos.
El desarrollo del proceso de cesin de tierras en fiducias continu con las Leyes de
Admisin de Nuevo Mxico y Arizona. Estas Leyes establecieron detalladas condiciones
sobre la administracin y disposicin de los fondos fiduciarios de tierras y sobre la
administracin de los recursos derivados de ellos. Incluan que la venta o alquiler de tierras
deba hacerse por licitacin pblica, excepciones para los alquileres de corto plazo, el
alquiler de tierras relacionadas con la minera y condiciones para establecer el fondo
permanente. Tambin estableca que cualquiera que dispusiera de tierras violando estos
requerimientos sera responsable de estas anomalas ante el Fiscal General de Estados
Unidos.
4.8. Lecciones dadas por la historia
Debido al proceso acumulativo que caracteriz al programa federal de cesin de
tierras a los estados, existen substanciales diferencias en los enfoques que le dieron los
distintos estados al tema. Estas diferencias van desde requerimientos de si las tierras deben
ser vendidas en licitacin pblica hasta sutiles variaciones en las formas, que implican que
las mismas no pueden ser analizadas en la J usticia. Por ejemplo, existen muchas
variaciones en las formas de describir el propsito que tienen las tierras cedidas a los
estados que generan sutiles implicancias sobre como se deben administrar las tierras y
quien se debe beneficiar con los recursos que de ellas se obtienen. En la Ley de admisin
de Ohio las tierras fueron cedidas para el uso de las escuelas. En cambio en el caso de
Oklahoma se indicaba que las tierras cedidas eran para el uso y beneficio de las escuelas
primarias, mientras que en la Ley de admisin de Colorado se estableca que la cesin era
para financiar las escuelas primarias. Esta frase tambin fue utilizada en otras leyes de
admisin de nuevos estados.
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Estas diferencias dejaban librados a los estados a desarrollar su propia poltica sobre
la forma de administrar las tierras cedidas en fideicomiso. Ninguna ley de admisin
estableca una forma especfica de administrar los fideicomisos, aunque varios estados
adoptaron el sistema de crear una comisin de tierras dirigida por funcionarios de alto
nivel. Otros estados prefirieron comisiones dirigidas por funcionarios elegidos por el
gobernador y otras por funcionarios elegidos por votacin popular.
Estas diferencias en las leyes de admisin y en las constituciones estaduales se
tradujeron en una significativa diversidad de programas de administracin de las tierras
fiscales en fideicomiso. Sin embargo como la historia lo ha demostrado, todos estos fondos
tienen un origen comn y por lo tanto comparten muchas caractersticas similares. Tal vez
las ms importante en el concepto de responsabilidad fiduciaria en si misma.
4.9. Situacin Actual
A continuacin se realiza un estudio de distintas variables de la administracin de las
tierras fiscales en fideicomiso a fin analizar el resultado de esta poltica pblica en los
distintos estados y ver que grado de participacin tienen los recursos obtenidos en la
financiacin de la educacin pblica en cada estado.
Como se puede observar en el Grfico N 1, el Estado de Arizona con 9,3 millones
de acres (3,72 millones de hectreas) y Nuevo Mxico con 9 millones de acres (3,6 millones
de hectreas) tienen por lejos las mayores superficies de tierras fiscales en fideicomiso,
siguindolos Montana con 5.1 millones de acres (2 millones de hectreas). Entre los tres
estados tienen aproximadamente el 50% de las tierras fiscales en fideicomiso de todos los
estados de la Unin. De hecho, nueve de los once estados del oeste - Arizona, Colorado,
Idaho, Montana, Nuevo Mxico, Oregon, Utah, Washington, y Wyoming poseen 40
millones de acres (16,5 millones de hectreas) que representan aproximadamente el
ochenta y cinco por ciento de las tierras fiscales estaduales existentes en Estados Unidos.






