Actul administrativ

Actul administrativ definiie, trsturi, condiii de valabilitate

Regimul juridic presupune ansamblul regulilor de fond i de form care dau
particularitate unor acte juridice n circuitul juridic.
n cazul actelor administrative avem n vedere condiiile de
valabilitate/validitate ale acestora, elementul central reprezentndul
legalitatea care este analizat n mod diferit de doctrin n raport cu
oportunitatea. !stfel, pot fi identificate dou curente"
#urentul de gndire susinut de $coala de la #luj conform cruia
legalitatea este calificat ca o condiie de valabilitate a actelor
administrative, alturi de oportunitate
#urentul de gndire susinut de $coala de la %ucureti & conform
cruia oportunitatea este ea nsi o condiie de legalitate
!.'orgovan definete legalitatea (doar a actelor administrative, s.n.) ca
fiind obligativitatea conformrii actelor administrative cu dispoziiile
constituionale, cu legile adoptate de Parlament i cu toate actele
normative ce au o for juridic superioar. (e de alt parte,
oportunitatea, precizeaz doctrina occidental, se regsete ciar !n
puterea discreionar de care dispune administraia i const !n acea
marj de libertate, de apreciere lsat la latitudinea funcionarului
public de a alege !ntre mai multe ci posibil de urmat pentru a ajunge
la scopul stabilit de legiuitor.
!adar, dac n ceea ce privete legalitatea actelor administrative,
aprecierea acesteia se face prin raportarea actului n cauz la actul juridic
avnd o for juridic superioar, inclusiv legea, n ceea ce privete
aprecierea caracterului oportun, un asemenea criteriu lipsete cu
desvrire.
)octrina postbelic a considerat c noiunea de oportunitate este o
caracteristic a actului juridic care definete o trstur specific a acestuia
numit i actualitate, aceasta din urm e*primnd deplina concordan , n
cadrul i n limitele legii, a actului cu sarcinile care revin organelor
administrative.
+innd cont de actuala #onstituie, de legislaia n materie n vigoare, ct i
de doctrina occidental i romneasc, precum i de practica instanelor,
putem aprecia c, indiferent cum privim oportunitatea in raport cu
legalitatea, judectorul n contencios administrativ are dreptul s verifice
dac administraia public nu a acionat abuziv, contrar interesului public,
aa cum rezult acesta din legea pe care se ntemeiaz actul administrativ
atacat. (rin urmare, dintro asemenea perspectiv, condiia oportunitii va
aprea ca un subsistem al condiiilor de legalitate, n sensul larg al
termenului, iar e*cesul de oportunitate va fi stabilit de judector tocmai prin
raportare la scopul legii .
,enionnd distincia dintre cele dou puncte de vedere, cel fundamentat
la #luj, potrivit cruia strict necesar este respectarea condiiilor de
legalitate, i cel fundamentat la %ucureti, potrivit cruia, strict necesar
este i respectarea condiiei oportunitii, neleas ca o consecin a
aprecierii organului administraiei publice, -. (riscaru este de prere c
aceast condiie a oportunitii apare, de regul, n legtur cu actele
administrative normative, nu i cu actele administrative individuale. .e
susine astfel c, n privina emiterii actelor administrative individuale, apre
cierea autoritii emitente este inut de ndeplinirea condiiilor cerute de
lege, de ctre solicitant ori de ctre cel cruia i este destinat actul, i nu de
ali factori.
54
Actul administrativ
n ceea ce privete condiiile de legalitate ale actelor
administrative, acestea sunt e*trem de numeroase i variate, fiind de
multe ori prevzute e*pres pentru actul administrativ n cauz sau pentru
categoria din care acesta face parte.
.e va putea, astfel, distinge ntre condiii generale de legalitate i condiii
specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate.
n sfera condiiilor generale de legalitate pot fi reinute"
a) actul administrativ s fie emis n conformitate cu dispoziiile
constituionale, cu legile adoptate de Parlament, cu toate actele normative
cu for juridic superioar
b) actul administrativ s fie emis de autoritatea competent i n limitele
competenei sale;
c) actul administrativ s fie emis n forma i cu procedura prevzute de
lege.
)in aceast enumerare, se poate lesne constata c, n timp ce prima
condiie reprezint o condiie de fond, ultimele dou sunt condiii formale
ale actelor administrative.
/n autor din doctrina postbelic, 0udor )rganu, a sesizat c aceste
condiii nu reprezint n totalitate dect elemente ale unei singure condiii,
care se e*prim n obligaia ca aceste acte s fie emise cu respectarea
dispoziiilor legale in vigoare.
n sfera condiiilor specifice de legalitate, pe considerente de
oportunitate, vom nelege interesul public ocrotit de lege, fr a
pune semnul egalitii ntre scopul legii i spiritul acesteia. .copul
legii reprezint 1limita legal1 a dreptului de apreciere 2a
oportunitii3, limit la care se raporteaz judectorul n contencios
administrativ pentru a stabili caracterul ilegal al unui act administrativ,
adic e*cesul de putere.
!stfel, doctrina francez consider c scopul legii " interesul public este
un element ce ine de legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop
sunt aspecte ce in de oportunitate.
4imitele dreptului de apreciere de care beneficiaz autoritile administraiei
publice cu ocazia elaborrii actelor administrative sunt determinate c5iar de
lege i de celelalte acte normative pe care trebuie s le aplice. (rin urmare,
un act ilegal, dar oportun, nu este valabil. 6ste posibil totodat ca un act
juridic superior s fie legal i oportun dar, un act inferior, dei emis pe baza
celui superior, s fie inoportun.
n esen,sub forma chiar a unei definiii, oportunitatea vizeaz:
momentul n care se adopt actul administrativ, locul i condiiile
concrete n care urmeaz s se aplice un act administrativ,
conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vieii i
interesul public.
#om analiza, pe r$nd condiiile generale de legalitate ale actelor
administrative.
a3 n ceea ce privete prima condiie general de legalitate, conformitatea
actului administrativ cu onstituia, legile i celelalte acte nonnative cu for
juridic superioar, vom putea observa, n primul rnd c este vorba de un
principiu tradiional, unanim recunoscut, aplicabil administraiei publice.
!stfel, nu trebuie uitat importana acordat principiului legalitii i, n
primul rnd, a supremaiei onstituiei, principiu plasat, cu ocazia revizuirii
din octombrie 7889, la finalul art. : din #onstituia, revizuit i republicat.
!vantajul consacrrii n c5iar primul articol al #onstituiei, const n faptul
c, pe lng o obligaie fundamental a cetenilor, principiul supremaiei
55
Actul administrativ
#onstituiei se ntemeiaz pe poziia sa supraordonat n vrful piramidei
sistemului juridic, genernd supralegalitatea constituional, aplicabil
ntregului sistem, astfel nct legea nsi e*prim voina general numai cu
respectarea normei constituionale. 6ste vorba despre obligaia care trebuie
s se regseasc nu doar n comportamentul persoanelor fizice, ci i n
activitatea oricror subiecte de drept public sau privat, de unde necesitatea
unui comportament constituional din partea autolitilor publice, a oricrui
subiect de drept public sau privat.
n principal, se pune problema conformitii actului administrativ cu ipoteza,
dispoziia i sanciunea normei juridice cuprinse n lege sau celelalte acte
normative n vigoare i pe care urmeaz s le aplice. n plus n stabilirea
conformitii coninutului actelor admi;nistrative cu legea i alte acte normative
trebuie avut n vedere i fora juridic diferit de care se bucur categoriile de
acte normative, aceasta fiind determinat, n principiu, de locul pe care
autoritatea emitent l ocup in sistemul organelor administraiei publice.
n sfrit, n analiza acestei importante condiii de legalitate, nu trebuie uitat o
precizare care se regsete de altfel i n doctrina postbelic, i anume aceea
ca actul administrativ s fie emis nu numai cu respectarea te!tului legal, ci i a
scopului urmrit de legiuitor, un act care nu realizeaz acest scop neputnd fi
considerat legal.
b3 #ondiia emiterii actului adrninistrativ de autoritatea competent i n limitele
competenei sale este indisolubil legat de problema competenei autoritilor
administraiei publice, privit ca ansamblul atribuiilor stabilite de #onstituie sau
de lege ce confer drepturi i obligaii pentru a desfura, n nume propriu i n
realizarea puterii publice, o anumit activitate de ctre autoritatea respectiv.
)epirea limitelor competenei, n emiterea unui act administrativ are drept
consecin e!cesul de putere, neles ca depirea limitelor dreptului de
apreciere aparinnd autoritilor administraiei publice, autoritilor publice n
general, n realizarea scopului propus de legiuitor.
c3 (entru dreptul administrativ, probleme deosebite ridic ns condiia
referitoare la i procedura emiterii actului administrativ, de care ne vom ocupa
mai n detaliu ulterior.
c.%. !stfel, actului administrativ i se aplic o form specific, !neleg$ndu"se
at$t aspectul exterior, c$t i aspectele interioare ale mecanismului
adoptrii sale.
!stfel, actele administrative nu sunt, n principiu, consensuale, datorit
caracterului lor de acte autentice, acte emise n numele i cu autoritatea
statului n realizarea puterii publice.
n doctrina postbelic, condiia formei scrise pentru actele administrative a fost
privit ca o dimensiune a legalitii.
"ctele administrative normative sunt elaborate ntotdeauna n form scris,
#onstituia i reglementrile legale n vigoare prevznd obligativitatea publicrii
lor.
"ctele administrative individuale sunt elaborate, de regul, n form scris, cu
unele e*cepii, cnd ele pot mbrca i forma oral n condiiile prevzute de
lege. .pre e*emplu, avertismentul, cea mai uoar sanciune contravenional,
se aplic i oral, potrivit art. < din #rdonana $uvernului nr. %&%''( privind
regimul juridic al contraveniilor, avertismentul constnd n atenionarea
verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei
svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale.
