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IV Seminrio de Educao Brasileira
PNE em foco: Polticas de responsabilizao, regime de colaborao e Sistema Nacional de

Educao
Volume I
Primeira edio
Luana Costa Almeida
Ivany Rodrigues Pino
Jos Marcelino de Rezende Pinto
Andra Barbosa Gouveia
(orgs.)
Almeida, LC; Pino, IR; Pinto, JMR; Gouveia, AB (orgs.). IV Seminrio de Educao Brasileira:
PNE em foco: Polticas de responsabilizao, regime de colaborao e Sistema Nacional de
Educao 1. ed. Campinas-SP: CEDES, 2013. v.1.
IV Seminrio de Educao Brasileira
PNE em foco: Polticas de responsabilizao, regime de
colaborao e Sistema Nacional de Educao
Luana Costa Almeida
(orgs.)
Campinas-SP
CEDES
2013
Copyright 2013 dos autores
Todos os direitos desta edio reservados Centro de Estudos Educao e Sociedade
A447i
Almeida, Luana Costa
IV Seminrio de Educao Brasileira [livro eletrnico] : PNE em foco:
Polticas de responsabilizao, regime de colaborao e Sistema Nacional de
Educao/ Almeida, LC; Pino, IR; Pinto, JMR; Gouveia, AB (orgs.).
Campinas-SP: CEDES, 2013. v.1.
1701 Kb ; ePUB
ISBN 978-85-89262-02-6
1. Educao 2. Educao Brasileira I. Ttulo.
CDD: 370
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Equipe de Produo Editorial
Luana Costa Almeida
Equipe de apoio tcnico
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Apoio:
eBook:
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Sumrio / Table of Contents / Tabla de Contenido
Prefcio
EIXO 1 - CONTROLE ESTATAL, CONTROLE SOCIAL E FORMAS DE
RESPONSABILIZAO
O uso de avaliaes em larga escala como forma aferir a qualidade da educao
Utilizao do IDEB na anlise educacional: questes para debate
O modelo de descentralizao e a evoluo dos indicadores educacionais no Cear
Entre a legalidade e a legitimidade: algumas consideraes em torno da construo de
uma agenda contratualista na educao mineira
O PDDE e o PDE-Escola no contexto das polticas de regulao: uma anlise da
realidade de escolas mineiras no perodo de 2007 a 2010
Responsabilidade educacional e atuao do todos pela educao
A gesto educacional sob o foco do Banco Mundial: prescries para os pases em
desenvolvimento
Avaliao da responsabilidade social da universidade como prtica ideolgica
Resistncia e organizao sindical dos docentes da educao bsica Brasil
A polcia das famlias: vigilncia e controle na escola
Polticas educacionais, controle social e a socializao da poltica: um estudo de caso
no campo da educao ambiental
Responsabilizao docente no contexto da avaliao externa das escolas
Polticas educacionais para a formao docente na educao bsica: apontamentos
histricos da rede municipal de Santarm-PA
EIXO 2 - REGIES, ESPAOS TERRITORIAIS URBANOS E RURAIS,
DESIGUALDADES SOCIOESCOLARES E REGIME DE COLABORAO
Territrios educativos e Mais Educao
Tempo de escola e sociabilidade em duas escolas da rede municipal de Terespolis:
uma anlise comparativa
Educao do campo, disputas territorias e o PRONERA: o Curso Especial de
Graduao em Geografia CeGeo
Polticas de formao continuada de professores na RMC: o caso de Monte Mor e
Campinas
A efetivao do compromisso municipal no regime de colaborao: obstculos para
cumprir o planejado
As contribuies do CEDES ao PL 8.035/2010 e a concepo de regime de
colaborao presente no PNE
A organizao federativa na educao brasileira: a relao entre a Unio e os
municpios no debate e produo acadmica
EIXO 3 - ESTRATGIAS DE REGULAO DO ENSINO SUPERIOR
A produo de textos na universidade e a melhoria da educao: uma anlise de TCC
Cotas para pobres ou para negros? Uma discusso sobre o melhor recorte para
democratizar o acesso ao ensino pblico superior
Primeiros resultados da pesquisa "o que se ensina e o que se aprende nas licenciaturas
em artes visuais a distncia?"
EIXO 4 EDUCAO INFANTIL DE QUALIDADE, REGIME DE COLABORAO E
SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO
Parcerias entre o poder pblico municipal e instituies privadas com fins lucrativos:
como enquadr-las no cenrio atual?
O convnio como instrumento regulatrio para a formao de parcerias no mbito da
educao infantil
(Des) construo do elo entre a criana e o brincar nas novas configuraes legais da
educao infantil
O direito educao infantil exige equidade e polticas afirmativas para a reduo das
desigualdades
Educao Infantil e polticas municipais na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro: o
que revelam os textos legais
EIXO 5 EDUCAO FUNDAMENTAL DE QUALIDADE, REGIME DE
COLABORAO E SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO
A qualidade do ensino fundamental no contexto do PAR em municpios brasileiros
O Plano de Aes Articuladas (PAR) e a poltica nacional de formao de docentes
para a educao bsica: aspectos das demandas formativas de professores do ensino
fundamental I
Qualidade em educao: novas demandas, velhas expectativas
A municipalizao do ensino fundamental em Alumnio/SP
Avaliao institucional no ensino fundamental: contribuies para o processo de
qualificao educacional
Avaliao, desempenho escolar e qualidade do ensino: publicaes em revistas
O Ideb no toda qualidade, mas que qualidade expressa? um estudo sobre as escolas
pblicas de Campinas SP
Avaliao da qualidade da alfabetizao mineira no cenrio do sistema educacional
nacional e internacional
Programa Mais Educao e os mecanismos de gesto intersetorial e intergovernamental
A reforma curricular do estado de So Paulo e seus impactos no trabalho docente
O programa mais educao nas escolas pblicas fundamentais: quantidade qualidade?
Contribuio ao PNE 2012/2021: comparao entre a escrita do ensino fundamental
de 8 anos e a do de 9 anos
Educao fundamental de qualidade: o que qualidade na educao de jovens e
adultos?
EIXO 6 ENSINO MDIO E TCNICO PROFISSIONAL, REGIME DE COLABORAO
E SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO
A expanso dos Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia, o
desenvolvimento local e regional e o Plano Nacional de Educao (2011-2020)
Projetos de vida e projetos vitais: a inteno tica dos projetos de jovens estudantes de
escola pblica de So Paulo
EIXO 7 GESTO DEMOCRTICA NO REGIME DE COLABORAO E NO SISTEMA
NACIONAL DE EDUCAO
Sistema UAB e mecanismos descentralizadores: que arquitetura poltica essa?
Autonomia das escolas e participao democrtica diante das reformas educacionais
Gesto da escola pblica na perspectiva democrtica
Organizao da educao e sistema de ensino no Acre: entre a gesto democrtica e os
prenncios do regime de colaborao
Perspectivas de ao do Conselho Municipal com o advento do sistema de educao no
mbito do Poder Local
EIXO 8 FINANCIAMENTO NO REGIME DE COLABORAO E NO SISTEMA
NACIONAL DE EDUCAO
Federalismo, desigualdade territorial e o FUNDEB
O plano de carreira do magistrio de Porto Alegre: 25 anos de resistncia
EIXO 9 SOCIEDADE CIVIL E CONTROLE SOCIAL: DIREITO EDUCAO NO
O Plano de Desenvolvimento da Educao: poltica de Estado ou de governo?
O direito educao, os planos de educao nacionais e os planos de educao
municipais
Reforma da educao superior no Brasil 2003 a 2006: percurso histrico-analtico e
cenrio legal
Ensino e pesquisa em Direito Educao (2009)
Institucionalizao dos espaos de participao poltica e o Conselho de Escola (CE):
ainda um desafio escola e ao sistema?
Plano Nacional de Educao e a Educao de Jovens e Adultos
Direito educao e situao de rua: conceitos inconciliveis?
Estado, educao e exlio: reflexos e reflexes a partir da sociedade brasileira
Aes afirmativas na universidade: o "caso cotas" no Supremo Tribunal Federal
Mapeamento do conceito de cidadania a partir do movimento do capital nos anos de
1990: operador da justia curricular
"Todos pela Educao!" a CONAE nos movimentos da democratizao discursiva
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO: DIFERENTES NUANCES
A impossibilidade de uma educao com qualidade j, no Brasil: os custos financeiros
de uma educao com qualidade
Controle social sobre recursos da educao: limites e possibilidades
Federalismo, desigualdad social y financiamiento de la educacin en Brasil: una mirada
desde la experiencia chilena
Financiamento da educao: polticas de responsabilizao e regime de colaborao a
partir do Federalismo brasileiro
As metas do PNE, os obstculos institucionais e as polticas do governo federal
Algumas consideraes sobre o PNE e a infncia
O ensino mdio e o regime de colaborao entre entes federados no Brasil
Educao de jovens e adultos trabalhadores de qualidade: regime de colaborao e
Sistema Nacional de Educao
Formao e trabalho docente: valorizao e responsabilizao
A quem responsabilizar pela valorizao do professor
O professor como trabalhador: implicaes para a poltica educacional e para a gesto
escolar
Algumas polticas de responsabilidade para lutar contra as desigualdades scio
espaciais de educao: o exemplo da Frana
Federalismo e Sistema Nacional de Educao
"Direito educao no Brasil e Sistema Nacional de Educao"
Direito educao: modelos de gesto e papel do estado
A poltica curricular e o discurso da territorialidade: implicaes no ordenamento de
territrios educacionais
A construo do Sistema Nacional de Educao e a gesto democrtica em debate
Prefcio
Este e-book fruto do IV Seminrio de Educao Brasileira (SEB) promovido pelo Centro de
Estudos Educao & Sociedade, o qual d continuidade aos eventos que, desde 2009, vm
discutindo os principais problemas educacionais. Nesta edio o seminrio ainda cumpriu o papel
de Conferncia Livre preparatria Conae 2014 (ver www.conae2014.mec.gov.br).
O IV SEB teve como foco a discusso das polticas de responsabilizao e do regime de
colaborao no contexto de construo de um Sistema Nacional de Educao. Sua temtica insere-
se na perspectiva da luta pela garantia de direitos sociais plenos, do fortalecimento da justia, da
reduo das desigualdades regionais, da valorizao das diversidades, pautada por um regime de
cooperao, de controle social e estatal, pelo financiamento pblico e pela gesto democrtica,
tendo em vista a importante tarefa, estabelecida no art. 214 da Constituio Federal, de discusso,
votao, aprovao e implementao de um Plano Nacional de Educao altura dos desafios que
se colocam sociedade brasileira para a prxima dcada.
Alegra-nos ver, nos trabalhos apresentados no seminrio e em suas proposies (ver a esse
respeito o Editorial da Revista Educao & Sociedade n 122), que o Seminrio Brasileiro de
Educao vem se consolidando como espao propcio para o debate e a participao tanto de
pesquisadores e estudiosos nacionais e internacionais do campo da educao e da sociedade
quanto de profissionais da Educao Bsica.
Como a temtica do evento esteve muito adequada aos grandes desafios educacionais
contemporneos, perpassando por diferentes abordagens que possibilitam pensar e propor aes a
esses desafios vividos na rea na atualidade, a presente produo foi organizada com o intuito de
contemplar as discusses possibilitadas pelo evento, trazendo tanto os textos produzidos por
palestrantes participantes de simpsios, mesas-redondas e sesses temticas quanto os textos
produzidos para as comunicaes, que foram distribudas em nove eixos temticos.
Em decorrncia das inmeras possibilidades permitidas pelo formato escolhido (e-book),
organizou-se o presente volume respeitando a incluso das comunicaes em seus referidos eixos e
abrindo um eixo especial para os textos produzidos pelos palestrantes convidados, os quais podem
ser localizados no sumrio principal e, tambm, ao clicar no eixo desejado, nos sumrios internos,
que listam as produes includas em cada um dos eixos.
Como o leitor poder perceber, o panorama apresentado nesta produo bastante amplo e
pertinente aos debates atuais na rea de educao. Isso porque ele parte da anlise dos marcos
internacionais e nacionais de regulao da educao na histria recente, buscando ponderar as
diversas variantes encontradas para a organizao do ensino em diferentes pases do mundo e
principalmente naqueles da Amrica Latina, os quais compartilham com o Brasil condies de
desigualdade estrutural que desafiam a implantao de sistemas mais justos e democrticos.
Entre os debates produzidos inclui-se a anlise das polticas pblicas educacionais de
responsabilizao, seja de cunho autoritrio ou participativo, que vm recaindo sobre os entes
federativos e, especialmente, sobre os profissionais da educao, gerando consequncias para o
Sistema Nacional de Educao.
Buscou-se contribuir para a discusso das condies e possibilidades de se assegurar um padro
equitativo de financiamento em pases marcados pelas desigualdades inter-regionais e pelas
desigualdades entre os diferentes nveis de governo, assim como, em mbito nacional, contribuir
com a discusso acerca da efetivao de um Sistema Nacional de Educao. Entende-se que este
deve considerar em seu delineamento, alm das mencionadas situaes de desigualdade, tambm
aquelas relacionadas s diferenas de classe na estrutura do Estado brasileiro e s condies
espaciais nas reas urbanas e rurais, entre outras, luz das especificidades dos diferentes nveis da
Educao Bsica nacional. Finalmente, h de se considerar os conflitos entre o interesse pblico e
o privado que se fazem sentir nas polticas pblicas adotadas, no currculo e na organizao da
escola, e de forma mais abrangente no delineamento da qualidade de ensino almejada e nas formas
de avaliao implementadas.
Luana Costa Almeida, Ivany Rodrigues Pino, Jos Marcelino de Rezende Pinto e Andra Barbosa
Gouveia
(Membros da Comisso Acadmica do IV SEB)
RESPONSABILIZAO
O uso de avaliaes em larga escala como forma aferir a
qualidade da educao
Amanda Polato
I
; Regiane Helena Bertagna
II
Introduo
O cotidiano das escolas brasileiras, atualmente, est marcado pela presena constante das
avaliaes externas em larga escala. Tanto nas esferas nacional, estadual e municipal essas
avaliaes so utilizadas para aferir a qualidade da educao. No caso das escolas pblicas do
estado de So Paulo os estudantes realizam a avaliao nacional, denominada Prova Brasil, e a
estadual, denominada Sistema de Avaliao de Rendimento Escolar do Estado de So Paulo
(Saresp), ambas em formato de teste de mltipla escolha (padronizados).
A aplicao dessas avaliaes se torna mais acentuada a partir da dcada de 1990, por ocasio da
reforma do Estado, ocorrida no mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, que criou o
Ministrio de Administrao e Reforma do Estado (Mare) e nomeou para o cargo de ministro Luiz
Carlos Bresser Pereira.
A reforma do Estado, de cunho essencialmente neoliberal, atingiu todos os setores da sociedade,
inclusive a educao, e foi justificada pela necessidade de uma redefinio do grau de interveno
que o Estado deveria ter na economia do pas (BRASIL, 1995a).
Tornou-se inadivel equacionar a questo da reforma ou da reconstruo do Estado, que j
no consegue atender com eficincia a sobrecarga das demandas a ele dirigidas, sobretudo na
rea social. A reforma do Estado no , assim, um tema abstrato: ao contrrio algo cobrado
pela cidadania, que v frustrada suas demandas e expectativas (BRASIL, 1995a, p.10).
O objetivo do Estado foi reduzir seu papel de executor e prestador direto de servios e fortalecer
seu papel regulador e promotor, principalmente de servios como a sade e a educao, que
deveria se dar atravs dos subsdios a esses servios (BRASIL, 1995a).
Segundo o Plano Diretor da Reforma do Estado (1995a), a administrao pblica, a partir da
reforma do Estado, perderia seu carter burocrtico para assumir um carter gerencial, na qual
seria priorizada a eficincia da administrao pblica, com a reduo dos custos e o aumento da
qualidade do servio (BRASIL, 1995a).
A administrao pblica gerencial constitui um certo avano e at um certo ponto um
rompimento com a administrao pblica burocrtica. Isto no significa, entretanto, que negue
todos os seus princpios. Pelo contrrio, a administrao pblica gerencial est apoiada na
anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princpios fundamentais,
como a admisso segundo rgidos critrios de mrito, a existncia de um sistema estruturado e
universal de remunerao, as carreiras, a avaliao constante de desempenho, o treinamento
sistemtico. A diferena fundamental est na forma de controle, que deixa de basear-se nos
processos para concentrar-se nos resultados (BRASIL, 1995a, p 16).
Os termos eficincia, mrito, avaliao de desempenho e controle de resultados, que ficaram
evidentes no campo da educao, so as expresses das caractersticas desejadas para o Estado
brasileiro. Nesse sentido, em 1995, foi lanado pelo Ministrio da Educao e do Desporto o
Planejamento Estratgico, apresentando "as linhas gerais do planejamento estratgico da atuao do
MEC, de forma a tornar eficaz sua ao sobre o sistema educacional como um todo (BRASIL,
1995b, p.3)".
O Planejamento Estratgico trouxe alguns princpios que deveriam nortear os planos de ao do
governo, a estrutura operacional, os meios e os resultados esperados a curto e longo prazo para o
ensino fundamental, mdio e superior (BRASIL, 1995b).
Para o ensino fundamental uma das "misses" era aumentar o ndice de aprendizado e o
aproveitamento escolar, monitorado atravs de avaliaes do tipo teste, "aprofundar o treinamento
dos professores nos aspectos em que a avaliao tenha apresentado os piores resultados"
(BRASIL, 1995b, p.15).
Alm do controle dos resultados atravs da avaliao, o documento ainda trazia a necessidade de
criao de diretrizes curriculares, qualidade do livro didtico e treinamento de professores
(BRASIL, 1995b).
A administrao pblica gerencial (FREITAS, 2012; LIMA, 2011), ento, foi a base para que as
avaliaes externas em larga escala ganhassem cada vez mais espao nas polticas educacionais
brasileira: a necessidade de comprovao da eficcia do aprendizado dos alunos e da qualidade
dos professores por meio do controle dos resultados, realizado a partir de testes padronizados. No
caso do estado de So Paulo, podemos ainda citar o treinamento dos alunos voltados para a
realizao do Saresp com a implantao de um currculo unificado para a rede estadual com o
contedo demandado nessa avaliao, com materiais que visam orientar o trabalho do professor
(SOUZA; ARCAS, 2010).
A seguir sero apresentas uma breve trajetria da Prova Brasil e do Saresp, avaliaes externas em
larga escala propostas na esfera nacional e para o estado de So Paulo e seus respectivos ndices
de desempenho.
A Prova Brasil, o Saresp e seus respectivos ndices de desempenho
IDEB e IDESP
No mbito nacional, a avaliao externa em larga escala presente nas escolas a Prova Brasil,
resultado da reformulao do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb), primeira
avaliao externa em larga escala em mbito nacional, aplicada pela primeira vez em 1990, de
maneira amostral, em escolas que ofereciam as 1, 3, 5 e 7 sries do Ensino Fundamental das
escolas pblicas urbanas (INEP, 2011).
Em 1995, o Saeb foi reestruturado e passou a ser composto por duas avaliaes: a Avaliao
Nacional da Educao Bsica (Aneb), que manteve seu carter amostral, e a Avaliao Nacional
do Rendimento Escolar (Anresc), mais conhecida como Prova Brasil, responsvel por avaliar,
atualmente, todas as escolas pblicas com no mnimo 30 estudantes matriculados no 5 ou no 9
anos do Ensino Fundamental (INEP, 2011).
Segundo Brasil (2008), os objetivos do Saeb so:
a) Contribuir para a melhoria da qualidade do ensino, reduo de desigualdades e
democratizao da gesto do ensino pblico;
b) Buscar o desenvolvimento de uma cultura avaliativa que estimule o controle social sobre os
processos e os resultados do ensino (BRASIL, 2008, p. 8).
Em 2007 foi criado o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) com o objetivo de
medir a qualidade de cada escola e das redes de ensino. O IDEB calculado a partir dos dados
obtidos dos resultados da Prova Brasil e das taxas de aprovao, com uma variao de 0-10. A
meta a de que o Brasil atinja a mdia do patamar educacional dos pases desenvolvidos, que
possuem o ndice 6 (seis), at o ano de 2022 (BRASIL, 2012).
A organizao de um sistema nacional de avaliao incentivou a criao de sistemas de avaliao
em outros nveis, como no caso do estado de So Paulo, o Sistema de Avaliao do Rendimento
Escolar do Estado de So Paulo (SARESP).
Segundo a Secretaria de Educao (2012), o Saresp foi criado e aplicado pela primeira vez em
1996 com o objetivo de subsidiar sua tomada de decises quanto poltica educacional e, atravs
do desempenho dos alunos, fornecer ao sistema de ensino informaes que subsidiem a capacitao
de recursos humanos, a reorientao e o aprimoramento da proposta pedaggica, a articulao dos
resultados da avaliao com o planejamento e o estabelecimento de metas para cada escola da rede
estadual.
No ano de 2007 foi criado o ndice de Desenvolvimento da Educao do Estado de So Paulo
(IDESP), indicador de qualidade das sries iniciais e finais do Ensino Fundamental e do Ensino
Mdio. O clculo do IDESP feito com base no desempenho dos alunos na avaliao do Saresp e
no fluxo escolar (aprovao, reprovao e evaso escolar), este ltimo considera em quanto tempo
os alunos aprenderam, admitindo que o tempo ideal para completar uma srie/ano seja de um ano
letivo (IDESP, 2011).
no movimento de busca pela qualidade da educao que a avaliao em larga escala ganha
sustentao junto s polticas pblicas. A aplicao de testes padronizados visa identificar a
proficincia dos alunos, principalmente em leitura, escrita e matemtica. Os seus resultados
so utilizados como indicadores da qualidade do ensino (SOUZA; ARCAS, 2010, p.184).
Quando os resultados das avaliaes externas (Prova Brasil e Saresp) so baixos e os ndices de
desempenho (IDEB e IDESP) no atingem os patamares "projetados/exigidos", professores e
gestores so responsabilizados por esta situao. No caso nacional, a responsabilizao da escola
fica evidente quando esta no recebe um acrscimo de 50% no valor do Programa Dinheiro Direto
na Escola PDDE ao no atingir as metas do IDEB para ela proposta (BRASIL, 2009). No caso
do estado de So de Paulo, professores e gestores escolares recebem um bnus em dinheiro quando
as escolas atingem as metas estipuladas no IDESP.
O uso dos resultados das avaliaes em larga escala e dos ndices
de desempenho para aferir a qualidade do ensino
Em funo da dimenso que as avaliaes em larga escala tm adquirido no Brasil, enfatizando
neste trabalho o caso do estado de So Paulo, muitos autores esto se dedicando a estudar e
analisar este tema. O que se tem percebido que muitos desses autores consideram necessrias
avaliaes que reflitam a qualidade do sistema de ensino, porm no da maneira delineada
atualmente.
A avaliao em larga escala, do tipo Saeb, um instrumento de acompanhamento global de
redes de ensino com o objetivo de traar sries histricas do desempenho dos sistemas, que
permitem verificar tendncias ao longo do tempo, com a finalidade de reorientar polticas
pblicas. Quando conduzidas com a metodologia adequada podem trazer importantes
informaes sobre o desempenho dos alunos, dados sobre os professores, condies de
trabalho e funcionamento das escolas de uma rede (FREITAS et al, 2009, p.47).
Para Freitas et al (2009), essas avaliaes medem o desempenho do aluno, porm medir no
avaliar. Tambm preciso considerar, segundo esse autor ,que a medio de resultados de
proficincia em portugus e matemtica no suficiente para avaliar a qualidade das escolas e
redes de ensino. Considera ainda que existe a iluso de que as avaliaes em larga escala possam
avaliar a escola e os seus professores.
Souza e Arcas (2010), no mesmo sentido, consideram que as avaliaes em larga escala podem se
constituir em um instrumento emancipador ou acirrar as desigualdades sociais. So os fins, meios e
usos dos resultados da avaliao em larga escala que revelaro seu significado no processo
educacional.
Segundo Brooke (2006) a busca constante por bons resultados nessas avaliaes que tm
ocasionado o que muitos autores denominam de responsabilizao.
Essa exigncia por maiores informaes sobre os resultados dos sistemas escolares tem sido
respondida pela implementao de polticas de accountability, ou seja, de responsabilizao,
mediante as quais se tornam pblicas as informaes sobre o trabalho das escolas e
consideram-se os gestores e outros membros da equipe escolar como co-responsveis pelo
nvel de desempenho alcanado pela instituio (BROOKE, 2006, p. 378).
Souza e Arcas (2010) e Freitas (2007, 2012), questionam a maneira como o Estado vem
responsabilizando os profissionais da escola pelos resultados nas avaliaes em larga escala e
seus ndices de desempenho.
Os objetivos [do Saresp] explicitados indicam que a avaliao tinha dupla orientao
servindo de referncias para a elaborao de polticas, por parte da Secretaria de Educao e
para orientar a construo da proposta pedaggica e a elaborao do planejamento, pelas
escolas. Mencionam, ainda, ser um meio para a melhoria da qualidade do ensino, revelando,
ao mesmo tempo, a compreenso de que a qualidade depende, por um lado, do compromisso
dos gestores do sistema de ensino e, por outro, das escolas, sendo estas responsabilizadas
pelos desempenhos dos alunos (SOUZA; ARCAS, 2010, p. 184, grifo nosso).
No caso do Estado de So Paulo essa responsabilizao fica mais evidente no ano de 2000, quando
foi institudo um bnus aos profissionais da educao. Um dos critrios para o recebimento e o
valor do bnus era justamente o resultado do Saresp (SOUZA; ARCAS, 2010)
1
.
A preocupao com o resultado no Saresp e, consequentemente, com o IDESP to forte, que no
ano de 2008 foi implantado no estado de So Paulo um currculo unificado, cujo contedo seria
demandado na avaliao em larga escala estadual, sendo que o estimulo/incentivo aos professores
para utilizarem esse material, que a princpio era uma Proposta Curricular, era exatamente o
recebimento do bnus.
Em mbito nacional o processo de responsabilizao tambm ocorre e uma evidncia disso
quando as escolas deixam de receber do governo federal um acrscimo de 50% no valor do PDDE
(Programa Dinheiro Direto na Escola) quando a escola no atinge a meta estabelecida no IDEB
(BRASIL, 2009), citado anteriormente.
Para Freitas (2007) no basta apenas as escolas serem responsabilizadas, deve haver uma
responsabilizao bilateral.
H de se reconhecer as falhas nas escolas, mas h de se reconhecer igualmente, que h falhas
nas polticas pblicas, no sistema socioeconmico etc. Portanto, esta uma situao que,
espera de solues mais abrangentes e profundas, s pode ser resolvida por negociao e
responsabilizao bilateral: escola e sistema. Os governos no podem "posar" de grandes
avaliadores, sem olhar para os seus ps de barro, para suas polticas, como se no tivessem
nada a ver com a realidade educacional do pas de ontem e de hoje (FREITAS, 2007, p. 975).
Para Freitas (2007, p. 978), responsabilizar apenas a escola uma estratgia liberal para
desresponsabilizar o Estado de suas polticas. O autor entende que deve ser implantada a qualidade
negociada, que deveria ocorrer a partir de uma avaliao institucional, interna, na qual todos os
envolvidos no processo educativo devem negociar "um patamar adequado de aprimoramento, a
partir dos problemas concretos vivenciados por ela". A partir da, devem demandar do Estado as
condies para a concretizao desse aprimoramento.
Freitas (2012) tambm questiona a exposio pblica dos resultados das escolas considerando que
esse fato pode levar a destruio moral dos professores. No Brasil, ainda, essa exposio feita a
partir da classificao das escolas conforme seus resultados, em outros pases, como os Estados
Unidos, j houve classificao por professor, segundo seus resultados nas avaliaes em larga
escala.
No apenas no Brasil que as avaliaes em larga escala tm a pretenso de medir a qualidade da
educao e de responsabilizar a escola e os professores por seus resultados. Ravitch (2011) conta
que nos Estados Unidos, quando uma escola passa alguns anos repetindo resultados negativos nos
testes padronizados, uma srie de punies pode ser aplicada, tais como: a demisso dos
professores e diretores, converso da instituio de ensino em escolas autnomas, transferncia da
administrao para o setor privado e, at, o fechamento da escola.
A prpria Ravitch, quando trabalhava como secretria assistente do governo George H. W. Bush e
como conselheira do secretrio da educao, foi uma das responsveis pela implantao do
programa que legitimou a responsabilizao e, a punio s escolas e professores. Porm, diante
dos resultados da implantao, aps ver as consequncias desse processo para a educao nos
Estados Unidos, como denncias e evidncias de fraudes e inmeras pesquisas revelando que a
proficincia dos alunos no havia aumentado, tornou-se uma crtica politica de responsabilizao,
entre outras, revendo sua posio antes de defensora de tal politica (RAVITCH, 2011).
Enquanto assistia aos movimentos ganharem fora pelo pas, conclui que o currculo e o
ensino eram bem mais importantes do que a escolha e a responsabilizao.[...] Eu tambm
estava preocupada que a responsabilizao, agora um senso comum que todos aplaudiam,
havia se tornado mecanicista e at mesmo contrria a boa educao. A testagem, eu percebi
com desgosto, havia se tornado uma preocupao central nas escolas e no era apenas uma
mensurao, mas um fim em si mesma. Eu comecei a acreditar que a responsabilizao,
conforme estava escrito na lei federal, no estava elevando os padres, mas imbecilizando as
escolas conforme os Estados e distritos lutavam para atingir suas metas irrealistas
(RAVITCH, 2011, p.27).
Segundo Ravitch (2011), os Estados Unidos tambm estava sob a influncia neoliberal, tanto que
Milton Friedman, considerado um dos precursores do neoliberalismo, foi conselheiro do presidente
Ronald Reagan, que tambm defendia a ideia da responsabilizao (educacional).
Um ponto que Ravitch (2011) e Freitas (2012) destacam que as avaliaes em larga escala, ou
testes padronizados, ao enfatizarem seus resultados e no o processo educacional levam as escolas
a recorrerem a algumas estratgias para obteno dos resultados almejados/esperados, muitas
vezes podem recorrer a meios fraudulentos para alcanar o resultado e, desta forma, escaparem das
punies/sanes.
Ravitch (2011) destaca algumas fraudes nos Estados Unidos, onde estas politicas esto em
desenvolvimento a mais tempo, como o caso de alguns estados que abaixaram as exigncias da
avaliao, tornando-as mais fcil; a reduo da pontuao mnima para a aprovao do aluno;
diretores que foram demitidos por corrigir as provas dos alunos antes de entregar os testes para a
correo oficial; mudanas na maneira de pontuao da avaliao; estmulo aos estudantes de baixa
performance a no comparecer no dia da avaliao, entre outros.
A forma mais comum de burlar o sistema para a autora, porm, a preparao excessiva para os
testes.
Algumas preparaes para os testes so vlidas; ler, estudar, aprender novos vocabulrios e
resolver problemas de matemtica so boas maneiras de se preparar para os testes. Mas os
distritos escolares tm investido centenas de milhares de dlares em programas e materiais de
treinamento para ensinar aos estudantes os tipos especficos de questes que vo aparecer nos
testes estaduais. Por semanas ou at mesmo meses antes do teste estadual, as crianas so
diariamente treinadas em habilidades de realizao de testes e em questes similares s que
iro aparecer no teste estadual (RAVITCH, 2011, p. 181).
No estado de So Paulo, como j mencionado, uma das alternativas encontradas pela Secretaria da
Educao para que as escolas atinjam suas metas foi a implantao de um currculo unificado,
cujos contedos seriam aqueles demandados na avaliao em larga escala estadual (SOUZA;
ARCAS, 2010).
O Programa So Paulo Faz Escola, responsvel pela introduo deste currculo, foi lanado no ano
de 2008 e apresentava uma Proposta Curricular para cada disciplina. No ano seguinte, a que antes
era uma proposta passou a Currculo Oficial do Estado de So Paulo. Dentre os materiais didticos
do Programa constam cadernos bimestrais para cada disciplina destinado aos professores com
propostas e orientaes de contedos, tarefas, pesquisas, avaliaes e estimativa do nmero de
aulas previstas para contedo (POLATO, 2009).
Desde que as avaliaes em larga escala ganharam relevncia no Brasil, algumas pesquisas
comearam a ser desenvolvidas com esta temtica. No contexto do estado de So Paulo, Arcas
(2009) dissertou sobre as implicaes da progresso continuada e do SARESP na avaliao
escolar. A pesquisa traa o perfil histrico e o panorama acadmico dessa avaliao, indicando a
grandeza de sua abrangncia no estado de So Paulo.
Sobre a avaliao em larga escala, privilegiaram-se aqui suas consideraes sobre os resultados
de trs questes que nortearam a entrevista com professores e coordenadores. Na primeira, a
respeito da utilizao dos resultados do Saresp, as respostas indicaram majoritariamente que as
escolas pesquisadas utilizam os resultados nas reunies de planejamento e replanejamento, porm
nenhum entrevistado especificou a maneira como esses resultados eram utilizados. Ainda nessa
questo outro ponto que indica a relevncia que as escolas conferem ao Saresp o fato de alguns
coordenadores relatarem a alterao da proposta pedaggica da unidade escolar em funo dos
resultados da avaliao. A pesquisa tambm revela certa resistncia de alguns professores quanto
avaliao, por considerarem que os resultados no condizem com a realidade dos alunos. Outros
professores, por outro lado, se manifestam no sentido oposto, argumentando que o Saresp um
instrumento que traduz essa realidade.
A segunda questo formulada por Arcas (2009) questionava os professores e coordenadores a
respeito de possveis mudanas promovidas na escola em funo do Saresp. Dentre as principais
mudanas apresentadas destacam-se as mudanas nos planos de ensino, na metodologia de trabalho,
na recuperao, na adoo de avaliaes e simulados nos moldes do Saresp, na introduo de
novos contedos a serem trabalhados em sala de aula.
A terceira questo tratava das discrepncias entre os resultados do Saresp e a da avaliao
realizada pelo professor. As entrevistas revelaram que a maioria dos professores considera que h
discrepncias entre as notas, motivadas pela falta de compromisso dos alunos no momento de
realizarem a avaliao do Saresp. Os entrevistados tambm revelaram que as essas avaliaes tem
carter, objetivos e procedimentos diferentes (ARCAS, 2009).
Outra pesquisa que teve a avaliao em larga escala do Estado de So Paulo, o Saresp, como tema
central foi a de Carvalho (2008) cujos objetivos foram analisar o percurso dessa avaliao, desde
as recomendaes iniciais da Secretria de Educao do Estado de So Paulo at a realizao do
exame, comparar os objetivos traados nos documentos de implantao do SARESP com o
percurso traado pela escola e identificar as possveis repercusses deste projeto na prtica
pedaggica da escola. Para realizao desta pesquisa, foi feito um estudo de caso em uma escola
estadual da Grande So Paulo. A autora constatou que, pouco tempo antes de ser realizada a
avaliao, os professores decidiram utilizar o desempenho dos alunos no Saresp para compor a
nota do 4 bimestre dos alunos, visando assim aumentar o interesse dos alunos em comparecer no
dia da avaliao.
Com relao s impresses dos professores quanto ao Saresp, Carvalho (2008) apontou que alguns
professores consideraram que a avaliao tinha como objetivo um uso poltico, esta ltima palavra
usada com sentido pejorativo, eleitoreiro, segundo a autora. Outros professores a consideraram
quantitativa e conteudista, transformando a escola em nmeros. Os professores tambm criticaram o
fato de serem avaliados atravs desta forma, uma vez que alguns contedos cobrados no Saresp no
faziam parte do contedo programtico proposto no ano letivo, no projeto poltico-pedaggico.
Dentre as diversas impresses relatadas vale ressaltar a de que muitos professores alegaram no
conhecer os objetivos do Saresp, mas que consideram fundamental haver uma avaliao da
educao.
Um dos pontos que chama ateno na pesquisa de Carvalho (2008) o fato de que os resultados
das avaliaes foram utilizados para aplicar uma nova avaliao, esta com o objetivo de que
aprendessem a preencher o gabarito, com o objetivo de dominarem a dinmica, a tcnica da
avaliao.
Freitas (2007) prope mudanas na avaliao em larga escala. Para ele, a responsabilizao deve
ser bilateral, ou seja, escola e sistemas devem ser responsabilizados pelos problemas da educao.
O autor defende ainda, com base em Bandioli (2004), que deva haver uma parceria entre a escola e
o governo municipal, atravs da qualidade negociada, que se dar por meio da avaliao
institucional.
A qualidade negociada implementada pela avaliao institucional da escola, a qual um
processo que deve envolver todos os seus atores com vistas a negociar os patamares
adequados de aprimoramento, a partir dos problemas concretos vivenciados por ela. Se a
avaliao em larga escala externa, a avaliao institucional interna escola e sob o
controle desta, ao passo que a avaliao da aprendizagem assunto preferencialmente do
professor em sala de aula (FREITAS, 2007, p. 978).
As escolas, ento, ao se apropriarem de seus problemas, atravs da avaliao institucional,
demandaria do Estado as condies necessrias para as melhorias da qualidade da educao
ofertada a populao (FREITAS, 2007).
Concordamos com Freitas (2007) que a avaliao em larga escala deveria ser utilizada para
monitorar as tendncias e as polticas pblicas, e no como instrumento de presso e
responsabilizao de escola e professores, considerados aparentemente como os nicos
responsveis por uma educao pblica que tem ficado aqum das expectativas da sociedade e dos
resultados nas avaliaes em larga escala.
Consideraes finais
Este trabalho pretendeu discutir o papel das avaliaes em larga escala, o uso de seus resultados e
qual as consequncias desses usos. Atravs do pequeno histrico traado percebe-se que a
importncia conferida a essas avaliaes originria de polticas neoliberais que descentralizam o
papel executor do Estado e centralizam o controle da eficcia e da eficincia, medidas a partir de
testes padronizados de maneira externa s unidades de ensino.
Avaliar a qualidade da educao, do ensino, da aprendizagem dos alunos e do professor
necessrio, porm as avaliaes em larga escala, na forma de testes padronizados, alguns deles,
aplicados a cada dois anos, em duas disciplinas mais recorrentemente teria essas capacidade?
Responsabilizar a escola, seus professores, por meio da exposio dos mesmos a uma
classificao, conferir premiao s melhores colocadas so medidas que, de fato, podem melhorar
a qualidade da educao?
A medio sempre foi uma das possibilidades, ou um dos dados possveis para analise na
avaliao, mas como concordam muitos autores (VIANNA, 2003; LUCKESI,1990; HOFFMANN,
1992) no se deveria/poderia reduzir a avaliao a somente esse aspecto, ou seja, a concepo de
avaliao mais ampla do que a da medio.
Tambm preciso resgatar que a concepo de avaliao baseada no controle, punio e seleo
que tambm foram amplamente debatidos e, refutados no meio acadmico, prescindiu a construo
de uma concepo de avaliao para alm da cultura, classificatria, seletiva e punitiva (SOUSA,
1991; BERTAGNA, 1997; FREITAS, 1995; LUDKE, 1989, etc) que de certa forma, evidenciam-se
quando analisamos os usos e resultados da avaliao em larga escala aplicada no pas e no Estado
de SP.
Constatou-se que, ainda, que a poltica de responsabilizao
2
nesse caminhar poder assumir um
carter ainda mais intenso, como no exemplo explicitado dos Estados Unidos, onde, alm de haver
o pagamento por mrito em alguns estados, h a demisso dos profissionais, a transferncia da
administrao da escola para o setor privado, e at, o fechamento de uma escola. Nesse sentido,
com essa lgica, as punies/sanes nos preocupam, uma vez que, questionamos: Como o
fechamento das escolas dialoga com a democratizao de acesso e direito educao, (uma das
vertentes da qualidade conquistada na legislao e na realidade educacional brasileira
recentemente)? Como uma instituio de ensino pode ser fechada se esta tem demanda de alunos,
professores, da sociedade? Seria realmente esta a alternativa para uma escola com baixos ndices?
Como foi apresentado no texto, o que se privilegia atualmente so as estratgias para obteno de
alto resultado e o treinamento excessivo dos alunos para responder aos testes e, desta forma, evitar
todos essas formas de sanes e punies. Esse modelo, ento, no capaz de responder sobre a
qualidade do ensino, da educao ou da capacidade e comprometimento do professor, dos gestores,
do sistema de ensino com a educao da populao, mas sim se os alunos foram bem treinados e,
ainda, criar/instaurar a insegurana e a falta de confiabilidade (fraudes) sobre os resultados obtidos
pelos alunos e pelas escolas e redes de ensino, criando uma cultura e lgica que, de fato, conspira
contra a qualidade educacional.
Em funo de todos os questionamentos apresentados preciso estar atentos a outras
possibilidades da utilizao dos resultados da avaliao em larga escala para alm da lgica j
indicada, o que torna vlido e plausvel as indicaes de Freitas (2007, 2012) a respeito da
avaliao institucional que, se realizada de maneira a envolver os todos os envolvidos na
instituio de ensino, poder apropriar dos problemas de escola e demandar do Estado condies
para sua melhoria, sem um apontamento de culpa para os profissionais que nela trabalham.
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I UNESP.amanda_polato@yahoo.com.br
II UNESP.regiane@rc.unesp.br
1 Atualmente o bnus se baseia no valor do IDESP.
2 Atualmente circula no Congresso brasileiro o Projeto de Lei 7420/06, que dispe sobre a
"qualidade da educao bsica e a responsabilidade dos gestores pblicos na sua promoo"(PL
7420).
RESPONSABILIZAO
Utilizao do IDEB na anlise educacional: questes
para debate
Luana Costa Almeida
I
; Adilson Dalben
II
Introduo
Temos visto a maior utilizao dos ndices gerados a partir das avaliaes em larga escala como
elemento constituinte na elaborao de polticas pblicas educacionais voltadas regulao dos
sistemas de ensino. Estes ndices surgem como retrato da realidade educacional, sendo tomados
como representativos da qualidade escolar das instituies avaliadas.
Esta prtica no apenas pode ser vista em mbito federal a partir do ndice de Desenvolvimento da
Educao Bsica (IDEB), gerado pelos dados coletados a partir do Sistema de Avaliao da
Educao Bsica (SAEB), como em nvel estadual a partir de sistemas de avaliao prprios, no
caso do Estado de So Paulo pelo Sistema de Avaliao do Rendimento Escolar do Estado de So
Paulo (SARESP) que associado aos dados de progresso (promoo ou repetncia dos alunos) e de
evaso escolar geram o chamado ndice de Desenvolvimento da Educao do Estado de So Paulo
(Idesp).
A utilizao dos resultados destes ndices tem gerado aes que, segundo seus formuladores, teriam
por objetivo utilizar os dados para mobilizar as instituies rumo melhoria do trabalho
desenvolvido, dentre as quais esto, por exemplo, o ranqueamento pela mdia dos estados,
municpios e escolas; os processos de premiao gerados pelos sistemas s suas escolas (bnus
por desempenho, possibilidade de participao de escolas melhor classificadas em projetos etc.) e,
mais recentemente, a afixao de placa com o IDEB da escola na porta dos estabelecimentos de
ensino.
O que temos observado, entretanto, que aes desta proporo tm tido impacto no apenas na
possibilidade de mobilizao das instituies escolares como, e mais fortemente, em sua
autoimagem.
Esses resultados, via de regra, so produzidos tomando como parmetro o desempenho a partir da
medio em testes, especialmente de leitura e matemtica, e por questionrios contextuais
respondidos por sujeitos envolvidos no processo como professores, alunos e diretores, os quais
so vistos como meios precisos de aferio e, como tal, acabam compreendidos como medidas
objetivas e por isso geradoras de informaes das quais no se pode duvidar.
Especificamente no caso do IDEB, foco deste trabalho, escolas, redes de ensino e estados so
classificados em funo deste ndice com a iluso de que ele sintetizaria as mltiplas dimenses da
qualidade de ensino oferecida, sendo tomado sem que seus limites sejam explicitados e
considerados o que acaba gerando certa iluso acerca de suas reais possibilidades.
Nesta perspectiva, o presente trabalho tem como objetivo discutir a utilizao do IDEB como
instrumento capaz de aferir a qualidade educacional de nossas escolas, problematizando tanto a sua
composio, a qual no contempla o nvel socioeconmico (NSE) para anlise, quanto a prpria
coleta de dados para sua elaborao, a qual utiliza instrumentos cuja limitao no os coloca em
condio de definir destinos ou retratar de forma completa as instituies avaliadas.
Utilizao do IDEB: a falta do nvel socioeconmico faz diferena?
O IDEB ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica foi criado como um indicador
idealmente capaz de avaliar a qualidade educacional, podendo ser til tanto orientao da
idealizao e planejamento de polticas pblicas educacionais, quanto para prestar informaes
acerca dos estabelecimentos escolares populao em geral.
Para que pais e responsveis acompanhem o desempenho da escola de seus filhos, basta
verificar o Ideb da instituio, que apresentado numa escala de zero a dez. Da mesma forma,
gestores acompanham o trabalho das secretarias municipais e estaduais pela melhoria da
educao. O ndice medido a cada dois anos e o objetivo que o pas, a partir do alcance
das metas municipais e estaduais, tenha nota 6 em 2022 correspondente qualidade do
ensino em pases desenvolvidos (Ministrio da Educao, S/D).
Segundo os prprios formuladores do IDEB este "combina informaes de desempenho em exames
padronizados (Prova Brasil ou Saeb) obtido pelos estudantes ao final das etapas de ensino (4 e
8 sries do ensino fundamental e 3 srie do ensino mdio) com informaes sobre rendimento
escolar (aprovao)" (INEP-MEC, 2007, pg 1).
Compreendendo o ndice, o desempenho escolar um fator associado ao aproveitamento cognitivo
dos alunos e calculado atravs da mdia aritmtica entre a proficincia mdia da escola em
Leitura e em Matemtica. J o rendimento est associado ao fluxo escolar e construdo a partir da
taxa de aprovao medida atravs da razo entre o tempo necessrio para concluso da etapa de
escolarizao e o tempo de durao efetivamente despendido para conclu-la.
Tomando o documento oficial estes dois fatores (desempenho escolar e rendimento) foram
destacados pois sua combinao essencial para o funcionamento do sistema educacional, de
forma que devem ser considerados conjuntamente. Isso porque segundo o prprio INEP-MEC
(2007, p. 1) um sistema educacional que reprove regularmente seus alunos, fazendo com que muitos
evadam da escola antes mesmo de completar os anos da escolarizao bsica no um modelo
desejvel, assim como a concluso dos anos de escolarizao de todos os alunos sem uma
aprendizagem adequada tambm no o seria.
Com o anteriormente exposto, podemos considerar, sinteticamente, que o IDEB acaba se propondo
a evidenciar a qualidade dos estabelecimentos de ensino e das redes s quais fazem parte
considerando essencialmente dois fatores em sua arquitetura de avaliao, rendimento escolar e
desempenho, o que compreendemos como ineficiente para a inteno de se retratar a realidade das
instituies avaliadas. Isso tomando no somente os aspectos que o ndice desconsidera, em
particular citaramos o nvel socioeconmico das famlias cujos filhos frequentam o
estabelecimento de ensino, como pelos instrumentos pelos quais mede aqueles fatores analisados,
os quais possuem muitos e conhecidos problemas que mesmo no os inviabilizando como
instrumento gerador de resultados para reflexo posterior, certamente os inviabiliza como
instrumento capaz de fazer um retrato fiel e definitivo das redes de ensino e escolas avaliadas.
Se considerarmos a produo j disponvel versando sobre o desempenho escolar entre crianas e
adolescentes que frequentam a educao bsica, poderemos observar que desde muito tempo j se
problematiza a forte relao entre as condies socioeconmicas e culturais e o desempenho
escolar dos sujeitos envolvidos.
J na dcada de 1960, a partir da produo do survey desenvolvido por Coleman (1966) fruto de
sua pesquisa acerca das possveis variveis que interferiam no desempenho dos estudantes norte-
americanos, pde-se observar a evidente correlao entre o nvel socioeconmico (NSE) dos
estudantes e a proficincia dos mesmos em testes padronizados. Neste relatrio Coleman destaca
que tanto a estrutura das escolas e sua organizao, quanto a qualificao de seus professores no
impactavam tanto a diferena de resultados quanto as condies socioeconmicas dos alunos.
A primeira descoberta que as escolas so estraordinariamente similares no efeito que elas
exercem no desempenho de seus alunos, quando o background socioeconmico levado em
considerao. sabido que fatores socioeconmicos possuem uma grande relao com o
desempenho acadmico. Entretanto, quando esses fatores so controlados estatisticamente,
parece que as diferenas entre as escolas so responsveis somente por uma pequena frao
das diferenas no desempenho dos alunos (COLEMAN, 2008, p. 26).
Todavia o NSE dos estudantes no a nica varivel a impactar o rendimento destes. Embora em
muitos aspectos tambm associado ao NSE, ao analisar o desempenho escolar de diferentes grupos
de alunos Bourdieu (1998) percebe que o fator cultural tem grande importncia para o
desenvolvimento escolar destes. O autor esclarece que mesmo que o aspecto econmico seja
importante para analisarmos a questo h tambm a dimenso cultural que, como bem capaz de
favorecer o desenvolvimento dos estudantes na escola por ser por ela valorizado, transforma-se em
um tipo de capital que pode favorecer fortemente o sucesso escolar. Aspecto que dialogando com o
conceito de capital econmico chamou de Capital Cultural.
Segundo ele,
A noo de capital cultural imps-se, primeiramente, como hiptese indispensvel para dar
conta da desigualdade de desempenho escolar de crianas provenientes das diferentes classes
sociais, relacionando o "sucesso escolar", ou seja, os benefcios especficos que as crianas
das diferentes classes e fraes de classe podem obter no mercado escolar, distribuio do
capital cultural entre as classes e fraes de classe. [...] (BOURDIEU, 1998, p. 73).
O autor explicita ainda que o capital cultural pode existir sob trs formas diferentes:
No estado incorporado, ou seja, sob a forma de disposies durveis do organismo; no
estado objetivado, sob a forma de bens culturais quadros, livros, dicionrios, instrumentos,
mquinas, que constituem indcios ou a realizao de teorias ou de crticas dessas teorias, de
problemticas, etc.; e, enfim, no estado institucionalizado, forma de objetivao que
preciso colocar parte porque, como se observa em relao ao certificado escolar, ela
confere ao capital cultural de que , supostamente, a garantia propriedades inteiramente
originais (BOURDIEU, 1998, p. 74, grifos do autor).
Nesta diferenciao a primeira forma estaria mais relacionada origem social do sujeito e seria
responsvel por uma diferenciao que comea a ser construda desde o nascimento do indivduo,
sendo que o "[...] tempo de acumulao engloba a totalidade do tempo de socializao. Segue-se
que a transmisso do capital cultural , sem dvida, a forma mais dissimulada da transmisso
hereditria do capital [...]" (BOURDIEU, 1998, p. 76).
Por este vis, somando-se a diferena socioeconmica cultural podemos analisar a diferena de
desempenho dos alunos sem desconsiderar a necessidade de desenvolver esta anlise a partir da
realidade das diferentes escolas, sem o que poderamos atribuir a avaliao de boa escola a
instituies que como nica e verdadeira diferenciao em relao s outras possuiria alunos de
maior capital socioeconmico e cultural.
Nacionalmente autores como Csar e Soares (2001), Ferro et al. (2001), Freitas (2004, 2007),
Soares (2004) e Soares e Andrade (2006), dentre muitos outros, tambm problematizam esta
questo ao evidenciarem que no podemos tomar a escola de forma isolada ao seu contexto social.
Tecnicamente, h diversas formas de se processar os dados coletados em avaliaes externas e
para cada uma dessas formas est relacionado um tipo de modelo estatstico. De maneira geral eles
podem ser: (I) modelos com dados seccionais pontuais, (II) modelos de mudana de diferentes
coortes, (III) modelos de valor agregado. Cada um desses modelos tem potencialidades (e
limitaes) para responder a diferentes perguntas para a orientao de polticas pblicas
(NATIONAL RESEARCH COUNCIL; NATINAL ACADEMY OF EDUCATION, 2010).
No Brasil, so usados no mbito das polticas pblicas apenas os dois primeiros, dado que as
avaliaes coletam dados seccionais.
Estes dados so utilizados como parte significativa da composio dos ndices educacionais, os
quais em nossa anlise deveriam tomar como parte de sua anlise o contexto social em que a
instituio desenvolve seu trabalho j que como amplamente discutido sabe-se que o NSE dos
alunos uma importante varivel na anlise dos resultados escolares j que ela a que mais se
correlaciona com as notas dos alunos, sendo que at 50% de sua variabilidade explica-se pelos
fatores relativos a aspectos da sua comunidade e da famlia (FREITAS, 2011, p. 19).
No utilizar o NSE na formulao dos ndices significa desconsiderar o real trabalho organizado e
desenvolvido pelas escolas, considerando que grande parte do que podemos medir nos testes
padronizados seria facilmente atribudo s caractersticas socioeconmicas e culturais dos grupos
de alunos e no essencialmente s experincias vivenciadas na instituio escolar. Alm disso, e
mais cruelmente, esta no utilizao do NSE na composio dos ndices acaba favorecendo o mito
de que individualmente, enquanto instituio ou quando muito como rede, se poderia suprir
problemas originados essencialmente da desigualdade social mais ampla.
Incluso do nvel socioeconmico no IDEB. problema resolvido?
Mesmo que consegussemos que o NSE fosse includo na composio do IDEB no teramos
solucionado o problema da medida, isso porque embora solucionada a questo de contemplar os
resultados dos alunos relacionando-os ao NSE das famlias, ainda teramos como horizonte a
impossibilidade de tomarmos tal ndice como reflexo exato da qualidade da escola. Esta anlise
produz-se a partir da percepo de que os conhecimentos avaliados pelos testes, como elaborados
e aplicados no Brasil hoje, no contemplam a diversidade da produo humana, de forma a
focalizar algumas poucas habilidades e conhecimentos de apenas algumas das reas do
conhecimento humano. Soma-se a isso o fato de que os dados medidos so oriundos de modelos
cuja efetividade deve sempre estar em anlise j que so influenciadas pelas escolhas do
processamento dos dados, as quais em dependncia de sua delimitao, muitas vezes, trazem
resultados diferenciados ainda que abarcando os mesmos dados.
Nesta perspectiva, h srios questionamentos sobre as estimativas de desempenho obtidas nos
exames, os quais colocam a necessidade de anlise de sua validade e fidedignidade em relao
realidade observada.
Segundo o National Research Council e o National Academy of Education (2010, pg. 29, traduo
nossa),
Um exame abrange apenas uma pequena parte dos conhecimentos e competncias de conjunto
muito maior do que ele deveria representar (por exemplo, a leitura na grade da quarta srie, a
grade de matemtica da oitava srie), e as perguntas do exame so normalmente limitados a
alguns formatos (por exemplo, mltipla escolha ou resposta curta). Alm disso, o que
medido nos exames tambm representa apenas um subconjunto das metas importantes da
educao. Podem ser medidos conhecimentos em matemtica, leitura e cincia, mas no outros
aspectos que so ensinados, tais como a rea das cincias sociais, msica e conhecimentos de
informtica. Alm disso, os exames geralmente no medem outras qualidades importantes que
as escolas procuram desenvolver em seus alunos, mas so mais difceis de medir, tais como a
curiosidade intelectual, motivao, perseverana diante tarefas difceis, ou a capacidade de
colaborao, dentre outros
1
.
Neste aspecto, Ravitch (2010) aponta a questo chamando nossa ateno para a importncia de uma
escola com um currculo bem elaborado e que abranja outras reas do conhecimento alm das
analisadas nos testes, o que no poderia ser necessariamente contemplado na avaliao em larga
escala pela prpria limitao do instrumento.
Outro aspecto importante a ser destacado a prpria possibilidade/limitao que o instrumento
utilizado, ainda que restrito s disciplinas avaliadas, tem. Segundo Madaus; Russel; Higgins (2009)
os testes (sua elaborao, aplicao e anlise de resultados) no so uma tcnica to precisa e
neutra como aparenta. Embora envoltos pelo rtulo dos instrumentos quantitativos os quais so
vistos como neutros e objetivos, os testes envolvem alto grau de impreciso, j que passveis de
erros e manipulao desde seu delineamento (objetivos e elaborao) at o processamento dos
dados obtidos (decises para anlise dos dados e interpretao de resultados). Segundo a
experincia dos autores, a formulao dos testes nem sempre segue padres tcnicos e pedaggicos
adequados. Alm das limitaes de ordem tcnica, esto sujeitos a possveis problemas humanos.
Segundo os autores,
Existem vrios problemas que complicam a interpretao dos resultados dos testes e de seu
uso. Esses problemas provm da complexidade de se criar testes de impacto e de como as
pessoas interagem com um teste. essa tcnica e problemas humanos que fazem do teste uma
tecnologia falvel (MADAUS; RUSSEL; HIGGINS, 2009, p. 59, traduo nossa).
Alm dos problemas da medida do desempenho, a prpria medida de NSE problemtica
considerando que sua elaborao de difcil implementao. Isso em decorrncia tanto da
composio do ndice (que indicadores utilizar para a elaborao do ndice socioeconmico
ISE), quanto da operacionalizao do instrumento devido aos conceitos de validade e
confiabilidade inerentes coleta de dados via questionrio.
Um dos problemas est essencialmente relacionado prpria complexidade da escolha e
elaborao dos conceitos e das variveis que compe os questionrios de contexto. Analisando
este aspecto Alves e Soares (2009) explicitam que embora sejam muitos os estudos que utilizam a
medio do NSE como varivel explicativa de fenmenos sociais, no haveria um consenso entre
os estudos acerca de como conceituar e medir esta varivel nas pesquisas, tendo em vista que so
vrios os aspectos passveis de anlise e importantes para a anlise do fenmeno. Os autores
esclarecem que h amplo debate entre cientistas, em especial acerca das delimitaes para se
medir o NSE que, dentre outras, devem abranger definies acerca da conceituao terica, do tipo
de medida a ser desenvolvida, das variveis a serem consideradas e definio do esquema de
classificao dessas variveis.
O outro problema est relacionado coleta dos dados para anlise, a qual, nas pesquisas que visam
medir o NSE, viabilizam a medio das variveis a partir da coletada via questionrios,
instrumento que carrega alguns problemas tcnicos os quais no podem ser desconsiderados na
anlise de sua viabilidade.
Segundo as anlises de Selltiz et al. (1974), quando um questionrio aplicado para um grupo
amostral h sempre uma variao no conjunto das respostas individuais, a qual tem como razo
diferentes fatores: Uma parte da variao encontrada esperada e desejvel j que as pessoas so
diferentes entre si e dessa forma no poderiam responder da mesma forma s mesmas questes.
Outra parte se vincularia a problemas metodolgicos prprios da coleta de dados desta natureza e
indesejada por acarretar diferenas que no se vinculam s diferenas entre as pessoas, mas a
limitaes na forma de se obter as respostas, a qual pode tanto se originar a dificuldades no
momento de se definir a amostra dos sujeitos que respondero aos questionrios denominado erro
amostral, quanto se originar a erros no amostrais que podem ser originados de diversos aspectos,
sendo o principal deles o relacionado ao vis.
O vis um aspecto dificilmente verificado e se associa tanto a problemas na elaborao dos itens
do questionrio, quanto a problemas no momento da aplicao destes junto aos sujeitos da
pesquisa. Quando relacionado elaborao dos itens ele normalmente est associado s opes do
elaborador do questionrio, que ao formular as questes e/ou alternativas pode no dimensionar
bem o instrumento e produzir certo direcionamento das respostas. J no momento da aplicao o
vis se associa a problemas do sujeito respondente na elaborao de suas respostas e entendimento
das perguntas, em especial ligadas ambiguidade e falta de clareza da questo; pela dificuldade do
respondente lembrar ou contextualizar sua resposta; ou pela aquisio de respostas distorcidas em
decorrncia tanto de possveis constrangimentos, julgamentos e inferncias equivocadas que os
sujeitos podem ter diante dos itens do questionrio, quanto de posturas do prprio aplicador
(GUNTHER, 2003).
Neste aspecto, h variaes importantes sobre os resultados de uma pesquisa relacionadas ao
posicionamento de uma pergunta ou outra em um questionrio as quais em determinados momentos
pode tornar invlidos os resultados de uma investigao (ALMEIDA, 2002)".
Nesta perspectiva, a incluso do NSE no IDEB ainda que se apresente como um passo importante
para a construo do ndice como um importante indicador na anlise educacional no representa
de forma definitiva a resoluo do problema, j que enquanto for tomado como retrato fiel das
escolas se constitui com limitaes do prprio delineamento que impedem que sejam utilizados
como tal.
Algumas consideraes
Neste trabalho no pretendemos em hiptese alguma fazer uma oposio s avaliaes externas,
mas evidenciar que seus resultados podem ajudar de forma mais efetiva a melhoria da qualidade
educacional se utilizados ndices mais amplos que deem conta de outras dimenses da questo da
qualidade.
Como nos aponta Brooke e Soares (2008) desde a consolidao do SAEB Sistema de Avaliao
da Educao Bsica, em 1995, temos a possibilidade de analisar a escola a partir das variveis
que a afetam e a partir disso fazer relaes dessas variveis com o desempenho escolar dos seus
alunos, o que conjuntamente com uma construo adequada de indicadores, permite uma anlise
mais abrangente acerca da qualidade dessas escolas.
Todavia, ao analisarmos neste trabalho a utilizao que vem sendo feita do IDEB vemos claros os
problemas da construo e utilizao pelas escolas dos dados gerados, decorrentes de seu desenho
metodolgico que desconsidera os fatores socioeconmicos e culturais da populao atendida
assim como no analisa suas fragilidades e potencialidades que o torna produtivo para compor a
anlise educativa, mas no como sntese da qualidade produzida pelas instituies.
Analisando especificamente ao IDEB um aspecto importante de se analisar a maneira como seus
dados so publicizados populao j que as instituies escolares so tomadas de forma
individual como responsveis por seu desempenho sem a associao a outros fatores explicativos
dos resultados, em especial o contexto em que desenvolve seu trabalho e o coletivo.
Isolar a escola de seu contexto e rede nos parece perigoso j que gera a falsa ideia de que sozinha
ela seria culpada pelos resultados obtidos, o que levaria ideia equivocada de que poderia
tambm sozinha resolver a questo, cuja soluo necessita de diversas aes, algumas delas de
responsabilidade da prpria escola, mas outras de responsabilidade do Estado ou das famlias dos
alunos.
Acreditamos que esta trajetria no frutfera por trazer a responsabilizao unidirecional da
instituio escolar e dos profissionais que nela atuam sem que se faam presentes as condies
objetivas de trabalho para a melhoria da qualidade educacional oferecida.
Como afirma Freitas (2003, p.35):
[...] a escola um pouco mais complexa do que um conjunto de variveis a serem
manipuladas, e os valores dessa variveis so de difcil estabilizao e a transferncia para
outras situaes. [...] Isso no significa dizer que nada h a ser aprendido com os estudos
quantitativos e com as avaliaes de larga escala. Significa que devemos coloc-los em seu
devido lugar.
Assim, embora acreditemos na potencialidade do IDEB na anlise da realidade das escolas
brasileiras como um dos indicadores a ser observado, ressaltamos que ele no pode ser tomado de
forma nica na anlise do panorama educacional, ainda que passe a abranger o NSE em seu
desenho metodolgico, j que por mais que se procure melhorar as formas de medir o fenmeno
educacional elas nunca podero ser tradutoras de forma definitiva da realidade vivenciada pelas
escolas.
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I LOED-FE-UNICAMP/FAPESP. luanaca@gmail.com
II LOED-FE-UNICAMP. adalben@uol.com.br
1 A test covers only a small sample of knowledge and skills from the much larger subject domain
that it is intended to represent (e.g., fourth grade reading, eighth grade mathematics), and the test
questions are typically limited to a few formats (e.g., multiple choice or short answer). The
measured domains themselves represent only a subset of the important goals of education; a state
may test mathematics, reading, and science but not other domains that are taught, such as social
studies, music, and computer skills. Furthermore, large-scale tests generally do not measure other
important qualities that schools seek to foster in students but are more difficult to measure, such as
intellectual curiosity, motivation, persistence in tackling difficult tasks, or the ability to collaborate
well with others.
RESPONSABILIZAO
O modelo de descentralizao e a evoluo dos
indicadores educacionais no Cear
Frederica Padilha
I
; Antnio A. G. Batista
II
Introduo
Este artigo apresenta resultados preliminares de um estudo a respeito da evoluo do Ideb no Cear
e de sua variao entre os diferentes municpios do estado. Considerando a melhoria desses
indicadores num contexto marcado por uma forte municipalizao do Ensino Fundamental
(NASPOLINI, 200; VIEIRA, 2010 e GUSMO et al, 2012), procurou-se descrever polticas
educacionais que parecem caracterizar peculiaridades do caso cearense, a fim de levantar
hipteses que ajudem na compreenso dos fatores que podem ter possibilitado essa evoluo dos
indicadores e de como ela se manifesta nos diferentes municpios. Este modelo de municipalizao
foi aqui caracterizado de "descentralizao orquestrada": embora a responsabilidade pela oferta do
ensino fundamental seja dos municpios, o estado no abandona um forte papel indutor de polticas,
por meio de estratgias que oscilam entre a participao social e, especialmente na ltima dcada,
a superviso, avaliao e responsabilizao.
A anlise focalizar nos anos finais do ensino fundamental (EF2 6 ao 9 ano), escolha que se
deve tanto ao menor nmero de estudos voltados para esse segmento, quanto de polticas
especficas para ele. Deve-se tambm a uma pergunta de pesquisa mais geral: no caso do Cear
como de outros estados e de muitos municpios, as polticas de melhoria da qualidade tm
privilegiado, por um lado, medidas de natureza estrutural (avaliao de resultados e
responsabilizao, por exemplo) e focalizado, por outro, os anos iniciais do Ensino Fundamental
(como, por exemplo, os programas e aes dirigidos para o aprimoramento da alfabetizao). Ao
que tudo indica, o pressuposto assumido pelos gestores o de que os esforos realizados na
organizao da estrutura geral e no EF1 impactem o EF2, uma vez que necessrio eleger
prioridades. O caso do Cear que apresenta um quadro de melhoria organizado por esses mesmos
pressupostos permite sua problematizao e ainda uma reflexo contextualizada sobre as
potencialidades e as limitaes que gestores enfrentam para assegurar a todos o direito a uma
educao de qualidade. Ao faz-lo, podem auxiliar outros gestores na busca de solues para seus
prprios contextos, menos na reproduo de medidas especficas, mas, antes, na compreenso de
um "modo de proceder".
Este trabalho organiza-se do seguinte modo, alm dessa introduo a seo 1 apresenta a
metodologia. A seo 2 procura delimitar o problema de pesquisa por meio de uma anlise da
evoluo do Ideb e seus componentes nos diferentes municpios do estado; com base nessa
delimitao, a seo 3 apresenta as principais polticas educacionais do estado nos ltimos quinze
anos e o modelo de "descentralizao orquestrada" para finalmente, na seo 4, apresentar as
hipteses de como, a partir desse modelo, essas polticas vm sendo apropriadas pelos diferentes
municpios.
1 Metodologia
Como principal indicador de qualidade educacional foi utilizado o Ideb e seus componentes (taxa
de aprovao e nota da Prova Brasil), apesar de suas limitaes,
1
para:
I. demonstrar a evoluo do Cear em relao a Regio Nordeste e ao restante do pas;
II. apreender as variaes dessa evoluo nos diferentes municpios cearenses
Os municpios foram agrupados, como se ver mais frente, por meio de uma classificao (IBGE,
2007) que considera fatores como seu porte e desenvolvimento socioeconmico, de modo a
permitir uma reflexo sobre a evoluo dos indicadores e de sua relao com as polticas
educacionais a partir das desigualdades existentes entre os municpios.
2
Para a descrio e anlise das polticas educacionais do estado nos ltimos anos, foram realizadas
pesquisas documentais, entrevistas com gestores pblicos
3
e outros indicadores educacionais como
matrculas e financiamento.
2 A evoluo dos indicadores educacionais do Cear
Os indicadores que sero aqui analisados refletem, segundo Oliveira e Arajo (2005), significados
distintos de qualidade construdos na sociedade brasileira: indicadores de acesso, condicionados
pela oferta de oportunidade de escolarizao; indicadores de fluxo, definidos pela progresso dos
alunos dentro de determinado sistema de ensino; e indicadores de desempenho dos alunos em
provas de larga escala. O Ideb engloba duas dessas dimenses: fluxo e desempenho.
O Grfico 01 ilustra a expressiva evoluo do Cear no Ideb em relao ao Nordeste e ao pas.
Grfico 1: Evoluo do Ideb EF2 Escolas Pblicas 2005-2011
Fonte: Inep /MEC-Portal Ideb
Os Grficos 2 e 3 mostram que a melhora no desempenho dos alunos, medido pela Nota
Padronizada da Prova Brasil em lngua portuguesa e matemtica, vem ocorrendo de forma mais
discreta do que a evoluo na taxa de aprovao. Esta, como mostra o Grfico 3, parece ser a
grande responsvel pela acentuada evoluo do Ideb no estado. Nos dois casos essa evoluo
inicia-se em 2005, quando ento o Cear possua indicadores de desempenho inferiores mesmo a
Regio Nordeste.
Grfico 2: Evoluo da Nota padronizada EF2 Escolas Pblicas 2005-2011
Grfico 3: Evoluo da Nota padronizada EF2 Escolas Pblicas 2005-2011
Assim, a anlise dos componentes do Ideb mostra que o estado vem avanando mais na
produtividade do sistema do que em sua qualidade em termos de aprendizagem, mas que ambas
vm melhorando de forma mais expressiva que a mdia do pas e da regio Nordeste.
2.1 Desigualdades entre grupos de municpios
No cenrio educacional cearense a relao estado-municpios central, uma vez que a matrcula do
ensino fundamental como um todo est concentrada nas redes municipais. Dessa forma, esta seo
pretende analisar o comportamento dos indicadores educacionais de acordo com diferentes grupos
de municpios e suas escolas. A pergunta que se busca responder a seguinte: o recente avano no
Ideb reproduz os padres de desigualdade entre os municpios verificados em outros indicadores
sociais ou conseguem romper com eles?
O Cear, a exemplo da maioria dos estados do Nordeste, composto basicamente por pequenos
municpios: menos de 5% possuem mais de 100 mil habitantes. Como discutem Padilha et al.
(2012), para a anlise das redes municipais de ensino pblico, preciso considerar as
disparidades no que se refere regio, ao porte, disponibilidade de recursos, ao
desenvolvimento sociocultural e econmico dos municpios. Para tanto, os autores utilizam a
classificao segundo as Regies de Influncia das Cidades (IBGE, 2007),
4
que, em linhas gerais,
considera o nvel de centralidade dos municpios (se constitui foco para outras cidades,
configurando uma determinada rea de influncia), o nmero de habitantes, as dimenses da rede
empresarial existente (e a localizao da gesto empresarial), a presena de rgos dos poderes
executivo e judicirio, e a dotao de diferentes equipamentos e servios, que acabam por
representar um importante aspecto do desenvolvimento socioeconmico dos municpios.
Essa mesma classificao ser usada neste estudo a fim de se apreender as eventuais desigualdades
nos indicadores educacionais entre esses grupos e posteriormente buscar compreender como eles
vm se apropriando das polticas educacionais em prtica no estado.
Segundo tais critrios, temos as seguintes categorias de municpios por regies de influncia,
seguidas por exemplos de municpios do Cear:
1. Metrpole so os doze principais centros urbanos do Pas; no caso do Cear, trata-se de
Fortaleza.
2. Regio Metropolitana municpios que fazem parte da rea de influncia direta das
metrpoles. Ex: Maranguape e Caucaia.
3. Capitais Regionais municpios onde as atividades de gesto neles sediadas esto no nvel
imediatamente inferior ao das metrpoles. Incluem-se nessa categoria Juazeiro do Norte e
Sobral.
4. Centros Sub-regionais municpios que tm uma rea de atuao mais reduzida e cujo
relacionamento com centros externos sua prpria rede d-se, predominantemente, com as
principais metrpoles. Incluem-se nesta categoria Crates e Iguatu.
5. Centro de Zona cidades de menor porte e com atuao restrita sua rea imediata;
exercem funes de gesto elementares. Exemplos: Camocim e Ic.
6. Centro Local categoria cuja centralidade e atuao no extrapolam os limites do prprio
municpio, servindo apenas aos seus habitantes. Tm populao predominantemente inferior a
20 mil habitantes. So exemplos: Jijoca de Jericoacara e Penaforte.
Neste estudo, as Capitais Regionais e Centros Sub-Regionais assim como os Centros de Zona e
Centros Locais foram analisados conjuntamente.
A Tabela 1 apresenta algumas das caractersticas educacionais e socioeconmicas desses
municpios. J a Tabela 2 mostra a evoluo do Ideb (2005-2011), a nota padronizada e a taxa de
aprovao em 2011 para cada grupo de municpios.
Tabela 1: Perfil dos grupos municipais por regio de influncia no EF2
No de
municpios
No de
matriculas
2009 no EF
% das
matriculas
do EF2
Pib Per
Capita
2005
Salrio/hora
professor em
R$*
Metrpole 1 117485 20% 8309 10.3
Regio
metropolitana
7 60448 10% 6527 8.7
Centros
Regionais e
Sub-regionais
8 67716 11% 4394 7.6
Centro Zona e
Centro Local
167 355174 59% 2976 6.2
Fonte: Inep/MEC-Dados Prova Brasil 2007/IBGE2007
*elaborao dos autores a partir dos dados do Censo Escolar 2009
Tabela 2 : Evoluo e mdia do Ideb e seus componentes para o EF2, por grupos de municpios
(2005-2011) Escolas Pblicas
ideb
05
ideb
07
ideb
09
ideb
11
Var 05-
09
NP-
11
TA-
11
Metrpole 2,8 3 3,5 3,6 29% 4,67 76%
Regio Metropolitana 3,1 3,3 3,8 3,9 26% 4,47 87%
Centros Regionais e Sub-
regionais
3 3,3 3,6 3,7 23% 4,37 86%
Centro Zona e Centro Local 3,1 3,4 3,7 3,8 23% 4,37 87%
Fonte: Inep /MEC/IBGE-2007
Vemos que todos os grupos municipais vm evoluindo seu Ideb, com destaque para a Regio
Metropolitana com o maior Ideb no ltimo perodo analisado.
A Tabela 2 tambm evidencia que em Fortaleza, apesar da maior evoluo apresenta o pior Ideb
dos grupos analisados que se deve principalmente a sua taxa de aprovao: mais de 10 pontos
abaixo dos outros grupos. Esse resultado parece ratificar a existncia de um efeito-metrpole,
caracterizado em outros estudos (RIBEIRO e KOSLINSKI, 2009; PADILHA et al., 2012) por uma
maior dificuldade dessas cidades e suas regies metropolitanas, de enfrentar problemas
educacionais em funo da desigualdade e da segregao socioespacial que caracterizam os
grandes centros urbanos.
J os resultados positivos da Regio Metropolitana de Fortaleza sugerem outra perspectiva
hiptese do efeito-metrpole. Uma possvel explicao nesse caso pode estar no alto PIB Per
Capita desses municpios, por vezes maior do que o de Fortaleza (devido fatores como
concentrao de indstrias, turismo e proximidade do porto), se distinguindo das outras Regies
Metropolitanas do Pas, caracterizadas por municpios-periferia das metrpoles, sendo muito mais
pobres que os municpios centrais.
A grande maioria dos municpios do estado so Centros de Zona e Centros Locais que juntos
respondem por mais da metade das matrculas no EF2. So tambm os mais pobres em termos de
PIB Per Capita e o salrio mdio dos professores nesses municpios chega a ser 40% menor do que
na metrpole Fortaleza, esses fatores, no entanto, no parecem estar se refletindo no Ideb desses
municpios, que acompanha a evoluo dos outros grupos.
2.2 Distribuio das escolas por nvel de Ideb
A partir de uma qualificao do Ideb feita por Soares (2011)
5
, a distribuio das escolas dentro de
cada grupo de municpios (grficos 4 e 5)
6
mostra uma evoluo bastante expressiva, no entanto
ainda elevado o nmero de escolas no nvel baixo, sobretudo nos grandes centros urbanos
(Metrpole e Centros Regionais e Sub-regionais), que ainda possuem quase metade das escolas
nesse nvel. Era de se esperar, contudo, que esses grandes centros, caracterizados por uma maior
desigualdade, apresentassem uma porcentagem maior de escolas no nvel mdio, que no chega a
10% das escolas nesses grupos.
Grfico 4: % de escolas no nvel BAIXO por grupos de municpios no EF2
Fonte: MEC-INEP/IBGE
Grfico 5: % de escolas no nvel MDIO por grupos de municpios no EF2
Fonte: MEC-INEP/IBGE
Novamente os municpios Centro de Zona e Centro Locais, apesar de mais carentes de recursos,
apresentam uma evoluo maior do que os grandes centros, tirando 60% das escolas do nvel baixo
e colocando 17% delas no nvel mdio.
Portanto, o Ideb dos diferentes grupos parece romper com o padro de desigualdade de outros
indicadores socioeconmicos, evoluindo mais nos municpios menores e mais pobres.
O grande nmero de variveis relacionadas evoluo do Ideb torna difcil estabelecer uma
relao de causa e efeito entre eles. No entanto, o Cear vem experimentando um conjunto de
mudanas nas polticas educacionais, iniciadas, sobretudo, a partir da segunda metade dos anos
1990 (LIMA, 2007; VIEIRA, 2010), que parecem essenciais para a construo de hipteses sobre a
evoluo de seus indicadores.
Ainda que esse estudo tenha como foco o EF2, no foram identificadas no estado polticas
especficas para essa etapa de ensino. Assim, a evoluo dos indicadores aqui analisados parece
estar relacionada com medidas de natureza estruturante, ou seja, que incidem sobre toda a
organizao do Ensino Fundamental. Duas delas, ainda que com algumas diferenas de nfase e de
prioridades entre as distintas administraes que assumiram o Governo do Estado, parecem ter se
mantido estveis, estabelecendo uma linha de continuidade dos anos 1990 at o momento atual, e
sero, por essa razo, examinadas na prxima seo.
3 As mudanas educacionais no Cear
O perodo que ser examinado neste estudo compreende trs diferentes gestes, uma vez que houve
uma reeleio no perodo.
As medidas analisadas, apesar de serem difundidas em todo o Pas, assumem algumas importantes
peculiaridades na forma de sua implantao no Cear, como aqui se pretende demonstrar. As
medidas so as seguintes: (I) municipalizao do Ensino Fundamental, que se destaca pela
magnitude e pela relao assumida entre estado e municpios na gesto educacional e (II) avaliao
e monitoramento.
Primeiramente, importante destacar que o processo de municipalizao no Cear acontece
concomitantemente e a partir da universalizao das matrculas, com importantes consequncias
para a organizao do EF2. A se basear no depoimento de alguns gestores da administrao
estadual, municipal, bem como escolares, o processo de expanso e de municipalizao se deu no
quadro das disputas entre estado e municpios pelo ento Fundef. O grfico 6 ilustra ambos
movimentos: o aumento da matrcula no EF assim como a municipalizao das mesmas.
Grfico 6: Evoluo das matrculas no Ensino Fundamental por rede 1992-2011
A partir de 2007, o tema da alfabetizao passa a ocupar um papel central nas polticas
educacionais do estado. No entanto, como seu foco no EF1 e seus resultados ainda no podem ser
observados nos indicadores do EF2, neste estudo essas medidas sero abordadas apenas para
exemplificar ou ilustrar os modelos de municipalizao e avaliao do estado.
3.1 A municipalizao da rede de Ensino Fundamental
A tendncia descentralizao da gesto educacional e de uma maior autonomia aos municpios
comea a aparecer fortemente no Pas com a Constituio Federal de 1988, via o chamado Regime
de Colaborao entre entes federativos, e, mais tarde, pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao
(LDB) Lei no 9.394 de 1996. A adeso a esse processo, no entanto, algo que varia
expressivamente entre os estados brasileiros e a avaliao da efetividade de um real regime de
colaborao est longe de ser um consenso. Souza e Farias (2004, p.939) argumentam que a atual
municipalizao no Brasil caracteriza-se, sobretudo, pela centralizao do poder decisrio.
Segundo elas:
A municipalizao, como hoje se afigura no Brasil, mantenedora da centralizao do poder
decisrio no mbito da Unio, acabou por evidenciar, tambm, a existncia de uma intensa
diviso tcnica e poltica do financiamento e da gesto da Educao Bsica no Brasil,
dissociada, portanto, do esprito de solidariedade e colaborao (). Em grande medida,
essa diviso, caracterizada pela dicotomia entre o planejar e o executar, entre o decidir e o
gerir, entre o dizer e o fazer, se apresenta como expresso mesma do "velho" federalismo
brasileiro, pois fiel s tradies da cultura poltica do Pas
Em relao ao contexto nacional, o processo de municipalizao no Cear apresenta, porm, duas
importantes peculiaridades. A primeira se refere a sua magnitude, uma vez que, atualmente, a quase
totalidade das matrculas do Ensino Fundamental pblico est na rede municipal, o que se mostra
paradoxal em um estado composto o basicamente de municpios pequenos e pobres: 80% deles
possuem menos de 50 mil habitantes, dependem de repasses do governo estadual e federal e
concentram aproximadamente metade da populao do estado e apenas 20% do PIB do estado
(IBGE, 2007)
7
.
A relao entre estado e municpios a segunda particularidade que aparece como um regime de
forte colaborao nas diretrizes de governo e nos relatos de todos os gestores entrevistados,
evocando um sentido contrrio ao processo decisrio e centralizador que descrevem Souza e Faria
(2004). Essa colaborao, no entanto, parece adquirir significados distintos ao longo do perodo
analisado. Em um primeiro momento, em que a universalizao do acesso era a prioridade, a
participao e adeso dos municpios eram conquistadas, sobretudo, a partir de uma forte
mobilizao da populao (trabalho em parceria com os agentes de sade, falas do secretrio em
programas de rdio e TV, seminrios pelo interior do estado). Nas gestes seguintes, no entanto, a
mobilizao parece ter sido gradualmente substituda por uma srie de mecanismos de induo para
a adeso dos municpios s polticas do estado, embora estratgias de mobilizao permaneam
presentes e encontrem, ao que tudo indica, na tradio municipalista do estado, um solo propcio.
Desde 1960 os municpios j eram responsveis por mais da metade do ensino primrio (VERAS,
1990, p. 216), mas em 1995 que o modelo de um sistema participativo e colaborativo de
municipalizao da educao se consolida na proposta de governo "Todos Pela Educao de
Qualidade para Todos".
As diretrizes dessa proposta vo ao encontro de um modelo de unificao, ou forte integrao, da
rede pblica de ensino buscando-se uma maior eficincia do sistema, como sugere Plank (1998). O
autor aponta a unificao das redes, ou uma forte integrao entre elas, como uma maneira de
assegurar o sucesso das medidas educacionais de longo prazo e dar mais eficincia ao sistema
eliminando a duplicidade de custos de servio, fragmentao da autoridade e aumento das prticas
de clientelismo. Segundo o professor Antenor Naspolini, ao assumir a Secretaria Estadual de
Educao do Cear Seduc em 1995, "a Secretaria de Educao do Estado do Cear tem que ser
a secretaria de Educao para o estado, e no da rede estadual".
8
A Lei N 12.452, que dispe sobre o processo de Municipalizao do Ensino Pblico do Cear, e
foi aprovada em 1995 (CEAR, 1995a), considera que o processo de municipalizao implica o
fortalecimento do municpio no que diz respeito ao poder decisrio, disponibilidade de recursos e
responsabilidade por encargos educacionais, mediante a colaborao com o estado na implantao
de estruturas adequadas, qualificao de profissionais necessrios e o envolvimento participativo
da populao (art. 3).
A lei tambm fixava um valor mnimo de gasto-aluno, que, na ocasio, foi de R$ 180,00, e que
seriam completados pelo estado caso o municpio no tivesse recursos suficientes. Vale ressaltar
que essa medida foi aprovada antes da implementao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef). Nesse perodo a capacidade de
financiamento pblico do estado ainda era muito reduzida: o gasto-aluno mnimo fixado pelo
Fundef na poca (1998-1999) era de R$ 315,00, quase o dobro do valor mnimo vigente no Cear.
Em 1996, as 14 Delegacias Regional de Ensino (DRE), que exerciam funes mais ligadas ao
acompanhamento administrativo da rede estadual, foram substitudas por 21 Credes-
Coordenadorias Regionais de Desenvolvimento da Educao, que assumiram funes gerenciais
nas reas de recursos humanos, financeiros e atribuies nas reas de desenvolvimento do ensino e
da gesto escolar, tanto da rede estadual quanto das redes municipais. Os delegados, at ento
nomeados politicamente, foram substitudos pelos diretores de Credes, que passam por um
concurso pblico com provas e entrevista sobre um plano de trabalho apresentado pelo candidato.
Tambm em 1996 foi criado o SAP Sistema de Apoio Pedaggico, composto por um coordenador
pedaggico e um tcnico da secretaria municipal, um de Crede e um da Seduc, e coma funo de
realizar capacitaes, encontros regionais e municipais, implantar e desenvolver programas de
poltica educacional e realizar visitas s salas de aula a fim de acompanhar a efetivao do plano
pedaggico de cada escola.
No relatrio Registro Analtico da Poltica Educacional do Cear 1995-1999 do Cenpec (1999), a
descentralizao da gesto, sobretudo com a criao dos Credes, aparecem como uma inovao
bastante positiva nos relatos dos gestores das escolas e professores, como mostram algumas
respostas pergunta "Que avanos voc percebeu na educao de 1995 a 1999?":
Um grande avano, principalmente na descentralizao, em todos os segmentos educacionais.
A descentralizao da SEDUC para o Crede e maior autonomia (controlada) das escolas.
Essa descentralizao foi acompanhada do fortalecimento de mecanismos de democratizao da
gesto como os conselhos escolares, grmios estudantis e eleio de diretores (CEAR, 1995b).
Tambm foram colocados em prtica projetos que destinavam recursos diretamente para as
escolas, como o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento da Escola e a escolarizao da merenda.
A universalizao do acesso, a mobilizao e a descentralizao marcaram, portanto, os primeiros
oito anos do processo de municipalizao no estado, em um contexto de baixa capacidade de
financiamento pblico, como mostra o grfico 7.
Grfico 7 : Despesa com educao e matrculas no EF
9
(1995-2010)
Fonte: Secretaria do tesouro nacional/Banco de dados FINBRA
Na gesto seguinte, ainda com srias limitaes financeiras, e diante do desafio da entrada de um
grande contingente de alunos no sistema, a cultura avaliativa se fortalece. Muitos dos projetos do
governo anterior so mantidos, mas o novo foco principal da Seduc parece ser sua reorganizao a
partir da criao de diversos sistemas de monitoramento, bem como a ampliao dos sistemas de
avaliaes existentes, como se ver mais detalhadamente adiante.
A partir de 2007, na ltima gesto analisada, a ideia de cooperao continua bastante presente no
discurso do governo, como aparece no relato do atual Secretrio-Adjunto Maurcio Holanda:
(...) estamos em uma sequncia de pelo menos cinco gestes em que h muita semelhana em
relao a algumas pautas. Uma que eu destaco o relacionamento cooperativo e respeitoso
entre estados e municpios. Uma de nossas prioridades era que queramos melhorar ainda mais
a relao com os municpios. Relao de parceria e respeito, e no de subordinao, pois na
cultura brasileira como se o governo estadual fosse subordinado ao governo federal e o
municipal subordinado ao estadual.
10
Contudo, na prtica (bem como na avaliao dos antigos secretrios) as aes do governo se
mostram em tenso com esse discurso. Um exemplo dessa tenso a criao da Copem
Coordenadoria Especial de Cooperao entre Estado e Municpios no primeiro ano da gesto atual,
em 2007. Criada para "estabelecer um regime de colaborao e cooperao entre Seduc e
municpios com a finalidade de definir polticas e estruturar aes que contribuam para elevar a
qualidade da Educao Infantil e Ensino Fundamental"
11
parece limitar a autonomia dos municpios
na definio e adeso s polticas do estado. A Copem tambm responsvel pela gesto do
principal programa de governo da atual Secretaria da Educao, o Paic Programa de
Alfabetizao na Idade Certa.
Ainda que a capacidade de financiamento pblico venha aumentando acentuadamente nos ltimos
anos, o repasse de recursos do estado aos municpios e escolas passa a ser condicionado a
resultados, como, por exemplo, a vinculao da cota-parte do ICMS para os municpios em funo
de indicadores educacionais
12
e o Prmio Escola Nota 10, que prev um benefcio financeiro para
at 150 escolas com melhor desempenho no Indicador de Desempenho Escolar de Alfabetizao/
IDE-Alfa e apoio para as 150 escolas com os piores resultados no mesmo indicador.
Assim o modelo de municipalizao cearense parece se assentar num movimento aparentemente
contraditrio: ao mesmo tempo em que ocorre, por meio da municipalizao, um forte movimento
de descentralizao da gesto, ocorre, simultaneamente, um movimento de centralizao das
polticas, por meio da ao indutora do estado, seja pela mobilizao, seja por uma interveno
mais direta, com a criao de condicionalidades, como a do repasse da cota-parte do ICMS. Com
maior ou menor grau de tenso entre os municpios e estado, esse modelo que se designar aqui
"descentralizao orquestrada" vem conseguindo, especialmente no caso dos municpios com
menores recursos, como os Centros Locais, dar respostas satisfatrias aos desafios colocados por
seu contexto atual, ainda que na avaliao de antigos gestores, h uma reiterada percepo de uma
reduo da margem de dilogo e negociao com os municpios e um retorno tomada de decises
fortemente centralizadas.
Os dados mostram, no entanto, que, independente do nvel de centralizao das decises nas
diferentes gestes analisadas, o estado no "abandona" os municpios, sobretudo os pequenos e
carentes de recursos, proporcionando desde apoio tcnico a financeiro, ainda que vinculado
adeso dos municpios suas polticas. Esta , provavelmente, a explicao do paradoxo da
municipalizao anteriormente citado. No processo de municipalizao cearense, a integrao entre
as redes parece ser central em todas as gestes analisadas, beneficiando, sobretudo, os pequenos
municpios, justamente porque o estado assumiu um forte papel protagonista na definio de
polticas, s vezes mais, s vezes menos centralizador. preciso examinar, em estudos posteriores,
porm, no apenas a fora centralizadora do estado: de acordo com os primeiros dados indicados
mais acima, os municpios so um importante agente de deliberao e tomada de deciso, tendo
conseguido ao que parece com a oposio do estado ampliar o processo de municipalizao,
estendendo-o para o EF2.
3.2 Gesto e Avaliao externa
A avaliao externa um elemento que atualmente ocupa um papel central nas polticas
educacionais cearenses, terminando por criar, no interior das escolas, uma forte cultura da
avaliao.
Antes da introduo do SAEB (Sistema de Avaliao da Educao Bsica), pelo Governo Federal,
em 1995, o Cear j tinha criado seu prprio sistema de avaliao em 1992, o SPAECE (Sistema
Permanente de Avaliao da Educao Bsica do Cear) que passou a ser censitrio em 2004 e
polticas de premiao por resultados comeam a ser postas em prtica.
O trabalho de monitoramento e divulgao dos resultados comeou a ser feito a partir de sistemas
integrados e relatrios (Relatrio Geral, Regional, Relatrios Pedaggicos e Boletins Escolares) e
as escolas passaram a ser orientadas por metas de aprendizagem, como por exemplo no programa
Painel de Gesto a Vista, de 2003, que recomendava que as escolas colocassem em algum lugar
visvel um painel com seu ltimo resultado nos testes padronizados, assim como sua meta (Foto 1).
Foto 1
Cartaz com indicao do crescimento da melhoria do Ideb na Escola Municipal Edmilson Barros
em Redeno, CE
Em 2007, j com uma nova gesto a frente da Seduc, a cultura avaliativa se fortalece ainda mais
com os programas de premiao vinculados aos resultados do Paic e a criao de mais duas
avaliaes, o SPAECE-Alfa e a Provinha Paic.
O Grfico 8 mostra o aumento das despesas do estado com premiaes, que em 2010 chegaram a
quase 30 milhes.
Grfico 8: Evoluo das despesas com Premiaes*_2003-2010
Fonte : Secretaria do tesouro nacional/Banco de dados FINBRA
Na prtica, alm das avaliaes realizadas pelo Governo Federal (Prova Brasil e Provinha Brasil),
os alunos cearenses ainda passam pelas seguintes avaliaes externas estaduais:
Provinha Paic (1 a 5 ano)
Avaliao da Alfabetizao SPAECE-Alfa (2 ano).
Avaliao do Ensino Fundamental SPAECE (5 e 9 anos) e
Avaliao do Ensino Mdio SPAECE (1a, 2a e 3a sries).
A gesto da Seduc, dos Credes e escolas tambm passaram a ter uma rotina de avaliao sobre seu
desempenho em dimenses pedaggicas, administrativa e financeira, assim como uma srie de
sistemas de difuso e monitoramento dos resultados como, por exemplo, o Sistema de
Acompanhamento e Desempenho da Rotina Escolas (SADRE), o Sistema Integrado de Gesto
Escolas (SIGE), e, mais recentemente, o Sistema de Acompanhamento das Aes do Paic
(SISPaic).
4 Hiptese sobre os resultados
Nesta ltima parte, a partir das anlises vistas at aqui, buscamos formular hipteses que possam
explicar a evoluo dos indicadores educacionais cearenses no EF2 e de como ela se manifesta nos
diferentes municpios do estado.
Nossa primeira hiptese que, considerando a ausncia de polticas especficas para o EF2, o
modelo de cooperao entre estado e municpios (uma "descentralizao orquestrada") associado a
uma forte cultura de avaliao e monitoramento de resultados parece estar contribudo para a
evoluo dos indicadores educacionais cearenses nesta etapa de ensino. So medidas de carter
estruturante que colaboram para a criao de uma mobilizao e senso de responsabilizao do
conjunto dos agentes escolares para a melhoria da qualidade da educao, para a transposio de
um mesmo modo de proceder, baseado no monitoramento e na avaliao, aplicado no EF1, para o
EF2, bem como a criao de melhores condies de funcionamento e gesto das redes municipais
de ensino.
Essa hiptese geral, porm, insuficiente para explicar a expressiva evoluo desses indicadores,
uma vez que, nesse segmento do Ensino Fundamental no se observa uma forte presena do estado
induzindo polticas especficas de 6 ao 9 ano.
Assim, outra hiptese a ser considerada a de que, uma vez que o estado vem priorizando o EF1,
os municpios acabem tendo mais autonomia e assumam maior protagonismo na definio de
polticas para a segunda etapa do Ensino Fundamental, gerando iniciativas bem sucedidas em
contextos locais, que, no entanto, no so capturadas em anlises macros. Uma anlise no nvel da
gesto municipal seria mais adequada para desenvolver essa hiptese.
A hiptese geral interessante para explorar o caso da evoluo dos municpios Centros Locais e
Centros Zona. As polticas analisadas neste artigo organizadas em torno do modelo de
descentralizao orquestrada parecem ter maior efetividade tendo em vista o caso desses
municpios, em contextos em que os recursos fsicos e humanos so menores e, talvez por isso, haja
tanto maior abertura quanto dependncia em relao s diretrizes educacionais estruturantes do
estado.
possvel ainda supor que as medidas educacionais implementadas pelo estado no consigam,
porm, lidar de modo eficiente com as especificidades de grandes cidades, como uma maior
segregao socioespacial, e com maior capacidade de resistir a sua ao indutora e, especialmente,
a sua busca de assumir um papel centralizador. No caso das dificuldades originadas das
especificidades do contexto metropolitano, tampouco a rede municipal de Fortaleza, assim como as
de outros grandes centros urbanos brasileiros e de outros pases parecem estar conseguindo lidar
com esse desafio. No entanto, na contramo dessa tendncia, os municpios de regio
metropolitana, que costumam enfrentar problemas similares aos das metrpoles, vm mostrando a
maior evoluo e os melhores indicadores entre todos os grupos analisados, o que, apesar do alto
PIB per Capita desses municpios, merece ser melhor investigado. Por essa razo, uma terceira
hiptese, mais especfica, tambm deve ser aqui considerada: com maiores recursos e maior
autonomia, possvel supor que esses municpios venham colocando em prtica medidas
especficas para o EF2 e nesse segmento realizando importantes investimentos.
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I CENPEC Centro de Estudos e Pesquisas em Educao Cultura e Ao Comunitria.
frederica.padilha@cenpec.org.br
II CENPEC Centro de Estudos e Pesquisas em Educao Cultura e Ao Comunitria. Bolsista de
Produtividade do CNPq. antonio.batista@cenpec.org.br
1 As principais limitaes do Ideb vm sendo indicadas por uma ampla literatura. Dentre elas,
destacam-se as de avaliar apenas dimenses reduzidas dos objetivos educacionais, bem como de
no levar em conta o valor agregado pela escola, nem de representar com confiana dadas
possibilidades de burla e de seleo de estudantes que efetivamente fazem a Prova Brasil os
nveis de proficincia medidos. Para anlises das restries do Ideb como medida de avaliao da
qualidade, ver, por exemplo, SOARES (2011) e VIEIRA (2011).
2 A anlise dos dados quantitativos se deu a partir do tratamento de dados de diferentes bases,
sobretudo as do INEP como Consulta Ideb, Edudata Brasil e Sinopse Estatsticas, alm das bases
do IBGE e do Tesouro Nacional para dados sobre despesas com educao.
3 Para o exame das polticas educacionais cearenses no perodo, a opo metodolgica recaiu
sobre anlise documental e a entrevista. As entrevistas foram realizadas com todos os secretrios
(ou, num nico caso, secretrio-adjunto) de Educao que assumiram a pasta desde 1995, bem
como com outros atores que participaram do processo de deliberao a respeito das polticas ou de
sua implantao, como secretrios municipais e coordenadores da secretaria estadual de educao.
4 Os autores deste trabalho acrescentam, porm, a categoria "regio metropolitana", includa na
categoria "metrpole" na classificao do IBGE (2007).
5 Baixo: < 3,5; Mdio Baixo: [3,5 4,5); Mdio: [4,5 5,5); Mdio Alto: [5,5 6,5); Alto: > 6,5
6 Em 2009, menos de 10 escolas atingiram o nvel mdio-alto e alto, de modo que esses nveis no
foram includos na anlise.
7 Dados do PIB referentes ao ano de 2005
8 Em entrevista concedida no dia 23/11/2011, em Fortaleza. As demais citaes do ex-secretrio
so da mesma entrevista.
9 As despesas municipais se referem soma das despesas de todos os municpios. Esses dados s
esto disponveis a partir do ano 2000 na base de dados da Secretaria do Tesouro Nacional, aqui
utilizada.
10 Entrevista concedida na Seduc em 24/11/2011, em Fortaleza.
11 De acordo com o site da Seduc. Ver: http://portal.seduc.ce.gov.br/index.php?
option=com_content&view=article&id=3560&Itemid=221.
12 A cota-parte dos municpios distribuda em funo do Valor Adicionado Fiscal (VAF) e de
indicadores sociais, na proporo de 75% e 25%, respectivamente. Os indicadores educacionais
do municpio o mais importante dentre os sociais (18%), e representado pelo ndice de
Municipal de Qualidade da Educao,"formado pela taxa de aprovao dos alunos do 1 ao 5 ano
do Ensino Fundamental e pela mdia municipal da proficincia obtida pelos alunos do 2 ano
(Spaece Alfa) e 5 ano (Spaece e Prova Brasil). O maior peso do ndice (12% do total de 18%)
relativo aos resultados de alfabetizao medidos no 2 ano. O restante (...) concerne aos
indicadores do alunos do 5 ano" (CEAR, 2012, p.86). Recentemente, o peso da taxa de
aprovao no clculo do ndice foi reduzido.
RESPONSABILIZAO
Entre a legalidade e a legitimidade: algumas
consideraes em torno da construo de uma agenda
contratualista na educao mineira
Maria do Rosrio Figueiredo Tripodi
I
Apresentao
Este texto apresenta resultados parciais de estudos realizados no mbito de pesquisa de doutorado
em desenvolvimento junto ps-graduao da Faculdade de Educao da Universidade de So
Paulo. O objetivo desse trabalho foi examinar, sob o ponto de vista legal, os primeiros passos
dados por Minas Gerais rumo institucionalizao de uma agenda para a educao bsica pautada
pelos contratos de gesto, que se inicia a partir de 2003, com a reforma estatal. Comeando com
algumas notas tericas sobre a chamada reforma gerencial, na qual se insere o contratualismo, em
seguida, so discutidos o conceito lockeano de contrato social e as caractersticas dos contratos de
gesto, de modo a examinar se, em alguma medida, estes podem ser considerados tributrios
daquele. Por fim, apresenta-se a estratgia utilizada pelo governo mineiro maneira de viabilizar a
instituio do modelo contratual na rea educacional, examinando suas possveis contradies
tendo em vista a ideia, largamente aceita, de "acordo" como expresso de consenso e legitimidade.
O estudo tem sido realizado a partir de anlise documental de planos e atos normativos, numa
perspectiva qualitativa de pesquisa.
Consideraes preliminares
A investigao sobre a administrao pblica no um debate exclusivo dos nossos dias. J em
1762, sculo XVIII portanto, J.J. Rousseau indagava se poderia existir "alguma regra de
administrao legtima e segura", diante do carter humano e das leis tais quais eram concebidas.
(ROUSSEAU, 1762).
Certamente, a sociedade e as leis mudaram em relao quelas que inspiraram o autor Do Contrato
Social, contudo, a busca por tcnicas mais modernas de gesto pblica que possam favorecer o
desenvolvimento dos pases e melhorar a qualidade dos servios prestados aos cidados tem sido
o foco de governos em vrias partes do mundo, ao longo dos tempos.
A tentativa de aprimorar a atuao da administrao pblica de modo a alcanar melhores
resultados do ponto de vista tanto da eficincia, quanto da eficcia, levou boa parte dos pases
democrticos, a partir da dcada de 1980, a investir em novos arranjos institucionais com a adoo
de diferentes modelos de gesto. Para tal, novos formatos jurdicos e institucionais passaram a ser
utilizados, o que levou a administrao estatal a ser caracterizada de "Nova Gesto Pblica" ou
Reforma gerencial, conforme a definiu Luiz Carlos Bresser Pereira (BRESSER-PEREIRA,
2009).
Segundo Abrucio (2006), a administrao pblica encontra-se, na contemporaneidade, em um
contexto "revolucionrio", na medida que se busca introduzir um conjunto de medidas cuja
"finalidade modificar, no mais abrangente possvel, os parmetros da organizao burocrtica".
(p. 174). Nesse contexto de novos arranjos, a "contratualizao de resultados" ou "contratos de
gesto" surge como um dos importantes instrumentos maneira de elevar o desempenho da mquina
estatal, o que, supostamente, se traduziria, numa etapa posterior, em uma melhor qualidade dos
servios pblicos oferecidos.
O contratualismo como fundamento e natureza do Estado
A teoria desenvolvida por John Locke (1660) em torno do fundamento e da natureza do Estado
parte de duas premissas bsicas: I) O contratualismo nasce do individualismo e II) O princpio de
legitimao das sociedades polticas exclusivamente o consenso.
Segundo ele, para entendermos bem o poder poltico devemos levar em conta o estado de natureza
em que os homens se encontram. Nesse estado, as pessoas vivem em total liberdade, dentro dos
limites da lei da natureza, sem que seja necessria a autorizao ou a dependncia da vontade de
outrem para realizar seus intentos; as pessoas so, alm de livres, iguais, e "qualquer poder e
jurisdio so recprocos, e ningum tem mais do que qualquer outro". (LOCKE, 2010, p. 15).
Portanto, sendo da mesma ordem e da mesma espcie, com as mesmas vantagens, as "criaturas" so
todas iguais, sem sujeio a nenhum outro indivduo.
A noo de estado natural lockeana no deve, porm, conforme alerta Bobbio (1986), ser
confundida com a noo teolgica, que est vinculada a um estado de graa.
Embora tanto na perspectiva teolgica, quanto na jurdico-poltica o estado do homem seja
entendido como insuficiente para se alcanar a totalidade da condio humana, no primeiro caso, o
homem s se redime a partir da salvao, por meio da graa, enquanto na perspectiva de Locke, o
homem exige como "instrumento de integrao ou aperfeioamento de sua condio humana [...] o
estado civil". (BOBBIO, 1986, p. 170).
, pois, a partir da observao das premissas de que o contrato nasce do individualismo e que o
consenso o nico princpio de legitimao das sociedades polticas que se pode compreender a
teoria de Locke acerca da instituio do poder civil.
O autor, ao tratar do comeo das sociedades polticas, lembra que os homens, pela sua natureza,
"so livres, iguais e independentes, e por isso nenhum pode ser expulso de sua propriedade e
submetido ao poder poltico de outrem sem dar seu consentimento"(LOCKE, 2010, p. 68), que s
se efetiva a partir de um acordo entre todos os membros de uma comunidade que decidem
abandonar o estado de natureza.
Apreende-se da, ento, porque o contrato s pode se dar a partir do individualismo. Somente "eu",
com a minha liberdade, posso renunciar condio a que me encontro e pactuar, firmar um acordo
com outro.
Essa primeira premissa leva, necessariamente, segunda. medida que apenas indivduos
originalmente livres e iguais se submetem a um poder comum, esse acordo deve ser entendido
como instrumento necessrio afirmao do princpio da legitimao; afinal, o poder concedido a
outrem no derivou da coao, de um estado de escravido ou constrangimento.
Isso significa que o governante, ao contrrio do pai ou do dono de escravos, cujo dever de
obedincia vem de outros artifcios, necessita que sua autoridade obtenha consentimento para que
seja considerada como legtima.(BOBBIO, 1986).
Todavia, em Locke, a transferncia dos direitos naturais parcial medida que, ingressando na
sociedade civil, os indivduos renunciam a um nico direito que o de fazer justia com as
prprias mos e conservam todos os outros, principalmente, o direito de propriedade que o
sentido ltimo para que os indivduos instituam o estado civil. O prprio Locke assim se expressa a
esse respeito: "Por poder poltico entendo o direito de fazer leis com penalidade de morte e, por
conseguinte, com toda penalidade menor, para o fim de regulamentar e conservar a propriedade."
(LOCKE, 2010, p. 84). Embora no parea haver dvidas de que, neste trecho, Locke refere-se
propriedade, em sentido restrito, ao longo de seu "Segundo Tratado", ele explica que "por
propriedade entendo, aqui e alhures, aquilo que os homens tm, quer na prpria pessoa, quer nos
bens materiais". (p. 115).
Ao consentimento necessrio para firmar o pacto, Locke introduz o conceito da maioria. A partir do
momento em que o corpo poltico institudo, as deliberaes dos seus componentes so
consideradas deliberaes de todo o corpo poltico.
Para Bobbio, a "aceitao da regra da maioria indica que, ao ingressar na sociedade poltica, os
indivduos renunciam sua independncia natural, reconhecendo-se como partes integrantes de um
conjunto." (BOBBIO, 1986, p. 222).
Sujeitos, ento, de um acordo, os homens transferem parcialmente seus direitos naturais maneira
de se formar um corpo poltico em benefcio de todos, sobretudo, um corpo poltico que se
comporte como juiz imparcial nas causas.
Limites dos poderes executivo e legislativo
Para Locke, o principal objetivo para que os homens renunciassem condio de liberdade e
independncia em que viviam no estado de natureza a preservao da propriedade privada. Isso
porque, para o autor, nesse estado, faltam-lhes as condies necessrias: I) uma lei estabelecida
que definisse o que justo e injusto e a medida comum para resolver as controvrsias entre os
homens; II) um juiz que julgue com imparcialidade e autoridade tais controvrsias e III) um poder
que sustentasse as sentenas expedidas, garantindo-lhes a execuo. (LOCKE, 2010).
Nesse ponto, o autor vai introduzir a figura dos poderes legislativo e executivo como detentores
desse direito original. medida que os homens abandonam a igualdade e a liberdade para que o
legislativo disponha desses bens com a inteno de preservar os homens, a sua liberdade e a
propriedade, aqueles que detiverem o poder legislativo ou "o poder supremo de uma comunidade",
como o intitula Locke, "tem a obrigao de govern-lo mediante leis estabelecidas, promulgadas e
conhecidas do povo, e no por meio de decretos extemporneos [...]".(LOCKE, 2010, p. 86).
Considerado como o poder supremo, o legislativo deveria ser, segundo o autor, a primeira
providncia "positiva" de todas as comunidades, que agiria no sentido de preserv-las.
O poder legislativo no , pois, somente o poder supremo da comunidade, mas sagrado e
intocvel nas mos a quem a comunidade o confiou; nem pode ser um edito, seja de quem for,
concebido de qualquer modo ou apoiado por qualquer poder, ter a fora e a validade de lei se
no tiver a sano do legislativo eleito pela comunidade; faltando isto, a lei no teria o que
imprescindvel sua natureza de lei: o consentimento da sociedade sobre a qual ningum tem
o poder de legislar, a no ser por seu prprio consentimento e autoridade que outorga.
(LOCKE, 2010, p. 90).
O que o autor passa a discutir, ento, o poder legtimo para elaborar as leis, que deve ser
resultado da aprovao pblica e no da coao ou tirania de um soberano. Conclui-se, dessa
maneira, que na figura do legislativo convergem o consentimento e a renncia de um determinado
estado ou situao, por parte dos cidados, em prol de um bem maior.
No se pode, pois, falar em pacto, se as leis editadas pelo legislativo no so a expresso da
comunidade quem consentiu a sua existncia ou se, por alguma razo, esse mesmo legislativo abriu
mo de uma prerrogativa sua em favor de outrem, por exemplo, para o executivo.
Nesse sentido, Locke vai apresentar os limites a que deve submeter o legislativo para que seja
digno do consentimento recebido pela comunidade e a quem, unicamente, deve prestar contas.
O primeiro limite diz respeito ao objeto transmitido pelos homens ao poder civil. De acordo com a
teoria lockeana, apenas a capacidade de conservar e proteger os seus bens so objeto de renncia
por parte da comunidade. O direito vida, liberdade e aos bens so considerados direitos
naturais e, logo, inalienveis e inviolveis.
A afirmao do princpio da legalidade, que probe a autoridade suprema governar com atos
extemporneos, com "decretos casusticos, de acordo com o interesse de grupos e circunstncias
envolvidas" corresponde ao segundo limite apresentado por Locke. Segundo o autor, referindo-se
delegao de poderes, " essa a finalidade dos homens transferirem todo poder que possuem
naturalmente sociedade qual se filiam, sociedade que deposita o poder legislativo nas mos que
julga mais aptas para esse encargo, para que os homens sejam governados por leis explcitas [...]".
(LOCKE, 2010, p. 93). Ainda de acordo com o autor, se o poder fosse exercido por meio de
decretos extemporneos e resolues indeterminadas, os "homens ficariam em situao pior que no
estado de natureza". (p. 94).
J o terceiro limite trata da liberdade econmica a partir da preservao da propriedade que
representa a razo pela qual os homens tenham desejado se associar. Para Locke, inaceitvel que
o poder legislativo possa dispor arbitrariamente das propriedades dos cidados ou tirar parte delas
sem o seu expresso consentimento.
Por fim, como quarto e ltimo limite, discute-se o princpio da delegao de poder. O autor afirma
que quem recebeu uma delegao no pode, por sua vez, delegar a outros o poder que lhe foi
investido. Portanto, o legislativo no pode delegar ao executivo a prerrogativa de fazer as leis
como lhe foi confiado pela sociedade. Em relao a essa situao, Bobbio (1986) esclarece que
"quando isso acontece, os direitos naturais do povo correm perigo e a sociedade civil corre o risco
de transformar-se em uma sociedade desptica". (p. 226). No de outra coisa que trata Locke ao
afirmar que:
[...] quando o povo escolher seus representantes, todos sujeitar-nos-emos a regras e seremos
regidos pelas leis feitas por estes homens. Dessa forma, ningum mais poder querer que
outros lhes elaborem as leis; nem pode o povo estar sujeito por quaisquer leis que no as que
forem promulgadas pelos que escolheu e autorizou a faz-las. Como o poder do legislativo
deriva do povo por concesso ou instituio positiva e voluntria, implica somente em fazer
leis e no em fazer legisladores, e o legislativo no ter poder de transferir tarefa de fazer leis
para outras mos. (LOCKE, 2010, p. 96).
Fica claro pelo trecho acima, que a partir do momento que determinado homem ou grupo toma para
si o trabalho de elaborar as leis, sem que o povo os tenha elegido para tal empresa, elas no tero
autoridade e o povo no ser obrigado a obedec-las. Se a vontade arbitrria do governante se
sobrepe s leis, que, por sua vez, so a vontade do povo, expressa pelo legislativo, o poder
altera-se e no se pode mais falar em pacto, em contrato.
Contratos de gesto: breve histrico
A abordagem contratualista, no mbito da administrao pblica, ao que tudo indica, surge mesmo
no contexto da crise fiscal dos estados como mecanismo para melhorar a eficincia e eficcia da
mquina estatal.
Embora na Frana, de acordo com Trosa (2011), os contratos de gesto nunca tenham sido
utilizados no servio pblico tradicional, como um meio de gesto geral, mas como um tentativa
experimental, foi em territrio francs que esses instrumentos de gesto ou contrato de desempenho
como so chamados, nasceram, como recomendao do Relatrio Nora, de 1967, produzido pelo
Comit Interministerial de Empresas Estatais, a pedido do governo Francs. De maneira mais
simples, eles podem ser definidos como um relacionamento negociado entre os diversos atores do
aparelho do Estado e, eventualmente, entre estes e a sociedade civil. (SARAVIA, 2005).
No caso francs, os primeiros instrumentos desta natureza tinham o intuito de analisar a situao
das empresas francesas que "apresentavam sintomas de deteriorao provocada pelo excesso de
formalidades e controles por parte do poder central" (SARAVIA, 2005, p. 01).
No caso brasileiro, Saravia afirma que a utilizao de contratos remonta aos anos de 1980, sendo a
Rede Ferroviria Federal a primeira a admitir essa forma de gesto. J em 1991, a ento
Companhia Estatal Vale do Rio Doce firmou um convnio, denominado "convnio de desempenho",
com o Ministrio da Infraestrutura, cujo contedo mantinha fortes relaes com os contratos de
gesto. Em uma etapa posterior, a mesma VALE negociou esses convnios de desempenho com
suas subsidirias.
Em maio do mesmo ano, o governo Collor instituiu o Programa de Gesto de Empresas Estatais,
por meio do decreto n 137, de 27 de maio de 1991, com o objetivo de promover a eficincia e a
competitividade das empresas estatais, incorporando, para tal, os contratos de gesto. Na verdade,
o Decreto 137/91 veio ampliar o contedo de outro, o Decreto 91, de 1 de fevereiro de 1991 que
cria, no mbito do Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento, o Comit de Controle das
Empresas Estatais (CCE), com a atribuio de compatibilizar decises setoriais relativas s
empresas estatais com a poltica macroeconmica.
Embora o Tribunal de Contas tenha manifestado sua preocupao com a possibilidade dos
contratos de gesto inviabilizarem o controle exercido por ele, conforme esclarece Saravia (2005),
no perodo de 1994 a 1996, a Petrobrs celebrou seu contrato de gesto com a Unio, por meio do
Decreto n 1.050, de 28 de janeiro de 1994, em que foram estabelecidas condies para a
contratualizao.
Segundo Pacheco (Pacheco, 2011, p. 197), os contratos de gesto vinculam ministrios ou
secretarias responsveis pela formulao de polticas pblicas a prestadores de servios pblicos,
esperando, com isso, melhorar a qualidade dos servios prestados a partir de uma maior
flexibilidade concedida, melhor desempenho, produtividade, eficincia e eficcia. Tem-se, ento,
uma troca de autonomia de gesto por compromissos prvios com resultados.
A autora ainda salienta que por meio de metas pr-pactuadas entre as partes, a contratualizao
substitui, no servio pblico, o controle clssico poltico, efetivado pela hierarquia, por outro
modelo, baseado em resultados. Mesmo considerando que as experincias que vm sendo
realizadas guardam contedos diversos, Pacheco afirma que h evidncias de que os contratos de
gesto vm contribuindo para a melhoria do desempenho das organizaes pblicas. (PACHECO,
2011).
Analisando o histrico da administrao pblica brasileira, marcado pelo patrimonialismo,
clientelismo e nepotismo, Torres (2007) considera "problemticos e, em alguma medida,
ingnuos", (p. 29) os novos arranjos institucionais, no mbito da contratualizao. O primeiro
alerta feito pelo autor relaciona-se ao risco de se acabar com a estabilidade por meio da
flexibilizao, que permite no s a demisso do funcionrio concursado estvel, como tambm a
contratao de especialistas via regime da CLT. A utilizao do mecanismo de flexibilidade dos
recursos humanos defendido sob o argumento de que na iniciativa privada a falta de estabilidade
favorece os mecanismos de cobrana e produtividade.
Entretanto, Torres (2007) argumenta que nada justifica a aposta de que os ganhos de produtividade
seriam maiores que os riscos de deixar a administrao pblica desprotegida contra os ataques
vorazes dos polticos, especialmente no contexto do presidencialismo de coalizao, como o caso
brasileiro. O que est sendo sinalizado que a flexibilizao dos recursos humanos, caracterstico
da abordagem contratualista, tem potencial para fomentar a patronagem, medida que cargos
pblicos podem ser tornar moedas de troca para manuteno de apoio poltico. nesse sentido que
o autor diz que no se pode ter certeza se os ganhos de produtividade seriam maiores sem a
estabilidade.
Para a autora francesa Sylvie Trosa (2010), o contratualismo parte de uma ideia diferente da
desconcentrao ou da delegao, pois no se busca, com os contratos, impor decises, nem
tampouco conceder liberdades a agncias ou ministrios sem contrapartida; no se podendo falar,
dessa maneira, em imposio nem em sujeio, mas, fundamentalmente, de negociao entre as
partes envolvidas.
Trosa chama a ateno, tambm, para a necessidade de se redimensionar o conceito de contrato,
pois ao se referir a este modelo de gesto, o que est em jogo, segundo ela, no a defesa de um
estado mnimo, mas a certeza de que o Estado no pode mais ser tomado como um estado
providncia, fazendo tudo ele mesmo, e por isso "contrata" outros para executar determinadas
tarefas; em outras palavras, o que se tem "um estado que administra menos para controlar
melhor", um estado que tem uma viso do futuro e "avalia os resultados para retificar suas
polticas". (Trosa, 2010, p. 57).
A ideia do contratualismo, desvinculada da delegao ou desconcentrao, tem como proposta
fazer com que os sujeitos do processo passem a ter voz no s no momento de operacionalizar, mas
tambm no de decidir o que fazer. Trata-se de buscar um equilbrio entre dois pontos: permitir que
as burocracias intermediria e de frente, consideradas executoras, tomem decises, flexibilizando o
nvel hierrquico, pois apenas a alta administrao o poderia fazer, sem, no entanto, perder de vista
a responsabilizao pelas escolhas realizadas e suas consequncias para o conjunto da sociedade.
No se tem, na perspectiva contratual, de um lado, pessoas que sabem tudo e, de outro, as que
apenas obedecem e executam. O que existe so "atores de naturezas diversas que, dentro do quadro
dos objetivos governamentais, tm todos qualquer coisa a dizer ou a fazer com que ouam". (Trosa,
2010, p. 74).
Levando em conta a reordenao dos lugares que os atores passam a ocupar e a forma de gesto
que o contratualismo enseja, autores que vm tratando do tema (TORRES, 2007; BRESSER-
PEREIRA, 2009; TROSA, 2010; PACHECO, 2011) reconhecem que o novo arranjo institucional
implica, necessariamente:
I) mensurao de resultados; II) negociao baseada na escuta e acordo; III) equilbrio e a
equidade; IV) ateno com a abordagem legalista; V) clareza das normas; VI) adeso e
envolvimento dos servidores; VII) criao de comisses de acompanhamento e avaliao com
autonomia funcional e poltica e competncia tcnica; VIII) definio clara e realista dos
resultados a serem contratados; IX) garantia de recursos oramentrios para o cumprimento
das metas estipuladas; X) instrumentos de accountability vertical e horizontal.
O contratualismo no governo mineiro: das razes declaradas
Em 1 de janeiro de 2003, o governador de Minas Gerais, Acio Neves, assume o Palcio da
Liberdade disposto a reformar o aparelho estatal, reorganizando processos, procedimentos e
priorizando atividades, de acordo com o proposto no seu plano de governo "Prosperidade: a face
humana do desenvolvimento".
Para Anastasia (2006), o dficit oramentrio existente em Minas, desde 1996, levava o Estado a
um delicado quadro fiscal, cujas consequncias mais palpveis eram a falta de recursos para as
despesas, inclusive com a folha de pagamento dos servidores. A essa falta de recursos, ou como
consequncia dela, a ao governamental tambm experimentava uma crise de legitimidade,
agravada pelos servidores que, diante do quadro, estavam desestimulados e apticos em relao ao
futuro do Estado.
Para o autor, esse quadro decorria de uma soma de fatores negativos, "todos eles vinculados
noo de uma gesto pblica no voltada para os resultados, sem critrios de metas e formas de
acompanhar o desempenho de rgos e servidores, a par de uma grave lacuna no processo estadual
de planejamento" (ANASTASIA, 2006, p. 14). A forma de funcionamento do Estado, na viso de
Anastasia, era "obsoleta e bolorenta", incapaz de responder s necessidades da populao nos
diversos setores do governo.
Depreende-se das palavras do ento vice-governador que o problema do Estado no era,
exatamente, a falta de recursos, mas a forma de geri-los, embora essa constatao aponte para uma
aparente contradio, uma vez que o prprio autor nos d conta do dficit oramentrio que
comprometia os pagamentos.
De toda forma, seria preciso introduzir novos mecanismos de gesto no aparelho estatal, um
conjunto de medidas de rpido impacto "para modificar, de uma vez, o padro de comportamento
da Administrao estadual" (p. 14). Seria necessrio um "choque de gesto" nas estruturas
administrativas que possibilitasse racionalizar gastos, alm de monitorar e avaliar mais
eficazmente as aes e resultados das intervenes governamentais.
Para o ento candidato a Governador Acio Neves, a necessria mudana administrativa
estabeleceria um novo paradigma de desenvolvimento e de atuao de governo no qual no caberia
mais a filosofia desenvolvimentista, caracterizada pelo "Estado-empresrio". (NEVES, p. 17). O
foco da sua gesto estaria, segundo ele, no na interveno direta do governo na esfera produtiva,
mas no desenvolvimento do capital humano, sendo os meios e o papel desse novo modelo de
Estado "a regulao, a coordenao e a induo de projetos, em alianas e parcerias com o setor
privado, municpios e setores organizados da sociedade". (p. 17).
Nessa reorganizao administrativa, buscava-se "adequar o aparelho do Estado s mudanas da
sociedade, com um perfil consentneo com as necessidades de autonomia na gesto pblica, sem se
descurar da manuteno do necessrio controle formal, agora acrescido pelo controle social".
(NEVES, p. 156).
Muitas propostas apresentadas no plano de governo de Acio Neves (2003-2006), projetam no
estado de Minas Gerais a experincia de reforma administrativa do governo Fernando Henrique
Cardoso. O papel do Estado, mais voltado coordenao e induo de projetos, a autonomia de
gesto, a institucionalizao das parcerias-pblico-privadas so caractersticas claras da Reforma
Gerencial idealizada e posta em prtica pelo ministro Bresser-Pereira, por meio do Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado, de 1995.
Assim como no modelo federal, a preocupao com as formas de controle, no apenas por parte do
governo, mas tambm por parte da sociedade civil, uma recorrncia quando se analisa a proposta
do governo estadual. O aperfeioamento de prticas que reforcem princpios democrticos, levem
participao da sociedade na conduo das polticas, como a criao e fortalecimento dos
conselhos de poltica pblica e a instituio de ouvidorias so alguns exemplos dos mecanismos
que se fazem presentes no discurso oficial e se apresentam como desdobramentos quase que
naturais de determinados processos, como o caso das parcerias pblico-privadas.
Particularmente, neste caso, fica implcita a ideia de que a capacidade de a sociedade exercer o
controle sobre os programas de governo ou sobre a implementao de polticas pblicas inerente
criao das situaes nas quais se faz necessrio o controle, como o caso, por exemplo, das
parceiras pblico-privadas, cuja implementao pressupe, como vem apontando a literatura
especializada, um alto nvel de acompanhamento pelos conselhos de polticas pblicas.
A implementao: percursos
A pesquisa documental, no mbito desta pesquisa, traz evidncias de que as primeiras medidas
para a implementao do contratualismo foram tomadas ainda no perodo de transio
governamental, quando o governador Itamar Franco solicitou Assembleia Legislativa delegao
de poderes, cujo exerccio de competncia se daria pelo futuro governante, no caso, Acio Neves.
Em 12 de novembro de 2002, Itamar Franco encaminha uma mensagem Comisso de Constituio
e Justia do Legislativo, que recebe o nmero 343/2002, na qual proposta a delegao de
Poderes ao Governador do Estado, a vigorar at 31.01.2003, com atribuies para elaborar leis
delegadas a fim de alterar a estrutura da administrao direta e indireta do Poder Executivo.
O objetivo apresentado na proposta era permitir a racionalizao da estrutura administrativa do
Estado, com poderes limitados a:
I) Criar, incorporar, transferir, extinguir e alterar rgos pblicos, inclusive autnomos, ou
unidades da Administrao Direta, bem como entidades da Administrao Indireta, definindo
suas estruturas bsicas, atribuies, objetivos e denominaes;
II) Criar, transformar e extinguir cargos em comisso e funes de confiana dos rgos e
entidades a que se refere o inciso anterior, alterar-lhes as denominaes e atribuies, definir
a natureza de seu recrutamento e fixar-lhes os vencimentos, observados os parmetros da atual
sistemtica;
III) Proceder realocao de atividades e programas no mbito do Poder Executivo e ao
remanejamento de dotaes oramentrias em decorrncia da aplicao dos incisos I e II;
IV) Alterar vinculaes de entidade da Administrao Indireta. (Mensagem n 343/2002).
Aps a sua anlise pela Comisso de Constituio e Justia da Assembleia Legislativa, a
Mensagem 343/2002 recebe uma emenda relativa aos objetivos propostos para a modificao da
administrao indireta, mas acaba sendo aprovada, com apenas um voto contrrio. Os demais
deputados que compunham a Constituio concluram pela juridicidade, constitucionalidade e
legalidade da proposio que transformada no Projeto de Resoluo PRE n 2.472/2002.
A anlise da fundamentao da mensagem evidencia que a nica emenda apresentada por esta
Comisso est relacionada no a uma convico ou reflexo pautada por princpios ticos, por
parte dos parlamentares, decorrente, porventura, da anlise do pedido feito com vistas aos
possveis efeitos do ato de delegao. Ela resultante to somente do constrangimento legal
imposto pela Constituio Estadual quem embora o seu art. 72 preveja a delegao de poderes
como uma das espcies normativas do processo legislativo, o seu art. 14, 8 veta a possibilidade
do uso desse dispositivo legal para a instituio ou extino de entidades autrquicas ou
fundacionais, embora possa ser utilizada para modificar a estrutura orgnica ou alterar
competncias, atribuies e objetivos.
Seo IV
Da Administrao Pblica
[...]
8 vedada a delegao de poderes ao Executivo para criao, extino ou transformao
de entidade de sua administrao indireta. (MINAS GERAIS, 2012).
Foi sob essa nica vertente, de natureza jurdica, que os parlamentares reformaram, por meio da
Emenda n 1, que suprimiu o inciso III, do art, 1, o projeto de resoluo da delegao de poderes
ao Executivo, j que a Carta Mineira exige lei ordinria para criar ou extinguir autarquias e
fundaes pblicas.
No que se refere aos demais assuntos, objeto de delegao, assim se expressaram os deputados:
[...] no vislumbramos bices de natureza constitucional, de modo que as matrias nela
arroladas so passveis de delegao deste Poder Legislativo, mediante resoluo que
delimite o contedo e os termos de seu exerccio. [...] Em face do exposto, conclumos pela
juridicidade, constitucionalidade e legalidade da Mensagem n 343/2002 na forma do projeto
de resoluo. (MINAS GERAIS, 2002, p. 2).
Em 28 de novembro de 2002, sete dias, portanto, aps ser aprovada pela Comisso de Constituio
e Justia, a PRE 2472/2002 segue para a Comisso de Fiscalizao Financeira e Oramentria
onde, tambm, no encontra maiores obstculos para ser aprovada, sob o argumento de que todo ato
administrativo deve estar em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Alm disso, o
relator do Projeto, nesta Comisso, argumenta que eventuais abusos do Executivo na disciplina das
matrias podem ter seus efeitos suspensos por ato da prpria Assembleia, "que tem a obrigao de
fiscalizar os atos da administrao pblica, com o auxlio do Tribunal de Contas". (MINAS
GERAIS, 2002, p.2).
Um dia aps a aprovao na Comisso de Fiscalizao Financeira e Oramentria, o PRE chega
Comisso de Administrao Pblica da Assembleia Legislativa que cuidou de reafirmar a
importncia de se garantir os princpios constitucionais, tanto no mbito federal, quanto estadual,
no que diz respeito impossibilidade de se delegar poderes que objetivem extinguir ou transformar
a administrao indireta. Contudo, reconhecida a importncia do uso de leis delegadas a fim de
se atender celeridade dos procedimentos. Aps a fundamentao de trs laudas, o Presidente, e
tambm relator, vota pela aprovao da PRE 2472/2002, seguido por outros trs parlamentares, e
tendo dois votos contrrios.
Um dos deputados contrrios aprovao da Proposta, Deputado Rogrio Correia, que apresentou
quatro emendas ao texto, requeria, em uma delas, que os projetos de lei de que tratava a Resoluo
em votao fossem apreciados pela Assembleia Legislativa. Contudo, no Parecer sobre as
Emendas recebidas, a mesma Comisso de Administrao Pblica entendeu que o contedo de tal
emenda s obstaculizaria a celeridade que se impunha s providncias como " recuperao das
finanas do Estado e adequao da mquina administrativa estadual demanda dos dias atuais"
(MINAS GERAIS, 2002, p. 2), rejeitando-a, por isso, assim como as demais. Em seguida, o PRE
segue para a Comisso de Redao Final e em 12 de dezembro de 2002, promulgada a Resoluo
5210, nos termos que se seguem:
Fao saber que a Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais aprovou, e eu promulgo
a seguinte resoluo:
Art. 1 Fica delegada ao Governador do Estado, nos termos do art. 72 da Constituio do
Estado, atribuio para elaborar leis destinadas a alterar a estrutura administrativa do Poder
Executivo, sem abertura de crdito especial e com poderes limitados a:
I criar, incorporar, transferir, extinguir e alterar rgos pblicos, includos os
autnomos, ou unidades da administrao direta, bem como modificar a estrutura
orgnica das entidades da administrao indireta, definindo suas atribuies, objetivos e
denominaes;
II criar, transformar e extinguir cargos em comisso e funes de confiana dos rgos
e entidades a que se refere o inciso I deste artigo, alterar-lhes as denominaes e
atribuies, definir a natureza de seu recrutamento e fixar-lhes os vencimentos,
observados os parmetros da sistemtica vigente na data da publicao desta resoluo;
III alterar as vinculaes das entidades da administrao indireta.
Art. 2 A delegao de atribuio constante nesta resoluo estende-se at a data de 31 de
janeiro de 2003.
Art. 3 Esta resoluo entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 4 Revogam-se as disposies em contrrio. (MINAS GERAIS, 2002)
O resultado concreto de toda a tramitao do PRE que desembocou na Resoluo 5210/2002 foi a
edio de sessenta e trs leis delegadas. Assim, com a delegao, a prerrogativa de elaborar as
leis, concedida ao executivo pelo legislativo, levou a um novo desenho do Poder Pblico Estadual,
em todos os seus setores: educao, sade, segurana, transporte, planejamento, entre outros.
Nesse novo modelo administrativo, estariam, supostamente, os princpios responsveis por
emprestar ao Estado caractersticas como modernidade, agilidade e eficincia, adequando-o aos
novos tempos, e, ao mesmo tempo, garantindo transparncia aos atos e aes do governo. (NEVES,
2003). Dentre eles, a flexibilizao das estruturas administrativas e de recursos humanos com a
reduo do nmero de secretarias, extino de cargos comissionados, criao de outros cargos
temporrios considerados estratgicos, integrao de funes da rea-meio dos rgos pblicos
como planejamento, administrao e finanas, criao de auditorias em cada secretaria, fundao e
autarquia, vinculadas Auditoria Geral do Estado, a fim de controlar os gastos efetuados pelos
agentes pblicos e a criao de funo gratificada para funcionrios de carreira, em substituio
aos cargos comissionados.
O Estado para resultados
Reeleito em primeiro turno com uma votao expressiva, o segundo mandato do ex-governador
Acio Neves (2007-2010) teve como mote a aprofundamento do Programa "Choque de Gesto".
Em seu plano de governo "Pacto por Minas Estratgias para a Transformao Social" o ento
candidato reeleio afirma que uma "segunda gerao do Choque de Gesto" era necessria ao
adensamento dos resultados decorrentes da primeira fase da reforma, que reorganizara as estruturas
administrativa e legal do Estado, dando-lhe condies de governana em todos os setores.
Para que os efeitos positivos dos resultados da primeira fase do Choque de Gesto supostamente
pudessem ser sentidos pela sociedade, o plano de governo apresenta como prioridade o
estabelecimento de alianas entre os setores pblico e privado, o terceiro setor, as universidades,
utilizando-se, para isso, "a adoo de metodologia baseada em indicadores de resultados, com
gerenciamento intensivo, mediante clara responsabilizao dos partcipes pelas metas, projetos e
atividades". (NEVES, p. 23). Essa convico vinha, segundo o candidato reeleio, de um
consenso, "aqui e alhures, de que o crescimento com maior igualdade seria criado por mercados
livres e empresa privada". (p. 16).
Outra questo bastante recorrente no plano de governo diz respeito s formas de controle, tanto por
parte do governo, quanto da sociedade. A premncia de se buscar meios que permitissem aos
cidados acompanhar, avaliar e cobrar os resultados esperados das polticas uma constante no
documento. O aperfeioamento das formas democrticas de controle social da Administrao
pblica parece ser uma das importantes metas para a segunda gesto do governo que avanaria, em
conformidade com o discurso oficial, "com a aprovao de reformas institucionais que transformem
a dinmica poltica, tornando as instituies polticas responsivas, eficientes e confiveis." [...] Por
isso, seria "imperioso que as instituies funcionem e que a poltica seja mais transparente e
praticada em estrita consonncia com os valores ticos". (NEVES, p. 14). Preocupado, ainda, com
o fortalecimento dos princpios democrticos, Acio Neves defende o fortalecimento do
legislativo, uma vez que "a democracia precisa de um Poder Legislativo revigorado, eficiente e
representativo[...]". (p. 16).
Para levar a termo o modelo pretendido, aprofundando a abordagem gerencial iniciada no mandato
anterior, sobretudo no que diz respeito implementao do programa Estado para Resultados e
seus desdobramentos na contratualizao, o governador recorre novamente delegao, dada pela
Assembleia Legislativa, que neste segundo momento permite ao Executivo elaborar 67 leis, quatro
a mais que as 63 da primeira gesto.
Em plena sintonia com a gesto voltada para resultados, a Lei Delegada de n 112, de 25 de janeiro
de 2007, que dispe sobre a organizao e estrutura da administrao pblica, revogando a Lei
Delegada n 49/2003, expressa, no art. 4, que o objetivo da administrao pblica ser o
estabelecimento de polticas que visem melhoria dos indicadores sociais, reduo das
desigualdades regionais e ao desenvolvimento socioeconmico do Estado, conjugado com a
eficincia nos gastos pblicos e a manuteno do equilbrio e da responsabilidade fiscal",
Acordo de resultados
Calcado em um discurso democrtico e eficiente de gesto que o governo Acio Neves to logo
se reelege institui o programa Estado para Resultados, embora a contratualizao j estivesse
sendo adotada por Minas Gerais desde o ano de 2003, sendo a Secretaria de Estado da Educao
uma das ltimas a contratar desempenho com o Governador.
Do ponto de vista formal, o Acordo de Resultados, como foi denominado o contratualismo em
Minas, compe-se de trs peas: I) termo de acordo celebrado, com a descrio do objeto
pactuado, as metas para cada um dos objetos, a sistemtica de acompanhamento e avaliao e a
descrio das autonomias gerenciais, oramentrias e financeiras concedidas; II) relatrios de
execuo das metas e III) relatrios de avaliao do Acordo.
Na primeira experincia da rea educacional, o acordo possua apenas 01 etapa, ou seja, a
pactuao ocorria somente entre o dirigente mximo da Secretaria, no caso a secretria de
educao, e o governador, quando foram pactuados: I) resultados finalsticos, ou seja, produtos
contratados e avaliados por meio de um conjunto de indicadores que buscam constatar a
efetividade da ao governamental; II) projetos estruturadores, que podem ser definidos como
aqueles cujas aes gerenciais so prioritrias para se atingir os resultados previstos nas reas de
resultados, ou, como o prprio nome sugere, so os projetos que, de certo modo, estruturaro o
caminho para que os resultados possam se efetivar e III) iniciativas de gesto, que correspondem a
um conjunto de atividades de carter administrativo, considerados determinantes para a execuo
dos projetos estruturadores e que alinham os programas setoriais poltica macro governamental
prevista no Choque de Gesto.
No ano seguinte, um novo Acordo foi firmado e nesta edio, uma importante mudana apresentada.
Se em 2007, apenas o dirigente mximo da secretaria pactuava resultados com o governo, em 2008,
a contratualizao foi desdobrada em 02 etapas. Na primeira fase, o processo se mantinha como no
ano anterior, mas na fase subsequente, a Secretaria de Estado da Educao, representada
formalmente pela secretria de Estado, passou a contratar resultados com as suas equipes de
trabalho: unidade central da SEE, as 46 Superintendncias Regionais de Ensino e todas as escolas
da Rede Estadual de Ensino.
Entre a legalidade e a legitimidade: algumas indicaes finais
A ordem legal brasileira, tanto no mbito federal, quanto no estadual, prev em seus textos a
possibilidade de se delegar, ao Executivo, a atribuio de elaborar leis, conforme dispem os art.
59, IV, e 68, da Constituio Federal, bem como o art. 72 da Carta Mineira.
As duas gestes do Governador Acio Neves (2003-2006/2007-2010), como j foi dito, foram
marcadas pela edio de leis delegadas, contabilizando um nmero de cento e trinta: 63 no incio
de 2003 e 67 em janeiro de 2007, todas relacionadas reforma administrativa do Estado.
Dentre elas, est a Lei Delegada n 112, que instituiu o Acordo de Resultados, no mbito do
Programa Estado para Resultados, dispondo sobre suas diretrizes, sobretudo, o formato do
"acordo" a ser pactuado entre as vrias secretarias e, posteriormente, com suas equipes de
trabalho.
Sob a perspectiva da legalidade, os atos do Executivo, que viabilizaram a contratualizao, no so
passveis de contestao, medida que obedecem aos critrios do ordenamento jurdico brasileiro,
encontrando amparo nos textos constitucionais.
O "acordo", contudo, parece carecer de legitimidade, da coerncia lgico-formal dos processos
decisrios, medida que o legislativo, "poder supremo da comunidade", como o definiu Locke
(1660), renunciou ao poder que "a comunidade o confiou", por meio da delegao requerida pelo
Executivo. Afinal, "como o poder do legislativo deriva do povo por concesso ou instituio
positiva e voluntria, implica somente em fazer leis e no em fazer legisladores, e o legislativo no
ter poder de transferir tarefa de fazer leis para outras mos". (LOCKE, 1660, p. 96).
Agindo dessa forma, como acertadamente observou Faria (1981), "soberanos no so mais nem o
Legislativo e o Judicirio, mas os rgos regulamentadores e executores do Executivo" (p.102)
que, por meio de "decretos extemporneos", ditados sob o justificativa de atender a critrios de
eficincia e poltica econmica, encerra o risco de um retrocesso autoritrio na sociedade,
inscrevendo-a, em ltima anlise, num regime centralizador.
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RESPONSABILIZAO
O PDDE e o PDE-Escola no contexto das polticas de
regulao: uma anlise da realidade de escolas mineiras
no perodo de 2007 a 2010
Lucia de Fatima Valente
I
; Marcelo Soares Pereira da Silva
II
O presente estudo se prope a analisar as implicaes das polticas de regulao implementadas no
perodo de 2007 a 2010 na rede estadual de ensino de Minas Gerais a partir do programa do
governo federal Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e do Plano de Desenvolvimento da Escola
(PDE-Escola). Para tanto, foi feita uma reviso bibliogrfica em torno da temtica e uma anlise
das diretrizes oficiais emanadas do MEC e FNDE, que visavam orientar as escolas na
implementao desses programas. Realizou-se tambm, uma pesquisa de campo com profissionais
da rede pblica de ensino envolvendo diretores, professores e supervisores educacionais
envolvidos no processo de construo do PDE-Escola nas respectivas instituies. Para essa
anlise o texto foi dividido em quatro sees, alm desta introduo e das consideraes finais. A
primeira seo analisa contexto das polticas educacionais desenvolvidas nos governos de Luiz
Incio Lula da Silva e de Acio da Cunha Neves, no mbito federal e estadual, respectivamente. A
segunda discute o conceito de regulao que permeia as polticas educacionais nos anos 2000. A
terceira, a partir de uma judiciosa anlise documental realizada, se debrua sobre os marcos
regulatrios e orientadores dos programas em gela de modo a apreender a relao entre o
financiamento suplementar, a gesto e avaliao da educao. Na quarta e ltima seo, aponta as
implicaes das polticas de regulao implementadas por meio do PDDE e do PDE-Escola no
trabalho da escola no contexto mineiro. Por fim, apresenta-se as consideraes finais.
As polticas para educao bsica no perodo de 2003-2010: breve
contextualizao
Em 2003, num clima de euforia e com a expectativa de realizao de um novo projeto mais justo e
igualitrio para o Pas, principiava um novo governo. Para muitos brasileiros, o governo de Luiz
Incio Lula da Silva representava, naquele momento, a concluso de um processo de transio
democrtica iniciado nos anos de 1980 e a consolidao do "sonho de uma gerao".
Num primeiro momento, foi nomeado Ministro da Educao Cristovam Buarque que apresentou um
primeiro documento orientador para as polticas de educao, sob o ttulo "Toda Criana
Aprendendo". A formulao deste primeiro documento partia do diagnstico de que a educao
massificou sem democratizar-se, pois, embora atendesse quase a totalidade de crianas nos anos
iniciais do ensino fundamental, o nvel de desigualdade era inaceitvel. Resultados do SAEB de
2001 demonstraram que 59% dos alunos do 4 ano apresentavam desempenho crtico na leitura.
Na perspectiva de enfrentamento dessa realidade o documento em questo anunciava que as
polticas delineadas naquele governo propunham "uma ao coordenada do Ministrio, das
secretarias estaduais e municipais de Educao" (BRASIL, 2003, p.6) em torno de quatro eixos
fundamentais: implantao de uma poltica nacional de valorizao e formao de professores;
ampliao do atendimento escolar, por meio da extenso da jornada da educao no ensino
fundamental; apoio construo de sistemas estaduais de avaliao da educao pblica; a
implementao de programas de apoio ao letramento da populao estudantil (BRASIL, 2003).
Cristovam Buarque permaneceu frente do MEC apenas por um ano, sendo substitudo por Tarso
Genro e, em seguida, por Fernando Haddad, que conduziu o Ministrio da Educao durante o
restante do primeiro mandato do governo Lula (2003-2006) e ao longo de todo o segundo mandato
de Lula (2007-2010).
Em abril de 2007 foi apresentado o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), inicialmente
estruturado com trinta aes que abrangiam todos os nveis, etapas e modalidades da educao.
Dentre essas aes, destacavam-se o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), o Plano de
Desenvolvimento da Escola (PDE-Escola) e a institucionalizao do ndice de Desenvolvimento
da Educao Bsica (Ideb), calculado a partir dos resultados da Prova Brasil e passou a ser
tomado como indicador de qualidade da educao bsica. Por meio do PDE o governo anunciava
uma poltica educacional que se dizia voltada para o acesso e a permanncia do aluno na escola e
orientada por uma viso sistmica de educao.
As principais crticas dirigidas ao PDE referiam a no participao da sociedade em sua
formulao; a ausncia de uma poltica econmica que apontasse para uma ampliao dos recursos
para educao; a forte presena de uma a concepo de poltica educacional sustentada na
pedagogia dos resultados, ligada s exigncias do mercado, pedagogia das competncias e
qualidade total (Saviani, 2007).
Paralelamente ao Governo Lula na presidncia do pas, Minas Gerais foi governado por Acio da
Cunha Neves, que assumiu o governo em 2003 anunciando um novo estilo de gesto no setor
pblico que tinha como objetivos reorganizar e modernizar a administrao pblica estadual.
Previa aes de otimizao de processos, modernizao de sistemas, reestruturao do aparelho do
Estado e avaliao de desempenho individual e institucional, como estratgias para se alcanar a
melhoria da qualidade e a reduo dos custos dos servios pblicos. A proposta era
desburocratizar, racionalizar os gastos, informatizar processos e produtos e monitorar as aes do
governo, por meio do desenvolvimento do "governo eletrnico". (MINAS GERAIS, 2003)
No campo da educao, as principais aes empreendidas giraram em torno dos seguintes eixos
centrais: racionalizao e modernizao da administrao; universalizao e melhoria do Ensino
Mdio; ampliao e melhoria do ensino fundamental; manuteno de programas em andamento;
qualificao docente e criao da ouvidoria educacional. (SEE/MG, 2003, p. 3).
Com base nesses eixos foi implementado o Projeto Escola Referncia, voltado para instituies
escolares consideradas com histrico de sucesso. Essas escolas eram selecionadas e recebiam
apoio tcnico e financeiro a fim de integrarem uma rede de influncias interescolares capaz de
movimentar todo o sistema; a ampliao da durao do ensino fundamental para 9 anos; a
reestruturao do Sistema Mineiro de Avaliao (Simave) que continuou organizado na forma de
testes padronizados para aferio do desempenho dos alunos e instituies, mas passou a ter como
suporte Guias voltados para diretores, especialistas e professores por meio dos quais as escolas
deveriam organizar seu trabalho com vistas avaliao externa; e ainda; a implantao de uma
poltica de remunerao sustentada na valorizao dos elementos de controle de resultados,
quando foi adotado o sistema de bonificao para professores e todos os rgos responsveis
vinculado ao cumprimento do Acordo de Resultados e das metas nele definidas.
A regulao da educao no contexto das polticas educacionais
nos anos 2000
Esta breve retomada das polticas educacionais implementadas a partir do governo federal e do
governo de Minas Gerais no perodo de 2003 a 2010 nos possibilita apreender alguns dos
contornos que as polticas de regulao assumiram no campo educacional brasileiro.
O emprego do conceito "regulao estatal" tem sido recorrente nas ltimas dcadas do sculo
passado e nesse incio de milnio. O uso do termo est articulado com as novas formas de
configurao do Estado por meio de sua ao concretizada pelas polticas pblicas. De acordo com
Azevedo & Gomes (2009, p. 2) "em certa medida, o conceito vem sendo utilizado no lugar de
interveno estatal".
De um modo geral, a difuso do termo "regulao" no campo educativo na atualidade est
vinculada ao sentido de interveno estatal na administrao e na conduo de polticas pblicas.
Referir-se ao "novo" papel regulador do Estado significa relacion-lo ao processo de
"modernizao" da administrao pblica. Nessa lgica, a regulao pressupe maior flexibilidade
na definio dos processos e maior rigor na avaliao dos resultados.
No tocante regulao da educao, Krawczyk (2008) afirma que em cada momento histrico
alguns conceitos se evidenciam na poltica e no debate educacional. Nesse sentido, a dcada de
1990 foi marcada pela presena dos conceitos de regulao, descentralizao, desconcentrao,
federalismo e governana, tanto nas polticas educacionais implementadas no Brasil, quanto em
mbito internacional. Ressalte-se que esses conceitos traduzem formas diferenciadas de relao
entre Estado e sociedade. O novo modelo de regulao que vem se configurando nas ltimas
dcadas consequncia da redefinio do papel do Estado, que passou da condio de provedor e
regulador para um Estado avaliador (AFONSO, 2001).
Oliveira (2005) evidencia que a nova regulao das polticas educativas incide na organizao dos
sistemas de ensino e perpassa todas as instncias administrativas. Nesse processo, a gesto e a
organizao desses sistemas so reconfiguradas e a escola passa a cumprir o papel de agncia
formadora e disciplinadora da populao.
De outra parte, Hyplito (2010), em seus estudos sobre o tema, aponta vrias aes de interveno
do Estado como agente regulador nas polticas educacionais. Em sua perspectiva, tais iniciativas
so expressas de forma enftica e centralizadora por meio de mecanismos como a formao de
professores como ao decisiva do Estado; o incentivo educao a distncia; a avaliao
educacional, que cria parmetros para a avaliao dos professores com a realizao de exames e
processos de certificao baseados na competncia; a apoio de modelos de gesto dedicados a
regulao do trabalho docente, do currculo e da gesto escolar de carter gerencialista.
Com efeito, no contexto dos novos marcos regulatrios no Brasil, como bem demonstram Dias
Sobrinho (2002), Freitas (2002), Oliveira (2005), a avaliao tem se constitudo em um dos eixos
estruturantes das polticas educacionais contemporneas, na medida em que a introduo dos
sistemas de avaliao tem dado suporte a polticas de regulao.
Na perspectiva de Barroso (2005), o conceito de regulao polissmico e adquire diferentes
significados de acordo com o contexto em que utilizado. A regulao um processo inerente a
qualquer sistema e sua finalidade garantir o equilbrio, a coerncia e ainda a transformao desse
sistema, portanto, no se restringe apenas criao de regras para orientar o seu funcionamento,
mas se preocupa com o cumprimento dessas regras por meio dos reajustes necessrios entre as
aes e os atores.
Nos sistemas pblicos, embora caiba ao Estado o papel de regulador, esse no se caracteriza como
nica fonte. Mesmo contraditrias, as mltiplas regulaes se fazem presentes no sistema:
professores, mdia e outros agentes. Nesse sentido, no possvel prever os efeitos das regulaes
desencadeadas pelo Estado. (BARROSO, 2005)
Nessa lgica, a regulao do sistema educativo pode ser entendida como um sistema de regulaes,
pois o seu funcionamento depende das instncias de mediao que faro a sntese entre as vrias
regulaes existentes. Diante da complexidade dos processos de regulao do sistema educativo,
no se pode prever uma transformao tendo por base a definio de regras e normas de mudana,
como so pensadas as reformas. No h consenso quanto aos princpios orientadores de um sistema
educativo, nem a sua transformao.
Essa nova regulao implica mudanas na estrutura e na gesto das redes pblicas de ensino. So
impostas alteraes nas escolas com a finalidade de adequ-las ao modelo empresarial a partir dos
critrios de produtividade, eficcia, eficincia e excelncia preconizados nos programas de
reforma implementados no Brasil e em vrios pases do mundo. A divulgao dos resultados das
avaliaes sistmicas e a vinculao do financiamento suplementar das escolas a esses resultados,
como ocorre em Minas Gerais, tm contribudo para gerar uma nova dinmica no interior das
escolas, com mudanas significativas na organizao do trabalho pedaggico e no trabalho docente.
Ao lado da avaliao, o planejamento estratgico, por meio do estabelecimento de metas e outros
quesitos dessa natureza passaram a compor as estratgias de regulao no campo educacional. O
PDDE e o PDE-Escola so fundamentados nessa concepo e trazem como princpios as metas de
produo para a escola, orientados pela perspectiva do planejamento estratgico, cujo alcance
verificado por meio do Ideb. A regulamentao destes programas feita tanto por meio de leis que
definem as linhas mestras que os orienta, quanto por meio de portarias do MEC e resolues do
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), que tratam de aspectos mais
especficos relativos ao seu funcionamento e operacionalizao. Da a importncia de se deter
sobre estes instrumentos normativos, como faremos a seguir.
O PDDE e o PDE-Escola e a relao entre gesto, financiamento e
avaliao
Na perspectiva da descentralizao das polticas educacionais proposta pela reforma do Estado
nos anos de 1990, no governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998; 1999-2002), o
Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) foi criado por meio da Resoluo n. 12, de 10 de
maio de 1995, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) com o nome de
Programa de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE).
A partir de 1998, este programa foi vinculado a um acordo de financiamento entre o Banco Mundial
(BM), por meio do Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), e o MEC,
em parceria com as secretarias de Educao dos estados e municpios envolvidos no Programa de
Fortalecimento da Escola (Fundescola).
Com o PDDE o governo federal pretendia facilitar a assistncia financeira aos sistemas de ensino
como forma de se alcanar a melhoria das escolas, a diminuio da repetncia e a universalizao
do ensino fundamental. Isso porque, orientados pela perspectiva neoliberal de organizao do
estado, era preconizada a necessidade de serem adotadas medidas racionalizadoras para
simplificar e agilizar os procedimentos operacionais, evitando perdas de recursos decorrentes dos
longos trmites burocrticos antes de chegarem s escolas. Para ter acesso a esses recursos a
escola deveria constituir sua Unidade Executora (UEx), que consiste em uma entidade de direito
privado, sem fins lucrativos, representativa da comunidade escolar (caixa escolar, associao de
pais e mestres APM, conselho escolar, etc.), responsvel pelo recebimento, execuo e prestao
de contas dos recursos financeiros transferidos pelo FNDE.
Com a edio da Medida Provisria n. 2.178-36, de 24 de agosto de 2001, o PMDE passou a ser
denominado de Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) sem, no entanto, alterar sua
finalidade. A principal mudana nesse momento foi referente metodologia do repasse dos
recursos, pois eliminou o instrumento jurdico de convnio que permitiu a transferncia direta dos
valores s escolas, exigindo-se apenas o termo de compromisso dos estados e municpios e Distrito
Federal e atualizao anual de cadastro. Ao mesmo tempo ampliou o rigor na prestao de contas,
sob a condio de suspenso do repasse em caso de irregularidades.
No primeiro Governo de Luis Incio Lula da Silva (2003-2006), por meio da Resoluo do FNDE,
n. 3 de 27 de fevereiro de 2003, foi anunciado que o PDDE seria revisto e sofreria modificaes
no campo conceitual e operacional. O objetivo passou a consistir na transferncia de recursos
financeiros em favor das escolas pblicas do Ensino Fundamental, destinados cobertura de
despesas de custeio, manuteno e de pequenos investimentos, de forma a contribuir, para a
melhoria fsica e pedaggica dos estabelecimentos de ensino beneficirios. Ampliou-se tambm o
pblico alvo de destinao de recursos, incluindo-se a educao indgena.
A Resoluo n. 6 de 28 de maro de 2006 do FNDE trouxe um novo componente. Chamava a
ateno para o planejamento estratgico como o pilar para o fortalecimento da autonomia escolar.
Ele possibilitaria a sistematizao dos procedimentos, das atividades e aes implementadas na
escola. Ao mesmo tempo, destacava a importncia dessa instituio como um espao onde a
vivncia democrtica poderia ser exercitada por meio de atividades educativas, inclusive aquelas
destinadas ao funcionamento das escolas aos finais de semana. Essa medida implicaria mais
trabalho e requereria o envolvimento e a participao dos profissionais da educao e da famlia
na escola.
No contexto do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), o PDDE passou por nova
atualizao e foi reorientado pela Resoluo FNDE n. 9 de 24 de abril de 2007. Passou a
contemplar tambm a possibilidade de aplicao dos recursos recebidos pela escola no sentido de
se assegurar as condies necessrias para que a informtica pudesse ser utilizada. Alm disso, o
PDE, ao introduzir o Ideb como uma das variveis consideradas no repasse dos recursos,
explicitou a relao entre gesto, financiamento, avaliao e responsabilizao. Apareceu ento
pela primeira vez nos documentos norteadores do PDDE o financiamento atrelado avaliao. Foi
definida uma bonificao (parcela extra de 50%, a ttulo de incentivo) para as escolas cujo
desempenho atingisse o cumprimento das metas relativas ao Ideb a ser alcanado em cada escola.
Nos anos que se seguiram, a estrutura e a dinmica operacional do PDDE no sofreram alteraes
significativas, mas ampliou seu raio de financiamento passando a contemplar a promoo da
implantao da educao integral nas escolas (PDDE Educao Integral) e o apoio ao
desenvolvimento do Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE-Escola).
O PDE-Escola foi institudo, ainda em 1997, sendo considerada a principal ao dentro do
Fundescola, uma vez que enfatizava "a escola, com foco no aluno". Para sua implementao, foi
publicado o documento denominado "Como elaborar o Plano de Desenvolvimento da Escola:
aumentando o desempenho da escola por meio do planejamento eficaz", elaborado em 1999. Esse
Manual destacava em sua apresentao dados sobre a precariedade da educao no pas,
explicitava o conceito de qualidade de educao e afirmava que qualidade de ensino deveria se
voltar para aspectos circunscritos unidade escolar, como por exemplo, relaes interpessoais que
conduzem a atitudes e expectativas positivas; recursos humanos com formao e motivao
adequadas e com material escolar e didtico necessrio; instalaes em quantidade e em condies
adequadas de funcionamento; processos definidos e organizados em funo dos objetivos da
escola; existncia de um clima escolar favorvel ao processo de ensino-aprendizagem;
participao dos pais no acompanhamento do desempenho dos filhos e na avaliao da escola.
(BRASIL, 1999, p. 6)
Alm de uma rpida discusso sobre o conceito de qualidade da escola, o Manual apresentava de
forma detalhada as etapas, os procedimentos e instrumentos que deveriam ser utilizados pela escola
na elaborao de seu PDE-Escola como um processo gerencial de planejamento estratgico com
vistas melhoria da qualidade de ensino. Definia tambm quem seriam os responsveis pela
elaborao e implementao do PDE na escola. Para a concretizao da escola de qualidade, o
documento defendia, entre outras aes, a importncia do planejamento estratgico, apresentado
como um mecanismo de fortalecimento da autonomia, que deveria ser entendido como um processo
de anlise da realidade com base na aprendizagem dos alunos. Implicaria, tambm, a auto-
avaliao da escola, a definio de sua viso estratgica e a elaborao de seu plano.
A anlise do Manual de PDE evidencia que os princpios que nortearam o Plano estavam
ancorados na racionalizao de gastos e na eficincia operacional. Como bem demonstrou Fonseca,
Toschi & Oliveira (2005), mesmo sendo anunciada a pretenso de fortalecer a autonomia e ampliar
a participao nos processos decisrios, as diretrizes apontam para uma organizao do trabalho
que se aproxima da racionalidade taylorista, na medida em que refora a fragmentao do trabalho
escolar entre quem decide e quem executa as aes e induz uma diluio das atividades escolares
em projetos desarticulados. Por sua vez, a concepo de "gesto democrtica" preconizada est
centrada numa concepo gerencialista e eficientista, mero instrumento legal para organizao do
trabalho escolar.
O PDE-Escola, mesmo reconfigurado no governo Lula (2003-2010), no alterou suas concepes
basilares. Continua sendo uma ferramenta gerencial que objetiva auxiliar a escola a realizar melhor
o seu trabalho, ou seja, focalizar sua energia, garantir que sua equipe esteja trabalhando de forma
coesa, avaliar e adequar sua direo em resposta a um ambiente em constante mudana. "O PDE-
Escola constitui um esforo disciplinado da escola para produzir decises e aes fundamentais
que moldam e guiam o que ela , o que faz e por que assim o faz, com um foco no futuro".
A nfase continua sendo a busca da eficincia e da eficcia no desempenho da escola, por meio da
definio de processos que garantam maior efetividade da ao por meio do controle sistemtico
desses processos. Nesse sentido, as avaliaes externas assumem um lugar estratgico como
ferramentas de controle e monitoramento da qualidade.
Ao analisar PDE-Escola no governo Lula, Santos & Shiroma (2008) reafirmaram o carter
gerencialista que o fundamentava, visto que as aes eram pautadas em regras burocrticas,
tcnicas gerenciais e centradas na figura do lder e o enfoque no controle por meio da melhoria dos
ndices de desempenho. Nessa lgica, suas prioridades eram a responsabilizao e a orientao
para o resultado. Assim, ficava a cargo da escola e de seus profissionais a responsabilidade pelo
sucesso ou fracasso nas avaliaes externas. Essa situao tem gerado mudanas significativas na
organizao do trabalho pedaggico e no trabalho docente.
Outro aspecto evidenciado a concepo de qualidade da educao que perpassa os dois
documentos. A definio de uma escola de qualidade restrita basicamente sua estrutura e
organizao, uma vez que no h referncia a sua funo social. Com efeito, assim como Dourado,
Oliveira e Santos (2007), entendemos que:
a qualidade da educao um fenmeno complexo, abrangente, que envolve mltiplas
dimenses, no podendo ser apreendido apenas por um reconhecimento da variedade e das
quantidades mnimas de insumos indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-
aprendizagem; nem, muito menos, pode ser apreendido sem tais insumos. Em outros termos, a
qualidade da educao envolve dimenses extra e intraescolares e, nessa tica, devem se
considerar os diferentes atores, a dinmica pedaggica, ou seja, os processos de ensino-
aprendizagem, os currculos, as expectativas de aprendizagem, bem como os diferentes fatores
extraescolares que interferem direta ou indiretamente nos resultados educativos. (p. 7)
Chama ateno o fato de que, no tocante democratizao da gesto, a lgica que orienta tanto o
PDDE quanto o PDE-Escola enfatiza os aspectos procedimentais e privilegia a dimenso tcnica-
operacional, relegando a dimenso poltica inerente aos processos coletivos de tomada de deciso
com graus mais avanados de participao. Eles reforam o pragmatismo das polticas
educacionais dos anos de 1990, que ressignificou o princpio da participao, reduzindo-o
execuo de tarefas gerenciais e operacionais.
Esse mesmo carter reducionista e pragmtico recai sobre a realizao da autonomia da escola. No
contexto destes programas essa autonomia no vai muito alm da possibilidade de a escola poder
utilizar determinados recursos dentro de parmetros e subordinados a processos e procedimentos
fortemente burocratizados e limitados pelo aparato normativo que os regulamenta.
PDDE e PDE-Escola nas Geraes: implicaes das polticas de
regulao no trabalho da escola
Esses programas, com seus contornos, fundamentos, metodologias e contradies tambm foram
implementados nas escolas pblicas da rede estadual de ensino de Minas Gerais e interessa-nos
compreender suas implicaes no trabalho dessas escolas.
Para tanto, adentramos a realidade de trs instituies estaduais na cidade de Ituiutaba-MG e
realizamos entrevistas semiestruturadas com seis profissionais em cada uma. Foram entrevistados:
o (a) diretor(a), um(a) especialista, duas professoras dos anos iniciais do Ensino Fundamental (1
ao 5 ano) e duas dos anos finais (6 ao 9ano). A escolha das professoras foi definida juntamente
com a direo, em funo do tempo de servio na escola e da agenda de trabalho de cada uma.
Foram realizadas 18 entrevistas, cujo roteiro constava de 24 perguntas que abrangiam as categorias
centrais: a gesto escolar, a organizao do trabalho pedaggico, o trabalho docente, a avaliao e
a qualidade do ensino. A identidade dos sujeitos e das instituies envolvidos na pesquisa foi
preservada por meio do uso de nomes fictcios.
As trs escolas que compuseram a realidade analisada oferecem o Ensino Fundamental de nove
anos e situam-se em trs espaos da cidade de Ituiutaba, com diferentes realidades sociais e
diferentes trajetrias histricas.
A perspectiva terico-metodolgica que orientou esta pesquisa exigiu a imerso na realidade
concreta, uma vez que a compreenso da totalidade requer o movimento entre o todo e as partes;
entre o singular e a totalidade.
Foi possvel apreender que a aplicao dos princpios definidos pelo Programa, bem como pela
legislao no tocante gesto democrtica, especialmente no que se refere autonomia, ainda esto
distantes do preconizado, pois, de acordo com o diretor Narciso da Escola da Praa, essa ltima
ainda bem limitada:
a escola hoje est tendo uma certa autonomia de aes, quer dizer, dentro da sua grade
curricular, dentro de seus planos de aes, mas voc tem um limite, quer dizer, tem essa
flexibilidade entre a base e o topo, o que voce pode fazer?
Ao ser questionada sobre a autonomia da escola no sentido mais amplo, que envolve as questes
pedaggicas, administrativas e financeiras, a diretora Accia, da Escola do Parque Goiabal, fala
dos limites dessa autonomia e refere-se apenas financeira:
, primeiro faz um diagnstico, v aonde est a defasagem maior, a voc tem autonomia para
escolher o que voc acha que tem que comprar, tem que gastar pra resolver aquele problema,
s que depois que colocou no papel a voc tem que cumprir, quando voc quer mudar uma
meta, voc tem que justificar.
Quanto participao, percebe-se pelos dados levantados que a forte presena do que Lima (2006)
define como participao indireta, pois no abrange a totalidade da escola. Alm disso, s vezes
ainda marcada pelo centralismo da direo e pelas relaes verticalizadas, ou uma participao
passiva (LIMA, 2006), como demonstra a professora Violeta da Escola Estadual da Praa:
PDE? A eu no sei... isso questo do tesoureiro, eu no sei, mas esse projeto no fica com a
parte do tesoureiro? Porque para estar recebendo recurso, porque a escola recebe, a eu no
sei se envolveu a participao dos professores porque eu no participei. [...] Todas as
decises, tanto pedaggicas quanto administrativas, so tomadas mais pela direo, n?
A especialista Hortncia, dessa mesma escola refora a presena da participao passiva:
"geralmente a gente passa na reunio e deixa em aberto, s vezes no momento mesmo voc j vai
detectando e refazendo, outra hora a gente d uma folhinha manda responder e trazer!"
Tambm a Diretora Perptua, da Escola Estadual do Rio Tijuco, evidencia a participao passiva
ou mesmo a no participao dos professores e da comunidade na elaborao do Plano de
Desenvolvimento da Escola quando afirma que a tarefa foi executada pela especialista da escola e
uma professora.
A Diretora Accia, por sua vez, refora a centralidade do papel da direo na diviso dos recursos
advindos do PDE-Escola. Essa atitude parece que foi bem assimilada pela direo, uma vez que
coaduna com a concepo de planejamento que fundamenta os manuais que orientam a elaborao
do Plano, nos quais se enfatiza muito a "figura do diretor", considerado "pessoa chave" nos
processos de deciso, em detrimento do "coletivo da escola":
Pra falar a verdade, eu estipulei o valor que cada um devia gastar, pra no ficar aquela briga,
mais ou menos dividido. So dois mil pra Matemtica, dois mil para Portugus [...]... essa
parte de pesquisa foi a gente que fez mais na secretaria, eu com as especialistas. Mas a,
montar o projeto mesmo, a gente ps o professor para montar. Sabe? Fizemos os modelinhos
para o professor preencher!
Ao analisar os impactos do PDDE e do PDE-Escola na organizao da escola mais
especificamente na sua gesto, pode-se concluir que ainda falta muito para que sua democratizao
se efetive, principalmente no que se refere autonomia construda e participao entendida como
uma prxis poltica.
A meritocracia tambm foi bastante recorrente nas falas dos profissionais entrevistados. No estado
de Minas Gerais esse princpio praticado por meio do "Acordo de Resultados": o
estabelecimento de metas, a instituio de bnus, recompensas e at mesmo punio para as escolas
que no conseguirem alcanar os resultados. A fala da professora Anglica, da Escola Estadual da
Praa Central, evidencia a recompensa pelo mrito:
Os professores recebem um salrio adicional do governo estadual por ano no ms de
setembro. um incentivo. Esse salrio adicional ele mediante a sua prova no Simave. Por
exemplo, se a escola ficou com um percentual de 70%, os professores recebem 70% do
salrio. A nossa escola ficou com quase 80% o ano passado, ns recebemos quase 80% do
nosso salrio. Isso tem a ver com a nota do Simave, com o nmero de alunos evadidos, tudo
isso entra. Eles fazem uma somatria, tem a ver tambm com a avaliao do servidor.
A professora Glicnia aponta a ansiedade, o medo e o esforo sobre-humano dos profissionais para
cumprir das metas estipuladas. Evidencia a cultura do desempenho, instituda pelas polticas
educacionais implantadas no Estado:
Os professores esto ansiosos e s falam assim: Ns temos que trabalhar, porque ns temos
que ter um resultado maior. Entendeu? Todo mundo est ansioso e quer o resultado, a gente
fica com medo do nosso resultado descer. Cada um est se empenhando o mais que pode, o
seu esforo todo.
E esse resultado cobrado pelas instncias superiores, pois atinge a administrao central da
educao no estado. O acompanhamento feito pelos tcnicos desses rgos e como relata a
professora Violeta: " uma presso forte mesmo em cima dos professores que esto ali... de todo
mundo que est envolvido, no s o professor, mas a direo tambm".
Outro aspecto que evidencia o neotecnicismo nas escolas do Estado e como se articula com a
lgica da regulao e da avaliao a responsabilizao e a culpabilizao dos profissionais da
escola no que se refere aos resultados das avaliaes. Pode-se perceber que o Ideb uma forte
referncia, mas o que mobiliza mesmo as escolas mineiras o Simave, pois ele que incide
diretamente nos salrios dos professores e nas verbas de que a escola necessita. Alm disso,
publicizao dos resultados pela mdia aumenta a ideia de responsabilizao, que, nas trs escolas
pesquisadas, aparece de maneira muito forte. Os professores esto assumindo para si o fracasso da
escola, como indica a professora Amarlis:
A gente tem essa preocupao, mas mesmo que voc tente, esse problema da famlia foge do
nosso alcance. Mesmo que voc no tenha condies de fazer nada pelo aluno, voc se sente
responsvel porque o resultado ruim dele vai refletir na sua prtica, vai ser voc que teve
aquele resultado ruim junto com ele, entendeu? Isso pssimo, mas infelizmente, toda
cobrana, quando traa meta, objetivo que voc tem que cumprir, infelizmente desse jeito,
sob presso que voc trabalha.
Observa-se que tudo gira em torno da avaliao: o planejamento da escola, o contedo ministrado,
a avaliao da aprendizagem. No que se refere ao planejamento escolar, o foco da escola a
melhoria dos ndices, tanto os do Ideb, quanto os do Simave. A professora Magnlia, da Escola
Estadual do Parque Goiabal, refere-se ao PDE como um plano voltado para atender as defasagens
dos resultados da escola na avaliao sistmica. A diretora Perptua, da Escola Estadual do Rio
Tijuco, refora esse sentido assumido pelo planejamento vinculado aos resultados da avaliao:
ns fizemos um trabalho muito grande o ano passado, eu cobrei muito, sabe? Eu foquei
terceiro ano e quinto ano. Eu falei: Vamos continuar com os projetos internos, vamos? Ns
no vamos colocar tanta intensidade porque o nosso foco so os alunos do terceiro e do quinto
ano! [...] A escola inteira parou para atender terceiro e quinto ano! Entendeu?
No tocante aos contedos curriculares, esses tambm visam atender s necessidades das
avaliaes. Assim, Lngua Portuguesa e Matemtica ocupam o lugar central na matriz curricular.
So trabalhados com prioridade em detrimento de outros contedos, alterando at a rotina da
escola, como mostra a especialista da Escola da Praa, Hortncia: "Toda semana trabalha-se com
Portugus e Matemtica. Segunda-feira, primeiro horrio, toda a escola vai estar trabalhando
com Portugus, independentemente do que seja o horrio da sala".
Na Escola Rio Tijuco acontece o mesmo, o foco nos contedos avaliados tambm se evidencia,
como explica a professora Dlia: "A prioridade igual, estou te falando: leitura e escrita".
Pelos dados coletados percebe-se com clareza a regulao da escola por meio da centralidade da
avaliao sistmica na organizao do trabalho pedaggico. Ela incide no planejamento, na
organizao curricular e na avaliao da aprendizagem. Na verdade, o que polariza a escola na
atualidade no mais a avaliao da aprendizagem, mas as avaliaes externas, que trazem em seu
bojo a responsabilizao e a culpabilizao dos professores, da direo, enfim, da escola. E isso
influencia no currculo oferecido aos alunos e tambm no trabalho docente.
A regulao do trabalho docente intensificou-se com o fortalecimento do neotecnicismo e da
meritocracia na educao. Nesse contexto, as atribuies do professor tm aumentado e at mesmo
a funo social da escola parece ganhar outros significados. A professora Flor de Lis relata a
necessidade de conhecer melhor os alunos e afirma a multifuncionalidade do professor no contexto
atual: "O papel do professor hoje ser uma internet ambulante voc tem que saber de tudo. Voc
tem que ser uma pessoa multifuncional".
Quanto concepo de qualidade do ensino, tambm os sujeitos da pesquisa ao serem questionados
sobre a melhoria da qualidade do ensino, revelaram uma viso bem restrita da qualidade. Isso fica
claro no depoimento do diretor Narciso: "O nosso objetivo : crescer e melhorar os ndices das
avaliaes sistmicas e das avaliaes internas do aluno".
Tambm a especialista Hortncia toma como referncia a melhoria da qualidade os ndices da
avaliao: "Tanto que as nossas avaliaes externas esto subindo a cada dia. Ento eu
percebo que est melhorando ano a ano".
Consideraes finais
Ao buscar compreender as implicaes das polticas de regulao implementadas no campo
educacional brasileiro no contexto dos governos de Lula da Silva e Acio Neves a partir do PDDE
e do PDE-Escola foi possvel observar que a avaliao tem assumido uma centralidade crescente
na organizao do trabalho pedaggico, na medida em que cada vez mais direciona o planejamento,
a organizao curricular, a avaliao da aprendizagem e o prprio trabalho docente. Seus
resultados tm conduzido responsabilizao e culpabilizao dos professores, da direo e da
escola.
O conceito de qualidade da educao assimilado na perspectiva dos princpios preconizados
pelo Estado Regulador e Avaliador, em que se enfatiza o produto e se ignora os processos, tendo
por base a ideia de eficincia e produtividade. uma qualidade centrada nos ndices de
desempenho nas avaliaes sistmicas.
Nesse contexto, a autonomia e a participao assumem um carter meramente instrumental, tcnico.
Diminui ainda mais os espaos para realizao da autonomia dos professores, ao mesmo tempo em
que se intensifica e precariza seu trabalho na escola.
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II Faced /UFU. marcelosoares@ufu.br
RESPONSABILIZAO
Responsabilidade educacional e atuao do todos pela
educao
Erika Moreira Martins
I
Introduo
No capitalismo contemporneo o discurso hegemnico recoloca a relao entre desenvolvimento e
educao como fundamental para o desenvolvimento econmico de um pas. diferena das
dcadas anteriores, diante da reestruturao produtiva e da insero do capitalismo brasileiro nas
mudanas ocorridas na diviso internacional do trabalho, um dos principais eixos da poltica
econmica nacional passa a ser a competitividade em nvel internacional. Neste contexto, a
educao pblica ocupa um lugar de destaque no Brasil, tornando-se alvo de disputas por ser
entendida como uma rea estratgica para as mudanas na sociedade e para o aumento da
competitividade econmica.
Soma-se a isso a questo de que, as reformas que se iniciam na dcada de 1990, ocorridas sob a
lgica da "modernizao", reforam a subordinao da educao s mudanas econmicas e de
concorrncia internacional. KRAWCZYK (2005) chama ateno para a um processo prprio desta
dcada, no qual um novo modelo de regulao supe uma mudana radical da categoria 'sociedade
civil' e 'cidadania' e vem sendo concretizado a partir de um processo de descentralizao
desenhado em trs dimenses: descentralizao entre os diferentes rgos de governo
(municipalizao), descentralizao para escola (autonomia escolar) e descentralizao para o
mercado (responsabilidade social). Para esta autora, "prope-se inovar no s as relaes
institucionais no interior do prprio Estado (que se mantm na liderana da implementao das
reformas), mas tambm as parcerias com a sociedade civil". (KRAWCZYK, 2005, p. 803).
No processo de descentralizao para o mercado, o compartilhamento das responsabilidades por
formular e implementar polticas implica em uma articulao entre Estado, setores privados e
organizaes no-governamentais. A partir da ideia de que a responsabilidade pela educao pode
ser assumida por todos os segmentos da sociedade, e no apenas ficar a cargo unicamente do
Estado, novos atores passam a ser considerados.
Desde a dcada de 2000 possvel identificar que esta dinmica descentralizadora no s vai
adquirir legitimidade frente a determinados setores da sociedade como, mais ainda, estes setores
vo passar a disputar o espao educacional como um espao de poder. Neste cenrio, grupos de
empresrios, a partir de sua posio de poder privilegiada, tm apresentado seus posicionamentos,
pactos, realinhamentos e estratgias no sentido de influenciar discusses, desenho, implementao
e deciso dos rumos das polticas junto aos governos. Tais grupos empresariais, valendo-se da
possibilidade da reconfigurao do espao pblico e, por sua condio de atores da sociedade
civil, cada vez mais ganham espao na participao dos processos de mudanas nas polticas
sociais. Suas estratgias se efetivam atravs de uma ao organizada que ultrapassa o mbito da
produo e da lucratividade imediata, procurando influenciar em outras reas como o poder
poltico institucional, incidindo nas polticas pblicas para educao e na sociedade como um todo
atravs de pactos/alianas com o poder pblico e com outras fraes de classes.
neste contexto que grupos empresariais, que j possuam um histrico de atuao junto
educao pblica, promoveram o movimento Todos Pela Educao TPE. A forma de atuao
desse grupo baseia-se no princpio do direito educao de qualidade, reforando preceitos
constitucionais, resgatando e ressignificando bandeiras de lutas polticas da dcada de 1980,
incorporando novas pautas na agenda educacional e, ao mesmo tempo, justificando sua atuao
valendo-se de sua experincia empresarial na tentativa de reorientar a educao pblica.
Lanado em 2006, o TPE denomina-se como uma a aliana nacional apartidria entre sociedade
civil, iniciativa privada e organizaes sociais de educadores e de gestores pblicos da Educao.
Seu principal objetivo incidir em polticas pblicas para educao bsica brasileira em nvel
nacional (TODOS PELA EDUCAO, 2012). Para alcanar seus objetivos, este grupo lana 5
metas que tm como caracterstica principal o fato de serem verificveis e mensurveis
1
. Desde sua
perspectiva, os resultados nos exames internacionais afetariam a competitividade e o crescimento
econmico do pas. Tal problemtica apresentava a necessidade de mudanas na educao pblica.
Para tanto, o grupo lana mo de diversas estratgias de atuao, procurando intervir junto aos
governos no sentido de promover mudanas do marco legal referente educao advocacy e na
elaborao de polticas pblicas. Fomentam a corresponsabilidade pela educao, na qual, a
educao no seria uma responsabilidade somente de escolas, professores ou governos, mas de
toda a sociedade. Por entenderem que o Brasil atravessa uma crise de accountability
2
, atravs de
seus scio-fundadores o TPE vem promovendo, desde 2006, iniciativas de alterao no marco
regulatrio no sentido de que estabelea uma "Lei de Responsabilidade Educacional".
O surgimento do movimento Todos Pela Educao
As proposies do TPE pautam-se na reorganizao da educao bsica pblica atravs da
melhoria da qualidade da educao bsica. Com a constatao de que a desarticulao entre as
propostas educacionais dos governos, iniciativa privada e organismos internacionais significava a
abertura de um campo de atuao, o grupo que formaria o TPE inicia seu trabalho. Para tanto,
houve uma grande mobilizao em torno da educao bsica pblica, envolvendo renomados
empresrios brasileiros, governantes e representantes de organizaes da sociedade civil.
A base de atuao do TPE seria a articulao entre governo, investidores privados e outros setores
da sociedade a partir de convergncias entre as propostas educacionais em prol de um nico
projeto para educao pblica. Estas convergncias foram sintetizadas em suas cinco metas
mensurveis.
Sua proposta de atuao no contempla a interveno direta na escola, mas, antes disso, pretende
"qualificar a demanda" por uma educao bsica de qualidade, lanando mo de estratgias de
comunicao que mobilizem e orientem a sociedade, estimulando a avaliao e a cultura de metas.
Ademais, dentre suas diretrizes destaca-se a questo da "corresponsabilidade pelo todo, que se
consubstancia na atuao convergente, intercomplementar e sinrgica entre as polticas
pblicas, o mundo empresarial e as organizaes sociais sem fins lucrativos" (TODOS PELA
EDUCAO, 2006a, p.7).
Incidncia do TPE nas polticas pblicas para educao
Desde seu lanamento, o TPE tem participado ativamente do processo de formulao e
implementao de polticas educacionais junto ao governo federal.
A sintonia entre governo federal e este Movimento evidenciada no caso emblemtico do Plano de
Desenvolvimento da Educao PDE. Em 2007 o MEC, ao apresentar o PDE sociedade, lana
para sua consolidao o "Plano de Metas Compromisso Todos Pela Educao" atravs do Decreto
6.094/07 (BRASIL, 2007). Segundo o TPE, o PDE recebeu tal nome dada a sintonia existente entre
as metas do Movimento e as do plano.
O principal decreto assinado pelo presidente era o Programa de Metas Compromisso Todos
Pela Educao, que rene aes referentes Educao Bsica e foi assim chamado em
reconhecimento sintonia existente entre as 5 Metas defendidas pelo movimento e os
objetivos do Plano proposto pelo MEC. Compartilhando o iderio defendido pelo Todos Pela
Educao de que apenas com a busca incansvel de resultados possvel melhorar a
qualidade da Educao no Brasil, o MEC introduziu, entre outras medidas, de forma indita,
uma poltica de metas e indicadores de qualidade como condio para o repasse de recursos a
estados e municpios. Tambm programa de Nao, no apenas de um governo, cujo
mandato finito e requer, portanto, dilogo permanente com toda a sociedade, preservada sua
rica diversidade de pontos de vista, e com esferas da administrao pblica (TODOS PELA
EDUCAO, 2007, grifos meus).
preciso ressaltar que o IDEB, uma das principais aes que compem o PDE, expressa certo
ideal de qualidade da educao que coincide com o defendido pelo TPE na medida em que
contribui para o controle das escolas, estimula a meritocracia e a consolidao de uma "cultura de
metas". Assim como nas propostas do TPE, a linha mestra do PDE a orientao para a
aprendizagem dos estudantes, desta maneira, os indicadores de qualidade e suas metas passaram a
nortear as polticas do MEC.
A mobilizao do TPE em torno do novo Plano Nacional de Educao PNE (2011 2020)
Projeto de Lei n. 8.035/10 (BRASIL, 2010) revela outras estratgias de atuao empregadas por
este Movimento. Procurando ocupar as instncias representativas, o TPE participou da comisso
organizadora e de sete conferncias da CONAE
3
, na figura de Mozart Neves Ramos (presidente
executivo do Movimento na poca), que ocupou a cadeira de representante dos "Movimentos em
Defesa da Educao" na condio de suplente
4
.
O TPE apresentou para a sociedade, atravs da mdia, uma avaliao do primeiro documento da
CONAE 2010
5
. Em relao a este documento, j neste momento, o TPE avaliava como positiva a
constituio de um Sistema Nacional de Educao atravs de um trip formado por Planos
Articulados, Regime de Colaborao e Lei de Responsabilidade Educacional. Os pontos negativos
apontados seriam: regulamentao do setor privado e restries ao ensino distncia. Na
avaliao do TPE, o setor pblico no teria "flego" suficiente para assumir suas tarefas,
dependendo, dessa forma, do setor privado. Alm disso, ao setor pblico caberia a superviso da
qualidade do ensino, podendo atuar diante da constatao da baixa qualidade da oferta
educacional.
A mobilizao do TPE no se limitou participao nas conferncias e aos comentrios aos
documentos. O Movimento promoveu outras iniciativas relacionadas discusso do PNE, como
uma palestra com o Prof. Carlos Roberto Jamil Cury, sobre os desafios da construo de um Plano
que seja efetivo, que tenha metas claras e factveis. A partir desse evento, em parceria com a
Fundao Santillana e a Editora Moderna o TPE preparou uma publicao, a ser distribuda
durante a CONAE, que tinha por objetivo subsidiar a elaborao do novo PNE (TODOS PELA
EDUCAO, 2009, p. 45).
Alm disso, em parceria com instituies nacionais e internacionais
6
, o TPE promoveu um evento
de grande porte, o Congresso Internacional "Educao: Uma agenda Urgente", em 2011. O evento
foi realizado na sede do Conselho Nacional de Educao CNE em Braslia, e seu objetivo foi o
de promover um debate em nveis tcnico e poltico que subsidiasse um documento com as
principais convergncias e reflexes sobre cada um dos temas discutidos em 8 sesses (Justia
pela qualidade da Educao; Regime de colaborao; Definio das expectativas de aprendizagem;
Formao inicial do professor; Carreira do professor; Avaliaes externas e seu uso na gesto
educacional; Ampliao da jornada na perspectiva da Educao integral; Equidade e incluso).
poca, o TPE pretendia entregar o resultado destas discusses aos parlamentares, ao MEC e
Presidncia da Repblica (TODOS PELA EDUCAO, 2011, p.5). A realizao deste Congresso
teve grande repercusso na mdia e entre outras entidades e movimento sociais ligados educao.
Ao fim do evento promovido pelo TPE, foi divulgada uma "Carta Aberta ao Movimento 'Todos
Pela Educao'". Esta carta, assinada por 32 entidades, demonstrava algumas divergncias entre o
TPE e outros movimentos de luta pela educao, pois tal documento afirmava que o Brasil j
possua uma agenda para a educao, construda democraticamente na CONAE. Alm disso, na
carta era exigido o comprometimento do TPE com as deliberaes da CONAE.
O TPE apreciou, ainda, o texto do novo PNE 2011-2020 (PL n. 8.035/10), divulgado pelo MEC e
que est sendo avaliado pelos parlamentares no Congresso Nacional antes de ser aprovado
7
. A
partir de um esforo para analisar e traar similitudes entre as metas do novo PNE e suas prprias
metas e bandeiras, o TPE avaliou que o novo PNE deve ser objetivo: conter poucas e exequveis
metas, indicadores capazes de mensur-las regularmente e proporcionar o acompanhamento de seu
cumprimento pela sociedade civil, alm de recursos necessrios para sua execuo
8
. A "cultura de
metas" e a intensificao das avaliaes na verificao do desempenho de alunos foram vistas pelo
TPE como pontos positivos no novo PNE. Contudo, segundo o TPE, faltou ao PNE uma estratgia
para melhorar a divulgao dos resultados do Ideb aos professores, gestores e sociedade em geral.
Em relao ao financiamento da educao previsto no novo PNE, o TPE defendeu que, at 2014,
pelo menos 7% do PIB nacional estejam destinados educao, com foco na educao bsica. Tal
ndice sustentado, mesmo diante da informao de que na CONAE-2010 foi constatada a
necessidade de ampliao do financiamento para 10% do PIB para a educao, sendo 8% em
educao bsica e 2% em educao profissionalizante-tcnica e superior. O TPE justificou a
defesa do investimento de apenas 7% do PIB em educao alegando ter informaes de que um
eventual aumento acima de tal ndice elevaria a carga tributria. Alm disso, a questo do PIB seria
uma "fico", isso porque, compartilhando a mesma opinio do executivo, o TPE argumenta que
aumento dos investimentos previstos no novo Plano deve vir acompanhado da indicao das novas
fontes de recurso
9
.
Ainda dentro da avaliao do documento do novo PNE, o TPE destacou uma crtica ao Regime de
Colaborao entre os entes federados: o novo Plano no estabeleceu a responsabilidade de cada
ente no cumprimento das metas nacionais. Ademais, o baixo nmero de Planos Estaduais de
Educao (PEEs) refletiria a pouca importncia que os estados deram ao novo PNE
10
. Para o TPE,
o novo PNE deve tambm reafirmar a importncia de se intensificar coalizes e parcerias que
assegurem a "modernidade social"
11
.
A nfase dada pelo documento ao ensino bsico seria fundamental para elevao da qualidade da
educao. Outros pontos de destaque so a preocupao em diminuir as desigualdades
educacionais; a valorizao do magistrio; a possibilidade de maior participao da sociedade
para a garantia do direito ao ensino de qualidade; e a reduzida quantidade de metas. No entanto,
para o Movimento, uma das falhas do novo PNE diz respeito falta de consequncias pelo no
cumprimento das metas estratgicas, da a necessidade de uma Lei de Responsabilidade
Educacional.
Lei de Responsabilidade Educacional e TPE
Concomitante tramitao do PL n. 8.035/10 (PNE 2011-2020) no Congresso Nacional ocorre a
discusso de um conjunto de propostas para a criao de uma Lei de Responsabilidade
Educacional LRE.
A questo da responsabilizao fundamental para o TPE. Por isso, o Movimento vem trabalhando
junto a parlamentares e ao governo federal
12
no sentido de implementar uma LRE com
determinadas caractersticas. Para o Movimento as "obrigaes constitucionais e legais relativas
educao bsica pblica na abrangncia da ao civil pblica fariam com que desvios e
fraudes envolvendo verba do Fundeb, por exemplo, fossem abarcadas pela LRE"
13
. Outro
argumento utilizado pelo TPE o de que uma LRE poderia contribuir para a adoo de critrios de
longo prazo para a Educao brasileira. Segundo o Movimento, o Brasil necessita de tal alterao
no marco regulatrio, pois passa por uma crise de "accountability", por isso, uma LRE deve
estabelecer parmetros de ao para todas as esferas de governo na rea da educao, tais como o
estabelecimento de metas e a limitao de gastos envolvendo sanes em caso de seu
descumprimento. Conforme aponta AFONSO (2009), a accountability consiste em mensurar e
codificar padres de resultados e prever consequncias no caso do no alcance destes resultados.
Por isso, os dados so quantitativos e os mtodos de mensurao so padronizados. Desta forma,
explica o autor, "no , portanto, por acaso que algumas formas de accountability em educao
tm sido estruturadas tendo como fundamento, exclusivo ou predominante, os resultados dos
testes estandardizados no mbito de avaliaes externas" (AFONSO, 2009).
Alm do estabelecimento de parmetros de ao para o governo, na viso do TPE, uma LRE
organizaria o marco regulatrio da educao, definindo com maior clareza a responsabilidade de
cada ente federado na educao, melhorando o Regime de Colaborao entre as esferas de governo
e estabelecendo uma distribuio de responsabilidades e responsabilizao pelos resultados de
aprendizagem. Isso porque, para o TPE, "se o aluno no aprende, algum deve ser
responsabilizado por isso"
14
.
Desde 2008 o TPE participa ativamente de debates preliminares a respeito da LRE, que teria
contornos semelhantes Lei de Responsabilidade Fiscal. Em sua forma de atuao, o Movimento
passou a acompanhar e promover articulaes no sentido de agilizar o processo de trmite da LRE,
assim como realizar debates sobre o tema na mdia e em diversos eventos realizados pelo
movimento (TODOS PELA EDUCAO, 2009, p. 45).
J em 2008, no Congresso Nacional, o TPE em parceria com a Unesco do Brasil e a Comisso de
Educao e Cultura da Cmara dos Deputados, realizou o seminrio internacional "tica e
Responsabilidade na Educao: Compromisso e Resultados". Este seminrio teve o objetivo de
estabelecer marcos regulatrios de responsabilidade dos governantes para a rea da Educao.
Segundo o TPE "o seminrio resultou em um texto norteador legitimado para uma Lei de
Responsabilidade Educacional
15
" (TODOS PELA EDUCAO, 2009, p. 40). Dentre os
debatedores, destacavam-se o ento senador Cristovam Buarque (PDT-DF), a ento deputada
Professora Raquel Teixeira (PSDB-GO), e a presidente do CONSED, Maria Auxiliadora Rezende
todos scios fundadores do TPE. Aps a realizao deste seminrio o debate a respeito da LRE
(PL 7420/06 e apensados) se fortalece entre seus defensores na Cmara Federal dos Deputados.
Em 2011 foi constituda Comisso Especial sobre a LRE. De acordo com XIMENES (2012, p.
354) esta deciso poltica retirou da Comisso de Educao e Cultura a apreciao do assunto. Isso
significa que na Comisso Especial a matria pode ser votada em carter terminativo, sem
necessidade de passar pelo Plenrio. Desta forma, a partir da ampliao do enfoque do debate
sobre responsabilidade educacional, como assinala XIMENES (2012, p. 355), cabe ao mandato da
Comisso Especial "legislar sobre nada menos que a qualidade da educao". preciso
ressaltar ainda que, diversos membros do TPE
16
tm participado de audincias pblicas para
instruir a matria legislativa em trmite nesta Comisso Especial.
Mesmo tramitando, na Cmara de Deputados, pelo menos uma dezena de projetos de LRE
17
, a base
da discusso o PL 7420/06, de autoria da scio-fundadora do TPE e ex-deputada Raquel Teixeira
(PSDB-GO). Tal PL determina que cada rede e sistema de Educao Bsica do pas obedea a
critrios definidos de qualidade da educao e, alm disso, que os gestores pblicos sejam
responsabilizados caso estes critrios no sejam cumpridos. Existem ainda, pelo menos, 12
propostas apensadas, dentre elas uma do governo federal.
No conjunto dos projetos, XIMENES (2012) identifica trs principais propsitos para a LRE:
I) explicitar e detalhar o regime de repartio de competncias e atribuies de cada esfera
estatal, aproximando-a do que seria a pretendida regulamentao do regime de colaborao;
II) definir os meios de verificao do cumprimento das atribuies legais e, em sentido mais
restrito, definir os sujeitos responsveis; e III) assegurar um regime de sanes pessoais mais
efetivas para o descumprimento das determinaes legais, capazes de fortalecer, segundo essa
concepo, a implementao do direito educao (XIMENES, 2012, p. 363).
Dessa forma, embora a diversidade de PLs revele os variados interesses e as diferentes
concepes de responsabilizao em disputa, o ponto consensual em todas as propostas a ideia
de irresponsabilidade pela promoo da qualidade da educao pblica, sobretudo por parte do
Estado. Os pontos de maior polmica sobre o contedo das normas versam sobre as concepes de
qualidade e de responsabilidade educativa. Nesse sentido, XIMENES (2012, p. 361) alerta para o
fato da existncia do conceito e do regime jurdico da responsabilidade geral e educacional no
ordenamento jurdico brasileiro. Para este autor, preciso "desmistificar e afastar a ideia de que
hoje vigoraria a absoluta irresponsabilidade educacional, ou seja, que autoridades, gestores e
profissionais da educao no podem ser punidos por atos e omisses atentatrias ao direito
educao". Assim, uma vez que um dos princpios bsicos do Estado Democrtico de Direito
Republicano a responsabilidade universal (civil) e a responsabilidade poltica pela educao
exclusiva das autoridades estatais , tambm regulamentada pela LDB/96 ( 4 do artigo 5), a
improbidade administrativa
18
, por abranger qualquer agente pblico, (funcionrio pblico da
administrao direta ou indireta, servidor temporrio ou mesmo particulares) a modalidade com
o maior potencial de influenciar as polticas pblicas e a conduta dos gestores, quando comparada
ao crime de responsabilidade ou infrao poltico-administrativa (XIMENES, 2012, p. 369).
Ora, a proposta mais antiga em trmite na Cmara, o PL 7420/06, da ex-deputada Raquel Teixeira
(PSDB-GO) scio-fundadora do TPE. Este PL, em conjunto com os PLs 680/07, 413/11 e 450/11
prev que o descumprimento das metas neles estabelecidas dentre elas a evoluo nos resultados
aferidos nos exames nacionais , seja caracterizado como "ato de improbidade administrativa
atentatrio aos princpios da administrao pblica, nos termos da legislao especfica Lei
n. 8.429/92 , aplicando-se ainda penas em dobro em relao ao estabelecido nessa lei"
(XIMENES, 2012, p. 369). Esta proposio, em consonncia com os ideais de padro de qualidade
da educao defendidos pelo TPE, evidenciam o lugar estratgico que passa a ocupar as
expectativas de aprendizagem e os exames em larga escala na poltica nacional. Os resultados dos
exames de desempenho constituiriam um fator para tomada de decises e sanes sobre os
dirigentes pblicos, as escolas, os professores e estudantes. Alm disso, se aprovada uma LRE
nestes termos, os agentes educativos podero sofrer responsabilizao pessoal e punio (inclusive
com a aplicao de sanes penais e financeiras). Tal como sinaliza XIMENES (2012, p. 371),
neste caso, "a novidade no a responsabilidade pessoal dos docentes, mas sua vinculao s
metas acadmicas e difuso da lgica de mercado na educao pblica, estimulando-se a
competio entre redes e escolas, como parece ser o intuito dos projetos que estabelecem a
divulgao em larga escala dos resultados de cada unidade de ensino".
FREITAS (2011, p. 4), a partir da experincia de sua utilizao nos EUA, j aponta os efeitos
perversos deste tipo de poltica: "entre os primeiros estados americanos a usar sistemas de
avaliao, estava o Texas, terra de G. Bush onde, ainda como governador, testaram-se as 'teses
de responsabilizao' que depois seriam incorporadas por ele, agora como presidente dos
Estados Unidos, e por Rod Paige na lei de responsabilizao educacional No Child Left Behind .
O 'Milagre do Texas' ou a 'Responsabilizao ao Estilo Texas', hoje sabemos, virou estudo de
caso, inclusive sobre fraudes nas estatsticas de evaso de alunos e sobre como estas polticas
impactaram negativamente as possibilidades de progresso dos alunos mais pobres".
Consideraes
O TPE vem trabalhando no sentido de que uma lgica empresarial seja incorporada a uma nova
poltica educativa. A lgica empresarial gerencialista tem se manifestado abertamente em suas
diversas propostas, inclusive a partir de uma forte crtica lgica do funcionalismo pblico. Em tal
lgica, a accountability em educao, compatvel como o conceito de qualidade do TPE. Para
este Movimento a medida da qualidade de uma escola expressa "nas metas e parmetros
nacionais que indicam essa qualidade (TODOS PELA EDUCAO, 2006b, p. 11), e que podem
ser mensuradas pelo desempenho de estudantes em exames nacionais de larga escala. Nesta viso,
a melhoria da qualidade da educao implica em alcance de metas de aprendizagem, no aumento do
IDEB e na melhoria na posio dos resultados dos estudantes brasileiros em rankings
internacionais, como no caso do PISA (OCDE). Para o Movimento, as implicaes deste aumento
nos ndices seriam o desenvolvimento e o aumento da competitividade econmica do pas. Isto
porque, segundo o TPE, a expresso mensurvel da m qualidade so os ndices de reprovao e
abandono escolar, refletidos na frmula "a escola no ensina, a criana no aprende, e o Brasil
no se desenvolve" (TODOS PELA EDUCAO, 2006b, p. 9). Portanto, existe a defesa de que o
no alcance das metas pr-estabelecidas seja objeto de responsabilizao pessoal e punio
(inclusive com a aplicao de sanes penais e financeiras) de dirigentes, escolas, professores.
Como consequncia desses critrios para o estabelecimento de uma LRE prev-se o fortalecimento
das concepes que defendem a agenda da gesto escolar (controle pelo processo, bnus e
punies) como forma de melhoria da qualidade da educao, em detrimento ou sobreposio do
aumento do financiamento e da valorizao dos profissionais da educao. Este tipo de enfoque
promove a presso de professores e escolas, alm da diferenciao e competio interna nos
sistemas de ensino e entre redes e escolas (Quase Mercado). Esta concorrncia interna nas redes,
como bem sinaliza XIMENES (2012),
em muitos casos [] acompanhada da privatizao por dentro da gesto do ensino pblico,
tanto atravs de empresas privadas que oferecem material apostilado e assessoria tcnica s
redes de ensino, como por meio dos institutos empresariais, que passam a influenciar
fortemente os rumos das polticas educacionais. Em comum nesses processos est a promessa
de melhoria da qualidade do ensino, entendida fundamentalmente como melhoria nos
resultados de avaliao sistmica (XIMENES, 2012, p. 373-374).
Alm disso, ao enfatizar a mensurao da aprendizagem atravs da avaliao no alcance de uma
educao de qualidade, o TPE outorga menos valor aos itens "no avaliveis", reduzindo, desta
forma, o carter cultural e poltico da escola pblica.
Ainda preciso ressaltar que, mais do que o estabelecimento de uma lei que regulamenta a
responsabilidade pela oferta de uma educao de qualidade, a disputa pelo teor de uma LRE,
revela sua capacidade de torna-se poltica de Estado, podendo determinar a ao, em termos
educacionais, das esferas de governo e promover reformas que alterem as bases da educao
pblica no pas. Decorre da a importncia de uma LRE, cujos parmetros tenham por base as
expectativas de aprendizagem ("cultura de metas") e responsabilizao individual, que poder
recair inclusive sobre escolas e professores, como bem expressou Clio da Cunha (o assessor
especial para Educao da Unesco no Brasil e scio-fundador do TPE) "A lei de responsabilidade
vai da merendeira ao Ministro" (SEMINRIO, 2008). As contradies do estabelecimento de
uma LRE nestes parmetros apontam para os limites das reformas educacionais impulsionadas por
grupos empresariais. retrica da necessidade de responsabilizao e punio pelo no
oferecimento de uma educao pblica de qualidade contrape-se concepes empresariais e
gerencialistas na educao pblica. Nestas reformas, as expectativas de aprendizagem promovem o
controle ideolgico da educao, delimitam e reduzem o conceito de qualidade educacional, alm
de estimular a competio interna nas redes de ensino e a responsabilizao dos trabalhadores da
educao.
AFONSO, A. A. Nem tudo o que conta em educao mensurvel ou comparvel. Crtica
accountability baseada em testes estandardizados e rankings escolares. Revista Lusfona de
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FREITAS, Luiz Carlos de. Responsabilizao, meritocracia e privatizao: conseguiremos escapar
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XIMENES, S. B. Responsabilidade educacional: concepes diferentes e riscos iminentes ao
direito educao. In: Educ. Soc., Campinas, v. 33, n. 119, p. 353-377, abr.-jun. 2012.
I Faculdade de Educao/UNICAMP. moreiraerika@yahoo.com.br
1 1) Toda criana e jovem de 4 a 17 anos na escola; 2) Toda criana plenamente alfabetizada at os
8 anos; 3) Todo aluno com aprendizado adequado sua srie; 4) Todo jovem com o Ensino Mdio
concludo at os 19 anos; 5) Investimento em Educao ampliado e bem gerido.
2 PINHO, A. Presidente do "Todos pela Educao" critica propostas dos candidatos para o setor,
Entrevista com Mozart Ramos. Folha de So Paulo, 01 set 2010.
3 A Conferncia Nacional de Educao CONAE um espao aberto pelo Poder Pblico para que
todos possam participar do desenvolvimento da Educao Nacional. O Tema da CONAE em 2010
foi: Construindo um Sistema Nacional Articulado de Educao: Plano Nacional de Educao, suas
Diretrizes e Estratgias de Ao. Fonte: http://conae.mec.gov.br/index.php?
option=com_content&view=article&id=46&Itemid=57 acesso: 02/2011.
4 A cadeira titular foi ocupada por Daniel Tojeira Cara, representante da Campanha Nacional pelo
Direito Educao.
5 BARROS, R. Bandeiras ao vento. Revista Educao, Ago. 2011.
6 A promoo deste evento envolveu parcerias estratgicas e patrocnios que demonstram os
setores de maior convergncia com as propostas do TPE: Parceiros: CNE, INEP/MEC, Unesco,
Unicef, Undime, SBPC, ABMP, BID e Consed; Patrocinadores: BID, Fundao Educar Dpaschoal,
Fundao Ita Social, Grupo Gerdau, Ita BBA, Instituto Natura, Fundao Lemann e Instituto
Unibanco; Apoio Institucional: GIFE e CDES; Apoio: CNE, Agncia TUDO, Agncia DM9DDB,
Canal FUTURA e CNI.
7 TODOS PELA EDUCAO. Veja os comentrios do Todos Pela Educao sobre o PNE 2011-
2020. Portal Todos Pela Educao, 15 dez, 2012.
8 RAMOS, M. N. O novo Plano Nacional de Educao. Correio Braziliense, DF, 16 set. 2010;
GUERREIRO, C. Menos metas, mais compromisso. Revista Educao, Ago. 2011; AGNCIA
SENADO. Plano Nacional de Educao deveria ter metas anuais, sugerem especialistas. Agncia
Senado, DF, 01 jun. 2011; RAMOS, M. N. Panorama da educao: avanos e desafios. Correio
Braziliense, DF, 19 ago. 2010.
9 RAMOS, M. N. O novo Plano Nacional de Educao. Correio Braziliense, DF, 16 set. 2010;
WEBER, D.; BARBOSA, A. A. CNE quer 10% do PIB para educao. O Globo, Rio de Janeiro,
11 mai. 2011; CIEGLINSKI, A. Com quase 3.000 emendas, PNE deve ficar para 2012. Portal UOL
Notcias. Agncia Brasil, DF, 18 jun. 2011; TODOS PELA EDUCAO. Veja os comentrios do
Todos Pela Educao sobre o PNE 2011-2020. Portal Todos Pela Educao, 15 dez. 2012.
10 RAMOS, M. N. 'Situao reflexo da pequena mobilizao social', diz membro do CNE. O
Estado de So Paulo, 01 dez. 2012; CRUZ, E. P. rea educativa considera fundamental aprovar o
PNE este ano. Agncia Brasil, 11 mai. 2011.
11 TODOS PELA EDUCAO. Veja os comentrios do Todos Pela Educao sobre o PNE 2011-
2020. Portal Todos Pela Educao, 15 dez, 2012; RAMOS, M. N. O PNE e a formao docente.
Correio Braziliense, DF, 17 fev. 2011.
12 EDITORIAL da Folha de So Paulo. Por um ensino melhor, Folha de So Paulo, 31 ago. 2010;
PINHO, A. Presidente do "Todos pela Educao" critica propostas dos candidatos para o setor,
Entrevista com Mozart Ramos. Folha de So Paulo, 01 set 2010; RAMOS, M. N. As urgncias da
educao. Revista poca, 03 out. 2010.
13 DUARTE, A. Irresponsabilidade educacional. Novo plano federal para o setor de educao
exclui lei que pune gestor por mau uso de recursos. O Globo, Rio de Janeiro, 11 abr. 2011.
14 DUARTE, A. Irresponsabilidade educacional. Novo plano federal para o setor de educao
exclui lei que pune gestor por mau uso de recursos. O Globo, Rio de Janeiro, 11 abr. 2011.
