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A dos años de la promulgación de la tan esperada Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indígenas y Originarios, queda en evidencia que el gobierno del presidente Ollanta Humala tiene poca voluntad política para implementarla como un mecanismo de diálogo para dar solución a los conflictos sociales. Incluso, desde varios sectores empresariales se está planteando la posibilidad de derogarla porque la consideran un lastre u obstáculo para las inversiones.
Titre original
Mesa Redonda: Identidades indígenasen tiempos de consulta
A dos años de la promulgación de la tan esperada Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indígenas y Originarios, queda en evidencia que el gobierno del presidente Ollanta Humala tiene poca voluntad política para implementarla como un mecanismo de diálogo para dar solución a los conflictos sociales. Incluso, desde varios sectores empresariales se está planteando la posibilidad de derogarla porque la consideran un lastre u obstáculo para las inversiones.
A dos años de la promulgación de la tan esperada Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indígenas y Originarios, queda en evidencia que el gobierno del presidente Ollanta Humala tiene poca voluntad política para implementarla como un mecanismo de diálogo para dar solución a los conflictos sociales. Incluso, desde varios sectores empresariales se está planteando la posibilidad de derogarla porque la consideran un lastre u obstáculo para las inversiones.
Mesa redonda Identidades indgenas en tiempos de consulta Fernando Eguren y Ricardo Marapi A dos aos de la promulgacin de la tan esperada Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indgenas y Originarios, queda en evidencia que el gobierno del presidente Ollanta Humala tiene poca voluntad pol- tica para implementarla como un mecanismo de di- logo para dar solucin a los conflictos sociales. In- cluso, desde varios sectores empresariales se est planteando la posibilidad de derogarla porque la con- sideran un lastre u obstculo para las inversiones. Uno de los temas en debate en torno a la aplica- cin de la consulta previa es definir al beneficiario o sujeto de este derecho, lo cual lleva a reflexionar acer- ca de los dinmicos cambios histricos alrededor del concepto de lo indgena y la revaloracin o auto- rreconocimiento que ocurre actualmente en el pas. (Ver, en esta edicin, la entrevista a la dirigente ind- gena Gladis Vila, quien por motivos de fuerza mayor no pudo participar en la mesa redonda.) La Revista Agra- ria realiz un conver- satorio sobre estos temas, con la partici- pacin del antroplo- go Richard Smith, di- rector ejecutivo del Instituto del Bien Co- mn (IBC), con ms de cuarenta aos acompaando el pro- ceso de los movimientos indgenas en el Per; el abogado Pedro Castillo, investigador del Centro Pe- ruano de Estudios Sociales (Cepes), experto en le- gislacin rural y campesina; y el antroplogo Jaime Urrutia, investigador principal del Instituto de Estu- dios Peruanos (IEP), especialista en temas relaciona- dos a comunidades campesinas. LRA: Existe una pregunta que an no ha sido cla- ramente respondida en el pas, tanto por la compleji- dad del tema como por sus implicancias sociales, econmicas y polticas. Qu es ser indgena? Quin lo es? Qu grupos en el Per deberan ser considerados indgenas? J. Urrutia: No es fcil contestar a una pregunta acerca de un trmino que ha servido para excluir a la poblacin indgena. El uso de las palabras indio o indgena ha sostenido un discurso de mestizaje, impuesto en nombre de la integracin de todos. Se ha vendido un discurso convertido en sentido comn segn el cual somos pases mestizos. Y al decir pases mestizos las diferencias se borran, y se mantienen los sistemas de propiedad, de subor- dinacin y de dominacin. Por tanto, no es fcil definir quin es indgena. En los ltimos tiempos, a partir del Convenio 169 de la OIT, vuelve al escena- rio el tema indgena y tambin la necesidad de la consulta previa. Sin embargo, en el Per es difcil que haya una autodefinicin como tal. La gente se identifica como lo que es; dice: yo soy ashaninka, o yo soy comunero de Canchis, o yo soy aw- ajun; es decir, las autopercepciones no implican el trmino indgena. Desde mi punto de vista, no est mal el trmino pueblos originarios, pero an hay mucho por debatir. Con las etnias de la Amazona no hay discusin, porque ellas mismas se autodefi- nen como tales. Con los pueblos aimara y quechua la definicin pasa por las organizaciones comuna- les, porque estas son las instituciones ms repre- sentativas de estos dos pueblos. Al final estamos hablando de percepciones o de autopercepciones. En el Per, lo indgena siempre es lo que est ms