=ri de cte ori legea prevede necesitatea formei scrise, aceasta va trebui
socotit o condiie de valabilitate a actului administrativ individual,
independent de e*istena unei dispoziii care s sancioneze cu nulitatea
56
Actul administrativ
lipsa formei scrise. n plus i pe deplin ntemeiat, se poate afirma c actele
organelor colegiale ale administraiei publice vor trebui ntotdeauna s
mbrace forma scris, c5iar i atunci cnd aceste acte au caracter
individual, deoarece numai aa se poate distinge 5otrrea adoptat de
opiniile diverse e*primate n edin.
,area majoritate a doctrinei consider c, actele administrative, fr
distincie, indiferent c sunt acte normative sau individuale ar trebui s fie
emise n mod obligatoriu n form scris, propunere care se regsete de
altfel i n proiectul odului de procedur administrativ, forma scris fiind
prevzut ca o regul a elaborrii actului administrativ
)e altfel, c5iar i n perioada postbelic, a fost subliniat utilitatea formei
scrise, fiind aduse ca argumente urmtoarele"
- cunoaterea e*act a coninutului actului
- posibilitatea de a fi e*ecutat de ctre toi cei care cad sub incidena
efectelor sale
- posibilitatea de a se dovedi n caz de litigiu e*istena i efectele pe
care trebuie s le produc, servind astfel ca dovad
- posibilitatea de a i se putea stabili legalitatea lui i de a fi sancionai
cei care nu lau respectat sau e*ecutat
posibilitatea de a se putea realiza rolul su educativ.
!ceast ultim idee a rolului educativ al actului trebuie ntrit cu ideea
motivrii actului i a transparenei administraiei publice, elemente ale dreptului
la informaie prevzut de art. 9: din #onstituie.
)e altfel, o parte tot mai consistent a legislaiei occidentale a consacrat un
principiu n larg msur evocat de doctrin i jurispruden, legat de
condiiile de form e*terioar, i anume principiul motivrii actelor
administrative.
Referitor la forma actelor administrative, n doctrina postbelic au fost
identificate dou categorii care au fost preluate ca atare i de doctrina
actual"
o o prim categoria o constituie condiiile de form e!terioar mai
impor tante , a cror nerespectare poate atrage nulitatea sau
doar anulabilitatea actului administrativ 2modaliti de ncetare
a produceri de efecte juridice a actelor administrative3,
precum" autoritatea de la care eman> antetul autoritii> data
emiterii> data la care ar urma s intre n vigoare, dac este o
dat ulterioar publicrii 2pentru actele normative3 sau
comunicrii 2pentru actele individuale3> sigiliul 2tampila3
instituiei emitente> semntura conductorului instituiei
emitente, precum i numrul sub care a fost adoptat sau emis
etc.
o a doua categorie de cerine o constituie cele de ordin tehnic de
redactare, de o importan mai redus, nerespectarea lor
neducnd automat la sanciunea nulitii, cum ar fi cerinele
ca actul s fie redactat n termeni simpli, precii i clari, s
ntrebuineze termenii te5nici strict necesari etc.
#onstituirea acestor categorii de condiii nu este valabil absolut pentru
toate actele administrative, unele din aceste condiii fcnd parte dintro
grup sau alta, n funcie de actul administrativ n cauz.
?iind vorba de cerine e*primate de regul prin norme de recomandare,
datele problemei se sc5imb n cazul n care legea, i, n primul rnd,
legea fundamental impune un anumit limbaj, o anumit terminologie.
.pre e*emplu un act elaborat de o autoritate a administraiei publice n
57
Actul administrativ
alt limb dect limba romn este ine*istent, el nclcnd dispoziiile art.
:9 din #onstituie referitoare la limba oficial a statului.
c.&. n ce privete procedura de elaborare a actelor administrative,
aceasta cunoate mai multe forme, de la cele mai simple, la cele mai
complicate. /neori, ea se reduce la un minim de condiii, alteori ea const
ntrun comple* de formaliti.
!ceast procedur are n vedere, afirma prof. 0. )rganu, activitile care
1premerg i pregtesc elaborarea actului care va produce efecte juridice,
fr a produce ele nsele efecte juridice i care sunt realizate fie c5iar de
ctre autoritatea emitent, fie de ctre un alt organ al administraiei
publice@.
/nii autori sunt de prere c anumite forme procedurale produc prin ele
nsele efecte juridice, n timp ce ali autori dau un rspuns negativ la
aceast ntrebare.
Astfel, !n raport de momentul emiterii actului administrativ, condiiile
procedurale se pot delimita !n trei categorii' anterioare, concomitente
i ulterioare emiterii actului'
o #peraiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt
activiti care nu produc ele nsele efecte juridice, dar care premerg
elaborarea actului productor de efecte juridice.
)intre aceste operaiuni procedurale putem aminti" e*pertize, referate, studii,
date statistice, sesizri, propuneri, anc5ete, proceseverbale, dri de
seam, dezbateri publice, rapoarte etc., ns, probleme teoretice i
practice ridic avizele i acordul prealabil.
Avizele reprezint opiniile pe care o autoritate a administraiei publice le solicit
altei autoriti a administraiei publice ntr)o problem sau mai multe pentru a se
informa i a decide n cunotin de cauz.
"vizul poate fi"
facultativ, atunci cnd organul care urmrete s emit un act este liber
sl cear, iar n cazul n care la cerut i se conformeaz sau nu, dup
cum consider de cuviin
) consultativ atunci cnd organul emitent este obligat s cear avizul, dar
nu este obligat sl respecte
conform atunci cnd trebuie obligatoriu cerut de ctre organul emitent, iar
coninutul su trebuie obligatoriu respectat.
n cazul avizului conform, sa mai precizat n doctrin, actul administrativ
care urmeaz a fi emis nu ar putea avea un coninut contrar opiniilor
cuprinse n acesta> iar totui, dac autoritatea administrativ ce a solicitat
avizul nu este de acord cu coninutul acestuia, are posibilitatea de a nu mai
emite actul respectiv.
!vizele pot proveni de la o structur intern a autoritii emitente a actului
administrativ *avize interne) sau de la o alt autoritate dect cea care
urmeaz s emit actul juridic *avize e!terne).
#a esen, avizele reprezint tot manifestri uniltaterale de voin care
condiioneaz sau, dup caz, fundamenteaz manifestarea de voin a
organului emitent. !vizele nu produc ns efecte juridice prin ele nsele, dei,
fr ele, atunci cnd sunt conforme, actele administrative nu pot fi valabile.
(ei concretizeaz o voin a unei autoriti a administraiei publice,
ele nu sunt acte administrative de sine stttoare, ci doar operaiuni
administrative foarte importante.
Acordul e!prim consimm+ntul altui organ administrativ dat pentru emiterea
unui act de un alt organ poate fi, prealabil, concomitent sau posterior emiterii
unui act administrativ.
58
Actul administrativ
!cordul poate fi cerut fie organului ierar5ic superior, fie unui organ situat pe
o poziie cel puin egal cu cea a emitentului. !cordul nu oblig organul care
emite actul administrativ s' pun n e*ecutare, nu acoper viciile actului
administrativ la care se refer, iar n cazul aciunii n anulare, n litigiu va
trebui s figureze ca prt att organul emitent, ct i cel care ia dat
acordul.
o )intre operaiunile procedurale concomitente emiterii actului, cel mai
des ntlnite n practic i analizate n doctrin sunt" cvorumul,
majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului i motivarea.
(rimele dou operaiuni procedurale concomitente au n vedere doar
organele colegiale din administraia public, cum sunt" Auvernul, consiliile
locale i consiliile judeene, i nu organele unipersonale ca de e*emplu,
primarul, prefectul etc.
)vorumul presupune numrul de membri, raportat la totalul membrilor unui
organ colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestuia s fie
valabile.
*ajoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului se refer la numrul de
voturi necesar pentru ca hotr+rea s fie valabil i obligatorie.
!tt cvorumul cerut pentru ca o edin s se desfoare legal, ct i
majoritatea c erut de lege pentru ca un act s fie legal adoptat se e*prim
printro majoritate ce poate fi "relativ, absolut i calificat. ,ajoritatea relativ
reprezint majoritatea celor prezeni, majoritatea absolut reprezint majoritatea
membrilor unui organ colegial, iar majoritatea calificat reprezint o majoritate
mai mare dect cea absolut, de regul, dou treimi sau un alt procent din
totalul membrilor unui organ colegial.
vorumul nu trebuie confundat cu majoritatea necesar pentru adoptarea
unui act juridic, pentru c primul vizeaz numrul de membri necesar pentru
ca o autoritate public cu caracter colegial s lucreze valabil, n timp ce cel deal
doilea privete numrul de membri necesar pentru ca un act administrativ s fie
adoptat n mod valabil.
4a aceste dou condiii procedurale concomitente, caracteristice doar organelor
colegiale, unii autori adaug i condiia semnrii i, respectiv, a contrasemnrii
2doar n cazul celor normative3 actelor administrative emise att de organele de
conducere unipersonal, ct i de organele de conducere colegial. !stfel, n
cazul decretelor (reedintelui Romniei putem sublinia necesitatea semnrii
acestora de ctre (reedinte i a contrasemnrii, doar n cazul e*ercitrii
anumitor categorii de atribuii, de ctre primulministru, potrivit art. :88 alin. 2:3
din #onstituia republicat. )e asemenea, potrivit art. :8B alin. 2C3 din
#onstituia republicat, 5otrrile i ordonanele adoptate de Auvern se
semneaz de primulministru i se contrasemneaz de minitrii care au obligaia
punerii lor n e*ecutare.