15 Documento: FUNDAMENTOS DE UMA LEI DE RESPONSABILIDADE EDUCACIONAL
(2008) Promovido pela UNESCO, Comisso de Educao e Cultura, CNE, Consed, UNIME e
TPE, por solicitao deste ltimo.
16 Dentre os membros, destacam-se: Priscila Cruz (diretora executiva do TPE); Maria do Pilar
Lacerda (ex-secretria de educao bsica/MEC); Cleuza Rodrigues Repulho (presidente da
UNDIME). Fonte: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-
temporarias/especiais/54a-legislatura/lei-de-responsabilidade-educacional/conheca-a-
comissao/historico acesso: 01/2012.
17 PL 4.020/06, de Raquel Teixeira (PSDB/GO); PL 1.680/07, de Lelo Coimbra (PMDB/ES); PL
247/07, de Sandes Jnior (PP/GO); PL 600/07, de Carlos Abicalil (PT/MT); PL 1.256/07, de
Marcos Montes (DEM/MG); PL 8.039/10, do Poder Executivo; PL 8.042/10, de Jovair Arantes
(PTB/GO); PL 413/11, de Gasto Vieira (PMDB/MA); PL 450/11, de Thiago Peixoto (PSD/GO);
PL 1.747/11, de Teresa Surita (PMDB/RR); e PL 1.915/11, de Carlos Souza (PP/AM).
18 Lei n. 8.429/92, 2 e 3.
RESPONSABILIZAO
A gesto educacional sob o foco do Banco Mundial:
prescries para os pases em desenvolvimento
Andria Nunes Milito
I
; Yoshie Ussami Ferrari Leite
II
I Introduo
Uma das principais caractersticas da sociedade brasileira do final do sculo XX que a mesma se
apresenta como mais complexa do ponto de vista de sua constituio poltica e social. Convivem,
dessa forma, organizaes operrias, sindicatos, partidos polticos, entidades patronais, alm de
entidades como ONGs com diferentes motivaes.
Nesse cenrio, temos o Estado com uma atuao que se transforma paulatinamente, sobretudo, com
a reforma do aparelho estatal aps a dcada de 1990, criando novas funes e novas formas de
relacionamento com a sociedade civil. Esse processo tem grande impacto sobre as polticas
educacionais.
Para Mszros (2008), a sociedade capitalista procura manter seu sistema educacional assim como
uma prtica de doutrinao permanente
[...] ademais, o que torna as coisas ainda piores que a educao contnua do sistema do
capital tem como cerne a insero de que a prpria ordem social estabelecida no precisa de
nenhuma mudana significativa. Precisa apenas de uma 'reduo mais exata' em suas margens,
que se deve alcanar pela metodologia idealizada do 'pouco a pouco'. Por conseguinte, o
significado mais profundo da educao contnua da ordem estabelecida a imposio
arbitrria da crena na absoluta inalteralibilidade de suas determinaes estruturais
fundamentais (MSZROS, 2008, p. 82).
Neste sentido, no d para pensar a educao restringindo-se a organizao escolar. preciso
pensar as demais intituies, pois segundo Mszros (2008) a educao apenas um dos elementos
que configuram a lgica de manuteno capitalista, que tem um papel de destaque, mas para ser
compreendida deve ser analisada no contexto de suas relaes com outros elementos da sociedade.
A crena na inalterabilidade das estruturas fundamentais se coaduna logica do sistema capitalista,
contudo no explicitada na retrica hegemnica sobre a educao que se apresenta como um
contnuum de reformas e busca de melhorias, para um sistema que socialmente apresentado como
imerso em uma crise a ser solucionada por novos mecanismos. Contreras (2002, p. 262), observa
que "um dos paradoxos das atuais polticas de reforma que combina, simultaneamente o controle
da educao por parte do Estado com seu abandono ao mercado".
Barroso (2006) localiza tambm esse fenmeno de transformao do papel do Estado na oferta de
educao pblica,
Do ponto de vista retrico, estas polticas visavam melhorar a qualidade e eficcia do servio
pblico, atravs da criao de um 'mercado educativo', com a consequente reduo do papel
do Estado e alterao das regras de financiamento e de gesto, condizentes a 'privatizao' da
escola pblica. Na prtica, contudo, estas polticas assumiram, preferencialmente, a forma de
uma 'aliana entre o Estado e as famlias (em especial da 'classe mdia'), com evidente perda
da equidade e coeso social do servio pblico de educao e clara reduo do poder
profissional dos professores (BARROSO, 2006, p. 129).
Assim, o "Estado preserva o controle sobre os fins e resultados (atravs da definio das 'regras do
jogo' e reforo dos sistemas de avaliao) e entrega as famlias dos alunos e comunidade local, o
controle sobre os meios e modos de organizao" (BARROSO, 2006, p. 129).
Uma das caractersticas desse novo projeto de sociabilidade capitalista a confuso ou mudanas
dos antigos limites que existiam entre o pblico e o privado, entre os indivduos e a coletividade.
Manter este projeto de hegemonia ativa (sob uma leitura gramsciana), "de direo e dominao
indissociadas, exige uma complexa disciplina de planejamento e formao de consenso, a fim de
destruir paulatinamente o nvel de conscincia atingido pela classe trabalhadora e substituir seus
desejos e aes pelo projeto hegemnico de sociabilidade capitalista" (MELO, 2005, p. 69).
Nesse cenrio, que consideramos relevante a anlise das produes e produes do BM, por
entender que este exerce impacto tanto direto como indireto sobre a poltica educacional brasileira.
II Aes do Banco Mundial no Brasil
Compreendemos que os princpios da gesto educacional presente na maioria dos sistemas
educacionais do Brasil, esto em maior ou menor grau, sob a influncia das ideias e orientaes de
agncias internacionais e, em especial, do Banco Mundial.
As relaes do Brasil com o Banco Mundial no so novas, datam da segunda metade do sculo
XX, mas o carter das mesmas vem se alterando nas ltimas dcadas. Fonseca (2007, p. 49),
observa que "Os dois primeiros emprstimos concedidos ao Ministrio da Educao, no incio da
dcada de 70, adequavam-se ao modelo desenvolvimentista do Banco, no qual a educao era
considerada na tica do capital humano, isto , como fator direto para o crescimento industrial
intensivo". Assim, como outras instituies internacionais que financiam e prestam consultoria na
rea educacional temos uma intensificao dessas parcerias aps a dcada de 1990, com destaque,
para o Banco Mundial.
Analisando os ltimos cinqenta anos de atuao do BM, localizamos mudanas em seu perfil.
Torres (2009) identifica nos anos sessenta a priorizao por parte dessa agncia na construo de
espaos escolares. Na dcada seguinte, passou a investir na educao bsica, sobretudo, nos anos
iniciais. Torres (2009, p. 129), observa que a
[...] nfase sobre a escola de primeiro grau (e o consequente incremento dos emprstimos para
esse nvel) viu-se reforado em virtude da Conferncia Mundial de Educao para Todos
realizada em Jomtiem, Tailndia, em maro de 1990, convocada conjuntamente pela
UNESCO, UNICEF, PNUD e o BM, que definiu a educao bsica como prioridade para esta
dcada e a educao de primeiro grau como o "carro-chefe" no alcance da referida educao
bsica.
Fonseca (2007, p. 47) ressalta que a mudana em torno da estratgia de atuao "[...] para o lado
poltico-social foi determinante para que o Banco suplantasse, em termos de articulador poltico
entre os pases, o prestgio de outras agncias internacionais (...) as quais detiveram grande poder
no dilogo mundial at os anos 70".
O perfil de atuao do banco mudou aps a dcada de 1980, diminuindo seu carter de indutor de
investimentos para se tornar "[...] o guardio dos interesses dos grandes credores internacionais,
responsvel por assegurar o pagamento da dvida externa e por empreender a reestruturao e
abertura dessas economias, adequando-as aos novos requisitos do capital globalizado" (SOARES,
2009, p. 20-21).
Nesse perodo, o BM introduziu 6 mudanas com relao s aes voltadas para a educao: 1.
notvel incremento dos emprstimos para a educao; 2. importncia crescente concedida
educao de primeiro grau e, mais recentemente, aos primeiros anos da educao secundria; 3.
extenso do financiamento a todas as regies do mundo; 4. menor importncia concedia s
construes escolares; 5. ateno especfica educao de meninas; 6. transio de um enfoque
estreito de projeto para um amplo enfoque setorial (BM, 1995, p. xxiii apud TORRES, 2009, p.
129).
Ao analisar as estratgias do BM direcionadas educao bsica, Torres (2009, p. 125) identifica
tambm que este "[...] transformou-se na principal agncia de assistncia tcnica em matria de
educao para os pases em desenvolvimento e, ao mesmo tempo, a fim de sustentar tal funo
tcnica, em fonte e referencial de pesquisa educativa no mbito mundial".
Para Vieira (2009), podemos localizar a criao e ampliao das agendas internacionais de modo a
homogeneizar as polticas dos pases emergentes, sobretudo, a partir dos anos noventa com a
realizao de vrias conferncias intencionadas a unificar a pauta das polticas educacionais.
O foco das agendas internacionais sobre a educao e, consequentemente sobre a escola tem
origem num conjunto de medidas cuja origem deve ser localizada anteriormente, mas cujo
divisor de guas a Conferncia Mundial de Educao para Todos, realizada em Jomtiem,
na Tailndia, em 1990. A ela se seguiram, a Conferncia de Nova Dehli (1993); e, as reunies
do Projeto Principal de Educao da Amrica Latina e do Caribe, que contemplam pautas de
interesses comuns discutidos por Ministros de Educao da regio, a exemplo da Conferencia
de Kingston, Jamaica (1996). Nesses eventos so elaborada declaraes de intenes e
recomendaes com as quais se comprometem os pases signatrios dos diferentes acordos
firmados (VIEIRA, 2009, p. 133).
Sua importncia reside no papel que assumiu ao estabelecer critrios para concesso de
emprstimos, "Mediante essas condicionalidades, o Banco Mundial (tal como o FMI) passou a
intervir diretamente na formulao da poltica interna e a influenciar a prpria legislao do pas"
(SOARES, 2009, p. 21).
No setor social, o Banco Mundial vem dando nfase especial educao, vista no apenas
como instrumento de reduo da pobreza, mas principalmente como fator essencial para a
formao de "capital humano" adequado aos requisitos do novo padro de acumulao
(SOARES, 2009, p. 30).
A presena do Banco Mundial no cenrio econmico, poltico e social nos mais diferentes pases
confirma a tese de que para alm de prov-los com recursos financeiros, tem influenciado os
mesmos a partir de ideias de eficincia. Para Coraggio,
Se o que o Banco Mundial oferece so principalmente ideias, e estas ideias vo contribuir
para dar forma a polticas estratgicas, que preparam nossas sociedades para um futuro sobre
o qual somente podem ser feitas conjecturas, preciso analisar em detalhe como essas ideias
so produzidas e qual a sua validade, assim como analisar as condies e as conseqncias
dos emprstimos concedidos (CORAGGIO, 2009, p. 75).
Ao analisar as aes e o total de emprstimos do BM, Soares afirma que "Sua importncia hoje se
deve no apenas ao volume de seus emprstimos e abrangncia de suas reas de atuao, mas
tambm ao carter estratgico que vem desempenhando no processo de reestruturao neoliberal
dos pases em desenvolvimento, por meio de polticas de ajuste estrutural" (2009, p. 15).
Para Soares (2009, p. 75), da anlise dos textos do Banco Mundial depreende-se a mudana de
paradigma de atuao do banco, que de carter predominantemente avalizador passa a exercer
intencionalmente o carter de assessoramento. Na mesma direo, Coraggio observa que,
O Banco Mundial est fortemente comprometido em sustentar o apoio Educao. Entretanto,
embora financie na atualidade aproximadamente uma quarta parte da ajuda para a educao,
seus esforos representam somente cerca de meio por cento do total das despesas com
educao nos pases em desenvolvimento. Por isso, a contribuio mais importante do
Banco Mundial deve ser seu trabalho de assessoria, concebido para ajudar os governos a
desenvolver polticas adequadas especificidades de seus pases (BM, 1995, p. xxiii, apud
CORAGGIO, 2009, p. 75 grifo nosso).
Dentre as orientaes indicadas pelo BM, nos anos 1990, est a preocupao com a ampliao do
acesso, com a equidade e com a qualidade do ensino. Na perspectiva do BM, "Melhorar o acesso,
a equidade e a qualidade implica em mudanas no financiamento e na gesto do sistema educativo
de um pas" (BM, 1995, p. xiii apud TORRES, 2009, p. 130).
Para tanto, o BM alm dos eventuais emprstimos financeiros, passa a oferecer assessoria para os
pases em desenvolvimento. Neste sentido, a publicao de estudos passa a ser uma constante na
sua atuao, como estratgia para influenciar as polticas educacionais dos diversos pases.
III A escola baseada no modelo de gesto empresarial
Sob muitos aspectos, ideias tidas como novas concepes, na verdade se apresentam como
"verses revisadas das teorias econmicas do capital humano e da administrao para o
desenvolvimento que captaram as atenes da academia educacional, nas dcadas de 1950 e 1960,
e perderam fora nos anos de 1970 e 1980" (SANDER, 2007, p. 70). a partir dessa premissa que
nos propomos a discutir a concepo sobre gesto educacional presente no documento publicado
pelo Banco Mundial em 2011.
A percepo em torno do aumento da influncia dos organismos internacionais na poltica
educacional brasileira e seus rebatimentos no interior das escolas nos leva a analisar a publicao
Making Schools Work: New Evidence on Accountability Reforms, publicada por essa agncia em
2011. O Banco Mundial indica que o modelo SBM pode ser utilizado para aumentar a autonomia
das escolas, bem como melhorar a prestao de contas das instituies escolares (BM, 2011, p.
90).
Este documento (BM, 2011) se dedica a analisar aspectos importantes para a gesto escolar,
enfatizando a perspectiva de participao da comunidade na escola bem como as polticas de
'prestao de contas' implementadas como um dos eixos centrais da gesto eficiente das escolas.
Importante destacar que o prprio texto do BM deixa claro que o SBM pode variar de acordo com
as caractersticas de cada pas, que se adaptam a seus princpios gerais.
H formas diferentes de SBM em termos de quem tem o poder de tomar decises, bem como o
grau de tomada de deciso transferida para o nvel da escola. Em geral, os programas de
descentralizao de competncias SBM sobre uma ou mais atividades, como as dotaes
oramentarias: contratao e pagamento de professores e de outros funcionrios da escola;
desenvolvimento curricular; aquisio de livros didticos e outros materiais educativos;
melhoria de infraestrutura; monitoramento e avaliao de desempenho dos professores e
aprendizagem dos alunos resultados (BM, 2011, p. 89).
Na perspectiva do Banco Mundial, uma educao de qualidade no resulta apenas do aumento de
insumos fsicos e financeiros. A defesa da educao enquanto um 'servio' e no como direito
acompanhada da recomendao que os sistemas de ensino sejam baseados em gesto tcnica e
financeira descentralizada, pois a educao muito complexa para ser eficientemente distribuda
em um modelo centralizado (Reis e Cordeiro Guerra, 2005 apud BANCO MUNDIAL, 2011, p. 87).
Apoiado nos estudos de Hanushek e Woessmann (2007), o documento do Banco Mundial sugere
que a maior parte dos incentivos que afetam os resultados de aprendizagem so de natureza
institucional. Dessa forma, identificam trs incentivos em particular: escolha e competio;
autonomia escolar e prestao de contas da escola.
De acordo com o documento esses trs elementos devem ser articulados para uma boa gesto dos
sistemas escolares, no se constituindo em aes isoladas, mas fazendo parte de uma lgica em que
cada elemento se potencializa mutuamente.
Fica evidente a analogia com os mecanismos de mercado em que estes elementos contribuem, para
em ltima instncia, criarem mecanismos de concorrncia, seja pelos "clientes", seja pela oferta de
"servio" ao menor custo possvel.
Ao dar voz e poder de deciso para atores locais que sabem mais sobre os sistemas de
ensino locais do que os gestores polticos, a SBM pode melhorar os resultados do ensino e
aumentar a satisfao do cliente. SBM ressalta a escola individual (como representado por
qualquer combinao de diretores, professores, pais, alunos e outros membros da comunidade
escolar) como a unidade principal de melhorar educao e centra-se na redistribuio de
tomada de deciso autoridade sobre as operaes da escola como o principal meio pelo qual
esta melhoria pode ser estimulada e sustentada (BM, 2011, p. 89, grifos nossos).
Nessa perspectiva, defende que os pais ao tomarem cincia dos resultados das avaliaes externas,
por exemplo, podero escolher em qual escola matricularo seus filhos. Considera que essa
presso por demanda vai dar todas as escolas um incentivo para melhorar seu desempenho. Essa
orientao j se apresenta na prtica de muitas redes de ensino e provoca mudanas em diferentes
cidades brasileiras, pois algumas convencionaram expor por meio de faixas e cartazes a nota que
escola recebeu nessas avaliaes. Embora no existam evidncias empricas sobre a eficincia
deste modelo baseado na competio para a melhora efetiva da aprendizagem dos alunos, este vem
sendo legitimado tanto pela imprensa como pela comunidade escolar.
Com relao autonomia escolar, percebe-se que h uma tentativa de responsabilizar a direo da
escola e seus profissionais pelos resultados dessas avaliaes.
No modelo SBM, a autonomia se consolida com a descentralizao da tomada de decises tanto no
interior da escola como nos diferentes nveis de governo. Assim, h quatro fontes de autoridade: o
governo federal, estaduais, municipais e as prprias escolas (McGinn e Welsh, 1999 apud BANCO
MUNDIAL, 2011, p. 87).
A descentralizao pode ocorrer a partir do governo central para diminuir os nveis de
governo ou de baixo nvel do governo para escolas. Existem outros nomes para este conceito,
mas todas elas se referem ao descentralizao da autoridade do governo central para o nvel
da escola (Barrera-Osorio, Fasih, Patrinos 2009; Caldwell 2005 apud BANCO MUNDIAL,
2011, p. 88).
No modelo SBM, a responsabilidade da tomada de decises no interior da escola transferida
para os "agentes locais, o que pode ser uma combinao de diretores, professores, pais, s vezes,
alunos e comunidade escolar e outros membros" (BANCO MUNDIAL, 2011, p. 88).
Esse modelo de gesto vem influenciando as polticas de formao de gestores e de professores,
sobretudo, nos pases em desenvolvimento com a preocupao de "reforar a sua motivao
profissional, reforando assim o seu senso de propriedade da escola".
Barroso (2006) faz trs constataes acerca das transformaes das polticas pblicas: aumento da
regulao transnacional, hibridismo na regulao nacional e fragmentao da regulao local.
Percebe-se que o 'novo' documento do BM sinaliza para todas essas formas de regulao.
SBM geralmente funciona por meio de um comit escolar (ou um conselho de escola ou escola
comit de gesto) que podem monitorar o desempenho da escola, por exemplo, as pontuaes
do teste ou o professor e freqncia dos alunos; levantar fundos e criar doaes para a escola;
nomear, suspender, demitir e/ou remover professores; cuidar para que os salrios dos
professores sejam pagos regularmente; aprovar oramentos anuais examinar as finanas
mensais (BM, 2011, p. 89).
Esse fenmeno foi analisado por Adrio, que observa uma noo restrita de descentralizao e de
participao local, ao analisar reformas feitas na rede estadual de So Paulo na dcada de 1990,
aponta que apesar do discurso recorrente sobre autonomia "percebe-se que este o eixo com menor
investimento governamental, a comear pela reorganizao das escolas iniciada em 1995, a qual foi
deflagrada sem prvia consulta e educadores e usurios" (ADRIO, 2006, 145-146).
Diferentemente da participao proposta e implementada por Freire (2006) durante sua gesto
como secretrio municipal de educao, na cidade de So Paulo, entre 1989-1991.
Para ns, a participao no pode ser reduzida a uma pura colaborao que setores
populacionais devessem e pudessem dar administrao pblica. Participao ou
colaborao, por exemplo, atravs dos chamados mutires por meio dos quais se reparam
escolas, creches, ou se limpam ruas ou praas. A participao para ns, sem negar este tipo de
colaborao, vai mais alm. Implica, por parte das classes populares, um 'estar presente na
histria e no simplesmente nela estar representadas'. Implica a participao poltica das
classes populares atravs de suas representaes ao nvel das opes, das decises e no s
do fazer o j programado. Por isso que uma compreenso autoritria da participao a
reduz, obviamente, a uma presena concedida das classes populares a certos momentos
da administrao (FREIRE, 2006, p. 75, grifos nossos).
Por fim, a orientao do BM considera que a prestao de contas da escola pode incindir sobre a
qualidade se forem feitas e/ou acompanhadas por seus 'clientes' (alunos e pais), de forma a
responsabiliz-los tambm por no interferirem no modelo de gesto da escola. Denota-se uma
clara orientao para esvaziar o papel do Estado em todas suas instncias e, de outro lado, uma
tentativa de responsabilizar os 'clientes' da escola.
A crescente descentralizao na educao inclui tendncias de receptividade, crescente
autonomia, responsabilidade, devoluo e incentivo para as necessidades locais, todos com o
objetivo de elevar o nvel de desempenho, atravs da Organizao para a Cooperao
Econmica e Desenvolvimento (OCDE, 2004). A maioria dos pases cujos alunos tem um bom
desempenho em testes de desempenho internacionais do s autoridades locias e escolas
autonomia substancial sobre a adaptao e implementao, contedo da educao e alocao e
gesto dos recursos. Com algumas excees, a maioria dos estudantes dos pases da OCDE
esto matriculados em escolas onde os professores e os interessados tm um papel na deciso
sobre que cursos so oferecidos e como o dinheiro gasto dentro das escolas (BM, 2011, p.
88).
No modelo de participao SBM, "os pais participam voluntariamente e assumem
responsabilidades diversas, que vo desde a avaliao da aprendizagem do aluno at a gesto
financeira. Em alguns casos, os pais esto diretamente envolvidos na gesto da escola pelos
depositrios, tanto dos recursos recebidos como verificar as compras e contratos feitos pela
escola. Outras vezes, comits escolares tambm so obrigados a desenvolver algum tipo de plano
de melhoria da escola" (BM, 2011, p.89).
As orientaes do Banco Mundial (2011) apontam uma perspectiva de participao que se mostra
oposta ideia de mudana e transformao. Na perspectiva de um aluno-cliente, a participao se
d como desobrigao do Estado com a educao e a responsabilizao da famlia.
Os potenciais beneficios da SBM podem incluir o seguinte: mais de entrada e recursos dos
pais (em dinheiro ou em espcie); utilizao mais eficaz dos recursos; a maior qualidade da
educao por meio de mais eficincia e transparncia na utilizao de recursos; um ambiente
escolar mais aberto e acolhedor; aumento da participao de todos os atores locais na tomada
de decises processos educativos; melhor desempenho do estudante (menores taxas de
repetncia e de desistncia e maiores pontuaes nas avaliaes externas) (BM, 2011, p. 90).
Na lgica do Banco Mundial, existem 'rotas longas' e 'rotas curtas' de responsabilidade pela
prestao de contas. Assim, a rota referente ao longo percurso de prestao de contas parte do
governo federal que delega a responsabilidade para os estados e municipios que, por sua vez,
transfere para as escolas a tarefa de executar aes. Dessa forma, a responsabilidade dos diretores
de escolas para cima, ou seja, devem prestar contas as secretarias municipais, estaduais ou ao
prprio Ministrio da Educao. Para o BM, os diretores deveriam responder pela prestao dos
servios diretamente aos seus clientes (pais e alunos) e no ao governo.
O Banco Mundial indica como modelo ideal a chamada 'rota curta', que s possvel quando
adotado o modelo SBM, onde os 'clientes' tornam-se parte da gesto. Assim, o caminho mais curto
de responsabilidade torna-se ainda mais curto quando representantes dos 'clientes' (pais ou
membros da comunidade), obtem a autoridade para tomar decises e tem 'voz' nas decises (BM,
2011, p. 91).
Pelo constante emprego da linguagem empresarial sobre a administrao da instituio escolar,
podemos inferir que a escola tratada como uma empresa e que os 'clientes' podem reclamar
quando o 'produto' no o satisfaz. Assim, "Os clientes podem melhorar a prestao de servio (1)
usando sua voz para garantir que os servios sejam adaptados para atender as suas necessidades e
(2) para monitorar os fornecedores (leia-se gestores e professores)" (BM, 2011, p. 92).
Este modelo que prega a participao dos pais bem analisado por Melo que observa que "[...] h
uma sutil, porm essencial diferena entre compartilhar a gesto e democratizar a gesto". A autora
enfatiza que "o primeiro conceito, como concesso de um poder maior, com objetivo de envolver
as pessoas e buscar aliados de 'boa vontade' que se interessem em 'salvar a escola pblica'" o
que tem sido mais recorrente (MELO, 2009, p. 246). Dessa forma, o SBM prope a participao ou
aproximao da comunidade em uma relao de cliente/fornecedores, desconsiderando a funo
social da escola e a prpria concepo de democracia e participao.
IV Consideraes finais
Embora os programas SBM no sejam homogneos em todos os pases em desenvolvimento, a
descentralizao no interior da escola e sua consequente redistribuio de responsabilidades so
apontadas como principais formas de promover melhoria na educao.
Dentre os problemas que podemos apontar nos programas de SBM que estes se situam ao longo
de um continuum do grau em que a deciso transferida para o nvel de autonomia local. Outros
programas mais ambiciosos permitem que escolas contratem professores e redefinam programas;
outros permitem a gesto privada e/ou comunitria das escolas.
Essa naturalizao, esconde que as polticas so das agncias (de carter internacional) e no do
Estado, provocando um esvaziamento das polticas de Estado e, por outro lado, enfatizando que o
modelo de gesto privado o que pode resolver os problemas educacionais, destacando-se a
incapacidade do Estado gerir a educao e outros servios pblicos.
A escola baseada no modelo de gesto empresarial tem como foco a descentralizao da
autoridade do administrao da escola. Neste sentido, a responsabilidade, bem como a tomada de
decises sobre as atividades da escola transferida para os demais agentes da escola. Muitas
dessas reformas tambm tentam fortalecer o envolvimento dos pais no interior das escolas, s
vezes, por meio da participao em Conselhos Escolares.
A concesso de autonomia em programas SBM geralmente funcionam por meio da formao
de comisso no interior da escola, que apresenta variados nomes, tais como Conselho Escolar
ou Comit de Gesto de Escola. As tarefas do conselho ou comisso pode variar
substancialmente entre iniciativas e pode incluir as seguintes funes: o acompanhanhamento
do desempenho da escola, medida pelo teste pontuao ou pela assiduidade do professor e
dos alunos (BM, 2011, p. 15 grifos nossos).
Contraditoriamente, embora defenda a ampliao da participao e da autonomia, o modelo SBM
'devolve autoridade ao diretor da escola', que por sua vez tem a 'tarefa' de diminuir os gastos com
pessoal e de implementar o currculo oficial, o que o coloca como gestor eficiente 'perante a
autoridade central'.
O modelo de controle administrativo nunca pode existir em sua pura forma, porque diretores
nunca podem operar por conta prpria na prtica. Os diretores precisam de outras pessoas
para trabalhar para eles e ajud-los a tomar decises para a escola (BM, 2011, p. 92).
A essncia desta lgica de autonomia de gesto e administrao est presente nos parmetros
curriculares, da avaliao e de objetivos definidos centralmente pelo Estado.
Ao partimos do pressuposto de que as polticas pblicas educacionais veem sendo largamente
orientadas pelos organismos internacionais, conclui-se que quanto mais as polticas ficam
mundializadas, mais o Estado fica menor, ou com menor capacidade de intervir no rumo dessas
polticas, uma vez que nessa lgica o Estado no se anula, mas assume novas funes. Em relao
poltica educacional, a regulamentao e a formulao de diretrizes gerais de atuao ainda
permanecem fortemente nas mos do Estado, embora penetradas pelos interesses das agncias
internacionais.
Denota-se que as determinaes prescritas no documento do Banco Mundial (2011) enfatizam uma
viso restrita do processo educacional. A qualidade da educao no apresentada como resultado
de um processo participativo ou de formao crtica, mas de um processo tcnico e preciso que no
envolve debates e nem investimentos, mas apenas novas formas de gesto, com envolvimento dos
"clientes" e responsabilizao dos "prestadores de servio" pelos resultados.
Questes em pauta na atualidade como o financiamento da educao, deixam claro que para alguns
setores da sociedade que defendem esta perspectiva, no necessrio maior investimento, mas
apenas uma melhor gesto. O debate atual sobre o financiamento aponta que deveramos mudar os
atuais parmetros:
[...] primeiro fixa-se que padro de qualidade de ensino que se deseja assegurar queles que
freqentam as escolas pblicas (...) aquilatando seus custos, e, depois, tendo por base a
demanda, chega-se ao montante de recursos sociais necessrios que devero constar nos
respectivos oramentos, independentemente de haver vinculao especfica de recursos ou
no. No fundo, isso que feito nos pases desenvolvidos que, embora no possuam nenhuma
vinculao mnima para a educao, gastam mais por aluno e oferecem um ensino de muito
melhor qualidade que o nosso (PINTO, 2000, p. 71).
Observa-se que as orientaes propostas no recente texto do Banco Mundial passa ao largo de
qualquer discusso sobre essas questes, como se os recursos existentes fossem suficientes e a
nica 'falha' de nossas escolas fossem solucionadas por novos mecanismos de gesto, quando na
prtica percebemos que se trata de mudar o padro de participao da comunidade na escola e
tambm do Estado na administrao das escolas. E o mais grave que estas polticas so recebidas
como soluo dos problemas educacionais sem que, no entanto, tenhamos comprovaes empricas
de seu resultado efetivo.
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I FCT/UNESP. Agncia financiadora: FAPESP. andreianmilitao@terra.com.br
II FCT/UNESP. yoshie@fct.unesp.br
RESPONSABILIZAO
Avaliao da responsabilidade social da universidade
como prtica ideolgica
Sidney Reinado da Silva
I
; Carmen Luiza da Silva
II
1 Introduo
O emaranhamento entre pblico e privado vem sendo discutido como forma de des/moralizar o
Estado. A busca por uma melhor equao entre tais mbitos tem sido um desafio tradicional da
agenda liberal. Mas essa discusso acalentada tambm por crticas ao pensamento liberal que
muito tm contribudo para mostrar as contradies dessa relao. A forma como o pblico e o
privado se imiscuem no mbito da avaliao das Instituies de Educao Superior (IES) no Brasil
um dos pontos de descontentamento tanto por partes liberais como de seus crticos. A
investigao do que se diz sobre responsabilidade social das IES mostra a dimenso ideolgica,
no apenas do debate, mas das prticas institudas para delimitar o pblico do privado.
No se pode mais negar o carter mercadolgico, de "semi/mercadoria", e o regime de
"quase/mercado" segundo os quais a Educao Superior tem sido produzida no Brasil.
(SGUISSARD, 2005). Nesse meandro se constri uma ideologia para cimentar o consenso em torno
do tipo de sociedade atual e da educao que ela exige. Avaliar a responsabilidade social das
universidades significa submet-las publicamente a um mecanismo de mercado. Esse mecanismo ou
prtica ideolgica foi originalmente acionado como uma forma das empresas privadas assumirem
tarefas at ento atribudas ao poder pblico e caridade individual frente ao mal-estar social.
Mas isso passou a ser cobrado pelo SINAES (Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Superior) como item de avaliao das IES pblicas e privadas.
Mas em que sentido a recente sistemtica de avaliao responsabilidade social IES emaranha o
pblico e o privado? Mostramos que isso se d desde a importao do termo do mercado para as
polticas pblicas at a forma como ela ao mesmo tempo refora uma prtica ideolgica
empresarial e produz certo sobressalto no mbito da iniciativa privada, que passa a questionar a
legitimidade e a viabilidade de tal exigncia. Mas est em pauta, no front dos interesses privados, o
desenho ou a delimitao de at onde o Estado pode ir e no a supresso da complementaridade
entre o pblico e o privado.
O termo complementaridade aparece como uma soluo (mtica ou imaginaria) para as
contradies da sociedade brasileira. A aceitao da "complementaridade" entre Estado e mercado
no mbito da oferta da educao superior depende da incorporao de valores e prticas. Nesse
sentido, a responsabilidade social das IES uma prtica ideolgica e no um mero uso alternativo
de uma terminologia para se abordar o que at ento se chamava compromisso social das
universidades.
Segundo Eagleton (1997), a ideologia, ao constituir sujeitos, uma "fora social organizadora" que
faz incorporar valores e crenas sem os quais a totalidade da ordem social no se reproduz. A
ideologia diz respeito "enunciao e suas condies materiais de possibilidade", ou seja, as lutas
de poder centrais para a reproduo ou contestao de uma "forma de vida social". (EAGLETON,
1997, p. 194-5). O sistema de avaliao, na figura de um processo poltico impessoal, constitui
sujeitos e prticas da responsabilidade social como uma expresso "cidad" (forma de visar o bem
comum) do nexo entre capital e trabalho ao quais as IES tambm devem se adequar. Trata-se de um
indicador de "relevncia social" ou da concordncia entre o que a "sociedade" espera da
Universidade e o que esta realmente faz.
O presente texto tem em vista compreender a forma como a responsabilidade social se estabelece
como ideologia da complementaridade entre pblico e privado no mbito da avaliao das IES.
Para isso, fizemos uma incurso pela poltica de avaliao incorporada no SINAES e pelos
"relatos" dos que afirmam a necessidade da responsabilidade social no capitalismo atual e dos
riscos de sua descaracterizao quando ela passa a ser uma exigncia heteronmica e uma forma de
controle externo.
2 O contexto legal e ideolgico da avaliao da responsabilidade
social das IES
O Artigo 1. da lei federal n 10.861, de 14 de abril de 2004, que institui o SINAES (Sistema
Nacional de Avaliao da Educao Superior) estabelece que a organizao do processo de
avaliao visa melhorar "a qualidade da educao superior", orientar sua oferta e expanso,
garantir o incremento da "eficcia institucional e efetividade acadmica e social", e, de modo
especial, promover e aprofundar os compromissos e responsabilidades sociais das instituies de
educao superior, o que se faria "por meio da valorizao de sua misso pblica, da promoo
dos valores democrticos, do respeito diferena e diversidade, da afirmao da autonomia e da
identidade institucional".
A abordagem da responsabilidade social, at recentemente concebida como uma dimenso do
mundo coorporativo propiciou, no contexto educacional, comparaes das Universidades com
organizaes empresariais, o que nos remete ao papel das mantenedoras e ao que se pode exigir
delas em termos de contrapartida "cidad". A recentssima Lei n 12.688, de 18 de julho de 2012,
que instituiu o Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento das Instituies de
Ensino Superior (PROIES), define, em seu Art. 3, Par. 2, a mantenedora como "instituio de
direito pblico ou privado que se responsabiliza pelo provimento dos fundos necessrios para a
manuteno de ensino superior"; e a mantida: como "a instituio de ensino superior, integrante dos
sistemas de ensino (federal) a que se referem os incisos I e II do caput, que realiza a oferta da
educao superior". Com essa lei, a relao entre pblico e privado inicia mais um captulo.
Na prpria LDB de 1996, Art. 20, o emaranhamento das instituies universitrias ficou
estabelecido. Tem-se que as universidades pblicas so "as criadas ou incorporadas, mantidas e
administradas pelo poder pblico". A universidade particular passou a ser compreendida como as
instituies privadas de ensino que se enquadram na categoria de "particulares em sentido estrito",
e entendidas como "as que so institudas e mantidas por uma ou mais pessoas fsicas ou jurdicas
de direito privado" e que no sejam caracterizadas como comunitrias ou confessionais,
respectivamente, "institudas por grupos de pessoas fsicas ou por uma ou mais pessoas jurdicas,
inclusive cooperativas educacionais, sem fins lucrativos, que incluam na sua entidade mantenedora
representantes da comunidade" e "institudas por grupos de pessoas fsicas ou por uma ou mais
pessoas jurdicas que atendem a orientao confessional e ideologia especficas (...)".
Com a Lei n.5.540/68 definiu-se que cabia ao Poder Pblico a mantena das escolas pblicas de
ensino superior e s fundaes ou associaes a das escolas superiores particulares. Essas
associaes seriam as constitudas sem finalidades lucrativas. Em 1997, aps reviso da
legislao, passou a ser permitido que associaes ou sociedades civis sem fins lucrativos se
transformassem em entidades com finalidades lucrativas. Segundo Cunha (2007), este foi um
momento histrico chave do "desenvolvimento meandroso" da relao entre Estado e mercado no
mbito da educao brasileira.
A referida permisso alinha-se a uma dimenso liberal da Constituio Federal, segundo a qual a
educao dever do Estado e o ensino livre iniciativa privada, atendidas as condies de
cumprimento das normas gerais da educao nacional e de autorizao e avaliao de qualidade
pelo Poder Pblico (Art. 209). A educao como um "servio pblico", como afirmam os liberais,
diferencia-se pelo carter que assumem as organizaes mantenedoras das IES. Frisa-se tambm
que a Constituio Federal, em seu Art. 5, Inc. XVII daria plena liberdade para a formao de
associaes para fins lcitos, vedando a interferncia estatal em seu funcionamento no inciso
subsequente. Neste sentido, cabe ao Ministrio da Educao, atuar sobre as entidades mantidas e
no sobre suas mantenedoras, que respondem pelos seus atos conforme estabelecido no Cdigo
Civil Brasileiro.
Retomar o conceito de responsabilidade social na sua origem, que, de certo modo, vincula-se ao
surgimento do Terceiro Setor, importante para discutir sua aplicabilidade na avaliao da
educao superior. Contudo, isto pode levar a mal entendidos, porque a avaliao no se d
sobre a mantenedora que, no caso das universidades pblicas, a Unio e, portanto, no se situa no
mundo empresarial. Isso vale tambm para o setor privado, onde a mantena de IES assumida por
diferentes personalidades jurdicas, que podem ser confessionais, comunitrias, privadas sem fins
lucrativos, privadas com fins lucrativos, entre outras.
As IES privadas mantm as instituies de ensino principalmente por meio de recursos arrecadados
pela cobrana de mensalidades, cabendo Unio ofertar gratuitamente o mesmo servio. Frente a
isso que se questiona como seria possvel estabelecer, de forma equnime, critrios de avaliao
para IES cujas mantenedoras so de diferente natureza.
A publicao do anteprojeto de reforma universitria, em 2004, tornou-se um ponto central na
polmica travada por intelectuais, mantenedores e dirigentes de IES. Para defensores da educao
privada, o anteprojeto considerava a educao como um bem pblico (de maneira
"inconstitucional"), e no como um servio pblico, e como tal, livre iniciativa privada. Afirmou-
se entre os liberais que definir a educao como bem pblico permitiria ao governo maior grau de
interveno e regulao nas instituies privadas e, neste sentido, avaliar as IES privadas em sua
responsabilidade social poderia soar como uma ameaa a sua sobrevivncia como uma entidade
autnoma. Sobre este aspecto, Schwartzman afirma que a responsabilidade social pode ser
"concebida de forma muito diversa por um governo neoliberal, por um governo populista ou por um
socialista", cabendo ao "princpio da autonomia didtico-cientfica evitar este tipo de interferncia
ideolgica" (SCHWARTZMAN, 2005, p. 50). Durham e Goldenberg reforam essa posio e
declaram que at o referido projeto julgavam
que o interesse social ou responsabilidade social das instituies de ensino superior no seu
conjunto consistiam na formao de pessoal qualificado, por meio de ensino de qualidade, no
desenvolvimento do conhecimento, por meio da pesquisa e da extenso, isto , na promoo
do acesso ao conhecimento que elas detm e produzem aos setores da sociedade que dele
possam e desejem se beneficiar. (DURHAM e GOLDENBERG, 2005)
As posies liberais acima indicam a necessidade estratgica de se encontrar um conceito
exclusivo para a responsabilidade social universitria, que at ento parece repousar no prprio
"DNA" das universidades, de modo a no confundi-la com as exigncias de avaliao externa. A
autonomia como principio liberal rejeita o intervencionismo supostamente presente nos SINAES.
A expanso da educao superior, notadamente pela iniciativa privada, caracterizou um modelo de
Estado neoliberal que destoa, aparentemente, das posies dos intelectuais responsveis pelas
diretrizes da avaliao das IES. A crtica feita pelos defensores do setor privado reconhece que
prevaleceu no SINAES a cobrana da responsabilidade social nas instituies de educao
superior como um meio de resgatar princpios que no se coadunam com a lgica do mercado
contraposta a valores sociais, segundo os quais a educao deve ser ofertada.
Contudo, o termo responsabilidade social est intimamente ligado ao mercado. Conforme Lundborg
(1950) j dizia nos meados do sculo passado, a responsabilidade social refere-se ao fato de que,
ao abrir suas portas para a comunidade, uma empresa assume um conjunto de obrigaes que
ultrapassam seus interesses meramente econmicos, sua necessidade "de comprar ou vender,
produzir ou distribuir". Com isso ela assume no s a obrigao legal, sem a qual ela no tem bom
crdito, devendo pagar suas contas e seus impostos, mas tambm a "obrigao de ser uma boa
'cidad' e uma boa vizinha", evitando prticas de negcios contrrias ao interesse pblico,
facultando assim que o prprio pblico passe a exigir regulamentaes para corrigir tais prticas.
Essa forma de ver a responsabilidade das empresas aponta para os limites do autointeresse como a
sua razo de ser de um empreendimento econmico, sentido que ainda prevalece como uma base
ideolgica no discurso empresarial. Na atualidade, o comprometimento social das empresas
vincula-se aos valores da Terceira Via traduzidos em polticas pblicas que tem na
responsabilidade social uma forma de cobrar os compromissos cvicos do setor privado. Contudo,
o que se recusa uma interpretao que o governo faz desta responsabilidade na definio de
polticas pblicas que desafiam os valores comunitrios tais como eles so interpretados pelos
defensores da iniciativa privada. A avaliao apresenta-se, ento, como o instrumento de presso
para a adequao das instituies universitrias s "polticas de governo".
A responsabilidade social, conforme os valores comunitrios liberais referem-se, antes de tudo,
autonomia e no adequao, isto , ela no pode ser controlada externamente. Do ponto de vista
ideolgico, isso significa a afirmao de uma conscincia moral que ao lado da capacidade de
maximizar benefcios prprios tambm orientaria as empresas, ou, pelo menos seus gestores. Assim
ela revelaria uma sensibilidade social e uma preocupao com resultados no meramente
contbeis. Defende-se que h incompatibilidade entre busca do lucro e responsabilidade social, e
que, pelo contrrio, no mundo atual, os negcios s se tornariam sustentveis se levassem em conta
esta ltima.
Em respeito autonomia da universidade, Dias Sobrinho (2005) prope que "cada instituio,
segundo suas caractersticas prprias e de acordo com sua misso exera, a seu modo, aquilo que
entende ser a sua responsabilidade diante da sociedade". (2005, p. 92). No entanto, preciso
retomar o que hoje se conhece como responsabilidade corporativa, amplamente difundida no
mundo empresarial, para se compreender o emaranhado semntico em torno da responsabilidade
exigida para a Educao Superior. Com isso, necessrio manter a diferenciao ideolgica entre
"compromisso" e "responsabilidade" social.
Ao estabelecer uma correlao entre a responsabilidade social empresarial e a universitria,
Carvalho (2005, p.56) faz referncia origem etimolgica latina da expresso responsabilidade
social. Ela passa a associar esse termo " noo de uma IES que se prope a ser digna de seus
aliados", entendendo como aliados todos os seus signatrios, ou seja, aqueles que direta ou
indiretamente so responsveis pela existncia, manuteno e continuidade das universidades. Para
uma universidade privada, inclui-se a Estado, mantenedora, corpo docente, discente, pessoal do
administrativo e a sociedade na qual ela se insere.
Ogien (1999) considera que responsabilidade social como correlata da "capacidade de tomar uma
deciso sem recorrer previamente a uma autoridade superior; fato de estar na origem de um dano e
de suportar-lhe as consequncias; obrigao de reparar um erro, de cumprir um encargo, de
respeitar um compromisso" (OGIEN, 1999, p.77). Pela sua definio, pressupe-se que s se pode
ser responsvel por aquilo que se pode fazer consciente, voluntria e intencionalmente. Assumir
uma responsabilidade significa reconhecer deveres, obrigaes ou compromissos ligados a uma
funo. Esta a base da relao entre responsabilidade e autonomia. Uma universidade autnoma
tem condies de efetivar criteriosamente suas escolhas e definir prioridades em todas as
dimenses de seu espectro de abrangncia.
Compreender a responsabilidade social das instituies de educao superior, na abordagem
empresarial, consiste em considerar o cumprimento das "funes" para as quais foram criadas: o
"ensino", fundamental a qualquer instituio de educao superior, a "pesquisa", exigida apenas das
universidades e a "extenso", correlata das exigncias anteriores como base para que a sociedade
possa acessar os conhecimentos produzidos na universidade. Para cada um destes eixos se
estabeleceria um processo de gesto que deveria se integrar com os demais, a fim de que se
consolidem os objetivos institucionais. Isso pode ser identificado com o compromisso social, mas
este carrega uma carga semntica de apelo crtica e a transformao social que no est presente
no significado originrio da responsabilidade social. O apelo tica neste ultimo caso
conservador.
Gerir a responsabilidade social de uma universidade significa introduzir uma cultura coletiva a
partir do Projeto Pedaggico Institucional PPI, cujos princpios devem permear os Projetos
Pedaggicos de Cursos PPC, bem como as polticas de pesquisa e extenso, de forma tal que se
explicitem os valores ticos e morais institucionais, os quais devem estar garantidos nas polticas
pblicas nacionais para a educao. A dimenso tica da educao consiste fundamentalmente na
promoo dos valores acadmicos no desenvolvimento da cincia, da produo de conhecimento e
da formao de cidados, tendo como premissa as necessidades sociais locais e que podem ser
atacadas pontualmente sem colocar o sistema em questo. O discurso responsvel identifica-se com
posies e solues "no utpicas".
De Sordi (2005), uma articuladora do pensamento privatista em educao, afirmou como central na
formao a questo de se formar para ou com responsabilidade social. Para ela, seria impensvel
que um dos referidos modos de formar exista sem o outro. A autora afirma que "agir com
responsabilidade social diferente de discursar sobre responsabilidade social. Isto implica
compromisso com o outro, o sujeito coletivo". (DE SORDI, 2005, p.33). Destaca-se tambm o
irredutvel aspecto subjetivo do processo.
Vallayes (2006) refere-se necessidade de uma reforma universitria planejada a partir de um
diagnstico prprio, para que a responsabilidade social universitria se d de modo holstico,
consciente e gradual no seio da comunidade acadmica, articulando diversos setores da instituio"
(VALLAYES, 2006, p.39). A autora prope um novo contrato social entre a universidade e a
sociedade no qual se redefinem as atividades de ensino, pesquisa e extenso com base em trs
grandes eixos: a responsabilidade social da cincia; a formao visando cidadania democrtica e
a capacitao para o desenvolvimento.
Mas at que ponto possvel, no quadro liberal de semelhante contrato, tornar central a
responsabilidade social como fator capaz de "fazer da educao um fenmeno que eleva os
interesses particulares em categorias de valor pblico, assim construindo as bases de uma
cidadania pblica", como prope Dias Sobrinho (2005, p.92).
3 Questes prticas sobre a avaliao
Tornou-se, de qualquer modo, um consenso que as IES levem em conta os "problemas sociais", na
elaborao de seus PPIs, documento que traduz a filosofia institucional e baliza todos os demais
projetos da universidade. Assim torna-se necessrio interrogar constantemente a realidade dos
cursos de graduao e eliminar possveis inconsistncias entre os textos do PPC e as aes para o
seu cumprimento.
Os indicadores de avaliao da dimenso 3, que trata da responsabilidade social, propostos pelo
SINAES, conforme o instrumento de avaliao publicado em 2006 apresentavam critrios de
carter subjetivo para que fosse avaliada a responsabilidade social no ensino superior. Isso
suscitou dvidas quanto a sua eficcia. A constatao de que o tema responsabilidade social est
incorporado nas diferentes atividades do ensino se d, segundo aquele instrumento, por meio de:
componentes curriculares especficos; seminrios e encontros versando sobre o tema;
nivelamento educacional mantidos pela instituio, com a participao de estudantes e
superviso docente, prioritariamente a estudantes egressos do ensino mdio pblico,
especialmente afrodescendentes e indgenas e; cursos de capacitao de docentes, entre
outros. (BRASIL, 2006, p. 121)
Mas conforme a crtica liberal, os indicadores descritos minimizavam a importncia da
responsabilidade social no ensino, que deveria ser analisada luz da indissociabilidade com a
pesquisa e a extenso. Entende-se que tratar isoladamente os componentes curriculares, sem
considerar sua dimenso transversal, a viso universal e os contedos com foco na realidade do
pas, em toda a sua amplitude, constituir-se-ia num equvoco, pois no levaria em conta a
complexidade institucional. Seminrios e encontros versando sobre o tema, ainda que muito
importante perante os valores formativos da participao, podem induzir alunos e professores a
ouvirem e falarem sobre responsabilidade social sem, contudo, pratic-la, ou seja, terem
incorporado sua ideologia o que pode levar um contrassenso em se tratando de um processo de
formao pessoal e profissional. Conforme De Sordi (2005, p. 33) "agir com responsabilidade
social diferente de discursar sobre responsabilidade". Questiona-se assim at que ponto as
polticas de avaliao podem ser mais eficazes (em induzir) do que as polticas acadmicas
autnomas para tornar a prtica da responsabilidade social ubqua. Na mesma linha da crtica
liberal, afirma-se tambm que o nivelamento tem sido uma atribuio h muito tempo assumida por
universidades privadas como parte da sua responsabilidade social, suprindo assim uma falta do
Estado em prover adequadamente a educao bsica, independente de sua origem racial ou de
classe social dos alunos.
Defende-se tambm que na formao dos professores onde a prtica da responsabilidade social
mais pode se consolidar. A capacitao dos docentes tem importncia estratgica, pois so os
sujeitos transmissores de conhecimento e valores. Argumenta-se que o cenrio da "globalizao" e
das novas realidades trazidas pelos avanos tecnolgicos deve ser levado em conta quando se fala
em formar o cidado responsvel e tico. Caberia ao docente compreender a complexidade da
realidade atual, base para se responsabilizar diretamente pela execuo do projeto pedaggico de
curso. Reconhece-se, de certa forma, que a formao do professor universitrio no pode se
separar da formao do pesquisador, tendo por base que ensino e pesquisa so atividades voltadas
para a sociedade e que visam o desenvolvimento da cidadania. A formao do professor
requereria, acima de tudo, a difuso dos valores implcitos no comprometimento do cidado para a
construo da "sociedade justa" frente aos desafios de um projeto de nao democrtica, tal como
os liberais o entendem.
O instrumento de avaliao da educao superior publicado em 2006 sugere que a
responsabilidade social na pesquisa pode ser constatada por meio de seminrios e encontros que
versem sobre o tema bem como por projetos de pesquisa e/ou Iniciao Cientfica nesta temtica. A
constatao da presena de responsabilidade social na pesquisa, limitada s instrues do
instrumento de avaliao, tambm apresenta um carter subjetivo, tomando por base o entendimento
de cada avaliador. Os avaliadores devem levar em considerao a coerncia com as polticas
constantes nos documentos oficiais das instituies e a forma como as pesquisas resultam em
diretrizes de ao acessveis ao conhecimento da comunidade interna e externa (BRASIL, 2006).
A avaliao exigem adequaes nas polticas institucionais constantes no PPI das IES. Elas devem
ser abrangentes de tal forma que apresentem diretrizes amplas no focadas especificamente em
apenas um segmento de avaliao. Questiona-se, contudo, se as mudanas nas polticas
institucionais das universidades, promovidas em funo do instrumento de avaliao, significam
uma adequao induzida, contrria, portanto, autonomia universitria, tal como a defendem, os
liberais.
A crtica liberal reconhece tambm que seria uma reduo do seu significado social limitar a
constatao da responsabilidade social aos indicadores descritos no instrumento do SINAES. Seria
necessria uma maior clareza sobre o que se entende por responsabilidade social na pesquisa, que
deveria ser verificada pela capacidade institucional de difundir e colocar em prtica princpios e
valores comprometidos, do ponto de vista social, com a comunidade universitria, com a sociedade
e com o pas. A simples existncia de projetos de pesquisa e seminrios que versem sobre a
temtica, no garante a difuso do conhecimento gerado pela pesquisa. Seria preciso ento formas
de financiamento para se difundir as produes que garantam o acesso da sociedade ao
conhecimento produzido, o que no estaria sendo levado em conta pelo sistema de avaliao da
educao superior, no mbito da graduao.
Os liberais chamam tambm a ateno para o fato de que a gesto da universidade sob a tica da
responsabilidade social exige a reviso do conceito tradicional de extenso universitria, uma das
pontes da universidade com sociedade. A responsabilidade desta dimenso deve levar em conta de
forma equnime os demais eixos do trip, quais sejam o ensino e a pesquisa. Contudo, como
"temia" De Sordi (2005), correr-se-ia o risco de se adequar de forma heteronmica a extenso s
propostas da avaliao, ao se focar incisivamente a responsabilidade social dos projetos de
extenso nos espaos educativos. Nesse sentido, o ensino afirmado como o eixo fundamental para
se promover a responsabilidade
Dada complexidade de desenvolver em nossos alunos a conscincia de seu papel social,
defendemos que todo espao e toda atividade que se intitula educativa deva conter em si o
compromisso com a responsabilidade social e cuidar de que a mesma seja praticada,
exercitada em situao real, no presente, fortalecendo a ao providenciadora de um futuro
mais humano e humanizado (DE SORDI, 2005, p. 33).
No se trata, porm, de simplificar a ideia de responsabilidade social ao afirmar que os alunos
aprendem a pratic-la quando se envolvem em atividades de extenso. Afirma-se que isso requer
que o processo educacional seja integrado como um todo responsabilidade social de forma
indissocivel e no com um feixe de aes especficas como propunha o instrumento de avaliao.
Segundo a poltica de avaliao, a responsabilidade social na extenso ser constatada,
Quando a IES desenvolve atividades de extenso sobre temas relevantes que tenham impacto
de melhoria na sociedade quanto : incluso digital; desenvolvimento econmico e social;
defesa do meio ambiente; memria cultural, produo artstica e patrimnio cultural.
(BRASIL, 2006, p.123)
Este indicador reproduz textualmente os eixos da dimenso 3 como componentes da avaliao, no
caracterizados nos anteriores. Talvez por entender a extenso como o territrio natural da
responsabilidade social. Isso corre o risco de transformar a responsabilidade social em uma
estrutura paralela para atender s demandas da avaliao. Nesse caso, ela perde sua legitimidade,
no sentido exigido pelos liberais, pois no mais praticada como expresso da autonomia
institucional, em seu sentido tico, tornando-se um fator de heteronomia. Entende-se que a
legitimidade da responsabilidade de qualquer instituio diz respeito ao reconhecimento que ela
conquista frente comunidade. Para uma instituio privada, o reconhecimento, ao lado do lucro,
seria um dos fatores fundamentais para a sua continuidade. A extenso aumenta a reputao das
universidades que efetivamente se responsabilizam socialmente, mas ela no faria isso
isoladamente. Boaventura Santos (2005) preconiza que a extenso sofre mudanas de significado:
No momento em que o capitalismo global pretende funcionalizar a universidade e, de fato,
transform-la numa vasta agncia de extenso ao seu servio, a reforma da universidade deve
conferir uma nova centralidade s atividades de extenso (com implicaes no curriculum e
nas carreiras docentes) e conceb-las de modo alternativo ao capital global, atribuindo s
universidades uma participao ativa na coeso da construo social, no aprofundamento da
democracia, na luta contra a excluso social e a degradao ambiental, na defesa da
diversidade cultural (SANTOS, 2005, p.73).
A concepo da avaliao traz, ideologicamente, uma proposta de interveno estatal no intuito de
estimular a dimenso pblica da IES, especialmente das privadas, no seu compromisso com a
sociedade. Isso tende a reforar o posicionamento assistencialista da extenso, podendo afetar a
organicidade do trabalho desenvolvido pela universidade, no ensino, na pesquisa, na formao de
recursos humanos e na divulgao do conhecimento produzido.
Em outubro de 2008, a portaria 300/2006 em que se publicou o instrumento de avaliao foi
revogada, pela portaria 1264. Nesta foi apresentada uma verso da avaliao por meio de um novo
instrumento com poucas alteraes no seu formato, que mantm as mesmas dimenses a serem
avaliadas com pesos distintos do anterior e os indicadores foram reestruturados. Com foco em
padres de qualidade, o instrumento estabelece critrios de referenciais mnimos de qualidade que
devero balizar o trabalho do avaliador institucional.
A terceira dimenso tem seu peso reduzido para cinco. Seus indicadores so reestruturados de
forma mais coerente com a proposta da avaliao, demonstrando respeito pela diversidade das
instituies e suas propostas regionais. Assim se coloca o foco da contribuio para o
desenvolvimento da sociedade nas condies propostas pela IES e no mais na anlise subjetiva,
tal como poderia ser feita anteriormente, malgrado a pretensa objetividade do instrumento.
O primeiro indicador trata da coerncia das aes de responsabilidade social com as polticas
constantes dos documentos oficiais da instituio. O segundo indicador mantm a avaliao das
relaes da IES com a sociedade, setor pblico, setor privado e mercado de trabalho, verificando
se estas resultam de diretrizes institucionais, seu nvel de adequao, implantao e promoo do
desenvolvimento socioeconmico e educacional da regio. O terceiro indicador trata das relaes
da IES com a sociedade, com frente incluso social. A anlise tambm feita a partir das
diretrizes institucionais e permite verificar a vocao da IES para polticas afirmativas de incluso
social de modo mais amplo. O ltimo indicador pretende verificar as relaes da IES com a
sociedade, visando proteger o meio ambiente, o patrimnio cultural e a produo artstica, sua
adequao e acompanhamento das aes para a implantao.
A responsabilidade social da universidade particular, tal qual as das pblicas, tende a ser instigada
com as exigncias de avaliao. Mas, na tica liberal, a legitimidade de sua avaliao no pode
aceitar a heteronomia da avaliao externa, o que seria um contrassenso. Isso mostra como a
responsabilidade social no quadro da avaliao das IES, tal como proposta pelo SINAES, ainda
que venha da esfera privada, torna-se um inconveniente para as universidades particulares, quando
passa a ser uma cobrana que se impe via polticas pblicas. Para as universidades pblicas, isso
exige pensar uma relao com sociedade a partir de uma necessidade sentida pelo capital para
atuar onde o Estado foi chamado e legitimado a atuar num certo momento histrico que no mais o
caso. Trata-se numa mudana de tica, ou seja, ideolgica, em que a carga poltica do
compromisso social da universidade foi desconstruda.
4 Consideraes finais
Os liberais reconhecem a importncia da construo de uma "aliana entre atores do setor
governamental, patronal e popular". Isso deveria se dar com o consenso em torno da ideia de que
"sem esta aliana no ser possvel lograr a melhora da qualidade de vida" (HAAS, 2008, p. 17).
Na sociedade atual, um grande contingente da populao, contaria com a unio dos segmentos
citados para promover "a incluso da populao mais carente" (HAAS, 2008, p. 17). Fora do
contexto desse consenso tico-poltico, a exigncia de responsabilidade social perde o seu sentido.
A avaliao da responsabilidade social das universidades pressupe que elas podem atuar nos
marcos das exigncias de qualidade, relevncia social e autonomia. Contudo, para os liberais, no
se pode deixar de levar em conta a especificidade destas organizaes, ou seja, respeitar o
princpio da diversidade. O reconhecimento oficial da responsabilidade social das universidades,
tal como o SINAES preconiza, aponta para uma exigncia democrtica da educao superior: a da
formao de "cidados, profissional e cientificamente competentes e, ao mesmo tempo,
comprometidos com o projeto social do pas", tal como prope o documento Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Superior SINAES. Bases para uma nova proposta de avaliao da
educao superior apresentado pela Comisso Especial da Avaliao da Educao Superior
(CEA), em 2003. A avaliao se legitima quando visa fazer com que isso ocorra de fato, quando
induz a esta prtica. Mas ela afirma sua dimenso ideolgica quando possibilita que isso seja feito
sem radicalizaes, sem mudar as condies polticas que tm permitido a existncia da
embaralhada delimitao do pblico e do privado no Brasil.
A responsabilidade social apareceu como uma exigncia que as corporaes passaram a cobrar de
si mesmas, seja como uma forma instrumental de marketing e de busca de benefcios fiscais, seja
como uma exigncia tica de reconhecimento, no sentido de buscar a "legitimidade" de suas
atividades lucrativas, perante o pblico, seja tambm como uma forma de deslegitimar ou negar a
necessidade incremento ou mesmo existncia da interveno do Estado, sobretudo como garantidor
do bem-estar social, o que abriria novos espaos para a expanso do capital na forma de
empreendedorismo social. Essa forma de responsabilidade foi engendrada como uma forma de
legitimar a "liberdade" para atividades privadas e lucrativas.
Em relao s instituies pblicas, falava-se do "compromisso social", termo carregado de
significado poltico, que, historicamente, tem uma ligao com partidrios de esquerda. Goergen
(2006) assim define o compromisso social:
Tenho aqui a misso de falar sobre o compromisso social da universidade. Desejo faz-lo
defendendo o ponto de vista de que, no caso da universidade, compromisso social no
significa que ela deva estar sempre a servio dos interesses e exigncias socioeconmicos do
sistema vigente, seja para suprir suas incompetncias, seja para otimizar seus procedimentos
quando estes visam apenas a interesses e vantagens privados. Compromisso social da
universidade significa, tambm, o exerccio da crtica, da oposio e da resistncia.
Compromisso social no pode ser interpretado somente sob o aspecto operacional sistmico,
mas deve ter em vista, tambm, o contexto social mais amplo que envolve tanto a instituio
de uma sociedade mais justa e igualitria, quanto realizao integral do ser humano como
indivduo e cidado. ( p, 68)
Segundo Ristoff e Sevegnani (2006), o compromisso social tem uma dimenso utpica irredutvel,
pois se liga a um projeto de nao soberana, cuja base social da democracia "no deixe ningum de
fora" (p. 11). Ele expressa-se na promoo e avano da arte, da cincia e da justia, formando
"cidados altamente qualificados, em vez de formar brbaros altamente qualificados" (2006).
Para as universidades pblicas, esse conceito de compromisso social faz sentido, podendo ser cada
v mais radicalizado. Mas quando se refere s IES particulares, o termo responsabilidade social
torna-se mais adequado, pois este se refere a uma aposta numa conciliao de classes sociais. Mas
foi o termo responsabilidade social que passou a ser usado como um dos eixos da avaliao das
universidades brasileiras. Com essa "inverso", a responsabilidade social tende a ganhar novos
significados que, em certo sentido, tornou-se incompatvel com seu sentido original. A principal
mudana refere-se ao fato de que ela passa a ser cobrada de fora, como uma exigncia de
legitimao institucional agora auferida segundo critrios oficiais. Trata-se de uma exigncia, o que
a difere da concesso de incentivos e benefcios em trocas de investimentos em projetos sociais
especficos. Ela se refere s "medidas" de qualidade do "servio", que se busca qualificar como
responsabilidade social, oferecido pelas universidades. O que muda no somente o sentido da
"qualidade" que passa a ser "medida" pela avaliao, mas o seu impacto poltico e institucional ou
ideolgico. A qualidade passa a ser percebida pela maior ou menor interferncia positiva, na
concepo governamental, das universidades na sociedade, buscando legitimar (servir para) tanto o
recuo social do Estado quanto o avano privado no mbito da Educao Superior.
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I UTP/IFPR. sidney.silva@ifpr.edu.br
II UTP. carmen.silva@utp.br
RESPONSABILIZAO
Resistncia e organizao sindical dos docentes da
educao bsica Brasil
Savana Diniz Gomes Melo
I
; Antnio Lisboa Leito de Souza
II
; Maria Helena Augusto
III
Este artigo se dedica a expor e analisar os resultados nacionais da Pesquisa Trabalho Docente na
Educao Bsica no Brasil (TDEBB) sobre o tema resistncia e organizao poltico sindical, que
so tratados em algumas questes do survey
1
. Os dados quantitativos so discutidos luz das
informaes obtidas nos relatrios documentais de cada estado pesquisado e na literatura da rea.
A resistncia docente compreendida como situada no amplo espectro do conflito social,
entendido como conflito entre capital e trabalho. O conflito se manifesta sob diferentes formas, nos
diversos momentos e espaos da vida social, em todas as instituies da sociedade, fazendo-se
tambm presente na educao e, por conseguinte, na escola e no trabalho docente, seja ele exercido
no setor pblico ou privado. Para abarcar sua acepo preciso compreender a escola como local
de trabalho e o docente como trabalhador, desvelando o falseamento contido nas ideias da carreira
vocao, amor, dedicao, doao, abnegao e sacerdcio supostamente prprios do
magistrio, e cujas origens ancoradas em passados remotos encobrem as condies concretas, as
relaes sociais de produo nas quais se assenta o trabalho docente. H modos variados dos
trabalhadores enfrentarem as dificuldades dirias em seu trabalho. Estas formas de enfrentamento
constituem a luta dos trabalhadores contra as precariedades das condies de trabalho, a
desvalorizao a que so submetidos, a intensificao do trabalho, alienao, etc.
Parte-se do pressuposto que em sociedades organizadas sobre a forma capitalista, o trabalho no
ocorre sem luta. Ela inerente sociedade, e nela se manifesta ininterruptamente, em mltiplas
formas. Em ltima anlise, os trabalhadores procuram atravs de aes diversificadas, direta ou
indiretamente, escapar da alienao e do controle que lhe imposto, da dominao e da
explorao.
O conceito de trabalhador no de refere estritamente ao trabalhador com vnculo formal de
emprego, ou quele envolvido no trabalho industrial. No envolve somente o trabalhador produtivo
ou no que se poderia chamar de trabalho produtivo, mas engloba todo aquele que, para sobreviver
nessa sociedade, tem que vender a um empregador a sua fora de trabalho fsica ou mental (PARO,
2002). Portanto, o conceito de trabalhador engloba os docentes e todas as demais categorias que
atuam no ensino, seja no setor privado ou pblico.
Muitos autores
2
denominam essas aes como manifestaes de conflito e de resistncia e afirmam
que estes se fazem presentes em sociedades divididas em classes sociais.
A histria j registrou vrias aes diferentes pelo mundo. No Brasil, a Greve do Zelo dos
metalrgicos, a operao linguio ou tartaruga dos motoristas de nibus, a greve da amnsia, as
casas coloridas do Banco Nacional da Habitao, a destruio de artefatos do trabalho e de
smbolos da submisso; as grandes greves por salrio e jornada de trabalho so tambm
exemplares desse tipo de ao. Os trabalhadores as (re) inventam. No campo da educao no
diferente. A educao est situada no contexto desse conflito social e dele parte integrante. A
escola, pblica ou privada, no se exime desse processo. Ela est sujeita s foras conflitantes que
exercem influncia sobre seu controle, objetivo e funcionamento.
Alis, pode-se considerar a escola um local propcio s manifestaes de luta, tanto por ser um
local de trabalho, quanto pela prpria natureza da atividade de ensino, onde se presenciam prticas
marcadas por fatores histricos, culturais, sociais, institucionais, trabalhistas, entre outros. Trata-se
de um trabalho relacional, que pode ter consequncias importantes na vida das pessoas. O ensino
dual, sendo ao mesmo tempo espao de liberao e reproduo e legitimao social. A contradio
do ensino tambm contradio dos docentes. (POPKEWITZ, 1997).
A escola como instituio estatal e como local de trabalho suscetvel s reivindicaes polticas
e caracteriza-se por relaes de produo capitalistas. Constitui-se como espao de conflito e
resistncia, cujas manifestaes ocorrem em propores semelhantes a outros locais de trabalho.
Os docentes so responsveis pela implementao das leis de educao e das polticas da escola,
mas no participam de sua formulao e avaliao. Tanto o processo quanto os resultados de suas
atividades so controlados por foras externas. Os professores so submetidos a um processo de
alienao, tanto quanto outros trabalhadores. E lutam contra essa alienao. Em suas lutas
cotidianas surgem elementos embrionrios, capazes de gerar uma nova forma de organizao
social, um novo comportamento, uma nova mentalidade humana.
Afinal, o que vem a ser resistncia? Como se manifesta e por que ocorre? Para Chau (1986, p.63),
tanto pode ser difusa, como na irreverncia do humor annimo que percorre ruas, os ditos
populares, os "grafites" espalhados pelos muros das cidades, quanto localizada em aes coletivas
e grupais aes deliberadas de resistncia.
As relaes sociais, prprias do autoritarismo da sociedade brasileira, foram os indivduos aos
sistemas de favor e tutela, e suscita prticas para escapar das patronagens. Chau (1986) considera
que, por esse motivo, e porque o espao pblico tratado como espao privado dos dominantes,
que no h cidadania no pas, embora haja os movimentos sociais e populares para alcan-la.
Castoriadis (1985) considera que a classe operria est em luta constante para superar as
contradies. Identifica duas formas de luta: a explcita, que se refere sua organizao e ao
explcita em sindicatos, partidos, greves; a implcita, compreendida como um processo permanente
de ao e organizao no cotidiano do local de trabalho, mas sendo o reverso do trabalho que ali
ocorre.
A anlise da resistncia e do conflito entre classes exige a compreenso da relao capital e
trabalho, que se apresenta como oposio e contradio entre elas. O desequilibro na distribuio
em favor de uma delas, e em detrimento da satisfao das necessidades sociais bsicas da outra,
que lhe d origem. Bruno (1991) relata que a contradio entre a posio, e o que a mobiliza no
processo de produo, determina o conflito. a partir desse movimento de articulao entre as
classes sociais, que deve ser analisado o processo de trabalho. As resistncias determinam as
presses exercidas pela classe dominante, ficando definida a luta de classes. As resistncias
existem, e se fazem presentes na rea educacional, embora assumam caractersticas tais como:
ausncia de completa adeso, descrdito em alguns movimentos de luta, desarticulao, falta de
integrao da categoria como um todo.
O elemento central da relao social a ao dos trabalhadores, e o campo da explorao nesse
sistema, se d no processo de produo. A naturalizao da explorao, uma vez que se est
inserido no sistema, faz com que seja escamoteada a explorao. De qualquer forma, a relao
antagnica entre classes, e faz surgir o conflito, que d lugar s resistncias.
Bernardo (1998) classifica as resistncias quanto participao dos trabalhadores e quanto ao
modo de ocorrncia. Podem se constituir em uma combinao, em quatro possibilidades, em um
arranjo de duas em duas: individuais passivas (alcoolismo, doenas, absentesmo); individuais
ativas (sabotagens, roubo); coletivas passivas (estado de greve, abaixo-assinados, reduo de
tempo de durao das aulas, greves-tartaruga); coletivas ativas (greve de fato, professores
assumindo as escolas e as gerenciando, movimentos coletivos ativos de ocupao dos locais de
trabalho). As formas de luta que ocasionam as resistncias, e que tm por objetivo diminuir a
defasagem entre os dois polos antagnicos da relao, podem fazer surgir, diante das manifestaes
dos trabalhadores, duas situaes: represso ou recuperao (BERNARDO, 1991 63-78). A
represso, conforme Bernardo (1998), na perspectiva do desenvolvimento capitalista, corresponde
estagnao, e a recuperao ao progresso. Quanto maior for o componente de recuperao mais
rpido ser o progresso. A recuperao consiste em aceitar as reivindicaes, mas aumentar a
complexidade do trabalho e diminuir o valor do produto, por meio de respostas que determinam o
desenvolvimento da produtividade. Tais tendncias s presses dos trabalhadores pelo sistema
capitalista, no representam um recuo, mas o seu progresso. Aumenta-se o tempo de trabalho
despendido durante o processo de produo e reduz-se o tempo de trabalho (mais-valia relativa).
Esta conjuno entre a presso dos trabalhadores e as respostas dos capitalistas, Bernardo (1991)
denomina ciclos curtos de mais valia relativa.
O conflito capital/trabalho no caracterstico apenas do setor privado. Ele existe porque existe a
desigualdade no sistema econmico social. O conflito pode ocorrer tambm, como j mencionado,
no setor pblico, em que as relaes de trabalho e emprego se processam, segundo formas
capitalistas. No caso da educao, ocorre segundo Santos (1992) uma dependncia dos docentes
em relao s instituies nas quais trabalham. De modo geral, eles no participam da elaborao
das propostas polticas, como as normas que regulamentam o seu prprio trabalho. Essas medidas
so, muitas vezes, concebidas em uma lgica meritocrtica, competitiva, e regidas por razes
economicistas, no sentido de enxugar despesas. Na atualidade tem ocorrido reestruturao do
trabalho docente, ligando-o a resultados mensurveis, associados avaliao de desempenho. A
forma de regulao do seu trabalho exerce efeito sobre a escola, e sobrecarrega os professores. A
prpria organizao do modo de trabalho no facilita a integrao dos docentes, como uma
categoria profissional. As relaes ocorrem apenas no sentido hierrquico, com a prpria
organizao, e com o saber, o contedo do ensino. A prpria forma como so constitudos os
cargos, por contedos curriculares, no facilita a integrao.
Pasquino (1998) afirma haver diversos tipos de conflitos e tambm diversos nveis em que se pode
situ-los. Os tipos de conflito se distinguem em funo de determinadas caractersticas objetivas.
So elas: I) as dimenses, o que se mede pelo nmero de participantes; II) a intensidade, medida
pelo grau de envolvimento dos participantes, na sua disponibilidade a resistir at o fim; III) os
objetivos, cuja distino habitual, porm insuficiente aos olhos do autor, refere-se aos que almejam
mudana no sistema e os que propem mudanas do sistema. Outro aspecto importante levantado
pelo autor refere-se forma de manifestao dos conflitos. Segundo ele, a experincia mostra que o
conflito nem sempre est em ato e no necessariamente se desenvolver abertamente. Para que se
verifique um conflito aberto e manifesto, necessrio que os trabalhadores tenham j constitudo
uma forma de organizao, quer se trate de um grupo organizado estvel ou de um grupo que
apresente uma liderana natural carismtica. Uma diferena bsica entre conflitos organizados e
no organizados apontada pelo autor reside no fato de que, nos primeiros, "a insatisfao poder
ser traduzida em objetivos reivindicveis e negociveis e poder, portanto, ser composta" e, nos
segundos, a situao de conflito "no desemboca em negociaes." (p. 229). Contudo, as formas de
conflito organizado no esgotam todas as manifestaes conflitivas no trabalho, pois h
manifestaes que, frequentemente ambivalentes, so formas de conflito individual e no
organizado, entre as quais se incluem rotatividade, absentesmo, sabotagem, indisciplina e outros
comportamentos rotulados como desafeio ao trabalho. Com base em concluses de vrias
pesquisas, afirma parecer sustentvel a tese de que os conflitos organizados e no organizados tm
funes alternativas, intercambiveis. Para exemplificar, Pasquino recorre aos estudos sobre uma
empresa automobilstica na qual se observou uma diminuio de greves e um aumento do
absentesmo, de rotatividade e de acidentes em lugares onde os lderes sindicais mais combativos
se demitiram. O inverso tambm foi observado em outras pesquisas.
Como se pode depreender, o tema da resistncia intricado e essas referncias se complementam
tentando capturar a complexidade que o envolve.
O que se pode depreender da anlise feita sobre o trabalho docente na Educao Bsica que se
trata de um trabalho precrio. precrio, tanto o dos professores efetivos, como as demais formas
de situao funcional (contratados temporrios, celetistas), apesar de no se enquadrar totalmente
em todas as categorias mencionadas pelos autores (CASTEL, 1998; POCHMANN, 1999), porque
as condies de trabalho so precrias e a remunerao da fora de trabalho, os salrios pagos aos
professores no so condizentes ao desprendimento, exigido pela funo docente. O que
encontrado no cotidiano escolar, devido precariedade das condies de trabalho e conscincia,
que os professores tm desta realidade, pode representar indicadores de intervenes necessrias
ruptura, por parte dos prprios professores, no que se refere aos fatores que os levam a esta
situao.
Movimento sindical docente no Brasil
Diferentemente das associaes profissionais que so de pertencimento obrigatrio para o
exerccio de uma atividade, as associaes sindicais so de pertencimento optativo e nascem com a
inteno de obter foras, pela reunio de seus membros, contra os empregadores. O movimento
sindical em geral, portanto, como movimento generalizado fruto do crescimento do trabalho
assalariado capitalista e pode ser compreendido, como o mais antigo e significativo movimento
social das sociedades capitalistas.
Os movimentos de professores, por sua vez, surgem com o crescimento dos sistemas nacionais de
educao no princpio do sculo XX e, desde ento, vm crescendo e se complexificando.
J notrio que os docentes detm uma capacidade mobilizatria difcil de ser encontrada em
outros grupos profissionais (TENTI FANFANI, 1998). Esse fato tem despertado o interesse de
estudo de reas como a sociologia do trabalho, histria, economia, entre outras. Na Amrica Latina
os movimentos docentes tem uma histria desigual. Em muitos dos pases, as fronteiras entre as
lideranas de uma e outra organizao so bastante mutveis, havendo frequentes intercruzamentos
entre as burocracias estatais e sindicais. Nos anos 1990, perodo em que ocorreram as reformas
dos sistemas educativos nacionais de diversos pases da Amrica Latina, as distintas modificaes
nos sistemas educacionais, nas escolas e no trabalho docente, implicaram mudanas nos modos de
articulao dessas associaes com os atores e na reorganizao do campo, estabelecendo novas
condies e dificuldades para a ao coletiva.
A grande heterogeneidade que caracteriza os quadros docentes (formao, jornada, salrio, vnculo
de trabalho, etapa ou nvel de ensino, tipo de rede, etc.), tambm aparece nas organizaes
sindicais que representam esse distintos quadros.
No Brasil, essa heterogeneidade e fragmentao tm como um dos fatores geradores a histrica
descentralizao poltica e educacional, caracterstica que segundo Gindin (2009), distingue o pas
no contexto latino-americano.
Em que pesem as recentes transformaes operadas nos sindicatos docentes, como de resto ocorre
com os demais sindicatos de trabalhadores, que pode ser sintetizada em uma crise de
representao, convm destacar a permanncia no mbito das aes do Estado, na sua condio de
empregador, da tendncia de limitao ao exerccio da atividade sindical e no reconhecimento do
direito de greve aos servidores pblicos, apesar de ambos serem garantidos na Constituio
Federal de 1998. Especialmente quanto s greves, no faltaram nos ltimos anos, por parte dos
governos, prticas de judicializao do conflito e adoo de medidas punitivas aos que
participaram de movimentos grevistas e paralisaes. Medidas de represso de distintas formas
foram utilizadas pelo poder pblico. O Estado colocou nas ruas policiais e tropas de choque com o
intuito de fazer com que os manifestantes recuassem. Deve-se ressaltar tambm que no foi apenas
a violncia fsica que se fez presente nesses movimentos, j que professores sofrem com outros
tipos de represso, como as propagandas enganosas na mdia impressa e televisiva. Trata-se de
clara demonstrao de que o Estado, no reconhece o servidor pblico como um sujeito detentor de
direitos do trabalho e no mostra disposio para negociar e repassa para o poder policial e
judicirio a responsabilidade para por fim ao conflito.
Participao poltico-sindical e resistncia dos docentes na
Pesquisa TDEBB
O questionrio/entrevista utilizado na pesquisa TDEBB foi composto por 85 questes. Sua grande
abrangncia resultou a composio de um vigoroso banco de dados que permite tratar dados
globais do pas, bem como desagreg-los por estados e municpios que compuseram a amostra, por
redes de ensino, etapas da educao bsica, entre outras variveis, com mltiplas possibilidades
de tratamento. O tratamento dos temas resistncia e organizao poltico-sindical, embora no
prioritrio, constitui um dos objetivos especficos da investigao
3
e foi contemplado em um bloco
de quatro questes, sendo duas dedicadas a mensurar a filiao, a participao nas aes do
sindicato e a avaliao das aes do sindicato pelos docentes e uma a capturar as formas de
manifestao dos docentes frente a medidas que interferem em seu trabalho. Os resultados desse
bloco sero abordados nos prximos tpicos.
Filiao
Dos 8.712 docentes entrevistados (casos vlidos), 5.433 (62,4%) afirmaram no vincularem-se a
sindicato, e 3.279 (37,6%) afirmam possuir vnculo sindical. Essa taxa de filiao pode parecer
baixa, mas algumas consideraes indicam exatamente o contrrio.
Alguns autores
4
argumentam que o poder sindical se mede mais pelo poder de iniciar aes
coletivas, encerr-las quando for o caso, ou impedir que ocorram sem o consentimento do sindicato
do que pela capacidade de arregimentar filiados. Isto porque a filiao sindical no denota
necessariamente disposio para a ao coletiva, que , em ltima anlise, a forma efetiva de
exerccio de poder por parte dos sindicatos. A filiao ao sindicato , portanto, um dos indicativos
utilizados aferir a densidade e a representatividade sindical trabalhadores, mas tomado de forma
isolada e descontextualizada ele no s insuficiente como pode induzir ao equvoco. Posto isso h
que se considerar que muitos fatores incidem sobre as taxas de filiao e sua anlise deve se dar de
forma articulada a outras variveis.
No Brasil, os trabalhadores no necessitam filiar-se a sindicatos para ter acesso aos resultados de
suas lutas, que so extensivos ao universo de sua representao. O sindicato nico na base
territorial seu representante compulsrio. Apenas os filiados votam em eleies sindicais, mas os
que no so filiados participam e, em geral ativamente, em medidas de fora protagonizadas pelas
organizaes sindicais.
A mdia de filiao sindical no Brasil gira em torno de 20%, taxa estvel h anos, embora se
observe reconfigurao interna de seus integrantes. Ante essa taxa geral, o resultado da filiao dos
docentes na pesquisa TDEBB (37,6%), apresenta-se muito mais expressivo. Contudo, importante
destacar que o conceito ampliado de docncia, utilizado na pesquisa
5
, inclui respondentes que no
so propriamente professores. Muitos deles possuem formao ou vnculo empregatcio, como o
caso de estagirios e oficineiros, ou possuem vnculo fraco, como ocorre com os contratados por
tempo determinado. Essa condio tende a dificultar a vinculao sindical.
Por outro lado, a pesquisa contou exclusivamente com informantes em atividade, o que exclui os
trabalhadores aposentados, geralmente computados nos nmeros dos sindicatos. Como se sabe, na
atualidade, os aposentados representam nmero significativo de filiados e, em alguns casos,
alcanam maioria, com percentuais acima de 50% do total de filados a sindicatos. Trata-se de um
contingente de filiados que vem sofrendo grandes perdas com as ultimas medidas dirigidas aos
inativos.
Outro fator a ser considerado, a precariedade salarial dos docentes da educao bsica no Brasil,
o que implica, em muitos casos, baixa margem consignvel nos vencimentos dos docentes,
dificultando ou mesmo inviabilizando a contribuio sindical requerida, em geral em torno de 1%
dos salrios. Alm disso, a contribuio que operada pelo poder pblico em geral submetida a
trmites burocrticos, que tambm dificultam ou inviabilizam a vinculao sindical.
O quadro geral em se inserem as organizaes sindicais dos docentes no Brasil caracterizado por
grande heterogeneidade e fragmentao. Os sindicalizados esto distribudos entre redes
municipais e estaduais e uma pequena parcela se encontra em instituies privadas conveniadas. A
maior presena de sindicalizados verificada nas capitais. A organizao dos docentes no interior
dificultada pela ausncia de uma entidade sindical que os agregue e represente no prprio
municpio. H sindicatos estaduais e municipais de docentes ou trabalhadores da educao, mas
existem tambm, sindicatos dos servidores da Prefeitura (servidores gerais municipais) e
sindicatos que englobam regies dos estados, reunindo grupos de municpios. Essa situao j
bastante tratada na literatura da rea confirmada na pesquisa documental da pesquisa TDEBB
6
.
Podem ser citados vrios sindicatos de abrangncia estadual, representativos dos docentes
investigados: Sindicato dos Trabalhadores em Educao do Rio Grande do Norte (SINTE-RN); o
Sindicato nico dos Trabalhadores em Educao de Minas Gerais (SIND-UTE/MG); Sindicato
dos Trabalhadores em Educao de Santa Catarina (SINTE-SC); Sindicato dos Trabalhadores de
Educao Pblica do Estado do Par (SINTEPP); Sindicato dos Trabalhadores em Educao
Pblica do Estado do Esprito Santo (SINDIUPES), Sindicato dos Trabalhadores em Educao
Pblica do Paran (APP-Sindicato). Em mbito municipal verifica-se, o Sindicato dos
Trabalhadores em Educao da Rede Pblica Municipal de Belo Horizonte (SINDREDE/BH),
capital do estado de Minas Gerais.
Em alguns dos municpios pesquisados se verificam sees locais do Sindicato Estadual, como o
caso da seo local do SINTEPP no Municpio de Curralinho, no Par.
Em muitos municpios, os docentes das redes municipais no possuem organizao sindical prpria
e se integram base de sindicatos do servio pblico municipal, como o Sindicato do Servidor
Pblico Municipal de Planaltina (SINDIPLAG), em Gois; o Sindicato dos Trabalhadores no
Servio Pblico Municipal de Florianpolis (SINTRASEM), em Santa Catarina; e em Minas
Gerais que aparece com vrios exemplos, encontra-se o Sindicato dos Trabalhadores Municipais
de Divinpolis e Regio Centro-Oeste de MG (SINTRAM), uma entidade que representa
servidores pblicos municipais de Bambu e de outras inmeras cidades
7
; o Sindicato dos
Trabalhadores Municipais de Formiga e Regio (SINTRAMFOR), em Formiga; o Sindicato dos
Servidores Pblicos Municipais de Paracatu (SINDSPAR) e o Sindicato dos Servidores Pblicos
de Raul Soares (SINDSRAUL).
Registra-se ainda, a existncia de sindicatos de outras categorias mais amplas, que representam
educadores infantis de creches conveniadas (com o poder pblico municipal), como o caso do
Sindicato dos Empregados em Entidades Culturais, Recreativas, de Assistncia Social, de
Orientao e Formao Profissional no Estado de Minas Gerais (SENALBA/MG).
Como se v, h uma grande variedade de entidades e cada uma delas possui histria singular,
estrutura, e um rol de reivindicaes prprias, entre outras caractersticas, que dificultam a unidade
dos docentes em suas lutas. H que se destacar, ainda, a existncia de maior dificuldade de ao
dos sindicatos no interior, devido s presses mais diretas dos governos locais. Alm disso, os
sindicatos so ainda tensionados por associaes tradicionais, que no raro ainda hoje disputam
espaos de atuao e por novos atores que entram tambm em cena no cenrio atual, trazendo novas
tenses para os sindicatos, como o caso daqueles que emergem como resultado do Sistema
Nacional de Avaliao e objetivam realizar avaliaes de desempenho dos docentes.
Por fim, h que se considerar que h tambm dificuldades para a vinculao sindical que tem
origem na forma como o trabalho docente se organiza nos locais de trabalho. A precarizao e a
intensificao do trabalho, entre outras consequncias das polticas educacionais em curso, do seu
contributo deletrio organizao coletiva dos docentes. Esse tema ser retomado no prximo
tpico.
Formas de participao
Entre os docentes filiados a sindicato 2.144 afirmaram participar das aes e tomadas de decises
sindicais, sendo predominante a participao espordica, que contou com 1.405 das respostas
(65,5%) contra 739 (34,5%) que afirmaram participar ativamente. Estes 2.144 filiados representam
24,5% do total dos docentes entrevistados.
Os motivos da sindicalizao e participao no foram perguntados diretamente no questionrio,
mas h algumas hipteses que podem ajudar a refletir e devem ser confirmadas em estudos
posteriores, entre as quais se podem destacar a falta de tempo dos professores ante a intensificao
do trabalho a que esto submetidos; a ausncia de formao poltica dos professores; a falta de
credibilidade na ao poltica dos sindicatos; o distanciamento das direes e suas bases; as
dificuldades com a burocracia dos sistemas de ensino, entre outros.
So muitos os estudos que tm demonstrado a precarizao e a intensificao do trabalho docente.
A luta por aumentar rendimentos e responder aos mltiplos requerimentos que so dirigidos a esses
trabalhadores em sua jornada de trabalho e para alm dela, tem implicado exerccio de atividades
em mais de uma instituio escolar, trabalho em dois ou trs turnos, e desenvolvimento de
atividades laborais em seus tempos livres. Esse quadro no pode ser deixado de considerar na
anlise da participao poltico-sindical desses trabalhadores em seu cotidiano, contexto em que a
pesquisa foi realizada. Afora isso, h que se considerar que em situaes de conflito, como greves,
a participao ativa extrapola os trabalhadores sindicalizados e alcana um universo muito maior
da base representada pelo sindicato. Nesses momentos, se verifica maior mobilizao dos
trabalhadores em torno de interesses comuns constantes da pauta de reivindicao, se intensifica a
comunicao entre direo e sindicato, os trabalhadores se apropriam de conhecimentos antes
dispersos e ou inacessveis, e, em geral se promove uma grande formao poltica, que pode vir a
constituir em acmulo de foras coletivas para lutas futuras, independentemente de filiao ao
sindicato.
Filiao/tipo de participao/escolaridade
Ao cruzar a filiao sindical, tipo de participao e a escolaridade dos informantes, observa-se
que entre os que possuem ps-graduao (2.528 respondentes), a sindicalizao maior (2.009
respondentes), e tambm maior o nmero de respondentes que afirma participar de forma ativa
nas decises do sindicato (472 dos entrevistados do total de 739 respondentes).
Essa relao tambm observada entre os que afirmam ter graduao (2528 respondentes), porm
com uma significativa queda em relao aos ps-graduados, com 900 respondentes sindicalizados.
E a relao se repete entre os que afirmam possuir ensino mdio, em que a participao ativa se
apresenta com nmeros ainda mais reduzidos (67 repostas) que os expressos entre os graduados.
Pode-se inferir que a maior escolaridade do docente guarda relao positiva tanto com a filiao
sindical quanto com a participao ativa nas decises e aes sindicais.
Tal correlao d indcios e pode ser analisada a luz da concepo que considera o direito
educao como deflagrador e estimulador da tomada de conscincia e reivindicao de outros
direitos (sociais, polticos, trabalhistas).
Filiao/tipo de participao/salrio
Ao cruzar a filiao sindical, tipo de participao e o salrio dos informantes, observa-se que
medida que aumenta o salrio cresce o percentual de sindicalizados que participa das aes do
sindicato e a participao ativa. Pode-se inferir que o maior salrio do docente guarda relao
positiva tanto com a filiao sindical quanto com a participao ativa nas decises e aes
sindicais.
Sindicalizao/tipo de vnculo
Ao analisar a associao entre o tipo de vnculo e filiao/participao no sindicato pode-se
afirmar que se trata de uma correlao positiva e baixa. Isto significa dizer que na amostra os
concursados so os que mais apresentam participao no sindicato e medida que se caminha no
sentido da "precarizao" do vnculo de trabalho a filiao e a participao diminuem. Mas embora
os estatutrios sejam os que mais participam apenas 11,2% deles participam ativamente, e 21,8%
participam esporadicamente. Pode-se levantar a hiptese de que a precarizao do vnculo
distancia os docentes do sindicato e reduz a capacidade de participao, sobretudo a participao
ativa dos sindicalizados.
Filiao/tempo de trabalho na educao
A anlise da associao entre filiao e tempo de trabalho na educao revela que se trata de uma
relao negativa baixa. Para esta varivel significa dizer que medida que passamos das faixas de
tempo de trabalho na educao temos um aumento do nmero de docentes que se encontram filiados
ao sindicato e participam ativamente nas tomadas de deciso. Pode-se inferir que a experincia de
trabalho, e, por conseguinte, a experincias com as tenses presentes no trabalho, aproximam os
trabalhadores da organizao sindical.
Avaliao da atuao do sindicato/problemas que afetam o
trabalho
A maior parte dos respondentes de todas as etapas da educao bsica totalizando 5.610 (63,78%)
considera a atuao do sindicato pouco satisfatria (2.695, 30,64%) ou insatisfatria (2.915,
33,14%) em relao aos problemas que afetam o trabalho. Tais resultados parecem relacionar-se a
baixa capacidade dos sindicatos de oferecerem respostas s questes relativas ao cotidiano e ao
local de trabalho dos respondentes, ou seja, s relaes de trabalho, aqui entendidas como aquelas
que dizem respeito s relaes sociais no interior da instituio (a forma como o trabalho
realizado, relaes de poder, etc.). O distanciamento das direes sindicais do local de trabalho e
a ausncia de organizaes nos locais de trabalho parecem favorecer a vulnerabilidade dos
trabalhadores no enfrentamento das tenses que se expressam no cotidiano do trabalho, sobretudo
em um contexto de precariedade dos vnculos trabalhistas, vulnerabilidade no emprego e
diversificao dos mecanismos de controle sobre o trabalho.
Formas de manifestao frente a medidas que interferem em seu
trabalho
Nesta questo o respondente pode marcar at trs alternativas e foi considerada a que mais pode
fornecer elementos para investigar formas implcitas de resistncias, pois captura momentos do
cotidiano dos docentes em seu local de trabalho.
As anlises dos dados apontam que quando discordam de uma medida que interfere diretamente em
seu trabalho estes se manifestam, em primeiro lugar, com a direo da escola, acompanhado da
opo "conversa com os colegas na sala dos professores". Essa opo indica uma tentativa de
resolver os problemas de forma coletiva, expondo abertamente seus problemas, para a direo ou
para os colegas. A predominncia de respondentes que afirmam buscar solucionar os problemas
junto direo da escola pode indicar a tentativa de recorrer e efetivar um tipo de gesto mais
democrtica no interior da escola, o que est prescrito nas legislaes nacionais e locais, bem
como em programas e discursos atuais, mas que ainda no se constituem prticas generalizadas nas
escolas. As opes "fica em silncio" e "aceita e cumpre as exigncias, pois considera que no
adianta reclamar", se agregadas, representam 13,12% das respostas. Essas indicam resignao, que
constitui uma forma de resistncia passiva.
O nmero de respondentes que apontaram que "no cumprem abertamente as normas..." (3,05%)
indica que as formas de resistncia abertas so reduzidas. 7,68% dos respondentes responderam
que "aparentam aceitar". Essa opo pode revelar resistncias que no provocam exposio dos
docentes, mas que detm potencial de dificultar ou inviabilizar medidas consideradas
inconvenientes.
Como a questo permite trs opes, pode-se inferir que esse tipo de resistncia pode ser
combinado com as opes mais destacadas (conversa com a direo e com os colegas).
No cruzamento dos dados sobre formas de manifestao frente a medidas que interferem em seu
trabalho, com outras questes, que refletem aspectos do cotidiano dos docentes e as suas condies
de trabalho, os dados apontam que 52,9% dos respondentes consideram que houve ampliao do
controle sobre suas aes, 59,2% consideram que houve aumento das exigncias sobre o seu
trabalho em relao ao desempenho dos alunos, 67,4% informam que incorporaram novas funes e
responsabilidades, e 82,2% observam transformaes e repercusses das medidas sobre o seu
trabalho. Entretanto, o que mais sobressai o modo como se sentem em relao aos salrios. De
8.593 docentes que responderam a questo, 7.103 declaram-se insatisfeitos ou muito insatisfeitos
com os seus salrios. Deste total, 2.150 destacam-se, revelando aes que configuram resistncia
quanto s medidas com as quais discordam.
O baixo nmero de respondentes que afirmam que "reclamam com o sindicato", (3,2%) pode
indicar a baixa capacidade de influncia dos sindicatos sobre as questes do cotidiano do trabalho
dos docentes. Pode significar que o sindicato identificado como instituio que trata de questes
mais gerais afetas categoria, tais como salrio, carreira, entre outros, mas com pouco alcance
para atuar nas tenses cotidianas do trabalho no interior das escolas.
Consideraes finais
Os dados da pesquisa TDEBB revelam que tanto a filiao sindical quanto a participao dos
docentes est relacionada positivamente com o maior nvel de escolaridade dos docentes, o maior
tempo de trabalho na educao, o mais alto salrio e o vnculo empregatcio forte. Considerando
que estas variveis so constitutivas da valorizao do magistrio, pode-se inferir que a
participao poltico sindical dos docentes favorecida por sua valorizao. Como as polticas
educativas em curso esto resultando em maior precarizao e desvalorizao do trabalho docente,
seus efeitos nocivos se expressam na capacidade de participao poltico sindical dos docentes,
como tambm, na capacidade de defesa da melhoria da qualidade da educao.
A aproximao com os dados da pesquisa confirma essas assertivas. Ao mesmo tempo anuncia
lacunas de conhecimento e aponta desafios tericos metodolgicos para as pesquisas sobre o
trabalho e a luta docente. Torna-se necessrio colocar tais temas em prioridade na agenda de
pesquisa. Reunir, revelar e confrontar as perspectivas dos distintos atores que atuam no campo da
educao pode contribuir consideravelmente para o avano do conhecimento da rea.
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I UFMG. (sdgmufmg@gmail.com)
II UFCG. (lisboaleitao@uol.com.br)
III UFMG. (malenaoga20@gmail.com)
1 Cf. OLIVEIRA & VIEIRA (2010).
2 Cf. Uma sntese de diferentes perspectivas apresentada por MELO (2009).
3 Cf. Informaes Gerais sobre a pesquisa TDEBB podem ser obtidas no site
<http://trabalhodocente.net.br/pesquisa.php>.
4 Cf. PIZZORNO, 1978; TILLY E TILLY, 1998; CARDOSO, 1999.
5 Na Pesquisa considera-se sujeito docente os profissionais que desenvolvem algum tipo de
atividade de ensino ou docncia, sendo compreendidos pelos professores e por outros profissionais
que exercem atividade de docncia. Cf. site <http://trabalhodocente.net.br/relatorio_sinopse.pdf>
6 O survey da pesquisa TDEBB foi precedido de pesquisa documental realizada em todos os
estados e municpios participantes, com o objetivo de retratar a poltica educacional em cada um
desses locais, bem como caracterizar suas redes de ensino. Um dos itens indicados para
levantamento foi a organizao sindical dos docentes.
7 So elas: Arajos, Arcos, Bambu, Bom Despacho, Camacho, Candeias, Carmo da Mata, Carmo
do Cajuru, Cladio, Conceio do Par, Crrego Dantas, Divinpolis, Dorespolis, Esmeraldas,
Florestal, Formiga, Igarap, Igaratinga, Iguatama, Itapecrica, Itatiaiu, Itana, Japaraba, Lagoa da
Prata, Leandro Ferreira, Luz, Marilndia, Mateus Leme, Moema, Nova Serrana, Oliveira, Ona do
Pitangui, Pains, Par de Minas, Pedra do Indai, Perdigo, Pequi, Pimenta, Pitangui, Piumh, Santo
Antnio do Monte, So Francisco de Paula, So Gonalo do Par, So Jos da Varginha, So
Sebastio do Oeste e Tapira.
RESPONSABILIZAO
A polcia das famlias: vigilncia e controle na escola
Andra Cristina Zoca
I
A observao do conjunto das prticas dos assistentes sociais encaminhamentistas e burocrticas
, que se forjaram para o enfrentamento das situaes dos alunos e suas famlias na escola, colocou
em cena, neste trabalho, os assistentes sociais voltados para o segmento educacional. Por outro
lado, a existncia de projetos de leis
1
que aprovem a obrigatoriedade desses profissionais nas
escolas, reforou a necessidade de se interrogar acerca das iniciativas que tm contribudo para a
insero dos assistentes sociais no mbito escolar. Nesse sentido, buscamos compreender as
prticas desses agentes, tomando como caso exemplar o Servio Social Escolar de Limeira. Esse
setor, criado no final da dcada de 1990, procura formalizar o trabalho dos assistentes sociais na
rede municipal de ensino, produzindo "novas" formas de interveno junto aos alunos e suas
famlias.
2
Em consonncia com o discurso do Servio Social Escolar, de que seus profissionais esto aptos a
resolver ou minimizar problemas sociais no segmento educacional, a escola passa a contar com o
assistente social para intervir junto s famlias, "para avaliar determinada situao a partir de seu
saber peculiar" (LENOIR, 1998, p.94).
Baseado no saber especfico do assistente social, h de se pensar nos discursos que contribuem
para credenciar a representao dessa famlia como uma categoria com caractersticas especficas,
relacionadas principalmente aos efeitos dos "problemas de aprendizagem" ou "comportamento" de
seus filhos na escola, da pobreza, da violncia, do fracasso escolar, entre outros. Tais discursos,
como observa Lenoir, legitimam essa nova forma de interveno na escola como uma "soluo
normal" que se impe como "carter oficial que lhe d consagrao poltica e, atualmente,
miditica".
O Servio Social Escolar se inseriu na rede de ensino para trabalhar com "populaes" que
apresentam "problemas" a serem solucionados fora do mbito pedaggico e, neste sentido, tem
corroborado com a determinao de categorias segundo critrios fisiolgicos, sociais ou
econmicos. Por exemplo, a noo de "aluno-problema" difundida no meio escolar e se relaciona
aos ndices de evaso e baixa frequncia escolar e/ou baixo desempenho escolar. Na representao
das causas que designam esse "aluno-problema" (GOFFMAN, 2008) h um trabalho que prejulga a
natureza dessas causas e acaba por culpabilizar sempre a prpria vtima, j que tais crianas so
consideradas indisciplinadas, desorganizadas, inquietas, mal cuidadas e de famlias
"desestruturadas".
Deste modo, a escola parece aproximar-se de novas formas de controle e enquadramento com a
presena de profisses, como o Servio Social, que vo se transformando e mudando, trabalhando
de forma tradicional, sob o discurso do novo, do mais justo. Cabe-nos perceber como a escola tem
sido o "lcus" para realizao desse trabalho com a idia de novidade.
Buscamos compreender as prticas dos agentes do Servio Social Escolar, pelo exame de
pronturios e fichas de crianas que compem os arquivos do assistente social de uma escola de
educao infantil e ensino fundamental, localizada na regio perifrica de Limeira. Criada em
1998, a escola atende 1.100 crianas, sendo 300 de educao infantil e 800 de ensino fundamental
em dois perodos manh e tarde. O quadro de professores no estvel, havendo grande
rotatividade desses profissionais. So 44 professores, sendo 12 da educao infantil, 26 do ensino
fundamental e 4 da educao especial. A escola conta com a presena do profissional de Servio
Social h 8 anos, desde 2004, perodo em que passaram pela escola trs assistentes sociais.
Localizada a 7 quilmetros do centro de Limeira, a maioria das crianas atendidas (90%) so
oriundas do bairro vizinho um loteamento proveniente de uma ocupao do Movimento Social
dos Sem Teto e outros 10% pertencem a outros seis bairros. So filhos de trabalhadores: auxiliar
geral, pedreiro, domstica, lixeiro, motorista, vigilante, porteiro, trabalhador rural, vendedor,
balconista e carpinteiro. Desses moradores, 90% utilizam o sistema pblico de sade. A maior
parte das moradias so de alvenaria semi-acabadas (82%) e possuem em mdia entre 3 e 5
cmodos. Nem todas as famlias possuem gua encanada e rede de esgoto, fazendo uso de fossas.
um bairro de migrantes provenientes de outras cidades do Estado de So Paulo, de Minas Gerais,
Paran, Bahia e Pernambuco.
3
Procuramos a escola pesquisada onde o assistente social nos apresentou pronturios e fichas das
famlias e crianas atendidas pelo Servio Social e que foram produzidos por trs assistentes
sociais que trabalharam na escola, pelo perodo de cinco anos consecutivos (2004-2008). Esse
material composto por 50 pronturios e 233 fichas. Portanto, trabalhamos com nmeros diferentes
para as famlias e para as crianas, sendo 283 famlias que correspondem 301 crianas com
idade entre 4 e 11 anos.
A anlise dessa documentao rica, indica a existncia de uma prtica encaminhamentista que no
denuncia o processo de normalizao e ajustamento destinado s famlias dos alunos considerados
problema, conforme pudemos observar, assim como no elabora uma reflexo sobre os problemas
levantados pelos professores, em relao aos alunos.
Cabe aqui dizer pela leitura dessa documentao, que a prtica cotidiana do assistente social
privilegia as providncias imediatas. A maioria dos relatos breve, com uma avaliao rpida da
famlia e logo o seu "prognstico".
Diante dos problemas descritos e tipos de encaminhamentos constantes nos documentos,
entendemos que as prticas institudas pelo Servio Social Escolar subentendem: a transferncia
de responsabilidade da famlia para o Estado; o apagamento da legitimidade pedaggica da
escola; o descrdito da criana e da famlia, o controle e a invaso de privacidade das famlias
dos alunos atendidos. A fim de garantir o sigilo das informaes, foram preservadas as
identidades das crianas, das famlias, dos professores, dos assistentes sociais e da escola
pesquisada.
Transferncia de responsabilidade da famlia para o Estado
atravs dos agentes sociais perda da autonomia familiar.
A transferncia de responsabilidade da famlia para o Estado como estratgia de manuteno da
ordem, submeteu as famlias aos saberes oficiais de especialistas para dar conta da sade e do bem
estar de seus membros. Essa transferncia, no entanto, no se efetiva como veremos, pois, se trata
apenas de um conjunto de remanejamentos dos indivduos sem que se chegue s razes dos
problemas. O assistente social a partir de seu saber oficial reconhecido pela escola como um
profissional habilitado para lidar com os problemas cotidianos das famlias pobres. Este por sua
vez, far aconselhamentos, ameaas e encaminhamentos que ao final do processo retorna o
problema para a famlia. Essa prtica tende a esvaziar os pais de suas competncias para criar e
educar seus filhos, pois sugere que ao no ter condies de resolver os problemas escolares de
seus filhos, necessitam recorrer aos especialistas. Entretanto os especialistas se mostram to
incapazes quanto s famlias (LASCH, 1991).
O quadro a seguir apresenta, resumidamente, as situaes em que o assistente social chamado
pelos professores para realizar seu trabalho mais efetivamente e o nmero de registros em que
essas situaes so evidenciadas:
Quadro I Motivos dos encaminhamentos para o assistente social*
Motivos Situaes Nmero
de
Registros
Aprendizagem Quando a professora considera que o aluno
apresenta: desempenho aqum do esperado,
dificuldade na realizao de atividades, falta
de coordenao motora. Dificuldade ao
realizar as tarefas, desempenho diferente do
seu grupo, consegue ler, mas no capaz de
escrever, est em defasagem com relao
classe. Encontra-se no nvel alfabtico, tem
dificuldade em produzir textos, problema de
aprendizagem grave, no termina as lies.
No sabe nmeros, est aqum do esperado
para a sua idade cronolgica, lento para
realizar as atividades, no consegue aprender,
seu raciocnio matemtico lento, no
conseguindo realizar com tranquilidade adio
e correspondncia, evolui pouco. Tem
dificuldade para se concentrar, apresenta
82
defasagem na escrita, no conhece nmeros.
Problema de motricidade. Apresenta idade
motora abaixo da idade cronolgica. No sabe
utilizar o caderno (noes espao temporal).

Comportamento Quando a professora considera que o aluno se
envolve em briga, fala pouco, emotivo, aptico,
inseguro, hiperativo, agressivo. No tem
tolerncia. No consegue seguir normas e regras,
desorganizado, desatento, descuidado, fala
muito baixo e com dificuldade ou no fala;
indisciplinado, perde material escolar,
disperso, apresenta sexualidade aguada,
comportamento inadequado, comportamento
sarcstico, fala sozinho, comportamento
estranho, mantm-se isolado.
73

Aparncia/Higiene Quando a professora, diretora, coordenadora
ou merendeira considera que o aluno
apresenta: Problemas de higiene, pediculose
(piolho). Apresenta-se sempre sujo, mal
cuidado, tem problemas com higiene pessoal,
vem vrios dias com a mesma roupa, usa
roupas comprometidas (rasgadas e velhas,
apresenta-se sempre sem cuidados pessoais).
Possui manchas na pele, anda sempre com o
cabelo desarrumado e mal vestida. H suspeita
de que a criana se arruma sozinha, no usa
agasalho no frio, exala odores desagradveis.
20

Sade Quando a professora, diretora, coordenadora
ou merendeira considera que o aluno
apresenta: problemas de fala, audio, viso,
coriza crnica, problema fsico no especfico
apresentando abdmen avolumado e
assimtrico, gagueira, pediculose (piolho),
otite, vive resfriado, cortou o p na escola.
Mos machucadas, estado de sonolncia.
Verrugas nas mos e ps e micose nas unhas
dos ps, olhos avermelhados, meningite, brao-
quebrado, ouvido vazando, curativos,
queimaduras, cirurgia, coceira pelo corpo,
feridas, dor de dente. ngua no pescoo e
57
inflamao na orelha. Acidente na escola.

Faltas Quando o aluno tem faltas injustificadas. 122

Histrico familiar Quando o corpo docente identifica: Problemas
de ordem familiar, famlia ausente, a me teve
problemas na gestao. Tem irmo na classe
especial, famlia considerada desestruturada,
est classificada como de vulnerabilidade
social grave. Me no compareceu a nenhuma
reunio de pais. Foi abandonado pela me nos
primeiros meses de vida foi violentada
sexualmente. Tem irmos com dificuldade na
aprendizagem. O aluno presenciou cena de
violncia, morte de algum da famlia.
Rendimento e comportamento afetados por
situao familiar.
24

Material Escolar Quando a famlia no possui condies
financeiras para comprar o material escolar.
15
* Sntese dos motivos descritos por professores nas fichas das crianas encaminhadas ao assistente
social.
O quadro indica o pensamento de que as famlias no teriam sozinhas competncia para resolver os
problemas relacionados aprendizagem, ao comportamento, higiene, sade e freqncia
escolar de seus filhos, como tambm no teriam capacidade para resolver problemas de ordem
familiar e econmico. No entanto, conforme analisamos, a interveno do assistente social no
melhora as situaes apresentadas, mesmo diante da idia de que este profissional poder "educar
os pais" e consequentemente seus filhos.
Nesse caso, o que se verifica a ajuda do assistente social para manter a vigilncia contnua sobre
as famlias que apresentam os problemas sinalizados no quadro anterior. A escola, tomada como o
equipamento de governo para a penetrao integral em todos os detalhes da vida das famlias
pobres, conta com a interveno desse profissional que sublinha a perda da autonomia familiar
(DONZELOT, 2001). Sob o discurso da proteo, o Estado mantm o poder pela moralizao dos
comportamentos.
Verifica-se pela via da escola, a constituio de mais uma forma de penetrao na vida do pobre
que vem falsear o problema da pobreza, pretendendo normalizar e modelar os indivduos aos
interesses de grupos e setores hegemnicos, reduzindo a capacidade sociopoltica desses grupos.
Essa poltica operacionalizada por todos os profissionais da escola; entretanto, so os agentes do
Servio Social Escolar que comparecem todos os dias para tomar providncias a respeito das
queixas sobre os alunos que lhes foram encaminhados.
As prticas que configuram a perda da autonomia familiar, no caso estudado, relacionam-se
principalmente aos encaminhamentos para outros "especialistas" e as visitas domiciliares
desenvolvidas e registradas pelos assistentes sociais.
A anlise dos tipos de providncias tomadas pelos assistentes sociais totalizou 397 registros,
mostrando a ocorrncia de 181 (45%) encaminhamentos, 122 (31%) visitas domiciliares e 94
(24%) de orientaes. Os encaminhamentos se destinaram aos servios de sade do bairro,
ambulatrio de sade mental, associaes para deficientes, projetos sociais e conselho tutelar,
todos eles realizados como tentativa de "solucionar" os problemas assinalados pelos professores.
Observamos que, para cuidar dos problemas de sade, higiene, comportamento e baixa frequncia
das crianas encaminhadas, o assistente social assume o papel de cobrador da famlia. Ele exige
que esta cumpra uma funo que escola e Estado estabelecem para ela, sem levar em conta as
condies em que a famlia est vivendo. Por exemplo: A famlia no tem dinheiro para comprar
sabo ou qualquer item de higiene; o fornecimento de gua foi interrompido por falta de pagamento;
a troca de roupas e calados depende de doaes. Uma famlia que cuida do machucado de seu
filho com remdio caseiro por no ter dinheiro para outro medicamento pode ser encaminhada ao
conselho tutelar por ser considerada negligente. Outra que no leva o filho ao mdico, porque no
ter dinheiro para comprar o remdio que no tem gratuidade, est sujeita mesma punio. Na
famlia C. a me ameaada de ir para o Conselho Tutelar, caso o comportamento de seu filho na
escola no melhore. Ou, ainda, a famlia que no leva a criana para tratamento porque no tem
como pagar o transporte pblico est sujeita aos constrangimentos e s punies estabelecidos pelo
Servio Social Escolar, apoiado pelo Conselho Tutelar.
A visita domiciliar estabeleceu-se como uma prtica de controle radical, capaz de ultrapassar o
espao do domiclio da famlia. Damos como exemplo, a famlia D, cujo assistente social no
tendo encontrado a me da criana na residncia, vai at o seu trabalho. Ou, ainda, quando no
encontra ningum na residncia acaba deixando recado com a vizinha com quem o assistente social
obtm mais informaes sobre a famlia.
O resultado das visitas sublinhado nos pronturios e indica a realizao de uma prtica
normalizadora, moralizadora e higienista.
Essa prtica, apoiada na ao do Conselho Tutelar coloca a famlia "diante da obrigao de reter e
vigiar seus filhos se no quiser ser, ela prpria, objeto de uma vigilncia e de disciplinarizao"
(DONZELOT, 2001, p.81). A interveno do assistente social pela escola, "tratando" do processo
de escolarizao das famlias pobres, representa a mais completa afirmao de incompetncia
daquelas famlias. Significa que elas no podem, sozinhas, dar conta de seus dilemas, situao que
se d de forma velada, no espao legtimo de vigilncia. Desse modo, pela via da escola, o Servio
Social Escolar trabalha na gesto da populao pobre. Mas essa gesto se d pela vigilncia, e no
no sentido de aes concretas para o bem-estar daquela populao.
Excluso da responsabilidade pedaggica da escola
As queixas dos professores sobre a dificuldade de aprendizagem do aluno aparecem, em geral,
associadas falta de higiene, baixa freqncia escolar, aparncia e comportamento inadequado e
aos chamados problemas familiares. Situaes que parecem definir as possibilidades de
aprendizagem da criana. Mesmo no tendo o poder de decidir sobre os casos, a prtica cotidiana
do assistente social tende a retirar a responsabilidade dos professores porque se configura numa
espcie de caixa mgica de soluo de problemas. Pudemos encontrar o caso de um professor que
escreveu em seus dirios que j encaminhou o caso para o assistente social e aguarda retorno, ou
que d por encerrado o caso de um aluno com problemas de aprendizagem porque j encaminhou
ao servio social.
Levantamos nas fichas e pronturios um total de 301 crianas, das 285 famlias atendidas pelo
servio social. Destas, 63% eram meninos e 37% meninas, a maioria com idade entre 8 e 9 anos
(40%).
Verificamos tambm um dado muito significativo: 30% de crianas matriculadas nas sries de
educao infantil (de 4 a 6 anos) foram encaminhadas pelos professores. Isso nos leva a pensar que
o encaminhamento no est ligado aprendizagem propriamente dita. Talvez se possa trabalhar
com a hiptese de que a escola e a famlia tm concepes distintas de suas responsabilidades em
relao s crianas dessa faixa etria. Observando algumas das razes de encaminhamentos ao
servio social desta faixa etria encontramos especialmente casos de: timidez, agressividade,
choro, insegurana, problemas passveis de serem tratados no interior da escola, por professores
bem formados e tcnicos em educao.
Ao observar os encaminhamentos, pode-se destacar que h professores que encaminham nmero
muito maior de alunos ao servio social do que outros, como os casos de oito professores que
encaminharam mais de oito alunos de sua sala ao assistente social. Um s professor encaminhou 17
crianas em idade pr-escolar, o que corresponde a 68% de uma sala com 25 alunos. Verificamos
ainda que h professores que no fazem qualquer encaminhamento. No perodo de 2004/2005, dos
30 professores em exerccio, 19 solicitaram o atendimento do Servio Social Escolar e, no perodo
seguinte, 2006/2007, 24 deles fizeram tal solicitao. Isso mostra que h em torno de 30% dos
professores que resolvem as questes de aprendizagem dos alunos independentemente do Servio
Social, o que nos permitiria pensar na formao de classes homogneas ou em professores mais
preparados. Ou ainda podemos aceitar as anlises de Maria Helena Souza Patto (1996), que
considera que num contexto de desvalorizao social das crianas mais pobres, alguns
profissionais da escola possuem um olhar mais negativo sobre a capacidade de aprendizagem dos
alunos. Esperam do assistente social as providncias para "tratar" os problemas apresentados pelas
crianas.
A presena do assistente social na escola cria uma forma de descaracterizar problemas,
especificamente escolares, convertendo-os em outros problemas, como de sade, de
comportamento ou tutelares, por exemplo. Deste modo, parece que, enquanto o caso est sob a
guarda do assistente social, a escola no precisa mais se preocupar com o aluno. Isso sugere que,
ao responder s queixas da escola, esse profissional tem atuado no processo de apagamento da
responsabilidade pedaggica do professor, ao tentar encontrar a soluo para os problemas
escolares fora da escola.
No caso pesquisado, o baixo desempenho escolar dos alunos tambm ser justificado pelo
dirigente da escola, pela baixa renda das famlias, pela situao das moradias ou pelos recursos
no disponveis nas residncias (PLANO GESTOR DA ESCOLA, 2007-2010). Isso implica pensar
que esta escola se orienta pela teoria da carncia cultural que relaciona o desempenho escolar e a
classe social, deixando de questionar o prprio papel da escola na produo do insucesso escolar
das crianas pobres (PATTO, 1996). Com isso, as solues para compensar o baixo desempenho
escolar so buscadas fora da escola.
Essas situaes contribuem para a promoo do estigma sobre o aluno e sua famlia, que se
agravar com as prticas dos assistentes sociais. Aparecendo como uma categoria de "aluno-
problema", essas crianas esto sujeitas ao descrdito, o que implica ter reduzidas suas chances de
sucesso.
preciso visitar antes de socorrer a famlia ou a criana e, ao socorr-la, nada se apresenta de
novo. Serve apenas para colocar em evidncia as necessidades da famlia, distinguindo a pobreza
verdadeira. Depois disso, nada se apresentar de novo a no ser as recomendaes da escola que
devem ser cumpridas pela famlia.
A visita contribui, portanto, para condenar. Procura-se com essa inspeo "necessria", justificar
com uma boa histria o fracasso escolar do aluno. necessrio investigar qual a falta moral que
determina o fracasso do aluno e a sua misria. Os encaminhamentos realizados pelo assistente
social que, alm de retirar a responsabilidade pedaggica da escola, estigmatizam as crianas
encaminhadas, outro exemplo dessa prtica tradicional na rea do Servio Social. Quando uma
instituio no encontra problema na criana, logo ela encaminhada para uma segunda ou terceira
instituio, na tentativa de encontrar alguma razo que justifique seu "no-aprendizado".
No caso de Limeira, algumas instituies se encarregam de emitir laudos sobre as crianas como
o caso da Associao de Pais e Amigos dos Excepcionais (APAE), a Associao de Reabilitao
Infantil de Limeira (ARIL) ou o Ambulatrio de Sade Mental Municipal. As famlias, quando
aceitam tal interveno, transitam por estas instituies, repetindo sua histria quantas vezes lhes
forem solicitadas.
O ambulatrio de Sade Mental "presta atendimento a crianas, adolescentes, adultos e idosos, que
estejam apresentando dificuldades afetivas, psquicas, familiares e/ou sociais que podem interferir
no desenvolvimento, comprometer a convivncia e o desempenho escolar". A APAE destinada a
atender portadores de deficincias, realiza atravs do seu Centro de Apoio Diagnstico (CAD),
triagens, avaliaes completas e especficas e acompanhamento do desenvolvimento infantil. A
ARIL, semelhante APAE, tambm realiza as triagens, procurando investigar previamente se a
criana passvel de atendimento na Instituio. Contando com uma equipe multiprofissional, elas
elegem ou no a criana para o ingresso na Instituio, ou fazem o encaminhamento a outros locais.
Podemos, assim, pensar sobre a emergncia de uma infraestrutura "psi", no domnio da infncia
pelo governo da famlia por estabelecimentos especializados e na existncia de um mercado da
infncia desadaptada (DONZELOT, 2001).
Ana Consuelo Alves da Silva (2003),
4
que analisou o percurso de encaminhamentos de crianas,
pr-adolescentes e adolescentes ao Servio Pblico de Sade, observa que nem sempre a criana
que foi encaminhada ser atendida pelos especialistas. Assim, os encaminhamentos no garantem o
atendimento prontamente, fato que acresce o sofrimento da criana, no apenas pelo estigma do
fracasso escolar, mas muitas vezes por no encontrar um lugar que a acolha. Portanto, ao ser
encaminhada para tais instituies, a criana j est desacreditada. Mesmo que ela melhore ou no
seja elegvel para o atendimento, j foi estigmatizada, e sobre ela e sua famlia permanecer uma
constante vigilncia.
No h relatos nos pronturios que questionem a prtica escolar, afinal, busca-se a soluo para os
problemas escolares fora do ambiente escolar (SILVA, 2003). Assim sendo, verificamos a
realizao de uma prtica que produz somente julgamentos, prescries e diagnsticos das crianas
e suas famlias; como, da mesma forma, tambm no so observadas as variveis econmicas e
morais que colocam as famlias nas situaes apresentadas. O que est ausente nesse processo:
1) Estudo e discusso coletiva na escola dos problemas tratados; Identificao das solues
pedaggicas.
2) Encaminhamentos de ordem poltica para tratamento de questes relativas : moradia
minimamente adequadas, emprego/desemprego dos pais, alimentao, fornecimento de bens
bsicos como gua, luz e saneamento bsico.
O encargo: descrdito, acompanhamento e perseguio
As prticas ou medidas adotadas pelos assistentes sociais do Servio Social Escolar que visariam
a uma natureza pedaggica e poltica, sem dvida, na mesma medida tm servido para reduzir a
capacidade sociopoltica das famlias atravs do descrdito.
A desqualificao da famlia comea quando esta comparece escola para o atendimento com o
assistente social; afinal, uma famlia "normal" no seria convocada para o atendimento. A famlia,
que recebeu uma convocao pelo caderno da criana, comparece em 98% dos casos, no s pelo
desejo de solucionar algum problema, mas tambm pelo seu contedo: "O no comparecimento
implicar providncias legais amparadas por Lei".
5
Apesar do pronto atendimento da famlia ao
chamado da escola, existem muitas consideraes sobre o que se conhece como descaso da famlia.
Quando no comparece s convocaes, o que aconteceu somente em quatro casos analisados, so
estas famlias encaminhadas diretamente para se explicarem no Conselho Tutelar e, com sorte,
podem no serem chamadas, devido ao grande volume de trabalho dos conselheiros tutelares. J
sobre a famlia que comparece, recaem alguns encargos que podem resultar em uma operao de
terror, dependendo da durao desses encargos: justificar e comprovar suas aes em relao
criana.
Quando recebe algum encaminhamento do assistente social, a famlia precisa apresentar um
comprovante de que levou a criana ao atendimento. Na oportunidade, o assistente social entrega
para a famlia um formulrio que deve ser preenchido pela instituio com a data e horrio de seu
comparecimento e o tipo de atendimento realizado. A famlia nunca digna de crdito, pois est
sempre sob suspeita, como se pode observar neste relato de um assistente social:
"Pssimas condies de higiene na residncia, bem como as pessoas que ali residem.
Refletimos com a me sobre a higiene do local e das crianas. Combinamos que estaremos
visitando a famlia semanalmente para orientaes, encaminhamentos e outros auxlios
que se fizerem necessrios (...)". (grifo nosso)
Ou ainda os profissionais suspeitam e no comprovam suas hipteses sobre as famlias:
"Solicitamos que ela nos procurasse na escola para efetuarmos sua inscrio no Projeto
Familiando, que tem como objetivo promover a elevao da auto-estima de seus
participantes, porm a mesma no compareceu".
A tentativa de inscrever a me no projeto parte da idia de que a me no tem "auto-estima", talvez
pela situao apresentada em relao aos seus filhos, tambm pressupe que os assistentes sociais
sabem como promover a auto-estima sem solucionar os problemas de fundo que provocam o mal-
estar dessas mulheres, alm de representar uma clara intromisso na vida pessoal dessas mes:
"Criana precisa de atendimento especializado e a me no levou. Seus irmos vm para
escola cheirando mal, orientamos a genitora, porm nada foi feito".
O efeito da desqualificao da famlia recai, na maioria dos casos pesquisados, sobre a figura da
mulher. O Estado visa privilegiar certa forma de organizao familiar, para isso vem usando a
estratgia da promoo da figura da mulher para garantir tal organizao, para a manuteno da
ordem. Recentemente, a caracterizao da mulher como cabea de famlia, deve-se compreenso
da nova realidade em que o nmero de famlias chefiadas por mulheres crescente, sendo a maior
concentrao da chefia feminina nas camadas pobres
6
. Os prprios programas oficiais de
transferncia de renda, como o Bolsa Famlia, so baseados na figura da mulher.
Observou-se que a mulher, me ou av, que sempre comparece aos atendimentos do assistente
social e que culpabilizada pela situao de suas crianas.
Alvo de uma infra-estrutura de controle, as famlias veem-se reduzidas condio de "depender e
ter suas necessidades controladas pelo Estado". O que significa dizer que ao oferecer s famlias
uma escola pblica e gratuita, o Estado em contrapartida, cobra e controla os usurios desse
servio, ou seja, "financia mais, portanto, cobra mais" (DONZELOT, 2001, p.100).
Vejamos esse exemplo de controle naturalizado e que muitas vezes passa despercebido, usado
cotidianamente nas escolas. A criana recebe o material escolar a que tem direito. A famlia por
sua vez recebe um formulrio para assinar, lembrando-a de suas responsabilidades perante o
Estado:
Declaro que recebi o material abaixo relacionado, e que zelarei pelo bom
uso do mesmo, atravs do acompanhamento de meu(s) filho(s), j que trata-
se de material comprado com dinheiro pblico. Comprometo-me a
identificar o mesmo e a garantir o cuidado necessrio aos materiais que me
couber.
Assinatura do responsvel:
Fonte: Formulrio de fornecimento de material escolar.
Nos pronturios analisados verificamos casos de famlias que foram acompanhadas por mais de um
ano pelo assistente social. H de se observar, ainda, o intervalo de tempo entre um atendimento e
outro, o que pode durar meses. A anlise dos pronturios demonstrou que 56% das famlias
receberam at duas intervenes do assistente social, enquanto que 44% receberam mais de trs
intervenes.
Analisando a frequncia das intervenes podemos pensar que o modo de agir dos assistentes
sociais se constitui no principal meio de presso de que a escola dispe sobre as famlias, no
sentido de que atendam s normas da escola, desencadeando um processo de estigmatizao
crescente que vai desde as convocaes das famlias at a entrada em suas residncias.
Nesse processo, encontram-se algumas famlias que consomem mais tempo do assistente social
pelas resistncias em assumir tais encargos:
"Quando a genitora chamada pelo Conselho Tutelar por uns dias a criana freqenta
normalmente a escola e quando necessita faltar a genitora vem justificar, porm depois de
algum tempo volta a no comparecer para justificar as faltas".
"A me se negou a comparecer, segundo o pai da criana, porque chamada trs vezes
por semana na escola".
Assim sendo, as formas de resistncias podem indicar tacitamente a no aceitao s normas e
regras vigentes, contrariando as estratgias de moralizao dos comportamentos que historicamente
vem esgotando a cultura familiar e suas tradies ( LASCH, 1991; VELHO, 2002).
Sem vilanizar o assistente social ou o professor, cabe desnaturalizar o conjunto de suas prticas e
compreender o efeito que elas provocam sobre os grupos que julgam assistir. Entendemos que o
assistente social, convencido de que a realidade que encena a verdadeira realidade, tenta dar
queles, entre os quais se encontra, sua prpria crena, ou seja, valores que a profisso considera
serem desejveis e bons. Por outro lado, h de se pensar nas situaes que tornam os assistentes
sociais executores de tais prticas. preciso entender as relaes e intenes que permeiam o
Servio Social Escolar, ou o lugar das prticas humanitrias que desumanizam.
Contrapondo as prticas institudas pelo Servio Social Escolar, encontramos assistentes sociais
que resistem em realizar as prticas aqui apresentadas e constantemente requisitadas pelos
diretores, coordenadores e professores das escolas. o caso do profissional que se transfere para
outras escolas na tentativa de se distanciar das aes de enquadramento, modelizao,
normalizao e estigmatizao das crianas e das famlias.
Consideraes
Em nosso estudo verificamos que as prticas que os assistentes sociais imprimem s famlias nas
escolas no correspondem aos discursos oficialmente defendidos pela categoria profissional como
"a afirmao do atendimento das necessidades sociais e comunitrias, a afirmao dos direitos
sociais, dos valores democrticos e de justia social e, em especial, a construo de uma nova
ordem societria" (ALMEIDA, 2011, p.59). As prticas aqui observadas representam o modo de
dominao que se estabelece pela constante invaso da privacidade das famlias pobres. Sob o
ttulo de preveno, de proteo, estaria essa prtica "marcando com ferro discreto, mas, no
obstante estigmatizante", as crianas e famlias consideradas problema (DONZELOT, 2001, p.97,
GOFFMAN, 2008).
A leitura dos pronturios e das fichas dos assistentes sociais permitiu-nos observar a incorporao
de estratgias de manuteno da ordem que se aplicam, veladamente, sobre as famlias pobres. A
ao do Servio Social Escolar, por meio dos seus agentes, sugere pensar sobre a prtica de
conservao e de formao da populao dissociada de atribuio poltica. Uma misso de
dominao, de pacificao e de integrao social que na esfera dos problemas ditos sociais s faz
a populao aceitar as regras, as normas, no questionando, sequer, a escolarizao ou o tratamento
dado aos seus filhos.
Nas aes de seus agentes, transparece a concepo de famlia e de sociedade com as quais
operam as polticas destinadas s famlias pobres. A noo da famlia nuclear burguesa, aceita
como natural, utilizada para promover o processo de normalizao das famlias pobres no
segmento educacional, ideia importante na reproduo da ordem social e para uma sociedade de
classes. Assim, realizado um trabalho simblico e prtico para que se efetive esse modelo de
famlia. Porm, as famlias pobres no encontram reunidas as condies sociais que se dizem
universais, ou seja, distribudas de maneira uniforme (BOURDIEU, 2008). Deste modo, a realidade
que os assistentes sociais chamam de famlia no nos foi possvel observar neste estudo.
Desvenda-se neste trabalho uma forma de mecanismo de controle, pela qual garantir a
normalizao significa tambm garantir o status quo.
Os discursos que legitimam o Servio Social Escolar para atuar no processo de ensino-
aprendizagem ocultam as razes de sua existncia, como as suas determinaes polticas,
econmicas e relaes sociais. Funcionando como "amortecedor dos anseios da populao", suas
prticas tendem a "esvaziar o carter reivindicatrio da ao das famlias, deixando vontade o
poder pblico para investir em reas mais rentveis" (VALLA, 1986,p.173).
Atribuindo s famlias a culpa de no conseguir suprir as necessidades de seus membros, tais
servios pblicos encobrem as razes das situaes de pobreza e dos privilgios de classe tpicos
de sociedades estabelecidas sobre desigualdades profundas, assim como despolitizam o processo
educacional. Na sociedade contempornea os culpados so os que "no se enquadram", que no
respeitam as leis, a ordem. Existe somente um conjunto de valores: respeito, ordem, obedincia,
limpeza, iniciativa individual, esforo prprio e um "trabalho remunerado" para quem tem
cultivado esses valores (VALLA, 1986). Assim, na escola as famlias consideradas problema s
podem ser transformadas aprendendo esses valores. Direcionando seus esforos para essa
dimenso, a prtica dos assistentes sociais se inscreve nas micropreocupaes em torno do corpo,
da higiene, do comportamento, da aprendizagem, da moral, que so apenas a ponta do iceberg
(COSTA, 1989).
Verifica-se que essa prtica constitui um meio formal para transformar uma questo de direito
constitucional em questo de moralidade econmica (DONZELOT, 2001). O exemplo seria o de
uma famlia que encaminha seu filho sujo para a escola porque no tem gua em sua residncia, no
porque deseje ter seu filho sujo, mas pelo fato de no ter como resolver o problema. Desse modo,
enquanto o poder pblico financia o Servio Social Escolar para apaziguar as famlias pobres, no
lhes garante um direito constitucional que o de manter a gua para a populao, sendo essa uma
necessidade bsica. Por outro lado, os profissionais desse setor "deixam de propor formas de
enfrentamento que cobrem a responsabilidade do poder pblico, esvaziando as condies de
participao da populao" (ALMEIDA, 2011, p.15).
A escola pblica com suas condies objetivas superlotao, m remunerao dos professores,
estrutura fsica precria tem acolhido essa categoria profissional que, segundo nossa anlise, no
melhora o processo de ensino-aprendizagem, apenas colabora com o processo de gerenciamento da
vida de crianas e de suas famlias.
Diante da possibilidade de o Servio Social Escolar de Limeira tornar-se um "modelo" para outros
municpios do pas, atravs de leis que pretendem impor a contratao de assistentes sociais nas
escolas pblicas, nossos esforos foram mobilizados para compreender, a partir desse microcosmo
(ELIAS, 2000), algumas das condies objetivas que envolvem esse servio pblico.
Referncias
ALMEIDA, Ney L. Teixeira. Reflexes para subsidiar o debate da atuao do/a assistente social na
rea de educao. In: CAMPOS, E.B. (et al). Subsdios para o Debate sobre Servio Social na
Educao. Conselho Federal de Servio Social Grupo de Trabalho de Educao. Braslia/DF,
2011, p. 12-28
______. Apontamentos sobre a poltica de educao no Brasil hoje e a insero dos assistentes
sociais. In: CAMPOS, E.B. (et al). Subsdios para o debate sobre Servio Social na Educao.
Conselho Federal de Servio Social Grupo de Trabalho de Educao. Braslia/DF, 2011, p. 50-
57.
BOURDIEU, Pierre. Razes Prticas: sobre a teoria da ao. 9ed. Campinas, SP: Papirus, 2008.
DONZELOT, Jacques. A polcia das famlias. 3 ed.. Rio de Janeiro: GRAAL, 2001.
ELIAS, Norbert; SCOTSON, John L. Os estabelecidos e os outsiders: a sociologia das relaes
de poder a partir de uma pequena comunidade. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2000.
GOFFMAN, Erving. Estigma: notas sobre a manipulao da identidade deteriorada. 4 ed. Rio de
Janeiro: Guanabara, 1988.
LASCH, Christopher. Refgio num mundo sem corao. A famlia: santurio ou instituio
sitiada? Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1991. (Publicao Original em 1977)
LENOIR, Remi. Objeto sociolgico e problema social. In: MERLLI, Dominique (et al). Iniciao
prtica sociolgica. Petrpolis, RJ: Vozes, 1998.
PATTO, Maria Helena Souza. A produo do fracasso escolar: histrias de submisso e rebeldia.
So Paulo: T. A. Queiroz,1996.
SILVA, Ana Consuelo Alves. Dimenses do Sucesso e Fracasso Escolar: estudo dirigido
infncia. Dissertao (Mestrado). Universidade Estadual de Campinas, Faculdade de Educao.
Campinas/SP, 2003.
VALLA, Victor Vicente. Educao e favela: polticas para as favelas do Rio de Janeiro, 1940
1985. Petrpolis, Rj: Vozes, 1986.
VELHO, Gilberto. A utopia urbana: um estudo de antropologia social. 6 ed. Rio de Janeiro:
Zahar, 2002.
COSTA, Jurandir Freire. Ordem mdica e norma familiar. 3 ed. Rio de Janeiro: Edies Graal,
1989.
ZOCA, Andra C. O lado negro da lua: um estudo sobre o Servio Social Escolar. Dissertao de
Mestrado. Universidade Estadual de Campinas. Faculdade de Educao. Campinas/SP, 2012.
I Mestre em Educao pela Faculdade de Educao da Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP); Assistente Social do Servio Sociopedaggico no Instituto Federal de Educao,
Cincia e Tecnologia de So Paulo. andreazoca@gmail.com
1 Cf. Ney Luiz Teixeira de Almeida. Parecer sobre os projetos de lei que dispem sobre a insero
do Servio Social na Educao, 2005. In: http://www.assistentesocial.com.br. Atualmente tramita
no Senado o projeto de lei PLC 60/07 que dispe sobre a contrao de assistentes sociais e
psiclogos nas escolas.
2 O interesse em verificar tais prticas, resulta tambm da minha experincia como assistente
social desse setor, onde atuei por trs anos e quatro meses, sendo metade desse perodo em escolas
de educao infantil e ensino fundamental, e outra metade na sede administrativa, locais onde se
evidenciaram as prticas abordadas neste estudo.
3 Dados da pesquisa social do Plano Gestor (2007-2010) da escola pesquisada.
4 Dimenses do sucesso e fracasso escolar: estudo dirigido infncia. Dissertao de Mestrado.
Faculdade de Educao da Universidade Estadual de Campinas. Campinas, 2003.
5 Frase extrada de um bilhete de convocao enviado s famlias.
6 Segundo pesquisa realizada pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), em 2010
eram 22 milhes as famlias chefiadas por mulheres no Brasil.
RESPONSABILIZAO
Polticas educacionais, controle social e a socializao
da poltica: um estudo de caso no campo da educao
ambiental
Eduardo da Costa Pinto d'Avila
I
; Rodrigo de Azevedo Cruz Lamosa
II
; Carlos Frederico
Bernardo Loureiro
III
Introduo
O tema deste artigo se refere s polticas pblicas de controle social e socializao da poltica no
campo da educao ambiental
1
. Este trabalho analisou as polticas pblicas educacionais e,
especificamente, de EA, que prevem em seus documentos o aumento da participao social por
meio de uma ampliao do controle social e da socializao da poltica. Na segunda parte, foram
utilizados trechos das entrevistas realizadas com diretores do Sindicato Estadual dos Profissionais
da Educao (SEPE-RJ) e com conselheiros do Grupo Interdisciplinar de EA (GIEA-RJ).
O controle social um tema recorrente nas polticas pblicas desde a dcada de 1990, se tornando
uma questo importante de pesquisa. O destaque desse tema se confirma no campo da EA marcando
as polticas pblicas de educao. O tema sobre a participao da sociedade civil em espaos de
controle social est presente no interior do Sindicato Estadual dos Profissionais de Educao
(SEPE)
2
, desde a dcada 1990, e voltou a ser tema em 2011 por conta da participao do Sindicato
no GIEA-RJ
3
.
O objetivo do trabalho foi verificar os limites e possibilidades de ampliao da socializao da
poltica atravs do controle social previsto por uma poltica pblica que foi difundida para todo o
Brasil, no caso, a poltica das CIEA
4
(Brasil, 3322/1999). Os avanos e limites do controle social
foram analisados nas entrevistas semi-estruturadas e uma anlise documental do Plano Nacional de
Educao (PNE) (2000-2010), alm da Poltica Nacional de EA (PNEA), do Programa Nacional
de EA (PRONEA) e da Poltica Estadual de EA (PEEA-RJ) do Rio de Janeiro.
O artigo trabalhou com o quadro terico gramsciano, entendendo o Estado Ampliado como relao
constituda entre a sociedade civil
5
e a sociedade poltica, ou seja, o que conhecemos como Estado
"strictu senso". A sociedade civil entendida neste artigo como um espao de disputa entre os
aparelhos privados de hegemonia que determina uma maior ou menor socializao da poltica, esta
definida pela universalizao dos direitos do homem e do cidado, aps a Revoluo Francesa
(1789), que se desdobrou no sufrgio universal.
A socializao da poltica se d pela afirmao do Estado Democrtico de Direito no capitalismo
industrial, o que sugere dois aspectos: 1) as fraes de classe dominantes socializaram a poltica
na democracia capitalista em funo das novas necessidades do capitalismo; e 2) as fraes de
classe dominantes so obrigadas a abrir concesses s classes dominadas, sob pena de uma nova
revoluo deslocar a burguesia do poder.
O artigo est estruturado da seguinte maneira: em um primeiro momento, analisou como a idia de
socializao da poltica aparece nas polticas educacionais voltadas para a EA, utilizando os
documentos das polticas educacionais. Em um segundo momento o trabalho focou em uma poltica
particular, a poltica das CIEA que se tornaram relevantes em todo pas, mobilizando secretarias e
gestores em torno do enraizamento da EA nos estados; e, por fim, investigou os limites e
possibilidades de socializao da poltica atravs de um estudo de caso sobre a execuo da
poltica da CIEA no Rio de Janeiro partir da entrada do SEPE com representao no conselho.
O artigo concluiu que a poltica dos CIEA representa um avano limitado da socializao da
poltica. O conselho do Rio de Janeiro, oriundo da poltica das CIEA, representa bem esta
limitao. Embora o SEPE-RJ tenha conseguido conquistas, entre os prprios conselheiros no Rio
de Janeiro no h consenso sobre o carter do conselho, suas responsabilidades e os critrios de
participao da sociedade civil.
Polticas de Educao Ambiental e a socializao da poltica no
Brasil
Este tpico tratou de como as polticas educacionais brasileiras em geral e em EA, em particular,
tm abordado o tema da socializao da poltica. A presente etapa do estudo foi feita mediante uma
anlise documental. As legislaes foram escolhidas em funo de sua importncia e relevncia
para as propostas de educao pblica no pas e por serem instrumentos jurdicos de promoo de
aes no mbito das polticas pblicas educacionais no que tange socializao da poltica.
A socializao da poltica um desdobramento das conquistas burguesas em detrimento da
concentrao de poder marcante no chamado Antigo Regime. Segundo Gramsci (2011), a
socializao da poltica a ampliao da participao na poltica, construda pela
"ocidentalizao"
6
do Estado e pelo iderio democrtico no capitalismo. A diviso dos poderes
(Legislativo, Judicirio e Executivo) formou um conjunto de teorias atinentes s novas
necessidades da expanso das foras produtivas na Europa. A trajetria das foras produtivas no
capitalismo foi marcada por foras retrgradas que ameaavam a autonomia da nova classe
insurgente: a burguesia.
A socializao da poltica forou a tomada de deciso por meio de eleies obrigando os donos do
poder a uma alterao nas suas estratgias de reproduo da hegemonia, que passou a exigir a
construo de um novo projeto societrio marcado por um dado grau de socializao da poltica e
de socializao do trabalho (esta na forma do assalariamento e da progressiva extino da
escravido institucionalizada). O mtodo dialtico permite analisar as leis com o foco nos limites e
possibilidades do controle social e da socializao da poltica.
Em 2000, a Cmara dos Deputados aprovou e o Congresso Nacional decretou o Plano Nacional de
Educao (2000-2010) previsto na Constituio Federal de 1988. O PNE est organizado em cinco
eixos: Nveis de ensino, Modalidades, Magistrio da Educao Bsica e Financiamento e Gesto.
A socializao da poltica e a concepo de participao so princpios marcadamente no eixo
"Financiamento e Gesto". O PNE foi marcado pela estratgia de reorientao das polticas
pblicas voltadas para o controle social e a socializao da poltica. O PNE tambm se destacou
por considerar a sociedade civil co-responsvel pela formulao das polticas. Segundo o PNE, o
Sindicato a entidade representativa dos profissionais da educao que deve participar do
controle social na escola e nos Conselhos de Educao. Alm disso, anunciando a participao nos
conselhos dos trabalhadores da educao como importantes. A socializao da poltica aparece
explicitamente no PNE no eixo sobre Financiamento e Gesto em funo da importncia dada aos
conselhos. Segundo o PNE:
Finalmente, no exerccio de sua autonomia, cada sistema de ensino h de implantar gesto
democrtica. Em nvel de gesto de sistema na forma de Conselhos de Educao que renam
competncia tcnica e representatividade dos diversos setores educacionais; em nvel das
unidades escolares, participe a comunidade educacional e formas de escolha da direo
escolar que associem a garantia da competncia ao compromisso com a proposta pedaggica
emanada dos conselhos escolares e a representatividade e liderana dos gestores escolares.
Instituir em todos os nveis, Conselhos de Acompanhamento e Controle Social dos recursos
destinados Educao no includos no FUNDEF, qualquer que seja sua origem, nos moldes
dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF. Considera-se, igualmente,
muito importante a participao de entidades da comunidade educacional, dos trabalhadores
da educao, dos estudantes e dos pais reunidos nas suas entidades representativas Os
Conselhos organizados nas trs esferas administrativas, devero ter, igualmente, co-
responsabilidade na boa conduo deste plano (Braslia, 2000).
Ao longo do perodo de vigncia do PNE (2000-2010) um campo em particular se consolidou
atravs de polticas que tiveram em seus textos controle social e socializao da poltica como
princpios fundamentais. Este campo o da EA.
7
A institucionalizao da EA foi orientada por
concepes de sociedade civil e est atrelada a uma "reforma institucional do estado" (Braslia,
2005:288)
8
. O Estado teria uma nova funo de regulador no campo ambiental. A avaliao e o
acompanhamento desta regulao foram baseadas em categorias como "empoderamento"
9
. Estas
polticas reafirmam a cidadania no contexto neoliberal de refuncionalizao do Estado e de
ressignificao de sociedade civil.
A Poltica Nacional de EA (Lei n9795/1999) afirma, na Seo III "Da EA No-Formal" no Art.13
no inciso III, que ser garantida "a participao de empresas pblicas e privadas no
desenvolvimento de programas de EA em parceria com a escola, a universidade e as organizaes
no governamentais". Esta prerrogativa baseia-se na Constituio Federal em seu art. 204, que
estabelece a diretriz de "participao da populao, por meio de organizaes representativas,
na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis" (Braslia, 1988).
A Poltica Nacional de EA prescreveu como forma de estruturar a EA no pas, o Programa
Nacional de EA (PRONEA) que prev em sua poltica a participao social, apoiando as CIEA
Interinstitucionais Estaduais de EA (CIEA). Segundo o PRONEA, as CIEA devem realizar o
registro e a identificao de "manifestaes culturais dos estados, com o intuito de estabelecer
interfaces entre elas e projetos de EA, incentivando tambm atividades culturais de carter eco-
pedaggico" (Braslia, 2005).
No Rio de Janeiro, a lei 3325 de 17 de dezembro de 1999 instituiu a Poltica Estadual de EA
(PEEA). Em seu art.3, inciso V, atribui a "empresas, os rgos pblicos e os sindicatos promover
programas destinados capacitao dos trabalhadores visando uma melhoria das condies de
trabalho e o controle efetivo sobre as repercusses do processo produtivo no meio ambiente,
inclusive sobre os impactos da poluio sobre as populaes vizinhas e no entorno de unidades
industriais" (Lei 3325/99). possvel tratar em condio de igualdade de participao sindicatos e
empresas? Estes tm interesses em comum? Na atualidade, por exemplo, o SEPE-RJ e os
empresrios tm posio contrria em relao s parcerias pblico-privadas que caracterizam
muitos projetos de educao ambiental presentes nas escolas.
Como pde ser observado, as principais polticas educacionais, em geral, e do campo da EA, em
particular, desde os fim dos anos 1990, propem formas de controle social e socializao da
poltica. No campo da EA, destacou-se, em funo da sua abrangncia, a poltica das CIEA e,
depois de uma dcada, torna-se evidentemente necessria uma crtica desta poltica pblica,
sobretudo considerando seus pressupostos de controle social e socializao da poltica.
Poltica das CIEA e a proposta de socializao da poltica
Este tpico apresenta uma anlise da participao da sociedade civil pela anlise da poltica das
CIEA. Os principais representantes da sociedade civil no CIEA vm das Redes, dos Coletivos
Educadores, com uma menor participao dos Sindicatos dos Profissionais da Educao, e por
empresrios. A poltica das CIEA prev em seus documentos a socializao da poltica, mas
preciso questionar o que se chama de sociedade civil. Desde a dcada de 1990, o projeto de
Reforma do Estado no Brasil vem operando um deslocamento da poltica pblica em um
movimento de responsabilizao da sociedade civil pela formulao ou execuo destas polticas.
Esta medida parte de um conjunto de aes que possuem relao com a reforma do Estado.
Esta reforma reorientou a utilizao do fundo pblico, atravs da privatizao dos servios
pblicos essenciais (educao, sade e previdncia) e estratgicos (aeroportos, estradas, energia
etc.). A rea social passou a ser caracterizada pela distribuio de bolsas e outras polticas que
no alteram as relaes capital-trabalho, altamente conflituosas, sobretudo, em pases com o nvel
de explorao do Brasil. A reforma elevou estas polticas sociais das ONG e de outros segmentos
do terceiro setor, entendendo-os como os reais representantes da sociedade civil. Diante dos
escndalos recentes, envolvendo o uso poltico e econmico destas organizaes, diversos
trabalhos acadmicos tm questionado este tipo de representao (FONTES, 2010).
Na perspectiva gramsciana, a sociedade civil e a sociedade poltica so separadas apenas
metodologicamente. So complementares abstratamente, mas concretamente formam um Estado
Integral. A sociedade civil marcada pela ao dos aparelhos privados de hegemonia na projeo
e formao de quadros tcnicos que se organiza numa dada classe ou frao de classe. Os
aparelhos privados de hegemonia so elementos nucleares da sociedade civil: escolas, jornais,
clubes, sindicatos, partidos, conselhos etc. A hegemonia, ou seja, o poder mantido pelo consenso,
se reproduz pelos aparelhos e se reflete na sociedade poltica (GRAMSCI, 2011).
No texto da poltica de criao das CIEA
10
o conceito de sociedade civil, utilizado de forma
recorrente, bem distante daquele formulado por Gramsci. A tarefa da CIEA seria a de definir as
diretrizes, aliando interesses do poder pblico e da "sociedade civil". A forma como emprega o
conceito de sociedade civil tem o sentido de compatibilizar interesses muitas vezes
irreconciliveis.
As CIEA, segundo a lei 4281/2002, uma "instncia legtima" de elaborao do Programa e da
Poltica, inseridas nos sistemas de Meio Ambiente e de Educao, articulando e mobilizando a
sociedade para garantir a forma "participativa" de elaborao de polticas pblicas. A CIEA
possui carter deliberativo, apenas internamente, por meio de seu regimento, onde definida a
composio e o seu funcionamento. Embora alguns estados afirmem que suas CIEA tm poder
deliberativo, como veremos no estudo de caso.
Segundo a lei 4281/2002, de criao das CIEA, estas vm sendo implementadas nos estados, como
espaos de dilogo capazes de iniciar um "exerccio crtico" e "participativo". O documento de
criao das CIEA se baseia numa alterao na administrao do governo, de "democracia
representativa" para "gesto participativa". Na democracia representativa os polticos eleitos tm
inteira responsabilidade pela administrao, enquanto na gesto participativa, a sociedade teria
parcela de responsabilidade pela administrao. A lei 4281/2002 afirma que o discurso
justificador desta mudana composto por categorias como "transparncia" e "clareza", presente
no escopo de uma nova estratgia poltica das fraes de classe dominantes. Expresso muito usada
a de "bem comum", alm dos termos "flexibilidade" e "autonomia".
As CIEA teriam tambm funo de "porta-vozes" de coletivos com as Redes de EA. Segundo
LAYRARGUES (2012), "em 20 anos, a Rede Brasileira de EA realizou sete fruns pelo pas". A
difuso da informao das Redes foi identificada por Layrargues como "'caixas de som' que
vendem e divulgam interesses particularistas, e como distantes dos movimentos populares"
(ibidem, 2012). Para uma compreenso ampla da poltica da CIEA, vejamos abaixo o mapeamento
das CIEA pelo pas.
possvel identificar na tab. 1, pelas especificidades de cada CIEA pelo pas, uma forte presena
de organizaes no governamentais nas composies, bem como por uma menor participao dos
sindicatos dos profissionais da educao ou movimentos sociais de teor classista. Em resumo, os
dados da tabela acima demonstram a parca participao de Sindicatos nas CIEA. De acordo com a
tab.1, 10,7% das CIEA previram em lei a presena de Sindicato e apenas 3,5% das CIEA possuem
a presena de sindicatos dos profissionais da educao.
Tabela 1
11
SiglaUF Ano de
criao
Previso de
participao
do Sindicato
na lei
Especificidades
da composio
de cada CIEA
% da
presena
de
sindicato
em lei no
total de
26 UFs
% da
presena
de
sindicato
de
professores
do total de
26 UFs
PA Par 1999 No Restrio
participao de
trabalhadores e
membros da
Cmara Tcnica
dos Conselhos
de Educao,
Meio Ambiente
e Recursos
Hdricos.
10,7% 3,5%
AM Amazonas 2005 No Presena de
movimentos
sociais e
associaes
atuantes em
instituies
pblicas de
educao; e
presena do
setor
empresarial
AP Amap 2006 No Instituies
Governamentais
e No-
Governamentais
a compe: 16
membros de
entidades
publicas e 16
membros de
entidades
privadas
RR Roraima 2005 No Tem carter
"democrtico,
consultivo e
deliberativo";
presenas do
Coletivo Jovem
e da Apirr
(Associao dos
Povos Indgenas
de Roraima)
RO Rondnia 2006 Sim Presena de
representantes
da Central nica
Sindical (CUT)
e da Central de
Movimentos
Populares;
prioridade de
ONG na
"paridade da
sociedade civil
com o governo"
TO Tocantins 2008 No A autonomia das
ONG peculiar;
e no h a
presena de
entidades dos
trabalhadores
AC Acre 2000 No Composta por
rgos pblicos
estaduais
municipais e
ONG
12
MA Maranho 2003 No rgo
deliberativo,
normativo e
consultivo
BA Bahia 2004 Sim Estruturada de
forma tripartite;
reivindicada
como rgo
deliberativo,
sem sucesso;
presena do
Sindicato dos
Trabalhadores
13
CE Cear 2003 No -
PB Paraba 2006 No -
PE Pernambuco2001 No Ausncia da
organizao dos
trabalhadores
PI Piau 2000 No Instituies do
governo e
sociedade civil
proporo 13/2
RN Rio Grande
do Norte
2000 No -
SE Sergipe 1999 No -
AL Alagoas 2000 No Participao
paritria entre
governo e
sociedade civil
DF Distrito
Federal
_ No -
GO Gois 2006 No CIEA/GO
mantinha em
2006 a maioria
de membros do
governo, e
minoria de
ONGs ligadas
Rede Cerrado
14
MS Mato
Grosso do
Sul
2000 No -
MT Mato
Grosso
1999 No Rede de EA de
MT (Remtea) e
o Frum Mato-
Grossense de
EA (Formad),
tida como
"instrumento de
articulao da
EA no estado"
ES Esprito
Santo
2005 No Consultivo e
deliberativo;
forte presena
do empresariado
industrial e de
ensino, com
destaque para
SEBRAE e
SENAC; e a
coordenao do
CIEA/ES
exercida por um
representante
eleito por todos.
MG Minas
Gerais
2000 No CIEA
descentralizadas
regionais
RJ Rio de
Janeiro
2006 Sim Presena do
Sindicato dos
Profissionais da
Educao
(SEPE)
SP So Paulo 2004 No -
PR Paran 2002 No Presena do
Sindicato dos
Tcnicos
Agrcolas de
Nvel Mdio; e
ausncia dos
sindicatos dos
profissionais da
educao
RS Rio Grande
do Sul
2000 No Ausncia do
sindicato dos
profissionais da
educao; 01
representante da
Secretaria de
Educao contra
02 da Secretaria
de Meio
Ambiente;
presenas do
setor produtivo
patronal e do
setor produtivo
laboral
SC Santa
Catarina
2001 No 28 instituies
governamentais
e no-
governamentais
Estes dados demonstram a fora das organizaes sociais (OS) de "interesse pblico", como
OSCIP (Organizaes Sociais de Interesse Pblico), e comprovam a presena esmagadora de
empresas e ONG na composio das CIEA. Estes dados refletem o resultado de polticas baseadas
em concepes de Estado historicamente identificadas pela predominncia de um projeto societrio
especfico norteado pelo novo padro de sociabilidade do capital, que tende a colocar sindicatos e
movimentos sociais como formas superadas ou atrasadas de organizao no processo de superao
dos problemas societrios.
Aqui visivelmente o discurso da parceria e do dilogo que camufla conflitos parte da legitimao
de uma sociabilidade que naturaliza as relaes econmicas expropriadoras dos trabalhadores,
com uso intensivo dos recursos naturais, e coloca estritamente no plano tico, comunicacional e
tcnico o enfrentamento dos problemas ambientais. Assim, tudo se resolveria, em tese, pela boa
vontade individual, pelo dilogo e pelo uso adequado de tecnologias, sem considerar outras
mediaes e relaes sociais.
Cabe ressaltar, neste sentido, a presena do setor empresarial nas mediaes entre Estado e
sociedade civil, o que sugere novas aproximaes para desvelar os nexos entre a nova
sociabilidade do capital e a reorganizao das fraes do setor financeiro brasileiro, no tocante s
polticas pblicas em EA. A poltica das CIEA o resultado da ao poltica que reafirma a tese
de conciliao de classes.
A Comisso Interinstitucional Estadual de EA do Rio de Janeiro:
um estudo de caso no GIEA-RJ
A presente investigao buscou ver como o SEPE-RJ pensa a participao em conselhos estaduais
e de como se d na prtica a poltica de CIEA no Rio de Janeiro, atravs da anlise documental e
dos depoimentos de representantes do SEPE e da GIEA. Importa identificar como se apresentam
limites e possibilidades na socializao da poltica, analisando a questo da composio e os
critrios de participao, alm das responsabilidades estabelecidas e exercidas do conselho. Este
estudo de caso uma sistematizao dos dados apresentados na dissertao de mestrado defendida
pelo autor em fevereiro de 2013, no Programa de Ps Graduao da Faculdade de Educao da
UFRJ.
A metodologia de pesquisa adotada nas entrevistas no SEPE-RJ e no GIEA-RJ se deu atravs de
entrevistas semi estruturadas, ou seja, que permitiram ao entrevistado desenvolver pontos, mais ou
menos condizentes com o tema, mas sendo possvel amarr-lo de volta aos eixos norteadores:
composio, critrio de participao e responsabilidades. A metodologia tambm contou com uma
anlise de atas, documentos, resolues internas e demais moes e artigos do SEPE-RJ e do
GIEA-RJ.
O pesquisador entrou em contato por email e por telefone com os sindicalistas e conselheiros,
marcando encontros e executando a entrevista gravada com autorizao dos entrevistados. A
pesquisa foi explicada de forma a situar o entrevistado para que pudesse se sentir parte da pesquisa
e contribuir com informaes e possveis indicadores que pudessem qualificar o debate sobre a
participao do SEPE em conselhos e neste estudo de caso, especificamente, da CIEA no Rio de
Janeiro.
A participao do SEPE-RJ em conselhos antiga e este debate foi atualizado aqui no contexto do
conselho de EA, que procurou retomar as caractersticas identificadas nas CIEA pelo pas. A
insero da trajetria deste Sindicato foi necessria para compreender os processos internos
(disputas, diferenas, concepes), identific-los os luz do cenrio poltico nacional, at um
diagnstico dos avanos ou retrocessos da participao do SEPE-RJ no GIEA-RJ. A histria da
participao do SEPE em conselhos sempre foi marcada pela polmica. Nunca houve no sindicato
consenso sobre a participao do SEPE-RJ em espaos interinstitucionais. A fala da Diretora 7
revela um dos principais argumentos favorveis participao do sindicato em espaos
interinstitucionais, como o GIEA. Mas, segundo a Diretora 7, a cooptao um instrumento de uso
freqente em votaes e manipulaes de espaos para favorecimento dos representantes do
Governo.
Temos clareza que no conseguiremos fazer nenhuma mudana radical usando esse
instrumento o conselho, mas fazemos parte de alguns conselhos para ter acesso minimamente a
documentos, a informaes que foram importantes que muita vezes ficam s dentro da prpria.
A parte da sociedade civil, ela passou a ser cooptada pelos gestores da cidade, fazendo
inclusive votaes favorveis poltica do gestor. (Diretor 7 SEPE 2012).
Segundo o Diretor 7, instrumentos de controle social e a socializao da poltica so
possibilidades de denncia. Mas aqueles diretores contrrios participao do Sindicato em
espaos interinstitucionais sublinharam que os conselhos nunca foram exercidos para a luta docente
ao longo da histria. A corrente poltica caracterizada por ser contrria a participao do SEPE em
conselhos dirigida pelo diretor 1 que afirma o quo improdutiva pode ser a participao em
conselhos. A fala do diretor 1 entende que o que existe apenas a legitimao da ordem
estabelecida.
Na verdade isso no uma questo de princpio. A gente entende que a correlao de fora
nesses fruns ela muito desfavorvel e na maioria das vezes ela acaba legitimando as
mudanas que j esto determinadas pelos organismos internacionais e que na verdade as
secretarias acabam implementando e legitimando o que eles acham que deve ser feito. J d
pra voc ter uma idia, quem dirige o conselho municipal de educao a secretaria de
educao, ento da... (diretora 1 SEPE 2012).
Segundo esta diretora, "h limitaes estruturais nestes espaos". Diretores da corrente favorvel,
reconhecendo como necessria a participao, como o Diretor 3, avaliaram o carter dos conselhos
em um contexto de clientelismo como o caso do Brasil:
A participao nos conselhos no pode se pretender como fim ltimo da poltica, mas como
um acumulo de instrumentos ou de um dos lugares onde a gente pode disputar informaes,
exercer presso policia, modificar a correlao de foras em favor de um projeto de escolas
que os trabalhadores historicamente tentam construir e defender (Diretor 3 SEPE 2012).
A EA foi apontada pelos sindicalistas como importante ferramenta de luta contra a destruio da
Natureza. No entanto, em relao ao conselho para o qual os prprios sindicalistas elegeram um
representante, pouco foi acrescentado. Mas o Diretor 4 reconheceu a limitao de um representante
do Sindicato tratar da temtica da EA e defendeu que o representante deva ser "uma figura
capacitada com o perfil pra poder fazer esse embate l de forma fundamentada, no d pra
botar uma pessoa como eu que no tenho nenhum acmulo na rea da EA pra fazer esse debate."
(Diretor 4 SEPE 2012).
Considerando os argumentos sobre a participao do SEPE-RJ em conselhos torna-se necessrio
analisar os dados sobre as possibilidades de conquistas. A participao do Sindicato no respectivo
conselho possibilitou durante a greve dos professores da rede estadual, uma moo de apoio
greve. Segundo o diretor 2 este um debate que deve se enraizar no SEPE-RJ e a experincia no
GIEA-RJ foi positiva por aspectos que vo desde a moo de apoio at mesmo ao acesso a
informaes privilegiadas, como se observa em sua fala, ponderando as limitaes desse espao no
Estado capitalista:
esse espao um espao privilegiado para o sindicato obter certos tipos de informaes,
marcar certas posies e num dado limite dependendo da prpria correlao de foras
existentes dentro desse tipo de espao, conseguir algumas conquistas, mas no um espao
estratgico, nem da luta que v de fato oferecer uma mudana radical da realidade (Diretor 2
SEPE 2012).
Este discurso sintetiza o posicionamento majoritrio dos diretores entrevistados e, ao mesmo
tempo, registra um balano da experincia no GIEA-RJ. A anlise dos depoimentos indica que h
um movimento dialtico, sendo que possvel "incidir de alguma forma na poltica, reconhecendo
as limitaes da atuao neste espao" (Diretor 1).
O Decreto N 40.889 de 2007 d nova redao ao decreto de n 27.559 de 2000 que instituiu o
GIEA-RJ. Em 2007, o SEPE foi convidado a integrar o plenrio, em um movimento de socializao
da poltica
15
. Segundo a conselheira 4, a proposta original da CIEA no Rio de Janeiro era a de que
"o GIEA fizesse as anlises da qualidade tcnica dos programas de EA, que entram pro Fundo para
serem financiados" (Conselheira 4 GIEA 2012).
A rede estadual do Rio de Janeiro possui projetos de educao geridos por empresas e ONG
(LAMOSA, 2010; KAPLAN, 2011). Estes projetos, que deveriam sofrer a avaliao crtica do
GIEA-RJ, ficam sem avaliao. Segundo a conselheira 1, "vrios projetos, programas, aes no
so acompanhados, avaliados, feito na secretaria e no passa pelo GIEA" (Conselheira 1 GIEA
2012). Ainda questionada sobre a atribuio de acompanhar os projetos de EA, a conselheira 1
lacnica: "O GIEA tem que supervisionar, analisar, orientar a implementao das polticas de
EA no estado como um todo, isso ocorre? Ainda no (...) Deveria passar. Hoje no passa
(Conselheira 1 GIEA 2012).
Apesar do GIEA-RJ ter por lei a responsabilidade de avaliar e acompanhar projetos de EA,
possvel comprovar pelos depoimentos que de fato isso no ocorre: "avaliao j uma coisa
complicada, ento voc precisa ter parmetros muito definidos. O que acontece que a EA nas
escolas fica muito por conta da responsabilidade da pessoa que tem formalmente esse posto
dentro da prpria secretaria" (Conselheira 5 GIEA 2012). O caso mais recente, no avaliado pelo
GIEA-RJ, a Escola Sustentvel, projeto de parceria pblico-privada do Governo do Estado do
Rio de Janeiro com o grupo TKCSA. O Conselheiro 07 questionou: "o que o GIEA? O GIEA
realmente representa os diferentes grupos e os diferentes aspectos da EA que existe no Estado?
Seno quais seriam as instituies?" (Conselheiro 7 GIEA 2012). A sociedade civil reduzida a
esfera do "bem" na fala da Conselheira 4 ilustrando a concepo de sociedade civil que norteia a
construo do espao e sobre os critrios de participao:
Vi em abril a publicao de um decreto que no tava contemplada ali, por exemplo, a REARJ,
que era a rede de educadores, e nem o SEPE com o sindicato. E tinha SENAI, FIRJAN, quer
dizer, voc tinha o setor industrial presente. No, empresa no sociedade civil, universidade
no sociedade civil, n, (Conselheira 4 GIEA 2012).
Por que "empresa no sociedade civil"? O conceito de sociedade civil passa a no incluir o
SENAI e a FIRJAN que so, na teoria de Gramsci (2011), representantes da sociedade civil
organizados em aparelhos privados de hegemonia que integram um projeto poltico societrio
usando a educao como forma de reproduzir sua hegemonia. Estas que seriam simples entidades
do "setor industrial" so aparelhos privados de hegemonia da sociedade civil brasileira, entidades
marcadas por um projeto societrio privatista e que influenciaram a formulao das polticas
pblicas educacionais no Brasil (CUNHA, 2009). Ao identificar o SENAI fora da sociedade civil,
a conselheira 4 concebe a sociedade como harmnica. Assim, esquece que a cooptao existe na
mesma sociedade civil onde h a apropriao privada dos recursos pblicos. Este discurso da
sociedade civil como salvadora esconde que, para a maioria, os recursos do Estado so o nico
meio possvel de obter educao e sade, no sentido universalizvel, coletivo e poltico do
"pblico".
Existem dois grandes problemas colocados no interior do GIEA-RJ tendo em vista sua identidade,
identificados nas entrevistas: definio das responsabilidades e do critrio de participao do
conselho. De acordo com os depoimentos dos conselheiros, a definio do GIEA instiga
questionamentos sobre sua natureza, pois: "nem no caso conselho, ele no tem esse status, ele
um grupo diferente de todo o territrio nacional, no Rio saiu no decreto grupo, ento assim, no tem
nenhum status de conselho" (Conselheira 1 GIEA 2012). A conselheira 1 indica que um "grupo" e
no uma CIEA, sugerindo que o GIEA-RJ se diferencia dos outros estados. Esta uma fala que
indica confuso quanto prpria definio deste colegiado. Sobre o carter consultivo ou
deliberativo, a conselheira 1 alm de negar o status de conselho, ainda nega o carter consultivo:
"ele no consultivo pra nenhuma instncia do estado, ningum consulta o GIEA" (Conselheira 1
GIEA 2012).
Perguntada sobre a renovao da participao dos representantes da REARJ no GIEA e ao explicar
como est, h anos, a frente da sua Rede, ela respondeu: "Veja bem, primeiro a questo da
pertinncia, voc tem o conselho de EA, se o coletivo de educadores ambientais como a rede que
tem uma histria no est l, quem estar? Quem estar so universidades, centros de pesquisa,
poder pblico, uma "king ONG"' (Conselheira 2 GIEA 2012). Segundo a Conselheira 6: "Como
que pode h dez anos ou mais a mesma pessoa estar representando a rede? Eu no encontro
resposta a no ser a seguinte: a rede tem dono. E se ela tem dono, ela no rede (Conselheira 6
GIEA 2012).
possvel analisar pela fala da conselheira 6 que o problema da representatividade no conselho
existe na medida em que instituies como Redes e Coletivos Jovens Educadores possuem formas
pouco claras de escolha dos seus representantes. O principal problema neste espao reside na
questo da representatividade, da suposta legitimidade da forte presena nas CIEA de empresas,
Redes e ONG, conforme demonstrado no mapeamento das CIEA pelo pas. A Rede, segundo
demonstra a fala da conselheira 2, no possui uma forma clara de sucesso das suas
representaes. O risco, assinalado por outra conselheira, que uma mesma pessoa ou um pequeno
grupo de pessoas se perpetuem a frente da Rede em clara contradio aos princpios de democracia
direta, afirmados pelas Redes. Como podem grupos organizados em Redes de internet, espaos
ditos horizontais, ter uma representao que no se renove. Isto um problema que suscita questes
segundo a Conselheira 6, quando demonstra como a falta da socializao da poltica pode ser
nociva. A composio do GIEA-RJ na realidade s pode ser alterada com um novo decreto,
embora os conselheiros possam solicitar a entrada de outras instituies.
Concluso
Conclumos que a poltica de CIEA no Rio de Janeiro apresentou-se na prtica uma participao
social limitada. As entrevistas apontaram para a reproduo de uma concepo de sociedade
baseada na conciliao de classes, ocultando o conflito que assenta atrs da "parceira" entre ONG
e escola. A anlise do material emprico apontou que embora o SEPE-RJ tenha conseguido
conquistas, entre os prprios conselheiros no Rio de Janeiro no h consenso sobre o carter do
conselho, suas responsabilidades e os critrios de participao da sociedade civil. A pesquisa
concluiu que a CIEA no Rio de Janeiro no realiza avaliao e acompanhamento de projetos de
EA. Os dados indicaram forte presena de empresas de Redes de ONG na composio das CIEA,
embora no Rio de Janeiro as empresas no tenham se inserido no GIEA-RJ. A pesquisa evidenciou
dvidas entre os prprios conselheiros quanto legitimidade dos representantes de Redes. Este
artigo sugere que, de acordo com anlise documental da legislao educacional de mbito nacional
e estadual, focando nas diversas abordagens da poltica, controle social e socializao da poltica,
alm da anlise das entrevistas, a socializao da poltica proposta pela CIEA, na prtica,
limitada, pois estas CIEA, como o caso do GIEA-RJ, sequer conseguem realizar sua
responsabilidade de avaliar os projetos de EA no estado do Rio de Janeiro. A pesquisa concluiu,
reforando a metodologia dialtica, que a socializao da poltica apresentou, ainda que de forma
limitada, avanos para o SEPE-RJ. As conquistas envolveram, dentre outras coisas, a moo de
apoio greve dos professores da rede estadual em 2011, o que agrega valor luta dos
sindicalistas. Por fim, aps essa experincia na CIEA do RJ, o SEPE-RJ amadureceu o debate
sobre participao ou no em conselhos e sobre a problemtica da educao ambiental para a
escola pblica.
COUTINHO, C. N. "Gramsci: um estudo sobre seu pensamento poltico". Rio de Janeiro. Ed.
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I UFRJ. eduardocdavila@gmail.com
II UFRJ. rodrigo1281@yahoo.com.br
III UFRJ. fredericoloureiro89@gmail.com
1 A partir de agora chamada de EA.
2 O SEPE um sindicato grande com mais de 30 mil filiados e o pesquisador acompanhou o debate
sobre a participao ou no do sindicato no GIEA (GIEA-RJ de Educao Ambiental) por ser um
interessado no tema e, por razo ltima, por ser sindicalizado. O SEPE debateu em assemblia e
escolheu o representante em 2011.
3 O GIEA um conselho que rene membros do Estado strictu e da sociedade civil. Foi criado em
1999 com objetivo definir as diretrizes da Poltica Estadual de Educao Ambiental no Rio de
Janeiro.
4 A poltica das CIEA difundiu comisses por todo pas. No Rio de Janeiro a CIEA se chama
GIEA-RJ.
5 Gramsci (2011) identifica a sociedade civil no momento em que se reduz a coero,
progressivamente. Logo, as pessoas aderem voluntariamente no campo ideolgico aos aparelhos
privados de hegemonia, definidos como organismos autnomos que disputam a hegemonia, ou seja,
o estabelecimento do consenso e da direo poltica.
6 Gramsci (2011) identificou o "Ocidental" em contraposio ao Estado autoritrio "Oriental" que,
obrigado a reconhecer o sufrgio universal, no pde arbitrar pela fora, mas teve sua estratgia de
dominao alterada. No Estado "Ocidental", a hegemonia deve ser disputada no campo da
economia, da cultura e da educao. As principais caractersticas da ocidentalizao do Estado
brasileiro foram a reproduo de inmeras organizaes da sociedade civil e a abertura de espaos
interinstitucionais com vistas a formao do consenso durante a dcada de 1990. (COUTINHO,
2009).
7 O campo se notabiliza por se desenvolver no espao acadmico, atravs de diversos programas
de graduao e ps graduao e do GT 22 da Anped e, tambm, atravs da insero no currculo
escolar. Desde 2004 o MEC considera a Educao Ambiental universalizada na escola bsica
brasileira (Brasil, 2005).
8 Quando a PNEA foi criada, Marcos Sorrentino e Raquel Trajber eram, respectivamente, Diretor
de Educao Ambiental e Coordenadora Geral de Educao Ambiental do Ministrio do Meio
Ambiente (MMA). Cf. SORRETINO, M., TRAJBER R., MENDONA, P., FERRARO, L.
"Educao Ambiental como poltica pblica". Educao e Pesquisa, So Paulo, v. 31, n. 2, p. 285-
299, maio/ago. 2005.
9 Dar poder a, intensificao do "decision maker", as tomadas de deciso. Trata-se de uma
definio que rompe com o conceito marxista de poder, porque este no se distingue do econmico,
portanto no pode ser relativizado por "empoderamentos" ou qualquer equivalente.
10 O projeto de lei de 1996, mas o decreto 4281/2002 criou formalmente as CIEA Comisses
Interinstitucionais Estaduais de Educao Ambiental. Este decreto regulamenta a lei 9795/99 que
institui a Poltica Nacional de Educao Ambiental. Esta poltica prev a composio e as
competncias do rgo Gestor (MEC e MMA) e do Comit Assessor, que tem uma cadeira para
um representante das CIEA de cada estado.
11 Fonte dos dados: "Os diferentes matizes da educao ambiental no Brasil 1997-2007"
DEA/MMA, Braslia, 2008. Complementaes foram conseguidas na prpria internet nos sites
relativos a cada estado.
12 No Acre, a Poltica Estadual de EA data de 2006 quando, por meio de uma licitao publica,
uma empresa catarinense foi contratada para revisar o programa estadual de EA.
13 Destaque para um "engano" cometido na primeira verso quanto composio, pois teriam
colocado "universidades pblicas do estado da Bahia", ou seja, no plural. Mais tarde, ao tentarem
corrigir, j era tarde em funo da participao de vrias universidades estaduais baianas
14 Sobre este estado, cabe sublinhar que foi palco do I Encontro Nacional de CIEA realizado em
Goinia, em 2010, e teve como resultado uma "Carta de Responsabilidades". Este Encontro
Nacional sintetizou as prioridades e as diretrizes norteadoras das CIEA pelo pas.
15 Apesar do SEPE-RJ s ter ocupado o GIEA-RJ em 2011, o Sindicato foi convidado, segundo a
fala da "presidente do conselho".
RESPONSABILIZAO
Responsabilizao docente no contexto da avaliao
externa das escolas
Leonice Matilde Richter
I
A avaliao externa, nas ltimas dcadas, tem se constitudo em um dos baluartes das polticas da
educao brasileira, a qual, por sua vez, acompanha uma tendncia em escala mundial. Sustentada
pelo discurso da garantia da qualidade da educao, essa avaliao apoia-se na racionalidade dos
nmeros e dos rankings.
No Brasil, a justificativa oficial do Estado da necessidade da avaliao externa para fins de
monitoramento da qualidade da educao e das instituies educacionais passou a ser explorado,
especialmente, a partir da dcada de 1980. Embora, por um lado, esses processos avaliativos
sejam por ns assumidos como mecanismos necessrios multiplicidade de aes, polticas e
prticas que envolvem a dinmica educativa; por outro lado, reconhecemos que a avaliao
sistmica, em larga escala, guarda muitos dissensos, contradies e ambiguidades. Na mesma
direo, Sousa (2005) salienta que h diferentes perspectivas de conduo da avaliao em larga
escala, uma delas envolve as avaliaes do rendimento de alunos e essa realizada, geralmente,
em resposta s demandas governamentais, direcionadas a diferentes nveis de ensino e disciplinas
com o propsito de aferir por meio de testes o nvel de desempenho dos alunos. Os testes so
aplicados a uma amostragem ou totalidade da populao estudantil de um dado sistema de ensino.
Outra perspectiva, segundo a autora, ocorre em desdobramento e ampliao da primeira, que
se refere realizao de avaliaes de sistemas escolares ou avaliaes em larga escala,
incorporando avaliao do rendimento escolar de alunos a anlise de caractersticas que se
fazem presentes nos contextos escolares, como fatores intervenientes no desempenho escolar,
internos e externos escola. (SOUSA, 2005, p. 20)
Nossa recente trajetria de avaliao educacional, em relao a sistema, seja no mbito federal ou
dos entes federados, mais restrita aos dados de rendimento dos alunos, ou seja, no apresenta
consistente coleta de dados socioeconmicos e outras variveis ligadas ao ensino, ao professor e
escola, relacionando-os aos resultados do rendimento escolar dos alunos. Dessa maneira, ao focar
nos resultados dos testes sem contextualizar os fatores que conduzem aos respectivos resultados,
camuflam fatores histricos de diferenas sociais, culturais e econmicas que assolam o pas e que
interferem, direta ou indiretamente, no percurso e desenvolvimento educacional do educando. Essa
postura diante dos nmeros descontextualizados e da prtica dos rankings afeta frontalmente a
relao da sociedade com a escola, entre as escolas e a relao do prprio Estado com as
instituies pblicas de educao. O professor nesse contexto, no raro, aparece ou como o
"messias" que deve resolver os problemas diagnosticados ou como o responsvel pela ineficcia
do processo educacional.
O objetivo desse trabalho analisar as implicaes desse processo de avaliao externa sobre o
trabalho dos professores da Educao Bsica, centralmente do ndice de Desenvolvimento da
Educao Bsica (IDEB) dos anos iniciais e finais do ensino fundamental. Para tanto, apresentamos
anlise parcial de dados coletados ao longo de 2012 em 29 escolas estaduais do municpio de
Uberlndia/MG, que foram selecionadas a partir dos seguintes critrios: das 69 escolas estaduais
da jurisdio do municpio naquele ano, selecionamos as que ofereciam tanto anos iniciais quanto
finais do ensino fundamental visto a inteno de realizar entrevista tanto com os professores do
quinto quanto do nono ano desse nvel de ensino, como tambm as escolas que apresentaram
resultados do IDEB de 2005, 2007 e 2009. Assim, compomos uma amostra de 30 instituies que
atendiam s caractersticas supracitadas, das quais uma no aceitou participar.
Realizamos entrevistas semiestruturadas com 225 sujeitos que aceitaram participar: 83 professores
do nono ano do ensino fundamental; 58 professores do quinto ano do ensino fundamental; 55
supervisores pedaggicos e 29 diretores. As entrevistas foram realizadas nas respectivas escolas
dos participantes da pesquisa, com durao mdia de quarenta e cinco minutos. Os horrios
agendados envolviam, normalmente, o mdulo de cinquenta minutos do professor. Explorou-se o
levantamento do perfil sociodemogrfico dos professores e trs blocos de questes
semiestruturadas, um sobre as condies de trabalho do professor; outro de questes sobre a
avaliao em larga escala na viso dos professores e questes especficas sobre as implicaes do
IDEB no trabalho docente.
No texto, apresenta-se, inicialmente, a reflexo sobre controle social realizado pelo Estado por
meio da poltica de avaliao em larga escala. Segue-se a anlise dos dados da pesquisa e, por fim,
consideraes sobre o processo de responsabilizao docente como marcas da avaliao externa
na tica dos professores pesquisados.
Estado e os "consensos sociais"
Vivemos hoje uma crise estrutural do capital segundo Meszros (2009). O capital, aps ciclos de
crise e recomposio, encontra-se, nas ltimas dcadas (especialmente a partir de 1970), em um
processo depressivo contnuo, sistmico e estrutural, sem espao para "tomar flego". Acrescenta-
se que, na anlise do papel do Estado, esto imbricadas s contradies de classe na sociedade
capitalista bases pelas quais esse historicamente se constituiu desde os primrdios do Estado
Moderno. As polticas pblicas de educao emanadas pelo Estado, dentre elas da avaliao
externa, carregam as marcas dessas contradies e conflitos.
Diante dessa conjuntura, buscamos em Gramsci (2012), especialmente, a obra "Maquiavel notas
sobre o Estado e a Poltica" na qual ele retoma a proposta poltica de Maquiavel e destaca o
carter revolucionrio da obra Prncipe, pois, em sua anlise, ali estaria contido a representao
de uma abstrao doutrinria ou smbolo de um lder ideal indicada ao povo, mas nesse contexto
que se questionava como deve ser o prncipe para conduzir o povo fundao de um Estado novo.
Segundo a interpretao de Gramsci, o Mito-prncipe de Maquiavel no era uma pessoa real, mas
um organismo, o partido poltico, que seria a primeira clula que sintetiza a vontade coletiva. Era
necessrio se contrapor hegemonia legitimada por quem detinha o poder, ou seja, para criar o
novo Estado, Maquiavel estaria anunciando a necessidade da vontade do povo para essa criao.
Acrescenta-se que Maquiavel no estaria ensinando queles que j detinham conhecimento sobre a
arte poltica (Prncipe), mas sim queles que precisavam t-la para permitir que esses construssem
o novo (pretende a educao poltica de quem no sabe), aponta assim a formao poltica positiva
"de quem deve reconhecer como necessrios determinados meios, ainda que prprios dos tiranos,
porque deseja determinados fins" (idem, p.58).
Essa reflexo importante no sentido de que necessrio entender as regras do "jogo" e como
essas prprias "regras" so construdas. Assim, por exemplo, preciso entender as foras
presentes e conflitantes no mbito das polticas pblicas do Estado e, mesmo antes de debater a
pauta poltica que chega ao cenrio do Estado, entender como e por que certas questes sociais se
transformam ou no em pauta poltica. nesse sentido que indagamos o que leva o Estado a ter em
sua pauta no mbito das polticas pblicas de educao a centralidade da avaliao em larga
escala. Os fatores que conduzem esse interesse no necessrio nacional.
Para Gramsci (2012) o Estado o
organismo prprio de um grupo, destinado a criar as condies favorveis expanso mxima
desse grupo, mas esse desenvolvimento e essa expanso so concebidos e apresentados como
a fora motriz de uma expanso universal, de um desenvolvimento de todas as energias
"nacionais", isto , o grupo dominante coordenado concretamente com os interesses gerais
dos grupos subordinados e a vida estatal concebida como uma contnua formao e
superao de equilbrios instveis (no mbito da lei) entre os interesses do grupo fundamental
e os interesses dos grupos subordinados, equilbrio em que os interesses do grupo dominante
prevalecem, mas at um determinado ponto (GRAMSCI, 2012, p. 42).
Nessa dimenso, Gramsci entende que o Estado se reveste de uma viso ilusria do interesse
comum (campo do direito/lei) e assim camufla a explorao de classe, conduto h nessa relao
equilbrios instveis marcados por confrontos e conflitos. Ainda assim, no capitalismo, o Estado se
consolida como uma forma de organizao para garantir a propriedade e os interesses burgueses,
constitui-se como mecanismos de represso ao trabalhador e perpetuao das diferenas. Portanto,
contraditoriamente, na sociedade capitalista marcada pelas ideias abstratas de igualdade e
liberdade se acoberta a explorao material das relaes concretas entre os homens, garantindo a
dominao. Nessa relao, a sociedade civil vista como o palco de toda a histria.
A sociedade civil compreende o conjunto das relaes materiais dos indivduos dentre de um
estgio determinado de desenvolvimento das foras produtivas. Compreende o conjunto da
vida comercial e industrial de um estgio e ultrapassa, por isso mesmo, o Estado e a nao,
embora deva, por um lado, afirmar-se no exterior como nacionalidade e organizar-se no
interior como Estado. (MARX, 2008, p. 33)
Compreendemos que Gramsci avana na anlise do Estado ao apresentar a funo conectiva e
organizativa entre a "sociedade civil" (aparelhos privados de hegemonia) e a "sociedade poltica".
Nas marcas do capitalismo, a sociedade civil corresponde "funo de 'hegemonia' que o grupo
dominante exerce em toda a sociedade" e o Estado restrito funo de "domnio direto" ou de
comando. (GRAMSCI, 2006, V. 2, p. 20-21).
Nessa viso, o Estado composto pela sociedade poltica (sentido restrito coercitivo), que
constituda por mecanismos burocrtico executivo e policial/militar que garante a supremacia da
fora da classe dominante, e pela sociedade civil, por meio da qual se legitima a constituio e
difuso de uma viso de mundo, o que realizado por meio de organizaes como a igreja,
sindicatos, escolas, organizaes culturais (como os meios de comunicao). O Estado sustenta
uma dimenso ideolgica por meio de organizaes aparentemente dissociadas do aparelho estatal,
mas que favorecem a constituio e consolidao de "consensos sociais". Desse modo, as
dimenses ideolgicas, culturais e polticas tm um sentido caracterstico na anlise de Gramsci
sobre o Estado, visto em sua amplitude como repleto de contradies por estar marcado pela luta
de classe. (GRAMSCI, 2006, V.2) Essa perspectiva emblemtica da complexidade do debate das
polticas pblicas de educao na "arena estatal", tanto no sentido restrito do Estado, quanto no
sentido ampliado que abarca os meios de direo intelectual e moral, que so aparelhos privados
hegemnicos, dentre eles a escola.
Trazer ao debate os processos de avaliao externa e a anlise dos seus princpios ideolgicos que
a envolvem nos remete a um movimento igualmente contraditrio em que se sobressaem os
princpios da responsabilizao, individualismo, competio e meritocracia. Tais princpios tm
alcances de forma tcita ou explcita sobre o comportamento dos sujeitos da comunidade escolar
que, direta ou indiretamente, arrefece prticas solidrias e coletivistas em detrimento da lgica do
"salve-se quem puder", incidindo sobre a dinmica do trabalho docente.
Tal tendncia reafirma as assertivas de Afonso
a avaliao reaparece claramente relacionada com funes gestionrias tendendo a ser, como
refere E. House (1993, p. x), uma "avaliao centrada na eficincia e na produtividade sob o
controle direto do Estado". Considerando esses vetores, torna-se agora mais evidente a razo
pela qual, no perodo em anlise, uma das mudanas importantes, tanto fora como dentro do
contexto educacional, foi precisamente a nfase genrica na avaliao dos resultados (e
produtos), e a consequente desvalorizao da avaliao dos processos, independentemente da
natureza e dos fins especficos das organizaes ou instituies pblicas consideradas
(AFONSO, 1999, p. 146).
Seguindo uma tendncia internacional, nas ltimas dcadas no Brasil, foram constitudas diferentes
avaliaes em larga escala em nvel dos trs entes federativos. No mbito da Unio, mais
especificamente na dcada de 1990, constituiu-se o Sistema Nacional de Avaliao (SNA), que
compreendeu desde a educao bsica at o ensino superior, sendo que esse ltimo envolveu tanta
a etapa da graduao quanto a etapa da ps-graduao stricto sensu. Essa proposta inicial ocorreu
na gesto do ento presidente Fernando Henrique Cardoso, adquirindo determinadas modificaes
no decorrer do governo Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010), a qual preservou princpios
precpuos da gesto anterior, sobretudo no que concerne caracterstica forte da regulao.
Essa forma organizacional de avaliao objetivada pelo entrelaamento de uma administrao
burocrtica, pautada pela racionalidade de estattisticas que tende a hierarquizar as escolas por
meio de rankings segregadores, com uma administrao gerencialista. Tal perspectiva, por sua vez,
pautada em modelos e tradies no setor empresarial com escalas e padres de eficincia
oriundos de produtos, servios e resultados, que ganham visibilidade pblica. Essa tendncia se
corporifica de forma exponencial no mbito da educao escolar, tendncia presente de forma
acentuada em pases como Estados Unidos da Amrica que, segundo Ravitch (2011), vive hoje as
consequncias cruis da privatizao, testagem e responsabilizao.
Na Educao Bsica brasileira, temos, no mbito federal, com a Portaria Ministerial n 931, de 21
de maro 2005, a instituio do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB), composto pela
Anresc (Prova Brasil) e pelo Aneb (Saeb), em que observamos uma mudana significativa nos
objetivos das avaliaes em larga escala, uma vez que essas permitem a divulgao dos resultados
por municpios e por escolas. O planejamento e operacionalizao dessas avaliaes so
desenvolvidos pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
(INEP/MEC), por meio da Diretoria de Avaliao da Educao Bsica (DAEB).
Os resultados das avaliaes em larga escala so transformados em valores numricos via
quantificao do rendimento dos alunos. No caso da educao bsica, os resultados da Anresc e da
Aneb so relacionados a outros dados produzidos pelo Educacenso e transformados, a partir de
2007, no ndice do Desenvolvimento da Educao Bsica por meio do qual o Ministrio da
Educao traa metas de desempenho bianuais para todas as redes e escolas. Vale salientar que
esse ndice tem direcionado aes tcnicas e financeiras por parte do Estado em relao
educao, estabelecendo uma relao entre os resultados obtidos e os recursos que cada grupo
avaliado ter acesso.
nesse contexto que na presente pesquisa apresentamos as implicaes dessa poltica de avaliao
em larga escala sobre o trabalho dos docentes que atuam no ensino fundamental em turmas que
passam diretamente pela avaliao externa. No prximo tpico, destacamos dados parciais da
pesquisa em curso no mbito do doutoramento.
Responsabilizao docente e a limitao da autonomia
O exerccio da autonomia condio fundamental do trabalho docente. A organizao intencional
da prtica pedaggica, como atividade terico-prtica do professor, faz parte de uma luta histrica
engendrada na prpria contradio do modo de produo capitalista, pois, no processo de diviso
do trabalho, temos como cume a ciso entre trabalho manual (fsico) e trabalho intelectual. E "esse
desenvolvimento unilateral no afeta apenas os trabalhadores materiais, mas tambm os
trabalhadores intelectuais" (ENGUITA, 1993, p.113). Desse modo, a luta pela autonomia docente
defronta-se com uma das bases do capitalismo. Compreender o trabalho docente na conjuntura do
trabalho na sociedade capitalista fundamental para entendermos as ingerncias de interesses, as
resistncias emancipatrias, o abandono da luta e/ou aceitao das relaes de dominao.
Observamos que esse movimento contraditrio entre os professores pesquisados se mistura a um
movimento de negao e aceitao, de anlise crtica e apatia, de realizao e confronto em relao
poltica de avaliao externa.
Dentre os 141 professores pesquisados, observamos os seguintes destaques nas entrevistas quanto
interferncia do IDEB sobre o trabalho docente, considerando que, muitas vezes, um professor
salientou um ou mais fatores apontados: 20 professores registraram que no h nenhuma
interferncia; 109 professores destacaram que, devido s avaliaes externas, passaram a planejar
de acordo com a matriz de referncia; 101 professores afirmaram que a prtica de aplicao de
simulados passou a ser comum nos ltimos anos como consequncia da avaliao e forma de
treinar os alunos; 101 mencionaram um processo de autocobrana por melhores resultados, mesmo
entre os professores que no concordam com a conduo dessa poltica; 81 professores afirmaram
haver presso da direo quanto aos resultados, mesmo em casos em que a escola estava entre as
melhores colocaes do municpio; 80 professores consideraram que houve, em decorrncia da
avaliao externa, a ampliao do trabalho gerado, especialmente, pela realizao de novas
funes; 71 professores avaliaram que o IDEB possibilita o feedback sobre o prprio trabalho; 35
professores, ao longo das entrevistas, sugeriram, s vezes, explcita ou sutilmente, que h
interferncia no nmero de aprovao ou reprovao dos alunos em sua turma e 29 professores
(grupo constitudo centralmente por professores de portugus e matemtica), sentem, ainda, a
presso dos prprios colegas de escola quanto aos resultados.
Esse movimento de presso e orientao da prtica pedaggica de acordo com a avaliao externa
afeta o exerccio da autonomia no cotidiano das escolas pesquisadas e confrontado com a
intensificao do processo de mecanizao e burocratizao do trabalho dos professores
envolvidos. A avaliao externa aparece nos dados como um dos fatores centrais na ciso entre a
tomada de deciso e o agir docente.
No lugar do professor, como aquele que organiza intencionalmente a prtica pedaggica, esse
aparece como aquele que operacionaliza o ensino. A rpida insero desse movimento na escola
parece relacionada a um "sentimento de vazio", pois, sem ter uma concepo pedaggica clara, ao
se deparar com a definio "do qu" e "para qu" ensinar, acabam por assumir a "regulamentao"
da avaliao externa. Ensina-se "para" e "o que" cobrado na avaliao externa, como apresenta a
professora abaixo. A avaliao constitui-se em mecanismo de controle na definio do material
pedaggico e do prprio contedo trabalhado.
Eles [alunos] vo fazer do 5 ano no segundo semestre a avaliao, ai eu procurei e comprei
um livro do PROEB [livro das autoras Esp e Ester] todo baseado na prova. As atividades so
muito tiradas desse livro, que ele retrata a diversidade de gneros textuais. (...) Hoje so
coisas mais concretas, com coisas mais do dia a dia deles. (...) Tem muita coisa que a gente
no trabalha mais, que foi tirada, igual no portugus que no tem mais aquela coisa de
trabalhar a gramtica como antigamente (Professor R1, Entrevista EE H1).
A lgica pedaggica passa por uma inverso, pois no a concepo de educao do professor que
orientaria a organizao do seu trabalho e define o qu, para qu e como trabalhar, mas sim a
avaliao externa que passa a determinar o contedo, os objetivos e a prpria metodologia. A
avaliao externa aparece como instrumento de regulao do trabalho escolar, delineando a postura
do professor diante da educao. Interfere na autonomia historicamente buscada na educao.
Como destacamos anteriormente, uma das implicaes do IDEB envolve, segundo os professores, a
ampliao das atividades por eles realizadas. Ao questionarmos especificamente sobre essa
questo, do total de 225 sujeitos (diretores, especialistas e professores) envolvidos na pesquisa,
72% (Grfico 1) afirmam ter ocorrido, nos ltimos anos, tanto a intensificao das atividades j
realizadas como a exigncia de novas tarefas que foram assumidas por eles.
Grfico 1 Realizao de novas funes no contexto escolar.
Abaixo apresentamos atividades que foram destacadas de forma recorrente pelos professores nas
entrevistas.
"Elaborao do PDE escola"; "reforo individualizado na hora de educao fsica"; "estudar a
matriz de referncia"; "atividades, temos que saber quais so os descritores e isso leva muito
tempo. Nosso planejamento tambm assim"; "formular mais atividades dentro da proposta
[Avaliao Externa AE]"; "preparao e diagnstico seguindo as provas [AE]"; "mdulo II
com os alunos"; "prova no perfil da AE"; "montar apostila, grficos, tabelas, relatrios";
"simulados"; "aulas focadas nos descritores e capacidades, grficos, aulas de reforo e o
PIP"; "fazer transposio dos descritores de lngua portuguesa e matemtica para a geografia";
"selecionar texto e buscar questes dentre dos descritores"; "questes burocrticas, tudo temos
que preencher papis"; "portflio dos alunos com dificuldade, laudos, bilhetes"; "passamos a
tabular a avaliao por aluno". (Comentrios de professores das vrias escolas pesquisadas.
Entrevistas realizadas em datas distintas ao longo do 1 semestre de 2012)
A identificao dessas novas atividades no contexto escolar assume duas dimenses de forma mais
explcita. A primeira a forte orientao do trabalho do professor para a avaliao externa. A
segunda o destaque dos professores sobre a burocratizao do seu trabalho, como afirmam: "no
lugar de trabalhar, ficamos escrevendo, comprovando, que estamos trabalhando" (Especialista L5,
EE JG). Tudo passa a ser documentado como a convocao do aluno para a aula de reforo e a
assinatura daqueles que compareceram; os relatrios de indisciplina do aluno; a convocao do pai
para comparecer escola; preenchimento de planilhas com dados dos alunos para a Secretaria
Regional de Educao; portflio com registro de todas as intervenes com os alunos de baixo
desempenho. Essas e outras foram as atividades destacadas pelos professores, as quais no so
parte da organizao autnoma do professor na prtica docente, mas, ao contrrio, so definidas
pelos analistas da rede estadual de ensino e o professor cobrado para execut-las, visto que ser
avaliado. O processo significativo da avaliao corrompido inexoravelmente por uma prtica
tecnicista sobre a qual o professor passa a reger seu tempo e sua prtica.
Essa relao de forma alguma espontnea, envolve uma coero ora mais velada ora mais
diretiva no interior do sistema educacional alm de instituir uma imagem de que esse o caminho
para a efetivao de uma educao de qualidade, ou seja, a interiorizao de tais relaes como
necessrias, justas ou inevitveis.
Na estrutura do trabalho docente pesquisado, observamos que, diante do nmero de atividade para
cumprir, o processo de criao do professor solapado; o trabalho coletivo torna-se invivel,
individualizando ainda mais o trabalho docente; o cansao e a estafa fazem com que muitos
trabalhadores da educao entrem no "piloto automtico". Passa a ser mais fcil fazer logo o que
tem que ser feito para evitar problemas, mas essa no uma "lgica" facilmente aceita, essa
dinmica marcada por muitos conflitos, especialmente porque o professor na relao direta com
os seus alunos tem muitas possibilidades e encontra alternativas. Como reclama o professor: "voc
resiste, conversa com a diretora, no adianta, a eu deixo eles [diretora da escola e representantes
da Secretaria Estadual de Educao] pensarem que estou fazendo" (Professor HDP, EE JA).
A estatstica educacional composta por saberes e tcnicas que legitimam as definies e aes do
governo em relao educao ou sobre pequenos grupos/escolas/professores. Essa forma de
mecanismo tem indicado a orientao de polticas para escolas e municpios que esto abaixo da
mdia nacional, sugerindo a necessidade de aes pontuais e no em sentido universalizado,
envolvendo todo o sistema educacional e sua melhora estrutural. Dentre as prticas de gesto para
a superao dos ndices, h diferentes indicativos, mas avaliamos que o modo como os dados so
divulgados (especialmente pela mdia), a forma como as propagandas do governo tratam as
avaliaes e a presso que se exerce em forma de cascata (Ministrio da Educao, secretarias,
escolas, professores, alunos) colocam os professores como os principais responsveis pelos
resultados, assim como so deles tambm que se espera uma reao para a resoluo dos
problemas.
A avaliao externa tem contribudo para a legitimao de novas relaes no interior da escola
pblica. Nessa conjuntura, ao mesmo tempo em que o Estado no realiza aes estruturais e
consistentes para a consolidao das condies necessrias educao de qualidade, esse se
mantm como forte fiscalizador, cobrando por resultados de forma direta ou indireta. Interessa ao
Estado a elevao dos ndices, especialmente, pela comparao em nvel internacional, visto que
tal fator interfere na confiabilidade econmica do pas. Ainda que os dados possam no representar
efetivamente a realidade educacional da grande maioria das crianas brasileiras, esses acabam
legitimando a ideia de transparncia.
Na realidade brasileira, observamos, nas ltimas dcadas, que as portas de escola foram abertas
classe popular. Contudo, as condies dos profissionais no interior da escola no foram alteradas
na mesma proporo. Somando essa realidade ampliao da exigncia gerada pela avaliao
externa, obtemos como resultado a acelerada demanda suscitada sobre a estrutura e organizao do
trabalho docente. Lanam sobre o professor a tenso de ser cobrado constantemente por questes
que no dependem apenas dele.
As avaliaes em larga escala, posteriormente transformadas em nmeros e estatsticas, tm se
constitudo em carro chefe das decises administrativas e polticas da educao no pas, assumindo
um sentido inquestionvel, pois no nexo racionalista gera-se a impessoalidade das decises
tomadas como se essas no fossem depreendidas de intenes polticas e ideolgicas, mas apenas
aes naturais diante das necessidades indicadas pelos nmeros.
Consequentemente, na anlise da avaliao externa, observamos que a exposio desses resultados
nos meios de comunicao e a relao com as polticas de financiamento, a avaliao tem
conduzido muitas prticas no cotidiano das escolas como a seleo dos contedos trabalhados,
hierarquizao dos saberes de acordo com o que cobrado nas avaliaes, parcerias
desenvolvidas pelas escolas, treino dos alunos para desenvolver as provas. Alm disso, ao indicar
melhoras nos ndices, o Estado toma tais resultados como sinnimo de validade de suas aes,
quando na realidade os nmeros podem refletir diferentes realidades e mesmo subterfgios,
inclusive da escola, para garantir tal melhora.
Todo esse processo gera certamente sobrecarga no professor que, em meio a essa realidade, busca
atender, seja qual for a estratgia, s demandas dos ndices estipulados, gerando, assim, ampliao
da sua jornada de trabalho.
Na relao avaliao externa e trabalho docente, observamos que socialmente a anlise e as
palavras dos profissionais da escola so cada vez mais questionadas e desconsideradas pela
comunidade, pois o que passou a ter credibilidade o resultado dos ndices que so dirigidos por
avaliadores/especialistas. Nessa vertente neotecnicista, a educao passa a ser planejada/pensada
por especialista que se apiam nas avaliaes, os quais direcionam o processo educacional que
deve ser "aplicado" pelos professores. Tal estrutura ocorre de modo sutil, mas certamente tem
consequncias amplas sobre a autonomia e as condies cognitivas e emocionais do professor.
Em relao ao discurso oficial, as avaliaes so justificadas perante a sociedade como um
instrumento que possibilita medir a qualidade da educao e garantir o bom uso do investimento
pblico. Dessa forma, a dimenso auditvel prpria lgica das avaliaes externas em nossa
realidade. Todo esse processo tem envolvido os sujeitos da escola, uma vez que esses dados
estatsticos, centralmente com o apoio da mdia, formam "consensos sociais" que direcionam o
posicionamento das pessoas diante das escolas, dos filhos, das polticas educacionais e,
especialmente, do professor. Portanto, essas classificaes tentam administrar a viso da sociedade
sobre a educao ao mesmo tempo em que direcionam a prpria viso dos sujeitos/professores da
escola sobre si mesmos.
Consideraes finais
Segundo nossas ponderaes, os sentidos que tm envolvido a avaliao externa no Brasil
promovem a intensificao da viso da educao como um servio, pois a educao avaliada e
seus resultados so relacionados a um padro de controle, regulao, classificao e seleo.
Nesse "jogo", o trabalho docente influenciado a se desenvolver acriticamente, pois tanto os
professores quanto as instituies "dependem" dos indicadores de desempenho e acabam por
adentrar nessa lgica sem analisar e apontar elementos fundamentais que interferem na qualidade
da educao, dentre eles, as dimenses de responsabilidade do Estado.
Nessa direo, compreendemos que o sentido da humanizao e instruo (objetivos centrais do
trabalho docente) se distancia da intencionalidade do professor, o qual passa a ser direcionado aos
objetivos intrnsecos da avaliao externa, que define "o qu", "como" e "para qu" da educao.
Passamos de direito social do indivduo formao humana para questes de interesses
econmicos, quando na realidade o produto do trabalho educativo deve se revelar "na promoo da
humanizao dos homens, na consolidao de condies facilitadoras para que os indivduos se
apropriem do saber historicamente sistematizado pelo gnero humano" (MARTINS, 2007, p.05).
Esse propsito certamente envolve o professor em um princpio diferente dos solicitados pelo
mercado e pela lgica das avaliaes em larga escala.
Portanto, essa concepo acaba por delegar ao professor a responsabilidade pelo seu prprio
desenvolvimento profissional. Avaliamos que a reao limitada dos professores diante do formato
de avaliao externa, que o responsabiliza pelo sucesso ou fracasso do processo educacional, est
em consonncia com as polticas de formao de professores ora em curso, as quais so marcadas
pela racionalidade prtica e pelo aligeiramento da formao. Ao no preparar o professor para a
anlise da totalidade, das contradies e das mltiplas determinaes que esto em relao
constituio da realidade, acaba levando-o aceitao da responsabilidade atribuda a ele. Mesmo
que o professor recuse tal posio, esse no tem elementos slidos que o autorizem de forma crtica
a reagir/resistir. Assim o grupo docente, que simplesmente atribui os resultados das avaliaes
sobre o Estado, pouco avana para alm de crticas vazias.
No mundo do trabalho flexvel, o docente encontra-se sempre deriva e no limite desses processos
regulatrios, num campo de incertezas e indeterminaes. Vivencia-se um mal-estar entre o
desempenho esperado e as demandas contidas em um ciclo laboral em que se intensificam as
exigncias por melhores performances, sem que haja nenhuma melhoria substancial em suas
condies de trabalho. Nessas novas regras do "jogo social" conectada aos jogos do trabalho
flexvel, todos os dias, o professor levado a provar suas competncias e capacidades.
Referncias
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Dezembro, 1999.
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da Escola PDE-Escola. MEC, Braslia, DF, 2007
ENGUITA, Mariano F. Trabalho, Escola e Ideologia. So Paulo: Artes Mdicas, 1993.
GRAMSCI, Antnio. Maquiavel Notas sobre o Estado e a Poltica. Rio de Janeiro: Civilizao
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RAVITCH, Diane. Vida e morte do grande sistema escolar americano: como os testes
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MSZROS, Istvn. A crise estrutural do capital. So Paulo: Boitempo, 2009.