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Grfico N 1: Superficie en acres de los fondos fiduciarios de tierras
en los distintos estados


Notas:
1- Todos los datos han sido extractados de los informes anuales del ao 2004 excepto los estados de
Colorado, Minnesota, Dakota del Norte, Utah y Washington que los datos fueron tomados de los informes del ao
2003
2- Fondo Fiduciario de tierras para escuelas primarias
3- Otros fondos fiduciarios de tierras para otras instituciones pblicas

4- Abreviaturas de los estados
AZ: Arizona; CA: California; CO: Colorado; ID: Idaho; MN: Minnesota; MT: Montana
NE: Nebraska; NV: Nevada; NM:Nuevo Mxico; ND: North Dakota; OK: Oklahoma
OR: Oregon; SD: South Dakota; TX: Texas; UT: Utah; WA: Washington
WI: Wisconsin; WY: Wyoming






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Grfico N 2- Ingresos Brutos Anuales por las Tierras Fiscales en Fideicomiso
Ao 2003 (en u$s)


Si comparamos el Grfico N 1 con el Grfico N 2 nos encontramos que, no en
todos los casos existe una relacin directa entre los ingresos brutos generados por las
tierras fiscales en fideicomiso y la superficie de tierras fiscales de cada estado, es decir que
no existe un ingreso uniforme por acre de superficie en fideicomiso. Esto se debe a que las
actividades desarrolladas con las tierras fiscales en fideicomiso son muy variables y se
pueden clasificar en:
Superficiales: alquiler de tierras fiscales para agricultura, pastoreo de ganado,
comercio, industria, reas residenciales y derechos de paso para instalaciones de
empresas de servicios pblicos tales como gasoductos, electroductos, cableados
subterrneos de empresas de telecomunicaciones, etc.
Subterrneos: regalas por petrleo, gas, carbn y otros minerales.
Ventas de tierras fiscales.
Si tomamos el caso de Texas, los altos ingresos por la administracin de sus tierras
fiscales tienen origen en las regalas obtenidas por la explotacin de gas y petrleo de esas
tierras. La mayora de los estados obtiene la mayor parte de sus ingresos de una pequea
porcin de todo su portfolio de tierras fiscales en fideicomiso. Analizando el origen de los
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ingresos nos encontramos con que los Estados de Idaho, Montana, Oregon y Washington
los obtienen fundamentalmente de las tierras con bosques de madera de alta calidad,
mientras que Montana, Nuevo Mxico, Texas, Utah, y Wyoming los obtienen de sus
reservas de gas y petrleo. Para los casos de Colorado, Montana, Nuevo Mxico, y Utah
dependen tambin de las regalas carbonferas y de otros. Por ltimo Arizona y Utah
tambin obtienen recursos de importancia por los nuevos desarrollos de reas comerciales y
residenciales dentro de cada estado.

Grfico N 3 Balance de los fondos permanentes de los fondos fiduciarios
Ao 2003 (en u$s)


Virtualmente, todos los estados que continan poseyendo tierras fiscales en
fideicomiso cuentan con algn tipo de mecanismo de fondo permanente para retener los
producidos de las ventas de tierras fiscales o las regalas obtenidas de los recursos no
renovables (tales como petrleo, gas y otros minerales) y adems para proteger el corpus
o core de sus fondos fiduciarios. Estos recursos son generalmente invertidos en una
combinacin de bonos de alta calificacin segn las empresas evaluadoras de riesgo
(Standard and Poors, A.M. Best) aunque algunos estados permiten que un porcentaje de
los fondos sean invertidos en acciones de empresas de primera lnea. En algunos estados
estos fondos son utilizados para garantizar bonos de escuelas, prstamos y otros
beneficiarios de la deuda pblica.
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Algunos de estos fondos tienen actualmente varios miles de millones de dlares tal
como se puede observar en el Grfico N 3. Texas y Nuevo Mxico, que ganan cientos de
millones anuales de las regalas petroleras y gasferas, tiene los fondos permanentes ms
grandes (Nuevo Mxico tiene un fondo equivalente a 7.600 millones de dlares y Texas a
casi 20.000 millones de dlares. De los estados no productores de gas y petrleo, Arizona
tiene el fondo permanente ms grande que totaliza 1.300 millones y que est creciendo
rpidamente debido a la venta de tierras fiscales de alto valor.
Los fondos que se distribuyen a los beneficiarios (las escuelas pblicas) son la suma
los intereses generados de los fondos permanentes y aquellos ingresos obtenidos de las
actividades de caractersticas renovables, es decir alquileres de tierras fiscales para
agricultura, pastoreo de ganado, comercio, industria, reas residenciales y derechos de
paso para instalaciones de empresas de servicios pblicos.
Estos ingresos en varios estados, principalmente en aquellos con muy pocas tierras
fiscales, no representan una porcin significativa del presupuesto educativo estadual. Sin
embargo en unos pocos estados los fondos distribuidos llegan a varios cientos de millones
de dlares anuales.
La tabla N 1 brinda una idea rpida de la importancia relativa de estos recursos
respecto el presupuesto anual de las escuelas primarias de cada estado. Si analizamos el
contenido de la misma, vale la pena hacer notar que en muchos estados, los recursos
distribuidos no son significativos para financiar la educacin pblica primaria dados los altos
valores de los presupuestos educativos. Sin embargo, en el Estado de Nuevo Mxico
representan el 14,33% del presupuesto anual de las escuelas primarias, seguido por Dakota
del Norte con 7,50% y Montana con 4,66%. Un caso especial es el Estado de Texas que
distribuye anualmente unos 880 millones de dlares, siendo por lejos en valor absoluto el
mayor aporte de todos los estados, pero estos recursos representan solo el 2,37% del
presupuesto anual de las escuelas primarias del Estado de Texas.