)eseori, legea este cea care prevede necesitatea semnrii iar, n unele cazuri, a
contrasemnrii actelor administrative emise. .pre e*emplu, potrivit unei
dispoziii din -egea nr. %(.&%''( privind administraia public local,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, 5otrrile consiliului local
se semneaz de consilierul care conduce sedinta de consiliu, consilierul ales ca
preedinte al consiliului la acel moment, i se contrasemneaz, pentru legalitate,
de ctre secretarul comunei sau oraului.
)up semnare, actul administrativ trebuie s fie tampilat, s primeasc un
numr de ordine i s fie menionat ziua, luna i anul, adic s fie datat.
*otivarea actelor administrative, mai concret e*tinderea acestei obligaii
dincolo de sfera actelor administrativjurisdicionale, este apreciat n doctrina
actual ca o operaiune benefic, constituind o garanie suplimentar de
59
Actul administrativ
legalitate i de ocrotire efectiv a drepturilor i libertilor ceteneti.
n plus, introducerea caracterului obligatoriu al motivrii actelor administrative
poate diminua riscul ca, administraia s ia decizii arbitrare, abuzive, deveninid,
astflel un factor de progres pentru administraie.
/tilitatea motivrii deciziilor prezint un triplu interes, i anume" aducerea la
cunotin a rnotivelor ceea ce nseamn a e*plica decizia i deci a evita
conflictele posibile dintre administraie i administraii pe care i servete>
obligaia motivrii determin administraia s nu ia decizii pentru raiuni care
nu pot fi aduse la cunotina opiniei publice, astfel nct administraia s se
cluzeasc, n activitatea sa, de norme morale> motivarea permite un
control eficient al superiorului ierar5ic asupra coninutului deciziei, precum i
un control jurisdicional riguros al instanelor de contencios administrativ.
)ac anterior adoptrii #onstituiei din :DD:, motivarea era privit doar ca
principiu al actelor administrativ)jurisdicionale, de lege ferenda
propunnduse e*tinderea acestui principiu la toate actele administrative, n
prezent, se apreciaz, ntro viziune cu adevrat reformatoare n aceast
c5estiune aparinnd prof. !. 'orgovan, c ideea motivrii oricrui act
administrativ rezult implicit din dispoziiile #onstituiei, cel puin din dreptul
la informaie consacrat n art. 9:, reprezentnd, astfel, o obligaie corelativ
a autoritilor administraiei publice.
,ai mult dect att, dup cum n doctrina recent se subliniaz, n ultimul
timp, o serie de acte normative au nceput s prevad obligativitatea
motivrii pentru anumite acte administrative individuale. .pre e*emplu,
#rdonana $uvernului nr.%/&%''% privind reglementarea activitii de
soluionare a petiiilor prevede e*pres obligaia de a indica n rspunsul
trimis petiionarului temeiul legal al soluiei adoptate, iar -egea nr. .00&%''(
privind liberul acces la informaiile de interes public prevede c refuzul
comunicrii informaiilor solicitate se motiveaz i se comunic
petiionarului.
o condiiile procedurale ulterioare emiterii actului administrativ cele mai
frecvente sunt" comunicarea sau publicarea, aprobarea, confirmarea
i ratificarea. !cestea au valoare juridic diferit, nu numai de la o
categorie la alta, dar c5iar n cadrul aceleiai categorii.
)omunicarea reprezint operaiunea prin care autoritatea emitent a
unui act administrativ individual !l aduce la cunotina celui cruia
actul i se adreseaz. 'n unele cazuri c5iar ane*e ale unor acte
administrative normative se comunic direct celor interesai
Eu trebuie uitat n acest conte*t nici e*cepia stabilit prin art. l8B alin. 2C3
din #onstituia republicat potrivit cruia, 5otrrile Auvernului 2individuale
sau normative subl. ns.3 care au caracter militar se comunic numai
instituiilor interesate
Publicare reprezint operaiunea prin care un act administrativ ce
conine reguli generale i impersonale, av$nd deci un caracter
normativ, este adus la cunotina cetenilor fie prin imprimare, fie prin
afiare !ntr"un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scris.
)ei publicarea caracterizeaz toate actele administrative normative, uneori n
practic se public c5iar i acte individuale, datorit imposibilitii comunicrii
acestor acte ctre toate persoanele interesate, spre e*emplu, lista celor reuii la
un concurs, listele electarale etc.
Aprobarea este de regul privit ca o manifestare de voin a unui organ
superior prin care se declar de acord cu un act deja emis de un organ
inferior, act care, fr aceast manifestare de voin ulterioar lui, nu ar
produce conform legii, efecte juridice.
60
Actul administrativ
(e lng aceast aprobare propriu)zisa, doctrina a reinut i aanumitele
aprobri improprii i aprobri substitutive,acestea din urm reprezint aprobrile
date de organul ierar5ic superior unor acte prin care un organ inferior acioneaz
ntrun domeniu de raporturi sociale de competena celui ierar5ic superior,
situaie n care se consider c efectele actului de aprobare nlocuiesc efectele
actului aprobat.
"probarile substitutive se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi principale"
organul inferior este obligat s pun n e*ecutare actul aprobat> aprobarea nu
acoper viciile eseniale ale actului aprobat> aciunea n justiie, in baza -egii
contenciosului administrativ se introduce mpotriva organului superior care a
aprobat actul.
!probrile improprii sunt folosite pentru aprobarea unor cereri sau propuneri
adresate unor organe ale administraiei publice, situaii n care, aceste organe
nu se pronun asupra unui act administrativ prealabil, deoarece, n realitate,
emit un act administrativ pe baza cererii sau propunerii celui interesat .
Relativ recent, a fost adoptat o interesant dar controversat reglementare
privind aprobarea tacit, #rdonana de urgenii a $uvernului nr. %/&%''1 privind
procedura aprobrii tacite, aprobat cu modificri i completri prin -egea nr.
023&%''1. (revederile acestui act normativ se aplic tuturor autorizaiilor emise
de autoritile administraiei publice, cu o serie de e*cepii e*pres prevzute, la
care Auvernul, prin 5otrre, mai poate aduga i altele, la propunerea motivat
a fiecrei autoriti a administraiei publice interesate. Autorizaia, !n acest caz,
reprezint actul administrativ emis de autoritile administraiei publice
competente prin care se permite solicitantului desfurarea unei anumite
activiti, prestarea unui serviciu sau e+ercitarea unei profesii. n
continuare, n noiunea de autorizaie sunt incluse i avizele, licenele,
permisele, aprobrile sau alte asemenea operaiuni administrative prealabile ori
ulterioare autorizrii. = asemenea formulare a fost criticat de doctrin,
constatnduse pe deplin ntemeiat c sunt asimilate autorizaiilor, care n mod
evident sunt acte administrative productoare de efecte juridice, o serie de
operaiuni administrative neproductoare de efecte iuridice prin ele nsele, fr
nici o distincie.
(rin procedura aprobrii tacite se nelege procedura prin care autorizaia este
considerat acordat dac autoritatea adnlinistraiei publice nu rspunde
solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaii.
(rin legea de aprobare a ordonanei, te*tul iniial a fost completat n sensul c,
rspunsul negativ al autoritii administraiei publice competente, n termenul
prevzut de lege, nu echivaleaz cu aprobarea tacit. )e aici rezult c
legiuitorul a urmrit s considere tcerea administraiei, atitudinea sa de
pasivitate, drept un act administrativ, prin interpretarea n sens pozitiv a
nerspunderii administraiei publice solicitantului unei autorizaii.
Eoiunea de confirmare prezint n dreptul administrativ mai multe sensuri.
4ntr)o prim accepiune, prin confirmare se nelege actul prin care o autoritate a
administraiei publice ncunotineaz subiectul de drept interesat c nelege
si menin un act administrativ anterior, situaie care nu atrage vreun nou efect
juridic, actul confirmat nedobndind statutul de act comple!. ntro a doua
accepiune, prin confirmare, o autoritate a administraiei publice urmrete s
acopere un viciu al propriului su act emis anterior sau s acopere un viciu de
care era lovit un act inferior. !ceast confirmare este n realitate un act
administrativ distinct de cel confirmat, care contribuie la valabilitatea acestuia.
ntro a treia accepiune, confirmarea este ntrebuinat pentru a desemna, de
fapt, o aprobare dat de autoritatea administraiei publice ierar5ic superioar,
fr de care, potrivit legii, un act juridic anterior nu poate fi pus n e*ecutare.
61
Actul administrativ
!stfel, potrivit doctrinei postbelice, dar n egal msur i actuale, acordul, apro)
barea, confirmare i ratificarea conduc, n unele situaii, la acte administrative
comple!e care se caracterizeaz prin faptul c iau natere prin dou sau mai
multe manifestri de voin, care provin de la autoriti diferite, dar, deoarece
converg spre producerea aceluiai efect juridic formeaz o singur unitate
comple*.
5ormele procedurale stabilite de lege cu ocazia elaborrii actelor administrative
au importan diferit.
/nele dintre ele, denumite eseniale, urmresc asigurarea legalitii i oportu
nitii actelor administrative, iar nendeplinirea lor atrage nulitatea sau
anulabilitatea acestor acte. )impotriv, altele, denumite neeseniale, au ca scop
doar asigurarea operativitii activitii administrative sau o anumit te5nic de
elaborare a actului administrativ, nerespectarea lor neinfluennd valabilitatea
actului.
,fectele juridice al actelor administrative
"ctele administrative, ca orice acte juridice, dau natere, modific sau
sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice.
(rin urmare, prin efectele juridice ale actelor administrative nelegem drepturile
i obligaiile care iau natere, se modific sau nceteaz prin intermediul acestor
acte.;
)octrina postbelic a consacrat i noiunea de eficien a actelor
administrative, cu referire att la efectele juridice pe care acestea le produc, pe
deo parte, ct i la consecinele socialeconomice i politice, pe de alt parte.