I (FACIP/UFU). rleonice@pontal.ufu.br
RESPONSABILIZAO
Polticas educacionais para a formao docente na
educao bsica: apontamentos histricos da rede
municipal de Santarm-PA
Maria Llia Imbiriba Sousa Colares
I
Introduo
A construo de um ensino pblico de qualidade que garanta o atendimento da populao em geral,
passa pela formao de professores, o que exige a implementao de polticas educacionais
direcionadas a este processo. Nas ltimas dcadas tem se intensificado as lutas das entidades
representativas dos professores para garantir e ampliar as conquistas historicamente obtidas quanto
a qualificao e a remunerao, uma vez que ambos esto intrinsecamente associadas. O
reconhecimento da qualificao de professores como condio para a melhoria da qualidade da
educao foi incorporado na legislao e no teor dos textos que expressam as polticas
educacionais, todavia, isto no significa que efetivamente acontea no cotidiano, especialmente se
considerarmos a diversidade de entendimentos que esto presentes nas diversas esferas de governo
e a no unificao de um sistema educacional, o que faz com que uma determinada poltica oriunda
do Ministrio da Educao ao ser efetivada em uma escola pblica municipal ganhe novos
contornos. A princpio, no somos contrrios a estas inovaes e adaptaes, mas apenas
destacando que se faz necessrio atentarmos para que elas possam cumprir a finalidade bsica para
a qual foram institudas. Nesse sentido, importante buscarmos na histria a fundamentao para
nosso discurso em prol da melhoria permanente do que ofertado em termos de educao escolar
para aqueles que dependem exclusivamente da escola pblica. importante lembrar alguns
aspectos oriundos da produo acadmica e do debate social que foram incorporados
Constituio Federal de 1988, como o resgate do concurso pblico, a garantia de padro de
qualidade como princpio da educao e a viso do docente como profissional do ensino.
Ao longo desse processo, o docente passa a ser percebido, tambm, como um profissional que
domina e organiza conhecimentos sistematizados, construdos e difundidos pela instncia
universitria, aos quais dever expor-se durante tempo regulado de formao ou de capacitao e
cuja crtica e superao necessita acompanhar e aprofundar, perspectiva que lastreia o que foi
estabelecido, em 1996, pela Lei N. 9.394 Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional/
LDB. Assim, a formao em nvel superior constitui um dos aspectos importantes do processo de
profissionalizao docente da educao bsica.
Este artigo apresenta as aes desenvolvidas, no perodo de 2003-2010, voltadas para a
qualificao dos professores tanto da zona rural quanto os que atuam na zona urbana no municpio
de Santarm/PA. Desta forma, apontamos como as polticas esto sendo concretizadas no que diz
respeito ao atendimento dos profissionais que esto atuando diretamente na ensino fundamental.
Conforme Ldke e Andr (1986) uma investigao qualitativa supe o contato direto do
pesquisador com o campo, pois o pesquisador precisar presenciar o maior nmero de situaes
em que se manifeste o que lhe interessa investigar, enfatizando mais o processo do que o produto e
se preocupando em retratar a perspectiva dos participantes. Numa pesquisa qualitativa, a
preocupao do pesquisador no com a representatividade numrica do grupo investigado, mas
com o aprofundamento da compreenso de um grupo social.
A pesquisa foi desenvolvida na Secretaria Municipal de Educao SEMED com a finalidade de
levantar dados e reunir documentos necessrios para a consecuo dos objetivos propostos na
pesquisa. Os dados foram coletadas por meio de anlise documental, conforme os procedimentos
descritos a seguir:
a) Anlise documental
A anlise documental uma das tcnicas decisivas para a pesquisa em cincias sociais e
humanas. Ela indispensvel porque a maior parte das fontes escritas ou no escritas so
quase sempre a base do trabalho de investigao. A anlise documental apresenta-se como um
mtodo de recolha e de verificao de dados: visa o acesso s fontes pertinentes, escritas ou
no. Os dados obtidos atravs da anlise documental possibilitam a validao das
informaes coletadas.
Nesta pesquisa, a anlise de documentos voltou-se para os projetos desenvolvidos visando a
qualificao docente tais os cursos implementados pela SEMED.
b) Anlises dos dados
Inicialmente nos ocupamos em fazer um quadro contendo os nmeros de docentes por
formao que integram a SEMED no perodo de 2003 a 2010. Em seguida procedemos
anlise das aes desenvolvidas para a qualificao docente, procurando compreender a
organizao do quadro docente. Aps a elaborao dos quadros, realizamos vrias leituras do
material, procurando construir um mapeamento das informaes. Este levantamento, seleo e
digitalizao de informaes (fontes documentais) permitiram reconstituir ainda que de
forma preliminar o histrico da formao docente e as aes desenvolvidas pela SEMED
para qualificao de professores de escolas pblicas municipais da cidade de Santarm no
perodo de 2003 a 2010. Assim, neste texto faremos a discusso acerca das polticas
educacionais, formaes de professores e da educao no campo nos tpicos a seguir.
Polticas educacionais e formao de professores: reflexes tendo
por parmetro as aes da Secretaria Municipal de Educao em
Santarm
A anlise das polticas educacionais exige a busca da compreenso das prioridades e
compromissos que as delineiam diante dos novos padres de interveno estatal, em decorrncia
de mudanas expressas pela nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB, Lei n
9.394/96). Tal lei, estando pautada nas premissas neoliberais e consubstanciada em uma sucesso
de decretos que a antecedem, redireciona o paradigma da educao e da escola no Brasil,
enfatizando os seguintes elementos: produtividade, eficincia e qualidade total. Segundo Dourado;
Paro (2001):
[...] a efetivao dos processos de descentralizao e desconcentrao das polticas e da
gesto educacional exigem mudanas nos atuais processos gerenciais, vivenciados pelo
sistema. Trata-se da implementao de polticas focalizadas, caracterizadas pela segmentao,
rompendo, assim, o princpio da universalizao da educao em todos os nveis. Irrompe-se
na defesa da adjetivao da educao, com o apoio na garantia, pelo poder pblico, da
educao bsica e, particularmente, do ensino fundamental. (p.50)
A ao educativa processa-se de acordo com a compreenso que se tem da realidade social em que
est imerso, desse modo deve ser entendida como uma experincia extremamente complexa que no
se restringe a sala de aula. Trata-se, portanto, de todo um conjunto complexo de relaes que afeta
diretamente no tipo de educao que est sendo oferecida a cada aluno e que determinar a prpria
qualidade de formao, assim:
A compreenso do complexo conjunto de relaes que tem lugar na escola bsica bem como
de suas mtuas determinaes pode ser decisiva para evitar que o projeto de inovao ou a
proposta de solues deixe de atingir o objeto de que supostamente deveria dar conta. Se a
qualidade do ensino determinada por todas as aes que o constituem ou lhe servem de
mediao, no se pode pretender que componentes importantssimos dessa qualidade, como,
por exemplo, o desenvolvimento de valores, posturas e hbitos democrticos, ou do gosto
pelas artes e da aptido para o seu usufruto, sejam feitos apenas pela introduo desses novos
contedos no currculo embora isso seja imprescindvel. (DOURADO; PARO, 2001, p.35)
Diante dessa concepo, faz-se necessrio considerar que o grave descompasso existente entre
teoria sobre polticas pblicas em educao e realidade das escolas pblicas bsicas compromete
a eficcia da educao escolar. Isso acontece porque, alm da teoria, s vezes, no se apropriar de
elementos relevantes da prtica, abstraindo sua concretude, a prtica docente, freqentemente,
deixa de utilizar as contribuies tericas presentes nos trabalhos de estudiosos e idealizadores de
polticas pblicas.
Em meio a uma perspectiva de transformao social, quando se consideram polticas educacionais,
preciso avaliar em que medida os projetos supem a construo de uma conscincia crtica por
parte dos educandos como uma funo imprescindvel da escola para que tal transformao se d
fato para alm da ideologia liberal dominante. Dourado e Paro (2001), destacam que :
[...] ao lado de uma reflexo a respeito das potencialidades reais da educao como relao
social capaz de contribuir para a transformao social, preciso voltar-se para a concretude
da escola pblica e buscar nos problemas que sua prtica apresenta os objetivos dos estudos e
anlises que se fazem, bem como das propostas de soluo que se formulam. Dessa
perspectiva, o critrio da relevncia dos estudos e das propostas de polticas educacionais
deve ser diretamente proporcional capacidade de explicitar os problemas e os determinantes
da prtica escolar, no caso dos estudos, e de encaminhar solues para esses problemas, no
caso das propostas. (p.45)
Assim, entendemos que a educao por mais que tenha uma autonomia, ela ainda tem que seguir a
poltica educacional burocrtica, pois se de um lado a escola tem a liberdade para tomar decises,
de outro ela tem que seguir padres da poltica neoliberal. Desse modo, verifica-se que a educao
ainda est direcionada verticalmente principalmente no que tange as prticas educacionais dentro
de uma dimenso relativista.
Em Santarm, de acordo com a Lei Orgnica do Municpio (LOM), em seu artigo primeiro, o
Municpio parte integrante da Repblica Federativa do Brasil e reger-se-, fundamentalmente,
pela Lei Orgnica e pela legislao e regulamentos que adotar com a determinao de garantir a
prpria autonomia poltica, administrativa e financeira, respeitados os princpios da Justia Social
e demais preceitos estabelecidos na Constituio Federal e na Estadual. Assim, as polticas
educacionais so oriundas da Secretaria Municipal de Educao e na sua execuo est previsto a
participao de outros atores, como: Conselho de Acompanhamento e Controle Social do
FUNDEF; Conselho Municipal de Alimentao Escolar; Conselhos Escolares e o Conselho
Municipal de Educao.
Apesar da existncia legal e formal dos Conselhos supra citados, no h garantia concreta de que
seus integrantes atuem de maneira a fazer com que as suas finalidades sejam cumpridas. Ainda
existe uma forte lacuna a ser preenchida quanto ao funcionamento destes organismos. Como
observa Villela (1997, p. 47)
A participao pode ocorrer numa organizao, de acordo com o menor ou maior acesso ao
controle das decises pelos membros. H grande diversidade de graus de participao, indo
desde a simples informao que constitui o limite mnimo de participao at a autogesto que
constitui seu grau mais alto [...].
Portanto, a educao tem um grande desafio na atualidade. O de garantir que todos tenham acesso
aos conhecimentos disponveis socialmente. Isto porque as crianas esto na escola, mas no esto
aprendendo a ler e a escrever adequadamente. Muito embora a universalizao do atendimento
educacional tenha sido desencadeada. No entanto, resta-nos discutir a qualidade dessa educao.
Nesse sentido, Sander (1995) nos fornece uma definio de qualidade que ultrapassa aquelas
ligadas meramente a aspectos burocrticos ou econmicos.
O conceito chave que deve inspirar uma teoria significativa e relevante de gesto da educao
o de qualidade de educao para todos, definido em termos poltico-ideolgicos e tcnico-
pedaggico luz da conquista de elevados nveis de qualidade de vida humana coletiva.
(SANDER, 1995, p.155-156)
O conceito de qualidade de educao para todos implica desenvolver um ambiente qualitativo de
trabalho nas organizaes educacionais, mediante a institucionalizao de conceitos e prticas
tcnicas e administrativas capazes de promover o desenvolvimento humano e a qualidade de vida.
No que concerne aos recursos humanos e qualificao docente, Colares (2006), destaca que o
corpo docente da Secretaria Municipal de Educao de Santarm, em 1989, era formado na maioria
por professores com apenas o 1 grau (atual ensino fundamental). A situao se agravava na zona
rural, em que era constitudo, predominantemente por professores leigos
1
, muitos dos quais com
apenas a formao primria.
A carncia de professores com formao pedaggica tem sido motivo de calorosos debates
polticos praticamente desde o Imprio, mas ainda longe est de ser efetivamente resolvida. Para se
ter uma idia, a Lei de 15 de outubro de 1827, em seu artigo 5, exigia para aqueles que no tinham
a necessria preparao, instruir-se em curto prazo nas escolas das capitais, mas custa de seus
prprios ordenados. No se pode esperar que o professor, geralmente com salrios baixos e tendo
que se submeter a longas jornadas de trabalho, seja o nico responsabilizado por sua formao.
No perodo delimitado para estudo (2003-2010) percebe-se, no quadro n 1, que no ano de 2004,
apenas 59,26% do total de docentes possuem curso de nvel superior e 37,05% atuavam com o
magistrio. Para qualificar os professores, foi proposto o Projeto em parceria com Centro
Tecnolgico do Par (CEFET) e um curso de ps-graduao em parceria com a UFPA/Programa
Educimat.
Educao Urbana
QUADRO 1 Qualificao Docente Secretaria Municipal de Educao, Santarm 2003-2011
ANO 1
Grau
Magistrio Outra
formao
Est.
Adicionais
Lic.
Curta
Lic.
Plena
Total
Geral
s % s % s % s % s % s %
2003 947
2004 292 37,05 29 3,68 467 59,26 788
2005 244 30,84 23 2,90 524 66,24 791
2006 207 24,61 24 2,85 610 72,53 841
2007 154 18,13 11 1,29 684 80,56 849
2008 180 19,65 20 2,18 716 78,16 916
2009 259 28,74 09 0,99 633 70,25 901
2010 185 20,02 09 0,97 730 79 924
Fonte: SETOR DE ESTATSTICA DA SEMED, 2011
LEGENDA: s = soma parcial, % porcentagem
Podemos observar no quadro n 1, referente a educao urbana, o significativo avano concernente
qualificao docente, principalmente no ltimo perodo estudado. No ano de 2004, de 37,05% de
professores com magistrio passa para 20,02% o ndice desses professores aumentando o nmero
de professores com ensino superior para 79% em 2010.
A seguir discutimos as aes desenvolvidas pela SEMED no que concerne a educao no campo.
A educao no campo: aes desenvolvidas pela SEMED
A Constituio Federal de 1988 considerada um marco na histria da educao brasileira, por ser
a primeira Carta Magna que abre possibilidades de discutir a escola que queremos para nossos
filhos e para a populao do campo. Neste sentido, com respaldo da Lei, a educao do campo se
constituiu como um novo paradigma educativo para as populaes que habitam as reas rurais do
Brasil; ela emerge a partir das lutas dos sujeitos do campo e se consolida institucionalmente com a
Lei 9.394/96 (LDB da Educao). No artigo 28 da referida lei, especificado as adaptaes
necessrias para a oferta da educao bsica populao do campo, por meio de:
I. Contedos curriculares e metodologias apropriadas s reais necessidades e interesses dos
alunos da zona rural;
II. Organizao escolar prpria, incluindo adequao do calendrio escolar s fases do ciclo
agrcola e s condies climticas;
III. Adequao natureza do trabalho na zona rural.
Assim, destaca-se na lei citada uma compreenso da riqueza da diversidade cultural do campo,
enfatizada no artigo 210 da Constituio Federal de 1988, quando define que sero fixados
contedos mnimos para o ensino fundamental, de maneira a assegurar formao bsica comum
e respeito aos valores culturais e artsticos, nacionais e regionais.
A luta por uma educao do campo nasceu para denunciar o descaso e o silenciamento que
historicamente envolveu a educao dessa populao. Esse silenciamento das aes
governamentais no aconteceu somente no aspecto educacional, mas tambm na sade, na
habitao, no saneamento bsico, entre outros. Mas, o movimento por uma educao do campo no
fica apenas na denncia do silenciamento, destaca o que h de mais perverso nesse esquecimento:
o direito educao que foi negado a essa populao. Foram direitos usurpados, negados
(CALDART, 2009, p. 9).
Torna-se urgente a criao de polticas pblicas que atendam educao do campo. Polticas que
reforcem a riqueza e a diversidade dos que vivem campo. necessrio, polticas especficas que
possam romper com o longo processo de excluso e discriminao, assim como proporcionar a
garantia de sua escolarizao nos lugares onde nasceram e vivem. (Cf. CALDART, 2009).
No artigo sobre A Importncia do Materialismo Histrico na Formao do Educador do Campo,
Bezerra Neto e Bezerra (2010) discorda de que uma pedagogia especfica para o homem do campo
possa contribuir para a sua fixao no meio rural. Para ele, "o que realmente pode prender o
homem terra so as condies econmicas e as polticas implementadas para o setor e no a
pedagogia" (2010, p. 257). Nesse sentido, somente as relaes econmicas mediadas pela poltica
podem possibilitar a permanncia desses sujeitos no campo, com a conquista da terra, dos
equipamentos agrcolas e das condies de sobrevivncia favorveis a sua manuteno.
As Diretrizes Operacionais para a Educao Bsica nas Escolas do Campo (MEC, 2001), trazem
ainda alguns princpios que podem contribuir para alterar a relao entre o rural e o urbano, sem o
predomnio do urbano sobre o rural. Dentre essas est o disciplinamento dos recursos destinados
ao ensino fundamental disposto na Lei 9.424/96, que trata do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, reafirmando a
especificidade do atendimento escolar no campo. Enfatiza a necessidade do cumprimento desse
financiamento por todos os entes federativos, assegurando o respeito diferenciao dos custos,
para prover as condies necessrias ao funcionamento de escolas do campo.
Outra conquista importante dos movimentos o Decreto n 7.352 de 04/11/2010, que dispe sobre
a poltica de educao do campo e o Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria
PRONERA. O documento refora algumas polticas j referenciadas nas Diretrizes Operacionais
da Educao Bsica do Campo e nas Diretrizes Complementares para o Desenvolvimento da
Educao Bsica do Campo, como: a quem se destina a educao do campo, os princpios
educacionais para essa populao, entre outros. Por outro lado, avana ao assegurar o
comprometimento dos futuros governos com a criao de cursos de pedagogia e de especializao
para professores das escolas do campo, e ao trazer uma nova concepo da escola deste meio.
Para Bezerra Neto e Bezerra (2010), a educao do campo no to diferente da educao das
escolas da periferia da cidade e a especificidade, defendida pelos movimentos sociais do campo,
perde a dimenso da totalidade e no atende s necessidades da classe trabalhadora. Nesse sentido,
entendemos que preciso lutar por uma poltica de educao que seja acessvel a todos, de modo
que os alunos filhos das classes trabalhadoras, na cidade ou no campo, tenham acesso aos saberes
universais recebidos por outros alunos.
Para (GUIMARES, 2009) quando se trata das iniciativas em nvel federal, os avanos so
significativos, mas as aes das secretarias estaduais e municipais ainda so tmidas e paliativas.
Quando se verifica a situao das comunidades do Planalto, no municpio de Santarm, onde
realizamos esta pesquisa, nos deparamos com aquele histrico e precrio sistema escolar: a
excluso, a misria, a dura realidade vivida pelas crianas e jovens do campo continuam to atuais
e mais excludentes que nunca.
No municipio de Santarm, das 452 unidades de educao infantil e de ensino fundamental sob sua
responsabilidade da rede Municipal de ensino, 386 esto localizadas na rea rural e somente 66
funcionam na cidade. Na zona rural esto incluidas as escolas da regio de Rios: Lago Grande,
Arapiuns, Vrzea, Tapajs e Arapixuna e Planalto.
Na pesquisa referente aos documentos da rede municipal de ensino referentes Educao rural, no
identificamos a preocupao com uma poltica especfica para atender s necessidades formativas
dos professores dessa regio. Podemos notar no, quadro abaixo, tambm um avano numrico,
embora ainda no chegue em 60% o nmero de docentes com licenciatura. No ano de 2004,
apresentado no quadro 25,4% de professores com curso superior, em 2010 esse nmero passa para
59,33%.
Educao do Campo
QUADRO 2 Qualificao Docente Secretaria Municipal de Educao, Santarm 2003-
2011
ANO 1
Grau
Magistrio Outra
formao
Est.
Adicionais
Lic.
Curta
Lic.
Plena
Total
Geral
s % s % s % s % s % s %
2003 1170
2004 681 74 06 0,65 234 25,4 921
2005 564 60,5 05 0,53 36338,94 932
2006 701 62,86 03 0,26 41136,86 1115
2007 604 57,63 06 0,57 43841,79 1048
2008 530 50,86 06 0,57 50648,56 1042
2009 394 47,18 07 0,83 43451,97 835
2010 370 39,91 07 0,75 55059,33 927
Fonte: SETOR DE ESTATSTICA DA SEMED, 2011.
LEGENDA: s = soma parcial, % porcentagem
Em relao formao insuficiente do professor, o problema persiste e essa questo visvel no
momento da lotao. Os professores que possuem uma formao adequada se recusam a trabalhar
no campo, por conta da distncia em que se encontram as escolas e do baixo salrio que lhes
oferecido; os que aceitam essas condies so os professores que no possuem formao suficiente
e geralmente no possuem vnculo efetivo com a SEMED. (GUIMARES, 2012, p. 57)
Na Amaznia, essa problemtica se agrava por vrias razes. O estado do Par, assim como o
prprio municpio de Santarm, possuem rea territorial muito vasta, chegando a ser maiores que
alguns pases. As distncias nesta regio no so mencionadas em horas, mas em dias. Como
agravante desse quadro, os meios de transporte e de comunicao ainda so extremamente
precrios. Os caminhos so os rios que, embora navegveis, no seguem linhas retas, fazendo com
que as distncias se tornem ainda maiores. Com uma baixa densidade populacional, e ainda pouca
circulao de riqueza entre os habitantes, no h atrativos para que a iniciativa privada instale
estabelecimentos de ensino para formao de professores tanto da zona urbana como a do campo. A
regio fica dependente da presena e da atuao do Estado. Como podemos constatar os programas
e projetos destinados a qualificao docente, em sua maioria, so de iniciativa (proposta) do
governo federal como descrevemos a seguir:
a) PLATAFORMA FREIRE: O Plano Nacional de Formao destinado aos professores em
exerccio das escolas pblicas estaduais e municipais, sem formao adequada LDB,
oferecendo cursos superiores pblicos, gratuitos e de qualidade, alm de cursos de extenso,
aperfeioamento e especializao, com a oferta cobrindo todos os estados da Federao, por
meio de Instituies Pblicas de Educao Superior, Federais e Estaduais, com a colaborao
de universidades comunitrias;
b) EDUCIMAT: O Programa de Ps-graduao em Educao em Cincias e Matemtica, de
natureza interdisciplinar visando os seguintes objetivos: Aprofundar os conhecimentos
cientficos adquiridos em cursos de graduao; Desenvolver capacidades criadoras e tcnico-
profissionais em ensino de cincias e matemtica; Promover a competncia pedaggica, tica
e cientfica, contribuindo para a formao de docentes e pesquisadores em ensino de cincias;
Formar profissionais que possam atuar como pesquisadores autnomos e como docentes em
disciplinas da educao bsica, da graduao e da ps-graduao;
c) PRO LETRAMENTO: Formao continuada de professores dos anos iniciais do ensino
fundamental.
d) O Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE-Escola) uma ferramenta gerencial que
auxilia a escola a realizar melhor o seu trabalho: focalizar sua energia, assegurar que sua
equipe trabalhe para atingir os mesmos objetivos e avaliar e adequar sua direo em resposta
a um ambiente em constante mudana. considerado um processo de planejamento estratgico
desenvolvido pela escola para a melhoria da qualidade do ensino e da aprendizagem.
Constitui um esforo disciplinado da escola para produzir decises e aes fundamentais que
moldam e guiam o que ela , o que faz e por que assim o faz, com um foco no futuro.
e) ESCOLA ATIVA: O programa Escola Ativa busca melhorar a qualidade do desempenho
escolar em classes multisseriadas das escolas do campo. Entre as principais estratgias esto:
implantar nas escolas recursos pedaggicos que estimulem a construo do conhecimento do
aluno e capacitar professores.
No relatrio da II Conferncia Municipal de Educao CME (2007), h uma proposta de criar um
programa especfico para formao continuada dos professores da regio de vrzea, no perodo em
que estes estiverem fora da sala de aula, no entanto, essa proposta continua paralisada e os
professores dessa regio, quando precisam fazer cursos de formao, tm que se deslocar at a
cidade. Mesmo com um nmero significativo de escolas multisseriadas no municpio, no se
percebem aes especficas, sejam elas de formao, de remunerao, de melhores condies de
trabalho, por parte da SEMED, direcionadas aos professores e alunos dessas escolas. Assim:
Para compreender a problemtica atual da educao do campo e especificamente das classes
multisseriadas necessrio cruzar aspectos, tais como: a precariedade da estrutura fsica das
escolas; as longas distncias percorridas pelos sujeitos para chegar s escolas; as
irregularidades com relao merenda escolar; inexistncia de material didtico; descaso
com a formao dos docentes; falta de acompanhamento pedaggico; Relao Escola-Pais e
Comunidade e Situaes de trabalho Infanto-juvenil e o Currculo (PEREIRA, 2005, p. 9).
O estudo realizado por Pereira acerca das classes multisseriadas nas comunidades rurais e
ribeirinhas de Santarm e Marab visava a fazer o diagnostico dessas escolas, levando em
considerao as relaes estabelecidas entre comunidade escolar e professores; escola e
Secretaria de Educao; professor e aluno, e professor e pais. O resultado identifica que a situao
dessas escolas nos municpios pesquisados ainda crtica, devido a alguns fatores, como: a
precariedade de investimentos e incentivos por parte do setor pblico para essas escolas; a falta de
qualificao dos professores para trabalhar com diferentes nveis e ritmos de aprendizagem, a
insuficincia de conselhos escolares atuantes e a distncia dos gestores dessas escolas com relao
a alunos, professores e comunidade, centralizando aes e decises.
De acordo com Guimares (2012)
Estudos realizados por Sousa e Ximenes no ano de 2004 em Santarm apontavam que dos
18.027 alunos matriculados no ensino fundamental no campo de 1 4 sries, 9.256 se
encontravam em salas multisseriadas, enquanto na rea urbana, dos 16.209 alunos, apenas 142
estavam frequentando classes multisseriadas. Atualmente, na rea rural do municpio de
Santarm, existem 386 escolas. Destas, 289 funcionam com turmas multisseriadas, sendo 159
na regio de Rios e 130 na regio do Planalto, envolvendo um quantitativo de 333 professores
e 16.694 alunos (SEMED, 2010). importante salientar que na rea rural, devido extenso
territorial, as escolas so divididas em polos, os quais agregam mais de uma escola, as
chamadas escolas anexas
2
. (p. 56-57)
Importante destacar que embora as propostas contidas nas diretrizes da II CME retratem a
preocupao de educadores e de entidades que participaram do evento com a educao no meio
rural, na prtica pouco tem sido feito pela SEMED para melhorar a situao dessas escolas e as
condies de trabalho, de formao e, principalmente, de remunerao dos profissionais dessa
regio. Quanto ao acompanhamento tcnico-pedaggico nas classes multisseriadas e bisseriadas,
como j vimos anteriormente, ainda no virou realidade.
Guimares 2012 (p. 57) destaca que:
As escolas dessa regio, assim como as escolas de outras regies brasileiras, geralmente
apresentam problemas: a precariedade de sua estrutura fsica, professores com formao
insuficiente, falta de apoio tcnico-pedaggico aos profissionais de ensino, falta de biblioteca,
entre outros, problemas esses que afetam diretamente o desempenho de seu corpo
docente/discente, conforme estudos de Pereira (2005), Hage (2005) e Sousa e Ximenes
(2004). Visando ao atendimento das necessidades dessas comunidades, a SEMED, por meio
do FUNDEF e do FUNDEB, melhorou as condies fsicas de muitas escolas nessa regio,
inclusive escolas anexas e multisseriadas, possibilitando o acesso escolarizao de muitas
crianas nas sries iniciais do Ensino Fundamental.
Em suma, a problemtica que envolve a educao dos povos do campo ainda continua e no difere
das diferentes regies rurais do Brasil. Um dos motivos a falta de uma poltica de formao
voltada para as necessidades dos professores do campo. Outro fator que merece destaque que os
cursos de formao disponibilzados no contribuem, efetivamente, para mudanas na prtica
pedaggica dos professores. Por isso, faz-se necessrio pensar polticas pblicas em consonncia
com as necessidades formativas desses profissionais, para que possam contribuir para a melhoria
do ensino-aprendizagem das pessoas que integram a educao do campo
Consideraes finais
A poltica educacional expressa os diferentes graus de entendimento do papel do poder pblico
diante das efetivas demandas sociais, tanto nas questes de financiamento como na forma de gesto.
Por isso, podem ser centralizadoras ou descentralizadoras, assim como apresentar graus
diferenciados de transparncia na utilizao dos recursos. Todavia, mesmo considerando-se as
suas limitaes, existem possibilidades de implementao de aes que possam resultar em
melhorias para o processo de aprendizagem do exerccio da democracia.
A execuo de polticas educacionais emanadas do MEC, fez com que fossem institudas formas
mais flexveis de gesto, possibilitando um maior envolvimento da sociedade nos mecanismos
decisrios como, por exemplo, o conselho de escolas. Os municpios, atravs de seus rgos
administrativos, devem gerenciar seus sistemas de ensino em colaborao tcnico-cientfica com a
Unio e os Estados, podendo definir normas e procedimentos pedaggicos que melhor se adaptem
as suas peculiaridades.
Em Santarm, gradativamente, vem ocorrendo a participao de outros atores na execuo das
polticas educacionais, como por exemplo: o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do
FUNDEF; o Conselho Municipal de Alimentao Escolar e os Conselhos Escolares.
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I PPGE/UNIR. HISTEDBR/UFOPA. LAPPLANE/UNICAMP lilia.colares@hotmail.com
1 Neste caso, o conceito de leigo corresponde a no ter formao na rea e nem formao fora da
rea. o professor com formao em ensino fundamental incompleto e sem formao pedaggica.
2 Constitudas por turmas que funcionam em escolas da rede municipal de ensino, vinculadas a uma
escola da mesma rede ou da rede estadual de ensino, denominada Escola Plo.
Territrios educativos e Mais Educao
Jamerson Antonio de Almeida da Silva
I
; John Matheus da Silva
II
; Katharine Ninive Pinto
Silva
III
Introduo
O debate em torno da Educao Integral, sobretudo na atualidade, envolve o aspecto tempo,
compreendido como a ampliao da jornada escolar, bem como o aspecto espao, sendo o prprio
espao da escola o contingente dessa extenso do tempo. Implica tambm considerarmos o direito
aprendizagem, na perspectiva de que o horrio expandido venha a representar novas oportunidades
de aprendizagens significativas, ou seja, uma educao numa perspectiva ampliada. E essas so
questes que permanecem atuais.
O conceito mais presente nos discursos em torno do Programa Mais Educao, no sentido da
organizao espao/tempo, o de "territrio e comunidade de aprendizagem". O pressuposto o de
que no possvel mais pensar a escola enquanto nico espao de aprendizagem, como pode ser
percebido na seguinte fala:
Eu sempre falo que o Mais Educao ele quebra os muros da escola de dentro pra fora e de
fora pra dentro. Essa questo do espao, ela se d tanto na sada dos meninos pra fora da
escola. E a gente sempre fala, a Jaqueline tem esse argumento foucoultiano que a escola no
pode ser uma instituio total. Os meninos precisam circular, eles precisam aprender na
cidade. A escola no o rgo detentor de todo o saber (Gestor do Ministrio da Educao
Leandro Fialho, em Audincia Pblica da Assembleia Legislativa de Pernambuco, sobre o
Programa Mais Educao, em 11 de junho de 2010).
Partindo do princpio de que necessria uma conexo horizontal entre os diversos "atores"
sociais para se produzir a Educao Integral, o Programa Mais Educao justifica a perspectiva
dos "territrios educativos" como forma de articular escola, ao das Ongs, posto de sade,
conselho tutelar, famlia e comunidade, para a Educao Integral de Crianas e Adolescentes, visto
que, dessa forma, sero garantidos: a convivncia democrtica (horizontalidade); o reconhecimento
das diferenas e o exerccio da igualdade. Na transcrio da fala logo abaixo, poderemos perceber
essa relao:
Ento h um conjunto de redes humanas que precisam ser construdas, e esse um ponto de
vista novo pras polticas, a partir dos territrios em que a gente atua. Porque a populao a
mesma. So os pais e mes daqueles meninos e meninas. So os irmos mais velhos daqueles
meninos e meninas que esto na escola e so os meninos da escola que so tambm objeto das
polticas que to no Segundo Tempo, to no PELC, etc., e todas as outras aes de iniciativa
federal, estadual e municipal (Jaqueline Moll em Congresso da Rede de Parceiros de Esporte
e Lazer, 2010).
Considerando os elementos acima expostos, apresentamos neste trabalho uma parte da pesquisa
Educao Integral no Contexto da Intersetorialidade: avaliando o Programa Mais Educao,
financiada pelo CNPq e realizada entre os anos de 2009 e 2012, como uma pesquisa de avaliao
de polticas sociais com foco na implementao, de acordo com as contribuies de Castro (1989).
Tal pesquisa se props a avaliar a implementao do Programa, considerando a gesto
intersetorial, interministerial e intergovernamental indicada nos documentos norteadores do mesmo.
Apresentamos os resultados obtidos atravs da avaliao da utilizao dos espaos e equipamentos
pelo Programa Mais Educao.
Podendo ser classificadas como "avaliao de processos" ou "avaliao de impacto", as pesquisas
de avaliao de polticas sociais, do ponto de vista metodolgico, utilizam mtodos prprios da
pesquisa social, que so escolhidos de acordo com o objeto a ser estudado. Segundo Castro
(1989), a questo fundamental da avaliao consiste em fazer conexes lgicas entre os objetivos
da avaliao, os critrios da avaliao e os modelos analticos capazes de dar conta da
problemtica em torno do sucesso ou um fracasso do programa avaliado.
Desenvolvemos, assim, uma pesquisa de avaliao de processo, uma vez que buscamos examinar
no sua efetividade, mas a adequao dos meios em relao aos objetivos relacionados Educao
Integral, mais particularmente aos objetivos estabelecidos para as polticas de tempo livre e as
condies mobilizadas para alcan-los, ou seja, sua eficincia.
Apresentaremos o resultado das reflexes a partir de dados coletados junto Secretaria de
Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso (Secad/ ME), referentes aos
Relatrios do processo de implementao do Programa Mais Educao, nos anos de 2008, 2009 e
2010, bem como entrevistas semiestruturadas realizadas com gestores do Programa no mbito
federal e municipal e gravao dos relatos de experincias realizadas em todo o pas, observados
nos segundos eventos: Congresso da Rede de Parceiros de Esporte e Lazer, realizado em Foz do
Iguau/ PR, no perodo de 16 a 18 de junho de 2010, Seminrio Internacional de Educao
Integral em Jornada Ampliada, realizado em Braslia/ DF, no perodo de 24 a 26 de novembro de
2010 e Audincia Pblica da Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco, realizada em
Recife/PE, em 11 de junho de 2010. O primeiro evento, coordenado pelo Ministrio do Esporte e
com a participao do Ministrio da Educao, o segundo evento, coordenado pelo Ministrio da
Educao e o terceiro evento, organizado pelo Comit Mais Educao de Pernambuco, junto
Deputada Estadual Tereza Leito.
Cidade educadora e territrios educativos
O Programa Mais Educao busca resgatar as contribuies da Ansio Teixeira e do movimento
escolanovista. No entanto, apresenta algumas rupturas em relao s experincias anteriores, dentre
as mais polmicas, as noes de tempo e de espao educativo. O consenso criado de que a escola
de tempo integral se diferencia da de tempo parcial por proporcionar ao aluno mais tempo para
aprender, ocupando seu tempo ocioso, evidencia algumas lacunas, sobretudo ao considerarmos a
perspectiva presente no Programa de que a escola, sozinha, no vai conseguir atender
problemtica educativa, havendo inclusive a recusa da escola enquanto espao exclusivo da tarefa
de educar. Tal pensamento se manifesta nos Cadernos da Srie Mais Educao, bem como nos
discursos dos gestores responsveis pelo Programa, partindo da premissa foucaultiana da crtica s
"Instituies Totais".
Segundo Foulcault (2004), a escola, sob a insgnia da Instituio Total (internato escolar) funciona
como um dos dispositivos disciplinares produtores de subjetividade e formas de represso
especficas que so efetuadas dentro dos muros das instituies totalitrias no contexto
institucional. Belloni (2006), afirma que h mais coisas em comum entre uma priso, um asilo e um
internato escolar. De acordo com a autora, todas estas instituies baseiam-se na segregao,
estratificao e modelagem da subjetividade.
Considerando a necessidade de fazer diferente dessa perspectiva de "Instituio Total", o Programa
Mais Educao procura se distanciar de outras experincias de Educao Integral desenvolvidas a
partir de um projeto arquitetnico, com ampla infraestrutura para as escolas, como o caso dos
CIEPs e das Escolas Parques. Apesar de no descartar a necessidade de investimento em
infraestrutura das escolas, credita mais ampliao dos espaos educativos atravs de redes de
parceiros nas comunidades, do que em relao existncia de mltiplos espaos educativos dentro
das escolas, o sucesso e a melhoria da qualidade da educao.
A partir da premissa presente no provrbio africano " preciso toda uma aldeia para educar uma
criana" o Programa prope a quebra dos muros da escola de fora para dentro, tendo como
princpio fundamental o das Cidades Educadoras, com a promessa de fazer com que a educao se
desenvolva com qualidade. Esta premissa baseia-se no pressuposto de que, "de uma maneira ou de
outra, a cidade oferece importantes elementos para uma formao integral: um sistema complexo
e ao mesmo tempo um agente educativo permanente, plural e polidrico, capaz de contrariar os
fatores deseducativos" (BRASIL, 2009a, 10).
De acordo com Gadotti (2010), a escola deve, assim, articular-se ao territrio, em um movimento
recproco, no qual seu papel passa a ser "contribuir para criar condies que viabilizem a
cidadania, atravs da socializao da informao, da discusso, da transparncia, gerando uma
nova mentalidade, uma nova cultura" (p. 20).
Esta perspectiva adotada pelo Programa Mais Educao se baseia em outras iniciativas j
existentes no Brasil e avaliadas pelo Governo Federal como bem sucedidas. Uma dessas
experincias a do Programa Escola Integrada, criado em 2006, pela Prefeitura de Belo Horizonte.
Outra experincia o Programa Bairro Escola, da prefeitura de Nova Iguau.
A perspectiva presente na Escola Integrada, guarda relaes com uma concepo liberal-
pragmatista, cuja funo oferecer "mais coisas atravs da escola", utilizando um conceito de
Algebaile (2009) sobre o aumento de responsabilidades da escola pblica no Brasil. J a
perspectiva presente no Bairro Escola, busca materializar a articulao entre a tendncia
foucaultiana, que nega a concepo de escola como instituio total, e os princpios das Cidades
Educadoras, cuja fuso resulta na articulao da Escola com o Bairro (territrio).
Espaos e equipamentos no programa mais educao a
efetividade da proposta de criao de territrios educativos
A expanso do tempo de escolarizao no Brasil vem se dando em um ritmo lento e oscilante, tendo
em vista as imprecises da lei e sua manipulao conforme interesses de parcelas da populao.
Trata-se de uma forma de expanso do alcance da educao mnima que comporta movimentos
internos fortemente contraditrios. Segundo Algebaile (2009), no raramente, a ampliao do
alcance populacional da educao mnima definida em termos do nvel de ensino obrigatrio, do
nmero de anos de estudo de frequncia obrigatria e da faixa etria correspondente foi
viabilizada por meio da manipulao de outras regulaes que, a rigor, tambm delimitam
patamares mnimos para a realizao do nvel de ensino obrigatrio, ou seja, as regulaes sobre o
nmero de dias letivos anuais, a carga horria mnima anual e o nmero de horas da jornada
escolar diria. A maior oferta de vagas no nvel de ensino obrigatrio teve como contrapartida
"pequenos ajustes" locais que, em geral, representaram "encurtamentos" no tempo e no espao
educativo escolar. Dessa forma, para a autora, permanece a perspectiva de produo de uma escola
pobre para os pobres, que parece distante da produo de escolas modernas, "de primeiro mundo",
que desde os tempos da colnia se prova que e possvel produzir por aqui.
A expanso escolar no Brasil constitui-se, de fato, com essa marca. A produo de uma escola
precria para o atendimento dos segmentos sociais mais pobres, comumente vista como uma
"expanso desordenada", distante dos projetos inovadores. Visto que os mesmos, ainda que fossem
concebidos para chegar a todos, jamais chegariam, pois seu alcance no dependeria da vontade de
quem produz os projetos, mas das relaes que formavam a base real da sua implementao.
Devido ao fato de que a funo real assumida por esses projetos implica que eles se realizem como
uma chance para poucos e uma promessa para muitos, e sua eficcia dependa da omisso desse
horizonte restrito, da iluso de que as limitaes da escola "de primeiro mundo" vm de fora, da
fora inexorvel do "atraso" da escola de baixa categoria que se reproduz "sem controle". Na fala
dos prprios gestores do Programa Mais Educao h um reconhecimento desta situao:
Mas eu tambm quero trazer um dado, que o das quadras... Pra vocs verem o caos! E que
no pouco dizer que estamos investindo cinco milhes, fora aquilo que j tem recursos,
atravs do Plano de Aes Articuladas dos Estados e Municpios e atravs do PDDE Escola,
que tambm chega s escolas mais pobres. E o PAC 2 que est vindo a. Apenas 26,9% das
escolas brasileiras tm quadras de esportes. E o que me chama ateno que 28,7% das
escolas j tm Laboratrio de Informtica. E a informtica uma coisa muito mais recente que
o esporte. Mas aquela ideia de que voc inaugura a escolinha, ganha um monte de voto e
inaugura a escolinha com uma sala de aula e com uma sala para guardar os materiais e isso j
uma escola. Isso no uma escola. Ento, enfim, esporte jogar pelada, de qualquer jeito.
Ento, assim, pra ter uma ideia, o norte tem s 11 % das escolas tm quadra. No nordeste s
10,1% das escolas tm quadra! Eu acho que isso tinha que levar cadeia quem geriu a
educao pblica durante anos nesse pas. No sudeste 52%, no sul 54% e no centro-oeste
49,5%, muito... Um dado muito elevado em funo de Braslia, no ? Ento, a questo das
quadras... Ento tem que ter investimento. O nosso grande desafio que a gente tem que fazer
tudo ao mesmo tempo agora. Porque construir a democracia poltica, a democracia
participativa, gerir o recurso do Estado fazer a luta pra mais recursos, qualificar...
(Jaqueline Moll em palestra no Congresso da Rede de Parceiros de Esporte e Lazer, 2010).
Apesar desse contexto de desqualificao e de esvaziamento da questo referente s condies de
infraestrutura da escola, esta continuou se expandindo. Ora por meio da atualizao da expanso
precria, ora por meio da "recriao", em nova escala, de modelos "modernos" de escola, que
serviriam para suprir a demanda da "espuma" da sociedade por escola de boa qualidade ou para
atender, residualmente, parcelas nfimas das classes populares, instaurando a iluso de que aquele
tipo de escola chegaria a todos, no futuro. Vista como transitria, a escola precria se tornaria mais
suportvel. Algumas propostas de escola de tempo integral, nos anos 1980, seriam, talvez, um
exemplo extremo dessa recriao. No entanto, na prpria "concepo ampliada" do espao e das
"funes" escolares que esses projetos traziam (a escola "com banho tomado"), e possvel notar
que h uma mutao na forma da escola, de maneira que a ideia de uma escola de qualidade para os
pobres no se resumiria mais extenso do modelo escolar das elites para o conjunto dos
despossudos.
Essa desqualificao, por sua vez, no "nasceu sozinha", mas como a parte mais visvel de um
fenmeno amplo de "expanso escolar", ao longo do qual a escola foi "ampliada para menos". A
parte mais significativa dos "deslimites" dessa expanso no concorreu para uma escola aberta a
usos criadores que levassem a uma insurreio, a uma inflexo dos rumos. Concorreu,
principalmente, para torn-la permevel a novas e reiteradas utilizaes privadas e instrumentais,
empobrecedoras. Suas ampliaes foram feitas custa de encurtamentos, e no s na educao,
mas tambm na esfera mais ampla da politica social.
No entanto, de acordo com o (a) gestor (a) federal vinculado ao Programam em entrevista realizada
em novembro de 2010:
...a escola pblica brasileira no existe, cada territrio, cada bairro tem uma escola que
possui luz prpria; e o programa Mais educao vai trabalhar e dialogar com essas
idiossincrasias locais, quer dizer, vai ter uma escola que dialoga mais com a vida dos
estudantes, que respeita mais a comunidade, que toma decises mais democrticas.
Esta viso no est considerando que a realidade da escola pblica brasileira tem uma
caracterizao unificadora, que Algebaile (2009) muito bem nos apresenta. Por exemplo, de acordo
com os dados oficiais de monitoramento presentes no Simpec/ MEC, o FNDE realizou, nos anos de
2010 e 2011, repasse na ordem de R$752 milhes, referente s Quadras Esportivas Escolares
aprovadas no PAC2, para a construo de quadras em 1.564 escolas pblicas
1
. Deste montante, a
Regio Nordeste contou com 8,9% do valor total investido com cerca de R$ 70 milhes de reais.
No entanto, este investimento est muito distante do necessrio para evitar o curso dos
encurtamentos a que a escola pblica vem sendo exposta.
A proposta de ampliao da jornada escolar prevista no Mais Educao est de acordo com esta
tendncia de encurtamentos. Esta proposta no promove nem aquele "banho" que outras
experincias como a dos Cieps, na dcada de 80, buscaram desenvolver. Ao mesmo tempo, a
escola convocada a socorrer a realizao de outras polticas sociais vtimas dos encurtamentos
previstos na conjuntura atual, se apresentando como a sada possvel a uma problemtica sem
sada:
. Isso a uma outra coisa que a gente t, e os arranjos, tem escolas que t com,
reorganizando espaos, alguns esto fazendo recapeamento pra poder a atividade acontecer
naquele local, outras esto organizando banheiro, que s vezes o banheiro no d para o banho
eles to reorganizando, existe umas adequaes de espao dentro da escola, mas a gente t
achando muito interessante que as escolas to buscando espao, alm dos muros, ento a gente
j tem, eu t fazendo agora, recentemente a gente fez na ultima formao, eu fiz um material
pra elas responderem, as tutoras e a gente t com esse material que a gente t fazendo um
apanhado de quais as escolas esto funcionando alm dos muros e quais os locais, ento a
gente vai ter esse dado da parceria que a escola fez e do dilogo que a escola fez com a
comunidade. (Gestora Municipal do Recife em entrevista realizada em novembro de 2010).
De uma forma geral, o Programa Mais Educao prope a criao de uma Educao Integral a
partir de uma articulao com outras polticas pblicas, tendo como pressupostos a
intersetorialidade e a intergovernabilidade, instituindo o Programa Mais Educao no mbito do
Plano de Desenvolvimento da Educao PDE. Alm das parcerias intersetoriais e
intergovernamentais, o Programa Mais Educao pressupe o dilogo com as redes de educao,
sobretudo como forma de superar os problemas de infraestrutura, bem como de criar territrios
educativos para alm da escola.
Analisando os documentos norteadores
Os documentos analisados se apresentam de diferentes formas quanto s suas concepes de
territrio, mesmo constituindo um campo norteador do mesmo Programa. Ao analisarmos tais
documentos, agrupamos nossos resultados em trs categorias que traduzem os posicionamentos
presentes nos documentos no que se refere problemtica do territrio. Sendo assim, ao
analisarmos os documentos, identificamos ausncias, perspectiva funcionalista e perspectiva
simblico-culturalista. Os documentos anasisados foram os seguintes: 1) Portaria Normativa
Interministerial n 17, de 24 de Abril de 2007 (BRASIL, 2007a); 2) Bairro-Escola (BRASIL,
2007b); 3) Gesto Intersetorial no Territrio (BRASIL, 2009b); 4) Rede de Saberes (BRASIL,
2009a) e 5) Texto Referncia para o debate Nacional (BRASIL, 2009c).
Ausncias
No que tange definio da concepo sobre territrio, a Portaria Normativa Interministerial N 17
no traz nenhuma meno sobre tal questo. Isso pode ser apontado como um retrocesso no debate
acerca das polticas educacionais atuais, uma vez que a concepo de territrio enquanto espao
considerado a partir das perspectivas econmica, poltica e cultural, bem como da relao entre
sociedade/natureza, no est sendo assegurada legalmente.
Consideramos que a no clarificao dessa concepo de territrio, sobretudo em documentos de
carter regulador, d margem a outras interpretaes e particularismos que venham a
descaracterizar a proposta inicial, comprometer os objetivos do programa, e ainda "perder de vista
a sociedade com suas demandas, presses e conquistas de cidadania" (SANTOS e SILVEIRA,
2003, p. 29).
preciso entender a omisso da compreenso de territrio nos aparatos institucionais-legais, no
contexto da desterritorializao prpria da sociedade globalizada. Ou melhor, entendendo o
Estado, a poltica pblica e os mecanismos reguladores como instrumentos de poder e de seleo
daquilo que interessante tradio capitalista, a ausncia que abarca definies sobre o
entendimento de territrio nas diretrizes de um programa que parte da questo territorial na sua
execuo, caminha em consonncia com as imposies globais que se traduzem na precarizao das
localidades e na negao de recursos que resguardem sua existncia.
O novo modelo de gesto gerencial da reforma tem como um de seus princpios a
desregulamentao dos direitos pblicos, de tal modo que o debate sobre a compreenso de
territrio, em uma perspectiva crtica, que reconhea suas demandas socioeconmicas, tende a se
dissolver na agenda pblica, quando no h sua regulamentao. Dessa forma, a gesto pblica
atual "contribuiu para a disperso de experincias e modelos de organizao escolar e de
descontinuidades das politicas nos mbitos estaduais e municipais" (OLIVEIRA, 2011, p. 333),
caracterizando a gesto das polticas educativas da atualidade como "zigue-zague", de que trata
Cunha (2009), ao fazer meno em relao ao modismo e volatilidade prprios das iniciativas
sociais.
O poder da globalizao, de natureza homogeizadora, de acordo com Oliveira (2011), a mo do
mercado no impulso de desmantelamento das conquistas no campo institucional-legal e da
fragmentao e desterritorializao das polticas pblicas educacionais que distanciam o
firmamento das polticas de governo em poltica de Estado.
No uma questo de se opor ideia de globalizao ou de desterritorializao, mas de
problematizar o tipo de globalizao que est sendo ofertada nestes territrios, antes
desinteressantes. Principalmente uma globalizao que preserva em seu metabolismo as
desigualdades sociais que atravessam o territrio, j que a desterritorializao no impacta no
territrio de uma maneira linear, mas, cria uma assimetria que, segundo Haesbaert (2009), significa
um confronto entre uma desterritorializao das classes dominantes e uma dos grupos subalternos.
Ainda na categoria "ausncias", situamos o documento Bairro-Escola (BRASIL, 2007b), que
apresenta, atravs do passo a passo, a estratgia de ampliao dos espaos educativos para o
territrio a partir de experincias de sucesso realizadas em So Paulo, Minas Gerais e Rio de
Janeiro. Foram justamente estas iniciativas que serviram de referncia para a elaborao da
metodologia do Programa Mais Educao. Apesar da lacuna no que tange delimitao do
conceito de territrio no Bairro-Escola, nos chama a ateno a referenciao do Programa Mais
Educao nas experincias sulistas como embasadoras de iniciativas em nvel nacional,
desconsiderando os contextos territoriais regionais, que carregam marcas de um processo desigual
de desenvolvimento.
Haesbaert (2009) chama ateno para o fato de que "o trnsito da ordem espontnea para a ordem
da intencionalidade explcita que faz do arranjo do territrio um ordenamento para. E a
hegemonia de classe quem o qualifica" (p.86). Esta reflexo nos leva a inferir que h uma
intencionalidade de ordenamento do territrio nacional condicionada determinada estrutura
hegemnica, que nos parece ser referenciada nos modelos e padres societrios prprios de uma
realidade regionalizada.
Territrio numa perspectiva funcionalista
A anlise documental sobre o caderno intitulado Gesto Intersetorial no Territrio (2009b) nos
permitiu inferir que este aborda a questo territorial sob uma tica funcionalista, visualizando o
territrio a partir de sua funo educadora em potencial e, portanto, apresentando este atravs de
uma viso otimista, em busca da to sonhada melhoria da qualidade educacional.
O documento traz a seguinte definio sobre territrio, "os territrios se constituem a partir do
cotidiano das crianas e adolescentes e dos seus acessos s oportunidades de aprendizagem"
(BRASIL, 2009b, p. 44). Podemos observar, neste trecho, dois aspectos relevantes que corroboram
com a concepo funcionalista de territrio que est sendo levantada. Comeando pelo final, o
trecho nos fornece elementos para refletirmos sobre a forte vinculao do conceito de territrio
educao. Como j apontamos em outro captulo, a literatura aponta para a frequente associao do
conceito de territrio ao campo educativo, quando se trata de discutir polticas que prometam
superar a crise da escola brasileira. A afirmao de que o territrio se constitui enquanto
favorecedor no processo de ensino-aprendizagem , de acordo com Canrio (2004), consequncia
de trs premissas:
a primeira o reconhecimento da crescente "ingovernabilidade" dos sistemas escolares; a
segunda est relacionada com a difuso das funes de educao e formao, questionando a
hegemonia da forma escolar e o monoplio educativo da escola; a terceira razo prende-se
com a tendencial globalizao, ao nvel local, da ao educativa, no quadro de estratgias
integradas de desenvolvimento (p. 45).
No trecho acima citado, podemos evidenciar a relevncia social adquirida pelo territrio, que
assume a funo de dar novos sentidos aprendizagem. Os trs motivos pontuados apontam para
uma atualizao histrica no campo da educao, na qual a escola, dentro de sua tradio
institucional, se mostra incompatvel. Essa representao inaugura novas interfaces para a
educao do sculo XXI balizadas, principalmente, pelos pressupostos inscritos na Carta das
Cidades Educadoras (Declarao de Barcelona, 1990), documento referncia no enlace territrio-
educao. O documento prev que a cidade que se pretenda "[...] educadora deve exercer e
desenvolver esta funo paralelamente s suas funes tradicionais (econmica, social, poltica de
prestao de servios), tendo em vista a formao, promoo e o desenvolvimento de todos os seus
habitantes". Alm disso, o documento se refere a uma funo educativa intimamente relacionada
questo da proteo social prioritria juventude, como constituinte da concepo de territrio.
Retomemos o trecho do documento oficial (BRASIL, 2009b): "os territrios se constituem a partir
do cotidiano das crianas e adolescentes". Observamos uma intrnseca relao desta ideia com
outro pressuposto das Cidades Educadoras (1990) que afirma, [o territrio] "deve ocupar-se
prioritariamente com as crianas e jovens, mas com a vontade decidida de incorporar pessoas de
todas as idades, numa formao ao longo da vida". Mesmo afirmando que a cidade pode atender a
um pblico maior (pessoas de todas as idades), o foco de interveno ser a juventude, como
podemos perceber em outro item da carta, quando afirmado que "a proteo das crianas e jovens
na cidade no consiste somente no privilegiar a sua condio, preciso cada vez mais encontrar o
lugar que na realidade lhes cabe". Dessa forma deslocada para o territrio a tarefa de educar e
proteger crianas, jovens e adolescentes em um maior nmero de oportunidades, recursos e pessoal
possvel.
No obstante, relevante pontuar que este esforo no exime a atuao da escola neste ideal, como
assegura o prprio documento do programa, "partindo das escolas, os territrios perpassam os
servios, programas, equipamentos das polticas de educao, cultura, assistncia social, esporte,
meio ambiente e cincia e tecnologia" (BRASIL, 2009b, p.44) se tornando territrios educativos.
Canrio (2004) tece profundas crticas a essa questo do enlace territrio-educao e aponta que
h um distanciamento entre teoria e prtica. O autor reconhece que a "territorializao" surge num
contexto de incerteza e apontada como a soluo mais vivel, porm afirma que "o principal erro
nesta matria consiste em falar em 'territrios educativos', mas pensar e agir em termos de
'territrios escolares'". (p. 56). Ou seja, a compreenso de territrio que reorientaria a ao
educativa , antes de tudo, vtima das regulaes propiciadas pela lgica administrativo-
burocrtica da tradio escolstica e da justificativa assistencial-protecionista que guia a poltica
educativa, transformando em um processo caracterizado como a "escolarizao do territrio".
De fato essa concepo funcionalista de territrio abordada em um dos documentos que orientam o
programa nos suscita alguns questionamentos: o investimento de verbas pblicas em espaos no
escolares pode ajudar a resolver a crise da escola? Transferir a verba pblica para fora da escola
pode ter o efeito de precarizar a instituio escolar e agravar ainda mais a crise da escola?
Territrio na abordagem simblica/cultural
Mesmo sendo o conceito de territrio pouco tratado nos documentos analisados, o estudo dos dois
ltimos documentos, a saber, Caderno Rede de Saberes (BRASIL, 2009a) e Texto Referncia para
o debate Nacional (BRASIL, 2009c) nos forneceu uma gama de elementos um pouco mais amplos e
diversificados para identificarmos outra abordagem recorrente nas entrelinhas dos documentos do
Programa Mais Educao, a abordagem simblica/cultural.
Na literatura, esta abordagem entendida como um avano na conceituao de territrio, que
prioriza a dimenso simblica/cultural em que o territrio considerado, sobretudo, como
resultado da apropriao de valores e subjetividades de determinada populao em relao ao seu
espao usado (HAESBAERT, 2009). Essa perspectiva terica acerca de territrio pode ser
observada no Texto Referncia para o debate Nacional quando conceitua territrio como:
o territrio significa a constituio necessria de laos que se definem no plano material da
existncia, como tambm nos investimentos simblicos, ticos, morais e estticos que revelam
o sentido prprio da sociedade. "Pertencemos a um territrio, o guardamos, o habitamos e nos
impregnamos dele ao realizar nosso modo de existir" (BRASIL, 2009b, p. 46).
J o Caderno Rede de Saberes se apropria do conceito de Milton Santos que entende o territrio
como "um lugar onde diversos atores sociais compartilham vida comum. Cada um exercendo uma
funo especifica na vida social se individualiza e simultaneamente desenvolve laos de
dependncia" (BRASIL, 2009a, p.37).
Alm da presena desta abordagem nos documentos do Mais Educao, tambm apontamos a
perspectiva simblica/cultural como dominante no que tange conceituao de territrio frente
implementao de polticas pblicas. Esta nfase na dimenso cultural, apesar do avano, pode
provocar certos riscos ao debate da territorializao das polticas pblicas.
Primeiramente necessrio refletir sobre o sentido que est sendo dado cultura. Quais valores
esto sendo contemplados? E quais esto sendo silenciados? Como est sendo entendido o
processo de apropriao cultural? Como j abordamos, nos documentos h uma tendncia em
valorizar experincias do sudeste brasileiro como referencial para outras regies.
Julgamos que o territrio, abordado sob a tica simblica/cultural deve considerar os fatores que
atravessam a construo cultural dos grupos sociais em seus territrios na atualidade. Com a
intensificao dos processos de globalizao, os territrios ganharam novos sentidos, que
expressam a complexidade da realidade social nos tempos atuais. nesse enfoque que a
globalizao no pode ser enxergada como um processo linear, que envolve naes numa grande
rede, e sim como a expanso da tradio cultural de territrios considerados centrais, a todo o
globo, criando um processo de excluso, controle e subordinao de pessoas e lugares, o que
Haesbaert (2009) chama de "aglomerados de excluso".
O conceito de globalizao que permeia o documento Rede de Saberes, pode ser descrito atravs
do seguinte trecho: "cada lugar , sua maneira, o mundo [...] todos os lugares so virtualmente
mundiais. Mas, tambm, cada lugar, irrecusavelmente imerso numa comunho com o mundo, torna-
se exponencialmente diferente dos demais" (BRASIL, 2009a, p.37). A partir desta compreenso,
podemos identificar que a abordagem simblica/cultural presente no texto carrega uma viso
ingnua do processo de globalizao, que desconsidera as relaes de poder nele existentes. Esse
aspecto j d suporte outra questo observada na nfase da abordagem simblica/cultural prpria
dos documentos: o risco reducionista criado por esta perspectiva.
Observando o seguinte trecho do mesmo documento, "a marca da comunidade o bem comum, seus
membros esto sempre numa relao de igualdade entre si, sem mediaes. Possuem geralmente o
sentimento de unidade e destino comum" (BRASIL, 2009a, p.37), percebemos esta viso
reducionista e sua ao em relao ao conceito de territrio, quando denuncia as relaes sociais
dentro de padres de igualdade. Esta viso no permite perceber o territrio no contexto da
globalizao, como espao de disputa, de controle e de poder. Desta forma, no permite perceber
que no h espaos educativos suficientemente estruturados fora da escola, assim como a prpria
escola encontra-se sucateada. A especulao imobiliria engoliu os espaos pblicos; os espaos
existentes, no so adequados aos diversos usos possveis; a violncia e o trnsito, no permitem a
livre circulao; os espaos privados dependem de algum tipo de contrapartida das escolas para
poderem ser disponibilizados, pois este uso gera despesas para quem est cedendo o seu espao.
A compreenso de territrio enfaticamente abordado pelo prisma cultural, como percebido, leva a
recortar as relaes sociais reduzindo a complexidade dos fatores que o circundam apenas pela
dimenso cultural que acaba por causar uma ideia de sociedade harmoniosa. Defendemos aqui uma
conceituao de territrio que traga consigo a compreenso das relaes de poder, seus
movimentos de resistncia, a relao do homem com a natureza e com a produo, enfim, que nos
faa refletir sobre todas as dimenses que nos forneam uma postura crtica do conceito de
territrio.
Concluses
Ao identificarmos trs tipos de tratamento dado problemtica dos Territrios Educativos no
Programa Mais Educao que vo, desde a ausncia de uma conceituao necessria para a
implementao deste, passando por uma viso funcionalista e chegando a uma abordagem
simblica/ cultural, percebemos que h um esvaziamento da problemtica. A reflexo sobre as
possibilidades de desenvolvimento, esvaziamentos ou encurtamentos da poltica educacional,
atravs da ampliao das responsabilidades da escola, acaba no dialogando com o fato de que na
maioria dos locais atendidos por escolas pblicas, a escola como um dos ou o nico equipamento
pblico disponvel.
Defender, portanto, os territrios educativos como a sada para as dificuldades, do ponto de vista
da infraestrutura fsica das escolas, por um lado, e por outro lado que a escola poder, atravs da
ampliao de seus espaos educativos, impulsionar a existncia de uma comunidade educativa e em
seguida de uma Cidade Educadora, algo que esbarra na contradio entre realidade e
possibilidade. Os investimentos nos equipamentos pblicos, ao tratarmos especificamente desta
questo do territrio educativo e da cidade educadora, no esto se dando de forma a garantir que
se possa circular com uma turma de crianas, visitando museus, teatros, praas, parques, cada vez
menos presentes na realidade das cidades. Se como atividade de visitas e excurses didticas
muitas vezes esbarra no fato da inexistncia desses equipamentos, como uma atividade sistemtica,
a utilizao de espaos fora da escola praticamente impossvel, visto que estes no existem ou
no vo estar disponveis, a no ser que seja mediante ressarcimento.
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1 Em 2011, o FNDE reservou tambm R$ 476 milhes para o indicador Quadras Esportivas no
PAC2 Recursos Empenhados.
Tempo de escola e sociabilidade em duas escolas da rede
municipal de Terespolis: uma anlise comparativa
Regis Eduardo Coelho Argelles da Costa
I
Introduo
O debate sobre a ampliao dos tempos e espaos escolares vem intensificando-se no campo da
educao brasileira, de acordo com o aumento de polticas pblicas nesse sentido. Estudos
recentes revelaram um incremento significativo de experincias de ampliao da jornada, induzidas
por polticas de incentivo do Governo Federal, especialmente aps o lanamento, em 2007, do
Programa de Mais Educao. O Plano Nacional da Educao para o perodo 2011-2020
estabeleceu como uma de suas metas oferecer educao em tempo integral em metade das escolas
pblicas de educao bsica. A Secretaria de Educao Bsica (SEB/MEC) publicou, em 2011, o
texto "Caminhos para elaborar uma proposta de Educao Integral em Jornada Ampliada", cuja
responsabilidade foi compartilhada por diversas instituies da sociedade poltica e civil:
universidades pblicas, organizaes no governamentais, secretarias municipais, e a
Confederao Nacional dos Trabalhadores da Educao.
Este trabalho visa contribuir com aquele debate, ao analisar e comparar o uso do tempo fora da
escola de alunos das sries finais do ensino fundamental de duas escolas pblicas da cidade de
Terespolis, Regio Serrana fluminense. A comparao teve por fim mapear possveis interfaces
entre escola, famlia e cidade, ao nvel dos alunos, entendendo o tempo fora da escola enquanto
fenmeno sntese dessas relaes. A categoria tempo fora de escola pensada aqui a partir do
conceito de tempo social, na medida que este atravessado por enunciados de estratgias e estilos
de vida, remetendo seguramente a "adequao" do jovem ao contraditrio mapa de instituies e
posies de classe disposio. Compreender as interfaces da escola com o indivduo a partir
dessa perspectiva significa perscrutar as fronteiras materiais e simblicas dos tempos e espaos
escolares, para alm dos muros da escola, o que evidencia a importncia que a categoria tempo
fora de escola adquire neste estudo.
A apreenso do tempo enquanto conceito sntese nos foi sugerida por Elias (1998), ao afirmar que
o aumento da "malha social" nas sociedades industrializadas teve por consequncia o
fortalecimento das regularidades de uso e estruturao do tempo social. A compreenso da jornada
escolar, a partir dessa perspectiva, deve transbordar o tempo quantitativo correspondente ao turno
escolar, "convertendo-se em um potente instrumento regulador do tempo social de alunos e alunas,
e de seus entornos familiares" (SACRISTN, 2008, p. 92).
Para um entendimento do uso do tempo social a partir de desigualdades de classe so teis as
contribuies de Bourdieu (2009), e Bourdieu e Passeron (2009), que tratam da importncia do
tempo dispensado pelas famlias no trabalho de inculcao do capital cultural de seus filhos.
Definido como trabalho pedaggico primrio por aqueles autores, caracteriza-se pela presena de
uma ao pedaggica familiar que acaba por inculcar predisposies necessrias e fundamentais
para uma trajetria favorvel na escola. Essas estratgias apresentam diferenciais, de acordo com o
volume e a estrutura do capital cultural que cada famlia tem sua disposio, sendo mais eficazes
medida que se considerem posies mais elevadas na estrutura de classes. Uma das evidncias
do produto deste trabalho familiar de construo de um habitus "adequado" instituio escolar
estaria na estruturao do "tempo livre" do aluno, na medida da utilizao voluntria deste tempo
em deveres de casa, pesquisas, cursos ou quaisquer atividades que envolvam trabalho metdico e
intelectual.
A partir da anlise da composio do tempo fora da escola dos alunos, desdobram-se algumas
questes. Primeiro, podemos nos perguntar qual a participao das atividades escolares e de
outras atividades pedaggicas, tais como cursos de lngua estrangeira, computao ou esportes no
tempo fora da escola. Uma dedicao maior a essas atividades impacta o desempenho escolar?
Ademais, o que esse "tempo escolar estendido" revela sobre as relaes da escola e da famlia
com o processo de manuteno e ampliao do capital cultural? Por ltimo, qual a influncia da
configurao do espao social da cidade na diferena de qualidade das escolas e, ainda, na
estruturao do tempo fora de escola? Este artigo procurar perscrutar esses questionamentos, a
partir dos resultados coletados pelo trabalho de pesquisa.
A pesquisa teve por objeto de investigao os alunos e profissionais de educao de duas escolas
pblicas de sries finais do Ensino Fundamental (EF) do municpio de Terespolis/RJ. Procuramos
um estabelecimento que, tanto nas avaliaes oficiais, quanto na fala cotidiana dos professores,
tivesse um bom "desempenho". Assim, chegamos a Escola 1, localizada em bairro de classe mdia
alta; esta pequena escola atingiu os melhores resultados da Prova Brasil e do Ideb da rede pblica
municipal, em 2010. A pouco menos de 15 minutos a p deste estabelecimento, em um bairro
prximo, encontramos a Escola 2. Localizada em So Pedro, o bairro mais populoso da cidade,
com diversas favelas, essa escola vista como uma das mais "difceis" da rede, devido ao seu
tamanho ( a maior escola da rea urbana da cidade), e o fato do corpo discente ser constitudo por
moradores de comunidades carentes. Apesar da "fama", a unidade atingiu nota razovel no Ideb
considerando a realidade teresopolitana , ficando entre as cinco mais altas do municpio.
O trabalho de campo desenrolou-se de fevereiro a outubro de 2010, com visitas peridicas s duas
unidades escolares. Ao todo, foram feitas dez visitas a cada uma das escolas. Um questionrio foi
respondido por 184 jovens das sries finais do EF, sendo 92 de cada escola, com questes
fechadas e abertas. A seo de questes fechadas do instrumento estimou escores para: nvel
socioeconmico (NSE); o uso de tempo fora da escola, considerando o que aqui chamamos de trip
da sociabilidade de jovens dessa faixa etria (tempo despendido em trabalho domstico ou
remunerado; em atividades dirigidas de aprendizagem escolares ou no e em atividades de
lazer e cultura); e, por ltimo, um ndice de avaliao da escola pelos alunos, que pde fornecer
pistas sobre o clima escolar. A seo de perguntas abertas procurou avaliar projeo do futuro
escolar e ocupacional de cada estudante.
O artigo est dividido em quatro itens, a contar desta introduo. No segundo item, apresentaremos
o municpio de Terespolis, seu sistema pblico de EF, e as escolas citadas acima. No item
seguinte sero apresentados e discutidos os dados mais relevantes no mbito do uso do tempo fora
da escola pelos alunos, e as relaes desse uso com a famlia, a escola e a cidade. No quarto e
ltimo item apresentaremos as consideraes finais.
A cidade de Terespolis e as duas escolas
O municpio de Terespolis, localizado a 80 km da capital do Estado do Rio de Janeiro, tem
populao de 163.746 mil habitantes, dos quais 24.000 na faixa etria entre 6 a 14 anos. A rede
municipal pblica de ensino conta com 2.143 matriculas na pr-escola, e 20.624 no EF. A taxa de
escolarizao liquida de 91,3%. So, ao todo, 72 escolas pblicas municipais, sendo que 12
oferecem matricula nas sries finais do ensino fundamental. Nos ltimos 15 anos, o processo de
municipalizao desse nvel de ensino foi bastante significativo na cidade, seguindo uma tendncia
nacional.
As principais fontes de renda do municpio so advindas do turismo de veraneio e de escalada
(Terespolis laureada com o ttulo de "Capital Nacional do Montanhismo") e da produo de
hortalias, responsvel pela articulao de Terespolis ao circuito de acumulao urbano-
industrial regional, que prioriza o estabelecimento de espaos agrrios setoriais para suprirem o
abastecimento de alimentos de grandes centros (no caso, a regio metropolitana do Rio de Janeiro).
Mais ainda, a agricultura confere ao municpio e ao Estado do Rio de Janeiro a posio de
produtor nacional de vrios legumes e hortalias (RODRIGUES, 1999). Recentemente, por conta
das fortes chuvas de janeiro de 2011, que devastaram boa parte da zona rural da cidade, os
moradores do Rio e Grande Rio experimentaram um aumento nos preos das hortalias, que pode
ser considerado um efeito colateral dessa concentrao inter-regional da produo agrcola.
Na regio sul da cidade encontra-se um conjunto de cinco escolas que respondem por mais da
metade das matrculas das sries finais do EF do ensino fundamental. A Escola 1 e outra unidade
vizinha so exemplos de escolas localizadas em bairros de classe mdia/classe mdia alta; estas
escolas obtiveram o melhor desempenho da rede na Prova Brasil de 2009; outras duas, incluindo a
Escola 2, ficam no bairro de So Pedro, constitudo de inmeras favelas e carente de equipamentos
urbanos. Em um territrio de transio entre um bairro de classe mdia (Ftima) e o bairro de So
Pedro est uma outra escola, que recebe alunos de uma favela prxima, a Beira-Linha.
A Escola 1 foi fundada em maio de 1970, no bairro do Alto, um dos mais tradicionais de
Terespolis. A composio da vizinhana da escola tpica de um bairro de classe mdia:
condomnios, casas de luxo, supermercados, padarias, restaurantes, lojas de mveis sofisticados e
um pequeno shopping. Complementam essa paisagem a Igreja de Santo Antnio das mais antigas
da cidade , uma sinagoga, templos evanglicos, colgios particulares e um campus universitrio.
O bairro tambm tradicional pela feirinha de roupas, que atrai muitos turistas da capital e
municpios vizinhos nos fins-de-semana.
A Escola 1 no foi construda pelo poder pblico, e sim doada cidade pelo j extinto Grupo
Manchete, que era propriedade do jornalista Adolpho Bloch. No pequeno porto de entrada h uma
placa de bronze que faz meno doao. No incio de suas atividades, a escola atendia apenas as
turmas de 5 srie, no turno da tarde, contando com apenas 120 alunos. J em 1975, passou a
admitir alunos at a 8 srie, funcionando em dois turnos.
O projeto do complexo escolar representa elementos clssicos de uma escola: o prdio principal
emula o quadro-negro; o auditrio/biblioteca tem o formato de um apontador; o anexo ao prdio
principal, transformado em sala de aula, o apagador; e a caixa d'gua da escola, apoiada em uma
estrutura cilndrica, representa um giz. Existe certa polmica em torno deste projeto, por conta do
mesmo ser atribudo ao arquiteto Oscar Niemeyer. Conforme a Auxiliar de Direo, "essa coisa de
Niemeyer tem sido uma pedra no sapato desta escola". A "assinatura" impede que se faam
mudanas no espao escolar, apesar do escritrio do arquiteto no reconhecer a autoria.
Em comparao com outras unidades da rede que atendem as sries finais do EF, a Escola 1 a
menor de todas. Sua rea coberta conta com 850 m
2
, onde esto dispostas seis salas de aula, que
atendem 12 turmas nos dois turnos. Dessas seis, cinco fazem parte do projeto original; a outra era
espao originalmente destinado ao refeitrio da escola. A rea coberta tambm abriga um pequeno
refeitrio, cozinha, sala de direo, banheiros, sala de professores, secretaria e depsito; alm de
um auditrio de curioso formato ( o "apontador" do projeto) que, sozinho, ocupa 260 m
2
(TERESPOLIS, 2008).
A Escola 2, fundada em 1975, est localizada no bairro de So Pedro, o mais populoso da cidade.
Trata-se de regio de composio heterognea, com algumas casas de mdio porte no vale, e
favelas nos morros. So, ao todo, cinco favelas: Rosrio, Pimentel, Funcionrios, Morro do Tiro e
Perptuo. Em algumas destas, j existe a ao do crime organizado, principalmente o ligado ao
trfico de drogas. Segundo alguns professores mais antigos da unidade, o processo de favelizao
se acelerou a partir da dcada de 90, o que "mudou um pouco a cara da escola" (Professora 1,
Escola 2).
O prdio da escola chama a ateno devido ao tamanho modesto de outras construes ao redor. A
unidade passou por uma grande reforma no ano de 2006, o que foi considerado como bastante
positivo pelos professores. Seus muros so pintados de branco, sem pichaes. A escola passou a
contar com laboratrio de informtica com 17 mquinas conectadas a internet, e viu melhorias em
diversas instalaes, tais como biblioteca, quadra coberta, vestirios e auditrio. Alguns docentes
informaram que o estado da escola antes da reforma era "pssimo", com janelas e portas
quebradas, a escola toda pichada, etc.
Ao todo, o prdio principal tem 17 salas de aula, distribudas em 3 andares, interligados por uma
escada central; cada sala possui quadro branco, mural, janelas de vidro e ventilador. As salas so
praticamente do mesmo tamanho, excetuando-se as duas que ficam no andar trreo, que so
menores. Pudemos observar que algumas salas enfrentam problemas acsticos devidos
proximidade da escola de primeiro segmento, por conta dos recreios e das atividades extraclasse.
A iluminao das salas no aproveita todo o potencial da luz natural, devido disposio das
janelas. Todas tm uma boa aparncia, com cadeiras e mesas novas. Todavia, em uma das ltimas
visitas, foi observado que muitas janelas estavam quebradas, bem como alguns ventiladores. No
existe, na Escola 2, acesso para pessoas com deficincia no prdio principal, mas o andar trreo
tem um banheiro para deficientes. O refeitrio pequeno para a quantidade de alunos e, no ano de
2010, a escola experimentou servir merenda no horrio de troca de turnos, a fim de evitar tumultos
na fila. A cozinha e almoxarifado pareceram adequados; ao lado destes, h uma pequena cantina e
uma sala de fotocpias. Ainda no trreo, esto a secretaria da escola, sala de orientao
pedaggica, sala da auxiliar de direo e sala da direo.
O tempo fora da escola: alguns resultados
As perguntas que se referiam ao uso do tempo fora da escola foram divididas em 3 grupos de
variveis: trabalho remunerado e domstico; atividades direcionadas de aprendizagem; lazer e
atividades socioculturais. Cada um desses grupos tambm permitiu estimar um ndice do uso de
tempo, por aluno. Estes dados tambm puderam ser reagrupados em categorias especficas, a ttulo
de comparao entre as duas escolas, como por exemplo, saber se os alunos da Escola 1 fazem
mais dever de casa que os da Escola 2; ou se o grupo de alunos, por escola, gasta mais tempo em
cursos fora da unidade, ou em templos religiosos. Nesse sentido, a investigao do tempo fora da
escola empreendida neste trabalho no limitou seu interesse ao carter quantitativo do tempo e,
portanto, no pode responder questes tais como "quantas horas o aluno fica vendo TV?" ou "A
aluna joga mais videogame, arruma a casa ou faz os deveres, ao fim de um dia?". Conforme j dito
na introduo, nosso interesse aqui recai sobre as caractersticas sintticas e relacionais do tempo
social de indivduos que reproduzem sua vida material em uma sociedade de classes.
Os dados indicaram que o tempo dedicado ao trabalho assalariado pelos alunos da Escola 2
consideravelmente maior, quando em comparao com a Escola 1. Apenas 20% destes afirmaram
que usam seu tempo em troca de algum salrio, contra 68% da outra unidade. Foi encontrada uma
discreta correlao positiva entre o ndice do NSE e o de trabalho remunerado (p=0,05) na Escola
1, o que indica que as famlias de maior poder aquisitivo oferecem mais oportunidades de
atividades remuneradas aos seus filhos. Em verdade, alguns deles confirmaram essa suspeita ao
responderem as perguntas sobre o primeiro emprego, mais adiante: "ajudo no trabalho de
minha/meu me/pai", por exemplo. Para os jovens das duas escolas, a entrada no mundo do
trabalho esteve de certa forma relacionada com a ocupao de algum dos responsveis.
Os dados brutos sobre o trabalho remunerado e domstico da Escola 2 podem ser conferidos na
Tabela 1. Esses dados puderam ser confrontados com a questo que os alunos respondiam se j
trabalhavam. As respostas indicaram ocupaes tais como "bab", "pedreiro", "marceneiro",
"jardineiro" e "transportador de mudanas". Pde-se aferir uma correlao positiva (r
p
= 0,34
p=0,01), entre os ndices A2(trabalho em troca de algum pagamento, fora de casa) e B4(ajudar pai
e me no trabalho). possvel concluir, portanto, que a entrada no mundo do trabalho, para esses
jovens, esteve de certa forma relacionada com a ocupao de algum dos responsveis, assim como
na Escola 1.
Tabela 1 Distribuio percentual das respostas "sim" dos alunos da Escola 2 a dimenso do
trabalho remunerado e domstico
%
Trabalho remunerado em casa 42
Trabalho remunerado fora de casa 26
Tomar conta de parente 50
Ajudar nas tarefas de casa 75
Ajudar pai e me no trabalho 35
Cabe tambm ressaltar a presena do trabalho domstico no dia-a-dia dos jovens da Escola 2.
Desagregando os dados por gnero, possvel observar diferenas importantes, pois 95% das
meninas afirmaram "ajudar nas tarefas de casa", contra 61% dos meninos; 92% das meninas
tambm vo rua comprar alguma coisa para a casa, contra 78% dos meninos. Algumas meninas
relataram, no questionrio, que costumam tomar conta de primos mais novos em troca de algum
dinheiro, o que pode ser considerado como um trabalho dentro da rede de sociabilidade familiar.
No foram encontradas correlaes significativas entre o trabalho (remunerado ou no)
1
dos jovens
e o NSE da famlia. Todavia, foi possvel observar uma correlao negativa (r
s
=-0,297 p=0,01)
entre o trabalho domstico e a escolaridade das mes da Escola 2, indicando que h uma tendncia
que mes de menor escolaridade priorizem os servios de casa aos trabalhos escolares.
Os ndices sugerem que os alunos da Escola 1 ajudam menos em casa que os da outra unidade.
Podem-se ressaltar algumas especificidades nesses valores. Os meninos da Escola 1 vo menos a
rua fazer compras para a casa do que os da Escola 2; as meninas da Escola 1 fazem mais trabalhos
domsticos que os meninos da Escola 2. Ainda sobre os servios domsticos, os dados indicaram
que a questo de gnero no , na Escola 1, to pronunciada quanto na outra escola, na qual as
meninas indicaram participar muito mais dos afazeres domsticos que os meninos.
Os dados permitiram considerarmos que muitos jovens das sries finais das duas escolas j esto
ainda que de forma instvel e, muitas vezes, precria inseridos em alguma atividade de trabalho
remunerado e, de certa forma, preparando e sendo preparados para sua transio vida adulta, o
que confirma os achados de Camarano, Kanso e Mello (2006). Alm disso, por conta de sua faixa
etria, as famlias desses jovens demandam uma maior participao nas tarefas domsticas, como
arrumar a casa, tomar conta de algum parente ou ir ao mercado fazer compras. A insero segue,
muitas vezes, a profisso de algum dos responsveis; esse fato pode ser estimulado por conta da
prpria configurao das relaes de trabalho tpicas de uma cidade de veraneio, tal qual
Terespolis.
Mais de 80% dos respondentes da Escola 1 afirmaram usar parte de seu tempo fora da escola em
atividades escolares. Considerando apenas a questo "fazer dever de casa", o ndice chegou a 89%.
Quando se olha para as atividades extracurriculares, as porcentagens diminuem, mas, ainda assim,
so significativamente mais elevadas que as declaradas pelos alunos da Escola 2. O ndice para o
dever de casa (80%) contrariou o discurso de alguns professores da Escola 2, que reclamaram que
poucos alunos se dedicavam aos deveres de casa. Ressalte-se tambm a baixa incidncia de alunos
que fazem algum curso no contraturno nesta escola, ou em outro espao qualquer. Esses dados
podem ser verificados na Tabela 2 abaixo.
Tabela 2 Distribuio percentual de respostas "sim" para atividades de ensino-
aprendizagem no tempo fora da escola (Escola 1 x Escola 2)
Escola 1 (%) Escola 2 (%)
Dever de Casa 89 80
Estudar para a prova 85 68
Ler livro para escola 82 42
Dever de casa para curso 45 32
Ler livro para curso 26 15
Atividade na escola, no contraturno 43 21
Curso ou aula particular 38 16
A Tabela 2 chama tambm ateno para outros dois elementos. Primeiro, que a Escola 1 recebe
mais alunos no contraturno que na Escola 2. Sabe-se que a SMET oferece, em todas as escolas,
aulas de reforo no contraturno, nas disciplinas em que os alunos ficaram em dependncia.
Entretanto, os baixos ndices de reprovao da Escola 1 sugerem no ser esse o fator explicativo
para a maior presena desses alunos no contraturno. Segundo, o fato que quase 40% dos alunos da
Escola 1 indicaram fazer algum curso no contraturno, mais que o dobro quando comparados com os
da Escola 2. Uma tentativa de encontrar correlaes entre cada um dos itens da tabela 2 e o NSE da
famlia no encontrou resultados relevantes, ou seja, os alunos de maior NSE no so
necessariamente aqueles que fazem curso no contraturno.
O ndice do tempo de aprendizagem apresentou, para os alunos da Escola 1 um coeficiente de
correlao de r
s
=0,22 (p=0,01) com o NSE, e de r
s
=0,27 com a escolaridade da me (p=0,01).
Adotando-se um modelo de regresso linear mltipla com esses dois elementos, todavia, verificou-
se que a escolaridade da me tem um peso maior que o NSE, sendo o ndice de tempo de
aprendizagem definido como varivel dependente. J na Escola 2 foram encontradas correlaes
positivas significativas entre o ndice do tempo de aprendizagem e o correspondente ao NSE da
famlia e a escolaridade da me. Um modelo preditor de regresso linear mltipla considerando
essas duas variveis, todavia, no encontrou dados relevantes.
J os dados da Tabela 3 e 4, que tratam das atividades socioculturais no tempo fora da escola da
Escola 1 e 2, respectivamente, sugerem que boa parte dos jovens da Escola 1 j tem acesso
internet em suas residncias, por conta do baixo ndice dos que indicaram que vo a lan houses
(18%). Boa parte deles tambm parece ter hbitos de leitura, que se estendem para alm do
demandado pela escola ou por cursos. Comparando esses dados com os da Escola 2, v-se que h
ligeira vantagem da Escola 1 no que diz respeito a hbitos de leitura, acesso a internet, e encontros
com amigos fora de casa. A diferena de hbitos de leitura entre meninos e meninas menos
acentuada na Escola 1, mantendo a vantagem das ltimas. Os meninos da Escola 1 praticam mais
esportes que as meninas; contudo, fazem menos uso de espaos pblicos que os da Escola 2. O
maior ndice para clubes pode estar ligado ao maior NSE; Terespolis possui clubes sociais onde
estratos mdios e superiores se encontram para a prtica de esportes e festas.
Tabela 3 Distribuio percentual de respostas "sim" dos alunos da Escola 1 para atividades
socioculturais no tempo fora da escola
Total(%) Meninos (%) Meninas (%)
Ler jornais e revistas 63 53 76
Ler livros (romance, livros religiosos) 59 51 78
Acessar a Internet 77 73 84
Ver TV 96 96 98
Jogar Videogame 66 78 44
Escrever, desenhar e/ou pintar 52 53 56
Tocar instrumento musical 24 38 22
Reunir com os amigos, em casa 70 69 71
Reunir com os amigos, fora de casa 87 89 82
Praticar esportes e locais pblicos 38 51 18
Praticar esportes, em clubes 42 51 36
Ir a lan house 18 22 11
Ir Igreja ou templo 64 62 82
Tabela 4 Distribuio percentual das respostas "sim" dos alunos da Escola 2 ao tempo
dedicado ao lazer e atividades socioculturais
Total(%) Meninos (%) Meninas (%)
Ler jornais e revistas 45 29 64
Ler livros (romance, livros religiosos) 53 37 79
Acessar a Internet 63 69 49
Ver TV 99 98 100
Jogar Videogame 76 86 49
Escrever, desenhar e/ou pintar 54 41 67
Tocar instrumento musical 24 35 31
Reunir com os amigos, em casa 73 71 79
Reunir com os amigos, fora de casa 77 76 77
Praticar esportes e locais pblicos 60 73 26
Praticar esportes, em clubes 38 41 15
Ir a Lan House 34 24 38
Ir igreja ou templo 64 63 74
possvel destacar a quase totalidade de respostas "sim" ao ato de ver televiso. Os dados
indicam que essa mdia continua participar da vida dos jovens, a despeito do avano da mdia de
internet, que tambm teve representao significativa na amostra. O fato de boa parte dos jovens
das duas escolas afirmarem que se renem com os amigos fora de casa revela uma forma de
sociabilidade que ainda bastante importante em cidades do porte de Terespolis, e refora o
papel decisivo dos pequenos grupos no dia-a-dia de adolescentes (PROVENOST, 2007). Os dados
indicaram que o hbito de leitura "desinteressado" faz parte do cotidiano de mais da metade do
grupo pesquisado.
No que diz respeito ao ndice agregado para o tempo dedicado ao lazer, no foram encontraram
relaes significativas entre esse e os outros j discutidos acima, nas duas escolas. importante
destacar que, diferentemente do que ocorreu com a Escola 2, no houve correlaes significativas
entre o tempo de lazer e o dedicado s tarefas de ensino-aprendizagem. A distribuio do ndice do
lazer na Escola 1 se mostrou menos dispersa que a da Escola 2, e concentrada em escores mais
elevados.
Consideraes finais
Buscar investigar a escola a partir de uma perspectiva ampla reflete, em nosso entender, o carter
relacional dessa instituio, induzindo a apreenso da mesma em diferentes nveis de anlise (sala
de aula, instituio e sistema). De acordo com Canrio (2004), tal carter denota as distintas
possibilidades que se descortinam no estudo emprico da escola. Isso, de certa forma, o que h de
mais desafiador ao pesquisador da escola: as amplas relaes presentes nesta totalidade podem
confundi-lo no momento de esboo dos seus esquemas de anlise. Nesse sentido, associao do
"tempo" com a "escola" pode ser um pano de fundo satisfatrio para a produo de conhecimento
que d conta dessa totalidade, sem se perder nas redes que compem sua multidimensionalidade.
Conforme alerta Sacristn (2008, p. 48), "saber como se constitui o tempo escolar conhecer a
essncia da escolarizao". Tudo indica e esse estudo contribuiu para o fortalecimento desta
suspeita que o tempo escolar no se resume apenas ao perodo passado pelo aluno na escola. Os
deveres de casa, os conselhos de classe e reunies pedaggicas, os outros cursos e aulas de
reforo, ou seja, representam todo um tempo vivido para alm do turno, cuja compreenso refina a
avaliao dos resultados escolares dos estudantes e, de forma mais geral, do desempenho da
escola.
Os resultados do survey que tratou das dimenses de socializao do tempo dos jovens das duas
escolas nos forneceu algumas pistas interessantes sobre esses e outros aspectos. Em primeiro lugar,
confirmou-se a suspeita de que muitos jovens j conhecem a rotina do estudo em consonncia com
o trabalho. Pode-se acrescentar a esse achado que nem sempre os mais pobres so aqueles que
esto a ingressar no mundo do trabalho, na medida que no foi encontrada nenhuma relao entre
trabalho e NSE das famlias. Entretanto, a presena maior de alunos da Escola 2 que trabalham
parte do dia, fins-de-semana e at mesmo nas frias no seria uma pista do tipo de expectativa
familiar e pessoal nutrida em relao ao tempo de escola? Em outras palavras, o menor
investimento das famlias da Escola 1 na insero de seus filhos no mundo do trabalho parece
relacionar-se com a expectativa mais positiva para com a escola, o que se reflete no tempo escolar
do aluno, visto a partir de uma perspectiva ampliada.
O tempo dedicado s atividades de ensino-aprendizagem tambm apresentou diferenas
importantes na comparao entre as escolas. Os dados indicaram que os alunos da Escola 1 se
dedicam mais s atividades escolares e cursos diversos que seus colegas da Escola 2. Como a
amostra contou com jovens das sries finais do EF, ou seja, adolescentes, pode-se partir do
princpio que boa parte deles j possui autonomia relativa na construo do seu tempo social
(PROVENOST e ROYER, 2004). Tal considerao nos ajuda a concluir que a dedicao de parte
dos seus dias a essas atividades j foi internalizada por esses adolescentes, o que reforaria o
trabalho pedaggico realizado, pela escola e pelas famlias, na valorizao de determinadas
tarefas. Sobre esse ltimo aspecto, os dados sugeriram que a escolaridade da me fator de grande
relevncia no tempo dedicado a tarefas de ensino-aprendizagem dos alunos das duas escolas. Vale
tambm ressaltar que a avaliao que o aluno faz da sua escola no se apresentou relevante, em
nenhum dos dois casos, na constituio desse ndice do tempo.
Uma dedicao maior aos estudos significaria, necessariamente, menos tempo disponvel para
outras atividades, em especial aquelas ligadas ao lazer e outras atividades culturais? Os resultados
das duas escolas foram conflitantes: na Escola 1 tudo indicou que sim, enquanto que na Escola 2 foi
encontrada forte correlao entre o tempo de estudos e o tempo de lazer. Acreditamos que essa
caracterstica pode nos contar algo sobre a "qualidade" avaliada a partir de aspectos como, por
exemplo, a durao, concentrao e ambincia do tempo dedicado s tarefas de ensino-
aprendizagem. Alguns jovens que participaram do estudo, especialmente os da Escola 1, mantm
uma relao equilibrada entre tarefas escolares e lazer, e este equilbrio pode ter consequncias
positivas no desempenho escolar.
ELIAS, N. Sobre o tempo. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 1998.
SACRISTN, J. G. El valor del tiempo en educacin. Madrid: Ediciones Morata, 2008.
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fora da escola: uma anlise comparativa na rede municipal de Terespolis/RJ", defendida em
2011.
1 Para cada grupo de variveis relacionadas ao uso do tempo fora de escola bem como as que se
referiram ao NSE e ao clima da escola foi calculado um ndice agregado para cada indivduo.
Esse ndice foi obtido atravs da mdia dos valores ponderados (1/frequncia) de cada escore
indicado no questionrio. Assim, temos um ndice para NSE, para o tempo dedicado ao trabalho,
aprendizagem, ao lazer e atividades socioculturais e para a escola.
Educao do campo, disputas territorias e o
PRONERA: o Curso Especial de Graduao em
Geografia CeGeo
Rodrigo Simo Camacho
I
Introduo
A construo da Educao do Campo ocorreu devido caracterstica de excluso social e
educacional existente historicamente no campo brasileiro. No combate a esta excluso, os
movimentos socioterritoriais camponeses, que j vinham travando uma luta constante pela/na terra,
passam a lutar tambm por uma Educao condizente com sua realidade. Este fato permite que
consideremos que a Educao do Campo est diretamente ligada com as disputas territoriais do
campesinato com o capital, pois a territorializao do agronegcio significa a desterritorializao
do campesinato e, logo, da Educao do Campo. A territorializao do campesinato a
territorializao da Educao do Campo. necessrio disputar territrios com o capital para se
efetivar a Educao do Campo.
A Educao do Campo significa o projeto campons de educao que est integrado ao projeto de
desenvolvimento territorial rural proposto pelo campesinato em contraposio ao projeto do
agronegcio. Na busca por este projeto de desenvolvimento rural campons, a luta dos movimentos
camponeses permitiu a conquista de polticas pblicas de Educao do Campo. Dentre estas
polticas pblicas de Educao do Campo e desenvolvimento territorial rural temos o PRONERA.
O PRONERA a construo prtica da Educao do Campo pensada pelos movimentos
camponeses. Esta poltica pblica de gesto tripartite governo federal, movimentos sociais e
universidades permitiu a formao educacional formal dos camponeses-assentados respeitando
as suas caractersticas materiais e simblicas enquanto um modo de vida com as suas
especificidades.
A experincia de Educao do Campo do PRONERA analisado em nossa pesquisa foi a do Curso
Especial de Graduao em Geografia (convnio INCRA/PRONERA/UNESP/ENFF). Neste curso,
entre os anos de 2007 e 2011, estudaram camponeses-assentados militantes dos movimentos
socioterritoriais, em sua maioria ligados a Via Campesina, em regime de alternncia na UNESP em
Presidente Prudente/SP e na Escola Nacional Florestan Fernandes em Guararema/SP. Os
conhecimentos apreendidos no Curso iro auxiliar os camponeses em sua militncia nos
movimentos sociais, na atuao nas escolas dos assentamentos, na proposio de polticas pblicas
de desenvolvimento territorial rural etc.
Por uma educao do campo: o projeto campons de
desenvolvimento territorial no campo
A construo de um novo projeto de Educao do Campo est relacionada com a juno de
algumas entidades que em 1998 formaram a Articulao Nacional Por Uma Educao Bsica do
Campo. Estas entidades que promoveram este movimento foram: CNBB, o MST, a Unicef, a
Unesco e a UNB atravs do Grupo de Trabalho e Apoio Reforma Agrria (GTRA). A primeira
conferncia denominada Por uma Educao Bsica do Campo ocorreu em Luzinia/GO em 1998
(NASCIMENTO, 2003; FERNANDES, 2004). Uma das principais concepes defendidas nesta
conferncia foi necessidade de visualizarmos o campo como parte do mundo e no como aquilo
que sobra alm das cidades. Ento, os sem-terra foram pensando essa questo e discutindo-a com
os povos do campo: camponeses, quilombolas e indgenas e ficou esboada essa assertiva nessa
Conferncia Nacional Por uma Educao Bsica do Campo de 1998. Era necessrio,
primordialmente, estabelecer a importncia que tem o campo para a partir da refletirmos acerca de
uma Educao do Campo (FERNANDES, 2004).
O primeiro motivo que d incio para a luta pela conquista de uma Educao do Campo a
realidade de excluso no qual vivem os moradores do campo. Excluso esta que fez com que os
povos do campo
1
(indgenas, quilombolas, ribeirinhos, camponeses etc.) ficassem a margem dos
avanos conquistados na educao pblica. Carlos Rodrigues Brando relata as condies
precrias das escolas existentes nas regies rurais: "[...] tudo o que h so pequenas construes de
uma ou duas salas, encravadas em terras cedidas de stios e fazendas: escolas isoladas e escolas
de emergncia, onde o qualificador dos prprios nomes oficiais dispensa qualquer outro adjetivo.
[...]". (BRANDO, 1999, p.18, grifo do autor)
2
.
A realidade dos moradores do campo foi sempre de uma educao que no ultrapassava as sries
iniciais do ensino fundamental. E a situao ainda era mais grave com relao aos sem terras.
Havia (ainda h) uma grande quantidade de analfabetos no campo. A educao sempre esteve
margem da populao excluda do campo (BATISTA, 1995). Tendo em vista que na sociedade
capitalista a leitura e a escrita so instrumentos de status e poder, quase sempre considerada um
privilgio das classes dominantes, consequentemente as classes subalternas tm poucas
oportunidades de dominar os cdigos da cultura letrada, ficando submetidos a "[...] privao
absoluta ou quase absoluta de smbolos e objetos da cultura letrada [...]". (BRANDO, 1999, p.
35).
A pesar de estudos e dados de censos mostrarem uma expanso quantitativa do acesso escola,
ainda alto as desigualdades sociais e regionais. Existe um ndice elevado do nmero de
analfabetos, principalmente nas regies Norte e Nordeste. Grande parte desta populao analfabeta
ou com baixa escolaridade so moradores do campo (PAIVA, 2004). No campo, cerca de 45% das
crianas de 4 a 6 anos e 10% de 7 a 14 anos no frequentavam a escola em 2000. Trs em cada dez
jovens ou adultos que moravam nas reas rurais eram analfabetos. Dos jovens entre 15 e 24 anos
havia quase um milho de analfabetos (IBGE, 2000 apud ANDRADE; DI PIERRO, 2004). Os
principais motivos apontados como a causa desses nmeros negativos so pela "[...] inexistncia
de centros educativos prximos moradia, pela falta de transporte escolar ou porque as
miserveis condies de vida de suas famlias lhes impunham trabalhar em casa ou na roa
desde muito cedo. [...]". (ANDRADE; DI PIERRO, 2004, p. 19, grifo nosso).
A ausncia de polticas pblicas demonstra a forma de tratamento desigual e discriminatrio com
relao populao do campo. Esta ao negligente do Estado acarretou em problemas
educacionais que perduram h sculos como: analfabetismo; crianas, adolescentes e jovens
fora da escola, sem escolas; defasagem idade-srie; repetncia e reprovao; contedos
inadequados; problemas de titulao, salrios e carreira dos seus mestres e um atendimento
escolar, na maioria das vezes, reduzido a quatro primeiras sries do ensino fundamental
(ARROYO; CALDART; MOLINA, 2004).
De acordo com Cledson, estudante-campons do CEGeo e militante do MST da regio do Pontal do
Paranapanema/SP, os problemas das escolas do campo ainda so grandes: "[...] questo da infra-
estrutura, as escolas de mal qualidade, poucos funcionrios, falta biblioteca em muitos cantos,
falta uma sala de computadores.. [...]". (ENFF, jul. 2010).
O princpio bsico, portanto, para defendermos a necessidade da construo de uma Educao do
Campo o fato de estarmos partindo do pressuposto de que houve um processo histrico de
excluso dos habitantes do campo do processo educativo formal pblico. A falta de uma poltica
pblica direcionada a atender as necessidades educacionais dos moradores do campo foi um dos
fatores que influenciaram a existncia de uma grande quantidade de analfabetos presentes no
campo.
O campo, tambm, foi durante muito tempo esquecido pela universidade. A produo cientfica
acerca do campo era bastante precria. Esta realidade comea a ser modificada quando os
movimentos socioterritoriais camponeses comeam a se manifestar em escala nacional. As
pesquisas que tratavam acerca da educao nas reas rurais eram uma minoria comparada com as
pesquisas de educao urbana.
O movimento "Por Uma Educao do Campo" nasce para combater esta realidade de descaso.
Descaso este tanto da Universidade quanto do Estado. O movimento Por Uma Educao do Campo
comea a exigir dos rgos governamentais o incentivo a polticas pblicas e o financiamento de
pesquisas relacionadas s questes educacionais no campo. (ARROYO; CALDART; MOLINA,
2004).
A excluso social e educacional dos moradores do campo tem que ser entendida historicamente. No
Brasil, a fora da ideologia dominante, composta pelas oligarquias agrrias que imperam desde o
Brasil colonial, defendia o discurso de que aprender a ler e a escrever para os camponeses era
intil e suprfluo. O argumento era o de que a natureza do trabalho campons (produo de
alimentos a partir manejo com a terra para sua subsistncia e a venda de excedentes para a
populao urbana) no prescindia de formao escolar nenhuma. O prprio modo de vida
campons, a priori, era a justificativa para a negao do acesso a educao para os mesmos.
O que a ideologia das classes dominantes do campo pretendia com este argumento era naturalizar
as desigualdades sociais e mascarar as diferenas de condies de acesso educao formal.
Estavam difundindo a ideologia de que pensar, ler, escrever e refletir algo necessrio e possvel
somente elite dominante. Este um exemplo da ideologia dominante introduzida na cabea do
oprimido (FREIRE, 1983). O campons hospedava esta ideologia do opressor e passou a acreditar
que a educao no era necessria para ele. Dito de outra forma: "[...] a educao foi vista como
um processo desnecessrio para aqueles/as que estavam emergidos num mundo onde ler, escrever,
pensar e refletir no tinha nenhuma utilidade e serventia. [...]". (NASCIMENTO, 2003, p. 2,
grifo nosso).
A histria do Brasil construda a partir de uma tradio poltica autoritria, oligrquica,
patrimonialista e burocrtica. Devido a esta caracterstica histrica, o Brasil sofre de profundas
desigualdades sociais, dentre elas, o analfabetismo (JESUS, 2004). De acordo com Claudemiro
Godoy do Nascimento (2003), com o objetivo de manter o status quo, as elites dominantes sempre
negaram o direito educao para os povos do campo. Quando ofereceriam uma educao era
sempre voltada para a submisso. Este fato ocorreu desde o perodo colonial onde, a partir dos
missionrios catlicos, a educao foi pensada para os indgenas de maneira a domestic-los,
torn-los mais dceis e passivos para facilitar sua escravizao. Era uma educao colonizadora
que seguia a lgica do capital mercantilista-imperialista.
Um dos objetivos dessa educao era difundir a ideologia dominante que impunha a estes sujeitos,
como pensar, para que pensar, como pensar e o porqu pensar. Houve neste processo, a
constituio de uma representao ideolgica dos camponeses como se fossem sujeitos ignorantes e
facilmente manipulveis. Estas representaes acabaram sendo aceitas pelos prprios camponeses.
Assim, a educao direcionada para o espao rural sempre teve a inteno de difundir os
interesses dominantes. Sempre foi uma escola adestradora e no emancipatria. Alm do que, a
educao rural se reduzia escolinha da roa isolada de classes multiseriadas.
Esta escola que estava no campo no era uma escola do campo, uma escola do territrio
campons. Era uma escola ligada a um modelo pedaggico domesticador de tradio ruralista de
dominao. A escola do campo tem como referncia terica-poltica-ideolgica-cultural as
experincias dos movimentos socioterritoriais camponeses. Como explica Bernardo Manano
Fernandes:
[...] as diferenas entre escola no campo e escola do campo so pelo menos duas: enquanto
escola no campo representa um modelo pedaggico ligado a uma tradio ruralista de
dominao, a escola do campo representa uma proposta de construo de uma pedagogia,
tomando como referncias as diferentes experincias dos seus sujeitos: os povos do campo.
(2004, p. 142, grifo nosso).
Essa escola que estava no campo, mas que era uma escola ligada tradio ruralista da dominao,
preparou o campons para a subordinao ao capital de uma forma domesticadora e alienante. O
resultado do processo de territorializao do capital no campo e urbanizao acelerada,
intensificada por uma educao rural domesticadora, foi o de desterritorializao de muitos
camponeses e sua transformao em moradores de periferias urbanas, trabalhadores assalariados
urbanos e bias-frias (BATISTA, 1995; CAMACHO, 2008).
Faz-se necessrio rompermos com esta ideologia dominante presente no Estado e na Universidade
de que a educao oferecida para os povos do campo no tem necessidade de ter boa qualidade,
bastando s "primeiras letras". Como j explicitado, esta concepo produto do discurso
dominante de que o campons no necessita de saber ler, escrever, pensar ou refletir, devido
natureza de seu trabalho e de seu modo de vida. Com esta ideologia, os camponeses teriam que se
contentar com as precrias condies educacionais at hoje oferecida a eles: uma escola de
pssimas condies de infra-estrutura com professores mal preparados e mal remunerados.
[...] A imagem que sempre temos na academia, na poltica, nos governos que para a
escolinha rural qualquer coisa serve. Para mexer com a enxada no h necessidades de
muitas letras. [...]. Em nossa histria domina a imagem de que a escola no campo tem que ser
apenas a escolinha rural das primeiras letras. A escolinha cai no cai, onde uma
professora que quase no sabe ler ensina algum a no saber quase ler. (ARROYO, 2004,
p.71, grifo nosso).
Esta ideologia dominante que concebe o campons como inferior aos demais trabalhadores da
cidade e, especialmente, aos que dominam a cultura letrada, pode ser percebida na crtica feita na
letra de uma cano sertaneja que narra em uma metfora forma superior e discriminatria pela
qual a caneta representando os trabalhadores intelectuais e as classes dominantes portadoras de
uma cultura letrada trata a enxada que representa o campesinato desprovido da cultura letrada.
Vejamos o que diz a letra:
Certa vez uma caneta foi passear l no serto
Encontrou-se com uma enxada, fazendo a plantao.
A enxada muito humilde foi lhe fazer saudao,
Mas a caneta soberba no quis pegar sua mo.
E ainda por desaforo lhe passou uma repreenso.
Disse a caneta pra enxada no vem perto de mim, no
Voc est suja de terra, de terra suja do cho
Sabe com quem est falando, veja sua posio
E no se esquea distncia da nossa separao.
Eu sou a caneta soberba que escreve nos tabelio
Eu escrevo pros governos as leis da constituio
Escrevi em papel de linho, pros ricaos e baro
S ando na mo dos mestres, dos homens de posio.
A enxada respondeu: que bateu vivo no cho,
Pra poder dar o que comer e vestir o seu patro
Eu vim no mundo primeiro quase no tempo de ado
Se no fosse o meu sustento no tinha instruo.
Vai-te caneta orgulhosa, vergonha da gerao
A tua alta nobreza no passa de pretenso
Voc diz que escreve tudo, tem uma coisa que no
a palavra bonita que se chama.... educao!
3
(grifo nosso).
Apesar do reconhecimento da educao como um direito humano desde a dcada de 1980, este
reconhecimento no chegou at o campo. No houve a excluso total dos habitantes do campo com
relao a esta conquista, porm, este direito ficou apenas no nvel abstrato do conceito de
cidadania e no alcanou s especificidades concretas necessrias a realidade do campo
(ARROYO; CALDART; MOLINA, 2004). O sistema educacional do campo sempre foi tratado
como um elemento residual. A consequncia dessa desigualdade foi negao aos povos do campo
dos direitos conquistados nas dcadas anteriores. Nem mesmo as pedagogias progressistas foram
capazes de assimilar a importncia da construo de uma educao que respeite as especificidades
dos povos do campo. Isto porque "As polticas educacionais no Brasil padecem de uma indefinio
de rumos. E as polticas para campo ainda mais. A escola no meio rural passou a ser tratada
como resduo do sistema educacional brasileiro [...]". (ARROYO; CALDART; MOLINA, 2004,
p.10, grifo nosso).
Em sntese, as razes primordiais que levaram a busca por um projeto de educao diferenciado,
denominado de Por Uma Educao do Campo, era, de um lado, a marginalizao social e
educacional no qual viviam os moradores do campo na poca. E esta situao de misria,
desigualdade social e avano destrutivo do capital no campo se complementavam com a ausncia
de polticas pblicas para a educao no campo. E, de outro lado, a luta pela Educao do Campo
se torna possvel pelo fato de os movimentos socioterritoriais camponeses estarem construindo sua
luta pela terra e por um outro projeto de desenvolvimento para a sociedade diferente do projeto do
agronegcio (CALDART, 2005).
Dessa forma, a luta pela Educao do Campo tem origem nos problemas socioeconmicos e
educacionais enfrentados pelos camponeses e, consequentemente, na busca de solues por parte
dos movimentos socioterritoriais camponeses. A necessidade de frear o capitalismo e sua
destruio no campo uma outra marca do processo de construo da Educao do Campo. nesse
contexto de contradies e lutas para a superao dessas contradies vividas no campo, que a
educao surge como um elemento de resistncia para auxiliar na luta pela terra e pela permanncia
na terra a fim de possibilitar a reproduo do campons enquanto modo de vida e classe social
(CAMACHO, 2008). Logo, a conquista da Educao do Campo uma condio fundamental para o
exerccio da cidadania dos povos do campo (FERNANDES, 2004).
A educao do campo e as disputas territoriais no campo
A caracterstica primordial desse movimento de Educao do Campo a luta da sociedade civil
organizada em oposio ao modo de vida imposto pela sociabilidade-territorialidade do capital
(MOLINA, 2012). A Educao do Campo se desenvolve, concomitantemente, a intensificao das
disputas territoriais no campo. O capital transnacional se territorializa no campo acirrando a luta
de classes e causando a expropriao dos camponeses (CALDART, 2010).
Mas, tambm, ao mesmo tempo, temos a desterritorializao do capital nos territrios conquistados
pelos movimentos socioterritoriais. a conquista e a resistncia nestes territrios que permitem a
criao e a reproduo de uma Educao do Campo. A conquista dos territrios camponeses pode
significar a territorializao da Educao do Campo. Tendo em vista que a luta de classes se
manifesta espacialmente no embate pelo controle territorial, o territrio passa a ser para a
geografia uma categoria de anlise fundamental, sendo assim, devem ser reveladas as lgicas
antagnicas existentes na produo desses territrios. Logo, entender o que o territrio
campons, e o que o territrio do agronegcio so de suma importncia para a construo de
uma concepo terica-poltica-ideolgia que interprete a realidade em sua essncia e que auxilie
na construo de uma Educao do Campo adequada a lgica material e simblica de reproduo
da territorialidade do campesinato e que auxilie em seu processo de luta.
Pelo fato de a Educao do Campo ser uma Educao Territorial (FERNANDES, 2008), quando
falamos que est ocorrendo um processo de territorializao da Educao do Campo significa
que esta educao est diretamente relacionada com a perspectiva de criao de territrios a
partir de uma "lgica camponesa". Onde os mesmos sejam os sujeitos da produo de seus
territrios/territorialidades
4
. Espaos que tem como marca suas vontades, capacidades, emoes,
necessidades etc.
O processo de territorializao da Educao do Campo tem como pressuposto bsico a construo
de um conhecimento dialogicamente com "os de baixo". A educao tem que ser condizente com o
territrio/territorialidade no qual ele pertence. Logo, a Educao do Campo tem que ser parte do
processo de re-criao da identidade territorial camponesa. uma educao criada de acordo
com as necessidades exigidas no decorrer do processo de produo/reproduo material e
simblica da re-criao camponesa, que permita a produo/reproduo de seu modo de vida em
seus territrios. Como disse Gilvan Santos
5
: "A educao do campo/do povo agricultor/precisa de
uma enxada/de um lpis, de um trator/precisa educador/pra tocar conhecimento/o maior
ensinamento/ a vida e seu valor...".
Todavia, para que existam territrios camponeses e para que a Educao do Campo se
territorialize, tambm, se faz necessrio romper com a lgica capitalista de produo. Este o
ponto central da discusso da Educao do Campo pensada a partir da lgica dos movimentos
socioterritoriais camponeses. A territorializao da Educao do Campo tem que ser contrria
a territorializao do capital monopolista no campo (agronegcio). Pois, quando o capital se
territorializa, concentrando a terra, os camponeses so desterritorializados de suas terras. Assim,
neste processo de territorializao da Educao do Campo esto intrnsecos uma concepo de
resistncia e de ruptura ao capital no campo.
A territorializao da Educao do Campo ocorre na medida em que os camponeses vo
geografando/territorializando e historicizando/temporalizando as relaes socioespaciais a partir
de suas identidades/territorialidades. Vo escrevendo/grafando no espao suas marcas de classe e
modo de vida. Criando/recriando essas relaes humanizadoras/socializadoras num processo
dialtico/dinmico e, portanto, inacabvel (CAMACHO, 2008).
A territorializao da Educao do Campo produto e, concomitantemente, instrumento da luta dos
movimentos socioterritoriais camponeses e, portanto, a territorializao de um significa, tambm, a
territorializao do outro. Partindo do princpio de que a territorializao camponesa busca a
destruio dos territrios do agronegcio, logo, o projeto de Educao do Campo um projeto de
luta de classes. Da classe camponesa contra a classe dos empresrios do agronegcio.
Corroborando neste sentido, afirma Roseli Salete Caldart: "[...] A Educao do Campo precisa
pensar a educao do conjunto da populao do campo, mas seu projeto educativo est sendo
construdo desde uma perspectiva de classe e desde a experincia poltica e pedaggica dos
movimentos sociais camponeses. [...]". (2004, p.30, grifo nosso).
A Educao do Campo na perspectiva do Paradigma da Questo Agrria
6
, necessariamente,
um projeto de oposio ao agronegcio, pois formada pelos sujeitos da resistncia que esse
modelo de desenvolvimento capitalista no campo quer desterritorializar. A oposio da Educao
do Campo ao agronegcio reflete a luta de classes no campo, bem como a disputa territorial que a
classe camponesa trava com os empresrios do agronegcio no espao rural.
A educao do campo e as polticas pblicas: o PRONERA e o
Curso Especial de Graduao em Geografia
[...] a Educao do Campo nasceu das demandas dos movimentos camponeses na construo
de uma poltica educacional para os assentamentos de reforma agrria. Este um fato
extremamente relevante na compreenso da histria da Educao do Campo. Dessa demanda
tambm nasceu o Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria (Pronera) e a
Coordenao Geral de Educao do Campo. As expresses Educao na Reforma Agrria e
Educao do Campo nasceram simultaneamente, so distintas e se complementam. A
Educao na Reforma Agrria refere-se s polticas educacionais voltadas para o
desenvolvimento dos assentamentos rurais. Neste sentido, a Educao na Reforma Agrria
parte da Educao do Campo, compreendida como um processo em construo que
contempla em sua lgica a poltica que pensa a educao como parte essencial para o
desenvolvimento do campo. (FERNANDES, 2006, p. 28, grifo nosso).
Para Mnica Molina, o Pronera a construo terica-prtica da Educao do Campo. Ele est
vinculado ao Movimento da Articulao Nacional Por uma Educao do Campo. Os dois
movimentos fazem parte do mesmo tempo histrico. O Pronera funciona como uma espcie de
indutor da prpria reflexo e de muitas aes da Educao do Campo. Este programa tem como
objetivo a construo de uma educao adequada lgica do trabalho e da cultura nos territrios
dos povos do campo em busca de uma outra forma de desenvolvimento. Em suas palavras, o
Pronera est "[...] realimentando as prticas educacionais em que os sujeitos, o seu territrio, as
formas de organizao do trabalho, a cultura, so fundamentais para instituio de um outro
modelo desenvolvimento, socialmente justo e ecologicamente sustentvel". (2004, p. 61, grifo
nosso).
O Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria uma poltica pblica de Educao do
Campo desenvolvida nas reas de Reforma Agrria. Seu principal objetivo fortalecer o meio
rural enquanto territrio de vida em todas as suas dimenses: econmicas, sociais, polticas,
culturais e ticas. O Programa nasceu em 1998 da luta das representaes dos movimentos sociais
e sindicais do campo. Implantao deste programa permitiu que milhares de jovens e adultos,
trabalhadores das reas de Reforma Agrria tenham o direito do acesso a diferentes nveis de
ensino (BRASIL/PRONERA, 2011).
A insero da Educao do Campo na agenda pblica se d a partir da ao dos movimentos
socioterritoriais camponeses, sobretudo, do MST. As experincias educativas alternativas que
vinham desenvolvendo em seus acampamentos e assentamentos foram sistematizadas nos
seminrios e encontros regionais e nacionais a partir da segunda metade da dcada de 1990. Foi
quando em 1998 ocorreu a 1 Conferncia Nacional Por Uma Educao Bsica no Campo, cujo
objetivo era de sensibilizar a sociedade e os rgos governamentais acerca da importncia de
implantao das polticas pblicas para garantir o direito de uma educao adequada para a
populao do campo. No contexto da implementao de aes educativas para a populao dos
acampamentos e assentamentos rurais, que foi elaborada a proposta do Programa Nacional de
Educao na Reforma Agrria (Pronera) (ANDRADE; DI PIERRO, 2004).
Ento, em abril de 1998 o Pronera foi criado com o objetivo de proporcionar educao aos jovens
e adultos moradores dos assentamentos de Reforma Agrria. No entanto, apesar de ter iniciado suas
atividades com a educao de jovens e adultos, j em 1999 ampliou suas modalidades educativas
para os cursos tcnicos/profissionalizantes e os de ensino superior, sendo que atualmente conta,
tambm, com ps-graduao. O Pronera compreende hoje as aes de alfabetizao de jovens e
adultos, escolarizao nos nveis fundamental, mdio, superior e ps-graduao, formao
continuada de professores, formao tcnico-profissional para a sade, a comunicao, a produo
agropecuria e a gesto do empreendimento rural. Todas estas modalidades de educao esto
pautadas em metodologias de ensino adequadas a realidade sociocultural do campo
(ANDRADE; DI PIERRO, 2004).
No perodo de 1998 a 2010, o Pronera foi responsvel pela escolarizao e formao de cerca 400
mil jovens e adultos assentados e/ou acampados da reforma agrria. O Programa capacitou cerca
de 300 profissionais egressos dos cursos de cincias agrrias para atuarem na Assessoria Tcnica,
Social e Ambiental junto aos Projetos de Assentamento de Reforma Agrria e agricultura familiar
(BRASIL/PRONERA, 2011).
O PRONERA ocorre por meio de uma parceria entre universidades, movimentos sociais e
governo federal (Superintendncias Regionais do Incra). Por isso, este um modelo de gesto
tripartite. O grau de democracia na gesto compartilhada depende das caractersticas dos
parceiros, isto , do envolvimento e da forma de participao de cada sujeito (JESUS, 2004). As
universidades cumprem as seguintes funes: fazer a mediao entre os movimentos sociais e o
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), fazer a gesto administrativo-
financeira e a coordenao pedaggica dos projetos. Os movimentos sociais esto representados,
principalmente, pelo MST, pelos sindicatos filiados a Confederao Nacional dos Trabalhadores
da Agricultura (Contag) e pela Comisso Pastoral da Terra (CPT). Eles fazem a ligao direta com
a comunidade. O Incra responsvel pelo acompanhamento financeiro, logstico e pela articulao
interinstitucional (ANDRADE; DI PIERRO, 2004).
No caso especfico do Curso Especial de Graduao em Geografia: licenciatura e bacharelado
a entidade solicitante para a aprovao do convnio foi a Universidade Estadual Jlio de
Mesquita Filho (UNESP), e as entidades parceiras foram: INCRA Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria, Associao Estadual de Cooperao Agrcola AESCA / SP e
ENFF Escola Nacional Florestan Fernandes (FCT/UNESP, [2005?]).
na perspectiva dos movimentos socioterritoriais camponeses que podemos pensar a lgica que
permeia a construo do Curso Especial de Graduao em Geografia para Assentados (CEGeo) na
FCT/Unesp de Presidente Prudente (convnio Incra/Pronera). Este curso tem como metodologia a
Pedagogia da Alternncia, ou seja, alterna o Tempo Escola (TE) com o Tempo Comunidade (TC).
Nos meses de Janeiro e Fevereiro os educandos ficam o Tempo Escola na Unesp Presidente
Prudente/SP e em Julho e Agosto, ficam o Tempo Escola na Escola Nacional Florestan Fernandes
Guararema/SP.Vejam a localizao destes municpios no Mapa 01:
Mapa 1 Localizao dos municpios de Presidente Prudente e de Guararema SP.
Os conhecimentos adquiridos no bacharelado e licenciatura objetivam formar Gegrafos e
Professores que auxiliem no desenvolvimento territorial de sua comunidade, formando
professores e gegrafos militantes dos movimentos sociais. Seus educandos, em sua maioria, so
integrantes dos movimentos camponeses ligados a Via Campesina: MST, MPA, MAB, MMC e
PJR. A partir de trabalho de campo na Unesp e na Escola Nacional Florestan Fernandes pudemos
enxergar que os estudantes-militantes dos movimentos socioterritoriais camponeses entendem que o
curso de geografia lhes auxiliam em vrios aspectos em suas lutas, entre eles, podemos citar:
permite visualizar as disputas territoriais entre o campesinato e o agronegcio; qualificar o debate
contra o agronegcio; entender as contradies do desenvolvimento do capitalismo no campo;
compreender as relaes naturais e sociais dos territrios camponeses etc.
Para compreendermos este processo a partir dos prprios estudantes-militantes dos movimentos
socioterritoriais camponeses. O estudante-campons do Curso Especial de Graduao em
Geografia, Adilson
7
, fala a respeito da importncia que tem a pesquisa para ele. Entende que a
pesquisa est inserida no contexto da relao teoria-prtica que ajuda a descoberta de novos
horizontes. Permite qualificar o debate acerca da Reforma Agrria, acerca dos objetivos que tem o
MST, entre eles educao. Ao registrar o conhecimento por meio da elaborao do produto final
da pesquisa, pode auxiliar, inclusive, na conquista da transformao da sociedade. Em suas
palavras:
Importante a gente pesquisar porque ajuda a gente a enxergar perspectivas novas [...] Ento,
pesquisar, trazer elementos novos da teoria, n, que essa relao de teoria com a prtica,
ajuda a gente a ter novos horizontes, outras possibilidades. [...]. Possibilita uma abertura, da
sociedade debater, dos pesquisadores, de outras pessoas debater a proposta de reforma
agrria, n, a proposta de educao do MST [...]. Contribui pra uma nova construo de um
outro projeto de sociedade que a gente visualiza. [...]. (ENFF, jul. 2010).
O segundo estudante-campons uma liderana do MST de Gois. Nesta fala, podemos pensar a
relao existente entre o Curso Especial de Geografia (CEGeo) e a luta dos movimentos
socioterritoriais camponeses, pois o mesmo discorre acerca da possibilidade que a geografia nos
traz de ler a realidade para poder traar estratgias contra o capital. Nesta resposta fica clara a
absoro do conceito de territrio, mas especificamente, de disputas territoriais e podemos
visualizar como na prtica essa teoria pode se materializar na conquista e na organizao do
territrio. Valdir
8
, militante do MST, descreve as contribuies do curso para a luta do movimento
assim:
O curso vai nos ajudando, d um conjunto de elementos, de compreenso, de teoria, de
contato com muita coisa que ajuda a gente pensar nossa prtica, nossa estratgia, nossa ao.
[...] Construir estratgia para avanar, para conquistar novas reas. O curso nos ajuda trazer
elementos, teorias, n, que ajuda a gente explicar, compreender, ter elementos de qualificar
nossa interveno, e a nossa elaborao de estratgia de ao. Ento, o curso tem sido
bastante importante, tem ajudado inclusive nas reflexes, nas elaboraes, nos debates, nas
proposies, [...] quer dizer, ela ajuda a gente na discusso da conquista do espao, na
conquista do latifndio, na disputa do territrio, e na organizao desse espao, essa que a
combinao que a geografia nos d elementos pra conquistar e se organizar nesse espao
conquistado. (ENFF, jul. 2010).
Consideraes finais
A Educao do Campo significa a resistncia poltica e cultural do campesinato frente ao avano
do agronegcio no campo. A consolidao das experincias de Educao do Campo demonstram a
territorializao da luta dos movimentos socioterritoriais camponeses, bem como a conquista de
territrios no-capitalistas por parte dos camponeses.
Fruto da luta dos movimentos socioterritoriais, atualmente, ela um instrumento de luta dos
movimentos camponeses que permite a qualificao do debate e o aprimoramento das estratgias
de luta contra o capital. Neste sentido, a incorporao dos conhecimentos geogrficos, adquiridos
no CEGeo, na luta dos movimentos socioterritorias camponeses permite o fortalecimento nas
disputas territoriais contra o capital.
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I Doutorando em Geografia FCT/Unesp campus Presidente Prudente/SP. Membro do NERA e
Bolsista Fapesp.
1 Os povos do campo podem ser pensados como sinnimo das classes territoriais ou sujeitos com
identidade territorial.
2 Pesquisa realizada por Carlos Rodrigues Brando (1999) na regio do Alto Paraba.
3 Zico e Zeca. Msica: A Caneta e a Enxada
4 "[...] a vida tecida por relaes, e da a territorialidade pode ser definida como um conjunto de
relaes que originam um sistema tridimensional sociedade espao tempo [...]". (RAFFESTIN,
1993, p.160).
5 Msica: A Educao do Campo. Cantares da Educao do Campo.
6 O Paradigma da Questo Agrria formado por autores que defendem que a Questo Agrria
um problema estrutural, logo, somente poder ser resolvido com a luta contra o capitalismo
(FERNANDES, 2009). Pelo fato de os pressupostos terico-metodolgicos que compe este
paradigma ser o materialismo histrico e dialtico, perpassa todos os autores e vertentes desse
paradigma os seguintes elementos de anlise: o conflito, a contradio, a sociedade em movimento,
as perspectivas de superao do capitalismo, a busca pelo socialismo e a luta de classes.
7 Municpio de Valadares, assentamento (Barro) Azul, militante do MST.
8 Nascido numa comunidade camponesa no extremo norte do Rio Grande do Sul, municpio de
Alpestre, iniciou a militncia social neste municpio.
Polticas de formao continuada de professores na
RMC: o caso de Monte Mor e Campinas
Wisllayne Ivellyze de Oliveira Dri
I
; Maril Dascanio Ramos
II
Introduo
A pesquisa apresentada a seguir insere-se em uma pesquisa maior que o "PROJETO BANCO DE
DADOS Descentralizao e formao continuada de professores: novas articulaes
institucionais na RMC
1
" realizada pelo GPPE Grupo de Polticas Pblicas em Educao e
coordenada pelo Professor Dr. Vicente Rodriguez (FE/UNICAMP). Para tanto, o objetivo principal
da pesquisa analisar as propostas de formao continuada de professores nos sistemas
municipalizados e a construo de um banco de dados com informaes sobre os 19 municpios da
RMC, dos quais esto inseridas as cidades de Campinas e Monte Mor, recortadas e estudadas com
maior profundidade nesta investigao. Sendo assim, utilizar-se- como instrumento de anlise os
dados encontrados nos censos do Instituto Nacional de Estudo e Pesquisas Educacionais "Ansio
Teixeira" (INEP), nas avaliaes institucionais (Prova Brasil, Saresp), nos ndices de
Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), no SEADE (Fundao Sistema Estadual de Anlise
de Dados) e nos dados coletados pela equipe de pesquisa
2
, atravs de dois instrumentos de coleta
formulados pelo grupo: o primeiro foi um formulrio eletrnico enviado em maio de 2012 para
todas as Secretarias Municipais de Educao da RMC. Posteriormente, para efeito de
aprofundamento nos dados referentes a formao continuada de professores fez-se uso de um
roteiro "matriz" para coleta de dados. Estes dados foram "territorializados" permitindo a realizao
de cruzamentos de variveis e anlises qualitativas que apoiaro as hipteses e as discusses sobre
a formao continuada de professores na RMC e nos municpios destacados.
No Brasil as polticas pblicas de educao percorreram caminhos que levaram a um forte
processo de descentralizao, acompanhado do surgimento de diversas parcerias entre o Estado e a
sociedade civil
3
para a execuo dos servios educativos. Soma-se a isso a questo da Formao
de Professores que ao longo dos anos de 1990 induzida, principalmente, pelos organismos
internacionais, como um dos eixos para melhoria da educao bsica nos pases em
desenvolvimento. Dessa forma, a LDB (Lei de Diretrizes e Bases) de 1996 regulamentou que a
formao inicial do professor ocorresse obrigatoriamente em nvel superior e a formao inicial e
continuada tornou-se um direito dos profissionais da educao bsica e, ao mesmo tempo,
responsabilidade do Estado.
Define-se descentralizao como a "institucionalizao no plano local de condies tcnicas para a
implementao de tarefas de gesto de polticas sociais" (ARRETCHE, 1999, p. 11). Partindo
desse preceito, a descentralizao pode assumir a forma de estadualizao ou municipalizao,
dependendo de qual a esfera de governo que ir assumir as atribuies. No entanto, fundamental
que se entenda que a descentralizao vai muito alm da simples transferncia do poder de uma
esfera governamental para outra, a descentralizao exige o estabelecimento de novas relaes
entre o Estado e a sociedade, nas quais as demandas da populao sejam efetivamente colocadas
em pauta (CHARLOT; BOUVEAU, 1999). Ademais, no se deve analisar o processo de
descentralizao/municipalizao como um fenmeno isolado, pois este integra uma lgica
economicista-instrumental, articulada com o projeto de sociedade em implementao no pas,
totalmente alinhado e subordinado aos ordenamentos do processo de acumulao capitalista
impostos pelas grandes potencias mundiais e seus organismos de controle (FIORI, 2001).
Tal cenrio na esfera municipal gerou a constituio das Regies Metropolitanas que so
formuladas na constituio (outorgada) de 1967. Assim, a Constituio de 1988 passa para os
estados a competncia para criao de Regies Metropolitanas, antes pertencentes a Unio. A
dcada de 90 apresenta uma expanso de novas Regies administrativas que passam de 9 em 1988
para 27 em 2009.
A RMC foi criada em 19 de junho de 2000 pela Lei Completar Estadual n 870 sendo constituda
por 19 municpios. Encontra-se nessa regio um elevado nvel de riqueza e desenvolvimento, com
um Produto Interno Bruto (PIB) per capita de 22.000 reais e um IDH de 0.835 destaca-se bem a
frente das mdias estaduais e nacionais de desenvolvimento. A elevada renda per capita de R$
19.822, quando comparada com os R$ 13.725 do Estado de So Paulo e os R$ 6.170 do Brasil
fazem esta regio figurar em posio de destaque nacional. Ademais, a RMC desempenha um
importante papel econmico para So Paulo devido a sua posio estratgica no sistema de
transportes, alm disso, estabelece relaes produtivas tanto com a Regio Metropolitana de So
Paulo quanto com o interior do Estado (DEDECCA; MONTALI; BAENINGER, 2009). E ainda, a
importncia desta regio pode ser corroborada pela presena de centros inovadores no campo das
pesquisas cientfica e tecnolgica, bem como do Aeroporto de Viracopos o segundo maior
terminal areo de cargas do Pas, localizado no municpio de Campinas (CD-RMC, 2012).
Como o processo de descentralizao os entes federados, frente necessidade de ofertar Formao
Continuada de Professores e a obrigatoriedade das leis nacionais, passaram a desenvolver
polticas mais direcionadas e organizadas, principalmente sob o formato institucionalizado das
redes de formao. Para tanto, em 2004 foi criada pelo Ministrio da Educao e Cultura (MEC) a
Rede Nacional de Formao Continuada da Educao Bsica e em 2005 a UAB Universidade
Aberta do Brasil. Entretanto, percebe-se que em um contexto geral os programas de formao
surgem no bojo das polticas de avaliao e com foco na melhoria da qualidade de educao e para
tanto apresentam ofertas formativas com carter tcnico, pontuais, com atividades descontnuas,
fragmentadas, separadas da formao inicial, sujeitas as vicissitudes do governo, expressivamente
na modalidade EAD e em alguns casos em parceria com o setor privado. Tudo isso,
desconsiderando outras polticas importantes para a educao e o desenvolvimento profissional
docente como a valorizao salarial do professor e a melhoria na condio de trabalho.
Nesse nterim, tais questes apresentadas foram identificadas nos municpios de Campinas e Monte
Mor, ambos pertencentes ao estado de So Paulo e integrantes da RMC. Essas cidades foram
escolhidas, pois dentro dessa regio, apresentam muitas diferenas e norteiam as polticas de
Formao Continuada de Professores (FCP) de modo bastante discrepante. Monte Mor uma
cidade de pequeno porte com 50.186 habitantes, um PIB per capita de 24.086,21, considerado um
dos mais baixos em relao a RMC, com um rede de 538 professores e um sistema educativo
municipal extremamente atrelado ao setor privado, contando com a assessoria de duas empresas
educativas que realizam a FCP na cidade. J Campinas a principal cidade da regio, considerada
de grande porte, pois conta uma populao de 1.088.611 habitantes
4
com um PIB per capita em
reais de 29.731,98 (SEADE, 2009) o 7 maior PIB da RMC, sendo uma cidade que se destaca por
concentrar grandes universidades e ser considerado um plo tecnolgico, com uma rede municipal
de educao composta por 4.722
5
professores contando com um longo histrico de formao
continuada de professores ofertas em centros de formao.
Diante do exposto, o objetivo da pesquisa ora apresentada descrever e analisar as polticas
pblicas de formao continuada de professores nos municpios de Campinas e Monte Mor, tendo
como ponto de partida a municipalizao do ensino fundamental e as mudanas provenientes da
dcada de 1990, estabelecendo relaes de similaridade e disparidades entre os municpios e
destacando a organizao geral da FCP. Salienta-se, porm que os dados apresentados ainda so
parciais, pois a pesquisa ainda est em andamento.
A RMC e a formao continuada de professores
Os dados apresentado aqui tero como referncia a pesquisa que vem sendo desenvolvida desde
2011, j citada anteriormente, e a realizao, durante o primeiro semestre de 2012 de uma coleta
eletrnica de dados, por meio de um formulrio enviado para todas as Secretarias Municipais de
Educao da RMC, posteriormente ao contato telefnico e carta de apresentao da pesquisa.
Como resultado obtido recebeu-se respostas de 12
6
dos 19 municpios que compe a RMC,
totalizando 63% dos municpios.
Os professores da RMC so quase 30 mil, segundo dados do IBGE e do INEP Censo Educacional
2009, incluindo a Pr Escola, Fundamental e Mdio e todas as esferas administrativas, conforme
o tabela 1 abaixo:
Tabela 1 Docentes por nvel de Ensino e Esfera Administrativa da RMC 2009
ESFERA ADMINISTRATIVA
NVEL DE
ENSINO
MUNICIPALESTADUALFEDERALPRIVADOTOTAL
ENS. MDIO 135 5.310 44 2.010 7.499
PR-ESCOLAR 2445 0 0 1155 3.600
ENS. FUND. 6.244 8.045 0 4.097 18.386
TOTAL 8.824 13.355 44 7.262 29.485
Fonte: ALVES, 2012 (com base nos dados do INEP, 2009)
A distribuio apresentada na tabela mostra que a rede de professores da RMC grande, com
13.355 professores atuando na rede estadual, seguido da rede municipal, com 8.824 e depois da
rede privada com 7.262, estando esta muito prxima dos nmeros municipais de professores. Para
tanto, 75% dos professores encontram-se alocados na rede pblica e 25 % na rede particular. Ao
observar esta relao entre as redes em cada municpio que compe a RMC, nota-se um nmero
grande de professores na rede privada, ademais ao analisar a srie histrica de professores e
matriculas, por esfera administrativa, percebe-se esse aumento, principalmente na cidade de
campinas.
Ademais, nesta pesquisa observou-se que apenas 4 municpios, dos que responderam a pesquisa,
possuem centros de formao continuada de professores e propostas mais organizadas, com
funcionrios exclusivos e voltados para as aes e atividades do centro. Em poucos casos
encontraram-se espaos especficos para a formao, ficando essas muitas vezes a deriva de
espaos emprestados por outros locais pblicos ou mesmo privados como escolas e faculdades e,
ainda, em alguns casos as escolas da rede so utilizadas, quando esto sem alunos, como espaos
disponveis para a FCP.
Em relao aos cursos de FCP oferecidos pelos municpios da RMC, em 2011, foi apresentada a
seguinte situao:
Ao analisar a tabela 2 percebe-se que um grande nmero de professores passaram por algum tipo
de formao continuada de professores em 2011, na RMC, chegando a quase 8 mil professores,
distribudos nas diferentes etapas de ensino que os municpios atendem. Em relao parceria para
a oferta de cursos, encontra-se que o maior parceiro dos municpios o setor privado com um
nmero total de 30 parcerias na RMC, destacando os seguintes "parceiros" do setor privado: Triani
Assessoria e Treinamento Educacional, Grupo Positivo, Autoban (concessionria de rodovias),
UNASP (Centro Universitrio Adventista de So Paulo), Kalimera (Editora), Mathema (grupo
privado de formao e pesquisa), Thinkquest (ORACLE Education Foudation), Aliana Francesa
(escola de idiomas) entre outros.
Tabela n 2 Cursos oferecidos em 2011 e previso para 2012 por Municpios da RMC.
Cursos oferecidos por municpio, certificao, parceria, cursistas atendidos em 2011 e previso
para 2012
Municpio Quantos
cursos
foram
realizados
no ano de
Em 2011,
quantos
cursos
foram
ofereceram
Em
2011,
quantos
cursos
foram
Em 2011,
quantos
cursos
foram em
parceria
Em
2011,
quantos
cursos
foram
Quantos
cursistas
foram
atendidos
em 2011?
Quantos
cursos
sero
oferecidos
em 2012?
Qual a
previso
de
cursistas
a serem
2011? certificado? em
parceria
com o
setor
privado?
com nvel
estadual?
em
parceria
com o
nvel
federal?
(Previso) atendidos
em 2012?
1 Santo
Antnio da
Posse
4 4 3 1 0 240 4 240
2 Monte Mor 38 4 5 0 2 775 40 780
3 Engenheiro
Coelho
0 0 0 0 0 0 1 60
4 Santa
Barbara
D'Oeste
20 19 1--- --- 600 20 600
5 Holambra 3 2 1 0 1 100 3 50
6 Jaguarina 5 5 0 0 0 450 6 450
7 Paulnia 13 1 1 0 0 1245 8 423
8 Artur
Nogueira
5 3 3 0 2 49 3 270
9 Pedreira 1 1 0 1 1 287 1 287
10Sumar 15 15 5 2 3 862 27 927
11Indaiatuba 40 7 9 4 1 900 25 1050
12Campinas 113 113 2 8 10 2.396 126 4.184
Total
RMC
257 174 30 16 20 7904 264 9321
--- dado no informado pelo municpio.
Fonte: GPPE, 2012 (mimeo)
No caso das parcerias pblico-pblico, encontrou-se a parceria com o governo do estado de So
Paulo, na oferta de 16 cursos, sendo eles o PROFA, o Programa Ler e Escrever, Letra e Vida e o
Projeto EMAI (Educao Matemtica nos anos iniciais). Em relao ao governo federal,
encontrou-se a oferta de 20 cursos, dos quais os principais so: Pr-Letramento, Formao atravs
do PDDE PLI FNDE PNAE, Mais Educao e o PROINFO, desses pode-se destacar como o
mais citado pelos municpios o Pr letramento, um Programa de Formao Continuada para o
aprimoramento do ensino em Lngua Portuguesa e do ensino de Matemtica ofertado pela Rede
Nacional de Formao Continuada de Professores.
Portanto, com esse trabalho tem-se percebido que para a realizao do acompanhamento das
estratgias e aes de FCP na RMC necessrio dispor de dados amplos, com informaes
relevantes sobre os diferentes aspectos que permitam detectar, analisar, compreender quais so os
limites e as possibilidades do processo de formao que objetivam a melhoria da qualidade de
ensino e a anlise da situao dos 19 municpios.
A formao continuada de professores e os municpios de
Campinas e Monte Mor
Monte Mor ocupa uma rea de 240, 479 km
2
, com inmeros bairros distribudos ao longo da
rodovia SP-101 (SEADE, 2011). O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 0, 783, este
valor de IDH o mais baixo dentre todos os municpios da RMC (IBGE, 2000), considerado pela
ONU como mdio. Em 1871 tornou-se municpio, e sua ltima mudana territorial data de 1944,
com o desmembramento de Elias Fausto, permanecendo assim at os dias atuais. A alocao de
loteamentos populares, a proximidade dos grandes centros como Campinas e Paulnia, a venda de
loteamentos com financiamentos em longos prazos, e a facilidade de locomoo devido s rodovias
e vicinais que cortam a cidade foram fatores primordiais para a expanso do municpio de Monte
Mor nos ltimos anos. Sendo que na ltima dcada o crescimento populacional na rea urbana foi
superior a 34%, enquanto na rea rural houve um decrscimo de 6,09% (SEADE, 2011). Assim,
observa-se que apesar de sua origem rural, o municpio tem se tornado essencialmente urbano.
Campinas foi fundada em 1774, entre o final do sculo XVIII e o comeo do sculo XX, sendo
elevada categoria de cidade no ano de 1842, tendo como marcas expressivas o cultivo do caf e
da cana-de-acar em suas atividades econmicas e a construo de grandes ferrovias, como a Cia.
Mogiana e a Cia. Paulista, fatores importantes para a compreenso do desenvolvimento antecipado
da regio que desde a dcada de 1930 apresenta um grande avano na indstria e no comrcio. A
cidade, segundo ltimo censo do IBGE, conta com uma rea de 795,697 km
2
formada por quatro
distritos, 14 administraes regionais, todas com vrios bairros. O IDH de 0,852 (SEADE,
2000), este valor maior que o de Monte Mor, que o do estado de so Paulo que de 0,814 e muito
acima a mdia nacional que de 0,718.
Dessa forma, os dois municpios pesquisados apresentam grandes diferenas desde a estrutura,
economia e os ndices sociais. Caracterizando-se Monte Mor por um municpio de pequeno porte e
Campinas, um de grande porte.
Os sistemas municipais de educao
A rede pblica de ensino de Monte Mor conta atualmente com escolas municipais e estaduais para
atender a demanda da Educao Bsica, no entanto, para a Educao Infantil e os anos iniciais do
Ensino Fundamental (1 ao 5 ano) a oferta se d plenamente pela rede municipal, enquanto, para os
anos finais do Ensino Fundamental (6 ao 9) a oferta tanto municipal quanto estadual. Em
Campinas o municpio assume todas as matrculas pblicas na educao infantil e parcialmente as
matrculas do ensino fundamental, em colaborao com a rede estadual, com durao de 9 anos e
ingresso aos 6 anos (ou no mnimo 5 anos e 9 meses). Ademais, o governo estadual assume uma
porcentagem das matrculas do ensino fundamental e as matrculas do ensino mdio, do ensino
tcnico profissional em nvel mdio e a educao superior juntamente com o governo federal.
As primeiras aes visando o incio da municipalizao em Monte Mor foram implementadas em
2005, durante a gesto do prefeito Rodrigo Maia Santos, sendo que a partir de agosto do mesmo
ano seis escolas passaram a ser administradas pela esfera municipal. A preocupao inicial foi em
municipalizar o Ensino Fundamental I (1 ao 5 ano), uma vez que no ano de 2005 todas as escolas
municipalizadas atendiam esta modalidade de ensino, num total de 2.692 alunos transferidos para a
gesto municipal. Nos dois anos seguintes, as aes continuavam no sentido de municipalizar o
Fundamental I, passando a atender tambm o Fundamental II (do 6 ao 9 ano), sendo que em
apenas 3 anos, todos os alunos do Ensino Fundamental I da rede estadual foram transferidos para a
rede municipal. Atualmente 97,95% das matrculas do Ensino Fundamental I esto na rede
municipal, apenas 2,05% das matrculas esto concentradas na rede particular; e para o
Fundamental II 47,29% esto na rede municipal, 48,80% na estadual e apenas 3,89% na particular
(SEADE, 2011). A rede pblica Estadual e Municipal atende aproximadamente 13.000 alunos,
dentre os quais cerca de 8.000 so de responsabilidade da esfera Municipal, deste modo, constata-
se que cerca de 60% de todo o ensino pblico ofertado na cidade de Monte Mor, est sob a
administrao municipal (MONTE MOR, 2012).
Em Campinas o processo de municipalizao do seu sistema de ensino no ocorreu de forma
repentina, visto que a relao de Campinas com o antigo FUNDEF sempre foi desvantajosa, em
funo da deduo dos impostos para o Fundo ser maior que o valor recebido pelo municpio. O
nmero total de matrculas em todos os nveis e setores administrativos de 223.825, das quais
quase 62% esto concentradas no ensino fundamental, sendo a maioria na rede estadual, seguido do
privado e depois da rede municipal, que mesmo diante da presso para adeso aos processos de
descentralizao no assumiu a maioria das matrculas nessa etapa da educao. No caso da
educao infantil o municpio tem a seu encargo todas as matrculas pblicas, entretanto, vale
ressaltar que ao longo da histria, Campinas sempre apresentou problemas na oferta de vagas para
esse nvel de ensino, pois esta sempre foi insuficiente diante da demanda apresentada pela cidade.
Quanto a organizao geral do Sistema Municipal de Ensino relevante citar que o municpio de
Monte Mor passa por um perodo de transio de sries para anos, a fim de adequar seu sistema a
obrigatoriedade da oferta do Ensino Fundamental em nove anos. No entanto, algumas sries ainda
so mantidas para garantir que os alunos matriculados anteriormente mudana na legislao
concluam adequadamente o ensino fundamental, deste modo, a rede municipal oferece do 1 ao 6
ano e ainda mantm salas de 7 e 8 srie. Em Campinas a escola de 9 anos concluiu sua
implementao em 2010, este fato ocorreu rpido, principalmente, com a grande demanda da
educao infantil, a escola de 9 anos foi uma alternativa para diminuir as listas de espera neste
nvel, pois com a entrada de vrios alunos que estavam na educao infantil no ensino fundamental,
vrias vagas nessa etapa do ensino foram liberadas.
Monte Mor adotou o sistema apostilado de ensino, ofertado pela Editora Positivo, denominado no
municpio de "livro integrado", que dividido em volumes, sendo um volume por bimestre,
totalizando quatro volumes ao longo de um ano letivo para cada srie/ano escolar. Concomitante ao
uso do livro integrado, os docentes dispem de livros didticos provenientes do Programa
Nacional do Livro Didtico (PNLD), no entanto, a pesquisa de campo evidenciou que a prioridade
absoluta do municpio o cumprimento integral do livro integrado. Campinas no possui sistema
apostilado de ensino, os professores podem fazer uso dos livros do PNLD ou de outros materiais
disponibilizados pela rede, sempre com base no currculo que segundo o Regimento Escolar
Comum das Unidades Educacionais (CAMPINAS, 2010), regulamenta que os 3 primeiros anos do
Ensino Fundamental devem ser voltados a alfabetizao e letramento (art. 114) e o currculo dos
anos finais tem a base nacional comum que abrange as disciplinas de: artes, cincias, educao
fsica, geografia, histria matemtica, lngua portuguesa, ensino religioso e lngua estrangeira
moderna, espanhol ou ingls, (art. 115) que somados aos temas transversais insere-se diversas
temticas, entre elas: estudo da histria e cultura da afro-brasileira, africana e indgena; preveno
ao uso de drogas; gnero, sexualidade, educao ambiental, entre outros (116).
Alm das aes citadas, salienta-se a grande importncia que os recursos tecnolgicos vm
recebendo por parte da SME de Monte Mor. No incio de 2012 lousas digitais foram instaladas em
todas as salas de aula de todas as escolas da rede pblica municipal. Segundo dados publicados no
stio eletrnico da prefeitura, foram investidos R$ 1.145.000,00 na instalao das 160 lousas
digitais. Alm disso, todos os docentes da rede receberam notebooks para desenvolver seu trabalho
utilizando os novos recursos (MONTE MOR, 2012). Complementar aos equipamentos instalados, a
SME disponibilizou cursos visando o treinamento dos docentes, para que estes pudessem utilizar
adequadamente os novos recursos, adequando suas prticas de ensino nova realidade do
municpio. Em Campinas desde 1998 a SME conta com o NTE Ncleo de Tecnologia
Educacional atravs de uma parceria entre o Programa Proinfo Programa de Informtica na
Educao do MEC e a Prefeitura de Campinas com apoio da UNICAMP.
O NTE surge sob a filosofia do Programa Proinfo de incluso da informtica nos ambientes
escolares e na formao continuada dos professores para utilizao das tecnologias na prtica
pedaggica. De 1998 a 1999, o ncleo esteve voltado, quase que exclusivamente, para a formao
dos professores da rede municipal de ensino no uso da informtica. Em 2004, houve-se uma
reestruturao dos Laboratrios de Informtica Educativa das escolas de Ensino Fundamental e a
SME optou pelo Sistema Operacional Linux, inicia-se uma nova fase na formao dos professores
da rede, vrios cursos foram implementados, tanto para os professores, como para os gestores das
escolas, intensificando a migrao para o sistema Linux. Atualmente o NTE est localizado dentro
do centro de formao, ademais vale lembrar que a rede participa do projeto UCA Um
Computador por Aluno do governo federal
7
.
Parcerias pblico-privado para a oferta da FCP em Monte Mor
Monte Mor conta atualmente com os servios de duas empresas privadas na oferta do ensino
municipal: Grupo Positivo e Triani Assessoria e Treinamento Educacional. A primeira
responsvel pelo fornecimento do material didtico e oferece treinamento aos professores sobre a
utilizao do material. A outra responsvel pela avaliao institucional, levantamento de dados
estatsticos, formao de gestores, coordenadores pedaggicos e professores, alm de prover
concursos pblicos e prestar assessoria para elaborao de planos de carreira docente e outros
documentos relativos ao sistema de ensino no municpio. Esses fatos denotam a forte interferncia
da iniciativa privada na educao municipal. Assim, entender as relaes e influncias que
permeiam essa parceira faz-se necessrio para analisar a oferta da formao continuada neste
municpio e o seu sistema de ensino como um todo.
O Grupo Positivo est presente nos 26 estados brasileiros (mais o Distrito Federal) e ainda tem
relaes comerciais com pases da sia, Amrica do Sul, frica, Europa, Oriente Mdio e Estados
Unidos, oferece vrios servios educacionais, dentre eles destaca-se o material apostilado (para o
professor e para o aluno) e a formao continuada de professores. Enquanto a empresa Triani
Assessoria e Treinamento Educacional, que tem sede em Ribeiro Preto/SP, atua em um nvel mais
regionalizado, prestando assessoria educacional para inmeras cidades do estado de So Paulo
(DASCANIO-RAMOS & OLIVEIRA, 2012).
A oferta da formao continuada de professores
A FCP em Monte Mor oferecida de modo desconcentrado, ou seja, h vrios locais, em diferentes
bairros, que detm as aes de formao, no existindo um centro de formao que coordena,
organiza e oferece os cursos. No entanto, a FCP no descentralizada, uma vez que as decises so
tomadas no mbito da Secretaria Municipal de Educao Esportes Cultura e Turismo (SME), em
concordncia com as empresas privadas que atuam como parcerias da SME. A FCP em Campinas
ocorre de forma centralizada, existe uma Coordenadoria Setorial de Formao e um Centro de
Formao, o CEFORTEPE Centro de Formao, Tecnologia e Pesquisa Educacional "Prof. Dr.
Milton Santos" e ocupam o mesmo espao fsico, todas as decises no campo da formao passam
por essa coordenadoria, apesar de algumas iniciativas ocorrerem forma desconcentradas, so
poucas aes realizadas fora do CEFORTEPE.
Os cursos de formao continuada so ofertados a todos os professores, independente de sua
situao funcional (contratados temporariamente, conveniados, efetivos), em Campinas, existem
cursos que at os professores das entidades conveniadas podem participar. Em Monte Mor a
formao para os docentes do Ensino Fundamental, ofertada pela SME, s passou a ser oferecida
aps a municipalizao, iniciada em 2005, at ento, era ofertada somente aos professores da
Educao Infantil. Todas as aes so realizadas pela Secretaria Municipal de Educao Esportes
Cultura e Turismo (SME) em parceria com as empresas Triani Assessoria e Treinamento
Educacional e o Grupo Positivo.
Em Monte Mor os locais onde ocorrem as formaes variam de acordo com o nmero de
educadores, utilizam-se escolas, o salo paroquial da cidade (cedido ou locado) e o salo da igreja
presbiteriana (cedido). A regularidade dos cursos determinada de acordo com o calendrio
escolar e a equipe de funcionrios da SME, juntamente com a Secretria da Educao, geralmente
so utilizadas Horas de Trabalho Pedaggico Coletivo (HTPC); horrios de aula normal; e perodo
ps-frias, quando os professores retornam das frias ou recesso escolar e os alunos ainda esto
dispensados. Em Campinas, a partir de 2010, a Formao Continuada de professores passa por uma
importante reformulao, culminando na construo de um novo documento "Poltica de formao
continuada da rede municipal de educao de Campinas", no qual se considera espaos de
formao: as unidades escolares, os Ncleos de Ao Educativa Descentralizados (NAEDS), o
CEFORTEPE, os Institutos de Ensino Superior e similares e os eventos tcnico-cientficos
8
.
Em Campinas a formao continuada realizada de forma voluntria, ofertada fora do horrio de
trabalho, podendo ser remunerada ou no, sendo todos os cursos certificados. J em Monte Mor a
formao oferecida essencialmente sem certificao, salvo raras excees de programas
estaduais ou federais incentivados pela prefeitura municipal. Os cursos que no receberam
certificados so ministrados em horrio de trabalho do profissional, enquanto os certificados
ocorreram em perodo contrrio ao trabalho, ressalta-se que todos os cursos que ofereceram
certificados foram ofertados de modo opcional, enquanto os no-certificados eram obrigatrios.
Trabalham na formao continuada um total de 39 profissionais, dos quais 14 so funcionrios da
prefeitura municipal de Monte Mor e 25 so professores-formadores das empresas privadas que
prestam servios para a SME. Dentre os profissionais da SME, 4 no so formadores, realizam
inmeras funes dentro da instituio e uma delas a organizao, acompanhamento e avaliao
da formao continuada de professores. Quanto equipe de professores-formadores, 15 destes
profissionais so da empresa Triani, 10 so do Grupo Positivo e 10 so da prpria Secretaria
Municipal de Educao. No existe um responsvel por este trabalho e sim uma equipe pedaggica,
juntamente com a superviso que faz o trabalho de acompanhamento, anlise e avaliao da
formao continuada. Os professores-formadores no so profissionais da prpria rede de ensino.
Na maioria das vezes a empresa contratada para realizar os encontros traz seus profissionais,
porm eles devem atender as necessidades da SME.
Em Campinas o CEFORTEPE apresenta um estrutura de recursos humanos de 36 funcionrios,
sendo destes 30 funcionrios docentes e 6 funcionrios no docentes, todos concursados. O cargo
de coordenao da setorial de formao e do centro indicado pelo Secretrio de Educao de
Campinas. Entretanto, outros formadores compem a estrutura do CEFORTEPE, estes podem ser
selecionados por indicao, na qual se verifica o currculo e a experincia do profissional e o
pagamento deste realizado conforme titulao acadmica
9
do candidato, de acordo com o valor
do mercado, aplicando-se a todos os formadores. Ainda no existe uma condio para que os
professores da rede ou outros profissionais possam se candidatar a formadores no centro, pois no
existe um edital, to pouco uma remunerao extra para os professores da rede que queiram
ministrar cursos no CEFORTEPE.
10
Os principais programas de formao continuada ofertadas em Monte Mor durante 2012 foram:
1. Formao para o trabalho com msica flauta doce;
2. Formao Robtica;
3. Uso do recurso pedaggico lousa digital;
4. Oficinas professor auxiliar de crianas com necessidades especiais e professor
responsvel pela Sala de Recursos;
5. Uso dos recursos tcnicos da lousa digital;
6. Formao para professores contadores de histria Carrossel dos Sonhos;
7. Assessoria Pedaggica Aprende Brasil para o Ensino Fundamental I e II todos os
componentes curriculares;
8. Assessoria Aprende Brasil rea Tecnolgica;
9. Assessoria Educacional Triani Projeto Aula Diferenciada para Ensino Fundamental I e II;
10. Assessoria Educacional Triani Educao Infantil;
11. Projeto AutoBan;
12. Formao das agentes cuidadoras de crianas;
13. Formao das atendentes de creche.
Da observao dos cursos constata-se que a formao continuada vem sendo implementada com um
carter de treinamento, no qual o professor aprende a usar novas ferramentas (instrumentos
musicais, peas de lego, lousa digital, notebooks), mas sem propor nenhum tipo de reflexo
terico-crtica sobre esta utilizao visto que, a tecnologia um meio para a construo do
conhecimento, mas no pode ser considerada o fim.
Os principais programas de formao continuada ofertadas em Campinas durante 2012 foram:
Tabela n 03 Programas e Projetos de Formao Continuada do CEFORTEPE SME
Campinas.
Programas/Projetos Objetivos Parceria/Convnio
1 Mais Educao Programa do Governo Federal
para atividades com alunos nas
escolas, pela Educao Integral.
Envolve em determinados
momentos, a formao de gestores
e professores articuladores para o
acompanhamento e a avaliao do
programa nas escolas.
Governo Federal
2 Pr-Letramento Programa de Formao
Continuada do Governo Federal
para o aprimoramento do ensino
em Lngua Portuguesa e do ensino
Governo Federal
de Matemtica.
3 Ler e Escrever Programa de Formao
Continuada do Governo do Estado
de So Paulo para o
aprimoramento em Lngua
Portuguesa e em Matemtica.
Governo Estadual
4 PROINFO (NTE) Programa de Formao
Continuada do Governo Federal
sobre tecnologias e
desenvolvimento de atividades
pedaggicas em Laboratrios de
Informtica das escolas.
Governo Federal
5 Arte e Movimento Programa da Secretaria Municipal
de Educao (SME) para o
aprimoramento do ensino de
Artes, Msica, Dana, Teatro e
Esportes com Formao
Continuada e com atividades de
projetos especficos com alunos
nas escolas.
SME
6 Educao
Ambiental
Programa da SME para o
aprimoramento do ensino de
Cincias, Histria e Geografia
com Formao Continuada e com
atividades de projetos especficos
com alunos nas escolas.
SME
7 Linguagens e
Educao
Programa da SME para o ensino
de Lnguas e Culturas Estrangeiras
em Francs, Italiano, Espanhol e
Ingls; tambm, sobre Jornal e
Rdio na Escola, com atividades
de projetos especficos com
alunos nas escolas.
SME
8 MIPID Programa da SME sobre Memria
e Identidade na Promoo da
Igualdade na Diversidade, com
Formao Continuada em etnia,
gnero e diversidade e projetos
especficos com alunos nas
escolas.
SME
9 Grupos de
Formao
Modalidade de Formao
Continuada da SME para assuntos
SME
de interesse por Componente
Curricular, Ciclos, Avaliao de
Aprendizagem, entre outros.
10 Projetos Especiais Objetivos conforme o projeto com
aes mais pontuais.
Diversas
Fonte: GPPE, 2012 e entrevistas.
A organizao do sistema municipal de ensino tanto em Campinas como em Monte Mor, apesar das
grandes diferenas apresentada entre os dois municpios, bem como a formulao e implementao
da formao continuada na cidade ainda est em processo de adequao, transio, definio e
redefinio de papis, nos quais sujeitos fundamentais como professores, diretores de escolas e
coordenadores pedaggicos parecem atuar como coadjuvantes das aes formativas, ficando fora
do processo de elaborao das polticas pblicas de formao continuada. Outro aspecto relevante
que se deve considerar a pouca participao do professor coordenador pedaggico. Este
profissional muito pouco tem atuado na formao continuada, apenas participa dos HTPCs e TDC e
de alguns cursos oferecidos especificamente para sua categoria, porm no tem papel de
disseminador, de difusor da formao continuada na escola, conforme as pesquisas atuais tm
apontado ser determinante para que a formao tenha impactos positivos na educao
(IMBERNN, 2011; FUNDAO CARLOS CHAGAS, 2011).
Em suma, as principais polticas municipais desenvolvidas em Monte Mor aps a municipalizao
do Ensino Fundamental priorizaram: formao descentralizada; estabelecimento de parcerias com o
setor privado; adoo do sistema apostilado; condicionamento da evoluo funcional formao
continuada, com critrios apenas quantitativos; valorizao do formador externo proveniente de
instituio privada; e supervalorizao das avaliaes externas.
Em Campinas as polticas de FCP ocorrem desde a dcada de 1980, conforme, as anlises de
Moreto (2009) possvel afirmar que sempre se foi dada pela SME importncia a Formao de
professores, visto que permanentemente buscou-se organizar espaos formativos com objetivo de
continuidade destes locais "mesmo que sob concepes variadas de acordo com a ideologia
partidria que estava frente da administrao municipal" (p.96). Entretanto, o mesmo autor
ressalta que a administrao do PT melhora a questo da Formao Continuada de Professores
quando cria a coordenadoria setorial de formao, com uma posio de destaque dentro da SME e
consequentemente outorga mais autonomia.
Consideraes finais
Conforme foi apresentado e sintetizado ao longo deste estudo, os municpios de Campinas e Monte
Mor tm implementado diferentes estratgias para oferecer formao aos professores de suas redes
aps a municipalizao do Ensino Fundamental, no entanto, o que se tem observado que as
estratgias municipais esto sendo desenvolvidas em consonncia com uma estratgia maior, mais
ampla, que extrapola os limites territoriais legais do municpio, do estado ou do pas. Faz parte de
uma orientao internacional, que fora incutida no Brasil atravs de organismos multilaterais como
o Banco Mundial o neoliberalismo, na qual a preocupao majoritria o capital e a conquista
de novos mercados.
consensual que a FCP tem recebido espao considervel nas polticas pblicas educacionais das
ltimas dcadas, no entanto, cada rede de ensino municipalizada tem formulado e implementado
suas aes de modo diferente, algumas mediante a implantao de um centro de formao, outras
mediante a parceria com o setor privado, mas todas com o mesmo objetivo: a melhoria da
qualidade da educao pblica. No entanto, constata-se que, independente da dinmica proposta
para a formao, os municpios precisam considerar que nem todas as mazelas da educao podem
ser resolvidas com a formao de professores, alis, grande parte das dificuldades dos sistemas
educacionais esto fora deles, como a imensa desigualdade social que assola estudantes de
diferentes regies e idades. Desta forma, a formao continuada de professores em Campinas e em
Monte Mor, mesmo com todas as diferenas apresentadas no e no ser suficiente para extirpar a
m qualidade da escola pblica, necessrio que os municpios consigam desvencilhar-se dos
"palpites" internacionais e enxergar suas redes de ensino com seus "prprios olhos", cientes de que
a formao apenas um degrau, mas no levar ao topo que se deseja alcanar.
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Campinas: Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Campinas, A&A&A
Edies e Promoes Internacionais ltda, 2012.
I Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais na Educao, Faculdade de Educao,
Universidade Estadual de Campinas. wis_pedagogia@yahoo.com.br
II Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais na Educao, Faculdade de Educao,
Universidade Estadual de Campinas. marydascanio@gmail.com
1 A RMC Regio Metropolitana de Campinas composta pelos seguintes municpios:
Americana, Artur Nogueira, Campinas, Cosmpolis, Engenheiro Coelho, Holambra, Hortolndia,
Indaiatuba, Itatiba, Jaguarina, Monte Mor, Nova Odessa, Paulnia, Pedreira, Santa Brbara, Santo
Antonio de Posse, Sumar, Valinhos e Vinhedo.
2 A equipe de trabalho da pesquisa "PROJETO BANCO DE DADOS Descentralizao e
formao continuada de professores: novas articulaes institucionais na RMC" do GPPE
composta por 1 aluna de iniciao cientfica e 3 alunas de mestrado, coordenada pelo Prof. Dr.
Vicente Rodriguez e as autoras deste trabalho integram este grupo de pesquisa.
3 Organizaes No-Governamentais (ONGs), Organizaes da Sociedade Civil de Interesses
Pblicos (OSCIPs), empresas e outros
4 ltimo censo IBGE.
5 Dado apresentado no relatrio: Grupo de Estudos e Pesquisas em Polticas Pblicas e Educao
(GPPE). Projeto Descentralizao e formao continuada de professores: novas articulaes
institucionais na RMC. Coordenador Prof. Dr. Vicente Rodriguez. FE/Unicamp. 2012, mimeo.
6 Municpios que responderam a pesquisa: Holambra, Santo Antonio da Posse, Monte Mor,
Engenheiro Coelho, Santa Brbara DOeste, Jaguarina, Paulnia, Artur Nogueira, Pedreira,
Sumar, Campinas e Indaiatuba.
7 A partir de 2010, Campinas foi escolhida uma das cidades integrantes do projeto piloto do MEC
no uso do UCA (Um Computador por Aluno). A coordenao foi realizada pelo NIED/UNICAMP-
Ncleo de Informtica Aplicada a Educao e a formao dos professores da escola escolhida
ficou a cargo do NTE. http://ntecampinas.wix.com/site#!vstc6=a%C3%A7%C3%B5es. Acessado
em 07 de novembro de 2012.
8 Seminrios, Congressos, Conferncias, fruns, Painis, oficinas, entre outros.
9 Graduao, especializao, mestrado e doutorado e ps doutorado
10 A SME conta com 977 professores com ttulo de especializao, 218 professores mestres e 37
professores doutores.
A efetivao do compromisso municipal no regime de
colaborao: obstculos para cumprir o planejado
Alberto Damasceno
I
; mina Santos
II
; Vanessa Costa
III
Introduo
No contexto das polticas da "Era Lula", tendo em vista o cumprimento das metas educacionais, o
Governo Federal lanou, em 2007, o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), a partir do
qual todas as transferncias voluntrias e a assistncia tcnica do Ministrio da Educao (MEC)
aos municpios e estados passaram a se vincular a trs aes sistematizadas: 1 suas adeses ao
Compromisso Todos pela Educao; 2 elaborao de um diagnstico das suas realidades
educacionais e 3 a construo de um Plano de Aes Articuladas (PAR). Este foi o trip a partir
dos quais seriam construdos os instrumentos fundamentais para a melhoria da educao bsica
(IDEB) brasileira.
No Plano de Aes Articuladas PAR referente ao perodo 2008-2011
1
, as aes programadas
eram constitudas por duas modalidades de subaes a partir da responsabilidade do ente
federativo. Sendo assim, no plano subsistem aes sob responsabilidade da Unio, por meio da
atuao tcnica e financeira do MEC/FNDE, e as aes sob responsabilidade municipal. Referidas
subaes foram geradas a partir da construo do diagnstico educacional dos entes federados,
tendo como ponto de partida as quatro dimenses componentes do Plano, quais sejam: Gesto
Educacional; Formao de Professores e de Profissionais de servio e apoio; Prtica Pedaggica e
Avaliao e Infra-estrutura fsica e recursos pedaggicos.
Ou seja, na sistematizao do regime de colaborao entre os entes federativos, as aes que o
Ministrio da Educao e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (no regime
representando a Unio) se comprometeram a realizar so executadas por meio de seu apoio tcnico
e/ou financeiro, enquanto as subaes de responsabilidade dos estados e municpios
2
, alm de
terem sido escolhidas e previstas por suas prprias equipes locais, no deveriam ser executadas
por seu prprio empenho. Por equipe local na elaborao do PAR, se entende a experincia de
participao democrtica que orienta e fortalece a gesto da educao bsica pblica em cada
municpio brasileiro, constituindo-se num aprendizado coletivo dos processos decisrios a serem
enfrentados pela populao.
importante destacar a racionalidade de participao e controle social presentes nesse processo, a
partir da composio das referidas equipes enquanto eixo estruturante da atividade de
planejamento. Este grupo torna-se o responsvel pela sistematizao das informaes que sero
inseridas no sistema e constituiro o PAR do municpio. Resguardada a presena de tcnicos das
secretarias municipais de educao, ressalta-se a atuao de segmentos que possuem significativo
potencial de dilogo com a sociedade civil, podendo atuar como porta-vozes de interesses de
segmentos sociais importantes nos arranjos sociais locais.
Este aspecto ganha ainda mais relevo quando,
[...] essa possibilidade [de participao] praticamente no tem se efetivado e no se pode
dizer quer ocorre participao da sociedade civil brasileira na educao, ao menos no no
estrito sentido de participao em decises de poltica educacional, nas quais deveria se
inscrever a atuao integrada dos trs nveis de governo. (GHANEM, 2010).
Certamente a constituio da equipe local possui problemas e limitaes, no entanto, possvel que
apontemos este ncleo como um importante espao pblico, seno de implementao de polticas
educacionais para o municpio capazes de transformar as decises governamentais em produtos
legtimos das demandas e carecimentos da sociedade, mas um canal de aproximao da
comunidade educacional das instncias de deciso.
Alm deste foco de participao social, nesta investigao, buscamos analisar o desempenho dos
municpios paraenses na execuo das aes sob sua responsabilidade. No consideramos,
portanto, aes sob responsabilidade do estado, nem da Unio. Esta investigao teve o objetivo de
identificar as causas pelas quais uma grande quantidade de subaes planejadas no foi executada e
os desafios para a sua execuo e termo, posto que representam a prpria efetivao do PAR como
ferramenta proposta pelo governo federal de construo de uma nova educao municipal.
Nos propusemos, a partir dessas definies, a examinar o processo de implementao das subaes
sob responsabilidade dos municpios paraenses na construo dos seus Planos de Aes
Articuladas tendo em vista a melhoria dos seus indicadores educacionais. Desta feita, aps
constatarmos, por meio do monitoramento dos planos, o baixo ndice de resolubilidade destas
aes, nos indagamos sobre as principais dificuldades enfrentadas pelos municpios e quais os
principais causas para que esse fato ocorresse.
Nesse sentido e, tendo em vista subsidiar a formulao de estratgias e o aperfeioamento dos
processos de gesto relativos construo dos Planos de Aes Articuladas por parte das equipes
municipais, de modo a promover a melhoria dos seus indicadores educacionais, realizamos este
estudo sobre a performance dos municpios no que tange execuo das subaes registradas sob
sua responsabilidade nos seus respectivos Planos no perodo compreendido entre janeiro de 2008 e
dezembro de 2011.
Este trabalho compreendeu uma dimenso quantitativa por meio da coleta de informaes contidas
no SIMEC (Sistema Integrado de Monitoramento Execuo e Controle), Mdulo Monitoramento,
sua tabulao, sistematizao e outra qualitativa, por meio de um grupo focal constitudo de
tcnicos de campo, servidores das redes municipais, dirigentes municipais de educao e
assessores educacionais das associaes e consrcios de municpios que participaram do processo
de mobilizao
3
e execuo dos trabalhos.
O monitoramento do PAR no Par
No estado do Par a tarefa de construo dos PAR dos seus 139 municpios
4
foi cumprida por uma
equipe de profissionais da educao, envolvendo servidores da Secretaria de Estado de Educao
(SEDUC) e estudantes de ps-graduao da Universidade Federal do Par (UFPA), no processo
denominados "tcnicos do PAR", com capacidade tcnica e poltica para sensibilizar as equipes
locais para a importncia da tarefa de se planejar a educao a partir de uma lgica colegiada,
participativa, democrtica e articulada. Trata-se de um planejamento federativo, em um regime em
que os poderes de governo so repartidos entre instncias governamentais por meio de campos de
competncias legalmente definidas. (CURY, 2010).
Neste sentido, as aes sob responsabilidade de cada ente federado partem da distribuio de
competncias contidas na Constituio Federal e na Lei de Diretrizes e Bases da Educao,
consubstanciadas nas subaes do PAR.
O grupo de tcnicos do PAR teria como funo tcnica prestar apoio s equipes municipais no que
se refere ao conjunto de programas e projetos disponibilizados aos municpios pelo Ministrio da
Educao, e como tarefa poltica sensibilizar os municpios sobre a importncia de se planejar, a
mdio prazo e de forma cooperativa, a sua poltica educacional, considerando que grande parte dos
municpios paraenses 118 so desprovidos de um plano municipal de educao que reflita de forma
real e fidedigna sua situao educacional.
No que se refere insero das informaes sobre a educao municipal no SIMEC, a funo dos
tcnicos era despertar na equipe local a importncia do registro e exatido das informaes, por
meio de um debate democrtico capaz de produzir a cultura de planejamento fundada nas reais
necessidades municipais, agregada por um processo de monitoramento que se constitusse, de
acordo com o preconizado pelo MEC, como,
[...] uma atividade gerencial que permite controlar e avaliar as aes do PAR, busca levantar
e fornecer aos gestores municipais de educao, dados e informaes que possibilitem um
exame contnuo e peridico da execuo das aes aprovadas, identificando, em tempo real de
execuo, e de forma gil, os entraves que dificultam a realizao das aes e as
possibilidades que facilitam a adoo de medidas corretivas, indicando tambm as aes que
colaboram para melhor qualificao da educao no municpio. (BRASIL, 2009).
Tal processo se dava por meio do preenchimento de um mdulo de monitoramento constitudo de
vrios campos conforme o da figura 1, onde se registrava o estado da subao (No iniciada, Em
andamento, Suspensa, Cancelada ou Concluda).
Figura 1
Fonte: SIMEC, 2011.
Assim, esta modalidade de se planejar nos remete natureza prpria de nossa Constituio
Federal, quando seu texto estabelece o denominado federalismo cooperativo sob a denominao de
regime articulado de colaborao recproca, descentralizado, com funes privativas, comuns e
concorrentes entre os entes federados (CURY, 2010).
O estudo sobre o processo de execuo dessas subaes do PAR, foi realizado inicialmente com a
coleta e sistematizao das informaes processadas por meio do acesso ao SIMEC (Mdulo de
Monitoramento e Avaliao), o que nos permitiu monitorar o desenvolvimento das subaes no
conjunto das aes que compunham seu plano
5
.
Foi aplicado em momento posterior um questionrio semi-estruturado, respondido por Secretrios
Municipais de Educao, Prefeitos e membros de associaes e consrcios em torno dos quais se
agrupam a maioria dos municpios paraenses
6
. Por fim, foi realizado um grupo focal
7
, realizado no
dia 07 de outubro de 2011,que contou com a participao de 18 pessoas envolvidas com o PAR,
entre tcnicos de campo, tcnicos de secretarias municipais, colaboradores e coordenadores do
trabalho no Par. Na ocasio, cada participante emitiu sua opinio fundamentada nas experincias
vividas durante seu trabalho nos municpios.
Alm das etapas de pesquisa j relatadas, outras informaes nas quais este trabalho se baseou
foram obtidas por meio de visitas realizadas aos municpios paraenses por tcnicos de campo da
equipe da UFPA vinculados ao projeto "PAR Amaznia" enviados para dar apoio s equipes
municipais na construo dos Planos de Aes Articuladas dos municpios. Alm do preenchimento
dos questionrios, alguns de nossos tcnicos, por meio da convivncia com os membros das
equipes municipais, puderam observar um pouco do seu trabalho, compondo um mosaico
qualitativo interessante de dados para a pesquisa em tela.
Aqui fez-se valer a ideia de MINAYO, de que:
Embora haja muitas formas e tcnicas de realizar o trabalho de campo, dois so os
instrumentos principais desse tipo de trabalho: a observao e a entrevista. Enquanto a
primeira feita sobre tudo aquilo que no dito mas pode ser visto e captado por um
observador atento e persistente, a segunda tem como matria-prima a fala de alguns
interlocutores. (MINAYO, 2008, p.63).
Nessas oportunidades foram criados interessantes processos de discusso e verificao de limites,
avanos, dificuldades e potencialidades no trabalho de planejamento a partir do PAR e, de modo
geral, esses momentos acabaram se configurando em ricos laboratrios sobre o processo de
elaborao do diagnstico da situao educacional e delineamento das aes e subaes
vinculadas s suas respectivas reas e dimenses.
Essa interao em um clima de franca cooperao foi muito positiva para nossos objetivos,
haja vista que:
Ao contrrio do que muitos podem pensar, fundamental o envolvimento do entrevistado com
o entrevistador. Em lugar dessa atitude se constituir numa falha ou num risco comprometedor
da objetividade, ela condio de aprofundamento da investigao e da prpria objetividade.
Em geral, os melhores trabalhadores de campo so os mais simpticos e que melhor se
relacionam com os entrevistados. (MINAYO, 2008, p.67-68).
Como em qualquer processo de planejamento, para realizar seu Plano de Aes Articuladas os
municpios iniciaram com a elaborao de um diagnstico da realidade educacional, no intuito de
obter um cenrio da real situao da sua educao. importante esclarecer que essa etapa, que
inaugura a dinmica de planejamento, se constituiu em uma tarefa bastante trabalhosa, considerando
que a maioria dos municpios no possua informaes sobre seus sistemas de ensino. Neste
sentido, o diagnstico adquiriu uma importncia muito maior, pois foi a partir dele que puderam ser
definidas as aes e subaes concernentes s mudanas desejadas e, finalmente, execut-las,
monitorando-as e avaliando o processo como um todo.
Nesta fase, a expectativa do MEC era de que o monitoramento pudesse,
[...] gerar uma fonte significativa de indicadores bsicos, imprescindveis para identificar
quais aspectos ainda no foram bem resolvidos, possibilitando aos gestores iniciativas de
natureza preventiva e/ou corretiva de curto e mdio prazo. A partir das dificuldades
detectadas no percurso do monitoramento, pode-se buscar alternativas mais apropriadas
melhoria da ao educativa, consolidando os avanos alcanados em direo s metas
propostas no PAR. (BRASIL, 2009).
Nessa linha de raciocnio, decidimos pela efetivao de uma espcie de meta-monitoramento,
verificando, a partir dos dados inseridos no sistema ao qual tnhamos acesso, o que os municpios
registravam em seu prprio monitoramento para aferir se, de fato, o que estava sendo planejado
estava sendo cumprido de forma satisfatria e dentro do prazo previsto. Ocorre que, aps o
referido levantamento, chegamos ao resultado surpreendente de que mais de 80% (oitenta por
cento) de iniciativas municipais no haviam sido concludas.
A partir de ento, tornou-se nosso objetivo descobrir as razes pelas quais a grande maioria dos
municpios apresentou baixa capacidade de concluso de suas subaes no PAR.
Resultados
A partir dos registros dos planos no SIMEC, da anlise das respostas dos questionrios e da
sistematizao das ideias discutidas no grupo focal, registramos as percepes que de forma mais
fidedigna traduzem os obstculos de construo do planejamento e da posterior execuo das
atividades planejadas. Desta forma, obtivemos os resultados da investigao, analisados a seguir.
Referentes construo do Plano, seu monitoramento e de sua concepo estratgica na
conduo da poltica educacional municipal:
Em diversos momentos da coleta de dados ficou evidente que no havia clareza, por parte das
equipes locais, gestores e tcnicos municipais acerca do real significado do PAR para a
consolidao de um planejamento articulado, com o objetivo de melhorar a situao educacional
do lugar. Muitas das pessoas envolvidas no processo se ressentiam de uma viso mais ampliada
das reformas educacionais ocorridas no Brasil desde a dcada de noventa passada. A ausncia
desta compreenso conjuntural, os impedia de pensar a poltica municipal como resultado de uma
srie de iniciativas, ao mesmo tempo em que lhes dificultava o entendimento de que o municpio,
desde a Constituio Federal de 1988, passou a ser protagonista estruturante do desenvolvimento e
execuo desta poltica.
Estes aspectos contriburam para que o PAR fosse entendido ou como uma ao burocrtica, de
mera insero de dados para posterior fiscalizao do MEC, ou como mais um programa
desarticulado, dentre tantos outros existentes. A maior consequncia deste equvoco poltico e
conceitual, levou muitos dirigentes municipais, e at mesmo prefeitos a tratarem o processo com
descaso, sem dar-lhe a importncia necessria.
A maioria dos funcionrios no sabia o que era o PAR. Eles pensavam que o PAR era um
programa. (Entrevistado 1).
Quando a gente fala dos programas e aes a gente no imagina que eles esto ligados ao
PAR. (Entrevistado 2).
Os comits ainda no funcionam porque os prefeitos e secretrios ainda no entenderam a
importncia do PAR, por isso os tcnicos ainda no se envolveram. (Entrevistado 3).
O PAR deve ser conhecido por todos, a participao da equipe do PAR nos eventos relativos
aos programas do MNEC e do FNDE (Escola Ativa, Formao pela Escola, PROEJA)
essencial. (Entrevistado 3).
Nosso primeiro papel neste momento voltar a explicar a importncia do PAR para os
prefeitos e secretrios. (Entrevistado 3).
Em outras oportunidades observou-se que as pessoas que j conheciam e entendiam os mecanismos
tcnicos e polticos do PAR, destacavam sua importncia para a poltica educacional do municpio:
O PAR o carro chefe das aes educacionais no municpio. (Entrevistado 1).
A expectativa que o meu municpio tem hoje em relao ao PAR muito grande. (Entrevistado
2).
O PAR tem importncia para todas as aes do municpio. (Entrevistado 3).
Houve, tambm, depoimentos que apontaram para a necessidade de serem criadas estratgias
polticas que culminassem com um melhor aproveitamento do PAR como ferramenta de
planejamento da educao municipal, como instrumento que consolida o papel redistributivo da
Unio no regime de cooperao, e como instrumento de controle social:
Todas essas dificuldades so reais. Vou ilustrar com um caso: Quando um prefeito pergunta:
Por que meu municpio no recebeu o recurso que o outro municpio vizinho recebeu? Por que
fui prejudicado pelo PAR? (Entrevistado 1).
importante que os municpios criem uma estrutura interna para acompanhar o PAR.
(Entrevistado 1).
O processo de mobilizao e sensibilizao sobre o PAR deve ser contnuo, justamente por
que o PAR uma poltica de Estado e no de Governo. (Entrevistado 2).
O PAR deve ser compreendido como um processo de engajamento e compromisso; de
controle social. Por meio dele a sociedade municipal tem condies de exercer seu papel
fiscalizador e questionador das polticas educacionais. (Entrevistado 4).
O Par precisa ganhar vida, no sentido de sair dos "limites do sistema", e assumir seu papel
estratgico na definio das polticas educacionais. (Entrevistado 5).
Referentes aos principais obstculos para cumprimento efetividade das aes do PAR:
Aps a explanao dos dados referentes ao monitoramento e realizada a discusso e coleta de
opinies e testemunhos, obtivemos um conjunto com mais de setenta razes aqui caracterizadas
como obstculos pelas quais os municpios, de modo geral, no conseguiram realizar as
subaes planejadas. Tendo em vista sua sistematizao, buscamos organiz-las de maneira a
facilitar o entendimento, construindo uma classificao provisria e momentnea, cujo objetivo foi
evidenciar seus vnculos e similaridades.
Distribumo-las em quatro eixos assim discriminados: Gesto e Relaes Institucionais, onde so
descritos obstculos relacionados alta gesto do municpio, s relaes institucionais inter e extra
rgos pblicos ou ao tipo e grau de participao colegiada; Concepo e prtica de
Planejamento, que elenca os obstculos produzidos pela concepo ou ideias a respeito do
planejamento, em especial na rea educacional; Situao dos recursos disponveis, onde se
relaciona obstculos resultantes de carncias ou limites burocrticos referentes a recursos e;
Performance do suporte Federal, que agrega obstculos gerados pelo funcionamento dos rgos
federais ou o tipo de relacionamento que estes mantm com os municpios.
Eixo I: Gesto e Relaes Institucionais
Subaes escolhidas pela gesto anterior no aceitas pela gesto atual;
Baixo grau de envolvimento do prefeito;
Baixo grau de envolvimento do secretrio de educao;
Gesto dos recursos da educao fora da Secretaria de Educao;
Mudana constante de prefeito;
Mudana constante de secretrio de educao;
Entraves ou mau relacionamento do Poder Executivo com o Poder
Legislativo;
Frgil relacionamento/comunicao entre a Secretaria de Educao e
outros rgos da prefeitura;
Frgil relacionamento/comunicao entre diferentes setores da
Secretaria de Educao;
Instabilidade poltica no municpio;
Baixo grau ou inexistncia de integrao entre as reas de Obras,
Administrao ou Finanas com a de Educao;
Falta de tcnicos de outras reas a servio da Secretaria de Educao
(engenheiro, arquiteto, contador, etc.);
Ausncia de repasse de informaes sobre o Par por parte da equipe
anterior para a equipe atual;
Inexistncia ou funcionamento inadequado do Comit Local do PAR;
Inexistncia ou funcionamento inadequado do Conselho Municipal de
Educao;
Inexistncia de aes, programas de polticas intersetoriais;
Inexistncia de aes integradas intermunicipais (associaes,
consrcios, etc.);
Fragilidade no relacionamento com o Estado e deste com os municpios.
Eixo II: Concepo e prtica de Planejamento
Desconhecimento, por parte dos prefeitos e Secretrios, da importncia
e contedo do PAR;
Falta de uma coordenao efetiva e permanente do PAR na Secretaria
de Educao;
Dificuldade generalizada de entendimento sobre o PAR ou de
entendimento do PAR como meio para melhoria da educao;
Incompreenso de que o PAR deve ser acompanhado cotidianamente;
Desconsiderao do PAR como ferramenta para planejamento das
aes da Secretaria de Educao como um todo;
Falta de esclarecimentos adequados para elaborao do PAR;
Muitas subaes foram escolhidas/definidas sem critrios racionais e
justos;
Baixa capacidade instalada para produzir conhecimento sobre seus
processos;
Inexistncia ou baixo grau de registro e processamento sistemtico de
dados e informaes;
Inexistncia de uma cultura de planejamento;
Omisso dos movimentos sindicais/sindicatos no debate sobre o
assunto.
Eixo III: Situao dos recursos disponveis
Baixo grau ou falta de compromisso dos tcnicos com o
acompanhamento e viabilidade das subaes;
Inexistncia ou baixo grau de domnio e/ou de compreenso sobre o
funcionamento do SIMEC;
Inexistncia ou baixo grau de comprometimento da equipe local;
Inexistncia ou carncia de Recursos Humanos para a tarefa;
Inexistncia ou baixo grau ou carncia de estrutura da secretaria
municipal de educao para fazer o plano e seu monitoramento;
Inexistncia ou baixo grau de capacitao da equipe local responsvel
pela elaborao/acompanhamento e monitoramento do PAR;
Mudanas na equipe que elabora, acompanha e monitora as subaes na
Secretaria de Educao;
Deficiente formao inicial ou continuada dos tcnicos de seu quadro
efetivo ou temporrios;
Inexistncia ou baixo grau recursos para contrapartida municipal em
algumas subaes, especialmente reformas e construes;
O municpio no tem, ou tem baixa capacidade, de financiamento.
Eixo IV: Performance do suporte Federal
Situao de inadimplncia do municpio junto a rgos federais;
Inacessibilidade ou alta dificuldade de acesso ao suporte tcnico do
MEC/FNDE
Falta de realizao de algumas subaes por parte do MEC/FNDE
Inadequao de exigncias do MEC/FNDE em relao realidade do
municpio (documentao, localizao,tipo e tamanho padro do terreno
para construo de escola, etc.).
Consideraes finais
A construo do novo sistema nacional articulado de educao, que comea a partir da
institucionalizao de todo o complexo legal que o normatiza, desde a promulgao da Constituio
de 1988, at o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), passando pelo Plano Nacional de
Educao (Lei 10.172/01) e pela Lei 9394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional),
est a exigir um esforo no s do Estado mas e, sobretudo, da sociedade civil no que tange
compreenso de sua necessidade e de sua importncia para a melhoria da oferta de servios
educacionais no pas por meio do uso mais clere e racional de recursos financeiros e humanos.
No plano das aes estruturantes do referido sistema, ressalta-se a realizao da Conferncia
Nacional de Educao, em 2010, que representou o coroamento de um intenso processo de debates
que se iniciou com a elaborao dos Planos de Aes Articuladas e as conferncias municipais,
regionais e estaduais, constituindo uma extensa e consistente rede de discusso e implementao de
aes concernentes educao nas diferentes esferas governamentais e territrios do pas.
A partir da primeira dcada do sculo XXI, o combate excluso, em todas as suas dimenses,
entrou definitivamente nas agendas das governanas municipais. O aumento significativo de
recursos nesta rea possibilitou aos municpios que apresentassem contrapartidas na rea das
polticas sociais aliadas interveno mais ativa da Unio no planejamento de aes inclusivas,
em especial, na educao, garantindo mais efetividade s medidas redistributivas promovidas de
modo articulado com as outras esferas administrativas. Contudo, como foi devidamente exposto
neste trabalho, ainda persistem limites significativos, cuja necessidade de superao urgente.
O primeiro eixo de obstculos (Gesto e Relaes Institucionais) demonstra isso. Em que pesem a
indignao e os esforos da sociedade na superao de velhas prticas polticas autoritrias,
herdeiras da origem colonial do Brasil como Estado-nao estas persistem, dificultando a
emancipao educacional e obstaculizando novos avanos.
O segundo eixo (Concepo e prtica de Planejamento) explicita o quadro de deficincias terico-
conceituais que permeiam a maioria dos rgos executores da polticas educacionais nos
municpios. Se h lacunas graves, no que diz respeito compreenso do papel e importncia do
planejamento, como esperar aes que modifiquem, para melhor, a situao da educao nesses
entes?
No terceiro eixo (Situao dos recursos disponveis) observamos que, para alm da necessidade de
formao de lideranas da sociedade civil para o exerccio do controle social, ainda carecemos,
mesmo dentro do aparelho estatal, de funcionrios capacitados tcnica e politicamente para o
planejamento educacional, o que fragiliza de modo mais agudo a organizao das aes
institucionais que superem o atraso vigente.
Finalmente, e na perspectiva do dispositivo constitucional do Regime de Colaborao, no quarto
eixo de obstculos (Performance do suporte Federal) revelam-se limites importantes na funo do
MEC e do FNDE no que se refere compreenso das diversas realidades e ao apoio nem
sempre efetivo s demandas municipais, como funo da Unio no regime de colaborao.
Por outro lado, durante a pesquisa pudemos constatar uma grande expectativa das equipes locais
em relao ao xito dos Planos Articulados, sobretudo porque elas tiveram que se definir sobre
cerca de 50 aes e 284 subaes
8
e tambm por se tratar de um processo que, efetivamente,
buscou integrar os trs nveis de governo no esforo para melhorar a educao municipal e fazer
acontecer o Regime de Colaborao previsto na Constituio Federal. inegvel que essa
discusso, embora incipiente, comeou a ser pautada a partir da diagnose e do planejamento das
aes articuladas nos municpios.
Alm do j exposto, se essa experincia beneficia a construo de um novo Sistema Nacional de
Educao no Brasil, ainda esbarra em velhos hbitos e prticas polticas que dificultam avanos e
obstaculizam conquistas. Por isso, fica cada vez mais claro que sem reformas profundas na
estrutura poltica brasileira, os esforos despendidos para a melhoria da educao no surtiro os
efeitos desejados ou se revelaro muito aqum do pretendido.
Oxal o protagonismo, o desejo e a indignao da sociedade brasileira diante das deformaes da
poltica signifique novos tempos para nossas crianas e adolescentes, cidados presentes de uma
nao ainda em travessia para o futuro.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
______. Compromisso Todos pela Educao: Passo-a-passo. Braslia: MEC, sd.
______. Lei de Diretrizes e Bases da Educao Lei 9394/1996.
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______. PAR Amaznia. Relatrio. Belm. 2011.
I UFPA. albertod@ufpa.br
II UFPA. emina@ufpa.br
III UFPA. nessa@ufpa.br
1 Atualmente os municpios trabalham a elaborao do PAR 2011-2014, considerada a segunda
verso do Plano.
2 Um exemplo de subao sob responsabilidade municipal : "Definir diretrizes pedaggicas para
subsidiar as escolas considerando, inclusive, a lei 10.639/03 na sua transversalidade" em que o
municpio se compromete em realizar um estudo da legislao vigente, com o objetivo de subsidiar
a elaborao das diretrizes pedaggicas para que as escolas tenham um documento norteador para
elaborar seu projeto pedaggico de acordo com suas demandas e particularidades, para a melhoria
do sistema de ensino municipal.
3 AMAM Associao dos Municpios do Arquiplago do Maraj, AMAT Carajs Associao
dos Municpios do Araguaia e Tocantins, AMUCAN Associao dos Municpios da Calha Norte,
AMUNEP Associao dos Municpios do Nordeste Paraense, AMUT Associao das
Rodovias Transamaznica Santarm/Cuiab e Regio do Oeste do Par, COIMP Consrcio
Integrado de Municpios Paraense, CODESEI Consrcio de Desenvolvimento Scio-Econmico
Intermunicipal.
4 Importante ressaltar que, neste trabalho no foram analisados os planos dos municpios de Belm,
Ananindeua, Marab e Santarm, pelo fato de estarem fora de nosso raio de atuao, por serem
considerados pelo FNDE municpios de grande porte e capital.
5 Os dados desta pesquisa foram coletados durante o perodo de 6 a 8 de julho de 2011.
6 Em um evento realizado pelo Consrcio Integrado de Municpios Paraenses COIMP.
7 Metodologia utilizada para a coleta de informaes qualitativas que envolve trabalho e
percepo de todos os envolvidos,
8 A pontuao gerada para cada indicador do PAR foi fator determinante para a elaborao do
Plano e, por conseguinte, para a definio de situaes satisfatrias ou insatisfatrias, que
prescindiriam, ou no, de aes e subaes. Segundo o "Instrumento de Campo", documento
orientador das atividades de acompanhamento da equipe, as pontuaes foram dadas a partir do
seguinte padro: Critrio de pontuao 1 a descrio aponta para uma situao crtica, de forma
que no existem aspectos positivos, apenas negativos ou inexistentes. Sero necessrias aes
imediatas e estas, podero contar com o apoio tcnico e/ou financeiro do MEC. Critrio de
pontuao 2 a descrio aponta para uma situao insuficiente, com mais aspectos negativos do
que positivos; sero necessrias aes imediatas e estas, podero contar com o apoio tcnico e/ou
financeiro do MEC. Critrio de pontuao 3 a descrio aponta para uma situao satisfatria,
com mais aspectos positivos que negativos, ou seja, so desenvolvidas, parcialmente, aes que
favorecem o desempenho do indicador. Critrio de pontuao 4 a descrio aponta para uma
situao positiva, ou seja, para aquele indicador no sero necessrias aes imediatas. (BRASIL,
2007).
As contribuies do CEDES ao PL 8.035/2010 e a
concepo de regime de colaborao presente no PNE
Simone Alves Cassini
I
Introduo
Durante o III Seminrio de Educao Brasileira SEB "O Plano Nacional da Educao: questes
desafiadoras e embates emblemticos", em 2011, presenciamos discusses pontuais e
imprescindveis sobre a necessidade de regulamentao do regime de colaborao, de modo a
reestrutura os laos federativos para institucionalizao da colaborao recproca entre os entes
federados. O debate que ocorrera durante o perodo de tramitao do Projeto de Lei (PL) n
8.035/2010, resultou numa srie de emendas ao projeto do Plano Nacional de Educao (PNE),
dentre elas, as de regulamentao do regime de colaborao.
Antes de abordarmos a emendas apresentadas pelo Centro de Estudos Educao e Sociedade
(CEDES) ao PL 8.035/2010 quanto ao regime de colaborao, procuramos primeiro analisar os
debates travados durante o III SEB acerca do assunto, utilizando como fonte os anais do evento.
Assim, para elaborao deste artigo, levantamos a seguinte questo: Qual concepo de
colaborao foi adotada nas propostas apresentadas pelo CEDES? Como foram avaliadas pela
Comisso Especial de anlise do PNE e que posio foi adotada para soluo da problemtica
levantada durante a CONAE 2010, expressa no documento final?
Assim, passamos a analisar as concepes existentes acerca do objeto (regime de colaborao),
utilizando os trabalhos apresentados durante o III SEB, para, ento, compreender os argumentos que
sopesam a necessidade desse instituto jurdico-poltico se fazer presente no PNE, evidenciados nas
emendas apresentadas pelo CEDES, e por fim, analisar como este vem se constituindo tanto no
Plano, quanto nas demais polticas adotadas pela Unio.
PNE e o debate SEBE acerca da colaborao recproca
Os debates acerca do regime de colaborao
1
tem se destacado no meio acadmico principalmente
aps as conferncias nacionais, com destaque para a Conferncia Nacional de Educao Bsica
CONEB 2008 que apontou para a necessidade de regulamentao do regime de colaborao e
da Conferncia Nacional de Educao CONAE 2010 que, para alm da regulamentao, o
documento final deixou evidente a problemtica da significao desse instituto. H de ressaltar que,
antes mesmo da CONAE, durante as conferncias preparatrias, o tema fora extremamente
explorado, como bem apontara Arajo e Grischke (2011, p. 352)
Durante as conferncias preparatrias para a Conferncia Nacional de Educao (CONAE),
ocorrida em maro de 2010, uma das questes mais debatidas foi justamente a regulamentao
do regime de colaborao entre os entes federados, indispensvel construo de um Sistema
Nacional de Educao, consubstanciado por um Plano Nacional de Educao em sintonia com
as demandas sociais emergentes.
Durante a conferncia, o regime de colaborao foi abordado como instituto inerente ao pacto
federativo, necessrio execuo do servio pblico educacional de forma conjunta e harmnica
entre os entes da federao, ainda no regulamentado e sequer definido. Essa concepo de
colaborao tambm adotada por estudiosos do assunto, como Arajo (2010), Barreto (1988),
Cury (2008), Saviani (2009). Da mesma forma, Fernandes, Brito e Peroni (2011, p. 663) alegam a
"necessidade de que seja estabelecido com clareza o regime de colaborao entre as trs esferas
do poder estatal que, embora previsto no 3, artigo 23 da Constituio, at o momento no foi
regulamentado".
Nessa perspectiva, Cassini e Arajo (2011) ressaltam que o regime de colaborao instituto
inerente forma federativa de Estado adotada no Brasil, ou seja, o federalismo cooperativo.
Assim, a necessidade de regulamentao do regime de colaborao se justifica pela forma de
distribuio de competncias que caracteriza esse tipo de federalismo, ou seja, a combinao das
competncias comuns (materiais: quem ir prestar o servio) com concorrentes (legislativas: quem
ir legislar sobre a matria). A educao tanto competncia material comum quanto legislativa
concorrente, o que justifica a necessidade de institucionalizao da cooperao. Alm disso,
argumentam que essa necessidade se d pela forma de execuo de servios adotada no Brasil, ou
seja, o imediato, em que
[...] cada ente federado mantm seu corpo de servidores executando servios das respectivas
administraes (art. 37 e 39 da CF/88), por isso a necessidade de a Constituio prev a
fixao de normas de cooperao entre as entidades, tendo em vista o equilbrio e bem-estar
em mbito nacional, como forma de efetivar a gesto associada de servios pblicos.
(CASSINI e ARAJO, 2011, p. 681)
Esses argumentos esto relacionados concepo de que o regime de colaborao um instituto
que ainda no fora regulamentado e, sequer, definido em mbito nacional. Apesar de latente, no se
trata de concepo hegemnica presente nos debates do III SEB. Isso porque h a concepo de que
o regime de colaborao um instituto j existente, institudo ou por meio da distribuio da
atuao prioritria, da instituio do FUNDEB (PEREIRA, ALVES e DRUMOND, 2011), ou por
programas como PAR (DAMASCENO, SANTOS e COSTAS, 2011) e PDE (SPELLER, 2011), ou
pelo prprio PNE, necessitando, apenas, ser consolidado, como bem resumiram no trabalho:
Alm disso, a realidade constatada pela pesquisa nas administraes municipais no se
aproxima nem de longe do ideal de um Sistema Nacional de Educao do qual parte o novo
PNE. No s quase inexistente o regime de colaborao, salvo algumas iniciativas tomadas
pelo MEC nos ltimos anos, como tambm foram registradas medidas que denotam total
desconsiderao populao [...] (CAMPOS e ESPOSITO, 2011, p. 14)
Os trabalhos que adotam a concepo de que o regime de colaborao um instituto j existente na
consecuo da poltica educacional carecem de fundamentao terica acerca do objeto em
questo. Isso se d pela complexa estrutura federativa brasileira, que o torna um instituto de difcil
compreenso. Dessa forma, comum haver confuso conceitual entre os institutos regime de
colaborao, formas de colaborao e coordenao federativa, j que os prprios documentos
oficiais no deixam claro qualquer distino entre eles (CASSINI e ARAUJO, 2011). Ocorre que
so completamente distintos e, nessa perspectiva, os programas e a poltica de fundos se
caracterizam como aes de coordenao da Unio (e no de cooperao), j outras aes de
compartilhamento de tarefas so denominadas de formas de colaborao, pois no se constituem
como obrigatrias, mas so frutos de acordos sujeitos ao jogo de interesses e, geralmente, esto
sujeitos ao papel indutor da Unio que, conforme Araujo (2010) resumem-se a minipactos.
Adotando a concepo de que se trata de instituto que necessita de regulamentao, o documento
final da CONAE 2010 apontou para a necessidade de definio do regime de colaborao, porm,
o PL n 8.035/2010 desconsiderou os debates realizados durante a conferncia e, ignorando o
documento final da CONAE, tratou-o como instituto que necessita ser aperfeioado, como revela
Cassini & Arajo (2011, p. 682):
[...] o Plano Nacional de Educao (PNE) estabeleceu como uma de suas metas "aperfeioar"
o regime de colaborao (item 1.3.2, meta 19), enquanto o documento final da CONAE
apresentou como meta para o novo PNE a definio de tal instituto.
Constatado que as metas traadas no Projeto de Lei do PNE no satisfazem aos anseios e
reivindicaes de setores organizados da sociedade, os membros do CEDES se reuniram para
propor modificaes ao novo PNE. Seguindo a concepo de que existe a necessidade de
regulamentao do regime de colaborao, elaboraram emendas ao PL n. 8035/2010, que dentre
outros, objetivaram inseri-la no PNE, como abordado no prximo item.
Emendas do CEDES e as modificaes ocorridas no PL n.
8035/2010
Os debates travados durante os trs dias do III SEB deixaram evidente que o PL 8.035/2010 no
revelara os anseios da sociedade, contidos no documento final da CONAE. O CEDES teve como
intuito, ao convocar a reunio de trabalho de estudos e anlises do Projeto de Lei do PNE, abrir
espao para discusso das questes desafiadoras e os embates emblemticos provocados pela
anlise do referido PL.
Dentre as questes consideradas desafiadoras, insere-se o regime de colaborao. Analisando o
documento "Emendas do CEDES ao Projeto de Lei 8.035/2010", disponvel no site da instituio,
encontramos mais de 50 emendas e, dentre essas, destacamos duas, conforme a tabela 1:
TABELA 1: EMENDAS APRESENTADAS PELO CEDES AO PL 8.035/2010
PROJETO ORIGINAL FOCO DA
PROPOSTA
EMENDA
Art. 7 A consecuo das metas do PNE
2011/2020 e a implementao das
estratgias devero ser realizadas em
regime de colaborao entre a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os
Municpios.
1 As estratgias definidas no Anexo
desta Lei no elidem a adoo de
medidas adicionais em mbito local ou
de instrumentos jurdicos que
formalizem a cooperao entre os entes
federados, podendo ser
complementadas por mecanismos
nacionais e locais de coordenao e
colaborao recproca.
EMENDAS
MODIFICATIVAS
E ADITIVAS
Modifique-se os
pargrafos 1., 2. E
3. Do Artigo 7 do
PL n 8.035/10
Art. 7 A
consecuo das
metas do PNE
2011 2020 e a
implementao
das suas
respectivas
estratgias
devero ser
realizadas em
regime de
colaborao entre
a Unio, os
estados, o
Distrito Federal e
os municpios.
1 Como meio
primordial de
consecuo das
metas deste PNE,
no prazo de 1 ano
a contar da
aprovao desta
Lei, o Congresso
Nacional
regulamentar o
Regime de
Colaborao para
a rea de
educao, por Lei
Complementar,
segundo o
disposto no
pargrafo nico
do Artigo 23 da
CF de 1988.
2 O processo
de
regulamentao
do regime de
colaborao pelo
Congresso
Nacional
observar o
princpio de
gesto
democrtica
assegurado no
inciso VII do Art.
206 da CF de
1988.
3 O regime
de colaborao
para a rea de
educao dever
observar o
disposto no
Artigo 3, inciso
III, no Artigo 19,
inciso VII, e no
Artigo 170 da CF
de 1988, bem
como no Art. 75
da LDBEN.
2o Os sistemas de ensino dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios
devero prever mecanismos para o
acompanhamento local da consecuo
das metas do PNE 2011/2020 e dos
planos previstos no Art. 8. 3o A
educao escolar indgena dever ser
implementada por meio de regime de
colaborao especfico que considere
os territrios tnico educacionais e de
estratgias que levem em conta as
especificidades socioculturais e
lingusticas de cada comunidade,
promovendo a consulta prvia e
EMENDAS
ADITIVAS
Acrescente-se os
pargrafos 4., 5,
6. e 7. ao art.
EMENDA
ADITIVA: 4
Considerando
desafios e
problemas
comuns, a
regulamentao
do regime de
colaborao
poder prever
normas de
colaborao no
s entre Unio,
estados, Distrito
informada a essas comunidades. Federal e
municpios, mas
tambm entre
regies (estados)
e microrregies
(municpios),
favorecendo a
integrao
nacional, regional
e microrregional
na promoo de
polticas e
programas
comuns.
5 O regime
de colaborao
na educao
bsica dever
respeitar a
articulao entre
coordenao com
colaborao
federativa, de
modo a assegurar
tanto o papel
indutor da Unio
na promoo das
polticas
educacionais
quanto a
execuo destas
de forma
horizontal, com a
participao
proativa da Unio
na gesto e no
financiamento.
6 A fim de
garantir o carter
democrtico da
federao no
regime de
colaborao para
a educao,
poder ser
institudo rgo
executivo e de
representao
dos estados e das
regies junto ao
MEC para ao
conjunta quanto
s metas do PNE
2011-2020,
buscando
neutralizar as
foras centrfugas
dos estados e dos
municpios na
consecuo das
mesmas.
7 A Lei de
Responsabilidade
Educacional
dever
incorporar o
prescrito na Lei
complementar
que fixar o
Regime de
Colaborao para
a rea
Educacional,
dada a definio
de competncias
compulsrias dos
entes federados
para a articulao
do SNE.