arriba. Por ejemplo, cuando preguntas: Quin es el indio?, todos te responden: El que est arri- ba. Llegas a la punta del cerro y ya no hay a quin preguntarle. Indgena es una palabra asociada, aqu, en nuestro pas, a tantas cosas peyorativas, que es difcil reivindicar el trmino. Tendra que existir un Richard Smith: Es viable un Estado o un pas que deja abierta la explotacin de todos sus recursos, sin restricciones de tiempo, de condiciones, etc.? Para m no es viable. JUNIO de 2014 7 movimiento muy fuerte para que la pa- labra misma fuese reivindicada. R. Smith: Es una pregunta, sobre todo para el Per, difcil de contestar, porque aqu existe ms confusin y resistencia sobre el trmino indgena que en otros pases andinos. En los aos cincuenta y sesenta haba una idea ms clara acerca de quin era indgena y quin no lo era. En aquella poca empieza a tener peso el discurso sobre el mestizaje y el campesi- no, que iba en contra de una identidad ms originaria. Tambin hay que desta- car las diferencias que existen entre los Andes y la Amazona. Histricamente, estas se relacionan con la forma en que la colonia espaola gestion espacios en el Per. En los Andes hubo mucha ms mezcla que en la Amazona. Hay muchos factores que hacen que este tema sea muy difcil. P. Castillo: Analizando el tema desde el derecho, me atrevera a decir que en el Per, a travs de la legislacin, tcitamen- te se ha reconocido a los indgenas en las comunidades campesinas y nativas. Sin embargo, el problema est en la ambige- dad del trmino. Al no querer reconocer- se de manera fehaciente quin es indge- na, se crea confusin cuando se interpre- tan las normas y finalmente no se sabe quin es el sujeto de derecho. Por eso no se puede aplicar el Convenio 169 y el de- recho a la consulta. El Estado no quiere reconocer que la comunidad campesina puede ser indgena y debido a ello no re- conoce su derecho a la consulta. El Esta- do juega con la ambigedad y con la in- definicin de este sujeto. Sin embargo, tcitamente s lo ha reconocido con otras normas, como en la Ley General de Co- munidades Campesinas 1 . Adems, el propio Estado peruano, mediante comu- nicaciones oficiales a la OIT 2 en la dca- da del noventa, reconoci que en el Per las formas indgenas son las comunida- des campesinas y nativas. En el actual contexto eso no es conveniente para al- gunos, pues estamos en una economa movida por la explotacin de los recur- sos naturales, ubicados sobre todo en las tierras de comunidades campesinas y nativas. Por esta razn elaboran una base de datos con un listado de los ind- genas. Para el Estado, aquel que no est en esa lista no es indgena; por lo tanto, no le aplica sus derechos. El actual dis- curso de los gobernantes es: Si t usas jeans y celular, entonces ya no eres ind- gena y jams te voy a dar un proceso de consulta. El ejemplo claro es que, a tres aos de la Ley de Consulta Previa, nin- gn proceso se ha realizado en la parte andina sobre temas de minera. R. Smith: Eso va combinado con inte- reses econmicos: los de arriba estn asen- tados sobre el oro, el cobre, etc., y el Esta- do no los quiere consultar. Pero tambin tiene que ver con temas de identidad: a mediados de los setenta, la identidad in- dgena unific a indgenas en Australia, EE.UU., India y diferentes partes del mun- do, pero no exista entonces ese discurso en los Andes peruanos, donde an rega el discurso de la lucha campesina. Tengo la impresin de que el discurso est em- pezando a cambiar: uno nuevo est sa- liendo de la CCP, la Onamiap 3 y varias organizaciones que estn reconocindo- se como indgenas y empiezan a reflexio- nar que tambin les corresponden esos derechos. Hace poco estuve en Puno, con las organizaciones campesinas, in- dgenas y originarias. En medio de un conversatorio les pregunt: Cuntos de ustedes son indgenas?. Solo se alz una mano por aqu y otra por all. Pero cuando pregunt: Cuntos son de fa- milias o comunidades originarias?, en- tonces todas las manos se alzaron. Mu- cho depende del lenguaje que se usa. Nadie tena dudas de que pertenecan a comunidades originarias y que, por lo tanto, tienen derecho a consulta. LRA: La vigente Ley de Consulta Pre- via a los Pueblos Indgenas tiene un ca- rcter no vinculante. Esto es suficien- te para respetar los derechos de las po- blaciones indgenas? Es viable una pro- puesta que establezca el carcter vincu- lante de la consulta previa? J. Urrutia: No basta con que no sea vinculante. Debera serlo, pero as est la norma. Adems, la Ley de Consulta Previa parece ser la nica norma dirigi- da hacia las poblaciones indgenas, pues actualmente no hay ninguna otra tan im- portante. Dnde est la educacin bi- linge para los pueblos indgenas? Dnde est el sistema de salud que tome elementos indgenas para