(entru fundamentarea forei juridice deosebite a actelor administrative se face
apel la prezumia de legalitate, aceasta fiind o prezumie relativ aflat la baza
regimului juridic aplicabil actului administrativ i presupune faptul c atta vreme
ct actul administrativ se aplic, se prezum c acesta a fost emis cu
respectarea tuturor condiiilor de fond i de form prevzute de lege.
.ub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumia de legalitate este
de dou feluri" prezumie relativ de legalitate i prezumie absolut de
legalitate"
Prezumtia de legalitate este relativ, iuris tantum, n cazul actelor
administrative, pentru c acestea pot fi atacate de cei vtmai n
drepturile sau n interesele lor legitime, urmnd ca instanele
judectoreti s cerceteze legalitatea lor. (rezumia relativ de
legalitate poate fi, deci, rsturnat, dovedinduse cu probe c actul
administrativ este ilegal.
n mod cu totul e*cepional, e*ist i o prezumie absolut de
ilegalitate, iuris et de iure, ce nu poate fi combtut, nefiind deci posibil
cercetarea legalitii actului care beneficiaz de o astfel de prezumie.
!semenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale.
Prezumia de legalitate este asociat cu alte dou prezumii, i anume"
prezumia de autenticitate i prezumia de veridicitate, prezumii care, fr a fi
prevzute e*pres, se desprind din coroborarea mai multor dispoziii
constituionale.
(rin prezumia de autenticitate, se nelege calitatea pe care o are
actul administrativ de a fi considerat c provine n mod real de la
organul evocat prin forma sa e*terioar.
(rin prezumia de veridicitate se nelege calitatea actului administrativ
de a corespunde adevrului.
62
Actul administrativ
(otrivit acestor prezumii, se pornete de la ideea c actele adrninistrative
redau e*act relaiile sociale pe care le constat, adic prevederile lor sunt
conforme cu realitile sociale pe care le reflect.
4a rndul lor, cele dou prezumii au un caracter relativ, n sensul c actele
administrative se menin n vigoare atta vreme ct corespund adevrului
privitor la autoritatea de la care eman i la coninutul lor. #nd actele
administrative nu mai corespund acestor cerine, valoarea lor juridic este
firesc s nceteze. Rsturnarea celor dou prezumii prin proba contrar
trebuie s fie supus unei proceduri speciale, procedura nscrierii n fals,
tocmai pentru a se asigura autoritatea actului administrativ
.e mai susine n doctrin i faptul c prezumiile de autenticitate i
veridicitate a actelor administrative se bazeaz pe obligaia personal de
onestitate i sinceritate a celor care emit aceste acte juridice. = garanie n
plus a acestor prezumii o constituie sanciunea penal n cazul falsului sau
a uzului de fals n legtur cu aceste acte.
n doctrina postbelic sa susinut c fora juridic a actului
administrativ este identic cu a altor acte unilaterale ce eman de la
organele statului n realizarea puterii de stat, dar este inferioar forei juridice
a legii.
(otrivit doctrinei actuale, fora juridic a unui act administrativ este dat de
locul pe care l ocup organul emitent n sistemul organizrii administraiei
publice precum, i de natura organului respectiv.
(eci, actele administrative au o for juridic diferit !ntre ele !nsele, !n
concordan cu principiul ierariei actelor normative. (ar, ciar !ntre
actele administrative emise de aceeai autoritate administrativ e+ist
deosebiri cu privire la fora lor juridic, !n raport cu efectele lor juridice.
!stfel actele administrative individuale urmeaz a fi conforme actelor
normative, actele de administraie special urmeaz a fi conforme celor de
administraie general, iar actele aplicabile ntro unitate administrativ
teritorial urmeaz a fi conforme celor aplicabile pe ntreg teritoriul n cadrul
cruia este competent organul care lea emis.
)istinct de fora lor juridic, care reprezint puterea cu care actele
produc efecte, adic sunt obligatori n e*ecutare, actele administrative avnd
o form scris beneficiaz i de o for probant, ce reprezint, potrivit
doctrinei postbelice, puterea lor de a constitui o dovad despre cele
constatate prin act. !ceast teorie a fost preluat i n doctrina actual
susinnduse, n egal msur, c actele administrative beneficiaz i de o
for probant, diferit de fora lor juridic, ce rezult din faptul c, n
majoritatea covritoare a cazurilor, actele administrative iau forma
nscrisurilor, sunt emise de o autoritate public i sunt asimilate oricrui act
autentic, fcnd dovada coninutului lor i a autoritii emitente care,
coroborat cu competena acestei autoriti confer acestor acte o for
probant egal.
Actele juridice unilaterale ale autoritilor publice emise !n realizarea
puterii publice se caracterizeaz !n ceea ce privete regimul juridic
aplicabil prin regula executrii din oficiu. !stfel, ca act prezumat legal,
actul administrativ este obligatoriu, poate fi e*ecutat i produce efectele pe
care lea urmrit autoritatea administrativ prin emiterea lui.
n ceea ce privete coninutul obligativitii actelor administrative, n
doctrina postbelic se fcea distincie ntre obligaia de e!ecutare, pe deo
parte i obligaia de respectare sau opozabilitate, pe de alt parte.
Obligaia de executare nu constituie n general o obligaie numai n sarcina
unui singur subiect de drept, ci se ntinde asupra tuturor subiectelor, active
63
Actul administrativ
sau pasive, la care se refer actul administrativ. !stfel, atunci cnd actul
administrativ este normativ, obligaia de e*ecutare se ntinde la toate
subiectele care, n prezent sau n viitor, intr n condiiile prevzute de
ipoteza cuprins n normele sale, aceast obligaie fiind, n general,
continu. n cazul n care actul administrativ are caracter individual, efectele
juridice se ntind numai la acele subiecte prezente, care sunt precis
determinate de act .
Obligaia de respectare sau opozabilitatea actelor administrative constituie
o obligaie diferit de prima, deoarece ea impune o respectare a efectelor de
e!ecutare pe care le produc actele administrative, astfel c se ntinde i la
alte subiecte dect acelea obligate la e*ecutare. n cazul n care obligaia
ce rezult din act nu este e*ecutat de bunvoie, cel ndreptit poate cere
intervenia forei de constrngere a statului, direct n baza actului de putere
respectiv, fr a mai fi necesar nvestirea actului cu titlu e*ecutoriu.
6!ecutarea silit, n acest caz, este o msur e*trem la care organele
administraiei publice recurg doar dup ce au fost epuizate toate celelalte
ci prin care sar putea asigura e*ecutarea obligaiilor prevzute n actul
administrativ. !stfel, pentru e*ecutarea silit a actelor administrative, se cer
ndeplinite o serie de condiii
n primul rnd, trebuie s e*iste cel care urmeaz s e*ecute
obligaia prevzut n actul administrativ
n al doilea rnd, este necesar abilitarea legal a organului
administraiei publice de a trece la e*ecutarea silit
n al treilea rnd, este necesar s nu e*iste nici o alt cale de drept
care s asigure ndeplinirea obligaiei prevzute n actul administrativ.
!ctele administrative sunt caracterizate de acest principiu, tocmai datorit
caracterului lor de forme juridice principale de activitate a autoritilor
administraiei publice, activitate ce presupune organizarea e*ecutrii i
e*ecutarea n concret a legii, respectiv organizarea de servicii publice, n
limitele legii.
n ceea ce privete momentul de la care actul administrativ
produce efecte juridice sau cu alte cuvinte momentul de la care actul
adrninistrativ intr in vigoare, n doctrina romneasc sa fundamentat
teza potrivit creia acesta este considerat momentul publicrii pentru actele
administrative normative i momentul comunicrii pentru actele
administrative individuale.
!ceast susinere nu mai poate fi privit att de categoric, mai ales n raport
cu dispoziiile constituionale care prevd obligativitatea publicrii n
,onitorul =ficial al Romniei, a decretelor Preedintelui 2art.:883 i a
hotr+rilor i ordonanelor $uvernului 2art.:8B3, cu e*cepia 5otrrilor avnd
caracter militar, fr a distinge dup cum aceste acte administrative au caracter
normativ sau individual. -e propune astfel, reformularea tezei privind
momentul de la care actele administrative produc efecte juridice, de o
manier care s acopere toate aspectele, susin$ndu"se, !n consecin,
c actele administrative ncep s produc efecte juridice din momentul n
care au fost aduse la cunotin n formele ngduite de lege. n acest mod,
este avut n vedere att modalitatea comunicrii, specific actelor indivi
duale, ct i cea a publicrii, specific actelor normative, cu admiterea unor
e*cepii.
ntro formulare mai cuprinztoare, actele juridice, deci i cele administrative,
produc efecte juridice de la data aducerii la cunotina celor crora li se
adreseaz. !cestora nu li se poate pretinde o anumit conduit dac nu au
cunoscut coninutul actului care prescrie o aciune sau o inaciune a
64
Actul administrativ
subiectelor de drept. !a dup cum nimeni nu se poate prevala de
necunoaterea legii n cazul n care a nclcat o norm publicat, tot astfel
nici autoritile publice nu pot pretinde respectarea voinei lor, dect dac o
aduc la cunotina celor care trebuie s i se conformeze.
6*ist ns i situaii concrete n practic, criticate pe deplin ntemeiat n
doctrin, n care, de regul n finalul actului administrativ, se prevede c
acesta 7intr n vigoare pe data adoptri8, sau c5iar 7la data semnrii7 sale.
n realitate ns, pn la data publicrii n ,onitorul =ficial al Romniei,
partea ', lund ca e*emplu 5otrri ale Auvernului, aceste acte nu puteau
produce efecte juridice deoarece numai de la aceast dat coninutul lor
devenea cunoscut celor interesai.
(recizarea constituional actual introdus prin legea de revizuire potrivit creia
legea intra n vigoare la 9 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar
prevzut n te!tul ei, corespunztor art. <B, a nscut vii controverse privitoare
la rnomentul intrrii n vigoare a tuturor actelor administrative nonnative.