Fonte: Emendas apresentadas aps o III Seminrio de Educao Brasileira, promovido pelo
CEDES, realizado na Unicamp em maro de 2011, disponvel no site www.cedes.unicamp.br
Os argumentos utilizados para proposio das emendas situam-se na concepo de que, para se
constituir um Sistema Nacional de Educao SNE, necessrio a regulamentao do regime de
colaborao, conforme a justificativa:
Um dos aspectos destacados para que o PNE 2001-2010 no fosse implantado com xito foi
exatamente a ausncia de normatizao do Sistema Nacional de Educao e do regime de
colaborao, tratados como problemas de dimenso externa ao PNE. Registre-se tambm a
indissociao entre Sistema Nacional de Educao e regime de colaborao nos debates
realizados pela CONAE e pelo conjunto de educadores, embora o lugar ocupado por um e
outro esteja bastante nebuloso, pois ora o SNE e o PNE so tomados como meio de implantar
o regime de colaborao, ora o regime de colaborao tomado como meio para a
concretizao do PNE e do SNE. A posio assumida aqui a do documento inicial de
avaliao do antigo PNE e, dessa forma, tomamos o regime de colaborao como um meio de
concretizar o SNE. Tanto os documentos que antecederam a CONAE quanto o documento final
resultante do evento no expressaram avanos para o incio de uma proposta consistente de
pacto federativo no mbito educacional.
Ambos os documentos parecem sinalizar no a definio de um regime de colaborao, mas
corroborar formas de coordenao vertical j existentes.
A coordenao federativa (Art. 24 da CF de 1988) distingue-se da colaborao. A
cooperao difere da coordenao com relao tomada de deciso. No caso da cooperao,
a tomada de deciso deve ser concretizada de forma conjunta, assim como o exerccio das
competncias. Dessa forma, a Unio e os entes federados no podem atuar isoladamente.
O regime de colaborao est previsto constitucionalmente apenas no rol das competncias
materiais comuns, que so administrativas, o que nos leva a concluir que se trata de
instrumento necessrio execuo de servios prprios da administrao pblica e, por isso,
matria com especificidades prprias, apesar da estreita relao entre financiamento e
execuo de servios.
uma forma de gesto associada do servio pblico e, portanto, um instituto necessrio
execuo conjunta das competncias comuns previstas no art. 23, inc. V, da CF/88 (normas de
colaborao).
[...]
importante frisar que a cooperao pode ser obrigatria ou facultativa. A cooperao
obrigatria exigida diretamente pela Constituio: determinada competncia s pode ser
exercida de forma conjunta (casos previstos no artigo 23 da Constituio de 1988). J na
cooperao facultativa, a Constituio prev uma distribuio alternativa de competncias
entre a Unio e os entes federados, permitindo ou estimulando que atuem em conjunto. O PL e
as emendas recaem muito mais nas competncias voluntrias, o que tem sido a marca das
polticas educacionais e gerado problemas quanto indefinio do Piso Nacional. Dessa
forma, enquanto o regime de colaborao para a educao no for regulamentado por lei
complementar, a Unio no poder impor formas de colaborao, assim como os estados no
podem compelir os municpios a assinarem acordos de cooperao. Apontamos tambm que
as propostas apresentadas pela Campanha e pelo CNTE reforam a atuao prioritria dos
entes federados estabelecida no Art. 211 da CF de 1988 e isso tem fortes implicaes para a
manuteno de pulverizao de sistemas de ensino (federalizados, estadualizados e
municipalizados), alm da redundncia quanto proposio de exigir o que o Art. 75 da LDB
j faz, ou seja observar a capacidade financeira de cada ente federado com MDE para a
realizao de competncias comuns em matria educacional.
[...]
S com a aprovao do regime de colaborao se poder exigir a compulsoriedade na adoo
das metas e estratgias do PNE, sem prejuzo para os mecanismos de cooperao voluntria j
existentes. Complementarmente a Lei de Responsabilidade Educacional poder prever
sanes para os entes federados que no cumprirem tanto com o estabelecido no PNE quanto
na lei complementar do regime de colaborao que , do ponto de vista constitucional, a nica
forma de criar mecanismo vinculante para os entes federados na consecuo de polticas de
Estado e no de governo. (CEDES, 2011)
A proposta do CEDES converge para a regulamentao do regime de colaborao, estipulando
dentro do PNE prazo para que o mesmo seja institudo (1 ano). A concepo de colaborao
adotada ultrapassa a relao Unio/estados/municpios, incluindo regies (estados) e
microrregies (municpios), o que favorece a integrao nacional, regional e microrregional na
promoo de polticas e programas comuns. Alm da integrao nacional, para efetivao da
colaborao, sem prejuzo do papel indutor da Unio, as emendas objetivaram estabelecer um
rgo executivo e de representao dos estados e das regies junto ao MEC, alm do
estabelecimento de uma Lei de Responsabilidade Educacional, prevendo competncias
compulsrias aos entes federados para consecuo do SNE.
Ocorre que, as emendas apresentadas foram rejeitadas pela Comisso Especial de anlise do PNE,
por no considerar a matria de competncia do Plano e, segundo o relatrio da comisso que teve
como relator o deputado ngelo Vanhoni, as
Emendas n. 353, 1542, 2265 e 2895: substituem o texto do 1 do artigo, passando a
determinar que, no prazo de um ano, o Congresso Nacional aprovar lei complementar
regulamentando o regime de colaborao entre os entes federados, nos termos do art. 23,
pargrafo nico, da Constituio Federal. Embora a regulamentao do regime de colaborao
seja matria relevante, a emenda trata de diploma legal diverso do plano. Alm disso,
pretende criar obrigao para os Poderes da Repblica mediante dispositivo sem fora legal
para tanto. As emendas so rejeitadas.
A comisso entendeu ser o regime de colaborao matria relevante, porm, considerou como
objeto divergente ao PNE. Ao propor emendas estipulando prazo para regulamentao desse
instituto, restou evidente a inteno do CEDES: que a regulamentao da colaborao fosse
considerada pelo poder pblico como uma das prioridades de sua ao para a educao.
Ignorando tanto as concepes presentes nos debates da CONAE quanto as apresentadas pelo
CEDES, em junho de 2012 a Comisso aprovou parecer reformulado, apresentando o substitutivo
do Projeto de Lei acrescentando o 6 ao art. 7, que institui os Arranjos de Desenvolvimento da
Educao (ADE):
2
Art. 7 A consecuo das metas deste PNE e a implementao das estratgias devero ser
realizadas em regime de colaborao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios.
6 O fortalecimento do regime de colaborao entre os Municpios dar-se- inclusive
mediante a adoo de arranjos de desenvolvimento da educao.
Ou seja, o regime de colaborao passou a ser sinnimo ou entendido como Arranjos de
Desenvolvimento da Educao ADE, incorporado no PNE segundo modelo de gesto
empresarial, que tomou como espelho os Arranjos Produtivos Locais APL's, em decorrncia da
atuao do empresariado paulista que, aproveitando a indefinio do instituto, inseriram suas
concepes. Segundo Araujo (2012, p. 2)
os ADE's remontam ao contexto de elaborao do PDE, em 2007, e ao protagonismo que o
empresariado paulista assumiu nessa empreitada via o Movimento "Todos pela Educao"
(TPE), criado em setembro de 2006. Basicamente o TPE um conjunto de empresas
capitaneadas pela Fundao Ita social, Grupo Gerdau, Instituto Camargo Correa, Fundao
Bradesco, contando com a parceria da Rede Globo, Fundao Ayrton Senna e apoio da
Fundao Victor Civita, Instituto Paulo Montenegro, entre outras empresas lderes, parceiras e
apoiadoras.
Essa concepo acerca do regime de colaborao j se fazia presente no cenrio poltico
educacional, no s devido s experincias que vem ocorrendo desde 2009
3
, mas tambm pela
atuao do movimento Todos Pela Educao TPE no Conselho Nacional de Educao, que em
2011, por meio da Cmara de Educao Bsica, emitiu o parecer n. 9/2011 objetivando criar
normativa associando o ADE ao regime de colaborao, o que resultou na Resoluo n. 01/2012.
A resoluo n. 01/2012 adota o modelo de arranjos de desenvolvimento da educao como
instituio do regime de colaborao, pretendo assim resolver o problema da articulao nacional.
A ementa da resoluo dispe que a normativa estabelece o "regime de colaborao mediante
Arranjo de Desenvolvimento da Educao (ADE), como instrumento para a melhoria da qualidade
social da educao", deixando a entender que o regime de colaborao nada mais que uma
"brecha" Constitucional para insero de estratgias de gesto.
Assim, consideramos equvoco da Comisso inserir tal concepo no PNE, desconsiderando todos
os debates realizados e propostas apresentadas ao PL. Isso porque existe relao entre a concepo
de arranjos de desenvolvimento da educao e arranjos produtivos locais, que de matriz
empresarial e despolitiza o debate sobre a necessidade de regulamentao do regime de
colaborao, ignorando a problemtica da dinmica federativa quanto oferta da escolarizao
obrigatria, alm de considerarmos essa alternativa um equvoco jurdico e poltico, pois os ADE's
apresentam um potencial maior de fragmentao do que de integrao e desenvolvimento nacional
(ARAJO, 2012), em que reafirmamos a necessidade de regulamentao do regime de colaborao
nos moldes da Constituio Federal de 1988.
Consideraes finais
Os debates travados durante o III SEB no deixam dvidas: preciso estudos acerca das questes
desafiadoras e dos embates emblemticos abarcados no PNE. Uma dessas questes desafiadoras
justamente a questo do regime de colaborao.
Restou evidente que a indefinio desse instituto constitucional torna nebulosa sua compreenso,
surgindo diversas concepes acerca da matria. Neste artigo evidenciamos trs concepes: a) de
que se trata de instituto presente nas polticas educacionais, necessitando apenas ser aperfeioado;
b) de que um instituto ainda no regulamentado e sequer definido; c) que se trata de brecha
constitucional para insero dos arranjos de desenvolvimento da educao, tomado como sinnimo
de regime de colaborao. Para soluo da problemtica levantada durante as conferncias de
educao (CONAE e CONEB) quanto definio do regime de colaborao, o CEDES apresentou
emendas adotando a concepo de que se trata de instituto que necessita ser definido. Divergindo
as concepes tanto do CEDES quanto das conferncias, a ltima concepo surge de forma
nebulosa no PNE, como prescrio para o embate da colaborao, sem qualquer estudo ou debate
em mbito nacional.
Os ADEs foram inseridos no PNE por influncia do empresariado atravs do movimento TPE, sem
ao menos ser citado nos debates da CONAE (que serviria de base para elaborao do documento)
e, dessa forma, podemos considerar a insero desse tipo de gesto consorciada, tida como
sinnimo de regime de colaborao, um equvoco, pois carecem tanto de estudos quanto de debates
em mbito nacional.
Em suma, a indefinio do regime de colaborao corrobora lacunas que so utilizadas como
estratgias de insero de polticas eivadas por concepes empresariais, que fragilizam,
fragmentam e desqualificam os debates e estudos sobre o pacto federativo, despotencializando as
aes das instituies democrticas.
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<http://www.cedes.unicamp.br/seminario3/seminrio.html>acesso em 10 dez. 2012
I Universidade Federal do Esprito Santo UFES. scassini@hotmail.com
1 Trata-se de instituto previsto no pargrafo nico do Art. 23 e Art. 211 da Constituio Federal de
1988, alm de enunciado no 1 do Art. 5, caput do art. 8 e 1 do art. 62 da Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional (LDBEN Lei n. 9.493/96).
2 Priscila Cruz (2012), diretora executiva do movimento Todos Pela Educao, no texto
"Contribuio para o fortalecimento do regime de colaborao" escreve como a experincia das
ADEs chegam ao PNE. O texto foi publicado no livro "Regime de Colaborao e associativismo
territorial: Arranjos de Desenvolvimento da Educao", organizado por Abrcio e Ramos, e
publicado em 2012 fundao Santillana.
3 ADE implementada em 12 municpios do Recncavo Baiano, em 23 municpios do Agreste
Meridional de Pernambuco, em 15 municpios ao longo da linha frrea de Carajs no Maranho, e
em 14 municpios na regio de Votuporanga em So Paulo.
A organizao federativa na educao brasileira: a
relao entre a Unio e os municpios no debate e
produo acadmica
1
Ananda Grinkraut
I
Apresentao
A dinmica federativa brasileira tem sido uma das pautas prementes na organizao da educao
bsica. Constata-se, recentemente, a insero desta preocupao na agenda educacional,
particularmente nos debates acerca do novo Plano Nacional de Educao, seja para definir o
significado do regime de colaborao, para delimitar a origem dos recursos financeiros de forma a
garantir a elevao do percentual do PIB para educao ou, ainda, para demarcar quais deveriam
ser as atribuies da Unio para a superao das desigualdades nacionais.
Se a dinmica federativa explica, em parte, a manuteno das desigualdades nas condies de
acesso e permanncia na escola ao redor do pas, esta tambm resultante dos conflitos de
interesse que tm conformado o prprio Estado brasileiro e, consequentemente, sua poltica
educacional.
Embora esta problemtica no seja nova nem para os governos nem no meio acadmico, esta vem
sendo ressignificada nos ltimos anos, com novas formas de atuao do governo federal junto aos
demais entes federados. A partir de 2007, incio do segundo mandato do governo Lus Incio Lula
da Silva e, ao que parece, com continuidade no governo de Dilma Rousseff, o poder executivo
federal tem buscado ocupar um lugar distinto na poltica educacional de Educao Bsica,
assumindo determinadas funes at ento deixadas aos municpios, estados ou, ainda, ao setor
privado e movimentos sociais. Sem discutir neste momento o mrito destas polticas, o governo
federal ao elaborar e executar o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), promover as
Conferncias de Educao voltadas para a elaborao do novo Plano Nacional de Educao
(PNE), propor e em breve realizar o Exame Nacional para Ingresso na Carreira Docente, participar
ainda que no diretamente na discusso e aprovao das Diretrizes Nacionais para os Planos de
Carreira e Remunerao dos Funcionrios da Educao Bsica Pblica e no Piso Nacional Salarial
para os profissionais do magistrio pblico da educao bsica, entre outras aes, tem trazido
para a discusso pblica
2
o papel da Unio na equalizao das desigualdades educacionais, o
regime de colaborao, a constituio de um Sistema Nacional de Educao, as atribuies de cada
esfera governamental e sua inter-relao no oferecimento dos servios educacionais.
Estas questes no tm sido evidenciadas apenas pelo governo federal; outros rgos, instncias
representativas do magistrio, do privado e da mdia, dentre outros sujeitos, tm tambm destacado
estas questes, seja para manuteno do status quo, seja para a alterao deste. Se por um lado
houve uma importante ampliao do debate sobre questes relacionadas educao no contexto
federativo, por outro permanecem muitas indefinies e incertezas quanto a perspectivas de
colaborao e cooperao entre os entes federados, bem como as possibilidades e limites da
atuao do governo central na organizao da educao nacional.
O prprio Projeto de Lei 8.035 de 2010, referente ao PNE, enviado pelo Executivo ao Congresso
Nacional, embora mencione o regime de colaborao como forma de concretizao de vrias das
metas previstas, tambm no define o que esse regime significa, nem estipula um prazo para tal. Da
mesma forma, pouco avana na discusso sobre a organizao do Sistema Nacional de Educao,
previsto legalmente em 2009, quando da alterao do artigo 214 da CF (Emenda Constitucional
59/2009).
O Conselho Nacional de Educao (CNE) tem avanado nesta discusso com a aprovao dos
Pareceres 9 de 2011 e 11 de 2012. O primeiro, homologado pelo ento Ministro da Educao,
Fernando Haddad, trata sobre os arranjos de desenvolvimento da educao e, o segundo, ainda
aguardando homologao, trata sobre o processo para a institucionalizao do regime de
colaborao e de um Sistema Nacional de Educao.
A dificuldade de se estabelecer polticas colaboradas entre os entes federados tanto em mbito
legal, como na construo e efetivao das polticas educacionais, tem recebido significativa
importncia, no apenas no mbito governamental. No mbito acadmico esta importncia tem se
manifestado com o crescimento de pesquisas voltadas para esta temtica, nas ltimas dcadas. Este
texto tem como propsito apresentar o debate recente sobre a organizao federativa brasileira e
suas implicaes na efetivao do direito educao, no que se refere gesto e financiamento da
Educao Bsica.
Debate e produo acadmica educacional sobre a organizao
federativa brasileira
O debate e produo acadmica sobre a organizao federativa do Estado brasileiro, em especial a
participao do municpio no campo educacional embora no sejam recentes, foram realizados
durante grande parte da histria republicana brasileira desconsiderando a questo federativa
(ARAJO, 2005). Segundo Gilda Arajo, historicamente a organizao da educao, apesar das
constantes tenses entre tendncias centralizadoras e descentralizadoras, praticamente
desconsiderou as desigualdades regionais presentes em sua oferta. At mesmo a organizao
prevista na atual CF parece ter desconsiderado "o rico debate sobre a complexidade e as
contradies das instituies municipais e federativas no Brasil, bem como desprezou os efeitos
dessa complexidade e dessas contradies para a educao nacional" (p.22).
O debate acadmico sobre a organizao da educao no Brasil de maneira geral ficou centrado na
polmica a respeito da municipalizao e descentralizao dos servios educacionais. De forma
mais sistemtica, a produo acadmica acerca da municipalizao foi iniciada nas dcadas de
1950 e 1960 e retomada com maior nfase nas dcadas de 1980 e 1990. Segundo Arajo, apesar
das diferenas conjunturais que desencadearam o debate em cada um destes perodos, sua
polarizao pode ser percebida nos dois momentos. Por um lado esto os autores que tm
defendido a municipalizao e, por outro, seus oposicionistas. A defesa da municipalizao se deu
basicamente por duas correntes: a primeira tem-se utilizado de argumentos em prol da ampliao
do poder local e fortalecimento da participao da comunidade junto escola, enquanto a segunda
corrente privilegiou argumentos tcnicos, financeiros e operacionais do processo, como condies
necessrias para a municipalizao. No caso dos autores contrrios municipalizao, estes tm
apontado a desconsiderao da realidade brasileira e a ideologizao da proposta, bem como suas
consequncias poltico-ideolgicas e econmicas (ARAJO, 2005).
A partir da segunda metade da dcada de 1990, observa-se a intensificao da produo acadmica
nesta rea, com bastante nfase na questo tributria, como forma de manuteno ou superao das
desigualdades na oferta educacional, sejam estas regionais ou intra-regionais. Uma das principais
razes para tal intensificao foi a promulgao da Emenda Constitucional (EC) 14 de 1996, a qual
criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do
Magistrio (FUNDEF). No final dos anos 1990, h a elaborao de uma srie de estudos sobre este
novo mecanismo de distribuio de recursos para o ensino fundamental e suas implicaes nos
diferentes nveis e modalidade da educao bsica, na distribuio das matrculas entre os estados
e municpios e a atuao [ou desresponsabilizao] da Unio em sua funo supletiva e
redistributiva, com vistas reduo das disparidades regionais (PINTO, 1999; BASSI, 2001;
RODRIGUEZ, 2001, JUNIOR, 2003; XIMENES, 2006).
Com a passagem do FUNDEF para o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB) novos estudos so realizados,
destacando os aspectos de continuidade e os de ruptura entre cada um dos fundos e a atuao do
governo federal junto aos demais entes federados. Muitas das mudanas realizadas no FUNDEB
foram embasadas nos estudos realizados sobre o FUNDEF e expressam a preocupao de parte dos
acadmicos e polticos acerca da questo tributria no pas.
Se por um lado estes estudos apresentam a relevncia da questo tributria na oferta educacional
em um pas federado, por outro apontam para o fato de que a proposta de fundo(s) para a educao
se constitui como uma soluo de certa forma transitria e paliativa para este momento histrico em
que apesar da necessidade, uma reforma tributria "parece no ser vivel na atual conjuntura
poltica" (OLIVEIRA e SOUSA, 2010, p. 18). Neste caso, a contribuio da Unio ao(s) fundo(s)
se torna aspecto fundamental para reduo das disparidades regionais. O que vale destacar,
dependendo da forma prevista na legislao, a utilizao dos mecanismos de fundos, sem rever a
arrecadao e distribuio dos tributos no pas, pode manter a dependncia com o governo e das
relaes polticas estabelecidas, tal como pde ser observado no caso do FUNDEF, onde houve
reduzida participao da Unio na complementao dos fundos estaduais, bem como a apresentao
de liminares por parte de determinados municpios para deixarem de compor os fundos estaduais,
alegando inconstitucionalidade deste mecanismo (OLIVEIRA e SOUSA, 2010).
A atuao da Unio para complementar com recursos federais os fundos da educao bsica est
prevista constitucionalmente em sua funo supletiva e redistributiva junto aos estados e
municpios, como forma de "equalizar as oportunidades educacionais e padro mnimo de
qualidade do ensino, mediante assistncia tcnica e financeira" (CF, 1988, art. 211). Embora
bastante significativa, esta funo no est limitada complementao da Unio ao FUNDEF ou ao
FUNDEB, abarcando outros programas e aes do governo federal para toda a educao bsica. A
assistncia tcnica e financeira da Unio de uma forma geral tambm tem sido objeto de estudos na
rea do financiamento da educao (CRUZ, 2009; FARENZENA, 2010). Ao analisar os programas
em execuo pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE)
3
e os critrios de
distribuio dos recursos aos estados e municpios, as pesquisas tm demonstrado que embora se
observe um movimento de definio de critrios equalizadores na distribuio de recursos,
beneficiando estados e municpios mais desfavorecidos economicamente, os programas e valores
geridos ainda so insuficientes para reduzir as disparidades nas condies de oferta da educao
no pas. Considerando a diferena no perodo em que as pesquisas foram realizadas, ao que parece
tem havido um movimento em direo ao estabelecimento de critrios relacionados com as
desigualdades educacionais no pas, reduzindo as interferncias poltico-partidrias que estiveram
presentes at recentemente na distribuio dos recursos deste rgo.
Para alm dos recursos do FUNDEB, as demais verbas repassadas aos estados e municpios tm
apresentado reduzida possibilidade na diminuio das disparidades regionais. No entanto, por
outro lado, estudos tm demonstrado sua capacidade de induzirem polticas, programas e aes
junto aos estados e municpios, em especial queles dependentes das transferncias
intergovernamentais para a composio de suas receitas. A municipalizao das matrculas do
ensino fundamental no perodo de vigncia do FUNDEF um dos exemplos deste mecanismo de
induo de polticas por meio de transferncias financeiras (DUARTE, 2005). Mas h outros
mecanismos. Segundo Cruz (2009), a assistncia financeira voluntria da Unio ainda um deles,
apesar da reduo considervel em seu percentual no perodo de 1995 a 2006 em relao ao
montante de recursos gerido pelo FNDE e repassado aos demais entes federados. A induo
realizada pela assistncia voluntria se d pelas mesmas razes mencionadas por Duarte: "As
dificuldades de estados e municpios, principalmente dos mais carentes, obrigam o direcionamento
das propostas para as polticas passveis de financiamento, mas no necessariamente para as
demandas efetivas dos sistemas de ensino" (CRUZ, 2009, p. 361). Esta pode ser mais uma
demonstrao da fragilidade do pacto federativo na rea da educao, bem como da forma de
atuao do governo federal que, a partir das polticas implementadas, pode intensificar ou amenizar
estas fragilidades.
Pode-se dizer que o poder indutivo se constitui como uma das formas de atuao da Unio junto aos
demais entes federados e s unidades escolares, para alm da distribuio de recursos financeiros
e materiais ou da atuao direta na rede de escolas federais. Esta forma de atuao viabilizaria,
alm da redistribuio de recursos, a possibilidade de balizar regras e normas para todos os
estados e municpios, ou, ao menos, para os que optarem por sua participao. O poder "indutivo"
do governo federal junto aos estados e municpios, ou at mesmo diretamente s escolas, tem sido
constatado no apenas atravs das transferncias financeiras, mas tambm decorre do papel
assumido pelas avaliaes externas no processo de regulao estatal da educao bsica na dcada
de 1990 (SOUSA, 1997; FREITAS, 2002; FREITAS, 2005) e da relao direta estabelecida entre a
Unio e as unidades escolares e suas consequncias na gesto da educao, em geral, e da escola,
em particular (FRANA, 2001; PERONI e ADRIO, 2007; DOURADO, 2007).
A anlise de processos de induo de polticas bem como de descentralizao da
operacionalizao de servios deve ser realizada de forma cautelosa, j que estes processos no
ocorrem de forma linear nem unidirecional. Pesquisa apresentada em 1997, por Freitas, ao analisar
a centralidade da gesto educacional na poltica federal e sua interseco com a gesto municipal,
conclui que apesar da centralidade na gesto ter sido assumida tanto pela esfera federal como pela
municipal, seus significados e estratgias de implementao se deram de formas distintas. As
caractersticas econmicas, sociais e polticas, bem como as relaes de poder estabelecidas em
mbito local proporcionaram movimentos de "adeso, resistncia e negao" em relao s
polticas federais. Em suas palavras:
O projeto federal de 'reordenao' da gesto adquiriu, no municpio, uma feio engendrada
por uma lgica utilitarista e pragmtica que, no mbito do sistema, privilegiou estratgias
particularistas, clientelistas e populistas para fazer frente s problemticas da escassez de
recursos pblicos, da crescente demanda da populao por atendimento escolar, das tenses e
conflitos que marcaram as disputas de interesses entre os grupos hegemnicos, representados
por atores governamentais. No mbito da instituio escolar, no logrou eliminar o
corporativismo e o particularismo vigentes." (FREITAS, 1997, p. 160)
A possibilidade de os municpios organizarem seus prprios sistemas de ensino, de forma
independente ao sistema estadual foi prevista na LDB. Com esta possibilidade e sem a
regulamentao do regime de colaborao previsto na CF, tem-se produzido uma variedade de
arranjos administrativos na oferta educacional no pas, j que cada Estado, Distrito Federal e
municpio podem organizar seus prprios sistemas de ensino (KRAWCZYK e VIEIRA, 2008).
Enquanto alguns estudos procuraram averiguar quais mecanismos tm efetivado o regime de
colaborao (FREITAS, 1997; DUARTE, 2003), outros trabalhos tm se debruado sobre
experincias de determinados estados, nos quais deliberadamente buscou-se estabelecer a
colaborao entre diferentes esferas governamentais, seja pela via de instncias de negociao e
deliberao conjuntas, do estabelecimento de sistema nico da educao bsica, ou da organizao
de entidades representativas na discusso sobre o processo de municipalizao (ABICALIL e
NETO, 2010; SARI, 2009; LUCE e SARI, 2010; VIEIRA, 2010). Estes estudos buscaram a partir
da anlise de experincias concretas nos estados de Mato Grosso, Rio Grande do Sul e Cear,
respectivamente, apontar avanos, contradies e limitaes nestas tentativas de organizao da
gesto educacional de forma colaborada, ainda que dentro da realidade de um mesmo estado.
A previso constitucional de colaborao entre os entes federados exige o estabelecimento de leis
complementares que fixem normas para efetivar a cooperao entre os mesmos. Se por um lado o
no estabelecimento de lei complementar para o caso da educao demonstra a falta de ao menos
um mnimo de consenso na rea, por outro lado somente sua elaborao no garante que haja
colaborao entre os diferentes entes federados, j que estes so autnomos nas responsabilidades
que lhes foram previstas constitucionalmente. Assim, conforme evidenciado por Oliveira e Sousa
(2010), "se os dirigentes dos diferentes sistemas no estiverem predispostos a colaborar entre si,
isso no ocorre" (p. 22), ou seja, ainda que possa haver avanos legais, sua efetivao depende
tambm da vontade poltica dos diferentes nveis governamentais.
A no existncia de consensos acerca das caractersticas e implicaes do regime federativo e
relaes intergovernamentais na formulao e implementao das polticas sociais parece tambm
permear o prprio campo da cincia poltica. Em estudo sobre a produo nesta rea, Maria
Hermnia Tavares de Almeida (2001) se posiciona de forma contrria a autores (Camargo, 1999;
Kugelmas, Sola, 1999 apud ALMEIDA) que consideram que a atual organizao federativa das
polticas sociais favorece uma superposio de competncias e atribuies entre os entes
federados, o que por si s j dificultaria transferncias de responsabilidades entre as esferas
governamentais, bem como justificaria a baixa eficcia de algumas polticas sociais. Entretanto,
segundo Almeida, a superposio de competncias e atribuies seria inerente prpria
organizao federativa, sendo justamente este fato que possibilitaria "uma flexibilidade na
distribuio de responsabilidades muito adequada s circunstncias de um pas onde as
capacidades financeira e administrativa das unidades subnacionais especialmente dos municpios
so notoriamente desiguais" (p. 27).
A partir dos trabalhos apresentados tem-se a dimenso da problemtica ao abordar a relao entre
os entes federados na garantia de um direito do cidado, que a educao. Em que medida os
problemas de formulao e implementao das polticas educacionais so resultantes da estrutura
federativa brasileira? Os diferentes nveis governamentais so influenciados da mesma forma, ou
na mesma intensidade, pelos conflitos entre interesses e demandas sociais no que concerne
educao? No caso da atuao mais direta da Unio junto aos governos locais, quais os fatores que
explicam seja o constrangimento, seja o fortalecimento da gesto municipal da educao? Garantir
condies financeiras adequadas s diferentes realidades proporcionaria um padro de qualidade
em todo o pas? Este padro de qualidade precisa ser estabelecido nacionalmente ou cada ente
federado deveria ter autonomia para constru-lo?
Estas so questes ainda em debate e construo, cabendo aproveitar o ensejo do atual momento
histrico brasileiro para profundar as discusses e reflexes a respeito das possibilidades e
experincias j realizadas para a reviso e mudanas na organizao legal, tributaria, pedaggica e
administrativa da educao brasileira. Nesse sentido, que o regime de colaborao, ao invs de se
constituir como uma soluo conveniente para a manuteno do status quo, possibilite de fato a
garantia de padres de qualidade da educao em todo o pas, de forma a reduzir as desigualdades
educacionais e sociais no pas.
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I FE/UNICAMP. ananda.grinkraut@gmail.com
1 Este texto foi escrito a partir de reflexes de minha pesquisa de Mestrado, intitulada "Conflitos
na implementao da poltica educacional brasileira: as relaes entre a Unio e os municpios a
partir do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE)", sob orientao da Prof. Dr. Nora Rut
Krawczyk e financiada pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP).
2 Afirmar que o governo federal tem trazido este debate para discusso pblica, tem como inteno
evidenciar que este debate j ocorria anteriormente, em particular no mbito acadmico, mas que
ainda estava restrito a este mesmo mbito. Ao propor o debate nas Conferncias de Educao,
visando a construo do prximo Plano Nacional de Educao, e ao rever sua atuao em uma
srie de polticas e programas, o governo federal tem propiciado que outros sujeitos participem e
contribuam com este debate. Isto no quer dizer que este processo ocorra de forma totalmente
democrtica e transparente, ou ainda sem a participao de interesses privados.
3 Para compreender a relevncia dos programas desenvolvidos pelo FNDE, destaca-se que esta
autarquia "opera a maior parte dos recursos federais da educao descentralizados para estados e
municpios" (CRUZ, 2009, p. 358).
A produo de textos na universidade e a melhoria da
educao: uma anlise de TCC
Milena Moretto
I
; Luzia Bueno
II
Introduo
Entre as diretrizes do Plano Nacional de Educao, encontram-se a superao das desigualdades
educacionais, a melhoria da qualidade do ensino e a promoo humanstica, cientfica e tecnolgica
do Pas. Todas essas diretrizes encontram-se articuladas e elas podero ser melhor atingidas com
um trabalho de formao, no nvel superior, centrado na busca de levar os alunos a terem o domnio
de gneros textuais, principalmente aqueles que lhes permitam ter uma reflexo cientfica a partir
de um olhar diferenciado para os temas abordados em seu curso.
Desde a publicao dos Parmetros Curriculares Nacionais, os estudos acerca dos gneros textuais
teve um crescente avano no Brasil. Preocupados com o desenvolvimento de capacidades de
linguagem que permitam aos estudantes sentirem-se inseridos nas mais diferentes esferas sociais e
agirem adequadamente em cada uma delas, pesquisadores e professores de lngua materna tm
desenvolvido diversas pesquisas que tm como foco principal o letramento dos alunos. No entanto,
pouco se tem estudado sobre os gneros que circulam na esfera acadmica, em especial, em relao
ao gnero Trabalho de Concluso de Curso (doravante TCC).
comum, diante de nossas experincias como professoras universitrias, observarmos o medo, o
desespero e a angstia de alunos no ltimo semestre de graduao ao se deparar com esse gnero.
Parece-nos que o to temido TCC demonstra ser, mesmo que inconscientemente, o teste final para
que esses sujeitos possam demonstrar comunidade acadmica que se apropriaram do discurso
ditado por ela e ocuparam a posio de pesquisador, posio esta to valorizada nessa instncia.
Mas quais subsdios so oferecidos para que o aluno assuma tal posio? Como professores
universitrios tm trabalhado esse gnero? O que a escrita desse texto significa no ambiente
acadmico? So questes como essas que nos instigaram a realizar esta pesquisa, ainda em
andamento, a fim de analisar o contexto de produo desses textos na esfera acadmica a partir da
anlise de textos dessa esfera.
Os textos e o desenvolvimento humano
Antes de apresentarmos nossas anlises acerca das condies de produo do gnero TCC, convm
explicitarmos o referencial terico no qual nos pautamos.
Levamos em considerao a perspectiva terico-metodolgica do Interacionismo Sociodiscursivo
(doravante ISD), cujo precursor Jean Paul-Bronckart. Alm disso, tambm utilizamos as
consideraes de Schneuwly e Dolz (2010), pesquisadores de Genebra, e do grupo ALTER da
PUC So Paulo que notaram no modelo de anlise de textos proposto pelo autor um importante
subsdio para fins didticos.
Convm esclarecer que o ISD no apenas uma teoria preocupada com a anlise de textos, ao
contrrio, essa vertente tem como princpio norteador desenvolver um programa de pesquisa
voltado para a cincia do humano. uma corrente interdisciplinar que dialoga com as articulaes
tericas de diferentes autores, dentre eles: Spinoza, Marx e Vygotsky. Tem como centro norteador o
desenvolvimento humano e, nesse sentido, os textos tm papel essencial, visto que as prticas
linguageiras so os instrumentos principais para o desenvolvimento. Conforme j apontou
Bronckart (2007), toda e qualquer produo de linguagem situada est materializada em textos que
so produtos da atividade humana e que esto articulados s necessidades, aos interesses e s
condies de funcionamento das formaes sociais no meio em que so produzidos.
Assim, pode-se dizer que o quadro de uma formao social procede da explorao das formas
comunicativas que nela esto em uso denominadas gneros de textos. De acordo com
Bakhtin/Volochnov (2010), os gneros podem ser considerados tipos relativamente estveis de
enunciados que apresentam caractersticas temticas, composicionais e estilsticas prprias de
cada uma das esferas da atividade humana.
Devido multiplicidade e infinidade deles, bem como do carter scio-histrico, torna-se
importante mencionar que, de acordo com Bronckart (2007, p. 78)
[...] a organizao dos gneros apresenta-se, para os usurios de uma lngua, na forma de uma
nebulosa, que comporta pequenas ilhas mais ou menos estabilizadas (gneros que so
claramente definidos e rotulados) e conjunto de textos com contornos vagos e em interseco
parcial (gneros para os quais as definies e os critrios de classificao ainda so mveis
e/ou divergentes).
impossvel, nesse sentido, nos comunicarmos sem a utilizao de um gnero. Cabe ressaltar, no
entanto, que qualquer texto realizado por meio de um emprstimo de um gnero, necessita de uma
adaptao do modelo desse gnero em razo dos valores atribudos pelo agente situao de
produo. Por isso, os textos podem apresentar as caractersticas comuns ao gnero e tambm as
caractersticas singulares, que definem seu estilo particular (BRONCKART, 2007).
Torna-se necessrio comentar tambm, que no interior das instituies educacionais, h um
desdobramento do que se opera em relao ao que viemos expondo sobre as especificidades do
gnero. Em geral, ele passa a ser no especificamente um instrumento de comunicao, mas um
objeto de aprendizagem conforme mencionam Schneuwly e Dolz (2010). Assim, o aprendiz
encontra-se no espao do "como se", isto , insere-se numa prtica linguageira fictcia uma vez que
o objetivo principal o ensino. Nesses moldes, muitas vezes a comunicao desaparece quase que
totalmente em prol da objetivao e o gnero torna-se meramente forma lingustica, o que o
descaracteriza de qualquer relao com uma situao de comunicao autntica. Tal situao vem
contribuindo para os ndices baixssimos que nossos alunos tm atingido nas vrias avaliaes de
que participam, como fartamente divulgado por nossa mdia.
H que se considerar, embora esse no seja o foco primeiro de nosso trabalho, a importncia do
trabalho do professor para que a situao de comunicao envolvendo os gneros na sala de aula
seja a menos artificial possvel. Mas para isso, preciso que o docente tambm tenha um
conhecimento aprofundado das especificidades e caractersticas do gnero que se prope a
trabalhar. No que tange ao trabalho com monografias, podemos colaborar com a sua formao no
sentido de oferecer reflexes acerca dessas especificidades e das condies de produo desses
discursos. Sem uma melhor formao dos docentes, poucas chances teremos de atingirmos as
diretrizes do PNE.
O modelo de anlise do ISD
Sabemos que o discurso acadmico, to presente nos Trabalhos de Concluso de Curso, deve se
apresentar com caractersticas muito prximas do que Coracini (2007) denomina discurso
cientfico primrio (DCP). O DCP, segundo a autora, dirigido a um grupo de especialistas da
rea, pressupe um ouvinte conhecedor do assunto, dos mtodos utilizados e interessado na
pesquisa a ser defendida. O intuito primordial desses discursos convencer o interlocutor da
validade da pesquisa e do rigor da mesma, embora esse processo nem sempre seja consciente.
Diante desses fatos, cabe-nos ressaltar que as monografias desenvolvidas no final dos cursos de
graduao tm essa mesma inteno. O aluno, na posio de pesquisador, de cientista desenvolve
um trabalho a ser apresentado aos pares e, em especial, a uma banca de professores interlocutores
que dominam o assunto em questo. No entanto, muitas vezes, por no assumir o papel de
pesquisador, mas estar posicionado como aluno, tais procedimentos geram equvocos que so
perceptveis na produo acadmica. Durante nossa anlise, fomos percebendo alguns deles. Mas,
antes, torna-se necessrio explicitar mais detalhadamente os procedimentos terico-metodolgico
do ISD para anlise de textos.
Antes da didatizao de um determinado gnero, h a necessidade de um levantamento das
especificidades que o compem. O conhecimento dessas caractersticas se d por diferentes nveis
de anlise e, somente, dessa forma possvel chegar s suas dimenses ensinveis.
De acordo com Bronckart (2006, 2007), para analisar um gnero, deve-se considerar as condies
fsicas e sociolgicas da produo do texto para, posteriormente, analisar as suas propriedades
estruturais e funcionais. Cabe ressaltar que o autor no teve como intuito fazer intervenes
didticas ao propor esse modelo, mas pesquisadores de Genebra, em especial Schneuwly e Dolz
(2010), bem como do grupo ALTER, Machado, Abreu-Tardelli, Lousada, Bueno e outros,
perceberam nele um importante instrumento para o trabalho e ensino de gneros.
Assim, os dois nveis de anlise proposto por Bronckart condies de produo e arquitetura
interna foram subdivididos em trs considerando que toda ao de linguagem implica
capacidades do sujeito produtor, isto , exige-se dele
[...] adaptar-se s caractersticas do contexto e do referente (capacidades de ao), mobilizar
modelos discursivos (capacidades discursivas) e dominar as operaes psicolingusticas e as
unidades lingusticas (capacidades lingustico-discursivas) (SCHENEUWLY e DOLZ, 2010,
p. 63).
Faz-se necessrio delinear mais detalhadamente os nveis aos quais nos referimos. O primeiro
nvel contexto de produo leva em considerao o contexto fsico e sociossubjetivo em que o
texto foi produzido. Neste ltimo, importante salientar o envolvimento de certas representaes
do sujeito em relao interao verbal. Para isso, analisamos quem produz o texto, para quem
produz, com qual objetivo, o local e momento em que se d a produo escrita etc.
Em seguida, passamos para o segundo nvel dos aspectos discursivos que leva em considerao
o plano global e sua forma. Essa etapa permite ainda que analisemos os tipos de discurso presentes
no texto, isto , o uso de implicaes ou no do autor perante uma determinada situao de
produo. Bronckart (2006, 2007), em seus estudos, prope quatro tipos a partir das reflexes de
Weinrich sobre o mundo comentado e narrado. Considerando que tanto aqueles pertencentes
ordem do narrar quando ordem do expor podem ser implicados ou no, o autor sugere a seguinte
diviso: na ordem do narrar relato interativo (disjunto e implicado) e a narrao (disjunto e
autnomo); na ordem do expor obtemos o discurso interativo (conjunto e implicado) e o discurso
terico (conjunto e autnomo). Analisar os tipos de discurso torna-se importante porque eles
apresentam um conjunto de unidades lingusticas discriminativas que marcam qual a relao
estabelecida com o contexto e qual a forma de apresentao dos contedos em relao ao tempo-
espao da produo (MACHADO, 2005).
Nesse segundo nvel, tambm observamos as sequncias que compem um determinado gnero. A
partir de uma reformulao dos pressupostos de Adam, representante da lingustica textual,
Bronckart (2006, 2007) sugere oito tipos que se constituem como formas mais cannicas de o
produtor (re)construir, no mundo discursivo, os elementos do mundo ordinrio, narrando-os,
descrevendo-os etc., de acordo com as representaes que possui sobre o seu destinatrio e sobre
os efeitos que nele pretende produzir. So elas: dialogal, descritiva, narrativa, explicativa,
argumentativa, injuntiva, o script e as esquematizaes.
Embora reconheamos que os tipos de discursos e as sequncias no permitam caracterizar um
determinado gnero, precisamos reconhecer que eles devem ser ensinados, pois no se pode negar
a ocorrncia deles no processo de construo do texto.
No ltimo nvel o dos aspectos lingustico-discursivos observamos a ocorrncia dos
mecanismos de textualizao compostos pela conexo, coeso nominal e coeso verbal e dos
mecanismos enunciativos que se faz por meio de vozes e modalizaes.
Os mecanismos de conexo so realizados pelos organizadores textuais e explicitam as relaes
existentes entre os diferentes nveis de organizao de um texto. Os de coeso nominal so
responsveis pela introduo de argumentos e retomada na sequncia do texto. J os de coeso
verbal contribuem para a explicitao das relaes de continuidade, descontinuidade e/ou de
oposio existentes entre os elementos expressos e os sintagmas verbais.
Os mecanismos enunciativos, por sua vez, contribuem com a coerncia pragmtica do texto,
explicitando, por um lado, as diferentes avaliaes que podem ser formuladas a partir de um ou de
outro aspecto do contedo do temtico, bem como as fontes dessas avaliaes, isto , as vozes ali
expressas.
Para que haja um trabalho efetivo com um determinado texto, preciso reconhecer as
especificidades que compem um determinado gnero e estas podem ser reconhecidas a partir dos
trs nveis expostos anteriormente. Por essas razes, a anlise de textos em diferentes nveis torna-
se fundamental.
Se pensarmos nesses "tipos relativamente estveis de enunciados", vamos perceber que o prprio
gnero de texto aponta para algumas regulaes: a compreenso do contexto de produo, o
domnio das capacidades discursivas (plano temtico e estrutura composicional) e o domnio das
capacidades lingustico-discursivas (os mecanismos de conexo, coeso e coerncia).
O grande problema que, na maioria das nossas universidades, no h um trabalho de didatizao
desse gnero para desenvolver nos alunos o desenvolvimento dessas capacidades. O nico
subsdio so as aulas de metodologia que auxiliam quanto norma e estrutura do texto, mas
desconsideram o ensino das trs capacidades que devem ser desenvolvidas para a apropriao de
um determinado gnero.
Alm disso, de acordo com Martins e Neotti (s/d) dentro do ambiente acadmico se observam dois
tipos de discursos que, de certa forma, se tornam contraditrios: o discurso pedaggico e o
discurso acadmico. No primeiro, o professor ocupa o lugar do saber, do sujeito autorizado e, o
aluno, do tutelado, daquele que no sabe e que deve mais ouvir do que dizer. J, no discurso
acadmico, o professor no apaga a voz do aluno, ao contrrio, enfatiza sua voz enquanto
mediador. O que temos observado, infelizmente, que o aluno fica condicionado durante os anos
de graduao ao discurso pedaggico e, quando chega ao ltimo ano, solicitado a ele que assuma
o discurso acadmico, sem ao menos ter tido essa experincia em nenhum momento anterior do
curso, to pouco um trabalho de didatizao daquilo que lhe proposto.
Diante desse contexto, torna-se importante considerar que as atividades linguageiras contribuem
para estabelecer um tipo de acordo sobre os contextos de produo do discurso e assegurar sua
regulao. Foucault j afirmava que "[...] ningum entrar na ordem do discurso se no satisfazer a
certas exigncias ou, se no for, de incio, qualificado para faz-lo" (FOUCAULT, 2009, p. 37).
Foi pensando nisso e na necessidade de nossos alunos que, frequentemente, apresentam
dificuldades de se apropriarem da linguagem acadmica em seus escritos que optamos por expor
um excerto de nossas anlises de um TCC, utilizando como referncia o modelo de anlise do ISD.
Tal procedimento relevante, pois evidencia como o trabalho com a pesquisa tem sido realizado
nas universidades e, mais especificamente, como os alunos do ltimo ano do curso de graduao
tm desenvolvido os "trabalhos de pesquisa".
Metodologia
Conforme j apontamos, nosso trabalho tem como centro norteador a perspectiva terico-
metodolgica do ISD que teve uma crescente divulgao no Brasil nos ltimos dez anos. As
inmeras pesquisas dessa linha veiculadas em cursos, eventos cientficos, teses, dissertaes
ressaltam, apesar de suas diferenas, um ponto comum ao qual aderimos tambm: a perspectiva de
interveno na educao, imediata ou prospectivamente. Apesar de terem o mesmo objetivo, essa
linha trabalha com diferentes focos que podem ser definidos da seguinte forma:
as de foco na ferramenta do ensino, com o levantamento de caractersticas dos gneros (artigo
de opinio, os dirios reflexivos de professores, os resumos, as resenhas crticas etc.), a
construo de modelos didticos de gneros ou anlise e avaliao de materiais de ensino; as
de foco no aluno, com a anlise de seu desenvolvimento em diferentes prticas de linguagem e
com a avaliao de suas capacidades de linguagem em relao a um determinado gnero,
visando-se planificar ou avaliar as atividades de ensino; as de foco no professor em formao
ou no formador de professor, com o levantamento de representaes sobre a situao
particular em que se encontram; com o confronto entre representaes prvias e aes
efetivamente realizadas e com a identificao das relaes entre textos prescritivos,
planificadores e avaliativos e as aes efetivamente realizadas; as de foco na interao
professor-ferramenta-aluno, com a anlise da sala de aula ou a avaliao de experincias
didticas voltadas para o desenvolvimento da compreenso de textos, para o letramento
inicial ou para a apropriao de gneros orais; as de foco na interao professor em formao
(ferramenta) formador, com a anlise de sesses reflexivas e de outros tipos de situaes
em formao. (MACHADO, 2009, p. 238).
Diante das consideraes de Machado (2009), nota-se que a vertente a qual assumimos tem trazido
concluses e questionamentos que nos obrigam a uma contnua reflexo, isto , ao desenvolvermos
tal pesquisa, no pretendemos encerrar o assunto aqui tratado, mas oferecer certas anlises que
possibilitem novas reflexes e discusses.
Nesse artigo, nosso foco est no aluno. Faremos a anlise de textos produzidos no ltimo semestre
do curso de graduao visando observar o desenvolvimento do mesmo em relao s prticas de
linguagem, avaliar suas capacidades de linguagem em relao a um determinado gnero tendo como
objetivo maior levar professores e pesquisadores a uma reflexo acerca das atividades de ensino
realizadas, atualmente, no meio acadmico.
Nessas condies e diante do quadro epistemolgico ao qual aderimos, torna-se necessria uma
anlise mais acurada das condies sociopsicolgicas da produo de textos e, depois,
considerando essas condies, a anlise de suas propriedades estruturais e funcionais internas.
Para isso, apresentaremos um excerto de um TCC desenvolvido em uma universidade particular do
interior de So Paulo. A monografia foi escolhida aleatoriamente pelo ttulo em meio a uma
diversidade de textos expostos no site da universidade. Para essa apresentao, optamos por um
desenvolvido pelo curso de Engenharia Civil rea de Exatas titulado de "Captao e
Aproveitamento de guas pluviais em habitaes de interesse social".
Tomamos como corpus inicial um texto emprico cuja qualidade foi reconhecida por aqueles que
so legitimados na esfera acadmica: orientadores, participantes da banca examinadora e
pesquisadores, ou seja, textos que aparentemente parecem estar de acordo com as caractersticas e
especificidades socialmente valorizado no meio acadmico.
Inicialmente, como j exps Bronckart (2007), realizamos um procedimento de observao e
leitura em busca e trs conjuntos observveis que se resumem em: de ordem semntica, visto que
o texto produz efeitos de significao no leitor, que se traduz primordialmente na identificao do
tema ou dos temas tratados; de ordem lxico-sinttica, considerando que o produtor realiza certas
escolhas lexicais para indicar o mesmo referente, alm de outras especificidades e regras
gramaticais que so, particularmente, mobilizadas pelo texto; de ordem paralingustica, pois
possvel em uma leitura inicial identificar as unidades semiticas no verbais (quadros, imagens,
esquemas etc.) que so chamados de unidades paratextuais.
Feito isso, partimos para uma anlise mais aprofundada que corresponde ao modelo de anlise
proposto por Bronckart (2007). Inicialmente, analisamos o contexto de produo dos trabalhos
desenvolvidos, considerando as representaes do produtor e suas aes perante essas
representaes. Para isso, descrevemos a situao de produo (quem escreve, para quem escreve,
com que objetivo escreve, de que lugar escreve etc.) em que o texto construdo.
Aps esse primeiro momento de investigao, analisamos o tipo de discurso e de sequncia
apresentado pelos TCC. Em relao ao primeiro, so analisados alguns "segmentos" que so
unidades configuracionais, de ordem composicional, construdas a partir das representaes do
produtor no momento da produo. Essas formas de planejamento semiticas so constitudas pelas
sequncias.
Posteriormente, tambm nos pautamos em uma anlise dos mecanismos de textualizao e
enunciao dos textos. Por isso, levamos em considerao a coerncia linear ou temtica dos textos
produzidos a partir de uma anlise dos processos isotpicos de conexo, de coeso nominal e
coeso verbal. Tambm atentamos s vozes presentes no texto, mecanismos de responsabilizao e
enunciao e como elas esto materializadas na produo tendo em vista as representaes do
produtor ao contexto de produo.
Partimo-nos para as anlises que fundamentam nossa pesquisa.
Escolhas lingusticas materializadas no discurso que evidenciam o
contexto de produo dos TCCs nas universidades
Oliveira (2011), em um estudo sobre o letramento acadmico, apresenta-nos, que nos ltimos anos,
alguns pesquisadores tm se preocupado com a forma que os estudantes universitrios se engajam
no discurso acadmico, os sentidos que estes atribuem s prticas escritas dessa esfera e os
conflitos que tm ocorrido entre professores e alunos quando no h correspondncia entre o
letramento do universitrio e o letramento que lhe exigido pela instituio.
As consideraes da autora fazem parte do cenrio da instituio onde o Trabalho de Concluso de
Curso selecionado foi produzido. Como professoras da respectiva universidade, no foram raras as
vezes que observamos e ouvimos as lamentaes de professores dos mais diferentes cursos sobre o
trabalho de escrita dos alunos, em especial, nessa fase final de produo.
Repete-se a gama de opinies que Brito (1997) j pontuava em meados da dcada de 80: "o
estudante no sabe escrever porque no l", bem como aquelas que se preocupam com as causas e
razes do que a condenao pura do estudante. nesta ltima que nos inclumos: acreditamos que o
resultado final dos textos mostra algo para alm da falta de leitura ou m aquisio dos conceitos e
normas. A busca dos porqus e das inadequaes desses resultados pode contribuir para o
desenvolvimento de alternativas de trabalho em nossas universidades que contribuam para o
letramento desses estudantes, bem como a insero dos mesmos em prticas sociais como essa.
O sentimento de angstia e dificuldade durante a produo desses trabalhos pode ser percebido j
no incio do mesmo na seo de agradecimentos por exemplo. A aluna demonstra que houve
momentos de desespero e ressalta a pacincia da professora orientadora:
[...] Aos amigos de classe e de nibus que participaram dos momentos alegres, confusos,
desesperadores e especiais [...] professora C. das G. F. pela orientao e pacincia.
Diante desse contexto, cabe-nos observar as razes que levam esses sentimentos emergirem. Para
isso, preciso levar em considerao que esses estudantes, na maioria das vezes, se veem
obrigados a produzir um gnero, conforme j apontamos, que nunca lhes foi ensinado e que, de
certa forma, no possui nenhuma funo sociocomunicativa, a no ser oferecer-lhe o to sonhado
diploma de bacharel ou licenciado.
Para melhor compreenso dessas consideraes, analisaremos o contexto de produo em que se
deram os trabalhos de acordo com as proposies terico-metodolgicas de Bronckart (2006;
2007).
Levando em considerao que se trata de um Trabalho de Concluso de Curso, o contexto fsico e
imediato pressupe um trabalho desenvolvido em uma instituio escolar de ensino superior por
alunos de graduao. A aluna, estudante de engenharia, tem por objetivo ser aprovada no
respectivo curso e obter o diploma de bacharel. Seus destinatrios so, nesse contexto, os
professores orientadores e as bancas compostas de professores da respectiva rea que avaliaro o
trabalho realizado.
Diante desse contexto mais imediato, a produo dos trabalhos de pesquisa nas universidades
acaba por assemelhar-se simulao de um jogo: o aluno, que conforme apontamos anteriormente,
passou anos na universidade assistindo a aulas na posio de mero espectador, acaba por se ver na
posio de pesquisador posio que lhe exigida no momento de produo de uma monografia
de final de curso. No entanto, quais so os subsdios dados a esses estudantes para que pudessem
compreender esse contexto sociossubjetivo e sentir-se na posio de pesquisador? Nessas
condies, o TCC acaba se tornando uma espcie de "teste final" para que se alcance o objeto to
desejado. Perde-se a funo sociocomunicativa, perde-se o sentido real da produo.
J se considerarmos o contexto sociossubjetivo, que leva em conta as representaes do produtor
sobre os papis que assumem nessa situao de interlocuo, observamos que a aluna passa a
assumir os papis sociais de alunos, mas tambm tentam assumir o papel de "pesquisadores". O
texto produzido tem a finalidade no apenas de levar a aluna a concluir o curso de graduao, mas
contribuir com a literatura cientfica vigente e com as instncias sociais. Seus destinatrios
assumem, alm de professores, o papel social de pesquisadores e colaboradores do mundo
cientfico.
No entanto, o que exporemos a seguir demonstra que o contexto fsico tem se sobressado em
relao ao sociossubjetivo. Este que est extremamente ligado s prticas sociais no ambiente
acadmico tem ficado acantonado. que na universidade, os trabalhos apresentados pelos alunos
parecem ser similares ao que j presenciamos em outros nveis de escolarizao (MORETTO,
2005). Eles acabam por se tornar uma espcie de simulao em que o aluno escreve unicamente
para concluir o curso, para obter um diploma, para conforme j apontou Geraldi (1997), realizar
uma atividade escolar, isto , a escrita do TCC acaba por ter como funo cumprir a duras penas, o
espao que lhe fora reservado. Nesse sentido,
[a] linguagem deixa de cumprir qualquer funo real, construindo-se uma situao artificial,
no qual o estudante, revelia de sua vontade, obrigado a escrever sobre um assunto em que
no havia pensado antes, no momento em que no se props e, acima de tudo, tendo de
demonstrar (esta a prova) que sabe (BRITO, 1997, p.196).
O contexto acima elucidado influencia significativamente a produo desses trabalhos, visto que
representa ao aluno apenas mais uma atividades sem significao, ou melhor, mais um desafio, o
grande e ltimo obstculo a ultrapassar para chegar ao objetivo principal: tornar-se engenheiro,
tornar-se professor, tornar-se nutricionista, mas de forma muito peculiar, nunca um pesquisador.
Vejamos como isso se materializa nas produes dos TCCs utilizando-se dos pressupostos terico-
metodolgicos de Bronckart para analisar a arquitetura interna desses exemplares de textos por ns
selecionados.
Para melhor exemplificao, selecionamos, para essa apresentao, um excerto do trabalho
analisado que traz evidncias dessa artificialidade da linguagem e do esforo da aluna para
demonstrar que se apropriou da linguagem acadmica e compreendeu as representaes, naquele
espao, simuladas:
2 CONTRIBUIES DAS GUAS DE CHUVA
As guas de chuva tm um papel fundamental na contribuio do balano
hdrico no planeta.
2.1 Disponibilidade hdrica no planeta
Entre os diversos minerais encontrados no planeta, a gua considerada o
mais significativo.
Indispensvel vida vegetal e animal, promove o transporte de sedimentos que
originam novas formas de relevo, fertilizao de vales e reaes como
solvente (MORANDI, 2000).
Em diferentes estados (lquido, slido e gasoso), na quantidade e maneira
como est distribuda, a gua um elemento fundamental na composio do
ecossistema terrestre (MORANDI, 2000).
Segundo May (2009), existem cerca de 1.386 milhes de Km3 de gua na
Terra sob formas lquida e congelada.
Para Tomaz (2003), 97,5% da gua disponvel no planeta salgada,
encontrada nos oceanos, mares, lagos salgados e aquferos salinos, restando
apenas 2,5% de gua apropriada para o consumo, sendo 29,9% encontrada nas
geleiras, neve e subsolos congelados o que tornam seu acesso indisponvel.
Somente 0,266% da gua doce representa toda a gua dos lagos, rios e
reservatrios, ou seja 0,007% do total de gua existente no planeta.
Para Morandi (2000), a gua doce no se encontra uniformemente distribuda
pelo planeta, considerando a produo hdrica mundial [...]
O trecho em questo um excerto da seo denominada pelo meio cientfico de "Referencial
Terico", "Estudo da arte" etc. Primeiramente, nota-se que a aluna busca convencer seu interlocutor
de seu posicionamento e, para isso, faz uso de diferentes vozes que fundamentam sua posio. O
mecanismo mais utilizado que encontra para isso a citao.
Mas, preciso considerar que esses mecanismos enunciativos, de acordo com a corrente
sociointeracionista, existem para alm da forma. Antes de tecermos consideraes a esse respeito,
preciso saber que
[...] quando empreende uma ao de linguagem, o autor mobiliza, do vasto conjunto de
conhecimentos de que sede, subconjuntos de representaes que se referem, especialmente,
ao contexto fsico e social de sua interveno, ao contedo temtico que nela ser mobilizado
e a seu prprio estatuto de agente (capacidade de ao, intenes e motivos) (BRONCKART,
2007, p. 321).
Nota-se que, para construir a seo do desenvolvimento terico, a aluna faz uso do presente e no
se percebe a trechos com implicao. Essa estratgia garante maior autenticidade ao texto, visto
que cria no leitor uma imagem de que ali se predomina um discurso que contm "veracidade". Alm
da presena do discurso terico e da sequncia argumentativa e explicativa que tm como funo
levar o leitor aceitar aquilo que ali est dito, a estudante utiliza-se de diferentes vozes, para
fundamentar seu ponto de vista, na tentativa de persuadir os seus interlocutores. Podemos
compreender o uso de diferentes vozes, como uma forma de autoafirmao daquele discurso para
os locutores potenciais ou entidades que assumem o que ali fora anunciado.
possvel perceber a separao entre o discurso assumido pela aluna do discurso realizado pelos
demais autores. De acordo com Maingueneau (2011), a escolha pelo discurso direto no
aleatria. Dentre as possveis intenes de utiliz-las esto:
A tentativa de criar autenticidade, indicando que as palavras relatadas so as que realmente
so proferidas;
Distanciar-se, visto que o enunciador citante no quer assumir aquilo que ali est dito porque
no adere quela posio ou porque quer explicitar, por meio da citao direta, sua adeso
respeitosa ao dito, fazendo ver o desnvel entre palavras prestigiosas (citao de autoridade)
e suas prprias palavras;
Mostrar-se objetivo, srio.
Considerando que a estudante opta pela no-implicao, obtm-se nesse caso uma voz que
poderamos chamar de neutra, pois como se o sujeito sentisse a necessidade de no se
responsabilizar por aquilo que ali est enunciado. Exemplo disso, so os enunciados que trazem
como modalizadores as expresses "segundo" e "para" antes da citao de May e Morandi.
Podemos considerar, como j apontou Maingueneau (2011), que essa estratgia denominada de
modalizao em discurso segundo, interessante medida que o enunciador indica, mesmo que
inconscientemente, que no o responsvel por aquele enunciado.
No entanto, possvel observar tambm que, em quase todos os pargrafos, h referncia a um
determinado autor. Esses apontamentos evidenciam o apagamento da voz do aluno para fazer
transparecer a voz de algum superior, legitimado, superior.
As oraes no se articulam e a fundamentao terica acaba-se por constituir em uma colcha de
retalhos, uma espcie de recorta e cola dos autores ali pesquisados. como se a citao ali
garantisse, legitimasse o discurso naquele espao constitudo pelo professor orientador e a banca
de professores que faro a avaliao do mesmo. De acordo com Maingueneau (1997, p. 100),
nesses casos, "[...] o 'locutor' se apaga diante de um 'Locutor' superlativo que garante a validade da
enunciao". Isto ocorre porque, geralmente, esses enunciados j so conhecidos por uma
coletividade nesse caso, a coletividade acadmica e que gozam o privilgio de intangibilidade.
No entanto, por reconhecer o que os materiais acadmicos citam em relao a essa parte do
trabalho, isto , a articulao e consolidao do processo formativo do aluno com a construo do
conhecimento cientfico de sua rea (SEVERINO, 2007), torna-se interessante explicitar a tentativa
de esconder esse discurso ao no colocar nenhum elemento modalizador para indic-lo o que se
torna evidenciado medida que ela utiliza das referncias no final dos pargrafos. Parece-nos uma
tentativa de se apropriar das palavras de outrem como se estas fossem suas, medida que a aluna
tem conscincia do seu papel enquanto "pesquisadora". A um leitor despercebido ou a uma leitura
rpida, a citao de Morandi nos pargrafos segundo e terceiro do item 2.1 passa despercebida, o
que pode "validar" a voz do locutor.
Tais anlises demonstram que, diferentemente de um pesquisador, diante do contexto de produo
ao qual esto inseridos,
[o]s acadmicos que praticam esse gnero buscam cumprir suas normas: no pretendem
modificar as convices de determinado pblico, ou moldar sua identidade por meio de seus
enunciados; apenas querem mostrar que so membros legtimos do mundo acadmico, que os
legitima fazendo-os ser parte da banca da qual participam (MAINGUENEAU, 2008, p. 158).
As escolhas lexicais realizadas pelo enunciador revelam seu papel no processo de comunicao
verbal, isto , o sujeito se posiciona de acordo com as representaes que tm do contexto de
produo, de seus interlocutores, do momento da produo etc.
A materialidade lingustica exposta nesse excerto ressalta que as escolhas dos sujeitos revelam o
ato consciente que eles exercem no ato do discurso, bem como o contexto de produo ao qual
esto inseridos. O agir que determina todo jogo de linguagem e, dentro dessa perspectiva,
[...] as prticas linguageiras seriam instrumentos de regulao do agir geral, e seria na relao
com esse agir que as unidades e estruturas mobilizadas nessas prticas assumiriam sua
significao (BRONCKART, 2006, p. 16).
Diante dessas consideraes, as discusses at aqui realizadas, a partir das vozes que perpassam o
discurso dos alunos que est, de certa forma, marcado no discurso do outro, demonstram que os
mesmos parecem manifestar o desejo de dizer "[eu] no queria ter de entrar nesta ordem arriscada
do discurso; no queria ter de me haver com o que tem de categrico e decisivo" (FOUCAULT,
2009, p. 7). No entanto, mesmo esforando-se para ocupar a posio de pesquisadores, de
cientistas, os alunos recebem, a seguinte resposta da universidade: "Voc no tem por que temer
comear; estamos todos a para lhe mostrar que o discurso est na ordem das leis; que h muito
tempo se cuida de sua apario; que lhe foi preparado um lugar que o honra mas o desarma; e que,
se lhe ocorre ter algum poder, de ns, s de ns, que ele lhe advm". (FOUCAULT, 2009, p.7).
Consideraes finais
Antes de expormos nossas consideraes finais acerca da anlise por ns empreendida, cabe
ressaltarmos que as reflexes explicitadas so ainda preliminares considerando que a pesquisa
encontra-se em processo de construo. Diante disso, tais assertivas podem sofrer modificaes at
o trmino de nossas pesquisas.
A priori, a anlise que apresentamos de um excerto de um TCC produzido por uma aluna do curso
de Engenharia Civil a partir dos procedimentos terico-metodolgico do ISD ilustra a
complexidade desse gnero e evidencia a necessidade de novas pesquisas que tenham por
finalidade auxiliar alunos em fase final de curso a assumirem a posio de pesquisadores e se
apropriarem do discurso cientfico, bem como contribuam para uma reflexo de docentes que
estejam inseridos nesse contexto.
Esperamos que nossas anlises tenham permitido a reflexo e um olhar mais atento de professores
aos aspectos relacionados ao contexto de produo dos Trabalhos de Concluso de curso, bem
como na busca da construo de alternativas que deixem esse trabalho o menos simulado possvel.
Tambm esperamos contribuir para a construo de materiais didticos mais eficazes que levem os
educandos a uma apropriao das capacidades de linguagem necessrias para insero efetiva no
universo acadmico.
Sem uma reviso no trabalho com os textos na universidade, certamente no teremos condies de
ter uma melhoria na qualidade de educao e nem na produo e divulgao da cincia produzida
no Brasil.
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Cotas para pobres ou para negros? Uma discusso
sobre o melhor recorte para democratizar o acesso ao
ensino pblico superior
Penildon Silva Filho
I
; Jos Albertino Carvalho Lordelo
II
De Durbham aos dias atuais: pressupostos e breve retrospecto
histrico das cotas no ensino superior
A proposta de cotas para o acesso Educao Superior surge como resposta necessidade da
superao das desigualdades na sociedade brasileira e das desigualdades na educao. No Brasil,
embora a proposta das cotas circulasse h bastante tempo nos movimentos polticos e culturais,
predominantemente naqueles ligados ao movimento negro, foi somente a partir da Conferncia
Contra a Discriminao e o Racismo em Durbham, na frica do Sul, em 2001, que a proposio foi
mais fortemente defendida e se tornou assunto nacional. Na ocasio, a delegao brasileira,
composta majoritariamente por movimentos sociais, aprovou uma moo em favor de cotas para
negros nas universidades. A partir desse momento, h um intenso debate sobre a pertinncia da
proposta de cotas para o ingresso na Educao Superior como medida de ao afirmativa voltada
para a correo da desigualdade no acesso a esse nvel da Educao, que garante a seleo e o
credenciamento dos membros da sociedade que conquistaro os melhores empregos e os postos de
comando na sociedade e no Estado.
Atualmente a proposta de reserva de vagas para afrodescendentes ou estudantes de escolas
pblicas nas universidades integra o Programa de Reestruturao das Instituies Federais de
Educao Superior (REUNI) desde 2007 e a lei que institui as cotas para acesso ao ensino superior
foi aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pela presidenta da Repblica em 2012, sendo
cotas que combinam o critrio de escola de origem e cor de pele (ou racial). Essa proposio de
reserva de vagas a proposta mais clara e difundida de ao afirmativa para a Educao Superior
no Brasil, embora no se constitua na nica, pois h tambm projetos para a permanncia dos
estudantes egressos de escolas pblicas, negros e indgenas nas instituies universitrias. H
tambm a ao afirmativa pela preparao para o ingresso (pr-vestibulares populares) e o
acompanhamento dos egressos. Essas polticas tm suscitado diversos estudos sobre os resultados
e impactos de sua implementao, a exemplo de Queiroz e Santos (2006a e 2006b).
A proposta de reserva de vagas se coloca no debate nacional depois de, por muito tempo, essa
mesma proposta no ter permeado de maneira mais forte as discusses na comunidade
universitria, no debate sobre polticas para o Estado brasileiro e na opinio pblica. Muito
recentemente que a reserva de vagas, ou cotas, se tornou poltica do Governo Federal e nas
universidades dos estados do Rio de Janeiro e da Bahia, alm de j ser uma realidade passvel de
observao e anlise em algumas outras instituies universitrias. Todas essas aes tm o
objetivo de combater a discriminao, sempre escamoteada por um "mito da democracia racial" no
Brasil, mas resultante de sculos de escravido, polticas assimilacionistas, segregadoras e
excludentes da cidadania plena e da igualdade substantiva.
Segundo Gomes (2001), h uma tipologia da discriminao. A discriminao racial ou de gnero
seria, segundo o autor (2001, p. 19), citando a Conveno Internacional sobre a Eliminao de
todas as Formas de Discriminao Racial:
qualquer distino, excluso, restrio, ou preferncia baseada em raa, cor, descendncia ou
origem nacional ou tnica que tenha o propsito ou efeito de anular ou prejudicar o
reconhecimento, gozo ou exerccio em p de igualdade de Direitos Humanos e liberdades
fundamentais nos campos poltico, econmico, social, cultural ou em qualquer outro canto da
vida pblica (art. 1).
No mesmo sentido a discriminao de gnero definida na Conveno obre a Eliminao de todas
as Formas de Discriminao contra a Mulher:
Toda distino, excluso ou restrio baseada no sexo que tenha por objeto ou resultado
prejudicar ou anular o reconhecimento, gozo, exerccio pela mulher, independente de seu
estado civil, com base na igualdade do homem e da mulher, dos Direitos Humanos e das
liberdades fundamentais nos campos poltico, econmico, social, cultural, civil ou em
qualquer outro campo (Art. 1).
Dessa definio de discriminao racial e discriminao de gnero, configura-se a forma mais
visvel de prtica discriminatria, que a do tipo discriminao intencional ou tratamento
discriminatrio, em que as pessoas so explicitamente discriminadas, na escolha para postos de
emprego, na definio salarial discriminatria dos empregados de uma mesma empresa, na
ascenso hierrquica nas corporaes, no tratamento desigual dispensado pela polcia aos negros
ou aos brancos, e no acesso a locais pblicos, em muitos casos. Mesmo assim, como o Direito
prev que qualquer ao contra essa prtica discriminatria deve ser ancorada e sustentada em
provas visveis no inqurito ou nos tribunais, e tambm como h toda uma cultura estabelecida e
uma histria de discriminao, patrimonialismo e opresso no Brasil, muitas das prticas
discriminatrias no so percebidas por amplas parcelas da sociedade, e so vistas de forma
naturalizada.
Mas por outro lado h as discriminaes legtimas, tambm segundo Gomes (2001), que so
aquelas em que determinados grupos de pessoas so impedidos de executar tarefas ou ter acesso a
postos que os prejudicariam em tese. Tambm nessa categoria de discriminao legtima h a ao
afirmativa ou a discriminao positiva, "um tratamento preferencial a um grupo historicamente
discriminado, impedindo que o princpio da igualdade formal, expresso em leis que no levam em
considerao os fatores de natureza cultural e histrica, funcione na prtica como mecanismo
perpetuador da desigualdade". A lei deve estabelecer mecanismos que se contraponham herana
histrica que reproduz a desigualdade e o status quo.
A ao afirmativa, que tm esse carter reparatrio e consubstanciador de uma "verdadeira
igualdade", a igualdade substantiva, no necessariamente materializada apenas em leis, no
ordenamento jurdico. A ao afirmativa pode ser implementada pelo Estado ou pela sociedade
civil. No Estado, o Poder Executivo pode ser o proponente e o implementador, atravs de polticas
pblicas e da proposio de leis, mas o Poder Judicirio, provocado pelo Ministrio Pblico ou
pelos cidados, pode ter decises judiciais que sejam uma ao afirmativa, e o Poder Legislativo
tambm pode ser o responsvel por essas medidas. Na sociedade civil, as empresas podem ter
aes de admisso, contratao, promoo, qualificao profissional e composio de seus
quadros diretivos baseados no princpio de ao afirmativa, sem necessariamente serem
compelidas a isso por lei.
H nesse ponto da discriminao positiva, ou ao afirmativa, um debate sobre a efetividade do
poder de transformao que uma legislao pode ter sobre a realidade, no caso de serem essas
aes viabilizadas atravs de leis. Muitos crticos de medidas de ao afirmativas positivadas
(estabelecidas legalmente) argumentam que leis no funcionam nesse sentido ou que as mudanas
sociais deveriam partir de transformaes culturais na sociedade, de movimentos sociais, de
transformaes de conduta dos atores sociais.
Entendemos que a promulgao de leis comprometidas com a ampliao dos Direitos Humanos
fundamental para a transformao social e muitas vezes a transformao cultural s se processa
algum tempo depois que os aparatos estatais cobem discriminaes e promovem compensaes e o
reconhecimento social de grupos historicamente discriminados. O prprio debate sobre as aes
estatais e as mudanas de legislao desencadeia embates na sociedade sobre estas polticas
pblicas e leis e os motivos que as justificam, como a discriminao e a desigualdade, o que por
sua vez pode resultar em mudanas culturais e polticas. As mudanas na legislao permitem
aes estatais que provocam conflitos sociais, embates na arena pblica da sociedade, a colocao
pblica de temas antes subsumidos no espao pblico, e o conflito tambm pedaggico para a
mudana, ele estabelece tensionamentos sociais e mudana de valores.
As dificuldades que uma lei enfrentar para se efetivar no podem servir de pretexto para a sua no
promulgao. Na contemporaneidade, muitas leis sobre Direitos Humanos fundamentais como o
direito vida, o direito moradia e o direito sade no so efetivados, mas isso no uma
justificativa para a abolio desses instrumentos legais. Os instrumentos legais por sua vez
contribuem, no h dvida, para a luta pela efetivao dos Direitos Humanos, como no caso do
Brasil onde os movimentos sociais, partidos polticos e demais atores sociais procuram acionar
seus direitos inscritos na legislao recorrendo ao Poder Judicirio. Trata-se de mais um recurso
para que esses direitos sejam materializados, pela cobrana judicial ou mesmo pela luta poltica
realizada em defesa dos recursos legais.
Gomes (2003) faz ainda a discusso sobre a ao afirmativa justamente para corrigir as distores
sociais, pois a partir de uma postura proativa do Estado seria possvel superar o carter meramente
"abstrato" da lei e da igualdade formal e da suposta "neutralidade" do Estado. A sociedade
contempornea desigual, no por ser a natureza humana sempre desigual ou hierrquica, mas por
ser essa sociedade resultado de um processo histrico com concentraes de poder e de renda em
pequenos grupos, por haver grupos que foram secularmente escravizados, ou discriminados por
questes de gnero, por serem minorias tnicas e religiosas nos estados de origem, por serem
discriminados pela sua orientao sexual. Muitas vezes so os grupos majoritrios que so
discriminados, como o caso dos negros e das mulheres no Brasil.
A manuteno da neutralidade do Estado e da lei frente a essas desigualdades e discriminaes
significa na verdade um "tomar um lado", fazer uma escolha, privilegiar determinados grupos.
Gomes enfatiza que a lei no neutra, ela depende da correlao de foras na sociedade,
resultado de um processo histrico, nunca esttica nem pode ser compreendida de forma
positivista. A lei e o ordenamento jurdico e institucional so parte do processo de disputa poltica
entre os grupos tnicos, de gnero, de classes sociais e dos movimentos organizados.
Como se v, em lugar da concepo "esttica" da igualdade extrada das revolues francesa e
americana, cuida-se nos dias atuais de se consolidar a noo de igualdade material ou substancial,
que, longe de se apegar ao formalismo e abstrao da concepo igualitria do pensamento
liberal oitocentista, recomenda, inversamente, uma noo "dinmica", "militante" de igualdade, na
qual, necessariamente, so devidamente pesadas e avaliadas as desigualdades concretas existentes
na sociedade, de sorte que as situaes desiguais sejam tratadas de maneira dessemelhante,
evitando-se assim o aprofundamento e a perpetuao de desigualdades engendradas pela prpria
sociedade (GOMES, 2003, p. 42).
superao do Estado absolutista e discriminatrio pelo Estado liberal e preconizador da
igualdade formal segue a construo de um ordenamento jurdico reconhecedor das assimetrias e
discriminaes e promotor da cidadania, um Estado que objetiva a promoo de Direitos,
compreendendo que deve haver uma interveno para garantir as mesmas condies de
desenvolvimento para grupos que no "partem do mesmo ponto" na disputa pelos recursos da
sociedade. Essa concepo no nova, j aparecendo desde o sculo XIX nas lutas dos
trabalhadores europeus e dos partidos socialdemocratas daquele perodo.
As geraes ou dimenses de direitos (BOBBIO, 1996; SILVRIO, 2003) do conta exatamente
dessa percepo mais contempornea das relaes entre Estado e sociedade, e da necessidade de
haver no somente os direitos civis e polticos, os direitos de primeira dimenso, que so o direito
vida, propriedade, liberdade de opinio, de associao, de sufrgio universal, de locomoo.
Os direitos de segunda gerao tambm so essenciais, como os direitos habitao, ao trabalho,
sade, educao, seguridade social. Os direitos de terceira gerao so os chamados direitos
coletivos e difusos, como a ter um meio ambiente saudvel, preservao do patrimnio cultural,
liberdade de orientao sexual e de no discriminao de gnero.
Os direitos de segunda e terceira dimenses ou geraes complementam e viabilizam os direitos de
primeira dimenso. Somente possvel exercer a autonomia e a cidadania garantindo a dignidade e
permitindo o efetivo exerccio da liberdade e da igualdade do indivduo na democracia,
estabelecendo-se que os privilgios de grupos no mais se mantenham, e garantindo a efetivao
dos direitos de segunda e terceira dimenso. H tambm, mais recentemente, o debate sobre os
direitos de quarta gerao, ou dimenso, que so os direitos na internet, o direito que normatiza a
manipulao gentica e a pesquisa com clulas tronco.
Anteriormente, os privilgios eram pelo pertencimento a determinado estamento social ou por deter
e ser proprietrio de escravos, o que foi formalmente abolido com o constitucionalismo liberal
moderno. Mas foram mantidos os privilgios do pertencimento a determinados agrupamentos
sociais historicamente detentores da riqueza e de um capital social que lhes mantinha em postos de
direo. Simetricamente, foi mantida e reproduzida uma situao de desfavorecimento de outros
grupos, ou a permanncia da discriminao intencional.
Nessa perspectiva, a ao afirmativa configura-se como parte de aes para efetivao dos direitos
de segunda e terceira gerao, e resultado de um processo de conquistas sociais de diversos
grupos: negros, mulheres, juventude, nordestinos, homossexuais, quilombolas e outros. A reserva
de vagas nas universidades apenas uma modalidade de ao afirmativa, dentre vrias outras na
Educao, na Sade, no mercado de trabalho, na ocupao de cargos pblicos.
Segundo Cashmore (2000, p. 31), ao afirmativa :
uma poltica voltada para reverter as tendncias histricas que conferiram s minorias e s
mulheres uma posio de desvantagem, particularmente nas reas de educao e emprego. Ela
visa alm da tentativa de garantir igualdade de oportunidades individuais ao tornar crime a
discriminao, e tem como principais beneficirios os membros de grupos que enfrentaram
preconceitos
A ao afirmativa volta-se para determinados grupos, socialmente excludos ou discriminados ao
longo da Histria, so polticas focalizadas, direcionadas, pois tem o objetivo de compensar,
restituir, reparar uma situao anteriormente estabelecida. Esses grupos que passam a reivindicar
essas polticas e que, em alguns casos, conquistam esses direitos, so indivduos "especificados",
como apontou Flvia Piovesan:
Do ente abstrato, genrico, destitudo de cor, sexo, idade, classe social, dentre outros
critrios, emerge o sujeito de direito concreto, historicamente situado, com especificidades e
particularidades. Da apontar-se no mais ao indivduo genrica e abstratamente considerado,
mas ao indivduo especificado, considerando-se categorizaes relativas ao gnero, idade,
etnia, raa, etc. (PIOVESAN apud GOMES, 2003, p. 43)
O indivduo especificado, portanto, ser o alvo dessas novas polticas sociais. A essas polticas
sociais, que nada mais so do que tentativas de concretizao da igualdade substantiva ou material,
d-se o nome de ao afirmativa, ou, na terminologia do direito europeu, discriminao positiva ou
ao positiva. A consagrao normativa dessas polticas sociais representa, pois, um momento de
ruptura na evoluo do Estado moderno. (GOMES, 2003, p. 43).
No debate sobre as cotas como principal ao afirmativa na Educao Superior, h os que
defendem as cotas para estudantes negros, devido a diversas pesquisas que demonstram que no
Brasil h uma desigualdade de carter racial, independente de classe social. Em 1999, o Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) divulgou o ranking das condies de vida das
naes no mundo, que levaram em conta as condies de educao, expectativa de vida e renda per
capta. Trata-se do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). No cmputo geral do IDH de 162
pases, o Brasil ficava na posio de 69 lugar. Mas a populao negra ficava em 101 lugar e a
populao branca fica em 46 lugar (ESCSSIA, 2002). Enquanto 91,7% dos brancos eram
alfabetizados, apenas 80, 2% dos negros o eram. No item expectativa de vida os brancos tinham em
1999 uma mdia de 72,23 anos, enquanto os negros alcanavam 65,12 anos. Mas na renda que h
maior distncia entre brancos e negros: a renda mdia familiar per capta dos brancos era de
R$406,35 e a dos negros era de R$174,26. Esse levantamento foi feito com os dados do IDH pelo
professor Marcelo Paixo da UFRJ (ESCSSIA, 2002). A partir de 2003, uma srie de polticas
de redistribuio de renda, de valorizao do salrio mnimo, de criao de empregos e de
estmulo ao mercado interno modificou profundamente o IDH do Brasil e promoveu uma elevao
de milhes de brasileiros a nveis econmicos e de renda bem superiores, mas o que nos interessa
abordar a distncia entre brancos e negros na estrutura social.
O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) um dado utilizado pela Organizao das Naes
Unidas (ONU) para analisar a qualidade de vida de uma determinada populao. Os critrios
utilizados para calcular o IDH so:
Grau de escolaridade: mdia de anos de estudo da populao adulta e expectativa de vida
escolar, ou tempo que uma criana ficar matriculada.
Renda: Renda Nacional Bruta (RNB) per capita, baseada na paridade de poder de compra
dos habitantes. Esse item tinha por base o PIB (Produto Interno Bruto) per capita, no entanto, a
partir de 2010, ele foi substitudo pela Renda Nacional Bruta (RNB) per capita, que avalia
praticamente os mesmos aspectos que o PIB, no entanto, a RNB tambm considera os recursos
financeiros oriundos do exterior.
Nvel de sade: baseia-se na expectativa de vida da populao; reflete as condies de
sade e dos servios de saneamento ambiental. O ndice de Desenvolvimento Humano varia
de 0 a 1, quanto mais se aproxima de 1, maior o IDH de um local. (FRANCISCO, 2012)
De acordo com dados divulgados em novembro de 2010 pela ONU, o Brasil apresenta IDH de
0,699, valor considerado alto, e a cada ano o pas tem conseguido elevar o seu IDH, e fatores como
aumento da expectativa de vida da populao e taxa de alfabetizao esto diretamente associados
a esse progresso. (FRANCISCO, 2012). Em 2011 o Brasil subiu ainda mais seu IDH, alcanando
0,718 (PNUD, 2012). Mas a diferena entre brancos e negros se mantem assim mesmo. Os
defensores das cotas para negros argumentam que "no Brasil a pobreza tem cor", indicando os
dados do IDH descritos acima e outros, como a populao carcerria e presena de negros nas
universidades. Afinal, h no pas uma grande iniquidade, compreendida como uma desigualdade
injusta.
No debate sobre as cotas, h os defensores de que essa ao afirmativa seja voltada para os
egressos de escolas pblicas, e argumentam que os negros sofrem tudo aquilo que os seus
movimentos denunciam, mas que h brancos submetidos s mesmas condies, mesmo que talvez
sejam num nmero ou percentagem menor que os negros. Logo, no seria justo trabalhar pela
"reparao" de uma parcela dos explorados ou oprimidos, mantendo outra parcela esquecida. Alm
disso, h os que argumentam sobre o processo de miscigenao no Brasil e da dificuldade de
coincidir uma classificao de cor de pele e classe. Como no Brasil as escolas pblicas hoje
seriam freqentadas apenas por aqueles que no teriam recursos financeiros para pagar uma escola
particular, e h realmente dados empricos nessa direo, a melhor forma de quebrar o crculo da
excluso seria atravs de cotas para estudantes egressos de escolas pblicas.
Argumentao parecida tm os defensores das cotas para carentes, ao afirmarem que se o interesse
inverter as prioridades para promover uma "discriminao positiva", oferecendo maiores
benefcios e estmulos aos historicamente excludos, o mais acertado seria a seleo scio-
econmica, pois esta indicaria efetivamente os estratos sociais mais humildes que deveriam entrar
nas universidades pblicas.
As propostas de cotas para negros, para estudantes pobres e para egressos de escolas pblicas so
prximas, mantendo os princpios de cotas como "reparao" e "discriminao positiva", se
definindo como ao afirmativa (QUEIROZ, SANTOS, 2006a). Entretanto permanece o
questionamento sobre a efetividade da proposta, se realmente significaria uma democratizao no
acesso Educao Superior. O sistema de cotas "racial", definido atravs da cor de pele, deveria
ser adotado, ou seria melhor haver cotas para estudantes egressos de escolas pblicas ou para os
de baixa renda ou ainda um sistema combinado?
Parece-nos apropriado em primeiro lugar situar as desigualdades sociais e da educao de maneira
complexa. Entendemos que no h um nico vetor ou varivel que possa dar respostas aos desafios
colocados na Educao em geral, e no acesso Educao Superior em especfico, objeto de nossa
anlise. Somente uma interpretao que leve em considerao uma realidade complexa, com
diversas variveis que atuam no processo educacional e histrico podem dar conta de realidade.
Nossa hiptese foi que a varivel classe social, representado pela varivel renda, mais
abrangente, ou menos imperfeita, para explicar a seletividade ao ensino superior como fenmeno
de perpetuao das desigualdades e da iniqidade. E que esse fator, essa varivel, ao lado da
varivel escola dos egressos (pblica ou particular), ter uma relao mais forte na aprovao do
vestibular. Fizemos o levantamento dessa hiptese justamente por suspeitarmos que as variveis
que mais determinavam o ingresso nas universidades fossem a escola onde o aluno estudou e as
suas condies socioeconmicas, e as condies socioeconmicas esto ligadas historicamente
varivel "racial" no Brasil. importante tambm pesquisar como a varivel "cor de pele" tem
impacto sobre a desigualdade no acesso ao ensino superior ao lado das variveis de classe social,
renda ou escola onde estudou. Entretanto nossa hiptese tambm que esses trs fatores, escola de
origem, cor de pele e renda atuam em conjunto, e que as trs influenciam a entrada na universidade,
e por isso um sistema de cotas deve obedecer ao critrio de contemplar essas trs variveis.
Realizamos a presente pesquisa, imbudos pelo desejo de identificar as variveis que mais agem no
ingresso na Educao Superior, para posteriormente oferecer subsdios s polticas pblicas que
visem o combate iniquidade.
Apesar dessa compreenso da necessidade de cotas, a proposio exclusivamente das mesmas para
a resoluo do problema da democratizao da Educao Superior por si s no superar os
problemas de acesso e permanncia nesse nvel de ensino. O desafio hoje colocado est na
necessidade de expanso do setor do ensino superior para atender demanda crescente e acentuada
nos concursos vestibulares. Isso vem sendo conseguido pelo REUNI no setor Pblico e pelo
PROUNI no setor privado.
Outras pesquisas indicam aspectos que devem ser levados em considerao tambm. Os cursos de
menor prestgio social das universidades pblicas j alcanam um percentual maior de pobres e de
negros, diferentemente dos cursos com maior retorno de mercado, ao mesmo tempo em que a
composio social de um mesmo curso (pedagogia ou medicina) numa faculdade pblica e
particular indica uma grande similaridade. Assim, a conquista de melhores espaos sociais pelos
negros ou trabalhadores pobres passaria por uma entrada nesses cursos de maior prestgio
acadmico e econmico. (QUEIROZ, 2002)
Metodologia
A investigao pode ser definida como uma pesquisa por levantamento, de base censitria.
Estudamos o caso da Universidade Federal da Bahia (UFBA) e realizamos uma interpretao dos
dados oriundos de um banco de dados de alunos que ingressaram entre 1993 e 1997. A UFBA a
principal universidade federal no Estado da Bahia, sendo a mais importante referncia acadmica e
profissional para uma grande parcela de jovens baianos e de outros Estados, alm de contar com 18
mil alunos ativos e 23 mil no seu cadastro naquele perodo da dcada de 1990, e hoje contar com
cerca de 30 mil alunos ativos. O banco de dados permitiu fazer uma anlise no de uma amostra,
mas de toda a populao ingressa entre 1993 e 1997, totalizando 84 variveis de 12.364 alunos.
Esta mesma fonte de dados foi utilizada para pesquisas no mbito do projeto A Cor da Bahia e na
tese de doutorado da professora Delcele Mascarenhas (QUEIROZ, 2002).
As anlises foram realizadas com a utilizao do Pacote Estatstico para as Cincias Social
(SPSS), software no qual o banco de dados foi manejado, permitindo as estatsticas descritivas, as
estimativas de correlao e os testes de significncia.
Como nosso objetivo inicial foi estabelecer uma relao entre as variveis cor, renda, escola de
origem e possibilidade de acesso ao ensino superior, utilizamos apenas uma parte menor das
variveis e respeitamos a categorizao pr-definida do seguinte modo:
1) A varivel raa/etnia/cor da pele foi identificada como COR. Ela foi categorizada como
uma varivel ordinal (branco, moreno, mulato e preto) e recategorizada como dicotmica
(branco + moreno vs mulato + preto).
2) A varivel renda familiar, tambm ordinal, teve 11 nveis ou categorias; para simplificar os
cruzamentos ela tambm foi recategorizada na mesma escala, em quatro categorias:
1= 0 a 5 SM (salrios mnimos)
2= 5 a 10 SM
3= 10 a 20 SM
4= 20 ou mais SM
3) Tipo de escola mdia. Esta varivel de escala nominal foi categorizada do seguinte modo:
1. Escola privada.
2. Escola pblica estadual/comunitria.
3. Escola pblica federal.
4) A varivel "POSSIBILIDADE DE ACESSO AO ENSINO SUPERIOR" no existia, mas
tomamos a varivel "ESCORE NO VESTIBULAR", pois no dispnhamos dos dados dos
candidatos ao concurso vestibular que no foram classificados e aprovados, mas inferimos
que o desempenho nas provas dos aprovados poderia nos dar um quadro apropriado para
fazer os cruzamentos e anlises com as variveis acima descritas. Entretanto tivemos que criar
a varivel "ESCORE AGREGADO" a partir da varivel escore no vestibular. A varivel
"escore no vestibular" quantitativa e contnua foi recategorizada para uma varivel ordinal
com trs categorias:
1. Escore baixo
2. Escore mdio
3. Escore alto
5) A varivel vnculo com trabalho foi categorizada em trabalha (sim) e no trabalha (no).
Passamos a seguir a descrever e a discutir os principais resultados das anlises estatsticas
realizadas.
Resultados e discusso
Fizemos uma anlise entre as variveis independentes raa/etnia/cor, renda e tipo de escola e a
varivel dependente escore total agregado atravs de uma anlise de regresso, que permitiu
encontrar pela anlise da varincia o teste ANOVA uma alta significncia e um coeficiente de
relao com Beta de 0,200 para renda familiar; 0,197 para escola de segundo grau e apenas 0,042
para cor. Isso sugere que a renda e a origem escolar so variveis mais fortes para determinar o
escore no vestibular do que a cor, o que fortalece a hiptese inicial.
Outro resultado foi conseguido quando realizamos a comparao de mdias, sempre com teste de
significncia ANOVA e medidas de associao, cruzamentos, com quiquadrado e Gamma (que
tambm mede associao entre variveis), e os resultados se repetiram, reafirmando o teste de
regresso. Comparando os resultados por pares de variveis, essa constatao fica explcita:
Tabela 1. Relao entre o escore total agregado no vestibular e a renda familiar do aluno, com o
tipo de escola mdia que ele frequentou e com a sua raa/etnia/cor.
Escore total agregado x... ANOVA r
2
2
Gamma
Renda familiar 0,000 0,279 0,000 0,341
Tipo de escola mdia 0,000 0,278 0,000 0,455
Raa/etnia/cor * 0,000 0,134 0,000 -0,170
Raa/etnia/cor dicotomizada** 0,000 0,124 0,000 0,231
* Branco, moreno, mulato e negro; ** branco + moreno vs mulato + negro
Os resultados para o teste da ANOVA indicam uma alta significncia da relao do conjunto das
variveis com a renda familiar, o que natural ao considerarmos o tamanho da populao. Mas a
associao entre renda familiar e escore maior que entre raa/etnia/cor e escore. A associao
entre o tipo de escola na qual estudou o aluno, se pblica ou particular, com escore maior do que
entre cor e escore.
Escore no vestibular dos egressos das escolas federais e de alunos-trabalhadores.
As escolas pblicas federais, quando dissociadas do conjunto das escolas pblicas apresentam um
escore no vestibular muito prximo das escolas particulares, o que indica que o resultado obtido
das escolas pblicas nas anlises anteriores seria bem pior caso fizssemos esse desmembramento,
aumentando a correlao escola de origem e escore. Mas preciso ressaltar que estas escolas
federais so muito seletivas; elas realizam processos seletivos pblicos e j possuem, portanto,
filtros de entrada que devem excluir os mais pobres e os negros da educao bsica pblica de
qualidade. De fato, elas j aprovavam seus concluintes de nvel mdio nos cursos de alto prestgio
social da UFBA, como o caso de medicina, antes da instituio do regime de cotas.
Analisamos tambm o efeito do trabalho durante a formao bsica, ou seja, a condio de aluno-
trabalhador com o escore. Os testes do quiquadrado e de Gamma demonstraram uma alta
significncia desta associao. Quanto mais se trabalha enquanto se estuda, menor o escore no
vestibular, o que demonstra a necessidade de investimento em um suporte para os trabalhadores
que estudam e uma estratgia para o pblico trabalhador e/ou oriundo de baixa renda.
Embora o resultado da associao entre as variveis renda e escore no vestibular e entre tipo de
escola e escore no vestibular apaream mais fortes do que a associao raa/etnia/cor de pele e
escore no vestibular, precisamos salientar que as trs situaes so muito coincidentes no Brasil. O
pas fortemente marcado por uma construo histrica que no promoveu um processo de
integrao socioeconmica de amplas maiorias, sendo que h um aspecto tnico-racial que se
sobrepe ao social e em larga medida coincide com este. Essa sobreposio e coincidncia
aparecem quando avaliamos que a situao de ser de escola pblica e ao mesmo tempo ser negro e
pobre presente em todo o pas, e indica a necessidade da adoo de polticas universalistas ao
lado das de ao afirmativa.
Segundo Siss (2003, p. 111), no h uma relao excludente ou antittica entre a ao afirmativa e
as aes universalistas, viso essa compartilhada por ns:
Leis ou intervenes polticas que compreendam aes do Estado, voltadas para determinados
grupos especficos os quais foram e so colocados em desvantagem, quando acompanhadas de
aes universalistas, podem ser extremamente teis para reduzir os altos ndices de
desigualdades existentes entre os grupos, como por exemplo, os brancos e os afro-brasileiros.
Eles podem concorrer, como o apontam os resultados de sua aplicao em outros pases, para
equiparar ambos os grupos na raia de competio por bens materiais e simblicos em
momentos especficos.
Polticas universalistas so aquelas que atingem toda a populao, sem distino de grupo social,
etnia, gnero. Uma poltica universalista de expanso do ensino superior, criao de mais vagas,
especialmente de cursos noturnos, no contraditria com uma ao afirmativa de cotas, mas a
poltica universalista, isoladamente, insuficiente para corrigir distores histricas. Mesmo que
os indicadores sociais da sociedade como um todo melhorem com aes universalistas, as
distncias entre os grupos sociais, tnicos, de cor ou de gnero permanecem inalteradas, sem aes
corretivas e reparatrias. Essa constatao se verifica nos anos de escolaridade entre brancos e
negros ao longo da srie histrica ou dos percentuais de analfabetismo, ambos mantendo uma
situao de disparidade entre os dois grupos, mesmo com a melhoria dos indicadores gerais da
sociedade.
Por outro lado, uma ao afirmativa de reserva de vagas nas universidades garante a diversidade
nesse nvel de ensino, assegura uma democratizao da composio racial dos segmentos sociais
mdios, assim como permite a visualizao positiva de indivduos de segmentos antes invisveis
socialmente ou com uma imagem apenas negativa, associada a elementos que rebaixavam a
autoestima de um grupo social. Mas a adoo das cotas em uma situao em que h poucos jovens
na Educao Superior deve ser acompanhada de uma ampliao do acesso.
A aplicao do REUNI, descrito anteriormente, uma poltica universalista essencial que precisa
estar acompanhada da adoo da reserva de vagas para estudantes de escolas pblicas e
afrodescendentes e indgenas. Compartilhamos da concepo de que a realidade social no pode
ser explicada a partir de uma nica varivel, como a classe social, mas por outras variveis
simultaneamente, como gnero, raa/etnia/cor, origem, orientao sexual e outras. Pela Teoria da
Complexidade (MORIN, 2000), a sociedade pode ser estudada e entendida, com a conjuno
dessas variveis que influenciam os grupos sociais e a relao entre elas.
Consideramos que os resultados obtidos apontam no sentido de que as experincias de ao
afirmativa so mecanismos "naturais" em um Estado que pretenda promover a justia social, e que
o Brasil tem construdo diversas alternativas de promoo de grupos socialmente excludos e que
as cotas de critrio social e de raa/etnia/cor de pele so uma dessas aes. A combinao dos
dois critrios encontra suporte nos resultados empricos da pesquisa no caso da UFBA, e permite a
adoo de uma ao afirmativa que tenha um carter mais amplo e defensvel socialmente,
permitindo a superao de resistncias polticas ou acadmicas.
Por outro lado, encontramos um ponto interessante ao analisar o que afirmam Guarniere e Melo-
Silva (2007) em artigo que faz uma reviso de literatura sobre os estudos sobre cotas nas
universidades:
De modo geral a produo cientfica em cinco anos de publicao de 2000 a 2005 sobre a
temtica permitiu que fosse verificada a existncia de uma determinada dinmica acerca da
discusso sobre cotas no Ensino Superior, iniciando-se na defesa de princpios de Justia
Social e reparao histrica de efeitos discriminatrios e tendendo para questes mais
direcionadas promoo da Diversidade Cultural.
O debate sobre Diversidade Cultural indicado pelas autoras nos remete ao pensamento de
Boaventura de Souza Santos sobre universidade e Cultura. Santos (2002) critica as monoculturas da
razo ocidental, razo etnocntrica e indolente, incapaz de estabelecer dilogos racionais mais
crticos com outras culturas. A diferena vista na cultura ocidental, cultura que hoje se tornou
hegemnica, como sinnimo de inferioridade para esse autor. O outro, ou seja, aquele que pertence
a um grupo humano diferente do grupo do eu, visto como inferior, como perigoso, desviante,
criminoso ou como algo a ser destrudo ou aculturado.
Concluses
As transformaes na sociedade contempornea assumem o perfil complexo de que s tenses de
classe se sobrepem e intercalam as tenses de etnia e cor de pele, de gnero, de orientao sexual,
conformando um mosaico e uma "bricolagem" de demandas e desejos por integrao sociedade e
seus direitos, simultaneamente ao desejo por reconhecimento da diferena e ao respeito a um lugar
prprio, distinto, singular no social. A superao da concepo do Estado moderno,
homogeneizador e imparcial, redutor das diferenas e reprodutor das desigualdades reais para um
novo modelo, resultado das lutas sociais e do fortalecimento da sociedade civil, um Estado
promotor de direitos e reconhecedor das singularidades, tem na ao afirmativa um instrumento e
um conceito valioso, conceito bem sintetizado por Boaventura de Souza Santos de que "devemos
lutar pela igualdade quando a diferena nos inferioriza e pela diversidade quando a igualdade nos
descaracteriza".
De acordo com os resultados obtidos na presente investigao, a renda e a origem escolar so
variveis mais fortes para determinar o escore no vestibular do que a raa/etnia/cor. Neste sentido,
o sistema de cotas adotado pela UFBA, ancorado na origem da escola (pblica) revela-se como
adequado: 36,55% das vagas para os candidatos de escola pblica que se declararam pretos ou
pardos; 6,45% das vagas para os candidatos de escola pblica de qualquer etnia ou cor e 2% das
vagas para os candidatos de escola pblica que se declararam ndio descendente.
O novo perfil demogrfico dos alunos da universidade tambm aponta para a necessidade de
polticas e programas focados na permanncia e na aprendizagem de modo a reduzir as
desigualdades na origem. Sugerem tambm novos estudos abordando temas como evaso, taxas de
concluso e desempenho acadmico de cotistas e no cotistas.
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I Professor da UFBA. silvafilhopenildon@yahoo.com.br
II jalbert@ufba.br
Primeiros resultados da pesquisa "o que se ensina e o
que se aprende nas licenciaturas em artes visuais a
distncia?"
Jurema Luzia de Freitas Sampaio
I
Introduo
Fato j amplamente discutidos nos frum e eventos das diversas reas atingidas, as necessidades,
cada dia maiores de formao e qualificao profissional na autonomia em relao ao uso das
tecnologias digitais de informao e comunicao esto presentes nos cursos de formao superior
via educao a distncia que, embora no seja exatamente uma novidade, vem ganhando fora e
muitos novos adeptos a cada ano.
Tambm como j sabido, de acordo como esta prpria pesquisadora em diversos outros trabalhos
pde verificar em diversos outros trabalhos, a rea de conhecimento que o ensino de arte no fica
"de fora" desse movimento de popularizao e facilitao de acesso formao e ao conhecimento
que as diversas modalidades de educao a distncia proporcionam.
As proposies de formao distncia (bsica, complementar e continuada) dos profissionais da
rea de artes vm se multiplicando em um crescente destaque. Esta pesquisa vem, j h alguns anos,
estudando e tecendo consideraes sobre a situao e as possibilidades atuais e futuras do uso da
Educao Distncia no Ensino de Artes Visuais, analisando experincias e, em grande parte da
proposio, atuando como agente ativo dos processos.
Considerando os impactos das Tecnologias de Comunicao e Informao no Ensino de Arte, em
especial, das Artes Visuais, no cenrio da Educao a Distncia atual exige que levantemos
variadas hipteses de investigao, tambm sobre a formao docente para atuao neste processo:
qual o papel do professor; as tecnologias disponveis; as condies de uso e as possibilidades de
aes de avaliao etc.
Um dos aspectos abordados pela pesquisa a reviso terica como suporte aos questionamentos,
tanto quanto aos critrios de eficincia e eficcia que vem sendo utilizados para avaliar as
iniciativas atuais de formao docente em arte que ocorrem nesta modalidade de ensino.
Relembrando trabalhos anteriores, sem esquecer-se de destacar que os professores atualmente em
formao iro atuar junto a um pblico que j nasceu sob a gide tecnolgica e considerado
'nativo digital
1
. Para tanto, parte-se de algumas questes: esses professores esto aptos a exercer
uma prtica reflexiva em seu trabalho docente? Que professores de arte estamos formando nas
Licenciaturas em Artes Visuais por EaD?
Desde 1971, pela Lei 5692, a disciplina Educao Artstica torna-se parte dos currculos
escolares. Ana Mae Barbosa, ao afirmar que:
[...] isto no foi uma conquista de arte/educadores brasileiros, mas uma criao ideolgica de
educadores norte-americanos que, sob um acordo oficial (Acordo MEC-USAID), reformulou
a Educao Brasileira, estabelecendo em 1971 os objetivos e o currculo configurado na Lei
Federal n 5692 denominada "Diretrizes e Bases da Educao (BARBOSA, 1989).
Ou seja, mais do que uma simples questo de reserva de mercado para os arte/educadores, uma
poltica educacional especfica foi posta em prtica, desde os anos 1970, com a concepo de
ensino de arte pensada como parte da formao educacional de nossos alunos. Ainda Ana Mae
(Idem) nos fala que j em 1989:
[...] a Constituio da Nova Repblica "menciona cinco vezes as artes no que se refere a
proteo de obras, liberdade de expresso e identidade nacional. Na Seo sobre educao,
artigo 206, pargrafo II, a Constituio determina: "O ensino tomar lugar sobre os seguintes
princpios (...). II liberdade para aprender, ensinar, pesquisar e disseminar pensamento, arte
e conhecimento (Idem, ibidem).
Neste mesmo texto Ana Mae (1989) ainda questiona a qualidade do ensino de arte nas escolas,
afirmando que "chegamos a 1989 tendo arte-educadores com uma atuao bastante ativa e
consciente, mas com uma formao fraca e superficial no que diz respeito ao conhecimento de
arte-educao e de arte", ou seja, "o que" e "como" a arte ensinada nas escolas pode ser
considerado reflexo direto da formao dos professores de arte.
Com essa viso como base e considerando que, ao longo do tempo, tenham ocorrido mudanas nas
concepes de ensino de arte, ora tecnicista, ora sensibilizante e, ainda, como agente
transdisciplinar, em 1996 a Nova Lei de Diretrizes e Bases LDB vem consolidar a justificativa
da existncia do ensino de arte na escola. Seu artigo 2 diz que:
O ensino da arte constituir componente curricular obrigatrio, nos diversos nveis da
educao bsica, de forma a promover o desenvolvimento cultural dos alunos (BRASIL,
1996).
Ou seja, arte rea de conhecimento que corrobora na formao dos indivduos. Essa viso,
ratificada em 1997 pelos Parmetros Curriculares Nacionais PCN que, apesar de apresentarem
alguns problemas na sua estrutura, apontam para uma necessria formao consistente, nas
respectivas linguagens da arte, para exerccio do magistrio em arte. esta formao que se torna,
ento, ponto central das preocupaes deste trabalho.
Tema ainda atual, apesar dos 20 anos passados entre o relatrio de Ana Mae Barbosa (1989) e os
dias de hoje, a formao dos professores de arte , ainda, fonte de pesquisas e debates entre os
arte/educadores, no sentido de mais e melhor atender s expectativas de realizar uma formao de
qualidade para as futuras geraes. neste cenrio que surgem as propostas de formao
profissional e acadmica por meio da Educao Distncia EaD. Melhor seria dizer ressurgem,
j que a modalidade de aprendizagem distncia no nova. No entanto, o fato novo neste cenrio
a introduo das Tecnologias Digitais de Comunicao TIC como ferramenta. O uso desta
modalidade grandemente estimulado com o desenvolvimento de popularizao das as TIC, no fim
dos anos 1990.
Educao a distncia
Sendo a EaD uma forma de comunicao pedaggica no contnua (HOLMBERG, 1989, P. 20),
seja ela unidirecional ou bidirecional, necessrio destacar que, no meio educacional, a
comunicao , muitas vezes, encarada como um processo de mo nica. Nos processos
educacionais atuais o emissor parece dominar, e isto acontece no apenas na sala de aula, mas
tambm nas escolas e nos sistemas pblicos de ensino. A escola, at ento vista como sinnimo de
livros v, a situao mudar e isso tambm devido acessibilidade de novas tecnologias de
informao e comunicao (VAN VELZEN, 1998, P. 29). Ser que os projetos de cursos de
licenciatura em Artes Visuais na modalidade EaD esto realmente assimilando e refletindo estas
mudanas?
Na Educao a Distncia (EaD) tida, quase que como um postulado
2
, a ideia de que esta
modalidade se caracteriza por haver distncia fsica e/ou espao/temporal entre quem ensina e
quem aprende. O decreto lei N. 2.494, de 10 de fevereiro de 1998, que regulamenta a Educao
Distncia (EaD) no Brasil, diz que:
Art. 1 Educao a Distncia uma forma de ensino que possibilita a autoaprendizagem, com
a mediao de recursos didticos sistematicamente organizados, apresentados em diferentes
suportes de informao, utilizados isoladamente ou combinados, e veiculados pelos diversos
meios de comunicao (BRASIL, 1998, P.1).
Ou seja, a Educao Distncia, ou EaD, seria um nome genrico para definir a educao feita sem
a presena fsica de um professor para orientar a aprendizagem. Mas isto no quer dizer
autoaprendizagem ou a eliminao da figura do professor.
Em dissertao de mestrado
3
fiz um levantamento de vrias abordagens, das diversas pesquisas
existentes e pude constatar que:
No Brasil, Ivnio Barros Nunes um dos pesquisadores que h mais tempo vem
investigando sobre as possibilidades da EaD. Em 1992 publicou o trabalho "Pequena
Introduo Educao a Distncia" [...]. dele a compilao de definies, usada na
maioria das pesquisas que tratam do tema EaD, onde destaca Holmberg (1994, APUD
NUNES, 1994, P. 7), dizendo que "o termo educao a distncia esconde vrias formas de
estudo, nos diversos nveis sob contnua e imediata superviso de tutores"; Otto Peters
(1998, APUD NUNES, 1994, P. 7) que diz ser "um mtodo racional de partilhar
conhecimento, habilidades e atitudes, atravs da aplicao da diviso do trabalho e de
princpios organizacionais [] uma modalidade de ensino decorrente da era industrial"
e Michael G. Moore (1989, APUD NUNES, 1999, P. 7) diz que o "ensino a distncia pode
ser definido como a famlia de mtodos instrucionais onde as aes dos professores so
executadas parte da ao dos alunos".
Tambm importante destacar as definies de Desmond Keegan (1991, P. 29) que afirma a
EaD ser "um conjunto de estratgias educativas"; Lorenzo Aretio (1996, P. 10) que a amplia,
dizendo que " um sistema tecnolgico de comunicao bidirecional, que pode ser de massa e
que substitui a interao pessoal entre professor e aluno na sala de aula como meio
preferencial do ensino, pela ao sistemtica e conjunta de diversos recursos didticos e pelo
apoio de uma organizao e tutoria que propiciam a aprendizagem autnoma dos estudantes";
Jaime Sarramona (1975 APUD TRINDADE, 1997, P.1) que a classifica como uma
"metodologia de ensino em que as tarefas docentes acontecem em um contexto distinto das
discentes, de modo que estas so, em relao s primeiras, diferentes no tempo, no espao ou
em ambas as dimenses ao mesmo tempo"; Dereck Rowntree (1976, P.18), que entende por
educao distncia o "sistema de ensino em que o aluno realiza a maior parte de sua
aprendizagem por meio de materiais didticos previamente preparados, com um escasso
contato direto com os professores"; Jos Lus Garcia Llamas (1999, P.2) que diz que a EaD
"uma estratgia educativa baseada na aplicao da tecnologia aprendizagem, sem limitao
do lugar, tempo, ocupao ou idade dos alunos. Implica novos papis para os alunos e para os
professores, novas atitudes e novos enfoques metodolgicos"; e Walter Perry e Greville
Rumble (1987, PP. 12) para quem "a caracterstica da educao a distncia o
estabelecimento de uma comunicao de dupla via, na medida em que o professor e o aluno
no se encontram juntos na mesma sala, pode ser chamada de: estudo aberto, educao no
tradicional, estudo moderno, extenso, estudo por contrato, estudo experimental" (SAMPAIO-
RALHA, 2003).
interessante notar que o termo EaD, em geral, se refere a situaes de ensino-aprendizagem nas
quais o professor e o(s) aprendiz(es) esto geograficamente separados e, consequentemente, se
valem de meios eletrnicos e de materiais impressos para a distribuio de contedos
educacionais. E essa distncia vem sendo "superada" pelo uso de diversos recursos no processo.
Correspondncias, trocas de material via meios convencionais, mecnicos; eletrnicos e, mais
recentemente, digitais tm sido, ao longo do tempo, os principais caminhos usados pelos
envolvidos nos processos educacionais que se desenvolvem nesta modalidade para minimizar a
falta de contato fsico entre as partes envolvidas no processo e mesmo para a simulao de
presena, de ambos.
Moore e Kearsley (2000, APUD MEIGUINS, P. 44) comentam sobre a evoluo da EaD, e sua
subdiviso em trs geraes, sendo que no h necessariamente a substituio de uma alternativa
pela outra, o que acontece que as novas alternativas vo se incorporando e se ajustando s
anteriores, criando assim novos modelos.
Tabela 1: As geraes de ensino a distncia.
Gerao Incio Caractersticas
1. ou
textual
At
1970
Estudo por correspondncia, no qual o principal meio de
comunicao eram materiais impressos, geralmente um guia de
estudos, com tarefas e outros exerccios, enviado pelo correio.
2. ou
analgica
1970 Surgem as primeiras universidades abertas com design e
implementao sistematizadas, no formato de cursos
distncia, utilizando, alm do material impresso, transmisses
por televiso aberta, rdio e fitas de udio e vdeo, com
interao por telefone, satlite e TV a cabo.
3. ou
digital
1990 Essa gerao baseada em redes de conferncia por
computador e estaes de trabalho multimdia.
Por esta introduo histrica, pode-se perceber que muito se tem estudado e escrito acerca desta
modalidade educacional, porm, ao menos na rea de conhecimento de ensino de arte, pouco, ou
quase nada tem sido estudado em relao epistemologia da Educao a Distncia em Arte. E
insistindo na ideia de que Educao a Distncia, seja em qualquer rea de conhecimento deve ser
pensada, antes de "a distncia", como "educao".
Os suportes usados, em maior ou menor ndice de sucesso, vm sendo usados para as prticas
educativas em EaD, nas diversas reas de conhecimento. Alguns estudos tambm apresentam
reflexes acerca dos suportes e seus usos na EaD em Arte. Com particular recorte s artes visuais a
prpria autora deste estudo pesquisa e estuda, desde 1998, diversas possibilidades. Como a
realidade virtual, ambientes de simulao 3D e outros, com especial interesse no que reconhecido
como EDMC Educao a Distncia Mediada por Computador. Este conceito foi proposto e
firmado pelos professores Maurcio Prates e Waldomiro Loyolla (1999, P. 1) em seu trabalho
intitulado "Educao Distncia Mediada por Computador Uma Proposta Pedaggica", onde
apresentam uma abordagem metodolgica de EaD, totalmente baseada no uso de computadores e da
Internet, a qual chamam de EDMC.
A ampla utilizao de EDMC nos dias atuais pode ser explicada por alguns fatores como a reduo
no preo dos equipamentos de computao; o aumento na velocidade de transmisso dos canais de
comunicao; a reduo dos custos de utilizao das redes, como a Internet, com informaes que
podem ser acessadas em qualquer parte do mundo de modo mais rpido, a possibilidade de
interao mais consistente entre alunos e professor e a grande variedade de ferramentas para
comunicao em tempo real (MEIGUINS, 1999, P. 55-56).
certo que EaD no a soluo de todos os problemas da Educao, mas, tambm certo que no
pode ser entendida somente, como uma sucesso da educao presencial, pois sua funo , alm
de aumentar o acesso ao conhecimento, a de concretamente realizar-se como uma prtica
significativa e consequente em relao aos princpios de qualquer projeto pedaggico: "a busca da
autonomia, o respeito liberdade e razo" (LOBO NETO, 2000, P.1).
Tentando ser ou parecer "modernos"
4
, alguns programas de formao, mesmo usando suportes at
mesmo tecnologicamente sofisticados, se sustentam em suportes e teorias "congelados" na ps-
modernidade, sem conseguir sequer se colocar diante das situaes de ensino-aprendizagem
proporcionadas pela contemporaneidade.
O que se mostrou como "evoluo natural
5
" dos estudos desta pesquisa foi o interesse pelos
desdobramentos no uso dessas possibilidades tecnolgicas e suas consequncias, encaminhando o
processo de pesquisa para a rea epistemolgica, como necessidade evidente, a fim de
proporcionar novas reflexes que venham sustentar possveis proposies e possveis caminhos a
serem vivenciados nas prticas educativas experienciadas e sustentadas, atravs e nesses suportes.
Desta forma, esse estudo de sistematizao das reflexes ocorridas no perodo ps-mestrado at o
presente, de doutoramento, desdobrando-se em projeo para uso e prticas em EaD em Artes
Visuais busca refletir acerta de uma epistemologia do Ensino da Arte para a formao inicial de
professores que se baseie em ambientes virtuais de aprendizagem que ocorra prioritariamente por
EaD, buscando delimitar critrios e definies que possam ser considerados bons princpios para
projetos pedaggicos em EaD, em especial em EaD em Artes Visuais..
EaD em Artes Visuais
Uma das metas do ensino de arte "o desenvolvimento da disposio de apreciar obras de arte",
onde dois fatores tm grande influncia nesta busca: "A disposio de apreciar a excelncia nas
artes em funo da experincia maior que a arte capaz de proporcionar" (SMITH, 2001, P. 99)
e que cursos de arte "consistentes" incluem o fazer artstico e as elaboraes "sensveis-
cognitivas" em suas propostas [e essas elaboraes so construdas, principalmente pela
apreciao artstica] (FUSARI e FERRAZ, 1993, P. 70), mas, conhecer arte, segundo Ana Mae
Barbosa (1989, P. 31-32), implica um conhecimento que se organiza "interrelacionando o fazer
artstico, a apreciao da arte e a histria da arte". Ressaltando que nenhuma das trs reas,
sozinha, representa o que chama de "epistemologia da arte" (BARBOSA, 1989, P. 34).
A abordagem Triangular
6
, de Ana Mae Barbosa, revista recentemente em livro organizado pela
prpria autora, em coautoria com Fernanda Cunha (BARBOSA & CUNHA, 2010), e reafirmada
como uma viso (com seus trs fundamentos: Fazer, ler e contextualizar a arte), e no uma
metodologia, pensada como um modo de orientar o caminho do professor de arte e no de ser uma
receita a ser seguida; numa relao possvel com os princpios transdisciplinares pode ser vista
como paralela viso transdisciplinar, tambm apoiada em trs elementos (os nveis de Realidade,
a lgica do terceiro includo e a complexidade).
Os primeiros trabalhos a questionarem as possibilidades de ensino de arte com uso da tecnologia
como suporte datam dos fins dos anos de 1990 e incio dos anos 2000. Em diversas propostas de
pesquisa a Profa. Dra. Maria Cristina Biazus, da UFRGS que, dede 1994 destaca-se como uma das
pioneiras
7
no questionamento do uso das TIC como ferramentas para o aprendizado da arte, com
destaque para as oficinas virtuais e, atualmente, com investigaes sobre interao com interfaces e
o uso do ambiente virtual Second Life
8
na educao superior em arte. Pesquisa tambm pioneira
que trabalha os aspectos educacionais que envolvem aspectos cognitivos e subjetivos, alm das
potencialidades tcnicas, onde objetivo no replicar aulas expositivas e palestras no Second Life,
mas expandir este ambiente virtual 3D atravs de Webcams e facilidades de vdeo streaming para
aumentar a comunicao bem como os processos de colaborao artstica online.
Em 2003, em pesquisa de mestrado
9
em Artes Visuais, iniciada em 2000 e desenvolvida no
Instituto de Artes da Universidade Estadual paulista UNESP, mesmo acreditando nas
possibilidades do uso de mundos virtuais como possibilidades interessantes de soluo para os
problemas de simulao de presena em EaD (Diferenciada na pesquisa como EDMC Educao
a Distncia Mediada por Computador (VIEIRA, 1998), visto que EaD engloba uma gama imensa de
possibilidades e, INCLUSIVE, o uso de computadores) e para contemplar os aspectos
tridimensionais do ensino de arte, constatei a inviabilidade de, na poca, testar a aplicao prtica
da proposta de utilizao de Realidade Virtual (RV) para Educao Distncia em Arte, tema da
dissertao, por verificar o desconhecimento dessa tecnologia pela quase totalidade dos 148
professores entrevistados para o estudo. No mesmo trabalho, os resultados da pesquisa de campo
j apontaram para a questo fundamental: "ser que esto desenvolvendo EDMC esto
capacitadas e habilitadas para isso?". Como argumentar junto s IES que oferecem os cursos de
licenciatura nesta modalidade sobre recursos mais ou menos adequados aos objetivos propostos se
so desconhecidos os fundamentos desses recursos? Enfim, como fazer EaD sem conhecer EaD?
Figura 01. Grfico que ilustra o desconhecimento das possibilidades tecnolgicas e da EaD em
2003, segundo a pesquisa Uso de Realidade Virtual por VRML para Educao a Distncia em
Arte.
Na ocasio da pesquisa no foram, tambm, encontradas efetivadas nenhuma iniciativa de formao
em licenciatura em arte/educao por EaD em Artes Visuais, inclusive e, no caso da pesquisa em
questo.
Desta data at hoje muitas iniciativas foram surgindo, pontuais, porm de abrangncia significativa
no que trata, principalmente, de contingente de formandos por esta modalidade, embora ainda sejam
relativamente poucos os cursos de artes nesta modalidade segundo o Prof. Dr. Afonso Medeiros,
em sua fala no Congresso da Federao de arte/educadores do Brasil de 2010:
"[...] nosso pas tem atualmente 607 cursos superiores credenciados na rea de artes (dados de
2010 do e-Mec), dos quais se presume que cerca de 1/3 (pouco mais de 200) so
Licenciaturas. Para efeito de credenciamento e avaliao, o Ministrio da Educao considera
cada habilitao/especialidade como um curso. Desses 607 cursos/habilitaes, 189 so de
Msica, 185 de Artes Visuais, 97 de Artes, 43 de Cinema e Audiovisual, 34 de Artes Cnicas,
33 de Teatro e 26 de Dana. Portanto, s com esses nmeros, podemos perceber que na rea
em que atuamos, as discrepncias so mais visveis e gritantes. Se Msica e Artes Visuais
adquiriram capilaridade, Cinema, Teatro e Dana ainda esto muito aqum da quantidade e da
distribuio desejvel em todo o pas.
[...] A mdia nacional de um curso de arte para cada grupo de 322.889 habitantes.
[...] O potencial da educao distncia, to alardeado nos ltimos anos, ainda no
reverberou suficientemente nas artes, dado que atualmente s existem 21 cursos distncia
credenciados na rea de artes em todo o Brasil." (MEDEIROS, 2010, P.92).
Fernanda Cunha (2008) denominou como e-Arte/Educao trata do ensino de arte englobando o
universo digital. Ou Seja, a e-Arte/Educao fala de, e investiga o modo de ensinar arte
englobando a produo digital em arte, usando das ferramentas desse tipo de linguagem (digital)
para aplicar o que chama de "aes mentais" (e-fazer, e-ler e e-contextualizar), ou Sistema
Triangular Digital, numa aluso direta a leitura/aplicao da Abordagem Triangular. Cunha (2010)
acredita que...
"O estmulo aos processos mentais metalinguisticamente est no centro epistemolgico do
desenvolvimento da capacidade cognitiva (e, portanto, perceptiva) da fluncia digital crtica",
o que constitui o que chama de "Sistema Triangular Digital",
...considerando que, "saber pensar e se expressar metalinguisticamente ter fluncia digital
pensamento digital", afirma, ainda, que o "Sistema Triangular Digital est embasado nas aes
mentais que esto imbricadas nos cdigos metalingusticos da cultura digital" (CUNHA, 2010).
O que Sheila Campelo (2010) chama de "cibereducao em arte", tendo o projeto Arteduca como
referncia/exemplo de suas preocupaes de pesquisa, trata da EaD em arte para formao
continuada, ou seja, ps-graduao, se baseia na busca de uma metodologia para a arte/educao na
web, e objetiva em acompanhar os desdobramentos dessa ps-formao e acompanhar seus
naturais desdobramentos nas prticas de seus egressos.
Porm, ainda assim, nem uma, nem outra proposta de estudos abordam a questo da formao
inicial de professores de artes visuais por EaD, que se encontra descoberta de qualquer proposio
efetivamente desenvolvida/pensada para as relaes entre suportes e epistemologia do ensino da
arte, no ciberespao, web-mediada.
As propostas de EaD em Artes Visuais para formao de professores at agora conhecidas
simplesmente reproduzem os currculos e formaes presenciais, de modo virtualizado, apoiadas
em suportes digitais, porm, em grande maioria, subutilizando as potencialidades dos "mltiplos
nveis de detalhamento" de Negroponte (1995), ao que parece, em grande parte, por falta de
embasamento terico epistemolgico nesta modalidade.
Salas de aula so reproduzidas em Ambientes Virtuais de Aprendizagem AVA, contedos, tarefas
e exigncias niveladoras de atividades, infelizmente muitas vezes sncronas, assim como na
educao presencial, desconsiderando as principais "vantagens" da EaD, procurando (segundo
declaram) "superar" o que chamam de "deficincias", que os estudiosos chama to somente de
caractersticas, desconsiderando mesmo o "lugar" virtual e suas particularidades.
Busca-se uma "nica e certa metodologia" para EaD em Artes Visuais, e no uma epistemologia
neste sentido. Buscam-se "receitas" de "como fazer", porm mantendo a mesma viso "tradicional"
de educao, trocando o suporte (de material para digital) e mantendo a mentalidade linear, mesmo
num espao essencialmente no-linear, configurado rizomaticamente, em rede.
Algumas propostas interessantes de formao de professores de arte, como a A/R/Tografia, de Rita
Irwin (2008), que entende a atuao do professor como um ser multifacetado que , ao mesmo
tempo artista-pesquisador-professor (artist-researcher-teacher/) e a de Fbio Rodrigues (2010),
que v a Didtica das Artes Visuais, concebida como
...no dizer ao futuro professor como ensinar, mas mediar seu caminho para ele conhecer,
aprender e compreender as pedagogias contemporneas e seus modos educativos" para o que
chama de "(re)conceituao dos currculos [...] que comea pela aceitao do professor como
pesquisador e que, a partir dessa perspectiva se (re)contextualiza tendo nos pressupostos da
pesquisa qualitativa suas principais ferramentas (RODRIGUES, 2010)...
...trazem perspectivas que se no so transdisciplinares em essncia, dialogam com essas ideias.
Porm ainda no so aplicadas EaD em artes visuais.
Consideraes finais
O estgio atual desta pesquisa a anlise de trs propostas de cursos de licenciatura oferecidos no
Brasil, usando a metodologia TPACK (em Ingls, Pedagogical Content Knowledge Shulman),
uma proposta de metodologia de trabalho com tecnologia e educao que tentar capturar algumas
das qualidades essenciais de conhecimento exigidas do professor atual para integrar a tecnologia
no seu ensino, referindo-se natureza complexa e multifacetada do conhecimento do necessrio
funo docente. No centro do grfico TPACK est a complexa relao de trs formas principais de
conhecimento: Contedo (CC), Pedagogia (CP), e Tecnologia (CT). O quadro TPACK construdo
sobre a ideia de Pedagogical Content Knowledge Shulman.
Figura 2 Grfico TPACK (http://www.tpack.org).
A abordagem TPACK no uma ideia nova. Uma srie de estudos tem argumentado que o
conhecimento sobre a tecnologia no pode ser tratado como livre de contexto, e que um bom ensino
requer uma compreenso de como a tecnologia se relaciona com a pedagogia e contedo. O quadro
TPACK est ganhando popularidade entre os pesquisadores e estudiosos. Na literatura de pesquisa
(que remonta a 1998) a TPACK vai alm de ver as trs reas (Tecnologia, Pedagogia e Contedos)
isoladamente. Prope-se a trabalhar os novos tipos de conhecimento que esto na interseo das
reas, que consiste no que chamado de 'Contedo de conhecimento tecnolgico e pedaggico'.
Venho desenvolvendo a ideia de que as proposies neorrenascentistas (SHNEIDERMAN, 2006),
somadas s preocupaes levantadas pela A/R/Tografia (IRWIN, 2008) como um possvel caminho
para a EaD em Artes Visuais, pela compreenso dos necessrios desdobramentos da
contemporaneidade, em nveis de conhecimentos. uma proposio de ensino-aprendizagem que
envolve educao, educao a distncia, educao e tecnologia, arte, arte/educao, tecnologia e
informao, web, redes etc. onde tantos e to variados conceitos e conhecimentos se inter-
relacionam, em todo momento, todo tempo, somados ao todo de percepes do "ator" desse
processo de aprendizagem e toda sua bagagem individual e scio cultural e, por fim, concordando
com Joo Mattar quando diz que:
Essa discusso importante para mostrar que um modelo no somente um enfeite
pedaggico, mas traz em si marcas de suas origens, de seus objetivos e de seus
comprometimentos, determinando decisivamente o desenho dos projetos de EaD. Conveno-
me cada vez mais de que muitas pessoas que decidem, planejam e elaboram projetos tm
apenas um modelo industrial de EaD na cabea, um modelo de "autonomia" do aluno, e
naturalmente no conseguem construir nem mesmo enxergar um universo alternativo. [...]
Projetos pedaggicos, portanto, no so atividades totalmente neutras, ao contrrio,
pressupem paradigmas, matrizes culturais e histricas [...] (MATTAR, 2012).
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I Doutoranda em Artes Visuais na Escola de Comunicao e Artes da Universidade de So Paulo.
Professora do Curso de Publicidade e Propaganda do Centro Universitrio Padre Anchieta de
Jundia. Editora-chefe da Revista Digital Art&. jusampaio@usp.br, ju.sampaio@gmail.com
1 Segundo o site http://www.nativosdigitais.com/ "Nativos Digitais so todos aqueles que
nasceram com a tecnologia e so fluentes na linguagem digital dos computadores enquanto que
Imigrantes Digitais so todos aqueles que falam a linguagem digital, mas que revelam dificuldades
em compreender e expressar-se digitalmente."
2 Na matemtica, postulado um princpio ou fato indemonstrvel ou no demonstrado, cuja
admisso necessria para estabelecer uma demonstrao. Em muitos contextos os termos
postulado e axioma so usados como sinnimos, porm, um axioma considerado uma verdade
evidente que e aceita como tal mas que ao rigor da palavra no pode ser demonstrado ou
provado, uma verdade absoluta dentro do domnio de sua aplicao; geralmente derivado de
intuio ou de conhecimento emprico, os quais se apoiam em todos os fatos cientficos at ento
conhecidos e relevantes rea em estudo. J um postulado, por mais que no seja demonstrvel,
uma espcie de recorte terico, no qual se baseiam os encaminhamentos do raciocnio que se segue
admisso deste mesmo postulado.
3 A utilizao da linguagem VRML na Educao a Distncia em Arte. Dissertao de mestrado.
IA/UNESP. 2003. Orientao Prof. Dr. Milton T. Sogabe.
4 No sentido popular do termo, equivalente a "atual".
5 Nenhuma referncia ao evolucionismo Darwinista, apenas uma frase da linguagem vulgar para
sinalizar que o caminho transcorreu de forma pouco planejada e quase espontnea devido aos
estudos anteriores.
6 Ana Mae Barbosa a autora da proposio denominada Abordagem Triangular, que pode ser
conhecida no livro que a apresentou: BARBOSA, A.M.T.B. A imagem no ensino da arte. So
Paulo:Perspectiva, 1996. Srie Estudos. Ou, como prefere a autora, em "A imagem no ensino da
arte: anos 1980 e novos tempos". 7. ed. So Paulo: Perspectiva, 2009. A proposio pea central
de diversos trabalhos na rea de ensino de arte.
7 Ver Ambiente de Realidade Virtual Cooperativo de Aprendizagem ARCA. Disponvel em
http://www.pgie.ufrgs.br/projetos/arca. O projeto ARCA busca o desenvolvimento de um ambiente
de ensino aprendizagem que, apoiado pela Internet, possa atuar como instrumento no auxlio uma
prtica pedaggica diferenciada.
8 O Second Life um simulador da vida real, em um mundo virtual totalmente 3D, onde os limites
de interao com o game vo alm da sua criatividade. Nele, alm de interagir com jogadores de
todo o mundo em tempo real, possvel tambm criar seus prprios objetos, negcios e at mesmo
personalizar completamente seu avatar, tudo em modelagem 3D.
9 Disponvel em
http://www.athena.biblioteca.unesp.br/exlibris/bd/bia/33004013063P4/2003/ralha_jlfs_
Parcerias entre o poder pblico municipal e instituies
privadas com fins lucrativos: como enquadr-las no
cenrio atual?
Beatriz Aparecida da Costa
I
Introduo
O presente artigo fruto de reflexes originrias do projeto de mestrado "Programa Pr-Creche e o
atendimento pblico municipal: um olhar para as condies de oferta na primeira infncia",
atualmente desenvolvido na Universidade Estadual Paulista (campus de Rio Claro) a respeito das
condies de oferta de Educao Infantil de 0 a 3 anos em escolas da rede pblica municipal e em
instituies privadas com fins lucrativos parceiras da prefeitura. Especificamente, a parceria
estudada a que ocorre por meio do Programa Pr-Creche em um municpio de porte mdio do
interior paulista.
Esse estudo est sendo realizado por meio de uma abordagem qualitativa, capaz de oferecer o
conjunto dos instrumentos necessrios para a concretizao do objetivo proposto. Dentro dessa
abordagem, a metodologia utilizada a do estudo de caso, que se distingue dos outros tipos de
pesquisa devido sua nfase na singularidade e no particular, sem desconsiderar a complexidade
do objeto, e devido averiguao emprica de um fenmeno contemporneo no contexto da vida
real. (YIN, 2001).
A singularidade do caso aqui estudado encontra-se no fato de o poder pblico municipal realizar
parcerias com instituies privadas com fins lucrativos para o atendimento da demanda por vagas
em creches. Essa poltica do municpio, intitulada Programa Pr-Creche, uma das descobertas
feitas por pesquisas anteriores do Grupo de Estudos e Pesquisas em Poltica Educacional
Greppe, das quais este projeto se originou.
1
Diante da diversidade dos processos atuais de privatizao, bem como do estabelecimento de um
novo setor denominado "pblico no estatal", surgem algumas questes referentes ao Programa
Pr-Creche. Uma delas diz respeito classificao da parceria pblico-privada estudada o
Programa Pr-Creche no contexto atual, em que diversas estratgias de privatizao no Brasil e
em outros pases vm sendo implementadas, como os vouchers e as escolas charter. Trata-se de
um caso de pblico no estatal do atual movimento denominado publicizao ou de algo que se
assemelha mais com a privatizao?
Nos prximos itens, explicaremos os movimentos de privatizao e publicizao, da forma como
so compreendidos pelos documentos do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado
Mare e por seus crticos; esclareceremos o que so charter e vouchers, exemplos de privatizao
na rea educacional; e descreveremos o Programa Pr-Creche, na tentativa de compreender o caso
estudado e responder s questes iniciais.
A privatizao e a chamada publicizao
Neste trabalho, o conceito de privatizao considerado de forma ampla, de acordo com o que
prope Di Pietro (2005, p. 26). Para a autora, so privatizaes todas as aes que procuram
"reduzir a atuao estatal e prestigiar a iniciativa privada, liberdade de competio e os modos
privados de gesto das atividades sociais e das atividades econmicas a cargo do Estado".
Entretanto, documentos oficiais, como os do extinto Mare, no conferem o mesmo significado ao
termo "privatizao". Em 1995, o Ministrio produziu o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado PDRAE, que tinha como pressuposto a ocorrncia de uma crise do Estado, a ser superada
por meio da descentralizao das funes do poder pblico. Os instrumentos para essa reforma do
Estado seriam a terceirizao, a privatizao e a publicizao (esta deveria se valer do pblico
no estatal).
De acordo com o PDRAE, no mbito educacional e em outras reas sociais, o instrumento utilizado
para a descentralizao estatal seria a publicizao, definida pelo mesmo documento da seguinte
forma:
A descentralizao para o setor pblico no estatal da execuo de servios que no
envolvem o exerccio do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como o
caso dos servios de educao, sade, cultura e pesquisa cientfica. Chamaremos a esse
processo de "publicizao". (BRASIL, 1995, p. 13).
Em outras palavras, publicizar , na perspectiva do PDRAE, "transformar uma organizao estatal
em uma organizao de direito privado, mas pblica no estatal" (BRASIL, 1997, p. 19).
Segundo o Mare, no h razes para que os servios da rea social e cientfica permaneam nas
mos do Estado, como monoplio estatal, mas tambm no se justifica que sejam privados, ou seja,
voltados para o lucro e o consumo privados, j que so, em geral, atividades fortemente
subsidiadas pelo Estado, alm de contarem com doaes voluntrias da sociedade. Por isso, a
reforma do Estado nessas reas no implica privatizao, mas publicizao, isto , a transferncia
da responsabilidade por estes servios para o setor pblico no estatal (BRASIL, 1997, p. 25).
A terminologia "pblico no estatal", relacionada publicizao, foi utilizada por Bresser Pereira
no PDRAE e definida da seguinte forma:
So organizaes ou formas de controle "pblicas" porque voltadas ao interesse geral; so
"no estatais" porque no fazem parte do aparato do Estado, seja por no utilizarem
servidores pblicos, seja por no coincidirem com os agentes polticos tradicionais.
(BRASIL, 1995, p. 16-17).
Por sua vez, a perspectiva crtica de Freitas (2012, p. 386) em relao ao pblico no estatal
considera que
O conceito pblico estatal e pblico no estatal abriu novas perspectivas para o
empresariado: a gesto por concesso. Dessa forma, aquela diviso fundamental entre pblico
e privado ficou matizada. Agora, abre-se a possibilidade do pblico administrado
privadamente. [...] [A escola] Continua gratuita para os alunos, mas o Estado transfere para a
iniciativa privada um pagamento pela sua gesto, h um "contrato de gesto" entre a iniciativa
privada e o governo.
No Brasil, tal publicizao foi promulgada e encontra-se em vigor. Assim, por meio de instituies
pblicas no estatais, ou seja, entidades do terceiro setor, de carter filantrpico, confessional ou
comunitrio, a sociedade civil est autorizada a executar servios no exclusivos do Estado, que
pode repassar subvenes parciais ou totais para instituies sem fins lucrativos (BRASIL, 1997).
2
Quanto privatizao, trata-se de um mecanismo definido pelo PDRAE como o "processo de
transformar uma empresa estatal em privada" (BRASIL, 1997, p. 19).
Entretanto, assim como os crticos dessa vertente poltica, consideramos que a publicizao nada
mais do que uma privatizao do ensino. Montao (2005, p. 136) salienta que o termo
"publicizao" serve para "designar, na verdade, o processo de privatizao dos servios e
polticas sociais e assistenciais".
Di Pietro (2005) tambm se posiciona nesse sentido, ressaltando que a privatizao atende
necessidade do Estado de lanar mo de instrumentos que diminuam sua atuao administrativa e
seu quadro de pessoal, tal como mencionado no incio deste tpico para definir a privatizao em
termos amplos. Logo, entendemos que a transferncia do atendimento educacional do Estado para o
poder privado seja ele sem fins lucrativos, seja stricto sensu caracteriza-se como uma
privatizao do ensino.
Por fim, merece destaque a reflexo de Casagrande (2012, p. 25), para quem provvel que
a proposta de reforma do Estado, que abrange a diminuio da ao estatal com relao rea
social, empreendida na dcada de 1990 no Brasil, esteja mais relacionada a um processo
ideolgico de privatizao do que propriamente com uma preocupao com o trato social.
Parcerias pblico-privadas no contexto atual
Atualmente, podemos observar dois modelos principais de parceria pblico-privada (PPP) na rea
de educao: o modelo de escolas charter e os vouchers educacionais. Para resumir as
caractersticas mais importantes desses dois modelos, citaremos tanto os autores que criticam esses
casos de privatizao na educao como os autores que apoiam tais parcerias. Entre esses ltimos,
esto Gall e Guedes (2009) e Dias e Guedes (2010), responsveis por pesquisas e publicaes em
conjunto com a Fundao Ita Social, alm de Milton Friedmam, considerado um dos grandes
tericos da implementao das polticas em questo.
As escolas charter
De acordo com McEwan (2002, p. 191), no modelo charter a escola "sustentada com fundos
pblicos, mas com administrao privada. Funciona sob contrato com o Estado, mas liberada,
muitas vezes, das regulamentaes que costumam ser vlidas para as escolas pblicas." Essas
escolas recebem financiamento do poder pblico de acordo com o nmero de alunos que atendem,
"mas so gerenciadas por uma instituio do setor privado" (GALL, GUEDES, 2009, p. 99). Por
no precisarem seguir as regulamentaes vlidas para as escolas pblicas, as escolas charter
possuem maior autonomia para admitir professores sem a contratao convencional, para elaborar
seu prprio currculo e para estabelecer a carga horria a ser cumprida, que em muitos casos
maior que a das escolas pblicas (GALL, GUEDES, 2009). Alm disso, esse tipo de escola pode
ter fins lucrativos ou no. (McEWAN, 2002; GALL, GUEDES, 2009; DIAS E GUEDES, 2010).
Segundo McEwan (2002, p. 197), as "escolas charter representam um fenmeno relativamente
recente nos Estados Unidos", pas onde este modelo teve grande expanso, mas a denominao
usada desde o final da dcada de 1980. Hoje o modelo adotado em vrios pases, inclusive no
Brasil, conforme ressaltado pelos autores Gall e Guedes (2009, p. 105) em estudo realizado em
apoio a esse tipo de parceria pblico-privada, como iniciativa da Fundao Ita Social:
Um exemplo pioneiro de gesto compartilhada na rede pblica o Procentro, iniciativa de
Marcos Magalhes, ex-presidente da Phillips no Brasil, que mobilizou um grupo de empresas
para criar, em 2001, uma parceria pblico-privada entre a Secretaria de Educao do Estado
de Pernambuco (SEE-PE) e o Instituto de Corresponsabilidade pela Educao (ICE) [...].
Com essa iniciativa, o ICE liderou a criao do primeiro modelo de escolas charter do pas.
[...] O modelo est sendo implantado em outros estados do Nordeste, como Piau, Maranho,
Sergipe e Cear.
O modelo dos vouchers
Os vouchers, ou vales educacionais, so um modelo de financiamento educacional j implementado
em muitos pases
3
, sendo o Chile o de maior tradio nesse aspecto (McEWAN, 2002). Nesse
modelo, o poder pblico se associa a escolas da rede privada, formando uma parceria pblico-
privada em que os pais tm o poder de decidir o local onde seus filhos vo estudar: em uma escola
municipal ou em uma escola privada parceria do poder pblico. Essa escolha possvel porque o
Estado financia a educao dos alunos tanto em escolas pblicas regulares quanto em escolas
privadas, se os pais as preferirem. Se esse for o caso, as escolas da rede privada recebem uma
subveno referente s matrculas dos alunos. Gil (2009, p. 83) explica que
[...] os pais no recebem nada diretamente do Estado, sendo que as subvenes de
escolaridade so enviadas mensalmente para os estabelecimentos municipalizados e
particulares relacionados a essa modalidade de financiamento conforme o nmero de alunos
que frequentam as aulas. (GIL, 2009, p. 83).
Uma das fortes justificativas utilizadas em favor do modelo voucher para a educao a liberdade
de as famlias escolherem as escolas em que seus filhos estudaro (McEWAN, 2002, p. 193).
Considerando a subveno pblica para instituies privadas e a liberdade dada aos pais para
escolher a escola dos filhos, Milton Friedman (1985, p. 87) defende esse modelo:
Se, como acontece atualmente, os pais podem mandar os filhos a escolas pblicas sem
qualquer pagamento especial, muito poucos os mandariam a outras escolas a no ser que
tambm fossem subvencionadas. [...] Se os investimentos atuais em instruo fossem postos
disposio dos pais independentemente de para onde enviassem seus filhos, ampla variedade
de escolas surgiria para satisfazer a demanda. Os pais poderiam expressar sua opinio a
respeito das escolas diretamente, retirando seus filhos de uma escola e mandando-os para
outra de modo muito mais amplo do que possvel agora.
O autor acredita ainda que a proposta dos vouchers pode aumentar a quantidade de instituies
educacionais; consequentemente, haveria uma crescente competio por matrculas tanto na rede
pblica como na rede privada, com o objetivo de receber a subveno estatal. Em vista disso, o
autor salienta que, "como em outros campos, a empresa competitiva pode satisfazer de modo mais
eficiente as exigncias do consumidor do que as empresas nacionais" (Friedman, 1985, p. 88).
Krawczyk (2009, p. 13) em uma perspectiva crtica, argumenta que os vouchers no somente abrem
a rea da educao para o mercado das escolas privadas, mas tambm modificam a forma de gesto
das prprias escolas pblicas. Para elucidar como esse fenmeno acontece, o autor utiliza o
exemplo do Chile:
No caso do Chile, alm de sua organizao geopoltica ser unitria, o sistema educacional tem
a economia de mercado como seu eixo estruturante e incorporou o setor privado
administrao das escolas; concomitantemente, a administrao municipal passou a funcionar
nos mesmos moldes de uma empresa privada. Por sua parte, as mudanas na gesto escolar
so coesas com a reconfigurao da lgica institucional da escola pblica. As polticas de
desregulao estatal no transformam somente as relaes entre o Estado e as instituies
escolares, mas tambm mudam as relaes no interior das unidades escolares e alteram sua
relao com a comunidade.
Freitas (2012), por sua vez, acredita que os vouchers so uma forma de privatizao e que
acontecem tambm no Brasil, por meio das bolsas concedidas pelo poder pblico para que alunos
frequentem instituies privadas de ensino superior (Programa Universidade para Todos).
O caso estudado: Programa Pr-Creche
O Programa Pr-Creche foi institudo em 30 de julho de 2009, pela Lei n 4.269, e implementado
no mesmo ano por iniciativa de um vereador que posteriormente se tornaria Secretrio Municipal
de Educao. A ideia refletiu a experincia de um municpio vizinho, tambm de mdio porte, que
havia realizado uma parceria com instituies privadas com e sem fins lucrativos para atender
demanda de vagas em creches
4
.
O programa uma poltica municipal para o atendimento de crianas de 0 a 3 anos que no
encontram vaga na rede pblica de ensino. O poder pblico concede bolsas de 100% para que elas
possam frequentar a instituio privada de Educao Infantil por ele indicada. Para isso, realiza-se
uma parceria entre a prefeitura e instituies privadas com fins lucrativos, pela qual feito um
repasse mensal de um valor per capita, estabelecido previamente, para que as instituies atendam
estes alunos em perodo integral (Araras, 2009).
No Programa Pr-Creche, a instituio se responsabiliza pelo local, pela contratao e gesto de
professores, monitores e outros funcionrios, pela alimentao e pela disponibilizao de
materiais, ou seja, por toda a estrutura necessria para o atendimento dos alunos. A nica
responsabilidade do municpio repassar o recurso mensal para as instituies. Como a bolsa dos
alunos integral, as instituies privadas parceiras, teoricamente, no podem cobrar deles nenhum
valor adicional.
Para regular tal parceria, utilizado o Termo de Concesso (Araras, 2009), e no h licitao para
a contratao das empresas que prestaro o servio. Portanto, so as escolas privadas que
procuram a secretaria para participar do programa
5
.
A denominao "Programa Pr-Creche" foi inspirada na do Programa Universidade para todos,
ProUni"
6
. Realizado pelo Governo Federal, o ProUni tambm se materializa como uma poltica que
concede bolsas de at 100% para os alunos, mas se volta para aqueles que desejam frequentar
instituies privadas de educao superior e que satisfaam diversos requisitos.
No municpio, para obter uma vaga no primeiro ciclo da Educao Infantil, a famlia deve
primeiramente procurar a escola pblica para essa faixa etria mais prxima de sua residncia.
Caso no haja vaga, a escola coloca o nome da criana na lista de espera e notifica sua necessidade
Secretaria Municipal de Educao (SME). Se houver vaga em alguma instituio privada
pertencente ao Programa Pr-Creche e localizada na regio da escola municipal procurada, esta
notificada pela SME e encaminha a famlia para a escola privada do programa. A famlia tem as
opes de aceitar a vaga na instituio privada parceira e de continuar na fila de espera da
instituio pblica
7
ou seja, a famlia pode matricular ou no seu filho em uma instituio do
Programa Pr-Creche, caso no haja vaga na escola pblica. Porm, caso aceite preencher a vaga
em uma instituio privada parceira, no poder escolher qual ser essa instituio, pois isso
determinado de acordo com a proximidade da residncia (assim como ocorre com a escola
pblica) e pela Secretaria Municipal de Educao.
Em relao ao recurso financeiro destinado s instituies do Programa Pr-Creche, o ex-
Secretrio Municipal de Educao e autor do projeto de lei que instituiu o programa no municpio
declarou em entrevista que o valor per capita gasto pelas instituies da rede pblica municipal
maior do que o destinado s instituies do Programa Pr-Creche. Atualmente, as escolas do
Programa absorvem pouco mais que 50% das matrculas em creche no municpio.
O Programa Pr-Creche no cenrio atual de parcerias pblico-
privadas
Com as observaes feitas at aqui, podemos nos voltar para a questo inicial: como o Programa
Pr-Creche, uma parceria entre o poder pblico municipal e instituies com fins lucrativos na
rea da Educao Infantil de 0 a 3 anos, pode ser enquadrado no cenrio de parcerias pblico-
privadas atual?
A reflexo acerca dessa questo tem como ponto de partida o entendimento
8
de que, ao propor a
publicizao na rea educacional como um dos pilares para a reforma do Estado, o Mare na
verdade alvitra a privatizao do ensino, procurando transferir para as mos do setor privado seu
dever de oferecer servio educacional populao.
Como aponta Moraes (2000, p. 09), as formas de descentralizao da rea educacional descritas
anteriormente (a chamada publicizao, que entendemos como privatizao, efetuada por meio do
modelo de escolas charter, dos vouchers e do Programa Pr-Creche) buscam a cada dia "mais
mercado, menos Estado", j que o Estado ajuda o mercado a obter mais lucro e maior poder de
deciso.
Esse auxlio na conquista de maior poder de deciso na sociedade, oferecido pelo Estado ao
mercado, uma problemtica importante, pois atinge "atividades geradoras de benefcios que no
podem ser comercializados" (MORAES, 2000, p. 12), mas que sustentam e alavancam as
estratgias e as bases do sistema capitalista. Moraes (2002, p. 20-21) esclarece esse fenmeno ao
observar que se pode "delegar a gesto, sem necessariamente transferir a propriedade". Dessa
forma, substituindo a lgica pblica pela lgica privada, naturalizando essa ltima a cada dia em
nosso meio, quando atentarmos para isso e comearmos a refletir a respeito, perceberemos que os "
[...] dogmas legitimados pela vaga neoliberal [...] nos dirigem sem que o saibamos".
A colocao feita por Moraes, "[...] mais mercado, menos Estado", nos leva a considerar as
discusses de Montao (2005) em relao ao terceiro setor. Tais discusses se revelam similares
s questes aqui levantadas, porm estas se cercam de maior gravidade, pois tratam de parcerias
entre o poder pblico e instituies com fins lucrativos, em que h a possibilidade de lucro
financeiro sobre o repasse de verbas para a oferta educacional. Com isso, no pretendemos negar a
possibilidade de lucros mercadolgicos provenientes das parcerias com instituies sem fins
lucrativos; ao contrrio, assim como Montao (2005), acreditamos que eles existam.
Ainda se referindo s parcerias pblico-privadas, Montao (2005, p. 15) menciona a perda de
direitos, a precariedade e o auxlio contrarreforma neoliberal:
O tema em estudo mostra sua profunda relevncia, ao encobrir, mistificada e ideologicamente,
este processo, inserido ou funcional contrarreforma neoliberal do Estado e das relaes
capital/trabalho, de transformao do padro de reposta s sequelas da "questo social".
Assim, as mudanas ocorridas e em processo, referentes perda de direitos de cidadania por
servios e polticas sociais, assistenciais e por uma seguridade social estatais, universais e de
qualidade (particularmente nos pases centrais), e sua precarizao e focalizao
(particularmente nos pases perifricos), remercantilizao e refilantropizao da "questo
social", afetam profundamente tanto os setores mais carentes quanto o conjunto de
trabalhadores.
A referncia feita pelo autor perda de direitos dos trabalhadores nos remete s escolas charter e
ao Programa Pr-Creche, em que h flexibilizao da contratao de funcionrios, uma
responsabilidade da instituio privada. Por pertencer e ser guiada pela lgica do mercado, a
instituio procura aumentar sua mais-valia reduzindo os salrios, a qualidade das condies de
trabalho e a estabilidade profissional
9
, direitos adquiridos por lutas histricas em prol da
valorizao profissional. Por isso, concordamos com Montao (2005, p. 26 grifos do autor)
quando ele afirma que esse "projeto neoliberal constitui uma radical ofensiva contra as conquistas
histricas dos trabalhadores".
Para compreender melhor as aproximaes possveis entre os trs tipos de PPP na educao
explanados neste artigo vouchers educacionais, escolas charter e Programa Pr-Creche ,
desenvolvemos um quadro com as caractersticas principais de cada modelo.
Quadro: Caractersticas das parcerias pblico-privadas (PPP)
CaractersticaVoucher Charter Pr-Creche
Justificativa
para a PPP*
"Melhoria da
qualidade" e
possibilidade de
escolher a escola
"Melhoria da
qualidade" e
possibilidade de
escolher a escola
"Atendimento da
demanda"
Subveno
pblica
Per capita Per capita Per capita
Acrscimo de
subveno
privada
Da famlia De empresas -
Gesto Privada Privada Privada
Autonomia Pedaggica,
administrativa e de
gesto financeira
Pedaggica,
administrativa e de
gesto financeira
Pedaggica*,
administrativa e
de gesto
financeira
Finalidade
lucrativa
Com fins lucrativos Com e sem fins
lucrativos
Com fins
lucrativos
Propriedade Privada Pblica e privada Privada
Fonte: Elaborado pela autora.
*Parcial, pois o poder pblico determina alguns itens, como o plano de conduta, a rotina e a
alimentao.
Com o quadro, podemos observar que o Programa Pr-Creche se diferencia dos modelos charter e
voucher por no possibilitar que os pais escolham a escola de seus filhos, por no oferecer
subveno privada para as empresas e para as famlias que recebem a bolsa de estudos e por usar
como justificativa o atendimento da demanda que o poder pblico no capaz de suprir, enquanto
nos outros dois modelos a justificativa relaciona-se com a questo da qualidade e da escolha
escolar.
Em relao s similaridades, podemos destacar o fato de todas as PPPs receberem subveno
pblica para atender alunos que so de responsabilidade do Estado, podendo obter lucro sobre
essa subveno. Outra similaridade o fato de que em todos os trs modelos as instituies so de
propriedade privada, havendo em um dos casos a possibilidade de o espao pblico tambm ser
utilizado, e em terceiro lugar, comum a todos os trs modelos a autonomia de gerir os recursos
advindos da subveno, assim como a autonomia pedaggica e administrativa.
Traadas as similaridades entre os trs modelos de PPP, pode-se considerar que as bases do
Programa Pr-Creche foram inspiradas nos modelos de escola charter e nos vouchers
educacionais. Embora seja possvel perceber disparidades entre eles, uma vez que so propostas
independentes entre si, suas similaridades tornam plausvel a caracterizao dos trs casos como
exemplos do processo de privatizao em curso na rea educacional.
Freitas (2012, p. 395) salienta que h "relatrios americanos de pesquisadores independentes
mostrando que essas estratgias de privatizao nos Estados Unidos [escolas charter] no geraram
uma escola de maior qualidade do que as escolas pblicas regulares" e ainda acarretaram diversos
prejuzos para o sistema educacional, como a perda da estabilidade dos professores, a diminuio
da qualidade de sua formao e a competio entre profissionais e escolas.
No Brasil, pesquisas como as de Domiciano (2009), Costa (2005), Cruz (2001) e Susin (2008)
acerca de parcerias entre instituies privadas sem fins lucrativos e o poder pblico para a oferta
de Educao Infantil consideradas neste trabalho como estratgia de privatizao da rea
educacional tambm apontam fragilidades nas condies de atendimento ao usurio e nas
condies de trabalho dos funcionrios e professores.
Consideraes finais
Neste artigo, foram apresentadas as caractersticas do Programa Pr-Creche, desenvolvido em um
municpio do interior paulista, e suas semelhanas com os vouchers educacionais e as escolas
charter, dois modelos de parceria pblico-privada. Refletiu-se tambm sobre o entendimento dos
termos publicizao e privatizao a partir da caracterizao feita pelo Mare e por seus crticos.
Tais apontamentos nos levaram a considerar que o Programa Pr-Creche, os modelos de vouchers
educacionais e as escolas charter, mantm a mesma base ideolgica, sendo os trs exemplos de
privatizao na rea educacional.
Assim, os dados analisados tornam importante o alerta feito por Freitas (2012, p. 388) sobre a
necessidade de atentarmos para o atual panorama brasileiro de privatizaes no campo
educacional: "Ao assumirmos essas polticas [dos vouchers educacionais e das escolas charter de
outros pases com maior tradio nessa rea], estaremos igualmente assumindo uma srie de riscos
j devidamente documentados pela pesquisa educacional".
Nas palavras de Freitas (2012, p. 386), enfatizamos que nossa "[...] bandeira da escola pblica tem
que ser atualizada: no basta mais a sua defesa; agora temos que defender a escola pblica com
gesto pblica". Por fim, tambm concordamos com o autor quanto considerao de que " a
escola pblica aberta a todos que tem que ter qualidade e, portanto, nela que devem ser feitos
investimentos para sua melhoria. Transferir recursos para a iniciativa privada s piora as escolas
pblicas".
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Beatriz_ap_costa@hotmail.com
1 Foi realizada em 2007 a pesquisa interinstitucional "Estratgias municipais para a oferta da
educao bsica: uma anlise de parcerias pblico-privadas no estado de So Paulo (2007-2009)",
que levantou os dados referentes s parcerias pblico-privadas existentes no estado de So Paulo
(ADRIO, 2009). Desse estudo surgiu, em 2009, a pesquisa intitulada "Oferta educacional nas
creches: Arranjos institucionais entre o pblico e o privado", que estudou as parcerias pblico-
privadas com instituies de atendimento Educao Infantil. (BORGHI, 2009). Como uma
ramificao desse estudo, em 2010 foi feita a pesquisa "Oferta educacional nas creches e parcerias
pblico-privadas nos municpios paulistas de 100.000 a 500.000 habitantes", que abordou as
parcerias entre o poder pblico municipal e instituies com e sem fins lucrativos para o
atendimento da Educao Infantil (OLIVEIRA, 2011). Outra ramificao foi o estudo "Oferta
educacional nas creches e parcerias pblico-privadas nos municpios paulistas de 10.001 a 50.000
habitantes", por mim desenvolvido em 2011, no qual so analisadas as parcerias entre o poder
pblico e instituies sem fins lucrativos para a oferta educacional desta faixa etria no estado de
So Paulo.
Tais pesquisas anteriores identificaram parcerias entre o poder pblico e instituies privadas
stricto sensu para a oferta de vagas gratuitas no primeiro ciclo da Educao Infantil, e so
especificamente essas descobertas que constituem o ponto de partida do estudo aqui apresentado.
2 Exemplos da publicizao feita pelo PDRAE podem ser observados no estudo "Oferta
educacional nas creches e parcerias pblico-privadas nos municpios paulistas de 10.001 a 50.000
habitantes" (COSTA, 2011). O trabalho lista parcerias do poder pblico municipal com
instituies de Educao Infantil sem fins lucrativos, ou seja, parcerias da prefeitura com entidades
pblicas no estatais, assim chamadas por atenderem a populao sem fazerem parte do aparato
estatal, localizando-se, portanto, no terceiro setor.
3 Estados Unidos, Colmbia, Sucia, entre outros.
4 Informao obtida em 2012 com o ex-Secretrio Municipal da Educao, autor do projeto de lei
que instituiu o Programa Pr-Creche no municpio.
5 Informao obtida em entrevista com a diretora da Coordenadoria de Educao Infantil do
municpio, em 2012.
6 "O Programa Universidade para Todos ProUni tem como finalidade a concesso de bolsas de
estudo integrais e parciais em cursos de graduao e sequenciais de formao especfica, em
instituies privadas de educao superior. Criado pelo Governo Federal em 2004 e
institucionalizado pela Lei n 11.096, em 13 de janeiro de 2005, oferece, em contrapartida, iseno
de alguns tributos quelas instituies de ensino que aderem ao Programa" (BRASIL, 2008, s/p).
7 Informaes obtidas em entrevistas realizadas no ano de 2012 com a diretora da Coordenadoria
de Educao Infantil do municpio e com a diretora da escola municipal de Educao Infantil
pesquisada.
8 Apoiado em autores como Montao, Di Pietro e Freitas.
9 A precariedade do trabalho docente nas escolas charter retratada no livro de Diane Ravitch
(2011), que aborda o movimento de privatizao do sistema educacional nos Estados Unidos da
Amrica.
Tambm na experincia do Programa Pr-Creche, mesmo a pesquisa estando em andamento,
possvel constatar, por meio de depoimentos e observaes que as escolas privadas parceiras do
poder pblico no mantm as mesmas condies salariais e de trabalho das instituies pblicas de
ensino.
O convnio como instrumento regulatrio para a
formao de parcerias no mbito da educao infantil
Caroline de Ftima Nascimento de Jesus Azevedo
I
Introduo
A oferta de vagas na educao infantil ocorreu historicamente a partir de iniciativas privadas, por
meio da organizao da prpria sociedade civil em instituies filantrpicas, comunitrias e
confessionais, muitas vezes financiada em parte ou totalmente pelo Poder Pblico, concorrendo
com polticas pblicas pontuais ou mesmo com a omisso do Estado no que se refere educao da
criana na primeira infncia.
O avano legislativo no que tange s polticas pblicas de efetivao de direitos sociais,
especialmente relacionados garantia de educao infantil em creche e pr-escola, se deu com o
advento da Constituio de 1988. Frise-se que as Constituies anteriores jamais abordaram sobre
os direitos educacionais de crianas na faixa etria de 0 (zero) a 06 (seis) anos.
Apesar de ter atribudo ao Estado a garantia do atendimento educacional das crianas de zero a 05
(cinco) anos
1
, o legislador constituinte determinou que os recursos pblicos pudessem ser
destinados s escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas, desde que elas comprovassem
finalidade no-lucrativa, e aplicassem seus excedentes financeiros em educao (artigo 213, inciso
I, da Constituio Federal).
Dessa forma, a partir do momento em que a prpria Constituio permitiu a destinao de recursos
pblicos para o financiamento da educao, repassando-os e garantindo-os s instituies
organizadas pela iniciativa privada, desde que no tivessem finalidade lucrativa, legitimou-se o
estabelecimento de convnios entre o Poder Pblico e tais instituies privadas.
Destaque-se, ainda, que em 2007, com o advento da Lei n 11.494, foi criado o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao (Fundeb), o qual incluiu como destinatrias de seus recursos todas as etapas e
modalidades da educao bsica, como a educao infantil, inclusive. Alm disso, o Fundeb
admitiu, para efeito de distribuio de recursos, o cmputo das matrculas efetivas tambm em
relao s instituies comunitrias, confessionais ou filantrpicas sem fins lucrativos e
conveniadas com o Poder Pblico.
Nessa toada, o prprio Ministrio da Educao, por meio da Secretaria de Educao Bsica,
lanou no ano de 2009 um documento intitulado "Orientaes sobre convnios entre secretarias
municipais de educao e instituies comunitrias, confessionais ou filantrpicas sem fins
lucrativos para a oferta de educao infantil". Esse documento, alm de traar o passo a passo para
a formao de parceria atravs de convnio, fornece "sugestes" de planilhas, plano de trabalho,
minuta de convnio e um manual de prestao de contas, tendo como principal objetivo orientar
secretarias e conselhos municipais de educao quanto realizao de convnio entre
Prefeitura/Secretaria Municipal de Educao e instituies privadas sem fins lucrativos
(comunitrias, filantrpicas e confessionais).
Interessa-nos, portanto, analisar o convnio como um instrumento regulatrio das parcerias entre
Poder Pblico e instituies sem fins lucrativos, esboando suas caractersticas e suas
possibilidades de implementao, sempre visando a um dilogo entre as orientaes do Ministrio
da Educao (MEC), a legislao sobre a matria e a atual formatao poltica do Estado
brasileiro.
O documento do MEC
Como dito, em 2009 o Ministrio da Educao publicou um documento intitulado "Orientaes
sobre convnios entre secretarias municipais de educao e instituies comunitrias,
confessionais ou filantrpicas sem fins lucrativos para a oferta de educao infantil".
Por primeiro, h que se enfatizar que o documento refere-se, to somente, aos convnios firmados
com instituies filantrpicas, confessionais e comunitrias. Ele no abrange a possibilidade de
realizao de convnio entre Poder Pblico e instituies privadas com finalidade lucrativa,
embora seja de conhecimento acadmico o crescimento da formalizao desse tipo de parceria
(ADRIO coord. 2009, BORGHI; ADRIO e ARELARO, 2009; DOMICIANO, 2009).
Com 93 (noventa e trs) pginas, o documento uma verdadeira "cartilha", j que fornece ao
interessado o passo a passo para o formalizao da parceria. Dividido em trs partes, o documento
estruturado da seguinte forma:
a) "Parte I Conceituao bsica" so abordadas questes relacionadas definio de
educao infantil; faixa etria abrangida, competncia do Poder Pblico Municipal no trato
com as creches e pr-escolas, quais as possveis instituies de educao infantil
(distinguindo as pblicas das privadas), a regulao que orienta a matria e, por ltimo, uma
caracterizao bem simples do instrumento jurdico utilizado para regular parcerias entre
prefeituras e instituies privadas: o convnio;
b) "Parte II Diagnstico da realidade" nessa etapa o documento prope um mecanismo
de planejamento que possa preceder formalizao da parceria. A proposta que o municpio
realize um diagnstico de todo o atendimento de modo que seja capaz de levantar os seguintes
dados sobre a instituio: cadastro no Censo Escolar, nmero de crianas atendidas por faixa
etria e jornada, eventual lista de crianas aguardado vagas, o quadro de recursos humanos da
instituio, a formao dos professores que esto em exerccio, os direitos trabalhistas dos
profissionais da instituio, a existncia de projeto pedaggico sistematizado, condies de
espao fsico e infraestrutura, entre outros. O documento prope que apenas aps a coleta e
organizao dos dados seja possvel concretizar a parceria.
c) "Parte III Formulao da poltica municipal de educao infantil" nessa ltima etapa
a "cartilha" apresenta como se d o clculo do recurso a ser repassado pelo Fundeb s
instituies conveniadas e quais as exigncias legais que devem ser consideradas para a
distribuio desses recursos. So definidos, inclusive, quais itens devem fazer parte do "termo
de convnio": seu objetivo, a forma de gerenciamento, como se dar a prestao de contas, o
perodo de vigncia e as possibilidades de resciso. Enfim, todo o passo a passo burocrtico
trazido pelo documento, com as formas de realiza-lo, inclusive.
Como anexos o documento apresenta, alm da deciso do Supremo Tribunal Federal (STF)
2
e da
transcrio do artigo 116 da Lei n 8.666/93 (o qual trata da possibilidade de aplicao da lei de
licitaes aos convnios, acordos, ajustes e outros instrumentos congneres celebrados por rgos
e entidades da Administrao), mais 05 (cinco) anexos consistentes em minutas de planilhas para
coleta de dados do diagnstico do municpio, modelos de planos de trabalho com todos os dados
cadastrais da instituio, um modelo de edital de chamamento pblico, a prpria minuta do
convnio e um manual de prestao de contas.
A partir da adoo dessa estrutura de elaborao do documento, o governo federal parece buscar
uniformizar procedimentos administrativos com vistas implementao das parcerias entre a esfera
pblica e a esfera privada para a oferta de educao infantil. possvel afirmar que para alm de
orientar, o Ministrio da Educao quer regular esse tipo de parceria, pois no h uma mera
informao e um direcionamento de atitudes administrativas a serem tomadas pelas partes
integrantes da parceria, mas sim uma imposio de limites, de regras a serem seguidas, um
verdadeiro controle de procedimentos permitido por meio do passo a passo a ser seguido pelos
municpios.
Veja-se que das 93 (noventa e trs) pginas do documento, 52 (cinquenta e duas) delas so
dedicadas apresentao de modelos de documentos e deciso do STF, sendo que apenas 24
(vinte e quatro) pginas so dedicadas ao trato da questo principal: o conveniamento e as
implicaes decorrentes de sua realizao.
Convnio: caractersticas e requisitos legais para sua formao
A criao do Fundeb, possibilitando o repasse de recursos pblicos para instituies privadas de
educao infantil, modificou sobremaneira a poltica de educao bsica para a oferta de vagas
nessa etapa de escolaridade.
A recomendao do Ministrio da Educao, como j fora dito, de que a formao de parcerias
para a oferta de educao infantil seja realizada por meio de convnio. Para tanto, o documento
prope um roteiro para o processo de conveniamento, desde a etapa do diagnstico da situao da
educao infantil no municpio at a etapa final de prestao de contas. A "cartilha" sugere alguns
modelos de documentos, como plano de trabalho, o edital de chamamento pblico e o prprio
termo de convnio, objetivando, mais que orientar, regular esse tipo de parceria em todo o pas.
Destaque-se que o convnio no se constitui como uma modalidade de contrato administrativo, pois
nos contratos os interesses em jogo so opostos e os valores transferidos no ficam sujeitos a uma
destinao exclusiva, j que passam a incorporar-se propriedade do contratante.
Os convnios, todavia, possuem caractersticas prprias que os distinguem dos contratos. Di Pietro
(2011, p. 342) leciona que o convnio "um instrumento de que o Poder Pblico se utiliza para
associar-se com outras entidades pblicas ou com entidades privadas".
Para Justen Filho (2010, p. 405), outro administrativista, o convnio pode ser definido como uma
avena em que dois ou mais sujeitos, sendo ao menos um deles integrante da Administrao
Pblica, comprometem-se a atuar de modo conjugado para a satisfao de necessidades de
interesse coletivo, sem intento de cunho lucrativo.
Assim, podemos destacar a caracterstica principal do convnio: pressupe mtua colaborao
entre os conveniados, j que trata de um acordo de vontades em que todos os participantes almejam
o mesmo objetivo. Alm disso, os valores transferidos do Poder Pblico ao parceiro ficam
vinculados utilizao prevista no acordo, outra caracterstica por demais relevante.
A definio de Justen Filho permite concluir que apenas as instituies sem fins lucrativos podem
se conveniar com a Administrao Pblica. No entanto, pesquisa interinstitucional
3
mostrou que o
processo de municipalizao do ensino fundamental multiplicou as parcerias entre prefeituras
paulistas e instituies privadas na rea educacional, detectando parcerias com instituies de
finalidade lucrativa, inclusive.
A Lei n 8.666/93, disciplinadora das licitaes e contratos da Administrao Pblica estabeleceu
em seu artigo 116 que suas normas, no que couberem, aplicam-se aos convnios, acordos, ajustes e
outros instrumentos congneres celebrados por rgos e entidades da Administrao. Exigiu como
requisito para a formao do convnio a prvia aprovao de competente plano de trabalho a ser
proposto pela organizao interessada, o qual dever conter minimamente as seguintes
informaes: I identificao do objeto a ser executado; II metas a serem atingidas; III etapas
ou fases de execuo; IV plano de aplicao dos recursos financeiros; V cronograma de
desembolso; VI previso de incio e fim da execuo do objeto, bem assim da concluso das
etapas ou fases programadas; VII se o ajuste compreender obra ou servio de engenharia,
comprovao de que os recursos prprios para complementar a execuo do objeto esto
devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou
rgo descentralizador ( 1, do art. 116, da Lei n 8.666/93).
A confeco do plano de trabalho pelo eventual parceiro interessado, descrevendo todas as demais
exigncias legais, fundamental para a concretizao da parceria, mas uma anlise mais
aprofundada das ditas exigncias nos permite verificar que a principal preocupao do legislador
foi assegurar o controle sobre os repasses dos recursos pblicos ao parceiro. No h, dentre as
exigncias do 1 do artigo 116, da Lei n 8.666/93, a preocupao com aspectos qualitativos de
execuo do plano, tampouco com eventual justificativa da parceria enquanto forma transitria de
transferncia de um servio, a princpio exclusivamente pblico s instituies privadas, dando a
impresso de que o acordo destina-se execuo de obras ou projetos do gnero. Nas hipteses de
execuo de servios educacionais e culturais, por exemplo, as exigncias a serem expostas no
plano de trabalho parecem ser insuficientes, j que no h preocupao quanto aos aspectos
qualitativos de execuo do plano e de seus resultados.
Para alm das caractersticas gerais do convnio, relevante destacar que a regra geral da
obrigatoriedade de licitao no se aproveita aos convnios. Cumpre-nos esclarecer que a
licitao, segundo Di Pietro (2011, p. 356),
o procedimento administrativo pelo qual um ente pblico, no exerccio da funo
administrativa, abre a todos os interessados, que se sujeitem s condies fixadas no
instrumento convocatrio, a possibilidade de formularem propostas dentre as quais
selecionar e aceitar a mais conveniente para a celebrao do contrato
O objetivo da licitao, portanto, proporcionar Administrao Pblica a escolha da melhor e
mais vantajosa proposta e, aos administrados, a possibilidade de concorrerem em iguais condies
para contratar com o Poder Pblico, em prestgio ao princpio da isonomia. Ademais, oportuno
acrescentar que as regras do processo de licitao, se devidamente cumpridas, podem evitar
fraudes pela prpria mquina administrativa.
No artigo 37, inciso XXI, da Constituio Federal, est disposto que as obras, servios, compras e
alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica, ressalvados os casos
especficos da lei. Apenas da interpretao do mandamento constitucional possvel inferir que,
como o convnio no pode ser confundido com contrato, a ele dispensada a licitao. Nesse
mesmo sentido pode ser interpretado o artigo 2 da Lei n 8.666/93
4
. exatamente este o
entendimento da doutrina jurdica para afastar a exigncia de licitao no caso dos convnios.
Nas orientaes expedidas pelo Ministrio da Educao em 2009, h a sugesto da utilizao pelos
municpios do "Chamamento Pblico", em que a Administrao torna pblica sua necessidade de
firmar convnio com instituies sem fins lucrativos, convidando os interessados a participarem do
processo. A opo, nesse caso, fica a critrio do Administrador, j que no existe exigncia legal.
Em verdade, de nada adiantar o procedimento de Chamamento Pblico se competir
Administrao, de forma discricionria e sem qualquer requisito legal prvio, decidir com quem
contratar.
Instituies privadas sem fins lucrativos e o repasse de recursos
Conforme prev a Constituio Federal, "os recursos pblicos sero destinados s escolas
pblicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas" (artigo 213,
inciso I, da Constituio Federal). Para a efetivao do repasse de recursos, essas escolas devem
provar, alm da finalidade no-lucrativa, que aplicam seus excedentes financeiros em educao.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), Lei n 9.394/96, define quais so as
instituio privadas sem fins lucrativos. Vejamos:
Art. 20. As instituies privadas de ensino se enquadraro nas seguintes categorias:
I particulares em sentido estrito, assim entendidas as que so institudas e mantidas por
uma ou mais pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado que no apresentem as
caractersticas dos incisos abaixo;
II comunitrias, assim entendidas as que so institudas por grupos de pessoas fsicas
ou por uma ou mais pessoas jurdicas, inclusive cooperativas educacionais sem fins
lucrativos que incluam na sua entidade mantenedora representantes da comunidade;
III confessionais, assim entendidas as que so institudas por grupos de pessoas fsicas
ou por uma ou mais pessoas jurdicas que atendem a orientao confessional e ideologia
especficas e ao disposto no inciso anterior;
IV filantrpicas, na forma da lei. (grifos nossos)
Com efeito, os incisos II, III e IV do artigo 20, da Lei de Diretrizes e Bases da Educao, referem-
se s instituies privadas sem finalidade lucrativa. Os incisos II e III so explcitos quanto
caracterizao da no-lucratividade. No que se refere s instituio filantrpicas convm asseverar
que no h um conceito definido na doutrina, mas podem ser comparadas s entidades beneficentes
de assistncia social, portanto tambm sem finalidade lucrativa, o que acaba sendo fundamental
para que entendamos as possibilidades de destinao de dinheiro pblico a entidades organizadas
pela sociedade civil. A "lucratividade", dentro da abordagem estudada neste artigo, aspecto
fundamental definidor das estratgias legislativas adotadas pela Administrao Pblica. Em
verdade, a questo da lucratividade o pano de fundo para a discusso mais abrangente a respeito
da transferncia de obrigaes do Poder Pblico iniciativa privada.
Tanto assim que as orientaes sobre convnios entre secretarias municipais e entidades sem fins
lucrativos expedidas pelo Ministrio da Educao so firmes no sentido de que tais entidades
devem celebrar termo de convnio com a Administrao, j que esse instrumento jurdico que
permite o repasse de recursos do Fundeb esfera privada, em regra.
O repasse de financiamento s instituies de educao infantil sem finalidade lucrativa est
amparado pela lei que regulamenta o Fundeb, bem como pelas prprias orientaes expedidas pelo
Ministrio da Educao.
A Lei n 11.494, de 20 de junho de 2007, regulamentou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) e, em que pese ser matria
por demais complexa, o legislador pecou, em vrias passagens, pela ausncia de clareza.
Tal Fundo foi institudo no mbito de cada Estado e do Distrito Federal e no isenta Estados e
Municpios da obrigatoriedade contida no artigo 212 da Constituio Federal
5
quanto destinao
de 25% (vinte e cinco por cento) da receita resultante de impostos manuteno e desenvolvimento
do ensino.
Para o clculo do repasse de recursos do Fundo devem ser levados em conta basicamente dois
fatores: o total de recursos provenientes das contribuies do governo estadual e dos governos
municipais e o nmero de alunos conforme os dados do ltimo Censo Escolar. o que dispe o
artigo 8 da Lei: a distribuio de recursos que compem os fundos no mbito de cada Estado e do
Distrito Federal dar-sena proporo do nmero de alunos matriculados nas respectivas redes de
educao bsica pblica presencial. O cmputo das matrculas efetivadas em relao s
instituies comunitrias, confessionais ou filantrpicas sem fins lucrativos e conveniadas com o
Poder Pblico, tambm ser admitido para efeito da distribuio dos recursos ( 1, artigo 8, da
Lei 11.494/07). A partir desse clculo estabelecido o "fator de ponderao" para cada uma das
etapas, modalidades e tipos de estabelecimentos de ensino, o qual ser utilizado como parmetro
para fins de distribuio dos recursos do Fundo.
Frise-se que o artigo 22 da Lei destina pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais
totais dos fundos ao pagamento da remunerao dos profissionais do magistrio da educao
bsica.
Instituies sem fins lucrativos ante a atual configurao estatal
As reflexes sobre a temtica at aqui estudada acerca da formao dos convnios como uma
possibilidade de parceria entre o Poder Pblico e a sociedade civil atravs das instituies
privadas sem fins lucrativos na verdade vai alm do mero apanhado legislativo e interpretao
das normas postas. O propsito aqui conhecer a lei para tentar compreender o motivo de sua
criao e as finalidades a que se prope, dentro de uma abordagem histrica e poltica da formao
do Estado e de suas vrias manifestaes para tentar solucionar problemas sociais.
Especialmente no caso da educao infantil, que at 1988 nem mesmo era considerada parte do
sistema educacional, muitas questes ainda esto no centro do debate, exatamente porque sadas
alternativas tm sido buscadas pelo Poder Pblico para a efetivao do acesso educao de
crianas de 0 (zero) a 06 (seis) anos de idade.
Em decorrncia da omisso do Estado no trato com estes indivduos durante praticamente toda a
histria poltica brasileira, e agora que os dados sobre educao de forma geral demonstram a
fragilidade das polticas pblicas educacionais, o Estado vem buscando "solucionar" a dvida
poltica histrica atravs da formao de parcerias com o setor privado, o que reflete exatamente a
incompetncia do planejamento estatal na implementao de polticas pblicas (creches e pr-
escolas) e a transferncia para a sociedade civil organizada da execuo da atividade educacional.
O estudo sobre o denominado "terceiro setor" parece ser a chave para a compreenso desses novos
arranjos polticos e at mesmo para compreender a formao das leis e as orientaes expedidas
por rgos estatais nestas ltimas dcadas.
O termo "terceiro setor", do ponto de vista mais simples, advm da ideia da diviso entre Estado
(primeiro setor), mercado (segundo setor) e sociedade civil (terceiro setor). Em que pese a
debilidade conceitual sobre "terceiro setor" como extensivamente exposto por Montao (2010, p.
51-59), acreditamos, como o autor, que sua grande caracterstica, se assim podemos dizer,
justamente ideolgica, no sentido de retirar do Estado a responsabilidade sobre as questes
sociais, transferindo-a para a sociedade.
Montao (2010, p. 23) vai direto ao ponto e nos fornece uma concepo crtica e bem
fundamentada quanto ao real objetivo da transferncia do trato com questes sociais para o terceiro
setor:
O motivo fundamentalmente poltico-ideolgico: retirar e esvaziar a dimenso de direito
universal do cidado quanto a polticas sociais (estatais) de qualidade; criar uma cultura de
auto-culpa pelas mazelas que afetam a populao, e de auto-ajuda e ajuda mtua para seu
enfrentamento; desonerar o capital de tais responsabilidades, criando, por um lado, uma
imagem de transferncia de responsabilidades e, por outro, a partir da precarizao e
focalizao (no-universalizao) da ao social estatal e do "terceiro setor", uma nova e
abundante demanda lucrativa para o setor empresarial.
Como se sabe, no Brasil as instituies sem fins lucrativos (comunitrias, confessionais e
filantrpicas) possuem escassos recursos para a realizao de suas atividades-fim. No caso do
ensino destinado faixa etria de 0 (zero) a 03 (trs) anos de idade, ainda v-se a forte presena de
realizao dessa atividade por entidades sem fins lucrativos consequncia da omisso estatal
durante longo perodo histrico.
No entanto, o que vem ocorrendo que tais entidades passaram a despender grande parte de suas
habilidades na busca por recursos financeiros com o objetivo de manter viva a instituio, o que
pode descaracterizar o seu objetivo fundante. O objetivo dela passa a ser planejar formas de captar
recursos, e no mais o de garantir educao de qualidade s pessoas. Montao (2009, p. 14) relata
que no Brasil, segundo dados da revista Exame (2000), existem cerca de 400 mil organizaes no
governamentais (ONGs), dados que certamente demonstram como o terceiro setor vem se
organizando cada vez mais para captar recursos (sejam pblicos ou privados).
O prprio Estado, atravs das parcerias que forma com instituies privadas sem fins lucrativos,
por meio dos convnios, tambm uma importante fonte de renda para o terceiro setor. Com o
infundado motivo de que fazer parcerias mais rentvel que construir creches, o Poder Pblico no
tem medido esforos para a concretizao dessa ideia.
Gouveia (2009, p. 46), dissertando sobre a grande dicotomia direita e esquerda, e tecendo
comentrios sobre o conveniamento no mbito da educao infantil, observa que
Essa confuso entre pblico e privado decorre da prpria ao do Estado, que tem priorizado
a expanso do atendimento pela subveno social da rede de organizaes no-
governamentais; ainda que isto parea uma contradio, so recursos pblicos que financiam,
mediante convnios, a gesto privada do atendimento nesta rea.
Os convnios so a materializao de como ocorrem os desdobramentos da polticas educacionais
e como essas questes esto todas relacionadas atuao do Estado no atual cenrio poltico.
Evidente que a matria merece maiores aprofundamentos, mas o que nos cabia aqui era justamente
apontar, do ponto de vista da teoria poltica, como o Estado vem se arranjando no cenrio atual
para dar conta das questes sociais a ele postas. Pesquisas recentes
6
vm alertando para o uso
constante do conveniamento entre prefeituras e escolas de educao infantil, sejam filantrpicas,
assistenciais ou comunitrias, sejam estritamente privadas (aquelas que objetivam finalidade
lucrativa).
Consideraes finais
O percurso at aqui traado nos permite tecer algumas consideraes finais a respeito dos
convnios firmados entre Administraes Pblicas e instituies privadas sem finalidade lucrativa,
como mecanismo de fornecer atendimento educacional parcela da populao entre 0 (zero) e 06
(seis) anos de idade.
A primeira considerao refere-se ao documento criado e divulgado pelo Ministrio da Educao,
em 2009, que tem um carter no meramente de orientao, mas de regulao dessas parcerias em
mbito nacional, j que qualquer falha em seu processo de repasse de recursos pode gerar
responsabilidade dos administradores. Da a preocupao do Ministrio da Educao em
padronizar os processos de parceria.
Ademais, a diferenciao entre contrato administrativo e termo de convnio fundamental para que
possamos entender a criao do Fundeb e o repasse financeiro s instituies privadas sem fins
lucrativos. Como o convnio pressupe mtua colaborao entre os conveniados e o repasse de
recursos fica vinculado utilizao prevista no acordo, os valores do Fundeb, sob a perspectiva da
legalidade, podem ser destinados a essas parcerias.
Tambm se destaca o fato de que a disciplina jurdica do convnio dispensa a necessidade de
licitao, j que tal caracterstica aplica-se somente aos contratos administrativos. Nessa toada, a
"cartilha" do Ministrio da Educao prope a utilizao do "Chamamento Pblico", como uma
forma de substituir a licitao e garantir uma maior lisura no procedimento de conveniamento.
Entendemos, nesse caso, que com ou sem a utilizao do "Chamamento Pblico" caber
Administrao a deciso discricionria sobre com qual instituio contratar, sem qualquer
vinculao a exigncias legais pr-fixadas.
Outro aspecto relevante refere-se s disposies da Lei n 8.66693, que regula os convnios
embora no seja esse seu objetivo principal estabelecendo requisitos fundamentais para a
formao do acordo, mas sem considerar fatores como qualidade do servio e justificativas do
Poder Pblico quanto transitoriedade da medida. A ausncia desses requisitos no mbito da
educao pode permitir a perpetuao da prtica do conveniamento, que deveria ser uma forma
provisria de resolver a problemtica do acesso ao ensino.
O cenrio poltico atual tambm tem demonstrado um crescimento no nmero de instituies
privadas sem fins lucrativos como grandes captadoras de recursos (sejam pblicos ou privados),
desviando sua misso precpua que, no caso da educao, seria o fornecimento de servios
educacionais.
Finalmente, o presente estudo nos permite concluir que o Estado tem se mostrado como um
fomentador da prtica de formao de parcerias com a iniciativa privada, transitando pelo que se
denomina "terceiro setor" e adotando estratgias legislativas que permitem o repasse de verbas
pblicas para a iniciativa privada.
Em se tratando de educao infantil, verifica-se um processo de transferncia de execuo de
atendimento do mbito pblico-estatal para o mbito privado, atualmente com o incremento de
recursos pblicos. Ocorre que menos custo para a Administrao pode significar menos qualidade
do atendimento, menos valorizao do profissional docente, menos estrutura que favorea um
ensino de qualidade e menos pessoas preparadas para o exerccio da cidadania.
A legislao, nesses casos, bastante permissiva quanto formalizao desses acordos e no
oferece limitaes significativas capazes de frear seu processo de perpetuao.
Mas a reao a esse processo de privatizao no ser proposta e posta em prtica pelo legislador.
A resposta vir dos sujeitos emancipados. Trata-se de um processo "poltico-ideolgico".
ADRIO, T. (coord.). Estratgias municipais para a oferta da educao bsica: as parcerias
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<http://reginaldomoraes.files.wordpress.com/2011/06/incomparavies_virtudes.pdf>. Acesso em 13
ago. 2012.
I Universidade Estadual Paulista (Rio Claro-SP). www.rc.unesp.br
1 Artigo 208, inciso IV, da Constituio Federal, alterado pela Emenda Constitucional n 53, de
2006.
2 STF. Recurso Extraordinrio n 436996/SP. Relator: Ministro Celso de Mello. Publicao em:
07.11.2005. Neste julgamento o Eminente Ministro Celso de Mello abordou vrias questes
relevantes acerca do direito educao infantil, especialmente quanto ao dever constitucional do
municpio em garantir acesso ao ensino fundamental e educao infantil. Segundo o Ministro
"tratando-se de atendimento das crianas em creche (CF, art. 208, IV), no podem ser exercidas de
modo a comprometer com apoio em juzo de simples convenincia ou de mera oportunidade a
eficcia desse direito bsico de ndole moral". Isso quer dizer que de maneira alguma poder o
municpio alegar falta de recursos financeiros para negar atendimento em creche. Da a importncia
desse julgamento para o Ministrio da Educao e o motivo pelo qual este julgado foi
disponibilizado na ntegra nas orientaes sobre convnios entre secretarias municipais e
instituies sem fins lucrativos.
3 Trata-se de pesquisa feita por pesquisadores da Universidade Estadual Paulista (UNESP)
Campus de Rio Claro , Universidade de Campinas (UNICAMP) e Universidade de So Paulo
(USP) Campus de Ribeiro Preto. O projeto "Estratgias municipais para a oferta da educao
bsica: anlise das parcerias pblico-privadas no Estado de So Paulo" foi coordenado pela Profa.
Dra. Theresa Adrio (UNESP/RC) e composto tambm pelas Profas. Dras. Raquel Fontes Borghi
(UNESP/RC); Teise Garcia (USP/RP) e Lisete Arelaro (FEUSP), bem como por alunos de ps-
graduao e graduao das trs universidades.
4 Artigo 2, da Lei n 8.666/93 As obras, servios, inclusive de publicidade, compras,
alienaes, concesses, permisses e locaes da Administrao Pblica, quando contratadas
com terceiros, sero necessariamente precedidas de licitao, ressalvadas as hipteses previstas
nesta Lei. Pargrafo nico. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste
entre rgos ou entidades da Administrao Pblica e particulares, em que haja um acordo de
vontades para a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for a
denominao utilizada. (grifos nossos).
5 Art. 212, CF A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos,
compreendida a proveniente de transferncias na manuteno e desenvolvimento do ensino.
6 ADRIO coord. 2009; BORGHI; ADRIO e ARELARO, 2009; DOMICIANO, 2009.
(Des) construo do elo entre a criana e o brincar nas
novas configuraes legais da educao infantil
Elizabeth Lannes Bernardes
I
; Valria Aparecida Dias Lacerda de Resende
II
Vivemos nessas ltimas trs dcadas grandes transformaes na sociedade e tambm no campo
educacional em decorrncia dos reajustes econmicos, tecnolgicos, polticos, jurdicos e
institucionais no Brasil e no mundo que, por sua vez, entrecruzam em modelos e propostas de
polticas pblicas repletas de contradies, ambigidades e marcadas por uma histria de excluso
e desigualdades entre os grupos sociais.
Diante dessa complexidade, optamos por analisar os caminhos das disputas de interesses e
diretrizes para a educao infantil no campo das polticas pblicas a partir dos documentos oficiais
como o Parecer CNE/CEB n.20/2009 e a Resoluo CNE/CEB n.05/2009 para apreender
concepes do brincar presentes em tais proposies normativas para a configurao do ser
criana na educao infantil.
Para Vieira (2010), a legislao explicita os modos de responsabilizao, regulao e opes das
esferas pblicas com a oferta dos servios, critrios e condies para o acesso aos bens voltados
ao setor em disputa, no caso, a educao infantil. Ou seja, a legislao entendida como um dos
elementos das polticas pblicas. Ns compreendemos a legislao como um dos elementos da
regulao social da oferta pblica, num sentido amplo, da educao infantil (p.143).
Nesse sentido, o estudo dos documentos governamentais representa um bom ponto de partida para a
elaborao do entendimento da intrnseca relao entre o brincar, a criana e o cotidiano das
instituies voltadas para a pequena infncia, que articulam e reconstroem as especificidades da
rea da Educao infantil no bojo da poltica educacional mais ampla da Educao Brasileira.
Azevedo (1997) nos chama ateno desta imbricada trama da poltica educacional entre a
legislao, os documentos, os programas, os parmetros, os referenciais e os indicadores
governamentais e o cotidiano educativo, que direta e indiretamente materializa essas orientaes
polticas, ou seja,
no se pode esquecer que a escola e principalmente a sala de aula, so espaos em que se
concretizam as definies sobre a poltica e o planejamento que as sociedades estabelecem
para si prprias, como projeto ou modelo educativo que se tenta por em ao. O cotidiano
escolar, portanto, representa o elo final de uma complexa cadeia que se monta para dar
concretude a uma poltica a uma policy entendida aqui como um programa em ao
(AZEVEDO, 1997, p. 59).
Confluente ao pensamento de Azevedo, Campos (2010) ao discutir a Educao Infantil como
direito no contexto das polticas pblicas, destacou a convergncia de interesses, disputas no
cenrio de implementao e a articulao de novos ajustes no cenrio da poltica educacional que
trazem desdobramentos nos acordos proclamados, como podemos perceber:
[...] histria das polticas sociais em economias capitalistas, as contradies entre o projeto
de educao que se refletiu no texto original da Constituio (marcado principalmente pela
atuao de setores mais progressistas da sociedade durante o perodo da transio
democrtica) e os projetos que passaram a ser gestados em outros setores sociais por novos
protagonistas na rea das polticas pblicas (como organizaes empresariais, profissionais
de reas mais identificadas com os interesses econmicos e diversas organizaes da
sociedade civil) deram corpo a propostas diversas para a organizao da educao no Pas,
que ganharam visibilidade na mdia e na opinio pblica, deslocando metas e objetivos
previstos na definio constitucional original. Muitas das leis e das emendas aprovadas na
Constituio Federal desde os anos 1990 so fruto desse processo e dos embates e acordos
ocorridos nesse percurso (CAMPOS, 2010, p.9).
Nessa perspectiva e considerando as particularidades da educao infantil e das lutas da rea, o
MEC, no primeiro semestre de 2006, iniciou um movimento de consultas pblicas com o intuito de
organizar um processo de reviso das Diretrizes Curriculares Nacionais de Educao Infantil
(DCNEI), institudas pela Resoluo n. 01 de 07/04/1999, visando participao de escolas,
universidades, especialistas, entidades, associaes, movimentos sociais, conselhos municipais e
estaduais de educao.
Em linhas gerais, os principais motivos para a atualizao das DCNEI foram necessidade de
alinhar essas diretrizes com as demais da educao bsica; responder as questes atinentes aos
critrios de matrcula e a faixa etria bem como a relao com a famlia; discutir o processo de
integrao com o ensino fundamental e o reconhecimento da educao infantil como a primeira
etapa da educao bsica.
No segundo semestre de 2009, Conselho Nacional de Educao (CNE) designou uma comisso
plural, com a participao de representantes de diversas entidades nacionais como a Undime,
Anped, CNTE, Frum Nacional de Conselhos Estaduais de Educao, Mieib, SEB/SECAD/MEC e
tambm a participao de especialistas da rea de Educao Infantil, como por exemplo: Maria
Carmem Silveira Barbosa (UFRGS), Sonia Kramer (consultora do MEC), Fulvia Rosemberg
(Fundao Carlos Chagas), Ana Paula Soares Silva (FFCLRP-USP) e Zilma de Moraes Ramos de
Oliveira (FFCLRP-USP). O relator da Comisso apresentou um texto-sntese dos pontos bsicos
que foi levado como indicador para o debate em audincias pblicas nacionais promovidas pela
Cmara de Educao Bsica do CNE, realizadas em So Lus do Maranho, Braslia e So Paulo.
Em 11 de novembro de 2009, o CNE aprovou o Parecer CNE/CEB n. 20/2009 que tratou da
reviso das Diretrizes Curriculares Nacionais para Educao Infantil e, em 17 de dezembro de
2009, foi aprovado a Resoluo n 5 que fixa as diretrizes com carter mandatrio, substituindo a
Resoluo CNE/CEB n01 de 07 de abril de 1999.
A anlise dos dois documentos permite identificar ideias e proposies que foram contempladas no
Parecer e no mantidas na Resoluo, o que revela que a despeito das discusses e contribuies
advindas dos participantes da comisso plural, das audincias pblicas e do prprio Parecer,
encontramos um vazio terico na apresentao do brincar como um dos eixos norteadores de uma
proposta pedaggica, conforme os artigos da Resoluo:
(...) Art. 8 A proposta pedaggica das instituies de Educao Infantil deve ter como
objetivo garantir criana acesso aos processos de apropriao, renovao e articulao de
conhecimentos e aprendizagens de diferentes linguagens, assim como o direito proteo,
sade, liberdade, confiana, ao respeito, dignidade, brincadeira, convivncia e
interao com outras crianas. (...)
Art. 9 As prticas pedaggicas que compem a proposta curricular da Educao Infantil
devem ter como eixos norteadores as interaes e a brincadeira, garantindo experincias.(...).
Como podemos observar no explicitado que concepo do brincar que rege as DCNEI, diferente
do que se trata no Parecer, conforme abaixo:
Uma atividade muito importante para a criana pequena a brincadeira. Brincar d criana
oportunidade para imitar o conhecido e para construir o novo, conforme ela reconstri o
cenrio necessrio para que sua fantasia se aproxime ou se distancie da realidade vivida,
assumindo personagens e transformando objetos pelo uso que deles faz (p.7).
Tendo em vista a importncia do brincar para a constituio do desenvolvimento infantil e suas
culturas, apresentamos alguns aportes tericos para balizar as reflexes sobre o ldico e apontar a
fragilidade terica presente nas DCNEI e tambm do Parecer CNE/CEB n.20/2009.
Brincar: construindo conceitos
Existe uma diversidade terica em torno dos temas brincadeira, brinquedo, jogo, o que revela a sua
complexidade, tratado por diversas reas do conhecimento, como a psicologia, a psicanlise, a
sociologia, a histria, a antropologia e a educao, entre outros. Sem a preocupao de delimitar
teoricamente, e adotando uma conscincia interdisciplinar, procuramos dialogar com clssicos
contemporneos: Huizinga, Vygotsky, Bettelheim, Brougre, Kishimoto, entre outros.
Na lngua portuguesa existe uma estreita relao no uso dos termos jogo, brinquedo e brincadeira, e
os dicionrios Aurlio e Houaiss
1
definem esses vocbulos de forma semelhante. Kishimoto (2003)
tambm constata que muitos estudiosos utilizam esses conceitos de forma indiferenciada, indicando
pouco avano das pesquisas nessa rea de conhecimento, sendo necessrio defini-los.
Para Bettelheim (1988), a brincadeira e o jogo tm significados diferentes, sendo que a primeira
uma atividade mais livre, em que predominam a imaginao e a falta de regras, exceto as atribudas
pela prpria criana. A brincadeira corresponderia a uma fase mais primitiva do desenvolvimento
infantil e o jogo caracteriza-se pela competio e existncia de regras, e por um objetivo, ou
finalidade, externo atividade em si, como o de vencer, sendo, em princpio, destinado s crianas
maiores. H um continuum da brincadeira para o jogo estruturado e algumas prticas de brincar
tm caractersticas dos dois e so intercambiveis:
Faz sentido falar nas "regras do jogo", mas brincadeira no tem regras, a no ser aquelas que a
criana deseja impor a suas prprias atividades, e que ela pode alterar de um momento para o
outro, como quiser. Na verdade, a fantasia espontnea da criana, enquanto expressa pela
brincadeira que determina o que acontecer em seguida. A brincadeira no se processa em
alinhamento com a realidade objetiva ou com a seqncia lgica dos fatos, mas sim como as
livres associaes do momento podem sugerir (BETTELHEIM, 1988, p. 157).
A brincadeira uma atividade prazerosa e significativa para o desenvolvimento infantil.
Brincando, as crianas aprendem que existem regras de sorteio e condutas a ser respeitadas, para
que a brincadeira continue. Aprendemos a vencer e a perder e nessa relao percebemos que
somos capazes de ter sucesso em uma mesma situao em que vivenciamos a derrota. Por meio da
brincadeira, a criana comea a entender o mundo, a expressar seus pensamentos e sentimentos, a
compreender o significado dos objetos e os rudimentos dos por qus.
Segundo Bettelheim (1988), a brincadeira no expressa somente o momento presente, mas permite
criana resolver os problemas do passado e, ao mesmo tempo, representa o desejo de ser grande,
tornar-se adulto. Por meio das fantasias imaginativas e das brincadeiras fantasiosas, as crianas
podem compensar as presses sofridas do cotidiano. Assim, enquanto representam fantasias de ira
e de hostilidades em jogos de guerra, ou preenchem os seus desejos de grandeza atravs do Super-
Man, do Batman ou de um prncipe, tambm procuram no somente satisfazer indiretamente, os seus
devaneios, mas, ao mesmo tempo, afastar-se do controle dos adultos, principalmente dos pais.
A diferena entre a fantasia e a brincadeira tambm, evidenciada pelo autor. Na primeira, a
criana pode imaginar-se um soberano dspota, sem limites para o seu poder. Entretanto, quando
inicia essa representao, aprende que, mesmo os reis com poderes absolutos, esto sujeitos s
limitaes da realidade. Uma vez que tenha elaborado uma lei, o rei precisa obedec-la e as
crianas que participam dessa brincadeira insistiro nesse cumprimento. Se o rei for voluntarioso e
no respeitar as leis, perder o trono e aprender que o faz de conta ser desintegrado se no
desfrutar da boa vontade dos seus sditos. Toda brincadeira exige combinados, como o caso do
faz de conta e, nas fantasias, no h nenhuma restrio, a imaginao flutua livremente. Segundo
Bettelheim (1988, p. 171),
Atravs da brincadeira, mais do que qualquer outra atividade, a criana conquista domnio
sobre o mundo externo. Aprende a manipular e a controlar seus objetos quando constri com
blocos. Ganha domnio sobre o corpo, quando salta e corre. Lida com problemas
psicolgicos, quando desempenha novamente, nos jogos, as dificuldades que encontrou na
realidade, assim como quando inflige a seu animal de brinquedo uma experincia dolorosa
que ela prpria sofreu. E aprende sobre relaes sociais, quando comea a entender que deve
ajustar-se aos outros se quer que a brincadeira continue.
Brougre (2002, 2001) analisa o brincar como fenmeno cultural e mostra que cada cultura constri
e define o que designa como jogo ou brincadeira. Do mesmo modo que no existem culturas
neutras, esse conceito no neutro, diferencia-se no tempo, de acordo com as variadas culturas. Na
Antiguidade Clssica, a brincadeira era considerada uma atividade frvola, em oposio s
atividades srias, carregando um sentido negativo. com o Romantismo, a partir de Rousseau, que
ocorre uma mudana na imagem da criana, e a brincadeira aparece como uma atividade
espontnea e tpica da infncia, adquirindo um valor positivo.
Esse autor critica a psicologizao contempornea do ato de brincar e constata que essa atividade
no natural ou inata, no faz parte da dinmica interna do ser humano, mas uma prtica de
significao social que, como qualquer outra, requer aprendizagem. A criana aprende
progressivamente a brincar, e esse processo inicia-se com as brincadeiras entre o beb e a me.
Inicialmente a criana o espectador ativo, o brinquedo do adulto, mas, aos poucos, torna-se a sua
parceira. Ressalta ainda que, para ingressar no mundo da brincadeira, a criana precisa aprender
no somente as suas regras, mas, tambm, seus significados e prticas culturais. O jogador
necessita partilhar dessa cultura para poder brincar. Essas referncias permitem s crianas
distinguirem entre uma verdadeira briga daquela que no passa de uma briga ldica durante o
recreio.
Para Brougre (2001, p. 99) A brincadeira supe, portanto, a capacidade de considerar uma
ao de um modo diferente, porque o parceiro em potencial lhe ter dado um valor de
comunicao particular. Esses sinais, cdigos, comunicaes e interpretaes so difceis para o
adulto interpretar, principalmente, os que se encontram afastados da vida cotidiana das crianas. A
brincadeira uma atividade com caractersticas prprias. O faz de conta tem sentido e valor num
espao e tempo demarcados.
Brougre (2001, 2002) considera a brincadeira uma atividade de segundo grau, isto , uma
atividade que permite s crianas afastarem-se da vida cotidiana e entrarem no mundo mgico do
faz de conta. A criana tem conscincia quando est brincando e demonstra isso na narrao de um
fato: um menino faz um trenzinho com cadeiras da mesa da sala de jantar, imitando os sons de uma
locomotiva, e a av lhe diz "que bonito o seu trem;" o menino responde: "so cadeiras". Se a av
dissesse o contrrio, provavelmente, o guri diria que brincava com um trenzinho e no com
cadeiras, pois contradizer o adulto faz parte da brincadeira. Nessa situao, percebe-se que a
criana sabe discernir o mundo real do faz de conta, construdo por quem brinca, sem imposies,
livremente. Outra caracterstica da brincadeira se apoiar em regras, construdas, negociadas e
desenvolvidas no decorrer da atividade ldica.
/.../ No existe jogo sem regra. Contudo, preciso ver que a regra no a lei, nem mesmo a
regra social que imposta de fora. Uma regra da brincadeira s tem valor se for aceita por
aqueles que brincam e s vale durante a brincadeira. Ela pode ser transformada por um acordo
entre os que brincam. Isto mostra bem a especificidade de uma situao que se constri pela
deciso de brincar, e que , de fato, desfeita quando essa deciso questionada. A regra
permite, assim, criar uma outra situao que libera os limites do real (BROUGRE, 2001, p.
101).
Cabe observar que a brincadeira uma atividade sem finalidades prticas, incerta quanto ao seu
desenvolvimento e ao seu trmino. Tanto a brincadeira quanto o jogo tm regras, o que os
diferencia a liberdade e flexibilidade da primeira, sendo que o segundo limita as aes e
condutas dos jogadores. O jogo determinado por um sistema de regras e so elas que estabelecem
o uso do objeto. So as regras que diferenciam, por exemplo, os jogos de buraco, canastra ou
tranca, em que se utiliza o mesmo objeto, o baralho. No jogo, a funo determina a existncia do
objeto.
Outro conceito significativo para o desenvolvimento desse campo de estudo o brinquedo,
compreendido como objeto, suporte da brincadeira. um guia de aes, imagens e significados que
pode ter representaes realistas, fantsticas, mgicas ou de fico cientfica. O brinquedo tem
afordncia
2
, sugestiona a criana a estruturar a brincadeira. Brougre (2001, 2004), ao definir o
brinquedo como objeto, mostra que predomina o valor simblico (ou significao social produzida
pela imagem) sobre a funo (ou uso em potencial). O brinquedo um suporte material que a
criana manipula livremente, sem se sujeitar a regras. Desencadeando possibilidades de ao em
coerncia com a representao o brinquedo torna possvel a brincadeira. A criana que brinca com
uma boneca beb cria ou imita situaes associadas aos cuidados maternos, como oferecer carinho,
vestir, lavar, alimentar, entre outras aes. Entretanto, no brinquedo no existe a funo materna, o
que h uma representao dessa ao, tendo como base o significado que o objeto (beb) tem no
mundo real. O contexto scio-cultural em que vive a criana legitima essa ao e no a funo do
brinquedo.