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Tabla N 1 Distribucin de Recursos vs. Presupuesto Educacin Pblica
Primaria por Estado (en u$s)



Nota: * Datos de recursos distribuidos en el ao 2003. Para el resto de los Estados los datos
corresponden al ao 2004. Los presupuestos educativos corresponden al ao 2003



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Tabla N 2 Recursos Obtenidos vs. Presupuesto del Ente Administrador de
algunos de los estados analizados
Estado Recursos
Obtenidos
(en mill. de u$s)
Gastos del Ente
Administrador
(en mill. de u$s)
Porcentaje del
Gasto de
Administracin
Arizona 226,38 13,50 5,96%
Colorado* 31,00 3,40 10,96%
Idazo 55,10 13,00 23,59%
Montana 56,26 8,80 15,64%
Nuevo Mxico 381,00 14,00 3,67%
Oregon* 42,79 5,00 11,68%
Utah* 25,82 9,40 36,40%
Washington* 89,00 24,20 27,19%
Nota: Los datos corresponden al ao 2004 salvo para los Estados sealados con * cuyos recursos obtenidos
corresponden al ao 2003

Una de las premisas de esta poltica pblica de fondos fiduciarios de tierras fiscales
es que los Entes Administradores se financien con parte de los recursos distribuidos de la
administracin de los fondos sin tener que apelar al presupuesto anual de cada estado. En
la Tabla N 2, se han tomado algunos estados y se comparan el presupuesto del ente
administrador y los recursos distribuidos anualmente a los beneficiarios a fin de analizar la
eficiencia de cada ente administrador. El menos eficiente es el ente del estado de
Washington con un gasto del 27,19% de los recursos distribuidos mientras que en Nuevo
Mxico se obtiene la mayor eficiencia con solo una participacin del 3,67%.
4.10. Conclusiones
Del estudio de la poltica en el manejo de las tierras fiscales en fideicomiso en los
distintos estados de Estados Unidos de Amrica se desprenden algunas conclusiones que
se mencionan a continuacin:
1. Persistencia y continuidad en una poltica pblica determinada: la decisin tomada
hace ms de 200 aos de financiar la educacin pblica y de otros servicios
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esenciales para los ciudadanos con los recursos obtenidos por la administracin de
tierras fiscales.
2. Mejora continua de la poltica pblica adoptada: Ante los fracasos en las
administraciones iniciales en algunos estados desde el Congreso Norteamericano se
busc siempre mejorar los procedimientos y poner limitaciones a la discrecionalidad
de los funcionarios antes que proceder al cambio de poltica.
3. Preservacin de los recursos para las generaciones futuras: Al crear los fondos
permanentes y permitir disponer slo de los intereses generados por los mismos y
de los ingresos obtenidos por las actividades que se podran denominar renovables
se preserva la existencia de recursos para las generaciones futuras ya que los
fondos permanentes son a perpetuidad.
4. Adopcin de la poltica pblica nacional por parte de los estados: A pesar que
algunos estados prcticamente remataron el patrimonio de tierras fiscales cedido por
el Gobierno Nacional, otros estados, ya sea por condicionamientos impuestos por el
Congreso Norteamericano o por decisin propia continuaron y mejoraron la poltica
originalmente establecida.
5. Limitacin en los presupuestos de los entes de administracin: En este caso los
valores de eficiencia obtenidos son muy dispares, sin embargo es necesario destacar
la limitacin que estos organismos no pueden recurrir al presupuesto del estado ni
pueden utilizar para la administracin los recursos obtenidos por venta de tierras o
por actividades no renovables ya que stas deben se depositadas en los fondos
permanentes.

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