!ceast msur a fost justificat prin imposibilitatea distribuirii ,onitorului =ficial
pe ntreg teritoriul rii, astfel nct, n numeroase cazuri, persoanele fizice sau
persoanele juridice au fost puse n situaia de a se conforma dispoziiilor unei legi
pe care nu o cunoteau nc.
ntro riguroas analiz a noilor dispoziii constituionale n aceast materie, prin
raportare la alte dou te*te constituionale, i anume cel coninut n art. :F alin.
273 potrivit cruia legea dispune numai pentru viitor, cu e!cepia legii penale
sau contravenionale mai favorabile i, respectiv, a celui coninut n art. ::F
alin. 2F3 care consacra intrarea n vigoare a ordonanelor de urgen numai
dup depunerea lor spre spre dezbatere n procedur de urgen la amera
ompetent s fie sesizat i dup publicarea n 9onitorul #ficial al
:mn+niei, un autor subliniaz c, acestea ridic dou probleme de interpretare,
i anume" una privind modul de calcul al termenului de 9 zile i alta privind
sfera actelor normative la care se aplic. )ac legat de prima problem
doctrina este unitar, n sensul calculrii termenului de 9 zile pe zile libere, a
doua problem referitoare la domeniul de aplicare a te*tului nate ntrebarea
dac regula din art. <B urmeaz s se aplice doar legii ca act juridic al
(arlamentului sau ar trebui avute n vedere i celelalte acte normative !stfel, n
ce privete actele administrative normative lato sensu, acestea fiind cele care ne
intereseaz n acest conte*t, autorul 2#.4. (opescu3 consider de principiu c
discuia trebuie nuanat, dar admite c actele administrative normative, care
sunt aduse la cunotin public, ca regul, intr n vigoare potrivit dispoziiilor
constituionale de drept comun n materia legilor, aplicate prin analogie, adic la
9 zile de la data aducerii la cunotin public, cu e*cepia intrrii n vigoare la o
dat ulterioar e*pres prevzut n cuprinsul lor, precum i cu e*cepia
retroactivitii dispoziiilor contravenionale mai favorabile . !utorul mai
precizeaz i necesitatea ca pentru eliminarea oricror posibiliti de
interpretare neuniform, -egea nr. %0&%''' privind normele de tehnic
legislativ pentru elaborarea actelor normative s fie modificat e*pres sub
acest aspect, att n sensul precizrii e*prese a momentului intrrii n
vigoare a actelor normative, ct i sub aspectul modului de calcul al
termenului
Relativ recent, 4egea nr. 7C/7888 a fost modificat prin 4egea nr.:BD/788C
inclusiv sub aspectele n discuie, ulterior fiind i republicat.
!stfel, dac n ce privete termenul de 9 zile, acesta se calculeaz pe zile
calendaristice, ncepnd cu data publicrii n ,onitorul =ficial al Romniei,
(artea ' i e*pirnd la ora 7C,88 a celei dea treia zi de la publicare,
momentul intrrii n vigoare a hotr+rilor $uvernului, a actelor normative ale
65
Actul administrativ
autoritilor administrative autonome precum i a ordinelor, instruciunilor i a
altor acte normative ernise de organele administraiei publice centrale de
specialitate este cel al publicrii in 9onitorul #ficial al :om+niei, Partea ;, dac
n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar. !tunci cnd nu se
impune ca intrarea n vigoare s se produc la data publicrii, n cuprinsul
acestor acte normative trebuie s se prevad c ele intr n vigoare la o
dat ulterioar stabilit prin te*t.
n spiritul art. <B din #onstituia, revizuit i republicat, legile i ordonanele
emise de
Auvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n vigoare la 9 zile de la
data publicrii, iar n spiritul art. ::F alin. 2F3 din #onstituia, revizuit i
republicat, ordonanele de urgen intr n vigoare de la data publicrii,
sub condiia depunerii lor prealabile la #amera competent s fie sesizat,
conform art. ::din 4egea nr. 7C/7888.
(otrivit art. B: din aceeai lege, n vederea intrrii lor n vigoare, actele
normative adoptate de autoritile administraiei publice locale se aduc la
cunotin public, n condiiile 4egii nr. 7:F/788:, prin afiare n locuri
autorizate i prin publicare ntrun cotidian local de mare tiraj.
.n principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru
viitor, fiind active i nu retroactive.
)e la aceast regul e*ist i unele e+cepii, cum ar fi" actele administrative
cu caracter retroactiv adic acele acte care constat e*istena sau ntinderea
unor drepturi i obligaii ce au luat natere anterior *declarative sau
recognitive) ori ine*istena lor. )in categoria acestor acte fac parte"
actele de revocare a unor acte administrative, care produc efecte
juridice de la data intrrii n vigoare a actului desfiinat sau de la data
emiterii actului de desfiinare>
actele administrative normative interpretative, care eman de la aceeai
autoritate care a emis actul interpretat sau de la o autoritate ierar5ic
superioar i care au efect retroactiv de la data aplicrii actului
interpretat>
actele administrative jurisdicionale, care au efect retroactiv deoarece
se recunosc prilor situaii juridice pree*istente emiterii actului.
n plus, nu trebuie uitat situaia deja evocat mai sus, decurgnd din
configuraia actu' a art. :F alin. 273 din #onstituia, revizuit i
republicat, potrivit creia actele administrative normative
contravenionale mai favorabile vor retroactiva
)e la regula intrrii in vigoare a actelor administrative mai sus
evocat, fac e*cepie evident i actele administrative ce ncep s
produc efecte juridice la o data ulterioar comunicrii sau, dup caz,
publicrii. .ituaiile de acest gen sunt determinate fie de unele
dispoziii ale legii, fie de voina organului emitent 2e*istnd o dat
ulterioar prevzut n finalul actului3, fie de natura actului 2actele
supuse aprobrii sau confirmrii3.
n doctrina actual, o parte a doctrinei ia n considerare i prorogarea actelor
administrative, aceasta fiind privit ca operaiunea juridic prin care organul
administraiei publice care a adoptat sau a emis un act administrativ ce
produce efecte juridice temporare, adopt sau emite un alt act administrativ
de aceeai for juridic, prin care dispune ca efectele juiridice ale acelui act
s se produc i dup e*pirarea perioadei de timp pentru care a fost adoptat
sau emis. (ot fi prorogate att actele administrative de autoritate normative,
ct i cele individuale, prorogarea putnd fi att e*pres, ct i implicit.
(roblematica intrrii n vigoare a actelor administrative normative nu
66
Actul administrativ
poate face abstracie de metodologia elaborrii acestora, fiind o consecin
fireasc a aplicrii unor norme de tehnic legislativ, prin care se urmrete
asigurarea sistemaitzrii, unificrii i coordonrii legislaiei, precum i
coninutul i forma juridic a fiecrui act normativ.
!stfel, potrivit art. 9 alin. 2:3 din 4egea nr. 7C/7888, normele de te5nic legis
lativ sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de ctre Auvern i a
propunerilor legislative aparinnd deputailor, senatorilor sau cettenilor, n
cadrul e*ercitrii dreptului la iniiativ legislativ, la elaborarea i adoptarea
ordonanelor i hotr+rilor $uvernului, precum i la elaborarea i adoptarea
actelor normative ale celorlalte autoriti cu asemenea atribuii. n plus,
potrivit art 9 alin. 273 din aceeai lege precizeaz c normele de te5nic
legislativ se aplic n mod corespunztor i la elaborarea i adoptarea
proiectelor de ordine, instruciuni i de alte acte nonnative emise de
conductorii organelor administraiei publice centrale de specialitate, precum
i la elaborarea i adoptarea actelor cu caracter nonnativ emise de
autoritile administraiei publice locale.
n ceea ce privete specificul elaborrii i adoptrii 5otrrilor Auvernului, n
doctrina actual se consider c acesta rezid n respectarea, n plus fa
de cele artate, a unor legi, inclusiv a celei privitoare la organizarea i
funcionarea $uvernului, a unor ordonane i a unor 5otrri de Auvern care
sunt izvoare formale ale legisticii formale.
/n e*emplu edificator n acest sens l constituie <otr+rea $uvernului nr.
...&%''( pentru aprobarea :egulamentului privind procedurile pentru
supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare $uvernului.
Principiul ierariei actelor normative att de important n acest
domeniu este consacrat sintetic i sugestiv n coninutul art. C din 4egea nr.
7C/7888. "ctele nonnative se elaboreaz n funcie de ierarhia lor, de
categoria acestora i de autoritatea public competent s le adopte.
ategoriile de acte normative i normele de competen privind adoptarea
acestora sunt stabilite prin onstituia :om+niei, revizuit i republicat, i
prin celelalte legi. "ctele nonnative date n e!ecutarea legilor, ordonanelor
sau a hotr+rilor $uvernului se emit n limitele i potrivit normelor care le
ordon.
-om mai reine n acest conte*t c proiectul de act nonnativ trebuie s instituie
reguli necesare, suficiente i posibile, care s conduc la o ct mai mare
stabilitate i eficien legislativ.
0e*tul legislativ trebuie s fie formulat clar, fluent i inteligibil, fr dificulti
sintactice i pasaje obscure sau ec5ivoce, s nu conin termeni cu
ncrctur afectic, iar forma i estetica e*primrii nu trebuie s
prejudicieze stilul juridic, precizia i claritatea dispoziiilor.
0otodat, 4egea nr. 7C/7888 conine dispoziii speciale privind integrarea
proiectului n ansamblul legislaiei, unicitatea reglementrii n materie,
precum i evitarea paralelismelor.