Do mesmo modo que diferenciamos brincadeira e o jogo, tambm apontamos diferenas entre o
brinquedo e o jogo, sendo que nesse predominam as regras e a dimenso funcional, no brinquedo a
dimenso simblica torna-se a funo principal. Essa distino entre brinquedo e jogo encontrada
no vocabulrio das crianas, dos pais, nas lojas e catlogos de brinquedos. O brinquedo sempre
est associado infncia, assim como o jogo pode ser destinado tanto aos infantes quanto aos
adultos, porque no determinado por faixas etrias, sendo, portanto, uma atividade ldica dos
adultos ou das crianas.
O brinquedo, alm de ser um instrumento de ao, , ao mesmo tempo, sonho, desejo e fantasia.
Pode-se afirmar que o brinquedo socializa o desejo e o sonho infantil, oferecendo criana uma
dimenso social e cultural. Longe de apenas reproduzir o nosso mundo, o brinquedo prope
imagens que se estruturam em diferentes culturas e tempo histricos, imagens que os adultos fazem
da criana e do lugar que ela ocupa na sociedade e da relao que estabelece com o mundo. Para
Brougre (2004, p. 14), o brinquedo faz parte da prpria construo da infncia:
O lugar do brinquedo, sua prpria existncia, a forma que lhe damos, o modo como entra em
relao com a criana, depende do lugar da criana na sociedade e das imagens que dela
fazemos. O brinquedo um reflexo, no tanto do mundo, como pensamos frequentemente ao
selecionarmos os brinquedos mais realistas de uma poca, quanto da prpria criana, do lugar
que ela ocupa e da relao que ela mantm com o mundo.
Inspirando-se em Freud, Brougre (2004) evidencia o potencial catrtico dos jogos e mostra que a
criana, ao brincar, no se situa somente no presente, mas, tambm, no seu passado e no seu futuro.
Constata que, no brincar, a criana pode desencadear processos de repetio, recordao e
elaborao. Evidencia tambm a associao entre a brincadeira e o desejo de crescer, de tornar-se
adulto, de vivenciar situaes de independncia, afastando-se do controle e da tutela do mundo
adulto.
Tanto o menino quanto a menina em suas brincadeiras, no faz de conta, reproduzem ou inventam
papis adultos valorizados pela criana, associados realidade cotidiana ou dela afastados. A
imagem do universo projetada pela criana remete sempre a um desejo presente e no antiga idia
de antecipao do futuro, de preparao de papis para a vida adulta. Brougre (2004, p. 95)
mostra que:
A brincadeira oferece uma compensao ao status real de dependncia da criana, que a
traduo de um desejo de independncia por meio de imagens positivas do mundo adulto ou,
pelo menos, consideradas como tais pela criana. A imagem do futuro responde a um desejo
presente. no presente da infncia que nasce a expresso do futuro.
O mundo do brincar, segundo Vigotski (1984), no pode ser definido exclusivamente pelo prazer
que oferece s crianas. Existem situaes em que o desprazer uma de suas caractersticas e isso
acontece em jogos e brincadeiras em que o resultado final lhes desfavorvel. Entretanto, o
brinquedo preenche desejos e necessidades das crianas e estes se alteraram no decorrer do
desenvolvimento infantil, por exemplo, um brinquedo que interessa a um beb no tem importncia
para uma criana mais velha ou um adolescente. Nesse sentido, a maturao das necessidades, que
tem um carter especial, fundamental para entendermos a singularidade do brinquedo, como um
guia de ao, uma forma de atividade.
A criana muito pequena
3
tende a satisfazer os seus desejos de forma imediata, por no conseguir
planejar uma atividade para um futuro prximo, o intervalo entre desejo e satisfao muito
pequeno. Entretanto, nas crianas em idade pr-escolar surgem anseios, impulsos e necessidades
que no podem ser realizados imediatamente, ento, elas criam um mundo imaginrio, onde os seus
sonhos, os seus desejos irrealizveis podem ser materializados. Esse "mundo de pernas para o ar"
o que Vigotski (1984) denomina de brincadeira, isto , a criana vivencia o que no pode
concretizar no mundo real. Nessa ao entra em cena a imaginao, atividade consciente que est
ausente nas crianas muito pequenas e como todas as funes da conscincia, tm origem na ao.
Segundo esse autor "O velho adgio de que o brincar da criana imaginao em ao deve ser
invertido; podemos dizer que a imaginao, nos adolescentes e nas crianas em idade pr-escolar,
o brinquedo em ao" (Vigotski, 1984, p. 106).
A origem do brincar para Vigotski (1984) est na criao de situaes imaginrias inventadas pela
criana, quando os desejos irrealizveis podem ser efetivados. Entretanto, a brincadeira no pode
ser associada a um devaneio, a um produto da fantasia, em que tudo possvel. Ela tem um
conjunto de regras, seja explcito ou implcito: A situao imaginria de qualquer forma de
brinquedo j contm regras de comportamento, embora possa no ser um jogo com regras
formais estabelecidas a priori (Vigotski, 1984, p. 108). Em um faz de conta em que brinca com
uma boneca-beb, a criana representa o papel de me e segue as regras de comportamento
maternal. Se a boneca faz alguma travessura, a criana a pe de castigo, encena detalhadamente a
sua relao com a me. Assim, enquanto representa papis sociais, a criana assimila a sua
realidade, a sua relao com os adultos e com outras crianas, as regras de comportamento, a
cultura de seu tempo e seu contexto social.
Assim como Bettelheim (1988), Brougre (2001, 2004) e outros pesquisadores, Vigotski (1984)
demonstra que a brincadeira e o jogo tm diferenas. Na primeira, as regras so implcitas, ocultas,
formuladas pelas prprias crianas, conduzindo e ordenando as brincadeiras de faz de conta. No
segundo, h regras explcitas, bem definidas, como ocorre no xadrez, no jogo de amarelinha e
competies. medida que a criana vai crescendo, ocorre uma transformao nas atividades
ldicas: num primeiro momento, predominam atividades em que as regras so mais livres,
gradativamente, essa relao se inverte, as regras tornam-se definidas, claras, ocultando a situao
imaginria.
Vigotski (1984) evidencia que a criana muito pequena no capaz de se envolver em uma situao
imaginria; suas aes so determinadas pelas impresses imediatas dos rgos do sentido. O
objeto (brinquedo) define o que deve fazer e as suas aes so motivadas pela fuso da motivao
e da percepo. Uma porta serve para abrir e fechar, a campainha para tocar. Assim, no consegue
dissociar os campos do significado e da percepo visual, pois h uma fuso entre o significado e a
viso.
Brincando, a criana comea a libertar-se das impresses imediatas da percepo e passa a atuar
sobre a realidade, a partir das idias e dos significados. Nas situaes ldicas, os objetos externos,
especificamente, os brinquedos, fontes de imagens e guia de aes das crianas, transformam-se em
funo dos significados que passam a determinar as atividades realizadas com os objetos. No faz
de conta, nos jogos simblicos, os objetos perdem a sua fora determinadora, existente na vida
cotidiana, e a criana v um objeto, mas age de maneira diferente em relao quilo que ela v.
Assim, alcanada uma condio em que a criana comea a agir independentemente daquilo
que ela v (Vigotski, 1984, p. 110). Por exemplo, quando uma criana monta um cabo de vassoura
e faz de conta que est cavalgando, ela proporciona um novo significado ao objeto. Nessa
brincadeira, o cabo de vassoura surge como o objeto-piv da separao entre o campo da
percepo e o campo do significado. Entretanto, essas transformaes so realizadas pela criana
de forma gradual, porque difcil separar o pensamento (o significado de uma palavra) dos
objetos. Cabe ressaltar que, no brinquedo, o significado atribudo ao objeto torna-se mais
importante que o prprio objeto.
Nas atividades ldicas, a criana vivencia um paradoxo, ao mesmo tempo em que o brincar lhe d
prazer obrigada a subordinar-se s regras, renunciando a algo que deseja. Sujeitando-se s
normas, a criana abdica dos atos impulsivos imediatos, mas encontra o caminho para o prazer da
brincadeira. Para Vigotski (1984 p. 114):
/.../ o brinquedo cria na criana uma nova forma de desejos. Ensina-a a desejar, relacionando
seus desejos a um "eu" fictcio, ao seu papel no jogo e suas regras. Dessa maneira, as maiores
aquisies de uma criana so conseguidas no brinquedo, aquisies que no futuro tornar-se-
o seu nvel bsico de ao real e moralidade.
Segundo Vigotski (1984), o que foi exposto sobre o significado dos objetos ocorre de forma
semelhante s aes da criana. Primeiro, a ao determina o significado nas situaes ldicas, a
criana muito pequena no separa a situao imaginria da realidade, mas capaz de fazer vrias
coisas que no consegue entender. Posteriormente, o significado passa a determinar a ao, porm
a atuao do significado nas atividades da criana limitada pelos aspectos estruturais da ao.
Em um faz de conta, em que as crianas brincam de comer, realizam com suas mos os atos
idnticos aos do comer real e impossvel, nessa brincadeira, separar esses movimentos dos
comportamentos existentes em situaes reais. Evidenciou-se no ser possvel realizar esse jogo,
caso as crianas, ao invs de estender as suas mos em direo ao prato, as colocassem para trs,
uma vez que essa ao destruiria o ato ldico. Para o autor:
Uma criana no se comporta de forma puramente simblica no brinquedo; ao invs disso, ela
quer e realiza seus desejos, permitindo que as categorias bsicas da realidade passem atravs
de sua experincia. A criana, ao querer, realiza seus desejos. Ao pensar ela age. As aes
internas e externas so inseparveis: a imaginao, a interpretao e a vontade so processos
internos conduzidos pela ao externa (VIGOTSKI, 1984, p. 114).
Como j foi demonstrado, no mundo do faz de conta, no imaginrio, a criana submete tanto as
aes quanto os objetos a outra realidade, dando origem separao entre o campo do significado
e o da viso. Ela percebe o objeto, mas age de modo diferente do que visto. Isso foi denominado
por Vigotski (1984) movimento no campo do significado. Assim, representa movimento num
campo abstrato e, de outro modo, o mtodo do movimento situacional e concreto. O brinquedo
contribui com a principal contradio para o desenvolvimento da criana: embora surja no campo
do significado, a ao dentro dele acontece como no real.
Vigotski (2009) demonstra que o brincar cria uma zona de desenvolvimento imediato, ou seja, a
criana realiza aes que esto alm de seu comportamento habitual para sua idade e de suas
atitudes cotidianas:
No brinquedo como se ela fosse maior do que na realidade. Como no foco de uma lente de
aumento, o brinquedo contm todas as tendncias do desenvolvimento sob forma condensada,
sendo ele mesmo, uma grande fonte de desenvolvimento (VIGOTSKI, 1984, p. 117).
Nesse sentido, o ldico proporciona uma vasta estrutura para mudana das necessidades e da
conscincia. medida que o jogo vai se desenvolvendo, as regras se tornam mais complexas e
exigem maior ateno das crianas, uma vez que, sem finalidade ou normas, a atividade ldica
torna-se desinteressante. Mesmo assim, a criana tem liberdade para determinar as suas prprias
aes no brincar. Porm, uma liberdade relativa, suas atividades so, de certo modo, guiadas
pelos brinquedos (objetos) e atuam, de certo ponto, de acordo com eles. Alm disso, ao criar
situaes imaginrias, a criana desenvolve at certo ponto o pensamento abstrato e, ao mesmo
tempo, compreende e modifica a relao com o mundo em que vive e a si mesma.
Dessa maneira, o brinquedo cria novas relaes entre os campos do significado e da percepo,
entre situaes no pensamento e situaes reais.
O jogo, como elemento da cultura, tratado por Huizinga (2001), que procura elucidar at que
ponto a prpria cultura se manifesta sob a forma do ldico. Em uma perspectiva histrico-cultural
demonstra que o ldico Homo Ludens to importante quanto o raciocnio Homo Sapiens e
a produo de objetos Homo Faber. Convicto de que a civilizao nasce e se desenvolve sob a
forma de jogo, fator essencial em tudo o que ocorre no mundo, busca interligar o conceito de jogo
ao de cultura:
/.../ a cultura surge sob a forma de jogo, que ela , desde seus primeiros passos, como que
"jogada". Mesmo as atividades que visam satisfao imediata das necessidades vitais, como
exemplo a caa, tendem a assumir nas sociedades primitivas uma forma ldica. /.../ No
queremos com isto dizer que o jogo se transforma em cultura, e sim que em suas fases mais
primitivas a cultura possui um carter ldico, que ela se processa segundo as formas e no
ambiente do jogo (HUIZINGA, 2001, p. 53).
Huizinga (2001) no pretende alegar que todas as aes humanas so manifestaes do ldico,
inversamente, define o jogo como fenmeno cultural, apontando suas caractersticas: o prazer, o
divertimento, a liberdade, a tenso, a incerteza, a presena de regras, distanciamento da vida
cotidiana e sua limitao no tempo e espao.
Contesta as teorias que interpretam o jogo como uma funo biolgica, uma descarga de energia,
um impulso inato, ou um reflexo psicolgico. Contrape, tambm, a utilizao dos mtodos
quantitativos das cincias experimentais para analisar os jogos, deixando de lado o seu aspecto
fundamental, o carter esttico. Alm disso, o prazer, a tenso, a fascinao, o divertimento que o
jogo exerce nos jogadores o que define a essncia do ldico. O jogo tem uma funo significante,
uma atividade que transcende o imediatismo da vida e atribui um sentido ao, ultrapassando os
limites da realidade material. O jogo cumpre uma funo social e o autor procura compreend-lo
da mesma maneira que fazem os prprios jogadores, por meio de seu sentido primrio.
Se verificarmos que o jogo se baseia na manipulao de certas imagens, numa certa
"imaginao" da realidade (ou seja, a transformao desta em imagens), nossa preocupao
fundamental ser, ento captar o valor e o significado dessas imagens e dessa "imaginao".
Observaremos a ao destas no prprio jogo, procurando assim compreend-lo como fator
cultural da vida (HUIZINGA, 2001, p. 7).
As construes de arqutipos imaginrios ocorrem desde a formao e o desenvolvimento da
civilizao e so marcadas inteiramente pelo ldico. Exemplo desses fenmenos so a linguagem e
o mito. No primeiro, o homem aprende a se comunicar, a ensinar, a distinguir as coisas da matria e
do esprito. Assim, Na criao da fala e da linguagem /.../ o homem cria um outro mundo, um
mundo potico, ao lado, da natureza (Huizinga, 2001, p. 7). No segundo, o homem procura
explicar os fenmenos naturais e sociais por meio do divino. Em todas as criaes da mitologia
existe um esprito fantasioso, que joga entre o limite da fantasia e da seriedade. Quando ressalta o
culto sagrado nas sociedades primitivas, constata que a celebrao desses rituais, seus mistrios
tm o propsito de garantir a tranquilidade do mundo, "dentro de um esprito de puro jogo".
Huizinga (2001), ao refletir sobre a natureza e o significado do jogo, aponta suas principais
caractersticas: a primeira, por ser uma atividade voluntria, livre, que, quando sujeita a ordens,
deixa de ser jogo; a segunda a de ser uma atividade que permite se distanciar da vida cotidiana e
entrar no mundo da fantasia, do faz de conta. O jogo provoca uma evaso da vida real, uma ao
temporria, que interrompe a satisfao imediata das necessidades e dos desejos da vida comum, e
toda criana sabe discernir uma brincadeira do mundo real. A terceira caracterstica a existncia
de regras, que, quando desrespeitadas, prejudica o jogo, privando-o de todo e qualquer valor. O
jogador que desobedece s regras chamado de "desmancha-prazeres", pois destri o mundo
mgico, figura mais ntida nas brincadeiras infantis. A quarta caracterstica todo jogo ser limitado
pelo tempo e pelo espao. Em relao dimenso temporal, significa uma interrupo do ritmo da
vida ordinria e a criao de um ritmo prprio, definido pelas regras do jogo, sejam explcitas ou
implcitas. Na dimenso espacial, todo jogo tem um campo previamente definido, seja ele
imaginrio, virtual ou material. Exemplos desses espaos so: a mesa do jogo, o campo de futebol,
campo de tnis, a tela do computador. Todos esses espaos so mundos temporrios com caminhos
e sentidos prprios, inverso aos costumes cotidianos. Ressalta ainda que o jogo promove a
formao de grupos sociais, a vivncia comunitria e a capacidade do indivduo colocar-se no
papel do outro.
Outra funo do jogo, fundamental no pensar desse autor, seria definida por dois aspectos
fundamentais que nele encontramos: uma luta por alguma coisa ou a representao de alguma
coisa, podendo, tambm, confundir-se com ela, pois representar significa mostrar, exibir. Ento:
/.../ A criana representa alguma coisa diferente, ou mais bela, ou mais nobre, ou mais
perigosa do que habitualmente . Finge ser um prncipe, um pai, uma bruxa malvada ou um
tigre. A criana fica literalmente "transportada" de prazer, superando-se a si mesma a tal
ponto que quase chega a acreditar que realmente esta ou aquela coisa, sem contudo perder
inteiramente o sentido da "realidade habitual". Mais do que uma realidade falsa, sua
representao a realizao de uma aparncia: "imaginao" no sentido original do termo
(HUIZINGA, 2001, p. 17).
A brincadeira tem a ver com as histrias, com a imaginao, com as atividades e as aes que a
criana inventa e vivencia no seu meio sociocultural. Esses autores constatam, que desde a tenra
infncia, manifestam-se os processos de criao exprimidos pelas suas brincadeiras. A menina, ao
brincar com a boneca, imagina que a me, ou o menino, que finge ser um super-heri, ambos
desenvolvem a capacidade autntica de criao. Como isso ocorre? A criana, ao brincar, imita as
atitudes e comportamentos dos adultos. Porm, na atividade ldica, ela no faz uma cpia dessa
realidade, no reproduz simplesmente o que observou ou viu dos mais velhos ou da televiso; a
criana reelabora de forma criativa as experincias vivenciadas. a combinao desses elementos
que representa a criao de uma realidade nova e que responde aos desejos e s aspiraes da
criana.
Diante do exposto, podemos observar que as concepes do brincar so eivadas de mltiplos
conceitos e significados e de extrema importncia para a compreenso dessa riqueza conceitual
para dialogar e confrontar com os preceitos das DCNEI, presentes na Resoluo CNE/CEB n.05 de
dezembro de 2009 e com as orientaes do Parecer CNE/CEB n.20/2009.
A partir desse dilogo foi possvel perceber uma fragilidade conceitual desses documentos, o que
pode implicar concepes e prticas sem subsdios tericos necessrios a promoo de uma
educao infantil de qualidade no que diz respeito ao direito ao brincar de toda criana.
Consideraes finais
A relevncia desse processo investigativo indica para a importncia de todos os envolvidos com a
formulao de polticas pblicas para a educao infantil bem como os educadores desse nvel de
ensino busquem reconhecer a complexidade terica da construo do brincar como um elemento
constitutivo da infncia no espao da educao infantil de qualidade.
Esperamos que esses apontamentos relativos ao brincar, criana, ao arcabouo normativo para a
elaborao de propostas pedaggicas para a educao infantil tenham contribudo para o
(re)conhecimento da imbricada relao desses elos com as nossas opes pedaggicas.
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I Faculdade de Educao da Universidade Federal de Uberlndia. e.l.bernardes@hotmail.com
II Faculdade de Educao da Universidade Federal de Uberlndia. UNESP/ Marlia.
valeriaderesende@hotmail.com
1 Segundo o dicionrio Aurlio a palavra brincadeira tem diversos sentidos: 1) Ato ou o efeito de
brincar; brinco; 2) Divertimento, sobretudo entre crianas; brinquedo, jogo; 3) Passatempo,
entretenimento, divertimento; 4) Folguedo, festa, festana. Em Houaiss, o termo brincadeira tem
sentido anlogo ao de Aurlio: 1) Ato ou efeito de brincar; 2) Jogo, divertimento, especialmente,
de crianas; passatempo. O vocbulo jogo em Houaiss significa: 1) atividade cuja natureza ou
finalidade a diverso, o entretenimento; 2) essa atividade, submetida a regras que estabelecem
quem vence e quem perde; 3) passatempo, recreao, brincadeira. No Aurlio designa-se: 1)
Atividade fsica ou mental organizada por um sistema de regras que definem a perda ou o ganho:
jogo de damas; jogo de futebol; 2) Brinquedo, passatempo, divertimento, etc. Em ambos, o termo
brincadeira est associado idia de diverso, de jogo, de brincadeira, do ato ldico.
2 Este termo no tem traduo em portugus, deriva do ingls do verbo to afford e designa a idia
de que a partir da percepo, tanto os seres humanos quanto os animais, desenvolvem aes que
tm origem no objeto demonstrado. A percepo envolve uma ao que se impe como evidente
(Brougre, 2004, p. 68-69).
3 Vigotski provavelmente refere-se a "criana muito pequena" entre 0 e 3 anos e denomina "criana
pequena" entre 3 a 6 anos de idade.
O direito educao infantil exige equidade e polticas
afirmativas para a reduo das desigualdades
1
Lindabel Delgado Cardoso
I
A Constituio de 1988 trouxe conquistas importantes para a sociedade brasileira no campo dos
direitos sociais e, particularmente, na educao, ao definir no s o direito das crianas de 0 a 6
anos educao infantil, como tambm por t-la considerado como primeira etapa da educao
bsica, rompendo com a herana histrica de polticas pblicas para a infncia no Brasil apenas
como sinnimo de caridade e guarda da criana, com cuidados estritamente ligados
sobrevivncia fsica. Inaugura-se, assim, uma nova fase de entendimento da educao infantil que
pressupe a educao e o cuidado como indissociveis na formao integral das crianas.
Em 1996, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao LDB (Lei N 9.394/96) avanou nessas
conquistas, estabelecendo prazo de trs anos para que as creches e pr-escolas existentes fossem
includas no sistema educacional e detalhou melhor o direito educao infantil:
Art. 29 A educao infantil, primeira etapa da educao bsica, tem como finalidade o
desenvolvimento integral da criana at seis anos de idade, em seus aspectos fsico,
psicolgico, intelectual e social, complementando a ao da famlia e da comunidade.
Dessa forma, a lei no apenas apontou a finalidade da educao infantil na busca do
desenvolvimento integral da criana de at 6 anos de idade, mas tambm definiu o seu papel na
complementao da ao educativa da famlia e da comunidade.
Um dos aspectos importantes dessa lei o enfoque dado relao famlia-escola, em seu no artigo
14, item VI, em que determina que os docentes incumbir-se-o de "colaborar com atividades de
articulao da escola com as famlias e a comunidade". A parceria entre famlia, escola e
comunidade fundamental para o pleno desenvolvimento da criana, principalmente nos seus
primeiros anos de vida. No entanto, a famlia tem tido um papel extremamente secundarizado na
educao infantil. Sabemos que, para atingir uma boa qualidade na educao infantil,
indispensvel que ela seja construda com a participao dos educadores, todos os profissionais da
instituio educativa e contribuio de pais, mes ou responsveis, assim como das pessoas mais
prximas das crianas.
Os pais precisam ser envolvidos e se sentirem co-participantes e no estranhos s aes da escola.
por meio do dilogo e respeito mtuo que professores e pais podero superar conflitos e tenses
nessa tarefa to importante de educar a(s) infncia(s).
A LDB tambm preconizou a necessidade de profissionalizao dos professores de toda a
educao bsica, destacando a exigncia de formao no ensino superior, admitida a formao no
ensino mdio, na modalidade Normal para o exerccio do magistrio na educao infantil e anos
iniciais da educao fundamental. A formao do educador essencial no processo de transio
das crianas de um vnculo focalizado sobre os pais e a casa para um vnculo compartilhado, que
inclui os adultos e o ambiente da escola, alm do desafio da construo da proposta pedaggica
com base na discusso do currculo da instituio educacional.
O problema que, passados vinte e quatro anos da aprovao da Constituio de 1988 e dezesseis
anos da LDB, ainda h uma grande distncia entre o que determina a legislao e o alcance das
polticas pblicas implementadas no pas para efetivar o direito educao infantil. Nesse ritmo,
corre-se o risco de que o tempo para universalizar as polticas para educao infantil seja o mesmo
que o da universalizao do acesso educao fundamental no Brasil: foram praticamente cem
anos e ainda no vencemos a repetncia, a evaso, o baixo aprendizado e a concluso dessa etapa
de ensino, o que, em grande medida, reflete as desigualdades sociais, tnico-raciais, de gnero e
localizao geogrfica, principais mazelas das polticas educacionais e da sociedade brasileira
como um todo.
Vejamos um estudo sobre As Desigualdades na Educao no Brasil, analisadas pelo relatrio de
Observao n. 4 (2011), produzido pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, rgo
ligado Presidncia da Repblica, quanto ao atendimento na creche e pr-escola em todo o Brasil:
Indicadores 2005 2009
Taxa de
frequncia
creche:
crianas de
0 a 3 anos
Brasil: 13% Brasil: 18,4%
Desigualdades
em p.p.
Razo* Desigualdades
em p.p
Razo*
Preta/Parda:
11,6%
Branca:
14,5%
2.9 1,25 Preta/Parda:
16,7%
Branca:
20,2%
3,5 1,21
Rural: 4,6%
Urbana:
15,2%
10,6 3,30 Rural: 8,9%
Urbana:
20,5%
11,6 2,30
Norte: 5,8%
Sul: 16,0%
10,3 2,78 Norte: 8,3%
Sul: 24,2%
15,9 2,91
20% +
pobres:
21,4 3,61 20% +
pobres:
24,1 2,97
8,2%
20% +
ricos:
29,6%
12,2%
20% +
rioos:
36,3%
Taxa de
frequncia
pr-escola
de crianas
de 4 e 5
anos
Brasil: 63% Brasil: 75%
PretaParda:
60,6%
Branca:
65,3%
4,7 10,7 Preta/Parda:
73,6%
Branca:
76,4%
2,8 1,04
Rural:
44,5%
Urbana:
67,5%
23,0 1,52 Rural:
63,5%
Urbana:
77,4%
13,9 1,22
Norte:
49,1%
Nordeste:
70,9%
21,8 1,44 Sul: 59,5%
Nordeste:
79,4%
19,9 1,33
20% +
pobres:
53%
20% +
ricos: 87%
34,0 1,64 20% +
pobres:
68%
20% +
ricos: 92%
24,2 1,36
Fonte: PNAD/IBGE
*A razo significa quantas vezes o membro de um grupo ter a mais de chance de acessar o evento
em estudo, quando comparado s chances de um membro do outro grupo.
A partir dos dados reunidos no quadro anterior, possvel verificar que, no Brasil, a taxa bruta de
frequncia das crianas de 0 a 3 anos de idade na educao infantil, em 2005, era de 13% e, em
2009, passou para 18%. Esses dados mostram que, embora tenha crescido, ainda muito baixo o
atendimento na educao infantil das crianas dessa faixa etria. Entretanto, se verificarmos o
atendimento entre ricos e pobres, veremos que a taxa de frequncia das crianas 20% mais ricas,
em 2005, era de 29,6 % e, em 2009, passou para 36,6%. J a taxa de frequncia das crianas mais
pobres que, em 2005, era de 8,2%, em 2009, passou para 12,2%.
Portanto, embora a diferena entre ricos e pobres tenha diminudo nesses quatro anos, as crianas
ricas tm trs vezes mais chances de acesso educao infantil do que as crianas pobres, o que
demonstra o grave problema da educao infantil no Brasil, ou seja, a ntima relao entre
desigualdades sociais e desigualdades educacionais, o que sugere o acanhamento das polticas
pblicas na educao infantil.
A desigualdade tambm se faz presente entre crianas que habitam diferentes regies do pas. Por
exemplo, as crianas da Regio Norte tm quase trs vezes menos chance de acesso a vaga na
creche, se comparadas com crianas da Regio Sul do pas. A taxa de frequncia na creche de
crianas da Regio Norte do pas, em 2005, era de apenas 5,8% e, em 2009, cresceu para 8,3%. J
as crianas da Regio Sul, cuja taxa de frequncia, em 2005, era de 16%, em 2009, passou para
24,2%.
As diferenas tambm deixam em desvantagem as crianas negras e pardas, comparadas com as
crianas brancas. Enquanto o percentual de atendimento na creche das crianas brancas, em 2005,
era de 14,5% e, em 2009, cresceu para 20,2%, entre as crianas negras e pardas, em 2005, o
percentual de frequncia era de 11,6% e, em 2009, era de 16,7%, o que evidencia que as
diferenas tnico-raciais funcionam como fonte de discriminao.
Quanto ao atendimento na educao infantil para crianas de 4 e 5 anos, persistem tambm as
mesmas desigualdades citadas no atendimento de crianas de 0 a 3 anos: entre diferentes classes
sociais, de localizao geogrfica e na questo tnico-racial, porm, numa proporo menor, como
podemos ver no quadro anterior, uma vez que tem crescido o atendimento de crianas dessa faixa
etria em todo o pas. Em 2005, era 63% a taxa de atendimento de crianas de 4 a 6 anos em todo o
pas e, em 2009, passamos para 75%.
Num pas com alto ndice de desigualdade social, o tempo um recurso precioso e os dados nos
mostram que no temos conseguido acelerar as polticas pblicas para mudar radicalmente esse
cenrio de injustia social, que tem submetido parcelas significativas de nossa populao,
especialmente grandes contingentes de crianas nos seus primeiros anos de vida, a condies
precrias de existncia e situaes restritivas ao pleno desenvolvimento do potencial humano.
A educao das crianas nessa faixa etria uma tarefa difcil e complexa e essa responsabilidade
no pode ser assumida isoladamente pela famlia nem tampouco somente pela escola. A
aprendizagem da criana inicia-se muito antes de sua entrada na escola. Desde o primeiro dia de
vida ela j est exposta cultura e presena do outro, que se torna o mediador entre ela e a
cultura. Na aprendizagem, o contato com o outro, com as relaes humanizadas, fator essencial
para provocar o desenvolvimento da criana, e mais do que isso, o desenvolvimento conquista e
resultado da qualidade dessas interaes. A escola surgiu como local privilegiado para esse
desenvolvimento, pois onde o contato com a cultura se faz de forma intencional e planejada. De
acordo com Bock (2009), a Educao passa tambm a ser vista como processo social sistemtico
de construo da humanidade.
Mudanas recentes na legislao educacional
Tendo como pano de fundo as desigualdades apontadas no atendimento da educao infantil no
pas, importante que estejamos atentos sobre quais so as garantias das polticas educacionais
para a primeira infncia? Qual o lugar reservado s crianas. A infncia exige polticas pblicas
no apenas universais, mas tambm de equidade, com polticas afirmativas no tempo presente, ou
seja, nos dias de hoje e no apenas no futuro, pois a infncia um tempo da vida fugaz, que passa e
no volta mais.
Em 2006, as crianas de 6 anos passaram a ter o direito educao obrigatria com a implantao
do ensino fundamental de nove anos. Em 2009, foi aprovada a Emenda Constitucional (EC) 59, que
ampliou a obrigatoriedade da educao pblica no Brasil para crianas de quatro e cinco anos de
idade na educao infantil, at o ensino mdio, para os jovens de at dezessete anos. Assim,
passam a ser obrigatrios por lei quatorze anos de educao bsica no Brasil.
Esta uma meta audaciosa que exigir uma grande expanso das matrculas nas redes de ensino
pblico em todo o pas, o que significa trazer mais 3,96 milhes de crianas e jovens para a rede
pblica, como mostram os estudos de Pinto e Alves (2010). De acordo com esses estudos, devero
ser criadas, at 2016, mais de 1,5 milho de matrculas para crianas de 4 e 5 anos na educao
infantil, mais 1,6 milho de matrculas para jovens de 15 a 17 anos, e em torno de 762 mil vagas na
educao fundamental, sendo necessrio um investimento na ordem de R$ 7,9 bilhes. Contudo,
necessrio observar que as crianas que hoje tm 4 e 5 anos, em 2016 j estaro com 7 e 8 anos e
j perderam a oportunidade de ter frequentado a educao infantil.
Tornar obrigatria, at 2016, a educao das crianas e jovens, dos 4 aos 17 anos, implicar a
garantia do acesso educao como direito pblico subjetivo, podendo a autoridade competente
ser responsabilizada judicialmente na ausncia da vaga, o que demandar dos gestores
educacionais prioridade na destinao dos recursos pblicos para o cumprimento dessa obrigao
constitucional, complementao de recursos da Unio aos Municpios e Estados que,
comprovadamente, no tiverem recursos para o cumprimento dessa meta e exigir ampliao dos
recursos para o financiamento da educao em todo o pas.
Embora tendo clareza da importncia e necessidade da meta estabelecida pela EC 59, no se pode
perder de vista a situao do atendimento das crianas de 0 a 3 anos no Brasil, seus limites,
problemas e a lentido na implementao das polticas pblicas para essa primeira etapa da
educao infantil, numa sociedade com tamanha desigualdade e injustia social.
A questo que se coloca : como atender determinao da EC 59 e no retroceder na garantia do
direito das crianas de 0 a 3 anos educao infantil nos prximos anos? Crescer a passos lentos
tambm ser problemtico dado o nosso estgio atual de dificuldades. Como e quando
enfrentaremos as desigualdades existentes na educao infantil desde a mais tenra idade?
A seguir, trataremos dos principais argumentos que fundamentam polticas pblicas afirmativas de
equidade na busca da reduo das desigualdades nas condies de desenvolvimento da primeira
infncia.
Polticas pblicas na educao infantil: igualdade de
oportunidades e equidade nas condies de desenvolvimento da
primeira infncia
Neste incio de sculo, a sociedade brasileira vem participando e acompanhando um intenso debate
sobre o Ensino Superior do pas que, acreditamos, traz elementos essenciais para uma nova
concepo de polticas pblicas e guarda estreita relao com os dilemas da etapa inicial da
educao bsica, que so o direito das crianas de at 3 anos educao infantil e a reduo das
desigualdades.
Estamos nos referindo especialmente s polticas afirmativas que estabelecem as cotas, um sistema
de reserva de vagas com base no critrio tnico-racial para o acesso ao ensino superior. O
julgamento favorvel do Supremo Tribunal Federal STF s cotas tnico-raciais no ensino
superior, em abril de 2012, trouxe elementos que vo auxiliar a esclarecer o alcance das polticas
educacionais no pas, bem como a legitimidade das aes afirmativas que atingem grupos sociais
determinados, de modo a permitir-lhes a superao de desigualdades decorrentes de situaes
histricas.
Ao julgar a questo da constitucionalidade dos programas de ao afirmativa em questo, o STF
revisitou o princpio da igualdade na Carta Magna de 1988, examinando-o em seu duplo aspecto,
formal e material, tomando por base o artigo 5 da Constituio, que assegura: "todos so iguais
perante a lei, sem distino de qualquer natureza".
Numa sociedade de classes como a brasileira, essa 'igualdade' formal, tomada ao p da letra,
significa simplesmente a manuteno das desigualdades e o aprofundamento da dominao dos
pobres pelos ricos. Entendimento semelhante teve o STF ao considerar, em seu relatrio, que o
constituinte de 1988 no se restringiu a proclamar solenemente, em palavras grandiloquentes, a
igualdade de todos diante da lei, mas advertiu:
[o constituinte] buscou emprestar a mxima concreo a esse importante postulado, de maneira
a assegurar a igualdade material ou substancial a todos os brasileiros e estrangeiros que
vivem no Pas, levando em considerao claro a diferena que os distingue por razes
naturais, culturais, sociais, econmicas ou at mesmo acidentais, alm de atentar, de modo
especial, para a desequiparao ocorrente no mundo dos fatos entre os distintos grupos
sociais. Para possibilitar que a igualdade material entre as pessoas seja levada a efeito, o
Estado pode lanar mo seja de polticas de cunho universalista, que abrangem um nmero
indeterminado de indivduos, mediante aes de natureza estrutural, seja de aes afirmativas,
que atingem grupos sociais determinados, de maneira pontual, atribuindo a estes certas
vantagens, por um tempo limitado, de modo a permitir-lhes a superao de desigualdades
decorrentes de situaes histricas particulares. (LEWANDOWSKI, 2011, p. 4)
Os argumentos utilizados pelo poder judicirio na interpretao da Constituio, quanto ao
princpio da igualdade de todos diante da lei, esclarecem que essa igualdade no pode ser
interpretada apenas como formal, mas pressupe a igualdade material. Portanto, a igualdade s
possvel quando os diferentes so tratados de forma diferenciada. Segundo Roberto Amaral (2012),
de acordo com a formulao marxiana: "De cada um de acordo com suas possibilidades, a cada
um de acordo com suas necessidades" parece-me a mais correta e a nica de corte humanista".
Diante dessas colocaes, podemos depreender que o mesmo princpio de igualdade que vlido
no reconhecimento do direito ao acesso ao ensino superior com a necessria expanso de
matrculas no ensino superior pblico e privado, e tambm a atuao do Estado com polticas
afirmativas tambm pode ser igualmente vlido para as famlias/crianas das camadas
populares no acesso educao infantil, na sua primeira etapa da educao bsica.
Esse entendimento leva em considerao principalmente a constatao de que o desenvolvimento
infantil se d desde o nascimento em todos os aspectos, cultural, social, biolgico e, para garantir o
direito educao, necessrio dedicar uma ateno educacional maior do Estado voltada para a
formao de todos os indivduos desde a mais tenra idade. Dentro de uma concepo sistmica da
educao, temos que fazer valer o princpio da igualdade, da equidade e da justia social da creche
universidade.
Ao postular essa possibilidade de investimento na educao infantil, destacamos especialmente o
fato de o pas viver um perodo virtuoso na economia e possuir reais condies de ir alm ao
enfrentamento das desigualdades sociais.
Nesse sentido, precisamos questionar as verdades absolutas e reconhecer que as desigualdades
histricas neste pas no tm tido eco nas polticas pblicas para a infncia, especialmente para as
crianas de at 3 anos, com potencialidades que no podem ser desconsideradas numa fase de vida
to importante, incio da humanizao do indivduo. Por isso, entendemos que os argumentos
apontados no julgamento favorvel s polticas afirmativas de cotas tnico-raciais para o acesso s
universidades guardam semelhana com a necessidade de viabilizarmos polticas afirmativas
tambm para a primeira infncia.
Ainda atentos aos pontos fulcrais desse relatrio do STF, verificamos, na argumentao
apresentada, o entendimento de que a adoo de polticas afirmativas, ao se destinarem superao
de uma perspectiva meramente formal do princpio da isonomia, conquista um status integrador do
prprio cerne do conceito de democracia, fortalecendo-a.
O debate das cotas no ensino superior representa um marco histrico no pas, um divisor de guas,
em que podemos vislumbrar e combinar as polticas sociais universais e afirmativas como reais
tentativas de acelerar a reduo das desigualdades e dar prioridade garantia de direitos humanos
fundamentais populao que sofre as injustias sociais, educacionais, tnico-raciais, de gnero e
de localizao geogrfica.
Os autores que do sustentao argumentao proposta no referido relatrio do juiz so os
estudiosos Boaventura de Souza Santos e Dalmo Dallari (2012). Um exemplo desse suporte terico
ao qual nos referimos pode ser identificado no trecho que se segue, quando o relator destaca que:
(...) temos o direito a ser iguais quando a nossa diferena nos inferioriza; e temos o direito a
ser diferentes quando a nossa igualdade nos descaracteriza. Da a necessidade de uma
igualdade que reconhea as diferenas e de uma diferena que no produza, alimente ou
reproduza as desigualdades. (LEWANDOWSKI, 2011, p.06 apud SANTOS, sd)
A meno perspectiva de Dalmo de Abreu Dallari, nessa mesma linha de argumentao de
Lewandowski, ocorre na advertncia desse estudioso sobre o fato de que a ideia de democracia,
nos dias atuais, exige a superao de uma concepo mecnica, estratificada, da igualdade, uma vez
que, no passado, esta era definida apenas como um direito, sem que se cogitasse, inclusive sua
converso em uma possibilidade.
Nessa direo, o relator destaca no relatrio:
O que no se admite a desigualdade no ponto de partida, que assegura tudo a alguns, desde a
melhor condio econmica at o melhor preparo intelectual, negando tudo a outros, mantendo
os primeiros em situao de privilgio. (LEWANDOWSKI, 2011, p. 6, apud DALARI, 2005)
Outro argumento utilizado pelo relator do STF na defesa das cotas tnico-raciais para ingresso no
Ensino Superior baseado no conceito da justia distributiva, que tem como objetivo a
transformao do direito isonomia em igualdade de possibilidades, sobretudo no tocante a uma
participao equitativa nos bens sociais. O relator assevera que s ela permite superar as
desigualdades, mediante uma ao estatal contundente para corrigi-las, realocando os bens e
oportunidades em benefcio da coletividade. (LEWANDOWSKI, 2012, p. 7)
Na viso do relator, no que tange aos direitos e garantias fundamentais dos cidados, a
Constituio garantiu vrios instrumentos jurdicos para efetiv-los plenamente, prevendo,
portanto, a justia distributiva. Contudo, ele ressalta que essa forma de ao estatal em relao
garantia dos direitos bsicos da pessoa humana no avana sem resistncias: "(...) a adoo de um
novo princpio de justia distributiva possivelmente criar conflitos entre reivindicaes
baseadas nos velhos e nos novos princpios". (LEWANDOWSKI, 2012, p. 8, apud ROSENFELD)
No caso das cotas no Brasil, temos acompanhado o quanto esse tema polmico e desperta conflito
de interesses, tanto nos argumentos de defesa do status quo, contrapondo-se medida das cotas,
como nos argumentos favorveis s cotas, na busca de alterao da situao injusta em que
vivemos. A ttulo de ilustrao, podemos citar o Programa Bolsa-famlia, um programa de
distribuio de renda voltado incluso social que divide opinies, suscitando muitos argumentos
favorveis, assim como muitos contrrios.
A partir da interpretao da lei, o juiz enfatiza que, sob a tica da justia distributiva, ao levar em
conta a realidade de estratificao social, essa poltica no se restringe a focar a categoria dos
brancos, negros e pardos. Ela consiste em uma tcnica de distribuio de justia que pretende
promover a incluso social de grupos excludos ou marginalizados, especialmente daqueles que,
historicamente, foram constrangidos a viver na periferia da sociedade.
O conceito de polticas de ao afirmativa explicitado como um conjunto de aes, pblicas ou
privadas, que considerem aquelas caractersticas que vm sendo responsveis por negar aos
desiguais o acesso ao exerccio de um direito fundamental de cidadania e que tem se tornado
privilgios para poucos e excluso para muitos. Em outras palavras, uma ao de discriminao
positiva, uma poltica que busca enfrentar as desigualdades e as injustias sociais.
Corroborando com essa discusso, o relator acrescenta a definio de polticas de ao afirmativa
que consta do art. 2, II, da Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao
Racial, da Organizao das Naes Unidas, ratificada pelo Brasil em 1968, segundo o qual aes
afirmativas so:
(...) medidas especiais e concretas para assegurar como convier o desenvolvimento ou a
proteo de certos grupos raciais de indivduos pertencentes a estes grupos com o objetivo de
garantir-lhes, em condies de igualdade, o pleno exerccio dos direitos do homem e das
liberdades fundamentais.
A adoo de polticas de ao afirmativa tem como objetivo a garantia dos direitos e da igualdade
material e no apenas da igualdade formal do ser humano, concepo que muda a forma de encarar
os direitos bsicos da pessoa humana, para alm do mero discurso.
O prprio conceito de polticas sociais/polticas pblicas pressupe escolhas, definio de
prioridades e opes polticas que envolvem conflitos e tenses, como aponta a literatura crtica
contempornea. Segundo Rosemberg (2001), tende-se a caracterizar as polticas pblicas como
interveno do poder pblico na definio de opes entre necessidades e interesses explicitados
pelos diferentes segmentos que compem a sociedade.
Os interesses e compromissos que orientam as opes do Estado ainda emergem de um processo
permanente de escolhas, que envolve confrontos, atritos, coalizes, presses e contrapresses de
vrios segmentos sociais, os funcionrios do aparato tcnico-burocrtico do Estado, o congresso, a
presidncia, os partidos, os sindicatos, os movimentos sociais, os especialistas e suas corporaes.
O conflito entre diferentes interesses e necessidades, as tenses e presses e os processos de
escolhas das prioridades e de negociaes so partes indissociveis das polticas pblicas. Como
afirma Arroyo (2010):
Pretender elaborar, escolher e implementar polticas de consenso na rea dos direitos
negados, da produo histrica das injustias e desigualdades sem confrontos ingenuidade.
Sobretudo quando os prprios coletivos feitos desiguais se afirmam na cena poltica, pblica.
Porm, formular polticas despolitizadas, geri-las na paz e no consenso e silenciamento de
tenses mais fcil e mais "eficiente" para vises e prticas de gesto despolitizantes. (p.
1.414)
Outro conceito entranhado nessa discusso que ganhou importncia entre pesquisadores e cientistas
sociais nos ltimos anos e que est diretamente ligado aos conceitos de polticas pblicas, justia,
igualdade e democracia, o conceito de equidade. O conceito de equidade, segundo Ronca (2007):
(...) refere-se a um princpio que deve reger as polticas pblicas, pois implica na superao
das diferenas que no so aceitveis do ponto de vista tico. A iniquidade na sociedade atual
consiste na persistncia sistemtica de diferenas desvantajosas entre grupos e indivduos na
sociedade onde essas diferenas so eticamente inaceitveis principalmente porque
apresentam relao causal com as diferenas de classe.
Iniquidade significa a situao perversa, extremamente injusta, exatamente o contrrio da equidade,
que deve reger as polticas pblicas em um pas marcado pelas desigualdades. O conceito de
equidade tem servido de referncia em documentos da legislao educacional atual, como podemos
verificar abaixo:
A Equidade alude importncia de tratar de forma diferenciada o que se apresenta como
desigual no ponto de partida, com vistas a obter desenvolvimento e aprendizagens
equiparveis, assegurando a todos a igualdade do direito educao.
Na perspectiva de contribuir para a erradicao da pobreza e das desigualdades, a equidade
requer que sejam oferecidos mais recursos e melhores condies s escolas menos providas e
aos alunos que deles mais necessitem. Ao lado das polticas universais, dirigidas a todos sem
requisito de seleo, preciso tambm sustentar polticas reparadoras que assegurem maior
apoio aos diferentes grupos em desvantagem.
(Parecer CNE/CEB, 2010, seo 1, p. 34)
Do ponto de vista institucional e poltico-pedaggico, as condies objetivas esto propcias
2
para
que possamos selar compromisso com ousadia na elaborao de polticas pblicas de forma
participativa, que enfrentem as desigualdades no campo educacional e promovam a equidade.
Dessa maneira, nesse momento da discusso, levantamos o seguinte questionamento: por que no
buscarmos a participao de pais/mes e crianas na elaborao de polticas pblicas para
infncia enquanto coletivos que padecem as desigualdades e anseiam por justia e equidade?
Ora, se a criana se constitui e constituda no processo das relaes sociais, uma construo
histrica, social e cultural de sua existncia, no caberia a todos e isso inclui cada um de ns
recriar continuamente o mundo e garimpar o potencial humano de nossa espcie, de tal modo que
prevalea a humanidade sobre os instintos primitivos e selvagens do homem?
Como destaca Rosemberg (2001, apud, Campos, 1997): os servios de educao infantil possuem
um duplo sentido ou objetivo. Tais servios referem-se a polticas para infncia e polticas para
igualdade de oportunidades para homens e mulheres. Esse duplo objetivo da educao infantil tem
marcado a histria de sua reivindicao no Brasil.
Entretanto, combinar as polticas para a infncia com a participao da mulher no mundo do
trabalho no pode substituir as condies materiais, humanas e subjetivas necessrias para o
desenvolvimento infantil integral das crianas e o pleno exerccio da maternidade-paternidade,
principalmente nas condies de existncia da primeira infncia, perodo da socializao primria,
especialmente na infncia popular.
Em nome da independncia financeira, ou at mesmo da sobrevivncia econmica, no podemos
concordar com a expropriao da famlia no seu papel essencial de educao e cuidado das
crianas pequenas. As polticas pblicas de educao infantil tm um papel fundamental na garantia
dos direitos da infncia e de suas famlias, mas no podem e no devem substituir o papel da
famlia. A escola precisa potencializar seu espao de formao humana de forma compartilhada
com a famlia e/ou responsveis pela educao da criana.
Em uma sociedade marcada por vrios indicadores de desigualdades, as condies de vida, com ou
sem a insero das mulheres das camadas populares no mundo do trabalho, por vezes so to
precarizadas e desumanizadas que no podem ser desconsideradas, se estivermos sensibilizados na
denncia dessa situao e anncio de um novo patamar de humanizao e ressignificao do papel
da infncia e da maternidade/paternidade na nossa sociedade, no compartilhamento dessa
responsabilidade com polticas pblicas educacionais adequadas.
No cabe neste momento histrico e no podemos admitir uma participao autoritria,
unilateral e/ou secundarizada da famlia na educao das crianas na escola, assim como no se
pode admitir o desprezo ou o preconceito da escola em relao s famlias das camadas populares,
pois pressupe total desconhecimento sobre o processo de desenvolvimento humano nos seus
primeiros anos de vida.
Portanto, as polticas para a infncia esto diretamente ligadas garantia de direitos de cidadania
envolvidas na relao criana-escola-famlia, especialmente no que se refere s mulheres/mes,
assim como aos pais e/ou responsveis, enquanto sujeitos polticos ativos do processo de
maternidade/paternidade, e responsveis pela educao do ser humano.
indispensvel buscar a refundao poltico-democrtica do Estado e exigir a presena dos
protagonistas da educao infantil na definio das polticas, seus critrios, sua natureza e
necessidades, como afirmam Arroyo (2010):
A refundao poltico-democrtica do Estado, do pblico e das suas organizaes e polticas
exige a presena desses atores polticos que no mais esperam pacientes e agradecidos
polticas benevolente contra as desigualdades, mas j mostraram sua capacidade de
equacion-las e de lutar para sua superao, mostrando e atacando os processos de sua
produo histrica. Sua presena como sujeitos polticos, de polticas redefine o campo das
polticas, seus critrios, prioridades e sua natureza. De polticas compensatrias,
distributivas, corretivas das desigualdades que o mercado, a concentrao da terra, da renda e
do espao, do conhecimento e do poder produzem, esses coletivos defendem polticas
afirmativas, de diferenciao positiva, no genrica. Polticas focadas, contextualizadas.
Polticas de reconhecimento e no de compaixo com os desiguais porque inferiores em
classe, etnia, raa, gnero, campo ou periferia. (p. 1.415)
Precisamos de polticas de reconhecimento e no de compaixo com os desiguais. Polticas que
questionem as razes das desigualdades e no apenas respeitem as diferenas.
Trazendo a discusso das polticas afirmativas para o direito das crianas de at 3 anos de acesso
Educao Infantil, possvel apontar a necessidade de combinarmos as polticas universais com
polticas pblicas de aes afirmativas tambm para a educao infantil no atendimento das
necessidades das crianas e suas famlias na complexa tarefa de educao das crianas nos
primeiros anos de vida.
Ao tratarmos de algumas das especificidades dessa faixa etria, devemos considerar que a
fragilidade do beb humano no momento do nascimento e a sua dependncia em relao ao adulto
para sobreviver fazem dele o mais indefeso dos mamferos. Estudos mostrados por Pino (2005,
apud Wallon, 1942) apontam a desvantagem da criana em relao a macacos da mesma idade at
o momento da constituio da fala da criana.
Segundo Pino (2005), os mecanismos genticos ditos "instintivos" que regulam as funes
responsveis da precoce autonomia do beb no mundo animal no operam da mesma maneira no
caso do beb humano. No mundo animal, a natureza se encarregou de prover as fmeas genitoras de
condies para satisfao das necessidades vitais das crias, diferente do mundo humano, em que o
conjunto de aes necessrias para garantir a sobrevivncia e o desenvolvimento do beb depende
das condies e da livre e voluntria iniciativa da me e/ou dos responsveis, o que mostra a
exigncia de uma srie de condies fsicas, sociais, culturais e afetivo-emocionais favorveis da
famlia ou responsveis para garantir a vida saudvel do beb humano.
A natureza do desenvolvimento humano sempre biolgica e cultural. Desde o nascimento, a
criana no pode ser dissociada da cultura em que est inserida, nem das condies materiais de
desenvolvimento que lhe so oferecidas nos diversos espaos sociais nos quais ela convive. A
concepo de criana vigente em seu grupo social implicar em como o beb ser acolhido pela
famlia, crianas e comunidade, rituais de cuidado, de alimentao e de higiene, de rotina do dia a
dia, elementos determinados pela cultura.
So nesse grupo constitudo, com a histria de prticas culturais, trajetrias no mundo do trabalho,
com uma determinada organizao social e identidades, que o beb vai constituir sua prpria
identidade e vai se desenvolver como um ser de cultura.
Lembrando Wallon, a interao entre fatores orgnicos e fatores sociais que define as
possibilidades e os limites de desenvolvimento da criana. Os aspectos motor, afetivo e o
cognitivo relacionam-se entre si profundamente, a cada momento, e do como resultado a pessoa
individual e nica.
A ao mediadora dos adultos na relao com as crianas pode potencializar ou acanhar as
possibilidades reais de aprendizagem e desenvolvimento da criana. Segundo Lima (2003):
O desenvolvimento da criana est diretamente relacionado com a diversidade e qualidade de
experincias que ela tem oportunidade de vivenciar. Estas experincias dependem da
constituio do contexto em que a criana vive e, principalmente, do que lhe tornado
acessvel pela ao mediadora dos adultos que se ocupam dela. (...) Os adultos estabelecem
limites e oferecem possibilidades de ao para as crianas, de acordo com o que eles acham
que elas podem fazer. (p. 26)
O conceito de criana presente em cada cultura adulta influir nos limites e possibilidades ao
da criana. Alm da necessidade do adulto ressignificar a concepo de infncia, de preferncia
revisitando a sua prpria infncia, faz-se indispensvel entender os tempos na e da infncia no
momento histrico presente. Essa uma tarefa para todos que atuam na educao e cuidado da
criana. Retomando Lima (2003):
um direito da criana viver sua infncia. Para que ela exera este direito necessrio, antes
de mais nada que o mundo adulto compreenda, em profundidade, o que ser criana pequena e
como a criana se expressa. O papel do adulto no desenvolvimento infantil no o de
controle, mas sim o de orientao. Para orientar necessrio compreender e entender as
linguagens da criana pequena e isto implica em tambm e, sobretudo, participar da riqueza da
infncia. (p. 29)
A infncia um tempo da vida humana com caractersticas diferenciadas do ciclo da vida adulta. A
convivncia contnua entre adultos e crianas provoca aprendizagens significativas, que podem ser
mais positivas ou mais negativas e produzem modificaes tanto no comportamento do adulto como
no da criana. Portanto, muito importante um olhar especial em relao famlia e a criao de
espaos compartilhados de formao. Nesse aspecto, Szymanski (2000) tem contribuies
essenciais ao ressaltar a famlia como lcus educacional na formao das novas geraes. Segundo
a autora, para isso precisamos considerar que: "(...) o ponto de partida para um trabalho
sistemtico com a famlia a considerao dessa instituio como construo social e histrica
e com uma misso socializadora que lhe foi imposta pela sociedade".
Queremos enfatizar a necessidade de um trabalho sistemtico e planejado com as famlias,
articulado com as polticas sociais e coordenado pelas polticas educacionais junto aos programas
de Educao infantil, abrindo nova agenda poltica.
Ainda de acordo com as reflexes de Szymanski (2000) sobre a famlia, precisamos transcender o
mito de sua capacidade "natural" de educar seus filhos na suposio de informaes e habilidades
que muitas vezes os pais e mes no tm. Essa suposio ainda se faz presente nas polticas
pblicas, especialmente nas instituies educacionais para a infncia e, principalmente, na frgil
relao entre escola e famlia. necessrio planejar parcerias entre essas duas instituies para
promoo da educao da(s) criana(s).
Vigotski considera a criana como um ser cultural, de tal forma que a cultura vista como
definidora da condio humana, ou seja, como matria-prima do desenvolvimento humano,
denominado por ele como desenvolvimento cultural. Trata-se do processo de transformao do ser
biolgico da criana, desde o seu nascimento, em um ser cultural, processo esse mediado pelo
outro.
Dessa forma, na sua concepo scio-histrica, o desenvolvimento da espcie homo sapiens a
histria da sua humanizao e o desenvolvimento do indivduo a histria da humanizao de cada
membro dessa espcie, de tal maneira que a histria particular de cada indivduo um caso
particular da histria geral dessa espcie, assim como a histria da espcie pressupe a do
indivduo. (PINO, 2005)
Os dois processos de humanizao, da espcie e do indivduo, so tarefas do coletivo e
confundem-se com o processo de produo, apropriao e socializao da cultura promovida no
universo das relaes sociais. Por isso, o acesso cultura, educao e cincia pelo conjunto da
sociedade imprescindvel, especialmente na ateno, proteo e educao necessrias na relao
adulto-criana, nos primeiros anos de vida da criana.
Assim, com base nas reflexes expostas, podemos afirmar que urgente a promoo de polticas
pblicas afirmativas de educao infantil que garantam no somente melhoria nas condies
materiais necessrias ao desenvolvimento humano (tanto na dimenso individual quanto na
coletiva) das crianas de at trs anos de idade, mas tambm que sejam articuladas s polticas
educacionais voltadas ao direito educao infantil nessa fase da vida, com a criao de espaos
de dilogos e formao entre crianas, educadores, pais/mes no interior das instituies de
educao infantil, que apiem e promova condies para construo de novos marcos de relaes
sociais, considerando as particularidades da primeira infncia, o compromisso com a emancipao
social e a superao da desigualdade social.
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I Pontifcia Universidade Catlica PUC/SP. lindabeldelgado@gmail.com
1 Este trabalho proveniente de discusso realizada no processo de qualificao do curso de
doutorado do Programa de Estudos Ps-graduados em Educao: Psicologia da Educao da
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, sob orientao do Prof. Dr. Antonio Carlos Caruso
Ronca, com apoio da CAPES.
2 A presidenta Dilma lanou em 14/05/2012 o programa do governo federal Brasil Carinhoso que
vai beneficiar 2 milhes de famlias e 2,7 milhes de crianas que vivem na extrema pobreza. O
Bolsa-famlia passa a ser ampliado para garantir que cada famlia que tenha pelo menos uma
criana com at 6 anos e onze meses de idade, cada pessoa dessa famlia tenha renda mnima
superior a R$ 70,00 por pessoa, alm de construo de 1.512 creches at 2014, parceria com as
prefeituras, alm da ampliao de programas de sade do escolar e medicamentos gratuitos para
infncia.
Educao Infantil e polticas municipais na Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro: o que revelam os
textos legais
Maria Fernanda Rezende Nunes
I
; Gabriela Barreto da Silva Scramingnon
II
; Priscila de Melo
Basilio
III
Introduo
Entender a poltica educacional de um municpio perceber como o sistema de ensino, nos seus
diferentes nveis e dependncias administrativas, traduz as concepes de educao para os
diferentes sujeitos que nele habitam, considerando o universo social, cultural e econmico dos
atores envolvidos. De acordo com o Art.11, inciso III e IV da Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional n 9394/96, de incumbncia dos municpios "baixar normas complementares
para o seu sistema de ensino; autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu
sistema de ensino."
Este artigo tem como objetivo discutir as estratgias de organizao que os sistemas municipais de
ensino desenvolvem para atender Educao Infantil, tendo como foco os fatores considerados ou
no nas normas e deliberaes dos Conselhos Municipais de Educao (CME) para o
funcionamento dessas instituies. Aborda parte dos resultados de uma pesquisa que teve como
objetivo realizar um diagnstico das estratgias de atendimento Educao Infantil na Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro
A anlise das deliberaes formuladas pelos CME da Regio Metropolitana permite uma
aproximao das identidades da Educao Infantil nos textos municipais. Estes documentos
explicitam, a partir de suas orientaes, as concepes que permeiam suas polticas de
atendimento.
Segundo Le Goff (1996, p.45), "um documento no qualquer coisa que fica por conta do passado,
um produto da sociedade que o fabricou segundo as relaes de foras que detinham o 'poder' no
momento em que foi elaborado". Os sistemas de ensino so formados por pessoas que carregam
suas concepes, suas histrias, que influenciam diretamente aquilo que constroem, e estas
concepes ficam explcitas nos contedos destes documentos quando expressam as normas para o
credenciamento, a autorizao e o funcionamento das instituies de Educao Infantil.
Inicialmente, apresentaremos a metodologia utilizada na pesquisa. Posteriormente destacaremos o
papel do CME como importante instrumento do sistema municipal de ensino para a garantia de uma
educao de qualidade. Em seguida, apresentaremos a anlise das deliberaes. Este exerccio
possibilitou-nos identificar temas recorrentes nos textos legais, que destacamos a seguir, agrupados
nas seguintes categorias: (I) organizao e funcionamento; (II) profissionais que compem o quadro
funcional das instituies de Educao Infantil; (III) espao fsico, materiais e instalaes.
Metodologia
O presente estudo desenvolveu-se por meio da abordagem qualitativa. Foi realizada pesquisa de
campo junto aos conselhos e secretarias de educao dos 17 municpios metropolitanos. Tendo
como referncia as polticas pblicas, os dados foram coletados por meio de entrevistas e de
anlise documental das deliberaes municipais. A opo pelo levantamento dos textos
deliberativos foi permeada pelo desejo de que esse material pudesse trazer, tanto para a pesquisa
como para os administradores municipais, o que no se pode ver, o majoritrio, a paisagem social
(Villsante, 1996).
O caminho de acesso s deliberaes foi o CME, rgo importante na democratizao das polticas
pblicas e na contribuio para uma maior transparncia na gesto educacional do municpio, lcus
da formulao dos textos educacionais. Segundo Cury (2000, p.45) os conselhos no devem se
constituir como:
(...) rgos burocrticos, cartoriais e engessadores da dinamicidade dos profissionais e
administradores da educao. Eles so elos de ligao entre Estado e Sociedade. (...) Eles
participam de uma dinmica poltica que ultrapassa o setor educacional, podendo se constituir
em um espao tanto de avano na consecuo das finalidades da educao brasileira como de
retardo desses objetivos.
Todos os municpios que compem a Regio Metropolitana participaram da pesquisa e, por
ocasio da coleta de dados, j haviam criado sistemas de ensino prprios. O trabalho de campo
comeou no segundo semestre de 2008, quando uma equipe de pesquisadores iniciou o
levantamento do material produzido pelos CME.
No primeiro momento, a pesquisa realizou-se por meio dos stios eletrnicos das prefeituras,
tendo-se constatado a insuficincia dessa fonte para a busca de subsdios relativos legislao
municipal, uma vez que no foram localizadas quaisquer informaes sobre os conselhos, bem
como sobre as disposies legais formuladas. Como veremos, a seguir, chegar aos CME no foi
tarefa fcil: alm das parcas informaes contidas nos stios eletrnicos (dos 17 municpios da
Regio Metropolitana, apenas um fazia referncia ao conselho), a defasagem das informaes
existentes foi outro fator que no nos ajudou na busca de elos que conduzissem aos textos
municipais. Tambm chamou a ateno o fato de a maioria dos dirios oficiais municipais outra
pista importante, fonte de consulta privilegiada no estar disponvel em formato eletrnico.
Tornar pblicos os atos da administrao municipal uma das aes que denotam o nvel de
institucionalizao dos CME no controle da oferta educacional. A falta de transparncia e o no-
conhecimento das deliberaes, bem como das condies em que foram criadas, podem provocar
retrocessos importantes no processo de democratizao do acesso s informaes.
Dos 17 municpios pesquisados, apenas 5 disponibilizaram os documentos legais: Duque de
Caxias, Itabora, Niteri, Rio de Janeiro e So Gonalo. Diversos foram os impedimentos para a
obteno deste material: a exigncia, por parte dos representantes municipais, de uma consulta ao
procurador do municpio para a disponibilizao do texto da deliberao equipe de pesquisa, por
exemplo, retrata como a coisa pblica pouco compreendida como tal. Da mesma forma, vrios
representantes municipais ignoram os textos legais ou entendem que estes so destinados
exclusivamente rede privada e, por isso, no devem ser passveis de socializao. Houve casos
em que os textos estavam em processo de construo.
Ao analisarmos os textos das deliberaes municipais, consideramos o contexto de formulao e os
avanos legais, no que tange ao atendimento das crianas de 0 a 6 anos.
O Conselho Municipal de Educao: questes do ponto de
partida
Um novo rumo vem sendo dado para a administrao da educao. Novas metas, como gesto
democrtica, mobilizao social e descentralizao financeira, tcnica e pedaggica so definidas
e consolidadas pela Constituio, cuja regulao maior se encontra na LDB/96. Pois a gesto
democrtica um processo que se executa a partir das dinmicas sociais. "A gesto democrtica da
educao , ao mesmo tempo, transparncia e impessoalidade, autonomia e participao, liderana
e trabalho coletivo, representatividade e competncia". (Cury, 2005. p.18).
Nesse sentido que se aponta o CME como forte aliado para desenvolver formas de atingir maior
qualidade social, no caminho da transformao da escola e da sociedade. De acordo com (Cury,
2002, p.45), "a existncia destes Conselhos, de acordo com o esprito das leis existentes (...) ,
dentro da relao Estado e Sociedade, estar a servio das finalidades maiores da educao e
cooperar com o zelo pela aprendizagem nas escolas brasileiras". Como podemos perceber, este
rgo passvel de constituir-se como um mecanismo democratizante, na medida em que consolida
sua legitimidade e representatividade. Sua finalidade possibilitar que, juntos, Estado e Sociedade
contribuam para o desenvolvimento da educao.
A pesquisa "O Perfil dos Conselhos Municipais de Educao" (2006), desenvolvida pelo
Ministrio da Educao, ao tratar da formao dos Conselhos, traz a composio deste rgo,
formado por representantes do executivo e da sociedade civil, e evidencia o natural campo de
debate e disputa presente. Ao discutir a relao entre os Conselhos e a gesto educacional, Cury
(2002, p.47) faz a seguinte reflexo:
Conselho vem do latim Consilium. Por sua vez, consilium provm do verbo
consulo/consulere, significando tanto ouvir algum quanto submeter algo a uma deliberao de
algum, aps uma ponderao refletida, prudente e de bom senso. Trata-se, pois, de um verbo
cujos significados postulam a via de mo dupla: ouvir e ser ouvido.
Este aparelho institucional representa um forte aliado para a relao entre Estado e Sociedade,
podendo se configurar como espao privilegiado para a negociao de conflitos e a participao da
sociedade na formulao de polticas. Assim, h um campo de debate e de disputa em evidncia
que pode ou no se transformar em "um problema poltico uma questo ou demanda, passando a
incluir-se na agenda governamental" (Rua, 1998, p.7).
Discutindo a participao de diferentes atores no processo de gesto compartilhada, Betlinski
(2006, p.77) faz um importante apontamento.
Estudos de caso realizados sugerem que a estrutura de gesto compartilhada pode no resultar
em uma participao significativa nas decises. Pelo contrrio, pode resultar numa
"colegialidade" artificial. Muitos educadores j se manifestam desmotivados em investir
tempo em esquemas de participao que no consideram autnticas.
De acordo com o autor, h que se tomar cuidado para que essa descentralizao seja uma forma de,
realmente, garantir a autonomia e a participao da sociedade e no apenas uma continuao da
poltica vigente. Como tem sido a atuao dos CME na formulao das diretrizes para a Educao
Infantil? Ou seja, como exercem a funo de normatizar, fiscalizar, deliberar, mobilizar e controlar,
no mbito do sistema municipal de educao, as instituies pblicas e privadas de Educao
Infantil?
No intuito de consultar as deliberaes municipais, e tendo experimentado as dificuldades j
apontadas para o acesso a esse material, decidimos procurar as Secretarias Municipais de
Educao como caminho para chegar aos Conselhos. Pensvamos que a parceria SME/CME fosse
no s institucionalizada na medida em que os secretrios de educao ocupam, na maioria dos
casos, a presidncia do conselho , mas parte da dinmica de trabalho e funcionamento dos
sistemas de ensino, ou seja, o lugar de compartilhar questes, dvidas, experincias e dar
orientaes. Entretanto, encontramos, neste percurso, o quase total desconhecimento, por parte dos
representantes das SME, sobre as atividades do CME, da agenda mensal e do material produzido.
Houve casos em que o desabafo pela falta de informao muito nos surpreendeu: Ningum aqui
sabe onde fica o conselho!
1
. Tal fato nos permite supor que as SME tm uma atividade prpria e
no contam com o Conselho como parceiro nas questes e tenses que cercam o campo pesquisado.
Conforme Paro (2001, p.25),
(...) a gesto participativa e descentralizada, resultante do compromisso de todos, pressupe
uma prtica de discusso coletiva que envolve desde a diviso de responsabilidade e a
definio das funes de cada um at as decises sobre encaminhamentos e aes concretas.
As reflexes do autor tornam possvel levantar questes acerca da realidade encontrada, indagando
sobre como tem se dado a participao dos diferentes atores para legitimar as decises do
Conselho.
Embora todos os sistemas de ensino da Regio Metropolitana j estejam constitudos e os
conselheiros tenham tomado posse, tanto a regularidade das reunies como a organizao do
trabalho sugerem uma prtica pouco instituda e desordenada para boa parte deles, mostrando a
baixa institucionalidade dos mesmos. Em alguns Conselhos, observamos que no h reunies
sistemticas; em outros, o local disponibilizado para o seu funcionamento precrio e, muitas
vezes, no divulgado. Na maioria dos Conselhos, segundo os entrevistados, o secretrio de
educao ocupa o cargo de presidente nato da entidade. Faria (2010, p.75) aponta "os efeitos
perversos oriundos da indicao nata dos secretrios". Embora sua presena seja pouco usual nas
reunies, este fato tendeu a tornar mais burocratizada a relao com os pesquisadores e, qui, com
os prprios conselheiros.
De posse das deliberaes, um primeiro fato nos chamou a ateno. O texto legal, em alguns
municpios, , de fato, voltado apenas para a rede privada, no afetando a rede pblica.
Entendendo que o CME normatiza o sistema municipal de ensino, que compreende a rede pblica e
a privada, podemos indagar: Qual a participao do CME nas decises relacionadas ao setor
pblico? A que tem se limitado o papel do CME quando ele s delibera sobre as instituies
privadas?
A realidade encontrada apontou para indcios de que em alguns CME, tm se construdo uma viso
muito particular do que representa "ir ao sistema para se credenciar" universo j conhecido
pelas escolas privadas que pretendem se legitimar dentro do sistema educacional, mas pouco
vivenciado pelos integrantes da rede pblica. Ainda sobre a funo dos CME usual a prtica da
fiscalizao escolar que se limita a constatao de situaes, no se voltando para a orientao e
superviso das unidades escolares.
Avanos e recuos da Educao Infantil nos textos legais
A partir da anlise das deliberaes, as categorias j mencionadas foram delimitadas. Nossa busca
foi permeada no apenas pelo que havia em comum nos textos dos diferentes municpios, mas nas
diferenas existentes entre eles. Alguns textos acompanham as mudanas das legislaes que afetam
sobremaneira a Educao Infantil: Constituio Federal de 1988; a LDB n 9394/96; a Lei Federal
n 11.274/06, que dispe sobre a durao de 9 anos para o Ensino Fundamental e a Lei
11.114/2005, que dispe sobre a matrcula obrigatria a partir dos 6 anos de idade.
Em apenas um municpio, observamos a meno a publicaes do Ministrio da Educao como as
Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educao Infantil, alm dos decretos e pareceres prprios
de cada sistema de ensino, o que nos permite perceber uma maior preocupao com os avanos em
relao a esta etapa de ensino. Documentos atuais nos do pistas sobre o movimento existente no
municpio para pensar a presena ou ausncia das referncias Nacionais da Educao Infantil.
Avanos e recuos em relao organizao e ao funcionamento
Em relao organizao e ao funcionamento das instituies, h pontos nos textos legais que
remetem a uma identidade difusa, dando margem a arranjos no previstos na poltica nacional.
Vejamos:
A Educao Infantil ser oferecida em: I creches ou entidades equivalentes para crianas
de 0 a 3 anos e onze meses de idade; II pr-escolas, para crianas de 4 a 6 anos e onze
meses de idade; III Centros de Educao Infantil Comunitrios, para crianas de 0 a 6 anos e
onze meses, institudos por grupos de pessoas fsicas ou pessoas jurdicas que incluem na sua
entidade mantenedora representantes da comunidade, que no remuneram qualquer integrante
da entidade mantenedora e que prestam seus servios para uma clientela que tenha, pelo
menos, 75% de seus integrantes com renda familiar de at dois salrios mnimos. (Art. 3, inc.
III, Deliberao CME n 004, de 25 de julho de 2003, Itabora; Art. 3, Deliberao CME/DC
n 02/2005, Duque de Caxias)
O que seriam as entidades equivalentes? Como se configuram estas instituies? Tal referncia
remete ao modelo de atendimento difundido nos anos 1970, influenciado pelas premissas
compensatrias, fato que compromete a identidade e a qualidade das instituies, alm de implicar
restrio de entrada.
A deliberao dos municpios de Itabora e Duque de Caxias, no quesito referente aos Centros de
Educao Infantil Comunitrios, determina critrios para o direito vaga, especialmente
relacionados condio econmica da famlia. Entretanto, a oferta obrigatria de vagas em creches
e pr-escolas pautada em duplo direito: das crianas (LDB/96) e dos trabalhadores (CF/88).
Modelos excludentes violam os direitos das crianas Educao Infantil, no respondendo aos
princpios de igualdade de oportunidades e ao processo de democratizao da educao. Quais
foram os critrios considerados pelo municpio para a definio de prioridade de matrcula: o
direito das crianas? O direito de mes e pais? A situao social desses sujeitos? No tivemos
acesso ao arrazoado que fundamenta os princpios estabelecidos.
Quanto s orientaes em relao idade e a data de referncia para o ingresso das crianas nas
creches e pr-escolas, no foi possvel identificar orientaes em nenhuma das deliberaes
analisadas.
De acordo com a resoluo do Conselho Nacional de Educao CNE/CEB n 5 de 17/12/2009,
2 " obrigatria a matrcula na Educao Infantil de crianas que completam 4 ou 5 anos
at o dia 31 de maro do ano em que ocorrer a matrcula. 3 As crianas que completam 6
anos aps o dia 31 de maro devem ser matriculadas na educao Infantil.
J o Conselho Estadual de Educao do Rio de Janeiro indica como referncia a data de 31 de
dezembro. Esta desarticulao que podemos observar entre os entes federados nos possibilita
pensar sobre a importncia de conhecer a organizao que tem sido priorizada em cada municpio,
considerando que a opo de cada sistema traz implicaes polticas que impactam no cotidiano
das instituies: relao adulto/criana; reduo na idade de ingresso no Ensino Fundamental e na
pr-escola; reduo da carga horria de atendimento na Educao Infantil, entre outras.
Quanto ao horrio de funcionamento das instituies, os textos apresentam peculiaridades:
Parcial aquele em que o aluno frequenta um dos turnos de funcionamento; II. ampliado
aquele em que o aluno frequenta um dos turnos e amplia sua permanncia no estabelecimento,
sem, no entanto, completar o horrio do outro turno; III. integral aquele em que o aluno
frequenta o horrio correspondente aos dois turnos de funcionamento. (Art 3, Deliberao
E/CME n 15 de 29 de maio de 2007, Rio de Janeiro)
Como podemos observar, a oferta de atendimento no municpio do Rio de Janeiro pode ser parcial,
integral ou ampliada, mas a quantidade de horas que caracteriza cada turno no especificada no
texto da deliberao.
J no texto de So Gonalo, a seguir, so mltiplas as possibilidades de interpretao:
O regime de funcionamento das instituies de Educao Infantil atender s necessidades da
comunidade (Art. 17 Deliberao CME n 003/03e 006/06, So Gonalo)
O que se caracteriza como necessidade da comunidade? Como as instituies tm se organizado em
relao ao horrio de atendimento nas creches e pr-escolas, a partir da interpretao que fazem da
deliberao?
No municpio de Niteri, o regime de funcionamento poder ser:
Parcial, com, no mnimo, quatro horas at seis horas de atividades dirias, e/ou integral, com
atendimento acima de seis horas at doze horas dirias. (Art. 6, Deliberao CME n
009/2006 de Niteri)
Da forma como est expresso, a palavra at, ao referir-se ao horrio integral, nos possibilita
indagar se um atendimento de 6h e 30 min., por exemplo, pode ser considerado integral. Conforme
percebemos, h pouca clareza nos textos, no que tange ao horrio de permanncia das crianas nas
instituies, principalmente quando associado qualidade deste atendimento. primordial que se
pense a rotina destes espaos e a qualidade das experincias vividas pelas crianas e adultos.
Avanos e recuos em relao aos profissionais
Como forma de caracterizar o reconhecimento e o tratamento dos profissionais que compem as
equipes das instituies de Educao Infantil, so investigados, nos contedos destes textos, a
composio das equipes pedaggicas, a denominao que recebem e os requisitos exigidos para o
exerccio da funo.
No quadro a seguir, so apresentadas as orientaes contidas no texto das deliberaes, no que
tange aos requisitos necessrios para o exerccio da funo de cada um dos componentes das
instituies de Educao Infantil.
Quadro I Composio das equipes pedaggicas das creches e pr-escolas, segundo as
deliberaes municipais
Municpio Requisitos
Itabora Um educador habilitado em curso de graduao em
Pedagogia ou de Ps-Graduao em Administrao Escolar;
Um educador para docncia ou nvel mdio, na modalidade
Normal recomenda-se especializao ou experincia em
Educao Infantil.
Niteri Direo Graduao em Pedagogia ou Ps em
Administrao Escolar;
Coordenao Graduao em Pedagogia;
Professor Nvel superior (licenciatura plena ou Nvel
Mdio, modalidade Normal).
Rio de
Janeiro
Direo Formao em curso de Pedagogia ou Ps-
Graduao em Administrao Escolar;
Professor Nvel Mdio, modalidade Normal, ou curso
superior com habilitao para o magistrio na Educao
Infantil;
Auxiliares Ensino fundamental;
Coordenadores Nvel Mdio, modalidade Normal, Ps-
Graduao em Educao ou nvel superior, licenciatura ou
bacharelado em Pedagogia.
So
Gonalo
Diretor com habilitao em Pedagogia ou Ps-Graduao;
Professor (coordenador) nvel superior Ps-Graduao, em
Educao Infantil e licenciatura plena com experincia
comprovada de dois anos em fundamental;
Obs.: Para creche de 0 a 2 assistente de creche com a
formao mnima em Ensino Fundamental e com experincia
comprovada de, no mnimo, 2 anos nessa faixa etria;
Educao Infantil:
Professor Ensino Mdio Curso Normal;
Auxiliares Ensino Fundamental.
Duque de
Caxias
Um educador com, pelo menos, o curso de formao de
professores de nvel Mdio, participando da Direo;
Um educador com, pelo menos, o curso superior em
Pedagogia, para criar, coordenar, supervisionar e avaliar sua
Proposta Pedaggica;
Um educador por turma com, pelo menos, o curso de
formao de professores de Nvel Mdio e recomendada a
escolaridade mnima de Ensino Fundamental para todo o
pessoal auxiliar.
Fonte: Deliberaes municipais de Duque de Caxias (2005); Itabora (2003); Niteri (2006); Rio
de Janeiro (2007), So Gonalo (2003 e 2006)
A anlise do quadro permite algumas consideraes. Em relao ao cargo de auxiliar, para o qual
se exige apenas o Ensino Fundamental, vale uma pesquisa especfica sobre a situao funcional
destes profissionais. As deliberaes dos municpios do Rio de Janeiro e de Duque de Caxias no
especificam se tais profissionais atuaro na creche ou na pr-escola, permitindo indagar: O auxiliar
o profissional que ajuda o professor ou o prprio regente da turma? Quais so as atribuies
deste profissional? Qual a exigncia para o exerccio dessa funo?
No municpio de So Gonalo, por exemplo, fica claro que este profissional atuar na creche, o que
nos permite questionar se h exclusividade e, em caso afirmativo, sobre a importncia educativa da
creche neste municpio, quando se admite que o profissional que atua diretamente com a criana
no tenha formao especfica para o exerccio desta funo.
O texto desta deliberao d outro indcio quanto ao desconhecimento do lugar da creche no mbito
legal:
Para creche de 0 a 2: assistente de creche com a formao mnima em Ensino Fundamental e
com experincia comprovada de no mnimo 2 anos nessa faixa etria. Educao Infantil:
Professor Ensino mdio Curso Normal / Auxiliares Ensino Fundamental.
Como podemos observar, creche e Educao Infantil so tratadas como se fossem duas etapas
excludentes. O texto d margem para entender que, ao referir-se a Educao Infantil, o intuito era o
de mencionar a pr-escola.
Essa diversidade revela a existncia de diferentes vises sobre a funo das instituies de
Educao Infantil, bem como do profissional da creche, apontando para uma tendncia em que a
realidade da Educao Infantil ainda marcada por uma ciso entre creche e pr-escola, na qual a
creche tem ocupado o lugar mais frgil.
De acordo com a (LDB/96), creche e pr-escola integram a Educao Infantil, ambas com a mesma
funo: a creche para as crianas at trs anos de idade e a pr-escola para as crianas de quatro a
seis anos de idade. Quanto formao dos profissionais, o Art.62 da LDB 1996, indica que:
A formao de docentes para atuar na Educao Bsica far-se- em nvel superior, em curso
de licenciatura, de graduao plena, em universidades e institutos superiores de educao,
admitida, como formao mnima para o exerccio do magistrio na Educao Infantil e nas
quatro primeiras sries do Ensino fundamental, a oferecida em nvel mdio, na modalidade
Normal.
Como se pode observar, no h ciso na lei quanto formao do profissional que ir atuar na
Educao Infantil, sendo sua carreira equiparada do professor do Ensino Fundamental. Em tal
direo, esse profissional passou a ter direito a um plano de carreira e a todas as conquistas da
categoria, por meio da Lei n 11.738, de 17 de julho de 2008, que institui o salrio nacional para os
professores da Educao Bsica pblica.
Ainda quanto ao profissional que ir atuar junto s crianas, a publicao "Poltica Nacional de
Educao Infantil pelos direito das crianas de 0 a 6 anos educao" (2006, p.22), traz a seguinte
orientao: "Extinguir progressivamente os cargos de monitor, auxiliar, atendente, entre outros,
mesmo que ocupados por profissionais concursados em outras secretarias ou na secretaria de
Educao e que exercem funes docentes".
Assim, legislaes, planos, diretrizes e polticas atuais que regulamentam a Educao Infantil
definem que os profissionais que atuam diretamente com as crianas so denominados professores,
o que permite compreender que uma deliberao, quando nomeia de educador ou auxiliar outros
profissionais que tambm atuam como docentes, legitima prticas que caminham na contramo dos
avanos conquistados por esta etapa de ensino.
Pesquisas revelam que na construo de uma poltica para a formao de profissionais da
Educao Infantil que se situam os maiores desafios desta etapa de ensino, da a importncia de se
ressaltar que as orientaes expressas nas deliberaes devem apontar para esta questo. A
desvalorizao da formao dos profissionais, no mbito dos textos legais analisados, caracteriza
um cenrio de precariedade profissional, o que pode ser apontado como um desafio para os
sistemas municipais de ensino.
Avanos e recuos em relao aos espaos, instalaes e
equipamentos
Analisar as orientaes presentes nas deliberaes em relao aos espaos internos e externos
destinados realizao das atividades com as crianas configura-se na busca de uma compreenso
sobre como estas orientaes exprimem e consolidam suas opes pedaggicas.
De que forma as orientaes contidas nas deliberaes se entrelaam com as publicaes oficiais
que tratam dos espaos das instituies como possibilidade de experimentao e descoberta das
crianas? Segundo Lima (1989), o espao no se define somente pela metragem ou por suas
dimenses objetivas, mas pela forma como experimentado, transformando-se em ambiente de
interaes e vida.
Na mesma perspectiva de se perceber a importncia dos espaos das creches como forma de
reconhecimento de suas especificidades, Gomes da Silva (2006, p.4), na pesquisa desenvolvida
sobre a qualidade dos espaos fsicos em duas creches pblicas, pontua que estes devem ser
construdos:
(...) para a criana em suas competncias arquitetnicas, com a criana, na medida em que esta
quem vai atuar neste palco de aes atravs de suas experincias dirias, e este deve ser "da
criana", considerando a construo do conhecimento na Educao Infantil.
Em nossa anlise, pensaremos o espao como lugar socialmente construdo, onde as manifestaes,
expresses e pontos de vistas das crianas sero valorizados, onde estas sero vistas com
especificidades prprias.
Considerando que os espaos exprimem marca de cultura, focaremos a importncia dada nos textos
legais ao brinquedo e brincadeira.
Os aparelhos fixos de recreao so opcionais, mas existindo, devem atender s normas de
segurana do fabricante e ser objeto de conservao e manuteno peridicas. (Art.11,
Deliberao n 004 de 25 de julho de 2003, Itabora e Art. 8 Deliberao CME/DC n
02/2005 de Duque de Caxias)
(...) V instalaes sanitrias completas, suficientes e prprias para uso das crianas e uso
dos adultos; VI bebedouro em nmeros suficientes, equipados com filtro e de fcil acesso e
manuseio para as crianas; VI bebedouros em nmero suficiente, equipados com filtro e de
fcil acesso e manuseio para as crianas; VI berrio, se for o caso, provido de beros
individuais, com espao mnimo de meio metro entre eles (dentro das normas especficas para
este mobilirio), rea livre para estimulao e movimentao das crianas, locais para
amamentao e para higienizao, com balco e pia, alm de espao para o banho de sol das
crianas; VII rea coberta destinada recreao dirigida e rea verde, ainda que sob a
forma de canteiros, cujas plantas no ofeream riscos sade; VIII aparelhos fixos de
recreao opcionais, que atendam s normas de segurana com conservao e manuteno
peridica; IX extintores de incndio, revisados, atendendo ao prazo de validade.
Recomendamos que: a) no devem ser usados carpetes, tapetes ou cortinas; b) os pisos devem
ser antiderrapantes; c) as tomadas e interruptores de luz estejam protegidos com material
prprio; d) na existncia de escadas, antiderrapantes nos degraus e corrimo para apoio e
segurana. (Art. 15, Deliberao CME n 003/03 e 006/06, So Gonalo)
Como podemos observar, nestes municpios os aparelhos de recreao so "opcionais". Nas
deliberaes dos municpios de Itabora e Duque de Caxias no h meno da importncia destes
para a realizao das atividades. No municpio de So Gonalo, apesar de fazer meno a estes
espaos, podemos perceber que a prioridade o cuidado. De forma detalhada, especificam-se
recomendaes com tomadas, carpetes e escadas. Reconhecemos a importncia de que estes
espaos sejam seguros, mas esta segurana no pode prevalecer em detrimento dos brinquedos e da
brincadeira das crianas, que aparecem como secundrios na estrutura das instituies. A
brincadeira, como atividade essencial das crianas, como lugar da imaginao, do faz-de-conta,
como espao de potencialidade, no tem tido primazia no contexto de alguns municpios. notria,
por um lado, uma viso de cunho assistencialista, que prioriza higiene, saneamento e segurana e,
por outro, um modelo escolarizante que desqualifica a importncia do brincar e do brinquedo no
mbito educacional.
J na deliberao de Niteri, podemos observar uma maior preocupao para que os espaos
atendam s especificidades das crianas:
Os espaos internos devero atender s diferentes funes da unidade de educao infantil e
conter uma estrutura bsica que contemple: espao para recepo e secretaria; sala de
professores e sala para servios pedaggicos, administrativos e de apoio; salas para
atividades com 1m
2
de rea livre por criana, mobilirio e equipamentos adequados e ao
alcance das crianas; sala de atividades para os bebs com beros individuais; rea livre para
movimentao das crianas; locais para amamentao e higienizao com balco e pia;
cozinha e refeitrio com instalaes e equipamentos para o preparo de alimentos e instalaes
sanitrias apropriadas com chuveiros e sanitrios. Os espaos externos devero contemplar
reas verdes e reas completas com local para banho de sol matinal e atividades externas de
expresso fsica, artstica e de lazer. As unidades de educao infantil que possurem piscina,
canteiro ou tanques com areia, devero obedecer legislao prpria no tocante s normas de
conservao e segurana relativos a esses espaos. (Art. 19, Deliberao CME n 009/2006
de Niteri)
Diferentemente dos outros textos, h relevncia de segurana, saneamento e de mobilirio e
equipamentos adequados e ao alcance das crianas, como tambm de espaos externos que
contemplem reas verdes e reas completas com local para banho de sol matinal e atividades
externas de expresso fsica, artstica e de lazer.
As deliberaes expressam polticas municipais que definem as prioridades da Educao Infantil
nos espaos onde as crianas passam grande parte de seus dias, em perodos de at 10h. Elas
configuram-se em orientaes para edificaes, organizao e projetos pedaggicos das
instituies que atendem as crianas. Desta forma, devem priorizar orientaes que garantam a
qualidade destes espaos.
Consideraes finais
Analisar os textos das deliberaes municipais que fixam normas para a organizao das
instituies de Educao Infantil foi o caminho percorrido para atentarmos s configuraes
municipais acerca do atendimento das crianas, como tambm s concepes dos Conselhos
Municipais de Educao sobre esta etapa da educao no mbito dos sistemas de ensino.
Como salientamos, em apenas dois municpios a deliberao destinada s instituies pblicas e
privadas, enquanto nos demais o texto se volta exclusivamente rede privada, o que nos permite
pensar sobre a parcialidade e a fragmentao da funo dos CME na configurao dos sistemas de
ensino. A ideia dos Conselhos a de contribuir para o desenvolvimento da poltica educacional,
garantindo a melhoria do servio, tanto no que diz respeito cobertura quanto qualidade
oferecida, tendo como base os documentos, as diretrizes e os parmetros nacionais e estaduais,
inspirados no regime de colaborao preconizado na (CF/88) e na (LDB/96).
Apesar do anncio de uma preocupao com um trabalho que contribua para o desenvolvimento
integral das crianas, as orientaes presentes nos textos legais quanto organizao destas
instituies so contraditrias. Em relao brincadeira, por exemplo, embora sua importncia
seja citada, observa-se que no h obrigatoriedade de existncia de brinquedos, um desafio em
alguns municpios. Em nenhum texto analisado identificamos especificaes quanto ao material de
fabricao dos brinquedos, tal como observado em relao a outros objetos que constituem o
espao das instituies.
Poucos textos trazem orientaes que convidem as instituies para a construo de um espao
onde haja uma rotina frequente entre a natureza, as crianas e os adultos que ali convivem.
Outra questo que merece destaque remete aos cargos que ocupam os profissionais que atuam
diretamente com as crianas, o que reflete a concepo de educao do municpio. A existncia de
auxiliares e assistentes exercendo a funo docente sem a formao exigida para o exerccio do
magistrio, prevista nos textos legais, uma medida contrria aos avanos e conquistas da rea.
Deliberaes que orientam sobre o funcionamento de instituies pblicas e privadas onde a
formao dos profissionais no seja uma prioridade contribuem no s para a desqualificao do
trabalho, como tambm para uma realidade onde estes profissionais no dispem de melhores
condies de trabalho, como plano de carreira, reconhecimento salarial e carga horria justa.
O lugar de atuao destes profissionais creche ou pr-escola oferece aportes para
questionarmos se h indcios de uma ciso nesta modalidade de ensino, onde, historicamente, a
creche tem ocupado um lugar inferior, com caractersticas de atendimento de cunho assistencialista,
no qual parece desnecessrio investir na formao dos profissionais.
O que se percebe no texto de algumas deliberaes analisadas a distncia entre o que proposto
para um trabalho que respeite os direitos das crianas e o que se tem traduzido em orientaes em
alguns municpios. Se h um consenso entre pesquisadores e Estado sobre o carter educativo da
Educao Infantil, o mesmo no acontece em relao definio do que isso significa nas aes
concretas.
Em alguns municpios, as estratgias que vm sendo adotadas esto longe de alcanar os objetivos
da realizao de um atendimento que contemple as especificidades das crianas. A realidade
parece muito aqum de consolidar a efetiva democratizao no acesso aos direitos fundamentais.
O sistema pblico e o modo como as crianas so culturalmente percebidas em cada sociedade
afetam a concretizao de seus direitos. O discurso social e poltico atual o de uma infncia de
direitos, e concretiz-lo constitui, ainda, um desafio distante da realidade de alguns municpios.
BETLINSKI, C. Conselhos Municipais de Educao: Participao e cultura politica. So Paulo,
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Conselho Municipal de Educao/Duque de Caxias. Deliberao n 02/2005, Duque de Caxias
(mimeo).
Conselho Municipal de Educao /Itabora. Deliberao n 004, de 25 de julho de 2003, Itabora
(mimeo).
Conselho Municipal de Educao /Niteri. Deliberao n 009/2006, Niteri (mimeo).
Conselho Municipal de Educao /Rio de Janeiro. Deliberao n 15, de 29 de maio de 2007, Rio
de Janeiro (mimeo).
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CURY, Carlos R. J. O princpio da gesto democrtica na educao (2005). Disponvel em:
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I Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro.
II Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro.
III Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro.
1 Este foi o depoimento de uma das entrevistadas, integrante de uma Secretaria Municipal de
Educao.
A qualidade do ensino fundamental no contexto do PAR
em municpios brasileiros
Regina Tereza Cestari de Oliveira
I
Introduo
Este texto aborda o processo de implantao do Plano de Aes Articuladas (PAR), integrante do
Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), lanado em 2007, no segundo mandato do governo
Luiz Incio Lula da Silva (2007-2010), em municpios de Mato Grosso do Sul (MS). Para tanto,
apresenta resultados de pesquisa
1
focalizando as aes definidas no PAR pelos cinco municpios
mais populosos do estado, na Dimenso gesto educacional rea 2 "Desenvolvimento da
Educao Bsica: aes que visem a sua universalizao, a melhoria da qualidade do ensino e da
aprendizagem assegurando a equidade nas condies de acesso e permanncia e concluso na idade
adequada" (BRASIL, 2008). As principais fontes de pesquisa
2
so documentos oficiais constitudos
pelo PDE e pelos Planos de Aes Articuladas de municpios do estado selecionados para estudo
(ver Quadro 3).
Quadro 1: Critrios de pontuao no PAR
Pontuao Critrios
4 A descrio aponta para uma situao positiva, ou seja, para este
indicador no sero necessrias aes imediatas.
3 A descrio aponta uma situao satisfatria, com mais aspectos
positivos do que negativos, ou seja, so desenvolvidas,
parcialmente, aes que favorecem o desempenho do indicador.
2 A descrio aponta para uma situao insuficiente, com mais
aspectos negativos do que positivos; sero necessrias aes
imediatas a estas, podero contar com o apoio tcnico e ou
financeiro do MEC.
1 A descrio aponta para uma situao crtica, de forma que no
existem aspectos positivos, apenas negativos ou inexistentes. Sero
necessrias aes imediatas e estas podero contar com o apoio
tcnico e ou financeiro do MEC.
Fonte: BRASIL (2008, p. 9-10). Quadro elaborado para este texto.
Quadro 2: Dimenso 1 Gesto Educacional rea 2
rea Indicadores
2. Desenvolvimento da Educao Bsica: aes que visem a
sua universalizao, a melhoria das condies de qualidade
da educao, assegurando a equidade nas condies de
acesso e permanncia e concluso na idade adequada.
Implantao e
Organizao do
Ensino
Fundamental de
09 anos
Existncia de
atividades no
contraturno
Divulgao e
Anlise dos
resultados das
avaliaes
oficiais do MEC
Fonte: BRASIL (2008, p.10). Quadro elaborado para este texto.
Quadro 3 Municpios de Mato Grosso do Sul selecionados para investigao.
Municpio Localizao Populao
Estimada
2007/IBGE
Populao
2010/IBGE
IDEB
(2007)
Anos
Iniciais do
E.F
IDEB
(2007)
Anos
Finais do
E.F
Campo
Grande
Regio Centro
Oeste do estado
724. 524
habitantes
766.461
habitantes
5,1 4,5
Dourados Sul do estado 181. 869
habitantes
191.638
habitantes
4,1 3,5
Corumb Noroeste do
estado, fronteira
com a Bolvia.
96. 373
habitantes
102.209
habitantes
3,4 3,0
Trs
Lagoas
Extremo leste do
estado
85. 914
habitantes
98.311
habitantes
4.0 3,4
Ponta
Por
Oeste do estado,
na fronteira com
o Paraguai.
72.207
habitantes
76.944
habitantes
4,0 3,7
Fonte: Quadro elaborado para este texto. Disponvel em:<www.ibge.gov.br> e
<www.inep.gov.br>. Acesso em: 5 jun., 2010.
Disponvel em: <www.ibge.br/dados_divulgados>. Acesso em: 5 nov., 2010.
Trata-se, portanto, de recorte de pesquisa sobre a poltica educacional brasileira, no mencionado
perodo, e suas implicaes para a educao bsica no mbito dos municpios, o que implica
entend-la, enquanto poltica de corte social, mediatizada pelas lutas, presses e conflitos, que,
conforme Vieira (2001), em geral, envolve direitos sociais, projetos, diretrizes, oramentos,
executores, resultados, impactos, entre outros.
A anlise aqui toma como ponto de partida a concepo apresentada por Dourado e Oliveira
(2009, p. 203), de que "[...] qualidade um conceito histrico que se altera no tempo e no espao,
ou seja, o alcance do referido conceito vincula-se s demandas e exigncias sociais de um dado
processo histrico".
Na educao brasileira, do ponto de vista histrico, podem-se perceber trs significados distintos
de qualidade: um primeiro, condicionado pela oferta limitada de oportunidades de escolarizao;
um segundo, relacionado ideia de fluxo, definido como nmero de alunos que progridem ou no
dentro de determinado sistema de ensino; e, finalmente, a ideia de qualidade associada aferio
de desempenho mediante testes em larga escala. (OLIVEIRA; ARAJO, 2005).
importante assinalar que o tema qualidade da educao, ao lado da obrigatoriedade,
historicamente associados garantia e a efetivao do direito a educao, ganharam maior
reconhecimento no contexto de redemocratizao da sociedade brasileira, ao longo dos anos 1980,
e ambos vo estar presentes na Constituio Federal de 1988
3
. (BRASIL, 2008). A referida
Constituio
4
determina entre outros princpios do ensino, a "garantia de padro de qualidade"
(inciso VII do artigo 206), o que implica assegurar no s o acesso e a permanncia no ensino
fundamental.
A qualidade da educao nos documentos dos anos 1990
Vale lembrar que a universalizao da educao bsica com qualidade foi objeto dos acordos
estabelecidos na Conferncia Mundial de Educao para Todos realizada de 5 a 9 de Maro de
1990, em Jomtien, Tailndia, financiada pela Organizao das Naes Unidas (UNESCO), Fundo
das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF), Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) e Banco Mundial. "Os 155 governos que subscreveram a declarao ali
aprovada comprometeram-se a assegurar "uma educao bsica de qualidade a crianas, jovens e
adultos". (SHIROMA; MORAES; EVANGELISTA, 2002, p. 57).
As bases polticas e ideolgicas para a educao lanadas nessa Conferncia delinearam a
elaborao do Plano Decenal de Educao para Todos, em 1993, no Governo Itamar Franco (vice-
presidente de Collor e seu sucessor, aps o impeachment do mesmo), na gesto do ministro da
Educao, Murlio de Alencar Hingel. Esse Plano estipulava uma srie de aes com o objetivo de
melhorar a educao brasileira, e destacava do conjunto dos esforos sobre a oferta de ensino, a
permanncia e o sucesso na escola como o maior desafio a ser enfrentado no final do sculo XX,
enfatizando que alm de elevar o nvel de produtividade escolar, teria amplo impacto sobre o
acesso. Desse modo, expressa, entre outros, que "[...] O desenvolvimento de medidas de melhoria
da qualidade da iniciao escolar (quatro sries iniciais), associado a avanos resultantes de
programas curriculares inovadores, permitir ganhos progressivos no fluxo escolar". (BRASIL,
1993, p. 47-48).
Aps tramitao dos projetos de lei no Congresso nacional (Cmara dos Deputados e Senado
Federal) entre 1988 e 1996 (OLIVEIRA, 1997), a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
(LDBEN), n 9394, sancionada, sem vetos, pelo presidente da Repblica, Fernando Henrique
Cardoso, em 20 de dezembro de 1996, define em seu art. 4, que o dever do Estado com educao
escolar pblica ser efetivado mediante a garantia, entre outros, de "padres mnimos de qualidade
de ensino, definidos como a variedade e quantidade mnimas, por aluno, de insumos indispensveis
ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem" (Inciso IX). (BRASIL, 1996). Em
decorrncia da LDB, o Plano Nacional de Educao aprovado em 9 de janeiro de 2001 define
como objetivo, entre outros, a melhoria da qualidade do ensino em todos os nveis. (BRASIL,
2002).
A partir da promulgao da LDB, a adoo de ciclos de escolarizao, a promoo continuada e os
programas de acelerao da aprendizagem foram difundidos no sentido de regularizar o fluxo no
ensino fundamental, estes, porm, j vinham sendo adotados em vrios estados e municpios desde
a dcada de 1980. (OLIVEIRA; ARAJO, 2005).
Nas ltimas dcadas do sculo XX, o atendimento de toda a populao ao ensino fundamental no
pas praticamente universalizou-se. "Alm disso, durante a dcada de 1990, foi reincorporada
parcela substantiva de alunos anteriormente excludos ou que no haviam, ainda, ingressado no
sistema escolar". (OLIVEIRA, 2007, p. 669).
Nos governos de 1990, mas, sobretudo o governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), o
programa de reformas educativas foi extenso, com vistas a promover uma educao de qualidade
para todos. Nesse governo, foram implantadas mudanas educacionais que seguiram as orientaes
expressas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Esse Plano apresenta a proposta de
substituio no padro burocrtico de gesto pblica, pela introduo do que se denominou
administrao pblica gerencial como soluo para os problemas de clientelismo, burocratismo e
patrimonialismo. (BRASIL, 1995).
Nesse contexto, com a institucionalizao da avaliao em larga escala, um dos principais pilares
das polticas educacionais, como o Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB)
5
, desde
ento os resultados dessa avaliao foram tomados como a principal referncia para a qualidade da
educao. (FONSECA, 2009).
A qualidade da educao constitui-se eixo central nos planos do governo seguinte, eleito para o
perodo 2003-2007.
O PDE no governo Lula e a qualidade da educao bsica
O governo Luiz Incio Lula da Silva (2003-2007) apresenta a justia social como marco
doutrinrio. A mensagem do presidente no Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 expressa esse termo
ao assinalar "A essncia deste Plano Plurianual fazer da justia social a nova alavanca do
desenvolvimento". (BRASIL, 2003).
Em sua segunda gesto, o presidente afirma no PPA 2008-2011: "O Plano Plurianual que apresento
ao Congresso Nacional e sociedade brasileira responde ao desafio de acelerar o crescimento
econmico, promover a incluso social e reduzir as desigualdades regionais". (BRASIL, 2007a, p.
1). Nesse sentido, o documento aponta as principais prioridades para viabilizar a estratgia de
desenvolvimento, ou seja:
a) as polticas pblicas voltadas para o crescimento e a promoo da distribuio de renda;
b) a elevao da qualidade da educao;
c) o aumento da produtividade e da competitividade;
d) a expanso do mercado de consumo de massa;
e) a utilizao da diversidade dos recursos naturais de forma sustentvel;
f) a melhoria da infra-estrutura, inclusive urbana (em particular nas regies; metropolitanas);
g) a reduo das desigualdades regionais;
h) a segurana e o fortalecimento da democracia e da cidadania. (BRASIL, 2007a, p.13).
Segundo as prioridades definidas, o governo federal destaca trs agendas prioritrias: o Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC), o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) e a
Agenda Social. Como parte dessa agenda estratgica, apresenta a execuo do PDE que, segundo o
PPA 2008-2011, "[...] rene um conjunto de iniciativas articuladas sob uma abordagem do sistema
educativo nacional, cuja prioridade a melhoria da qualidade da educao bsica". (BRASIL,
2007a, p. 18).
O Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) foi lanado pelo Ministrio da Educao (MEC),
em 24 de abril de 2007, ao mesmo tempo em que a promulgao do Decreto n. 6.094, instituiu o
Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, dispositivo legal que pe em vigncia o PDE.
Segundo este Decreto (Art. 1) o "Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao
(Compromisso) a conjugao dos esforos da Unio, Estados e Municpios, atuando em regime
de colaborao das famlias e da comunidade, em proveito da melhoria da qualidade da educao
bsica" (BRASIL, 2007b). Essa qualidade ser aferida, objetivamente com base no ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB)
6
.
Segundo documento, o PDE possui 30 aes que se articulam com aes previstas no Plano
Nacional de Educao de 2001. No entanto, na anlise de Saviani (2009), ao confrontar a estrutura
do Plano Nacional de Educao (PNE) com a do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), o
segundo no constitui um plano, em sentido prprio, na medida em que:
[...] Ele se define, antes, como um conjunto de aes que, teoricamente, se constituiriam em
estratgias para realizao dos objetivos e metas previstos no PNE. Com efeito, o PDE d
como pressuposto o diagnstico e o enunciado das diretrizes, concentrando-se na proposta de
mecanismos que visam realizao progressiva de metas educacionais. Tive, porm, que
introduzir o advrbio 'teoricamente' porque, de fato, o PDE no se define como uma estratgia
para o cumprimento das metas do PNE. Ele no parte do diagnstico, das diretrizes e dos
objetivos e metas constitutivos do PNE, mas se compe de aes que no se articulam
organicamente com este. (SAVIANI, 2009, p. 26).
A recepo ao PDE, conforme Saviani (2009) foi favorvel por parte da opinio pblica, assim
como contou com ampla divulgao na imprensa, sendo que o principal aspecto responsvel pela
repercusso positiva refere-se questo da qualidade de ensino. No entanto, segundo o autor, a
lgica que embasa a proposta do Compromisso Todos pela Educao pode ser traduzida como uma
espcie de "pedagogia de resultados". Nas palavras do autor,
[...] o governo equipa-se com instrumento de avaliao de produtos, forando, com isso, que o
processo se ajuste s exigncias postas pela demanda das empresas.
, pois, uma lgica de mercado que se guia, nas atuais circunstncias, pelos mecanismos das
chamadas 'pedagogia das competncias' e da 'qualidade total'. Esta, assim como nas empresas,
visa obter a satisfao total dos clientes e interpreta que, nas escolas, aqueles que ensinam so
prestadores de servio; os que aprendem so clientes e a educao um produto que pode ser
produzido com qualidade varivel.
No, entanto, de fato, sob a gide da qualidade total, o verdadeiro cliente das escolas a
empresa ou a sociedade, e os alunos so produtos que os estabelecimentos de ensino fornecem
aos seus clientes. Para que esse produto se revista de alta qualidade, lana-se mo do 'mtodo
da qualidade total', que, tendo em vista a satisfao dos clientes, engaja na tarefa todos os
participantes do processo, conjugando suas aes, melhorando continuamente suas formas de
organizao, seus procedimentos e seus produtos. (SAVIANI, 2009, p. 30-31).
Na mesma linha, assinalam Shiroma, Garcia e Campos (2011, p. 234), o PDE foi lanado em
consonncia com o ideal de educao de qualidade, que se traduz em indicadores mensurveis
obtidos por meio de avaliaes externas, defendido pelo "Todos pela Educao", organizado a
partir do empresariado brasileiro
7
.
O que se quer reter aqui que o PDE traz a preocupao em atacar o problema qualitativo da
educao bsica brasileira, expressa em trs programas: "o IDEB", "o Provinha Brasil" e o "Piso
do Magistrio", lanados no dia 24 de abril de 2007. Alm dos programas institudos por ocasio
do lanamento do PDE, outras trs aes de apoio ao desenvolvimento da educao bsica foram
lanadas posteriormente: "Contedos Educacionais", "Livre do Analfabetismo" e "PDE Escola".
(SAVIANI, 2009).
De acordo, ainda, com o referido Decreto, em seu art. 5, cada ente federativo adere ao Plano de
Metas "Compromisso Todos pela Educao", de forma voluntria, e assume a responsabilidade de
promover a melhoria da qualidade da educao bsica em sua esfera de competncia. (BRASIL,
2007b).
A adeso ao Compromisso por parte dos governos subnacionais, requer a elaborao do Plano de
Aes Articuladas (PAR), um dos programas constituintes do PDE, difundido como um plano de
cooperao entre municpios, estados, Distrito Federal e Unio, pelo mencionado Decreto.
Conforme o Art. 9 "O PAR o conjunto articulado de aes, apoiado tcnica ou financeiramente
pelo Ministrio da Educao, que visa o cumprimento das metas do Compromisso e a observncia
das suas diretrizes". (BRASIL, 2007b).
Segundo o documento, o PAR, portanto, tem carter plurianual construdo com o auxlio da equipe
tcnica do MEC, baseado em diagnstico que identificar as medidas mais apropriadas para a
gesto do sistema, tendo em vista melhoria da qualidade da educao bsica, com base nas
seguintes dimenses: gesto educacional; formao de professores e dos profissionais de servio e
apoio escolar; prticas pedaggicas e avaliao e infraestrutura fsica e recursos pedaggicos
(BRASIL, 2007b). Assim, os recursos a serem transferidos aos entes federados, por parte da
Unio, esto condicionados ao cumprimento das metas e das exigncias constantes para adeso ao
Compromisso.
Cada dimenso compe-se de reas e de indicadores de qualidade. Todos os indicadores so
pontuados segundo critrios, correspondentes a quatro nveis, conforme descrito no quadro 1.
A Dimenso gesto educacional constituda das seguintes reas: gesto democrtica
articulao e desenvolvimento do Sistema de Ensino; desenvolvimento da educao bsica aes
que visem a sua universalizao, a melhoria das condies de qualidade da educao, assegurando
a equidade nas condies de acesso e permanncia; comunicao com a Sociedade; suficincia e
estabilidade da equipe escolar; gesto de Finanas (BRASIL, 2008). No quadro 2 explicita-se a
Dimenso gesto educacional, de modo especfico a rea 2, foco deste texto, e os trs indicadores
de qualidade.
De acordo com o site do MEC, todos os 26 estados, o Distrito Federal e os 5.563 municpios
assinaram o Termo de adeso ao Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao
8
. Em Mato
Grosso do Sul, os municpios selecionados para a pesquisa aderiram ao Compromisso em 2007 e
indicaram as aes referentes s quatro dimenses, conforme as orientaes do MEC para a
elaborao do PAR. (OLIVEIRA, 2012).
A qualidade do ensino fundamental no PAR em municpios sul-
mato-grossenses
Ressalte-se que os cinco municpios de Mato Grosso do Sul
9
selecionados para pesquisa, esto
localizados em diferentes regies do estado e tm acima de 50.000 habitantes: Campo Grande,
capital do estado (com 31,99% da populao estadual), (Dourados com 8,04%), Corumb (com
4,21%), Trs Lagoas (com 3,79%) e Ponta Por (com 3,22%). Todos os demais municpios tm
menos de 50.000 habitantes
10
.
Assinala-se que somente no Municpio de Campo Grande o IDEB, em 2007, apresentava-se acima
da mdia nacional, ou seja, 4,2 nos anos iniciais e 3,8 nos anos finais do Ensino Fundamental.
(INEP, 2010).
Dos cinco municpios selecionados, quatro deles (Campo Grande, Dourados, Corumb e Ponta
Por) j tinham institudo o Sistema Municipal de Ensino e o Conselho Municipal de Educao,
embora o Municpio de Ponta Por, no tivesse, ainda, concretizado a implantao desse Conselho,
por ocasio da elaborao do PAR. O Municpio de Trs Lagoas instituiu, posteriormente, tanto o
Sistema, como o Conselho Municipal de Educao (OLIVEIRA, 2012).
No mbito da Dimenso gesto educacional rea 2 observa-se que o Municpio de Campo
Grande no priorizou nenhum indicador relacionado a essa rea de atuao (CAMPO GRANDE,
2007a). Infere-se que os gestores do municpio entenderam que para a mesma, no haveria
necessidade de aes imediatas. A Rede Municipal conta, inclusive, com um sistema de avaliao
prprio, isto , o Programa Municipal de Avaliao de Desempenho dos Alunos (PROMOVER).
(CAMPO GRANDE, 2007b) e, dessa forma, na percepo desses gestores, j divulgam os
resultados das avaliaes externas (ANTUNES, 2012).
Observa-se, tambm, que nenhum dos municpios priorizou o Indicador "Implantao e
Organizao do Ensino Fundamental de 09 anos" (BRASIL, 2008), o que possvel concluir que j
tivessem efetivado as demandas constantes nesse Indicador.
O Municpio de Dourados definiu o Indicador 2 "Existncia de atividades no contraturno",
estabelecendo a pontuao 2, ou seja,
2 Quando menos de 50% das escolas da rede oferecem atividades no contraturno;
contemplam unicamente alunos matriculados em uma das etapas do Ensino Fundamental; esto
ligadas apenas ao lazer e no so monitoradas por professores, coordenadores pedaggicos ou
outros profissionais; tambm no esto contempladas no PME e nos PP (BRASIL, 2008).
A justificativa apresentada para essa pontuao a de que "Menos de 50% das escolas oferecem
atividades no contra-turno, e quando oferecidas so monitoradas por professores, coordenadores e
monitores", o que aponta para uma situao insuficiente, segundo o critrio definido. Para isso,
decidiu "Expandir as atividades de contraturno nas escolas da rede, observando a articulao das
atividades com o PP de cada escola" e definiu como estratgias de implementao: estabelecimento
de parceria para a realizao de curso de formao de gestores escolares para a educao integral
e integrada; implementao do atendimento aos alunos com dificuldades de aprendizagem, com
deficincia, transtornos globais de desenvolvimento ou altas habilidades/superdotao; curso de
formao para a equipe escolar para implementar as atividades no turno complementar por meio do
Programa Mais Educao. (DOURADOS, 2007).
Constata-se que o Municpio de Corumb apresentou a mesma pontuao, assim como as mesmas
estratgias de implementao e formas de execuo, sob a justificativa de que as atividades no
contraturno "No esto ligadas apenas ao lazer e so monitoradas por professores". (CORUMB,
2007).
Ao acatar o mesmo indicador, o Municpio de Ponta Por estabeleceu, no entanto, a pontuao 1
"Quando no existem atividades no contraturno em nenhuma escola da rede, nem esto
contempladas no PME e nos PP", o que indica, do ponto de vista do critrio definido, uma situao
crtica, justificando que "No existe atividades no contra-turno". Para tanto, decidiu implementar o
Programa Rdio Escola, com Assistncia tcnica do MEC, alm das mesmas estratgias institudas
pelos outros municpios. (PONTA POR, 2007).
Esses elementos indicam que os municpios priorizaram aes relacionadas s diretrizes atinentes
ao Compromisso: IV "combater a repetncia, dadas as especificidades de cada rede, pela adoo
de prticas como aulas de reforo no contra-turno, estudos de recuperao e progresso parcial" e
VII "ampliar as possibilidades de permanncia do educando sob responsabilidade da escola para
alm da jornada regular". (BRASIL, 2007b). Para isso priorizaram ampliar a jornada escolar diria
e estabeleceram como principal estratgia implementar atividades com a Assistncia Tcnica do
MEC, por meio do Programa Mais Educao
11
(BRASIL, 2007c). Esse Programa integra as aes
do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) e pode ser compreendido como uma estratgia
do governo federal para induzir a ampliao da jornada escolar e a organizao curricular, na
perspectiva da educao integral.
Outro Indicador priorizado pelos municpios refere-se a "Divulgao e Anlise dos resultados das
avaliaes oficiais do MEC". Para esse Indicador Dourados atribuiu pontuao 1 (situao crtica)
"Quando a SME e as escolas no divulgam, analisam ou discutem os resultados das avaliaes
oficiais do MEC", sob a justificativa de que "Os ndices so de conhecimento da SME e das
escolas do municpio, mas no h anlise, divulgao e discusso". Assim, prope "Implantar
poltica de anlise e divulgao dos resultados das avaliaes educacionais do MEC",
estabelecendo como estratgias de implementao "Reunies com o Conselho Municipal de
Educao, conselhos escolares e comunidade escolar", que devero ser executadas pelo municpio.
(DOURADOS, 2007).
No entanto, para o mesmo indicador, Corumb (2007), Trs Lagoas (2007) e Ponta Por (2007)
definiram a pontuao 2 (situao insuficiente) "Quando a SME e as escolas divulgam, em parte,
os resultados das avaliaes oficiais do MEC; mas os resultados no so analisados e discutidos
pela comunidade escolar", com vistas a "Implantar poltica de anlise e divulgao dos resultados
das avaliaes educacionais do MEC". Para tanto, justificam, no caso de Corumb (2007), que "A
SME e as escolas divulgam os resultados das avaliaes oficiais do MEC; de Ponta Por (2007)
que "Partes das escolas da rede municipal recebem as informaes, mas no so analisados e
discutidos com a comunidade escolar" e de Trs Lagoas (2007) que "Apenas as escolas divulgam",
apontando a necessidade de "Elaborar e implantar plano de divulgao dos resultados das
avaliaes educacionais do MEC a toda a comunidade".
Em que pese importncia da divulgao e anlise dos resultados das avaliaes educacionais,
levando-se em conta que, por um lado, "[...] a avaliao de sistemas educacionais vem se
apresentando como importante instrumento de gesto da educao em mbito nacional e das
unidades federadas, capaz de contribuir para a promoo da qualidade de ensino [...]" e por outro,
que "poucas informaes se tm sobre como os seus resultados vm sendo utilizados para
formulao e implementao de polticas educacionais" (SOUSA, 2009, p. 36), cabe ponderar a
necessidade de que a divulgao e a anlise desses resultados sejam incorporadas no planejamento
da educao dos municpios, tendo em vista a melhoria da qualidade do ensino, para alm dos
resultados de desempenho dos alunos. A qualidade, nesse sentido, indica que a permanncia se
garante com "[...] critrios extrnsecos e intrnsecos ao ato pedaggico prprio do ensino
aprendizagem", o que significa priorizar o aprendizado do aluno, possibilitando iguais condies
de acesso aos bens trazidos pelo conhecimento (CURY, 2007, p. 489-490). Este o desafio!
Consideraes finais
No campo da educao bsica, na segunda gesto do governo Lula da Silva (2007-2010), a nfase
recaiu sobre o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), integrante da poltica educacional,
que tem como um dos principais programas de transferncia voluntria de recursos aos estados e
municpios, o Plano de Aes Articuladas (PAR).
No PDE, a qualidade de ensino anunciada como eixo central e o MEC adotou o ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), institucionalizado no Plano de Metas, como
referncia de qualidade, constituindo-se em parmetro para investimento em redes pblicas de
ensino. A partir da adeso ao Compromisso Todos pela Educao e da elaborao do PAR, os
governos subnacionais, portanto, recebem assistncia tcnica e aporte de recursos financeiros,
desde que se submetam s exigncias constantes no Compromisso para a melhoria da qualidade da
educao bsica, medida pelos resultados desse indicador.
Verificou-se que os municpios de Mato Grosso do Sul selecionados para a pesquisa, aderiram ao
Compromisso Todos pela Educao em 2007 e iniciaram a elaborao do PAR, seguindo os
Indicadores relacionados nas reas correspondentes s quatro dimenses, estabelecidos,
previamente, pelo MEC.
Pode-se dizer que o governo federal induziu os governos subnacionais adeso ao PAR, seja pela
assistncia financeira, seja pela assistncia tcnica, a elegerem os indicadores centralmente
definidos. No entanto, considera-se que a efetivao das aes estabelecidas depende de como
cada municpio incorpora, em mbito local, as polticas do governo central, que podem contribuir
para responder as demandas educacionais por acesso, permanncia e sucesso escolar, desde que
vinculadas realidade social e ao planejamento educacional para atender o princpio
constitucional do "padro de qualidade do ensino" (BRASIL, 1988), como nova dimenso do
direito educao (OLIVEIRA; ARAJO, 2005).
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2009, o percentual da Desvinculao das Receitas da Unio incidente sobre os recursos destinados
manuteno e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituio Federal, d nova
redao aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a
dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas suplementares para todas as etapas da
educao bsica, e d nova redao ao 4 do art. 211 e ao 3 do art. 212 e ao caput do art. 214,
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I Universidade Catlica Dom Bosco, Apoio: CNPq. reginacestari@hotmail.com
1 Projeto denominado "Plano de Aes Articuladas (PAR): Implicaes para a Oferta e Gesto
Educacional", com apoio do CNPq (Produtividade em Pesquisa).
2 A investigao utiliza, tambm, dados provenientes de entrevistas, de carter semiestruturado
com a equipe elaboradora do PAR dos municpios que compem a pesquisa.
3 A Constituio Federal, em seu Art. 6 estabelece: "So direitos sociais a educao, a sade, o
trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e
infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio" (BRASIL, 1988).
4 De acordo com a Emenda Constitucional, de 11 de novembro de 2009, a "educao bsica
obrigatria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua
oferta gratuita para todos os que a ela no tiveram acesso na idade prpria" (BRASIL, 2009).
5 Este Sistema teve incio em 1980, foi aplicado pela primeira vez em 1990 e passou por uma
reestruturao metodolgica em 1995, "para possibilitar a comparao dos desempenhos ao longo
dos anos". (PERONI, 2009, p. 287).
6 O IDEB calculado e divulgado periodicamente pelo INEP, a partir dos dados sobre rendimento
escolar, combinados com o desempenho dos alunos, constantes do censo escolar e do Sistema de
Avaliao Bsica SAEB, composto pela Avaliao Nacional da Educao Bsica ANEB e a
Avaliao Nacional do Rendimento Escolar (Prova Brasil). (BRASIL, 2007b).
7 De acordo com o site, seus principais integrantes so o Grupo Gerdau, o Grupo Suzano, o Banco
Ita, o Banco Bradesco, o Instituto Unibanco, e os parceiros como as Organizaes Globo e o
Instituto Ayrton Senna. "O Todos pela Educao um movimento financiado exclusivamente pela
iniciativa privada, que congrega sociedade civil organizada, educadores e gestores pblicos que
tem como objetivo comum contribuir para que o Brasil garanta a todas as crianas e jovens o
direito Educao Bsica de qualidade". Disponvel em:
<www.todospelaeducacao.org.br/institucional>. Acesso em: 30 jan., 2012.
8 Disponvel em: <www.mec.gov.br>. Acesso em: 20 maio 2010.
9 O Estado de Mato Grosso do Sul foi criado, a partir da diviso do estado de Mato Grosso, no
governo do presidente Ernesto Geisel (1974-1979), por meio da Lei Complementar n 31, de 11 de
outubro de 1977. A instalao do Governo Estadual de Mato Grosso do Sul ocorreu em primeiro
de janeiro de 1979. Situa-se na Regio Centro-Oeste e faz fronteira, a sudoeste, com as Repblicas
do Paraguai e da Bolvia; a Sudeste, com os Estados de Minas Gerais e So Paulo; ao Sul, com o
Paran; e, ao norte, com Mato Grosso e Gois. Possui 78 municpios distribudos em rea de
357.124, 962 Km2 e conta com uma populao, estimada em 2007, de 2.265.274 habitantes,
conforme o IBGE. Em 2010 a populao atingiu 2.404.256 habitantes. (IBGE, 2010).
10 Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/estatstica/populacao/estimativa>. Acesso em: 5 jun.,
2010.
11 Trata-se de Programa inicialmente normatizado pela Portaria Interministerial n 17 de 2007 e
institucionalizado pelo Decreto 7.083, de 27/01/2010. Segundo esse decreto (Art. 1) "O Programa
Mais Educao tem por finalidade contribuir para a melhoria da aprendizagem por meio da
ampliao do tempo de permanncia de crianas, adolescentes e jovens matriculados em escola
pblica, mediante oferta de educao bsica em tempo integral". Art. 3 So objetivos do Programa
Mais Educao: I formular poltica nacional de educao bsica em tempo integral; II promover
dilogo entre os contedos escolares e os saberes locais; III favorecer a convivncia entre
professores, alunos e suas comunidades; IV disseminar as experincias das escolas que
desenvolvem atividades de educao integral; e V convergir polticas e programas de sade,
cultura, esporte, direitos humanos, educao ambiental, divulgao cientfica, enfrentamento da
violncia contra crianas e adolescentes, integrao entre escola e comunidade, para o
desenvolvimento do projeto poltico-pedaggico de educao integral. (BRASIL, 2010).
O Plano de Aes Articuladas (PAR) e a poltica
nacional de formao de docentes para a educao
bsica: aspectos das demandas formativas de
professores do ensino fundamental I
Isabel Melero Bello
I
; Marieta Gouva de Oliveira Penna
II
Introduo
A valorizao dos profissionais da educao implica, entre outros fatores, a adoo de polticas
voltadas formao inicial e continuada de professores. Gatti et al. (2011), ao se referirem s
aes do governo brasileiro tomadas nessa direo na atualidade, destacam esforo do Ministrio
da Educao (MEC) por constituir uma poltica nacional de formao, mediante a publicao do
Decreto n6755/2009 (Brasil, 2009), que instituiu a Poltica Nacional de Formao de
Profissionais do Magistrio da Educao Bsica no Brasil, com vistas a responder a demandas
apresentadas. Para a realizao de tal poltica, o MEC se prope a envolver preferencialmente
instituies pblicas de educao superior, em conjunto com as secretarias estaduais e municipais
s quais pertencem os docentes, mediante apoio financeiro.
Uma das aes do governo federal voltada para a formao dos professores da escola pblica dos
anos iniciais e finais do ensino fundamental diz respeito ao Plano de Aes Articuladas (PAR).
Especificamente, este artigo analisa a dimenso "formao continuada de professores" do PAR a
partir das demandas apresentadas pelos municpios paulistas que no alcanaram o ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) estabelecido pelo MEC em 2005 e/ou 2007, sendo
considerados por essa razo municpios prioritrios (Brasil, 2007).
O objetivo desta pesquisa, a partir do levantamento das demandas de formao continuada dos
professores do fundamental I, evidenciadas nos Termos de Cooperao Tcnica firmados entre os
gestores de municpios paulistas considerados prioritrios e o MEC, contribuir com o debate
sobre a formao inicial dos docentes que atuam nessa etapa da escolarizao bsica.
Para a realizao das anlises, parte-se das dimenses estabelecidas por Nvoa (1995) ao se
referir formao inicial de professores, e que compem um conjunto de conhecimentos
necessrios ao exerccio da docncia: aspectos relacionados compreenso da educao como
campo de conhecimento; aspectos metodolgicos; aspectos relacionados aos contedos escolares.
Acrescenta-se a essas dimenses questes referentes organizao do trabalho escolar, dada a
relevncia que tm sido atribuda no Brasil, a partir da promulgao da Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional (Lei 9394/96), ou seja, questes relacionadas gesto da escola,
consideradas como parte integrante do trabalho do professor e contribuindo, inclusive, para sua
intensificao (Oliveira, 2008).
O trabalho est organizado em trs partes. Num primeiro momento, apresentamos um breve
histrico sobre o PAR, sua dinmica e objetivos. Em seguida, trazemos breve discusso sobre
formao inicial de professores na atualidade, fundamental para se compreender as demandas por
formao continuada apresentadas nos documentos lidos. Por fim, os dados levantados so
analisados, a fim de contribuir com o debate nacional sobre o tema.
O Plano de Aes Articuladas: um breve histrico
O Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), apresentado pelo MEC em abril de 2007 como
"a expresso de uma mudana essencial no papel do Estado" (Krawczyk, 2008, p.800),
disponibilizou para os estados, o Distrito Federal e os municpios, instrumentos de avaliao e de
implantao de polticas visando melhoria da qualidade da educao, sobretudo da educao
bsica pblica. O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, institudo pelo Decreto n
6.094 de 24 de abril de 2007 foi, por sua vez, um programa estratgico do PDE que iniciou um
novo regime de colaborao entre os entes federados e a Unio. Tal regime de colaborao
envolveu deciso poltica, ao tcnica e atendimento da demanda educacional, visando melhoria
dos indicadores educacionais. Esse compromisso entre a Unio e os entes federados se baseou em
28 diretrizes que se materializaram mediante um plano de metas que compartilhou competncias
polticas, tcnicas e financeiras para a execuo de programas de manuteno e desenvolvimento
da educao bsica. A partir da adeso ao Plano de Metas, estados, municpios e o Distrito Federal
se comprometeram, entre outras aes, a preencher um instrumento disponibilizado pelo MEC em
seu sistema de dados denominado Planos de Aes Articuladas PAR. A partir do preenchimento
desse instrumento, os entes federados foram levados a analisar as condies de funcionamento de
seus respectivos sistemas de ensino no que tange a quatro dimenses bsicas: 1-gesto educacional,
2-formao de professores, 3-prticas pedaggicas e 4-infraestrutura fsica e recursos
pedaggicos. A autoavaliao realizada com o preenchimento desse instrumento gera
automaticamente uma srie de aes que envolvem assistncia tcnica e financeira. Ou seja, de
acordo com as necessidades detectadas, os municpios e estados receberam recursos financeiros
e/ou aderiram a programas oferecidos pelo MEC que atendiam a demanda identificada no PAR.
importante destacar que a diversidade de aes e programas previstos pelo PAR expressa a
conscincia da existncia de enormes desigualdades entre as escolas do pas. Nesse contexto, como
afirma Krawczyk (2008, p.802), ao governo atribudo:
[...] o papel regulador das desigualdades existentes entre as regies do Brasil por meio de
assistncia tcnica e financeira, de instrumentos de avaliao e de implementao de polticas
que ofeream condies e possibilidades de equalizao das oportunidades de acesso
educao de qualidade.
Para a elaborao do PAR, o MEC criou um mdulo no Sistema Integrado de Planejamento,
Oramento e Finanas do MEC (SIMEC) denominado de "PAR Plano de Metas" que pode ser
acessado de qualquer computador conectado rede mundial de computadores.
Mudanas significativas na relao entre o Estado e os entes federados foram introduzidas com
esse instrumento. A primeira se refere ao apoio tcnico oferecido pelo governo federal para a
elaborao do PAR. Um contato mais prximo foi estabelecido, j que tcnicos de universidades e
tambm, em alguns estados, tcnicos das secretarias estaduais auxiliaram no preenchimento do
instrumento.
A segunda mudana que se destaca a trazida pelo artigo 10 do Decreto n 6094/07 (Brasil, 2007)
que estabeleceu o PAR como condio para que convnios fossem firmados entre o MEC e os
demais entes federados, ou seja, as transferncias voluntrias passaram a ser condicionadas s
demandas apresentadas no PAR, o que propicia, por um lado, maior transparncia em relao ao
uso dos recursos financeiros pblicos. Por outro lado, percebe-se que a adeso ao PAR, ainda que
voluntria, direcionou estados e municpios a seguirem estratgias preestabelecidas pelo Estado
para a educao.
Uma das dimenses presentes no PAR tem foco na formao de professores (inicial e continuada).
Por meio do preenchimento do PAR, os gestores municipais determinam as prioridades de sua
administrao no que se refere formao de seus professores. Paralelamente, as demandas de
formao inicial e continuada do magistrio so previstas pelos planos estratgicos elaborados
pelos Fruns Estaduais Permanentes de Apoio Formao Docente constitudos em todos os
estados brasileiros (art. 4 do Decreto 6.755/2009). As universidades conveniadas informam
Coordenao de Aperfeioamento do Pessoal de Ensino Superior (CAPES) as vagas que
disponibilizam para a formao inicial e continuada de professores nas diversas modalidades
(presencial, semipresencial e distncia) e nas diversas reas do conhecimento, as quais foram
determinadas pela Portaria MEC n 36, de 24 de fevereiro de 2010 (Brasil, 2010). O convnio
envolve recursos financeiros que so repassados s universidades. Essas vagas so apresentadas
no sistema eletrnico denominado Plataforma Freire. De forma virtual, os professores das redes de
ensino fazem sua pr-inscrio no curso de seu interesse, a qual confirmada ou no por sua
secretaria de educao, que segue o planejamento apresentado no PAR. Ou seja, as secretarias
municipais de educao so responsveis por dar a palavra final sobre a formao de seus
professores.
Tal vinculao entre o PAR e a oferta de vagas para professores das redes pblicas de ensino teve
incio em 29 de janeiro de 2009, com a publicao do Decreto Federal n 6.755, que instituiu a
Poltica Nacional de Formao de Profissionais do Magistrio da Educao Bsica no Brasil.
Aps mais de uma dcada da promulgao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Lei n.
9394/96 o Estado, representado pelo MEC e pela CAPES, passa a participar, com atribuies
claras, do processo de formao dos professores da educao bsica. Tal publicao surpreende
dado o novo papel atribudo CAPES nesse processo que, at ento, havia se ocupado to somente
com a ps-graduao.
Com o Decreto, percebe-se que o MEC procurou estar oficialmente presente ao assumir
responsabilidades e direcionar a formao de professores em servio, mudando o discurso
assumido no Plano Nacional da Educao de 2001 que atribua autonomia e responsabilidade s
secretarias de educao sobre essa questo, situao tambm destacada por Gatti et al. (2011).
A primeira etapa do PAR que ocorreu entre 2007-2011 procurou atender aos municpios que no
alcanaram a mdia nacional estabelecida pelo IDEB calculado com base no desempenho do
estudante em avaliaes do Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos (INEP) e em taxas de
aprovao. Fizeram parte desse grupo 1.827 municpios brasileiros que tiveram prioridade no
atendimento pelo MEC.
No estado de So Paulo, 34 municpios que no atingiram a mdia nacional em 2005 e 2007 nos
anos iniciais do ensino fundamental (mdia= 4,2) foram considerados prioritrios pelo MEC.
Perante suas escolhas, os dirigentes revelaram os rumos que desejavam para a educao em seus
municpios, bem como o que priorizavam para a formao de seus professores, a fim de alcanarem
os ndices de desempenho estabelecidos pelo MEC. Essas escolhas revelaram, tambm, as
necessidades de formao apresentadas pelos prprios professores. Sabe-se que as escolhas dos
dirigentes foram estabelecidas a partir de prioridades previamente estabelecidas pelo MEC, o que
induziu a uma homogeneizao das aes e dificultou o atendimento de singularidades (Schneider et
al., 2012). Tambm, que as escolhas feitas pelos professores na Plataforma Freire foram realizadas
a partir de um rol de cursos previamente disponibilizado, restringindo suas opes. Alm disso, as
instituies de ensino superior que participaram desse processo foram submetidas a um padro
estabelecido pelo MEC, como demonstra o item 5.2 da Portaria n 36, de 24 de fevereiro de 2010
que estabeleceu as regras para a parceria entre as universidades e o Ministrio no oferecimento dos
cursos de formao docente, com auxlio financeiro, a fim de atender ao disposto no Decreto
Federal n 6755/2009:
No processo de avaliao do projeto de formao continuada submetido a presente chamada,
alm dos requisitos especificados no item 4.7 e nas Ementas constantes no Anexo 1 deste
Edital, sero observados tambm os seguintes critrios:
a) consistncia do projeto proposto e sua adequao s Orientaes Gerais da Rede
Nacional de Formao Continuada dos Profissionais da Educao Bsica, disponvel no
stio www.mec.gov.br/seb, e s orientaes das ementas constantes do Anexo 1 a esta
Chamada (Brasil, 2010, grifo nosso).
De todo modo, escolhas foram feitas, expressando as necessidades formativas dos professores.
Entender o contexto sob o qual essas necessidades se evidenciam o que se pretende discutir na
sequncia.
Formar para a docncia
Freitas (2002), ao apontar elementos para a compreenso dos rumos tomados em relao
formao dos professores a partir das reformas educacionais efetuadas nas ltimas dcadas,
percebe o desenho de um novo perfil profissional, que deve assumir novas responsabilidades sem
que, contudo, signifique a valorizao da atividade docente, mas a sobrecarga de atividades e o
desvio de seus atributos mais especficos, relacionados ao ensino. A autora aponta para aspectos
como o incremento da individualizao, alm da responsabilizao dos professores por sua prpria
formao, que se torna um dever. Some-se a isso o fato dessa formao passar a centrar-se no
mais em saberes e conhecimentos necessrios ao seu desenvolvimento profissional, mas em
competncias a serem desenvolvidas pelo professor, ao longo de sua formao e trajetria
profissional, com nfase na formao continuada, em detrimento da formao inicial. Tal formao
apresenta-se centrada na ideia de competncias mais que na aquisio de saberes e conhecimentos
necessrios ao exerccio profissional, assumindo carter tcnico e instrumental. Ainda, se v
aligeirada, com a diminuio da carga horria a ela destinada.
Gatti e Nunes (2008), ao analisarem o conjunto das disciplinas oferecidas em cursos de Pedagogia
e suas ementas, destacam a fragmentao da formao oferecida, alm de o rol de contedos
descritos expressarem pouca relao com a prtica docente, dificultando aos futuros professores a
articulao entre teoria e prtica. Nesse sentido, a formao oferecida no contempla a concepo
de formao estabelecida para os cursos de Pedagogia que, segundo Scheibe (2007, p.61), ao se
constituir como Licenciatura, passou a enfatizar a docncia como base tanto da formao quanto da
identidade dos profissionais da educao, assumindo a prtica como o eixo central da
profissionalizao do pedagogo, "dando suporte conceitual e metodolgico para a unio entre
teoria e prtica" em sua formao inicial (p.61).
Para Rodrigues e Kuenzer (2007, p.59), a formao inicial do pedagogo, ao ter por base a
docncia, assenta-se em viso pragmtica e tecnicista, com nfase instrumentalizadora do
conhecimento, que privilegia a prtica em detrimento da teoria, "[...] desqualificando-se o nico
espao em que os futuros professores poderiam ter acesso ao conhecimento cientfico, tecnolgico
e scio-histrico, enquanto produto do pensamento humano, mas tambm enquanto mtodo para
aprender a conhecer".
Cabe destacar que, de acordo com texto das Diretrizes Curriculares para o curso de Pedagogia
(Brasil, 2006), trata-se de formar o professor polivalente, para atuar na educao bsica de zero a
dez anos, alm de formar para a gesto, para as modalidades de ensino (Educao de Jovens
Adultos, Educao Especial, Ensino Mdio na modalidade profissional e Normal) e para atuar com
educao diferenciada (Escola do campo, Educao indgena, Educao quilombola). Mesmo
adotando-se como princpio a flexibilizao dos currculos, de todo modo corre-se o risco de, ao
se pretender dar conta de todos os aspectos implicados na atuao do futuro pedagogo, oferecer-se
uma formao genrica, fragmentada e sem aprofundamentos.
Pode-se afirmar que a formao inicial e continuada do professor para atuar no ensino fundamental
I est no centro do debate, expressando suas fragilidades. Alm disso, importante considerar que
os professores enfrentam atualmente novos desafios nas escolas, do que decorrem demandas
formativas. Para Oliveira (2008), as polticas educacionais de cunho neoliberal transferiram maior
responsabilidade s escolas, alterando aspectos da gesto, que passa a focar a produtividade,
mudando a relao do professor com a instituio de ensino ao reestruturar o ncleo de seu
trabalho, que se v ampliado em decorrncia de novas demandas, sobrecarregando-o e exigindo
novas habilidades e saberes profissionais.
A partir do contexto apresentado e das condies impostas para o exerccio da profisso docente
em tempos neoliberais, analisam-se a seguir as demandas de formao apresentadas pelos
professores dos municpios paulistas considerados prioritrios pelo MEC, com o apoio de Nvoa
(1995). Nas anlises apresentadas na sequncia, tem-se como pressuposto que o atendimento a
essas demandas considerado fundamental para o exerccio profissional do grupo analisado.
Aspectos da formao docente: as demandas de formao
continuada expressas pelos professores
Ao se analisar as demandas de formao continuada expressas por docentes do ensino fundamental
I que atuavam nos municpios paulistas considerados pelo MEC como prioritrios por no
alcanarem o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) de 2005 e/ou 2007, parte-se
do suposto que tais demandas, ao serem induzidas pelo MEC, podem fornecer pistas sobre a
concepo de formao para a docncia que perpassa a poltica nacional de formao de
professores da educao bsica.
Para tanto, utiliza-se como referncia os eixos estabelecidos por Nvoa (1995) ao discutir a
formao inicial de professores. Segundo o autor, a formao inicial para a docncia possui trs
eixos centrais, que so: aspectos relacionados compreenso da educao como campo de
conhecimento; aspectos metodolgicos; aspectos relacionados aos contedos escolares.
Com relao ao primeiro eixo, Nvoa (1995) destaca baixo nvel em relao formao cientfica
exigida aos professores, que para ele diz respeito ao controle ideolgico exercido especialmente
pelo Estado, responsvel por essa formao. Catani et al. (1997), ao analisarem cursos de
formao docente no que se refere ao aprendizado de teorias educacionais, destacam imposio
acrtica de teorias psicolgicas traduzidas em prticas pedaggicas. J Gatti e Nunes (2008)
apontam predomnio de disciplinas de cunho mais terico nos cursos de formao para a docncia
nos anos iniciais da educao bsica, com pouco destaque para questes relacionadas prtica
pedaggica.
O segundo aspecto apontado por Nvoa (1995) diz respeito s metodologias de ensino, ou seja,
necessidade de se aprender como ensinar. Para Azanha (1995), na formao dos professores
impera imposio para a adoo de metodologias que se apresentam como infalveis para a
soluo de problemas educacionais, reduzindo o ensino aos seus aspectos prticos. Para o autor, a
formao do professor impregnada por um tom de convencimento e persuaso, a fim de se obter
sua adeso inconteste, bem como a adoo dos novos supostos educacionais inventados por
especialistas e com respaldado no discurso cientfico, que desvalorizam sua prtica costumeira.
Para Gatti e Nunes (2008, p. 68), no entanto, a anlise das ementas de cursos de Pedagogia revelou
que "mesmo dentre as disciplinas de formao especfica, predominam as abordagens de carter
mais descritivo e que se preocupam menos em relacionar adequadamente as teorias com as
prticas". Para as autoras, as disciplinas mais voltadas prtica pedaggica, ou ao que denominam
como referentes formao profissional especfica para a docncia, registram mais preocupaes
sobre o porqu ensinar que sobre o qu e como ensinar.
O terceiro aspecto destacado por Nvoa (1995) diz respeito aos contedos das diferentes
disciplinas ensinadas na escola (Histria, Geografia, Matemtica, entre outras), que no guardam
relao direta com o conhecimento cientfico, mas so elaborados para serem ensinados, conforme
atestam os estudos de Chervel (1990) e Goodson (1990), entre outros. Alm disso, convm apontar
que a elaborao dos contedos escolares pressupe seleo em relao ao legado cultural
acumulado pela humanidade, ou seja, o conhecimento escolar diz respeito a contedos
predeterminados por outrem, os quais, a fim de possibilitar sua transmisso, so elaborados
didaticamente e hierarquizados (Forquin, 1993). So, portanto, conhecimentos escolares
selecionados e organizados para serem ensinados aos alunos, e dos quais o futuro professor
necessita se apropriar para poder ensinar.
Como os professores dos anos iniciais do ensino fundamental so formados em relao aos
contedos do ensino, fundamentais para sua prtica pedaggica? Para Mello e Rego (2004), uma
das marcas da formao de professores a diferena existente entre a formao para atuar nos anos
iniciais da escolarizao bsica (formao de professores generalistas, marcada por questes
pedaggicas), e a formao para atuar nos anos finais da educao bsica (formao de professores
especialistas, com nfase nos contedos especficos das disciplinas escolares). Ao analisarem as
propostas curriculares de cursos de Pedagogia, Gatti e Nunes (2008) apontam fragilidades no que
diz respeito ao trato com os contedos das disciplinas a serem ensinadas na educao bsica, como
Alfabetizao, Lngua Portuguesa, Matemtica, Histria, Geografia, Cincias, Educao Fsica, que
so abordados de forma genrica e superficial.
Alm dos trs eixos apresentados pelo autor, considerando os dados levantados, acrescentamos
mais uma categoria, relacionada aos aspectos da organizao do trabalho na escola. Tal
necessidade foi identificada pelo nmero elevado de cursos selecionados pelos professores que
tratavam especificamente dessa perspectiva da formao. Essa demanda por formao pode ser
compreendida ao se considerar as alteraes sofridas pela docncia nas escolas a partir das
reformas educacionais de cunho neoliberal ocorridas na atualidade que, de acordo com Oliveira
(2004), tm alterado a forma de organizao e planejamento do trabalho escolar, impondo aos
professores novas tarefas relacionadas gesto pedaggica, alm da padronizao de
procedimentos. O professor passa a ser visto como o principal agente de mudanas, responsvel
pelo desempenho dos alunos e da escola, o que demanda o desenvolvimento de novas habilidades
cognitivas e comportamentais.
Diniz e Lima (2010) destacam a formao para a gesto escolar presente no texto das Diretrizes
Curriculares para o curso de Pedagogia (Brasil, 2006) articulada formao para a docncia,
centrada na ideia de gerencialismo e controle burocrtico da escola e das situaes de ensino
orientados por princpios de eficincia financeira.
Os dados da pesquisa aqui apresentada foram obtidos a partir de levantamento feito junto aos 34
Termos de Cooperao Tcnica assinados entre os municpios paulistas considerados prioritrios e
o Ministro da Educao. Nesses termos, alm dos compromissos assumidos entre as partes
envolvidas, h dados sobre as necessidades apontadas pelos municpios para a melhoria da
educao local, entre elas quando o caso a solicitao de cursos de formao de professores
em servio (inicial e continuada)
1
. Especificamente, os cursos de formao continuada indicados
pelos municpios nesses Termos se tornaram alvo de anlise, dado o interesse deste trabalho em
analisar as fragilidades e potencialidades da formao inicial de professores, e foram aqui
agrupados em trs eixos, a saber: 1-contedos das disciplinas escolares; 2-organizao do trabalho
na escola; 3-metodologias de ensino. Um quarto eixo denominado fundamentos da educao foi
proposto inicialmente. Contudo, ao longo do levantamento feito a partir das preferncias dos
professores, no foram localizados cursos que se enquadrassem nessa categoria, situao que
tambm ser analisada aqui.
De acordo com o levantamento feito, apresentamos a seguir as tabelas referentes aos trs eixos
estabelecidos para anlise, apresentando em cada uma delas as reas dos cursos indicados nos
Termos de Cooperao Tcnica. Para melhor visualizao e sistematizao dos dados obtidos, as
reas de cada eixo foram constitudas a partir das temticas que os 70 cursos de formao
continuada escolhidos pelos municpios abrangem.
De acordo com os dados levantados, no eixo contedos e disciplinas escolares a rea de Histria
foi a mais indicada nos Termos de Cooperao, que por sua vez expressa as escolhas feitas pelos
docentes na Plataforma Freire. Em seguida aparecem as reas de Matemtica e Lngua Portuguesa.
importante ressaltar que a rea de Histria alcanou tal patamar por causa do curso de Histria e
Cultura Afro-brasileira e Africana, alvo de escolha da maioria dos professores: dentre as 33
escolhas apontadas na tabela 1, 24 se referiam a cursos dessa natureza. Essa situao chama a
ateno em relao preocupao dos professores e municpios em atender s exigncias legais em
relao a esse novo contedo dos currculos escolares que se tornou obrigatrio com a Lei
10.639/2003 (Brasil, 2003). A partir dessa mesma lgica e tendo em vista o alto nvel de procura,
pode-se supor que o tema diversidade tambm preocupou os professores que revelaram com suas
escolhas o despreparo para atender a esse tipo de demanda nas escolas.
Tabela 1: Eixo contedos das disciplinas escolares
reas do eixo N de vezes que cursos na rea do eixo
foram escolhidos pelos municpios
prioritrios
Histria e Cultura Afro-brasileira
e Africana/Histria e Geografia
33
Matemtica/Matemtica e
Cidadania/Matemtica e
educao cientfica
25
Diversidade (geral) 22
Lngua Portuguesa 15
Matemtica e Lngua Portuguesa 14
Relaes de Gnero 09
Educao ambiental 08
Direitos Humanos 08
Artes 07
Educao Fsica 07
Cincias 06
Outros (demais componentes
curriculares)
03
Educao cientfica 02
Artes e Educao Fsica 01
Total 160
Fonte: Dados das autoras.
Em relao s reas de Matemtica e Lngua Portuguesa pode-se pressupor que a centralidade
desses contedos nas avaliaes externas realizadas como, por exemplo, a Prova Brasil, se
expressa nessas escolhas, revelando preocupao dos professores e gestores dos municpios
prioritrios, dado o baixo desempenho de suas redes de ensino, como indicaram os IDEB
alcanados por eles.
A tabela 2 apresenta as reas mais procuradas pelos professores em relao ao eixo organizao
do trabalho na escola. Esse eixo procurou concentrar os cursos que se voltam para as atividades
direcionadas ao atendimento dos sujeitos que procuram a escola e que apresentam especificidades
e necessidades relacionadas ao meio social, cultural e faixa etria a que pertencem. A grande
procura por cursos dessa natureza vai ao encontro do afirmado por Oliveira (2004), que destaca a
sobrecarga de trabalho dos docentes, uma vez que necessitam dar conta da diversidade de alunos
que passaram a ter acesso escola. Somado a isso, percebe-se a partir das escolhas feitas, a
preocupao dos professores com o currculo escolar e as avaliaes, sobretudo as externas, tendo
em vistas as novas demandas advindas do Estado no que diz respeito gesto pedaggica do
trabalho escolar.
Tabela 2: Eixo organizao do trabalho na escola
reas do eixo N de vezes que cursos na rea do eixo foram
escolhidos pelos municpios prioritrios
Currculo e avaliao 18
Incluso 16
Coordenao e
superviso escolar
07
Anos iniciais do 06
ensino fundamental
Educao do campo 06
EJA 05
Educao integral e
integrada
05
Educao indgena 01
Quilombola 01
Total 65
A tabela 3, que apresenta as demandas relativas ao eixo metodologias de ensino indica que os
professores tm preocupao em integrar inovaes, como o uso das novas tecnologias da
informao e da comunicao ao contexto escolar, rea que teve maior procura no eixo. De todo
modo, o eixo com menor demanda, o que por um lado pode indicar que tais necessidades
formativas esto sendo atendidas nos cursos de formao inicial, ou pela formao continuada
oferecida por seus prprios municpios. Tambm, como no tivemos acesso s ementas, possvel
que os cursos relacionados aos diferentes componentes curriculares assinalados na tabela 1
abordassem o uso das novas tecnologias da informao e da comunicao em uma perspectiva
metodolgica.
Tabela 3: Eixo metodologias de ensino
reas do eixo N de vezes que cursos na rea do eixo
foram escolhidos pelos municpios
prioritrios
Uso pedaggico das tecnologias
da informao e da
comunicao
15
Opes metodolgicas para o
processo de alfabetizao
08
Metodologia de leitura em EJA 03
Total 26
Como foi alertado anteriormente, no foram alvo da escolha dos professores cursos relacionados
ao eixo fundamentos da educao que, de acordo com Nvoa (1995), abrange reas relacionadas
compreenso da educao como campo de conhecimento. Segundo Chartier (1998), isso ocorre,
sobretudo, porque os professores privilegiam as informaes diretamente utilizveis, o "como
fazer" mais que o "porqu", os protocolos de ao mais que as exposies educativas ou modelos.
preciso considerar, no entanto, que as escolhas foram realizadas a partir de um rol de cursos
previamente disponibilizado pelo MEC na Plataforma Freire e que estes se voltaram
predominantemente para questes instrumentais da arte de ensinar, como evidenciam as orientaes
dadas s universidades envolvidas pela Portaria MEC n 36/2010 quanto s reas a serem
atendidas:
4.1 Para efeito da presente Chamada Pblica, sero consideradas as seguintes reas para
apresentao de projetos de formao continuada de professores da educao bsica:
4.1.1. Desenvolvimento e/ou consolidao de novas metodologias articuladas aos
componentes curriculares e temas transversais no ensino fundamental e mdio;
4.1.2. Ensino mdio: cincia, cultura e trabalho;
4.1.3. Ensino mdio magistrio e formao de professores;
4.1.4. Educao de crianas de zero a cinco anos em estabelecimentos educacionais;
4.1.5. Mediadores de leitura;
4.1.6. Gesto da educao especial na perspectiva da educao inclusiva;
4.1.7. Avaliao institucional da escola;
4.1.8. Avaliao da aprendizagem;
4.1.9. Relaes tnico-raciais e diversidade no ambiente escolar:
4.1.9.1 Cultura e Histria dos Povos Indgenas;
4.1.9.2 Educao para as Relaes tnico-raciais;
4.1.9.3 Diversidade no Ambiente Escolar;
4.1.10. Educao e direitos humanos:
4.1.10.1 Gnero e orientao sexual;
4.1.11. Educao Ambiental;
4.1.12 O atendimento educacional especializado AEE;
4.1.13. Incluso digital e os recursos de tecnologia assistiva;
4.1.14. Educao Integral (Brasil, 2010).
De todo modo, pode-se afirmar que a concepo pragmtica de formao referida por Rodrigues e
Kuenzer (2007) ficou aqui evidenciada a partir do mapeamento das escolhas feitas pelos
professores do ensino fundamental I dos municpios prioritrios, apresentadas nos Termos de
Cooperao Tcnica assinados com o MEC.
Algumas consideraes
Ao se referir maneira como a formao dos professores tem sido formulada ao longo dos anos,
Azanha (2006) destacou a existncia de um ideal de professor abstratamente considerado, do que
decorreu um ideal de formao tambm abstrato, baseado em supostas caractersticas e
competncias relacionadas a esse exerccio profissional.
O desenho de uma poltica nacional de formao de professores pelo MEC, na qual se insere o
aspecto aqui analisado, qual seja, as demandas de formao expressas no Plano de Aes
Articuladas (PAR) a partir das escolhas dos docentes vinculados aos municpios prioritrios,
evidencia aspectos do direcionamento dado formao de professores do ensino fundamental I,
marcada por uma concepo pragmatista e utilitria. Mediante os inmeros cursos que so
oferecidos na Plataforma Freire, idealiza-se um professor com mltiplas competncias para atuar
em mltiplos contextos. O que se promove, no entanto, ao se destacar a formao tcnica em
detrimento da formao terica, uma pseudoformao, voltada para a adaptao e integrao,
como diria Adorno (1995).
Se verdade que o professor precisa saber ensinar, e para tanto precisa saber os contedos de
ensino e suas metodologias, bem como formas de gesto da escola e do ensino, no menos
verdade que para dar conta dessa tarefa necessita possuir viso crtica e ampliada sobre a escola,
suas dinmicas internas e relaes com o todo.
Nesse sentido, a formao do professor deve fornecer elementos para que esse profissional possa
enfrentar problemas prticos de seu cotidiano por meio de reflexo terica, no de protocolos
preestabelecidos por outros. Para tanto, se faz necessrio questionar, entre outros aspectos, porque
as escolas ensinam o que ensinam, qual o significado da experincia escolar e qual a importncia
social e econmica das instituies de ensino. Em outras palavras, o professor precisa analisar
criticamente o papel desempenhado por essa instituio na sociedade capitalista, da qual ele
ativamente faz parte.
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Janeiro, 20 (75): 303-324.
I Universidade Federal de So Paulo/ UNIFESP. isabel.bello@unifesp.br
II Universidade Federal de So Paulo/ UNIFESP. marieta.penna@unifesp.br
1 Dados obtidos no endereo eletrnico
<http://simec.mec.gov.br/cte/relatoriopublico/principal.php>.
Qualidade em educao: novas demandas, velhas
expectativas
1
Luciana Cordeiro Limeira
I
Introduo
A escola vem ganhando, h alguns anos, grande visibilidade devido a sua funo frente aos
desafios futuros de um mundo em permanente transformao e fortemente influenciada por uma
lgica mercantilista. Em nosso pas, tais preocupaes tm criado novas possibilidades de acesso
ao ensino e formao na educao bsica. No entanto, historicamente, o acesso e permanncia
dos estudantes de classes populares ao ensino pblico, tm sido marcados por um carter seletivo
que dificulta a esses estudantes alcanar os nveis mais altos de formao.
Antes, como esclarece Bueno (2012), a educao pblica era marcada por altos ndices de
repetncia e evaso. Hoje, a educao apresenta grande reduo da repetncia pelos projetos em
vigncia de ciclos e progresso continuada e marcada fortemente por baixos ndices das
aprendizagens escolares necessrias para seguir em frente nos estudos.
As avaliaes em larga escala nas escolas pblicas evidenciam, ento, os possveis avanos e
entraves existentes nessa formao inicial, marcada por considerveis dificuldades. Esse quadro
que se esboa, a partir do resultado dessas avaliaes, constitui-se de um frgil e inconsistente
'capital cultura, social e escolar' como conceituou Bourdieu (2010), consolidado em visvel
defasagem para os estudantes de escolas pblicas, principalmente, as de periferia.
Diante desses resultados, a questo da qualidade do ensino oferecido fica mais evidente, passa a
ser discutida pelos diversos meios de comunicao e atinge a populao em geral por meio do
ranqueamento de escolas e certificao pblica reconhecimento do que se considera como uma
escola de qualidade.
A escola pblica frente s novas demandas sociais e econmicas
A escola, dada sua importncia num contexto mundial de maior valorizao do conhecimento, est
cada vez mais visvel socialmente e mais responsabilizada em sua tarefa de ensinar. Helosa Lck
(2006) enfatiza que a escola, por ser dotada de grande valor estratgico, frente aos avanos
tecnolgicos e cientficos, para o desenvolvimento socioeconmico, e por proporcionar melhoria
na qualidade de vida de seus cidados, tem constatado o crescimento na demanda por vagas nas
mais diversas modalidades e nveis de ensino, tanto pblicas quanto privadas.
A universalizao do acesso e permanncia ao ensino fundamental e, posteriormente educao
bsica, apresenta-se como uma contradio. Representa um importante passo rumo
democratizao do ensino pblico brasileiro para alguns e, para muitos, como afirma Beisiegel
(2006, p. 8), como o marco de mudanas e diminuio da qualidade do ensino pblico oferecido. A
democratizao das oportunidades de acesso escola foi, em pesquisa realizada pelo autor na
dcada de 1960, o ponto de referncia para o exame das questes da qualidade do ensino. Diante
do exposto pelo autor, desde muito tempo atribui-se ampliao do acesso escola pblica, das
classes menos favorecidas, a responsabilidade pela diminuio da qualidade.
Nesse sentido, Oliveira (2007, p. 661) esclarece que "com a garantia de acesso, nmero de vagas e
permanncia na escola pblica, os processos de diferenciao social e de excluso mudam de
qualidade e de lugar". Com a ampliao de vagas para as classes menos privilegiadas, o sistema de
ensino pblico tende a ser mais flexvel do ponto de vista formal, quanto aos contedos e ao nvel
de exigncias para a formao e concluso dos estudos desses estudantes. O referido autor elucida
ainda que
A contradio ou desafio mais importante j no 'garantir acesso, permanncia e sucesso
entendido como concluso do ensino fundamental', como se defendia h pouco mais de duas
dcadas. O centro do argumento construdo aqui que esse processo representa uma mudana
da qualidade na educao brasileira (OLIVEIRA, 2007, p. 682).
Em concordncia com essas afirmativas, Libneo (2010) ressalta ainda que tais contradies
verificam-se nas distores existentes entre propostas de atendimento populao menos
favorecida, pautada essencialmente na misso social da escola, e no descomprometimento com o
conhecimento formal e com os aspectos tcnico-pedaggicos. Segundo o autor, a escola existe para
que seus estudantes "aprendam solidamente os conceitos, desenvolvam o seu pensamento e seus
processos de aprendizagens escolares" (LIBNEO, 2010, p. 12). Ressalta tambm, ser necessrio,
dar maior ateno ao trabalho dos professores, [gestores] e especialistas responsveis pelas
aprendizagens escolares como indicadores da qualidade de ensino.
Outro aspecto relevante destacado pelo autor a conquista da igualdade social na escola, fruto da
ampliao de vagas e permanncia de crianas e jovens, em condies iguais, aos conhecimentos
diversos.
A conquista da igualdade expressa o mesmo direito escola, ao domnio da cincia e da
cultura e ao desenvolvimento de habilidades cognitivas, que precisamente a escolaridade
igual, escola comum, ensino comum. No entanto, falar de igualdade considerar, ao mesmo
tempo, a diferena, pois se a escola recebe sujeitos muito diferentes entre si, ela precisa
enfrentar a realidade da diversidade, como condio para ser integradora de todos
(LIBNEO, 2010, p. 13).
Torna-se uma contradio, do ponto de vista pedaggico, quando a escola, a partir das polticas
pblicas educacionais que as orienta, d acesso igual a todos os estudantes e, conforme suas
necessidades especficas, os atende de forma diferenciada e/ou diversificada, mas avalia a todos
da mesma maneira. Como se constata com a aplicao das avaliaes em larga escala ocorridas em
todo pas e, tambm, em vrios Estados brasileiros.
As polticas vigentes recomendam para os estudantes em processo de incluso, o enxugamento e
supresso de partes do currculo, alterao de rotinas e processos de incluso que excluem. Como
tratar igualmente os diferentes em suas diferenas quando se avalia uniformemente todas as escolas,
inclusive a escola dita como inclusiva? Esta questo necessita entrar na pauta de muitas discusses
sobre o direcionamento das polticas pblicas implementadas e, tambm, de ajustes dentro das
prprias escolas.
Novas demandas, velhas responsabilidades
Nesse contexto de ampliao de vagas, de escolas e de atendimentos aos estudantes, a educao
inclusiva aparece como um grande desafio para a educao brasileira na atualidade. Faz-se
necessrio, ento, reconhecer quais so os excludos socialmente, ainda sem acesso adequado s
escolas, para receb-los e atend-los dignamente.
Segundo a UNESCO (2011), os excludos so sujeitos que, independentemente da sociedade a qual
pertencem, esto margem dessa sociedade, no inseridos e no atendidos em suas necessidades
mais elementares. So crianas abusadas ou vtimas de violncia (afastadas ou no da famlia);
crianas refugiadas ou deslocadas (indgenas expulsos, que abandonaram seu grupo tnico ou por
questes culturais ou por dificuldades socioeconmicas); minorias religiosas; crianas portadoras
de deficincias; minorias tnicas; crianas vtimas de pobreza; crianas em zonas de
conflito/crianas soldados; crianas que trabalham; minorias lingusticas; migrantes (introduo
numa nova cultura lngua, hbitos); crianas nmades ou seminmades (ciganos, famlias de
circenses); rfos de HIV (AIDS).
Inicialmente, preciso reconhecer que esses diversos sujeitos excludos, (especificamente
crianas, adolescentes e jovens em idade escolar ) precisam ser acolhidos e aceitos em nossas
escolas. A incluso ento precisa ser reconhecida como uma prtica necessria e permanente. No
entanto, no se pode negar os grandes problemas, que ainda se observa nas polticas pblicas
educacionais quanto concepo de incluso e inexistncia de mecanismos apropriados para sua
execuo.
A incluso um processo gradativo e contnuo, se preocupa com a identificao e eliminao de
barreiras, visa presena, a participao e o sucesso de todos os estudantes qualidade do local,
do envolvimento e dos resultados, implica uma particular ateno aos grupos de alunos que possam
estar em risco de marginalizao, excluso ou mau aproveitamento necessita de responsabilidade
e cuidado adequado.
Em resumo, promover a incluso significa desenvolver os modelos educacionais e sociais para
estarem de acordo com as novas tendncias de direo e estruturas educativas.
Em vista de toda essa realidade, outro tipo de excluso pode, ento, ser constatado nas escolas e na
prpria sociedade. Ela se confirma quando, a esses estudantes, limitado o acesso ao mundo do
trabalho mais especializado e na prpria participao poltica desses cidados, nos processos de
escolha democrtica e cobrana por seus direitos.
O no aprendizado ou aprendizado insuficiente dos estudantes, fruto dessa flexibilizao proposta
pelas polticas pblicas educacionais, pode, principalmente, sobrecarregar as aes desenvolvidas
nas escolas pelos diversos profissionais que nelas atuam. Um fato importante a ser destacado a
esse respeito que algumas mudanas, na busca de oferecer uma educao pblica de qualidade,
no intuito de corrigir essas distores de no aprendizagem, sofrem grandes presses da rea
poltica. Tais presses inviabilizam aes dado ao montante insuficiente de recursos destinados e
aplicados na educao, seja de investimentos em infraestrutura e manuteno dos prdios escolares
e de recursos materiais, ou seja, na garantia de salrios dignos e, na formao inicial e continuada
dos profissionais docentes e demais profissionais atuantes nas escolas.
Contudo, embora os estados brasileiros, em sua maioria, sejam exmios cumpridores da lei, no que
diz respeito ao acesso e garantia de vaga aos estudantes, ainda h muito a ser feito. preciso
garantir o oferecimento de uma educao que se concretiza de forma mais humana e mais cidad,
cumpridora de sua funo social e de ensinar. Em suma, de uma educao de qualidade.
Para Gadotti (2011) a qualidade da educao est tambm, em ensinar o estudante a pensar e agir
de forma autnoma,
saber comunicar-se, saber pesquisar, saber fazer, ter raciocnio lgico, aprender a trabalhar
colaborativamente, fazer snteses e elaboraes tericas, saber organizar o prprio trabalho,
ter disciplina, ser sujeito da construo do conhecimento com a prtica e com outros saberes.
[...] Importante criar conhecimento e no reproduzir informaes (p. 5).
importante ressaltar que o conceito de qualidade na educao no esttico. Para o autor esse
conceito caracteriza-se por ser adaptvel ao momento histrico e s demandas socioeconmicas
vigentes. Gadotti esclarece ento que
Na educao, a qualidade est ligada diretamente ao bem viver de todas as nossas
comunidades, a partir da comunidade escolar. A qualidade na educao no pode ser boa se a
qualidade do professor, do aluno, da comunidade ruim. No podemos separar a qualidade da
educao da qualidade como um todo, como se fosse possvel ser de qualidade ao entrar na
escola e piorar a qualidade ao sair dela (GADOTTI, 2001, p. 1).
Quando a escola pblica no estava aberta a todos, era boa somente para os poucos que a
frequentava. No momento em que as portas da escola se abrem para todos, num processo macio de
incluso, ela precisa se adequar a esse novo pblico. preciso repensar a escola diante de todas
as necessidades, demandas e expectativas que esse pblico traz.
Diante dessa realidade, Gadotti acrescenta que a qualidade na educao pblica encontra alguns
empecilhos de ordem externa ao cotidiano escolar. Dentre muitos, cita a falta de inovao, ao qual
ele chamou de "crise de ineditismo" (2001, p. 10) e a forte influncia do mercantilismo sobre as
polticas pblicas educacionais. A repetio de velhas frmulas para desafios atuais caracterizam
um crculo vicioso muito conhecido dentro das polticas pblicas. Essas empenham verbas
importantes em aes pouco efetivas, j conhecidas ou repaginadas que no inovam. Tambm, a
mercantilizao nos processos educacionais produz um comportamento competitivo e muito
individualista das escolas dentro de um sistema to carente de acompanhamento e investimento. Faz
com que o que deveria ser fortalecido na teia das relaes intra e extraescolares passe a ser
fragilizado pela responsabilizao incoerente que pouco agrega.
Analisando o problema da qualidade ou falta dela na escola pblica, Guimares-Lossif (2009)
elucida ainda que
Formamos alunos com uma viso extremamente limitada e descontextualizada dos problemas
que afetam o mundo, o planeta. A educao global uma educao descolonizadora de
mentes, questionadora e emancipatria, que se preocupa com o ser humano, independente de
sua localizao geogrfica, tambm com os problemas comuns sociedade brasileira, mas
tambm com os problemas globais que interferem na qualidade de vida das pessoas (p. 83).
Muitas escolas, em virtude de resultados desfavorveis, culpabilizam assim, seus alunos e sua
comunidade pelo insucesso escolar. Tiram de si e do Estado a responsabilidade pelo trabalho mal
conduzido e no conseguem fazer a devida leitura dos porqus desse insucesso.
Contraditoriamente, o estabelecimento de parmetros de qualidade, a partir das avaliaes
externas, uma preocupao que se faz presente nos discursos oficiais dos governantes e nas
polticas pblicas educacionais. Dourado e Oliveira (2009) apontam uma questo importante
quanto ao estabelecimento de parmetros de qualidade: quais so os compromissos assumidos em
documentos e programas internacionais e como eles podem materializar-se no cotidiano escolar.
No intuito de melhor definir a qualidade da educao os autores identificam duas dimenses que
ela envolve as dimenses extra e intraescolares.
Nessa tica, devem se considerar os diferentes atores, a dinmica pedaggica, ou seja, os
processos de ensino-aprendizagem, os currculos, as expectativas de aprendizagem, bem como
os diferentes fatores extraescolares que interferem direta ou indiretamente nos resultados
educativos (DOURADO E OLIVEIRA, 2009, p. 205).
Destacam ainda que na legislao brasileira sobre a educao, tanto na LDB, quanto no PNE,
constata-se a importncia da definio e do estabelecimento de padres de qualidade. No entanto,
chamam a ateno para os problemas surgidos ao definir-se um padro nico de qualidade num
pas to grande e to diverso como o Brasil.
Qualidade: diferentes conceitos, muitas possibilidades
A diversidade de fatores existentes nas escolas brasileiras pode, ento, concorrer a favor ou contra
uma educao de qualidade. Contudo, a questo da qualidade, no discurso oficial e, muito
divulgada pela mdia, est diretamente relacionada s avaliaes em larga escala (externas).
A qualidade da educao, por constituir-se num processo dinmico e complexo, como o ambiente
escolar, precisa estar atrelada a um conjunto de valores. Dourado e Oliveira (2009), ao discorrer
sobre tais valores, apontam quatro como importantes de serem detectados e acompanhados a partir
de avaliaes institucionais, tanto externas, quanto internas, que so: 1) a credibilidade, 2) a
comparabilidade, 3) a validade e 4) a incorruptibilidade. Dessa forma, esses valores devem ser
ponderados tanto aos processos como aos sujeitos envolvidos nesses processos.
Qualidade em educao tambm est relacionada qualidade de seus profissionais gestores,
professores e funcionrios. Uma equipe com boa formao e em formao contnua para exercer
bem sua funo pode resultar em um ensino de qualidade. Contudo, preciso considerar que, junto
boa formao deve estar vinculado o nvel de motivao e comprometimento desse profissional.
Conforme Malavasi (2010) esse profissional faz a diferena porque sua motivao contagiante,
exerce grande influncia na melhoria de seus estudantes, colegas de trabalho e da escola como um
todo. A referida autora acrescenta ainda que
Qualidade nas relaes humanas e na interao entre indivduos que estabelecem parcerias
so aspectos importantes na formao dos jovens estudantes que frequentam diariamente a
escola. Pelo mesmo princpio, falar em qualidade do entorno da escola falar e agir atravs
de aes coletivas envolvendo toda a comunidade e no apenas o estudante e sua famlia
(MALAVASI, 2010, p. 96).
Nesse sentido, um professor com boa formao, motivado, consciente da funo social de sua
escola, com estrutura necessria para o trabalho a desenvolver, interage melhor em seu ambiente de
trabalho: com seus colegas, com seus alunos e com a comunidade. A qualidade em educao um
conceito em permanente construo. Necessita ser revisto, repensado periodicamente de forma
coletiva e colaborativa, com o intuito de atender aos objetivos propostos no PPP de cada escola.
Freitas et al. (2009) tambm traz uma importante contribuio ao conceito de qualidade nesse
contexto. Tal conceito, formulado por Bondioli (2004), encontra-se na perspectiva de construo
coletiva do trabalho pedaggico.
Qualidade transao, isto , debate entre indivduos e grupos que tm um interesse em
relao rede educativa, que tm responsabilidade para com ela, com a qual esto envolvidos
de algum modo e que trabalham para explicitar e definir, de modo consensual, valores,
objetivos, prioridades, ideias sobre como a rede [...] e sobre como deveria ou poderia ser
(FREITAS et al., 2009, p. 921).
Esclarece que para se definir qualidade, nesse contexto, preciso considerar o "carter negocivel,
participativo, auto reflexivo, contextual/plural, processual e transformador" que h no processo de
feitura da educao desejada. O projeto pedaggico constitui-se, ento, como a materializao de
uma qualidade negociada, num misto de "compromissos e responsabilidades recprocos"
(BONDIOLI apud FREITAS 2005, p. 921).
A democratizao dos processos decisrios dentro da escola, por meio da participao de
representantes dos vrios segmentos que nela atua e pela presena constante da comunidade
(sugerindo, participando, cobrando, apontando) tambm pode ser considerado como importante
indicador de qualidade escolar.
Nesse sentido, a gesto escolar que tambm influencia na qualidade escolar, diante do desafio de
buscar a qualidade dos processos e dos sujeitos neles envolvidos, dever apresentar um carter
mediador. preciso que os gestores escolares busquem alternativas de melhorar a participao da
comunidade escolar nas decises e implementao de aes. O perfil do gestor escolar precisa
adequar-se s novas demandas sociais e s aes previstas nas polticas pblicas educacionais.
ele, ao mesmo tempo, representante dessas polticas junto escola e porta voz da comunidade
escolar, junto ao Estado.
A democratizao nos processos de escolha de equipes gestoras, em muitos estados brasileiros,
destaca-se como importante ao nesse sentido. A participao da comunidade escolar como um
todo nas decises e conduo de aes faz com que as escolas estejam mais visveis e dinmicas
na busca por melhorias internas e reconhecimento de suas funes.
Paro (2011), ao discorrer sobre a funo da gesto escolar diante das exigncias de qualidade e
produtividade na escola pblica, destaca a no existncia de padres nicos e definidos de
qualidade para essa escola. Para o autor
Isso talvez se deve extrema complexidade que envolve a avaliao de sua qualidade. Na
escola, a garantia de um bom produto s se pode dar garantindo-se o bom processo. Isto
relativiza enormemente as aferies de produtividade da escola baseadas apenas nos ndices
de aprovao e reprovao ou nas tais avaliaes externas que se apoiam exclusivamente no
desempenho dos alunos em testes e provas realizados pontualmente (PARO, 2011, p. 3).
A partir de todas essas contribuies, podemos concluir que a qualidade da escola pblica est
diretamente relacionada aos sujeitos que a ela esto relacionados e ao nvel de envolvimento que
estes tm no cumprimento de sua tarefa, sejam eles professores, gestores, funcionrios, alunos,
pais, colaboradores e parceiros, assim como, dos governantes. Tambm, dos processos nela
desenvolvidos, aes que geram aprendizagens e mudana de comportamento.
Diante do exposto, a questo fsica da escola (de estrutura e de recursos) passa a ser coadjuvante,
mas no menos importante. Temos exemplos diversos, j evidenciados em pesquisas, de escolas
que com pouco, faz muito e o contrrio tambm se evidencia. Boa estrutura fsica com recursos sem
um bom projeto pedaggico e gesto escolar polarizadora de poder gera desconfiana e pouco
envolvimento.
Uma escola de qualidade , em suma, aquela capaz de tornar seus estudantes visveis socialmente.
aquela que ensine a ler e escrever o mundo e para o mundo, que os instrumentalize a agir, opinar,
questionar, sugerir e buscar solues aos desafios que surgem no seu cotidiano. Para isto, a escola
precisa estar "munida" de um PPP que considere todos esses aspectos. preciso tambm ser gerida
por uma equipe comprometida com o trabalho que realiza, que agregue ao seu corpo docente e
administrativo, profissionais capacitados e envolvidos nessa proposta, e sobretudo, que incentive a
participao e envolva a comunidade nas decises, avaliaes, anlises, planejamento e aes.
Consideraes finais
A valorizao do conhecimento escolar, diante das novas demandas sociais e econmicas
impulsionaram as polticas pblicas a utilizarem-se, cada vez mais, das avaliaes em larga escala
para mensurar e certificar o trabalho desenvolvido pelas escolas pblicas.
O conceito de qualidade em educao destaca-se nas discusses surgidas a partir dos resultados
encontrados e nem sempre esto contento com a realidade das escolas. Nesse sentido, os
processos de incluso de uma diversidade de sujeitos no ambiente escolar faz com que as escolas,
governantes e sociedade em geral, reflitam sobre que tipo de escolas temos para os estudantes que
so atendidos, quais as polticas implementadas e quais as aes que so e necessitam ser
desenvolvidas.
Ao se falar de qualidade em educao h que se considerar tanto os sujeitos internos quanto os
externos que esto relacionados escola, orientada por Projeto Poltico Pedaggico. H que se
definir aes que atendam s expectativas desses sujeitos para, ento, alcanar as metas e objetivos
previstos em planos maiores, estabelecidos pelas polticas pblicas educacionais.
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I Universidade Catlica de Braslia-UCB. lucianaclimeira@gmail.com
1 Este artigo foi produzido a partir das reflexes que compem parte do referencial terico da
dissertao de mestrado desenvolvida pela autora.
A municipalizao do ensino fundamental em
Alumnio/SP*
Albertina Paes Sarmento
I
; Vania Regina Boschetti
II
A pesquisa sobre a municipalizao do ensino fundamental no municpio de Alumnio verifica se a
implantao desta poltica pblica contribuiu para o acesso e permanncia dos alunos nas escolas,
melhorou as condies de trabalho do professor, a qualidade social de ensino e promoveu a gesto
democrtica. O estudo realizado junto aos professores da rede municipal relata questes relativas
administrao e parte pedaggica; a participao do Conselho Municipal e da comunidade nas
decises polticas; se na transferncia da responsabilidade do ensino fundamental do Estado para o
Municpio houve transformaes positivas e negativas e, quais dificuldades os professores tm
enfrentado no desenvolvimento do trabalho docente nas instituies municipalizadas.
Municipalizao do ensino
Municipalizao pode ser entendida "como uma forma do municpio expandir suas redes de ensino"
o que significa a realidade em muitos municpios brasileiros e, "como um processo de transferncia
de um nvel da administrao pblica para outro", Oliveira, (2003, p. 174). Entende-se tambm que
a municipalizao configura-se na transferncia de competncias do poder federal e estadual para o
municipal, conferindo autonomia aos municpios e, podendo facilitar a participao do cidado nas
decises polticas. No estado de So Paulo, o processo de municipalizao do ensino fundamental
aconteceu por etapas. Em Alumnio o primeiro passo foi a reorganizao do ensino.
A reorganizao do ensino
A reorganizao
1
do ensino no Municpio de Alumnio se deu no ano de 1998 conforme
determinado pela Secretaria Estadual de Educao de So Paulo (SEE), em atendimento ao
Decreto n 40.473, de 21 de novembro de 1995. Os 1.045 alunos matriculados nas sries iniciais
do ensino fundamental no Municpio de Alumnio foram distribudos em cinco escolas municipais;
os alunos das sries finais do ensino fundamental e os da Educao de Jovens e Adultos do segundo
segmento foram para a Escola Estadual Isaura Krger. Os alunos do Ensino Mdio se concentraram
na Escola Estadual Honorina Rios de Carvalho Mello cumprindo desta forma as determinaes da
Secretaria da Educao do Estado de So Paulo.
A reorganizao do ensino durou apenas um ano, nos fazendo entender que era uma estratgia de
preparao para a iniciao do processo de municipalizao do ensino, j que como mencionado
anteriormente o governo estadual havia separado os alunos e os bens patrimoniais em escolas
diferenciadas. Os iniciantes ficaram numa escola e os alunos das sries finais em outra, facilitando
assim a transferncia dos alunos, prdios escolares e mobilirios para a administrao municipal.
A municipalizao do ensino fundamental
O primeiro ano da municipalizao do ensino fundamental ocorreu em 1999 e, trouxe
descontentamentos aos profissionais da educao. Muitos deles perderam suas classes e o vnculo
estadual e, outros tiveram que pedir remoo do cargo para outros municpios.
Funcionrios como os da limpeza e merenda escolar tambm se sentiram prejudicados pelo novo
modelo administrativo. Estavam acostumados ao trabalho numa unidade fixa e, a nova ordem era a
desvinculao das sedes. Passaram a prestar seus servios em forma de rodzio, a cada semana iam
para uma escola diferente, conforme cronograma estabelecido pelo Departamento Administrativo.
Para os professores da educao infantil mudou a atribuio de aulas: acostumados a participar do
processo de atribuio e escolher as aulas de acordo com a classificao, tiveram que acatar a
deciso do Departamento de Educao que passou a determinar onde prestariam seus servios.
No dia 13 de agosto de 2001, foram municipalizadas as sries finais do ensino fundamental atravs
de adeso ao Convnio de Parceria Lei 43.072/98. O governo municipal passou a ser responsvel
pelas escolas de ensino fundamental, educao infantil e creche. O processo de municipalizao do
ensino neste perodo exigiu uma reformulao geral dos departamentos para atender s novas
demandas. Ao assumir integralmente o ensino fundamental, houve necessidade de aumentar o
nmero de funcionrios, expandir o transporte escolar e, adequar o departamento de finanas e o de
recursos humanos s novas exigncias.
Em 2002, o Departamento de Educao fez um diagnstico da rede implantando o SAREMA
(Sistema de Avaliao da Rede Municipal de Alumnio), com o objetivo de conhecer os alunos e
construir coletivamente as aes para melhorar o ensino oferecido comunidade.
Os resultados desta avaliao mostraram a defasagem na alfabetizao, lngua portuguesa e
matemtica, especificamente na interpretao de textos e raciocnio lgico.
Para enfrentar os problemas o Departamento de Educao elaborou as aes:
Modificao da grade curricular: introduo das disciplinas de informtica, ingls e
educao fsica nas sries iniciais. Nas sries finais foram acrescentadas aulas de leitura,
redao, informtica.
Programao de aulas de recuperao para os alunos em defasagem.
Contratao de uma terapeuta ocupacional para orientar os professores e pais de alunos
quanto adequao dos recursos para os alunos com necessidades especficas e especiais de
aprendizagem.
Atualizao do laboratrio de informtica.
Adeso ao Programa de Informtica (PROINFO) atravs de convnio com o MEC.
Implantao do projeto Rdio-Escola.
Estabelecimento de parcerias com empresas.
Apoio aos projetos escolares e organizao de excurses para os alunos.
Projetos ligados arte: Dana na Escola, Arte-Educao, Msica.
Por oito anos os professores do ensino fundamental participaram de diversos cursos assessorados
pelo MEC com a tutoria dos tcnicos do Departamento de Educao: Programa de Alfabetizao
(PROFA), Parmetros Curriculares Nacionais em Ao, Proletramento em Alfabetizao e
Matemtica, Meio Ambiente na Escola. Participaram tambm de cursos contratados de empresas
especializadas e de palestras e seminrios com renomados pesquisadores da educao brasileira.
Os horrios de trabalhos pedaggicos eram realizados coletivamente com agendamento preciso:
uma hora semanal na escola sede com o diretor da escola e quatro no final de cada ms com a
equipe tcnica do Departamento de Educao. O trabalho da equipe era centrado nas orientaes
didticas, cursos e definio conjunta do programa escolar a ser desenvolvido na rede.
A avaliao dos programas planejados era feita bimestralmente com o objetivo de corrigir os
rumos e refletir sobre os encaminhamentos das aes. Tal organizao tinha tambm a inteno de
unir os professores e construir vnculos, pois era um grupo novo numa rede em incio de
estruturao.
Para exemplificar citaremos o primeiro programa definido em conjunto e, voltado para a
manuteno do patrimnio escolar. Na ocasio, o Departamento de Obras da Prefeitura solicitou ao
Departamento de Educao uma ao de conscientizao relacionada preservao dos prdios
escolares.
Para subsidiar o programa de preservao foi utilizado pelo Departamento de Educao o
"Programa Parmetros em Ao Meio Ambiente na Escola de 5 a 8 srie", enviado pelo
Ministrio da Educao Secretaria de Educao Fundamental, em 2001. O programa constava de
uma srie de oficinas para serem aplicadas aos profissionais da educao com o objetivo de
discutir e conhecer as grandes questes ligadas ao meio ambiente.
O programa Meio Ambiente na Escola se organiza de forma didtica contendo leituras diversas,
orientao de uso de vdeos, msicas, dinmicas. Os mdulos abordam onze assuntos: acordos e
vnculos, os temas transversais, ser humano, sociedade e natureza, meio ambiente na escola,
sustentabilidade, biodiversidade, gua, energia, resduos, dilogo com as reas e projetos de
trabalho em educao ambiental. O curso teve carga horria de 115 horas e participao efetiva de
90% dos professores que na poca atuavam no ensino fundamental.
Foi surpreendente o resultado do trabalho: os professores aplicaram os conhecimentos nas diversas
disciplinas em sala de aula e, foram percebidas mudanas nos comportamentos relacionados s
escolas. Passaram a ser mais preservadas, com aspecto de limpeza melhorando o ambiente escolar.
O fato mais interessante do projeto ocorreu numa aula de cincias com os alunos da Educao de
Jovens e Adultos. Uma das alunas se interessou muito pelo assunto da reciclagem, quando foi
trabalhado o tema resduo (produo de resduos, o que lixo, deposio do lixo no municpio) e o
professor, durante a aula, comentou sobre a dificuldade em encaminhar devidamente o lixo
separado para reciclagem por no existir uma usina para este fim no municpio. A aluna foi atrs de
informaes, conseguiu a adeso de suas vizinhas (mulheres que estavam desempregadas) e, fundou
a Cooperativa de Reciclagem de Lixo do Municpio de Alumnio (COOPERAL), organizao que
presta um servio relevante na comunidade.
As professoras da educao infantil e as auxiliares de desenvolvimento infantil tambm
participaram de vrios cursos, capacitaes e treinamentos com o objetivo de receber informaes
relativas ao atendimento s crianas. A maioria das auxiliares de desenvolvimento infantil possua
somente o curso de segundo grau.
Quanto estruturao fsica as escolas foram totalmente reformadas e equipadas: construdas
quadras cobertas, salas para bibliotecas, laboratrios de informtica e cincias, mobilirios,
cortinas, livros, materiais didticos diversos. Foi construda outra escola na rea rural, a Escola
Municipal Jos Jesus Paes no Bairro Figueiras para atender os alunos dos bairros daquela regio, e
uma nova Creche no Bairro do Paraso bem mais ampla com o objetivo de aumentar o atendimento
desta faixa etria.
Em paralelo elaborao dos projetos educacionais foram desenvolvidos os documentos: Plano
Municipal de Educao
2
e Proposta Pedaggica do Municpio. Foram estabelecidas parcerias com
a Empresa Via Oeste, Companhia Brasileira de Alumnio e Polcia Florestal para a realizao de
cursos sobre Meio Ambiente e, com a Polcia Militar para Programas de Erradicao das Drogas;
Departamento de Sade os cursos sobre gravidez na adolescncia, doenas sexualmente
transmissveis e autoestima do adolescente. Alm de realizadas excurses exclusivamente para os
professores visitarem os centros culturais da cidade de So Paulo.
A gesto posterior (2008/2012) ficou marcada pela descontinuidade do processo educativo na rede
municipal. A interrupo do que estava sendo construdo e a falta de um programa definido
dificultou o trabalho e resultou em perda da credibilidade dos professores e comunidade no
primeiro ano de trabalho. Na tentativa de solucionar os problemas criados, optaram pela adeso a
um sistema de ensino apostilado em substituio ao livro didtico, utilizado at ento na rede
municipal. Esse sistema foi adquirido no segundo ano de mandato e implantado em toda a rede sem
participao efetiva do professor no processo de escolha, o que de se lamentar pois o sistema
apostilado, baseia-se numa metodologia tecnicista, que limita a ao do professor, desvaloriza a
metodologia do ensino e os outros aspectos que realmente influenciam o processo de ensino
aprendizagem como: a formao do professor, a cultura da instituio escolar, a condio socio-
econmica e contexto familiar dos alunos (ADRIO, 2009).
As empresas especializadas em sistemas de ensino apostilados viram nas recm-criadas redes
municipais, um potencial para vender seus produtos. As pesquisadoras Adrio, Garcia, Boghi,
Arelaro (2009), esclarecem que os municpios pequenos no estavam preparados para assumirem o
ensino fundamental, por isso muitos aderiram ao uso de apostilas em detrimento dos livros
didticos enviados pelo governo.
Oliveira (1998, p.14) sobre a questo, j alertava para a possibilidade, do municpio despreparado
e sem equipe pedaggica capaz de assumir integralmente a gesto do ensino fundamental "cair nas
mos de escritrios de assessoria, nas mos de editora, nas mos de sistemas de comunicao, nas
mos de empresas particulares".
Foi o que aconteceu no municpio de Alumnio. No entanto o sistema apostilado adotado durou
apenas um ano devido aos inmeros problemas: proposta pedaggica na contra mo da que estava
sendo construda na rede escolar, muitos erros ortogrficos e conceituais dificultando o trabalho do
professor e o descrdito dos pais no material. Ao perceber as dificuldades o Departamento de
Educao desistiu do projeto voltando a utilizar o livro didtico.
Os livros didticos so enviados aos municpios pelo governo federal mediante a assinatura do
convnio ao Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD) conforme estabelecido na Resoluo
CD/FNDE n 60 de 20 de novembro de 2009. O programa tem o objetivo de prover as escolas
pblicas de ensino fundamental e mdio com livros didticos, dicionrios e, inclusive com verses
em udio, para contemplar todos os alunos. Os livros so analisados e aprovados pelo MEC e,
enviados gratuitamente aos municpios.
Associados aos problemas j mencionados aconteceram tambm trocas de diretores e falta de
professores no quadro de funcionrios das escolas gerando indisciplina nos alunos, insegurana nos
professores.
Em relao aos projetos, o nico que teve continuidade foi o Projeto de Dana; os outros foram
retirados sem nenhuma explicao aos alunos e pais, que aceitaram tal condio sem
questionamentos, talvez na espera de outros projetos.
Metodologia e conduo da pesquisa
A metodologia utilizada foi a de questionrio aberto por proporcionar ao pesquisado maior
liberdade de resposta. As perguntas buscaram respostas para a contribuio da municipalizao do
ensino em relao aos impactos e benefcios por ela ocasionados tais como: igualdade de acesso e
permanncia na escola, a gesto democrtica do ensino, a qualidade e a valorizao do profissional
docente.
O caminho traado precisou de uma pesquisa qualitativa, "entendida como aquela capaz de
incorporar a questo do significado e da intencionalidade inerentes aos atos, s relaes e, s
estruturas sociais" (MINAYO, 1987, p. 10).
Trivios (1987, p.116) aponta que a pesquisa qualitativa tem semelhana ao procedimento dos
fenmenos do cotidiano. Na perspectiva expe trs formas de abordagens: pesquisa documental,
estudo de caso e etnografia. Optamos pelas duas primeiras formas de abordagens: pesquisa
documental e estudo de caso, entendendo que esto intrinsecamente ligadas.
A primeira parte da pesquisa foi realizada mediante a aplicao de um questionrio aberto
contendo cinco perguntas dirigidas anonimamente a 50 professores das redes: municipal e estadual.
Deles somente 39 devolveram os questionrios respondidos. Os formulrios foram entregues para
professores efetivos que trabalham nas escolas municipais. Foi utilizada tambm uma entrevista
semi-estruturada, por permitir maior nmero de variveis s perguntas propostas.
A entrevista foi realizada nas escolas dos professores durante os intervalos e horrios de trabalho
pedaggico coletivo com autorizao do diretor da escola.
A anlise da entrevista conforme Trivios (1987, p.160) deve ser "um meio para estudar as
comunicaes entre os homens, colocando nfase no contedo das mensagens". Na pesquisa oral
percebemos que os entrevistados expressaram com mais facilidade as suas opinies.
O questionrio, a entrevista e a anlise dos contedos configuraram a parte de explorao da
pesquisa.
O resultado da investigao
A primeira pergunta do questionrio teve a inteno de saber as impresses dos profissionais sobre
as melhorias relacionadas s condies de trabalho preconizadas nos discursos polticos na defesa
da municipalizao. Na poca a Secretria da Educao do Estado de So Paulo, Rose Neubauer
afirmava que a reforma administrativa, iniciada no Estado, a partir de 1996, tinha: "como um de
seus objetivos a liberao de recursos, antes gastos improdutivamente, e a destinao desses
recursos para uma poltica salarial de valorizao do magistrio" (NEUBAUER, 1999, p.180). Isto
se justificava porque acreditava ela ser o magistrio:
O responsvel pelo sucesso ou fracasso de qualquer poltica educacional de melhoria da
qualidade do ensino. Com um profissional desencantado, desacreditado e desconfiado, no h
possibilidade alguma de se fazer uma revoluo no campo da educao, capaz de virar a
educao paulista 'pelo avesso' e dar a So Paulo um sistema de ensino altura dos padres
de desenvolvimento do Estado mais rico da Federao. (p.181).
Com o argumento de que o FUNDEF estabeleceria a valorizao do magistrio, alguns municpios
do estado de So Paulo aderiram municipalizao do ensino e consequentemente para os
mecanismos de funcionamento do FUNDEF, garantindo a remunerao digna aos profissionais
estaduais e municipais.
Nas entrevistas os professores relataram que no incio houve uma valorizao quanto aos salrios e
participao dos professores nas decises relativas aos processos educativos. Enfatizaram que
outro ponto determinante para a valorizao do trabalho foi o apoio e a proximidade da equipe
gestora. Isto acontecia porque na ocasio, as reunies de formao eram feitas pela equipe do
Departamento de Educao. Outro ponto mencionado e considerado importante foi a oportunidade
de discutir no coletivo os rumos da educao no municpio.
No incio as reunies de formao eram organizadas pela equipe do Departamento que, entre outras
preocupaes, tinha o objetivo de construir junto com os professores a proposta pedaggica e o
currculo escolar. Os cursos contratados nem sempre condiziam com a realidade e cultura local,
por isso nem sempre eram valorizados pelos professores.
As construes de novas escolas, quadras esportivas, salas para biblioteca e informtica tambm
forma vistas como fator de valorizao do trabalho docente. Com a troca de governo os salrios
ficaram estagnados, provocando insatisfaes e estimulando a busca de outro emprego para ampliar
a remunerao. Alm disso, consolidou-se um distanciamento da equipe gestora e professores
provocando, novamente, medo e insegurana. A formao se concentrou nas mos de empresa
contratada, o que pouco contribuiu no avano do trabalho pedaggico.
No questionrio as respostas apresentadas pelos professores foram:
Quanto s condies de trabalho: melhoria da comunicao e a resoluo dos problemas
inerentes ao cotidiano escolar.
Quanto aos recursos e equipamentos: construo de novas escolas com design moderno,
quadras esportivas cobertas em todas as escolas, salas para bibliotecas e laboratrios de
informtica. Apesar disso, faltam materiais bsicos para um trabalho de qualidade como:
papis diversos, lpis, canetas, cadernos etc. O acesso s tecnologias como rdio-escola, sala
de computadores, internet, datashow so restritos devido falta de manuteno dos
equipamentos e de um projeto escolar que viabilize o uso dos equipamentos pelo professor.
Quanto valorizao do professor existem contradies: 28 concordam que so mais
valorizados e 11 discordam acreditando que ficou pior, pois no so chamados para opinarem
sobre as decises relacionadas educao.
A preocupao poltica inicial se concentrou nas construes para garantir espao adequado aos
trabalhos escolares e compra de equipamentos tecnolgicos. Na troca de governo o grande
problema foi a manuteno dos prdios e dos equipamentos, pois a nova equipe no conseguiu
manter os equipamentos dos laboratrios de informtica funcionando e nem fazer a manuteno
adequada aos prdios escolares. Em relao parte pedaggica os gestores educacionais no incio
se dispuseram a construir junto com os professores a proposta educacional do municpio e, a nova
equipe tentou implantar um sistema apostilado comprado de empresa especializada.
A segunda questo teve o objetivo de identificar os impactos relacionados nova forma
administrativa e desenvolvimento do trabalho pedaggico. Segundo os professores ocorreram as
seguintes transformaes:
Mudana no vnculo trabalhista (do estatutrio para o celetista).
Novas regras institucionais.
Desvalorizao da cultura escolar.
Constantes mudanas nas propostas pedaggicas.
Valorizao/desvalorizao do professor dependendo de quem est no poder.
Os pais passaram a intervir mais na escola, algumas vezes de forma positiva e na maioria
das vezes de forma negativa. Positiva quando participam das atividades escolares
colaborando com os professores e negativa em atitudes revestidas de exigncias
individualistas, preconceituosas, classistas porque altera a viso da escola enquanto local de
trabalho coletivo e igualitrio que tem como referncia a sala de aula.
Calendrio Escolar diferenciado da rede estadual. O incio/trmino do ano letivo e o recesso
so em datas diferentes. Isso prejudica os professores que trabalham nas duas redes
principalmente no incio do ano, quando faltam aos compromissos da rede municipal para
participarem das atribuies de aulas na rede estadual.
Opo de escolha pela material didtico, o que pode ser boa quando existe a participao
dos professores nas decises e, ruim quando o Departamento de Educao escolhe o material
sem participao de todos os professores como foi o caso das apostilas.
Falta de participao da Diretoria de Ensino Estadual no processo educativo no Municpio.
A Diretoria de Ensino Estadual poderia ajudar nas orientaes tcnicas e na continuidade dos
trabalhos.
Dificuldade na manuteno do prdio escolar, antes a APM era mais atuante, agora a escola
espera que a Prefeitura resolva todos os problemas.
Nas entrevistas, 16 dos 39 professores disseram que muitos pais no participam dos conselhos e
das atividades da Associao de Pais e Mestres, pois acreditam que a prefeitura deve cobrir todos
os gastos. Inclusive defendem a ideia de que os componentes dos conselhos deveriam ser
remunerados.
H ainda os pais que s aparecem para reclamar de atitudes de professores e diretores, muitas das
vezes sem motivos consistentes gerando conflitos no interior da escola. Nesse sentido Ferretti
(2004, p.125) argumenta que "gerir a educao de um municpio gerir os indivduos em suas
relaes" e dispe sobre a construo "de um projeto poltico e educacional que promova a
participao de toda a comunidade, compreendendo seus limites e possibilidades".
Na terceira questo foi destacado o elemento que consideramos crucial na construo de uma
gesto democrtica: envolvimento do Conselho Municipal.
Nas entrevistas todos concordaram que o envolvimento do Conselho Municipal nas decises
polticas muito tmida, centrada nas preocupaes individuais, sem uma viso coletiva
relacionada ao processo educativo desenvolvido na cidade.
Cabem aqui alguns esclarecimentos sobre a criao, composio e funes do Conselho Municipal
de Educao de Alumnio. O conselho precisa ser criado por lei municipal, que vai definir a
composio bsica do rgo, o nmero de membros efetivos e substitutos. Depois da sano do
Executivo, inicia-se o processo de escolha dos membros. Geralmente, a Secretaria indica os
representantes oficiais e as demais entidades estabelecidas pela legislao elegem os seus. Todos
tm de ser nomeados pelo prefeito. As primeiras sesses so dedicadas elaborao do regimento
interno, que definir a frequncia de reunies, a diviso em comisses e a tramitao das decises.
Essa pluralidade atende ao princpio da gesto democrtica do ensino pblico, prevista na Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional 9394/96.
As competncias mais importantes do conselho so quatro: deliberativa, consultiva, fiscal e
mobilizadora, conforme Brasil (2004, p. 23):
A funo deliberativa assim entendida quando a lei atribui ao conselho competncia
especfica para decidir, em instncia final, sobre determinadas questes. No caso, compete ao
conselho deliberar e encaminhar ao Executivo para que execute a ao por meio de ato
administrativo
A funo consultiva tem um carter de assessoramento e exercida por meio de pareceres,
aprovados pelo colegiado, respondendo a consultas do governo ou da sociedade,
interpretando a legislao ou propondo medidas e normas para o aperfeioamento do ensino.
A funo fiscal ocorre quando o conselho revestido de competncia legal para fiscalizar o
cumprimento de normas e a legalidade das aes, aprov-las ou determinar providncias para
sua alterao.
A funo mobilizadora a que situa o conselho numa ao efetiva de mediao entre o
governo e a sociedade, estimulando e desencadeando estratgias de participao e de
efetivao do compromisso de todos com a promoo dos direitos educacionais da cidadania,
ou seja: da qualidade da educao.
As funes do Conselho tm origem na ideia dos antigos conselhos de notveis, que definia que o
critrio para a participao era o do "notrio saber", que compreendia as pessoas dotadas de um
saber erudito. O saber popular era desconsiderado, pois o saber popular no oferecia utilidade
gesto da "coisa pblica", uma vez que esta pertencia aos "donos do poder", que se serviam dos
"donos do saber". Somente a partir da dcada de 1980, poca em que os movimentos populares
reclamaram maior participao na gesto pblica, que foram institucionalizados os conselhos
"que aliam o saber letrado com o saber popular por meio da representao das categorias de base".
(BRASIL, 2004 p. 16).
Os professores ainda destacaram que:
No h tempo suficiente para integrao dos conselheiros nos reais problemas da rede
municipal.
A comunidade no adquiriu a cultura da participao.
H necessidade de formar um grupo de estudo para discusso da proposta pedaggica.
Sem dvida, as respostas nos permitem assegurar que falta maior envolvimento do Conselho
Municipal quanto formao de uma cultura participativa. Um Conselho Municipal participativo
pode contribuir para diminuir os impactos nas transies principalmente no que se refere
continuidade do trabalho em processo. Legitimados pelas determinaes legais podem "defender os
interesses coletivos, falar publicamente em nome da sociedade, por meio de pareceres ou decises
em defesa dos direitos educacionais da cidadania" (BRASIL, 2004, p. 22).
Ainda no mesmo documento encontramos a constatao:
Os conselhos embora integrantes da estrutura de gesto dos sistemas de ensino, no falam pelo
governo, mas falam ao governo, em nome da sociedade, uma vez que sua natureza de rgo
de Estado. O Estado a institucionalidade permanente da sociedade, enquanto os governos
so transitrios. Assim os conselhos, como rgos de Estado, tm um duplo desafio: primeiro
garantir a permanncia da institucionalidade e da continuidade das polticas educacionais; e
segundo agir como instituintes das vontades da sociedade que representam.
Vale acrescentar ainda que o Conselho Municipal de Educao do Municpio de Alumnio foi
criado pela Lei 257, em 23 de fevereiro de 1996, com funes normativas, deliberativas e
consultivas, em relao aos assuntos relacionados educao.
Na questo quatro o objetivo foi o de sabermos as implicaes que a reforma trouxe ao sistema
educativo do municpio. As respostas foram:
Implicaes positivas
Aumento do nmero de aulas dos anos finais do ensino fundamental (informtica, ingls,
educao fsica) e projetos relacionados arte.
Aulas extras os alunos da educao infantil, enriquecimento do currculo escolar
(informtica, ingls, educao fsica).
Currculo diferenciado organizado para atender s necessidades locais.
Proximidade com os tcnicos do Departamento de Educao para resolver os problemas
cotidianos.
Proximidade com o Departamento de Recursos Humanos, facilitando resolver os problemas
relacionados s licenas, faltas, atrasos etc...
Implicaes negativas
Falta de diretores experientes.
Falta de um vice-diretor e coordenador pedaggico.
Inspetores de alunos despreparados para a funo.
Falta de material para o desenvolvimento dos projetos.
Dificuldades na manuteno dos espaos da escola.
Mudanas nos projetos educacionais nas mudanas de governo.
Interrupo dos trabalhos pedaggicos nas mudanas de governo.
Dificuldade de participao dos professores nas decises sobre os projetos escolares.
As implicaes positivas revelam que a municipalizao conseguiu realizar dois objetivos
determinados pelo Decreto de Parceria Estado-Municpio:
A organizao de um currculo especial beneficiando os alunos;
A facilitao na resoluo de problemas locais.
Se comparado com a administrao estadual a dificuldade maior foi na estrutura relacionada aos
recursos humanos. A escola estadual consegue manter uma equipe gestora formada por diretor,
vice-diretor, coordenador, inspetor de alunos, secretrio e servente independente de seu tamanho.
A escola municipal se caracteriza pela inconstncia de uma equipe completa, pois fica dependendo
do oramento e das prioridades de cada governo.
A ltima questo se concentrou nas percepes sobre os entraves existentes no ensino municipal e
que dificultam o trabalho do professor. Os professores concordaram que as dificuldades se
concentram na instabilidade na proposta pedaggica e, na falta de estrutura (recursos humanos) na
gesto escolar, situao que desestabiliza o processo educativo da escola.
Consideraes finais
A municipalizao no um tema novo, muitos pesquisadores j debruaram seus olhares para esta
forma de administrao poltica, praticada por alguns pases em desenvolvimento na Amrica
Latina e que foi fortalecida no Brasil no final do sculo XX.
Esta forma administrativa uma exigncia antiga em nosso pas, conforme consta nos registros
literrios, e foi defendida pelo educador Ansio Teixeira no Manifesto dos Pioneiros de 1932. No
entanto, s foi possvel no Brasil aps a promulgao da Lei de Diretrizes e Bases de 1996, e da
Emenda Constitucional 14/96, leis que ampararam e incentivaram a adeso dos municpios.
Os fatores que justificaram a implantao da reforma estavam pautados no atendimento s
necessidades de racionalizao econmica; na tentativa de facilitar o uso do servio pblico; de
diminuir a burocracia amenizando as tenses pela demora na resoluo dos impasses causados pela
distncia entre as esferas governamentais; melhorar o atendimento educacional oferecido aos
alunos; oferecer as condies necessrias para a construo de um currculo especfico para cada
localidade; valorizar o profissional docente; equipar as escolas com os materiais necessrios para
um trabalho de qualidade.
No municpio de Alumnio/SP o processo foi iniciado em 1997, quando o governo municipal
assumiu a responsabilidade pelas construes de prdios escolares e merenda escolar. Foi
completado em 2001, quando o poder pblico municipal assumiu a responsabilidade pelas sries
finais do ensino fundamental.
A primeira ruptura foi na forma trabalhista. Antes os profissionais eram vinculados ao regime
estatutrio
3
e tiveram que aderir ao vnculo trabalhista estipulado pela Prefeitura Municipal de
Alumnio, a Consolidao das Leis do Trabalho
4
(CLT) que a principal norma legislativa
brasileira referente ao Direito do Trabalho e o Direito Processual do Trabalho. Estas vinculaes
trabalhistas se diferenciam e a adaptao gerou desconforto ao trabalhador docente que teve que se
adequar nova realidade.