imple- mentarse? Parece que la consulta pre- via es lo nico dirigido a los pueblos indgenas, porque en el resto de accio- nes no existe ninguna particularidad in- dgena, a pesar de que la Constitucin dice que somos un pas multicultural. No se hace, simplemente porque no exis- te una poltica para los pueblos indge- nas. Ms all de la Ley de Consulta Pre- via, debera insistirse en un proceso de titulacin claro de las comunidades y de los pueblos. Los ltimos datos mues- tran que la mayor parte del territorio de las comunidades donde se va a realizar la consulta no est inscrita, ni medida, ni georreferenciada. Esto promueve una trampa en la Ley de Consulta, pues en un territorio no definido se corre el ries- go de que los funcionarios vayan a un lugar cercano o anexo y realicen all el proceso de consulta. Por lo tanto, se requiere un territorio claramente defini- do como propiedad y pertenencia de un grupo, porque, adems, ello le da iden- tidad. Eso es importante. Pedro Castillo: El actual discurso de los gobernantes es: Si t usas jeans y celular, entonces ya no eres indgena y jams te voy a dar un proceso de consulta. 8 LA REVISTA AGRARIA / 163 R. Smith: En muchos Estados del mundo los indgenas tienen ms poder de decisin y la consulta es mucho ms vinculante. Tengo cuarenta y cinco aos acompaando movimientos indgenas en el Per y me he dado cuenta de que los derechos han sido ganados pasito a pasito y que cada paso es una pelea. No hay nada regalado en cuanto a dere- chos para los pueblos indgenas. To- dos han sido peleados! En el Per, la ley que refleja el derecho del Convenio 169 no reconoce que aquel sea vincu- lante. Hay que seguir luchando para fortalecer ese derecho; en diez o quin- ces aos podra ser vinculante. Eso no me preocupa tanto y creo que a los in- dgenas tampoco, pues muchos de ellos tienen una visin de muy largo plazo. Adems, toda relacin entre el Estado peruano y los indgenas es como un baile: un paso adelante, un paso atrs; siempre ha sido as. En los aos que vengo acompaando el proceso, los pasos adelante son cada vez ms gran- des, y vamos ganando. P. Castillo: En trminos generales, re- sulta claro que la consulta no es vincu- lante: eso no est en el Convenio 169 y la legislacin lo recoge as. Pero si se llega a acuerdos durante el proceso de con- sulta, estos acuerdos s son vinculantes y exigibles. Y cuando no hay acuerdo, el Estado es el que finalmente decide. La gran finalidad del proceso de consulta y del Convenio 169 no est en su carcter vinculante, sino en garantizar e institu- cionalizar un proceso de dilogo como una forma de decidir sobre la repercu- sin de una serie de medidas que pue- den afectar a los pueblos indgenas. La- mentablemente, en nuestro pas el dilo- go no est institucionalizado y se gene- ran una serie de distorsiones y descon- fianzas. Es viable darle un carcter vin- culante al proceso? S es viable que el resultado final de las consultas sea obli- gatorio. Es decir, si no se ponen de acuer- do en algo, se debera seguir estudiando el tema hasta llegar a un acuerdo. Pero cuando el Estado decide sobre un punto donde no hubo acuerdo, entonces eso se siente como una imposicin. Ese es el gran problema. Aclaremos tambin que si bien el Estado puede decidir al final, tampoco puede desconocer otros dere- chos, como a la tierra, a la vida y al agua. No puede sacrificar los derechos que tie- nen los pueblos y las comunidades, con el fin de favorecer a las mineras o a cual- quier otra actividad extractiva. La con- sulta es un derecho ms de los indge- nas, pero las comunidades tienen otros derechos superiores que el Estado no puede desconocer cuando aplica una medida. No podra hacer eso. R. Smith: Yo hara una contrapregunta: es viable un Estado o un pas que deja abierta la explotacin de todos sus recur- sos, sin restricciones de tiempo, de condi- ciones, etc.? Para m no es viable. Todo depende de la visin que tenemos de la sociedad, del pas y de lo que queremos. J. Urrutia: El modelo neoliberal eco- nmico que se implementa desde hace varias dcadas es el que realmente orde- na los recursos en el pas. Impide que existan y funcionen tres elementos: di- logo, consenso y consulta, debido a que van contra ese modelo. Por qu creen que fracasan una gran cantidad de pro- puestas de dialogo? Por qu en el Per no se logra un consenso sobre el uso de los recursos? Adems, somos un pas donde no existe ninguna tradicin de consulta y solo hay tradiciones de auto- ritarismo. La ltima Constitucin perua- na es el ejemplo ms claro, porque es una de las pocas que dice: El Estado no in- terviene en el mercado. Es lo que dice Richard: todo queda libre. Quieren un mercado sin Estado, lo que no existe en ninguna parte. Somos un pas en donde no hay partidos