(revederi speciale sunt consacrate motivrii proiectelor de acte normative:
prin note de fundamentare pentru ordonane i hotr+ri ale $uvernului
prin referate de aprobare pentru celelalte acte normative,
e*punerile de motive pentru legi i notele de fundamentaree pentru
ordonane i 5otrri ale Auvernului trebuind s se publice mpreun cu actul
normativ n cauz n ,onitorul =ficial al Romniei, (artea ', sau s se
prezinte pe 'nternet de ctre autoritatea emitent.
n sfrit, actele normative ale autoritilor administraiei publice locale
se adopt ori se emit pentru reglementarea unor activiti de interes local, n
limitele stabilite prin #onstituie i prin lege i numai n domeniile n care
67
Actul administrativ
acestea au atribuii legale.
)ac toate aceste precizri, la care se pot aduga multe altele coninute n te*tul
4egii nr. 7C/7888 i dezvoltate n Gotrrea Auvernului nr. FFF/788:, se
constituie ntro veritabil codificare a procedurii de elaborare a actelor
administrative normative, n sc5imb, n ce privete actele administrative
individuale, e*ist dispoziii disparate n unele acte normative, care ar trebui
unificate.
n ceea ce privete ntinderea efectelor juridice produse de actele
administrative, trebuie fcut distincie intre actele administrative normative
care n principiu produc toate categoriile de efecte, fiind i izvoare ale dreptului i
actele administrative individuale care se prezint n principiu ca fapte juridice ce
dau natere la raporturi de drept administrativ, dar i la alte categorii de raporturi.
ntro opinie mai nuanat, dezvoltat de asemenea n doctrina postbelic, ntin)
derea efectelor juridice produse de actele administrative se delimiteaz dup
subiectele ce au obligaia la e!ecutare. !stfel,
actul administrativ care produce efecte n cea mai restrns sfer a
subiectelor de drept este acel act individual prin care se instituie un singur
raport juridic ntre dou subiecte>
actele administrative care dau natere tot la un singur raport juridic, dar
ntre mai multe subiecte
actele administrative care dau natere la dou sau mai multe raporturi
juridice, dei tot determinate.
)eci, c5iar in cadrul actelor administrative cu caracter individual e*ist o
deosebire ntre ele dup sfera mai larg sau mai restrns a subiectelor ntre
care se creeaz raporturi juridice.
=otui, diferene mai mari dup acest criteriu e!ist n cazul actelor adminis)
trative normative. !stfel, distingem ntre"
acte administrative normative care produc efecte numai n interiorul
organului administrativ de la care eman>
acte administrative normative care produc efecte ntro sfer ceva mai
larg, i anume n cadrul aceleiai ierar5ii de organe administrative>
acte administrative normative care produc efecte n sfera i mai larg a
tuturor organelor administraiei de stat
acte administrative normative care produc efecte juridice ntro sfer ct
se poate de larg, inclusiv asupra celorlalte organe ale statului i asupra
altor organizaii.
n ce privete efectele actelor administrative, acestea pot fi reglementate i de
alte norme de drept dect cele ale dreptului administrativ. .pre e*emplu, adopia
este supus unui regim juridic mi!t, de drept administrativ i de dreptul familiei.
Raporturile juridice ce au luat natere pe baza actelor administrative pot s
!nceteze fie ca urmare a interveniei unui act juridic emis n acest scop, fie ca
urmare a unor fapte materiale prevzute de lege, tocmai pentru a lipsi de efecte
juridice,actele administrative.
!stfel, n ceea ce privete ncetarea efectelor juridice, actele administrative
produc efecte juridice pn n momentul scoaterii lor din vigoare, care de regul
se face de organul emitent, de autoritatea ierar5ic superioar sau de instanele
judectoreti, fiind vorba despre suspendare, revocare sau anulare.
4ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative prin fapte materiale
prevzute de lege se refer doar la actele administrative individuale pentru c
efectele juridice ale actelor administrative normative ce conin reguli generale
impersona:e nu pot fi stinse ca urmare a aciunii unui fapt material prevzut
de lege.
68
Actul administrativ
,+cepie de la aceast regul fac actele administrative normative
temporare, ale cror efecte juridice nceteaz prin mplinirea termenului 2fapt
material3 pentru care au fost emise.
"ctele administrative individuale emise n considerarea unor persoane
determinate se epuizeaz, de regul, printro singur aplicare sau printro
aplicare repetat, limitat la un anumit numr de cazuri, motiv pentru care
raporturile juridice create de astfel de acte se pot stinge> ca urmare a unor
fapte materiale de producerea crora legea leag acest efect.
.pre e*emplu, decesul unei persoane constituie un asemenea fapt material
care atrage ncetarea efectelor juridice produse de acte administrative, iar
dizolvarea persoanelor juridice, subiecte ale unor raporturi juridice
administrative, poate antrena ncetarea acestor raporturi.
/u orice activitate de e+ecutare duce la !ncetarea efectelor
actelor administrative. 6*ercitarea pe baza unei diplome, de pild, nu
determin ncetarea efectelor acesteia, fiindc drepturile conferite de acest
act administrativ se realizeaz printro suit nesfrit de acte de e*ecutare.
Eumai atunci cnd e*ecutarea se nfptuiete printrunul sau printrun
numr determinat de fapte materiale, putem vorbi de ncetarea efectelor
juridice prin acte de e*ecutare.
Prescripia prevzut ntrun act normativ constituie un alt fapt material
care atrage ncetarea efectelor juridice produse de unele acte administrative
individuale. .pre e*emplu, potrivit dreptului comun, n materia rspunderii
contravenionale aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n
termen de H luni de la data sv+ririi faptei. 4a rndul ei, e!ecutarea sanciunii
amenzii contravenionale se prescrie dac procesul)verbal de constatare a
contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de o lun de la
data aplicrii sanciunii.
Executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte stinge
efectele acestuia.
!stfel, obligaia de e*ecutare a actului administrativ poate nceta, ca orice
obligaie, prin ndeplinirea ei. 6ste necesar, totui, ca aceast ncetare s fie
prevzut n mod e*pres fie de un alt act administrativ cu cel puin aceeai
for juridic, fie de lege sau de o 5otrre judectoreasc.
-uspendarea i revocarea actelor adminsitrative
. !uspendarea reprezint operaia de ntrerupere temporar a efectelor
juridice produse de un act juridic
n doctrina actual este subliniat distincia ntre suspendarea unui act juridic,
reprezentnd ntreruperea producerii oricrui efect de ctre actul respectiv, pe de
o parte, i suspendarea efectelor sale juridice, care semnific ntreruperea
efectelor cu acest caracter ale actului respectiv, pe de alt parte.
!stfel, suspendarea executrii unui act administrativ este, prin !nsi
!nelesul acestei noiuni, o stare temporar, urm$nd deci ca, dup un
anumit timp, actul administrativ s"i recapete caracterul su e+ecutoriu
sau s !nceteze complet a mai produce efecte juridice, fiind anulat sau
revocat.
.uspendarea actelor administrative este o garanie a asigurrii legalitii, ce
intervine ns n cazuri de e*cepie, n situaii limit.
6a are n vedere fie ntreruperea vremelnic a producerii de efecte juridice 2ceea
ce nseamn c actul era n vigoare3, fie amnarea temporar a producerii de
efecte juridice.
n doctrina postbelic, un autor a identificat dou sensuri ale noiunii de
69
Actul administrativ
suspendare"
suspendarea 7stricto sensu7 privit ca ncetarea temporar a obligaiei
de e!ecutare dup intrarea n vigoare a actului administrativ, adic
dup ce acesta a nceput s produc efecte juridice
suspendarea 7;ato sensu8 privit nu doar ca ncetarea temporar a unei
activiti deja ncepute, ci i ca situaia n care un act administrativ intr
n vigoare ulterior momentului n care a fost emis i ar fi trebuit s intre
n vigoare . n acest caz, sa susinut, de ctre ali autori, c suspendarea
este de fapt lipsit de obiect, actul neproducnd nici un efect juridic n
perioada menionat, neputnduse vorbi de suspendare deci nainte ca
acest act s fi intrat n vigoare sau nainte ca el s fi fost n msur s
produc vreun efect.
n acelai sens, n doctrina actual se susine c suspendarea unui act adminis
trativ de autoritate poate s intervin"
numai dup intrarea sa in vigoare
ca urmare a dispoziiei unui organ competent sau prin efectul legii
dup ce actul administrativ a nceput s i produc efectele juridice
pentru care a fost adoptat sau emis
!stfel, dac ntrun act administrativ se prevede c acesta va intra n
vigoare la o dat ulterioar, aceasta nu nseamn c pentru perioada de
timp de la publicare, pn la data stabilit pentru intrarea n vigoare, actul
este suspendat, ci n aceast perioad actul nu e*ist, potrivit principiului c
actele administrative produc efecte juridice de la data publicrii sau
comunicrii sau de la o dat ulterioar, prevzut e*pres.
n plus, suspendarea actului administrativ trebuie s fie dispus de organul
competent potrivit legii, dar ea poate interveni i prin efectul legii.
.uspendarea unui act administrativ poate deveni necesar n mai
multe situaii, cum ar fi"
contestarea legalitii de ctre un cetean, o organizaie nestatal
sau o autoritate public>
sc5imbarea condiiilor de fapt dup emiterea actului cu implicaii
asupra oportunitii actului>
necesitatea de a pune de acord actul respectiv cu actele organelor
ierar5ic superioare emise ulterior>
aplicarea unei sanciuni persoanei fizice care a svrit o abatere
administrativ>
clarificarea unor ndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea
actului
=rict de mare ar fi sfera acestor cauze, se apreciaz n doctrina actual,
ele nu pot, transforma suspendare ntro regul a regimului juridic aplicabil
actelor administrative, asemeni revocrii.