A viso gerencial do Departamento de Recursos Humanos causou transtornos e durante um bom
tempo gerou conflitos, tendo demorado para os professores se acostumarem com a nova prtica. A
impresso, segundo os relatos, a de que estavam trabalhando numa fbrica e no numa escola,
pois o livro ponto foi substitudo pelo "bater ponto" na entrada e na sada. As aes de regulao e
controle modificaram as relaes entre os profissionais, ficaram mecanizadas, propiciando desta
forma um esfriamento no ambiente escolar. Os professores passaram a ter direito s horas extras e
desconto de horas e, isto comeou a ser cobrado em todos os trabalhos desenvolvidos na escola:
festas, excurses e projetos, dificultando a realizao destas atividades.
Foi constatado que algumas aes permaneceram como herana das gestes estaduais: constantes
mudanas das propostas pedaggicas das escolas, descontinuidade nos projetos em
desenvolvimento e indefinio de um projeto poltico pedaggico. Antes da municipalizao a cada
novo governo estadual ou federal as propostas educacionais mudavam junto, como se este setor da
administrao pblica fizesse parte das pessoas que estavam no poder e, no fosse um bem
coletivo que deveria ter continuidade levando em considerao seu processo histrico e cultura
institucional. No municpio de Alumno esta prtica permaneceu decepcionando os profissionais
que pensavam que com o poder local isto seria eliminado, no entanto a prtica de mudana
aleatria se repetiu a cada mudana de governo.
Os polticos confirmaram a observao destacada por Torres (1996, p. 179) quando se referiu ao
pacote do Banco Mundial na implementao de reformas polticas: "... um eterno partir do zero,
sem viso retrospectiva, sem recuperar a experincia anterior e s pesquisas disponveis, inclusive
sem dar ateno s condies reais e especficas (polticas, sociais, culturais, organizativas) de
implementao".
A inconstncia da proposta pedaggica provoca um desequilbrio no trabalho do professor que se
percebe num barco deriva sem saber para onde se dirigir e o que fazer.
A municipalizao em Alumnio trouxe benefcios quanto ao atendimento oferecido aos alunos
principalmente na democratizao do acesso e garantia da permanncia, pois o municpio tem
conseguido atender a todos os alunos da educao infantil e ensino fundamental.
Quanto qualidade social da educao, importante ressaltar que os professores so todos
efetivos e especialistas nas reas que atuam, grande parte possui especializao em diversas reas
e atualmente 3 professores tm o ttulo de mestre. No perodo do ensino municipalizado pesquisado
(1999 a 2011), foram realizados seminrios, palestras e muitos cursos de capacitao aos
professores atendendo s diversas reas do conhecimento, o que acreditamos ter contribudo para
melhorar as prticas.
Em relao s avaliaes externas, o municpio ainda no atingiu as metas estabelecidas e os
resultados decaram na ltima transio de governo.
Quanto questo relativa gesto democrtica, depara-se com as dificuldades historicamente
construdas e apontadas por Gadotti (1977, p. 26): "a dificuldade da participao popular nos
processos decisrios" decorre dos "obstculos construdos e colocados sua frente pelos que
querem ter o monoplio da deciso". Os conselhos, professores e a comunidade tm pouca
participao nas decises polticas, necessitando da criao de espaos de encontro para
realizarem as discusses e trocas de ideias.
urgente uma mudana de mentalidade da comunidade na direo do exerccio da autonomia e
formao da cidadania, que seja capaz de lutar por uma nova estrutura institucional e fazer valer
sua voz nos processos decisrios que beneficiam a coletividade nas questes educacionais.
Referncias
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peculiar de privatizao da educao pblica: a aquisio de sistemas de ensino por municpios
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TRIVIOS, Augusto Nibaldo Silva. Introduo pesquisa em cincias sociais: a pesquisa
qualitativa em educao. So Paulo: Atlas, 1987.
I Mestre em Educao pela Universidade de Sorocaba, Especialista em Administrao em
Recursos Humanos pela Universidade de Sorocaba, Especialista em Mdias na Educao pela
Universidade de So Paulo, Pedagoga pela Faculdade de Filosofia Cincias e Letras de Sorocaba.
albertinasarmento@bol.com.br
II Doutora em Geografia Humana pela Universidade de So Paulo, Mestre em Educao pela
Universidade Metodista de Piracicaba, Graduada em Filosofia e Pedagogia, pela Faculdade de
Filosofia Cincias e Letras de Sorocaba. vania.boschetti@prof.uniso.br
*O artigo um fragmento da monografia "A municipalizao do ensino fundamental em
Alumnio/SP: entre o pedaggico e o poder local" apresentada para concluso do curso de
Mestrado em Educao, vinculado Linha de Pesquisa Histria e Historiografia do programa de
Ps Graduao em Educao da Universidade de Sorocaba.
1 A reorganizao foi uma determinao da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo em
1998 que consistiu em modificar o atendimento escolar em trs tipos uma escola para as sries
iniciais, outra para as sries finais e outra para o ensino mdio, conforme consta no Decreto
40.473/95. Disponvel em:
<http://www.mp.sp.gov.br/portal/page/portal/cao_infancia_juventude/legislacao_geral/leg_geral_estadual/448FF05EB8912FEBE040A8C02C013604
Acesso em 14/jul.2012.
2 O plano um documento que define metas educacionais para o municpio por um perodo de 10
anos. Trata-se de uma exigncia prevista na Lei Federal n 10.172, de 9 de janeiro de 2001, que
instituiu o Plano Nacional de Educao (PNE). Um Plano Municipal de Educao no um plano
somente da Rede de Ensino do Municpio, mas um plano de Educao do Municpio. Assim, o
Plano deve estabelecer diretrizes e metas para o ensino mdio e para a educao superior no
Municpio, dialogando com os responsveis por esses nveis de escolarizao. Deve ser elaborado
em consonncia com o Plano Estadual de Educao e o Plano Nacional de Educao e, ao mesmo
tempo, garantindo a identidade e autonomia do Municpio. Disponvel em:
<http://portal.mec.gov.br/seb/arquivos/pdf/2006/elabpne.pdf>. Acesso em 23/set.2012.
3 a denominao utilizada para o vnculo jurdico estabelecido pela Lei n. 8.112, de 11 de
dezembro de 1990, que liga os servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes
pblicas federais com a administrao pblica federal no Brasil, estabelecendo seus direitos e
deveres. Disponvel em:
<http://pt.wikipedia.org/wiki/Regime_jur%C3%ADdico_estatut%C3%A1rio_federal> Acesso em
14/jul. 2012.
4 Ela foi criada atravs do Decreto-Lei n 5.452, de 1 de maio de 1943 e sancionada pelo ento
presidente Getlio Vargas durante o perodo do Estado Novo, unificando toda legislao
trabalhista ento existente no Brasil. Seu objetivo principal a regulamentao das relaes
individuais e coletivas do trabalho. Disponvel em :
<http://pt.wikipedia.org/wiki/Consolida%C3%A7%C3%A3o_das_Leis_do_Trabalho>. Acesso
em 14/jul. 2012.
Avaliao institucional no ensino fundamental:
contribuies para o processo de qualificao
educacional
Maria Simone Ferraz Pereira Moreira Costa
I
I Avaliao sistmica e a produo de qualidade da escola
bsica
A escola bsica uma instituio social que cumpre uma funo preponderante em nossa
sociedade, qual seja, a garantia de educao/formao a milhares de crianas, jovens e adultos, de
diferentes idades e nvel socioeconmico. A histria da educao nos mostra que, para
desempenhar essa funo, a escola passou por um processo de conquistas e estagnaes.
Dentre as conquistas, podemos destacar a ampliao do acesso que tem consolidado o aumento do
atendimento maioria da populao em idade escolar. Se, por um longo perodo, a escola bsica
era considerada privilgio de poucos que tinham possibilidade e condies de se dedicar a ela, a
poltica educacional contempornea tem se desenvolvido no sentido de possibilitar a expanso do
ensino e, assim, garantir a obrigatoriedade e o direito educao a todas as crianas,
independentemente de sua condio econmica, social e cultural.
Ao mesmo tempo em que a histria da escola brasileira nos mostra conquistas, ela revela
problemas antigos, como o caso da permanncia na instituio educacional de boa parte da
populao que a frequenta sem aprender pelo menos o bsico. Tal contradio evidencia uma
complexa realidade, ou seja, garantir que a ampliao do acesso corresponda melhoria do
desempenho dos alunos e consiga reduzir o fracasso daqueles que frequentam a escola pblica.
Essa contradio tem contribudo para intensificar, na sociedade, o debate em torno da qualidade
da educao bsica. Em busca dessa qualidade, as polticas educacionais implementadas nos
ltimos 20 anos tm se dedicado a viabilizar a melhoria educacional. Para isso, o governo federal
brasileiro, em todos os nveis de ensino, tem elaborado critrios para aferir o desempenho das
escolas, por meio de instrumentos avaliativos diversos. Nessa vertente, as polticas educacionais
tm submetido a escola a um controle excessivo no sentido de garantir essa qualidade propalada.
Esse modelo de gesto das polticas pblicas, implementadas no Governo do ex-presidente Lus
Incio Lula da Silva, iniciou-se no governo anterior, com a reforma do Estado promovida pelo
presidente Fernando Henrique Cardoso FHC (OLIVEIRA, 2009). Uma anlise minuciosa desse
contexto poltico evidencia que a poltica de avaliao tem incidido sobre a escola bsica e
exigido dela a exposio da qualidade, pois, por meio de uma poltica de avaliao regulatria, o
governo federal qualifica as escolas pelos ndices que elas obtm nas avaliaes sistmicas a que
so submetidas. Assim, toda escola, por meio do desempenho do aluno, avaliada e
responsabilizada pelo desempenho demonstrado.
Nesse sentido, as avaliaes so empregadas como instrumentos de medida, monitoramento e
controle dos sistemas educativos, servindo como uma "bssola" (ARAJO, 2005, p. 11) para guiar
e planejar aes que primam por um determinado tipo de qualidade educacional. Na lgica
governamental, a avaliao em larga escala surge como uma resposta poltica e administrativa para
subsidiar aes de melhoria da qualidade, pois se preocupa, essencialmente, em mostrar para
comunidade escolar e para a sociedade em seu todo o que os educandos esto aprendendo
(CASTRO, 2009).
Assim, a avaliao se configura como ferramenta essencial da poltica de regulao educacional.
De acordo com o discurso oficial, a avaliao tem contribudo para concretizar um processo mais
transparente de prestao de contas sociedade e de melhoria do debate dos rgos pblicos para
o enfrentamento dos desafios da educao no pas (CASTRO, 2009).
Para Bonamino (2002), as polticas pblicas de avaliao da Educao Bsica, implantadas no
governo FHC e consolidadas no Governo Lula, so pautadas na lgica da responsabilizao das
escolas, Municpios e Estados pelos resultados da qualidade das redes de ensino. Castro A. (2009)
e Costa (2009) sinalizam que a poltica avaliativa, com nfase na responsabilizao, se caracteriza
como um instrumento utilizado pelo Estado para regulao educacional.
Considerando a avaliao nesse formato, possvel afirmar que a avaliao sistmica vem
imprimindo uma lgica de responsabilizao na organizao do trabalho pedaggico da escola, em
que os sujeitos que, no raro, j vivem em condio de vulnerabilidade social so culpabilizados e
penalizados por seu baixo desempenho. Nessa perspectiva, a nfase recai nos produtos e
resultados, por meio de testes estandardizados e rankings escolares em que qualidade sinnimo
de medida de desempenho, num vis mercadolgico.
A avaliao uma expresso de luta de interesses antagnicos ou conflituosos, consiste em um
campo de foras sociais que disputam a prerrogativa de definio da concepo de qualidade que
se intenta construir nas escolas. Reconhecida como categoria central nas reformas educacionais ps
1990, a avaliao tem exercido fora indutora na direo de posturas que induzem ao acatamento s
normas estabelecidas e, quase sempre, gestadas no nvel central do pas. Neste aspecto, qualidade
entendida como medida, restrita a exames numa lgica de responsabilizao dos sistemas de
ensino e de presso sobre seus sujeitos.
Barroso (2005), Afonso (1999, 2000, 2001), Dias Sobrinho (2002), Oliveira (2005, 2007, 2009)
nos ajudam a entender que essas polticas, da forma como so implantadas e da maneira como so
defendidas e tratadas, contribuem para reforar o papel social da escola, que foi "configurada ao
longo da histria moderna para dar mnimo de conhecimentos e habilidades a todos, separar os
mais competentes e ensinar de fato a estes" (FREITAS, 2005b, p.122).
Nesse contexto socioeducacional, os menos favorecidos, normalmente, por possurem um capital
cultural (BOURDIEU, 2001) inferior ao considerado dominante socialmente e por no se
adequarem homogeneizao adotada pela escola no processo ensino-aprendizagem-formao,
permanecem sem ver sentido no trabalho pedaggico ali realizado e, em muitos casos, no
acompanham o ritmo da escola. A escola, por sua vez, engessada em sua estrutura e ideologia
responde s exigncias externas que lhes so impostas, trazendo o aluno para dentro e se
organizando para mant-lo em seu interior o tempo necessrio sua formao bsica, ainda que ele
no aprenda o conhecimento que o possibilite a lutar por melhores condies de vida.
Pode-se, portanto, inferir que as escolas, acreditando ser possvel realizar seu trabalho longe das
contradies sociais, permaneceram desligadas da vida e, por isso, criaram um ambiente propcio
ao desenvolvimento de um contedo, aparentemente, objetivo e neutro. Assim, se, durante anos, o
isolamento da vida gerou a artificializao do trabalho pedaggico na escola e a criao de
mecanismos artificiais de ensino-aprendizagem que, historicamente, definiram a qualidade da
educao/formao, esse isolamento tem sido controlado pelos conhecimentos exigidos pelas
polticas de regulao para garantir o bom resultado nas avaliaes externas.
Dessa forma, a avaliao, agora com nova roupagem, permanece como um mecanismo artificial e
eficiente para a garantia da aprendizagem daqueles que aproveitam as oportunidades dadas pela
escola e a eliminao dos que no se apropriam dos conhecimentos cientficos. Essa qualidade tem
sido regulada e definida por uma lgica de avaliao que, desde os anos de 1990, tem se
constitudo como um dos pilares da materializao das redefinies no papel do Estado no Brasil
(PERONI, 2001). Paralelo ao discurso de qualidade para todos, mantido o princpio de
manuteno de centros de excelncia de educao/formao em detrimento de guetos educacionais.
Essa lgica das polticas de responsabilizao vigentes induz a um conceito de qualidade restrita
medida, em que os testes estandardizados so concebidos como expresso de qualidade da escola
pblica. Vale destacar que essa lgica de qualidade no compactuada por todos na sociedade.
Partilhamos da ideia de que existem tambm crticas e alternativas a essa produo de qualidade.
Nessa perspectiva, fazemos a defesa de uma concepo avaliativa que permita respostas
alternativas e que contrarie a lgica de resultados, de produtos descontextualizados e preocupados
mais em medir do que em interpretar os significados destas medidas no contexto social que afeta as
escolas e os sujeitos implicados.
Nesse sentido, trazemos para o debate uma concepo de avaliao que defende a qualidade,
enfocando a escola, seus processos e sujeitos, o coletivo, bem como o sistema que o regula, ou
seja, uma avaliao que caminha em direo a um movimento contrarregulatrio (FREITAS,
2005b), emanada do trabalho coletivo de sua comunidade, denominada, aqui, de Avaliao
Institucional Participativa AIP.
II Avaliao institucional na Rede Municipal de Educao de
Campinas: a instituio educacional como instncia de regulao
propositiva
O movimento de apropriao da escola por aqueles que mais a conhecem o que denominamos
aqui como AIP. Neste trabalho, utilizamos o conceito AIP e no avaliao institucional AP, como
tem sido empregada, principalmente no ensino superior, por entendermos que a participao
constitui um dos eixos centrais para as aes que primam pela construo da qualidade da escola,
pelo coletivo que a constitui.
Entendemos que, por meio dessa avaliao, os sujeitos que produzem a realidade escolar se
conscientizam de seu compromisso social e se capacitam para reagir e interpretar o que a realidade
revela, alm de organizarem o trabalho visando aprendizagem/formao dos alunos.
Por meio da AIP, os educadores podem reagir regulao feita pelas polticas pblicas de
avaliao, analisar suas prticas e, sobretudo, o processo de aprendizagem e formao dos
educandos, no sentido de realizar a contrarregulao. Contrarregulao aqui defendida como:
[...] resistncia propositiva que cria compromissos ancorados na comunidade mais avanada
da escola (interna e externa), com vistas a que o servio pblico se articule com seus usurios
para, quando necessrio, resistir regulao (contra-regulao) e, quando possvel, avanar
tanto na sua organizao como na prestao de servios da melhor qualidade possvel
(justamente para os que tm mais necessidades), tendo como norte a convocao de todos para
o processo de transformao social. Contrarregulao no a mera obstruo ou um
movimento de "fechar as fronteiras da escola" com relao s polticas centrais, penalizando o
usurio do sistema pblico (FREITAS, 2005b, p. 912).
Nesse contexto, a regulao posta pelo poder pblico, via avaliao sistmica, encontra, na escola,
por meio da avaliao institucional, um movimento de contrarregulao (FREITAS, 2005b) em que
os problemas e as possibilidades de resoluo so negociados constantemente.
A AIP, defendida neste trabalho como uma alternativa de contrarregulao (FREITAS, 2005b),
carrega em seus princpios possibilidades de construo de respostas alternativas qualidade
educacional que contrariam a lgica meritocrtica, de tratamento dos resultados como produtos
descontextualizados, mais preocupados em medir do que em interpretar as relaes entre essas
medidas e o contexto social em que as escolas se encontram inseridas.
No estabelecemos nesse trabalho uma relao direta entre a avaliao institucional no ensino
superior e no ensino fundamental, mas, como a histria nos mostra que a avaliao institucional tem
sido mais exercitada no ensino superior, utilizar-nos-emos do acmulo de experincias existentes
neste nvel de ensino para compreendermos os desafios que a implementao de um modelo de
avaliao institucional em escolas de ensino fundamental (SORDI, 2011) ir nos impor.
A discusso sobre AI passa, necessariamente, pela compreenso das contribuies do SINAES
para esse processo. Para Sordi (2011), o SINAES expressa acordos em um campo fortemente
disputado, e estes acordos repercutiram nos rumos das polticas de educao e de avaliao que
contriburam para a afirmao de uma viso especfica de qualidade. Ao negar a cultura da
classificao, do ranqueamento e da utilizao de recompensas ou punies, o SINAES concorreu
para reforar a concepo de avaliao formativa e processual e para questionar o paradigma
presente na cultura de avaliao e da qualidade educacional referenciada em modelos
quantitativos.
Na arquitetura do modelo avaliativo defendido pelo SINAES, a Comisso Prpria de Avaliao
CPA se constitui como estratgia agregadora das diferentes vozes existentes nas Instituies de
Ensino Superior IES, que convoca participao dos envolvidos na organizao e
desenvolvimento do processo educacional. Para a garantia da participao plural, o documento
defende a composio da CPA da seguinte forma, representao dos professores, estudantes, corpo
tcnico administrativo e da sociedade civil (SINAES, 2009).
De acordo com Sordi (2011), as CPAs de cada IES tinham como objetivo desenvolver aes de
diagnstico situacional e eleio de prioridades no sentido de propor encaminhamentos que
sinalizassem para os objetivos almejados pela instituio. Mesmo no tendo poder de deciso, a
CPA contribuiu para restaurar, no cenrio avaliativo, o princpio da legitimidade poltica, pois
colaborou para identificar, sistematizar e encaminhar s instncias colegiadas potncias e/ou
fragilidades presentes no Projeto Pedaggico PP do curso (SORDI, 2011).
Acreditamos que a base terica do SINAES no deixou dvidas sobre o paradigma terico que o
embasava e, por isso, merece ser mais bem compreendido, pois, dentre outras coisas, auxiliou no
questionamento do paradigma meritocrtico presente em nossa cultura avaliativa. Entretanto Sordi
(2011) alerta para as contradies presentes na implementao deste modelo, em virtude dos
diferentes interesses que circundam o processo educacional.
Acreditando na AI como possibilidade da escola se reorganizar a partir das necessidades e
potencialidades locais e se fortalecer para dialogar com o poder pblico em busca da qualidade
dos servios prestado; entendendo a CPA como um espao possvel para recuperar e reorganizar a
participao da comunidade, interna e externa, na consolidao da qualidade educacional e
baseando nos pressupostos tico-epistemolgicos do SINAES, a Rede Municipal de Educao de
Campinas RMEC optou, mesmo com os limites j sinalizados, por replicar a experincia de AI na
educao bsica, a partir de uma releitura do processo vivido nas IES (SORDI, 2011).
Nesse cenrio, em 2002, profissionais da Prefeitura Municipal de Campinas, ligados Secretaria
Municipal de Educao SME, iniciaram um dilogo com pesquisadores em avaliao
1
,
objetivando a construo de um projeto de avaliao para a Rede Municipal de Ensino de
Campinas RMEC e para a Fundao Municipal para Educao Comunitria FUMEC.
Esse processo de discusso entre os profissionais da RMEC
2
e da universidade pblica culminou
na elaborao de um projeto de AIP que, em 2008, na gesto do ento Secretrio da Educao
Graciliano de Oliveira Neto, foi assumido e implementado como poltica de governo em 44 escolas
de ensino fundamental, atendendo a um total de 24.661 estudantes.
De acordo com o documento "Avaliao Institucional Participativa: uma alternativa para a
educao bsica de qualidade da rede Municipal de Ensino de Campinas e Fundao Municipal
para Educao Comunitria", o projeto de AIP
[...] uma iniciativa destinada a construir um novo modelo de avaliao institucional, cujos
princpios bsicos so a qualidade negociada entre as escolas e o poder pblico e a
participao solidria entre todos os segmentos envolvidos com a unidade escolar
(PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS, 2007a, p. 04).
Consideramos que a deciso dessa rede em implementar a poltica de AIP sinaliza para a
necessidade de construo de um formato avaliativo que tome a escola como lcus fundamental na
compreenso dos dados gerados externamente e definidos como indicadores de qualidade. E
tambm, para a defesa de uma regulao fundamentada na negociao entre os segmentos
envolvidos com a produo da qualidade da escola.
A SME de Campinas, no perodo pesquisado
3
, atuava de modo descentralizado por meio dos cinco
Ncleos de Ao Educativa Descentralizada NAEDs, conforme as regies geograficamente
definidas pela poltica de descentralizao da Prefeitura Municipal. So eles: Norte, Sul, Leste,
Sudoeste e Noroeste, e compreendiam as Escolas Municipais de Educao Infantil, Ensino
Fundamental e Educao de Jovens e Adultos EJA, alm das Escolas Particulares e Instituies,
situadas em suas reas de abrangncia (CAMPINAS, SME, 2010).
Os NAEDs eram constitudos por Coordenadores Pedaggicos CP, supervisores de ensino e
coordenados por representantes indicados pelo Secretrio de Educao. Aos profissionais do
NAED, competia a regulao do trabalho desenvolvido pelas escolas de cada rea. Esta
organizao dos NAEDs tinha relao com o Departamento Pedaggico DEPE. O DEPE era
responsvel pela implantao/coordenao do projeto de AIP por meio de uma coordenadoria de
avaliao.
Segundo Souza (2009), a avaliao tem sido defendida nessa poltica como um instrumento
essencial para a garantia da qualidade da educao no municpio. Sendo que o principal objetivo
estimular as Escolas Municipais de Ensino Fundamental EMEF e os Centros Municipais de
Educao de Jovens e Adultos CEMEFEJA a reconhecer os problemas que afetam o ensino no
sentido de propiciar a melhoria e, assim, garantir sua qualidade.
De acordo com o Art. 177 do Regimento Comum das Unidades Educacionais de Campinas,
institudo pela Portaria SME N 114/2010,
[...] a Avaliao Institucional o instrumento de planejamento que visa, de forma legtima e
democrtica, ao aperfeioamento da qualidade da educao ofertada em cada unidade
educacional da Rede Municipal de Ensino de Campinas mediante a elaborao de um Plano
de Trabalho (CAMPINAS, 2010, s/p).
Falamos, inicialmente, que o processo que culminou na implementao da poltica de AIP iniciou-
se, em 2002, com um trabalho realizado por pesquisadores em avaliao do LOED/UNICAMP e
profissionais da Prefeitura/SME para o desenvolvimento de um sistema de avaliao que no se
restringisse medio do rendimento do aluno.
Aps a realizao de encontros, foi elaborada uma proposta de avaliao e apresentada em
audincias pblicas, realizadas entre outubro de 2002 e fevereiro de 2003. As audincias
objetivaram discutir os pressupostos orientadores da avaliao com profissionais da rede. Essa
ao culminou na organizao de uma "Carta de Princpios"
4
(para orientao da proposta de
avaliao) e de um Conselho Gestor CG.
O CG foi constitudo por representantes das unidades educacionais, da SME, da FUMEC e da
Unicamp, e tinha como incumbncia a elaborao e conduo dos trabalhos (PMC-SME-DEPE,
2003). Aps criao do CG, iniciou-se, em 2003, um processo de sensibilizao sobre a avaliao
institucional na rede, processo esse que se fundamentou num "pacto de qualidade negociada". De
acordo com a carta de princpios, em seu 2 princpio;
[...] a qualidade entendida como o melhor que uma comunidade escolar pode conseguir
frente s condies que possui, tendo em vista os objetivos de servir a populao naquilo que
especfico da educao: formao e instruo. Alm de 'resultados', esto em jogo tanto as
'finalidades do processo educativo' como as 'condies' nas quais ocorre. A qualidade no
optativa no servio pblico. uma obrigao. Entretanto, as condies oferecidas para se
conseguir esta almejada qualidade devem ser levadas em conta como em qualquer outra
atividade humana. No se desconhecem aqui os limites que uma sociedade desigual e injusta
impe para o trabalho dos profissionais da educao. Mas tambm no se desconhece a
responsabilidade que a educao tem enquanto um meio de emancipao e de propiciar
melhores oportunidades de insero social a amplas parcelas da populao marginalizadas ou
no. (PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS, 2007b, s/p.)
Alm das aes arroladas acima, definiu-se um conjunto de indicadores para fundamentar o sistema
de avaliao e orientar as unidades escolares sobre a qualidade perseguida pela Rede. Os
indicadores contemplaram os seguintes aspectos: PP da rede (Secretaria); PP das escolas; contexto
histrico familiar predominante na regio da escola; nvel socioeconmico dos profissionais e
alunos da escola; infraestrutura existente na escola; formao dos profissionais da escola; estilo
pedaggico de diretores, professores e alunos; organizao curricular, rendimento do aluno e seu
desenvolvimento nas disciplinas; participao dos pais na escola e viso da famlia sobre a escola;
incluso de alunos com necessidades especiais (MENDES, 2011).
Em 2005, o DEPE instituiu a assessoria de avaliao, que deflagrou o processo de AIP junto a
Rede Municipal, e consolidao do Sistema de Avaliao da Rede Municipal de Educao de
Campinas SARMEC. Nesse perodo, o CG retomou suas atividades com nova composio, que
objetivou garantir a participao de cada segmento por intermdio do Conselho Escolar. As
principais aes realizadas no "Programa de Avaliao da Rede", no ano de 2005, foram:
fortalecimento do CG; desenvolvimento do sistema de AI para a Rede; desenvolvimento de sistema
de avaliao de desempenho dos alunos e a criao de infraestrutura (PREFEITURA MUNICIPAL
DE CAMPINAS, 2005).
Em 2007, a SME elaborou novo projeto de AI com previso de incio para 2008, intitulado
"Avaliao Institucional Participativa: uma alternativa para a educao bsica de qualidade da
rede municipal de ensino de Campinas e Fundao Municipal para Educao Comunitria". Esse
projeto contou, inicialmente, com a organizao de uma comisso composta por oito especialistas
da Rede.
Em dezembro de 2008, aconteceu a institucionalizao da Avaliao Institucional Participativa
como poltica pblica da Rede. Primeiramente, a AIP foi instituda como poltica de governo em 42
escolas do Ensino Fundamental e, posteriormente, em mais duas, perfazendo um total de 44 escolas.
Por se constituir como poltica de governo, a adeso voluntria, princpio da AI, deixou de existir,
e a deciso de avaliar as escolas se instaurou como poltica do poder central.
Os objetivos especficos da Avaliao Institucional na Unidade Educacional previstos pela poltica
e regulamentados pelo Regimento
5
Escolar Comum das Unidades Educacionais (PREFEITURA
MUNICIPAL DE CAMPINAS, 2010, s/p), foram definidos da seguinte forma:
I avaliar o processo ensino aprendizagem desenvolvido nas unidades educacionais;
II explicitar as diferentes responsabilidades e corresponsabilidades de cada instncia da
SME no cumprimento da obrigao social de ofertar uma educao de qualidade;
III construir um campo transparente, integrador e tico de interrelacionamento entre as
diversas instncias da SME;
IV articular o carter formativo da avaliao, no decorrer do processo, visando:
a) ao aperfeioamento profissional dos servidores que atuam na SME;
b) qualificao dos atos administrativos, do processo de tomada de decises e da
participao dos alunos e das famlias.
V subsidiar a elaborao de polticas pblicas pautadas em um padro de qualidade
negociada e na legislao vigente.
Esse formato avaliativo buscou referncia nos princpios norteadores do Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Superior SINAES , pois, na poca, no existiam experincias de AI na
escola bsica. Com base em um de seus princpios, indicou a criao de Comisso Prpria de
Avaliao CPA em todas as unidades de ensino.
A CPA, instituda pela RESOLUO SME N 05/2008, constitui-se como um espao colegiado,
interdisciplinar, representativo dos segmentos da escola: direo, professores, funcionrios,
estudantes e famlias. De acordo com Sordi (2008), a CPA tem como princpio central a
valorizao da qualidade da escola a partir das prprias pessoas que vivem e fazem a escola, ou
seja, um elemento catalisador de um projeto que faa sentido para os sujeitos comprometidos com a
melhoria da qualidade da escola via participao de todos seus segmentos.
Para Sordi (2011, p. 615), a implantao das CPAs nas escolas de ensino fundamental "mostrou-se
importante para reacender o debate sobre as possibilidades e impossibilidades tcnico-polticas
presentes em modelos de avaliao pretensamente democrticos e participativos".
Nesse sentido, podemos afirmar que a CPA, no formato defendido nesta poltica carregava a
potencialidade de contribuir com o fortalecimento das relaes democrticas no interior da escola.
As anlises dessa legislao, que regulamenta a organizao nas escolas da RMEC da CPA, e o
cruzamento com a Resoluo que regulamentou a CPA nos levaram s seguintes constataes: a
CPA tem se constitudo como uma estratgia ordenadora da poltica de AIP que defende a
avaliao referenciada no PP da escola; ela tem se constitudo como um dos espaos favorecedores
da participao e do encontro da comunidade escolar; a CPA tem como maior objetivo o
fortalecimento dos sujeitos que fazem a escola por meio do trabalho coletivo e, para isso, pauta-se
no princpio da valorizao das diferentes vozes. Por isso, consideramos que, mesmo no tendo
poder de deciso, a CPA tende a desempenhar uma importante funo no processo de discusso da
qualidade da educao pblica.
Nesse contexto, podemos afirmar que a escola deixa de ser um espao fechado e alheio s reais
necessidades da comunidade em que se encontra inserida, de organizao engessada em projetos
burocrticos e amorfos, e passa a se constituir como um organismo vivo em que todos os sujeitos
envolvidos se mobilizam em funo do que deveria ser princpio mximo da escola pblica:
garantir a aprendizagem/formao de seus alunos no sentido de provocar a transformao social.
Nesta perspectiva, a escola passa a ser responsabilidade de todos poder pblico, famlias,
estudantes, funcionrios, professores, gestores e se organiza para atender a todos que a
frequentam e, principalmente, queles que veem nela a possibilidade de formao cientfica.
Nesse propsito, a avaliao institucional, quando apropriada de fato pela escola e poder pblico,
pode fazer a mediao entre a avaliao externa e a avaliao da aprendizagem, ou seja, entre o
trabalho que a escola realiza e o que se espera desse trabalho. Nessa lgica, os resultados da
avaliao sistmica devem ser interpretados pela prpria escola e contribuir para reorientar o
trabalho do professor em sala de aula e da escola em sua totalidade, no no intuito de responder
acriticamente s exigncias impostos pela poltica de avaliao externa, mas, sobretudo, para
demandar do poder pblico aquilo que de sua responsabilidade e que influencia no
desenvolvimento do trabalho da escola.
Todavia, para que isso acontea, a escola, como organismo vivo, em constante movimento, precisa
encontrar o sentido do seu trabalho, e os sujeitos que a constituem se congregarem para tomar
decises necessrias reorganizao da rotina deste ambiente, para mudar aspectos no interior da
sala de aula e da escola de uma forma mais ampla. Nessa condio, o PP se constitui como a mola
propulsora das discusses e decises necessrias ao funcionamento e concretizao do projeto
social da escola (SORDI, 2009), ainda que esta se encontre inserida na sociedade capitalista e
arraigada por seus princpios.
Conforme se percebe, a avaliao institucional participativa entra nesse cenrio no como uma
atividade a mais em meio a tantas outras que a escola j realiza; no como uma sobrecarga de
trabalho para seus profissionais, famlias e estudantes. A AIP carrega como princpio a
ressignificao da funo social da escola pblica em que todos se conscientizem e se
comprometam com a qualidade de seu trabalho, com a discusso, negociao daquilo que
imprescindvel da escola pblica, a garantia da aprendizagem de seus alunos.
De acordo com Sordi (2009), a realizao da AIP pela escola provoca mudanas em toda
organizao escolar. Todavia essas mudanas no podem se restringir a decretos, impostos de cima
para baixo. Ela precisa provocar mudana nas concepes dos profissionais da educao, das
famlias que confiam s instituies a educao formal de seus filhos, dos estudantes que so os
maiores prejudicados/beneficiados com o trabalho realizado pela escola e pelo poder pblico.
Sordi (2009, p. 6) continua sua anlise, afirmando que, coletivamente, a escola, organizada para
assegurar a educao como bem pblico busca "mudar um espao social no qual se joga a sorte do
tipo de cidados que queremos ver agindo e intervindo em nossa sociedade". Assim, "avalia-se
para se tomar decises de forma circunstanciada. Avalia-se para mudar e superar as fragilidades
de um projeto, mas avalia-se, tambm, para manter e desenvolver potencialidades" (SORDI, 2009,
p. 5).
Considerando a avaliao dessa forma, importa salientar que a defesa dessa avaliao institucional
comprometida com a qualidade do servio oferecido pela escola pblica se justifica em dois
pontos fundamentais, a saber, por ser a escola pblica o espao onde est a classe trabalhadora
(FREITAS, 2010a), esse espao reclama por projetos que contribuam para questionar a
naturalizao da lgica burguesa de organizao e funcionamento de seu trabalho. E o segundo,
diretamente atrelado ao primeiro, que acreditamos na possibilidade de fazer outra organizao de
trabalho pedaggico diferente da gerenciada pelo sistema capitalista.
III Consideraes finais
Entendemos que os problemas enfrentados pela escola, essencialmente a pblica, esto enraizados
numa organizao de sociedade a qual atribuiu escola um jeito e um princpio de se organizar
comprometido com a manuteno de uma lgica social desigual, historicamente naturalizada na
sociedade capitalista, que concebe como normal a existncia de uma escola organizada para ricos e
outra para pobres.
Entretanto no podemos nos render a esta lgica. Defendemos o princpio de que os alunos,
independente da classe social, tm direito ao conhecimento cientfico e ele precisa ser assegurado
pela instituio educacional. Justifica-se aqui nossa defesa, a partir dos princpios expostos acima,
da realizao da avaliao institucional na educao bsica, ou seja, a necessidade de lutarmos por
uma educao de qualidade e de resistirmos, no sentido de superarmos a concepo de
escola/avaliao posta em nossa sociedade, que v a escola/avaliao como instrumentos de
reproduo social.
Se o sistema se organiza para regular, responsabilizar, culpabilizar os sujeitos que se encontram
mergulhados no cotidiano educacional, acreditamos que esses mesmos sujeitos podem reagir a tal
regulao por meio de estratgias que se comprometam com a redemocratizao de processos
avaliativos que incidem sobre a escola.
Nossas vitrias? Dependem da correlao de foras que estabeleceremos "e a proposio de
processos de AIP no deixa de ser uma escolha carregada de intenes tico-polticas" (SORDI;
LUDKE, 2009, p.26).
Sabemos que, para muitos, inconcebvel outra forma escolar capaz de contrariar a lgica
excludente de eliminao pedaggica/social da maioria dos que se encontram no interior da escola
pblica. Entretanto, enquanto no conseguirmos destruir essa lgica de organizao da escola,
dentro dela que precisamos nos organizar para discutir, lutar e, principalmente, resistir
naturalizao de uma lgica que concebe como normal a desigualdade escolar/social. Eis aqui
nosso compromisso tico-poltico, a defesa de uma escola pblica que, pautada no princpio da
participao de todos os segmentos, luta pela consolidao de um projeto educativo emancipatrio.
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I Faculdade de Cincias Integradas do Pontal FACIP/UFU. LOED/UNICAMP.
msimonefp@pontal.ufu.br
1 Professores da Faculdade de Educao da Unicamp, membros do LOED.
2 No presente trabalho, utilizaremos o termo Rede para nos referirmos s escolas pblicas de
Campinas mantidas pelo Poder Pblico Municipal. Mais detalhes sobre a organizao desse
sistema de ensino, conferir a tese de doutoramento de Mendes (2011, p. 104-107).
3 A pesquisa de campo foi desenvolvida entre maro de 2008 e julho de 2011.
4 Tais princpios podem ser encontrados no documento "Avaliao de Rede Municipal de Ensino-
Conselho Gestor da Avaliao da Rede Municipal de Ensino (SME/DEPE, 2003) e no texto de
FREITAS, et. al. (2004). In: GERALDI, C. M.; RIOLFI, C. R.; GARCIA, M. de F. (Orgs.) Escola
Viva: elementos para a construo de uma educao de qualidade social. Campinas: Mercado das
Letras, 2004.
5 O Regimento em tela foi institudo pela PORTARIA SME N 114/2010, na gesto de Jos Tadeu
Jorge, Secretrio Municipal de Educao, em substituio ao Regimento Escolar das Unidades
Educacionais.
Avaliao, desempenho escolar e qualidade do ensino:
publicaes em revistas
Luciana Ponce Bellido Giraldi
I
Introduo
O tema desempenho escolar est diretamente atrelado avaliao, basicamente esta pode ler,
interpretar e, para alguns, at modificar aquele. Sendo ainda que, tanto o desempenho escolar
quanto a avaliao, acabam por se relacionar com o ideal de qualidade do ensino, posto em muitos
casos e, dentre outros fatores, como resultante da mdia da aprendizagem dos alunos, registrada
essencialmente por meio das avaliaes externas.
O projeto de lei do Plano Nacional de Educao traz em seu artigo 11 (Brasil, 2011) que o ndice
de Desenvolvimento da Educao Bsica IDEB ser empregado para avaliar a qualidade do
ensino mediante os dados do rendimento escolar, identificados tanto por meio do censo escolar da
educao bsica quanto pelas informaes obtidas sobre o desempenho dos alunos; apuradas pela
avaliao nacional.
De tal modo, ao estabelecer uma pesquisa de doutoramento sobre desempenho escolar no Ensino
Fundamental se tornou imperioso associar e questionar a relao entre os trs fatores anteriormente
indicados: desempenho escolar, avaliao e qualidade do ensino.
Para esmiuar esta relao e discuti-la, parte-se primeiramente do arrolamento entre avaliao e
desempenho escolar, at chegar insero da verificao da qualidade do ensino. Para isso,
revises bibliogrficas foram organizadas em dois peridicos com os descritores: avaliao,
mensurao, prova, nota, exame, desempenho escolar e rendimento escolar.
Para a organizao da presente discusso, havia o intuito de identificar as origens, no Brasil, da
constituio do assunto: avaliao e desempenho escolar. Por isso a primeira publicao
pesquisada foi a Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos (RBEP), escolhida por ser um dos
primeiros peridicos organizados no pas.
Alm disso, esta Revista associada ao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Ansio Teixeira (Inep) e, isto precisa ser considerado ao analisar a sua produo neste campo de
saber, afinal como lembra Sousa (p.375, 2012):
[...] oportuna uma meno natureza do Instituto, autarquia federal vinculada ao Ministrio
da Educao, pois desde a Lei n 9.448/97 (Brasil, 1997) ele passa a se constituir em centro
especializado em avaliao e informao educacional. Entre suas atribuies tm-se a de
planejar, orientar e coordenar o desenvolvimento de sistemas e projetos de avaliao
educacional, visando o estabelecimento de indicadores de desempenho das atividades de
ensino no Pas, e a de organizar e manter o sistema de informaes e estatsticas educacionais.
Sousa (2012) atribui a este fator a ocorrncia de muitos artigos que se destinaram a informar, num
posicionamento afirmativo e propositivo, a organizao e implementao de avaliaes externas
em diferentes nveis de ensino.
Inclusive, no Plano Nacional de Educao, projeto lei, no inciso 2, art. 11, Brasil (2011), consta
que o Inep deve, por meio de pesquisas, empreender outros indicadores de qualidade atinentes ao
corpo docente e infraestrutura escolar; proposio que tambm despertou o interesse em mape-
la.
Neste contexto, foram identificados 19 artigos desde 1950 at 2012 que tratassem do tema
avaliao escolar
1
. A partir de 1991, os textos foram buscados no site da Revista, antes disso,
houve uma seleo dos artigos disponveis na Biblioteca da Universidade Estadual Paulista
Campus Araraquara, que disponibiliza as Revistas a partir de 1950. Nas duas situaes os
materiais foram selecionados por meio do ndice dos exemplares, no qual deveria constar as
palavras norteadoras das buscas j elencadas.
Os textos encontrados na RBEP foram complementados pelo material disponvel no site da Revista
do Centro de Estudos Educao e Sociedade (CEDES), neste havia as edies das revistas,
Cadernos Cedes desde a 1 edio em 1980 e da Educao & Sociedade, desde 1978. Entretanto,
os textos na integra no estavam disponveis, por isso, as edies foram consultadas e,
posteriormente, os ttulos que se relacionavam avaliao escolar; foram buscados no Scielo,
ambiente que indexa as revistas. Vale destacar que apenas os artigos produzidos a partir de 2000
foram encontrados, outro texto que datava de 1992, por exemplo, e que tambm abordou o assunto;
no foi encontrado na internet. De tal modo, houve acesso a apenas trs textos completos no Cedes.
Em resumo, a leitura e anlise do material encontrado; teve como objetivo identificar o conceito de
avaliao do desempenho escolar que permeou o processo histrico de sua constituio nos artigos
da RBEP e no ambiente CEDES, assim como discutir a relao entre a avaliao e o desempenho
escolar at chegar associao com a perspectiva da qualidade do ensino, a qual tem um de seus
indicadores baseado no desempenho escolar.
A constituio do tema avaliao e sua relao com o desempenho
escolar no contexto escolar: percepo da qualidade do ensino
Esse texto teve o intuito de organizar os temas encontrados nas revistas por meio de uma
perspectiva histrica. Sendo assim, iniciar a exposio dos artigos encontrados na RBEP que tem
data anterior de publicao com relao ao CEDES.
De tal modo, h cincia de que alguns dos artigos trazidos aqui foram produzidos em um contexto
social e histrico, logo, com caractersticas especficas do momento em foi produzido. Portanto,
preciso ter ateno ao que desejavam dizer e ao embasamento apresentado.
Com essa preocupao, a primeira apario do tema avaliao no contexto escolar se localizou
num relato de Wilson (1954) sobre a educao inglesa, com destaque avaliao.
Consideraes interessantes ao olhar atual foram realizadas naquele momento. Foi estabelecido
discusses em torno das deturpaes de currculos com vistas ao treino dos alunos para os exames
de ingresso aos diferentes modelos
2
de escolas constitudas na Inglaterra, a organizao das
avaliaes ao considerarem a subjetividade do professor que seria o avaliador
3
e, ao mesmo
tempo, a importncia em sopesar as informaes trazidas pelo educador que teria acompanhado os
estudantes no dia-a-dia, o que iria alm da aplicao de um nico exame.
Tem-se ainda a exposio da preocupao tida com os padres de rendimento escolar.
[...] Sob a influncia dos limitados ideais educacionais da poca, os padres de rendimento
escolar foram fixados com base no que se supunha poder ser atingido por uma criana muito
estudiosa. Havia um padro para grupo etrio. [...]. Pouco a pouco as escolas foram
estruturando seu trabalho de acordo com a estimativa das possibilidades e necessidades de
vrias crianas pertencentes a grupos diferentes, ajustando o ritmo e a complexidade do
ensino das matrias escolares ao aluno mdio e ao aluno atrasado. [...]. (WILSON, 1954, p.
56-57).
Outro tema interessante trazido na poca foi organizao de boletins, o que no era comum nas
escolas primrias inglesas e, o registro do desempenho escolar dos alunos, com os comentrios do
professor e uma nota atribuda pelo diretor.
Questes como as expostas por Wilson (1954), advindas do contexto ingls, foram exploradas em
artigos ulteriores produzidos e que no se restringiam apenas as ideais produzidas no Brasil, mas
ao que era divulgado aqui.
Foi possvel notar que, na dcada de 1950, tornou-se recorrente a preocupao com a
validade/fidedignidade das avaliaes. Vale a pena destacar que se trata da percepo da
avaliao enquanto identificadora de condies futuras para aquisio de saberes e a real
possibilidade dessa identificao ocorrer, ao perpassarem as diferentes subjetividades inerentes
aos exames, os quais ocorriam, neste sentido, em momentos especficos do ano letivo, como finais
de ciclo ou ingresso em outro nvel de ensino.
Quando se trata, porm, de exames de ingresso, o principal problema no o passado, mas o
futuro. Importa, ento, aquilatar quais sero as probabilidades de aquisies ulteriores. [...].
Sem dvida impe-se conhecer o valor dos mtodos, mas, no final de contas, o exame
sempre como que uma balana para pesar e que valem os pesos, que vale o prprio
mecanismo da balana? Desde cedo fui levado a levantar esse problema da validade, com o
objetivo de conseguir uma tcnica cientfica para exames. (PIRON, 1957, p.44).
Os exames tem sido objeto peridico de severas crticas, pelo fato de representarem o nico
meio de avaliao do aproveitamento do aluno. [...]. Sabemos, por exemplo, que
experimentados examinadores revelam aprecivel variao nos julgamentos que realizam em
pocas diferentes, sbre um mesmo trabalho no apresentam homogeneidade entre si. Sabemos
ainda que nos testes de mltipla escolha pode no se verificar afinal uma escolha, visto serem
pouqussimas as crianas que ousam abordar certas perguntas. Alm disso, quando o mesmo
grupo de crianas novamente submetido a exame, as respostas so s vezes diferentes,
alterando, em conseqncia, as notas finais e a classificao no grupo. (WALL, 1959, p.57).
Wall (1959) se referiu acima aos exames orais e escritos que, segundo ele, possuiria um nmero
considervel de elementos arbitrrios no plenamente assumidos. Sendo assim e, com base em
estatsticas das probabilidades de erros nos exames, as indicaes mais preocupantes de tais
arbitrariedades no estariam nos alunos que alcanariam considervel aprovao ou reprovao,
mas sim, nos alunos que ficariam neste entremeio.
Assim sendo e, com base em estudos desenvolvidos ao longo do tempo, Wall (1959) relatou que a
avaliao mais efetiva de ingresso em nveis diferentes de estudos seria os testes coletivos
4
,
chamados de testes objetivos, por serem mais fidedignos
5
, poderem ser aplicados em diferentes
escolas e sobre diversos mtodos de ensino. Contudo, trouxe como desvantagens aos mesmos, a
impossibilidade de evitar erros nas zonas limtrofes, ter como consequncia empresas que se
organizaram para ensinar os alunos a "passarem" nos testes e, sem a possibilidade de escrita ou a
organizao de clculos, no ser possvel ter certeza de que os conceitos foram atingidos, embora
sejam capazes de assinalar a resposta correta.
Interessante perceber que aps a organizao de tais discusses, o prximo texto mapeado data de
1966, e seu tema no se ocupava mais da legitimidade de instrumentos avaliativos, enquanto a
fidedignidade dos mesmos ou a identificao de itens subjetivos ou objetivos de aferio de
capacidades futuras ao ingresso num outro nvel de ensino, como foi recorrente na dcada de
1950
6
. Ainda se fez presente a questo da organizao de avaliaes, contudo o enfoque no foi
essencialmente o mesmo que anteriormente.
Alexandre Caballero (1966) trouxe uma discusso contextual de um texto publicado em um jornal e
reimpresso na Revista, sobre a atribuio de notas e conceitos aos alunos no ambiente escolar. A
avaliao classificatria se fez presente como ponto de partida da arguio: "Nenhum professor
pensa que um aluno sabe cinco e outro sabe sete. Ao verificar, de qualquer forma, os
conhecimentos dos alunos, classifica-os de timos, bons ou suficientes, medocres e insuficientes,
[...]." (CABALLERO, 1966, p. 357).
Em 1967, apesar de haver uma preocupao persistente com a organizao da "prova" escolar, foi
acrescentada claramente outra percepo ao conceito de avaliao. Sob a coordenao de Pinheiro
(1967, p.256) tem-se a seguinte proposio:
Sabemos todos da importncia da avaliao do rendimento escolar feita para orientao do
ensino. Em se tratando de avaliao feita ao fim do ano letivo, oferece dados valiosos, quer
para melhoria das condies da aprendizagem, quer para o grupamento dos alunos de uma
escola, quer para a garantia da continuidade da ao educativa.
Quanto mais bem construda uma prova final, mais proveito dela tiram os administradores
escolares e professres de classe. Os administradores colhem subsdios para avaliao dos
planos de trabalho e dados para a organizao escolar; os professres obtm indicao da
capacidade dos alunos para aprendizagens que dependem das que foram avaliadas, bem como
indicao de falhas a serem superadas. (grifo meu).
A funo da avaliao no estava mais definida, basicamente neste contexto, por um eixo seletivo,
para ingresso do aluno em outro nvel de ensino, sendo a escola analisada socialmente pelo nmero
de estudantes que conseguia aprovar nos exames de ingresso. Neste trecho, fica evidente que a
avaliao passou a ser declaradamente direcionada como um item de orientao da ao escolar,
tanto para o professor, quanto para os administradores.
Em 1974 trs textos so produzidos tendo ateno questo da avaliao escolar. Um artigo retoma
a avaliao em sua funo classificatria, outro texto volta a tratar da fidedignidade dos
avaliadores e a questo da subjetividade do examinador. E, um terceiro, indica a avaliao de
sistemas
7
educacionais e a tomada de decises. Sendo importante ressaltar que, quando o artigo
trata do sistema educacional, como ocorreu em Pinheiro (1976), se torna mais evidente a avaliao
enquanto orientadora do ensino sendo, nesse sentido, posto numa conjuntura ampliada, o que j
subjacente prpria ideia de sistema.
A publicao de Bastos e Switter (1974) comeou a afunilar conceitos diferenciadores de
avaliao na RBEP. A primeira apreciao trazida seria a avaliao como referncia a norma,
que aludiu ao julgamento do aluno com relao a outros indivduos; tem como objetivo discriminar
os sujeitos entre si e, a avaliao com referncia a critrio seria o registro do rendimento de um
indivduo em relao ao domnio de determinado contedo, neste caso havia o intuito de medir as
disposies de determinado aluno e classific-lo. De qualquer forma, "[...]. Inevitavelmente, a
condio necessria para um bom teste que produza varincia entre os indivduos testados. [...]."
(BASTOS e SWITTER, 1974, p.306).
Oliveira (1974) tambm trouxe diferenciaes entre tipos de avaliaes: avaliao formativa e
somativa. O primeiro caso foi definido pela ateno ao processo quando se almeja atingir a
determinado objetivo. Caso o foco esteja no resultado alcanado, seria estabelecida a avaliao
somativa. Neste artigo mais uma diferenciao foi identificada, medir x avaliar. Portanto,
Enquanto a tomada de decises visa interferir no curso de uma ao, a avaliao o
mecanismo de apoio a essa deciso, e, enquanto tal, livre de contedos, objetivos e
alternativas: a avaliao no julgamento, mas processo que permite o julgamento, a
deciso. O que se oferece numa avaliao so informaes teis para a tomada de decises.
Num sistema educacional a avaliao objetiva determinar o nvel de eficincia com que os
objetivos so alcanados. A avaliao pode ocorrer e ser til, mesmo quando no se
prefixarem objetivos. Tal informao serve para melhorar o sistema. No entanto, alm das
funes de informao, a avaliao permite enfocar a discrepncia entre os resultados e os
objetivos, ou mesmo as carncias da sociedade, da qual a educao um subsistema. [...]
Avaliar s para constatar realidades no avaliar: medir, levantar dados. Dados so teis
quando se convertem em informao, ou seja, na qualificao que permite um diagnstico
numa dada situao, que leva possibilidade de correo de deficincias atravs da
eliminao de processos indesejveis. [...]. (OLIVEIRA, 1974, p.319).
Dentre outros fatores, vale a pena destacar que neste trecho, aparece a palavra eficincia, a qual
poderia ser conquistada nos sistemas de ensino, por meio da cincia, o que tornaria os programas
escolares mais racionais.
Conforme Hamilton (1979) a fundamentao e a metodologia de estudos de avaliao se
organizaram em dois modelos. 1. Experimento que produz transformao normalmente era
desenvolvido pelo governo e era organizado em torno de uma interveno pretendida. 2. O
"survey" educacional que teria como objetivo descrever o contexto escolar e, normalmente, era
desenvolvido por pessoas estranhas a escola.
Hamilton (1979) e Sass (2011) retomam, no contexto da eficincia e da racionalidade, a questo da
produo industrial. Pede-se licena para inserir um texto atual, mas que discute um processo
histrico; chama-se aqui a ateno para a relao entre eficincia e racionalidade, a qual seria
mediada pela produo industrial e, segundo o ltimo autor, no seria um processo natural da
evoluo cientfica como poderia parecer.
Sass (2011) organiza um debate sobre os testes psicolgicos e pedaggicos. Para ele, a cincia
psicolgica se aproximou das cincias fsico-matemticas/estatsticas para fortalecer a
racionalidade numa sociedade industrial e, foram levados ao contexto escolar desde os anos de
1930. Basicamente, argumenta que os testes de inteligncia trouxeram s escolas um mecanismo de
excluso, alm disso, a eles serviam para graduar o ensino, sendo mais comuns no incio do ano.
Entretanto, havia tambm a exigncia de acompanhamento do desempenho escolar de forma
quinzenal ou semanal, o que seria estabelecido por meio dos testes pedaggicos.
Outro item relacionado aos testes se localiza no emprego dos mtodos estatsticos no ambiente
escolar, os quais vale relembrar, foram trazidos para este mbito por meio da racionalidade. Antes,
havia o emprego da estatstica mais para os recenseamentos escolares, o mapeamento da rede fsica
da unidade de ensino, a organizao de classes homogneas, a avaliao do "nvel mental"; ao
passo que hoje a nfase recai principalmente sobre a avaliao institucional, aferida pela eficincia
e eficcia do ensino, no qual o desempenho dos alunos adotado como um indicador de avaliao
do sistema. (SASS, 2011).
Destarte, em meio perspectiva cientfica e racional da avaliao, na conjuntura industrial que
valoriza a aferio estatstica, Brando (1979, p.189) expe que a tentativa de racionalizar a
avaliao e os processos escolares no se concretizaria. Justifica que o "conjunto cartesiano"
compreende um mundo homogneo, em contrapartida, a avaliao acontece numa realidade
heterognea e descontinua; o que causaria conflito no processo de tornar a avaliao uma cincia
plenamente racional, j que a prpria determinao dos conceitos a serem avaliados j seriam
arbitrrias e carregada de valores: "[...] o que avaliar, isto , o que constitui objeto de avaliao, j
de si emerge de determinaes que esto totalmente fora do mbito de operaes lgico-semnticas
[...]."
Como sinaliza Sass (2011), possvel apreender um apelo constante a estatstica na tomada de
decises polticas, administrativas e cientficas, todavia por outro lado, h uma repulsa a mtodos
estatsticos nas pesquisas e nos contextos sociais. No entanto, a discusso no se findou nisso.
Interessante apenas pontuar que na dcada de 1980 no foram encontrados textos com enfoque na
avaliao no contexto escolar. Entretanto, principalmente, em finais desta dcada, foram
produzidos artigos que se dedicavam a indicar caminhos produo acadmica qualitativa e a sua
validao cientfica, ou mesmo analisar propostas de cunho poltico e filosfico com o vis da
avaliao qualitativa num contexto de pesquisa.
De qualquer forma, no mbito das avaliaes externas, o prximo texto encontrado foi em 1993.
Mello e Costa (1993) questionaram o preconceito tido no Brasil com a organizao de avaliaes
nacionais para aferir os resultados escolares. Argumentaram sobre as questes filosficas
levantadas por muitos como necessidades a serem consideradas ao avaliar, mas expuseram que
enquanto isso, os alunos so ajuizados assistematicamente e reprovados nas unidades escolares;
sendo preciso sair do imobilismo, estabelecer padres de desempenho e detectar onde esto os
problemas e as desigualdades.
Nessa conjuno, trouxeram a definio de qualidade do ensino presente no discurso oficial do
governo, a qual sugere que:
A qualidade do ensino tem sido quase sempre definida na literatura pertinente como o
rendimento escolar satisfatrio do aluno, demonstrado ora em forma de escores em testes
padronizados, ora em forma de aprovao na srie, ou na forma de concluso de curso. [...].
(MELLO e COSTA, 1993, p.12).
Em 1998, se fez presente uma produo dedicada a analisar o Sistema de Avaliao da Educao
Bsica (Saeb). Em Pestana (1998) identificada uma apresentao histrica dos motivos que
levaram a organizao de um Sistema de Avaliao no pas. Localizou no contexto da
democratizao do ensino a necessidade para tal, j que havia sido feito um grande esforo para
ampliao do nmero de vagas, mas os resultados gerados no pareciam ser os desejados.
Nada tinha sido medido, mas havia uma percepo muito forte de que era preciso implementar
a qualidade do sistema educacional mas que qualidade? A qualidade do ensino era a
segunda questo crtica do debate sobre a democratizao do Pas e de sua Educao. Isso era
o que um sistema de avaliao, paralelamente a outros problemas, deveria tentar examinar.
Ficou claro, ento, que um sistema nacional de avaliao poderia trazer informaes teis
sobre: o que estava sendo gerado no setor educacional, como, onde, quando e quem era
responsvel pelo produto obtido. Foi dessa forma que surgiu o Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Bsica (SAEB), como uma atribuio do Ministrio da Educao e do
Desporto, com o objetivo de coletar informaes sobre a qualidade dos resultados
educacionais, sobre como, quando e quem tem acesso ao ensino de qualidade. (PESTANA,
1998, p.66).
Dessa maneira, notvel que o Sistema de Avaliao Nacional partiu de um discurso localizado na
eficincia, na necessidade de buscar a racionalidade da educao, de medir os desempenhos dos
alunos, o qual, conforme Pestana (1998)
8
, seria feito por meio da aprendizagem de contedos e da
aquisio de habilidades e competncias
9
, enquanto um dos indicadores da qualidade do ensino.
Inclusive, a avaliao deveria indicar os responsveis pelos resultados escolares.
Em Pestana (1998) a avaliao foi posta como um fator reflexivo, num contexto amplo e, ao mesmo
tempo, como um eixo de superao das dificuldades enfrentadas no dia-a-dia escolar, contexto
micro.
De acordo com essa concepo, Locatelli (2000) estabeleceu uma discusso sobre o processo de
avaliao externa e interna. Considerou que deveria haver uma integrao entre elas e que a
avaliao interna deveria coletar informaes que permitiriam acompanhar e adequar o projeto
pedaggico da escola. Para ela, a avaliao deve trazer indicadores para analisar as competncias
e habilidades, o currculo, o hbito de estudos dos alunos, as estratgias de ensino dos professores,
a gesto dos diretores. Tudo isso numa percepo ampla de educao, na qual a escola deve
ensinar os alunos para a vida coletiva e no destacar apenas a aprendizagem de contedos.
Importante sobpesar que durante reviso bibliogrfica dos textos produzidos sobre o tema
avaliao, entre 1990 e 2010, Sousa (2012) identificou duas vertentes principais: uma de autores
ligados ao governo e a implementao das avaliaes nos sistemas de ensino e outra de autores
independentes, na qual no foi identificada uma temtica central. No primeiro eixo, foi reconhecido
que havia certa recorrncia:
[...] no sentido de divulgar uma concepo de gesto educacional que se concretizava por
meio da avaliao e da produo de informaes e estatsticas educacionais conduzidas por
uma nova estrutura organizacional na qual o Inep assume tais atribuies. Alm de
informativos, os artigos tm um tom argumentativo, no sentido de evidenciar os benefcios
dessas iniciativas para o aprimoramento da educao brasileira, seja por meio de subsdios
para definio e implementao de polticas educacionais, seja divulgando sociedade
informaes que lhe possibilitem o exerccio do controle social da qualidade do ensino.
(SOUSA, 2012, p.377).
Sousa (2012) indicou ainda que os textos se fizeram mais presentes no mbito terico da avaliao
e no se localizaram nas dimenses polticas e ideolgicas que trariam as discusses para o campo
dos debates, finalidades, implicaes e efeitos das iniciativas avaliativas.
Corroborando com isso, Bauer (2010) realizou uma reviso bibliogrfica da produo nacional e
internacional sobre avaliao e reiterou que as avaliaes em larga escala foram impelidas pela
necessidade de identificar os ndices de qualidade do ensino e um gerenciamento eficaz dos
recursos disponveis educao. Alm disso, a avaliao tambm comeou a exercer a funo de
controle e prestao de contas ao Estado e a sociedade. Neste sentido, haveria o chamado
accountability que seria a responsabilizao de setores pelos resultados dos alunos nos testes e
prestao de contas sociedade e aos financiadores da educao.
O posicionamento de Neto (2010, p.86), no contexto da avaliao relacionada responsabilizao
e prestao de contas, indica que a avaliao aparece com uma diferena importante em sua
apreciao.
[...] Para uns, a avaliao resume-se a medir resultados educacionais geralmente por meio de
provas. Para outros, a simples medio reduz o significado da avaliao. Avaliar significaria
ir alm das medies ou apresentao de resultados e envolveria a definio de polticas e
estratgias governamentais que levariam ao aperfeioamento institucional e do prprio
processo de ensino-aprendizagem em seus diferentes graus e modalidades.
Dessa maneira, a avaliao nessa perspectiva tambm teria o objetivo de aperfeioar o ensino.
Neto (2010) lembrou ainda que algumas limitaes tem sido identificadas no processo de avaliao
externa, j que indicado um fato, porm incapaz de explicar os motivos que produziram o
mesmo.
Outras contradies so sugeridas no processo avaliativo em larga escala. Alguns estudos notaram
que os resultados das avaliaes no tem apresentado impactos significativos na melhoria da
qualidade do ensino, sendo que um fator complicador a isso est na dificuldade em definir padres
claros de qualidade. Inclusive, indicam que h a preocupao mais intensa com a produo da
informao do que com a explorao dos dados encontrados, sendo que tambm se tem
considervel demora na transmisso e anlise dos dados, afinal quando os mesmos chegam s
escolas, as informaes acabam sendo pouco aproveitadas. (BAUER, 2010).
Cabrito (2009), com base no sistema educacional portugus, problematizou as avaliaes externas
como indicadores da qualidade do ensino ao enfatizar a questo contextual de cada instituio
escolar, como as diferenas sociais dos alunos atendidos em unidades de ensino distintas. Lembrou
que a ideia de avaliao da qualidade parte do mbito econmico e complicado transferi-lo para
a conjuntura educacional, que possui caractersticas singulares e com objetivos de difcil
generalizao.
A ao avaliativa se apresentou sob duas perspectivas distintas. Para alguns a avaliao pode
identificar os estados das coisas para poder intervir, como apontou Neto (2010). J para outros, a
ao avaliativa carregada de subjetividade e isso torna invivel a sua permanncia, assim como
questionvel os seus resultados. Nessa perspectiva contrria, o processo avaliativo poderia ser
adequado apenas para que cada escola encontrasse o seu caminho, sem rivalidades, ou regulaes
que poderiam trazer ou manter desigualdades. Foi destacada tambm a possibilidade de haver
trocas de boas prticas, no com um intuito competitivo nem de exportao de modelos, mas com o
objetivo de mostrar que mudanas so possveis. (CABRITO, 2009).
Freitas (2005) tambm considerou o contexto das polticas liberais que se preocupam
demasiadamente com o carter regulador das avaliaes. Ele acrescentou a ideia que contra-
regulao, que seria uma articulao entre os usurios da escola ou estabelecimentos pblicos, em
geral, para agirem contra as propostas de regulao e avanarem na organizao do servio
prestado. Para ele, qualidade um debate entre indivduos e grupos com interesses comuns e,
sendo assim a comunidade deveria organizar um sistema de monitoramento dessa qualidade,
construdo de forma coletiva.
De tal maneira, a literatura atual indicou que possveis caminhos para a organizao da avaliao
da qualidade do ensino estariam localizados na identificao de problemas ou dificuldades, sem
um carter regulador ou responsabilizador, mas que fosse assumido pela comunidade escolar como
um todo enquanto um objetivo a ser perseguido, alm de ser organizado em meio ao prprio grupo,
em considerao aos diferentes padres de qualidade que deveriam ser estabelecidos nas unidades
de ensino. Alm disso, a divulgao de boas prticas, que mostrassem ser possvel haver
transformaes e melhorias, assim como a aceitao das diferenas existentes em cada escola e as
possibilidades de lidar com elas, poderia fazer mais diferena na realidade escolar.
Reitera-se que os artigos, mesmo quando criticavam as avaliaes, no expunham a no
necessidade do estabelecimento das mesmas, mas questionaram, principalmente, o carter
regulatrio e responsabilizador que as mesmas assumiram.
Consideraes finais
Os artigos publicados RBEP e no CEDES, indicaram que a avaliao possui um carter
classificatrio, seletivo, discriminatrio, comparativo, regulatrio, que presta contas sociedade e
aos financiadores da educao. Inclusive, desde suas origens ela condensa alguma subjetividade
inerente ao seu processo. Tem tambm o intuito de revelar ou/e intervir, transformar,
responsabilizar, analisar as competncias e habilidades, o currculo, o hbito de estudos dos
alunos, as estratgias de ensino dos professores, a gesto dos diretores, premiar, excluir. E, em
meio a tudo isso, compor um dos indicadores da qualidade do ensino.
Interessante pontuar que h uma linha tnue entre o desempenho e a avaliao escolar, posto que
aquele tambm possui um carter classificatrio, seletivo, discriminatrio, comparativo,
regulatrio, amparado por vezes na subjetividade e utilizado como um indicador da qualidade do
ensino.
Foi possvel notar que o Plano Nacional da Educao (PNE), artigo 11, Brasil (2011), pretende dar
continuidade ao processo avaliador da qualidade do ensino, por meio de avaliaes nacionais, que
fazem uso de, entre outros, verificaes do desempenho escolar dos alunos. Contudo, ainda h a
possibilidade de insero de outros indicadores, como mostrou o inciso 2 do mesmo artigo, alm
dos questionrios socioeconmicos e da anlise dos fluxos escolares. Todavia, essas admisses
seriam atinentes apenas ao corpo docente e infraestrutura escolar, o que pode denotar uma
perspectiva mais responsabilizadora do que transformadora.
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1 Foram descartados os textos que se referiam as caractersticas especficas do Ensino Mdio ou
Superior. Alm disso, tambm foram encontrados artigos ligados essencialmente pesquisa e
identificados como, avaliao qualitativa, os quais tambm no foram utilizados, por no atender as
necessidades elucidativas deste texto, que se preocupou essencialmente com a relao entre
desempenho escolar e avaliao.
2 Conforme Wilson (1954) havia na poca o Grammar School, escola acadmica e tradicional que
conduzia as Universidades, mas que atendia apenas a 15 a 25% da populao, por isso foi criado
os Modern School que propiciava uma educao ampla e realista maioria dos alunos. Ainda foi
organizado os Junior Technical School que atendia a alunos selecionados e extremamente
inteligentes.
3 Em muitos textos dessa poca a avaliao se referia aos exames finais de curso para ingresso em
instituies de outros nveis escolares.
4 As avaliaes ocorridas nas escolas ou em processos de seleo estavam organizadas em
questes dissertativas abertas e arguies orais.
5 A fidedignidade do processo avaliativo aparece como um eixo de intensa preocupao, pois ela
refora o seu carter meritocrtico.
6 Essa percepo no indica que as preocupaes mais recorrentes em 1950 deixaram de existir,
mas que a RBEP publicou textos com preocupaes distintas.
7 Conforme Saviani (2008, p.3) "[...] sistema implica organizao sob normas prprias (o que lhe
confere um elevado grau de autonomia) e comuns (isto , que obrigam a todos os seus integrantes.
[...]." Alm disso, sistema educacional se refere, em sentido prprio, ao contexto pblico de
ensino.
8 Conforme a autora, o desempenho escolar era medido no Saeb pelos testes que identificariam a
aprendizagem, habilidades e competncias dos estudantes e os questionrios indicariam os
contextos em que ocorrem as aprendizagens, o processo de ensino-aprendizagem e os insumos
utilizados.
9 Os termos habilidades e competncias apareceram nos textos sem trazerem uma definio dos
mesmos, mas ao longo dos artigos eles parecem contrrios ao ensino de contedos escolares, sendo
que a escola teria como objetivo primordial levar os alunos a pensarem e lidarem com uma gama
imensa de informaes disponveis.
O Ideb no toda qualidade, mas que qualidade
expressa? Um estudo sobre as escolas pblicas de
Campinas SP
Ocimar Munhoz Alavarse
I
; Cristiane Machado
II
; Adolfo Samuel de Oliveira
III
Introduo
Embora o debate em torno da qualidade da educao escolar no seja recente, somente a partir dos
anos 1990, com a implantao do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb), ele adquiriu
densidade e visibilidade terica e social, nos termos atuais de sua mensurabilidade e vinculao s
polticas pblicas, como indicam, por exemplo, Oliveira e Araujo (2005). Para Franco, Alves e
Bonamino (2007, p. 990), o avano na universalizao do ensino fundamental aliado
disponibilizao dos dados gerados pelo sistema de avaliao evidenciou o srio problema da
qualidade dos sistemas de ensino, impelindo muitos pesquisadores e gestores a se debruarem
sobre o tema.
Nesse contexto, o governo federal criou, em 2007, o ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica (Ideb) para ser "um indicador de qualidade educacional" (FERNANDES, 2007, p. 06).
Como indicador, o Ideb combina os resultados de desempenho nas provas do Saeb, Aneb e Anresc-
Prova Brasil, para os anos escolares aos quais so aplicadas 5 e 9 anos do ensino fundamental
e 3 srie do ensino mdio com taxas de aprovao dos segmentos anos iniciais e finais do ensino
fundamental e do ensino mdio de cada uma das unidades escolas e redes para as quais
calculado e, por essa razo, possvel afirmar que o princpio que embasa seu clculo e,
principalmente, sua evoluo longitudinal o "de que qualidade da educao pressupe que o
aluno aprenda e passe de ano" (FRANCO, ALVES E BONAMINO, 2007, p. 991).
Em que pese a relevncia do estabelecimento de uma referncia objetiva para a qualidade da
educao nacional, ponderamos que, nos termos do Ideb, desempenho em provas padronizadas e
aprovao no expressam toda a qualidade da educao escolar. Contudo, no nos furtamos em
considerar que no caso do Brasil, com uma escolarizao marcada historicamente por elevadas
taxas de fracasso escolar, expresso sobremaneira nas elevadas taxas de abandono e reprovaes
escolares e aproveitamento questionvel, notadamente pelo baixo nvel de leitura de seus egressos,
os componentes do Ideb abarcam aspectos extremamente importantes da qualidade do processo de
escolarizao.
Assim como Dourado (2007, p. 09), compreendemos que qualidade da educao " um fenmeno
complexo, abrangente e que envolve mltiplas dimenses". Porm, se qualidade no se confunde
com desempenho em leitura e resoluo de problemas, por outro lado, estes tpicos no so, de
forma alguma, estranhos ao processo escolar que se pretenda de qualidade. Ao contrrio,
configuram-se como suporte para, praticamente, todos os outros conhecimentos abordados no
processo de escolarizao, de forma que alunos com baixas proficincias nessas reas pouco
aproveitam dos conhecimentos escolares e mesmo das atividades sociais que os requerem.
Tambm, consideramos que captar e dimensionar essas proficincias com provas padronizadas
compostas de itens de mltipla escolha impem limitaes na apreenso da realidade que procura
dar conta, mas essas limitaes no nos impedem de reconhecer as propriedades psicomtricas
dessas provas e que processos de elaborao e aplicao adequados podem fornecer resultados
extremamente consistentes do aprendizado dos estudantes.
Se o Ideb no abarca toda a qualidade do complexo campo da educao escolar, mas um
indicador de qualidade, qual qualidade ele expressa? Concatenar uma possvel resposta para essa
indagao o objetivo desse trabalho. Para tal intento o trabalho se debrua sobre a
contextualizao do surgimento do Ideb e o fortalecimento da questo da qualidade na educao
como um objetivo nacional a ser perseguido. Posteriormente, apresenta e analisa os dados das
escolas municipais de Campinas e conclui tecendo consideraes a respeito da qualidade das
escolas possvel de ser expressa pelo Ideb. Este trabalho est ancorado em estudos e pesquisas que
vm sendo desenvolvidos no mbito do Gepave Grupo de Estudos e Pesquisas em Avaliao
Educacional da Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo, coordenado pelo Prof.
Ocimar Munhoz Alavarse.
Ideb e qualidade: contexto e fortalecimento
O Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb), criado em 1990, foi um importante marco no
debate em torno da qualidade da educao. A partir da foi possvel conhecer e acompanhar os
patamares e as desigualdades educacionais do pas em relao aos resultados obtidos no
desempenho dos alunos em provas padronizadas, transversal e longitudinalmente, por conta dos
anos escolares envolvidos e da srie histrica construda.
Sob responsabilidade do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
(Inep), autarquia do Ministrio da Educao (MEC) encarregada de operacionalizar seus processos
avaliativos, o Saeb passou por vrias mudanas at chegar naquela que oportunizou a criao do
Ideb em 2007. Em 2005, o Sistema foi desdobrado em duas avaliaes. Uma delas, a Avaliao
Nacional da Educao Bsica (Aneb), manteve do Saeb seu desenho original de avaliao por
amostragem. A outra, Avaliao Nacional do Rendimento Escolar (Anresc), conhecida com o nome
de Prova Brasil, foi projetada para aplicao censitria de suas provas.
De acordo com o MEC (BRASIL, 2012), a Aneb e a Prova Brasil" so dois exames
complementares que compem o Sistema de Avaliao da Educao Bsica" e cujas semelhanas,
dentre outras, destacam que so duas avaliaes aplicadas a cada dois anos e nas quais os alunos
fazem provas que avaliam as habilidades em Lngua Portuguesa (foco em leitura) e Matemtica
(foco na resoluo de problemas). Em relao s diferenas o MEC ressalta, dentre outras, que a
Prova Brasil avalia, censitariamente, alunos dos 5 e 9 anos do ensino fundamental de escolas
pblicas urbanas enquanto a Aneb avalia, por amostragem, alunos dos 5 e 9 anos do ensino
fundamental de escolas privadas urbanas e alunos, de escolas pblicas e privadas, do 3 ano do
ensino mdio, da rede privada. Destaca-se que em ambas as avaliaes, em funo de sua
metodologia, nenhum aluno precisar fazer as duas provas.
Porm, uma diferena entre as duas avaliaes tem importncia crucial para a gesto das escolas.
Enquanto o Saeb, at 2003, e agora a Aneb so de aplicao amostral, a Prova Brasil censitria,
e o fato de todos os alunos de todas as escolas serem avaliados permite que os resultados desta
sejam fornecidos por escola, ao passo que aquela apenas permite resultados por Unidade da
Federao, para os extratos de dependncia administrativa federal, estadual, municipal e privada.
Uma das alegaes para adoo da forma censitria foi de que antes, com o Saeb, as equipes
escolares no se reconheciam nos resultados da avaliao, o que deixaria de ocorrer quando cada
escola tivesse seu resultado.
Nesse sentido, Sousa e Lopes (2010, p. 55) ponderam que a diferena entre as avaliaes externas,
uma ser amostral e a outra censitria, uma considervel justificativa para a criao de outro
sistema de avaliao com as caractersticas da Anresc, porm no a nica, pois, alm disso,
soma-se " necessidade de fazer da avaliao um instrumento de gesto para/das unidades
escolares levou proposio da Prova Brasil, cujos resultados esto disponveis para cada uma
das redes e para cada escola".
Ainda dentro desse debate, anlise de Alavarse, Bravo e Machado (2012) asseveram que:
Nesses novos tempos de avaliao, possveis alegaes de no reconhecimento das
especificidades de cada rede nos resultados das avaliaes por amostragem, como o SAEB,
no encontram mais eco na sociedade, uma vez que a Prova Brasil e o Ideb produzem e
disponibilizam uma fotografia da qualidade do ensino de cada sistema de ensino da federao.
No estudo de Bonamino e Sousa (2012, p. 379) encontramos alguns dados que evidenciam a
relevncia numrica da diferenciao entre as duas avaliaes, como exemplo da dimenso capilar
do Saeb e da Prova Brasil, tendo em vista o contingente de alunos avaliados, as autoras sublinham
que
A introduo da Prova Brasil em 2005 e sua repetio, a cada dois anos, permitem a
comparao, ao longo do tempo, entre as escolas que oferecem o ensino fundamental. Em sua
primeira edio, ela avaliou mais de 3 milhes de alunos em aproximadamente 45.000 escolas
urbanas de 5.398 municpios; foi muito alm, portanto, do Saeb, que avalia, em mdia, uma
amostra de 300.000 alunos.
Dois anos aps a criao da Prova Brasil, em 2007, o governo federal criou o Ideb, com metas
projetadas para as escolas e redes considerando os dados j obtidos com a aplicao da Prova
Brasil e com o Censo Escolar em 2005. Reynaldo Fernandes (2007, p. 06), presidente do Inep
poca da criao do Ideb, explicitou que esse ndice estava sendo criado para ser um "um
indicador de qualidade educacional" e tambm para possibilitar um "monitoramento permanente e
medio do progresso dos programas em relao s metas e resultados fixados" na educao
brasileira.
O Ideb atingiu tal peso na educao brasileira que figura como proposta para ser o principal
indicador da qualidade nacional no projeto de lei para aprovao do Plano Nacional de Educao
para o decnio 2011-2020, enviado Cmara pelo governo federal, em dezembro de 2010. Diz o
texto, em sua verso original:
Art. 11 O ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica IDEB ser utilizado para avaliar
a qualidade do ensino a partir dos dados de rendimento escolar apurados pelo censo escolar
da educao bsica, combinados com os dados relativos ao desempenho dos estudantes
apurados na avaliao nacional do rendimento escolar.
O MEC disponibiliza, a cada dois anos, o Ideb dos estados, municpios e escolas obtido a partir
das taxas de aprovao e das proficincias dos alunos na Prova Brasil, normalizadas numa escala
de notas de 0 a 10. Tambm a partir desses dados o MEC projeta as metas a serem alcanadas para
cada um desses segmentos.
Devemos destacar que a divulgao dos resultados da Prova Brasil e do Ideb tem gerado nos meios
jornalsticos, corroborando uma cultura classificatria inclusive muito presente nas escolas, a
elaborao de um ranking das melhores (e consequentemente das piores!) escolas e sistemas do
pas. A nosso ver, essa apropriao dos dados, desatrelada de outras anlises, equivocada, pois
impele as escolas e as redes competio e no ao estudo minucioso da realidade educacional e
suas dificuldades. Nesse sentido, defendemos que a avaliao deve ser utilizada com outro
referencial, assim como explicita Vianna (2005, p. 16)
A avaliao no um valor em si e no deve ficar restrita a um simples rito da burocracia
educacional; necessita integrar-se ao processo de transformao do ensino/aprendizagem e
contribuir, desse modo, ativamente, para o processo de transformao dos educandos.
Oficialmente o Ideb surge com o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, por meio do
Decreto n 6.074, de 24 de abril de 2007 e foi enfatizado como um dos aspectos mais relevantes do
Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) por Fernando Haddad (2008, p. 11), ento Ministro
da Educao. Tal apreciao corroborada por Saviani (2007, p. 1242-3), para quem
O que confere carter diferenciado ao IDEB a tentativa de agir sobre o problema da
qualidade do ensino ministrado nas escolas de educao bsica, buscando resolv-lo. E isso
veio ao encontro dos clamores da sociedade diante do fraco desempenho das escolas luz dos
indicadores nacionais e internacionais do rendimento dos alunos.
Esses clamores adquiriram maior visibilidade com as manifestaes daquela parcela social
com mais presena na mdia, em virtude de suas ligaes com a rea empresarial. Tal parcela
s mais recentemente vem assumindo a bandeira da educao, em contraste com os
educadores que apresentam uma histria de lutas bem mais longa.
Na mesma perspectiva encontramos contribuies de Weber (2008, p. 312) ao admitir que
Alm disso, a fixao de metas em relao ao ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica
Ideb , mediante consulta a banco de dados e visitas de inspeo, conduzir evidentemente
ao acompanhamento contnuo do processo escolar, no sendo possvel antever em detalhes o
seu formato, embora fique patente a importncia atribuda s condies escolares, tanto
materiais como pedaggicas. Ora, condies materiais dependem, certamente, das condies
socioeconmicas de onde esto localizadas as unidades escolares, ou seja, primordialmente
elas dependem de fatores extra-escolares. As condies pedaggicas, se bem tambm se
relacionem com o contexto social, remetem, por sua vez, a complexo aparato de formao
docente inicial e continuada , acompanhamento e crtica da prtica pedaggica, mas,
sobretudo, valorizao da atividade docente consubstanciada em remunerao condizente e
condies de trabalho adequadas nmero de alunos por turma, jornada de trabalho, material
didtico disponvel, incentivo ao intercmbio, entre outros aspectos.
Como indicador, o Ideb, ao combinar os resultados de desempenho nas provas do Saeb com taxas
de aprovao de cada uma das unidades escolas e redes para as quais calculado, ressalta uma
questo controversa que reside na concepo de qualidade da educao escolar que este indicador
expressaria. Textualmente, no Decreto n 6.094 de 2007 a formulao do Ideb apresenta uma viso
extremamente objetivista sobre o seu potencial para indicar a qualidade da escola:
Art. 3 A qualidade da educao bsica ser aferida, objetivamente, com base no IDEB,
calculado e divulgado periodicamente pelo INEP, a partir dos dados sobre rendimento
escolar, combinados com o desempenho dos alunos, constantes do censo escolar e do Sistema
de Avaliao da Educao Bsica SAEB, composto pela Avaliao Nacional da Educao
Bsica ANEB e a Avaliao Nacional do Rendimento Escolar (Prova Brasil).
No obstante, se a conceituao do que seria a qualidade da escola, na literatura e nas polticas
educacionais, no obteve ainda um consenso, somos, contudo, crescentemente, testemunhas de
inflexes importantes a respeito do lugar que as avaliaes externas passaram a ocupar nas
polticas educacionais, destacadamente no plano federal, situao nitidamente evidenciada por
Fernandes e Gremaud (2009, p. 213), os quais sinalizam com a necessidade de medidas de
accountability expresso inglesa traduzida mais comumente como responsabilizao para que
houvesse incidncia dos resultados dessas avaliaes nas escolas.
Embora a concepo de qualidade associada ao Ideb seja um tanto reducionista, por no
contemplar aspectos relevantes do processo pedaggico, possvel considerar algumas
potencialidades no Ideb por conta de duas caractersticas: por facilitar uma apreenso, mesmo que
parcial, da realidade educacional brasileira, a destacadas suas escolas, e, sobretudo, por articular
dois elementos que h muito tempo parecem ser antagnicos: o aumento da aprovao e o aumento
do desempenho. Desse modo, admite-se que esses tpicos no so, de forma alguma, estranhos ao
processo escolar que se pretenda como de qualidade, como j enfatizamos em passagem anterior.
Com efeito, o incremento do Ideb, a mdio e a longo prazos, se dar pelo incremento desses dois
fatores articulados com melhorias nas taxas de aprovao. Enquanto indicador, a questo consiste
em dimensionar o seu potencial para contribuir no equacionamento e no enfrentamento de tarefas de
planejamento educacional, uma vez que existem projees do Ideb at 2020 para cada escola e
rede, levando em conta, de alguma forma, as particularidades dessas unidades.
Seguramente, a conceituao e o dimensionamento da qualidade da educao escolar se constituem
num complexo problema poltico e pedaggico, pois concentram leituras da sociedade, da escola e
das relaes que entre elas se estabelecem. Oliveira e Arajo (2005) demarcam o debate
apontando a necessidade de que os resultados de avaliaes externas sejam incorporados sem que,
contudo, se estabelea determinismo nas relaes entre eles e o trabalho dos professores, como se
estes fossem os nicos e plenamente capazes de engendrar os resultados escolares. Outra posio,
representativa de vrias iniciativas no Brasil no sentido de responsabilizao, quase que exclusiva,
dos professores pelos resultados, a defendida por Castro (2007, p. 61), para quem a qualidade da
educao se expressa nos resultados de provas padronizadas e que, mesmo reconhecendo as
precariedades na atividade docente, incluindo a sua remunerao, sustenta que a melhoria dos
salrios dos professores se daria pela "implantao de salrios diferenciados mediante
desempenho. Para isto, o ideal seria estabelecer sistemas de avaliao dos professores vinculados
aos resultados das escolas". Em tal perspectiva, as avaliaes externas, alm da associao
mecnica entre desempenho em provas e trabalho docente desprezando frequentemente as
condies das quais emergem esses resultados, confundem-se com um modelo de gerenciamento de
recursos humanos, retirando-lhes todo o potencial pedaggico.
Oliveira (2011, p. 137), apoiando-se em Nevo (1998), destaca que as avaliaes externas parecem
ter sido desenhadas muito mais para produzir informaes para os gestores de redes educacionais
"do que para ajudar os professores a analisarem os resultados buscando rever seus mtodos de
ensino e prticas de avaliao". De acordo com a autora, "as comunicaes de resultados das
avaliaes com foco na escola devem promover uma articulao com o trabalho pedaggico
escolar de maneira a aprimor-lo".
Como alerta Gimeno Sacristn (1998, p. 320), a existncia de avaliaes externas pode
comprometer, pela nfase na crena de seus resultados como portadores da "ltima palavra", os
necessrios debates crticos sobre a situao educacional e seus procedimentos, alm de submeter
os professores a uma presso externa, "subtraindo-lhes a autonomia profissional" e impedindo-os,
contraditoriamente, de desenvolver trabalho mais profcuo com seus alunos. Frente a isto, coloca-
se como imperativo a busca de um processo mais amplo de avaliao de escolas e redes que, para
alm da utilizao de provas padronizadas, tenha presente o carter poltico da educao escolar.
Reconhecer este carter implica reconhecer profissionais e usurios das escolas como sujeitos que
precisam ser considerados como tais nos processos avaliativos, pois, sem omitir-lhes as
responsabilidades, so eles que, nos ambientes escolares, materializam a tarefa educativa.
Ainda no sentido de problematizaes em face do desenfreado processo de incorporao das
avaliaes externas s polticas educacionais, relevante o conjunto de ponderaes efetuadas por
Stobart (2010), que ressalva efeitos perversos e indesejveis dessa modalidade de avaliao por
se afastar das pretenses de uma avaliao para a aprendizagem, ou seja, que se constituiria num
ponto para a incluso com sucesso de todos os alunos concernidos escolarizao obrigatria.
A necessidade de encarar a avaliao vinculando-a ao desafio da aprendizagem deriva do esforo
de desvincul-la dos mecanismos de aprovao ou reprovao e, mais importante, destaca outra
finalidade da avaliao educacional, no que se concentra sua verdadeira dimenso poltica, pois
numa escola que se pretenda democrtica e inclusiva as prticas avaliativas deveriam se pautar por
garantir que, no limite, todos aprendessem tudo. Ainda mais, quando nos reportamos ao ensino
fundamental, etapa obrigatria, assim fixada para que a ningum seja dado o direito de se excluir
de conhecimentos considerados indispensveis para o aproveitamento de outros direitos.
Se a qualidade na educao um fenmeno complexo que possui determinaes intraescolares, tais
como currculo, formao docente, gesto escolar, avaliao da aprendizagem, condies de
trabalho, infraestrutura das escolas etc., e extraescolares, tais como condies de vida da
populao, capital econmico, cultural e social das famlias dos alunos, entorno social da escola,
distribuio de renda, violncia, entre outros, o aumento do desempenho dos alunos nos exames
parte importante desse fenmeno, ainda que este no se esgote naquele, pois a medio da
aprendizagem permite o aprofundamento do diagnstico da situao da educao brasileira e o
delineamento de iniciativas de polticas educacionais nesse terreno.
Escolas municipais de Campinas: o que dizem os dados do Ideb
Ainda que sem explorar todas as possibilidades, apresentamos a seguir algumas anlises dos
resultados do Ideb, relativos aos anos iniciais do ensino fundamental, da Rede Municipal de Ensino
(RME) de Campinas. A principal meta deste tpico do texto evidenciar algumas potencialidades
que o Ideb reserva para gestores de redes e escolas, inclusive para que no fiquem refns de
comparaes superficiais e possam melhor apreender a diversidade das escolas.
No Quadro 1 encontramos os dados disponibilizados pelo Inep, com os detalhamentos dos
resultados dos componentes do Ideb. Deve ser registrado que nestes no se encontram os resultados
do Ideb de 2005, provavelmente porque a RME no tenha participado da Prova Brasil desse ano.
Quadro 1 Ideb, Taxa de aprovao, Proficincias em Matemtica e L. Portuguesa e Nota
Padronizada na Prova Brasil. Anos iniciais do ensino fundamental. RME Campinas. 2007-2011
2007 2009 2011
Ideb 4,7 4,7 5,2
Aprovao 95,3% 93,3% 93,5%
Matemtica 197 198 213
L. Portuguesa 179 181 196
Nota padronizada 4,97 5,04 5,59
Fonte: MEC/Inep
Uma primeira anlise revela que entre 2007 e 2009 o Ideb no variou, apesar do pequeno ganho
nas proficincias calculadas como a mdia dos alunos da rede que realizaram a Prova Brasil e as
notas padronizadas revelam isso com clareza, porque a diminuio na taxa de aprovao do
conjunto dos anos iniciais do ensino fundamental anulou essa possibilidade de ganho e,
consequentemente, de aumento no Ideb. Por sua vez, o cotejamento entre os dados de 2009 e 2011
evidencia que o aumento de 0,5 pontos decorreu, praticamente, apenas do aumento nas
proficincias mdias dos alunos em matemtica e lngua portuguesa, pois as taxas de aprovao so
muito prximas e igualmente inferiores as de 2007.
Nessa primeira anlise cabe destacar, tambm, a necessidade que a RME de Campinas tem de
enfrentar o debate em torno da reprovao, pois perceptvel que, a cada aferio do Ideb, a mdia
do contingente de alunos que so aprovados no vem sendo ampliado tal como se observa no
Brasil.
Procurando salientar outros elementos da variabilidade dos resultados, consideramos os critrios
da Secretaria Estadual da Educao de So Paulo (SEESP), que tambm utiliza a escala Saeb, para
classificar os alunos em funo da sua proficincia obtida na Prova Brasil e elaboramos um
cotejamento com os dados dos alunos da Rede Municipal de Ensino de Campinas.
A Secretaria Estadual da Educao de So Paulo utiliza como base do seu critrio a classificao
de nveis de desempenho dos alunos e descreve suas respectivas competncias e habilidades,
conforme apresentados no Quadro 2 a seguir:
Quadro 2 Descrio dos Nveis de Desempenho segundo critrios da SEESP.
Classificao Nveis de
Desempenho
Descrio
Insuficiente Abaixo do
Bsico (AB)
Os alunos neste nvel demonstram domnio
insuficiente dos contedos, competncias e
habilidades desejveis para o ano/srie escolar
em que se encontram.
Suficiente Bsico (BA) Os alunos neste nvel demonstram domnio mnimo
dos contedos, competncias e habilidades, mas
possuem as estruturas necessrias para interagir
com a proposta curricular no ano/srie
subsequente.
Adequado
(AD)
Os alunos neste nvel demonstram domnio pleno
dos contedos, competncias e habilidades
desejveis para o ano/srie escolar em que se
encontram.
Avanado Avanado
(AV)
Os alunos neste nvel demonstram conhecimentos e
domnio dos contedos, competncias e
habilidades acima do requerido no ano/srie
escolar em que se encontram.
Fonte: SEESP, 2011.
Posteriormente, a Secretaria Estadual da Educao de So Paulo relaciona essa classificao com
os nveis de proficincia dos alunos em Lngua Portuguesa e Matemtica na Prova Brasil. Para o
ltimo ano do ensino fundamental, as classificaes e nveis de proficincia so apresentados a
seguir, na Tabela 1.
Tabela 1 Nveis de Proficincia segundo critrios da SEESP
Patamares de
Proficincia
(4 srie / 5 ano do EF)
Abaixo do
Bsico
Bsico Adequado Avanado
Lngua Portuguesa < 150 150 a <
200
200 a <
250
> 250
Matemtica < 175 175 a <
225
225 a <
275
> 275
Fonte: SEESP, 2011.
Cotejando os critrios utilizados pela Secretaria Estadual de Educao com os resultados
individuais dos alunos do ltimo ano do ensino fundamental da Rede Municipal de Ensino de
Campinas na Prova Brasil 2007 e 2011, temos a distribuio que est descrita na Tabela 2.
Tabela 2 Nveis de Proficincia dos Alunos de RME, do 4 srie / 5 ano do EF
Abaixo do Bsico Bsico Adequado Avanado
L. Portuguesa 2007 25% 45% 25% 5%
L. Portuguesa 2011 19% 36% 32% 14%

Matemtica 2007 31% 44% 22% 3%
Matemtica 2011 22% 38% 30% 10%
Fonte: Microdados Prova Brasil / INEP
Em Lngua Portuguesa, pode-se notar que a RME avanou, de 2007 para 2011, pois diminuiu o
nmero de alunos cujo desempenho estava Abaixo do Bsico e Bsico e aumentou o percentual dos
outros dois nveis superiores, Adequado e Avanado. O mesmo movimento pode ser observado em
Matemtica.
Se fizermos um exerccio, utilizando esse mesmo critrio da SEESP e cotejando com os dados de
RME, mas substituindo a proficincia individual dos alunos pela proficincia mdia de cada uma
das escolas, a fotografia que temos da Rede Municipal de Ensino de Campinas bastante diferente,
conforme evidenciado na Tabela 3.
Tabela 3 Nveis de Proficincia das Escolas de RME, do 4 srie / 5 ano do EF
Abaixo do Bsico Bsico Adequado Avanado
L. Portuguesa 2007 0% 90% 10% 0%
L. Portuguesa 2011 0% 65% 32,5% 2,5%

Matemtica 2007 0% 100% 0% 0%
Matemtica 2011 0% 75% 25% 0%
Fonte: INEP
Constata-se que no h escola no nvel Abaixo do Bsico. Tal fato revela que a mdia da escola
pode esconder a diversidade que nela existe, quanto ao desempenho dos alunos, pois, quando
considerado o resultado deles, percebemos que aumenta substancialmente o contingente de alunos
que se encontra no nvel Abaixo do Bsico. Para o nvel Avanado, essa situao se repete, porm
com um nmero bem menor de escolas.
Este estudo demonstra o importante exerccio que deve ser empreendido quando se pretende
democratizar o conhecimento no interior das escolas pblicas, pois a observao pura e simples da
mdia das escolas pode escamotear o que acontece realmente em termos de apreenso e domnio
das competncias e habilidades pelos alunos em Lngua Portuguesa e Matemtica que so aferidos
pelos testes padronizados.
Em outra perspectiva ainda, tomamos como unidade de anlise cada escola. Aqui nos interessa
"olhar" para cada escola e analis-la em relao s outras e ao conjunto das escolas da rede
municipal. Este estudo significativo porque "olhar" somente a mdia pode camuflar situaes e
escolas que precisam de polticas e aes diferenciadas. A anlise sobre os dados das escolas de
Rede Municipal de Ensino demonstra que, enquanto uma escola atingiu 3,7 pontos no Ideb em 2011,
outra chegou a 6,5. A escola que obteve 3,7 pontos em 2011 chegou muito perto da mesma mdia
que tinha em 2007, 3,6 pontos, sendo que em 2009 teve uma queda no seu ndice e obteve a mdia
3,3. Na escola que obteve 6,5 em 2011 observamos o mesmo movimento, porm a escola saiu de
5,8 pontos em 2007 e caiu para 5,6 em 2009. Os dados dessas duas escolas somente evidenciam a
enorme distncia existente entre a qualidade do ensino, no sentido estrito do Ideb, de duas escolas
de uma mesma Rede de Ensino.
Longe de esgotar todas as alternativas de reflexo sobre os dados e resultados produzidos e
disponibilizados pelo Inep, as anlises aqui delineadas pretendem ressaltar as potencialidades que
estudos e apreciaes sobre os nmeros que esto embutidos no Ideb tm de contribuir com a
construo de uma escola pblica que, cada vez mais, prima pelo ensino-aprendizagem com maior
qualidade para todos os alunos.
Concluses
Anlises exploratrias sobre os resultados das escolas e das redes a partir do estudo dos dados
disponibilizados pelo Ideb, principalmente quando observados nas suas sries longitudinais,
podem fazer a diferena para a escola cumprir seu papel de ensinar todos os seus alunos.
Destacamos, aqui, algumas possibilidades reflexivas, com base nos dados gerados e
disponibilizados pelo Ideb, que as gestes de sistema e escolares podem empreender nos espaos
pedaggicos e no cotidiano da escola para lanar luzes sobre o trabalho que realizado com o
objetivo de avali-lo e, a partir desse movimento, estabelecer as metas e prioridades para a
continuidade das aes coletivas da escola na constante busca da melhoria da sua qualidade.
A avaliao externa, especialmente a Prova Brasil, e sua articulao com a aprovao, como
examinada aqui, fornece dados que, se apropriados de forma consistente, podem revigorar os
contornos da escola pblica que realiza a sua funo social na sociedade democrtica de garantir o
ensino-aprendizagem para todos os seus alunos. Porm, a avaliao da escola e a reflexo sobre
sua realidade no podem se esgotar nelas, que podem ser tomadas como o ponto de partida para a
trajetria da escola rumo sua avaliao institucional, que no pode prescindir de uma
autoavaliao.
A avaliao , ento, nesse sentido, um processo e uma condio necessrios para que se possam
estabelecer e acompanhar metas qualitativas e quantitativas e verificar se estas ltimas so
atingidas. Com este olhar, a avaliao, capaz de fomentar nas escolas e nas redes uma
interpelao sistemtica sobre a qualidade de suas prticas e dos seus resultados e reforar a
capacidade das escolas para desenvolverem a sua autonomia, regulando o funcionamento do
sistema educativo. Portanto, no se trata de desprezar as avaliaes e to pouco seus resultados,
cabe, antes, analisar os processos avaliativos objetivando compreender seus limites e ressaltar
suas potencialidades, principalmente aquelas que podem contribuir com a construo de
alternativas pedaggicas para as polticas e as escolas cumprirem suas funes a sociedade
democrtica de oferecer educao pblica de qualidade para todos seus alunos e alunas.
Utilizar os resultados do Ideb disponibilizados pelo Inep significa compreend-lo no como um fim
em si mesmo, mas sim como oportunidade de associ-lo s transformaes necessrias no sentido
de fortalecer a qualidade da escola pblica democrtica, que aquela que se organiza para garantir
o ensino-aprendizagem de qualidade para todos.
A anlise dos dados da Rede Municipal de Ensino de Campinas, aqui apresentados evidencia a
possibilidade de, a partir do conhecimento e estudo dos resultados do Ideb em todas as aferies j
elaboradas, desencadear um combate poltico pela reduo drstica das diferenas observadas no
interior de uma mesma rede.
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I Feusp/Gepave. ocimar@usp.br
II Feusp/Gepave. cristiane13machado@yahoo.com.br
III Feusp/Gepave. adolfoso@usp.br
Avaliao da qualidade da alfabetizao mineira no
cenrio do sistema educacional nacional e internacional
Jackeline Rodrigues Mendes
I
; Alexandrina Monteiro
II
; Edilene Mizael de Carvalho Perboni
III
Introduo
Este artigo apresenta um estudo inicial, numa pesquisa em andamento, sobre a avaliao da
qualidade da Alfabetizao mineira, o PROALFA, e pretende analisar de que forma essas
avaliaes esto imbricadas nas redes produzidas no cenrio do sistema educacional nacional e
internacional. Tal estudo trar elementos da Anlise do Discurso Crtica para discutir as
discursividades que atravessam as polticas de Avaliao neste cenrio atreladas noo de
qualidade.
A Anlise do Discurso Critica (ADC) prope uma interao entre a Lingustica e a Teoria Social,
ao focalizar o discurso como prtica social. Nesse sentido, Fairclough (2001) prope o
entendimento do discurso como prtica poltica, pois ele estabelece, mantm e transforma as
relaes de poder e as entidades coletivas em que existem tais relaes; e como prtica ideolgica,
pois ele constitui, naturaliza, mantm e, tambm, transforma os significados de mundo nas mais
diversas posies das relaes de poder.
Para a anlise na perspectiva da ADC, o autor prope uma viso tridimensional do discurso
entendido como prtica textual, prtica discursiva e prtica social. A prtica textual focaliza os
aspectos lingusticos do texto, visto enquanto materialidade discursiva. A prtica discursiva
focaliza os processos de produo, distribuio e consumo desses textos, que se do relacionados
aos ambientes econmicos, polticos e institucionais nos quais o discurso gerado. J na dimenso
da prtica social, a anlise recai sobre esses processos gerados pelas prticas discursivas
focalizando questes relativas s ideologias e relaes de poder que naturalizam certos discursos
(FAIRCOLUGH, 2001).
Pretendemos fazer uma discusso no mbito das dimenses da prtica discursiva e prtica social.
Procuraremos levantar as condies de produo do discurso sobre a qualidade da alfabetizao
no PROALFA, a partir do desenho das redes de relaes que se constituem entre o cenrio mineiro
e as polticas nacionais e internacionais de avaliao.
Diante disso, neste estudo focalizaremos os interesses pautados em uma ideologia neoliberal. Para
trazer a questo do neoliberalismo, noes de liberdade e poder, recorremos a autores como
Alfredo Viga-Neto, Jorge Ramos do e Sthepen Ball. Desse modo, a seguir, apresentamos o
movimento da discursividade neoliberal atravessando as redes que se intercruzam entre a avaliao
da qualidade da alfabetizao em Minas e as polticas educacionais e avaliativas no mbito
nacional e internacional.
O cenrio internacional
Para discutirmos a questo da avaliao da qualidade da alfabetizao nos sistemas de avaliao,
partiremos de um importante processo no cenrio poltico e econmico para o mundo e para o
Brasil, o liberalismo e o neoliberalismo.
importante considerar que, o desenvolvimento do liberalismo no sculo XX, se dividiu em duas
tendncias principais: uma, vinda da Alemanha, no fim da dcada de quarenta chamada de
ordoliberalismo e a outra, da Escola de Economia de Chicago, o liberalismo norte-americano. As
duas tendncias se referem a uma crtica ao Estado de Bem-Estar e suas intervenes em termos
estatais. (VEIGA-NETO, 1999)
No final do sculo XX, o socialismo entra em crise no leste europeu e na Unio Sovitica. Nestas
condies de crise, o liberalismo, a liberdade da propriedade privada, a liberdade de compra e
venda com foco na produo, j no mais suficiente para responder s necessidades do
capitalismo que vai se fortalecendo. Sendo necessria a "inveno" de outros produtos, de novas
possibilidades,
Mas como h um limite para a inventividade de novos produtos, descobriu-se logo que era
preciso produzir novas e mltiplas verses de velhas coisas. Isso significou, claro, uma
crescente diversificao nas ofertas, qual teria de corresponder uma diversificao e
intensificao nas demandas para que os ciclos de produoconsumolucro se
acelerassem e, como conseqncia, aumentasse a acumulao. Tal acelerao produziu, como
efeito, um deslocamento do centro de gravidade (do capitalismo) da produo cujo
incremento era o grande objetivo do capitalismo "tradicional" para o produto cuja
circulao depender do mercado. da que resultou a prpria reificao do mercado.
(Veiga-Neto, 1999. p.10)
Vemos emergir neste contexto, na dcada de 1970, outra face do liberalismo, bem mais apurada,
mais ardil, o neoliberalismo. Nesta nova roupagem do liberalismo, a noo de liberdade e de
direito de escolha no apagada, abandonada, antes matizada, supervalorizada, no entanto, a
regra do jogo focaliza o consumo das marcas dos produtos e no, necessariamente, o produto em si.
Vemos a a relao de marcas e consumidores lentamente sobrepondo a relao entre produo e
produtor. Relao esta que muito propicia e alavanca o processo de globalizao e muda
significativamente a vida econmica, poltica e social dos cidados do mundo.
Nesse cenrio da economia neoliberal a Educao ganha um contorno muito significativo, marcado,
em especial Conferncia Mundial sobre Educao para Todos que aconteceu nos dias 05 a 09 de
maro de 1990 (Ano Internacional de Alfabetizao), em Jomtien na Tailndia, a qual tinha como
meta primordial a revitalizao do compromisso mundial de educar todos os cidados do planeta.
Porm, anterior a esta, houve um processo preparatrio que incluiu algumas reunies regionais
como a de Quito, no Equador, em 1989, cujo pblico alvo era os pases latino-americanos.
A Conferncia mundial, que contou com a presena de representantes de 155 governos de
diferentes pases, teve como patrocinadores e financiadores quatro organismos internacionais: a
Organizao das Aes Unidas para a Educao (UNESCO); o Fundo das Naes Unidas para a
Infncia (UNICEF); o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD); e o Banco
Mundial (BID). As alianas entre os pases e as instituies por todo o mundo ganham contorno, no
processo de agregao de foras, de poderes poltico e econmico. Sendo a liberdade cidad
fundamental para legitimao de produo de verdades. Diante de tantos patrocinadores e
participantes voltados em torno de um mesmo foco, vale ressaltar as palavras de Ramos do quando
afirma que:
[...] o poder poltico se vai exercendo cada vez mais atravs de alianas delicadas entre uma
mirade de autoridades, por forma a que seja possvel a agregao de realidades que vo
desde as relaes econmicas at conduta dos indivduos particulares. A questo em causa
no a da coero e dos constrangimentos exercidos sobre a massa dos governados. O poder
liga-se antes aos modos como, numa dinmica onde a autonomia e liberdade esto cada vez
mais presentes, se produzem cidados. Estes no so destinatrios mas intervenientes nas
operaes de poder e de construo da verdade... (2009. p.100)
O Brasil participa da Conferncia Mundial sobre Educao para Todos e em 1993 lana o Plano
Decenal de Educao para Todos. O documento elaborado em 1993 pelo Ministrio da Educao
(MEC) era destinado a cumprir, no perodo de uma dcada (1993 a 2003), as resolues da
Conferncia Mundial de Educao Para Todos. Esse documento considerado um conjunto de
diretrizes polticas voltado para a recuperao da escola fundamental no pas.
Outro marco importante na Educao mundial, no movimento econmico neoliberal o PISA
(Programa Internacional de Avaliao de Estudantes), trata-se de um projeto comparativo de
avaliao, desenvolvido pela OCDE (Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico) em 1997, do qual participam trinta e dois pases, havendo, em cada um deles, uma
coordenao nacional e do qual o Brasil faz parte.
O PISA est destinado avaliao de estudantes de 15 (quinze) anos de idade, fase em que, na
maioria dos pases, os jovens terminaram ou esto terminando a escolaridade mnima obrigatria.
As avaliaes do PISA abrangem os domnios de Leitura, Matemtica e Cincias, numa apreciao
ampla dos conhecimentos, habilidades e competncias inseridos em diversos contextos sociais,
sendo aplicada a cada trs anos.
Dentre os principais objetivos est a avaliao de aptides ou competncias comparveis
internacionalmente; produzir, em todos os pases envolvidos, indicadores de desempenho estudantil
voltados para as polticas educacionais, fornecendo orientao, incentivo e instrumentos para
melhorar a efetividade da educao, alm de possibilitar a comparao internacional. Pois,
Mais do que em qualquer outra organizao social, a figura do exame ritualizada pela escola
num jogo de pergunta/resposta/recompensa que reactiva os mecanismos de constituio do
saber numa relao de poder especfica. Desde logo, o sistema das notas, alm de garantir a
passagem desigual dos conhecimentos, fora comparao perptua de cada aluno com todos
os outros da classe. Depois, a lgica linear e progressiva caracteriza o exerccio
propriamente escolar com a sua complexidade crescente, tarefas a um tempo repetitivas e
diferentes mas apontando sempre para essa figura terminal do exame , permite, sem dvida,
que o indivduo se v adequando desde o incio da regra da relao tanto com os outros como
com um determinado tipo de percurso. Os rituais escolares avaliam o aprendizado,
disponibilizando-lhe ainda um lugar entre pares num alinhamento espao-temporal. (Ramos
do , 2009. p.111)
Os exames, os testes escolares, ocupam um lugar privilegiado nas prticas escolares, em
detrimento da prpria aprendizagem. As notas, os resultados obtidos, constituem-se a base para a
comparao, entre alunos na prpria sala de aula.
O que destacamos que as avaliaes sistmicas em larga escala, como o PISA, e que ser um dos
fortes modelos para as demais avaliaes em todo o mundo, abre certa lgica internacional de
comparao entre as escolas, redes de ensino, municpios, estados da federao, pases e at
continentes. Uma comparao que segue o princpio do modelo neoliberal de competitividade nas
relaes com as agncias internacionais de fomento e tambm pautado na livre escolha, liberdade,
para buscar melhores resultados educacionais.
O cenrio brasileiro
O Brasil, comea os trabalhos de avaliao junto ao PISA em 2000 e a instituio responsvel pela
implementao do PISA o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Inep, ao qual
cabe o desenvolvimento e execuo do Programa em nvel nacional e atuao e articulao com as
instituies internacionais, mediante aes de cooperao institucional e tcnica, em carter
bilateral e multilateral.
Vale ressaltar que no Brasil, em 1995, a partir da eleio de Fernando Henrique Cardoso, (PSDB
Partido da Social Democracia Brasileira) e do vice Marco Maciel, acontece o fortalecimento da
organizao poltica e econmica do Brasil para o capitalismo neoliberal. Isso, fez com que o pas
comeasse a sair da velha concepo de pas em desenvolvimento para pas emergente. O ano de
2001, no governo FHC, comea a organizao de um agrupamento de pases emergentes: O BRICS
(Brasil, Rssia, ndia, China e posteriormente frica do Sul). O que significou a participao neste
agrupamento para o Brasil?
No final do sculo XX e incio do sculo XXI, comea a surgir a expresso, pas emergente. Esta
expresso veio para ocupar o lugar da expresso, pas 'em desenvolvimento', na idia de que
existem pases desenvolvidos, em desenvolvimento e subdesenvolvidos. Para entender estas
expresses, vale a pena voltarmos concepo de pases de primeiro, segundo e terceiro mundo.
Mas quem eram os pases de primeiro, segundo e terceiro mundo?
Os Estados Unidos e a Unio Sovitica foram os grandes e potentes vencedores da segunda guerra
mundial. Na guerra fria, com o progressivo fortalecimento do capitalismo americano e seus pases
aliados, pode ter nascido a concepo de primeiro mundo. Quanto ao segundo mundo, este pode ter
sido formado pelos socialistas da Unio Sovitica e seus pases aliados. Sim, primeiros e segundos
pases mais fortes do mundo, tanto em sentido econmico, poltico, como militar. O terceiro mundo
pode ter sido formado pelos pases que no se aliaram poltica e economicamente, de forma direta
ao capitalismo americano ou ao socialista da Unio Sovitica. Veiga-Neto, afirma que,
[...] acima dessas diferenas entre as verses alem e norte-americana, o liberalismo foi e o
neoliberalismo continua sendo uma prtica, uma "maneira de fazer" poltica, "orientada
para objetivos e se regulando atravs de uma reflexo contnua. O liberalismo deve ser
analisado como princpio e mtodo de racionalizao do exerccio de governo
racionalizao que obedece, e a est a sua especificidade, regra interna da economia
mxima" [...] Assim, para pensarmos as relaes sociais e econmicas que instituram a e
se instituram na Modernidade, pode-se tomar o liberalismo sem considerar, por enquanto,
o desdobramento que ocorreu aps a II Guerra Mundial. (1999. p.6)
Com as grandes mudanas no cenrio econmico e poltico mundial, advindas pelo fortalecimento
do capitalismo liberal e sem nos esquecermos do processo de globalizao, as expresses pases
de primeiro, segundo e terceiro mundo, vo dando lugar a expresses, pases desenvolvidos, em
desenvolvimento e subdesenvolvidos. Pois com a vitria do capitalismo na guerra fria, muitos
pases do mundo, em especial, a maioria que era socialista, abrem suas fronteiras para a lgica da
lucratividade e a liberdade de compra e venda. No era mais possvel classificar a economia dos
pases do mundo, na lgica da guerra fria, mas era possvel na lgica do capital.
No sculo XXI, com o fortalecimento do capitalismo neoliberal, pautada no mais na lgica da
produo e sim no consumo de produtos, as expresses pases desenvolvidos, em desenvolvimento
e subdesenvolvidos, ento, tambm comeam aos poucos serem substitudas. A primeira expresso
a ser substituda a 'pas em desenvolvimento', a nova expresso ser 'pas emergente'. Tal como
pontual Fairclough (2001), toda mudana social sempre uma mudana discursiva, o que pode ser
identificado na mudana de termos usados para classificar determinadas condies polticas e
econmicas no cenrio mundial, segundo determinadas ideologias. Uma definio para o termo
emergente poder ser como "algo ou algum que emerge, algo que surge de dentro para fora". Da
anlise deste possvel sentido, podemos pensar que a mudana da expresso 'pas em
desenvolvimento', no se trata apenas de nomenclatura, trata-se de uma concepo poltica e
econmica que muda toda a regra do jogo. Pois aquilo que se desenvolve, no est surgindo de
dentro para fora, est crescendo de acordo com um ritmo prprio ou acelerado por fatores
exteriores. Mas aquilo que emerge, desponta, aparece na sua potencialidade e de dentro para
fora.
Desse modo, no sculo XXI, sero considerados pases emergentes aqueles pases que se
mostrarem, aparecerem, ainda que no o sejam de fato, com significativo potencial de mercado e
que se mobilizam de dentro para fora em sentido econmico, poltico e at social para se
adequarem s condies de relaes econmicas internacionais.
Quando o Brasil considerado um pas emergente?
Para responder a esta pergunta precisaremos nos remeter expresso: BRICS (Brasil, Rssia,
ndia, China e posteriormente frica do Sul). Em 2001, um dos maiores bancos de financiamento
do mundo, Goldman Sachs, atravs de seu economista, Jim ONeil, formulou a idia dos BRICS, ou
seja, um agrupamento de pases de pases que foram considerados a partir de vrios critrios de
anlise econmica como emergentes. E que agrupados teriam muita representatividade no mundo
globalizado e capitalista.
A atual estabilidade econmica e poltica no pas, bem como a riqueza de recursos naturais e da
produo agrcola, certamente muito contriburam para a adequao aos moldes de emergncia
capitalista. Os ndices populacionais, que pode representar quantidade e qualidade de mo de obra
abundante, o alto ndice de investimentos privados estrangeiros, a rapidez do processo de
informatizao, o petrleo e o pr-sal e Produto Interno Bruto (PIB) com grande crescimento
tambm so fatores que no podem ser desconsiderados como importantes neste processo de
qualificao para emergncia econmica.
No cenrio educacional importante destacar no governo FHC, a publicao da Lei 9.394/96,
depois de 25 anos de vigor da Lei 5.692/71 e as mudanas que foram feitas em 1995 no SAEB
(Sistema de Avaliao da Educao Bsica).
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN 9.394/96) foi publicada em 20 de
dezembro de 1996, uma lei brasileira, federal e que normatiza todo o sistema educacional, desde
a educao infantil at o ensino superior, pblico e privado. A Lei 9.394/96 a terceira lei federal
educacional no Brasil. A primeira foi em 1961, que foi a Lei 4.024, de 20 de dezembro de 1.961 e
a terceira foi a Lei 5.692/71 de 11 de agosto de 1.971.
A LDB 9.394/96 vem como forma legal de cumprimento da Constituio Federal no que tange ao
direito educao. A LDB 9.394/96, pautada na Constituio estabelece os princpios da educao
e os deveres do Estado em relao educao na escola pblica. Merece destaque especial o
artigo Art. 9, pargrafo 6, da LDB 9.394/96, que diz que compete Unio assegurar processo
nacional de avaliao do rendimento escolar no ensino fundamental, mdio e superior, em
colaborao com os sistemas de ensino, objetivando a definio de prioridades e a melhoria da
qualidade do ensino.
O Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica SAEB foi criado em 1988, no governo
Jos Sarney e implantado em 1990, j no governo Collor. A coordenao do SAEB foi designada
para o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais INEP e as Secretarias Estaduais e
Municipais de Educao dos vinte e sete Estados Brasileiros devem trabalhar junto com o INEP,
neste processo de avaliao.
As avaliaes do SAEB eram feitas de dois em dois anos, com alunos da 4 e 8 sries do Ensino
Fundamental e da 3 srie do Ensino Mdio, em Lngua Portuguesa, Matemtica e Cincias. S em
1999 que vo aparecer Histria e Geografia.
O principal objetivo do SAEB era acompanhar estatisticamente a qualidade da aprendizagem dos
alunos e do ensino nas escolas, pois assim os governantes teriam dados para organizao de
medidas visando corrigir os problemas de ensino e aprendizagem de todo o Brasil.
O ano de 1995 foi um momento muito significativo para o SAEB, pois neste perodo aconteceram
muitas mudanas na sistematizao da metodologia do SAEB. As mudanas metodolgicas tiveram
o objetivo de estabelecer mecanismos de comparao dos resultados apresentados em todos os
Estados da Federao.
Dentre as metodologias utilizadas a partir de 1995, podemos destacar: as Matrizes de Referncia,
Testes Padronizados, Questionrios de contexto, Teoria de Resposta ao Item (TRI), Amostra e
Escalas de Proficincia. Vale destacar que esta metodologia j vinha sendo utilizada pela
avaliao PISA (Programa Internacional de Avaliao de Estudantes). Quanto concepo de
matrizes de referncia de um conhecimento legitimado e normalizado importante lembrar Ramos
do , quando este pesquisador reflete que;
claro que todo este gigante aparelho de anotao e registro das aptides, capacidades e do
percurso biogrfico de cada estudante determinado pela lgica de funcionamento do que
Foucault denomina de campo cientfico-disciplinar. A medicina, mas tambm a psicologia e a
pedagogia, entre outras cincias positivas do indivduo que aparecem no final do sculo
XVIII, no cessam de investigar tendo como referncia nica um padro de normalidade.
(2009. p.112)
E, dentro dessa lgica, no dia 21 de maro de 2005, no governo Lula, o ento ministro da Educao
Tarso Genro, resolve mediante a portaria n 931, instituir o Sistema de Avaliao da Educao
Bsica SAEB, que ser composto por dois processos de avaliao: a Avaliao Nacional da
Educao Bsica ANEB, e a Avaliao Nacional do Rendimento Escolar ANRESC.
A ANEB manter os objetivos, caractersticas e procedimentos da avaliao da educao bsica
efetuada pelo SAEB realizado por meio de amostras da populao, avaliando a qualidade,
equidade e a eficincia da educao brasileira. Trata-se de uma avaliao por amostragem, de
larga escala, externa aos sistemas de ensino pblico e particular, de periodicidade bianual.
A Avaliao Nacional do Rendimento no Ensino Escolar ANRESC, por sua vez, avaliar a
qualidade do ensino ministrado nas escolas, de forma que cada unidade escolar receba o resultado
global. Tambm fornecer informaes sistemticas sobre as unidades escolares. Tais informaes
sero teis para a escolha dos gestores da rede a qual faa parte.
O cenrio mineiro
Diante desse conjunto de condies de produo das discursividades em torno da avaliao da
qualidade na educao, pretendemos trazer o contexto mineiro apontando as relaes que se
estabelecem com essas polticas nacionais e internacionais.
O primeiro apontamento que destacamos a medida da Secretaria de Estado da Educao de Minas
Gerais, em 2000 com a criao do SIMAVE (Sistema Mineiro de Avaliao da Educao Pblica),
visando atendimento LDBN 9.394/96, quando avaliao da qualidade da aprendizagem. De
2003 em diante, o SIMAVE s foi se aperfeioando metodologicamente e se ampliou
significativamente. Desde a criao do SIMAVE, avaliaes anuais so realizadas em Minas
Gerais, mensurando o desempenho dos alunos das redes estadual e municipal de todo o Estado.
O SIMAVE representa todo o processo de avaliao educacional no Estado de Minas Gerais,
atravs da organizao de programas de avaliao de forma integrada. O SIMAVE visa
proporcionar resultados metodologicamente confiveis das avaliaes realizadas nas escolas
mineiras. Pois, estes dados estatsticos gerados pelas avaliaes, fornecero suporte para a
organizao de polticas pblicas educacionais em MG, atravs de planejamento e aes, que
influenciaro diretamente a sala de aula.
Como o SIMAVE tem por principal objetivo abranger o sistema de avaliao em todos os nveis de
ensino, foi necessrio ento, o desenvolvimento de programas de avaliao integrados. O SIMAVE
neste formato integrado apresenta atravs dos dados estatsticos obtidos, a "qualidade" da
educao mineira, tanto para professores, especialistas e diretores, quanto para os gestores do
sistema. Desta maneira, se torna uma tcnica de governo imprescindvel no planejamento de aes
para uma educao na concepo de Governo do federal e estadual. Pela abrangncia e condies
metodolgicas das informaes do SIMAVE, esse sistema tornou-se hoje pilar da organizao das
polticas pblicas do Governo de Minas Gerais.
Tanto as escolas da rede estadual como da rede municipal de Minas Gerais participam do
SIMAVE. Tambm os alunos das primeiras sries/anos do Ensino Fundamental bem como os do 3
ano do Ensino Mdio so avaliados pelo sistema. Trs diferentes programas compem o SIMAVE:
o PROALFA, o PROEB e PAAE.
O SIMAVE-PROALFA, Programa de Avaliao da Alfabetizao, iniciou seu processo avaliativo
em 2005. O principal foco do PROALFA avaliar os nveis de alfabetizao conquistados pelos
alunos do 3 ano e 4 ano do Ensino Fundamental apenas da rede pblica. Seus resultados so
indicadores das necessrias intervenes do Estado para sanar dos problemas encontrados pela
avaliao.
O SIMAVE-PROEB, Programa de Avaliao da Rede Pblica de Educao Bsica, comeou a ser
realizado em MG, desde 2000. Trata-se de um programa de avaliao da educao bsica que
objetiva tambm avaliar apenas as escolas da rede pblica, quanto s habilidades e competncias
desenvolvidas em Lngua Portuguesa e Matemtica. O PROEB no tem carter de avaliao
individual, ou seja, avaliar individualmente o aluno, o professor ou o especialista, o foco da
avaliao a escola como um todo. O PROEB avalia alunos que se encontram no 5 ano e 9 ano
do Ensino Fundamental e 3 ano do Ensino Mdio. O SIMAVE-PROEB realizado desde 2000.
At 2002, o PROEB foi coordenado pelo Centro de Polticas Pblicas e Avaliao da Educao
(CAED) da Universidade Federal de Juiz de Fora, MG (UFJF), e atualmente, todo o SIMAVE vem
sendo diretamente coordenado pela Secretaria Estadual de Educao e operacionalizado com apoio
do CAED.
O CAED em suas avaliaes educacionais avalia a proficincia dos alunos em relao aos
conhecimentos nos itens avaliados e no pela contagem de acertos e erros de questes.
Proficincia, segundo o CAED , "uma medida que representa um determinado trao latente
(aptido) de um aluno, assim sendo, podemos dizer que o conhecimento de um aluno em
determinada disciplina um trao latente que pode ser medido atravs de instrumentos compostos
por itens elaborados a partir de uma matriz de habilidades."
O CAED utiliza para avaliar a proficincia, uma metodologia chamada de Teoria da Resposta ao
Item TRI. TRI trata-se de um conjunto de modelos matemticos, no qual, segundo o CAED "a
probabilidade de acerto a um item estimada em funo do conhecimento do aluno".
Essa metodologia da Teoria de Resposta ao Item, j vem sendo utilizada em vrias avaliaes na
Educao, inclusive pelo PISA e Saeb no Brasil. Nesta teoria de avaliao so construdas, escalas
de conhecimento, mtodos de interpretao da escala de conhecimento, bem como matrizes de
referncia dos conhecimentos que sero avaliados.
O SIMAVE-PAAE, Programa de Avaliao da Aprendizagem Escolar, est em processo de
aprimoramento metodolgico. formado com base em um sistema informatizado de gerao de
provas e emisso de relatrios de desempenho por turma. Esse programa fornece dados
diagnsticos para subsidiar o planejamento do ensino e suas intervenes pedaggicas. Atualmente
est sendo utilizado por professores das escolas estaduais de Ensino Mdio.
As Secretarias de Educao ao serem orientadas oficialmente pelo governo federal quanto s
metodologias de avaliao, cada vez mais precisas em dados e informaes, tambm comeam a
criar suas orientaes especficas, visando atendimentos s orientaes maiores, ou seja, as
federais. As orientaes federais, por sua vez, j visaram atender uma orientao poltica e
econmica maior, mundial inclusive. No fazem isto de forma automtica e livre de tenses
internas ou externas, o ponto de anlise o quanto as tenses externas conduzem as tenses
internas.
Um exemplo deste processo foi em 06/08/2003, no Governo Acio Neves e Vanessa Guimares
(Secretria de Estado da Educao) ao se instituir o Ensino Fundamental de nove anos nas escolas
da rede estadual de Minas Gerais. Com isso, Minas antecede o cumprimento da meta do Plano
Nacional de Educao (PNE) de 2001, que previa universalizao at 2011, em todo territrio
brasileiro, o ensino fundamental de nove anos.
Em 2004 a SEE/MG faz parceria coma Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), com o
grupo de pesquisa CEALE (Centro de Alfabetizao, Leitura e Escrita), visando elaborao de
orientao oficial curricular para a alfabetizao em todo o Estado mineiro, considerando
especialmente a criana de seis anos que agora estar matriculada no ensino fundamental de nove
anos, portanto iniciando a alfabetizao aos seis anos de idade. O CEALE, elaborou seis cadernos
de orientao para a organizao curricular e metodolgica para a Alfabetizao mineira. Os
cadernos trazem a concepo de letramento e os saberes legitimados como necessrios
alfabetizao, organizados em eixos.
Algumas consideraes
Como um grande quebra-cabea, a avaliao da qualidade da educao mundial vai se formando
por movimentos, como o capitalismo e liberalismo/neoliberalismo. Movimentos polticos e
econmicos que suscitaro, reclamaro a formao de instituies e declaraes (Declarao
Universal dos Direitos Humanos, Declarao Mundial sobre educao para Todos) e at guerras
(Fria).
Os movimentos polticos e econmicos, representados por um Estado mltiplo e "descorporizado"
precisar subsistir, sobreviver e ampliar forosamente sua abrangncia de domnio, no s local,
mas precisamente em todo o globo. Da a importante funo das instituies, das declaraes e
guerras com abrangncia em escala mundial, na manuteno e ampliao dos movimentos polticos
e econmicos pelos prprios movimentos polticos e econmicos ou do Estado pelo prprio
Estado.
Agora com o foco no Brasil, vai fazendo sentido como vo se formando polticas pblicas em todas
as reas: sade, educao, segurana etc., a partir de todo um emaranhado de cunho poltico e
econmico mundial. No entanto, como o foco desta anlise a Educao, o "holofote" foi projetado
na formao de polticas pblicas educacionais no Brasil.
A opo foi fazer um recorte na dcada de 1980, justamente por que o Brasil sair de uma ditadura
militar e entrar na dcada de 1990, com um sistema de governo mais aberto politicamente para o
capitalismo liberal, com foco na liberdade de compra, venda e consumo. A Educao brasileira
ento vai tomando seu contorno a partir desta abertura poltica e econmica, ou seja,
[...] a maximizao da liberdade individual. No importa que se diga que essa maximizao
s se d como uma realidade construda discursivamente pois, se ela existe no discurso, ela
est no mundo. O que importa, ento, que esses discursos produzem resultados, de modo que
cada um pense que livre para fazer suas escolhas. Ora, isso coincide exatamente com a
exacerbao do individualismo que, como mostrou Elias (1994), vem sendo construdo na
nossa histria h centenas de anos. Nesse sentido, a lgica neoliberal guarda uma relao
imanente com o extremo fechamento do Homo clausus descrito pelo socilogo, funcionando
como uma condio de possibilidade para que se d a passagem do "governo da sociedade"
no liberalismo para o "governo dos sujeitos" no neoliberalismo. (Veiga-Neto, 1999.
p.12, 13)
Sarney traz uma Constituio Federal de acordo com a Declarao Mundial dos direitos Humanos,
j se comea a pensar em se avaliar em larga escala a avaliao em toda a federao. Em meio ao
afastamento de um governante eleito pelo povo, o pas passa por muitas crises econmicas e em
meados da dcada de 90, Fernando Henrique Cardoso em dois mandatos de governo, tomar
medidas econmicas que sero definidoras para a insero do Brasil no mundo capitalista,
neoliberal e globalizado.
O Brasil ento, como pas em desenvolvimento e j quase emergente (consegue este status a partir
do agrupamento ao BRICS), comea a receber muitos investimentos de agncias de financiamento
internacional. A Educao comea a ser um importante elemento de fortalecimento do crescimento
econmico e ento, comea a ser alvo de polticas pblicas. Em 1996, a LDBEN 9394 um marco
legal da Educao brasileira, uma vez, que estando dentro dos princpios da Constituio Federal,
estar tambm dentro das especificaes da Declarao Universal dos Direitos Humanos e da
Declarao Mundial sobre Educao para Todos. Atendendo tais orientaes mundiais liberais, a
Educao no Brasil est apta a receber investimentos.
Os investimentos internacionais visam fomentar a formao e implantao de polticas pblicas. As
polticas pblicas, por sua vez, precisam de dados estatsticos para se organizar, da a importncia
de avaliaes sistmicas e em larga escala da educao, para fornecer os nmeros que as polticas
pblicas precisam para receberem financiamentos e se efetivarem.
Da a importncia do Saeb para as polticas pblicas educacionais brasileiras, pois ser a partir do
Saeb que toda a federao e seus estados, organizaro as polticas pblicas educacionais e
conseguiro recursos para implantao. Em 1995, o governo FHC faz mudanas metodolgicas no
Saeb, adequando-as s do PISA, que se trata de uma avaliao de cunho internacional.
O governo Lula tambm faz mudanas significativas no Saeb em 2005 e tais mudanas fortalece
ainda mais a abrangncia e poder estatstico dos resultados das avaliaes da educao em larga
escala no Brasil.
Neste cenrio, Minas Gerais visando atendimento LDBEN 9.394/96, em 2000 criou o SIMAVE,
visando avaliar a qualidade da educao mineira e o PROALFA para avaliar a qualidade da
alfabetizao, na mesma lgica do ANEB e do PISA.
Objetivamos traar o movimento de algumas das condies polticas e econmicas para a
permanncia cclica de um modelo poltico e econmico, nos preceitos neoliberais da liberdade de
escolha como condio para a liberdade de consumo.
A lgica poltica e econmica neoliberal pressupem um Estado, um Governo central, mnimo, que
interfira o mnimo possvel nas regras de mercado e transaes internacionais. Porm para que se
consiga essa condio, a populao tambm precisa ser livre, livre para decidir consumir mais e
melhor, fornecendo assim, o alimento que manter de p, sustentar o mercado aberto, sem
fronteiras em todo o mundo, na mesma lgica,
[...] o que importa aqui reconhecer que foi a verso norte-americana a que passou a nortear
as polticas econmicas dos pases do Ocidente (numa primeira fase) e, depois, praticamente
de todo o mundo. Resultou, da, que esse neoliberalismo se estabeleceu como um elogio ao
Estado mnimo [...] (Veiga-Neto, 1999. p.11)
Porm no basta apenas que o Estado, o governo seja mnimo, este ter sua funo marcada pela
regulao. Ou seja, espera-se que o Estado, o Governo faa sua parte no jogo global, por regular
aes internas e externas, que interferem diretamente nas regras polticas e econmicas, que so
bases de sua existncia. E a Educao, no decorrer do final do sculo XX e incio do sculo XXI,
se tornou uma regra poltica e econmica, decisiva para manter viva a "liberdade" de escolha da
populao, "liberdade" esta, que sustenta o capitalismo neoliberal. Ball entende que,
As novas estruturas e funes da gesto educacional, que enfatizam as polticas, auditoria,
regulao e "unidades de prestao de servio" separadas (Thomson, 1998), tal como
defendido pela OCDE, refletem o papel de "controle distncia" do "estado mnimo" ou
aquilo que Neave (1998) chama de "o novo estado avaliador". Segundo o documento da
OCDE (1995, p. 29), "em geral, o propsito [deste estado] instituir um novo quadro de
incentivos, eliminar constrangimentos desnecessrios e provocar uma transformao radical
na cultura e no desempenho". Desta forma, o estado promove tambm um novo quadro tico e
um modo geral de regulao, uma regulao auto-regulada muito mais "autnoma", que, no
entanto, permite e legitima a disseminao da forma da mercadoria, pois exige que nos
mercantilizemos e faamos o mesmo com nossas produes acadmicas. Isto , para utilizar a
terminologia de Aglietta (1979, p. 101), uma nova "configurao reguladora" ou "um modo
particular de coerncia social", uma forma historicamente distinta de organizao laboral.
(2001. p. 112)
Ou seja, no se trata absolutamente de um Estado, um Governo, um poder que est no centro, antes
a noo de um poder em rede, sem ncleo, espalhado, invisvel e absolutamente presente e
ausente, na conduo das condutas da populao. O Estado, o Governo, o poder, que se torna
mnimo, porm regulador aparece, se manifesta a todo o momento, nos detalhes, nas mincias das
condies colocadas diariamente para que populao se inebrie com a possibilidade de escolher
como quer e por quem quer ser conduzida.
Neste contexto possvel observar certa relao entre ndices de desenvolvimento da Educao
mundial, federal e estadual. Esta relao pode ser percebida na adequao metodolgica nas
avaliaes e anlise de resultados, que os pases e seus Estados tem feito em consonncia com o
PISA. A lgica talvez seja de que, se houver certa familiaridade dos sistemas educacionais,
escolas, professores e alunos, quando o pas for avaliado pelo PISA, avaliao importante poltica
e economicamente frente s agncias de financiamento internacional, todos j estejam preparados
nas mesmas condies metodolgicas na avaliao mundial da qualidade da Educao. Da claro,
com maiores chances de resultado satisfatrio e promissor quando s condies de recebimento de
fomento internacional.
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I Universidade So Francisco Campus Itatiba/SP. lunda@mpc.com.br
II Universidade So Francisco Campus Itatiba/SP. math_ale@uol.com.br
III Universidade So Francisco Campus Itatiba/SP. didisre@yahoo.com.br
Programa Mais Educao e os mecanismos de gesto
intersetorial e intergovernamental
Katharine Ninive Pinto Silva
I
; Jamerson Antonio de Almeida da Silva
II
Introduo
Este trabalho apresenta uma parte da pesquisa Educao Integral no Contexto da
Intersetorialidade: avaliando o Programa Mais Educao, financiada pelo CNPq e realizada entre
os anos de 2009 e 2012. Tal pesquisa se props a avaliar a implementao do Programa Mais
Educao, considerando a gesto intersetorial, interministerial e intergovernamental indicada nos
documentos norteadores do Programa. Apresentamos neste trabalho, os resultados obtidos atravs
da avaliao dos mecanismos de gesto, monitoramento e avaliao deste Programa.
Como uma pesquisa de avaliao de polticas sociais com foco na implementao, este estudo se
baseia nas contribuies de Castro (1989), ao considerar que uma poltica no deve ser avaliada
apenas pelo "valor" de seu contedo, mas tambm pela potencialidade de sucesso de sua
implementao.
Trabalhamos, neste sentido, com um conceito presente nos estudos sobre avaliao de polticas
sociais, chamado "constrangimentos/ possibilidades", mas sem perder a referncia no par dialtico
possibilidade/ realidade que, de acordo com Cheptulin (1982), consiste na considerao de que os
objetivos ou fenmenos no existem eternamente, ou seja, que surgem ou se tornam realidade
apenas quando existem as respectivas condies. Para este autor, a possibilidade definida como
"formaes materiais, propriedades, estados, que no existem na realidade, mas que podem
manifestar-se em decorrncia da capacidade das coisas materiais (da matria) de passar umas nas
outras" (idem, ibidem, p. 338). As possibilidades podem ser reais ou formais. As reais dizem
respeito lei do funcionamento e desenvolvimento do objeto e, as formais, dizem respeito s
questes passageiras, provisrias, contingentes. As possibilidades tambm so divididas em
concretas e abstratas. As concretas so aquelas em que h possibilidades de acontecerem no
presente momento e as abstratas so aquelas em que estas possibilidades no existem. Dentro da
questo das possibilidades, tambm h que se considerar, do ponto de vista da realizao, a
mudana ou no da essncia da coisa. Neste sentido, ao inserirmos o conceito de constrangimento,
estamos buscando analisar at que ponto as possibilidades formais podem se tornar reais, tendo em
vista a categoria realidade como par dialtico necessrio.
Do ponto de vista metodolgico, a avaliao de polticas sociais utiliza mtodos prprios da
pesquisa social, que so escolhidos de acordo com o objeto a ser estudado. Segundo Castro
(1989), a questo fundamental da avaliao consiste em fazer conexes lgicas entre os objetivos
da avaliao, os critrios da avaliao e os modelos analticos capazes de dar conta de uma
pergunta bsica: a poltica ou programa social em tela foi um sucesso ou um fracasso? As
pesquisas de avaliao podem ser classificadas ainda em "avaliao de processos" ou "avaliao
de impacto". No nosso caso, desenvolvemos uma pesquisa de avaliao de processo, uma vez que
buscamos examinar no sua efetividade, mas a adequao dos meios em relao aos objetivos
relacionados Educao Integral, mais particularmente aos objetivos estabelecidos para as
polticas de tempo livre e as condies mobilizadas para alcan-los, ou seja, sua eficincia.
Apresentaremos o resultado das reflexes a partir de dados coletados junto Secretaria de
Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso (Secad/ ME), referentes aos
Relatrios do processo de implementao do Programa Mais Educao, nos anos de 2008, 2009 e
2010, bem como entrevistas semiestruturadas realizadas com gestores do Programa no mbito
federal e municipal e gravao dos relatos de experincias realizadas em todo o pas, observados
em dois eventos: Congresso da Rede de Parceiros de Esporte e Lazer, realizado em Foz do
Iguau/ PR, no perodo de 16 a 18 de junho de 2010 e Seminrio Internacional de Educao
Integral em Jornada Ampliada, realizado em Braslia/ DF, no perodo de 24 a 26 de novembro de
2010. O primeiro evento, coordenado pelo Ministrio do Esporte e com a participao do
Ministrio da Educao e o segundo evento, coordenado pelo Ministrio da Educao.
O Programa Mais Educao como indutor da educao integral
em jornada ampliada
[...] importante que se diga: o Mais Educao, o Ministrio da Educao deixou de ser um
balco. Durante muitos anos, no Brasil, talvez durante toda a histria da Repblica, chegava o
Senador, o Governador, o Prefeito, aliados do Ministro, e eles levavam o recurso pra casa,
no ? Pra sua cidade, ou infelizmente, para o seu curral eleitoral, no ? Isso no acontece
mais, as polticas do Ministrio elas foram racionalizadas, naquele sentido que ns tambm
lanamos ajuda para que as instituies pblicas, e que h critrios, baseados em
diagnsticos, ento estamos avanando. (Jaqueline Moll, em palestra no Congresso da Rede
de Parceiros de Esporte e Lazer, 2010).
Atravs da fala da coordenadora do Programa Mais Educao, podemos perceber o esforo do
Ministrio da Educao em se tornar indutor da Poltica de Educao Integral em Tempo Integral
no Brasil. Esta caracterstica assumida pelo Ministrio da Educao pode ser constatada atravs do
contexto em que foi implementado o Programa Mais Educao, uma das aes do Plano de
Desenvolvimento da Educao (BRASIL, 2007b).
O Programa Mais Educao foi institudo atravs da portaria normativa interministerial no 17/2007
e da Portaria no 19/2007, com objetivo de "[...] fomentar a educao integral de crianas,
adolescentes e jovens, por meio do apoio a atividades socioeducativas no contra turno escolar". O
Programa tem como base legal tambm os seguintes documentos: Constituio Federal de 1988; Lei
10172/2001, que aprova o Plano Nacional de Educao (que nos seus objetivos e metas prev a
ampliao progressiva do atendimento em tempo integral para as crianas de 0 a 6 anos); Lei
9394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional); PNAE trata da alimentao escolar;
Resoluo 43 trata do Programa Dinheiro Direto na Escola; Resoluo 52 de 2004, sobre a
Escola Aberta e Decreto n. 7083, de 27 de janeiro de 2010 que dispe sobre o Programa Mais
Educao, que claramente responsabiliza o Ministrio da Educao pela gesto do Programa,
alterando a perspectiva interministerial e intersetorial anteriormente propagada atravs da Portaria
17/2007.
Para Saviani (2007), a defesa da Educao Integral tambm faz parte de uma longa histria de luta
no mbito das organizaes dos trabalhadores em educao, desde a fundao da Associao
Brasileira de Educao (ABE), em 1924 at a elaborao da proposta alternativa de Plano
Nacional de Educao nos Congressos Nacionais de Educao de 1996 e 1997. No entanto, por
outro lado, segundo Saviani (2007), o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), revela um
distanciamento da luta das organizaes dos trabalhadores em educao e uma aproximao com o
empresariado, inclusive com a denominao da agenda "Compromisso Todos pela Educao
1
"
(SAVIANI, 2007).
Em 2010 foi realizada a Conferncia Nacional de Educao (CONAE), com o objetivo de
subsidiar a elaborao do novo Plano Nacional de Educao (PNE). No entanto, de acordo com um
estudo da Associao Nacional de Ps-graduao e Pesquisa em Educao (Anped), a proposta
enviada para aprovao no Congresso pelo Governo Federal, no refletiu, de uma forma geral, o
que foi discutido na CONAE/ 2010 (OLIVEIRA e outros, 2011, p. 485).
Programa Mais Educao a "nova estratgia" de Educao
Integral e a "nova estratgia" de gesto intersetorial,
interministerial e intergovernamental
De acordo com Cury (2008), a Constituio de 1988 faz a opo por um federalismo cooperativo
"sob a denominao de regime de colaborao recproca, descentralizado, com funes
compartilhadas entre os entes federativos de acordo com os artigos 1, 18, 23, 29, 30 e 211" (p.
1201 e 1202). A existncia desse federalismo se d em trs nveis, acarretando um processo de
municipalizao do ensino fundamental e da educao infantil, estadualizao do ensino
fundamental e mdio, sendo o ensino fundamental uma "competncia compartilhada, reforada pelo
artigo 10, II, da LDB" (p. 1202). Dessa forma, o pacto federativo dispe, na educao escolar, em
relao "coexistncia coordenada e descentralizada de sistemas de ensino sob regime de
colaborao recproca" (p. 1202), atravs de uma unidade; de princpios comuns; diviso de
competncias e responsabilidades; diversidade de campos administrativos; diversidade de nveis
de educao escolar; assinalao de recursos vinculados; diretrizes e bases da educao nacional e
plano nacional de educao.
No entanto, Cury (2008), considera que "existem complexidades e dificuldades na garantia da
colaborao, referentes a interesses corporativos, eleitorais, ideolgicos, etc., que acabam criando
um modelo de federalismo competitivo, que pe em risco o pacto federativo sob a figura da
colaborao recproca e seus potenciais avanos" (p. 1204). O Programa Mais Educao busca
lidar com esta questo do pacto federativo de forma a garantir o que chama de
intergovernabilidade.
Desta forma, o Mais Educao conta com o Plano de Aes Articuladas (PAR) para estruturar sua
materializao. O PAR elaborado por municpios e estados para o recebimento de transferncias
voluntrias do MEC com o objetivo de fomentar a educao integral. Os municpios e estados
devero aderir ao Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao (PDE), de acordo com o
que trata o decreto n 6.094, de 24 de abril de 2007 (que dispe sobre a implementao do referido
Plano, pela Unio Federal, em regime de colaborao com Municpios, Distrito Federal e Estados,
e a participao das famlias e da comunidade, mediante programas e aes de assistncia tcnica e
financeira, visando mobilizao social para melhoria da qualidade da educao bsica).
Em 2008, os 54 municpios selecionados pela Secad para realizar o Programa Mais Educao,
cumpriam com os seguintes critrios: ter assinado o Compromisso Todos pela Educao; Todas as
capitais dos estados brasileiros; cidades de regies metropolitanas com mais de 200 mil habitantes;
ter escolas municipais ou estaduais com IDEB abaixo de 2,9 (BRASIL, 2009a, p. 14). Na
atualidade, houve uma migrao da SECAD para a Secretaria de Educao Bsica (SEB), pelo fato
do Mais Educao ter passado a ser considerado como uma poltica pblica necessria para a
Educao Bsica. Com o resultado desse processo de consolidao, o Programa tomou novas
medidas de ampliao para a sua adeso e novos critrios foram estipulados, como o fato de ser
escola contemplada pelo PDE/Escola 2009. A partir de 2009, o processo de adeso acontece por
meio de formulrio eletrnico de captao de dados gerados pelo Sistema Integrado de
Planejamento, Oramento e Financiamento (SIMEC), do MEC.
A justificativa para o Programa ter sido implementado primeiramente nas grandes cidades ancora-
se na relao entre estas e os altos ndices de violncia e de vulnerabilidade social. Esta
justificativa pode ser encontrada nos prprios documentos norteadores do Programa, bem como nas
entrevistas realizadas com os gestores. Segundo estes gestores, o prprio PL do Plano Nacional de
Educao (2001-2010) se coloca como tendencialmente favorvel a essa discriminao positiva. A
Portaria N 17/2007, por exemplo, toma como diretriz o desenvolvimento de aes que permitam a
focalizao do Poder Pblico nas regies mais vulnerveis (art. 6, inciso VIII). Isso implica em
ampliar as aes de forma a dar conta de outras reas que no mais competem unicamente escola,
somando esforos com outros setores.
No entanto, o objetivo maior dessa gesto intersetorial, promovendo a conjugao de aes de
vrios setores, o de criar referncias de qualidade para a educao brasileira, de forma a recriar
a escola pblica e desenvolver experincias mais abertas e democrticas. Para tanto, a Portaria
Interministerial N17/2007, defende, em seu art. 1, que as polticas pblicas devam se articular em
favor da infncia e juventude como prioridade e, dessa forma, superar as suas especificidades
setoriais.
O Programa Mais Educao, ao se constituir inicialmente atravs da cogesto de seis diferentes
ministrios e com a inter-relao de vinte e oito programas, experimenta a ousadia dessa forma de
gesto. Um dos documentos de referncia do Programa o caderno Gesto Intersetorial no
Territrio (BRASIL, 2009a) apresenta a distribuio dos macro campos definidos pelo MEC,
que correspondem, respectivamente, s aes dos ministrios envolvidos: Ministrio da Educao,
do Meio Ambiente, do Esporte, do Desenvolvimento Social e Combate Fome, Ministrio da
Cultura e Ministrio da Cincia e Tecnologia. Esta ao intersetorial deu fora ao Programa Mais
Educao, que vem crescendo nos ltimos anos. De acordo com a fala da responsvel direta pelo
Programa a nvel federal, esse crescimento faz parte da ampliao do incremento de investimento
pblico na Educao Bsica como um todo:
[...] ns conseguimos de 2003 a 2010, ampliar o incremento de investimento pblico, por
aluno, na Educao Bsica, em 84,6% acima da inflao. Ento, assim, no d pra dizer que
no se aportou recursos. T aqum ainda do que o pas precisa, no adianta fazer o discurso
genrico de 10% do PIB pra educao, se no se sabe pra onde vai o recurso e como que se
executa esse recurso. Em geral esse discurso vazio. No adianta cair um monte de dinheiro
nos Estados e Municpios, sem ter claro como que se aplica, sem ter capacidade gestora
desses recursos, entendeu? (Jaqueline Moll, em palestra no Congresso da Rede de Parceiros
de Esporte e Lazer, 2010).
Na Portaria N 17, de 24 de abril de 2007, em seu artigo 5, fica assegurado a articulao
institucional e cooperao tcnica entre os ministrios, secretarias federais e demais entes
federados, a fim de darem consecuo ao previsto no artigo 2, da portaria em questo, quanto s
finalidades do programa Mais Educao, para que, dentre outras coisas, seja garantida a ampliao
dos tempos e espaos educativos e implantao das aes pedaggicas que melhorem as condies
de rendimento e aproveitamento dos estudantes das escolas pblicas envolvidas no programa, pela
promoo de estmulos aproximao com outras dimenses da sociedade. J o Decreto N
7083/2010, em seu inciso 1, do artigo 4, responsabiliza o MEC pela gerncia do Programa e no
artigo 6 atribui a cada ministrio a responsabilidade especfica para com as despesas
oramentrias, como poderemos perceber no texto abaixo:
Art. 4 O Programa Mais Educao ter suas finalidades e objetivos desenvolvidos em regime
de colaborao entre a Unio, os Estados, o Distrito federal e os Municpios, mediante a
prestao de assistncia tcnica e financeira aos programas de ampliao da jornada escolar
diria nas escolas pblicas de educao bsica.
1 No mbito federal, o Programa Mais Educao ser executado e gerido pelo Ministrio da
Educao que editar as suas diretrizes gerais.
2 Para a consecuo dos objetivos do Programa Mais Educao, podero ser realizadas
parcerias com outros Ministrios, rgos ou entidades do Poder Executivo Federal para o
estabelecimento de aes conjuntas, definindo-se as atribuies e os compromissos de cada
partcipe em ato prprio.
[]
Art.6 Correro conta das dotaes oramentrias consignadas ao Ministrio da Educao
as despesas para a execuo dos encargos no Programa Mais Educao.
Pargrafo nico. Na hiptese do 2 do art. 4, as despesas do programa Mais Educao
correro conta das dotaes oramentrias consignadas a cada um dos Ministrios, rgos
ou entidades parceiras na medida dos encargos assumidos, ou conforme pactuado no ato que
formalizar a parceria. (BRASIL, 2010a, DECRETO N 7083).
No entanto, a perspectiva de gesto intersetorial que foi sendo construda no Programa Mais
Educao, se manifesta atravs de alguns princpios, que podem ser percebidos atravs do caderno
de Gesto Intersetorial (2009a). O primeiro princpio o da convergncia, por meio do qual se
redireciona a deciso poltica para a ao pblica no campo educativo: "a intersetorialidade supe
trocas sustentadas na horizontalidade das relaes polticas, gerenciais e tcnicas" (p. 25), focando
um objetivo comum: a garantia da educao integral de crianas, adolescentes e jovens. Construir
esses consensos para efetivar essa sinergia das aes, um processo complexo e que no se
constri no acaso. um esforo contnuo que vai agregando os resultados alcanados, o que nos
remete ao segundo princpio, o da gradualidade:
A implementao do Programa Mais Educao inicia-se pela apresentao da proposta,
articulao e coordenao de Programas setoriais. Gradualmente vai organizando, a partir de
monitoramento e avaliao, uma gesto transversal, na qual, novas estratgias vo sendo
concebidas coletivamente, considerando a articulao em torno do Plano de Atendimento da
Escola. (BRASIL, 2009a, p. 26).
Sendo assim, a definio de uma matriz avaliativa que possa ser colocada na mediao das metas e
resultados uma das exigncias aos gestores. A nfase na construo coletiva dessas estratgias,
segundo o Caderno de Gesto Intersetorial (BRASIL, 2009a), decorre do fortalecimento dos
governos locais, por meio da descentralizao, uma diretriz importante na gesto das polticas
sociais, desde a Constituio de 1988. Ela induz os municpios a experimentarem polticas mais
prximas das especificidades locais.
Outro princpio da intersetorialidade o da descentralizao, do ponto de vista da melhor
distribuio dos ncleos de poder e deciso com os outros entes federados, com a comunidade e
tambm com a escola. Prevista na LDB 9394/1996, alm de uma diretriz, ela implica na
organizao da educao nacional, ao passo que permite Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios se articularem em regime de colaborao (Art. 9); implica na democratizao da
gesto (Art. 3), quando pensada a participao da comunidade nos conselhos escolares, ou
entidades equivalentes (Art.14, II).
No Programa Mais Educao, a questo da descentralizao impacta as trs esferas de governo,
medida que organiza seus mecanismos de gesto de acordo com cada esfera, a saber: o Frum
Interministerial Mais Educao, em nvel federal; os Comits Metropolitano e Local Mais
Educao, em nvel estadual, municipal e local (BRASIL, 2009a).
Outra diretriz, apontada pelos documentos matriciais, que d sustentao proposta da
intersetorialidade a da participao que, em um debate muito prximo ao da descentralizao,
eleva o poder de deciso da comunidade e o conjuga a resoluo de suas demandas. No artigo 2,
da Resoluo N 43/2008, que autoriza o incremento dos repasses destinados educao integral, a
participao um item a ter seus custos pensados: "V cobertura de despesas para promoo de
reunies e encontros intersetoriais a fim de incentivar e garantir a constituio de comits locais
metropolitanos, visando gesto participativa, previstos no manual da escola integral" (BRASIL,
2008). Esta uma forma de dar condies efetivao dessa diretriz de gesto.
A terceira diretriz a territorializao. Esta se aproxima das discusses das duas anteriores porque
alm de conjugar os esforos dos sujeitos envolvidos, as aes incidem diretamente no territrio
para o qual foram pensadas. O artigo 10, da Portaria Interministerial N 17/2007 explicita o seu
significado quando diz que os subsdios do planejamento territorial e populacional das aes do
Programa tm "o objetivo de ampliar sua escala, capilaridade, cobertura e efetividade" (BRASIL,
2007a).
A perspectiva territorial na gesto intersetorial do Programa Mais Educao implica em que "cada
municpio poder participar da definio de seus critrios de implementao, de acordo com a
relevncia que eles tm em cada realidade municipal" (BRASIL, 2009a: 32). Ela d margem ao
terceiro princpio da intersetorialidade que o da transparncia: a produo de informaes, o
planejamento, o monitoramento e a aferio de resultados com base no territrio possibilitam a
melhor alocao dos recursos e criao de referncias para o planejamento destes recursos e das
aes.
De acordo com o Decreto 7083/10, podemos perceber trs princpios que regem a gesto
intersetorial da educao integral no Programa Mais Educao. No artigo 1:
2 A jornada escolar diria ser ampliada com o desenvolvimento das atividades de
acompanhamento pedaggico, experimentao e investigao cientfica, cultura e artes,
esporte e lazer, cultura digital, educao econmica, comunicao e uso de mdias, meio
ambiente, direitos humanos, prticas de preveno aos agravos sade, promoo da sade e
da alimentao saudvel, entre outras atividades.
No artigo 3:
V convergir polticas e programas de sade, cultura, esporte, direitos humanos, educao
ambiental, divulgao cientfica, enfrentamento da violncia contra crianas e adolescentes,
integrao entre escolas e comunidade, para o desenvolvimento do projeto poltico-
pedaggico de educao integral.
E no artigo 4:
2 Para consecuo dos objetivos do Programa Mais Educao, podero ser realizadas
parcerias com outros Ministrios, rgos ou entidades do Poder Executivo Federal para o
estabelecimento de aes conjuntas, definindo-se as atribuies e os compromissos de cada
partcipe em ato prprio.
Os Fruns e Comits do Programa Mais Educao como
mecanismos de gesto
Previsto na Portaria N 17/2007, o Frum Mais Educao um mecanismo de participao e
controle social composto por representantes dos Ministrios ou Secretarias Federais que integrem
ou venham a integrar o Programa. coordenado pelo Ministrio da Educao e permite que os
demais rgos (FNDE, SECAD, SEB etc.) contribuam implementao, monitoramento e
avaliao do Programa em destaque.
Este Frum no um espao de deliberao, tampouco de planejamento. Suas atribuies se
referem a propor alternativas, subsidiar o planejamento e acompanhar a implementao das aes.
A sua principal contribuio para a gesto do Programa a promoo da articulao institucional e
cooperao tcnica entre os ministrios e secretarias federais, governos estaduais e municipais
(BRASIL, 2009a).
O Frum Mais Educao existe em nvel federal, e seguindo a perspectiva da descentralizao
como uma diretriz de funcionamento para a gesto das polticas sociais, constituem-se em nvel
metropolitano e local os Comits Mais Educao. Enquanto o Frum tem uma responsabilidade
para com a coordenao, os Comits so responsveis pelo acompanhamento da implementao do
Programa Mais Educao, avaliao dos instrumentos de planejamento municipal e regional e pelo
mapeamento das oportunidades educativas territoriais, respectivamente, atribuies da ordem da
execuo, propriamente dita. Relatos de gestores, como o exposto abaixo, revelam um vis de
inoperncia do Frum Mais Educao, enquanto espao de articulao interministerial:
[...] que s vezes participam Secretrios; outras vezes, participam representantes de
Programas; outras vezes vai algum do Ministrio. [...] Ento, cada "elemento" novo que vinha
pra discusso, tinha que se fazer o resgate em termos do que tinha sido contedo at ali. Ento,
foram muitas reunies que se repetiram os temas, porque no se repetiram as pessoas...
(Gestor (a) do Ministrio do Esporte em entrevista realizada em novembro de 2010).
O Frum e os Comits so previstos, enquanto instncias da gesto administrativa, no texto de
referncia para a gesto intersetorial e tm responsabilidades e objetivos de acordo com a sua rea
de abrangncia:
Em nvel metropolitano a instncia de gesto o Comit Metropolitano MAIS EDUCAO,
institudo para reunir diferentes atores institucionais. Seu objetivo principal articular as
aes de programas do Governo Federal [...]. Seu papel ser consultivo, indutivo e propositor
(BRASIL, 2009a, p. 43).
Em nvel local, o Comit Local MAIS EDUCAO institui-se com o objetivo de integrar
diferentes atores do territrio para formular e acompanhar o Plano de Ao Local de Educao
Integral (BRASIL, 2009a, p. 44).
Este documento de referncia aponta para uma estrutura de funcionamento em conjunto, como sendo
decisiva para dar unidade e consistncia ao planejamento e execuo das aes a serem
desenvolvidas com as crianas, jovens e adolescentes no territrio. Este documento, ainda
descreve a organizao e atribuio dos comits da seguinte maneira: o Comit Metropolitano
Mais Educao se articula s Secretarias Estaduais, Municipais, outros Conselhos Estaduais e
Municipais, Conselho de Direitos da Criana e do Adolescente, Universidades e Unidade
Executora do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE). Suas atribuies vo desde a formao
dos profissionais, passando pelo compartilhamento das informaes com os Comits Locais, assim,
desenvolvendo e encaminhando propostas de avaliao. Complementando o Comit Metropolitano,
institui-se, em nvel local, Comits Locais Mais Educao, compostos pela Unidade Executora,
direo da escola e conselho escolar. E os Comits Locais acima mencionados so institudos para
integrar atores e aes diretamente no territrio, tendo em vista acompanhar o Plano de Ao Local
da Educao Integral. Seu ponto de partida a escola e articula o diretor da escola, o professor
comunitrio, o profissional responsvel pela Unidade Executora do PDDE, Professores,
Educadores, profissionais que atuam em diferentes programas governamentais e no-
governamentais e o representante do Comit Metropolitano; suas atribuies vo do mapeamento
das oportunidades educativas no territrio, acompanhamento e avaliao do Plano de Ao Local
manuteno do dilogo com o Comit Metropolitano de Educao no fornecimento e recebimento
de informaes sobre o desempenho do Programa na regio.
O que subsidia esses comits so as estratgias de implementao do Mais Educao no territrio,
com uma metodologia adaptada do Programa Bairro-Escola. O Caderno de Gesto Intersetorial
(BRASIL, 2009a, p. 45) traz os cinco princpios que reafirmam a educao comunitria como base
da educao integral e que alinham a proposta educativa do Programa s estratgias dos Comits.
Eles so: transcendncia, permeabilidade, corresponsabilidade, conectividade e pluralidade. No
documento Bairro Escola passo a passo (MEC e UNICEF, 2008b), esto expressos os significados
desses princpios, que se referem ampliao da educao, para alm da escola e da idade
escolar.
Os Comits em torno do Programa Mais Educao, pelo menos no caso do Estado de Pernambuco,
foram organizados a partir da experincia e/ou pelos mesmos Comits do Programa Escola Aberta,
como poderemos ver na fala a seguir:
O Comit Metropolitano, inicialmente foi formado com o Programa Escola Aberta, em 2005 e
vejo muito para a sociedade dialogar com os interlocutores do Programa Escola Aberta nos
Municpios e no Governo do Estado. [] Ento, se percebendo que dentro do MEC h vrios
programas que tm praticamente o mesmo objetivo, ficou pra ns, inconstante, a gente no t
discutindo isso de forma integrada. (Gestor (a) Municipal de Itamarac, em Audincia Pblica
de 11 de junho de 2010).
Constrangimentos e possibilidades de gesto intersetorial uma
reviso terica
A intersetorialidade um princpio de gesto que pressupe a articulao de saberes e
experincias no planejamento, realizao e avaliao de aes para alcanar efeito sinrgico em
situaes complexas visando o desenvolvimento social, superando a excluso social. Trata-se de "
[...] uma lgica para a gesto da cidade, buscando superar a fragmentao das polticas,
considerando o cidado na sua totalidade" (Junqueira, 2005, p.4). Por ser uma prtica nova e
implicar na cultura organizacional, um processo que tem riscos em funo das resistncias
previsveis de grupos de interesses contrrios. Tal como afirma Campos (2000):
[...] trata-se de uma ao deliberada que requer o respeito diversidade e s particularidades
de cada setor ou participante. Envolvem espaos comunicativos, capacidade de negociao e
intermediao de conflitos para a resoluo ou enfrentamento final do problema principal e
para acumulao de foras, na construo de sujeitos, na descoberta da possibilidade de agir
(p. 268).
Entretanto, estudos sobre experincias de gesto intersetorial apontam para as diversas
dificuldades da sua implementao: desde as geradas pela burocracia e departamentalizao que
geram conflitos gerenciais que podem comprometer sua efetividade; divergncias entre os
profissionais no que se refere prioridade de cada regio; o uso de recursos segundo os interesses
poltico-eleitorais ou burocrticos dos responsveis locais e a falta de formao adequada aos
partcipes nos processos intersetoriais, que podem acarretar dificuldades de dilogo,
comprometendo a continuidade dos projetos.
Estudo de Ckagnazaroff & Melo (2002) identificou vrios problemas de implementao das aes
intersetoriais: a dificuldade de os diversos profissionais compartilharem seus conhecimentos, uma
vez que "[...] h anos cada poltica vem reforando seu conhecimento especfico e trabalhando em
seu contexto, o que leva muitas pessoas a considerar esta nova aposta arriscada... (p.7)"; a grande
distncia entre os gestores responsveis pelo planejamento do financiamento e os que dependem do
financiamento para executar as aes; a falta de suporte quanto ao banco de dados, dificultando sua
padronizao e posterior anlise das informaes e ainda a deficincia quanto gesto de pessoas,
caracterizada principalmente pela alta rotatividade de pessoal tcnico e capacitao para o novo
modelo de gesto.
A intersetorialidade se apresenta como uma inovao do ponto de vista dos princpios para a
gesto das polticas pblicas e, especificamente no Programa Mais Educao. Para Junqueira
(2005), essa uma forma de suscetibilizar o aparato estatal ao controle social, por meio da
democratizao das relaes. E ele continua dizendo que se trata de uma forma de posicionamento
diante dos problemas sociais de forma integrada, tendo em vista que a qualidade de vida demanda
uma viso integrada dos problemas sociais e, consequentemente, uma viso tambm integrada do
cidado. Entretanto, o trabalho intersetorial supe no apenas o dilogo ou o trabalho simultneo
entre os atores envolvidos, como tambm a busca por resultados integrados. Apoiando-nos nesta
afirmao, observamos uma contradio esboada na centralizao que construda: o inciso 1,
do artigo 4, do Decreto N 7083, de 27 de janeiro de 2010, coloca a gerncia do Programa sob a
responsabilidade do Ministrio da Educao e no inciso 2 potencializa as possibilidades de
parcerias com outros Ministrios e, ainda, alerta para o fato de que as despesas oramentrias
ficaro sob a responsabilidade de cada parceiro.
Fazendo uma anlise do texto legal, possvel observarmos uma prescrio clara acerca das
responsabilidades do Ministrio da Educao, por outro lado, no podemos dizer o mesmo para a
legitimao da ao intersetorial, uma vez que o termo poder, no inciso 2, d uma ideia de
impreciso ou de algo dispensvel, e por fim, a atribuio a cada Ministrio de suas prprias
dotaes oramentrias. Estes indicativos nos apontam como ainda se pensa setorialmente, uma vez
que sendo um princpio de gesto, consigo devem estar atrelados: planejamento, normatizaes
tcnicas, recursos humanos e tambm oramentos. "Para isso, necessrio construir mecanismos de
articulao e de integrao das decises" (JUNQUEIRA, 2005), sendo inevitvel o questionamento
acerca do modelo de planejamento e de descentralizao das aes entre os envolvidos, bem como,
do monitoramento e da avaliao dos resultados, na forma como o Estado se regulamenta hoje.
Essa compreenso demanda um Estado renovado, que na figura do MEC, diz perder o qu de
impositivo e se coloca como Estado de governana, onde se observa a sua capacidade de
coordenao dos atores sociais e polticos e fortalecimento dos contextos democrticos quando
compartilha de seus objetivos e de suas aes: o Estado garante a "prestao dos servios de
direito dos cidados" e exerce "um papel indutor e articulador de esforos governamentais e
societrios em torno de prioridades da poltica pblica" (BRASIL, 2009a, p. 44). Contudo, o
Estado indutor uma face das limitaes da descentralizao, pois, por meio dela ele pode perder
seu poder regulatrio (CKAGNAZAROFF & MOTA, 2003).
De posse da definio de Junqueira (2005), como pressuposto percebemos a interconexo das
aes dos diversos setores a fim de buscar resultados integrados, entendendo em cadeia a relao
que cada um dos problemas representa para com o outro e do modo como se est sendo
apresentado. Este um aspecto que no fora identificado: primeiro, que a responsabilidade para
com o problema que se diz intersetorial est atrelada a um nico Ministrio que toma os demais
como rgos consultivos; segundo, difcil pensar numa execuo efetivamente intersetorial se as
responsabilidades oramentrias so setorializadas. Essas premissas perseguem o conceito da
intersetorialidade, entretanto, devemos considerar que "o trabalho intersetorial supe no apenas o
dilogo ou o trabalho simultneo entre os atores envolvidos, mas sim a busca por resultados
integrados" (JUNQUEIRA, 2005, p. 03).
A gesto que toma como princpio a descentralizao e a territorializao deve favorecer tambm
s condies necessrias para que elas venham a ser efetivadas. O princpio de autonomia alegado
aos municpios e estados, na realidade no ultrapassa o cumprimento de aes previamente
estabelecidas, a que tambm denominam como participao.
Na gesto do Programa Mais Educao, identificamos as responsabilidades que cada setor carrega
consigo para garantir a manuteno do programa. Embora, o planejamento das aes e a sua
execuo fiquem superficial e ainda assim majoritariamente, sob responsabilidade nas unidades
escolares e do empenho dos responsveis pela administrao, no podemos dizer que a gesto se
d, de fato, de forma descentralizada. O perfil que o programa nos mostra, aponta que os focos de
deciso concentram-se na entidade que menos aparece, que o MEC, de modo que ele planeja as
aes, a eficincia e eficcia da execuo se garantem pela atrelao das aes a um planejamento
previamente concordado que, por sua vez, legitima ou no os planos apresentados pela escola e,
consequentemente, a liberao de recursos. A participao das escolas/gestores se d em nvel de
desconcentrao de responsabilidades. O aparato legal que regulamenta essas aes garante o
controle em nvel de Estado, sem que este intervenha diretamente na execuo das aes.
Com isso, acontece uma descentralizao como farsa. Sua organizao "em cascata" apresenta
dificuldades por no ter se configurado a partir de uma cultura que demande essa organizao, dado
que, na forma como esto postas, as burocracias centrais tendem a manter o poder mediante
regulaes e controle dos procedimentos administrativos provenientes dos setores perifricos. Esse
o retrato do Brasil, bem diferente do que se concebe academicamente por descentralizao. No
mximo, pode ser considerado como descentralizao parcial, como definido por Junqueira (2005),
por se caracterizar como aproximao do poder, na direo dos muncipes e susceptvel ao seu
controle, tendo em vista a qualidade de vida da populao. , portanto, uma estratgia
governamental que leva o municpio a cumprir com a prestao de servios locais e encarrega o
Estado de regular e moderar as desigualdades regionais.
De qualquer forma, no podemos desconsiderar o avano para as escolas que a possibilidade de
ofertar mais atividades/experincias para seus estudantes e a comunidade, que foram eleitas pela
prpria comunidade, por meio da participao nos Comits. Mas, da forma como prevista a
realizao destas atividades, no h como concordar com esta responsabilizao apenas da escola.
A cidade precisa estar preparada para receber essa nova proposta de educao. A proposta
intersetorial no por si s um fenmeno metodolgico, mas a ordenao de esforos conjugados
em prol de um objetivo comum: "A cidade educadora um sistema complexo, em constante
evoluo, e pode ter expresses diversas: porm, sempre dar prioridade absoluta ao investimento
cultural e formao permanente de sua populao" (CARTA DAS CIDADES EDUCADORAS,
1990).
Elementos conclusivos
Diante do exposto, o modelo de atuao intersetorial, descentralizado na sua gnese, se coloca com
uma ferramenta importante nas mos da perspectiva gerencial. Na parceria com a iniciativa
privada, alm de uma diviso das atribuies da gesto, encontra-se como uma fonte alternativa de
captao de recursos. Outras caractersticas so: a desconcentrao de responsabilidades que
passam a ser de setores perifricos e uma conjugao mltipla de Ministrios, mas que no perdem
de vista o controle, o planejamento e a avaliao, enquanto que dado um carter consultivo
participao das redes sociais no Frum Mais Educao.
Desta forma, podemos perceber que a essa experincia de gesto intersetorial " brasileira" da
educao integral, inmeros constrangimentos de ordem poltica, oramentria e metodolgica se
apresentam, de forma a construir uma experincia que promove a superposio de aes; a
intensificao do trabalho realizado pela escola e a "ampliao para menos" das aes da escola,
de que trata Algebaile (2009), decorrente dos vnculos histricos entre a expanso escolar pblica
e a gesto da pobreza, no contexto brasileiro, mostrando como a lenta universalizao do acesso
escola elementar para os pobres foi acompanhada de formas de expanso da esfera escolar que
resultaram neste fenmeno descrito pela autora em questo.
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I UFPE. katharineninive@yahoo.com.br
II UFPE. jamersonufpe@gmail.com
1 Movimento lanado em 6 de setembro de 2006 no Museu do Ipiranga, em So Paulo. Segundo
Saviani (2007), "esse movimento se constituiu, de fato, como um aglomerado de grupos
empresariais com representante e patrocnio de entidades como o Grupo Po de Acar, Fundao
Ita-Social, Fundao Bradesco, Instituto Gerdau, Grupo Gerdau, Fundao Roberto Marinho,
Fundao Educar Dpaschoal, Instituto Ita Cultural, Faa Parte Instituto Brasil Voluntrio,
Instituto Ayrton Senna, Cia Suzano, Banco ABN Real, Banco Santander, Instituto Ethos, entre
outros" ( p. 375)
A reforma curricular do estado de So Paulo e seus
impactos no trabalho docente
Vnia Galindo Massabni
I
1 A poltica educacional paulista (2008-2013) e a regulao do
trabalho docente
Na dcada de 1990, o governo do estado de So Paulo iniciou a "reviso do papel do Estado na
prestao de servios educacionais" (MOREIRA e ANGELO, 2006, p. 01). Para efetivao deste
intento, novas leis, decretos, resolues, pareceres e indicaes legais buscaram aumentar a
produtividade no sistema pblico, aliada a racionalizao da estrutura administrativa educacional.
Propostas Curriculares como impulsionadoras de mudanas no sistema de ensino esto no bojo das
mudanas recentes da atual reforma educacional do governo paulista, responsvel pela proposio
e implementao de um novo currculo para os nveis de ensino Fundamental e Mdio. Apresentado
oficialmente em 2008 aos professores como Proposta Curricular e atualmente alado a condio de
Currculo oficial do Estado de So Paulo, foi proposto com a justificativa de que necessrio que
as escolas trabalhem com um currculo comum, a fim de garantir "uma base comum de
conhecimentos e competncias, para que nossas escolas funcionem de fato como uma rede..." (SO
PAULO, 2008/2009, p. 3). Integram o currculo documentos orientadores para cada rea ou
disciplina escolar, os quais expressam suas bases e indicam temas a serem trabalhados ao longo da
escolaridade, bem como as justificativas para seu o desenvolvimento na escola atual. So
apresentados tambm documentos especficos para a gesto do currculo na escola, dirigidos
especialmente s unidades escolares e aos gestores que, no entendimento dos proponentes, devem
ser os lderes e animadores da implementao (SO PAULO, 2008/2009).
Para viabilizar a consecuo do novo currculo nas salas de aula, foram distribudos s escolas os
Cadernos Pedaggicos do Professor, com orientaes sobre as aulas e do Aluno, com
atividades a serem desenvolvidas em aula, cuja metodologia explicada passo-a-passo no material
disponibilizado ao professor. Estes Cadernos so organizados por bimestre e por disciplina, tal
como os materiais didticos apostilados.
Desenvolvida, a princpio, a revelia dos projetos poltico-pedaggicos existentes e de aes que j
constituam o ethos de cada escola, alm de desconhecida para grande parte dos professores at a
chegada dos Cadernos, a Proposta Curricular pode ter impactado a escola e, mais especificamente,
o trabalho docente. Neste estudo, desenvolvido desde 2010, busca-se compreender de que forma os
professores tem reagido a tais mudanas que, lentamente, desapropriam-no do papel de elaborador
da prpria prtica e indicam tentativa do Estado de regular a ao docente, introduzindo um marco
regulatrio da prtica. Com o currculo 'homogneo' entre as escolas, facilita-se o desenvolvimento
de avaliaes 'estandarizadas', que correspondem ao contedo proposto.
As determinaes legais parecem ser instrumentos tidos como relevantes para ao do Estado ao
buscar o desenvolvimento das polticas educacionais a serem efetivadas na prtica. Estas
determinaes focalizam diretamente o papel dos professores em seu trabalho no interior das salas
de aula, na medida em que o Estado apresenta a eles modelos, guias ou propostas curriculares a
serem seguidas. Esta forma de gerir e planejar, de fora, o trabalho docente, pode, fatalmente, trazer
comprometimento aprendizagem, uma vez que cada sala de aula e cada escola tem seu ritmo e
suas especificidades. Assim, a criao, o planejamento e desenvolvimento de formas de ensino
parecem deixar de ser, na atualidade, prerrogativas da funo docente.
Considera-se que, para conhecer o impacto e mesmo as possibilidades de xito de uma poltica
educacional, preciso reconhecer como a concebem os docentes que esto na ponta do sistema e
sero os principais responsveis por implement-la. Os docentes podem ser tidos como 'eternos
bodes expiatrios', pois esto concentradas neles as crticas ao sistema educacional (DIAS-DA-
SILVA, 1998), o que pode ser reforado pelo eventual insucesso destas polticas.
Segundo Maroy (2011), antes, os sistemas educacionais se organizavam de modo que os
professores contavam com uma ampla autonomia individual e coletiva, levando-se em conta sua
ao na complexidade das tarefas educativas e conduta para enfrentar incertezas de seu trabalho; no
modo de regulao desencadeado h vinte anos, o autor observa que os professores esto
submetidos a diversas formas de enquadramento de suas prticas.
Christian Maroy (2011), estudando os modos de regulao institucionais de um sistema educativo,
entende que estes podem ser considerados como o conjunto dos mecanismos de orientao, de
coordenao, de controle das aes dos estabelecimentos, dos profissionais ou das famlias no
sistema educativo. Em sociologia, a regulao social designa os processos de orientao da
conduta dos atores e de definio das "regras do jogo", em que pesem as leis e dispositivos
tcnicos que buscam viabiliz-las. As regulaes so desenvolvidas no macro, meso e micro
escalas e, por exemplo, a macro pode ser a escala nacional, como a abrangncia do estudo de
Maroy (2011). Ele analisa os modos de regulao do ensino secundrio em cinco pases europeus
(Inglaterra, Blgica, Frana, Hungria e Portugal). Porm, as regras do jogo e a regulao efetiva
so construdas e re-significadas, acrescentaramos pelos atores, para resolver os problemas de
coordenao e de orientao, havendo uma regulao autnoma e de controle, esta ltima
institucional e promovida pelas autoridades. H, ento, uma regulao cognitiva que contribui para
a orientao das condutas em um sistema.
Para Maroy (2011), como as regulaes no produzem necessariamente a ordem e o ajustamento
diante dos problemas e falhas de funcionamento de um sistema, a abordagem que faz das regulaes
no funcionalista. Um regime de regulao dinmico e, em um sistema educacional, deriva das
histrias e das polticas passadas.
Os resultados de seu trabalho (MAROY, 2011) indicam que o regime de regulao das polticas
educativas tendem a se embasar na avaliao, na definio de objetivos curriculares standard, na
promoo da livre escolha dos pais, na autonomia de gesto e na autonomia pedaggica dos
estabelecimentos, na formao contnua dos profissionais e na descentralizao, configurando
novos arranjos institucionais. O modelo o do Estado avaliador. Uma tendncia por ele observada
na evoluo nos modos de regulao institucional presente na poltica educacional destes pases ,
ao lado do crescimento da avaliao externa dos estabelecimentos de ensino e do sistema escolar,
o aumento da regulao de controle do trabalho de ensino, notadamente com a diminuio da
autonomia profissional individual dos professores.
De modo geral, pode-se afirmar que as possibilidades de ao e os impactos no trabalho do
professor de tais regulaes e mudanas nos sistemas de ensino esto sendo sentidos pelos
professores no cotidiano de seu trabalho. Muda-se o seu status profissional, sua autonomia para
resolver problemas cotidianos, aumentam-se as responsabilidades profissionais e a
heterogeneidade da populao a educar, as finalidades da educao escolar, os currculos, as
formas de ascenso na carreira, enfraquecem-se suas instncias representativas. Enfim, tornam
possvel o "mal estar docente", como j detectado por estudos que tem como objeto o professor e
seu fazer docente e anunciam uma crise na profisso.
O professor tambm o mbito principal desta investigao no o currculo ou as determinaes
polticas em especfico que afetam seu trabalho buscando-se os impactos do novo currculo no
pensamento e ao docente e a forma de lidar com esta "novidade". Conhecer o sujeito professor,
sua vida e trabalho, bem como o contexto real em que atuam, permite entender porque os
professores desenvolvem sua atividade de determinado modo e se as determinaes da poltica
educacional constituem razes para mudar seu trabalho.
A prtica do professor "no somente um espao de aplicao de saberes provenientes da teoria,
mas tambm um espao de produo de saberes especficos oriundos dessa mesma prtica"
(TARDIF, 2002, p. 234). Para esse autor, os saberes dos professores, como um todo, agem como
crenas e certezas pessoais atravs dos quais eles filtram e organizam sua prtica, o que envolve
suas vivncias, seus valores, aspectos emotivos, que no se reduzem a saberes instrumentais nem a
saberes intelectuais. Crenas dos professores podem ser mais relevantes para a sua ao do que
determinaes legais que podem entrar em confronto com as mesmas, ainda mais se o professor no
tiver preparo intelectual e apoio no local de trabalho para adequar os preceitos legais sua ao
cotidiana. Nesta tica de estudo, resistncia e adeso poltica educacional proposta envolvem a
pertinncia desta s crenas, valores e saberes construdos pelos professores. Porm, resistncias
costumam ser vistas como incompreenso ou falta de preparo para executar novas propostas.
Professores que fazem do seu ofcio um espao de construo de saberes e buscam autonomia,
compromissados a aprendizagem e com melhorias educacionais, podem ser os mais resistentes ao
entenderem que as propostas polticas podem no trazer os benefcios a que se propem.
As concepes que elaboramos justificam ou fundamentam aes prticas, mesmo que de forma
inconsciente. Saberes construdos pelos professores so desconsiderados quando se apresentam a
eles propostas prontas, que o eximem de seu papel enquanto principal elaborador de sua prpria
prtica, como pode ocorrer quando esta vem prescrita em uma proposta educacional. necessrio
que, cada vez mais as reas de pesquisa poltica educacional e trabalho docente tenham um dilogo
a fim de responder questes que emergem do contexto poltico educacional atual.
Kuenzer (1999) indica que o professor vem sendo visto apenas como executor nas novas polticas
empreendidas na educao brasileira. Conceber o professor como um tcnico, que realiza as
propostas pensadas em mbitos superiores, uma forma de alien-lo de seu papel enquanto sujeito
da educao. As novas regulaes do trabalho docente so delineadas no seio de polticas que
desresponsabilizam o Estado por funes e servios antes pblicos, ficando para este o papel de
regular as aes de nomeados servios populao, mais do que oferec-los, de acordo com uma
tica neoliberal.
Ao mesmo tempo, o discurso que advoga um professor reflexivo, um intelectual crtico, capaz de
elaborar com responsabilidade sua prtica, choca-se com a prtica cotidiana das escolas,
burocratizada, hierarquizada e cada vez mais regulada por aes externas. Parece lugar comum nos
discursos de professores a falta de apoio institucional para que empreendam novas prticas,
baseadas em seu trabalho reflexivo e intelectual, adequando o ensino clientela, do que se supe
haver uma adaptao e acomodao dos professores a esta situao desalentadora.
Fica em aberto entender como as iniciativas de reformar o ensino so concretizadas nas escolas,
esclarecendo como tm repercutido nas concepes e prticas escolares.
2 O papel do professor no desenvolvimento do novo currculo
Pode-se entender que o Currculo apresentado aos professores pelo governo paulista se apresenta
na forma de 'pacote'. Se, antes, nestes pacotes, cabia aos docentes, ao menos, o planejamento do
desenvolvimento curricular aula a aula, a margem de autonomia diminuiu pois a previso aula a
aula, com orientaes pormenorizadas, passa a ser dada pelos Cadernos, diminuindo-lhes a
margem de manobra. Na atividade de planejar, segundo Gimeno Sacristn e Prez Gmez (2000)
que se centram alguns estudos que evidenciam a desprofissionalizao dos professores, sendo que
o plano, para os docentes, est enquadrado nos condicionantes do contexto profissional real.
Para Gimeno Sacristn e Prez Gmez (2000, p. 201) "o plano da atividade educativa e, dentro
dela, o currculo, uma competncia profissional bsica dos docentes". Questionam: que aspectos
de sua atividade lhe possvel planejar, para que tenha autonomia e capacitao para faz-lo?
Entender o que faz e deve fazer um professor depende da tica ou perspectiva com a qual
analisamos o seu trabalho.
Segundo Contreras (2002), a perspectiva da racionalidade tcnica um modelo a partir do qual
podemos entender as caractersticas e formas sob a qual o trabalho do professor se desenvolve. Os
contextos variados e situaes singulares com as quais o docente lida em seu trabalho so
considerados irrelevantes na perspectiva da racionalidade tcnica, pois nela o conhecimento
instrumental do professor reificado. Esta concepo reduz o conhecimento prtico a um
conhecimento tcnico. O domnio de procedimentos seria o reduto profissional do professor, que
no disporia, em princpio, das habilidades intelectuais para a elaborao das tcnicas, mas apenas
para sua aplicao; os professores "assumem uma dependncia em relao a um conhecimento
prvio que no elaboraram, como tambm sua finalidade" (Contreras, 2002, p. 96), pois, para
poderem usufruir das tcnicas elaboradas pelos especialistas, devem ter as mesmas pretenses
quanto as finalidades da educao de quem as elaborou. Segundo o autor, assumir a racionalidade
tcnica como modelo entender que o ensino e o currculo so atividades que devem ser dirigidas
para alcanar resultados ou produtos predeterminados.
Para Prez Gmez (1992), a reduo da racionalidade ao seu aspecto instrumental obriga o
profissional a aceitar a definio externa das metas de sua interveno. No trabalho que aqui
desenvolvemos, esta observao do autor se torna relevante pois evidencia um aspecto de
aceitao requerido dos professores para a implementao dos Cadernos quando a metodologia de
ensino e a proposta curricular em que se embasa vm definidas a priori.
A metfora do professor como tcnico sustentada pelo uso crescente de testes que buscam
certificar sua competncia, enquanto os papis e responsabilidades dos professores definem-se
menos em funo de suas capacidades para desenhar o currculo do que pelas suas competncias
para implementar o currculo 'estandarizado' e ensinar os alunos segundo as maneiras mais
eficientes de aquisio da informao. Os professores perdem sua capacidade prpria de atuar e
tomar decises, podendo tornar-se mais dependentes dos outros (HOLLY, 2000).
A docncia caracteriza-se como uma atividade profissional pouco autnoma quando h pouca
dedicao a previso e a reflexo sobre as atividades a serem desenvolvidas.
ainda possvel que a concepo de ensino e aprendizagem dos elaboradores do currculo sejam
conflitantes com as concepes de ensino e aprendizagem de muitos dos professores, pois, ao
analisarem-se os Cadernos do currculo, percebe-se que esto calcados em uma concepo
construtivista e instrumental em a primazia do aluno e dos meios de ensino, sendo o papel do
professor basicamente o de organizar situaes de ensino para que ocorra a ao do aluno na
elaborao de seu prprio conhecimento (MASSABNI, 2011). Nas atividades propostas, parece
ficar a cargo do aluno a reorganizao dos contedos a serem assimilados, muitos dos quais so
tratados de forma a dificultar a superao do senso comum, como na oportunidade em que
analisamos o tratamento dado ao tema fotossntese e lixo nos Cadernos.
O grande desafio ao professor tomar as decises, pois os condicionamentos e controles externos
existem, mas no evitam a responsabilidade individual de cada docente em transformar o currculo
em experincia de aprendizagem significativa para os alunos. No entender do presente estudo, a
reside uma cilada para os elaboradores de um currculo descrito em seus pormenores, como parece
ser o caso do Currculo do Estado de So Paulo: quanto maior a especificao e regulao de
atividades de sala de aula apresentada, maior , teoricamente, o sentimento de
desresponsabilizao individual dos professores sobre a no-aprendizagem, caso ocorra, pois esta
seria de responsabilidade quem as elaborou.
No entender dos pesquisadores cujas idias so aqui trabalhadas (GIMENO SACRISTN e
PREZ GMEZ, 2000, p. 218), na Espanha a poltica curricular tem a tradio de oferecer
orientaes metodolgicas aos professores, fabricantes de materiais didticos e critrios de
avaliao da aprendizagem, fruto de um processo histrico em que o controle ideolgico e
burocrtico do Estado a premissa de ao, assim como a pretenso de inovar a partir de
documentos oficiais.
Estes mesmos autores (GIMENO SACRISTN e PREZ GMEZ, 2000, p. 211) lembram que no
novidade pretender mudar a prtica real dos professores a partir de materiais curriculares. Nas
dcadas de 1960 e 1970, ocorreu um movimento de reforma curricular oferecendo materiais de
qualidade s escolas, que difundiriam novos contedos e abordagens da aprendizagem. Segundo as
avaliaes que se seguiram, observou-se que as concepes dos professores e tambm as
condies das escolas levaram a poucas mudanas no ensino. Os autores defendem o
desenvolvimento do currculo baseado na escola (grifos deles), que no se fixa em grandes
projetos curriculares, mas valoriza tentativas mais modestas e prximas s condies das escolas e
desenvolvidas em colaborao com os professores. Assim, os docentes se tornam ativos no
desenho curricular, o que no os impede de utilizar materiais produzidos por outros para os seus
prprios projetos, sendo uma poltica com nova forma de responsabilizao dos professores.
Destaca-se que houve uma busca da explicitao do embasamento terico dos Currculos e
concepes que norteavam o mesmo. Todos apresentavam um tpico sobre "A concepo do ensino
na rea de...", mas que no trazia o buscado, pois as concepes eram esboadas e logo se
terminava o texto. Indicaes que sustentam as motivaes para uma reforma so a tnica, como a
necessidade de formar o cidado e preparar para a cidadania, de trabalhar de forma
interdisciplinar, de superar formas tradicionais de trabalho que se traduzem na falta de significado
dos contedos escolares. Estas motivaes esto presentes especificamente no tpico inicial do
documento "Apresentao do Currculo do Estado de So Paulo", escrito de forma nica para todas
as reas. Aps, as motivaes e preceitos especficos de cada rea so apresentados, bem como
quadros com contedos e habilidades (a serem desenvolvidas nos alunos) em cada srie e
bimestre.
Porm, o fundamento, os seja, as bases tericas das motivaes no so explicitadas: no se
recorrem a autores que, por exemplo, advoguem as razes pelas quais a "A aprendizagem o
centro da atividade escolar" (Apresentao, Currculo de Cincias Humanas e suas Tecnologias
SO PAULO, 2010, p. 18) ou que expliquem porque os contedos no tm finalidade em si
mesmos, mas a de desenvolver competncias socialmente relevantes.
A escolha da competncia como norteadora indicada nos itens "As Competncias como
referncia", "a Prioridade da competncia da leitura e escrita" e a "Articulao com o mundo do
trabalho". Sendo a competncia um conceito fundamental trabalhado, por exemplo, por Philippe
Perrenoud, nem ele nem outro autor se encontram referenciados no texto para indicar o significado
e a abordagem de competncia que o Currculo prope (por exemplo, p. 12 da Apresentao do
Currculo SO PAULO, 2011). Competncia, interdisciplinaridade e outras expresses so
utilizadas, sem maior profundidade. No Currculo de Cincias, por exemplo, encontra-se que "Estes
contedos educacionais podem ser descritos em termos de competncias a serem desenvolvidas no
Ensino de Cincias" (p. 35). Assim, no esto presentes definies acuradas nem tambm estas so
discutidas ou existem maiores esclarecimentos de conceitos-chave para a compreenso da
Proposta. Os conceitos originalmente pensados em outros textos, por outros autores, j esto
transpostos pelos documentos para as situaes ou possibilidades que os autores do Currculo
querem fomentar. Desta forma, so interpretados e "aplicados" pelos autores da Proposta, sem o
devido esclarecimento ao professor/leitor de onde foram extrados.
3 O impacto do currculo segundo docentes e vivncia nas
escolas
Alm da anlise dos documentos do Currculo como fonte de informao, com destaque para os
Cadernos, foram consideradas as informaes e reflexes advindas da vivncia em duas escolas.
Uma das escolas a escola campo (escola B), em que um grupo de professores participa
ativamente da pesquisa analisando os Cadernos de suas respectivas reas e na qual h tambm a
observao da ao docente (da disciplina de Cincias). uma escola de bairro distante do centro,
que recebe alunos das imediaes e de um bairro tido pela escola como carente, com baixo
rendimento nas provas oficiais. A rotatividade dos professores alta e os coordenadores
pedaggicos so recentes, ingressando na escola em 2010.
A outra escola (escola A) de regio central, considerada bem-sucedida na cidade e que preza
pela manuteno das boas notas nas avaliaes oficiais. Recebe alunos que vem de outros bairros
no tidos como carentes e possui infra-estrutura diversificada, como sala de Artes e laboratrio de
Cincias, e quadro docente mais estvel.
Nestas escolas, a compreenso de como o currculo implementado incluiu a observao de
professores em sala de aula (um outro professor foi observado em uma terceira escola), entrevistas
com seis professores e o grupo de estudos mencionado.
No relato da coordenadora pedaggica da escola-campo, ela buscava, em 2010, um caminho para
lidar com a situao de desinteresse dos professores em reunies pedaggicas para trabalhar o
novo currculo e, eventualmente, protestos. Supomos que, possivelmente, estes professores
demonstravam a insatisfao atravs de apatia, descaso ou protesto quanto a forma de conduo
desta poltica, pois, vindas 'de cima'. Os coordenadores no sabiam, efetivamente, as razes para o
no envolvimento dos professores nas reunies.
Perguntou-se aos coordenadores da escola B se professores ou coordenador pedaggico
participaram de um treinamento ou curso especfico oferecido, por exemplo, pela Secretaria de
Educao, para iniciar o uso dos Cadernos. A coordenadora pedaggica da escola que participa do
projeto informou (registro em e-mail):
"No, chegou primeiro o jornal com cinco aulas e aps, o caderninho em 2008. Eu nunca tive
orientao, as coisas que sei, foram aprendidas durante os HTPC, embora sempre ouvindo
crticas dos colegas (professores), que na maioria ainda no consegue ou no trabalha de
forma adequada com os cadernos." (coordenadora pedaggica Maria, escola B, nome fictcio)
O no esclarecimento do embasamento terico da Proposta Curricular contrata com a riqueza de
vdeos dispostos na Internet no site "So Paulo faz escola", de responsabilidade do prprio
governo, que tem utilizado as novas tecnologias como meio de divulgar e esclarecer sobre o
currculo. A falta de preparo terico e prtico do professor para desenvolver as inovaes
apresentadas s escolas torna evidente que o seu papel o de executor. Justifica-se a resistncia a
Proposta observada na escola campo (escola B) e desenvolvida, ainda que com reservas, em outra
(escola A), que possui como grande motivador a manuteno das notas altas na avaliaes oficiais.
Pelas observaes realizadas at o momento no presente projeto, o uso dos Cadernos est acoplado
ao livro didtico, que continuam sendo distribudos pelo governo federal s escolas paulistas (o
documento do Currculo de Cincias e suas tecnologias, pgina 30, indica que o uso dos
Cadernos no exclui o uso dos livros didticos).
Os Cadernos so utilizados como caderno de exerccio ou ainda em condio de avaliao. Ao
serem observados 3 professores de Cincias em atividade em 3 escolas da cidade, duas delas as
escolas A e B, pode-se perceber que todos tentam fazer uso do Caderno da rea.
Porm, estes Cadernos no so usados por nenhum dos professores observados como material
bsico que conduz o eixo da prtica docente. Recorre-se a eles principalmente de a forma
complementar as tarefas propostas ao aluno no desenvolvimento de um tema, possuindo, em aula, a
finalidades de levar o aluno a fazer uma tarefa e/ou resolver exerccios aps o trabalho com um
tpico, em geral desenvolvido com o apoio no livro didtico. Eventualmente, os professores
participantes trabalhavam as tarefas dos Cadernos, mas dificilmente eram eficazes da forma como
propostas. Por exemplo, foi observada uma tarefa em que se solicitava ao aluno entender o
contedo cientfico do tema abordado apenas procurando o significado das palavras (de cunho
cientfico) no dicionrio. No desenvolvimento da mesma, a professora percebeu a dificuldade dos
alunos em entenderem estes significados apenas com o apoio em dicionrio e explicou tambm.
Cabe ressaltar que vimos estudando a metodologia proposta para o desenvolvimento das atividades
dos Cadernos. A forma desenvolvida pelos professores observados diferente da pressuposta pelo
currculo, para o qual os contedos seriam trabalhados atravs das atividades, no havendo
inteno de que o Caderno seja visto como um caderno de exerccios propriamente dito.
Descobriu-se que a escola A, no a escola campo (escola B), estava redigindo o prprio material
didtico, com atividades, em um perodo anterior. O material era elaborado pelos prprios
professores e correspondiam ao que de fato utilizariam em sala de aula, conforme conversa com
uma das coordenadoras da escola A, pois os professores se sentiam compromissados em ensinar
com o material, diferente do que fazem com os Cadernos do governo. Esta elaborao foi deixada
de lado quando se iniciou o novo currculo. Esta descoberta indica que escolas organizadas e
compromissadas com a aprendizagem tem condies para pensar suas prprias questes e
desenvolver seu currculo.
Paralelamente, na escola campo (escola B), conforme conversas com coordenadores, inicialmente
o material era tido pelos professores como um dos responsveis na queda da aprendizagem, pois
agora no considerada como uma boa escola. Por trabalhar com todos os alunos que a procuravam
e provenientes de bairros tidos como carentes, a escola sentia-se prejudicada nestas avaliaes,
sendo que na composio de nota o que mais pesava era a evaso dos alunos, pois muitos iam
trabalhar, embora tivessem desempenho satisfatrio na avaliao. Aliada a dificuldade da clientela
em se manter na escola, havia alta rotatividade de professores e alguns no tinham acesso ao
Caderno do Professor, pois este deixou de ser distribudo pelo governo, evidenciando as
dificuldades em desenvolver o novo currculo nesta outra escola. Na escola campo, existe
preocupao com o SARESP (exame aplicado para avaliar alunos de escolas pblicas estaduais de
So Paulo), mas esta no emerge dos professores nem estes ensejam aes mais amplas alm da j
presente (um 'Simulado' elaborado para preparar os alunos para a prova).
Escolas com condies estruturais diferentes funcionando como uma 'rede', em que o currculo
deveria ser o elemento unificador. O currculo, com 'materialidade nos cadernos', segundo uma
professoras do grupo de estudos, evidenciava como a rede era articulada, 'funcionando como rede',
expresso cunhada pelos docentes e presente nos documentos do currculo.
Efeitos de um sistema de avaliao que compara a diversidade escolar. Coloca, de um lado, o
contedo e de outro a avaliao deste mesmo contedo como condio sine qua non para articular
as escolas como uma rede. Articulao pelo vis do contedo e da metodologia, mas que no se
configura da mesma forma em cada escola observada.
De um momento de dvida e critica, em 2008, 2009 e at iniciarmos o projeto em 2010, crtica esta
muitas vezes velada ou presente como 'no importismo', observamos atualmente (2012) um
momento mpar, notado em especial na escola-campo, em que o discurso oficial parece estar sendo
reproduzido pelos professores em modo conformista e as professoras do grupo de estudos, que
foram muito criticas inicialmente, ouvindo a leitura de um texto manuscritos por cada uma aps uma
das reunies de 2010, minimizavam o impacto de suas palavras ao final de 2012. Nas entrevistas
com professores de ensino fundamental de escolas pblicas (seis at o momento) de uma cidade do
interior paulista, tem se delineado um aspecto conformista, que no implica em mudana dos
professores para desenvolverem ou se para adaptarem ao uso dos Cadernos, mas em se conformar
com o discurso de que sua presena necessria para unificar a escola pblica estadual paulista.
Os professores entrevistados, casualmente todos com vrios anos de docncia no ensino pblico,
viram inicialmente os Cadernos como um obstculo a superar para conseguir qualidade nas aulas.
Os trechos a seguir do a idia do impacto inicial:
Professora 1, escola A, Cincias:
"Como a gente no sabia desde o inicio do ano letivo qual era o cronograma a gente tambm
foi pego de surpresa, ns tivemos que ir no acostumando com esse novo material. O Estado
tem esse problema, a gente trabalha muito sem saber o que vem (...)" (grifo nosso)
Professora 2, escola A, Educao Artstica:
"(Os professores usam os Cadernos) Sem deixar ser um incomodo. a funo dele. A escola
quer isso, minha funo e estou deixando de ficar incomodada. isso que a escola quer? A
Proposta do Estado essa? Ele t achando que o melhor pro aluno? Por que eu j fiquei
muito angustiada com isso. Por que j deixei de trabalhar, fugiu muito, deixei de trabalha
muitas coisas. Eu trabalhava at mais e acho que eu to trabalhando at menos hoje do que com
esse currculo." (grifo nosso)
Coordenadora da escola A, Ensino Fundamental:
"Em Cincias est chocando muito hoje, os professores, acho que os professores mais
resistentes em usar o caderno do aluno que eu percebo Educao Fsica, Artes e Cincias.
Educao Fsica por que estava acostumado a jogar a crianada na quadra e fica l. No tem
teoria. Agora tem a teoria." (grifo nosso)
Coordenadora da escola B, Ensino Fundamental:
"Cheguei na escola, assumi o cargo e tava acontecendo (a chegada dos Cadernos). A primeira
impresso eu gostei muito, achei muito interessante. A maioria dos professores ficava
desesperada, talvez eu no me desesperei por que eu no tinha uma referncia".
Tambm se nota, nos trechos selecionados para a discusso, que os professores entrevistados
adaptam o que sugerido como contedo e a sua forma de ensinar. Para a professora de Artes da
escola A, por exemplo, a forma mais participativa e dialgica que os Cadernos propem era o que
ela j fazia, s que teve que modificar o contedo trabalhado. Ela relata com pesar o descarte de
seu material anterior, boa parte prtico (para elaborao de pinturas, gravuras, mosaicos, entre
outros), para inserir novos contedos dana, teatro, msica os quais relata no ter tido na
universidade que cursou, mesmo sendo licenciada na rea.
At o momento, segundo relato destes docentes, houve pouca mudana efetiva na sala de aula. O
que houve foi a priorizao de temas trazidos pelo material em parte por estes serem cobrados no
SARESP, exame que se encontra vinculado ao Caderno e outras prticas que articulam o Currculo
e avaliao do trabalho dos professores. Segundo o professor 4, escola B, Geografia:
"(...) houve uma certa acomodao e a partir do momento que os professores perceberam que
o livrinho veio um ano, veio outro ano, veio outro ano e junto como o livrinho tambm
SARESP j foi amarrando e junto com SARESP o bnus, a bonificao, mrito, meritocracia
que agente pode criticar mas feito em diversos pases no s no Brasil, no s o Estado de
So Paulo que faz isso. Ento quer dizer, o Governo foi aos poucos, como um remedinho
homeoptico para que o professores... e quem se alienou totalmente ficou revoltado por que
no sentiu a mudana (...)". (Professor 4, escola B, Geografia).
Consideraes finais
Resultados mensurveis atravs de avaliaes escritas e peridicas respaldam o pressuposto de
que os formuladores de polticas pblicas tm que se pautar em informaes para tomar decises
e, na educao, as informaes mais precisas so justamente as objetivamente mensurveis.
Avaliar o impacto da educao na formao geral, nos valores, nos modos de pensar dos alunos,
entre outros, no tarefa corrente nem forneceria informao suficientemente concreta para as
novas formas de regulao do processo educativo.
fato que os conhecimentos relativos ao contedo escolar (a alguns contedos) so mais
facilmente avaliados, embora estudos sobre avaliao educativa j tenham apontado, de longa data,
a forosa subjetividade de um processo que busca ser objetivo, preciso e, assim, justo. Avaliao
processual, avaliao diagnstica, avaliao qualitativa, todas estas formas e consideraes sobre
o sentido avaliar podem ter significado para os educadores mas parecem estar sendo suplantadas
pela idia de 'input' e 'output' (no sentido de 'dar' o contedo e 'cobrar' seus resultados). Na tica
deste sistema, avaliaes diversificadas poderiam at coexistir, desde que se justifiquem se
conduzem ou so 'teis' para resultados bem sucedidos, no 'output'.
O contedo apresentado, nos Cadernos do currculo, de uma forma mais reflexiva, construtiva e
pouco objetiva pois observando os Cadernos, muitas vezes no se identifica o contedo de forma
direta como nos livros didticos, dispostos em especial no "Sumrio" destes livros. Tambm um
contedo que no ocorre 'per se', enquanto bloco de conhecimentos, mas, metodologicamente,
pretende-se que seja elaborado pelo aluno conforme realiza as atividades. A incluso de temticas
atuais (ex: o problema do lixo) ocorre e conhecimentos que necessitariam de tarefas de abstrao
para serem compreendidos so tratados com superficialidade (ex: fotossntese) e carecem de
sistematizao.
O papel do professor no novo currculo tido como secundrio. Por exemplo, em Cincias, na
superficialidade do trato do tema fotossntese, posto para seu significado ser buscado em
dicionrio e no ensinado pelo professor. Alm disto, os Cadernos do aluno (nem sempre o do
Professor) pouco recorrem explicitamente ao docente, requisitando suas explicaes ou
'explanaes tericas', enfim, que exponha seu conhecimento, cabendo a ele, segundo as
professoras do grupo de pesquisa 'entrar com explicaes' quando percebe ser necessrio. Dada
tambm a rotatividade e falta de docentes nas escolas, como j indicado no presente estudo, os
Cadernos podem ter tido a incumbncia de serem 'a prova de professor', como diria Giroux (1997),
pois qualquer um que os tivesse poderia desenvolver o contedo.
A reside o possvel insucesso da reforma. Trata-se de um material que depende extremamente do
professor elemento central para que a metodologia proposta se desenvolva na forma de
construo de conhecimentos e no como 'Caderno de exerccios'.
dele o papel de articulador da metodologia ao contedo que ser cobrado nas provas objetivas
em que o nvel tido como maior para cada questo, na prova do SARESP, seguindo tendncia de
exames internacionais que observam nveis de respostas a uma questo, justamente o nvel em que
caberia ao professor dar grande respaldo ao aluno. Professor este que, a despeito de sua
importncia, no teve um preparo terico, em especial para trabalhar o material e de quem
supostamente retirada a elaborao de suas aulas.
A princpio estamos diante de uma iniciativa oficial de pensar que se regula a prtica a partir
de materiais didticos, como j alertado ser tentativa infrutfera por Gimeno Sacristn e Prez
Gmes (2000).
Como no coube aos professores a elaborao intelectual e sendo os professores parte
supostamente interessada se justifica a resistncia inicial ao currculo. Resistncia esta que agora
parece estar sendo transformada em resignao.
O que se presume que os avanos podem vir quando h um ambiente educativo propiciado pelas
polticas educacionais em que elaborao e execuo fazem parte de um todo e de todos os
envolvidos no processo educacional, em dissonncia com a racionalidade tcnica. Recomenda-se
investir no desenvolvimento profissional dos professores e no 'desenvolvimento profissional das
escolas' (MASSABNI, 2012), para que a equipe escolar tenha estabilidade, compromisso e
trabalhe seu contexto de forma planejada, participativa e com autonomia. Autonomia que no
desagrega o sistema, mas fortalece a ao integrada das vrias instncias educativas. Conhecendo
as aes, ajustando-as ao contexto, possvel que a pressuposta a autonomia torne o sistema mais
forte no sentido de melhor atender as necessidades educativas e democratizar o acesso ao
conhecimento.