ni intervencin del Esta- do. Esta situacin hace que el dilogo, el consenso y la consulta sean totalmente secundarios y perifricos. Por eso no es fcil lograr avances en temas como los de titulacin de tierras, consulta previa, uso de recursos, etc. LRA: Da la impresin de que varios de los asuntos que ameritan ser consul- tados a las poblaciones indgenas, como los impactos socioambientales de las ex- plotaciones extractivas, deberan tam- bin ser consultados a las poblaciones no indgenas potencialmente amenaza- das. Estos mecanismos de consulta de- ben ser un derecho de todos los ciudada- nos? Si es as, cules seran los dere- chos especficamente indgenas? J. Urrutia: Ojal tuviramos una de- mocracia en donde la consulta fuera una herramienta permanente, pero los nive- les de desarrollo de la ciudadana en el Per son bastante dbiles y limitados. En teora, cuando haya una afectacin, las consultas deberan hacerse a toda la Fernando Eguren, director de LRA, en conversacin con los expertos invitados a nuestra mesa dirigidas a los pueblos indgenas u originarios. F o t o
R i c a r d o
M a r a p i JUNIO de 2014 9 culturales, sino que implica que las polti- cas de Estado refuercen sus elementos culturales, como la educacin bilinge, de salud, el reconocimiento a sus autorida- des locales, etc. Existe un campo amplio donde el Estado peruano no ha tomado nunca una decisin. Por ejemplo, en cuan- to al idioma, los procesos judiciales re- quieren de traductores oficiales para las lenguas originarias, especialmente el que- chua y el aimara. Ese es un derecho que debera ser fundamental! En Huancaveli- ca, Ayacucho, Cusco y Puno, la mayor parte de la poblacin habla otra lengua, adems del castellano. Qu norma existe y que obligue a ensear esa otra lengua durante los dos o tres primeros aos de educacin? Ninguna. P. Castillo: Recuerdo que por el ao 2000, un grupo de vecinos del distrito limeo de Miraflores se opona a la cons- truccin de un estacionamiento subte- rrneo en el parque Kennedy. Los veci- nos protestaron, bajo el argumento de que se afectaba su forma de vivir. Final- mente, el alcalde de entonces no dio luz verde a la construccin del estaciona- miento. Este es un ejemplo de cmo los vecinos, sintindose perjudicados en su forma de vida, decidieron protestar, pi- dieron una consulta a su alcalde y logra- ron detener un proceso. Si una medida va a afectar nuestro modo de vida, la consulta debera ser un derecho de to- dos los ciudadanos; es lo ms lgico y natural. Ahora, por qu se da el derecho de consulta especficamente a las comu- nidades? Eso pasa por una tradicin le- gislativa y tambin por una diferencia de derechos culturales, sociales y econ- micos. Igualmente, es por un tema de identidad cultural. Las propias resolucio- nes de los tribunales internacionales se- alan que la tierra y el territorio son de- rechos y recursos esenciales para su vida. Por esa razn, los pueblos indge- nas tienen que ser consultados cuando alguien quiera ejecutar cualquier activi- dad que pueda perjudicarlos o poner- los en peligro. Nota 1 Ley N 24656, Ley General de Comunidades Campesinas, promulgada el 13 de abril de 1987. 2 Organizacin Internacional del Trabajo. 3 Confederacin Campesina del Per; Orga- nizacin Nacional de Mujeres Indgenas Andinas y Amaznicas del Per. poblacin, sea cual sea el grupo, al mar- gen de que sea indgena o no. R. Smith: Debemos entender que esta ley que refleja el Convenio 169 es parte de un paquete de derechos que no se origi- nan en el Per; es una mezcla de deman- das que provienen de Australia, Canad, EE.UU., Asia, Centroamrica, entre otros lugares. A fines de los setenta, varias or- ganizaciones empezaron a juntarse en tor- no a las Naciones Unidas. En 1981 se for- m un grupo de trabajo de dichas pobla- ciones, que permiti la participacin de indgenas de todo el mundo. Ese foro hizo posible intercambiar experiencias y pen- sar en temas como el derecho a la autode- terminacin, al territorio y a la consulta. Es a partir de esta historia que podemos entender que estas definiciones son par- te de algo ms global. Debido a su lucha, los indgenas tienen el reconocimiento de sus derechos y eso es importante. Para m, el derecho a la consulta tambin debe ser un derecho de todos los ciudadanos. J. Urrutia: Cules son los derechos especficos, propiamente indgenas? Hay dos fundamentales: territorio y cultura. El primero es la base del sostenimiento del grupo mismo, y el segundo no solo se refiere a la reproduccin de sus eventos a redonda, quienes criticaron al actual gobierno por la carencia de polticas pblicas concretas Jaime Urrutia: El modelo neoliberal econmico impide que existan y funcionen tres elementos: dilogo, consenso y consulta, debido a que van contra ese modelo.