!stfel, suspendarea se deosebete de revocare prin mai multe aspecte"
n primul rnd, revocarea apare ca o regul, n timp ce suspendare
reprezint o operaie e+cepional
n al doilea rnd, revocarea se dispune cnd e*ist certitudinea c
actul este ilegal, inclusiv sub aspectul oportunitii, pe cnd
suspendare intervine cnd e*ist un dubiu n privina legalitii,
inclusiv sub aspectul oportunitii.
n al treilea rnd, revocarea atrage !ncetarea definitiv a producerii
de efecte juridice, pe cnd suspendarea determin doar !ncetarea
temporar a acestor efecte.
?a de aceast poziie tradiional din doctrina administrativ, n realitate,
70
Actul administrativ
analiza evoluiei practicii administrative i a jurisprudenei administrative din
ultimii ani demonstreaz faptul c, n timp ce situaiile de revocare a actelor
administrative sunt destul de rare, n cazul aciunilor n contencios
administrativ sunt tot mai des ntlnite cazurile n care reclamantul, o dat
cu introducerea aciunii de anulare a actului administrativ vtmtor introduce i o
cerere de suspendare n condiiile stabilite de legea contenciosului
administrativ.
!stfel, suspendarea actelor administrative poate interveni n urmtoarele
situaii"
de drept, n baza unei dispoziii legale sau c5iar constituionale>
n baza unui ordin al unui organ ierarhic superior;
n baza hotr+rii de Iretractare vremelnic7 de ctre organul emitent;
n baza unei hotr+ri judec+toreti sau a unei ordonane a 9inisterului
Public.
.n esen, suspendarea poate fi dispus prin act juridic, dar poate fi i
opera legiuitorului, ope legis.
.n ce privete prima situaie de suspendare, vom reine n primul rnd
prevederea art. :79 alin. F din #onstituia, revizuit i republicat, potrivit
creia, introducerea aciunii prefectului n instana de contencios
administrativ, mpotriva unui act al consiliului judeean, al celui local sau al
primarului, n cazul n care consider actul ilegal, va atrage suspendarea
de drept a actului. (entru a se evita producerea unor efecte ireparabile,
#onstituia a prevzut principiul suspendrii actului atacat, fiind consacrat
o norm de protecie att a persoanei n faa unor eventuale abuzuri ale
administraiei publice locale, ct i a intereselor naionale, n raport cu cele
locale.
!stfel, legat de controlul de legalitate e!ercitat de prefect, n temeiul
onstituiei i al -egii nr. %(.&%''( privind administraia public local, c+t i al
-egii nr.10'&%''0, modificat i completat prin #rdonana de >rgen nr.
(/?&%''., privind instituia prefectului, calificat ca fiind un contencios
administrativ obiectiv, control de tutel administrativ, n doctrina actual se
manifest rezerve fa de consacrarea principiului suspendrii n cazul
actelor administrative normative.
!stfel, -egea nr.10'&%''0, modificat i completat prin #rdonana de >rgen
nr. (/?&%''. a stabilit un termen care e*pir cu cel puin :8 zile naintea
introducerii aciunii n contenciosul administrativ, n care prefectul urmeaz
s decid dac actul administrativ normativ prezint elemente de ilegalitate,
situaie n care l va returna autoritii emitente, cu motivarea necesar,
pentru al modifica sau revoca dup caz, avnd ulterior la dispoziie, n
termenul prevzut de art.:: 2H luni sau, dup caz, de un an, care curge de
la data cnd sa cunoscut e*istena actului nelegal, n cazul actelor
administrative individuale, n timp ce pentru actele administrative normative,
aciunea poate fi introdus oricnd3 din 4egea nr. FFC/788C a contenciosului
administrativ, dreptul de al ataca efectiv n instana de contencios
administrativ. 4egea nr. FFC/788C reitereaz, ntrun alineat distinct,
prevederea constituional referitoare la suspendarea de drept a actului
atacat, pn la soluionarea cauzei.
/n alt e*emplu de suspendare n temeiul legii nil ofer #rdonana
$uvernului nr. %&%''( privind regimul juridic al contraveniilor, care stabilete
e*pres c plngerea contravenientului mpotriva procesuluiverbal de
constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii atrage suspendarea
e!ecutrii actului de sancionare.
@oua lege a contenciosului administrativ consacr o reglementare mai
71
Actul administrativ
ampl instituiei suspendrii actului atacat, prevznd e*pres c cererea de
suspendare poate s intervin o dat cu declanarea procedurii prelabile,
pn la pronunarea instanei de fond, ea urmnd s fie rezolvat de urgen,
cu citarea prilor, iar nc5eierea sau, dup caz, sentina prin care se pronun
suspendarea fiind e*ecutorie de drept i putnd fi atacat cu recurs n termen
deF zile de la pronunare. 2art.:C3
n plus, mai precizeaz legiuitorul organic, cnd n cauz este un interes
public major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public
administrativ de importan naional, cererea de suspendare a actului
administrativ normativ poate fi introdus i de ,inisterul (ublic, din oficiu sau la
sesizare.
= dispoziie e*pres este consacrat situaiei n care solicitarea suspendrii
e*ecutrii actului administrativ individual este cerut de reclamant prin aciunea
principal, caz n care instana va putea dispune suspendarea actului
administrativ atacat, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei.
0evenind la celelalte cazuri !n care intervine suspendarea, vom mai
reine c, potrivit doctrinei, c5iar autoritatea emitent i autoritatea ierar5ic
superloar pot suspenda actele administrative emise, dac e*ist dubii cu privire la
legalitatea acestora.
=rganele care fac parte din ,inisterul (ublic pot suspenda numai actele admi
nistrative ale organelor de deinere i e*ecutare a pedepselor.
"n act administrativ poate fi suspendat i dac exist ndoieli
cu privire la oportunitatea sa, fr a#i fi pus n discuie legalitatea.
Astfel, spre deosebire de anularea i revocarea actelor administrative
care opereaz in cazul !n care acestea sunt ilegale sau inoportune,
suspendarea intervine !n situaia !n care e+ist !ndoieli cu privire la
legalitatea sau oportunitatea actelor administrative.
(rin urmare, efectele suspendrii vor nceta fie prin anularea actului, fie prin
repunerea lui n vigoare, ca urmare a stabilirii legalitii lui.
!tunci cnd suspendarea actului administrativ a intervenit pe considerente
de neoportunitate, ea va nceta de drept la sfritul perioadei pentru care a
fost 5otrt sau, dac nu a fost stabilit o perioad, suspendarea va nceta
atunci cnd au disprut mprejurrile care au determinato.
''. .n ceea ce privete revocarea, aceasta reprezint operaia juridic
prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul ierar$ic
superior desfiineaz acel act. #nd este pronunat de organul emitent,
revocarea mai este numit i retractare.
"ltfel spus, revocarea este privit ca operaiunea juridic ce poate consta n
dou forme de e!primare, retractarea, atunci cnd desfiinarea actului se
face de autoritatea emitent i revocarea propriu)zis, atunci cnd
desfiinarea actului se face de ctre autoritatea ierar5ic superioar celei
emitente. 6vident, n aceast din urm, situaie, este necesar s e*iste o
astfel de autoritate ierar5ic superioar avnd n vedere actuala organizare a
administraiei publice, caracterizat mai degrab prin lipsa de subordonare
ntre autoriti.
%evocarea reprezint deci un caz particular al nulitii dar, !n acelai
timp, i o regul, un principiu fundamental al regimului juridic al actelor
adrninistrative.
!cest principiu fundamental aplicabil actelor administrative rezult din art. 7:
i art. F7 din #onstituia, revizuit i republicat, precum i din dispoziiile noii
-egi a contenciosului adnlinistrativ, care menine caracterul obligatoriu al
procedurii prealabile ce fusese consacrat prin -egea nr. %?&(??'.
72
Actul administrativ
!stfel potrivit art < alin. 2:3 din noua lege a contenciosului administrativ,
nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, cel
vtmat ntrun, drept al su sau un interes legitim, printrun act
administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii publice emitente, n
termen de 98 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n
parte, a acestuia. (lngerea se poate adresa, n egal msur, organului
ierar5ic superior, dac acesta e*ist. (rin aceast procedura prealabil,
legiuitorul a fundamentat dreptul administraiei de a reveni oricnd asupra
actului emis.
(rincipiul revocabilitii actelor administrative apare, astfel, ca un efect firesc
al trsturilor administraiei publice, al raiunii nsi de a fi a actelor
administrative. .tructura organizaional a administraiei publice se bazeaz
pe anumite reguli, ntre care i subordonarea ierar5ic administrativ. -om
nelege, astfel, revocarea actelor administrative ca fiind o regul, un principiu al
structurii funcionale a administraiei publice.
Principiul revocrii actelor administrative a devenit o constant a dreptului
public romnesc, fiind unanim admis de toi specialitii, recunoscut de
practicienii din administraia public, dar neprevzut ca atare n vreun te*t
de lege. 6ste motivul pentru care, n doctrina actual, a fost subliniat
necesitatea consacrrii sale e*prese n viitorul od de procedur
administrativ, aspect care ar clarifica o serie de probleme teoretice i ar
oferi un criteriu sigur pentru practica administrativ i judectoreasc.
)ei aparent simpl, revocarea ridic unele probleme speciale, cum ar
fi cea a situaiei efectelor juridice deja produse pn atunci, precum i cea a
consecinelor juridice ale efectelor produse n raport de cauzele care au
determinato.
n ce privete condiiile n care trebuie dispus revocarea, vom reine c,
aceasta trebuie dispus printrun act cu cel puin aceeai for juridic cu a
actului revocat, cu respectarea procedurii de emitere i cu admiterea
posibilitii unei aciuni n instana de contencios administrativ. 6a trebuie
motivat.
)e la aceast regul, pot aprea e*cepii, n cazul n care, dup ce actul a
fost emis, au intervenit reguli noi care au modificat procedura de elaborare a
acestuia, actul de revocare urmnd s respecte noile norme procedurale.
%evocarea poate interveni pentru nerespectarea condiiilor
generale de legalitate ale actului administrativ, dar n mod special a condiiei
specifice referitoare la oportunitate.