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I ESALQ USP. massabni@usp.br
O programa mais educao nas escolas pblicas
fundamentais: quantidade qualidade?
Fernanda Elias dos Reis
I
Introduo
1 O Estado-Educador
Iniciada a coleta de documentao preliminar para esta pesquisa, revelou-se uma complexa rede de
leis, uma verdadeira teia de polticas educacionais imbricadas a partir de um mesmo discurso
oficial: "um regime de colaborao" entre os governos Federal, Estadual e Municipal e a
sociedade civil. A priori, o tema deste trabalho discursar pela crtica s polticas de esporte no
Programa Mais Educao (PME), porm se faz necessrio retomar, concomitantemente, polticas
anteriores e maiores, como o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, a Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional, bem como a prpria Constituio Federal de 1988. Este
estudo se prope a apontar algumas das contradies entre a retrica das leis e diretrizes dos
documentos oficiais e a realidade do ensino fundamental no Brasil. Isto ocorrer atravs da anlise
de documentos especficos sobre a Educao Bsica e os Programas que derivam dessas polticas:
o Decreto n 6.094, de 24 de abril de 2007, que dispe sobre a implementao do Plano de Metas
Compromisso Todos pela Educao; Decreto N 7.083 de 27 de janeiro de 2010 que dispe sobre
o Programa Mais Educao e as diretrizes que fazem parte do Programa Segundo Tempo.
Para a compreenso do contexto scio-poltico por trs da elaborao do Programa Mais
Educao, necessrio retomar ao projeto de sociabilidade neoliberal de Terceira Via iniciado no
Brasil nos primeiros anos da dcada de 90. Neves (2005) aponta alguns elementos que fizeram
parte do processo de "metamorfose" das relaes entre Estado e sociedade civil. O primeiro
elemento trazido pela autora seria a Reforma do Estado; o segundo seriam as novas formas de
parceria entre o Estado e a sociedade, consolidando a formao do novo homem coletivo; e o
terceiro elemento a atuao do tentando consolidar a formao do novo homem coletivo,
necessrio ao projeto neoliberal: o Estado intensifica seu papel de educador, atravs de seus
instrumentos legais e ideolgicos. Neste momento de consolidao poltica e social, a escola
pblica fundamental brasileira torna-se indispensvel para a conformao cognitiva e
comportamental do brasileiro ao novo projeto de sociabilidade burguesa de Terceira Via.
Conformando cidados para o consentimento da dominao, o Estado-Educador bem sucedido
apagando da memria nacional todas as lutas de classes, por intermdio da reeducao tcnico-
tico-poltica das novas geraes, aprofundando assim, a hegemonia burguesa.
As novas relaes entre o Estado e a sociedade civil, que se deram no Brasil na dcada de 90,
concretizaram-se principalmente por meio das privatizaes e do aumento das parcerias pblico-
privadas. Os negcios e as corporaes passaram a colaborar intimamente com atores do governo,
chegando a assumir papel forte na redao de leis, na determinao das polticas pblicas e na
implantao de estruturas regulatrias. A pulverizao de programas e projetos nas escolas
pblicas parecem evidenciar uma disputa intensa por um lucrativo mercado em expanso, alm de
um poderoso instrumento de conformao social. Esses projetos no visam, sobremaneira, o
aumento da qualidade da educao pblica do pas e o enriquecimento tico-poltico de nossos
professores e alunos. Para demonstrar isto, iniciaremos esta "dura empreitada" que certamente vir
acompanhada de descobertas cada vez mais insatisfatrias para quem enxerga a educao como um
meio de transformao, e no de conformao social.
1.2 A Meta: desenvolvimento social ou econmico?
Quando o Estado brasileiro retoma contemporaneamente o debate acerca do desenvolvimento e da
questo social, aderindo ideologia "neodesenvolvimentista", a desigualdade social torna-se um
fator primordial a ser combatido para o processo de acelerao econmica do pas. neste cenrio
que a educao posta pelo Estado como a possvel soluo para atingir o desenvolvimento
desejvel. Harvey (2008) afirma que, "o investimento na educao considerado um pr-requisito
crucial para obter vantagem competitiva no comrcio mundial (p.82)". Se analisarmos
profundamente as polticas sociais praticadas pelo governo brasileiro, especialmente nas reas de
sade e educao, nos deparamos com situaes que no esto ligadas diretamente governantes
ou partidos polticos especficos, o que h na realidade um complexo sistema de ordem global: o
neoliberalismo.
O objeto deste estudo gira em torno de uma instituio que tem papel estratgico na consolidao
do sistema poltico-econmico neoliberal: a escola. Segundo Neves (2005), o aparelho escolar
vem sofrendo com reformas educacionais que alteram as funes econmicas e poltico-sociais da
escola brasileira. O novo homem coletivo exigido pelo neoliberalismo da Terceira Via deve ser
competitivo, produtivo e empreendedor, e para isso sua formao deve propiciar uma nova
cidadania poltica, baseada na colaborao de classes. A educao escolar dever, portanto,
oferecer "uma nova capacitao tcnica, que implique uma maior submisso da escola aos
interesses e necessidades empresariais e uma nova capacidade dirigente, com vistas a "humanizar"
as relaes de explorao e de dominao vigentes" (p.105). Neste sistema, o que compete
escola pblica a educao das massas, sobretudo das camadas mais pobres da populao. Desde
o primeiro mandato de Lula at o presente momento, no governo Dilma, temos como marca destes
governos o slogan "Brasil, um pas de todos", que utiliza o apelo conscincia individual e
coletiva de "todos". Conseguindo com isto o apoio e a adeso de amplos segmentos da populao
em seus Programas de governo, como por exemplo, no mundialmente reconhecido Fome Zero. A
educao transforma-se ento em uma meta a ser perseguida, visando ao pas alcanar resultados
que possam coloc-lo em uma melhor condio mundial, j que atualmente o Brasil ocupa o 88
lugar, segundo o ranking da Unesco
1
.
1.3 A era da colaborao
Ciavatta & Ramos (2012), afirmam que nas reformas educacionais recentes, como a LDB, "a
principal finalidade da educao contempornea seria a formao de personalidades flexveis para
a adaptao realidade instvel e incerta" (p.17). O Estado precisando manter sua funo de
Educador, realiza uma intensa articulao em seu interior, explicitada aqui por meio dos Decretos
estudados e um de seus pontos de convergncia so as polticas em regime de colaborao.
E antes de darmos incio anlise e compreenso do Programa Mais Educao, necessrio,
retomar alguns de seus pressupostos. O Decreto n 6.094, de 24 de abril de 2007, dispe sobre a
implementao do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao. Este documento a base
para a compreenso das prticas adotadas recentemente pelas Secretarias de Educao, no mbito
escolar e seus desdobramentos. O prprio documento do Plano de Metas Compromisso Todos pela
Educao estabelece, em seu Artigo 1, que:
O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao (Compromisso) a conjugao dos
esforos da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, atuando em regime de
colaborao das famlias e da comunidade, em proveito da melhoria da qualidade da
educao bsica (BRASIL, 2007).
O Plano de Metas Todos pela Educao um documento propositivo oficial do Governo Federal
composto por quatro captulos e 13 artigos. Neste trabalho me detenho em analisar pontos
especficos do documento os quais considero fundamentais para a atuao consciente e crtica do
professor nas escolas pblicas. So eles: CAPTULO I, Artigo 2: incisos XIII, XXVII e XXVIII
CAPTULO I DO PLANO DE METAS COMPROMISSO TODOS PELA EDUCAO
Art. 2 A participao da Unio no Compromisso ser pautada pela realizao direta, quando
couber, ou, nos demais casos, pelo incentivo e apoio implementao, por Municpios,
Distrito Federal, Estados e respectivos sistemas de ensino, das seguintes diretrizes:
XIII implantar plano de carreira, cargos e salrios para os profissionais da educao,
privilegiando o mrito, a formao e a avaliao do desempenho;
XXVII firmar parcerias externas comunidade escolar, visando melhoria da infra-
estrutura da escola ou a promoo de projetos socioculturais e aes educativas;
XXVIII organizar um comit local do Compromisso, com representantes das
associaes de empresrios, trabalhadores, sociedade civil, Ministrio Pblico,
Conselho Tutelar e dirigentes do sistema educacional pblico, encarregado da
mobilizao da sociedade e do acompanhamento das metas de evoluo do IDEB.
O inciso XIII, trata da implantao da meritocracia ao profissional da educao pblica. Apesar de
este no ser o foco principal de meu estudo, gostaria de chamar ateno para este item especfico.
O que vem ocorrendo com isto a constante culpabilizao do indivduo, ou seja, determinado em
devolver toda a responsabilidade por seu bem-estar ao individuo, o neoliberalismo reduz os
recursos dedicados ao bem-estar social e reduz o seu papel em reas como assistncia sade, o
ensino pblico e a assistncia social, deixando sempre segmentos crescentes da populao
expostos ao empobrecimento (HARVEY, 2008). O trabalhador da educao pblica fundamental
no pode ser responsabilizado pelas condies sociais precrias em que seus alunos vivem e muito
menos serem "recompensados" por atingirem metas pr-estabelecidas por rgos desconexos com a
situao de sua realidade social.
Os incisos XXVII e XXVIII tratam da insero das organizaes no-governamentais e das
organizaes do terceiro setor (ONGs e OTSs) que se desenvolveram e proliferaram sob o
neoliberalismo, criando a mobilizao de alguma entidade distinta chamada "sociedade civil"
(HARVEY, 2008). Atualmente nas escolas do municpio do Rio de Janeiro, existem turmas
regulares, que apesar de, administrativamente estarem sob controle da Fundao Roberto Marinho
e do Instituto Ayrton Senna, oficialmente fazem parte da Rede Municipal.
Nesta breve anlise, estes trs itens supracitados do Decreto, visam explicitamente, retirar do
Estado a sua funo primordial de responsvel pelas polticas sociais, neste caso especificamente
em relao educao pblica. Legitimando a entrada da sociedade civil na execuo das polticas
pblicas, o Estado ao mesmo tempo em que alcana setores diferenciados da sociedade, extingue
sua responsabilidade direta de gerir a poltica educacional no pas.
2 O Programa Mais Educao (PME)
O Programa Mais Educao, coordenado pela Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e
Diversidade (SECAD), uma das aes do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). Trata-
se de uma estratgia do Governo Federal para a ampliao da jornada escolar. Na execuo do
programa esto envolvidos os Ministrios da Educao, do Esporte, do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, da Cultura, da Cincia e Tecnologia, do Meio Ambiente e a Secretaria Nacional
da Juventude da Presidncia da Repblica. Como resultado dessa articulao, criou-se o Frum
Interministerial Mais Educao, de carter normativo, deliberativo, articulador e resolutivo. O
Programa ento, articulado pela Portaria Interministerial n 17/2007, aumenta a oferta educativa
nas escolas pblicas por meio de atividades optativas que foram agrupadas em macro campos. No
discurso oficial, o programa visa fomentar atividades para melhorar o ambiente escolar, tendo
como base estudos desenvolvidos pelo Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF),
utilizando os resultados da Prova Brasil. A rea de atuao do programa foi demarcada
inicialmente para atender, em carter prioritrio, as escolas que apresentam baixo ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), situadas em capitais e regies metropolitanas. As
atividades optativas so agrupadas em dez macro campos. Esses macro campos so divididos em:
acompanhamento pedaggico, meio ambiente, esporte e lazer, direitos humanos, cultura e artes,
cultura digital, preveno e promoo da sade, educomunicao, educao cientfica e
educao econmica.
Com o Decreto N 7.083 de 27 de janeiro de 2010, o PME passa a vigorar efetivamente em mbito
nacional, dispondo em seu Artigo 1:
O Programa Mais Educao tem por finalidade contribuir para a melhoria da aprendizagem
por meio da ampliao do tempo e da permanncia de crianas, adolescentes e jovens
matriculados em escola pblica, mediante oferta de educao bsica integral (BRASIL, 2010).
O que se pode notar com o Artigo 1 do Programa, a inteno primeira do governo em inserir o
horrio integral nas escolas pblicas. Esta parece ser a "soluo mgica" para todos os males a que
padece a qualidade do ensino nessas instituies. Supe-se que, longe de ser a soluo, o horrio
integral, da forma como vem sendo implantada na Rede Municipal de ensino do Rio de Janeiro vem
contribuindo para a piora da qualidade do ensino. Isto se deve h uma srie de fatores que ainda
necessitam de pesquisa mais detalhada para seu amplo esclarecimento.
2.1 A precarizao das funes educativas fundamentais
J no bastasse o quadro permanente de precarizao dos professores da Rede pblica, o Programa
Mais Educao, propondo a soluo imediata para a implantao do horrio integral, surge com um
novo sujeito na j confusa situao das escolas: o oficineiro. Este novo "profissional" a principal
fora de trabalho do Programa, atuando diretamente com os alunos atravs de oficinas. Essas
oficinas so escolhidas previamente pela coordenao da Unidade Escolar de acordo com seu
interesse e dentro dos macro campos do Programa. Os oficineiros comandam diretamente as
turmas, atuando exatamente como os professores, ministrando aulas de matemtica e portugus
(macro campo acompanhamento pedaggico) bem como esportes diversos: jud, capoeira,
basquetebol, etc. (macro campo esporte e lazer).
A crescente precarizao das funes educativas, no diz respeito somente ao corpo docente: todos
os funcionrios (merendeiras, agentes administrativos, inspetores e porteiros) que atuam nas
escolas fundamentais da Rede, esto sujeitos lgica mercantilista da atual gesto. A Secretria de
Educao do municpio do Rio de Janeiro, economista de formao, aplica de forma eficiente os
princpios econmicos na sua gesto. Alguns elementos que sinalizam para esta precarizao,
especificamente para os professores, so: turmas superlotadas (chegando a 50 alunos); perda da
autonomia pedaggica: onde as Fundaes, ONGs e Institutos privados determinam o planejamento
e as avaliaes; Plano de Carreira Meritocrtico e Reformas da Previdncia so alguns dos
principais elementos. Alm do notrio baixo salrio e das pssimas condies estruturais de muitas
escolas da Rede.
A crtica do estudo justifica-se quanto ao trabalho precarizado oferecido pelo Programa Mais
Educao, mais especificamente fora de trabalho do oficineiro de esportes, que como em
qualquer outro macro campo do Programa, no necessita ter formao alguma. O trabalho
remunerado de acordo com o nmero de turmas atendidas pelo oficineiro
2
, que escolhido por
indicao da coordenao pedaggica da Unidade Escolar. O oficineiro no possui nenhum vnculo
com o governo federal ou municipal, mesmo exercendo sua atividade nas instituies de ensino
pblicas do Estado. No necessrio nenhum tipo de formao em Educao Fsica para ensinar as
modalidades desportivas no Programa.
As atividades oferecidas pelo PME se constituem como a principal estratgia do Governo Federal
para a ampliao da jornada escolar, divulgando a idia de que toda escola pblica pode ser de
horrio integral. Porm as mesmas escolas que no possuem estrutura satisfatria nem mesmo para
o atendimento em horrio parcial, podem ser de horrio integral.
3 Esporte, educao e salvao
A Educao de quantidade
O aparelho escolar na atual fase do capitalismo funciona a partir de uma tica quantitativa de
resultados, e salvacionista redentora de toda uma sociedade que busca desenvolver-se
economicamente em um pas profundamente desigual como o Brasil. Partindo desses pressupostos,
questiona-se: em que medida os diversos Programas impostos pelo Estado, dentre eles o PME,
podem contribuir para a melhoria da qualidade da educao pblica fundamental? ; qual a
concepo de qualidade da educao, defendida pelo PME; de que maneira o PME promove a
desregulamentao e a precarizao no ensino bsico brasileiro; qual o interesse do Estado em
oferecer tantos projetos esportivos para a populao pobre?
Ciavatta & Ramos (2012), descrevem que nas atuais formas de avaliao da aprendizagem no
Brasil:
"Retoma-se a idia de se deslocar o foco das atividades de ensino para os resultados de
aprendizagem. Essa idia s possvel numa lgica espontanesta de ensino, j que, na efetiva
relao pedaggica, processo e resultado de ensino-aprendizagem no se separam. Mas sua
assimilao to freqente no senso comum encontra respaldo numa viso pragmtica da
educao (p.24)".
O aspecto quantitativo aparece na escola fundamental atravs de diversas avaliaes elaboradas
externamente, e no caso do municpio de Rio de Janeiro so:
PROVA RIO: uma avaliao externa do rendimento escolar cujo objetivo apontar a
qualidade do ensino na Rede Municipal. Consta de uma prova de Lngua Portuguesa e de
Matemtica, aplicada ao 3 e ao 7 Ano do ensino fundamental;
PROVINHA BRASIL: testes aplicados no 5 e no 9 ano do ensino fundamental, seu
resultado utilizado no clculo do IDEB;
PROVAS BIMESTRAIS: avaliao de Lngua Portuguesa, Matemtica e Cincias aplicadas
do 2 ao 9 ano do ensino fundamental. Alguns professores j utilizam a nota desta prova como
sua nota oficial, porm outros ainda resistem e ignoram a prova elaborada revelia de sua
prtica docente.
Estas prticas avaliativas contrariam o ideal da Escola Unitria, sugerida por Gramsci (2011) e
trazida mais a seguir como exemplo de educao de qualidade. Gramsci sugere a abolio
completa dos exames os quais classifica como um "jogo de azar". Segundo ele "uma data sempre
uma data, qualquer que seja o professor examinador, e uma "definio sempre uma definio; mas
e um julgamento, uma anlise esttica ou filosfica?"(p.45)
3.1 Programa Segundo Tempo: Esporte e Lazer no Mais Educao
A transformao do Brasil em potncia esportiva requer um avano significativo nas
condies de vida da populao, j que assim novos talentos, no apenas nos esportes, mas
nas artes, cincias e afins, no se perdero na luta pela existncia e contra a misria. (MELO,
2004 p.69)
O Programa Segundo Tempo passa a ser introduzido compulsoriamente nas escolas pblicas
fundamentais, por meio do Ofcio Circular 50/2011 da Secretaria de Educao Bsica do
Ministrio da Educao (SEB/MEC). Digo compulsoriamente, pois as escolas por eles
"selecionadas" seguem os critrios propostos pelas metas e pelos resultados do IDEB. O ndice
medido a cada dois anos e o objetivo que o pas, a partir do alcance das metas municipais e
estaduais, tenha nota seis em 2022 correspondente qualidade do ensino em pases
desenvolvidos. Isto quer dizer que a escola com um ndice abaixo da meta, dever obrigatoriamente
aderir ao Programa. Independente da vontade de sua equipe: diretores, coordenadores, professores
e funcionrios, que so utilizados como recursos humanos para a implementao do Programa
dentro da escola.
A priori, podemos observar que, em conseqncia deste Programa, os alunos das escolas pblicas
municipais esto sendo o foco na execuo de diversos projetos sociais que disputam os espaos
pblicos para a afirmao dessa poltica em regime de colaborao. Em especial as de esporte e
lazer, onde h o consenso de que o esporte pode ser o redentor das mazelas sociais a que esses
jovens pobres esto expostos. O prprio Artigo 5 do Decreto 7.083, diz que um dos critrios de
priorizao do atendimento do Programa Mais Educao seria a condio de vulnerabilidade
social dos estudantes. Os alunos das escolas pblicas municipais tornam-se ento, o foco na
execuo de diversos projetos sociais, que disputam os espaos pblicos e os "clientes" para a
afirmao das polticas em regime de colaborao proposta pelo Governo brasileiro. O Programa
Segundo Tempo, procurando atender aos mesmos requisitos das dezenas de polticas focais do
governo brasileiro, tem como pblico-alvo crianas, adolescentes e jovens expostos ao risco
social. E atravs dele que o PME, no macro campo esporte e lazer introduzido nas escolas
pblicas fundamentais de todo o pas.
Em breve o Brasil ser a sede de importantes eventos esportivos mundiais: a Copa de Futebol de
2014 e os Jogos Olmpicos de 2016, com isso, muitas vezes o esporte apresentado para a
sociedade de forma linear e sem contradies, quase uma frmula matemtica de causa e efeito.
Analisando o esporte pela perspectiva marxista, Malina (2009) afirma que "o esporte fruto da
condio humana e da transformao da natureza pelo homem, ou seja, fruto do trabalho humano e
socialmente referenciado" (p.29). A definio da problemtica deste estudo advm da necessidade
de refletir acerca da forma hegemnica como o esporte apresentado pelo Estado descolado de seu
contexto histrico-social, por meio de seus Programas e Projetos.
Na sociedade onde h o consenso de que o esporte pode ser o redentor das mazelas sociais a que
esses jovens pobres esto expostos, buscaremos compreender quais as razes dessas mazelas, e no
analisar seus frutos. Quando o Artigo 5 do Decreto 7.083, afirma como critrio de priorizao
para atendimento do Programa Mais Educao a condio de vulnerabilidade social dos
estudantes, rotula de maneira acrtica, atemporal e ahistrica a juventude pobre do pas.
Segundo Relatrio do Tribunal de Contas da Unio (2006), a Secretaria de Oramento e Finanas
do Ministrio do Planejamento operacionalizou a mensurao do critrio de risco social por meio
do indicador de desempenho "Taxa de Atendimento a Crianas e Adolescentes em situao de
vulnerabilidade social". Esse indicador definido como o percentual de crianas e adolescentes de
7 a 17 anos de idade, com renda familiar per capita de at salrio mnimo. A Vulnerabilidade
provocada pela imensa desigualdade social em nosso pas, e para ser reduzida, no bastar
algumas aulas extras de capoeira, jud ou futebol. A mudana desta condio de vulnerabilidade
social uma situao muito complexa, que est diretamente relacionada com a imensa condio de
dependncia e desigualdade social que vive a nao brasileira.
Associar as vitrias esportivas do pas com o seu crescimento econmico atualmente fato
corrente do discurso miditico. Harvey (2008) expe que: "o Estado neoliberal precisa de alguma
espcie de nacionalismo para sobreviver (p.95)", portanto nada mais exaltante para uma nao que
heris esportistas que possam represent-la mundialmente. Considerada uma mercadoria valiosa na
sociedade capitalista, o esporte utilizado como mais uma ferramenta de alienao e conformao.
A excessiva mercantilizao da sua principal fora de trabalho (os atletas) vista com naturalidade
pelo senso comum: exemplo dos exorbitantes "valores de venda" dos jogadores de futebol
brasileiros.
3.2 A Educao de qualidade: Escola Unitria
Filsofo italiano marxista, Antonio Gramsci viveu seus ltimos dez anos nos crceres de
Mussolini. Para os lderes do fascismo: "era preciso parar este crebro." Porm, foi durante o
encarceramento que o autor escreveu uma importante obra, feita em cadernos escolares. Os seis
volumes dos Cadernos do Crcere tratam de questes fundamentais para a compreenso da
sociedade. Dentre as diversas questes estudadas pelo autor, encontramos no vol. 2 dos Cadernos o
princpio educativo e, portanto, como aporte terico para a fundamentao de uma escola de
qualidade, utiliza-se o iderio da Escola Unitria, sugerido por Gramsci em 1932. Este conceito se
contrape a idia de uma escola dividida em clssica e profissional, onde a escola profissional
destinava-se s classes instrumentais, enquanto a clssica destinava-se s classes dominantes e aos
intelectuais. Para ele, esta dualidade pode ser superada atravs de "uma escola nica inicial de
cultura geral humanstica, formativa, que equilibre de modo justo o desenvolvimento da capacidade
de trabalhar manualmente e o desenvolvimento das capacidades de trabalho intelectual (p.33)"
Mesmo referindo-se ao contexto histrico de sua poca, a Itlia na dcada de 1930, o pensamento
do autor muito bem aplicvel na atualidade brasileira. Em seu iderio de uma escola de
qualidade, o corpo docente deve ser ampliado, "pois a eficincia da escola muito maior e intensa
quando a relao entre professor e aluno menor, o que coloca outros problemas de soluo difcil
e demorada" (p.36). Podemos notar a centralidade dada ao docente no processo educativo, quando
em sua anlise Gramsci (2011) aponta que:
"Na realidade, um professor medocre pode conseguir que os alunos se tornem mais
instrudos, mas no conseguir que sejam mais cultos; ele desenvolver, com escrpulo e
conscincia burocrtica, a parte mecnica da escola, e o aluno, se for um crebro ativo,
organizar por sua conta, e com ajuda de seu ambiente social, a "bagagem" acumulada. Com
novos programas, que coincidem com uma queda geral do nvel do corpo docente,
simplesmente no existir mais nenhuma "bagagem" a organizar (p.45)."
Como j dito anteriormente, a atual poltica de avaliaes implementada nas escolas, contrria a
este ideal. Ocorrendo a perda da autonomia do professor e a massificao dos contedos,
eliminando a formao de novas concepes de mundo.
Saviani (2008) acredita que aps s grandes mobilizaes ocorridas na dcada de 1980, uma
reverso de expectativas desencadeada na dcada seguinte: "marcada pelo refluxo na militncia,
por um certo descrdito na poltica associado a um cansao da luta em decorrncia da crescente
precarizao das condies de trabalho e de remunerao dos docentes de todos os nveis no pas
inteiro (prefcio 36 ed). Ainda assim, h luta e manifestaes contra hegemnicas dentro do
sistema. E educadores crticos e conscientes devem dar especial ateno s formas como essas
avaliaes esto sendo impostas, buscando uma possvel transformao da atual viso de mundo
burguesa dominante.
Como j dito na introduo, as polticas sociais brasileiras, se encontram muito entrelaadas,
imbricadas entre si. Os Decretos aqui expostos tm vista outros j mais antigos e so norteados
pelas principais leis do pas: a Constituio Federal de 1988 e a Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional, de 1996. No uma tarefa simples avaliar a execuo de um Programa como o
Mais Educao, principalmente quando se est diretamente envolvida no contexto de sua
implementao.
A priori, podemos observar que, em conseqncia deste Programa, os alunos das escolas pblicas
municipais esto sendo o foco na execuo de diversos projetos sociais que disputam os espaos
pblicos para a afirmao dessa poltica em regime de colaborao. Em especial as de esporte e
lazer, onde h o consenso de que o esporte pode ser o redentor das mazelas sociais a que esses
jovens pobres esto expostos. Professores de Educao Fsica tem nas mos um contedo
hegemnico nos currculos escolares: o esporte. E devem conduzir sua prxis em busca de uma
maior conscincia do papel do esporte na sociedade capitalista.
Questes como as avaliaes quantitativas, merecerem estudo mais aprofundado. Contudo aqui,
procurei apresentar a problemtica aos que exercem a funo docente nas escolas pblicas
fundamentais brasileiras. Aos que exercem sua funo no de forma ingnua e alienada, mas sim de
forma consciente, visando o aumento da capacidade crtica, da autonomia moral e intelectual de
seus alunos.
Nas condies em que esto sendo apresentadas as polticas de insero do horrio integral nas
escolas pblicas fundamentais, a resposta pergunta que intitula o trabalho dever ser: no. A
quantidade de tempo por si s, sem estrutura e principalmente sem bons professores, no nos trar
como conseqncia uma melhor qualidade da educao.
Referncias
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I EPSJV/FIOCRUZ. fernandaelias@ig.com.br
1. UNESCO a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura. Fundada
em 16 de novembro de 1945 com o objetivo de contribuir para a paz e segurana no mundo
mediante a educao, a cincia, a cultura e as comunicaes.
2. Exemplo: os oficineiros que tem quatro turmas recebem R$ 240,00 por ms, isto R$
60/turma/ms. A quantidade mxima permitida pelo Programa de turmas por oficineiro de cinco,
ou seja, o valor mximo pago por oficineiro de R$300,00
Contribuio ao PNE 2012/2021: comparao entre a
escrita do ensino fundamental de 8 anos e a do de 9 anos
Clvis Edmar Paulino
I
Introduo
A Lei Federal n. 11.114/2005 (BRASIL, 2005) estabeleceu a obrigatoriedade, para o Pas, da
matrcula no ensino fundamental a partir dos seis anos de idade redefinindo, em consequncia, a
educao infantil para a faixa etria de zero a cinco anos de idade. Esse ato legal estabeleceu,
tambm, que a medida proposta fosse implementada em todo o Brasil e por todas as redes de
ensino, j a partir do ano de 2006.
O Senado aprovou a Lei mencionada e o Ministrio da Educao (MEC) discutia, em vrias
regies do pas, a possibilidade de, gradualmente, ser ampliado o ensino fundamental para nove
anos, retomando discusses iniciadas pelo Governo anterior e as recomendaes presentes no
Plano Nacional de Educao (PNE Lei Federal n 10.172, de 09 de janeiro de 2001) que
estabeleceu como meta a ser atingida, dentre outras, o ensino fundamental obrigatrio de 9 anos,
com incio aos 6 anos de idade, " medida em que se fosse universalizando o atendimento na faixa
etria de 7 a 14 anos", conforme descrito nos "objetivos e metas" p.26/ PNE (BRASIL, 2001).
Em 06 de fevereiro de 2006 foi aprovada a Lei n 11.274 (BRASIL, 2006) proposta pelo Executivo
Federal, que reorganizou o Ensino Fundamental estabelecendo a ampliao em mais um ano de sua
durao, passando de 8 (oito) para 9 (nove) anos, mantendo seu incio, obrigatoriamente, aos seis
anos de idade. A mesma Lei estabeleceu, ainda, a implantao gradual da referida alterao,
explicitando que os Estados e Municpios tinham at o ano de 2010 para realiz-la.
Este estudo de comparao entre a escrita (produes de textos) do ensino fundamental de 8 anos e
a do de 9a anos o incio da pesquisa que objetiva discutir a ampliao do Ensino Fundamental,
gratuito e obrigatrio, de 8 para 9 anos e as possveis modificaes do direito democrtico de
um ensino de qualidade que vem se expressando nos 5 anos iniciais do Ensino Fundamental com a
nova organizao escolar.
No final da dcada de 1960 o Professor Jos Mrio Pires Azanha, na condio de Dirigente
Educacional da Secretaria de Estado da Educao de So Paulo defendeu que: I) era preciso
compreender a relao entre democratizao do ensino e direito social em especial, quando
enfatiza que: "a extenso da escolaridade [...] a [...] toda populao escolarizvel no representa
um ideal pedaggico, mas um esforo poltico de dar substncia a um direito social" (AZANHA,
1987, p. 66); II) o resultado esperado de qualquer poltica de Educao deveria ser a ampliao do
atendimento e a melhoria do ensino, e por mais imaginao pedaggica possvel de conceber
coisas, no havia nada que no pudesse ser distribudo nestas duas categorias (ibid. p.107); e III)
dadas as 2 (duas) premissas poder-se-ia concluir que uma nova qualidade de ensino se imporia
quando e se o direito social de todos educao estivesse sendo viabilizado (Cf. ARELARO,
1988).
Os argumentos de defesa de Azanha, quando da ampliao de 4 para 8 anos do Ensino Fundamental
nos anos 70 do sculo XX, permaneceria em relao a esta nova ampliao? Esta uma das
questes que motiva a pesquisa. Considerando-se como referncia o ano de 2007, pesquisas
realizadas mostram que, nos primeiros 5 anos da implementao do Ensino Fundamental de 9 Anos,
ocorrem, em sistemas educacionais estaduais e municipais brasileiros, diferentes alteraes que
no implicam diretamente em melhoria de qualidade.
Peres (2011), ao analisar 41 (quarenta e uma) pesquisas observa o carter relacional dos estudos
sobre Ensino Fundamental. Assim, pode-se afirmar que h indcios de que no possvel o
entendimento dessa etapa de ensino e suas alteraes isoladas da etapa de ensino que o sucede. O
Ensino Fundamental de Nove Anos, como rea de pesquisa, assinala a necessidade de estar em
conexo com temas como a infncia, a alfabetizao, as polticas pblicas, o currculo, o Ensino
Mdio e a Educao Infantil. Os trabalhos de Arelaro e Klein (2011) contribuem com a perspectiva
dos familiares ou responsveis das crianas inseridas no Ensino Fundamental de nove anos, com
observaes iniciais das relaes entre os contextos globais e locais, analisando os resultados
encontrados sob a tica dos direitos da criana pequena e avaliando se o atendimento oferecido nos
atuais anos iniciais do Ensino fundamental de Nove Anos, tem representado melhoria da qualidade
de ensino.
Em relao democratizao do ensino no seu aspecto quantitativo (acesso), Arelaro e Klein
(2011) no evidenciam relevantes modificaes pois, como antes do novo ensino de nove anos, a
universalizao ainda se aproximava do "para todos" e no "de todos". Nesta lgica e adotando os
argumentos de Azanha, o novo Ensino Fundamental de 9 Anos poderia gerar uma (nova) qualidade
do ensino, uma vez que qualidade e quantidade se constituiriam em aspectos indissociveis da
democratizao do ensino.
Os estudos mencionados tambm indicam que essas modificaes legais, referentes ampliao da
durao do ensino fundamental e a reduo da idade mnima para seu ingresso, de importantes e
diversificadas consequncias na organizao e no cotidiano escolar, no entanto, no foram
precedidas de discusses e de planejamento com os profissionais das redes escolares estaduais e
municipais, pblicas ou privadas, que os preparassem para, de forma competente, a efetivao
dessas alteraes.
Sabe-se tambm que, regularizado o fluxo idade-srie, o nmero de crianas matriculadas nas
sries iniciais do Ensino Fundamental tenderia a diminuir, tendncia esta j constatada nos anos de
2000 a 2005, o que indicava a urgncia de se buscar outras alternativas, que no mais a simples
municipalizao do ensino fundamental, para que os municpios pudessem continuar mantendo o
mesmo percentual de atendimento, e, em consequncia, os mesmos recursos financeiros. No Estado
e na Cidade de So Paulo, os mais ricos da Federao, o processo no foi diferente do que se
passou no Brasil, com o agravante de os Dirigentes da Educao Estadual terem decidido que
obedeceriam primeira Lei a de n 11.114/2005 no que se refere a terem iniciado, j em 2006,
o ensino fundamental a partir dos seis anos de idade, deixando para 2010, o cumprimento da
segunda Lei, a de n 11.274/2006, que ampliou em um ano a durao do Ensino Fundamental.
Uma vez que na cidade de So Paulo se definiu como meta que 100% das crianas sejam
alfabetizadas no 2 ano, conforme Portaria n 5.905/2010 (art. 5, II) da Secretaria Municipal da
Educao Paulista (PMSP, 2010) e que a 5 meta para o PNE 2012/2021 encaminhado pelo
Executivo PL 8035/2010 em discusso no Congresso Nacional (BRASIL, 2011) estabelece
que as crianas brasileiras deveriam estar alfabetizadas aos 8 anos de idade, isto pressupe, a
expectativa de que esta modificao legal traga uma qualidade de ensino, que possibilite o
irrealizado, at o presente momento, de todos estarem alfabetizados at o final do 3 ano do ensino
fundamental.
Assim, considero relevante pesquisar a relao entre a democratizao (extenso de anos de
escolaridade) e a qualidade de ensino do Ensino Fundamental de Nove Anos, tendo como
pressuposto que "qualidade" tanto expresso como conseqncia da quantidade e nesse sentido,
indissociavelmente, efetivam a democratizao do ensino. E, desta forma: a pesquisa tem o
objetivo de oferecer elementos para a verificao se o Ensino Fundamental de 9 Anos constitui
estratgia poltica para a melhoria da qualidade do ensino fundamental brasileiro.
Objetivo deste estudo
Identificar mudanas na qualidade de ensino da rede paulistana e na unidade escolar objeto de
pesquisa pela escrita realizada pelas crianas em produes de textos, tanto as do 3 ano, como
das crianas das 4 sries; e, assim, comear a verificar diferenas entre Ensino Fundamental de 8
anos e a do Ensino Fundamental de 9 anos.
Ao analisar duas produes elaboradas por estudantes do 6 ano (5 srie do Ensino Fundamental
de 8 anos) Adriana Santos Batista (2012) assevera que a escrita resultante do Ensino Fundamental
um resqucio de texto do qual s se reconhece o formato. Como professor da rede municipal de
So Paulo concordo com a autora: o tipo de escrita que estamos alcanando com uma apropriao
simblica de padres de ensino no parece ter como direo o desenvolvimento das crianas e dos
adolescentes, e sim sua necessidade de se prender a algo previamente dado.
A situao preocupante, pois como conclui Batista (2012) a ausncia, ou a pouca existncia de
uma base escrita consistente priva as crianas e adolescentes de, ao escrever, ultrapassar a sombra
dos modelos ensinados. Como argumenta a Professora Claudia Rosa, guardando as propores,
quando encontramos uma escrita ela a escrita cosmtica, j que incua e no um ato que
transmuda. "Esmagados" tanto pelas demandas, internas e externas escola, daqueles que pedem a
produo de textos, quanto pelo opaco sistema lingustico-discursivo no qual o escrito se tece,
nossas crianas e adolescentes no processo de aprender a escrever tentam maquiar uma superfcie
com palavras de modo a torn-la bela aos olhos de quem se dignificar de a ler (RIOLFI, 2011).
Na rede municipal de So Paulo, os passos para esta situao so delineados pela discusso
realizada por Thomas Massao Fairchild (2012), que evidencia a adoo das perspectivas dos
gneros discursivos (ou textuais). E, assim para ler e escrever textos, tornou-se comum a escolha
de um determinado grupo de gneros com os quais os alunos teriam contato no decorrer do ano
para que fossem capazes de reconhec-los e produzi-los (BASTISTA, 2012). Da dcada de 1980
at hoje, dos esquecidos pressupostos dos aspectos de textualidade, tais como coeso e coerncia,
o ensino da escrita em lngua portuguesa, presentes em documentos oficiais como as Orientaes
Curriculares e proposio de expectativas de aprendizagem para o ensino Fundamental
(PMSP, 2007), tem como primazia a importncia do formato do texto ser ou estar ou no adequado
s caractersticas dos gneros ensinados. neste Ensino Fundamental, com tal escrita, at 2015 de
8 e de 9 anos, que prope-se a observao da escrita (produes de texto) como caracterstica,
uma qualidade, que possa ser elemento de verificao da obteno de melhoria ou no do ensino
fundamental.
O estudo e suas circunstncias
Este estudo qualitativo, e apesar da presena de elementos quantitativos, no procura validade
estatstica, pois, entre outras consideraes, no apresenta preciso na amostragem e nem exame
prvio da independncia das variveis envolvidas; porm, busca caractersiticas, qualidades, para
a verificao da qualidade do Ensino Fundamental, e, especificamente, para uma comparao da
qualidade entre Ensino Fundamental de 8 Anos e o Ensino Fundamental de 9 Anos.
Para tanto, para examinei a produo de texto de 14 crianas, das quais 8 so do ensino de 9 anos e
6 do ensino de 8 anos. Analisei 3 tipos diferentes de textos: espontneo, no qual a criana recebeu
uma folha em branco e pode escrever livremente; e no espontneo, no qual a criana recebeu uma
folha em branco e tinha que escrever um texto em que os personagens apresentassem alguma
relao com os personagens da Turma da Mnica (s e somente s este direcionamento, sem
nenhuma outra exigncia ou critrio). Decidi que, sem amparo em nenhum estudo, para a escrita de
cada texto, a criana teria uma hora/aula (45 minutos), perodo que bastante caracterstico dos
tempos escolares brasileiros.
As produes de texto espontneo ocorreram nos dias 18, 19, 22 e 24 de outubro, as de texto no
espontneo nos dias 23, 24 e 29 de outubro de 2012. Os momentos foram os possveis dentro da
grade de horrios de cada turma e a minha disponibilidade, isto acarretou que nem todas as
crianas pudessem participar das duas rodadas de produes de textos idealizadas no incio do
estudo.
Foram envolvida as trs 4
as
sries (ensino de 8 anos) da escola, que denominei 4 X, Y e Z. Turmas
regulares de uma EMEF (Escola Municipal de Ensino Fundamental), que como atividade ldica s
vivenciam o recreio, que o momento destinado ao lanche e s brincadeiras, num perodo de 20
minutos. Tambm, foram envolvidos os trs 3
os
anos (ensino de 9 anos), dos quais dois foram
denominados 3 S e 3 T, turmas regulares, como das 4
as
sries. E o 3 R, uma turma que foi
mantida a mesma do 2 para o 3 e que eu, como professor polivalente, tentei trabalhar com as
prticas e conceitos da Educao Infantil, com a preocupao de alcanar uma apropriao
simblica de padres de ensino que a direo contemplasse o desenvolvimento integral da criana.
Por isso, denominei a "minha" turma como turma de referncia, com a hiptese da constatao de
melhorias alcanadas no detectadas nas outras turmas. Sem nenhuma iluso foi considerado que
todas as crianas tinham os mesmos ou as mesmas professoras especialistas, as crianas so
aparentadas, moradoras do mesmo bairro, pertencendo mesma realidade, em toda a sua totalidade
e complexidade.
Da minha turma trabalhei com crianas em que j era sabida a produo de textos "aceitveis",
solicitei s professoras de cada outra turma que, fossem escolhidos os melhores "escritores",
meninos ou meninas, numa tentativa de evitar o relatado por Batista (2012): textos que
caracterizassem uma escrita colada a modelos estipulados e a pouca preciso no traado, ou textos
previamente apoiados em modelos, seja na forma de moldura ou pela reproduo de outras
propostas do cotidiano escolar. Esta opo foi uma tentativa de minimizar grandes estragos na
percepo da escrita como uma caracterstica de comparao entre dois momentos da educao
brasileira.
As opes deste estudo para comparao da escrita (produo de
texto)
A Professora Cludia Riolfi (e grupo) trabalha com estudos e pesquisas preocupados, entre vrias
responsabilidades e curiosidades cientficas, em responder como formar novas geraes para que
possam se servir do conhecimento universal para escrever textos que coloquem no mundo a
inveno de sua singularidade (RIOLFI, 2012, p. 10). Ela apresentou como sugesto, que aceitei,
para a comparao pretendida, uma anlise dos "erros" ortogrficos dos textos.
O objetivo da anlise dos "erros" e acertos ortogrficos propostos por Luiz Carlos Cagliari (1993,
p.137-146) no s mostrar como e por que as crianas os cometem, mas, tambm, oferecer s
professoras e aos professores uma amostragem til na anlise dos erros contidos nos textos de seus
e suas estudantes. Neste estudo os resultados obtidos na anlise dos "erros" e acertos so elementos
de comparao entre os ensinos de 8 e 9 anos.
Os resultados obtidos dos "erros" ortogrficos
Para cada anlise tive uma conversa com a criana escritora para que ela pudesse deixar claro o
que queria escrever, s depois de obter estas observaes que procedi s anlises; apresento a
data em que foi realizada a produo, reforo o "tipo" de texto (espontneo ou proposto), a cada
criana atribu um nmero (de 1 a 14), e especifico o ano/srie (4 X, Y e Z, e 3 S, R e T) e o
tempo de permanncia da criana na Educao Infantil (abreviado por TdEI e em anos, pela
importncia que foi obtendo ao longo do estudo).
Seguindo Cagliari (1993), analisei e os seguintes grupos de "erros", e so numerados de 1 a 11: a
transcrio fontica, erro 1, (abreviado por TF nos quadros dos resultados obtidos), uma
transcrio fontica da prpria fala; o uso indevido de letras, 2, (UIL), a criana escolhe uma letra
possvel na representao de um som de uma palavra quando a ortografia usa outra letra; a
hipercorreo, 3, (H), a criana j conhece a forma ortogrfica de determinadas palavras e sabe
que a pronncia destas diferente e passa a generalizar esta forma de escrever; a modificao da
estrutura segmental das palavras, 4, (MESP), "erros" ortogrficos que no refletem uma
transcrio fontica e nem se relacionam com a fala; a juntura intervocabular e segmentao, 5,
(JIS), quando a criana comea a escrever costuma juntar todas as palavras, seguindo critrios
prprios que ela considera em sua anlise da fala e a segmentao devido acentuao tnica das
palavras (aqui acrescentei as repeties indevidas que so assemelhadas a segmentaes); a forma
morfolgica diferente, 6,(FMD), variedade dialetal usada pela criana que a dificulta no uso
aceito da forma ortogrfica; a forma estranha de traar as letras,7, (FETL), erros causados pelas
dificuldades da escrita cursiva; o uso indevido de letras maisculas e minsculas,8,(UILMN); o
acento grfico, 9, (AG); os sinais de pontuao, 10, (SdP) (aqui acrescentei a marcao ou no de
pargrafos); os problemas sintticos, 11, (PSi), "erros" que revelam problemas de natureza
sinttica (aqui acrescentei esquecimentos de palavras e frases); e considerei, principalmente, para
facilitar a comparao, tudo o que no fosse erro como acerto.
Os resultados reforam o afirmado por Cagliari (1993, p. 146): " preciso deixar os alunos
escreverem textos livres, espontneos, contarem histria como quiserem. nesse tipo de
material que vamos poder encontrar elementos que mostram as reais dificuldades e facilidades
dos alunos no aprendizado da escrita". Assim, foi considerado que, o texto no espontneo
mantm esta inteno, mas restritivo ao solicitar que a produo esteja relacionado com a Turma
da Mnica; e criou dificuldades alm daquelas que a criana teria se o fosse espontneo; e
notvel, como aparece a marca do gnero como objeto de ensino pelos vrios "era uma vez"
introdutrios, como algo quase obrigatrio para que a criana pudesse iniciar a narrativa.
Devido o propsito deste artigo ser uma comunicao cientfica, fiz a opo de apresentar dois
exemplos de produes de textos analisados ( a) espontneo e b) no espontneo), e em seguida
apresento c) os resultados gerais e sntese das anlise dos "erros". Em livro, em fase de edio, a
ser lanado ainda no primeiro semestre de 2013 estaro disponveis todas as produes de textos e
suas anlises, em artigo no qual analiso a reescrita de algumas produes de textos das crianas.
Nos exemplos, a seguir, os nmeros sobrescritos se referem aos "erros" considerados, seguindo a
numerao de 1 a 11 j estipulada.
a) exemplo de anlise de texto espontneo
Criana:
1
Texto:
espontneo
Data
18/10/2012
Ano/Srie 3
S
TdEI (anos) =
5
Ttulo: Hora de ficar doente.
1 No ms de agosto foi o aniversrio do meu pai.
2 Ns fizemos um churasco
2
para ele com tudo que
3 carne [e]
11
ele gostou muito. No outro dia eu fiquei muito
4 doente [,]
10
com a bronquiti
1
asmatica
9
avanada e
5 eu e minha me fomos a
11
mdico e demoramos
6 muito para chegar,
10
Ns passamos ao
11
mecador
4
7 para comprar algumas coisas
11
.
Tabela 1. Sntese da anlise dos "erros" para a produo de texto espontneo para a criana
1.
Palavras e
SdP
TFUILHMESPJISFMDFETLUILMMAGSdPPSi Totais
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Erros Acertos
67 1 1 0 1 0 0 0 0 1 2 4 10 57
b) exemplo de anlise de texto no espontneo
Criana:
1
Texto: no
espontneo
Data
29/10/2012
Ano/Srie 3
S
TdEI (anos) =
5
Ttulo: Dia maluco!!!
1 Um certo dia no parque tinha duas menininhas
2 brincando muito[,]
10
o nome delas era Mnica e Magali,
10
3 Cada uma tinha um bichinho diferente [,] de uma era
4 um coelhinho chamado Sanso e [da outra era]
11
um gato chamado
5 mingal
8
. No dia seguinte as duas foram a escola [e]
11
a
6 Mnica teve um problema que a camiseta no entrava
11
7 e a Magali teve o problema que o gato dela fugiu
11
[,]
8 ento [,] ela ligou para a Mnica para ajudar ela a en-
11
9 contrar o gatinho e as duas foram rpido e
10 andaram, andaram, e andaram e no o
11 encontraram. algum
8
tempo depois acharam o mingau
8
12 Todo
8
sujo[.]
10
magali
8
chegou em casa com muita
13 presa
2
para dar um banho no gato. J era
14 Halloween [e]
11
tinha uma festa na escola
15 e as duas garotinhas foram para a festa
16 fantasiadas de bruxa
11
.
Tabela 2. Sntese da anlise dos "erros" para a produo de texto no espontneo para a
criana 1.
Palavras e
SdP
TFUILHMESPJISFMDFETLUILMMAGSdPPSi Totais
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Erros Acertos
153 0 1 0 0 0 0 0 5 0 6 7 19 134
c) resultados gerais e sntese das anlise dos "erros"
Nas tabelas a seguir, alm do TdEI, temos: a qual Ensino Fundamental (abreviado por EF) a
criana pertence, ou de 8 ou 9 anos; e as produes de textos so abreviadas por esp para
espontneo e prop para no espontneo.
Tabela 3 Anlise dos "erros" "ortogrficos"
Criana TdEI
anos
EFTurma Texto "Erros" ortogrficos
TFUILHMESPJISFMDFETLUILMMAGSdPPSi
1 5 9 3S esp 1 1 0 1 0 0 0 0 1 1 3
1 5 9 3S prop 0 1 0 0 0 0 0 5 0 6 7
2 0 9 3S esp 2 3 1 0 0 0 3 4 0 3 4
3 0 9 3T prop 2 0 0 1 0 0 0 0 4 0 3
3 0 9 3T esp 4 0 0 10 1 1 0 1 2 1 16
4 0 9 3R esp 0 1 0 1 0 0 0 0 1 1 3
4 0 9 3R prop 0 0 0 0 0 0 0 22 2 5 12
5 3 9 3R esp 4 2 0 2 1 0 0 25 3 18 7
5 3 9 3R prop 3 0 4 1 4 1 0 27 12 11 11
6 2 9 3R prop 4 15 0 6 14 0 0 20 4 28 10
7 2 9 3R esp 3 4 0 11 5 0 0 3 4 14 10
7 2 9 3R prop 6 5 5 17 2 0 0 22 6 14 17
8 5 9 3R esp 0 0 0 3 0 0 0 2 0 2 8
8 5 9 3R prop 2 0 0 3 0 0 0 2 0 3 4
Tabela 4 Anlise dos "erros" "ortogrficos"
Criana TdEI
anos
EFTurma Texto "Erros" ortogrficos
TFUILHMESPJISFMDFETLUILMMAGSdPPSi
9 1 8 4X esp 1 0 0 6 0 1 0 3 6 12 10
9 1 8 4X prop 3 0 0 2 0 0 0 4 2 6 1
10 1 8 4X esp 0 0 0 1 2 0 0 5 0 9 1
10 1 8 4X prop 1 0 5 0 0 0 0 12 0 17 10
11 1 8 4Y esp 3 0 0 5 0 0 0 19 5 6 8
11 1 8 4Y prop 6 0 0 6 3 0 0 15 5 2 7
12 1 8 4Y esp 4 9 0 21 5 0 19 3 4 7 5
12 1 8 4Y prop 13 7 1 23 7 0 4 24 13 11 15
13 1 8 4Z esp 0 0 0 2 1 0 0 1 1 1 1
14 3 8 4Z esp 0 0 0 1 0 0 0 1 5 8 3
14 3 8 4Z prop 2 0 0 2 3 0 0 3 1 9 6
Interpretao dos resultados para os "erros" ortogrficos
Pensando numa ponderao entre palavras, sinais de pontuao (SdP), os "erros" e acertos e uma
possvel porcentagem destes podemos estabelecer, a seguir, o quadro com uma classificao de
"sucesso". Pela distribuio obtida podemos afirmar que no se verifica diferenas entre a escrita
(produes de textos) do ensino de 8 ou de 9 anos.
Sempre com as devidas ponderaes, podemos notar que, como tendncia, quanto maior o tempo
que a criana teve de Educao Infantil (TdEI), melhor o seu desempenho para escrever.
Tabela 5 Classificao das crianas pelos "erros"
Classificao Criana TdEI anos EFTurma Texto Totais
Erros Palavras e SdP Acertos
1 8 5 9 3R prop 14 230 216
2 8 5 9 3R esp 15 232 217
3 4 0 9 3R esp 7 107 100
4 13 1 8 4Z esp 7 66 59
5 1 5 9 3S prop 19 152 133
6 1 5 9 3S esp 10 67 57
7 9 1 8 4X prop 18 116 98
8 14 3 8 4Z prop 26 123 97
9 9 1 8 4X esp 39 167 128
10 14 3 8 4Z esp 18 77 59
11 2 0 9 3S esp 20 85 65
12 10 1 8 4X esp 18 66 48
13 4 0 9 3R prop 41 146 105
14 10 1 8 4X prop 45 130 85
15 7 2 9 3R esp 54 118 64
16 3 0 9 3T esp 36 73 37
17 3 0 9 3T prop 13 24 11
18 5 3 9 3R esp 62 112 50
19 11 1 8 4Y prop 44 78 34
20 5 3 9 3R prop 74 130 56
21 7 2 9 3R prop 94 151 57
22 12 1 8 4Y prop 118 185 67
23 12 1 8 4Y esp 77 109 32
24 11 1 8 4Y esp 46 63 17
25 6 2 9 3R prop 101 130 29
Consideraes finais
Como se tratou de estudo preliminar qualitativo para verificar se a escrita representativa como
uma qualidade, a tal ponto que possa ser utilizada como elemento de comparao entre dois
momentos do ensino fundamental brasilerio, na anlise dos "erros" foram permitidas subjetividades
que, para a continuidade da pesquisa, precisaro receber um tratamento com maior rigor
acadmico.
Para o momento, o encaminhamento possvel a necessidade de que este estudo precisa de uma
quase repetio e uma ampliao. S ser possvel uma quase repetio, pois no haver mais na
rede municipal de So Paulo 4
as
sries, e a comparao ocorrer com crianas na 5 srie do
ensino de 8 anos, com crianas do 4 ano do ensino de 9 anos; e a ampliao se dar pela
comparao de crianas do 3 e do 4 ano do ensino de 9 anos. Contudo, na prxima oportunidade
ser interessante uma aproximao maior com todos os professores e as professoras que se
deixarem envolver nas comparaes e tomar como modelo ou sugesto a atividade inspiradora
(RIOLFI, 2008, p. 173 174), seguindo de perto os dez passos do Um exemplo de percuso
diagnstico (RIOLFI, 2008, p. 163 171) e quem sabe, ir alm da comparao e ampliar o
investimento necessrio para ajudar a melhoria das crianas e adolescentes envolvidos e, por
certo, contribuir para difundir uma nova possibilidade de prtica escolar.
E concluindo, gostaria de elencar que:
a) este estudo mostrou que, para uma dada escola da rede municipal de So Paulo, no h
grandes diferenas na produo de textos de crianas pertencentes ao atual ensino de 9 anos
em relao s crianas do ensino de 8 anos que deixar de existir.
Sabendo que a realidade escolar apresenta-se bastante assemelhada em toda a rede municipal,
este fato permite questionar: far sentido ou h justificativas convicentes para o
estabelecimento dos 3 primeiros anos do Ensino fundamental como o Ciclo de Alfabetizao,
diretamente associada, tanto meta de 100% das crianas alfabetizadas no 2 ano, conforme
Portaria n 5.905/2010 (art. 5, II) da Secretaria Municipal da Educao Paulista (PMSP,
2010), como 5 meta para o PNE 2012/2021 encaminhado pelo Executivo (PL 8035/2010
em discusso no Congresso Nacional (BRASIL, 2011)? Far sendido a Medida Provisria N
586, de 8 de novembro de 2012, que dispe sobre o apoio tcnico e financeiro da Unio aos
entes federados no mbito do Pacto Nacional pela Alfabetizao na Idade Certa?
E, mesmo que o estudo nos fornea apenas tendncias, sabendo no haver grandes diferenas
nas apropriaes das crianas, qual ser o sentido ou justificativa para reter crianas neste
suposto ciclo de alfabetizao? Pois, no ser surpresa, que esta nova diviso do Ensino
Fundamental, devolva a muitos saudosistas a certeza das benfices da reprovao.
b) este estudo tambm mostrou que h uma tendncia de as crianas, com maior tempo de
Educao Infantil, apresentarem uma melhor escrita que quelas que frequentam menor tempo
de Educao Infantil. E pode-se perguntar: Por que no dado, na educao brasileira, o
devido valor ao ldico, ao brincar e s brincadeiras, de uma educao no ensino fundamental
que se aproxime das propostas da Educao Infantil?
Referncias
Legislao e documentos governamentais:
BRASIL. Lei Federal n.10.172, de 9 de janeiro de 2001. Aprova o Plano Nacional de Educao e
d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 10/01/2001.
______. Lei Federal n 11.114, de 09de maio de 2005. Altera os arts. 6o, 30, 32 e 87 da Lei no
9.394, de 20 de dezembro de 1996, com o objetivo de tornar obrigatrio o incio do ensino
fundamental aos seis anos de idade. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 17/05/2005. (2005).
______. Lei Federal n 11.274, 06/02/2006. Altera a redao dos arts. 29, 30, 32 e 87 da Lei no
9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educao nacional,
dispondo sobre a durao de 9 (nove) anos para o ensino fundamental, com matrcula obrigatria a
partir dos 6 (seis) anos de idade. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 07/02/2006. (2006).
______. CMARA DOS DEPUTADOS. Projeto de Lei n 8035/2010 e Legislao citada.
Disponvel em http://www.camara.gov.br/sileg/integras/831650.doc. Acesso em abril 2011.
PMSP Prefeitura do Municpio de So Paulo. Secretaria Municipal de Educao. Portaria n
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24/11/2010, Folha 14. (2010).
______. Secretaria Municipal de Educao. Diretoria de Orientao Tcnica. Orientaes
Curriculares e proposio de expectativas de aprendizagem para o ensino Fundamental: Ciclo
I. So Paulo: SME/DOT, 2007.
______.Secretaria Municipal de Educao. Portaria n 5.905, de 24 de novembro de 2010. Dirio
Oficial [da] Cidade de So Paulo. So Paulo, SP, 24/11/2010, Folha 12. 2010.
Livros e Artigos:
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I Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo (FEUSP). cedpaulino@usp.br
Educao fundamental de qualidade: o que qualidade
na educao de jovens e adultos?
Luciana Bandeira Barcelos
I
1 Educao fundamental de qualidade: condio essencial
vida humana?
Cada um um ser nico e diferente dos demais e, ao mesmo tempo, igual a todos e tem os
mesmos direitos. Procuramos demonstrar que os direitos de cada um so direitos de todos.
Essa noo essencial valoriza o homem e impe uma consequncia: somos responsveis pela
sociedade em que vivemos. (GENEVOIS, apud PINI, ADRIANO, 2011, p.21).
Pensar educao a partir da concepo de homem destacada por Genevois "ser nico e ao mesmo
tempo diferente dos demais, porm possuidor dos mesmos direitos" implica considerar em sua
concepo e organizao, a multiplicidade de sujeitos que a integraro, entendendo que, se "os
direitos de cada um, so direitos de todos" e isso "torna-nos responsveis pela sociedade em que
vivemos", necessrio garantir a todos, condies de acesso aos meios que possibilitaro a
apropriao da cultura que a humanidade j produziu.
Cabe ressaltar em se tratando de educao, que no basta dar acesso aos meios, mas tambm
garantir condies de permanncia e sucesso na utilizao da cultura produzida pela humanidade,
considerada condio bsica para a manuteno da dignidade humana.
Conforme destaca Tavares:
Os direitos humanos so aqueles direitos que garantem a dignidade da pessoa,
independentemente de sua condio de classe social, de raa, etnia, gnero, opo poltica,
ideolgica e religiosa, orientao sexual ou qualquer outro tipo. So concebidos tambm
como histricos e universais, pois fazem parte da construo da humanidade e excedem a
concepo de Estado e de Nao. (2011, p. 32).
O direito educao fruto de necessidades de nosso tempo e da luta de diferentes indivduos em
tempos e momentos distintos. E assume papel primordial na sociedade atual, em que se aceleram os
processos de produo do conhecimento e o acesso a educao torna-se condio essencial vida
humana, posto que necessrio vida nesta sociedade. De acordo com Assmann, "a excluso da
educao uma ameaa direta sobrevivncia [...] Privar algum de uma educao de qualidade
representa hoje um atentado vida". (1998, p.35).
Isso porque, nas sociedades atuais, mudanas velozmente aceleradas da metade do sculo passado
at a atualidade, produziram conhecimentos que exigem a reviso de modelos conteudistas
amparados em conhecimentos estticos, diante de um mundo altamente tecnolgico, em constante
transformao. Para viver nesse mundo necessrio aprender continuamente, ou seja, por toda a
vida.
Sendo assim, a educao, nessa sociedade, cada vez mais se alicera no direito como princpio
fundamental, no se restringindo a uma etapa da vida a da escola , mas se expandindo para o
entendimento de que a vida humana feita de experincias e aprendizados, continuadamente. Por
essa lgica de aprendizados continuados, os sujeitos se humanizam, e ativamente participam dessa
construo que se faz sobre/com o mundo.
A Declarao dos Direitos Humanos de 1948, documento que se tornou ao longo dos anos
referncia para a avaliao do grau de respeito de diferentes Naes aos direitos humanos,
reconhece no artigo 26, o direito educao, assim definido:
Toda a pessoa tem direito educao [...] A educao deve visar plena expanso da
personalidade humana e ao reforo dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais e
deve favorecer a compreenso, a tolerncia e a amizade entre todas as naes e todos os
grupos raciais ou religiosos.
A educao declarada direito de todos ao pleno desenvolvimento da personalidade humana, ao
reconhecer a igualdade ontolgica de todo ser humano, e ao mesmo tempo entendida como
necessidade para o fortalecimento dos direitos fundamentais e promoo da melhoria das relaes
entre as naes.
Em nosso pas, apesar de por muito tempo negado a maioria da populao, a Constituio Federal
de 1988 (C.F. 1988), recupera o conceito de educao como direito pblico subjetivo, conforme
destaca Cury, Baia Horta, Fvero, 2001, p. 26, apud Paiva, 2007, p.02:
A assuno da educao como direito pblico subjetivo amplia a dimenso democrtica da
educao, sobretudo quando toda ela declarada, exigida e protegida [...] O direito pblico
subjetivo auxilia e traz um instrumento jurdico institucional capaz de transformar este direito
num caminho real de efetivao de uma democracia educacional.
Ao reconhecer em seu artigo n.205, que "a educao, direito de todos e dever do Estado e da
famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o
trabalho", a C.F. 1988, entende que esse direito, "tem existido como fundamento a ideia de
educao como condio necessria, ainda que no suficiente, para se pensar o modelo
democrtico de sociedade". (PAIVA, 2007, p.03) e a ele "atribui-se papel complementar
melhoria da sociedade". (PAIVA, 2009, p.29).
Em se tratando da educao de jovens e adultos, oferta secundarizada no pas, a perspectiva do
direito, inaugura para jovens e adultos, no entendimento da autora, "uma nova histria na educao
brasileira", ao buscar-se uma concepo de educao de jovens e adultos que compreende no
apenas os processos de escolarizao formal, mas que se estende por toda a vida e deve considerar
em sua execuo o reconhecimento e respeito s necessidades, possibilidades, dificuldades e
aspiraes de sujeitos jovens e adultos.
Tendo a Constituio Federal de 1988, reconhecido a educao como direito de todos a LDBEN,
Lei n. 9394/96, refere-se EJA, em seu artigo 37, a EJA, esclarecendo que:
Art.37 Ser destinada queles que no tiveram acesso ou continuidade de estudos no ensino
fundamental e mdio na idade prpria.
1 Os sistemas de ensino asseguraro gratuitamente aos jovens e aos adultos, que no
puderam efetuar os estudos na idade regular, oportunidades educacionais apropriadas,
consideradas as caractersticas do alunado, seus interesses, condies de vida e de trabalho,
mediante cursos e exames.
Nesse sentido, cabe destacar ainda, a mudana efetivada na LDBEN, da denominao Ensino
Supletivo para EJA, observada por Soares, 2002, p.12 apud Friedrich et alii, 2010, p.399:
A mudana de ensino supletivo para educao de jovens e adultos no uma mera atualizao
vocabular. Houve um alargamento do conceito ao mudar a expresso de ensino para educao.
Enquanto o termo ensino se restringe mera instruo, o termo educao muito mais amplo,
compreendendo diversos processos de formao.
Ainda em relao EJA, o Parecer CNE/CEB n. 11/2000 formula suas diretrizes curriculares e faz
um retrospecto da histria e de concepes epistemolgicas da EJA no pas, instituindo limites e
conformaes, caracterizando-a como:
[...] modalidade da educao bsica nas etapas do ensino fundamental e mdio, usufrui de uma
especificidade prpria que, como tal deveria receber um tratamento consequente. (PARECER
CNE/CEB n. 11/2000, p. 2).
Percebe-se, portanto, a disposio constitucional e legal ordinria de garantir justia social, no
tocante ao direito educao, buscando-se a superao da ideia compensatria, com o
reconhecimento do direito e especificidades da modalidade e a busca da equidade.
Mas preciso lembrar, que "para que o direito se faa prtica necessrio mais do que sua
declarao legal". (PAIVA, 2007. p.04). Assim, mesmo aps seu reconhecimento como direito
subjetivo, como um modo de atendimento que possui um jeito prprio de ser, nem sempre polticas
e formas de oferta tem respeitado e tomado tal assertiva como princpio educacional na oferta da
EJA.
Conforme destaca Bobbio (2004, p.23), "o problema fundamental em relao aos direitos do
homem, hoje, no tanto o de justific-los, mas o de proteg-los. Trata-se de um problema no
filosfico, mas poltico". Em se tratando da EJA tal situao agrava-se, pois se a educao
direito essencial vida humana, para jovens e adultos, trata-se de exigncia e condio de
exerccio de cidadania.
No caso brasileiro, segundo Haddad, Di Pierro,
A histria da educao de jovens e adultos do perodo de redemocratizao [...] marcada
pela contradio entre a afirmao no plano jurdico do direito formal da populao jovem e
adulta educao bsica, de um lado, e sua negao pelas polticas pblicas concretas, de
outro. (2000, p. 119).
Ou seja, evidencia-se a necessidade de "proteo" aos direitos conquistados, sob pena de sua no
efetivao. Sendo o pblico da EJA formado por jovens e adultos que tm como caracterstica
principal a diversidade, descontinuidade e fragmentao de sua vida escolar, torna-se necessria a
busca de alternativas que possibilitem um melhor atendimento a esses sujeitos. Parafraseando
Freire (1983), uma educao que possibilite aos alunos estar no mundo, sabendo-se nele, sendo
capazes de refletir sobre o contexto que os envolve e de situar-se nesse contexto, educando-se e
humanizando-se, na busca por uma sociedade mais humana e solidria.
Conforme destaca Andrade (2008, p. 55):
A educao um imperativo da vida humana [...] uma realidade que se impe se e
somente se quisermos ter uma vida verdadeiramente humana, que , em suma, uma resposta
ao chamado a sermos mais humanos, tendo em vista nossa condio de inacabamento.
Afinal, o homem o nico ser que no nasce totalmente programado, mas necessita apropriar-se do
conhecimento historicamente construdo para tornar-se um ser humano-histrico, construo que
efetiva em sua relao com o outro. Da advm "a fora imperiosa que a educao exerce em nosso
processo de humanizao" (ANDRADE, 2008, p.55), posto que o homem, como ser inacabado,
precisa educar-se, para nesse processo, humanizar-se.
O homem est sempre chamado a ser mais, a ir alm do que lhe foi inicialmente proposto, e essa
possibilidade, anima e impulsiona os jovens e adultos que ao escolherem trilhar novamente o
caminho da escola, "explicitam singelamente seu sentimento de inconcluso como humanos e
tornam-se seres buscantes, homens e mulheres que rastreiam os parcos caminhos de humanizao
hoje existentes em nosso mundo". (CARBONELL, 2012, p.18), o que ratifica a importncia das
aes que desenvolvemos nos espaos de oferta da EJA.
Tal assertiva vai ao encontro do pensamento freireano, que justifica a necessidade de permanente
autoconstruo, por sermos "seres inconclusos", inacabados, com possibilidade de transformao.
Ainda segundo Freire (1997, p. 55), "o inacabamento do ser ou sua inconcluso prprio da
experincia vital. Onde h vida, h inacabamento".
Essa caracterstica, a incompletude, define o ser humano e caracteriza sua necessidade de saber, de
aprender, continuamente, por toda a vida. A conscincia de seu inacabamento faz o homem ter
esperana de que esse aprender, que se estende pela vida, possa ajudar a transform-la. A
conscincia da incompletude produz esperana e reafirma a conscincia do sentido e da
importncia do educar.
2 O CEJA, situando a oferta no cenrio educacional
Os antigos Centros de Estudos Supletivos (CES), atuais Centros de Estudos de Jovens e Adultos
(CEJAs), so unidades escolares da Secretaria de Estado de Educao do Rio de Janeiro, que
atendem a modalidade de educao de jovens e adultos, nos nveis fundamental e mdio, por meio
de ensino semipresencial, preveem avanos sequenciados de mdulos, sem carter de seriao.
Foram criados no incio dos anos 1970, em plena ditadura militar, quando princpios como
"conscientizao e participao" (SOARES, 1996) deixavam de fazer parte do iderio da educao
de jovens e adultos, ento impregnado pelo tecnicismo educacional, caracterizado pela excessiva
centralizao na metodologia, e na finalidade ltima da educao: servir ao mercado de trabalho.
Mais uma vez, a escola considerada espao de transmisso do conhecimento dominante e
economicamente necessrio ao momento, desconsiderando-se caractersticas pessoais dos
indivduos que a integrariam.
Criava-se um modelo contraditrio ao oportunizar um espao de atendimento individual que
permitia, ao professor, olhar particularmente o aluno, observando deficincias e necessidades, ao
mesmo tempo em que se exigia que esse mesmo professor o inserisse em um padro previamente
determinado, nem sempre adequado, que desconsiderava a trajetria anterior de cada um, sujeitos
em maioria oriundos de formao escolar, conforme destaca Souza (2000, p. 3), "marcada por
problemas de seletividade, descontinuidade e fraturas", o que gerou uma srie de inquietaes no
espao escolar, entre professores e alunos.
Tais inquietaes, aliadas s modificaes legais, levam a tentativas de superao do modelo
tradicional do CEJA, o mecanismo leva o mdulo, estuda, tira dvidas e faz prova, instituindo-se
prticas diversificadas de atendimento, na busca pela melhoria da qualidade do ensino ofertado
nesse espao, e a questionamentos sobre o que seria qualidade de ensino na educao de jovens e
adultos.
Se a Lei n. 5692/71 enfatizava o ensino supletivo com carter de suplncia, voltado para carncias
e para um passado de insucesso escolar, apoiando-se na ideia de que existe uma idade apropriada
para aprender, na nova LDBEN a educao, assumida desde a Constituio Federal de 1988 como
direito de todos, garante a todos o direito ao ensino fundamental. Para jovens e adultos, o direito
educao, doravante assumido como dever do Estado, tem desenho prprio, que respeita as
caractersticas do pblico a quem atende, nos termos da LDBEN, compreendida como modalidade
da educao bsica, que usufrui de uma especificidade prpria, uma feio especial, uma medida
dentro de uma forma prpria de ser.
Ao tempo em que polticas nacionais para a EJA tomaram vigor e passaram a constituir dever do
Estado em defesa do direito educao, tomar a proposta que se vive neste CEJA como objeto de
estudo significa mergulhar em profundidade na compreenso do seu fazer. Esse mergulho implica
na avaliao de suas prticas, em busca da revelao de indcios de qualidade no atendimento,
incluindo dados de sucesso dos matriculados nessa modalidade de oferta, em um conjunto de
indicadores que possam diagnosticar qualidade de ensino na EJA.
3 Em busca de um conceito de qualidade na EJA
possvel dizer que um dos maiores desafios da educao brasileira na atualidade promover a
melhoria da qualidade de ensino oferecido nas escolas pblicas, ou seja, promover a garantia do
direito, por mim entendida como garantia de acesso, permanncia e sucesso. Parafraseando
Oliveira, Arajo (2005), a efetivao de uma escola que consubstancie, de fato, um projeto de
emancipao e insero social, que tenha como pressuposto, "um ensino bsico de qualidade para
todos e que no (re)produza mecanismos de diferenciao e de excluso social".
Aps um perodo inicial de expanso do sistema educacional, com a ampliao do acesso e a quase
universalizao do ensino fundamental, estamos diante de novos desafios: continuar garantindo
acesso; estender a obrigatoriedade s demais sries da educao bsica e modalidades; possibilitar
condies de permanncia e de sucesso escolar situaes diretamente ligadas qualidade de
ensino oferecido pelos sistemas pblicos. Alm disso, temos outro desafio, a promoo do regime
de colaborao entre os entes federados, misso rdua, haja vista a imensa desigualdade que
caracteriza o pas.
Embora a Constituio Federal de 1988 estabelea no pargrafo VII, do artigo 206, "a garantia de
qualidade" de ensino, e a LDBEN n. 9394/96 tambm o faa no artigo 3, inciso IX, ao declarar
que "o ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios [...] garantia de padro de
qualidade" e no art.4, inciso IX assegurar "padres mnimos de qualidade de ensino, definidos
como a variedade e quantidades mnimas, por aluno, de insumos indispensveis ao
desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem", no existem parmetros nas leis que
definam a qualidade em relao educao brasileira.
A Constituio Federal garante ainda no artigo 208, inciso VII, que esse atendimento deve ser
efetivado "em todas as etapas da educao bsica, por meio de programas suplementares de
material didtico escolar, transporte, alimentao e assistncia sade" e a LDBEN ratifica tal
preceito nos mesmos termos, no art. 4, inciso VIII.
Mas, embora defina que a educao pblica dever ser de qualidade, a legislao brasileira no
estabelece de forma precisa em que consiste essa qualidade. Segundo Oliveira, Arajo (2005,
p.17):
[...] se a legislao brasileira incorporou o conceito de qualidade do ensino a partir da
Constituio Federal de 1988, essa incorporao no foi suficiente para estabelecer de forma
razoavelmente precisa em que consistiria ou quais elementos integrariam o padro de
qualidade do ensino brasileiro, o que dificulta bastante o acionamento da justia e, caso de
oferta de ensino com m qualidade. Afinal, como caracterizar um ensino com ou sem
qualidade, se no h parmetros para o julgamento?
Essa inconcluso legal
1
, aliada a polissemia de sentidos que caracteriza o termo qualidade, torna
necessria maior compreenso do significado atribudo pelos diferentes sujeitos ao termo
qualidade na educao e suas implicaes nos processos escolares, considerando-se que qualidade
um conceito cujo valor socialmente construdo e est intrinsecamente ligado a uma concepo
de sociedade e consequentemente de educao.
Por vivermos em um mundo altamente heterogneo, com diversos interesses em disputa e
consequentemente diversos modos de pensar, muitas sero as definies possveis de serem
atribudas ao termo qualidade, possibilitando a transformao do discurso da qualidade em um
discurso hbrido, onde posies divergentes convivem mesmo em momentos de atualizao de
conceitos.
Segundo Demo "qualidade aponta para a dimenso da intensidade, tem a ver com profundidade,
perfeio, principalmente com participao e criao. Est mais para o ser do que para o ter".
(2009, p.11). Qualidade liga-se ao humana, sempre incontrolvel e inconstante, capaz de se
sobrepor ao anteriormente fixado, de agir contra os efeitos de um poder totalizante e englobante.
Qualidade implica participao e compromisso, oportunidade de desenvolver potencialidades e a
capacidade de ser sujeito de sua prpria ao.
Nesse sentido, oferecer uma educao de qualidade a sujeitos jovens e adultos, implica conhecer
sua realidade e reconhecer necessidades, possibilidades e aspiraes, incluindo-os nesse processo.
E nos impe a necessidade de pensar a educao de jovens e adultos no para os sujeitos jovens e
adultos, mas sim, com os sujeitos jovens e adultos, situao que Freire apontava ainda na dcada
de 1960.
Ao vincular educao e qualidade de ensino, termos abrangentes e complexos, preciso considerar
que sua definio depender do contexto poltico em que se estabelecerem as finalidades da ao
educativa. Logo, verificar se os resultados obtidos pelos alunos do CEJA denotam qualidade nos
processos oferecidos, decorrentes de prticas pedaggicas instituintes, ou seja, tentar identificar se
as prticas instituintes desenvolvidas no CEJA evidenciam avanos em direo efetivao do
direito e as relaes que essas prticas tm com a chamada qualidade de ensino, implica tentar
compreender o termo qualidade ao longo da historia da educao brasileira, tanto do ponto de vista
histrico, quanto poltico, a fim de poder analisar os dados obtidos e situaes observadas no
percurso da pesquisa, de forma contextualizada, entendendo que todo conceito polissmico parte de
uma concepo de mundo, de sociedade, de educao.
Qualidade um dos conceitos mais disputados da atualidade, sendo a palavra de ordem no
discurso da escola, utilizada para legitimar o que a sociedade espera de sua atividade. No dizer de
Assmann:
No futuro ningum sobreviver, em meio competitividade crescente do mercado, sem aquela
educao fundamental que lhe entregue os instrumentos para uma capacitao de alfabetizado
flexvel, apto para adaptar-se a mercados de trabalho cada vez mais flexveis. No fundo, a
isso que se refere questo da qualidade. E tambm para isso que convergem os interesses
do empresariado numa universalizao da educao bsica. (1998, p.186).
Ou seja, sob o discurso da qualidade subsistem as intenes da sociedade atual acerca da ao
educativa. Se nossa opo buscar uma sociedade mais justa e mais humana, precisamos pensar
essa qualidade para alm do proposto, a simples anlise tempo/custo/efetividade, que
parafraseando OLIVEIRA (2007, p.33) considera como indicador de qualidade na educao
"apenas resultados de produto, difundindo a ideia de que os processos educacionais no so
importantes", o que implica analisar o contexto em que se desenvolve a ao educativa, buscando
entender seus objetivos e condies de efetivao, para ento tentar qualific-la, tendo por base
uma configurao que considere, alm das condies de efetivao, a atuao dos sujeitos e os
processos envolvidos na construo de uma escola dita de qualidade.
Pensar a questo da qualidade de forma diversa nos impe a necessidade de dar-lhe um rumo
diferente do atual, tentando retomar um territrio j ocupado e "libert-la para outros sentidos".
(ASSMANN, 1998, p.187), ligados prxis humana, a capacidade humana de pensar e agir. Nesses
"outros sentidos", os indicadores de resultados representariam apenas uma das dimenses do
conceito, e no sua totalidade. Conforme Oliveira (2007), o conceito de qualidade poderia ser
definido a partir de trs dimenses: resultados, insumos e processos.
A dimenso resultados estaria ligada questo do fluxo escolar e aproveitamento do ensino, a
dimenso insumos, s condies em que se efetivam os processos escolares, abrangendo questes
financeiras, de infraestrutura, sociais, etc., reconhecendo a diversidade que caracteriza os espaos
escolares, e a dimenso processos, "a procedimentos analticos que sejam capazes de valorar os
processos no interior da escola". (OLIVEIRA, 2007, p.34), sejam eles de ensino e aprendizagem,
gerenciais e relacionados ao clima escolar, identificados como capazes de influenciar
positivamente a efetivao de uma escola de qualidade, na contramo do que preconizam as
propostas do mercado, que focam apenas nos resultados, desconsiderando os demais fatores que
influenciam a qualidade escolar.
Retornando ao iderio freireano, conforme destacado por Coimbra, Oliveira:
Qualidade significa acesso para todos, caminho ainda longo a ser trilhado. Qualidade significa
respeito. Respeito pelo outro, com o outro. Esse outro no um ser abstrato, mas o sujeito
concreto que vive, sofre, ama e se move no compromisso com a transformao social [...]
Qualidade (grifo meu) implica democracia e liberdade, condies indispensveis para a
leitura de mundo freireana. [...]implica (grifo meu) dilogo com respeito as diferenas de
ideias e posies, quanto a necessidade humana de comunicao social". (2011, p.79).
Ou seja, pensar uma educao de qualidade est muito alm de condicion-la aos ditames do
mercado econmico, que veem apenas os resultados desse processo. Pensar uma educao de
qualidade implica compromisso com os sujeitos que habitam o ambiente escolar, que constroem e
reconstroem suas vidas nesse ambiente. No dizer de Freire (apud COIMBRA, OLIVEIRA, 2011,
p.83), "um compromisso social assumido em busca de uma sociedade menos excludente e mais
humanizada".
Segundo Oliveira, Arajo, podemos dizer que, ao longo da histria da educao brasileira, o termo
qualidade assumiu basicamente trs sentidos, ou, melhor dizendo, foram construdos para esse
termo, trs sentidos diferentes, conforme o momento poltico vivido no pas e as possibilidades
decorrentes do enfrentamento aos problemas sociais a imensa desigualdade que Freire, em
1960, j apontava como fator condicionante das dificuldades enfrentadas em relao educao.
Na educao brasileira, trs significados distintos de qualidade foram construdos e circulam
simblica e concretamente na sociedade: um primeiro, condicionado pela oferta limitada de
oportunidades de escolarizao, um segundo, relacionado ideia de fluxo, definido como
nmero de alunos que progridem ou no dentro de determinado sistema; e, finalmente, a ideia
de qualidade associada aferio de desempenho mediante testes em larga escala. (2005,
p.8).
O primeiro significado origina-se na oferta limitada. Por conta desse fato, compreendia-se
qualidade como possibilidade ou impossibilidade de acesso a uma escola criada na perspectiva da
classe privilegiada, que permitia o acesso de poucos, oriundos de famlias letradas, convivendo em
ambientes parecidos com o que seria exigido na escola.
No dizer de Paro "a escola no precisava ser boa, ela podia dar-se ao luxo de ser ruim, porque ela
no era para as massas [...] quem ia para a escola, aprendia apesar da escola". (2010, p.84). Tal
viso perpetua-se ainda hoje nos espaos escolares, onde no difcil encontrar tais discursos, que
evocam o retorno escola do passado, como se ela fosse referncia de qualidade.
Essa concepo de escola de qualidade, vinculada ao acesso, fez as propostas de enfrentamento
demanda por escolaridade, reduzirem-se a construo de prdios, sem a preocupao com o quem
se faria nesses espaos, o que gerou obstculos em relao ao prosseguimento dos estudos da
populao que, com a expanso e democratizao das redes, por fora de reinvindicaes
populares, pde finalmente ocupar seu espao na escola, produzindo um segundo significado para o
termo qualidade na educao, agora ligado ao fluxo escolar.
Com a entrada de uma parcela maior da populao na escola, torna-se evidente sua falta de
estrutura para atender a essa nova populao. No momento em que, amplia-se o acesso, e todas as
camadas populares passam a ocupar de maneira ostensiva os espaos antes restritos a uma pequena
minoria, evidencia-se a "baixa qualidade" do ensino, pensado para atender a poucos.
Segundo Beisiegel, "foi a incorporao quase completa de todos etapa obrigatria de
escolarizao que fez emergir o problema da qualidade em uma configurao inteiramente nova.
(1981, apud OLIVEIRA, ARAJO, 2005, p.7).
Ainda de acordo com Beisiegel, "a escola, hoje, em todos os nveis abriga contingentes extrados
das mais diversas camadas da sociedade e passa a reproduzir, na esfera limitada da educao
escolar, todas as dificuldades inerentes preparao de uma imensa e heterognea coletividade".
(2005, p.107). O pblico da escola muda, mas sua forma de organizao e funcionamento no.
No dizer de Oliveira, Arajo, "os obstculos democratizao do ensino foram transferidos do
acesso para a permanncia com sucesso dentro do sistema escolar". (2005, p.10) e tem incio um
"novo tipo de seletividade", com a construo de um novo conceito de qualidade, agora vinculado
ideia de fluxo escolar, ou seja, ao nmero de alunos que conseguem progredir dentro de
determinado sistema de ensino. Por esse conceito, seria de qualidade, a escola que tivesse uma
sada de alunos comparvel entrada.
Considerando-se que a escola no foi pensada, tampouco estruturada, para atender a grande
maioria da populao, logo surgem problemas referentes ao fluxo escolar que comeam a ser
enfrentados na perspectiva da inadequao dos sujeitos, com sua responsabilizao pelo fracasso,
caracterstica da sociedade capitalista, individualista, que v a educao como ao
individualizante, de desvelamento de verdades universais, de propagao de valores e verdades
legitimados pela sociedade.
Tal perspectiva gera um processo de "expulso dos alunos", entendido pela escola como evaso,
responsabilizando-se mais uma vez, o sujeito pelo no aproveitamento da oportunidade que lhe foi
dada. Torna-se evidente que no basta ampliar o acesso educao, mas garantir ao indivduo
condies para permanncia e sucesso, com qualidade, no ambiente escolar. "Dar mais a quem tem
menos" e no na mesma proporo a todos, retrata a concepo de equidade que tem sido defendida
como funo da EJA, e, portanto, bsica para qualquer poltica educacional a ser implementada.
Surgem ento, os programas de correo de fluxo, com a adoo da promoo continuada e de
acelerao de aprendizagem, que se pensados sob outra tica, poderiam possibilitar a melhoria da
aprendizagem ao promoverem um "novo olhar" sobre o aluno e o repensar das prticas
escolares, mesmo que de forma direcionada mas que, em sua maioria, reduzem-se tentativa de
melhoria do fluxo escolar, garantindo a qualidade de uma escola que consegue "formar" mais
pessoas, no importando a condio em que se d essa pretensa formao. Tarefa que se revela
infrutfera, pois conforme destaca Oliveira, Arajo, "ficou mais fcil entrar no ensino fundamental,
mas continua muito difcil conclu-lo". (2005, p.11).
Ainda segundo Oliveira, Arajo, ao referir-se s polticas e programas de correo de fluxo:
Pode-se discutir se essas polticas e programas surtem o efeito de melhoria da qualidade de
ensino. Na verdade, o seu grande impacto observa-se nos ndices utilizados at ento para
medir a eficincia dos sistemas de ensino, no incidindo diretamente sobre o problema. (2005,
p.10).
Evidencia-se a necessidade de se pensar em novos meios de se qualificar a escola, pois se as
polticas e programas de melhoria do fluxo ento vigentes incidem sobre "os ndices de
produtividade", eles deixam de ser vlidos para aferir a qualidade, pois, como verificar a
qualidade de uma escola que, de certa maneira, induz a aprovao dos alunos?
Assim, a educao brasileira incorpora o terceiro significado do termo qualidade na educao, a
ideia de qualidade associada "aferio de desempenho mediante testes em larga escala", que
consiste em aplicar ao longo e ao final dos cursos, testes que procuram avaliar a aprendizagem
obtida. No dizer de Oliveira, Arajo "a qualidade indicada pela capacidade cognitiva dos
estudantes" (2005, p.12), como medida, um conceito importado para nosso sistema educacional.
Tal modelo leva ao "ranqueamento" das escolas, conforme o resultado obtido nas avaliaes a que
so submetidos seus alunos, ao longo e ao final do curso, estabelecendo-se ndices de
aproveitamento a serem progressivamente superados, instituindo-se premiaes aos professores,
funcionrios e em alguns casos, alunos, por meio de programas de incentivo ao cumprimento de
metas estabelecidas conforme diagnstico realizado pelo sistema. Nesse modelo, ensinar resume-se
a preparar os alunos para a realizao da avaliao externa, perdendo-se o sentido de formao
humana.
No caso do CEJA, tal modelo ainda no se instituiu por completo porque os critrios em que se
baseiam as metas estabelecidas pela SEEDUC/RJ para as unidades escolares da rede estadual no
contemplam as especificidades do CEJA, tendo gerado uma srie de controvrsias entre os
professores, que se sentem excludos do processo avaliativo da rede, que gera benefcios
financeiros, alm de promover a competio entre escolas, numa lgica caracterstica da
meritocracia, tratando-se a educao, no como processo de compartilhamento de experincias,
mas como uma competio.
Especificamente no CEJA, preciso redobrar esse cuidado, pois a ideia de
tempo/custo/efetividade, que constitui o trinmio sob o qual se assenta a origem da escola, ainda se
faz presente nos dias atuais, no discurso oficial do sistema e no iderio de professores e alunos.
4 Concluses parciais
Retomando minha perspectiva inicial, de busca de um sentido diferenciado do "oficialmente"
assumido para a definio do conceito de qualidade, luz do qual sero analisadas as prticas do
CEJA, objeto de pesquisa de minha dissertao de mestrado, entendo ser impossvel definir a
qualidade do ensino ofertado no CEJA apenas por aspectos quantitativos ligados capacidade
de acesso a matrculas; a condies mnimas de permanncia; e terminalidade de processos de
escolarizao ou por aspectos qualitativos que identifiquem no apenas condies de acesso,
de permanncia e de terminalidade, mas que analisem processos educacionais, resultados dele
advindos e efeitos na vida cotidiana dos alunos.
Em meu entendimento, tais aspectos so indissociveis e constituem as trs dimenses nas quais se
assentam a definio de um conceito de qualidade na educao, principalmente se considerarmos o
pblico do CEJA, sujeitos jovens e adultos em processo de escolarizao tardia, pois apesar de
atualmente entendida como formao humana, extensiva ao longo de toda a vida e em diferentes
instncias, a EJA em nosso pas, em grande parte, ainda se resume escolarizao formal, da qual
ainda no conseguimos dar conta, posto que embora reconhecida como direito, esse direito ainda
no se efetiva em sua totalidade, e nessa perspectiva que buscada pelos alunos. Posso dizer que
tal situao constitui um paradoxo, pois discutimos a qualidade de um ensino que ainda no se
efetivou para todos, pelo menos na modalidade em questo.
Considerando que a pesquisa em questo busca analisar a qualidade na educao de jovens e
adultos ofertada em um CEJA, e entendendo que o conceito de educao vai muito alm do
conceito de ensino e de escola, sero utilizados na anlise, as dimenses processos e resultados,
representadas pelos indicadores, processos de ensino e aprendizagem, investigando
especificamente quem so os alunos, qual sua trajetria escolar e o modo como concluem o curso,
se por meio de prticas institudas ou instituintes, o fluxo escolar, identificando o tempo dispendido
na concluso, e a gesto escolar, verificando como so implementados os processos escolares
definidos no projeto poltico pedaggico da escola. A dimenso insumos ser considerada apenas
como "pano de fundo", para a anlise das condies de efetivao dos processos escolares neste
CEJA. Busco ainda, compreender como professores e alunos compreendem e apreendem esses
processos e os possveis efeitos em sua prtica diria.
Os indicadores destacados foram selecionados com base na anlise das especificidades da escola,
buscando identificar aqueles que melhor atendessem sua realidade, e que possibilitassem
respostas, ainda que provisrias, s hipteses iniciais da pesquisa.
Conforme destaca Portela (2006, p. 37), "qualidade um processo de busca contnua, esforo
cooperativo para adequar a estrutura e os processos [...] os objetivos previstos e a sua melhoria
continuada, sempre em consonncia com a misso da organizao ou instituio".
Creio ser necessria a busca da qualidade em uma escola que oferta a EJA, como expresso do
respeito ao direito a educao para todos, conforme definido na C.F. 1988 e que ainda no
conseguimos efetivar em nosso dia a dia. Considerando-se a defasagem que h entre as polticas
voltadas para o ensino regular e as polticas de atendimento a EJA, preciso buscar a qualidade
paralelamente garantia da obrigatoriedade da oferta. No podemos pensar primeiro em ampliao
da oferta e posteriormente em qualidade no processo, pois conforme destaca Paiva (2006, p. 15),
"a educao de jovens e adultos, como direito no dado, mas arrancado do cho, no pode mais
escapar das mos dos que por ele tm despendido a vida".
Talvez esse seja um dos maiores desafios impostos pelo Plano Nacional de Educao e que
precisar ser discutido juntamente com o conceito de regime de colaborao, principalmente se
considerarmos a imensa desigualdade que caracteriza esse pas, em especial, a educao de jovens
e adultos.
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I UERJ/ProPEd. lubbarcelosrj@yahoo.com.br
1 Em relao a essa "inconcluso legal", destaco o Parecer CNE/CEB n 08/2010 que
estabelece normas para a aplicao do inciso IX, do artigo 4, da Lei n 9.394/96(LDBEN), que
trata dos padres mnimos de qualidade de ensino para a Educao Bsica que se encontra
aguardando homologao do Ministro da Educao. O referido parecer trata do estabelecimento do
chamado "custo aluno qualidade", que busca definir na legislao educacional brasileira um
sentido para o termo qualidade do ensino.
A expanso dos Institutos Federais de Educao,
Cincia e Tecnologia, o desenvolvimento local e
regional e o Plano Nacional de Educao (2011-2020)
Arthur Rezende da Silva
I
Introduo
O objetivo primordial deste artigo realizar uma breve anlise da expanso dos Institutos Federais
de Educao, Cincia e Tecnologia e a relao dessa expanso com o Plano Nacional de Educao
(2011-2020). O referido plano preceitua como uma das metas a serem alcanadas no decnio o
aumento das matrculas na Educao Profissional e Tecnolgica. Sendo assim, para subsidiar essa
pesquisa foram analisados tanto o Projeto de Lei que estabelece o PNE, quanto a Lei de criao
dos Institutos Federais, alm dos dados do MEC/SETEC acerca da expanso das referidas
instituies.
Por meio dessa anlise, foi investigado se est havendo uma efetiva interiorizao dos campi dos
Institutos Federais. Como recorte regional, pesquisou-se a expanso dos campi no Estado do Rio
de Janeiro. Alm disso, este artigo se prope a investigar quais os critrios adotados pelo Governo
Federal para concretizar a expanso dos Institutos e se tais critrios levam em considerao o
desenvolvimento local e regional, o qual um dos objetivos dessas instituies de ensino.
O Plano Nacional de Educao (2011-2020) e a expanso dos
Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia
Dentre das 20 metas apresentadas no projeto de Lei 8.530/10 (Plano Nacional de Educao-PNE-
2011-2020), a de nmero 11 contempla a expanso do nmero de matrculas da EPT: "Duplicar as
matrculas da educao profissional tcnica de nvel mdio, assegurando a qualidade da oferta."
(BRASIL, 2010, p.34). Vale elucidar que uma das emendas parlamentares proposta na Cmara de
Deputados e encaminhada para o Senado Federal se refere a essa meta 11. Tal meta, que previa,
originalmente, a duplicao das matrculas em educao profissional tcnica de nvel mdio, foi
significativamente ampliada, ao estabelecer que a oferta de oportunidades na modalidade deve ser
triplicada. Alm disso, a meta foi acrescida com a previso de que 50% dessa expanso seja feita
no segmento pblico.
Para subsidiar essa meta, no prprio documento do Projeto de Lei da Cmara dos Deputados,
destaca-se como estratgia a expanso dos Institutos Federais:
11.1 Expandir as matrculas de educao profissional tcnica de nvel mdio nos Institutos
Federais de Educao, Cincia e Tecnologia, levando em considerao a responsabilidade
dos Institutos na ordenao territorial, sua vinculao com arranjos produtivos, sociais e
culturais locais e regionais, bem como a interiorizao da educao profissional. (BRASIL,
2011, p.34)
O Parecer do Relator da Cmara dos Deputados sobre a aprovao do PNE assevera que de
fundamental importncia para o desenvolvimento social e econmico do pas o investimento em
educao profissional e tecnolgica, destacando a expanso da Rede Federal, desencadeada pelo
PNE anterior:
De maneira geral, a meta em si (meta 11) e a maioria das estratgias concebidas para a sua
consecuo tm coeso interna e formulao adequada aos objetivos do Plano. Alm disso,
muitas so e sero replicadas por meio de aes em andamento no mbito do Governo
Federal, ou nos entes federados subnacionais com o apoio e a assistncia tcnica e financeira
da Unio. A estratgia 11.1, por exemplo, que busca expandir as matrculas de educao
profissional tcnica de nvel mdio na rede federal, vem sendo operacionalizada por meio de
ao desencadeada pelo PDE, desde 2007, com o intuito de elevar a 562, at 2014, o total de
unidades da rede federal de EPT distribudas em todo o territrio nacional, de modo a
propiciar atendimento a mais de 600 mil estudantes. (BRASIL, 2012)
Os Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia surgiram com o propsito de fomentar o
desenvolvimento local e regional, alm da transferncia de tecnologia e inovao para a sociedade,
como constatado na lei de criao das referidas instituies, qual seja: lei 11.892, de 29 de
dezembro de 2008:
Art. 6 Os Institutos Federais tm por finalidades e caractersticas:
I ofertar educao profissional e tecnolgica, em todos os seus nveis e modalidades,
formando e qualificando cidados com vistas na atuao profissional nos diversos
setores da economia, com nfase no desenvolvimento socioeconmico local, regional e
nacional;
II desenvolver a educao profissional e tecnolgica como processo educativo e
investigativo de gerao e adaptao de solues tcnicas e tecnolgicas s demandas
sociais e peculiaridades regionais;
IV orientar sua oferta formativa em benefcio da consolidao e fortalecimento dos
arranjos produtivos, sociais e culturais locais, identificados com base no mapeamento
das potencialidades de desenvolvimento socioeconmico e cultural no mbito de atuao
do Instituto Federal; (BRASIL, 2008a)
Percebe-se que a estratgia elucidada no projeto de lei do PNE leva em considerao o que
preceitua a lei de criao desses institutos. Afinal, tal legislao destaca, com uma das finalidades
dessas instituies, o comprometimento com o desenvolvimento local e regional, alm da estreita
relao com o territrio no qual se situa os campi.
A poltica de reduo de juros do Governo Federal, as desoneraes tributrias para o segmento
industrial, o Plano de Acelerao do Crescimento (PAC), os megaeventos esportivos, como a Copa
do Mundo de Futebol em 2014 e as Olimpadas de 2016, a descoberta do Pr-Sal, contribuem,
atualmente, para o crescimento do nmero de postos de trabalho no Brasil. A expanso da Rede
Federal de Educao Profissional e Tecnolgica (EPT) vem ao encontro dessa criao de novos
empregos, pois fundamental qualificar a mo-de-obra para garantir um preenchimento efetivo das
vagas do mercado de trabalho.
A retomada da expanso da Rede Federal de EPT no foi muito simples. A dcada de 1990 teve
como marca o seu alinhamento aos interesses do capital privado internacional, isto , lgica da
acumulao, aos novos modelos de produo flexvel, o chamado Estado Mnimo, remodelado por
meio de polticas neoliberais.
Por causa dessa nova conjuntura, a legislao educacional brasileira submetida a um processo de
reformulao no qual o papel social da educao profissional foi enfraquecido por reformas de
cunho neoliberal voltadas exclusivamente aos interesses do mercado e da descentralizao do
Estado para com a educao.
Uma dessas reformulaes de cunho neoliberal se efetivou com a Lei 8.948/94, cujo pargrafo 5
estabelecia certo impedimento de expanso por parte da Unio.
5 A expanso da oferta de educao profissional, mediante a criao de novas unidades de
ensino por parte da Unio, somente poder ocorrer em parceria com Estados, Municpios,
Distrito Federal, setor produtivo ou organizaes no-governamentais que sero responsveis
pela manuteno e gesto dos novos estabelecimentos de ensino. (BRASIL, 1994)
Ao analisar este artigo da referida lei, observa-se que o entrave para uma expanso estaria
estabelecida por conta da palavra "somente", visto que qualquer tentativa de uma nova estruturao
da rede federal s poderia ocorrer em parceria com Estados, Municpios e Distrito Federal ou com
o setor produtivo e organizaes no-governamentais. Isso representou uma desacelerao do
protagonismo da escala federal no que concerne expanso.
Manfredi apud Bitencourt (2009) elucida que essa reforma instituda por meio do Decreto
8.9848/94 aponta para
(...) a transferncia de responsabilidade de manuteno e gesto do ensino tcnico para os
Estados, Municpios, Distrito Federal, setor produtivo ou organizaes no-governamentais,
eximindo a Unio da incumbncia de continuar participando da expanso da rede tcnica
federal. (MANFREDI apud BITENCOURT, 2009, p.63)
O governo federal ficaria com a responsabilidade de construir novas estruturas, mas a gesto
administrativa e de pessoas seria por conta do cooperado. O mais dispendioso a gesto
administrativa e de pessoas, e por essa razo, deveria ser de responsabilidade da escala federal,
visto ser a que mais apresenta recursos financeiros se comparado ao Estado, Municpios e
Organizaes no-governamentais.
Essa falta de estmulo no que se refere expanso, tendo a rede federal como protagonista, vigorou
at a promulgao da Lei 11.195/05, cujo contedo do pargrafo citado modificou-se para o que
segue:
5 A expanso da oferta de educao profissional, mediante a criao de novas unidades de
ensino por parte da Unio, ocorrer, preferencialmente, em parceria com Estados, Municpios,
Distrito Federal, setor produtivo ou organizaes no-governamentais que sero responsveis
pela manuteno e gesto dos novos estabelecimentos de ensino. (Brasil, 2005)
Numa primeira anlise, pode parecer pouco a modificao de "somente" para "preferencialmente",
porm, essa simples mudana possibilitou a retomada da expanso da rede federal de EPT, tendo
como protagonista a Unio.
Sendo assim, a atual fase de expanso Rede Federal de EPT foi iniciada em 2006. O nmero de
campi ultrapassou a marca de 354 em 2010 e a projeo para 2014 atingir a meta de 562 campi
(contra 140 campi em 2002, segundo dados do MEC). A EPT um dos elementos estratgicos para
a insero de jovens e trabalhadores no mercado de trabalho, cuja caracterstica ser pleno de
transformaes tecnolgicas. Logo, essa expanso da EPT deve ser compreendida no apenas como
a possibilidade de preparar o trabalhador para executar tarefas instrumentais (adestramento e
treinamento), mas sim, compreendida como uma oportunidade de contribuir para a emancipao do
sujeito, ou seja, ensinar o saber fazer e tambm o saber pensar.
No tocante a essa EPT contextualizada, em que a formao humanstica esteja integrada formao
tcnica, Pacheco (2012) elucida:
Portanto, a educao profissional no meramente ensinar a fazer e preparar para o mercado
de trabalho, mas proporcionar a compreenso das dinmicas scio-produtivas das
sociedades modernas, com as suas conquistas e os seus revezes, e tambm habilitar as pessoas
para o exerccio autnomo e crtico de profisses, sem nunca esgotar a elas. (PACHECO,
2012, p. 67)
Na sociedade moderna, o fundamento da profissionalizao a relao econmica, j que o
trabalho tambm se constitui como tal, visto que garante a existncia humana por meio da produo
de riquezas e da satisfao das necessidades. Porm, sob a perspectiva da integrao entre
trabalho, cincia e cultura, a profissionalizao vai ao encontro da reduo da formao para o
mercado de trabalho, visto que incorpora valores tico-polticos e contedos histricos. Dessa
forma, uma formao completa, ampla, que encerre a separao entre ao de executar e a ao de
pensar, dirigir ou planejar:
A ideia de formao integrada sugere superar o ser humano dividido historicamente pela
diviso social do trabalho entre a ao de executar e a ao de pensar, dirigir ou planejar.
Trata-se de superar a reduo da preparao para o trabalho ao seu aspecto operacional,
simplificado, escoimado dos conhecimentos que esto na sua gnese cientfico-tecnolgica e
na sua apropriao histrico-social. Como formao humana, o que se busca garantir ao
adolescente, ao jovem e ao adulto trabalhador o direito a uma formao completa para a
leitura do mundo e para a atuao como cidado pertencente a um pas, integrado dignamente a
sua sociedade poltica. Formao que, neste sentido, supe a compreenso das relaes
sociais subjacentes a todos os fenmenos. (FRIGOTTO; CIAVATTA; RAMOS, 2012, P. 85)
Essa formao ampla, que integra trabalho, cincia e cultura, constitui o trabalho como princpio
educativo, uma vez que rompe com a dualidade histrica de educao bsica e curso tcnico.
Pacheco (2012) esclarece o que seria esse princpio pedaggico:
Considerar o trabalho princpio educativo equivale a dizer que o ser humano produtor de sua
realidade e, por isso, que somos sujeitos de nossa histria, e de nossa realidade. Em sntese, o
trabalho a primeira mediao entre o homem e a realidade material e social. (PACHECO,
2012, p. 67)
Os Institutos Federais e a contribuio para o desenvolvimento
local e regional
Com a caracterstica de fomentar o desenvolvimento socioeconmico local e regional, os Institutos
Federais cumprem o papel de contribuir com a reduo das desigualdades sociais e regionais.
Consoante Bacelar (2000), a reduo das desigualdades deve ser um dos objetivos do
desenvolvimento regional:
A poltica de desenvolvimento regional no pode deixar de ter, entre seus objetivos
fundamentais a questo da reduo sistemtica das desigualdades regionais que, no fundo, diz
respeito ao enfrentamento das diferenas espaciais no que se refere aos nveis de vida das
populaes que residem em distintas partes do territrio nacional, e no que se refere s
diferentes oportunidades de emprego produtivo, a partir do qual a fora de trabalho regional
tenha garantida a sua subsistncia. (BACELAR, 2000, p.133)
Assim, o verdadeiro desenvolvimento deve perpassar pela promoo do bem-estar social, em que
os postos de trabalho e a renda sejam acessveis populao, principalmente local, "gerando
qualidade de vida, bem-estar e sustentabilidade ambiental, econmica, social e cultural". (CRUZ,
2007, p.47). Portanto, para os Institutos Federais contriburem com o combate s desigualdades
sociais regionais fundamental que tais institutos estreitem a relao com os territrios nos quais
se situam.
Esse estreitamento com o territrio e, consequentemente, a contribuio para o desenvolvimento
local e regional, um dos objetivos elencados pelo MEC
1
para justificar a importncia da
expanso da rede federal de EPT. Os objetivos so os seguintes: promover a formao de
profissionais qualificados, fomentando o desenvolvimento regional, estimulando a permanncia de
profissionais qualificados no interior do Brasil; expandir, ampliar e interiorizar a rede de Institutos
Federais, democratizando e ampliando o acesso de vagas na EPT; potencializar a funo social e o
engajamento dos Institutos Federais como expresso das polticas do Governo Federal na
superao da misria e na reduo das iniquidades sociais e territoriais.
Nesse contexto, Diniz e Croco (2006) esclarecem que para se efetivar uma poltica de
desenvolvimento regional no Brasil, em que haja uma promoo de uma estruturao e reordenao
do territrio brasileiro, deve haver uma gesto governamental multiescalar:
A teoria do desenvolvimento regional e urbano permite-nos identificar um conjunto de
caminhos para a promoo do desenvolvimento das regies menos desenvolvidas e para uma
melhor estruturao e reordenao do territrio brasileiro. Nesse sentido, as polticas
deveriam partir da concepo de que o urbano estrutura o espao. Dessa forma, e, portanto, a
intencionalidade da estrutura urbana que se quer construir deveria guiar as demais polticas.
Entre as polticas e caminhos para uma nova poltica de desenvolvimento regional do Brasil a
literatura terica nos permite identificar como bsicas: reforo da capacidade de
investimento; criao de sistemas locais de pesquisa e inovao; melhoria do sistema
educacional; melhoria da infraestrutura de transporte e telecomunicaes; reorientao do
sistema de subsdios e incentivos. Torna-se, assim, fundamental a institucionalizao das
instncias de coordenao e governana de forma multiescalar, com destaque para a gesto
metropolitana e para as mesorregies. (DINIZ e CROCO, 2006, p.29)
Essa coordenao e governana de forma multiescalar foram considerados critrios para a
concretizao da expanso da rede federal de EPT. Afinal, uma gesto "compartilhada", em que as
esferas municipal, estadual e federal operem juntas, tem mais condies de enfrentar as barreiras
da desigualdade social.
Os critrios estabelecidos pelo MEC no que tange expanso da Rede Federal de EPT atendem a
trs dimenses, quais sejam: social, geogrfica e de desenvolvimento. Quanto social, destaca-se a
universalizao de atendimento aos Territrios da Cidadania
2
, o atendimento aos municpios
populosos e com baixa receita per capita, integrantes do G100
3
. Referente geogrfica, destaca-se
o atendimento prioritrio aos municpios com mais de 50 mil habitantes ou microrregies no
atendidas, universalizao do atendimento s mesorregies brasileiras, municpios em
microrregies no atendidas por escolas federais e interiorizao da oferta pblica de EPT. Por
fim, quanto dimenso de desenvolvimento, elucida-se que os novos campi devem ser em
municpios com arranjos produtivos locais (APLs) identificados e que estejam envoltos de grandes
investimentos.
Assim, os critrios adotados pelo MEC (social, geogrfico e de desenvolvimento) visam contribuir
com a construo de um projeto de nao mais igualitria, em que a "interferncia no local propicia
alterao na esfera maior" (Brasil, 2008).
Para se conhecer a expanso dos Institutos Federais, observemos o seguinte mapa retirado do site
do MEC
4
:
O amarelo representa os campi j existentes at 2002 (140 campi e 120 municpios atendidos). O
verde, os criados entre 2003 e 2010 (354 campi e 321 municpios atendidos). O vermelho, os
previstos at 2014 (previso de 562 campi e 512 municpios atendidos).
A tabela a seguir destaca, em percentual, o quantitativo de aumento do nmero de campi em escala
nacional:
Ano Nmero de campi Crescimento absoluto Crescimento percentual
2002 140 0 0,00%
2010 354 214 152,86%
2012 512 372 265,71%
Fonte: O autor baseado nas informaes do site do MEC/SETEC
Observa-se, a partir dos dados apresentados anteriormente, o esforo no que concerne
viabilizao da expanso da Rede Federal de EPT.
A expanso dos Institutos Federais no estado do Rio de Janeiro e
os arranjos produtivos locais (APLs)
Para continuar a investigao sobre a interiorizao dos campi dos Institutos Federais, atentemo-
nos para os dados do Estado do Rio de Janeiro (ERJ). Os campi existentes at 2002 no ERJ eram
sete: Bom Jesus do Itabapoana; Campos dos Goytacazes (campus Centro); Maca; Nilpolis;
Pinheiral; Rio de Janeiro (capital) e Seropdica.
Entre 2003 a 2010 foram criados dezoito campi no Estado do Rio de Janeiro: Angra dos Reis;
Arraial do Cabo; Cabo Frio; Campos dos Goytacazes (em Guarus); Duque de Caxias; Engenheiro
Paulo de Frontin; Itagua; Itaperuna; Nova Friburgo; Nova Iguau; Paracambi; Petrpolis;
Quissam; Rio de Janeiro (Realengo e UNED Maria da Graa); So Gonalo; Valena; Volta
Redonda.
No ano de 2012 foi inaugurado o campus Mesquita. E para 2013 e 2014 h sete previstos: Belford
Roxo; Itabora; Santo Antnio de Pdua; So Joo do Meriti; Rio de Janeiro (Complexo do Alemo
e Curicica, Cidade de Deus) e Niteri.
A tabela a seguir, por meio de nmero percentual, auxilia a anlise da expanso no ERJ:
Regio do ERJ Nmero de campi at
2002
Nmero de campi at
2014
Percentual
Norte Fluminense 2 4 100 %
Noroeste
Fluminense
1 3 200%
Serrana 0 1 -
Baixada
Litornea
0 2 -
Metropolitana 3 15 400%
Mdio Paraba 1 4 300 %
Centro Sul 0 2 -
Fonte: O autor baseado nas informaes do site do MEC/SETEC
Nota-se, portanto, que a expanso atingiu todas as regies do Rio de Janeiro, mesmo que seja com
um campus. O Noroeste Fluminense, que uma regio com estagnao econmica, contar com trs
campi at 2014. A regio Metropolitana contar, at 2014, com quinze campi dos Institutos
Federais. A Mdio Paraba contar com quatro. A Centro Sul com dois. A dos Lagos com dois. E a
regio Norte com quatro. E a Serrana com um.
A partir desses dados, depreende-se que a regio mais favorecida com a expanso a
Metropolitana. Isso se deve ao fato da alta concentrao populacional, alm dos investimentos
decorrentes dos megaeventos esportivos e da descoberta do Pr-Sal. Deve-se ressaltar que at
2003, somente os municpios da Metropolitana, com exceo de Campos dos Goytacazes e Bom
Jesus do Itabapoana, possuam um campus das escolas tcnicas federais. Com a expanso, todas as
regies foram beneficiadas com campi dos Institutos Federais. Destarte, verifica-se que est
ocorrendo uma interiorizao da estrutura da rede federal de EPT.
Esta interiorizao dos Institutos Federais poder contribuir bastante com a diminuio das
desigualdades regionais, alm de possibilitar o dilogo entre as esferas municipal, estadual e
federal, podendo amenizar as desigualdades sociais por meio da relao entre ensino, pesquisa e
extenso:
Os Institutos Federais, em sua concepo, amalgamam trabalho-cincia-tecnologia-cultura na
busca de solues para os problemas de seu tempo, aspectos que, necessariamente, devem
estar em movimento e articulados ao dinamismo histrico da sociedade em seu processo de
desenvolvimento. (BRASIL, 2008b, p.34)
(...) O fazer pedaggico desses Institutos, ao trabalhar na superao cincia/tecnologia e
teoria/prtica, na pesquisa como princpio educativo e cientfico, nas aes de extenso como
forma de dilogo permanente com a sociedade revela sua deciso de romper com um formato
consagrado por sculos, de lidar com o conhecimento de forma fragmentada. (BRASIL,
2008b, p. 32)
A Cincia, Tecnologia e Inovao podem contribuir no s com o setor produtivo, mas tambm
com a sociedade brasileira como um todo. Exemplos mais evidentes nesse ltimo sentido so os
relacionados s reas de alimentos, sade, educao, habitao e saneamento. Lastres e Cassiolato
(2003) elucidam que
Acima de tudo, recomenda-se, a definio e implementao de um novo projeto de
desenvolvimento que concretize a articulao entre a poltica macroeconmica e social,
industrial e de cincia, tecnologia e inovao, visando a uma insero mais competitiva e
autnoma, que assegure a coexistncia entre a construo de bases produtivas modernas e
dinmicas e o atendimento dos objetivos de incluso, equidade e coeso social. (LASTRES e
CASSIOLATO, 2003, p.9)
Esse novo projeto de desenvolvimento perpassa por meio da pesquisa aplicada e sintonizada com
as demandas do desenvolvimento local e regional. Os Institutos Federais podero a vir ocupar um
importante espao no desenvolvimento tecnolgico nacional, principalmente pela possibilidade de
aprofundar suas relaes com as prticas cientfico-tecnolgicas locais, investindo, por exemplo,
em pesquisas de desenvolvimento local e regional.
Um critrio adotado pelo MEC para conduzir a expanso, como j mencionado, seriam os APLs
identificados. Primeiramente, importante ressaltar a variedade de conceitos e abordagens a
respeito do tema. De um modo geral, os APLs so um aglomerado de empresas cuja caracterstica
a complementaridade, ou seja, h uma conexo entre os atores do APL, havendo uma
interdependncia, conforme esclarece o estudo do SEBRAE/RJ intitulado de Arranjos produtivos
locais e concentraes de atividades:
O conceito de APL pode ser associado aglomerao espacial de agentes econmicos,
polticos e sociais, como foco em um conjunto especfico de atividades econmicas e que
apresenta vnculos e interdependncia. Por meios desses vnculos, origina-se um processo de
aprendizagem que possibilita a introduo de inovaes de produtos, processos e formatos
organizaes, gerando maior competitividade para as empresas integradas ao arranjo.
(SEBRAE, 2007 in: LUMBRERAS, 2008, p.75)
Dessa forma, os APLs englobam a ideia de redes, pois formam um sistema localizado de agentes
econmicos, polticos e sociais ligados a um mesmo setor ou atividade econmica, acarretando a
concretizao de vnculos produtivos e institucionais entre si, de modo a proporcionar aos
produtores um conjunto de benefcios relacionados com a aglomerao das empresas.
fundamental, portanto, integrar os cursos tcnicos a serem ofertados pela Rede Federal de EPT
com os APLs, para assim, oportunizar gerao de emprego e aumento de renda. No entanto,
necessrio um maior detalhamento sobre os cursos ofertados pela expanso e a relao deles com
os APLs identificados. Como elencado neste artigo, um dos critrios adotados pelo Governo
Federal para a efetivao da expanso, seriam os APLs identificados nos municpios em que fosse
instalado um campus dos Institutos Federais. Por isso, faz-se necessrio um estudo mais completo
sobre essa relao entre os APLs e os cursos tcnicos oferecidos.
Consideraes finais
A partir dessa breve anlise da expanso da rede federal de EPT, mais especificamente do Estado
do Rio de Janeiro, depreende-se que houve um esforo quanto interiorizao da educao
Profissional e Tecnolgica federal, pois h um processo de construo de novos campi em muitos
municpios no atendidos por essa modalidade educacional.
Prova disso o campus instalado no municpio de Quissam, Norte do Estado do Rio de Janeiro,
cidade cujo contingente populacional de 20.242 (dados do Censo de 2010) habitantes. At 2002,
somente as grandes cidades e as capitais, salvo raras excees, contavam com uma escola tcnica
federal. Sendo assim, h possibilidades de a meta 11 do PNE, que expandir as matrculas da EPT
por meio da interiorizao e da conseqente expanso dos Institutos Federais, ser alcanada em
longo prazo.
Vale ressaltar que essa expanso deve vir atrelada a uma boa gesto de pessoas, com salrios
compatveis com o mercado de trabalho, alm de estrutura fsica e pedaggica adequadas. Se essa
expanso for desordenada, o PNE estar comprometido em sua meta 11, pois elucidado que o
aumento do nmero de matrculas deve vir atrelado qualidade da oferta.
Destaca-se tambm que os critrios adotados pelo MEC para efetivar a expanso Social,
Geogrfico e de Desenvolvimento levam em considerao o desenvolvimento local e regional,
afinal, construir campi em cidades cujos ndices de pobreza so elevados e microrregies no
atendidas por escolas tcnicas federais, s para citar algumas das condies para se instalar um
campus de EPT, j demonstra a preocupao do Governo Federal com a reduo das desigualdades
regionais no Brasil.
Ressalta-se a necessidade de se realizar novas pesquisas sobre como mensurar a contribuio dos
Institutos Federais para o desenvolvimento local e regional. Ou seja, refletir de que forma ocorrer
essa contribuio: atravs de insero no Mercado de Trabalho? Ex-alunos ingressos nas
Universidades? Projetos de Pesquisa e Extenso atrelados demanda local? Cursos tcnicos
atrelados aos Arranjos Produtivos Locais? Em qual critrio poderamos nos basear para analisar a
contribuio para o desenvolvimento socioeconmico local e regional?
O fato de se levar um campus federal de EPT para municpios ou regies no atendidas por essa
modalidade educacional j uma contribuio importante para efetivar novas oportunidades de
qualificao de mo-de-obra tcnica. Mas como ressaltado anteriormente, torna-se necessria a
realizao de estudos com vistas a verificar de que forma a expanso dos Institutos Federais
poder contribuir para o desenvolvimento local e regional.
Portanto, para que os Institutos Federais contribuam com a construo de um projeto de nao mais
igualitria, imprescindvel a estreita relao com o territrio (uma apropriao da realidade
local) no qual se situa cada campus, uma vez que a interferncia no local proporciona modificao
na escala maior.
BACELAR, T. A. Ensaios sobre o desenvolvimento brasileiro: heranas e urgncias. Rio de
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option=com_content&view=article&id=12503&Itemid=841 Acesso em 01/10/2012
2 O Governo Federal lanou, em 2008, o Programa Territrios da Cidadania, que tem como
objetivos promover o desenvolvimento econmico e universalizar programas bsicos de cidadania
por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. A participao social e a
integrao de aes entre Governo Federal, estados e municpios so fundamentais para a
construo dessa estratgia. So 120 territrios selecionados. Disponvel em
http://www.territoriosdacidadania.gov.br/ Acesso em 29 de setembro de 2012
3 Grupo das 100 cidades brasileiras com receita per capita inferior a R$ 1000,00 e com mais de 80
mil habitantes e municpios com percentual elevado de extrema pobreza.
4 http://painel.mec.gov.br/academico/mapaSupProf/acao/. (Acesso em 29 de setembro de 2012)
Projetos de vida e projetos vitais: a inteno tica dos
projetos de jovens estudantes de escola pblica de So
Paulo
Daniela Haertel Hurtado
I
Frequentemente escutamos dizer no campo do senso comum que o jovem no sabe o que quer da
vida. Isso equivale a dizer que o jovem no tem um projeto para a sua vida, ou ainda que o jovem
no capaz de assumir o protagonismo da sua prpria vida. Entretanto, como todo conhecimento
proveniente do senso comum, fundamental buscar repostas atravs do conhecimento cientfico.
Primeiramente, necessrio ressalvar que existem poucas pesquisas e trabalhos cientficos no
Brasil que se dedicam a esclarecer o que vem a ser um projeto de vida do ponto de vista terico,
especialmente no que diz respeito a sua importncia para o desenvolvimento do sujeito jovem,
salvo algumas excees (ARAJO, 2012; PTARO, 2011; KLEIN, 2011). Entretanto, existem
variados artigos e trabalhos cientficos que apontam o projeto de vida como uma possibilidade
para superar problemas diversos entre os jovens, no sentido de se superar vulnerabilidades.
No presente artigo, entendemos que o projeto de vida tem uma importncia fundamental no
desenvolvimento humano, especialmente do jovem, visto que a juventude um perodo do ciclo
vital em que o sujeito busca um comprometimento com papis sociais, procurando compreender o
seu papel no mundo e na sociedade em que vive. necessrio entender os jovens como sujeitos,
que, como tais:
[...] amam, sofrem, divertem-se, pensam a respeito de suas condies e de suas experincias
de vida, posicionam-se, possuem desejos e propostas de melhoria de vida. Acreditamos que
nesse processo que cada um deles vai se construindo e sendo construdo como sujeito: um ser
singular que se apropria do social, transformado em representaes, aspiraes e prticas, que
interpreta e d sentido ao seu mundo e s relaes que mantm (DAYRELL, 2008, p. 160-
161).
na juventude que o sujeito jovem toma contato com suas caractersticas, habilidades e
potencialidades de modo mais profundo, podendo traar trajetrias de vida coerentes com suas
aptides e anseios (ERIKSON, 1976). Entretanto, infelizmente, raramente os jovens so exortados
a pensar a respeito de seus projetos e de suas potencialidades nas diversas instituies por onde
transita.
Entendemos que comprometer-se com um projeto de vida coerente com os prprios valores
corresponde a assumir um posicionamento diante do futuro, diante da prpria vida e diante da
sociedade e representa um dos aspectos da formao para a tica e cidadania no campo educativo
(HURTADO, 2012).
Neste cenrio, a escola uma das instituies que poderiam auxiliar o jovem a visualizar e se
comprometer com um projeto de vida coerente com suas habilidades, potencialidades e interesses.
Afinal, se funo da escola a transmisso dos conhecimentos historicamente acumulados, no se
pode negligenciar o seu papel na formao tica e para a cidadania (ARAJO, 2003).
Projetos de vida e projetos vitais na juventude
Admitimos neste trabalho que o projeto de vida corresponde a um objetivo de vida de longo prazo
orientado para o futuro e significativo para o sujeito que pode motivar e conferir sentido
existncia do sujeito (BRONK, 2010; MARIANO; SAVAGE, 2009). Em resumo, um projeto de
vida um projeto que o sujeito elabora pensando em seu futuro.
Damon e seus colaboradores (DAMON; MENON; BRONK, 2003; DAMON 2003; DAMON
2009a; DAMON 2009b), entretanto, transcendem esta definio defendendo que um projeto de vida
no apenas um projeto idealizado para o futuro, mas refere-se a "[...] uma inteno estvel e
generalizada no sentido de alcanar algo que ao mesmo tempo significativo para o eu e gera
consequncias no mundo alm do eu" (DAMON, 2003, p. 121).
Analisando-se a definio deste autor, verifica-se que ela possui algumas particularidades e
transcende o significado que se atribui comumente a um projeto de vida. O autor est se referindo a
um projeto que significativo para o sujeito, e, portanto para o seu sistema de valores. Por ser um
projeto significativo, espera-se que o sujeito esteja engajado algum tempo para concretizar esta
meta, conferindo estabilidade ao seu intento. A caracterstica de generalizao deste projeto
decorre do fato deste projeto ser significativo para o sujeito, fazendo com que ele esteja
mobilizado para buscar suas metas e concretiza-las, influenciando os demais aspectos de sua vida.
Por fim, este um projeto de significado pessoal e transcendente porque representa uma
preocupao com aspectos do mundo que transcendem a satisfao da prpria individualidade,
visando contribuir com aspectos do mundo externo. Para Damon (2009), fazer diferena no mundo
mediante realizaes significativas uma busca importante no desenvolvimento do jovem.
Considerando as particularidades do conceito criado por Damon (2003; 2009), Arajo considera
este tipo de projeto como um projeto vital,
1
pois necessrio qualifica-lo, esclarecendo que ele faz
parte do centro de interesses de um sujeito, sendo constituinte da sua prpria identidade (ARAJO,
2009). O projeto ao qual nos referimos um projeto que vital, essencial e constituinte da
identidade do sujeito, porque se refere a um objetivo de vida que surge do seu sistema de crenas e
valores, daquilo que ele elege como essencial na sua existncia (ARAJO, 2009). O projeto vital
tem essa caracterstica de centralidade, essencialidade, que motiva, d sentido e direciona a vida
dos sujeitos:
Se de forma intencional e dialtica os projetos vitais e as finalidades da vida das pessoas
atendem a um duplo objetivo o de buscar simultaneamente a felicidade individual e a
coletiva , baseiam-se em princpios de tica (ARAJO, 2009, p. 14).
Assim, o projeto vital um conceito que est fortemente embasado na psicologia moral e que
corresponde a um projeto relacionado busca pela realizao das potencialidades do sujeito tendo
em vista os valores que so centrais na sua existncia.
Em especial, quando este projeto possui intenes ticas, chamamos este projeto de projeto vital
tico
2
. Um projeto vital tico surge do reconhecimento de si e da prpria potencialidade,
conduzindo o sujeito a um posicionamento tico diante do seu conhecimento, da sua vida e do
mundo em que vive.
Entendemos que um projeto de vida fundamental para dar sentido existncia, para auxiliar o
sujeito a assumir um posicionamento diante da sua vida e diante do mundo. Entretanto,
compreendemos que um projeto fundamentado nos valores e crenas centrais na identidade do
sujeito o aproxima da concretizao de suas potencialidades, habilidades e talentos.
necessrio reconhecer, entretanto, que nem a escolha e nem a realizao de um projeto vital
uma tarefa simples. Segundo o autor, duas condies so necessrias para que o jovem encontre um
projeto vital preciso que o jovem reconhea quais so os valores e crenas centrais na sua
identidade e que ele receba apoio para que consiga buscar a concretizao de seu projeto vital: "
[...] quando duas condies se aplicam o movimento progressivo em direo a um projeto vital
satisfatrio e uma estrutura de apoio social compatvel com esse esforo tudo indica que o jovem
ser bem sucedido" (DAMON, 2009a, p. 173).
A primeira destas condies pode ser traduzida com as seguintes palavras de Damon (2009a, p.
173):
Os jovens devem descobrir seus projetos vitais pessoais, com base em seus interesses e
crenas. Ainda assim, suas descobertas so guiadas por outras pessoas, e os projetos vitais
que eles descobrem so inevitavelmente formatados pelos valores que encontram na cultura
em torno deles.
Entende-se que para que o jovem possa eleger um projeto vital necessrio que ele reconhea
quais so os valores centrais na sua existncia. O ideal que o jovem eleja um projeto vital
baseando-se nos valores que so fundamentais na sua existncia e, para isto, importante que ele
conhea quais so eles. Mas tambm necessrio que o jovem reconhea quais so os esforos
necessrios para a concretizao de seu projeto:
O projeto vital um fenmeno profundamente pessoal como inevitavelmente social. fruto da
reflexo interna, ainda que tambm seja resultado da explorao externa. Quando um projeto
vital est totalmente formado, reflete tanto aspiraes genunas do eu quanto necessidades
prticas alm do eu (DAMON, 2009a, p. 173).
Damon (2009a) defende a importncia de se criar estratgias no sentido de auxiliar, principalmente
o jovem, a desenvolver projetos que sejam realmente significativos para a prpria identidade. Para
o autor, a famlia, a escola, a religio e a comunidade podem auxiliar o jovem a visualizar um
projeto vital.
Damon (2009) acredita que fundamental auxiliar o jovem a responder questes como "Por qu?
Por que estou fazendo isto? Por que isso importante? Por que isso importante para mim e para
o mundo? Por que me esforo para alcanar este objetivo?" (2009, p. 54, grifo do autor). Na
perspectiva deste autor, tais questionamentos podem auxiliar o jovem a adquirir um posicionamento
diante do conhecimento que adquire, diante de sua vida e diante da sociedade (DAMON, 2009).
Em suma, para o autor, estas perguntas podem conduzir o jovem a se comprometer com um projeto
de vida, ou melhor, um projeto baseado nos valores centrais para a sua identidade, que possa se
traduzir em benefcios para a sociedade.
Os projetos vitais ticos na escola
funo da escola transmitir os saberes historicamente acumulados e promover a formao tica e
para a cidadania (ARAJO, 2003). Entendemos que auxiliar o sujeito a assumir um
posicionamento tico diante do seu futuro, da sua vida e da sociedade um aspecto importante da
formao tica do sujeito jovem.
Um projeto vital com finalidades ticas envolve o exerccio pleno da cidadania, na medida em que
confere um duplo sentido tico vida do sujeito: diante de si prprio e diante da sociedade. A
escola uma destas instituies onde possvel auxiliar o jovem a desenvolver e engajar-se com
um projeto que seja vital, essencial para o seu sistema de crenas e valores, auxiliando-o a assumir
um posicionamento diante do conhecimento que adquire, diante da sua vida e diante da sociedade.
No entanto, sabe-se que:
A maioria das escolas de ensino mdio boa na formao de habilidades bsicas e tem se
aperfeioado nessa tarefa nos ltimos anos. As faculdades so boas para apresentar aos
jovens um mundo fantstico de ideias e culturas diferentes. Tudo enriquece a vida pessoal e
intelectual dos estudantes de forma incomensurvel. Mas, quando se trata de guia-los em
direo a caminhos futuros que eles julgaro gratificantes e significativos, nossas escolas
deixam a desejar. Os estudantes aprendem uma miscelnea de conhecimentos que acreditam
ser de pouca utilidade prtica; e, de tempos em tempos, algum em uma reunio escolar os
exorta a sair e fazer coisas importantes para o mundo. Mas no que diz respeito a estabelecer
uma conexo entre os dois ou seja, mostrar aos estudantes por que e como uma frmula
matemtica ou uma lio de histria pode ser importante para algum projeto vital que eles
queiram perseguir , as escolas geralmente deixam muito a desejar (DAMON, 2009a, p. 21).
Diante destas reflexes constatamos que algo fundamental tem sido negligenciado no ensino
educativo das escolas: o estudante no compreende o sentido de aprender os contedos ensinados
na escola diante da sua realidade cotidiana e diante da sua vida. A instituio escolar falha ao no
apresentar para o estudante a relao entre aquilo que se aprende na escola e a realidade do jovem
(DAMON, 2009a), bem como a importncia da transmisso dos saberes historicamente acumulados
diante do seu futuro, da sua vida e da sociedade.
Infelizmente, existe um grande descompasso entre aquilo que os sujeitos jovens aprendem na escola
e o que realmente iro utilizar em sua vida futura. Os jovens estudantes so levados a decorar fatos,
datas e frmulas que nada acrescentam a suas vidas, ao modo como querem viv-las e no so
levados a refletir a respeito de sua funo como cidados na sociedade em que vivem. Existe uma
grande desconexo entre as atividades escolares e as aspiraes futuras, tornando difcil para o
jovem encontrar significado pessoal nos seus estudos e, o que pior, visualizar um projeto vital
coerente com seu sistema de crenas e valores (DAMON, 2009a; YEAGER; BUNDICK, 2009).
Para formar sujeitos ticos que reconheam o seu papel diante do prprio desenvolvimento e diante
da sociedade, to importante quanto o ensino dos contedos das disciplinas a formao tica,
auxiliando os sujeitos a posicionarem-se diante do conhecimento que adquirem, diante de si
prprios e diante da sociedade. Para isto necessrio auxiliar os jovens estudantes a engajar-se na
comunidade e a engajar-se com um projeto vital.
Na opinio de Damon (2009a), o projeto vital tico deveria estar por trs de todo exerccio
acadmico, e, neste sentido, a escola pode ajudar o jovem a desenvolver um projeto vital, a
perceber o significado mais profundo dos prprios esforos. A este respeito, o autor afirma que:
Se as escolas quiserem cumprir seu papel de preparar seus estudantes para participar por
inteiro da sociedade, deve tambm ensin-los a se engajar em suas comunidades como
cidados ativos, e tambm a atuar em uma democracia (DAMON, 2009a, p. 185).
A partir destas consideraes, entendemos que fundamental que exista uma formao tica, uma
formao para o pleno exerccio como cidado e que a abordagem destes contedos no sistema
educativo uma destas possibilidades. Acreditamos que algumas aes podem auxiliar o estudante
jovem a identificar e se comprometer com um projeto coerente com seu sistema de valores e com
as suas habilidades e capacidades, tais como auxiliar o estudante jovem a compreender a
finalidade do contedo que se aprende na escola, a visualizar a relao entre o que aprendem na
escola e na sua realidade diria, a reconhecer suas habilidades e potencialidades.
Em suma, a educao escolar deveria auxiliar o sujeito jovem a compreender a finalidade dos
contedos que aprende para si prprio e para a sociedade. Deveria igualmente auxiliar o jovem a
reconhecer os seus conhecimentos, talentos e habilidades para criar um projeto vital coerente com
seus valores e crenas.
Diante destas reflexes nos propusemos a compreender a presena de projetos de vida e projetos
vitais entre jovens estudantes de escolas pblicas em uma regio da cidade de So Paulo.
Plano de investigao
A presente pesquisa foi realizada com noventa estudantes do 1 ano do Ensino Mdio de uma
escola pblica estadual do bairro Jardim Nomia, na Zona Leste da cidade de So Paulo, com o
intuito de identificar a presena de projetos de vida e projetos vitais ticos entre jovens estudantes
em condio de vulnerabilidade social.
Diante deste objetivo, delineou-se o seguinte problema de pesquisa: Quais so os projetos de vida
e projetos vitais ticos dos jovens estudantes de Ensino Mdio de instituio pblica do estado
de So Paulo com idade entre 16 e 18 anos em condio de vulnerabilidade social?
Para atender aos objetivos desta investigao, os dados foram coletados mediante a aplicao de
um Questionrio sobre projetos de vida, que pode ser verificado abaixo:
1. Voc tem um projeto de vida? Qual?
2. Voc acredita que seu projeto de vida pode beneficiar algum alm de voc? Quem e
como?
3. Voc acha que voc ter este projeto de vida para o resto da vida? Por qu?
Acredita-se que a anlise em conjunto das respostas dos jovens estudantes s perguntas acima
permite avaliar a presena do projeto de vida ou do projeto vital nos participantes da pesquisa.
Para diferenciar os projetos de vida em relao aos projetos vitais ticos utilizou-se o referencial
terico adotado neste estudo, considerando-se que o projeto vital tico implica na presena de um
projeto com finalidade tica, que seja estvel e influencie os demais aspectos da existncia do
sujeito.
A pesquisa foi realizada em escola pblica em funo da facilidade de encontrar uma quantidade
maior de jovens reunidos num mesmo espao institucional, fato que facilita a administrao da
coleta dos dados. Ademais, necessrio observar que a escola configura-se atualmente como uma
das instituies mais presentes na vida dos jovens, podendo representar uma das possveis
instituies que podem auxiliar o jovem a refletir a respeito do seu futuro e dos projetos para seu
futuro.
Optou-se por realizar a pesquisa com jovens com idade entre 16 e 18 anos, estudantes do 1 ano do
Ensino Mdio com o intuito de evitar que a proximidade do vestibular pudesse influenciar a
resposta dos jovens com relao aos seus projetos de vida ou projetos vitais.
Apresentao e anlise dos resultados
A seguir demonstramos as categorias utilizadas para analisar as respostas dos noventa jovens
estudantes que responderam ao Questionrio sobre Projetos de vida, seguidas de alguns exemplos
de respostas.
A) Jovens sem projetos e objetivos de vida definidos
Nesta categoria esto os sujeitos jovens que ainda no identificaram ou definiram um projeto ou
objetivo de longo prazo significativo para a vida. Pode-se considerar que estes sujeitos tm
interesses, metas e projetos de curto prazo, mas, de acordo com o referencial terico aqui adotado,
no possuam um projeto para o seu futuro at o momento em que a pesquisa foi realizada. Entre os
jovens que ainda no possuam um projeto de vida definido podemos citar os seguintes exemplos:
Exemplo 1:
1) Voc tem um projeto de vida? Qual?
R: Ainda estou pensando como fazer isto um dia.
2) Voc acredita que seu projeto de vida pode beneficiar algum alm de voc? Quem e
como?
R: Sim. Eu e minha famlia trabalhando.
3) Voc acha que voc ter este projeto de vida para o resto da vida? Por qu?
R: Sim. Eu acredito que sim, se no houver imprevistos em minha vida.
Exemplo 2:
R: No, ainda no pensei no meu futuro.
como?
R: Depende, se eu tiver um futuro pronto sim, ajudar com o lado financeiro.
R: No sei, tento vrias ideias e no mantenho muito minha palavra.
Exemplo 3:
Tenho sonhos, tenho vontades.
como?
Sim, meus queridos ao meu redor trazendo a felicidade.
Acho que no, que morre sonhos e nascem outros e a vontade de execut-lo.
B) Jovens com projetos de vida
Considera-se que o sujeito com projeto de vida possui um objetivo de longo prazo para o seu
futuro que pode dar sentido sua vida (BRONK, 2010; MARIANO; SAVAGE, 2009). Estes
projetos podem ter variadas motivaes, manifestando anseios, desejos ou necessidades. So
projetos que podem dar sentido vida do sujeito, mas no implicam em um comprometimento ativo
em auxiliar outras pessoas mediante a concretizao do projeto. Isto no quer dizer,
necessariamente, que as metas do sujeito tenham objetivos individualistas, pode ser que alguns
sujeitos tenham dificuldade de perceber se e como seu projeto pode beneficiar algum alm deles
prprios. Foram consideradas nesta categoria as respostas de jovens com projetos para o seu futuro
que no manifestaram um firme comprometimento com a possibilidade de auxiliar o mundo externo,
entendido como a famlia, comunidade ou sociedade e que no demonstraram um firme
comprometimento com a possibilidade de manter este projeto por algum tempo durante a vida.
Abaixo seguem-se alguns exemplos:
Exemplo 1:
Sim. Gostaria de ser recepcionista de aeroporto ou aeromoa.
como?
No sei, mas acho que sim, s que no sei explicar escrevendo.
Eu acho que nem tudo ns conseguimos para o resto da vida.
Exemplo 2:
R: Ser bem sucedido na vida.
como?
R: Se eu tiver um projeto de vida bom, quem estiver ao meu redor ir querer fazer
igual como um incentivo.
R: Acho que no porque a vida no feita de planos, mas sim de surpresas.
Exemplo 3:
Tenho que terminar os estudos para ser e ter algo na vida.
como?
Sim eu acho que muitas outras pessoas, como eu no sei, mas vou.
Acho. Se eu continuar a querer minha vida melhor eu acho que terei sim este projeto
pelo resto de minha vida.
C) Jovens com projetos de vida ticos
Considera-se que o sujeito com projetos de vida ticos possui um objetivo de longo prazo que
pode dar sentido sua vida que transcende a satisfao dos prprios anseios, desejos e
necessidades e visa alguma contribuio no mundo externo (BUNDICK, 2009). A realizao deste
projeto de vida implica em consequncias no mundo externo, geralmente no sentido de realizar
alguma contribuio na sociedade, na comunidade ou ainda, na famlia. Damon (2009a) afirma que
geralmente os jovens comprometem-se com um projeto por acreditar que ele poder fazer diferena
no mundo. Foram consideradas nesta categoria as respostas que apresentavam projetos que
visavam realizar contribuies na famlia, comunidade e sociedade e que no demonstraram com
especificidade como pretendiam auxiliar o prximo mediante a realizao de seu projeto e/ou no
demonstraram um firme comprometimento com a possibilidade de manter este projeto por algum
tempo durante a vida. Abaixo alguns exemplos so apresentados:
Exemplo 1:
Estudar para ser algum no futuro.
como?
Minha famlia.
No sei, nada para sempre ento no sei.
Exemplo 2:
Sim, ser msico.
como?
Sim, minha famlia ganhando dinheiro.
No, pois no sabemos o dia de amanh.
Exemplo 3:
Estudar e fazer o que gosto. Me formar, trabalhar e ser algum na vida.
como?
Minha famlia, porque irei ajudar sempre no que precisar.
Acho que sim. Porque o que eu realmente quero pra mim.
D) Projetos vitais ticos
Os projetos vitais ticos so projetos significativos para o sistema de crenas do sujeito e cuja
finalidade realizar uma consequncia positiva no mundo externo. Damon (2009a) acredita que a
maior parte dos jovens possui um desejo de fazer diferena no mundo mediante a realizao de
suas habilidades, talentos e capacidades. Por ser um projeto significativo para a vida do sujeito,
este considera a perspectiva de estar engajado na busca e realizao desta meta durante um
determinado perodo de tempo, o que confere certa estabilidade ao projeto vital. Dentro desta
categoria, a maior parte dos sujeitos acredita que seu projeto poder beneficiar a comunidade ou a
sociedade mediante as aes do sujeito e considera a perspectiva de longo prazo destas
realizaes. Foram consideradas nesta categoria as respostas que apresentavam projetos que
visavam realizar contribuies na famlia, comunidade e sociedade e que demonstraram com
especificidade como pretendiam auxiliar o prximo mediante a realizao de seu projeto, tendo
demonstrado tambm um firme comprometimento com a possibilidade de manter este projeto por
algum tempo durante a vida. Abaixo podem ser visualizados alguns exemplos:
Exemplo 1:
R: Sim. Estudar e ser uma professora de dana.
como?
R: Sim. Os alunos, pois aprendero o que eu sei e vou passar para eles.
R: Sim, porque uma coisa que gosto muito de fazer, danar.
Exemplo 2:
R: Sim. Quero fazer faculdade de fisioterapia e trabalhar o quanto preciso para
conseguir o que quero.
como?
R: Sim. Eu pretendo ajudar aqueles que mais precisam fazendo tambm uma faculdade
de enfermagem.
R: Se eu me esforar, eu acredito que sim, mas o importante eu gostar realmente do
que eu vou fazer.
Exemplo 3:
Sim, ser um tcnico e profissional na informtica.
como?
Sim. Todos. Facilitando a eles a presena da informtica.
Sim, sempre vou querer melhorar o meu projeto.
Abaixo apresentamos a tabela com os dados a respeito da quantidade de sujeitos em cada categoria
de projeto de vida, em ordem decrescente:
Tabela de Categoria de Projeto de vida
Categoria de Projeto de vida % N
Sem projetos de vida 12 11
Projetos de vida 23 21
Projetos de vida ticos 58 52
Projetos vitais ticos 7 6
Total 88 90
O grfico demonstrativo pode ser visualizado a seguir:
Grfico de categorias de Projeto de vida
Diante destes dados possvel verificar que:
88% dos jovens participantes da pesquisa possua algum projeto para a sua vida, somando-
se jovens com projetos de vida, jovens com projetos de vida ticos e jovens com projetos
vitais ticos;
A dimenso tica do projeto de vida representa uma dimenso importante do projeto de vida
entre os jovens estudantes que participaram da pesquisa, visto que 65% referiu-se a projetos
com uma perspectiva tica, somando-se jovens com projetos de vida ticos e jovens com
projetos vitais ticos.
58% dos jovens apresentaram projetos de vida ticos, ou seja, projetos que visavam realizar
alguma contribuio no mundo externo, mas que no demonstraram com especificidade e/ou
demonstraram um firme comprometimento com a possibilidade de manter este projeto por
algum tempo durante a vida
23% dos jovens manifestaram um projeto de vida orientado para o futuro, ou seja, projetos
que visavam atender prioritariamente os desejos, anseios e necessidades e no implicavam em
um comprometimento ativo em auxiliar outras pessoas mediante a concretizao do mesmo;
12% dos jovens que participaram da pesquisa ainda no haviam definido um projeto ou
objetivo de longo prazo para as suas vidas;
7% dos jovens apresentaram projetos vitais ticos, ou seja, projetos com finalidade tica
que visavam realizar contribuies na sociedade e comunidade e que demonstraram com
especificidade como pretendiam auxiliar o prximo mediante a realizao de seu projeto e
demonstraram um firme comprometimento com a possibilidade de manter este projeto por
algum tempo durante a vida
3
.
possvel verificar que a maior parte dos jovens estudantes que participaram da pesquisa possua
um projeto de vida (88%) no momento em que a pesquisa foi realizada. Outro ponto importante
levantado por esta pesquisa que a perspectiva tica do projeto de vida um fator entre os jovens
estudantes entrevistados, visto que 65% incluiu em seus projetos a inteno de gerar benefcios no
mundo externo, entendido como a famlia, a comunidade ou a sociedade.
Entretanto, apenas 7% dos jovens tinha projetos vitais ticos, ou seja, projetos que demonstravam
claramente como se pretendia auxiliar o prximo mediante a realizao de seu projeto e um firme
comprometimento com a possibilidade de manter este projeto por algum tempo durante a vida.
Como procurou-se esclarecer anteriormente, considera-se que os sujeitos que podem explicitar
com especificidade o seu projeto de vida e o meio para realiza-lo, bem como manifestar um firme
propsito de estar engajado com a concretizao de seu projeto durante um certo perodo de tempo
em sua vida possui um projeto significativo para o seu sistema de crenas e valores.
O baixo nmero de jovens estudantes com projetos vitais na pesquisa realizada parece confirmar o
fato de que os jovens raramente so levados a pensar a respeito sobre o que realmente importante
na sua vida, seus valores e suas crenas e de quais so os projetos centrais em sua identidade.
Entendemos que os dados desta pesquisa trazem resultados interessantes e relevantes para o campo
da juventude e educao e sugerimos que novas pesquisas possam ser realizadas, com um nmero
maior de sujeitos.
Consideraes finais
Mediante a realizao desta pesquisa foi possvel verificar que no verdade que o jovem no
sabe o que quer da vida (88% dos jovens estudantes tinha um projeto de vida). Mais do que isso,
alm de saber o que querem estes jovens desejam fazer diferena no mundo (65% dos jovens
estudantes possuam um projeto de vida com intenes ticas). Entretanto, boa parte destes jovens
tem dificuldade em especificar como pretende fazer diferena no mundo mediante a realizao de
seu projeto e hesitam em demonstrar um firme comprometimento com a possibilidade de manter
este projeto por algum tempo durante a vida. Tais dados parecem apontar para o fato de que os
jovens sabem pouco a respeito de seus projetos e de como concretiza-los.
De fato, sabemos que raramente os jovens so levados a pensar a respeito de seus projetos nas
diversas instituies em que esto inseridos. Os jovens conhecem pouco sobre si prprios e suas
potencialidades, pois raramente so exortados a pensar nos seus talentos, nas suas capacidades e
nas suas potencialidades. Alm disso, os jovens raramente so levados a pensar a respeito do
conhecimento que adquirem na escola e estabelecer relaes com seus talentos, capacidades e
habilidades. E por fim, raramente os jovens so levados a pensar sobre seus valores, suas
potencialidades e seus projetos de vida.
Infelizmente, parece haver ainda, a predominncia de uma viso negativa do jovem, relacionando a
juventude a problemas sociais como a violncia, a drogadio, a gravidez precoce, ao desinteresse
e apatia. Existe uma dificuldade em se considerar os jovens como sujeitos, em superar a percepo
da juventude como um problema social, acreditando-os como capazes de "[...] formular questes
significativas, de propor aes relevantes, de sustentar uma relao dialgica com outros atores, de
contribuir para a soluo dos problemas sociais, alm de simplesmente sofr-los ou ignor-los"
(ABRAMO, 2007).
Compreender o jovem como um sujeito implica construir uma noo de juventude na perspectiva da
diversidade, desconsiderando critrios rgidos de compreenso e classificao, entendendo-o
como parte de um processo de crescimento mais totalizante, onde o conjunto das experincias
vividas pelos jovens no seu contexto social produz particularidades e singularidades (DAYRELL,
2007).
A escola como uma das instituies que atua com o jovem tem um papel fundamental no
desenvolvimento das suas potencialidades e projetos de vida, auxiliando-o e preparando-o para a
vida mediante a transmisso do conhecimento historicamente acumulado e da formao tica.
Neste sentido, entendemos que a funo educativa da escola aponta duas finalidades fundamentais:
a formao e o desenvolvimento do ser humano (MORIN, 2008).
A educao deve contribuir para a autoformao da pessoa (ensinar a assumir a condio
humana, ensinar a viver) e ensinar como se tornar cidado (MORIN, 2008, p. 65, grifo
nosso).
Se a escola pretende transmitir no apenas os conhecimentos historicamente acumulados, mas
auxiliar o estudante a reconhecer e contextualizar estes conhecimentos diante da sua vida, diante da
sua histria e diante da sociedade, teremos uma escola que favorece o desenvolvimento do ser
humano, a autoformao e o reconhecimento da condio humana. Neste sentido, o trabalho com
projetos de vida no cotidiano escolar parece-nos um caminho promissor.
O projeto vital poderia ser considerado objeto da educao na medida em que se considera que ele
cumpre com a funo de permitir um posicionamento tico do sujeito diante do conhecimento que
adquire ao longo de sua trajetria escolar, da sua prpria vida e diante da sociedade. Um projeto
vital tico representa a possibilidade de se traar diferentes trajetrias de vida e assumir o
protagonismo diante da prpria vida, ensinando o jovem a viver, favorecendo o desenvolvimento
humano e a formao de cidados ticos.
Para o trabalho com os projetos vitais ticos no campo da educao, Damon (2009a; 2009b) sugere
que a educao escolar pode contribuir para que o jovem encontre seu projeto vital auxiliando-o a
contextualizar o contedo aprendido na sua vida e na sociedade, estimulando-o a engajar-se em
atividades significativas para o seu sistema de crenas e valores, e fomentando discusses a
respeito dos conflitos que permeiam as relaes no meio escolar. O envolvimento do jovem em
atividades significativas pode contribuir para que o mesmo encontre um projeto de vida coerente
com o seu prprio sistema de valores, auxiliando positivamente na transio para a vida adulta e
satisfao com a vida.
Por fim, diante destas reflexes, entendemos que uma escola que se dedique a atender a quase
totalidade da populao no deveria centrar-se apenas na transmisso dos conhecimentos
disciplinares, uma vez que deve-se considerar a diversidade dos sujeitos que se pretende formar,
de modo que se permita, independente da condio social, a possibilidade de escolha e de
posicionamento tico diante da vida coerentemente com as crenas e valores de cada sujeito.
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I Mestre pela Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo. danihhurtado@gmail.com
1 O termo utilizado por Damon em ingls purpose, tendo sido traduzido por Arajo (2009) para
projeto vital.
2 O termo utilizado por Damon (2003; 2009) em ingls para projeto vital tico noble purpose.
3 importante observar que nesta pesquisa no foram encontrados jovens com projetos vitais que
no tivessem intenes ticas. Todos os jovens estudantes com projetos que foram considerados
vitais e centrais na identidade dos sujeitos tinham intenes ticas.
NACIONAL DE EDUCAO
Sistema UAB e mecanismos descentralizadores: que
arquitetura poltica essa?
Eliana Pvoas Pereira Estrela Brito
I
Apresentao
Um dos temas recorrentes no campo das polticas pblicas para a educao brasileira diz respeito
ao regime de colaborao, enquanto princpio constitucional capaz de promover prticas
colaborativas entre os entes federados (Unio, Estados/Distrito Federal, Municpios),
possibilitando que a educao institucionalizada, por meio de este regime, contribua decisivamente
para a superao das histricas desigualdades sociais respeitando as diversidades regionais.
Embora, a luta em prol da consolidao de um Sistema Nacional Articulado de Educao,
observando-se os princpios fundamentais da democracia e da autonomia, tivesse feito parte das
conclamaes dos pioneiros da educao nova, em 1932, a verdade que, atravessamos o sculo
XX e a primeira dcada deste sculo, sem que tenhamos conseguido resolver esta problemtica.
certo, no entanto, que no percurso destes ltimos oitenta anos (1932-2012), avanos poltico-
administrativos importantes foram conquistados o que, por um lado, acena para a possibilidade de
que a consecuo das metas e das estratgias educacionais, previstas para os prximos dez anos,
seja realizada em regime de colaborao, tal como prev o Art. 7, do Plano Nacional de Educao
(PNE 2011/2020). Por outro lado, sublinha a importncia de que anlises centradas nas
experincias educacionais nacionais e internacionais, orientadas pela lgica do regime de
colaborao, sejam realizadas.
Inscrito nestas paisagens, o presente artigo focaliza o Sistema Universidade Aberta do Brasil
1

UAB MEC/CAPES criado pelo Decreto n 5.800, de 8 de junho de 2006, que objetiva por meio
da ampliao do acesso educao superior pblica a distncia reduzir as desigualdades de
oferta de ensino superior entre as diferentes regies brasileiras, atribuindo ao regime de
colaborao entre a Unio e os entes federados, o cumprimento das suas finalidades e objetivos
scio-educacionais. (BRASIL, 2006).
Em que pese o fato de que o Sistema UAB encontre-se, especialmente, voltado para o
desenvolvimento da modalidade da Educao a Distncia (EAD), o foco deste artigo se distancia
do conjunto de problemticas levantadas pelas singularidades didtico-pedaggicas que
caracterizam esta modalidade educacional para centrar sua ateno no funcionamento da
maquinaria poltico-administrativa, engendrada por este Sistema, tomando o regime de colaborao
como ponto de referncia.
Para isso, o texto inicia buscando situar a emergncia do Sistema UAB, no conjunto das polticas
para a educao superior brasileira, iniciadas no Governo Lula da Silva (2003-2006 e 2007-2010)
e prosseguidas pela atual gesto federal, enquanto polticas voltadas a potencializar o acesso de
jovens e de adultos ao ensino superior pblico e gratuito, a partir de duas estratgias
complementares: expanso e interiorizao da educao superior.
Na sequncia, o estudo recupera os movimentos polticos iniciais da criao do Sistema UAB, no
mbito do Frum das Estatais pela Educao, com o objetivo de situar o contexto e o processo de
elaborao das bases poltico-administrativas que permitiram que a UAB fosse regida por aes
colaborativas. Logo aps, apresenta-se a problemtica trabalhada pelo artigo e o universo de
abrangncia da pesquisa realizada com vistas a situar o leitor em relao aos desafios e limites
enfrentados pelo texto.
Prosseguindo, analisam-se alguns dos efeitos e das implicaes produzidos pelo regime de
colaborao proposto pela arquitetura poltica do Sistema UAB quando tensionados pelas
realidades municipais estudadas. Para fechar o artigo, apresentam-se notas que no concluem, mas
que abrem novos espaos de discusso e de problematizao frente tarefa de buscarmos, a partir
de prticas colaborativas, a possibilidade de tornarmos a educao protagonista da construo de
um pas mais justo, inclusivo e fraterno.
Polticas pblicas para a educao superior e o Sistema UAB:
situando o tema
Oliveira e Souza (2010) destacam que a compreenso da tenso entre centralizao e
descentralizao e a forma de colaborao ou relacionamento entre a Unio e os demais entes
federados se torna fundamental para o entendimento das polticas educacionais. Partindo desta
lio, e atribuindo ao Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (1932), o estatuto de prtica
instauradora de uma nova discursividade em prol de "um plano geral de educao, de estrutura
orgnica", regido pelo princpio da escola para todos, "escola comum ou nica" podemos dizer
que, nestes ltimos oitenta anos, ns percorremos uma trajetria ziguezagueante marcada pela
incapacidade poltico-administrativa de construirmos um Sistema Nacional de Educao centrado
na superao das desigualdades regionais com o reconhecimento de suas diversidades.
Entre os movimentos de centralizao e de descentralizao sofridos pelas polticas educacionais,
a Carta Magna de 1988, redesenhou a organizao educacional presente na Constituio de 1946,
estruturada pelos sistemas federais e estaduais de ensino, ao atribuir aos municpios prerrogativa
de construrem seus sistemas de ensino sem que haja necessidade, inclusive, da aprovao dos
estados. No entanto, a consolidao deste trip poltico-administrativo, na perspectiva da gesto
democrtica, passa pela possibilidade de que se efetive de forma plena a colaborao recproca
entre os entes federados.
Sobre isto, Cury (2010), por ocasio do Simpsio de Abertura do III Seminrio de Educao
Brasileira Campinas: Cedes, 2011, ao analisar o cruzamento das disposies legais presentes na
Constituio de 1988 e na LDB de 1996, mostra que "a repartio de competncias se
consubstanciou em sistemas de educao que, sob diretrizes e bases nacionais, passariam a compor
um conjunto ordenado entre tais sistemas federal, estaduais, distrital e municipais sob um regime
articulado de cooperao." (CURY, 2011). A sinergia entre as partes, segundo o autor, garante um
sistema articulado.
Neste contexto, a criao do Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB), pelo Decreto 5800, de
08 de junho de 2006, remete ao disposto nos Artigos 80 e 81 da LDB, quando diz que o poder
pblico incentivar o desenvolvimento e a veiculao de programas de ensino a distncia, em
todos os nveis e modalidades de ensino, e de educao continuada (Art.80
2
) e que permitida a
organizao de cursos ou instituies de ensino experimentais, desde que obedecidas as
disposies desta lei (Art.81) (BRASIL, 1996).
Voltado para o desenvolvimento da educao a distncia, com a finalidade de expandir e
interiorizar a oferta do ensino superior, a UAB, ainda que tenha ofertado outras modalidades de
graduao, direcionada, prioritariamente, para a oferta de cursos de licenciatura e de formao
inicial e continuada de professores da educao bsica em parceria com estados e municpios,
atendendo desta forma aos preceitos legais presentes na Constituio Federal e na LDB.
Mesmo que o tema seja tratado com mais profundidade no prximo tpico, cabe aqui frisar que a
UAB, integra o conjunto de polticas pblicas para a educao superior do Governo Lula da Silva
(2003-2006 e 2007-2010), que procedeu a uma reforma universitria orquestrada pelo movimento
de expanso de vagas e de interiorizao do acesso como moeda de troca para que os
investimentos em infraestrutura e em recursos humanos pudessem chegar as IFES.
Neste contexto, se faz importante situar o papel desempenhado pelo Grupo de Trabalho
Interministerial GTI encarregado, a poca, de analisar a situao em que se encontrava a
educao superior brasileira e apresentar um plano de ao visando reestruturao,
desenvolvimento e democratizao das Instituies Federais de Ensino Superior IFES (BRASIL,
Decreto de 20 de outubro de 2003).
O referido Grupo de Trabalho, coordenado pelo Ministrio da Educao e composto por
representantes da Casa Civil da Presidncia da Repblica, da Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica; do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; do Ministrio da Cincia e
Tecnologia e do Ministrio da Fazenda, aps anlise do quadro de distribuio dos alunos do
ensino Superior (Brasil, 2003), trabalhou com a hiptese de que, para atingir os 40% de
universitrios matriculados no setor pblico determinados pelo Plano Nacional de Educao
(2001), seria preciso chegar a 2,4 milhes de vagas no sistema pblico, dos quais a metade no
subsistema federal.
O relatrio apresentado pelo GTI partiu do diagnstico de que o sistema universitrio brasileiro
estava em crise e que o tratamento recomendado passava tanto pela criao de um programa
emergencial de apoio ao ensino superior, especialmente para as universidades federais, como
tambm por uma reforma universitria mais profunda. Embora o documento no diga do que se trate
essa "reforma universitria mais profunda", dois passos foram sugeridos: o primeiro consistiria na
adeso ao Pacto de Educao para o Desenvolvimento Inclusivo, com a garantia de que o MEC
asseguraria um fluxo regular adicional de recursos para aquelas instituies que assumissem a
expanso de vagas e de outras metas a serem definidas em edital. Este passo, como sabemos, sofreu
algumas modificaes conceituais e estruturais, mas cumpriu com o objetivo de ampliao de vagas
para estudantes e, embora no tenha equacionado de forma satisfatria, aumentou o quadro docente
por meio do Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades
Federais REUNI, criado pelo Decreto n 6.096, de 24 de abril de 2007. (BRASIL, 2007).
O segundo passo, dizia respeito educao a distncia. Partiu do pressuposto de que dada as
dimenses continentais de um pas como o nosso, acrescido da expressiva demanda existente, as
universidades, mesmo com a alocao de recursos adicionais, no teriam condies de atendimento
do demandado. O relatrio previa, ento, um quantitativo de 500 mil vagas a serem ofertadas por
meio da EAD, entre 2004 a 2007. Por consequncia, a educao a distncia surge como um
"caminho vivel e necessrio" (BRASIL, 2003).
Antecipando-se das crticas em relao a modalidade da EAD, o relatrio afirma que " urgente
romper com essa cultura conservadora, que serve de suporte para um desinteresse poltico em
promover investimentos pblicos no apoio disseminao do ensino a distncia" (BRASIL, 2003).
Tal precauo, no entanto, no silenciou a crtica contundente sobre esta modalidade de ensino, em
especial quando voltada para a formao de professores, bem como, tambm, no foi capaz de
articular a expanso da oferta de vagas por meio da EAD com a expanso de vagas presenciais,
pactuadas pelas IFES atravs do REUNI.
Nesta direo, mesmo que mantendo objetivos comuns: expanso e interiorizao do acesso ao
ensino superior, o REUNI e a UAB, foram tratados pelo MEC como programas isolados,
planejados, desenvolvidos e gerenciados em secretarias isoladas (SESu e SEED), o que repercutiu
diretamente no mbito das IFES, causando dificuldades de uma gesto compartilhada e
colaborativa entre esses dois programas. A racionalidade poltica dos dois programas seguiu a uma
lgica comum: as instituies decidiam se pactuariam ou no dos objetivos e metas propostos nos
Editais pblicos, respeitando, desta forma, a autonomia universitria. No entanto, a alocao
(adicional) de recursos ficava vinculada a quadros de quantitativos de vagas e de novos cursos
apresentados pelas IFES.
Considerando-se a precariedade de infraestrutura e a escassez de recursos financeiros e humanos
enfrentados pelas universidades federais, no de causar admirao o fato de que todas as IFES
tenham feito adeso ao REUNI. No caso da UAB, tambm no foi muito diferente. O Sistema
conta hoje com um total de 103 Instituies Pblicas de Ensino Superior (IPES), sendo 56
universidades federais, 30 universidades estaduais e 17 institutos federais de educao, cincia e
tecnologia
3
.
Sistema UAB: e prticas de colaborao: tecendo a rede
Sistema UAB: e prticas de colaborao: tecendo a rede
O Frum das Estatais pela Educao, institudo em setembro de 2004, e descrito como um espao
de dilogo e articulao para a promoo da discusso e da busca por aes consensuais frente aos
desafios e oportunidades de articulao de aes conjuntas na rea da educao foi o responsvel
pelas concepes iniciais da UAB. Contava com a coordenao geral do Ministro Chefe da Casa
Civil, a poca, Dilma Rousseff, com a coordenao executiva do ento Ministro de Estado da
Educao, Tarso Genro e a participao efetiva e estratgica das Empresas Estatais brasileiras
(BRASIL, 2004).
Inserido na agenda de reformas estruturais do Governo Lula da Silva, o Frum das Estatais pela
Educao, constituiu sua agenda a partir de quatro grandes eixos considerados estratgicos pelo
MEC. A prioridade foi dada ao eixo: "universidade, pesquisa e inovao" e trabalhada pela a ideia
de que, a criao de uma Universidade Aberta brasileira, pudesse ser configurada a partir de
parcerias entre o governo federal e empresas estatais, por meio de consrcios pblicos, vindo a
propiciar, pelo uso das Tecnologias da Informao e Comunicao (TICs), tanto a capacitao de
servidores pblicos como a oferta de cursos regulares de graduao a distncia para todo o
territrio nacional.
O projeto previa a organizao de regimes de consrcios pblicos entre a Unio, os
Estados/Distrito Federal e os Municpios, com a participao de Universidades Pblicas Federais,
podendo contar tambm com as Universidades Pblicas Estaduais, para ampliar o atendimento de
cursos superiores nos Municpios de todos os Estados da Federao (BRASIL, 2004).
Os consrcios pblicos seguiriam as normatizaes da Lei 11.107, de 6 de abril de 2005, que
faculta a possibilidade de firmar convnios, contratos e acordos de qualquer natureza, receber
auxlios, contribuies e subvenes sociais ou econmicas de outras entidades, inclusive de
fundaes, rgos do governo, em qualquer nvel, federal, estadual ou municipal (BRASIL,2005).
No entanto, em que pese os ideais pr-traados para o Sistema UAB, sua arquitetura poltico-
administrativa foi construda durante o prprio processo de sua institucionalizao, tendo como
primeira medida pblica o lanamento do Edital de Chamada Pblica para Seleo de Polos
Municipais de Apoio Presencial e de Cursos Superiores de Instituies Federais de Ensino
Superior na Modalidade de Educao a Distncia para o "Sistema Universidade Aberta do Brasil
UAB" (EDITAL DE SELEO n. 01/2005-SEED/MEC de 16 de dezembro de 2005). Note-se
aqui que este Edital anterior ao Decreto 5.800, que institui a criao da UAB, e que data de
08/06/2006.
A publicao do referido Edital surpreendeu a grande maioria dos gestores municipais e estaduais,
pois ao serem chamados a apresentarem propostas de polos municipais de apoio presencial para
ensino superior a distncia no tinham a menor ideia do que se tratava o objeto do edital, quanto
mais das responsabilidades que lhes seriam atribudas. Com as IFES, a situao foi um pouco
diferente, mas no menos impactante. Apesar da pouca experincia que a grande maioria das IFES
possua em relao EAD, o aceno de um forte financiamento acrescido dos interesses, por parte
de grupos de professores simpatizantes a EAD, se constituram em elementos encorajadores para
que as adeses fossem feitas.
Grande parte das propostas enviadas ao MEC/SEED, pelos 291 muncipios que tiveram polos
implantados a partir do Edital n. 01/2005 MEC/SEED foi construda no mbito das Secretarias
Municipais de Educao. Estas, movidas pelo ideal de ter educao superior pblica e gratuita em
seus prprios municpios, acabaram por construrem consensos junto s administraes municipais,
as quais, em sua grande maioria, mostravam-se temerosos em aceitar as condies impostas pelo
consrcio, tanto pela falta de recursos oramentrios, quanto pelo fato de que se tratava de um
nvel de ensino, compreendido pelas prefeituras, como exterior as responsabilidades municipais.
A distribuio dos encargos aos municpios fez parte do prprio Edital: as Prefeituras Municipais,
individualmente ou regionalmente organizadas, os Governos Estaduais e o Governo do Distrito
Federal deveriam apresentar propostas de polo de apoio s atividades presenciais atendendo aos
requisitos de infraestrutura fsica e logstica de funcionamento, recursos humanos, viabilidade
econmica, entre outros (BRASIL, Edital n. 01 MEC/SEED, 2005).
A ausncia de espaos de discusso com a participao efetiva dos municpios, estados e distrito
federal no processo de construo da proposta, resultou numa total falta de clareza relativa s
responsabilidades e aos compromissos que seriam assumidos por cada uma das partes integrantes
do Sistema UAB. Decorreu da uma demora bem maior do que a prevista para que os ajustes nos
polos municipais (infraestrutura, logstica e recursos humanos) fossem disponibilizados e,
finalmente, os cursos de graduao pudessem iniciar suas atividades nos polos municipais
parceiros.
Houve, em 2006, o lanamento do segundo chamamento pblico para a seleo de polos municipais
de apoio presencial e oferta de cursos de graduao pelas IPES, por meio do Edital de seleo n.
01/2006SEED/MEC/2006/2007, 14.11.2006 e que resultou na implantao de mais 269 polos
distribudos por todo o territrio nacional.
Cabe aqui uma ressalva: Mesmo que projetada aos moldes do trabalho fabril visando uma
produo em larga escala, o MEC no definiu, nos dois primeiros editais, nem a modalidade de
graduao, nem o modelo de proposta pedaggica a ser ofertada por parte das IPES. O objetivo
maior do governo federal, poca, parece ter sido muito mais o de "minar" a cultura acadmica
das IPES com a entrada da EAD, do que propriamente focar no campo da formao de professores
e/ou na imposio de modelos pedaggicos a serem seguidos pelos projetos de cursos.
Esta estratgia poltica foi importante, pois, numa mesma operao, reduziu as resistncias a EAD
no meio acadmico e cultivou a esperana dos gestores pblicos em ter em seus municpios cursos
de graduao em reas de conhecimento distantes das licenciaturas. Cincias agrrias,
administrao e outros.
A partir de 2009, e seguindo a lgica do reordenamento das polticas de formao de professores
propostas pelo MEC, a UAB passa a fazer parte da estrutura da chamada "nova CAPES
4
" enquanto
lcus articulador das polticas educacionais do governo federal para a formao docente. A
sitiada, o Sistema UAB, cada vez mais, vem concentrando esforos na rea de formao de
professores, admitindo, em outras reas de conhecimentos, preferencialmente, cursos de
especializaes.
Na sequencia, as articulaes (Cursos/IPES/polos municipais), anteriormente realizadas pelo
MEC/SEED, passaram a ser atribuies dos fruns estaduais permanentes de apoio formao
docente, criados, pelo Decreto n 6.755, de 2009, para dar cumprimento aos objetivos da Poltica
Nacional de Formao de Profissionais do Magistrio da Educao Bsica (BRASIL, 2009).
Problematizao
Parte-se do pressuposto que a arquitetura poltico-administrativa configurada pela UAB, busque
atender as reivindicaes a favor da materializao do regime de colaborao presente na
Constituio Federal de 1988, referenciado na LDB Lei 9394/96, tratado no Plano de
Desenvolvimento da Educao (PDE, 2007) e fortemente reivindicado pelas Conferncias
Nacionais (Coneb, 2008; Conae, 2010), e Planos Nacionais de Educao (PNEs 2001/2010 e
2011/2020) como forma de superao das desigualdades regionais e da promoo da cidadania.
Neste sentido, o processo de discusso sobre o regime de colaborao tem centrado seus esforos
na busca por encontrar formas que garantam sua efetividade, a partir da articulao de prticas
colaborativas, materializadas por relaes de reciprocidade entre as trs esferas da administrao
pblica, como modo de acelerar a incluso social de todos com o protagonismo do setor
educacional.
Assim colocado, mesmo tendo cincia do expressivo quadro quantitativo alcanado pelo Sistema
UAB, em pouco mais de 6 anos, contabilizando mais de 140 mil matrculas nos cursos de
licenciatura, 24.207 no bacharelado, cerca de 7 mil no nvel tecnlogo, 66 mil nas especializaes,
21.176 para aperfeioamento e 2.800 no Mestrado Profissional em Matemtica em Rede Nacional
(Profmat).
5
", a questo que aqui se levanta a seguinte: Serve a UAB de modelo de regime de
colaborao capaz de subsidiar o processo de construo de um Sistema Nacional Articulado de
Educao? E mais: O Sistema UAB materializa em sua configurao politico-administrativa o
princpio constitucional do regime de colaborao? Cumpre, tal como previsto pelo Decreto n
5.800/2006, com suas finalidades scio-educativas a partir do regime de colaborao?
Buscar elementos que contribuam para responder as provocaes acima colocadas levou este texto
ao seguinte percurso metodolgico: leitura dos textos legais e reviso de literatura. Anlise de
dados extrados do acompanhamento sistemtico do processo de implantao e consolidao da
UAB, da participao em reunies, seminrios e fruns organizados pelo MEC/UAB, da
participao em atividades de avaliao de polos municipais, de visitas peridicas aos polos,
visitas as secretarias municipais de educao e as prefeituras municipais.
Para a elaborao deste texto foram selecionados, do universo dos 43 polos de apoio presencial,
localizados no Estado Rio Grande do Sul, seis municpios parceiros da UAB. A seleo obedeceu
a trs critrios: entrada na UAB, desde o primeiro edital pblico, terem, no mnimo, dois IPES
ofertando cursos de graduao e volume de registro de dados acumulados em decorrncia da
periodicidade dos acompanhamentos realizados.
UAB: Unio, municpios e IPES que regime esse?
A histria das polticas educacionais brasileiras mostra-nos as dificuldades sentidas em dar
materialidade a prticas de gesto movidas por um tipo de racionalidade poltica que cause
rupturas com a centralizao das relaes de poder aos velhos moldes da soberania.
Neste sentido, o exerccio de relaes de poder descentralizadas, alm de suscitar diferentes
compreenses conceituais, tem sido objeto de problematizaes de diversos estudos, animados
pela possibilidade de encontrar sadas para um tipo de regime de poder que se exera de maneira
democrtica, tomando a participao popular como princpio bsico, respeitando a autonomia, com
o cumprimento das responsabilidades.
Esta rdua tarefa a proposta a ser materializada pelo Regime de Colaborao que, no fundo,
prope um novo regime de poder, ou seja, outra racionalidade poltica para os exerccios de poder
no mbito das administraes pblicas. Nesta direo, o Plano de Desenvolvimento da Educao
(2007, p.10-11), atribui ao Regime de colaborao um imperativo inexorvel, como propsito de:
(...) compartilhar competncias polticas, tcnicas e financeiras para a execuo de programas
de manuteno e desenvolvimento da educao, de forma a concertar a atuao dos entes
federados sem ferir-lhes a autonomia. Esta simples diviso de tarefas, articulada em grandes
eixos (educao bsica, superior, profissional e continuada), com regras transparentes e metas
precisas, passiveis de acompanhamento pblico e controle social, pode pr em marcha um
avano perceptvel e slido (BRASIL, 2007).
Partindo desta compreenso, pode-se, inicialmente, dizer que a UAB ao induzir os municpios, os
estados e o distrito federal a fazerem parte do Sistema, estaria criando estratgias polticas
voltadas efetivao de um regime de colaborao que, embora no estivesse necessariamente
assentado sobre o trip: Unio, estado/distrito federal e municpio, ou mesmo promovendo a mtua
colaborao entre os trs nveis de sistemas educacionais (federal, estadual e municipal), estaria
sim, compartilhando competncias tcnicas e financeiras em prol do desenvolvimento educacional
por meio da oferta da educao superior nos municpios conveniados.
No entanto, pensando no regime de colaborao como dispositivo constitucional, criado na
perspectiva da gesto democrtica, a chamada por Edital, sem, no mnimo, ter contado com a
participao das secretarias municipais e estaduais de educao, no serve como exemplo de
prticas colaborativas movidas por um novo regime de poder.
Planejado e configurado de forma centralizada, o MEC lanou a UAB de paraquedas sobre as
prefeituras produzindo impactos nas comunidades locais. "Ns no sabamos de nada! Fomos
convidados pela universidade para uma reunio que teve por objetivo esclarecer do que se tratava
a UAB e sobre o que deveramos fazer para poder participar e trazer a universidade para o nosso
municpio
6
."
certo, no entanto, que a demanda popular por ensino superior pblico, gratuito e de qualidade se
confirmou junto s comunidades locais, favorecendo, desta forma, o acesso a um universo
expressivo de jovens e de adultos, at ento excludos do ensino superior. Isto facilmente
verificvel pelo quantitativo de matrculas efetivadas e pela expressiva demanda que continua no
sendo atendida em cada um dos municpios parceiros pesquisados.
Mas, o resgate desta divida histrica com a efetiva participao de recursos dos municpios, se
constitui numa forma justa e democrtica de colaborao entre os municpios e a Unio? No
estaramos resgatando uma dvida com a educao superior e assumindo outra com a qualidade da
educao infantil?
Neste sentido, a LDB, ao celebrar o regime de colaborao entre os entes federados, incumbe a
Unio responsabilidade por prestar assistncia tcnica e financeira aos estados, ao distrito
federal e aos municpios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento
prioritrio escolaridade obrigatria, exercendo sua funo redistributiva e supletiva, cabendo aos
municpios, oferecer educao infantil em creches e pr-escolas, e, com prioridade, o ensino
fundamental. Porm, faculta a atuao em outros nveis de ensino somente quando estiverem
atendidas plenamente as necessidades de sua rea de competncia e com recursos acima dos
percentuais mnimos vinculados pela Constituio Federal manuteno e desenvolvimento do
ensino (BRASIL, 1996).
Embora todos os municpios pesquisados estivessem cumprindo regularmente com suas
responsabilidades referentes ao ensino fundamental e a educao infantil, o certo que, por serem,
na maioria, municpios pequenos, com baixa arrecadao de impostos, as consequncias para a
diminuio da qualidade do atendimento prestado nas esferas educacionais de suas competncias
se tornam previsveis. Aqui, vale lembrar que as necessidades impostas pela educao especial na
educao infantil e no ensino fundamental, bem como, a Educao de Jovens e Adultos EJA no
nvel do ensino fundamental, recaem tambm sobre as responsabilidades dos municpios. Sem falar
do piso salarial dos professores que, no Rio Grande do Sul, no vem sendo cumprido a Lei, pelo
argumento da falta de oramento.
Pelo formato de regime de colaborao proposto pela UAB, coube aos municpios, na figura do
prefeito municipal, a assinatura do Termo de Acordo de Cooperao Tcnica, celebrado entre o
MEC/SEED e, posteriormente, MEC/CAPES e as IPES, comprometendo-se, entre outras coisas, a
criar e manter a estrutura fsica, logstica e de recursos humanos necessrios para o funcionamento
do polo, o qual se encontra definido pelo Decreto n 6.303, de 2007, como uma "unidade
operacional, no pas ou no exterior, para o desenvolvimento descentralizado de atividades
pedaggicas e administrativas relativas aos cursos e programas ofertados a distncia" (BRASIL,
2007). Na verdade, o Termo de Acordo de Cooperao Tcnica, acaba por ser o dispositivo legal
que normatiza as competncias e os compromissos do regime de colaborao, no mbito da UAB.
As prticas de colaborao, colocadas como contrapartida aos municpios pela UAB, ao mesmo
tempo em que lhes exigem a aplicao de recursos retirados da pequena receita oramentria, os
colocam no mero lugar de "provedor" das condies de possibilidade para que as polticas do
governo federal possam ser implementadas e desenvolvidas. Deslocam-se, nesta operao, as
responsabilidades da Unio em relao educao superior para o chamado regime de
colaborao movido pela lgica de que, para ter ensino superior no municpio, preciso
"colaborar" ajudando a pagar a conta.
No Rio Grande do Sul, a institucionalizao do Frum Estadual Permanente de Apoio Formao
Docente, criado pelo Decreto n 6.755, de 2009, com a finalidade de organizar, em regime de
colaborao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, a formao inicial e
continuada dos profissionais do magistrio para as redes pblicas da educao bsica. (BRASIL,
2009), sofreu resistncias poltico-partidrias, durante a gesto do Governo Yeda Crusius do
PSDB (2007-2010), o que inviabilizou que o Frum cumprisse com suas finalidades.
Retomado em 2011, com o governo Tarso Genro, o frum estadual no RS, tem muitos obstculos a
enfrentar de modo a se tornar um espao democrtico e representativo das demandas municipais,
com possibilidade de estabelecer polticas articuladas entre os entes federados em prol da
formao docente com qualidade socialmente referendada.
Por outro lado, no se pode deixar de sublinhar a importante e significativa constituio da rede de
docentes da educao bsica, atuantes em escolas pblicas que, por meio de bolsas de pesquisas
pagas pelo MEC, por intermdio da CAPES, atuam como docentes (tutoria, pesquisa e
desenvolvimento de contedos) nos cursos de graduao oferecidos pelo Sistema UAB.
A constituio desta rede de docentes se torna uma das implicaes interessantes da configurao
da UAB, pois acaba por interferir, ainda que de forma indireta, na qualificao da educao bsica
das redes pblicas de ensino atravs da formao continuada de professores que ocorre nestes
processos. Apesar de no haver, nos municpios que constituem o universo deste estudo, aes de
colaborao firmadas entre os sistemas municipais de ensino e as IFES, enquanto representantes do
sistema federal, muitas aes colaborativas vm ocorrendo nestas parcerias e, mesmo que ainda de
forma incipiente, pode-se falar em relaes de reciprocidade.
Outro ponto importante, diz respeito ao empoderamento das administraes municipais em
decorrncia da implantao dos polos. A velha prtica brasileira de gesto personalista,
patrimonialista e clientelista, ainda que no caracterize a totalidade dos municpios pesquisados,
ela persiste e continua viva e forte! Prefeitos fazerem do polo, bandeira de campanha poltico
partidria para as eleies municipais, se tornou prtica corrente nos pleitos eletivos. Os prefeitos
ao se tornarem mantenedores dos polos, os tratam como mais um setor de "suas" administraes:
"Fomos ns que trouxemos a educao superior para c e se no continuarmos no existem certezas
para o futuro do ensino superior no municpio
7
".
Na esteira produzida pelo fortalecimento do poder poltico local, os recursos humanos alocados no
polo sob a responsabilidade municipal foram, em geral, preenchidos por indicaes a partir de
favorecimentos pessoais e/ou partidrios.
Entre as funes administrativas dos polos desempenhadas por servidores pblicos municipais, o
lugar da coordenao do polo adquire uma importncia singular, na medida em que uma funo
gratificada pelo MEC, por intermdio de bolsa CAPES. Embora, a seleo para a ocupao deste
cargo fique por conta de uma deciso colegiada entre as IPES parceiras, a escolha fica
condicionada a um universo de trs currculos pr-selecionados pelas prefeituras.
Como as indicaes municipais so entendidas pelo MEC/CAPES/UAB, como uma prerrogativa
das administraes municipais, na prtica, a funo adquire os contornos de cargos de confiana
dos prefeitos. Assim compreendido, a coordenao dos polos, mesmo que com bolsa paga pelo
MEC, se constituem, na maioria dos municpios, em funes subordinadas a administrao
municipal dependendo delas suas permanncias nos polos.
No Estado do RS, uma frente de resistncias s ingerncias locais, s imposies do
MEC/CAPES/UAB e s exigncias, algumas vezes, arbitrrias das IPES parceiras, vem sendo
construda pelo Frum Independente dos Coordenadores de Polos UAB/RS, criado em 2011, por
iniciativa do coletivo dos coordenadores de polos municipais, com vistas a estabelecer, pelo
dilogo entre as instncias envolvidas no Sistema UAB, prticas colaborativas assentadas na
ampliao da participao das comunidades locais.
importante mencionar dois dispositivos legais, criados pelas prefeituras municipais dos polos
estudados. Trata-se de duas Leis Municipais: uma delas dispe sobre a implantao e vinculao
dos polos junto estrutura administrativa das prefeituras. Com este dispositivo os polos passam a
contar com recursos especficos advindos da receita oramentria municipal. A outra lei institui o
Conselho Colegiado do polo, com funes normativas e deliberativas, garantindo a ampliao da
representao da comunidade local na gesto do polo.
Notas finais
Retomando as questes problematizadas neste texto, a pesquisa realizada mostrou que no se pode
afirmar que a UAB seja configurada como um regime de colaborao tal como proposto pela
Constituio e pela LDB. De fato, no existe uma articulao entre as trs esferas governamentais:
federal, estadual e municipal. Tambm no se pode afirmar que exista uma colaborao mtua
formalizada entre os sistemas de ensino de cada um dos entes federados. O estudo aponta para
prticas colaborativas com relaes de reciprocidade que acontecem de forma espontnea entre as
IPES e os sistemas municipais de ensino.
No entanto, inegvel a contribuio social que vem sendo trazida pela UAB no mbito das
comunidades locais. Sem dvidas, a entrada das universidades pblicas nos cotidianos municipais,
resignificou suas culturas na perspectiva da incluso social pelo exerccio da cidadania.
Desta forma, embora a UAB no efetive ao "p da letra" o regime de colaborao, os ajustes que se
fazem necessrios podem ser revistos no sentido de examinar at que ponto os chamados
consrcios pblicos e os acordos de cooperao tcnica podem vir a servir de ferramentas
operacionais viveis na construo do regime de colaborao mtua entre os entes federados.
Obviamente, estas ferramentas somente sero teis se utilizadas a servio da instaurao de um
novo regime de poder poltico, com capacidade de construir articulaes, sem que ocorram
sobreposies e/ou distores de compromissos e de responsabilidades.
AZEVEDO, F.de [et al.].Manifestos dos pioneiros da Educao Nova (1932) e dos educadores
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MEC. Campinas-SP: Autores Associados, 2009.
I Universidade Federal de Pelotas UFPel. epovoas@ufpel.edu.br
Notas
1 Foge aos propsitos deste artigo travar uma discusso com profundidade acerca da utilizao do
vocbulo "sistema" utilizado para designar a Universidade Aberta do Brasil. Mas, cabe lembrar
que na definio conceitual do termo, o fundamental, como ressalta Bordignon (s/d) ter presente a
delimitao do todo considerado, a abrangncia, o que compreende, do que constitudo um
determinado sistema, sem perder de vista as inter-relaes com o todo maior no qual se insere.
2 Este artigo foi regulamentado pelo Decreto n 5.622, de 19 de dezembro de 2005.
3 Dados obtidos a partir da apresentao feita pelo Diretor de Educao a Distncia
(MEC/CAPES/DED) durante o 6 Frum Nacional de Coordenadores UAB do Sistema UAB,
ocorrido em Braslia, nos dias 7 e 8 de novembro de 2012.
4 A Secretaria de Educao a Distncia (SEED) foi extinta da estrutura organizacional do MEC,
em janeiro de 2011, tendo sido atribuda a "nova CAPES", por meio da Diretoria de Educao a
Distncia (DED/CAPES), a gesto dos assuntos em EAD.
5 Dados obtidos a partir da apresentao feita pelo Diretor de Educao a Distncia
(MEC/CAPES/DED) durante o 6 Frum Nacional de Coordenadores UAB do Sistema UAB,
ocorrido em Braslia, nos dias 7 e 8 de novembro de 2012.
6 Depoimento da Secretria Municipal de Educao de um dos municpios que constituem o
universo deste estudo.
7 Fragmentos extrados do discurso pblico de um dos prefeitos municipais em campanha para a
reeleio.
NACIONAL DE EDUCAO
Autonomia das escolas e participao democrtica
diante das reformas educacionais
Fabio Perboni
I
1 Introduo
O cenrio econmico, poltico e social atual, marcado por fortes embates e disputas, influencia
decisivamente as mudanas em relao oferta educativa, em particular, no papel assumido pelo
Estado na organizao dos sistemas de ensino.
A centralidade que o debate educacional adquiriu nas ltimas dcadas pode ser entendida na
medida em que o conhecimento passa a ser um "objeto de poder". Na perspectiva de Casassus
(1995, p. 23), trata-se de "[...] um tema provido de conflitividade no qual se entrecruzam relaes
de poder, cuja constatao o primeiro passo para entender a necessidade de gerar estratgias de
concertao, para criar consensos nas polticas educativas".
Neste sentido, os dois ltimos sculos foram palco de processos de consensos e disputas em torno
da educao. Casassus (1995) destaca quatro etapas distintas desse processo que, com pequenas
diferenas regionais, comum a toda Amrica Latina. Assim, o sculo XIX representou um perodo
de gesto de alianas polticas em favor da educao pblica que, aos poucos, passou a ser aceita e
implementada. Identifica como segundo momento as trs primeiras dcadas do sculo XX, perodo
marcado pela ampliao dessa aliana com a incorporao de novos atores sociais que passam a
intervir e participar do sistema poltico, consolidando o consenso em torno da educao pblica.
Segue-se, um terceiro momento, caracterizado pelo perodo entre o ps-guerra e a crise econmica
da dcada de 1970, ainda com a permanncia dessa aliana que aos poucos se abala e perde a
unidade. Por fim, o perodo caracterizado pelo esforo para construir uma nova coalizo, que
aponta para fragilidade das polticas educativas, incapazes de manter os objetivos de integrao
social do passado, marcado especialmente pelas reformas da dcada de 1990.
Os esforos empreendidos pela Conferncia Mundial de Educao para Todos (Jomtien, 1990) so
exemplos desse processo de busca por novos consensos em torno da poltica educacional. Podemos
destacar, ainda, encontros especficos da Amrica Latina que tm o mesmo sentido tais como a
Reunio de Ministros de Educao de Amrica Latina e Caribe (PROMEDLAC IV, Quito, 1991), a
Reunio de Ministros de Educao convocada pela CEPAL (Santiago, 1992) e a PROMEDLAC V
(Santiago, 1993). Para Casassus, "[...] tais eventos criam um clima favorvel para estabelecer as
linhas em favor da educao e para conseguir que ela volte a ocupar um lugar privilegiado nas
estratgias de desenvolvimento". (1995, p. 38)
Concordamos com Sanfelice (2011, p. 112), ao destacar que
[...] as teorias nunca so meras teorias, as prticas no so simples prticas e as controvrsias
epistemolgicas esto longe de se constiturem em diletantismo acadmico. Quer dizer, tudo
isso porta densidades de interesses, de objetivos, dentro de certos contextos histricos
especficos.
Nesse contexto de transformaes educacionais que inserimos o presente trabalho, na busca da
compreenso das transformaes atuais do processo educacional que tem implicaes profundas
para a formao da sociedade brasileira e fruto de embates de ideias, teorias e prticas nem
sempre compreendidas por seus executores.
2 As orientaes do BM em consonncia com a pedagogia da
hegemonia
A Amrica Latina, aps a dcada de 1980, vivenciou um processo marcado por intensas reformas
sociais e polticas. Em um curto espao de tempo e, quase que simultaneamente, ocorreu um
profundo processo de mudanas na rea educacional.
Trata-se "[...] de transformar as estruturas bsicas que foram laboriosamente construdas pelos
Estados da regio, desde h quase duzentos anos" (CASASSUS, 1995, p. 6). Para Casassus, a ideia
subjacente a essa transformao a modernizao, que se manifesta para alm dos sistemas
educativos, como um projeto para todos os Estados da Amrica Latina.
[...] a aspirao modernidade e os processo de modernizao aparecem como conceitos
simblicos que tendem a substituir o discurso do desenvolvimento e o da revoluo social, no
seu papel de conceitos orientadores das tarefas do Estado e da sociedade civil numa
perspectiva de transformao das sociedades da regio. (CASASSUS, 1995, p. 6)
Embora o termo modernidade seja polissmico e de difcil compreenso, podemos defini-lo sob
duas tradies principais: primeiro, ligada a aspectos econmicos do processo de desenvolvimento
que marcou o perodo do ps-guerra, notadamente exemplificado pelos EUA com seu modelo de
crescimento econmico, que se torna modelo para os pases da Amrica Latina. Outra forma de
conceber a modernidade tem sua referncia na cultura, tendo como padro a Europa, "[...] nessa
perspectiva, a modernizao tem a ver com um processo de secularizao dos processos sociais, e
a separao, quer dizer, a criao de espaos entre o universo religioso e o universo do poltico".
(CASASSUS, 1995, p. 8)
A Amrica Latina ao mesmo tempo em que se insere neste processo, tambm se diferencia com
certo sentido de frustrao, seja pelos padres econmicos alcanados, seja pelos modelos
culturais. Se, no aspecto econmico mais fcil compreender o papel perifrico da Amrica Latina
na incorporao de tecnologia ao processo produtivo, na questo cultural o processo se
complexifica, sobretudo, na definio do que moderno e do que tradio. Neste aspecto, a
educao adquire um papel de destaque:
Um elemento importante para compreender esta realidade se refere exatamente ao papel a ser
desempenhado pelo Estado na mesma. Assim, "Nesse contexto em particular quando o mundo tende
a se reorganizar de cara ao sculo XXI, se perguntar se efetivamente o Estado deve ou no se
ocupar da educao um interrogante no s legtima mas necessria. (CASASSUS, 1995, p. 51).
Casassus (1995) reafirma esta mudana do papel do Estado, que passa de reprodutor da dominao
de classe, para uma viso do Estado como regulador da acumulao e, sobretudo, dos conflitos no
interior do capitalismo.
Nesta perspectiva, o desenvolvimento da Amrica Latina aparece sistematicamente com um
processo de modernizao lento e desigual, sufocado pelas frustraes que se originam na
dificuldade para articular a racionalidade instrumental prpria da tecno-economia, com a
cultura mestia, mistura de ethos indgena, europeus e africanos, coesos numa cultura
predominantemente sincrtica e catlica. (CASASSUS, 1995, p. 13)
O autor destaca, ainda, quatro reas principais em que se apresentam consensos gerais, ou reas de
disputa em torno das mudanas educativas. Inicialmente, destaca a institucionalidade do sistema,
com esforos de descentralizao em algumas reas e de centralizao em outras, num processo em
que se redefine o papel do Estado em relao educao.
Um segundo aspecto, coloca como prioridade a educao bsica, com certo 'abandono' dos outros
nveis de ensino. No Brasil, a criao do FUNDEF em 1997 foi um exemplo. Em terceiro lugar, o
espao de debate focalizado na qualidade, com variados projetos destinados a melhorar a
qualidade da educao, que vo da criao de mecanismos de medio da qualidade at a criao
de projetos de interveno na escola com interferncia nos currculos, na atuao dos professores,
dentre outros. Por ltimo, a questo do financiamento, que aglutinou esforos para recuperar e
ampliar recursos para a educao.
A lgica da 'pedagogia da hegemonia' tem como referncia a criao deste consenso em torno de
um determinado modelo de Estado e de um modelo especfico de educao.
Ao tratarmos da 'pedagogia da hegemonia' importante destacar que ela se desenvolve para alm
da educao, ou seja, disputa tambm a direo dos aparelhos de Estado no sentido de estabelecer
consensos. Assim, "as igrejas, a maioria das mdias, os sindicatos e inmeras associaes so
instados na mesma tarefa pedaggica de manter o status quo capitalista e burgus" (SANFELICE,
2011, p.113). Na mesma direo, Neves (2005) ressalta que
[...] no pode nem ser Estado mnimo nem Estado mximo, mas sim um Estado 'forte' ou um
Estado 'necessrio'. A renovao do aparelho estatal se daria pela incorporao e
desenvolvimento dos seguintes aspectos: descentralizao administrativa, democratizao,
transparncia, eficincia administrativa, espaos de participao e a funo reguladora dos
riscos sociais, econmicos e ambientais. (NEVES, 2005, p.51)
As reformas da dcada de 1980 marcam a transformao do Estado de Bem-Estar Social, de
produtor de bens e servios para um Estado liberal, coordenador das atividades privadas da
sociedade civil.
Essa mudana exige a disposio da sociedade civil para trabalhar em parceria com o Estado, "o
incentivo auto-organizao por grupos de interesses; o incentivo ao potencial das comunidades na
resoluo de seus prprios problemas; um pacto social para a soluo pacfica dos conflitos".
(NEVES, 2005, p.51).
A 'pedagogia da hegemonia' tem como caractersticas principais o incentivo s solues
individuais e a busca de consenso por meio da democracia representativa. Enfatiza um novo
modelo de cidadania, que desloca as relaes sociais do eixo capital-trabalho, para estimular
novos movimentos que no focam esta explorao tais como o movimento ambiental, os
movimentos tnicos, de gnero, de defesa das crianas, dentre outros.
Em essncia, todos deslocam o imaginrio social do eixo capital-trabalho, para novas questes
assumirem centralidade, como o respeito s diferenas (princpio liberal do indivduo), pela busca
em consolidar "a coeso social, o empreendedorismo e o voluntariado", com o incentivo s
parcerias pblico-privado.
A lgica geral da 'pedagogia da hegemonia' a despolitizao de todos os temas. Assim,
problemas como o desemprego e a pobreza so apresentados como infortnio de ordem pessoal e
no h explicao de ordem macro. Nas escolas, "temas antigos como cidadania,
empreendedorismo, responsabilidade so tratados sob uma abordagem pedaggica que os distancia
do conflito antagnico de construo social" (SANFELICE, 2011, p.116).
A matriz terica e epistemolgica que orienta a 'pedagogia da hegemonia' o liberalismo
travestido de neo. Apresenta-se na prtica pelo gerenciamento das polticas educacionais feitas por
organismos internacionais como o Banco Mundial e a UNESCO.
Para Sanfelice, "Essa pedagogia trata a ordem vigente de forma naturalizada, como se tudo isso
fosse inevitvel". A ps-modernidade chancela esta pedagogia pela "falta de historicidade, na
despolitizao, em no considerar a ideologia que isso carrega" (SANFELICE, 2011, p.118). O
autor destaca tambm que somente uma pedagogia de resistncia, ou as que proponham em agir na
contra hegemonia que podero romper com estes pressupostos.
2.1 As orientaes do Banco Mundial para Organizao Escolar
Embora exista uma produo relevante que trata das influencias dos organismos internacionais
sobre a poltica educacional, ainda existem questes que carecem ser discutidas. Neste sentido,
propomos inicialmente analisar a ao do Banco Mundial como indutor das polticas educacionais
em diferentes pases e, em seguida, fazer uma reflexo sobre os reflexos das polticas mais gerais
sobre o interior das escolas. Sobre isso Coraggio (2009, p. 76) afirma que:
[...] a simultaneidade com que vem sendo empreendidas as reformas educativas nos distintos
pases e a homogeneidade discursiva que as envolvem parecem confirm-la. Ao mesmo
tempo, porm, h sinais de que outros atores tambm esto operando ativamente e so co-
responsveis pelo resultado.
Se existem grandes semelhanas que apontam para um sentido nico, existem, por outro lado,
grandes diferenas que no podem ser desprezadas. Como exemplo, basta compararmos as
polticas educacionais implementadas no Chile, citado como exemplo pelo BM, ou na Bolvia com
nfase na educao indgena bilnge, para termos uma evidencia da diversidade.
Coraggio (2009, p. 110) enftico ao afirmar que no existem evidncias seguras sobre a eficcia
das polticas propostas pelo Banco Mundial.
[...] por trs do aparato tcnico-discursivo economicista existe uma grande ignorncia sobe o
processo educativo e as necessidades futuras de nossas sociedades. (...) Boa parte do que o
BM prope como poltica correta no passa de um conjunto de hipteses que merece ser
vetada em conta, sim, mas no como um conhecimento seguro j comprovado.
Esse ponto no deve reduzir a importncia e influncia das aes do BM e de outros organismos
internacionais, que contribuem e induzem as bases que fundamentam as polticas educativas. Mas, a
compreenso de como so geradas estas polticas e de como so implementadas nas escolas, no
pode ser reduzida a uma frmula simples e mecnica de aplicao de receitas prontas.
Os princpios gerais que orientam as aes do BM no setor educacional foram descritos de forma
contundente por Coraggio
[...] para enquadrar a realidade educativa em seu modelo econmico (...) e poder aplicar-lhes
seus teoremas gerais, o (...) Banco estabeleceu uma correlao (mais do que uma analogia)
entre sistema educativo e sistema de mercado, ente escola e empresa, entre pais e
consumidores de servios, entre relaes pedaggicas e relaes de insumo-produto, entre
aprendizagem e produto, esquecendo aspectos essenciais prprios da realidade educativa
(2009, p. 102).
Partindo desse referencial podemos considerar que dentro da perspectiva do Banco o melhor para
a qualidade dos sistemas educativos deve ser deix-los impregnados de mecanismos de mercado e
de concorrncia em todos os espaos possveis.
Pelo que nos mostram todas as evidencias empricas at o momento, o que est sendo pensado
e implementado na rede pblica so adequaes s tendncias gerais do capitalismo
contemporneo, com especial nfase na reorganizao das funes administrativas e de gesto
da escola [...]. (BRUNO, 2007, p.41)
Podemos, portanto definir em que medida a educao brasileira se organiza em torno da relao
"de mercado" com os alunos, vistos como clientes e as escolas como prestadoras de servio ou
uma concepo oposta que concebe a educao como um direito e o aluno como um sujeito de suas
aprendizagens.
A partir destas indagaes, pertinente refletir sobre qual o papel da participao dos diferentes
segmentos no processo educativo e de gesto das escolas e qual o papel da gesto democrtica
nesse cenrio. Para isso, seria mais adequado investigar at que ponto as orientaes do BM so
implementadas no cotidiano das escolas.
3 Educao escolar democrtica no Brasil
Partimos da constatao de que as reformas educacionais da dcada de 1990 se referenciaram
fortemente no movimento neoliberal, e a chamada nova pedagogia da hegemonia (NEVES, 2005;
SANFELICE, 2011), que trouxeram para a educao conceitos e prticas do gerencialismo
empresarial privado, tema j tratado por vrios autores como aponta Sander (2007, p. 69-70).
[...] enfatizando a eficincia e a produtividade, o planejamento estratgico, a racionalizao
administrativa e a flexibilizao laboral associada contratao por resultados e avaliao
estandartizada de desempenho, a descentralizao, a privatizao e a adoo macia da
tecnologia da informao. Nasce assim, a pedagogia corporativa, que lana mo dos
princpios e mtodos da qualidade total na gesto escolar, em que os professores so
prestadores de servio, as empresas se transformam em clientes da escola e, como tal,
recebem dela os alunos que passaram pelo processo massivo de produo educacional.
Sob a lgica da "modernizao conservadora", a educao tem sido tratada como ferramenta
indispensvel para adequar o pas ao mundo globalizado. Para Silva, sob essa lgica, a educao
tem sido usada
[...] como forma de se apoiar o desenvolvimento da capacidade lgico-abstrata para
decodificar instrues, calcular, programar e gerenciar processos, sem o que uma sociedade
no se adaptaria s contnuas e rpidas inovaes tecnolgicas. A educao torna-se chave
para a adequao dos indivduos ao 'globalizado' mundo dos negcios. (SILVA, 2007, p. 89).
A oposio a esta viso tcnica de racionalizao da educao no nova. Paulo Freire (1996,
p.37), afirmava que "[...] transformar a experincia educativa em puro treinamento tcnico
amesquinhar o que h de fundamentalmente humano no exerccio educativo: o seu carter
formador".
Para Abranches (2006, p. 43-44), a proposio de democratizao da escola no nova no Brasil,
j se encontrava presente desde a dcada de 1920 com os pioneiros da Escola Nova. Trazia, em
seu bojo, "[...] uma proposta educativa explcita de desenvolver na criana os sentimentos
comunitrios que garantiram a vida democrtica, alm da proposta de permitir a colaborao da
famlia na obra da escola".
As reformas realizadas por Loureno Filho em So Paulo e por Fernando de Azevedo no Distrito
Federal, na dcada de 1930, tambm so "apontados por alguns como o marco introdutrio das
Associaes de Pais e Mestres nesse perodo". Posteriormente, na dcada de 1950, foram criados
os rgos de Cooperao Escolar "que determinavam instituies de auxlio escola, congregando
pais e mestres, destinados a gerir a pobreza na escola pblica, atendendo aos alunos necessitados"
(ABRANCHES, 2006, p. 44).
Para Ghanem (2004, p.119), mesmo na dcada de 1960, a proposta de gesto escolar feita pelos
movimentos de educao popular no contemplavam uma perspectiva democratizadora e
participativa. Existia, nesse momento, concepes de que a escola deveria participar da vida da
comunidade em seu entorno, mas no era cogitado o seu contrrio, "[...] fazer da populao
habitante da rea escolar um protagonista reconhecido da reorientao dos servios escolares, o
que obrigaria dividir com esses habitantes o poder de decidir sobre a organizao escolar e suas
atividades" (GHANEM, 2004, p.120).
Contudo, a ideia de democratizao da gesto escolar nos moldes propostos na atualidade um
fenmeno mais recente, que acompanha o processo de redemocratizao do pas, na dcada de
1980.
A aproximao entre educao e democracia se concentra mais na expanso de sua oferta e na
universalizao do acesso, ou seja, trata-se de "[...] uma forma de democratizao baseada na
ampliao da igualdade de direitos. Este significado, muito difundido e bastante arraigado, deve-se
consignao da educao como meio de suprimir privilgios, desde que os servios escolares
alcancem a todos" (Ghanem, 2004, p. 44).
Hora (1994), ao problematizar o conceito de democratizao da educao, ressalta que esta pode
ser entendida em trs aspectos distintos. Num sentido de ampliao do acesso instituio escolar,
um segundo de maior participao dos agentes escolares no processo de tomada de decises na
escola e, por ltimo, a democratizao dos processos pedaggicos. Entendemos que no existe real
democratizao do ensino se estas trs dimenses no estiverem presentes.
Paro (2008) destaca que as medidas de democratizao e de maior participao na escola podem
ser agrupadas em trs tipos: as relacionadas aos mecanismos institucionais de participao; as
relativas a escolha democrtica dos dirigentes escolares; e as que dizem respeito a iniciativas que
estimulem e facilitem o maior envolvimento de alunos, professores e pais nas atividades escolares.
Aps analisar estudos realizados nas trs ltimas dcadas sobre cada uma desses tpicos, Paro
conclui que existem avanos e muitas experincias democratizantes em diferentes pontos do pas.
Entretanto, todas essas medidas "no conseguiram modificar substancialmente a estrutura da escola
pblica bsica, que permanece praticamente idntica que existia h mais de um sculo" (PARO,
2008, p.14).
Sobre a democratizao do ensino, Ghanem (2004, p. 48), alerta que "Esse processo de
crescimento de matrculas escolares tem pouco, s vezes, nenhuma relao com a forma de governo
da escola ou com a orientao seguida em suas prticas". Para o autor, existe uma contradio em
relao noo de 'democratizao do ensino' que abarca tanto o contnuo processo de expanso
das oportunidades educacionais como as prticas democrticas de educao ainda inexistentes.
Vrios aspectos justificam a defesa da gesto democrtica nas escolas, inicialmente a ideia de que
direito da sociedade civil garantir a qualidade do servio prestado pelo Estado. Mas, para alm
da dimenso do controle social, emerge um segundo aspecto mais significativo que o objetivo
prprio da educao. (Garcia; Correa, 2009, p.227)
A gesto escolar, na perspectiva democrtica, se consolidou nas ltimas dcadas como um
paradigma a ser seguido pelas escolas. Assumido pela maioria dos trabalhos acadmicos e pelos
cursos de formao inicial, tambm est consolidada na legislao federal. A Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional (LDB/96) consigna em seu artigo terceiro que o "ensino ser
ministrado com base nos seguintes princpios: VIII gesto democrtica do ensino pblico, na
forma desta lei e da legislao dos sistemas de ensino" (BRASIL, 2010).
No entanto, estas determinaes no tm se mostrado suficientes para a generalizao de prticas
democrticas nas escolas. A "gesto democrtica como princpio orientador da organizao do
trabalho em escolas pblicas transferiu a cada sistema de ensino a responsabilidade de instituir e
legislar" sobre como isso se processa na prtica. Dessa forma, podemos afirmar que "o campo
legal constitudo em torno da democratizao da gesto da escola, ainda que idealmente, induz
autonomia e ao trabalho coletivo". (GARCIA; CORREA, 2009, p. 226).