)auzele revocrii pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii
actului administrativ.
-pre deosebire de actele administrative normative care sunt intotdeauna
i oric&nd revocabile, actele administrative individuale sunt n principiu
revocabile, cu urmtoarele categorii de excepii:
a) actele administrative declarate irevocabile printr)o dispoziie e!pres a legii;
b) actele administrative cu caracter jurisdicional;
c3 actele adtninistrative de aplicare a sanciunilor corespunztoare formelor
rspunderii din dreptul administrativ;
ci3 actele administrative de punere n e!ecutare a actelor procedurale penale;
e3 actele administrative care au dat natere la contracte civile 2n sensul larg al
termenului3>
f3 actele administrative emise ca urmare a e!istenei unor contracte civile;
g3 actele administrative care dau natere la drepturi subiective garantate de
lege sub aspectul legalitii;
53 actele administrative care au fost e!ecutate material.
73
Actul administrativ
)eoarece prima categorie se subnelege, iar celelalte trei vor fi abordate n
conte*tul cercetrii altor instituii cu care au direct legtur, ne ocupm n
continuare de ultimele patru e*cepii, cu precizarea c, dup cum sa
remarcat n doctrina recent, aceste e*cepii sunt deduse fie din natura
actului, fie din efectele pe care le)au produs sau din voina legiuitorului.
e i f3 6*ceptarea actelor administrative care au dat natere la contracte civile
are n vedere raporturile dintre dreptul administrativ i dreptul civil, fiind unul
din aspectele eseniale ale acestei corelaii.
n doctrin au fost identificate dou ipoteze"
prima n care contractul civil se nc5eie pe baza unui act administrativ
prealabil ntre doi particulari sau ntre un particular i o instituie public. n
acest caz contractul nc5eiat n baza actului administrativ poate fi reziliat
numai pe cale judectoreasc, actul administrativ fiind irevocabil. n doctrin
e*ist i o analiz mai nuanat, potrivit crora, n unele situaii, contractelor li
se poate aplica un regim comandat de dreptul public, iar identificarea acestor
situaii se va face de la caz la caz, n concret, innduse cont de litera i
spiritul legii. = asemenea poziie pornete de la premisa c, n realitate,
contractul civil nu este dect un instrument juridic de realizare a sarcinilor
organului administraiei publice de la care provine actul administrativ, act pe
care 1sa grefat1 contractul civil, contractul comercial, contractul individual de
munc etc. (rin urmare, capacitatea de drept civil a prilor contractante este
1subordonat1 capacitii de drept administrativ a organului emitent. 6ste de
fapt problema prioritii ntre cele dou e*igene" sigurana persoanelor
particulare n viaa juridic, i implicit n raporturile nscute pe baza unui act
administrativ, i interesul public pe care l are de aprat administraia public.
!dmind 1prioritatea administrativului1, trebuie s admitem i dreptul
1particularului1 de a ataca n contencios administrativ, actul de revocare.
a doua n care contractul civil se nc5eie pe baza unui act administrativ
prealabil ntre dou autoriti ale administraiei publice sau ntre o astfel
de autoritate i o instituie public. n acest caz principiul revocabilitii
opereaz numai dac autoritile administraiei publice, respectiv
autoritatea administrativ i instituia public nu sunt subordonate
aceleiai autoriti administrative ierar5ic superioare
!ceast categoric de acte e*ceptate de la principiul revocabilitii se impune a fi
regndit n raport cu noua prevedere a recentei reglementri n domeniul
contenciosului administratrv care stabilete posibilitatea autoritii publice
emitente a unui act administrativ nelegal de a solicita instanei constatarea
nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat deoarece a
intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice, situaie n care, n cazul admiterii
aciunii, instana se va pronuna, la cerere, i asupra legalit+ii actelor civile
ncheiate fn baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile
produse.
1 alt e+cepie de la e+cepie o reprezint i actele administrative de numire
n funcii publice din administraia central.
"ctele administrative emise pe baza unui contract prealabil sunt e*ceptate de la
principiul revocabilitii, actul administrativ fiind n aceast situaie 1un instrument
juridic1 strict necesar pentru e*ecutarea contractului civil nsui.
!ctul administrativ nu poate fi desfiinat dect o dat cu contractul i pe cile
prevzute de lege n acest scop, nu ns i printro revocare din partea
organului administraiei publice.
.unt situaii n care contractul civil pree*ist legal ntre subiecte de drept
care nu fac parte din sistemul 1administrativ1 al organului ce trebuie s emit
actul.
74
Actul administrativ
g3 "ctele administrative care au dat natere la drepturi subiective garantate de
lege sub aspectul legalitii ca acte e*ceptate se disting dup cum dreptul
subiectiv apare n sfera unui raport juridic administrativ, respectiv a unui
raport juridic civil.
n prima categorie intr certificatele de natere, crile de identitate,
diplomele de absolvire a unor instituii de nvmnt superior etc.
.vrirea unor operaii de fraudare a legii de ctre beneficiarii unor astfel de
acte va putea atrage nsa, n mod evident, ilegalitatea actului, ducnd implicit
la posibilitatea revocrii sale.
n cazul drepturilor subiective civile legea a neles s le ocroteasc n
mod special, e*ceptnd actul administrativ ce st la baza lor de la
principiul revocabilitii, deoarece ele presupun angajarea
beneficiarului la c5eltuieli importante.
h) "ctele care au fost e!ecutate material n mod evident nu mai pot fi revocate
deoarece desfiinarea lor nu va putea terge efectele materiale deja produse.
#ele mai frecvente acte administrative din sfera acestei categorii sunt
autorizaiile, care au dat natere la drepturi subiective care nu sunt protejate
special. Revocarea unei autorizaii de construire, dup ridicarea cldirii, nu ar
mai avea nici o valoare.
!ceast categorie privete numai actele administrative individuale care se
realizeaza material printro singur operaiune 2aciune3 sau mai multe
operaiuni determinate.
n legtur cu revocarea autorizaiilor, trebuie fcut distincie ntre autorizaiile
impuse de lege, care se caracterizeaz prin faptul c autoritatea
administraiei publice este obligat s le elibereze la solicitarea celui
interesat dac sunt ndeplinite condiiile cerute de lege i autorizaiile libere,
care se caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice nu are
obligaia de a le elibera, ci poate s aprecieze oportunitatea emiterii lor.
!stfel, n timp ce prima categorie de autorizaii evocat se bucur de
stabilitate mai mare, deoarece autoritatea competent are obligaia de a le
elibera dac cel interesat ntrunete condiiile cerute de lege, fiind deci
irevocabile, a doua categorie prezint un caracter precar i revocabil tocmai
datorit dreptului de apreciere de care beneficiaz autoritatea emitent,
beneficiarul unei asemenea autorizaii asumndui riscul unor pagube n
momentul solicitrii autorizaiei 2spre e*emplu, autorizaia de e*ercitare a
unei meserii3. n concluzie, dup cum sa apreciat i n doctrina postbelic,
un act de drept administrativ nu devine irevocabil prin simplul fapt c d
natere unui drept subiectiv, c5iar dac acesta este garantat prin dispoziiile
dreptului civil sau ale dreptului muncii, ci dobndete acest caracter abia n
clipa n care dreptul subiectiv pe care la generat este protejat de lege att
de eficace nct din te*tul sau scopul ei rezult c ea a neles s lipseasc
autoritatea administrativ de posbilitatea de al desfiina prin anularea actului
administrativ de baz.
)octrina a mai remarcat i faptul c irevocabilitatea unui act administrativ nu
mai poate fi invocat c5iar dac acesta se ncadreaz ntruna dintre
e*cepiile de la principiul revocabilitii actelor administrative, n ipoteza n
care actul administrativ pe care partea i ntemeiaz un drept sibiectiv a fost
emis datorit manevrelor sale frauduloase sau dolosive.
)easemenea, irevocabilitatea actelor administrative din categoriile e*ceptate
de la principiul revocabilitii nu mai poate fi invocat dac ne aflm n
prezena unor acte ine*istente, adic a unor acte care nu au avut nici un
moment aparena de legalitate.
Autoritatea emitent a unui act administrativ poate nu doar s#l
75
Actul administrativ
revoce, dar i s#l modifice
'odificarea actelor administrative poate fi fcut, n opinia unui autor, de
autoritatea emitent, dar i de alte autoriti publice, cum ar fi autoritatea
administraiei publice ierar5ic superioar sau instana judectoreasc
competent, potrivit legii.
n analiza acestei c5estiuni, trebuie fcut distincie dup cum este vorba
despre acte administrative de autoritate normative sau individuale.
!stfel, actele administrative normative pot fi modificate, de regul, de
ctre autoritatea emitent dar, n condiiile legii, i de ctre instana
competent+.
9odificarea de ctre autoritatea emitent trebuie realizat printrun act de
acelai nivel, adoptat sau emis cu respectarea aceleiai metodologii de
te5nic legislativ, iar modificrile produc efecte juridice numai pentru viitor.
9odificarea de ctre instana competent intervine n aplicarea prevederii din
-egea contenciosului administrativ potrivit creia 1instana soluionnd
aciunea, poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul
administrativ ... 1, prevedere meninut i de actuala reglementare, aceast
anulare n parte nereprezentnd altceva dect o modificare adus actului
administrativ.
"ctele administrative individuale pot fi modificate n principal de
autoritatea emitent, iar n secundar, de autoritatea administrativ
ierar5ic superioar precum i, n condiiile legii, de instanele
judectoreti, n acest caz, fiind vorba de evocarea aceleiai dispoziii
din -egea contenciosului administrativ.
4a modificarea actelor administrative individuale trebuie s se in seama ns
de principiul drepturilor ctigate, astfel nct, dup modificare, s nu se
creeze o situaie mai rea celui cruia actul i se adreseaz.
76