Diante dessas consideraes cabe analisar o que determina a LDB/1996 sobre o tema da
democratizao do ensino e da autonomia da escola. O artigo 14 da LDB/1996 explicita alguns
parmetros para a participao democrtica, definindo como obrigao dos sistemas de ensino o
estabelecimento de normas da gesto democrtica seguindo dois princpios gerais: "participao
dos profissionais da educao na elaborao do projeto pedaggico da escola; participao das
comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes" (BRASIL, 2010).
De carter mais genrico, esta norma acaba por delegar aos sistemas de ensino a tarefa de
regulamentao que nem sempre ocorre de forma efetiva, participao muitas vezes se restringe a
aspectos burocrticos e de pouca significao.
A gesto democrtica estaria ligada diretamente a ideia de autonomia da escola, embora no nosso
entendimento este seja um requisito indispensvel no suficiente, pois a democratizao envolve
outros aspectos. Entretanto, no possvel pensar em prticas democrticas em uma instituio em
que no h autonomia dos indivduos para tomarem decises. Conforme explicitado por Freire
(2006, p. 127), "participar bem mais do que, em certos fins de semana, 'oferecer' aos pais a
oportunidade de, reparando deterioraes, estragos das escolas, fazer as obrigaes do prprio
Estado".
O artigo 15 da LDB/1996 define como tarefa dos sistemas de ensino assegurar "s unidades
escolares pblicas de educao bsica que os integram progressivos graus de autonomia
pedaggica e administrativa e de gesto financeira, observadas as normas gerais de direito
financeiro pblico" (BRASIL, 2010). A forma como est redigido este artigo d margem a
diferentes aplicaes pelos sistemas de ensino, pois no fica claro quais seriam os setores e o grau
de autonomia a ser atingido, ou qual o prazo para sua efetivao, ficando mais a cargo dos sistemas
de ensino estas definies.
Lima (2002) aponta para a perspectiva de uma micro anlise sobre a efetividade de "modelos
decretados" no cotidiano escolar, apontando que as relaes estabelecidas entre as regras
formais/legais e os atores locais, cria-se uma margem de autonomia relativa. Assim, no interior das
escolas, percebe-se que estas podem "[...] centrar-se mais numas do que noutras, estabelecer
articulaes entre elas, encontrar novas solues criativas, ou mesmo virem a ser extradas,
deduzidas, de aes antecedentes em que foram implicitamente praticadas sem que os atores ento
lhes tivesse atribudo, conscientemente, o estatuto de regras". (LIMA, 2002, p.50).
Cabe questionar: em que medida as prticas democrticas partem das normas centralizadas? Em
que medida os agentes escolares tem margem de autonomia para pratic-las, dentro das condies
objetivas de seu trabalho, ou ao reverso como estes elementos podem obstaculizar as prticas
participativas?
Apontando para a complexidade da questo Lima destaca que,
As mudanas sociais e escolares, sendo influenciadas pelas mudanas ocorridas ao nvel das
decises polticas centrais e dos modelos decretados, no seguem apenas as regras impostas
por estes nem se subordinam necessariamente aos mesmos ritmos e condies. No basta
alterarem as regras formais para mudar as realidades escolares, e estas mudam, com
frequncia, mesmo quando as primeiras se mantm inalteradas (...) so influenciadas por
mltiplos factores, objetivos, interesses, circunstancias, etc. (2002, p. 51)
Para Freire (2006, p. 75), a participao no pode "ser reduzida a uma pura colaborao que
setores populacionais devessem dar administrao pblica". Freire destaca, ainda, que existe
uma concepo autoritria que tutela o sentido de democracia que seria permitido comunidade
escolar. Por isso, que uma compreenso autoritria da participao a reduz, obviamente, a uma
presena concedida s classes populares a certos momentos da administrao. (FREIRE, 2006, p.
75). Se certo que existem mudanas, tambm existem evidncias de que esta 'concepo
autoritria' ligada uma viso da perspectiva tradicional da educao ainda esto presentes na
escola, embora no esteja clara sua intensidade.
Consideramos que um dos aspectos centrais para a permanncia das dificuldades em efetivar os
mecanismos de participao democrtica a prpria concepo que os agentes escolares (gestores
e professores) possuem sobre a escola e seu papel na sociedade, fundamentalmente incompatvel
com a democratizao dos processos pedaggicos e dos processos administrativos.
Esta questo se coloca como uma percepo difusa que carece, ainda, de maior aprofundamento e
comprovao emprica, mas existem pesquisas que embasam esta constatao, conforme
demonstrado por Ghanem (2004).
Nos limites estabelecidos para este texto, procuramos respostas a este questionamento na obra de
Neves (2005) e suas reflexes sobre a 'pedagogia da hegemonia'. Um primeiro ponto a destacar
que o bloco histrico que domina sociedade desde o incio do sculo XX mantm at os dias atuais
suas caractersticas essenciais. As mudanas ocorridas no decorrer deste sculo apontam para o
sentido de compexificao das relaes sociais. Esse processo "ter claramente uma relao direta
com a busca pelas classes dominantes de fazer face ela, visando a superao, tanto nos planos
especificamente nacionais e regionais quanto em nvel mundial". (NEVES, 2005, p.20).
Segundo Gramsci (apud NEVES, 2005, p.21), as formaes sociais capitalistas so um bloco
histrico formado por estruturas e superestruturas, havendo, pois "uma necessria reciprocidade"
entre ambas "reciprocidade que o processo dialtico real".
Entendemos que a concepo de democracia e de participao presente na sociedade tambm
compartilhada pelo ambiente escolar, que, no geral, no cria uma viso contra-hegemnica.
Nas sociedades ocidentais, "a pedagogia da hegemonia passa a se exercer mais sistematicamente
por meio de aes com funo educativa positiva, que se desenvolvem primordialmente na
sociedade civil, nos aparelhos de hegemonia poltica e cultural das classes dominantes, sendo, para
Gramsci, a escola o mais importante deles". (NEVES, 2005, p.27).
Sobre o papel da escola nesse processo, temos que destacar que a escolarizao universal e
obrigatria para todos d nesse espao institucional uma abrangncia que no existe em nenhuma
outra instncia, ao efetivamente abarcar praticamente toda a populao em idade escolar. Nesse
sentido, "torna-se importante instrumento de difuso da pedagogia da hegemonia, ou pedagogia da
conservao, e, concomitantemente, em veculo que limita e emperra a construo e a veiculao
de uma pedagogia da contra-hegemonia". (NEVES, 2005, p.29).
Guiada por pressupostos tericos keynesianos, a pedagogia da hegemonia se desenvolve no
sentido de ampliar os direitos sociais por trabalho, moradia, alimentao sade, educao,
transportes das massas trabalhadoras, com polticas sociais diretamente executadas pelo
aparato governamental, tendo por intuito obter o decisivo consenso da maioria da populao
ao projeto burgus de sociabilidade e aumentar, concomitantemente, a produtividade da fora
de trabalho. (NEVES, 2005, p.30)
Entendemos que a 'pedagogia da hegemonia' no se coaduna com os princpios de participao
democrtica da gesto escolar, defendidos pelos movimentos progressistas. Enquanto a primeira
tem como ponto central a absoro de princpios de participao despolitizada, individualista e
compensatria, a segunda busca a politizao do debate e o envolvimento coletivo com vista
mudana.
Sem podermos ignorar a importncia e a fora impositiva dos modelos decretados e
respectivas regras formais, h que igualmente no ignorar a capacidade estratgica dos actores
escolares e a fora das praticas sociais recorrentes, as tradies e os usos, mas tambm as
capacidades criativas (LIMA, 2002, p.51-52).
A existncia dos fundamentos da 'pedagogia da hegemonia' nas escolas faz com que os espaos de
participao existentes no se constituam em espaos de construo de uma contra-hegemonia, pois
no existe entre os docentes e os gestores esta motivao. Ao contrrio, transformam estes espaos
em instncias burocrticas ou em meros auxiliares das polticas oficiais.
Existe uma pretensa margem de manobra para os sujeitos presentes nas escolas, e consideramos
que concepes sobre ensino e sobre o modelo de escola ideal acabam por interagir com as novas
normas e influenciar fortemente os rumos da organizao escolar em suas diferentes funes.
Nesse sentido, cabe maiores investigaes sobre a relao entre estas normas legais-formais, as
condies de trabalho objetivas dos professores, funcionrios, gestores e tambm a relao da
comunidade de pais e alunos na interao com as concepes de educao e de escola. Temos
convico de que estas concepes tem forte impacto sobre as prticas escolares na sala de aula ou
na gesto, e certamente no so irrelevantes as diferenas entre ideias que se aproxima de um
ensino tradicional, as novas ideias neoliberais e as teorias democratizantes do ensino.
Por isso a efetividade da nova pedagogia da hegemonia se potencializa para alm do papel de
mudar de estruturas, pois influencia fortemente na criao de novas concepes dos sujeitos
escolares, passando pelos professores, alunos e gestores, em uma clara oposio s concepes
que formularam os dispositivos legais que preveem uma escola mais democrtica.
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I FCT/UNESP. Doutorando em Educao pela UNESP de Presidente Prudente, sob orientao do
Prof. Dr. Cristiano A. G. Di Giorgi. Bolsista SEE/SP. fabioperboni@terra.com.br
NACIONAL DE EDUCAO
Gesto da escola pblica na perspectiva democrtica
Glaucilene Sebastiana Nogueira Lima
I
; Maria Llia Imbiriba Sousa Colares
II
Introduo
A histria das lutas na humanidade contra os processos desiguais, a excluso social e a aspirao
educacional, fazem parte no nosso pas. A dimenso histrica pode nos ajudar a compreender as
mudanas que envolvem a sociedade, e consequentemente a educao, em virtude desta construir e
construir-se enquanto sistema que compe a sociedade e a partir de ento possibilitar o
encaminhamento rumo transformao.
A teia entrelaada de polticas pblicas para a educao evidencia que houve uma renovao do
papel gestor do Estado e da legislao da educao nacional, como um novo imperativo para os
conceitos e ressignificaes do homem, do mundo e da sociedade para reorganizar ento o espao e
o contexto educacional.
Nesse contexto a gesto da educao surge como elo entre o possvel e o real recolocando as
questes de qual homem quer formar, qual conhecimento faz-se pertinente, qual espao para a
educao e qual sociedade temos a inteno de planificar para a dimenso humana existir realizada
de forma coletiva na escola.
A gesto da educao vai alm de administrar sistemas ou escolas. Trata-se de um processo
poltico coletivo, que envolve princpios de democracia, de direitos humanos e, prioritariamente, o
conceito de participao, abrangendo as polticas educativas, os sistemas ou redes educacionais e
as instituies de ensino.
O que nos instiga a estarmos abertos a
Examinar a poltica e a gesto da educao a partir de vrios ngulos pelos quais os
intelectuais que nele escrevem vm construo do cenrio poltico nacional com todos os
seus movimentos, avanos e recuos, na complexa trama das relaes sociais (FERREIRA,
2011, p. 10)
Nessa perspectiva que discutimos conceitos de democracia, gesto educacional e gesto
democrtica, tendo como base os estudos de Silva (2009) que realiza uma reviso de literatura
sobre democracia, democratizao da educao e da gesto escolar, Cossio et al (2010) que enfoca
a trajetria de concepes sobre gesto escolar, salientando ressignificaes, Paro (2000) que
trabalha a gesto democrtica na escola pblica, bem como Luck (2011 e 2012) que discute a
gesto educacional e concepes de processos democrticos.
Pretendemos assim esclarecer o que se entende como gesto da educao e aprofundar a noo de
gesto democrtica, refletindo acerca das relaes de poder que permeiam as decises polticas no
campo educacional e suas vinculaes com os contextos polticos e sociais vigentes no Brasil com
nfase a partir dos anos 1980, momento em que se configura a ampliao compreenso sobre o
conceito e as prticas de gesto da educao em uma perspectiva democrtica.
Caminhos percorridos pelo desenvolvimento da democracia
Se fizermos uma anlise histrica podemos verificar indcios de democracia a parte da anlise dos
primeiros agrupamentos humanos e isso pode ser evidenciado pelos estudos realizados por Silva
A histria da humanidade aponta que os seres humanos, nos seus primrdios, viveram em
pequenos grupos, sobrevivendo da caa e demais recursos naturais (coleta de frutos, razes,
etc.), em constante colaborao e com decises coletivas entre os seus membros. (SILVA,
2009, p. 92).
Esse perodo se caracteriza como a forma primitiva da democracia e sistema poltico natural, pois
acontece uma participao espontnea e natural, proporcionada pelas condies de organizao da
sociedade no momento, de forma que os membros sociais se sentiam fazendo parte de todas as
aes identificando e construindo assim uma identidade e vida comum.
Ainda continuando anlises da evoluo desse sistema e sua relao com a democracia percebeu-
se que,
Essas condies foram sendo alteradas quando os seres humanos fixaram-se por longos
perodos em determinados lugares, buscando melhores meios de sobrevivncia (organizao
da agricultura, troca de produtos, etc.), conquistando, ento, espao na sociedade, as diversas
formas de hierarquia e dominao. (SILVA, 2009, p. 92).
A democracia tem suas origens na cultura ocidental, mais especificamente na Grcia. De acordo
com Silva (2009) foram os atenienses que criaram o termo democracia
Seus habitantes elaboraram o ideal democrtico que atingiu o maior desenvolvimento poltico,
sendo a cidadania intrnseca ao indivduo. Foram, provavelmente, os atenienses que criaram o
termo demokratia (demos, o povo, e kratos, governar), significando "governo do povo".
A cidadania era uma questo de participao. (SILVA, 2009, p. 93)
Porm essa participao acontecia de maneira restrita, pois as experincias democrticas nesses
locais demonstravam sempre uma participao em assemblias de forma restrita. Nem todos tinham
direito a participar. Era um sistema democrtico em partes, pois somente homens livres poderiam
participar, excluindo assim, mulheres e escravos, que no tinham participao alguma na
sociedade.
De acordo com Neto (2012), cada grupo de interesse define democracia e democrtico, e na
Revoluo Francesa a democracia est associada liberdade de se obter propriedade. H
momentos em que a democracia vista como liberdade de expresso. Na fala desse autor
"democracia serve a muitos interesses".
Assim como todos os demais aspectos sociais, a democracia tambm sofreu mutaes, havendo
alteraes nos conceitos e prticas, passamos de um processo de democracia direta para uma
democracia representativa, Sendo enfatizado por Silva (2009) que "chegando ao Estado Liberal,
ganhou fora a democracia representativa, em que o processo de tomada de decises acontece
num centro de poder". Nesse momento acontece a questo ideolgica do discurso liberal no uso do
discurso exigido pelo povo como forma de atender as prerrogativas do Estado Liberal, pois a
burguesia se apodera dos valores da democracia, utilizando-se do discurso ideolgico de
igualdade de oportunidades segundo a capacidade individual das pessoas, iniciando um novo
sistema democrtico, em que somente os que tm propriedade participam da escolha dos dirigentes,
e as decises eram tomadas pelas elites proprietrias.
A partir de ento, surgem vrios movimentos que objetivavam a participao, o sufrgio universal,
eleies utilizando-se a burguesia do discurso de que os representantes estariam defendendo os
interesses da nao, atendendo assim os interesses de classe. Esse processo discutido como
possibilitando alguns riscos como surgimento do corporativismo, a defesa de determinado
segmentos sem levar em conta o interesse geral da sociedade; afastamento dos representados dos
processos decisrios; busca de satisfao de interesses materiais. Esses aspectos foram colocados
aqui apenas para nos situarmos, mas no pretendemos aprofundar essa discusso nesse momento.
Enquanto a populao no exerce este controle, o Estado limita-se ao atendimento dos
interesses da minoria que detm o poder econmico e poltico da sociedade, no cumprindo,
de forma adequada, sequer as suas obrigaes com os servios coletivos, tais como a sade, a
educao, a segurana, etc.(SILVA, 2009, p. 97)
Dessa forma, acontece uma falcia e/ou uma falsa democracia, pois a sociedade participa apenas
do momento de eleio dos seus representantes, no havendo nenhum outro tipo de participao na
implementao das leis e nos processos decisrios das aes sociais.
Caminhando nessa perspectiva, verificamos a emergncia de diferentes interpretaes dos termos
democracia e gesto. A questo referente democracia em sua relao com o contexto scio-
econmico se apresenta de maneira divergente, por que a democracia apresentava-se como
bandeira de luta pela ampliao da incluso social e pela redistribuio, enquanto que o
capitalismo no se apresentava favorvel redistribuio, instaurando uma tenso nessa relao, e
conforme nos expes Cossio et al (2010) "no havia muita clareza quanto ao modelo de
democracia a ser assumido como o ideal"
Com relao a isso a autor continua afirmando que
A democracia, ainda em processo de consolidao no Brasil, v-se reorientada pela nova
ordem mundial e, logicamente, a democratizao da educao e da gesto passa por
transformaes. A partir da segunda metade dos anos 1990 a educao sofre uma verdadeira
reforma para atender aos preceitos neoliberais. (COSSIO et al., 2010, p. 329)
E para tanto, ainda continuando a discusso
(...) a diversidade e a intensidade das transformaes em todos os campos da vida em
sociedade, a ideia de democracia precisa ser pensada sob uma nova lgica. Esta nova lgica
no se vincula ao conceito de mercado. (COSSIO et al. ,2010, p. 331)
Pois se no tivermos clareza dessa desvinculao do mercado, o discurso neoliberal acaba por
provocar uma "refuncionalizao" da educao, contribuindo para o aumento da crise do setor
educacional, por meio de dados estatsticos que comprovam o aumento da educao formal, mas
sugestiona ao mesmo tempo, sua ineficincia administrativa, propondo a descentralizao de gesto
voltada para qualidade total.
As lutas em torno da institucionalizao do princpio da gesto
democrtica da educao
Mesmo com reconhecendo que o processo de democratizao e a democracia ganharam nfase e
seu "apogeu" no cenrio nacional a partir de 1980, para entendermos como isso se processou,
iniciaremos nossas reflexes nos reportando a dcada de 1930, prembulos dos movimentos em
torno da democratizao da educao com pioneiros da escola nova, que tinham como objetivo de
luta democratizao da educao e acesso por toda a populao escolaridade bsica.
Em continuidade a esse processo em 1937 a 1945 com Estado Novo acontece a abolio dos
movimentos reivindicatrios no pas. A populao sai de cena e o governo passa a decidir sobre o
ensino. Nesse perodo para o Estado brasileiro, o ensino para todos significava mo-de-obra
qualificada para o progresso do capitalismo no Brasil. No perodo que se configura de e 1945 a
1964, h uma emergncia do discurso da necessidade de redemocratizao de nosso pas,
passando-se a defender a erradicao do analfabetismo como meio da democratizao da cultura.
Nas dcadas de 70 e 80 um momento de efervescncia de lutas dos educadores, num contexto em
que a falta de vagas e o direito educao pblica so questionados pela classe trabalhadora e
impem uma anlise acerca dos motivos da reprovao e do abandono escolar, das condies
precrias das escolas e da limitada profissionalizao do magistrio. As reivindicaes se
pautavam na busca por mais vagas na escola pblica, por novos rumos s prticas administrativas
da educao, principalmente em relao ao autoritarismo burocrtico reinante nas escolas.
Reivindicavam tambm pela melhoria salarial e por melhor qualidade do ensino.
Os movimentos reivindicatrios dos professores favorecem a discusso sobre o modelo
burocrtico e hierrquico de organizao da educao e da escola, propondo a sua superao e
democratizao. Aliado ao movimento pela democratizao do acesso educao pblica surgiu o
movimento pela democratizao institucional, ou seja, a democratizao da gesto das instituies
da sociedade. Nesse contexto que passa a emergir as lutas pela gesto democrtica da educao, da
escola pblica e experincias nesse sentido, tais como as eleies diretas de diretores e a criao
de conselhos escolares. " neste contexto histrico-poltico, de transio do centralismo do
regime autoritrio para a redemocratizao, que a gesto evidenciada na agenda poltica dos
governos". (COSSIO et al., 2010, p. 327)
A influncia desses movimentos proporcionou a introduo e assimilao da gesto democrtica na
Constituio Federal de 1988, presente no texto constitucional no artigo 206.
A Constituio Federal estabeleceu princpios para a educao brasileira, dentre eles:
obrigatoriedade, gratuidade, liberdade, igualdade e gesto democrtica, sendo esses
regulamentados atravs de leis complementares. A partir de ento, a gesto democrtica foi
estatuda como princpio constitucional e, portanto, como categoria de percepo e apreciao
legtima do campo da poltica e da gesto educacional. Abre-se um extenso processo de
institucionalizao da gesto democrtica do ensino pblico, sendo ainda exigida pelos educadores
alm dos preceitos legais a democratizao da sociedade e da escola pblica.
Isso foi inspirar diretamente na obteno de uma garantia legal representada pela incluso do
princpio da gesto democrtica na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB n
9.394/96), que estabelece e regulamenta as diretrizes gerais para a educao e seus respectivos
sistemas de ensino, expressos nos artigos 3, 14 e 56, que em nvel escolar, fundamentava a
institucionalizao das eleies de diretores e dos conselhos escolares, a construo de prticas
curriculares baseadas na democratizao do conhecimento e na incluso da cultura popular. Esse
princpio foi reforado tambm no Plano Nacional de Educao (PNE), Lei 10.172/ 2001. O PNE
trata dos diferentes nveis e modalidades da educao escolar, bem como da gesto, do
financiamento e dos profissionais da educao, traz diagnsticos, diretrizes e metas que devem ser
discutidos, examinados e avaliados, tendo em vista a democratizao da educao em nosso pas.
Todos reafirmando o princpio da democracia e da descentralizao na gesto da educao e da
escola, porm as proposies defendidas foram pautadas nos referenciais gerencialistas advindos
da administrao empresarial da reforma do Estado e, especialmente do Plano de Desenvolvimento
da Escola (PDE-Escola), organizado com questionrios padronizados, prescries uniformes,
resultados quantificados, indiscutveis, por se pautarem em patamares de desempenho, objetivos,
metas, planos de ao, prazos e custos definidos externamente escola, nos governos, nas
secretarias de educao e nos organismos internacionais. O projeto poltico-pedaggico construdo
nas escolas era confundido e substitudo pelo plano de desenvolvimento da escola, com fins de
atendimento a eficincia e eficcia da educao pautada no referencial financeiro e no
participativo como imprime as orientaes das polticas neoliberais para educao.
Alm desse aspecto, alguns embates se travaram em torno da institucionalizao da gesto
democrtica em funo de sua abrangncia, pois conforme citado por (COSSIO et al., 2010, p.
333), Na Constituio Federal de 1988 e na LDB 9394/96, a gesto democrtica prevista como
um dos princpios orientadores da educao brasileira para as instituies pblicas.
Vale ressaltar, que ao mesmo tempo em que parte das reivindicaes dos atores identificados com
a luta democrtica foram incorporada no aparato legal, pouca mudanas so percebidas nas
prticas de gesto das redes educacionais, das escolas e dos espaos de sala de aula, o que revela
um distanciamento entre a proposio e a materializao da democracia.
Atravessada por dissensos, divergncias, resistncias e antagonismos, a institucionalizao da
gesto democrtica como poltica pblica prosseguiu juntamente com outras estratgias. Em 2007,
identificou-se a implantao de um conjunto de programas com referenciais na gesto democrtica,
organizados a partir de processos de formao. (MEC/SEB/DASE/CAFISE, 2007;
MEC/SEB/DASE/DFIGE, 2008) Os programas Programa de Apoio aos Dirigentes Municipais de
Educao Pradime, Programa Nacional de Escola de Gestores da Educao Bsica, Programa
Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares, e Programa Nacional de Capacitao de
Conselheiros Municipais de Educao Pr-Conselho foram organizados como cursos de
capacitao e especializao em parceria com as universidades federais e municpios. As
estratgias utilizadas para a institucionalizao do princpio se apresentaram, nesta fase, como
programas de formao de pessoas, sinais de estruturao de uma cultura de gesto democrtica
nos sistemas de ensino.
notrio que, a incluso do princpio democrtico abriu e garantiu espaos para professores,
estudantes e a comunidade escolar reivindicarem e organizarem experincias de gesto mais
democrticas com processos mais participativos e ampliados de tomada de deciso e fizeram
emergir outras tenses que gravitam em torno de eixos: conselhos escolares e participao,
descentralizao/ centralizao, autonomia, projeto poltico-pedaggico e eleies de diretores.
Entretanto, somente a institucionalizao no garantia de democratizao de fato, pois se torna
necessrio atentar para ideologia impregnada no discurso de apropriao dos apelos sociais em
favor dos preceitos do sistema scio econmico, bem como ao fato de que a lei por si no
garantia de direito efetivo. O "cho" da aplicabilidade dessa lei e os atores envolvidos nesse
processo tem importncia preponderante para que isto se efetive atendo os preceitos implcitos
pelos discursos ou as reivindicaes reais dos movimentos e das necessidades da educao e da
escola.
Uma escola pblica popular e democrtica supe a democratizao de sua gesto, a
democratizao do acesso e uma nova qualidade de ensino, que recoloque a questo da funo
social da escola.
A democratizao da gesto escolar, por sua vez, supe a participao da comunidade em
suas decises, podendo ocorrer atravs de rgos colegiados e instituies auxiliares de
ensino. A participao da comunidade no deve ficar restrita apenas aos processos
administrativos, mas ocorrer nos processos pedaggicos que supem o envolvimento da
comunidade nas questes relacionadas ao ensino. (SILVA, 2009, p. 102)
Sendo assim, a democratizao da gesto escolar um meio para que a escola realize o seu
trabalho oferecendo um ensino de qualidade. A busca de uma nova qualidade que recoloque a
questo da funo social da escola, conforme defende Aguiar (2011) objetiva estender a todos uma
escola diferente da pblica burguesa, propondo uma reviso crtica dos contedos por ela
desenvolvidos.
Vale ressaltar que a implementao da democracia na escola no uma tarefa fcil, pois nos ditos
de Paro (2000) a nossa sociedade, possui uma organizao extremamente autoritria e, orienta-se
na direo oposta da democracia. Como sabemos os determinantes econmicos, sociais, polticos
e culturais mais amplos que agem em favor dessa tendncia, tornando muito difcil toda ao em
sentido contrrio. Entretanto, sabemos tambm que a realidade social est repleta de contradies
que precisam ser aproveitadas como ponto de partida para aes com vistas transformao
social.
Sem a transformao na prtica das pessoas no h sociedade que se transforme de maneira
consistente e duradoura.
Assim, a democracia na escola e/ou nos sistemas ou redes de ensino poder ser construda
pela transformao das relaes de poder em relaes de autoridade partilhada, pela
desfamiliarizao e desnaturalizao do poder dominante, pela desconstruo das relaes
verticais e pela busca de solidariedade, mas, sobretudo, pela ampliao dos espaos de
participao e pelo compromisso poltico com a prtica participativa. (COSSIO et al., 2010,
p. 334)
Deste modo, a participao efetiva da comunidade escolar na gesto educacional pode ser um dos
fatores a contribuir com a transformao tanto da sociedade quanto do sistema de ensino, elevando
a sua qualidade, garantindo o acesso e a permanncia da criana na escola, auxiliando na
efetivao de lutas que visem democratizao poltica e social do pas.
Gesto da educao democrtica no Brasil e suas perspectivas
Como nos reportamos anteriormente, reformulao legal para as bases de uma educao nacional
colocavam a gesto, na dcada de 90, a gerar em sua trajetria histrica, fontes de renovao e ser
a alavanca para uma nova viso de administrao na educao por polticas pblicas de
articulao mais facilitadoras ao processo de modernizao. Simultneo democratizao to
solicitada nos espaos educacionais, a gesto vem acompanhada por uma defesa intensa a um
conceito de gesto participativa, com clareza em suas diretrizes e conceito sobre as lutas em
educao, como uma seara das possibilidades. O que vai explicitar que
A gesto ocorre na medida em que as prticas escolares sejam orientadas por filosofia,
valores, princpios e ideias consistentes, presentes na mente e no corao das pessoas,
determinando o seu modo de ser e de fazer (LUCK, 2012, p. 41)
Conforme o Luck (2011) e Cossio et al ( 2010) a nova viso da administrao rompe com a viso
conservadora e tecnicista da administrao educacional, aos moldes da administrao geral e
passa-se a haver uma questo paradigmtica no uso do termo gesto, com sentido flagrantemente
democratizante, em sintonia com o movimento de democratizao da prpria sociedade. Sendo
vista como "base fundamental para a organizao significativa e estabelecimento de unidade
dos processos educacionais e mobilizao das pessoas voltadas para o desenvolvimento e
melhoria da qualidade do ensino que oferecem" (LUCK, 2011, p.33).
A autora continua esclarecendo que
Gesto Educacional corresponde ao processo de gerir a dinmica do sistema de ensino como
um todo e de coordenao das escolas em especfico (...) compromissado com os princpios
da democracia e com mtodos que organizem e criem condies para um ambiente
educacional autnomo. (LUCK, 2011, p. 35-36)
Partindo para o pressuposto da gesto democrtica
(...) implica no somente pensar os caminhos da gesto escolar, mas refletir sobre os prprios
entraves do exerccio da democracia num pas em que as contradies sociais se acentuam e
permeiam as relaes escolares interferindo no processo de formao de alunos e professores.
(SCHLESENER, 2011, p. 16).
Gesto democrtica da educao, nos termos dos representantes do governo Fernando Henrique
Cardoso/FHC, com a implantao de polticas de controle como o PDE, significava uma gesto em
que a participao da comunidade escolar, se restringia manuteno fsica da escola, s
prestaes de contas, elaborao e preenchimento de formulrios ou sugerindo atividades de
execuo. Pois
Observa-se ser comum a adoo por sistemas de ensino, de polticas de descentralizao, sem
o entendimento das implicaes quando a bidirecionalidade e participao entre o nvel
macro (sistema) e micro (escola, em vista do que se adotam esforos de descentralizao,
apenas nominais, acompanhados de medidas fortemente centralizadoras, garantidoras de uma
postura de controle e cobrana (LUCK, 2012, p. 47-48)
As contradies existentes na construo democrtica em nosso pas revelam que as luta e os
dissensos do processo de institucionalizao, expressaram-se mediante a coexistncia de
programas com concepes antagnicas na estrutura organizacional do MEC, com a proposio
explcita da gesto democrtica da educao. Configura-se assim, formulaes de programas que se
dizem democrticos, apropria-se de categorias da gesto democrtica e corrompendo seu sentido
original. Isso pode ser evidenciado nas disputas em torno de concepes distintas de projeto
poltico-pedaggico, eleies de diretores, descentralizao, autonomia, conselhos escolares.
Atentando para esse aspecto, em funo da burocracia e autoritarismo imposto pelo Estado em
relao gesto democrtica na escola, essa enfrenta dificuldades de se efetivar na escola pblica
brasileira. O Estado ao assumir as despesas pretende controlar a escola, dificultando o acesso dos
trabalhadores na sua gesto democrtica, colocando o diretor como seu representante autoritrio, e
desse modo impedindo a melhoria no processo educacional das classes instrumentais. Por isso
Paro prope que:
Se quisermos uma escola transformadora, precisamos transformar a escola que temos ai. E a
transformao dessa escola passa necessariamente por sua apropriao por parte das camadas
trabalhadoras. nesse sentido que precisam ser transformados o sistema de autoridade e a
distribuio do prprio trabalho no interior da escola. (PARO, 2000, p. 10)
Ainda nessa perspectiva
A realidade dinmica e que os desafios e dificuldades experimentados no processo
educacional so globais e abrangentes, demandando ao compreensiva, perspicaz e criativa,
pelo empenho de pessoas organizadas em torno de um projeto comum (LUCK, 2012, p. 25)
Nesses termos, a gesto democrtica se configura, portanto, como exerccio e a participao nos
processos de tomada de deciso, um direito dos estudantes, dos profissionais da educao e da
comunidade escolar. Isso se expande e passa a incluir a concepo de uma prtica de gesto que
garanta o direito tomada de deciso como constitutivo do direito educao. Tomar deciso
sobre o seu processo educativo no mbito da escola e sobre as polticas pblicas educacionais em
nvel mais amplo.
Ressalte-se que os avanos conquistados pelos movimentos sociais, no necessariamente so
garantia de implantao de sistemas democrticos, pois a gesto democrtica, bem como
anteriormente citado com relao democracia, passa por uma metamorfose de significados,
transformando-se em algo como um significado deslizante que, dependendo do contexto e das
relaes de poder, vai assumindo sentidos despregados de significados anteriores. A gesto
democrtica da educao se configura como um campo de produo ideolgica e cultural, que
produz formas equivocadas das lutas econmicas e polticas e que intermedeia de forma estruturada
e estruturante a imposio de uma ordem, estabelecida como natural, por meio de sistemas de
classificao e estruturas mentais objetivamente ajustadas s estruturas sociais. Foi concebida
como um campo em que grupos disputam a sua definio e tentam impor concepes e prtica.
Alm dessas questes existem outras que precisam ser consideradas como empecilho para gesto
democrtica na escola pblica, tais como excesso de simples formalismo para a realizao de
discusso e tomada de deciso colegiada; falta de politizao sobre as questes educacionais; falta
de recursos financeiros e de outros para a tomada de deciso coletiva de fato; pouca discusso
sobre as questes pedaggicas que devem nortear o trabalho na escola; falta de compreenso sobre
as formas de utilizao dos recursos financeiros descentralizados que chegam escola, bem como
excesso de burocracia e impedimentos para os seus usos; "concentrao de poder" e de informao
no cargo de diretor de escola; falta de formao para os processos de participao coletiva e
democrtica nas escolas e nos demais conselhos de educao. No descartando que
Dos condicionantes do autoritarismo na escola, os de ordem institucional esto sem duvida
nenhuma, entre aqueles que mais dificultam o estabelecimento de relaes democrticas e em
conseqncia, a participao da comunidade na gesto escolar. (PARO, 2000, p. 22)
O conhecimento a gesto da educao constitui-se na possibilidade de concretizar a insero de um
modo de pensar coletivo, integrado a todas as aes, cumprindo seu papel fundamental de conduzir
a educao e o ensino para a realidade contempornea de prticas educativas, nos dizeres de
Ferreira (2011) que resultem na organizao dos espaos para a construo da cidadania, da justia
entre os homens e da igualdade de oportunidades a um mundo de excluso, de sofrimento nas
desigualdades e injustias sociais.
Consideraes finais
As concepes histricas e as fundamentaes legais demonstram como o tratamento da questo
educacional tem sido sempre condicionado pelos valores autoritrios que presidem as relaes
sociais brasileiras. Esse sentido histrico tem apontado na direo de que a autonomia na educao
no chegou a ser construda ou mesmo elaborada, sem que as articulaes com a natureza poltica
dos sistemas de governo crescessem na proporo da interveno com estes valores pouco ou
democraticamente ausentes.
Assim, o estudo evidenciou que a gesto democrtica tem seus pilares enraizados nos movimentos
sociais de democratizao e expressam as experincias e lutas por administraes e prticas
coletivas, colegiadas e participativas nas escolas e sistemas de ensino. Os movimentos sociais da
dcada de 1980 foram protagonistas, lutaram e exigiram novas condutas polticas e a gesto
democrtica da educao surge vinculada a um processo mais alargado de democratizao da
prpria sociedade.
Apesar dos esforos implementados e das conquistas legais a democracia em nosso pas ainda est
em construo, em funo das aes sistemticas de desqualificao, de falta de participao, de
disperso e de ocultamento que as elites praticaram, como meio de realizao material e simblica
de seus interesses fazendo uso das exigncias dos movimentos em prol do sistema.
A concretizao de uma perspectiva democrtica obra de muito esforo e de aes organizadas
por movimentos, e de aes coletivas efetivadas no "cho" da escola pelos atores e protagonistas
do processo educacional. Dessa forma, coloca-se ento, a importncia de uma gesto para a
educao, cumprindo as intenes de renovao dos aspectos da formao humana e de seu
desenvolvimento de possibilidades pelos que passarem pela escola.
A educao numa perspectiva democrtica uma tarefa complexa, arriscada e deve contar com a
participao de todos, tendo como foco a qualidade do ensino e da formao humana.
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NACIONAL DE EDUCAO
Organizao da educao e sistema de ensino no Acre:
entre a gesto democrtica e os prenncios do regime
de colaborao
Mark Clark Assen de Carvalho
I
; Pelegrino Santos Verosa
II
; Adriana Sena dos Santos
III
1 Sistema de ensino e poltica educacional no Acre: primeiras
palavras
A organizao da educao acreana, na transio do antigo Territrio Federal a elevao do Acre
categoria de Estado da Federao que decorreu da aprovao da Lei n. 4070/62 passou por
alteraes organizacionais significativas at se chegar institucionalizao do sistema pblico
estadual de ensino. Em 15 de junho de 1962, o presidente da Repblica Joo Goulart sancionou a
Lei n. 4070/62 que elevou o antigo territrio categoria de Estado. No seu lastro adveio nova
configurao poltica e administrativa que culminou com a realizao de eleio direta para
escolha do primeiro governador constitucionalmente eleito, deputados estaduais constituintes e
representantes para a Cmara.
Para o Governo do recm-criado Estado sagrou-se vitorioso Jos Augusto de Arajo que tomou
posse em primeiro de maro de 1963, mesma data em que fora promulgada a primeira Constituio
do Estado do Acre. Segundo analisa Oliveira (2000, p. 43), o Governo "nascia em meio da
tentativa de institucionalizao do planejamento nacional e seu governador se imbura desse
esprito, tendo como preocupao central, no entanto, os grandes problemas sociais da sade,
educao e abastecimento".
Naquele ano foi aprovada tambm a Lei n 04 que estruturou o Sistema Administrativo do Estado
do Acre e que acabou por transformar a antiga Diretoria de Educao e Cultura em Secretaria de
Educao e Cultura (Cf. Art. 1 da Lei n 04/63).
Art. 19 A Secretaria da Educao e Cultura incumbe os servios e assuntos tendentes a
promover a educao geral e expandir a cultura atravs dos diversos ramos de ensino e de
outras modalidades de difuso de conhecimentos, inclusive a radiofuso; a estimular a cultura
artstica, a educao fsica e aos desportos em geral.
No plano setorial de educao, apresentado como subsdio formulao do Plano Global de
Governo constavam os mesmos fundamentos do Plano Nacional de Educao (1962-1970)
estabelecendo, portanto, as mesmas metas quantitativas previstas nacionalmente para o ensino
primrio e para o ensino mdio, prevendo-se, inclusive, as bases para implantao do ensino
superior. Assim, pode-se dizer que a poltica educacional implantada nos primeiros anos de
autonomia poltica e administrativa do Acre no dava conta de sanar as graves deficincias
educacionais que se apresentavam, principalmente em relao aos indicadores de analfabetismo
que girava em torno de 68,6% e a presena de professores leigos na rede pblica de ensino,
acrescidos da informao de que para uma populao estimada em 160.208 habitantes (Censo de
1960), 120 mil eram analfabetos; das 30 mil crianas em idade escolar, apenas 10 mil estavam
matriculados na escola segundo anlise de Oliveira (2000).
Na Constituio Estadual de 1963 constava que o Estado deveria organizar seu sistema de ensino a
partir das exigncias do desenvolvimento do pas e da regio, respeitadas s determinaes e
exigncias expressas na Lei n 4.024-61 que, alis, j previa a descentralizao e determinava que
cada estado organizasse seu respectivo sistema de ensino. No programa do primeiro governo
Oliveira (2000, p. 49) identificou que transparecia "comprometimento poltico com as camadas
populares: reforma agrria, educao e sade".
Contudo, o clima democrtico daquele perodo foi interrompido com o golpe militar de 1964 que
fez com que a centralidade do poder emanado da ideologia do regime impusesse toda sorte de
restries. No plano local, acabou por forar a renncia do governador, a cassao dos seus
direitos polticos e a adoo da prtica de nomeao de "governadores binicos", ou seja,
indicados pelos militares sem o sufrgio do voto direto. Apesar disso, comum reconhecer que na
dcada de 60 foram lanadas as bases e os fundamentos para se definir, no Acre, uma "poltica de
educao".
Com o novo cenrio e as correlaes polticas impostas pelo regime instaurado em 1964, momento
em que o Estado "caracteriza-se pelo elevado grau de autoritarismo e violncia" e que o
autoritarismo das foras repressivas se traduz pela "tentativa de controlar e sufocar amplos setores
da sociedade civil (...) bem como pela excluso do setor popular e dos seus aliados da arena
poltica" (CF. GERMANO, 1993), o governo do Acre, no perodo de 1964 a 1982, foi exercido
por governantes nomeados pelo regime militar, resguardado na ideologia do nacional
desenvolvimentismo e da segurana nacional que reconhecia as terras acreanas como "rea de
segurana nacional".
No que se refere administrao da educao foram reproduzidas as mesmas prticas de nomeao
para os dirigentes em todos os nveis e esferas de poder local, inclusive dos (as) diretores (as) dos
estabelecimentos escolares cujas funes eram vistas como "pr-postas do Estado" ou "cargos de
confiana da administrao pblica" logo, de natureza meramente "poltica" ocasionando a
"transformao da escola naquilo que numa linguagem do cotidiano poltico pode se designado
como 'curral eleitoral' cristalizado pela poltica do favoritismo e marginalizao das oposies (...)
instrumentalizadora de prticas autoritrias", segundo classifica Dourado (1990, p.104-105).
Nestes limites, a estrutura administrativa e organizacional da Secretaria de Educao e Cultura do
Estado do Acre, definida originalmente pela Lei n 04 de julho de 1963, foi alterada somente em
1973 quando j vigiam as diretrizes da Lei n 5692/71 que reformou o ensino de 1 e 2 graus.
Entre planos de governo e planos setoriais para a rea, o desenvolvimento da educao se dava,
bem verdade, ao sabor das definies advindas da Secretaria de Educao e dos atos emanados do
CEE-AC que funcionava poca como uma espcie de rgo de "assessoramento tcnico" do
sistema.
Por seu turno, a institucionalizao do Sistema Estadual de Ensino do Acre data do final dos anos
70, mais precisamente do ano de 1979 quando da aprovao da Lei n 665 de 30 de abril de 1979,
no Governo de Joaquim Falco Macedo ltimo governador indicado pelos militares. A Lei em
epgrafe se fundamentava nas disposies da LDB n 4.024/61 e na Lei 5.692/17, definindo que o
sistema estadual de educao desempenharia funes em trs nveis.
Os nveis que estruturavam o sistema estavam assim definidos: a primeira instncia "de Deciso
Superior" assumia aes de deciso que envolvia os colegiados de educao e o titular da pasta da
educao e se encarregava ainda pela formulao da poltica a ser adotada pelo sistema em
observncia as diretrizes da poltica nacional de educao; a segunda instncia, como rgo da
administrao central, responderia mais diretamente pela assistncia aos rgos de deciso
superior, alm de assegurar a observncia s diretrizes gerais da educao em vistas elaborao
de planos, programas e projetos pelas unidades educacionais enquanto que a terceira instncia da
estrutura organizacional proposta era aquela que estava diretamente vinculada prestao dos
servios educacionais prestados tanto pelo poder pblico (Estado e Municpio), assim como por
entidades mantidas pela iniciativa privada (Cf. Lei 665/79).
No corpo da Lei se explicitavam referncias estruturais e organizacionais que comporiam a
anatomia do sistema de ensino compreendendo-se os nveis diretamente ligados esfera de atuao
do Estado: ensinos de 1 e 2 Graus acrescidos da possibilidade de oferta de ambos pela iniciativa
privada. Contudo, a Lei manteve inalteradas as relaes entre os rgos da administrao do
sistema e o Conselho de Educao conforme se depreende da leitura do Artigo da Lei em destaque.
Art. 23 Todas as instrues de educao regular e de extenso cultura, sero disciplinadas
pelos Conselhos Estaduais de Educao e Cultura, mediante proposta da Secretaria de
Educao e Cultura, de acordo com suas peculiaridades e possibilidades.
Contribui para fomentar esta compreenso as anlises de Oliveira (2000, p. 239-240) que a se
reportar poltica educacional no Acre afirma:
A poltica educacional acreana, durante todo este perodo, reproduziu a ideologia e as
diretrizes polticas da educao federal que, nem sempre, porm, se efetivaram, na prtica,
quanto aos objetivos esperados. Estes se realizavam enquanto eram comuns ou se conciliavam
com os interesses polticos locais da classe dominante, e enquanto deles pudessem tirar
alguma vantagem poltica ou pecuniria. Os dirigentes e tcnicos da educao no Acre faziam
o jogo da classe que estava no poder, fosse porque eram desprovidos de uma concepo
filosfica educacional que pudesse influir na determinao de uma poltica prpria e
adequada a seus princpios, fosse porque eram intelectuais forjados na ideologia tecnicista
supostamente neutra.
De igual forma, somente a partir dos anos 80 com o movimento de redemocratizao da
sociedade e com a retomada do processo de eleies diretas para escolha do Governo do Estado
em 1982 que passar a haver mudanas na estrutura do sistema, na sua administrao e nas relaes
com os profissionais da educao. No plano poltico teve a vitria do Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro (PMDB) sobre a Aliana Renovadora Nacional (ARENA) instalada no
governo desde 1964. Oportuno registrar ento que vinte anos depois, a populao acreana voltou a
eleger seus governantes atravs do voto direto a considerar que a primeira eleio para governador
se deu em 1962.
Em relao ao sistema de ensino, apesar de ter sido mantido o mesmo ordenamento organizacional
definido na Lei 665/79, possvel identificar um conjunto de aes inovadoras com destaque para:
a aprovao da Lei 793/84 mediante a qual o (a) Secretrio (a) de Educao deixou de ser membro
(a) nato (a) do Conselho Estadual de Educao enquanto que os cargos de presidente e vice-
presidente passaram a ser eleitos entre os pares para um de mandato de dois anos; a realizao das
primeiras eleies diretas para escolha dos diretores (as) de escola em 1985 e 1987 antes mesmo
da gesto democrtica est definida como princpio organizativo dos sistemas pblicos de ensino
na Constituio Federal de 1988, a aprovao do primeiro plano de cargos e salrios do magistrio
acreano em 1987 e a efetivao do primeiro concurso pblico para ingresso no magistrio em
1988.
2 Gesto democrtica e regime de colaborao no sistema de
ensino no Acre
fato que o Acre foi um dos pioneiros na realizao de eleies diretas para escolha de diretor (a)
de escola. Contudo, em que pese esse registro, o processo de eleio direta s se efetivou com a
aprovao da Lei Estadual 1.201/96 que instituiu, no mbito do sistema pblico de ensino do Acre,
a gesto democrtica, regulamentando o Inciso VII do Artigo 190 da Constituio do Estado do
Acre o qual j estava definido na Constituio Federal de 1988 (Cf. Artigo 206, Inciso VI).
Ao abordar o tema da gesto democrtica Dourado (2003, p. 20 ) afirma que:
A gesto democrtica [...] compreendida como a participao efetiva dos vrios
seguimentos da comunidade escolar, pais professores, alunos e funcionrios da organizao,
na construo e avaliao dos projetos pedaggicos, na administrao dos recursos da escola,
enfim nos processos decisrios da escola.
A primeira lei de gesto democrtica do Acre foi a Lei 1.201 de julho de 1996 que definiu os
princpios da gesto democrtica; estabelecia o papel do conselho escolar e da direo da escola e
da equipe tcnica; previa a eleio direta para escolha do (a) diretor (a) e definia a organizao
administrativa das unidades escolares, a qual fora promulgada antes da LDB 9.394/96 que de 20
de dezembro de 1996. O texto Lei 1.201/96 expressava princpios gerais da gesto democrtica e
estava centrado na questo da eleio direta e na participao como referencias para propor
mudanas nas prticas administrativas e pedaggicas como estratgias para consolidar a gesto
democrtica e a autonomia das instituies escolares.
Em mbito nacional o princpio constitucional da gesto democrtica foi reafirmado na Lei
9.394/96 nos termos dos artigos 14 e 15:
Art. 14. Os sistemas de ensino definiro as normas da gesto democrtica do ensino pblico
na educao bsica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princpios:
I. Participao dos profissionais da educao na elaborao do projeto pedaggico da
escola;
II. Participao das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.
Art. 15. Os sistemas de ensino asseguraro s unidades escolares pblicas de educao bsica
que os integram progressivos graus de autonomia pedaggica e administrativa e de gesto
financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro e pblico.
No Acre, no final da dcada de 90, com o redesenho das foras polticas ocorreram alteraes na
estrutura administrativa e burocrtica do Estado com forte impacto na educao. A Secretaria de
Estado de Educao, respaldada na Lei Complementar n 67/99 e na Instruo Normativa n 02/99
desempenhou papel decisivo no que tange ao gerenciamento de pessoal, recursos financeiros e
materiais que resultaram na reorganizao da rede pblica de Rio Branco com a criao de seis
regionais justificadas na necessidade de racionalizar e gerenciar recursos humanos, financeiros,
administrativos e monitorar o processo de utilizao de vagas disponveis nas escolas de acordo
com as etapas da educao bsica. A nosso ver esse processo acaba se antecipando e dando incio
ao regime de colaborao em Rio Branco.
Em 2003, a administrao do sistema de ensino assumiu a liderana para propor a reformulao do
texto da Lei de gesto democrtica recorrendo ao argumento de que se fazia necessrio adequ-la
nova realidade vivida pela educao no Acre circunscrita aos domnios das "foras democrticas"
investida no poder poltico. Ocupou papel central no debate a identificao de que havia uma
sobrecarga de atribuies aos diretores (as) de escola e a constatao de que o debate sobre gesto
democrtica na escola havia se diludo nos propsitos da mera eleio.
Assim sendo, em novembro, foi homologada nova regulamentao para a gesto democrtica,
mormente aprovao da Lei 1.513/03. O elemento de distino em relao legislao anterior
se reportou s novas configuraes para a organizao do trabalho pedaggico e administrativo
estabelecido para o (a) dirigente escolar e aos demais integrantes da "equipe gestora da escola" a
partir das novas funes que passaram a compor a estrutura administrativa e organizacional da
escola.
Relativamente aos princpios da gesto democrtica foram mantidos praticamente os mesmos.
Artigo 2 So princpios da gesto democrtica do sistema de ensino publico do Estado do
Acre:
I Garantia de centralidade da escola no sistema;
II Gesto descentralizada com autonomia para as unidades de ensino elaborarem e
implementarem seus projetos pedaggicos, polticos e administrativos respeitando a
legislao vigente;
III Gesto participativa que garanta a presena de todos os segmentos nos processos de
elaborao das polticas das unidades de ensino e em suas instancias decisrias, bem
como de estratgias de acompanhamento das aes a serem implementadas;
IV Gesto de responsabilidade com definio clara de competncias e efetiva
implementao de prestao de contas respeitando a legislao vigente;
V Gesto de resultados com processo definido de acompanhamento e avaliao
permanentes;
VI Gesto estratgica com foco voltado para a qualidade do ensino.
Para investidura no cargo de diretor (a) pertinente pontuar que o Acre passou a adotar sistema
misto, isto , requer curso de capacitao seguido de eleio direta pela comunidade (Cf. Art. 5
pargrafo I e II). Sobre essa questo pertinente pontuar que embora "o mecanismo de provimento
do cargo de diretor mais adotado no pas o da eleio 53% com considervel participao dos
municpios. A indicao o segundo mecanismo mais utilizado no conjunto dos sistemas de ensino,
com predominncia nos sistemas estaduais (44%)" (MENDONA citado por DOURADO, 2011
p.3). Ao adotar o sistema misto de escolha para eleio dos novos (as) diretores (as) a questo da
certificao passou a se configurar como grande filtro de seleo preliminar dos pretensos (as)
candidatos (as) direo de escolas. Este dado pode ser percebido ao se analisar o Edital de
Seleo para a certificao de professores para se habilitarem a funo, pois consta que no Edital
n 254/20011 SEE AC que de um universo de 1.325 candidatos inscritos apenas 605 candidatos
foram aprovados. Outro elemento de destaque repousa sobre a questo da organizao do trabalho
pedaggico a partir da ideia de criao da equipe gestora numa fuso das extintas "direo e
equipe tcnica da escola".
O Captulo V da Lei 1.513 trata das funes e responsabilidades do (a) gestor e aborda
genericamente as atribuies do coordenador de ensino e do coordenador administrativo (CF.
Captulos VI e VII), com a ressalva de que passou a existir certa flexibilizao do trabalho que no
mais est centralizado na figura do diretor e sim dividida e compartilhada com demais os
coordenadores. Contudo, cabe a ressalva de que mesmo assim pode ser identificada uma
sobrecarga de trabalho ao Coordenador Administrativo em funo da multiplicidade de encargos
que este passou a assumir, sendo visto inicialmente como gerente.
Pensada nesses esquadros suas atribuies parecem que no extrapolariam os limites das questes
burocrticas com pouca vinculao ao trabalho pedaggico, o que bem pode ser identificado como
uma viso reduzida de gesto que no se coaduna com as expectativas de desenvolvimento do
trabalho escolar de forma integrada a partir do entendimento de que "a gesto democrtica da
educao constri coletivamente, atravs da participao, a cidadania da escola e de seus
integrantes e de todos que nela, de alguma forma, participam" (FERREIRA, 2004 p.307).
A leitura meramente comparativa os textos das duas leis de gesto democrtica implantadas no
Acre sugerem compartimentar ou separar o trabalho pedaggico do trabalho administrativo
aspectos que no se coadunam com a existncia de uma equipe gestora (Cf. Lei 1.513/03). Em
linhas gerais funes e atribuies do Diretor (a) da Escola e do Conselho Escolar esto claras e
suficientemente bem definidas na lei e resguardam similaridade ao que j estava regulamentado na
Lei 1.201/96.
A Lei 1.513/2003 ao tratar da organizao da gesto escolar define que a organizao pedaggico-
administrativa das unidades de ensino ser composta pela seguinte estrutura:
Artigo 2 A lei 1.513/03 estabelece que a organizao pedaggico-administrativa das
unidades de ensino constituda pelo Conselho escolar e pelo Diretor da Escola.
Pargrafo nico Alm do Conselho escolar e do Diretor, a escola dever contar com:
a) Um coordenador de ensino;
b) Um coordenador administrativo;
c) Um coordenador pedaggico por turno;
d) Corpo Docente;
e) Apoio Administrativo.
Do conjunto da legislao manuseada para compor o presente estudo se percebeu que essas
orientaes tm como caracterstica a inteno de induzir a descentralizao administrativa,
financeira e pedaggica em todas as dimenses que configuram a organizao do trabalho escolar e
favorecer prticas que compartilhem o poder no intuito de romper com a estrutura verticalizada,
favorecendo assim a autonomia, alis, uma das caractersticas imprescindveis para construo da
gesto democrtica e participativa. Tm-se clareza que, na verdade, se trata de uma autonomia
relativa, mas, mesmo assim, uma autonomia que pode permitir margens de organizao e aglutinar
poder para fomentar tomada de deciso.
A autonomia [...] definida como a faculdade das pessoas de autogovernar-se, de decidir
sobre seu prprio destino. Instituio autnoma a que tem poder de deciso sobre seus
objetos e sobre suas formas de organizao, que se mantm relativamente independente do
poder central e administra livremente recursos financeiros. Assim, as escolas podem traar o
prprio caminho, envolvendo professores, alunos, funcionrios, pais e comunidade prxima
(LIBNEO, 2010, p.333).
Grosso modo pode-se que as escolas pblicas do Acre vm, paulatinamente, experimentando e
exercitando a autonomia e a descentralizao aspectos que so de importncia capital para uma
gesto democrtica que zela pela participao como estratgia para assegurar e garantir maior
liberdade s instituies escolares e aos gestores para direcionarem seus investimentos e
deliberaes assentadas na participao da comunidade escolar. Contudo, em relao articulao
do trabalho entre a prpria a equipe gestora parece haver a necessidade de mudanas em suas
respectivas atribuies com vistas a provocar maior impacto no que se refere organizao do
trabalho da escola em todas suas dimenses com potencial para influir tambm no
redirecionamento do prprio trabalho, das prticas pedaggicas e elevar progressivamente a
qualidade da ao educativa em cada uma das escolas que integram o sistema de ensino acreano.
Do ponto de vista da legislao brasileira pode-se dizer que a partir da aprovao da Constituio
Federal de 1988 e da atual LDB de 1996 foram impressas mudanas de perspectivas no que se
refere ao papel da Unio e dos demais entes federados (estados, distrito federal e municpios) em
relao oferta da educao obrigatria. A Constituio explicita as contrapartidas e
responsabilidades dos entes, sugere a adoo do regime de colaborao para oferta da educao
bsica, alm de ter definir a gesto democrtica como princpio organizativo a ser observado pelos
sistemas pblicos de ensino.
Neste sentido, a organizao federativa da educao no Brasil, segundo estabelece o Artigo 211 da
Constituio definiu como critrio para configurar essa forma de organizao o regime de
colaborao em que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro, em
regime de colaborao, organizaro seus sistemas de ensino. Ainda de acordo com as disposies
constitucionais de 1988, os municpios foram definidos como entes federados passando a lidar com
novos "parmetros mnimos de aplicao obrigatria dos recursos oramentrios das
administraes municipais, podendo, ainda, ser fixados outros parmetros pelos municpios
mediante suas leis orgnicas, desde que respeitados os mnimos legais" (Cf. SCHORR, 2004, p.
144).
De acordo com as anlises de CURY (2008, p. 06) a Constituio Federal de 1988 disps pela
pluralizao de sistemas, inclusive pela incorporao dos sistemas municipais os quais teriam uma
articulao mutua organizada por meio de uma engenharia consociativa articulada por um regime de
colaborao entre todos eles. Tal engenharia serviria como modo de evitar a disperso de esforos
e como meio de se efetivar um regime federativo e cooperativo na educao escolar (...) Os
sistemas de ensino desde logo passaram a usufruir existncia legal, ficando a organizao e o seu
modo de funcionamento sob a esfera da autonomia dos entes federados, obedecendo ao principio da
colaborao recproca.
Cury (2008, 2008, p. 07) prope que a distribuio de competncias, em face dos objetivos
maiores da educao escolar, deve ser feita, diferencialmente, dentro do mbito de aplicabilidade
de cada ente federativo e, compartilhadamente, por intermdio do regime de colaborao prprio
do novo carter da federao brasileira. Logo, as relaes interfederativas no se do mais por
processos hierrquicos e sim por meio do respeito aos campos prprios das competncias
assinaladas, mediadas e articuladas pelo principio da colaborao recproca e dialogal.
Na esteira do que j previa a Constituio, a Lei 9.394/96 ratificou que a "Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios organizaro, em regime de colaborao, os respectivos sistemas
de ensino" (Cf. Art. 8), sendo que a incumbncia da Unio de coordenar a poltica nacional de
educao, articulando-se com os diferentes nveis e sistemas, exercendo funes de natureza
normativa, redistributiva e supletiva em relao s demais esferas. A LDB ao se referir
organizao da educao no pas explicita que:
Art. 8 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro, em regime de
colaborao, os respectivos sistemas de ensino.
1 Caber Unio a coordenao da poltica nacional de educao, articulando os
diferentes nveis e sistemas e exercendo funo normativa, redistributiva e supletiva em
relao s demais instncias educacionais.
2 Os sistemas de ensino tero liberdade de organizao nos termos desta Lei.
Depreende-se que a Lei faculta a possibilidade de organizao dos sistemas pblicos de ensino
articulando-se s diferentes esferas e de acordo com as contrapartidas dos entes federados em
diferentes nveis sem que isso venha a resultar em sobreposio de funes e papis graas ideia
do regime de colaborao entre os sistemas de ensino tratada como princpio de organizao
federada. Nos Artigos 10 e 11 da LDB esto definidas as incumbncias de estados e municpios em
matria de educao.
No caso dos municpios o poder pblico municipal deve manter o foco nas suas obrigaes legais
podendo ainda "optar, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema
nico de educao bsica". (Cf. Art. 11, Pargrafo nico da Lei n 9.394/96). Portanto, para dar
conta de atender a demanda por educao infantil em creches e pr-escolas, bem como a prioridade
do ensino fundamental, o municpio deve organizar seu respectivo sistema de ensino. Neste sentido
se compreende ento o regime de colaborao como diretriz legal para organizao dos sistemas
de ensino, apresentando-se como perspectiva para superar impasses e romper com sobreposio de
competncias entre estados e municpios ante a fragmentao de organizao dos respectivos
sistemas e a ausncia de prioridades educacionais.
No contexto das mudanas educacionais preconizadas pela LDB foram aprovadas duas importantes
leis que estruturam e organizam o sistema de ensino do Acre: a Lei 1.694 de 21 de dezembro de
2005 que institui o Sistema Pblico de Educao Bsica do Estado do Acre e a Lei Complementar
162 de 20 de junho de 2006 que institui e organiza, no mbito do Estado do Acre, o Sistema
Estadual de Ensino e d outras providncias.
A Lei 1.694 institui o Sistema Pblico de Educao Bsica do Estado do Acre, face s diretrizes
da Educao Nacional e demais instrumentos legais, relativos ao regime de colaborao entre as
redes de ensino do Estado e dos Municpios assim define:
Art. 1 Fica institudo o Sistema Pblico da Educao Bsica do Acre, conjunto de
instituies pblicas de ensino que desenvolvem aes integradas para a elaborao e
execuo de polticas e metas que regulamentam e definem a oferta e a qualidade do ensino
pblico da educao bsica, a otimizao da gesto escolar, o quadro de profissionais da
educao bsica, a utilizao dos recursos financeiros, tecnolgicos e materiais.
No ano de 2006 foi aprovada a Lei Complementar 162 de 20 de junho que institui e organiza, no
mbito do Estado do Acre, o Sistema Estadual de Ensino e d outras providncias revogando-se,
portanto, a Lei 665 de 30 de abril de 1979.
A anlise do texto da Lei permite identificar e reconhecer, pelo menos do ponto de vista do
legislador, a inteno de melhor definir a estrutura e a organizao do sistema de ensino do Estado
do Acre quando remete aos termos da Constituio Federal de 1988, da Constituio do Estado e
da legislao federal sobre as diretrizes e bases da educao nacional, ou seja, a atual LDB e os
demais atos regulamentadores dela decorrentes. Outra questo que merece ser ressaltada aquela
relativa composio dos rgos de gesto que integram o sistema estadual de ensino, a saber: a
Secretaria de Estado de Educao como rgo central do sistema e instncia responsvel pela
elaborao e execuo das polticas educacionais no estado e o Conselho Estadual de Educao
como rgo normativo, consultivo e deliberativo do Sistema Estadual de Ensino.
Em relao composio do Sistema Estadual de Educao fica definido ento que:
Art. 3 Compem o Sistema Estadual de Ensino, a ele se integram, ou com ele se articulam:
I os sistemas municipais de ensino que optarem por compor com o sistema estadual um
Sistema nico de Educao;
II as instituies de educao, de todos os nveis e modalidades, criadas e mantidas
pelo poder pblico estadual;
III as instituies de ensino fundamental, mdio e superior, criadas e mantidas pela
iniciativa privada;
IV a instituio pblica responsvel pela coordenao das polticas culturais no Estado
V as entidade que atuam na rea de educao.
Ao estabelecer a distino entre rgo central do sistema e rgo normativo consultivo e
deliberativo do sistema ficam tambm definidas as atribuies e competncias tanto da Secretaria
de Estado de Educao quanto do Conselho Estadual de Educao (Cf. artigos 5 e 6). A Lei
Complementar 162, de 20 de junho de 2006, procura reparar um erro histrico cometido no Acre
em relao ao carter e papel do Conselho Estadual de Educao, resgatando seu carter
normativo, consultivo e deliberativo acerca das questes que envolvem a poltica de educao no
Estado.
Ao abordar o ordenamento jurdico do Pas para dar conta de um modelo federado e cooperativo
Cury (2004) identifica coexistncia de atribuies privatistas, distribudas para cada ente
federativo, competncias concorrentes, competncias comuns entre os entes federados e, ainda, a
participao em atribuies prprias da Unio mediante delegao de competncia, razo pela qual
define o regime de colaborao como plural e descentralizado, em que se cruzam novos
mecanismos de participao social com um modelo institucional cooperativo que amplia o numero
de sujeitos polticos capazes de tomar decises (Cf. Cury, 2004, p. 16).
A partir da constituio do regime de colaborao entre estado e municpio, adensado por um
movimento normativo foram estabelecidas regras quanto s obrigaes de cada ente federado no
que se refere especificamente ao atendimento das etapas da educao bsica e s demandas
educacionais emergentes no Municpio de Rio Branco, resultando na definio da "Matricula
Cidad".
Este documento, consubstanciado em algumas diretrizes do Plano Estadual de Educao
especificamente em relao ao que deveria se constituir responsabilidade do municpio quanto ao
oferecimento da Educao Infantil e Anos Iniciais do Ensino Fundamental, alm da Educao de
Jovens e Adultos primeiro segmento. Ao Governo do Estado do Acre caberia responsabilizar-se
pelos anos finais do Ensino Fundamental, Ensino Mdio e Educao de Jovens e Adultos nos
demais segmentos. De acordo com a Lei n. 1.694 de 21 de dezembro de 2005 estavam previstas a
celebrao de convnios entre os poderes estaduais e municipais e a possibilidade de instituir o
Sistema Pblico da Educao Bsica do Acre, tendo como elemento norteador as diretrizes
nacionais.
Assim sendo, no caso Cidade de Rio Branco, a gesto democrtica e a efetivao do regime de
colaborao entre Estado e Municpio vem contribuindo para fomentar e potencializar a ao da
Secretaria Municipal de Educao evitando-se assim a disperso, a pulverizao de medidas
educacionais, a inobservncia de preceitos legais e a centralizao administrativa. Os primeiros
indcios de ruptura foram identificados j no ano de 2006, embora as bases desse movimento
tenham sido lanadas em 1999 por intermdio da Secretaria de Estado de Educao com o
processo que resultou no movimento de reorganizao da rede de ensino em Rio Branco e que
agrupou as escolas da Cidade em seis regionais.
Na perspectiva de melhor organizarem seus respectivos sistemas de ensino, estados e municpios
brasileiros passaram a constituir e a experimentar modelos de organizao e gesto educacional,
inspirados na participao da comunidade, na eleio direta a partir da regulamentao do
princpio constitucional da gesto democrtica, criao de conselhos escolares, descentralizao
administrativa, financeira e pedaggica como imperativos importantes construo de referncias
mais democrticas no trato das relaes entre a administrao do sistema de ensino, as instituies
escolares e os seus diferentes segmentos.
Todavia, como bem ressalta Oliveira (2008) esse processo por envolver a construo de novos
modelos de gesto tambm gera novas responsabilidades e os sujeitos devero participar de forma
mais efetiva. Conforme j fora destacado, o ano de 2005 foi bastante produtivo em termos
educacionais no mbito do sistema municipal de ensino de Rio Branco, pois algumas iniciativas
levadas a efeito contriburam de forma decisiva para imprimir outra lgica de organizao rede
municipal.
As questes apresentadas foram organizadas na perspectiva de pontuar e ressaltar alguns dos
elementos que servem para referenciar o movimento realizado no Estado do Acre, aps sua
elevao condio de Unidade Federada, para institucionalizar o sistema pblico de ensino como
decorrncia das mudanas e transformaes operadas no contexto da poltica local. Paralelamente,
pretendeu-se tambm ressaltar o percurso de desenvolvimento da gesto democrtica no sistema
pblico de ensino e suas implicaes em termos de mudanas organizacionais e na configurao do
trabalho pedaggico e das novas lgicas de organizao que passaram a presidir as dinmicas
internas da escola.
Referncias
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regulamenta a Lei n 1.569, de 23 de julho de 2004, que institui o Programa de Autonomia
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e determina outras providncias. Rio Branco AC.
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ACRE, Lei n 665 de 30 de abril de 1979 que Institui o Sistema Estadual de Ensino e d outras
providncias.
ACRE, Lei n 1694 de 21 de dezembro de 2005 que Institui o Sistema publico de Educao
Bsica face s diretrizes da Educao Nacional e demais instrumentos legais, relativos ao regime
de colaborao entre as redes de ensino do Estado e Municpio.
ACRE, Lei Complementar n 162 de 20 de junho de 2006 que institui e organiza no mbito do
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mimeo., 1988.
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providncias. Secretaria de Educao, Rio Branco AC.
ACRE, Instruo Normativa n 03, Normatiza a lotao, a remunerao e as atribuies do
Secretrio Escolar, no mbito estadual das unidades de ensino da rede pblica estadual. Secretaria
de Educao, Rio Branco AC.
ACRE, Instruo Normativa n 04, de 13 de abril de 2004. Estabelece Diretriz Administrativa e
pedaggica no mbito das Escolas da Rede Estadual de Ensino. Conselho Estadual de Educao,
Rio Branco AC.
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2003. Assembleia Legislativa do Estado do Acre, Rio Branco AC.
ACRE, Lei n1. 201 de 23 de julho de 1996. Regulamenta o inciso VII do art.190 Da Constituio
do Estado do Acre e outras providncias. Conselho Estadual de Educao, Rio Branco AC.
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I (UFAC). markassen@yahoo.com.br
II (UFAC). peleacre@yahoo.com.br
III (UFAC). asenapedagogiaufac@hotmail.com
NACIONAL DE EDUCAO
Perspectivas de ao do Conselho Municipal com o
advento do sistema de educao no mbito do Poder
Local
Edson Francisco de Andrade
I
Introduo
A instituio de sistemas de educao no mbito Municipal tem sido requerida luz do discurso
que identifica esta perspectiva de gesto como mecanismo de afirmao da autonomia desta esfera
administrativa quanto coordenao de sua Poltica Educacional, ao mesmo tempo em que
referendado como estratgia de integrao para a construo do Sistema Nacional de Educao
1
.
A perspectiva de gesto sistmica, em processo de incorporao ao campo da educao, traz
consigo a dimenso federativa, amparada por parmetros que identificam a organizao do todo (a
educao nacional), ao mesmo tempo em que se busca ratificar a autonomia das partes (a educao
no mbito das esferas estadual/municipal), constituindo, desta feita, uma lgica de ao que se
coaduna aos fundamentos do federalismo brasileiro, visto que as responsabilidades educacionais
de cada ente federado (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) obedecem a um
ordenamento legal posto para a federao como um todo, sem, contudo, prescindir da capacidade
de prover os princpios e diretrizes legais da organizao e da gesto das atividades educacionais
por cada esfera governamental.
Em que pese a forte ateno que o tema vem recebendo quando se tematiza recentemente a gesto
da Poltica Nacional de Educao, considerando-se especialmente a atual conjuntura de construo
do Plano Nacional de Educao que vigorar no Pas pelos prximos dez anos, neste texto
buscamos situar o debate no mbito do Poder Local. Faz-se importante explicitar que aqui
concebemos o Poder Local como espao pblico ocupado por sujeitos coletivos envolvidos com a
gesto pblica. H, neste caso, uma importante inflexo quanto ao uso termo "local", considerando
que este tem sido historicamente tomado como sinnimo de locus dos desmandos autoritrios de
mandatrios das elites locais ou regionais na poltica brasileira. Da ser o Governo Local
"perdulrio, mal gastador do dinheiro pblico, quase sempre corrupto e que tem a ineficincia
como sua marca caracterstica" (DOMBROWSKI, 2008, 271).
Nesse sentido, a organizao da educao municipal, a partir do advento de institucionalizao do
sistema prprio de educao, pressupe o exerccio da autonomia do Poder Local, por meio de
suas instncias de participao democrtica.
Cabe ainda ponderar que a opo pela criao do Sistema Municipal de Educao (doravante
SME) tem sido vinculada, especialmente, a trs impactos esperados no mbito da organizao da
educao no Municpio, a saber: a) incremento das atribuies desenvolvidas pelo Conselho
Municipal de Educao (CME), b) elaborao do Plano Municipal de Educao (PME), e c)
impulso ao Regime de Colaborao entre os entes federativos quanto ao processo de definio e
execuo das polticas educacionais.
Tais consideraes nos instigam ao estudo sobre o movimento de democratizao fomentado pelo
papel do Conselho Municipal a partir do advento de criao do SME, assim como as nuances que
permeiam o exerccio de suas atribuies, sobretudo, o exerccio da autonomia no mbito do Poder
Local. O presente estudo parte de uma pesquisa mais ampla sobre o processo de surgimento e
consolidao do SME de Recife, tendo como marco temporal da coleta de dados o perodo que se
inaugura com o advento da Constituio Federal de 1988
2
.
Utilizamos a Anlise do Discurso como aporte terico-metodolgico deste estudo. Para tanto,
procuramos estabelecer uma relao entre os depoimentos exteriorizados pelos sujeitos da
pesquisa, em sua insero histrica (FOUCAULT, 2007) e os elementos que indicamos como
preponderantes para esta perspectiva de interpretao, a saber, o contexto de produo do
discurso, o pblico a que se destina, os impactos que uma determinada prtica discursiva pode
provocar no processo tanto de reproduo quanto de mudana social (FAIRCLOUGH, 2001).
O papel do CME a partir do advento de implantao do Sistema
Municipal de Educao
A opo pela criao do sistema prprio de educao no municipal assegurada pela LDB/1996
(Art. 11, nico). Pode-se inferir que este preceito confere ao municpio o direito de exerccio da
autonomia para produzir suas diretrizes educacionais. Nesse sentido, tem-se concebido o CME
como instncia responsvel por intermediar o processo de deteco e anlise de problemas, e com
legitimidade para a elaborao e acompanhamento da Poltica Educacional do Municpio para alm
da instabilidade de governos (WERLE et al., 2008), alm de se constituir mecanismo de
viabilizao da descentralizao do poder decisrio entre as instncias de participao, na
perspectiva de interferir na realidade social, operando meios que promovam sua transformao
(SANDER, 1993).
Por conseguinte, entendemos que a perspectiva sistmica de gesto da educao coaduna-se aos
desafios tanto de levar a efeito o pacto federativo pela via da regulamentao do regime de
colaborao no Pas, quanto de fortalecimento da participao social na organizao formal/ legal
do conjunto das aes educacionais no Municpio. neste campo que se credita ao CME o papel
de propulsor do empoderamento dos sujeitos coletivos locais para fazer valer a autonomia do ente
Municipal quanto definio de suas diretrizes educacionais.
A ateno que se emprega a incumbncia do CME em normatizar sobre as metas e aes do poder
local no mbito da educao reala o papel desta instncia como porta-voz da sociedade civil nos
espaos de poder decisrio. Considerando alguns estudos de casos que direta ou indiretamente
tomam os conselhos municipais de educao como alvo de anlises, possvel afirmar que
determinados trabalhos vm evidenciando a importncia desses Conselhos no apenas como rgos
normativos e deliberativos dos sistemas municipais de educao (funes tcnicas e polticas),
mas, sobretudo, como instncias que, potencialmente, favorecem a consolidao de um processo de
municipalizao assentado em bases democrticas de gesto, seja em virtude das oportunidades de
participao local, seja em decorrncia da garantia de transparncia e fundamentao das decises
do executivo municipal (ANDRADE, 2010; SOUZA; FARIA, 2004).
Outras pesquisas vm desvelando aspectos concernentes a eventuais disfunes, dificuldades e
limitaes dos conselhos municipais de educao. Ribeiro (2000) e Meira (2001) chamam a
ateno para o fato de que, apesar desses conselhos se fazerem institucionalmente presentes nos
municpios estudados, no vm cumprindo com suas atribuies devido, muitas vezes, ao
desconhecimento, por parte dos conselheiros, no s das suas funes, como daquelas referentes ao
rgo em questo. Vasconcelos (2003) chega a concluses semelhantes, quando considera que os
conselhos apesar de serem enfaticamente citados como alicerces de sustentao da gesto
democrtica da educao, da forma como esto constitudos, muitas vezes no exercem nem mesmo
o papel basilar a eles destinado o de rgos consultivos para a implementao de polticas
municipais de educao.
Romo (1992), em estudo sobre a educao municipal, tece consideraes importantes quanto
atuao do CME. Apreende-se da contribuio do autor ponderaes que ainda que pronunciadas
no contexto dos anos 1990, servem ao presente momento, especialmente quando se trata do cuidado
necessrio no sentido de que se evite que o CME, assim como diversas experincias com os
conselhos estaduais, venha a se tornar mais um rgo intermedirio e burocratizador.
Para tanto, imprescindvel que o conselho exera seu papel de instncia de controle social,
portanto, no devendo compor sua agenda com competncias que cabem ao rgo municipal de
educao, como o caso da execuo das polticas educacionais do municpio. Sobre esse aspecto,
importante que o conselho esteja atento s eventuais manobras que queiram transform-lo em
veculo do trfico de influncias. Nas palavras de Romo (1992, p. 105) "sua postura de altiva
autonomia deve ser preservada nos mnimos detalhes, evidentemente com a diplomacia e elegncia
de um colegiado de educao".
No momento atual da vida democrtica, os conselhos de educao so convocados a estabelecer
relaes com os demais conselhos de direitos, tecendo redes abrangentes de gesto e
monitoramento das diversas polticas pblicas. Conforme pondera Rezende et al. (2009), constata-
se a preocupao de vincular "o direito educao" e "os demais direitos" ao empoderamento da
populao. Esta, ao se fazer valer, "d visibilidade s demandas por igualdade, exigindo o
cumprimento do texto constitucional, na abordagem da concepo, da natureza e da composio de
rgos colegiados, no regime de colaborao, nas atribuies dos conselheiros e nos desafios da
gesto democrtica" (REZENDE et al., 2009, p. 17).
tambm com esse entendimento que Davies (2003, p. 505) considera que a instituio dos
conselhos deveria permitir o "movimento de vrios segmentos da sociedade no sentido de controlar
o Estado e, assim, democratiz-lo, atribuindo a tais conselhos muitas virtudes e poder". Essas
prerrogativas elencadas para o conselho e que se coadunam ao cumprimento das funes que
devem ser exercidas pelo sistema de educao, como o atendimento s demandas educacionais por
meio da colaborao entre os entes de poder federado, reclamam, como j dissemos, um
incremento no papel do CME, devendo suscitar o debate sobre quais proposies devem ser
elencadas sobre esta matria, alm das estratgias de acompanhamento da ao do Estado no que
diz respeito ao entendimento com as demais esferas administrativas.
Cury (2005) salienta a inter-relao entre o fortalecimento dos mecanismos de participao e a
materializao do princpio da cooperao entre os trs nveis de poder como atributo que se
vincula a dimenso que o papel do CME deve assumir no sistema. A perspectiva de ao dos
conselhos de educao defendida pelo autor pressupe a transcendncia do exerccio de
atribuies como emisso de alvar de funcionamento, reconhecimento e/ou credenciamento de
instituies educacionais, assim como a realizao de sindicncias, solicitao de esclarecimentos
dos responsveis e formalizao de denncias aos rgos competentes ao constatar irregularidades.
Tais servios correspondem s funes consultiva, normativa e fiscalizadora que certamente
constituem parte substantiva de suas prerrogativas de funcionamento, no obstante, devem ser
operadas em sinergia com as funes propositiva e mobilizadora.
Entendemos que o exerccio da funo propositiva pelos conselhos de educao exige,
necessariamente, a conjugao de critrios como conhecimento tcnico e representatividade social,
por pressupormos sua inferncia como recurso potencializador de maior responsabilidade e
compromisso coletivo com o atendimento das demandas por polticas de educao, incluindo-se,
ainda, maior possibilidade de uma sistemtica de avaliao institucional com vista ao
encaminhamento de medidas para a promoo de melhoria do fluxo e do rendimento escolar.
Quanto funo mobilizadora, o que est em causa o interesse de instigar o conjunto dos
segmentos sociais no acompanhamento dos servios educacionais, presumindo-se, para tanto, a
reunio de esforos, tanto por parte do executivo, quanto por parte da sociedade civil organizada.
Desta feita, h de se convir que a mobilizao perpassa o empreendimento de articulaes entre os
pares que possuem assento no conselho. Neste aspecto, o que se pretende no apenas a postura
altiva dos sujeitos em exigir maior agilidade dos rgos gestores quanto apresentao de
respostas s requisies sociais para o campo educacional, mas, sobretudo, maior mobilizao dos
prprios sujeitos que exercem a representao, face ao atual quadro em que se constata
considervel dissociao entre a voz do representante e os anseios dos representados.
Perspectivas de Atuao do CME com o advento do SME do
Recife
Como sabido, uma vez que o Municpio opte por criar seu SME, o CME deve assumir
compulsoriamente novas incumbncias. O SME do Recife foi institudo por meio de lei prpria em
2002 (RECIFE, Lei n 16.768/2002)
3
, cujos rgos tero, na forma desta Lei, natureza consultiva e
normativa que, em colaborao com os Sistemas Nacional e Estadual de Educao, tem funes de
planejar, organizar, implantar e executar polticas e planos educacionais, em consonncia com as
diretrizes e planos nacionais e estaduais de educao.
oportuno ressaltarmos enunciados fundamentais do discurso sobre a Gesto Democrtica na lei
de criao do SME do Recife, constituindo-se, inclusive, princpio referente para as aes de
planejamento, implementao e avaliao de polticas e planos de educao do Municpio. Tal
prerrogativa explicitada em lei atravs da garantia da participao de docentes, pais, alunos,
funcionrios e representantes da comunidade, assim como das entidades que atuam no campo
educacional, no que diz respeito cogesto do sistema de educao.
O texto que reala esse fundamento da gesto (RECIFE, Lei n 16.768/2002), tambm sublinha
dimenses do processo de democratizao a serem contempladas no funcionamento do sistema,
destacando-se a relevncia da realizao peridica de conferncias municipais de educao para a
formulao das diretrizes da Poltica Educacional e da avaliao de sua implementao (Idem, Art.
10, II); o papel das Comisses Regionais de Educao no objetivo de promover a formao
continuada dos agentes do SME nas regies poltico-administrativas da cidade (Idem, Art. 10, III)
4
; o apoio e estmulo s iniciativas que visem melhoria da qualidade do funcionamento dos
Conselhos Escolares (Idem, Art. 10, III, b); alm da meno a necessidade de mecanismos que
possam assegurar a implementao e exerccio da autonomia dos grmios estudantis em todas as
unidades de ensino do SME do Recife (Idem, Art. 10, VI).
Na sequncia, abordaremos dados, inferidos das prticas discursivas exercidas pelos sujeitos da
pesquisa, que realam aspectos concernentes atuao do CME a partir da criao do SME em
Recife. Sistematizamos trs dimenses dos depoimentos dos entrevistados sobre esse tema, que
so: a) a perspectiva poltica enunciada sobre o conselho, b) a recomposio do corpo de
conselheiros e a (re) definio do campo de atuao do conselho, e c) a contextualizao de aes
do CME identificadas como inerentes gesto sistmica.
Sobre a perspectiva poltica do conselho na gesto sistmica...
Nesta primeira dimenso de nossa categorizao dos depoimentos sobre o tema, abordamos o
campo discursivo em que os sujeitos da pesquisa situam o novo cunho poltico que se vislumbra
para o CME quando se faz meno ao protagonismo que se credita a esse rgo em funo do
surgimento do sistema prprio de educao no Municpio. Para iniciar a abordagem sobre essa
matria, destacamos, a seguir, o fragmento de entrevista da ex-presidente do CME (2001-2002):
a preocupao da gesto era de que o CME fosse de fato um conselho de Estado e no de
governo. Sendo assim, a prpria formao dele foi por escolha dos rgos que seriam
representados. Outra questo que o CME de fato tinha autonomia para encaminhar os debates
e aprovar as normatizaes, os encaminhamentos prprios dos conselhos. Procurou-se sempre,
por exemplo, cuidar de algumas coisas que estavam no sistema: eleio, PME... O conselho
participou das COMUDE. Ento, teve todo um estabelecimento para alm das normas que era
um papel precpuo dos conselhos, que era a normatizao, o acompanhamento das aes
(normativa, propositiva, deliberativa). Alm disso, ns participvamos de outras iniciativas
ou atribuies que no eram exclusivas do conselho, mas que faziam sentido e era necessria a
sua presena (Ex-presidente do CME/Recife; 2001-2002).
Como notvel, a fala desta entrevistada se inscreve na ordem do discurso que respalda a defesa
do CME como rgo autnomo em relao ao executivo local, portanto, devendo constituir-se
conselho de Estado e no de governo (BORDIGNON, 2009; REZENDE et al; 2009). Ressalte-se
que tal reconhecimento ao conselho referido como uma preocupao da gesto, neste caso, cabe
salientar a imbricao poltico-partidria dessa conselheira com o grupo gestor da secretaria de
educao naquela ocasio.
O que se constata que a conduta apregoada sobre o CME, sobretudo, que este de fato tinha
autonomia para encaminhar os debates e aprovar as normatizaes, os encaminhamentos
prprios dos conselhos, merece ser relativizada. Em primeiro lugar, as limitaes operacionais do
conselho, destacando-se sua forte dependncia em relao ao rgo gestor, a comear pela sua
instalao em um dos compartimentos da secretaria municipal de educao, imagem que se projeta
para o pblico como se tratando de uma extenso da prpria equipe gestora, alm do que o
acompanhamento das suas aes (normativa, propositiva, deliberativa) somente se efetiva aps
liberao da titular da secretaria, fato que no se coaduna com a autonomia que lhe atribuda no
texto.
Em segundo lugar, o discurso que se infere das prticas sociais explicita um quadro em que aes
fundamentais que haviam sido engendradas no bojo da instituio do sistema foram levadas a efeito
sob uma lgica que identifica o conselho muito mais como rgo de governo do que de Estado, a
exemplo das COMUDE, que o conselho no conhece at o presente momento sua sistematizao,
pois se trata de documento que est sendo elaborado estritamente sob a maestria do gabinete da
gesto, nem muito menos qualquer verso preliminar no PME, apesar de ambas as iniciativas serem
referidas como prerrogativa do CME, sobretudo quando se recorre a sua amplitude requerida pela
forma sistmica de gesto da educao no Municpio.
No depoimento da Presidente do CME/Recife (2009-2010), tambm se destaca nuances que
reforam as limitaes sobrepostas ao CME para que este assuma suas funes com a autonomia
necessria para ento ser concebido como rgo do Estado, especialmente da parte em que a
mesma fez aluso necessidade de "tirar da cabea que o conselho do governo", devendo-se
superar a realidade que est posta e com a qual se convive historicamente no conselho que a sua
subservincia aos interesses da gesto (grupo governista).
Em outro trecho de sua entrevista, turno em que este sujeito da pesquisa fez meno aos assuntos
tratados pelo conselho como exemplo de tal atrelamento d o tom de que a prpria pauta do CME
ainda no repercute o que se espera do cumprimento das funes desta instncia.
O fato que este conselho ainda no se pronunciou sobre temas imprescindveis para a
consolidao do SME em Recife. Constata-se isso pela ausncia de referenciais normativos que
respaldem o cumprimento das suas incumbncias de autorizao e acompanhamento da educao no
Municpio, inclusive para a parte que assumida pela Iniciativa Privada, alm de outros assuntos,
como a questo do Regime de Colaborao entre sistemas, que reclama regulamentao no mbito
do Poder Local.
Para a presidente da UNCME/PE (2009-2010), considerando a entrevista que a mesma nos
concedeu, expondo sua concepo a respeito da atuao do CME no SME do Recife, mas tambm
se referindo ao contexto mais amplo dos conselhos municipais de educao em Pernambuco, faz-se
urgente ponderar que
o CME precisa caminhar para a sua auto sustentabilidade, ou ento ele fica a merc dos
secretrios. Quer ver um exemplo? Para que os conselheiros participassem do encontro
nacional da UNCME, os conselhos tiveram que bajular os secretrios. Bajular que eu digo
fazer os acordos, porque ns no temos condies de mandar conselheiros.
O tema da auto sustentabilidade constitui um dos principais gargalos para a atuao plausvel dos
CME, ao lado da condio efetiva de discusso dos temas educacionais que se faz necessria aos
seus membros. A referncia autonomia do conselho no mbito do Municpio elevada condio
imprescindvel para a construo orgnica da representatividade local em outros fruns, a exemplo
da UNCME. justo ponderar que esta instncia de participao o principal locus legitimamente
institudo para gestao de prticas da colaborao entre conselhos municipais, iniciativa que
favorece a solidificao da relao sistmica.
Ainda sobre as enunciaes quanto perspectiva poltica do CME no SME do Recife, observa-se a
demonstrao de demarcao de espao de poder pelo conselho ao referir-se a postura deste rgo
quando das suas relaes com a gerncia instituda pela Secretaria Estadual de Educao para
mediar a colaborao com os Municpios. Esta gerncia (GAM) no estabelece a existncia de
SME como prerrogativa para a relao entre os municpios e o Estado, contudo, o CME do Recife
tem buscado estabelecer parcerias que favoream tanto o aprimoramento de competncias
necessrias atuao dos conselheiros, mediante realizao de formaes continuadas, quanto
construo de acordos que otimizem o atendimento s demandas educacionais.
No obstante, a questo que se evidencia , na realidade, o distanciamento entre o CME e a GAM,
no que concerne a concepo de gesto colegiada da educao. Pudemos constatar atravs de
visitas GAM que esta gerncia se trata de um gabinete de negociaes estritamente tcnicas. O
que parece estar em causa nas suas finalidades a adeso dos Municpios Cartilha do Regime de
Colaborao que foi regulamentada em Pernambuco, tema a ser contemplado em seo prpria
mais frente. A postura do gerente a de quem pretende que o CME cumpra um papel cartorial
luz do que j est estabelecido.
Sobre a recomposio do Conselho e a redefinio de seu campo de atuao...
A segunda dimenso dos depoimentos analisados nesta seo aborda a narrativa dos conselheiros
acerca da efetivao da mudana de postura que se apregoa para o conselho no contexto da gesto
do SME. O primeiro depoimento tematiza a (re) composio do CME, conforme dispe o extrato a
seguir:
eu acho que uma mudana importantssima foi o formato de indicao de representantes para o
conselho. Foram divididas as cotas de representao, ento foi solicitado, por exemplo, da
ABONG que indicasse um representante das ONGs para o conselho municipal. Foi pedido s
escolas comunitrias que indicassem um representante, a representao estudantil. Enfim,
houve todo um direcionamento no sentido de que no partisse da gesto a escolha por que
conhecia A ou B. Foi pedido aos respectivos setores da sociedade, a Cmara de Vereadores
para que indicasse seu representante no CME. Eu acho que essa mudana foi significativa (Ex-
presidente do CME/Recife; 2001-2002).
O trecho se refere a um aspecto que de fato constitui requisito inadivel da gesto sistmica, que
a mudana no formato de indicao de representantes para o conselho. Nesse sentido, as
referncias apresentadas como inovao da representatividade dos segmentos do CME pretendem
afirmar que tal premissa foi atendida a contento, considerando a formao discursiva que toma tais
elementos como parte das regras que legitimam a composio colegiada do conselho, em sintonia
com as suas novas atribuies no sistema.
Contudo, todos os segmentos apresentados como constituintes da nova composio do CME j
constavam no regimento deste rgo trs anos antes da criao do SME do Recife. Na realidade,
consideramos que a fala desse sujeito da pesquisa guarda coerncia com sua concepo de que a
criao do sistema apenas oficializada por meio de Lei Municipal em 2002, mas que seu
processo de institucionalizao, considerando as prticas sociais que historicamente se vinculam a
esse propsito, se inicia bem antes, ainda na segunda metade dos anos 1980, razo pela qual a
recomposio do CME, ocorrida tanto em 1996, quanto em 1999, mencionada, naturalmente,
como ajuste do CME perspectiva sistmica da gesto.
Os fatos do conta de que no apenas a questo dos membros do conselho, mas especialmente seu
espectro e postura de atuao passaram a ser objeto de debate a partir de 2002 quando o sistema
oficialmente reconhecido. Como de nosso conhecimento, as inovaes, com a tnica que a
depoente faz em sua entrevista, apenas ocorrem em 2007 por fora da necessidade que o CME e o
governo tinham de incorporar o acompanhamento e controle social do FUNDEB s atribuies
deste conselho. Assim, somente a partir deste ano a composio do CME passou a contar com
novos representantes, mas, sobretudo, um nmero de representantes da sociedade civil organizada
que fizesse valer o fortalecimento do Poder Local como mecanismo de consolidao da gesto
sistmica da educao no Recife.
A fala de outra presidente do CME emblemtica para a referncia que se faz s mudanas na
atuao deste conselho, no imediatamente lei do sistema, mas nos anos mais recentes,
considerando que esta conselheira municipal j havia ocupado a presidncia do CME do Recife
(2005-2006) e foi novamente eleita em 2009. Sobre essa matria, destaca-se o seguinte extrato de
seu depoimento:
eu acho que a grande mudana sentir-se titular, e sentir-se aquele responsvel. aceitar a
descentralizao da educao atravs da organizao do sistema. Eu sempre digo que a lei do
sistema tem esse papel de alforria, de titularidade da educao (Presidente do CME/Recife;
2009-2010).
Observamos que mesmo ressaltando, no conjunto de sua entrevista, o pouco impacto do surgimento
do sistema para as prticas exercidas pelo CME, nesta parte de seu depoimento, ao referir-se
relao deste rgo com a Secretaria de Educao, esta conselheira incorpora os termos
descentralizao e titularidade como recurso para resguardar a possibilidade de materializao
de princpios que constituem o discurso da gesto democrtica. Desta feita, o sentido do ato de
descentralizar pressupe ampliao do espao de poder decisrio, assim como a condio de
titular assumida pelos sujeitos sociais quer indicar transcendncia do papel de coadjuvante com
que frequentemente se vincula a funo de conselheiro em conjunturas de rede e no de sistema de
educao.
O discurso dessa conselheira incorpora o enunciado de que o CME constitui-se um dos "novos
instrumentos de expresso, representao e participao, dotados de potencial de transformao
poltica, podendo imprimir um novo formato s polticas sociais" (GOHN, 2007, p.85). Para tanto,
evidencia-se o princpio da descentralizao como ampliao da participao poltica de
indivduos envolvidos na tomada de decises no espao pblico. Nesse sentido, o ato de
descentralizar assume uma acepo democrtico-participativa, expressando maior interveno das
instncias locais nas decises que emanam do sistema de educao.
Em relao s aes do CME inerentes gesto sistmica...
A contextualizao das aes do CME que so referidas pelos depoentes como decorrentes da
criao do SME em Recife permeada por referncias que retomam desde a promessa que o
sistema lanou em seu nascedouro, mas que ainda no foi efetivada, at iniciativas que foram
levadas a efeito, ainda que se aponte limites e condicionantes sua execuo. O depoimento da ex-
presidente do CME (2001-2002) sintetiza esse conjunto, conforme dispe o trecho abaixo:
o conselho, de imediato, como fruto do sistema, teve trs questes a encaminhar, que foram: a
realizao de eleio para dirigentes; a elaborao da resoluo para credenciamentos das
escolas da rede privada; e a definio dos setores que ficariam responsveis pelo
acompanhamento da Educao Infantil oferecida pela rede privada.
Dentre as questes apontadas pela entrevistada, a eleio para dirigentes escolares foi a que se
converteu em Lei Municipal (Lei n 17.125/05), incorporando o CME, junto com os conselhos
escolares, como instncia incumbida da realizao do pleito. A elaborao da resoluo para
credenciamento e acompanhamento das escolas da rede privada com Educao Infantil teve sua
proposta iniciada, mas no houve efetivao. Conforme os dados revelam, a iniciativa privada
responsvel por 74% das escolas que oferecem Educao Infantil no Municpio do Recife.
Dito isto, perceptvel que no suficiente apenas a elaborao de uma resoluo especfica para
a orientao da Educao Infantil sob a responsabilidade da iniciativa privada, mas tambm se faz
necessrio ampliar proporcionalmente a estrutura do conselho para o acompanhamento de toda essa
demanda que corresponde a 534 escolas, alm das 417 que j pertencem ao poder pblico
Municipal. O que tem sido constatado que essa responsabilidade ainda no foi assumida pelo
CME. Com efeito, parte substancial dessa nova empreitada do CME diz respeito avaliao para
fins de credenciamento ou de fechamento de parte dessas escolas privadas que nunca foram
vistoriadas pelo Conselho Estadual de Educao que notadamente no dispe de condies
mnimas para o atendimento de tamanha demanda.
Consideraes finais
Diante do exposto, assumir a opo pelo SME no mbito Municipal como ordenao dos vrios
elementos necessrios consecuo dos objetivos educacionais preconizados para a populao
qual se destina (SAVIANI, 1999), requer a reorganizao das instncias de participao, na
perspectiva de que o processo de discusso e deliberao das polticas educacionais para o
municpio integre sujeitos vinculados educao pblica municipal em todos os seus setores, fato
que demanda nova configurao e perspectiva de atuao do CME. Todavia, o que se constata
que este rgo enfrenta fortes limitaes quanto sua interveno na proposio e acompanhamento
do planejamento educacional do Municpio, o que facilita o pacto com as propostas da Secretaria
de Educao, identificando-o mais como rgo de governo do que de Estado.
No caso recifense, constatamos limitaes operacionais impostas ao Conselho Municipal, como as
condies inadequadas para o desempenho das atividades deste rgo, alm da dependncia em
relao ao rgo gestor que restringe sua capacidade para fazer valer a autonomia da gesto
sistmica. Para tanto, faz-se imprescindvel prover infraestrutura proporcional s necessidades
comprovadas do CME.
Desta feita, a bem da isonomia na relao entre o rgo gestor e o CME, faz-se pertinente advogar
a indexao de porcentagem dos recursos destinados educao para o financiamento das
atividades do CME, no apenas com a cobertura das despesas dos conselheiros, mas tambm do
funcionamento deste Conselho, considerando o cumprimento de atribuies que reclamam o sigilo e
a agilidade das aes que devem ser desenvolvidas, razo pela qual nos permite considerar que sua
dependncia em relao ao rgo executivo municipal rompe com a perspectiva da gesto
sistmica que requisita, indubitavelmente, o exerccio da autonomia por parte deste rgo.
Bem, este ltimo tpico requer ponderao sobre pelo menos duas dimenses em que a autonomia
pode ser inferida na gesto de polticas no mbito local.
concebvel inferir que o princpio da autonomia quando circunscrito legitimao para que o
gestor/chefe do executivo possa dar-se as prprias regras tem se revelado como instrumento que
serve perpetuao do quadro gestionrio em que prevalece o exerccio descendente do poder
(BOBBIO, 1986), manifesto atravs de decises impostas pelo mandonismo local. Neste contexto,
as relaes que so referidas como exemplos de colaborao entre o Municpio, o Estado e a
Unio, por buscarem quase sempre responder s demandas que emergem nos casusmos do tempo
poltico dos gestores, no se respaldam em uma agenda programtica de intervenes, acordada
entre tais esferas, no sentido da explicitao do que e como sero levadas a efeito as aes
necessrias melhoria no somente do atendimento s demandas especficas de nveis e
modalidades do ensino.
Por outro lado, a acepo do princpio da autonomia que incorporada pelo Poder Local guarda
coerncia com a perspectiva de descentralizao da gesto pblica que, por sua vez, se efetiva por
meio da democracia representativa. Assim, todo o movimento poltico-administrativo que
desencadeado a partir do advento do modelo sistmico na esfera local precisa assumir por
perspectiva o compartilhamento do poder decisrio sobre o processo de proposio, execuo e
acompanhamento da Poltica Municipal de Educao.
Logo, o que est em causa a internalizao da ao sistmica como forma de gesto da educao
no Municpio que, no horizonte, busca o rompimento com o princpio ideolgico do municipalismo
autrquico, segundo o qual, o grupo governista detm a legitimidade para constituir-se, por si
mesmo, locus restrito para a consecuo de respostas s demandas educacionais neste ente de
poder federado. Em face desse objetivo, a lgica de exerccio da autonomia que se advoga para o
Poder Local incute, necessariamente, a obrigao por estabelecer a interlocuo com os sistemas
de educao instalados nas demais esferas administrativas.
importante finalizar destacando que se faz necessrio a realizao de estudos para melhor
compreender as prticas cotidianas na gesto da educao municipal nessa nova conjuntura
sistmica da educao em que ainda se verifica a postura da Secretaria de Educao como centro
do sistema de educao, em detrimento do papel perifrico exercido pelas instncias de
participao social, corroborando, portanto, a manuteno da forma hierarquizada e centralizada de
gesto que se evidencia na figura do gestor.
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I Doutor em Educao. Professor Adjunto do Departamento de Administrao Escolar e
Planejamento Educacional e do Programa de Ps-graduao em Educao da Universidade Federal
de Pernambuco. edsonprofessor@uol.com.br
1 O movimento emblemtico de reconhecimento deste modelo de gesto foi evidenciado pelas
conferncias de educao que aconteceram nos municpios e estados (2009), assim como na
Nacional CONAE/2010 (BRASIL, 2009), em que se buscou ratificar os fundamentos da gesto
democrtica (participao social cidad, autonomia, descentralizao, controle social, entre
outros), pari passu defesa da construo do Sistema Nacional de Educao como mecanismo
articulador da Poltica Educacional do Pas.
2 A constituio do corpus da pesquisa compreende dados documentais, alm da realizao de
entrevistas com pessoal estrategicamente posicionado na Secretaria Municipal de Educao e no
Conselho Municipal de Educao do Recife (no perodo das polticas educacionais que se
desenvolveram entre 2001 a 2010), na Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao, e
na Gerncia de Articulao Municipal (GAM) da Secretaria Estadual de Educao de Pernambuco.
3 De acordo com o Art. 4 da Lei Municipal n 16.768/2002, o SME do Recife compreende: I a
Secretaria Municipal de Educao; II o Conselho Municipal de Educao; III As Escolas
Pblicas Municipais de Ensino Fundamental; IV as Instituies de Educao Infantil mantidas
pelo Poder Pblico Municipal e pela iniciativa privada; e V as Escolas Pblicas Municipais de
Ensino Mdio.
4 As Comisses Regionais de Educao no se efetivaram, apenas figura at o presente na letra da
lei.
NACIONAL DE EDUCAO
Federalismo, desigualdade territorial e o FUNDEB
Luiz Araujo
I
Introduo
A CF de 1988 promoveu inovao institucional ao elevar a status de ente federado os municpios
brasileiros. Analisando o perfil das receitas municipais no perodo de 1996 a 2006 Arretche
(2010) conclui que estados federativos que concentram autoridade regulatria na Unio criam
mecanismos institucionais que operam na direo da reduo das desigualdades.
O presente artigo investiga o comportamento das receitas municipais no perodo de 2006 a 2009,
verificando possveis efeitos da criao do FUNDEB nas finanas municipais e variaes do peso
das transferncias condicionadas universais.
A criao do FUNDEB teve impacto positivo na redistribuio de recursos via transferncias
reguladas pela Unio, reforando o papel indutor deste ente federado na diminuio das
desigualdades territoriais.
Municipios e federalismo
A CF de 1988 foi marcada pela tenso entre centralizao versus descentralizao administrativa.
O processo constituinte foi marcado por presses para que as decises polticas e a prestao de
servios pblicos fossem descentralizadas.
Para Abrcio (2010) no plano das polticas pblicas nossa Constituio foi erguida sobre cinco
pilares: a) busca da universalizao das polticas; b) democratizao da gesto estatal; c)
profissionalizao da burocracia; d) descentralizao preferencialmente em prol da
municipalizao; e) preocupao com a interdependncia federativa, na forma de medidas de
combate desigualdade. Teria sido inaugurado um novo federalismo, cujo principal mote seria a
descentralizao, "processo que significava no s passar mais recursos e poder aos governos
subnacionais, mas, principalmente, tinha como palavra de ordem a municipalizao" (ABRUCIO,
2010, p. 46).
A interdependncia federativa foi tratada pela Carta Magna, estando expressa em pelo menos trs
aspectos: na definio de medidas de combate desigualdade, na manuteno de poder legislativo
nas mos da Unio para propor polticas nacionais e na proposio de mecanismos de cooperao
entre os entes federados. Porm, a implementao desta engenharia foi problemtica e vem
sofrendo revises no decorrer dos anos.
Mesmo no comungando da viso de que 1988 inaugurou um novo federalismo, Cruz (2009)
reconhece que a Constituio foi um marco na reorganizao do federalismo brasileiro. Esta
reorganizao se baseou na definio de
"(...) um sistema mais claro de transferncias constitucionais de recursos pblicos entre as
esferas governamentais, com vistas a possibilitar que estados e municpios executassem
polticas pblicas para a garantia do suprimento de necessidades bsicas da populao sob
sua responsabilidade. Alm disso, trouxe como novidade o reconhecimento dos municpios
como entes federados dotados de autonomia poltico-administrativa, com o mesmo status
jurdico que estados e Unio" (CRUZ, 2010, p.86)
Resgatando as contribuies de Camargo (2001) e Furtado (1999) a autora vislumbra um
federalismo, que no seu nascimento, surge de maneira distinta ao seu congnere americano.
Enquanto nos EUA o pacto federativo nasceu de baixo para cima, no Brasil ele nasceu de cima para
baixo, no processo de desintegrao do estado unitrio. Por isso, alerta para o fato de que
federalismo brasileiro no deve ser utilizado como sinnimo de descentralizao.
Uma contribuio para a compreenso deste processo dada por Stepan (1999), que trabalha o
conceito de federalismo associado a sistemas democrticos e que constri uma espcie de
continuum para classificar os tipos de federalismo. Em um extremo deste intervalo estaria o
federalismo cujo propsito foi o de "unir" (come together), no qual os entes soberanamente
aderiram ao sistema sem perder suas identidades individuais (EUA, a Sua e a Austrlia). Na
outra extremidade estaria o federalismo cujo propsito "manter a unio" (hold together), com
fortes traos unitrios e no qual a mudana foi motivada pela necessidade de manuteno da unio,
transferindo poder aos entes subnacionais e transformando seus estados unitrios em federaes
(Blgica, a Espanha e a ndia). Ainda relaciona mais um tipo, denominado de "federalismo de
ajuntamento", o qual seria motivado por um poder coercitivo centralizador, com o objetivo de unir
um Estado plurinacional (antiga URSS).
Concordo com Cruz (2009) de que o Brasil estaria mais prximo do segundo caso descrito acima,
principalmente com o seu resgate dos argumentos de Furtado (1999), para quem o federalismo
brasileiro est ligado s aspiraes de desenvolvimento em distintas reas. O peso maior na
definio do seu formato foi o da dependncia econmica de certas regies com respeito a outras.
As caractersticas desiguais do desenvolvimento das diversas regies uma marca constitutiva do
federalismo brasileiro, o qual no convive com caractersticas de plurinacionalidades ou
distines religiosas que justificassem o modelo.
Bremaeker (2010) mostra a atualidade do debate sobre as desigualdades territoriais. Utilizando
informaes da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) ele demonstra a distncia existente entre as
receitas municipais entre as regies do pas. A capacidade de arrecadao prpria dos municpios
do Norte e Nordeste muito inferior a registrada no Sudeste e Sul, tornando-os mais dependentes
das receitas transferidas.
Os estudos de Bremaeker so indicaes da desigualdade existente, mas devem ser vistos com
ressalvas e complementados com anlises sobre o grau de desigualdade no interior de cada regio.
Trabalhando com os mesmos dados verifiquei que a distribuio dos valores dentre os municpios
bastante assimtrica. Enquanto a mdia encontrada foi de R$ 90,14, o valor que divide a
distribuio ao meio (mediana) encontrado foi de apenas R$ 46,11(praticamente a metade da
mdia). E a mdia se encontra no quartil superior, que inicia em R$ 81,85. Ou seja, se verdadeiro
a desigualdade regional, estes resultados escondem uma grande diversidade intraregional.
Concordo com Arretche (2010), que ao criticar a anlise de que a "natureza particular do
federalismo brasileiro" afetaria negativamente a efetividade do Estado Brasileiro, prope incluir
como parte essencial do debate a questo das desigualdades territoriais e as relaes da Unio com
os governos subnacionais. A necessidade de garantir o equilbrio da representao das e nas
jurisdies ricas e pobres foi, historicamente, um componente central do desenho do federalismo
implantado em nosso pas.
A origem da centralizao no Brasil deve ser buscada na desigualdade entre as jurisdies para
desempenhar adequadamente funes governativas, pois esta caracterstica deu origem
centralizao na Unio das funes tributrias, de planejamento e de execuo de polticas. Tal
centralizao correu no final da Repblica Velha e "permitiu ao Estado desenvolvimentista
brasileiro destinar expressivos volumes de receita para compensar desigualdades territoriais. Estas
foram acompanhadas da superviso federal das polticas implementadas pelos governos
territoriais" (ARRECTHE, 2010, p. 594).
O discurso de que a descentralizao propiciaria controle poltico de oligarquias locais tidas como
atrasadas e corruptas justificou as medidas de centralizao em 1930 e 1964. Saindo da superfcie
explicativa, devemos buscar fatores explicativos no processo de crescimento econmico
concentrado nas regies Sul e Sudeste e nas polticas sociais nacionais que estiveram inspiradas
nos valores normativos do modelo conservador, sendo que os direitos estavam vinculados
insero no mercado formal de trabalho.
O desenvolvimento nacional foi baseado em respostas centralizadoras diante dos desafios da
penetrao e integrao territoriais. E as altas taxas de crescimento econmico foram
acompanhadas de elevada desigualdade na distribuio espacial e social da riqueza.
As polticas atuais de reduo das desigualdades territoriais combinam a histrica trajetria
centralizadora do pas com as reformas fiscais e polticas que foram sendo empreendidas desde a
Constituio de 1988. E com isso os traos bismarckianos das polticas sociais herdados da Era
Vargas foram compensados por polticas desmercadorizantes
1
ps-1988. E para construir polticas
compensatrias das desigualdades territoriais e sociais foi utilizada a slida tradio de regulao
federal (ARRETCHE, 2010).
Est correta a afirmao de que a descentralizao da execuo de polticas compatvel com a
centralizao da autoridade, mesmo em estados federativos. A questo de "quem deve fazer o qu"
se superpe questo de "o qu deve ser feito". Por isso, no suficiente apenas a anlise dos
gastos, sem que seja considerada a estrutura regulatria das finanas subnacionais. possvel
ocorrer uma descentralizao fiscal, como a estabelecida na Constituio de 1988, e isso ser
compatvel com um governo central mantendo o poder de deciso sobre as bases tributrias e sobre
o perfil das polticas que sero implementadas.
Assim, no Brasil a caracterstica de "o governo central regular os gastos ou restringir a autonomia
por meio de transferncias condicionadas e regulao da arrecadao mediante a imposio de
condies para a obteno de emprstimos por parte dos governos subnacionais" (CRUZ, 2009,
p.69).
A Constituio Federal de 1998 aprofundou o papel dos governos subnacionais no gasto pblico e
na proviso de servios. Porm, as decises de arrecadao tributria, alocao de gasto e
execuo de polticas pblicas ficaram largamente afetadas pela regulao federal. Os constituintes
de 1988 criaram um modelo de Estado federativo que combina ampla autoridade jurisdicional
Unio, com limitadas oportunidades institucionais de veto conferidas aos governos subnacionais.
Eles no criaram um ambiente institucional que congelasse a distribuio original de autoridade.
Desigualdades territoriais
Para Arretche (2010) os estados federativos no so antitticos reduo das desigualdades entre
jurisdies, mas isso requer centralizao da autoridade poltica, pois redistribuio territorial s
pode ser alcanada pelo nvel nacional, por que "em estados federativos que centralizem a
formulao de polticas executadas pelas unidades constituintes e que contem com um sistema
jurisdicional de transferncias, possvel encontrar reduo das desigualdades territoriais"
(ARRETCHE, 2010, p. 593).
O objetivo central do seu trabalho, utilizando a relao central-local como varivel central, foi
testar a proposio relativa aos efeitos deletrios das instituies federativas brasileiras sobre a
produo de polticas pblicas.
O arcabouo jurdico brasileiro determina que a autoridade tributria dos governos subnacionais
seja regida por regras federais homogneas. Os governos locais no esto autorizados a coletar
impostos livremente e sua autoridade tributria est limitada definio das alquotas de
arrecadao destes impostos.
As transferncias constitucionais, que podem ser federais ou estaduais, possuem grande
importncia e so regidas por critrios distintos de distribuio e podem ser federais ou estaduais.
O Fundo de Participao dos Municpios FPM funciona de maneira inversamente proporcional
populao e receita per capita do respectivo estado, possuindo claro sentido redistributivo. Os
repasses estaduais tem por base o princpio da devoluo tributria e parte significativa do
montante a ser distribudo deve ser calculada segundo a arrecadao em cada jurisdio. No caso
do ICMS, dos 25% que devem ser repartidos com os municpios, 75% sero distribudos de acordo
com o valor adicionado em cada cidade e apenas 25% so utilizados em polticas que minimizem
as desigualdades.
necessrio estudar de maneira separada uma categoria especfica de transferncias, denominada
de condicionadas universais. Estas esto vinculadas a polticas especficas e so um componente
recente das polticas de reduo das desigualdades territoriais. Na rea educacional foram criados
fundos contbeis cuja distribuio opera no mbito de cada estado. Governos subnacionais so
obrigados a depositar 20% de suas receitas de impostos
2
e transferncias e este recurso retorna
para o estado e para todos os municpios de acordo com as matrculas da respectiva rede de
ensino.
Arretche (2010) apresenta resultados de uma pesquisa que desagregou as receitas municipais e
testou o impacto de cada uma delas na reduo das desigualdades territoriais. Convertendo os
dados em valores per capita, a autora identificou que se dependessem apenas da arrecadao
prpria a receita mdia teria girado em torno de R$ 100,00 per capita. As transferncias
constitucionais so significativas, elevando esta receita para R$ 800,00 per capita. As
transferncias condicionadas universais acrescem R$ 200,00 per capita. As demais transferncias,
dentre as quais esto includas as negociadas e emendas parlamentares, acrescentam outros R$
200,00 per capita.
A autora considera o efeito destas ltimas "marginal, muito pouco expressivo quando comparado
ao das demais modalidades de transferncia" (ARRETCHE, 2010, p. 599). Tal afirmao deve ser
relativizada. Os dados apontam para a pouca relevncia dos recursos arrecadados pelos
municpios, o que os tornaria dependentes das transferncias da Unio e dos Estados. E mostram o
forte peso de transferncias constitucionais e condicionadas, as quais no so repassadas
obedecendo a uma lgica de barganha. Porm, uma transferncia negociada que represente 16,6%
do total dos recursos disponveis no pode ser simplesmente considerada "marginal",
principalmente pelo fato de que parte significativa dos recursos de livre utilizao, no possuindo
as amarras institucionais das transferncias condicionadas universais.
Em alguns aspectos estes dados so corroborados por pesquisa realizada por Bremaeker (2010).
Utilizando apenas os dados de 2008, ele demonstrou o peso pequeno dos recursos prprios e a
importncia das receitas transferidas.
Tabela 01 Composio das Receitas Municipais (per capita) por regio 2008
Regies Rec. Orament Rec. Tributria Rec. Transf Outras Receitas
Norte 1.098,73 104,90 910,09 83,74
Nordeste 1.058,35 86,37 878,31 93,67
Sudeste 1.675,41 365,80 1.013,04 296,57
Sul 1.486,73 211,18 966,82 308,73
Centro-oeste 1.492,04 174,65 1.105,78 211,61
Brasil 1.414,95 231,26 965,20 218,49
Fonte: MF/STN 2008 (amostra de 5048 municpios). Elaborao de Bremaeker, 2010.
O peso das "outras receitas" de 15,44%, percentual muito prximo do encontrado por Arrecthe
para as "transferncias negociadas", que foi de 16,66%.
Estes dados ilustram que os nmeros mdios brasileiros escondem profundas desigualdades
regionais. A regio Norte possui apenas 45% da capacidade tributria mdia brasileira e o
Nordeste apenas 37%. As receitas transferidas diminuem esta distncia em relao mdia
nacional nas receitas totais para 77,6% no Norte e 74,7% no Nordeste, confirmando a importncia
da ao federal e estadual.
Um dado importante encontrado por Arretche que as transferncias constitucionais condicionadas
universais tiveram crescimento aps a edio de regras federais na sade e da aprovao do Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento de Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
FUNDEF, implantado em todo o pas em 1998.
A anlise destes dados fundamentou a concluso da autora de que a Unio cumpre de maneira clara
um papel de reduo das desigualdades de receitas entre os municpios.
A autora encontrou uma menor desigualdade de gasto nas reas de sade e educao que a
registrada nas polticas no reguladas, nas quais identificou grande disparidade nos valores de
gasto per capita. A desigualdade menor nas polticas que sofrem regulao federal e a
combinao de regulao de receita e despesa municipais tem como efeito uma maior uniformidade
de gasto nestas polticas. Isso, em termos tericos, significa afirmar que a reduo das
desigualdades territoriais supe que a Unio exera de forma simultnea funes regulatrias e
redistributivas.
As concluses do estudo contraditam as afirmaes da produo acadmica sobre o federalismo
brasileiro. Em primeiro lugar, a pesquisa no confirma a proposio de que o federalismo
brasileiro possa ser adequadamente descrito como autrquico e desprovido de coordenao, pois
h clara prioridade nos gastos com sade e educao, beneficiando os mais pobres. Tambm no
foi encontrado um federalismo predominantemente competitivo, pois o papel da Unio opera na
reduo das desigualdades de receita entre as jurisdies. A terceira concluso que h um trade-
off entre a reduo das desigualdades territoriais e a plena autonomia dos governos locais.
O papel redistributivo do governo federal parece ser uma condio para reduzir
desigualdades interjurisdicionais de receita e, por conseqncia, a desigualdade de acesso
dos cidados a servios pblicos no interior de um Estado-nao. Na ausncia das
transferncias, a capacidade dos municpios brasileiros para prover servios pblicos seria
altamente desigual" (Idem, p. 611).
FUNDEF e FUNDEB
Uma das polticas que se destacam na anlise de Arretche e que ajudam a explicar o crescimento da
importncia das denominadas transferncias condicionadas universais o FUNDEF.
Em 1996 foi aprovada a Emenda Constitucional n 14, que obrigou os estados e os municpios a
aplicarem pelo menos 60% dos recursos vinculados a manuteno e desenvolvimento do ensino nas
suas redes de ensino fundamental. Para viabilizar a nova regra constitucional (transitria e com
validade de dez anos), foram criados fundos contbeis estaduais.
Este mecanismo operou uma mini-reforma tributria no mbito de cada estado, transferindo
recursos dos estados para os municpios e entre os municpios com maior arrecadao para aqueles
com menor participao no bolo tributrio, mas com participao relevante na oferta das
matrculas.
Uma das conseqncias da implementao do FUNDEF foi uma acelerada municipalizao dos
servios educacionais, especialmente da educao infantil e do ensino fundamental, mesmo que
este ltimo fosse de atribuio concorrente entre estados e municpios. Vrios autores avaliaram de
maneira crtica os resultados deste processo (Rosar, 1997; Oliveira, 1999; Pinto, 2002; Souza e
Faria, 2003; Arelaro, 1999; Arajo, 2007). Dados sistematizados por Arajo (2005) mostram que
at a dcada de 90 a participao municipal no total de matrculas do ensino fundamental oscilava
em torno de 30%. Em 1996 este percentual estava em 32,96%. Em 1998, ano da implantao
nacional do FUNDEF a participao municipal saltou para 42,23% e em 2000 os municpios
passaram a ter mais matrculas que a rede estadual (46,74% contra 44,25%).
Abrucio (2010) destaca trs resultados negativos: a) Dependncia financeira ou a escassez de
recursos para dar conta das demandas dos cidados; b) Baixa capacidade administrativa; e c)
Males que atrapalham a democratizao municipal, dentre eles o clientelismo, a prefeiturizao e a
baixa participao poltica no controle das polticas. Considerar tais caractersticas como
resultado da municipalizao temerrio. Estas caractersticas poderiam ser classificadas como
provveis causas dos limites dos processos de descentralizao em nosso pas. O prprio autor
citado afirma que a posio de ente federado conquistada pelos municpios no foi plenamente
absorvida pela maioria das municipalidades "uma vez que elas tm uma forte dependncia em
relao aos outros nveis de governo" (Idem, p. 47).
Estas desigualdades inter e intrarregional decorrem da assimetria entre as condies econmicas
dos entes federados e a distribuio de competncias previstas constitucionalmente, que indica o
que cabe a cada um realizar no tocante ao provimento da educao para a populao, resultando em
diferentes condies de oferta. Para Oliveira e Souza (2010) apenas em 1996, com o FUNDEF,
"estabelece-se um critrio mais razovel para a diviso dos recursos vinculados, de modo a que,
minimamente, se articulasse aportes financeiros s respectivas responsabilidades". (OLIVEIRA e
SOUZA, 2010, p. 17).
Para Abrcio (2010), a questo da interdependncia federativa foi tratada pela Constituio de
1988 quando a Carta definiu medidas de combate desigualdade entre os entes, a manuteno de
um grande poder legislativo para a Unio propor polticas nacionais e na proposio de
mecanismos e instrumentos de cooperao entre os nveis de governo para a produo de polticas
pblicas, aspecto previsto de maneira geral pelo seu artigo 23.
A regulamentao do referido artigo ainda uma pendncia federativa. Na educao h
responsabilidades concorrentes, como no caso do ensino fundamental, alm de existir entes
federados oferecendo etapas educacionais atribudas a outros entes.
A preocupao com o enfrentamento da desigualdade territorial aparece no texto da EC n 14 de
forma explcita. No pargrafo 3 do artigo 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
(ADCT) est descrito o compromisso da Unio com a diminuio da distncia entre o valor por
aluno disponvel entre cada fundo estadual, prevendo auxlio financeiro federal. No pargrafo 4
apresentada a preocupao com a equidade, ou seja, com o estabelecimento de um quantitativo de
insumos educacionais que todo cidado brasileiro deveria ter disponvel.
No artigo 6 da Lei n 9424/1996 foi estabelecida uma frmula de clculo dos valores a serem
repassados pela Unio a ttulo de complementao aos fundos estaduais. Esta complementao era
fundamental para aumentar o efeito de combate desigualdade territorial. Sem isso o formato do
FUNDEF no afetaria a desigualdade territorial entre os estados mais ricos e os mais pobres. A
complementao incidiria diretamente sobre este problema.
Grfico 01 Comportamento da complementao da Unio no FUNDEF (em bilhes)
Fonte: FNDE/MEC. Reelaborada pelo autor.
Durante todo o perodo de vigncia do FUNDEF o governo central interpretou de forma
questionvel a forma de clculo prevista na legislao e os valores repassados foram diminuindo
de importncia no decorrer dos anos
3
. O ano de 1999 foi o de maior participao (4,3% do total
dos recursos depositados no fundo). O ponto mais baixo foi registrado em 2006, quando esta
participao significou apenas 0,9%. Em 1998 o valor atualizado representou R$ 1 bilho de reais
e no ltimo ano de vigncia este valor foi apenas R$ 400 milhes, demonstrando claramente uma
diminuio efetiva da Unio na sustentao do FUNDEF.
Vazquez (2007), analisando as caractersticas do FUNDEF no combate as desigualdades
interestaduais, concluiu que o fundo no conseguiu estabelecer uma poltica de correo das
desigualdades interestaduais. Isso se deveu " baixa participao da Unio, que no estabeleceu um
valor mnimo aluno/ano capaz de corrigir as desigualdades interestaduais, o que implicaria
necessariamente mais recursos federais no financiamento do ensino fundamental" (VAZQUEZ,
2007, p.270). Atualizando a dvida da Unio em valores vlidos para 2006 o autor chega R$ 26,1
bilhes de reais no aplicados conforme a legislao vigente.
O impacto das transferncias condicionadas universais, dentre elas o FUNDEF, significativo e
crescente, especialmente no perodo de 2003 a 2006. Porm, a fraca participao da Unio na
sustentao do FUNDEF diminuiu seus efeitos equalizadores. As concluses encontradas por
Arretche (2010) e Vazquez (2007) reforam observao feita por Abrcio (2010), segundo as quais
a deficincia do FUNDEF est justamente o fato de que tais polticas "mexeram pouco com as
desigualdades regionais que marcam a federao brasileira. Para tanto seria necessrio que a
Unio no s completasse o dinheiro que falta para chegar meta bsica, mas que tambm fizesse
poltica redistributiva" (ABRUCIO, 2010, p. 64).
Em 2006 foi promulgada a Emenda Constitucional n 53, que criou o Fundo de Manuteno e
FUNDEB. O desenho institucional do FUNDEB representa uma continuidade do modelo anterior,
ou seja, so mantidos os fundos contbeis estaduais e o bloqueio de parte dos recursos vinculados
educao. E manteve-se a redistribuio dos recursos tendo por base as matrculas de cada ente
federado.
Porm, o FUNDEB introduziu modificaes neste desenho. A vigncia da medida ser de quatorze
anos (contra dez anos do FUNDEF). A cobertura foi ampliada para toda a educao bsica
(educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio) e no mais apenas o ensino fundamental. E
o montante bloqueado passou de 15% para 20% e ampliou o escopo de impostos participantes,
ficando de fora apenas os impostos arrecadados pelos municpios (ARAUJO, 2011, p. 06).
Uma das principais diferenas o formato de participao da Unio. Aps dez anos de intenso
conflito federativo motivado pelo sistemtico descumprimento da legislao relativa ao clculo do
valor da complementao, a Emenda Constitucional n 53 optou por um formato que garantisse uma
elevao significativa da contribuio financeira da
Ao invs de uma frmula matemtica sujeita a diversas interpretaes, o texto constitucional inseriu
trs caractersticas da participao da Unio no novo fundo: 1) Durante o perodo de transio de
implantao do FUNDEB (trs primeiros anos) a participao seria equivalente a 2 bilhes, 3
bilhes e 4,5 bilhes; 2) A partir do quarto ano esta participao passaria a em percentual
equivalente a no mnimo dez por cento do valor depositado pelos estados e municpio; e 3)
Autorizou a utilizao de at 10% do valor definido de complementao para aplicao em
programas nacionais que incidam na qualidade do ensino.
Em trabalhos anteriores (2007 e 2011) apresentei dados que ilustram o quo conflituosa foi a
aprovao deste desenho institucional. Uma atualizao dos dados apresentados sobre a
complementao da Unio no FUNDEF, comparando-os com os trs primeiros anos do FUNDEB
suficiente para ilustrar a mudana qualitativa desta participao.
Grfico 02 Comportamento da complementao da Unio FUNDEF/FUNDEB (em bilhes)
Fonte: FNDE/MEC. Reelaborada pelo autor.
A participao percentual da Unio em relao ao total de recursos depositados no novo fundo
saltou de 0,9% em 2006 para 4,2% em 2007, 5% em 2008 e 7% em 2009. Este formato pode
aumentar a eficcia da participao da Unio na diminuio das desigualdades territoriais.
Enquanto em 2006 apenas dois fundos estaduais receberam apoio financeiro (Par e Maranho), em
2009 este nmero passou para nove fundos estaduais (Amazonas, Par, Maranho, Piau, Cear,
Pernambuco, Paraba, Bahia e Alagoas).
FUNDEB e desigualdade territorial
Para verificar o efeito da aprovao do FUNDEB na participao das transferncias condicionadas
universais nas finanas municipais, sistematizei os dados de receitas municipais coletados pela
STN dos anos de 2006 a 2009. Estes dados foram desagregados da seguinte forma: 1) Arrecadao
Prpria (Receita Tributria); 2) Arrecadao Prpria + Transferncias Intergovernamentais (Unio
e Estados); 3) Arrecadao Prpria + Transferncias Intergovernamentais + Transferncias
Condicionadas Universais; e 4) Total de Receitas Correntes.
Foram considerados como Transferncias Condicionadas Universais os recursos repassados pela
Unio via Sistema nico de Sade (SUS), Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) e Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) e os repasses estaduais do fundo da sade.
Alm disso, foram acrescidos os valores recebidos via FUNDEF (2006) e FUNDEB (demais
anos).
O estudo abrange o ltimo ano de vigncia do FUNDEF e o perodo de transio do FUNDEB,
sendo que no ltimo ano o percentual de recursos bloqueados pelo fundo j havia alcanado o seu
limite constitucional.
Registro que os efeitos gerais nas finanas estaduais e municipais do FUNDEB so semelhantes ao
que ocorreu na vigncia do FUNDEF, ou seja, h uma migrao maior de recursos dos estados para
os municpios. A tabela abaixo demonstra este efeito nos anos selecionados.
Tabela 02 Comportamento das receitas municipais no FUNDEF e FUNDEB
2006 2007 2008 2009
DEPOSITO13.835.418.142,37 17.296.228.445,72 20.933.150.918,87 23.534.840.715,59
RECEITA 24.422.184.433,68 29.241.598.080,21 35.598.003.493,48 40.315.275.992,15
SALDO 10.586.736.291,30 11.945.369.634,49 14.664.852.574,62 16.780.435.276,56
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional 2006 a 2009. Valores corrigidos pelo IPCA. Clculos
realizados pelo autor.
Encontrei comportamento semelhante ao detectado pelo estudo de Arretche (2010), pelo menos em
termos gerais. A arrecadao prpria correspondeu a R$ 246,39 per capita em 2006 e evoluiu para
R$ 307,35 per capita em 2009, representando um crescimento de 24,7% no perodo estudado. As
transferncias constitucionais representavam um acrscimo de R$ 621,42 per capita em 2006 e
passaram a acrescer R$ 727,69 em 2009 (crescimento de 17,1%). As transferncias condicionais
universais representavam um acrscimo de R$ 267,54 em 2006 e passaram para R$ 390,13 em
2009 (crescimento de 45,8%). As outras receitas no consideradas pelos clculos realizados
representavam R$ 182,72 em 2006 e passaram para R$ 203,02 em 2009, crescendo apenas 11,1%.
Foram justamente as transferncias condicionadas universais que mais contriburam para o
crescimento do gasto per capita total das receitas municipais no perodo estudado. Estas receitas
passaram de R$ 1318,07 em 2006 para R$ 1628,20 (crescimento real de 23,5%).
Grfico 03 Receitas Municipais per capita 2006 a 2009
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional 2006 a 2009. Valores corrigidos pelo IPCA. Clculos
realizados pelo autor.
Um componente que ajuda na explicao deste crescimento maior das transferncias condicionadas
a mudana no formato de participao da Unio no FUNDEB. Os dados permitem verificar qual o
valor per capita das receitas municipais que atribudo aos recursos recebidos via o FUNDEF /
FUNDEB. Esta comparao pode ajudar a mensurar as diferenas de efeitos dos dois formatos de
fundo educacional.
Tabela 03 Evoluo dos valores per capita dos recursos via FUNDEF /FUNDEB
2006 2007 2008 2009
RECEITA24.422.184.433,68 29.241.598.080,21 35.598.003.493,48 40.315.275.992,15
PER
CAPITA
134,01 165,60 201,06 216,13
Fonte: STN 2006 a 2009. Valores corrigidos pelo IPCA. Clculos realizados pelo autor.
Houve um crescimento real de 61,3% nesta participao, que passou de R$ 134,01 per capita para
R$ 216,13. Ou seja, o peso desta poltica condicionada por regulao federal teve expressivo
crescimento no perodo. A participao das transferncias condicionadas universais no total das
receitas municipais cresceu 45,8% no perodo. Em 2006 o FUNDEF representava 50% do
montante per capita. Em 2009 o FUNDEB representou 55%.
Tabela 04 Evoluo dos valores per capita dos recursos via SUS, FNAS e FNDE
2006 2007 2008 2009
RECEITA24.333.065.160,32 25.707.388.479,59 28.905.798.556,66 32.457.568.341,48
PER
CAPITA
133,52 145,59 163,26 174,00
Fonte: STN 2006 a 2009. Valores corrigidos pelo IPCA. Elaborao do autor.
Analisando o comportamento dos valores per capita dos repasses das demais transferncias
condicionadas universais (SUS, FNAS e FNDE) tambm foi detectado um crescimento real de
30,3%. Porm em percentual bem menor do que o registrado pelo FUNDEB. Assim, pode-se
afirmar que a introduo de uma participao maior da Unio numa das polticas reguladas pelo
governo central incidiu positivamente no crescimento da importncia destes recursos na sustentao
das receitas municipais.
Algumas concluses
No perodo estudado ocorreu incremento das transferncias condicionadas universais, situao que
refora o enunciado de que estados federativos que concentram autoridade regulatria na Unio
criam mecanismos institucionais que operam na direo da reduo das desigualdades.
A aprovao da Emenda Constitucional n 53/2006 representou uma continuidade de uma poltica
regulada pelo governo central. Ela manteve o direcionamento dos gastos municipais para suas
responsabilidades constitucionais, mesmo que revertendo a focalizao no ensino fundamental que
estava presente no FUNDEF e alargando este horizonte para toda a educao bsica.
A aprovao de mecanismo mais claro de participao da Unio no FUNDEB contribuiu para uma
evoluo mais rpida no montante dos recursos repassados por transferncias condicionadas
universais, contribuindo para que as mesmas tambm alcanassem uma maior relevncia no total de
receitas municipais.
As demais transferncias condicionadas universais cresceram 30% entre 2006/2009, enquanto que
o FUNDEB teve um crescimento de 61%. Este comportamento pode ser mensurado em uma
comparao do volume de recursos oriundos da poltica de fundos versus a arrecadao prpria
municipal, pois em 2006 os recursos do FUNDEF representavam 54,39% do montante arrecadado
diretamente pelos municpios e em 2009 o FUNDEB passou a representar 70,31% deste montante.
A existncia de uma proibio expressa ao contingenciamento dos recursos da complementao
(pargrafo 3 do artigo 6 da Lei n 11494 de 2007) ajudou a manuteno de sua importncia,
mesmo no perodo da crise econmica mundial, minimizando os efeitos deletrios deste
acontecimento no combate a desigualdade territorial.
De qualquer forma, os efeitos benficos do crescimento das transferncias condicionadas
universais devem ser relativizados, pois a participao destas no total de receitas municipais ainda
pequena. Em 2006 elas representavam 20,3% do total e em 2009 chegaram a 24 %.
Sero necessrios estudos especficos sobre a apropriao destes recursos em cada municpio e em
cada estrato social, pois registrar a existncia de crescimento das transferncias federais
condicionadas no significa demonstrar um aumento do seu carter redistributivo.
Porm, considerando o direcionamento dos recursos do FUNDEB para sete estados da regio
Nordeste e dois estados da regio Norte, nos quais o ndice de municipalizao alto e,
considerando tambm que o atendimento da rede pblica da educao bsica praticamente
universalizou o atendimento de crianas de seis a quatorze anos e elevou para 85% o percentual de
cobertura escolar nas crianas de quatro e cinco anos, razovel trabalhar com a hiptese de
melhoria nos indicadores de igualdade territorial e social. Estas duas regies concentram
municpios com baixa capacidade de arrecadao prpria, fator que aumenta a importncia de
alocao maior de recursos federais para diminuir as desigualdades territoriais.
A participao mais efetiva da Unio no FUNDEB propiciou uma diminuio das distncias entre o
valor por aluno entre os diversos fundos estaduais, mas necessrio verificar se o perfil de
arrecadao prpria dos estados e municpios no esteja minimizando os efeitos desta reduo.
Indicaes sobre a persistncia desta realidade foram suscitadas pelos resultados de recente
pesquisa sobre Perfil dos Gastos Educacionais nos municpios brasileiros
4
.
No foram analisados os dados de 2010, mas certamente os mesmos devero apresentar melhorias
nestes indicadores. A entrada em vigor do disposto da letra "d" no inciso VII do artigo 60 ADCT,
que determina que a complementao da Unio passe a ser pelo menos 10% do montante
depositado por estados e municpios no FUNDEB aumentar a participao da Unio e os efeitos
benficos do FUNDEB no combate desigualdade territorial. Em 2010 o valor da complementao
foi de 8,47 bilhes (valor corrigido pelo IPCA) e a previso de uma participao em 2011 de 8,7
bilhes.
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I Universidade de So Paulo. rluiz_araujo@yahoo.com.br
1 As polticas desmercadorizantes so aqueles que visam garantir aos cidados um patamar mnimo
de bemestar, independente de sua insero no mercado formal de trabalho e de seu esforo
contributivo, conforme ESPING ANDERSEN (1991).
2 No caso dos municpios esto excludos desta obrigao os impostos prprios (IPTU, ISSQN,
IRRF e ITBI) e as receitas da dvida ativa oriundas destes impostos.
3 Esta postura guarda coerncia com as ideias hegemnicas na dcada de 1990, perodo marcado
por ajustes fiscais e diminuio da presena do estado na prestao de servios e na economia.
4 A Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao UNDIME realizou pesquisa
amostral nas redes municipais de educao entre agosto de 2010 e fevereiro de 2011. O estudo
apresenta informaes sobre a permanncia de distores de valores por aluno maiores do que as
registradas no FUNDEB.
NACIONAL DE EDUCAO
O plano de carreira do magistrio de Porto Alegre: 25
anos de resistncia
1
Juca Gil
I
A educao no Brasil se constituiu desde seus primrdios em trajetria caracterizada pela
fragilidade ou inexistncia de polticas pblicas, descompromisso do estado, elitizao e
privatizao, escassez de oferta, parcos recursos e processos tardios, se comparados a outros
pases, inclusive da Amrica Latina. Em consonncia com esse contexto, a atividade docente, no
obstante os avanos no campo legal, careceu de estruturao da carreira, formao qualificada,
reconhecimento, valorizao e salrios dignos (CAMARGO & JACOMINI, 2011).
A Constituio Federal de 1988 CF/88 foi um marco histrico na busca da inverso dessa
trajetria e da garantia do direito educao, fundada nos princpios da universalidade, equidade e
qualidade, o que tambm se refletiu na valorizao da profisso docente, a qual foi alada ao
patamar de um dos princpios do ensino no pas, constante do Artigo 206, inciso V, o qual afirma a
valorizao dos profissionais do ensino, atravs de planos de carreira e de piso salarial
profissional (BRASIL, 1988). A legislao especfica para a educao decorrente da Constituio,
qual seja, a Lei n 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB) e a Lei n
10.172/2001 (Plano Nacional de Educao PNE), dedicam um captulo/ttulo especfico que
afirmam o princpio constitucional, caracterizam o profissional da educao e desdobram
condies para a constituio e desempenho da carreira.
A LDB, no Ttulo VI, Artigo 67, reafirma o princpio constitucional e traz elementos da valorizao
dos profissionais da educao, detalhando o expresso na CF/88, dentre os quais: ingresso por
concurso, tempo remunerado para formao, estudos e planejamento, piso salarial, progresso
funcional e condies de trabalho.
O Plano Nacional da Educao (BRASIL, 2001), por sua vez, afirma no Captulo IV que a melhoria
da qualidade do ensino "somente poder ser alcanada se for promovida, ao mesmo tempo, a
valorizao do magistrio", a qual deve ser obtida por meio de uma poltica global, que inclua
formao profissional inicial, condies de trabalho, salrio e carreira e formao continuada.
Alm disso, aponta, como requisito da valorizao, "salrio digno e competitivo no mercado de
trabalho" e "compromisso social e poltico do magistrio", esse ltimo demandando a previso de
avaliao do desempenho. Dentre os objetivos e metas, destacamos ainda as questes relativas ao
perodo reservado para planejamento: "destinar entre vinte e vinte e cinco por cento da carga
horria dos professores para a preparao das aulas, avaliaes e reunies pedaggicas".
Outra iniciativa nacional foi o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, criado atravs
do Decreto 6094/2007 no mbito do Plano de desenvolvimento da Educao PDE, no qual se
encontram sete metas que visam regulao dos profissionais da educao, instituindo e
implementando: formao inicial e continuada, plano de carreira, valorizao do mrito e
avaliao do desempenho, efetivao do perodo probatrio, participao de professores e
funcionrios na elaborao do projeto pedaggico, coordenadores pedaggicos nas escolas,
definio de regras para nomeao e exonerao de diretores.
Legislaes posteriores reforam a valorizao e remunerao dos profissionais da educao como
constituintes das polticas educacionais que visam o desenvolvimento e qualidade da educao. A
Lei n 11.494/2007, que institui o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e
de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEB, afirma em seu Artigo 2: "Os Fundos
destinam-se manuteno e ao desenvolvimento da educao bsica pblica e valorizao dos
trabalhadores em educao, incluindo sua condigna remunerao"
2
.
Por sua vez, a Lei n 11.738 (BRASIL, 2008), institui o piso salarial para a educao bsica para
os professores com formao de nvel mdio com carga horria de trabalho de quarenta horas
semanais, cujos valores monetrios devem sofrer atualizao anual, no ms de janeiro, de acordo
com critrios estabelecidos nessa mesma lei (Art. 5). Tambm aponta que as atividades de
interao com os educandos no devem exceder a dois teros (2/3) da jornada, destinando, em
decorrncia, um tero (1/3) para as outras atividades relacionadas ao trabalho docente, tais como
planejamento, formao, estudos, etc.
A Resoluo n 2, de 28 de maio de 2009, do Conselho Nacional de Educao (CNE) fixa as
diretrizes para os Planos de Carreira e Remunerao dos Profissionais do Magistrio da Educao
Bsica Pblica, ratificando aspectos da carreira docente, tais como acesso, formao do professor,
jornada de trabalho e formao continuada, progresso na carreira e avaliao de desempenho, j
abordados nas legislaes citadas.
Cabe salientar um fundamento em todas as disputas em torno da democratizao e qualidade da
educao, que certamente enquadra tambm o debate sobre a valorizao docente: a gesto
democrtica. Estabelecida como princpio na CF (Art. 206, inciso VI) e na LDB (Art. 3, inciso
VIII), possui decorrncias em todas as demais legislaes, j que permite protagonismo aos
segmentos da comunidade escolar, e dentre esses os professores, na elaborao das polticas
educacionais, no controle social e na definio do conceito de qualidade.
A partir desse recorrido na legislao atual, percebe-se o reconhecimento do profissional docente
no novo ordenamento como elemento diferencial nas polticas educacionais, considerando sua
formao inicial, formao continuada, condies de trabalho, carreira e salrio como aspectos a
serem regulados em favor da qualidade da educao.
Esses mesmos aspectos foram ratificados nas discusses da Conferncia Nacional de Educao
(CONAE 2010 Documento Final), cujo documento base dedicou um captulo para o tema: Eixo
IV Formao e Valorizao dos Profissionais da Educao. Em seu segundo pargrafo, h a
seguinte referncia:
Mas, possivelmente, em nenhum outro momento histrico tenham merecido tamanha nfase,
por parte de diferentes agentes pblicos e privados, instituies, organismos nacionais,
internacionais e multilaterais, como nas ltimas dcadas, reconhecendo o protagonismo
dos/das profissionais da educao no sistema educacional. (p. 77).
Findada a dcada de vigncia do PNE 2001, o Projeto de Lei n 8035/2010 que objetiva instituir
novo plano para o prximo decnio tambm enfatiza os profissionais da educao, destinando
quatro de suas vinte metas com o tema da formao e valorizao: garantir a todos os docentes da
educao bsica formao em nvel superior, formar pelo menos metade dos profissionais em nvel
de ps-graduao, aproximar o rendimento mdio dos integrantes do magistrio ao rendimento
mdio de outras carreiras com escolaridade equivalente, assegurar, no prazo de dois anos, planos
de carreira para os docentes em todos os sistemas de ensino.
Assim, tanto a legislao vigente quanto os debates para a projeo de um cenrio para a prxima
dcada elencam como fundamental o papel exercido pelos trabalhadores em educao, buscando
superar a histrica desvalorizao da profisso, os baixos salrios, a desigualdade salarial em
relao a carreiras de mesma exigncia acadmica, a intensificao da carga horria de trabalho, a
dupla jornada, enfim, todos os componentes que concorreram para a precarizao do trabalho
docente, ainda que possamos perceber ambiguidades e contradies, pois a legislao incorpora a
disputas de paradigmas democrticos numa perspectiva popular e participativa com paradigmas do
modelo liberal e neo-liberal, com a valorizao da educao como produto mercadolgico,
meritocracia, avaliaes externas de resultados, centralizao do poder, etc.
No obstante, se no nvel do concebido se evidenciam avanos significativos em termos de
condies e reconhecimento de direitos dos profissionais da educao, de um modo geral, no h
no plano do vivido, uma efetivao desses discursos. forte a disputa, inclusive no nvel
discursivo, de que formao acadmica e bons salrios no surtem, automaticamente, efeito na
qualidade de ensino, o que justificaria a necessidade de avaliao de desempenho vinculada aos
resultados dos estudantes em exames.
O piso salarial no foi implementado em muitos estados e municpios, pela alegao de
insuficincia de recursos financeiros
3
. Muitos professores no dispem de horas de planejamento e
formao remuneradas e cumprem uma extenuante jornada de trabalho, atingindo muitas vezes 60
horas semanais
4
. Os baixos salrios no alcanam investimentos na formao, que em geral fica
sob a responsabilidade individual.
Os planos de carreira, quando existentes, no incorporaram ou no implementam progresso
por tempo de servio ou mrito, nem incentivos formao. A carreira ainda est longe de ser
atrativa, mantendo-se muitas vezes como uma atividade complementar ou sendo assumida por uma
parcela da populao que no dispe de condies exigidas para outras carreiras, buscando o
exerccio do magistrio como nica e ltima opo de trabalho.
No obstante, esse um cenrio em disputa, j que a educao recolocada no pas e em nvel
internacional como instrumento fundamental do desenvolvimento social e econmico. Muito
embora haja, como apresentamos, uma legislao que cobre todo o territrio nacional, h contextos
municipais e regionais muito diversos e desiguais. Nesse sentido, estudos comparativos e estudos
de caso so empreendimentos importantes na reflexo, afirmao e propulso efetiva da
valorizao docente.
Este estudo do Plano de Carreira de Porto Alegre/RS se apresenta no contexto anteriormente
exposto. A seguir, sero apresentados os elementos que compem o plano, contextualizados
historicamente no sentido de elucidar sua formulao, cotejando o concebido e o vivido.
O plano de carreira de Porto Alegre
O Plano de Carreira do Magistrio Pblico do municpio de Porto Alegre foi publicado em 13 de
julho de 1988
5
, portanto, antes da promulgao da CF/88, em 05 de outubro do mesmo ano. No
obstante, sua formulao est associada ao movimento de redemocratizao do pas e da
valorizao das pautas dos movimentos sociais, j que a qualidade da educao para as classes
populares era bandeira do candidato eleito nas eleies municipais de 1985 em Porto Alegre. Um
plano de carreira especfico para o magistrio, dentre um conjunto de propostas para qualificar a
educao foi um dos compromissos de campanha.
A promessa de campanha eleitoral no se materializou nos primeiros anos de governo. Assim os
professores, organizados e representados atravs da Associao dos Professores do Municpio de
Porto Alegre APMPA, na poca funcionando como ncleo do Centro de Professores do Estado
do Rio Grande do Sul (CPERS) se mobilizaram para tal, concretizando somente no ltimo ano de
gesto, ps movimento de greve 1988 o encaminhamento da elaborao do Plano de Carreira
do Magistrio.
O projeto apresentado foi baseado no plano municipal de cargos e salrios e no plano de carreira
do magistrio estadual, o qual foi discutido com a categoria, sofrendo a partir desse processo
algumas alteraes. Muitos dos itens no acordados foram encaminhados para regulamentao
posterior, sendo constituda uma comisso com representantes do governo e da categoria com o
objetivo de regulamentar o plano atravs de decreto.
Conforme a entrevista realizada com um membro da comisso representante da categoria poca,
muitos avanos e propostas na perspectiva dos trabalhadores foram pactuados na comisso. Porm,
a estratgia do governo foi o no encaminhamento do decreto, alegando que estava findando o
perodo da gesto.
O Plano em tela define o Magistrio Pblico Municipal como o conjunto de professores ou
especialistas em educao que desempenham atividades docentes ou especializadas, sendo
professor aquele integrante do Magistrio que possui habilitao especfica para atuar em
atividades docentes; e especialista em educao aquele com habilitao especfica que realiza
atividades tcnico-administrativas-pedaggicas (PORTO ALEGRE, 1988, art. 3).
No ttulo de disposies preliminares, dois cargos anteriores ao plano sofreram rearticulaes: 1)
professores de Ensino Mdio, (com seis professores no cargo) com formao tcnica, foram
enquadrados como cargo em extino; 2) o cargo Especialista em Educao no contava com
nenhum membro, pois nunca houve concurso ou outra forma de contratao. A Secretaria Municipal
de Educao SMED solicitou aos professores que estavam atuando como supervisores e
orientadores nas escolas a declararem sua opo em continuar no cargo de professor ou serem
alados ao cargo de Especialista em Educao, j que estariam atuando em desvio de funo.
Foram conduzidos ao cargo atravs de ato administrativo e depois desse episdio no houve mais
provimento desses cargos.
Sobre a distribuio do magistrio, a lotao se d por dispositivo estatutrio (Lei n 133/1985) e
a "designao [...] respeitados os direitos adquiridos, podendo ser alterada segundo critrios a
serem regulamentados" (Art. 8, pargrafo 2). O professor designado, no momento de sua
nomeao, para as escolas em que h vagas. O ingresso, recrutamento e seleo se do por
concurso pblico, o vnculo empregatcio estatutrio e as formas de contratao so: efetivo ou
comisso
6
. Esses, como outros itens da carreira, esto dispostos na Lei n 133/1985 Estatuto dos
Funcionrios Pblicos e/ou na Lei n 6309/1988 Plano de cargos e salrios da administrao
centralizada.
A progresso funcional, forma de ascenso funcional dentro da mesma classe e de uma referncia
para outra imediatamente superior, est prevista na n 133/1985 (Art. 51 e 52), na Lei n
6309/1988 e na Lei n 6165/1988 e regulamentada por decretos. O processo se d por merecimento
e por antiguidade, com critrios que consideram alternadamente princpios de cada modalidade. O
decreto n 12.091/98 define situaes em que o funcionrio no ter direito de concorrer em
nenhuma das modalidades ou s por antiguidade, se estiver enquadrado nos afastamentos previstos.
Cada processo regulamentado a sua vez. Os requisitos para a evoluo funcional so publicados
atravs de edital no Dirio Oficial de Porto Alegre (DOPA), no qual constam indicadores
relacionados capacitao tcnica para o exerccio do cargo e da contribuio para o servio
pblico municipal.
Dentre os indicadores de merecimento constam escolaridade alm da exigida para o cargo, ou
curso de ps-graduao afim que no tenha sido utilizado para obter ascenso para o Padro M5;
atuao, como participante ou instrutor, em cursos, seminrios, congressos, etc.; participao como
membro de inquritos, comisses e conselhos; premiaes de trabalhos e publicaes. Na
avaliao por antiguidade so observados os mesmos critrios do funcionalismo em geral,
previstos na Lei n 133/1985, na Lei n 6309/1988 e nos decretos regulamentadores, considerando
o tempo de servio, ressalvadas pontuaes negativas por eventuais faltas ou penalidades,
previstas no Decreto 11.091/98, Art. 11.
A periodicidade dos processos bienal. Para concorrer progresso, o servidor deve ter no
mnimo 3 (trs) anos de exerccio das atribuies prprias do seu cargo na referncia em que
estiver situado. Alm disso, o servidor deve ter pelo menos 6 (seis) anos de servio pblico para
evoluir da referncia "A" para "B"; 12 (doze) anos de "B" para "C" e 18 (dezoito) anos de "C" para
"D". De 1988 a abril de 2012, a Lei n 6151/1998 vinculava a progresso ao nmero de cargos
criados, na proporo de 40% na letra A, 30% na letra B, 20% na letra C e 10% na letra D. Assim,
s abrem vagas para progresso quando houver menos professores em cada referncia do que o
percentual de cargos estipulado em lei.
O Plano de Carreira tambm assegura que ao atingir 30 (trinta) anos de servio, para os
funcionrios do sexo masculino, e 25 (vinte e cinco) anos, para os do sexo feminino, sendo ao
menos 70% (setenta por cento) desse tempo dedicados ao municpio, o profissional tem direito de
ascender referncia imediatamente superior qual estiver situado (PORTO ALEGRE, 1988, art.
43). A referida ascenso deve ser solicitada pelo professor atravs de processo administrativo.
Porm, um recurso que deve ser bem avaliado pelo servidor, j que s pode ser feito uma vez,
cessando qualquer possibilidade de progresso por concorrncia aps esse procedimento. Assim, a
menos que o professor j esteja habilitado e decidido a se aposentar, recomendvel que aguarde a
possibilidade de progresso pelo processo normal e utilize esse como ltimo recurso de
progresso antes de encerrar a carreira.
O aperfeioamento est previsto no Plano de Carreira como "o conjunto de procedimentos que
visam proporcionar aos integrantes do magistrio a atualizao, visando melhoria da qualidade
de ensino" (PORTO ALEGRE, 1988, art. 21). efetivado atravs de cursos, congressos,
seminrios, simpsios, palestras, fruns de debates e outros similares. Est previsto, entre outros
itens, o afastamento autorizado sem prejuzo de sua remunerao, de acordo com o Estatuto dos
Funcionrios Pblicos, em at um tero do regime semanal, desde que o curso seja relacionado ao
cargo ou funo. (art. 90).
A seguir, o Plano de Carreira em tela apresenta quatro princpios bsicos, quais sejam: habilitao
profissional, condio essencial para o exerccio da profisso, devendo ser comprovada atravs
de documentao especfica; eficincia, que a "habilidade tcnica e relaes humanas que
evidencie tendncia pedaggica, adequao metodolgica e capacidade de empatia para o
exerccio das atribuies do cargo"; conscincia social, relativa ao comprometimento "com as
transformaes scio-polticas" que envolvem o processo ensino-aprendizagem; e valorizao
profissional, baseada em condies de trabalho adequadas "dignidade da profisso e
remunerao condigna com a qualificao exigida para o exerccio da atividade" (PORTO
ALEGRE, 1988, art. 23).
O Plano de Pagamento considera o tempo de servio (em trinios), as j apresentadas referncias
que estruturam a progresso funcional (A, B, C e D), ambos articulados com os padres salariais
correspondentes titulao do Magistrio, independente do grau de atuao. So esses em nmero
de cinco, definidos no art. 24 do Plano de Carreira:
a) M1 habilitao de Magistrio de 2 Grau, com complementao pedaggica;
b) M2 habilitao de Magistrio de 2 Grau, com complementao pedaggica mais um ano
de estudos adicionais;
c) M3 habilitao de nvel superior a nvel de graduao representada por licenciatura de
curta durao;
d) M4 Professor ou Especialista em Educao com habilitao de nvel superior a nvel de
graduao representada por licenciatura plena;
e) M5 Professor ou Especialista em Educao com Licenciatura Plena complementada por
curso de Ps-Graduao, a nvel de: Especializao com, no mnimo, 360 horas/aula,
Mestrado, Doutorado, cumpridas as formalidades da legislao pertinente, desde que haja
correlao com a rea para a qual tenha sido habilitado em concurso pblico, ou na qual
esteja atuando por remanejo oficial dentro da carreira (PORTO ALEGRE, 1988, art. 24,
alneas a, b, c, d, e).
A proporo/diferena entre os padres se faz de acordo com os percentuais dos Incentivos, que
so formas de atribuir aos profissionais vencimentos de acordo com o padro correspondente a sua
formao: Incentivo I (de M1 para M2) 15%; Incentivo II (de M2 para M3) 35%; Incentivo III
(de M3 para M4) 55%; Incentivo IV (de M4 para M5) 82%. Esses percentuais sero calculados
a partir do vencimento bsico correspondente ao Padro M1.
O profissional tem a possibilidade de ascenso de um padro para outro superior a qualquer tempo
da carreira. Para comprovar a nova habilitao e efetivar a permuta, exigido certificado de
concluso de curso para o padro "M2" e diploma para os padres "M3", "M4" e "M5". O
professor faz jus a receber os vencimentos correspondentes ao novo padro a partir do primeiro
dia til do ms seguinte ao da comprovao (PORTO ALEGRE, 1988, art. 25), muito embora o
pagamento efetivo possa tardar, conforme informao da ATEMPA, at dois meses aps a entrega
dos documentos.
A faixa salarial de cada padro de habilitao se diferencia e engloba, como j foi dito, as quatro
referncias que estruturam a progresso funcional, apresentadas anteriormente, e por adicionais por
tempo de servio, os trinios, que so um acrscimo de cinco por cento (5%) a cada trs anos,
sendo que h, aos quinze anos de carreira, um adicional especial de quinze por cento (15%), e aos
vinte cinco anos de carreira um adicional de vinte e cinco por cento (25%), o qual no incide sobre
o anterior, mas o absorve.
Dessa forma, por exemplo, um professor que aprovado em concurso pblico tendo formao de
nvel superior de licenciatura plena, inicia a carreira no padro M4, na referncia "A", e vai
avanando para as referncias B, C e D na medida em que se habilita e aprovado nos processos
de progresso funcional. A proporo entre as referncias A, B, C e D, conforme o plano, no
inferior a 10%, se estabelecendo nesse patamar. Junto com esse montante salarial, so
acrescentados os valores dos trinios.
O Plano de Pagamento divulgado anualmente em forma de tabela, constando, na mesma, os
Padres (M1, M2, M3, M4, M5) subdivididos cada um nas Referncias (A, B, C e D), publicados
tambm os adicionais por tempo de servio. Assim, a amplitude atual, no ano de 2011, alcana,
considerando todos esses elementos, quatrocentos e trinta e dois pontos percentuais (432%).
O padro salarial dos integrantes do magistrio da rede municipal de Porto Alegre superior ao da
rede estadual do RS e ao de outros municpios e ao prprio piso nacional, j que, em maio de
2011, o salrio inicial para o Padro M1A, ou seja, professor com formao de ensino mdio, vinte
horas semanais, era de R$ 1.029,60, alcanando, ao final da carreira, Padro M5D, R$ 4.478,58. A
lei do piso salarial, segundo clculo do Ministrio da Educao, estabeleceu que todos os
professores da rede pblica de ensino, com formao de nvel mdio, deveriam ter piso salarial de
R$ 1.187,08 no ano de 2011 e carga horria mxima de 40 horas semanais. Portanto, o salrio
inicial em 20 horas semanais, em Porto Alegre, quase alcana o valor do piso nacional para 40
horas semanais de trabalho.
Esse padro de salrio foi construdo a partir de alguns acontecimentos peculiares na conjuntura
municipal que envolveu o funcionalismo pblico, j que os salrios em 1988 no estavam nesse
patamar, ao contrrio, se apresentavam defasados em relao a outras categorias: um aumento em
torno de 100% e poltica de reajuste salarial bimestral, ambos decretados ao final do governo, em
1988, e assumido pelo governo posterior, que tomou posse em janeiro de 1989. A poltica de
reajuste bimestral vigorou formalmente at 2004, porm desde maio de 2003 os reajustes
bimestrais foram suspensos. A poltica salarial nica para todos os servidores municipais,
representados por um nico sindicato.
A jornada de trabalho do integrante do Magistrio Pblico de Porto Alegre de 20 (vinte) horas
semanais para os que trabalham nos turnos da manh ou da tarde e de 18 (dezoito) horas semanais
para os que trabalham noite (PORTO ALEGRE, 1988, art.29). Quando convocado, o profissional
da educao poder cumprir regime especial de trabalho em carter suplementar ou complementar,
correspondendo a um total de 30 (trinta) horas e 40 (quarenta) horas, respectivamente (art. 30).
Nesses dois casos, o profissional far jus a um adicional em sua remunerao, sendo de 50%
(cinquenta por cento) quando se tratar de regime suplementar e de 100% (cem por cento) quando se
tratar de regime complementar (art. 32).
A convocao para regime especial de trabalho dever ser efetuada atravs de Portaria do Prefeito
mediante proposta fundamentada do titular da Secretaria Municipal de Educao e ter a durao
de 2 (dois) anos, sendo renovada automaticamente at que o professor ou especialista em Educao
se manifeste em contrrio (PORTO ALEGRE, 1988, art. 37).
Um aspecto fundamental que ficou sem regulamentao imediata foi a composio, dentro dessa
jornada, de horas de trabalho diretamente com os estudantes, as horas aula, e as horas destinadas ao
planejamento, as horas atividade. At 1989, professores das sries iniciais trabalhavam
diretamente com os alunos 20 horas semanais, cinco turnos de 4 horas, enquanto os das sries finais
trabalhavam 16 horas na escola e dispunham de 4 horas um turno para planejamento individual,
fora da escola. Portanto, os primeiros no contavam com carga horria de planejamento, o que
caracterizava falta de isonomia entre colegas na escola.
A partir de 1989 a gesto que assume na SMED decretou 200 dias letivos, estabeleceu 4h30min
dirias de atividades com os alunos e determinou uma reunio semanal de 2 horas em todas as
escolas, intensificando por um lado a carga horria dos professores dos anos/sries finais, mas
instituindo 2 horas semanais de planejamento na escola, com os estudantes dispensados mais cedo
nesse dia. Paulatinamente, as escolas foram supridas com professores de educao fsica, hora do
conto e arte educao, nas primeiras sries/anos iniciais, o que viabilizou horas de planejamento
fora da escola para todos, no incio quinzenalmente, mais tarde semanalmente.
O Plano de Carreira tambm garante ao professor a reduo do nmero de horas/aula semanais em
funo da idade e do tempo de docncia. Sendo assim, com 50 (cinquenta) anos de idade e 20
(vinte) de efetivo servio docente, o educador ter a reduo de 2 (duas), 3 (trs) ou 5 (cinco)
horas/aula para as jornadas de 20 (vinte), 30 (trinta) ou 40 (quarenta) horas semanais,
respectivamente. Ao completar 55 (cinquenta e cinco) anos de idade e 25 (vinte e cinco) de
docncia, a reduo ser de 4 (quatro), 6 (seis) ou 8 (oito) horas/aula, de acordo com a jornada de
trabalho. As horas/aula reduzidas devero ser compensadas pelo acrscimo de horas/atividade e s
ocorrer mediante solicitao do professor (PORTO ALEGRE, 1988, art. 38).
O plano de carreira do magistrio municipal prev uma seo sobre atividades especiais, quais
sejam, atuao em escolas de difcil acesso e as diretamente ligadas ao atendimento de aluno em
classe especial. Para o integrante do Magistrio Pblico que trabalha em escola de difcil acesso,
garantido um adicional de 20% (vinte por cento), calculado sobre o valor bsico inicial da classe
de professor (PORTO ALEGRE, 1988, art. 39). A outra gratificao, conforme mencionado, se
refere ao atendimento de alunos de classe especial. Aqueles que realizam atividades diretamente
relacionadas com alunos de classe especial, "desde que devidamente habilitados para exerc-las",
tm o direito a um adicional de 50% (cinquenta por cento) nos seus vencimentos baseados no
mesmo clculo do adicional anterior (art. 39, inciso II).
Essa gratificao atualmente contempla todos os docentes, com ou sem formao especfica, que
atuam em uma das quatro escolas de ensino fundamental especial, as quais atendem alunos cujas
caractersticas no permitem a incluso na escola comum. Portanto, no se exige a formao, por
exemplo, dos professores de arte educao, educao fsica, diretores, supervisores, orientadores
educacionais. Igualmente garantida para professores que atuam nas Salas de Integrao e
Recursos que funcionam no atendimento de alunos com necessidades especiais no ensino regular,
dos quais se exige formao especfica.
Outros adicionais de servio so conferidos a certas funes, como a de Direo e Vice-Direo
Escolar (aladas atravs de eleio direta proporcional em cada escola, regida pela Lei municipal
n 7365/93), Superviso de Educao, Servio de Atividades Tcnico-Pedaggicas, entre outras.
Esses adicionais so previstos no Plano de Carreira (anexo II) e so definidos como Cargos em
Comisso ou Funes Gratificadas do Magistrio Pblico Municipal.
Alm dos adicionais citados acima, os funcionrios pblicos de Porto Alegre tm, garantidos em
seu Estatuto, o direito assistncia mdica, cirrgica, hospitalar, odontolgica e social, estendidas
aos seus dependentes. Porm o atendimento disponibilizado em um hospital sem condies de
infraestrutura e equipamentos, com superlotao no atendimento e que no dispe de todas as
especialidades, utilizado em geral pelos funcionrios com salrios mais baixos.
Alm do incentivo, os integrantes do Magistrio tambm possuem o direito a licenas, que esto
regulamentadas no Estatuto dos Funcionrios Pblicos. So elas: para tratamento de sade, por
motivo de doena em pessoa da famlia, para repouso gestante, para fins de adoo e para
concorrer a cargo pblico eletivo e exerc-lo, para prestao de servio militar obrigatrio, para
tratar de interesses particulares, para acompanhar cnjuge, para fins de paternidade e como prmio.
Esta ltima ser adquirida ao final de 5 (cinco) anos de efetivo servio e ter durao de 3 (trs)
meses. No caso do magistrio, a licena prmio s concedida ao final da carreira, imediatamente
antes da aposentadoria, salvo casos especiais.
Esse mesmo documento tambm regulamenta alguns afastamentos de menor durao, sem o prejuzo
da retribuio pecuniria do servidor, que so concedidos por motivos de casamento, luto, jri e
outros servios obrigatrios por lei (PORTO ALEGRE, 1985, art. 76). J as frias alcanam 30
dias, durante o recesso escolar, sendo que os professores desfrutam tambm dos dias de recesso
que excedem os 30 dias de frias, nos meses de julho e fevereiro, desde que no sejam
convocados, devendo cumprir antecipadamente parte desses dias nos sbados de trabalho, letivos
ou de formao.
Outros direitos e vantagens estabelecidos para os servidores so o auxlio-funeral e creche, o vale-
transporte e o vale-alimentao (PORTO ALEGRE, 2005). H a possibilidade de matricular os
filhos de 0 a 6 anos em uma escola municipal infantil destinada aos funcionrios pblicos
municipais, porm a obteno de vaga difcil, j que os critrios de seleo incluem menor
salrio, e os professores esto nas faixas salariais mais altas. O auxlio-alimentao pago em
pecnia, no valor unitrio de R$ 13,00 (valor vigente em maio/2012), sendo que os professores
com 20h semanais recebem 15 vezes esse valor (R$ 195,00 mensais) os com 30h RST recebem
20 vezes (R$ 230,00 mensais) e os com 40 h RCT recebem 25 vezes o valor unitrio (R$
325,00). O vale-transporte destina 50 unidades de passagem para quem comprova o uso de uma
linha de nibus de casa ao local de trabalho e 100 para quem comprova duas linhas; sendo que o
funcionrio contribui com os percentuais de 2,5% e 5% do vencimento bsico, respectivamente
quantidade de passagens, disponibilizadas atravs de carto de uso exclusivo para esse fim. Os
professores que no fazem uso desse benefcio podem optar pela passagem escolar, cujo subsdio
de 50% do valor.
Consideraes finais
O Plano de Carreira do Magistrio Pblico Municipal completar 25 anos de existncia em 2013,
passando por poucas alteraes no perodo
7
. Na verdade, a maioria dessas mudanas
representaram avanos, pois se trataram da regulamentao que garantiram direitos previstos. A
categoria dos professores, bem como os demais servidores municipais tm um grande zelo pelo
plano, j que emblemtico no sentido de conquistas e manuteno de direitos. Foi possvel, pela
conjuntura histrica especfica da cidade de Porto Alegre, resistir ofensiva dos modelos
neoliberais, mantendo o documento no contexto de abertura poltica e afirmao de direitos,
retomado com a Constituio Federal de 1998.
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PORTO ALEGRE. Secretaria Municipal de Educao. Boletim Informativo 2010, Ano XV,
Nmero 1
SAVIANI, Dermeval. O Plano de Desenvolvimento da Educao: anlise do projeto do MEC.
Educ. Soc., Out 2007, vol.28, n.100, p.1231-1255.
I Faculdade de Educao / UFRGS. jucagil@uol.com.br
1 Este artigo parte da pesquisa nacional "Remunerao de professores de escolas pblicas da
educao bsica: configuraes, impactos, impasses e perspectivas", financiada segundo o Edital
n. 001/2008 da CAPES/INEP/SECAD Observatrio da Educao, realizada junto ao Centro de
Estudos e Pesquisas em Polticas Pblicas de Educao (CEPPPE) da Faculdade de Educao da
Universidade de So Paulo e coordenada nacionalmente pelo Prof. Dr. Rubens Barbosa de
Camargo. Tal pesquisa est sendo desenvolvida em doze estados: So Paulo, Paran, Rio Grande
do Sul, Santa Catarina, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Paraba, Piau, Roraima, Par, Minas
Gerais e Rio Grande do Norte, envolvendo nove programas de Ps-Graduao em Educao, quais
sejam os da USP, UFPA, UFPI, UFPB, UFRN, UEMG, UFMS, UFPR, UNISUL e contando, ainda,
com quatro grupos colaboradores de pesquisa: USP-RP, UNIFESP, UFMT, UFRGS.
2 A legislao do Fundef (Lei n 9424/96), em seus artigos 9 e 10 direta quanto carreira e
remunerao docentes.
3 Reportagem da Folha de So Paulo (2011) aponta que 6 redes estaduais brasileiras no cumpriam
o valor do piso em novembro de 2011, entre elas a do Rio Grande do Sul.
4 A citada reportagem da Folha de So Paulo (2011) aponta que 15 redes estaduais descumpriam o
limite de 2/3 da jornada com alunos, inclusive o RS.
5 Lei n 6.151 (PORTO ALEGRE, 1988).
6 Cargo Efetivo aquele ao qual inerente a aprovao em concurso pblico, nomeao, posse e
efetivo exerccio, bem como cumprimento e aprovao em estgio probatrio para efetivao no
cargo, enquanto o Cargo em Comisso de livre nomeao e exonerao, destinado s funes de
confiana, nos cargos de direo, chefia e assessoramento, conforme art. 37, V, CF.
7 O Plano de Carreira dos professores da rede estadual do Rio Grande do Sul est em vigor desde
1974 (39 anos em 2013), possibilitando se levantar a hiptese de uma cultura e/ou conjuntura local
que resiste s alteraes, apesar da legislao nacional ter se modificados substancialmente no
perodo. Para mais informaes sobre a situao estadual ver MELLO & LUCE (2011).
Entrevista 1. Professora municipal de educao fsica desde maro de 1981; exerceu os papis de
representante de escola no Conselho de Representantes da Associao dos Professores do
Municpio de Porto Alegre APMPA e de diretora da mesma entidade; de coordenadora
pedaggica da SMED; atualmente representante da ATEMPA no Conselho Municipal de Educao,
representante de escola no Conselho de Representantes da ATEMPA e professora na Escola
Especial de Ensino Fundamental Lygia Morrone Averbuck.
O Plano de Desenvolvimento da Educao: poltica de
Estado ou de governo?
Hercules Guimares Honorato
I
Introduo
A poltica tem a finalidade essencial de fazer chegar aos
cidados as benesses capazes de lhes proporcionar uma
vida repleta de dignidades.
Aristteles: 384-322 a. C.
A crise estrutural mundial do capital, que comeou a acontecer na dcada de 1970, expressou-se
atravs de uma srie de transformaes que culminaram em uma nova ordem social, poltica e
econmica. Ato contnuo, a redemocratizao do Estado brasileiro foi iniciada na dcada seguinte,
ocorrendo, quase simultaneamente, a transferncia de responsabilidades estatais para os demais
entes federados, buscando a adequao "ao modelo gerencial, que tem como base o princpio da
eficincia, com nfase em resultados" (OLIVEIRA; FERNANDES, 2009, p.57).
A partir dos anos de 1990, com a descentralizao e reforma do aparelho de Estado brasileiro, o
governo federal passou a exercer um papel de regulador, fiscalizador e incentivador das atividades
de mercado. O Estado nacional gerencial atual, porm, mantm uma preocupao com os
problemas que afetam a questo social e, em especial, a educao, oriundos de polticas mais
recentes que procuram seguir rumos perfilados entre a educao pblica de qualidade e o
desenvolvimento sustentvel.
Assim posto, o objetivo deste artigo, de cunho bibliogrfico exploratrio, consiste em estudar as
polticas pblicas educacionais no seu aspecto amplo, partindo-se da relao existente entre o
Estado, a sociedade poltica, e o seu povo, sociedade civil, e dos planos educacionais plurianuais
e de longa durao, de sua efetiva ao estratgica em todo o territrio nacional.
Este artigo teve sua origem na afirmativa de Oliveira (2011) de que o Plano de Desenvolvimento
da Educao (PDE) uma poltica de Estado. Destarte, procurando caminhar por refletir e
entender, mesmo que em poucas linhas, tal afirmativa, a inquietao deste pesquisador procurou
responder se o nico plano educacional nacional atualmente em vigor, o PDE, uma poltica de
Estado ou de governo, e que aes efetivas surgiram de positivo durante sua vigncia.
O referencial terico contou, em especial, com os seguintes autores: Bobbio, Matteucci e Pasquino
(1998); Cunha e Cunha (2008); Secchi (2012); Shiroma, Moraes e Evangelista (2001) nos
conceitos fundamentais de Estado, sociedade, poltica, poltica pblica e social, e
descentralizao. Saviani (2007; 2009) e Dourado (2011) em relao aos Planos Nacionais
Educacionais. Por fim, o texto principal e origem deste artigo de Oliveira (2011), fazendo ao final
uma ponte argumentativa com a afirmao sobre o PDE ser uma poltica de Estado, alm das
legislaes pertinentes.
Para uma melhor compreenso do que foi pretendido, o presente artigo est organizado em duas
sees. Aps a introduo, a seo 2 discorre sobre polticas pblicas, conceitos, descreve o
Estado moderno, a sociedade poltica e civil, e faz o contraponto entre poltica de Estado e de
governo. Na seo 3, que antecede as consideraes finais, foram abordados os dois principais
planos plurianuais atuais: o PNE, o antigo e o projeto em tramitao no Legislativo, e o PDE,
procurando responder questo suscitada.
Polticas pblicas educacionais
A Reforma do Estado foi introduzida na agenda pelo Presidente Fernando Collor de Mello, mas foi
por intermdio do governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), atravs do Ministrio da
Administrao e Reforma do Estado (MARE) e de seu titular, o Ministro Bresser Pereira
1
, via
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), que o formato definitivo e conceitual
foi implementado. As autoras Souza e Carvalho (1999, p.198) ratificam que as reformas geraram:
O fortalecimento das funes de regulao e coordenao do Estado, principalmente no nvel
federal, assim como para uma reconstruo da administrao pblica em bases 'modernas' e
'racionais', superando o modelo burocrtico e assumindo um carter gerencial orientado pelos
valores da eficcia e da qualidade e pelo controle de resultados.
Reitera-se, portanto, que havia uma desordem econmica e que ela era expressa pela "dificuldade
do Estado em continuar a administrar as crescentes expectativas em relao poltica de bem-estar
aplicada com relativo sucesso no ps-guerra" (BRASIL, 1995, p.10). O que seria uma defesa de
redirecionamento das polticas sociais diante da incapacidade verificada do Estado centralizador
em sustentar o ritmo de expanso pretendida dos seus servios.
Os novos aparatos da desregulamentao na economia, na privatizao de empresas produtivas
estatais, da abertura de mercado, da reforma da sade, educao e previdncia social (MARTINS,
2001), atriburam novos papis normativos, reguladores e redistributivos com a expanso das
responsabilidades para os outros entes federados, tambm sob a justificativa de otimizar recursos
(NOGUEIRA, 1997).
A descentralizao no significou o esvaziamento de funes dos nveis mais centrais de governo.
Ao contrrio, dadas a heterogeneidade dos governos locais quanto capacidade de mobilizao de
recursos prprios e a prpria escala local de sua atuao, o nvel central de governo passa a ter
uma importncia crucial na direo e coordenao da formulao e implementao das polticas de
descentralizao.
O que culmina, segundo Cunha e Cunha (2008, p.41), com problemas de "fragmentao das
polticas e aprofundamento das desigualdades no acesso, qualidade e prestao de servios".
Assim, em face do exposto, sero apresentados, a seguir, breves conceitos envolvidos no trato das
polticas pblicas educacionais.
Conceitos e tipologias
O Estado nacional o conjunto organizado das instituies polticas, jurdicas, policiais,
administrativas, econmicas entre outras, que deve estar sob um governo autnomo e ocupando um
determinado territrio prprio e independente. Japiass e Marcondes (2001) argumentam ainda
que, para os empiristas Hobbes e Locke, o resultado de um pacto entre os cidados para evitar a
autodestruio atravs da guerra de todos contra todos.
As autoras Shiroma, Moraes e Evangelista (2001) asseveram que Estado seria como o momento
supremo da vida coletiva dos seres humanos e que pode significar o mesmo que sociedade poltica.
Diferentemente de sociedade civil, que o conjunto dos homens ou cidados vivendo numa certa
sociedade e sob leis comuns, alm de ser tambm conjunto das relaes econmicas.
No caminho da poltica, o Poder do Estado ou sociedade poltica em atuar, proibir, ordenar,
planejar, legislar, intervir, com efeitos vinculadores a um grupo social definido e ao exerccio do
domnio exclusivo sobre um territrio e da defesa de suas fronteiras, alm do "produto da razo,
ambincia social marcada pela racionalidade, nica na qual o ser humano encontrar a
possibilidade de viver nos termos da razo, ou seja, de acordo com sua natureza" (SHIROMA;
MORAES; EVANGELISTA, 2001, p.7-8).
Evocando a conhecida distino de Weber entre poder de fato e poder legtimo, Bobbio, Matteucci
e Pasquino (1998, p.426) afirmam que a Sociedade civil o espao das relaes do poder de fato e
o Estado o espao das relaes do poder legtimo. "Assim entendidos, Sociedade civil e Estado
no so duas entidades sem relao entre si, pois entre um e outro existe um contnuo
relacionamento." Weber definiu o carter da centralizao vlido, sobretudo, era o nvel
histrico-institucional como "monoplio da fora legtima".
Numa sociedade como a brasileira, com altos ndices de excluso e profundas disparidades
regionais, em que o desenvolvimento econmico e social tem se dado combinando "ilhas de riqueza
cercados por oceanos de pobreza, o papel do Estado na organizao e financiamento dos servios
sociais, prestados por redes de proteo social e ateno, de suma importncia para garantia das
necessidades de sobrevivncia" de parcela do seu povo (CUNHA; CUNHA, 2008, p.23).
inegvel que a poltica um fato natural da convivncia humana. Os mais antigos indcios da
presena do homem no planeta j o mostram vivendo em grupos, em funo de sua segurana.
Coube sociedade nacional, por meio da poltica, estabelecer os seus objetivos e, nesses apoiada,
compor uma ordem social justa, distinguindo o setor pblico do privado, estruturar o Estado,
garantir os direitos individuais e inserir-se no contexto internacional. As decises tomadas nesse
plano so duradouras e conformam o destino de toda a sociedade. A Poltica, portanto, " entendida
como a arte de fixar objetivos e orientar o emprego dos meios necessrios sua conquista"
(BRASIL, ESG, 2009, p. 41-42).
Ball (2001, p.102) acredita que a criao das polticas nacionais , inevitavelmente, um processo
de "bricolagem", um constante processo de emprstimo e cpia de fragmentos e partes de ideias de
outros contextos, "de uso e melhoria das abordagens locais j tentadas e testadas, de teorias
canibalizadas, de investigao, de adoo de tendncias e modas e, por vezes, de investimentos em
tudo aquilo que possa vir a funcionar".
As polticas so consideradas pblicas quando emanadas do Estado, em uma correlao de foras
e poder, e, nesse confronto, ampliam-se possibilidades para implementar sua face social, em um
equilbrio de aparente instabilidade de compromissos, empenho e responsabilidades pelo ente
pblico. As polticas pblicas podem ser de carter social, como sade, educao, cultura,
previdncia, seguridade, informao, habitao, defesa do consumidor (SHIROMA; MORAES;
EVANGELISTA, 2001).
A poltica pblica na Amrica Latina representa o que o governo opta por fazer e no fazer frente a
uma situao; a forma em que se concretiza a estratgia do Estado, que tem sua ao delegada
para unificar e articular a sociedade, as prprias polticas pblicas, que so um instrumento
privilegiado de dominao, que tambm "supe uma ideologia de troca social, explicita ou no sua
formulao, esta deciso resultado do compromisso de uma racionalidade tcnica com uma
racionalidade poltica" (ABAD, 2002, p.119, traduo nossa).
Existe uma confuso em classificar a poltica pblica como de Estado ou de governo, mas tal
distino faz-se necessria, pois afeta diretamente a sociedade civil. Uma primeira diferenciao
pode ser verificada quando Hfling (2001, p.31) argumenta que Estado um "conjunto de
instituies permanentes como rgos legislativos, tribunais, exrcito e outras que no formam
um bloco monoltico necessariamente que possibilitem a ao de governo". Por outro lado,
governo seria o conjunto de programas e projetos que "parte da sociedade para a sociedade como
um todo, configurando-se a orientao poltica de um determinado governo que assume e
desempenha as funes de Estado por um determinado perodo".
Segundo Oliveira (2011, p.329), polticas de Estado so aquelas amplas que envolvem "mais de
uma agncia do Estado, passando em geral pelo Parlamento ou por instncias diversas de
discusso, resultando em mudanas [...] com incidncias em setores mais amplos da sociedade".
Polticas de governo, segundo essa mesma autora, so aquelas nas quais o poder central decide
efetivar, em um processo elementar de formulao e implementao de determinadas medidas e
programas, visando a responder s demandas da agenda poltica interna, ainda que envolvam
escolhas complexas e muitas vezes contraditrias. O tipo de deciso para o alcance de algo que
ter uma ao em um determinado grupo, possivelmente com certo interesse, e que no abarcar
toda a sociedade civil.
Dourado (2011) deixa evidente a relao de disputa pelo poder entre a sociedade poltica e a
sociedade civil, compreendendo que a poltica de Estado a resultante dessa relao de foras,
num cenrio em que a poltica de governo se constitui de um reducionismo e interferncia de uma
determinada ideologia dominante perante todos os anseios e desejos do coletivo social, uma
construo histrica que esbarra em proposies e desejos da minoria dominante sobre a maioria
dominada.
As polticas podem ser focalizadas e universais. Cunha e Cunha (2008, p.12) expem que os
seguintes tipos de polticas pblicas podem ser observados: a econmica, a ambiental, a de
Cincia e Tecnologia e outras. A poltica social um tipo de poltica pblica cuja expresso se d
atravs de um conjunto de princpios, diretrizes, objetivos e normas, de carter permanente e
abrangente, que orienta a atuao do poder pblico em determinada rea.
A dcada de 1990, principalmente aps a redemocratizao do Brasil e a promulgao da
Constituio Federal de 1988, foi marcada pelo conflito entre a expectativa da implementao de
polticas pblicas que concretizassem os direitos conquistados, assegurados em instrumentos
legais, e as restries polticas e econmicas impostas para a sua implementao. A poltica social
um tipo de poltica pblica cuja expresso se d atravs de um conjunto de princpios, diretrizes,
objetivos e normas, de carter permanente e abrangente, que orientam a atuao do poder pblico
em determinada rea.
Na totalidade dos entes da sociedade, so considerados como principais atores os polticos, pois
atuam como representantes dos interesses da coletividade, so portadores de autoridade para a
tomada de deciso e so smbolos da classe considerada elite. Seu papel primordial o
estabelecimento de objetivos polticos, ou seja, identificam os problemas pblicos e decidem quais
entraro na agenda para serem atendidos por polticas pblicas ou no (SECCHI, 2012).
A classificao de um problema pblico politicamente crucial no processo de elaborao de uma
poltica pblica. Verifica-se, no momento, que dificilmente um problema de natureza diversa
identificado socialmente se no apresenta potencial de soluo, tornando-se inexequvel. Assim,
somente a convico de que um problema social precisa ser determinado poltica e
administrativamente o transforma em um problema poltico (WINDHOFF-HRITIER, 1987 apud
FREY, 2000).
A mdia ou os meios de comunicao tm o papel de influenciar as pessoas por intermdio da
opinio pblica, alm de possuir uma ao de difuso das informaes, as quais so importantes
para a manuteno da prpria democracia. A opinio pblica um conceito central neste debate,
como julgamento coletivo sobre determinado tema, alm de ser capaz de influenciar as escolhas
polticas em relao gama ilimitada de necessidades pblicas (SECCHI, 2012).
A mais importante caracterstica advinda dos novos tempos de Estado descentralizador foi a
substituio de estruturas burocrticas e organizaes profundamente centralizadas e
hierarquizadas, em que as decises, principalmente sobre a alocao de recursos financeiros e a
prestao de servios, so tomadas mais prximas do local da prpria prestao e onde existe a
criao de condies para a existncia de feedback dos cidados e de outros grupos de interesse
(BALL, 2001).
Os ltimos planos plurianuais na educao
A noo de educao como direito, que comeou a se materializar na Carta Magna de 1934, e
reafirmada nos dispositivos de 1946 e 1967, independentemente da tendncia ideolgica vigente de
abertura ou fechamento democrtico, reeditada na atual Constituio Federal de forma ampla,
atravs da afirmao em seu art. 205 (BRASIL, 1988) de que "a educao, direito de todos e dever
do Estado e da Famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao
pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao
para o trabalho".
Como a Carta Magna no pode e nem tem condies de tratar dos assuntos mais pontuais, foi
estabelecido em seu art. 214 a necessidade de um Plano Nacional de Educao (PNE), que dever
ser plurianual, de longo prazo dez anos visando tambm articulao e ao desenvolvimento do
ensino em seus diversos nveis e integrao das aes do poder pblico que conduzem,
principalmente, : "promoo humanstica, cientfica e tecnolgica do pas (inciso V) e melhoria
da qualidade do ensino (inciso III)" (BRASIL, 1988, p. 123, grifo nosso).
O antigo PNE (2001-2010), institudo pela Lei n 10.172, de 9 de janeiro de 2001, que vigorou
nesse decnio, deveria ser uma poltica de Estado e um plano de longo prazo. Ele foi elaborado a
partir dos eixos norteados pela Constituio Federal, pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (LDB), pela Emenda Constitucional n 14, que criou o Fundef (BRASIL, 1996b), ambas
de 1996, e pelas polticas do setor.
Esse plano, a princpio, atendeu a uma antiga reivindicao dos educadores brasileiros. Segundo
Dourado (2011, p.25), porm, teve tramitao "sui generis, envolvendo o embate entre dois
projetos: o PNE da sociedade brasileira e a proposta encaminhada pelo Executivo Federal", e que
tinham propostas educacionais diferentes. No final, a ao governamental foi imediata, "ao
encaminhar e aprovar, com pequenas mudanas, a proposta do Executivo, na qual prevaleceram
as bases constitutivas das polticas em curso pelo governo do perodo" (DOURADO, 2011, p.26,
grifo nosso).
O perodo de ao do primeiro PNE foi at 2010, mas em recente levantamento realizado pelo
MEC, no perodo de 2001 a 2008, apenas 97 das 295 metas foram cumpridas. Apesar dos
programas de acesso criados nos ltimos anos, Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) e
Programa Universidade para Todos (Prouni), o estudo aponta, ainda, que o ndice de repetncia
continua alto, em contradio ao acesso s universidades e educao infantil, que esto longe do
que fora pretendido
2
.
Assim, "o PNE do governo FHC no constituiu base e diretriz para polticas, planejamento e gesto
da educao nacional, nem foi acionado como tal pelos diferentes segmentos da sociedade civil e
da poltica brasileira" (DOURADO, 2010 apud DOURADO, 2011, p.30). Ratificando que, mesmo
que esse plano seja decenal e de longo prazo, e previsto na nossa Carta Magna, segundo ainda esse
autor, "no se realizou como poltica concreta [...] no foi considerado base fundamental para o
planejamento nacional". Assim, Oliveira (2011) assevera que "a fora de lei que deveria ter o PNE
(2001-2010) no se fez cumprir". O que se conclui que o mesmo foi uma poltica de governo.
O Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) foi oficialmente lanado pelo governo Lula, em
24 de abril de 2007, simultaneamente promulgao do Decreto n 6.094, que dispe sobre o
"Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao". Esse "o carro-chefe do PDE", sendo
saudado como um plano que, finalmente, estaria disposto a enfrentar o problema da qualidade da
nossa educao (SAVIANI, 2009). No incio de sua vigncia, o Plano apresentava vinte e nove
aes que incidiam em amplos aspectos da educao, nos diversos nveis e modalidades, e "no
incio de maro de 2009 estampava 41 aes" (SAVIANI, 2009, p.1). Tambm o PDE criava,
segundo o prprio MEC, uma base sobre a qual as famlias poderiam se apoiar para exigir uma
educao de maior qualidade.
Esse autor, resumindo o que vinha a ser esse Plano do governo federal, sugeriu que o mesmo surgia
"como um guarda-chuva que abriga praticamente todos os programas em desenvolvimento pelo
MEC". Parece que, poca do lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC
3
), o
MEC aproveitou a oportunidade e lanou o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb),
e a ele atrelou as diversas aes que j estavam em curso do PNE, ajustando e atualizando algumas
(SAVIANI, 2009, p.5).
Nas 41 aes atuais do PDE, pode-se verificar a vertente da qualidade na educao como foco
principal, especialmente na busca novos mecanismos de avaliao em larga escala nas escolas, da
melhoria e disponibilidade de recursos financeiros, numa melhor preparao, remunerao e
reconhecimento profissional da classe que atua na rea educacional.
A Conferncia Nacional da Educao (CONAE) est prevista para acontecer anualmente desde que
o Presidente Getlio Vargas sancionou a Lei n 378, em 13 de janeiro de 1937 (BRASIL, 1937).
Ela organizada em diferentes pontos do territrio nacional sendo um espao de discusso sobre
os rumos que o pas deve tomar em todos os nveis de ensino. Dessa conferncia, deveriam ter
sado as diretrizes que deram origem ao projeto de um novo PNE, que foi encaminhado ao
Congresso Nacional em dezembro de 2010.
O Projeto de Lei (PL) n 8.035/10 (BRASIL, 2010b), que definiria os rumos da educao brasileira
de 2011 a 2021, foi elaborado durante a CONAE, aberta pelo ex-Ministro da Educao, Fernando
Haddad, em 28 de maro de 2010, e que afirmou a necessidade de haver metas de qualidade nesse
novo plano: "O PNE no pode mais se fixar em metas meramente quantitativas, que se referem ao
atendimento. Temos que atender, mas no basta; preciso atender bem, com metas qualitativas
4
".
Em sntese, os meios e fins da educao precisavam andar juntos no novo plano.
Segundo Dourado (2011, p.51), a CONAE (BRASIL, 2010a), como representante dos anseios da
sociedade civil,
cumpriu um importante papel [] na discusso e deliberao de concepes e proposies
educacionais para o Estado brasileiro, com destaque para a construo do Sistema Nacional
de Educao e de um plano nacional como poltica de Estado.
O discurso, porm, no foi retratado no documento oficial que seguiu e ainda se encontra no
Legislativo para deliberaes e aprovao. O PL em pauta j sofreu mais de 2.900 propostas de
emendas ao texto original
5
, o que com certeza desfigura a ideia procedente da referida Conferncia
Nacional e da sociedade brasileira.
Cunha (1991) citado por Oliveira (2011) denominou que as nossas polticas pblicas tm um efeito
"zigue-zague", e que so causadas por trs razes principais: o eleitoralismo, causando impacto
nos resultados das eleies futuras; o experimentalismo pedaggico, com solues redentoras dos
problemas educacionais e assumidas sem preparao ou testagem; e o voluntarismo ideolgico,
acabar com todos os problemas num curto espao de tempo de apenas um governo. O que resume a
autora: a necessidade de um papel ativo do Estado e uma "maior coeso nacional para combater a
fragmentao que tem caracterizado nosso sistema educacional" (OLIVEIRA, 2011, p.334-335).
O Plano de Desenvolvimento da Educao: poltica de governo ou
de Estado?
Dourado (2011) ratifica que o primeiro PNE se configurou em poltica de governo nacional pelos
motivos j explicados. Sendo assim, podemos considerar o PDE como uma poltica de Estado?
Como poltica pblica educacional maior da Nao, capaz de nortear as diretrizes de
planejamento, gesto e de efetivao na contribuio para o sonhado pacto federativo?
Oliveira (2011, p.328) percebeu essa desagregao existente na educao nacional, considerou,
ento, o referido Plano como a primeira grande iniciativa do governo na busca de reorientar os
rumos da poltica educacional no Pas. A ideia veio no segmento da descentralizao e
fortalecimento de parcerias com os municpios, "foi desenhado uma arquitetura poltica que
valoriza a dimenso da governana entre os entes federativos, entre estes e as instituies da
sociedade civil, apelando para a responsabilizao e mobilizao" de todos os agentes pblicos
envolvidos com a educao.
Diante dessa perspectiva, Oliveira (2011, p.329, grifo nosso) afirma que o prprio MEC ratificou
que a adeso dos municpios foi absoluta ao "Compromisso Todos pela Educao", ou melhor, ao
PDE. Assim, a autora argumenta que a sociedade poltica, por intermdio do referido Ministrio,
"buscou realizar e implementar uma poltica de Estado ao reunir programas de governo e atribuir
orientao, integrao e estabilidade organizao da educao nacional".
Porm, o referido Plano no teve sua origem na sociedade civil e nem foi negociado no mbito do
legislativo, ratificando o que Saviani (2007) afirmou anteriormente, foram polticas do governo em
vigor poca, investido do poder maior da Nao, para impor um plano estratgico para a
educao nacional. Dourado (2011, p.37, grifo nosso) compartilha da mesma viso, ou seja, o
Plano de Desenvolvimento "se configurou como um conjunto de programas que traduziu as
prioridades da poltica governamental".
Desse modo, o PDE foi lanado num momento em que se encontrava em vigncia o PNE 2001-
2010, o que foi pelo MEC completamente ignorado (SAVIANI, 2007). O que pode ter ocasionado o
esquecimento da existncia do antigo PNE pelo Executivo poca foi sua ineficcia como
macropoltica educacional, o que Dourado (2011, p.28) reitera que ele apresentava "diretrizes e
metas sem garantia de organicidade interna, porque uma parte das metas reiterada; alguns casos
sobrepostas".
O problema que se deseja evitar com uma poltica que ultrapassa um governo, ganhando status de
uma poltica de Estado, a necessidade de "articulao entre as diferentes esferas administrativas,
ou seja, na articulao de Unio, estados e municpios" (OLIVEIRA, 2011, p.335).
Consideraes finais
Verificou-se, inicialmente, a existncia de uma preocupao do poder pblico na elaborao de
legislaes que tratam do tema educacional pela busca da qualidade no ensino nacional, j que a
universalizao da educao bsica atingia altos nveis quantitativos.
Pode-se argumentar, em relao s polticas pblicas sociais com orientao educacional, que o
Plano Nacional de Educao de carter decenal deveria ser de amplo aspecto reflexivo sobre toda
a sociedade civil. Outro ponto importante foi a ltima Conferncia Nacional de Educao que
pregoava a integrao e coeso dos sistemas escolares dos entes federados. Porm, o primeiro
PNE no se configurou em uma poltica de Estado, ficando sua subordinao aos anseios inerentes
ao que o governo federal poca de sua aprovao desejava que fosse executado.
Corroborando-se com os argumentos levantados pelos autores citados, verifica-se que ocorreu uma
ausncia de efetividade da verdadeira poltica de Estado. A iniciativa aludida no lanamento do
PDE era de recuperar a direo, o papel de protagonista do Executivo no campo de polticas
educacionais. No havia e no h uma articulao eficaz para o enfrentamento do grande problema
da m qualidade na educao bsica, resultando da diviso de competncias entre os entes
federativos, oriunda da descentralizao aparente e da desregulamentao das decises polticas.
Reitera-se que a poltica de Estado no campo educacional deveria trazer em seu bojo um Sistema
Nacional de Educao integrado e articulado, com real organicidade entre aes e prioridades do
problema pblico ligado rea, no fragmentado entre as redes pblicas nos seus distintos nveis:
municipal, estadual e federal. Um ponto que somado a tal afirmativa a necessidade real da
repartio de obrigaes e tambm de recursos tributrios mais equilibrados. Assim, uma das
questes mais debatidas foi (e ainda ) o financiamento educacional, por isso se torna questo
importante a necessidade de ser aprovado, sem veto ou corte, os 10% do Produto Interno Bruto a
serem destinados educao.
A discusso sobre o tema continua. Iniciamos mais um ano sem um planejamento estratgico de
longo prazo para nossa educao, estamos sem Plano Nacional de Educao, sem uma verdadeira
poltica de Estado para toda a sociedade brasileira. Uma pergunta permanece no ar: qual o caminho
futuro, principalmente da educao bsica, a seguir? Somos um pas de contrastes socioeconmicos
e educacionais; precisamos e devemos ter uma viso de futuro em que nosso crescimento
econmico seja atrelado ao desenvolvimento sustentvel, com a formao plena de todos os
cidados, e a educao bsica de qualidade no pode ser excluda e esquecida neste momento.
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3 PAC um Programa de governo que visava promover a acelerao do crescimento econmico,
o aumento do emprego, e a melhoria das condies de vida da populao brasileira. Disponvel
em:
<http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias/pac/070122_PAC_medidas_institucionais.pdf
4 Disponvel em: <http://www.capes.gov.br/servicos/sala-de-imprensa/36-noticias/3677-ministro-
sugere-metas-de-qualidade-no-novo-plano-nacional-de-educacao>. Acesso em: 12 jun. 2010.
5 Disponvel em: <http://revistaescola.abril.com.br/politicas-publicas/novo-pne-muitas-emendas-
podem-piorar-soneto-639756.shtml>. Acesso em: 15 nov. 2012.
O direito educao, os planos de educao nacionais e
os planos de educao municipais
Mariana Aparecida da Silva
I
; Maria Aparecida Segatto Muranaka
II
Introduo
Na primeira parte deste artigo, faremos uma breve incurso na histria do direito formal
educao, uma garantia prescrita na legislao brasileira por meio do estabelecimento da educao
pblica, gratuita, laica e de qualidade para todos. A isso relacionaremos os diversos planos de
educao nacionais, estaduais e municipais que foram criados para que o direito positivado
tivesse, teoricamente, maior possibilidade de concretizar-se.
Na segunda parte, faremos apontamentos sobre o desenvolvimento dos Planos Municipais de
Educao, utilizando dados da pesquisa de mestrado, ainda em curso, intitulada Plano Municipal
de Educao: desafios e perspectivas na garantia do direito educao. Trata-se de um trabalho
cujo objetivo geral acompanhar o processo de construo/formulao, como instrumento de
poltica educacional, do primeiro Plano Municipal de Educao (PME) do municpio de Rio
Claro/SP.
1 O direito educao e os planos de educao: uma
contextualizao
Em nossa histria educacional, s recentemente os problemas relativos educao popular,
entendida como poltica pblica, passaram a constituir uma questo de interesse nacional e
poltico. No Brasil, a conquista dos direitos referentes educao deu-se de maneira conflituosa
durante toda a sua trajetria.
Nos perodos colonial e imperial, as preocupaes educacionais estavam ligadas principalmente
formao dos filhos das famlias mais abastadas e formao de quadros de funcionrios para a
administrao, enquanto a educao popular era descurada (AZANHA, 1993).
Nossa primeira Constituio Federal (CF), a de 1824, no continha muitas indicaes a respeito da
educao. Embora a gratuidade da instruo primria para todos os cidados aparecesse nessa
Carta Magna, a maioria da populao era constituda por escravos e permanecia analfabeta. Nesse
contexto, o poder pblico no envidou nenhum esforo a fim de tornar a educao uma poltica
pblica, deixando que tal direito se restringisse apenas aos considerados cidados.
Consequentemente, a excluso da maioria do acesso escola manteve-se por todo o perodo
imperial.
A gratuidade, de acordo com Horta (1998, p. 11), foi reafirmada pela "lei de 15 de outubro de
1827, que determina a criao de escolas de primeiras letras em todas as cidades, vilas e lugares
mais populosos". Entretanto, o Ato Adicional de 1834 transferiu para as provncias a competncia
de legislar sobre a instruo pblica, descentralizando a responsabilidade acerca da educao
popular. O mesmo autor observa ainda que a obrigatoriedade escolar foi objeto de intensos debates
no perodo final do Imprio e tinha sua fundamentao no direito individual e no direito coletivo,
sendo considerada condio necessria para a concretizao da instruo popular. Contudo, toda a
argumentao construda pelos intelectuais do final do Imprio em defesa da obrigatoriedade
escolar no foi suficiente para inclu-la no princpio federativo no incio da Repblica.
Embora a gratuidade e a obrigatoriedade escolares no tenham sido contempladas na CF/1891,
vrias constituies estaduais posteriores chegaram a prever a escolarizao primria gratuita e
obrigatria ou a simples gratuidade em seu texto. Desse modo, mesmo no estando presente no
texto federal, a garantia do direito educao era defendida no debate educacional. Nessa direo,
ao longo da Repblica Velha foi se tornando hegemnica a ideia de garantir a gratuidade e a
obrigatoriedade do ensino primrio, que era o Ensino Fundamental da poca (OLIVEIRA, 2001;
HORTA, 1998).
Segundo Horta (1998), por diversos fatores,
[...] a obrigatoriedade escolar, tanto no que se refere obrigatoriedade dos pais, j inscrita na
legislao estadual, quanto no que se refere obrigatoriedade do Poder Pblico, ainda
presente de forma muito dbil nos debates, no encontrou lugar na legislao federal antes de
1930. (HORTA, 1998, p. 16).
Aps a Revoluo de 1930, consequncia das crises polticas, sociais e econmicas herdadas da
dcada anterior, uma nova Carta Constitucional entrou em cena. Como promessa de modernizao,
a educao assumiu papel central na construo da nacionalidade, e nesse momento foi criado o
Ministrio da Educao e Sade. Alm disso, instituiu-se o Sistema Nacional de Ensino,
centralizado e articulado aos interesses governamentais (OLIVEIRA, 2001).
A Constituinte de 1933-34, inspirada na Constituio Alem de 1919 e na Constituio Espanhola
de 1931, foi palco de acirrada disputa e por fim incorporou os direitos sociais aos direitos do
cidado.
Segundo Oliveira (2001, p. 18), "o iderio liberal da Escola Nova [...] exerce profunda influncia
na constituio de um iderio educacional independente da Igreja Catlica", de modo que um
assunto muito debatido na poca foi a definio de qual instituio deveria ser responsvel pela
educao, a famlia ou o Estado. Na Carta Magna, a educao foi declarada um direito de todos,
devendo ser ministrada pela famlia e pelos poderes pblicos. A famlia aparecia em primeiro
lugar, cabendo aos pais a escolha do tipo de educao a ser recebido pelos filhos, enquanto o
Estado deveria dar condies para a sua efetivao.
Reconhecida a primazia da famlia, ficava legitimado o subsdio pblico escola particular; por
outro lado, caso a primazia coubesse ao Estado, este deveria garantir escola pblica para todos, e a
escola particular seria uma opo da famlia, que deveria arcar com o nus dessa escolha
(OLIVEIRA, 2001).
Diante da consagrao da educao como direito de todos, o art. 150 da CF/34, relativo
competncia da Unio, estabeleceu normas para a elaborao do PNE (Plano Nacional de
Educao). Nesse momento da histria, a questo da garantia do direito educao e a questo dos
planos de educao se cruzam. A literatura aponta que foram muitos os planos propostos no pas, e
entre os autores existe o consenso de que a dcada de 1930 foi o perodo do florescimento da ideia
de "planos de educao" e de sua consequente fuso com a noo de "poltica educacional"
(AZANHA, 1993; SAVIANI, 1998). Esses mesmos autores mostram que ao longo do tempo houve
uma variao conceitual acerca da prpria noo de "plano".
Em 1932, um grupo de intelectuais e educadores apresentou ao governo e populao o "Manifesto
dos Pioneiros da Educao Nova", um diagnstico que indicava os rumos gerais para a educao e
a necessidade de elaborar um plano educacional. De acordo com Azanha (1993) e Saviani (1998),
essa iniciativa contribuiu para a tomada de conscincia da educao enquanto questo nacional.
O manifesto influenciou os rumos da Assembleia Nacional Constituinte de 1934, que incorporou
Carta Magna a necessidade da implantao de um PNE, a ser fixado pela Unio. De maneira
explcita ou implcita, todas as Constituies subsequentes de 1934 contemplaram a ideia de
plano de educao, exceo das Constituies de 1937 e de 1946 (SAVIANI, 1998).
A Constituio Federal de 1934 atribua a responsabilidade de elaborar o PNE ao Conselho
Nacional de Educao (CNE). Com isso, o CNE passou por uma reorganizao em 1936, assumiu
sua nova configurao em 1937, sob a orientao do ento ministro Gustavo Capanema, e elaborou
um anteprojeto de PNE que continha 504 artigos. Esse plano foi denominado "Cdigo da educao
nacional" e enviado Presidncia da Repblica, em maio de 1937; no entanto, em virtude do
advento do Estado Novo naquele mesmo ano, no chegou a ser discutido (SAVIANI, 1999).
A Constituio Federal de 1937, decretada por Getlio Vargas sob o regime do Estado Novo e
redigida por Francisco Campos, teve seu texto inspirado na Constituio Polonesa de 1926 e, assim
como a CF de 1946, no fazia meno direta ao PNE. Aps o anteprojeto do Plano de Educao
elaborado em 1937, o assunto saiu de cena sem apresentar efeitos significativos at 1962, quando
de fato foi elaborado e institudo o primeiro PNE brasileiro.
Segundo Oliveira (2001), a definio de responsabilidades relativas educao na CF de 1937
estava intimamente relacionada famlia. Desse modo, priorizava-se a escola particular na garantia
do direito educao, sem ser mencionada a obrigao do Estado nessa rea.
A respeito do ensino primrio, a CF/37 declarava sua gratuidade. Entretanto, Oliveira (2001)
explica que a forma pela qual esse direito era explicitado dava margem sua negao, pois a lei
determinava que, por ocasio da matrcula, seria exigida uma contribuio mdica e mensal para a
caixa escolar daqueles que no alegassem (ou notoriamente no pudessem alegar) escassez de
recursos (CF/37, art.130). A inexistncia de uma garantia generalizada permitia que esse direito
viesse a ser encarado como uma exceo.
Para Oliveira (2001, p. 20), essa postura demonstrava a inteno de equacionar a desigualdade
social por meio da educao, "abstraindo-se os aspectos mais gerais do problema; ou seja, era o
surgimento, em termos legais, do discurso preocupado com a redistribuio de renda via
educao". A consequncia foi uma educao gratuita restrita aos mais necessitados, de modo que
esse direito ficava sujeito a critrios a serem definidos, muitas vezes, pela lgica do favor
(OLIVEIRA, 2001).
A questo do direito educao enquanto dever do Estado voltou cena nos debates de 1946, e a
obrigatoriedade escolar foi discutida na sesso de 31 de agosto de 1946, na votao da emenda
apresentada por Gustavo Capanema. Nesse momento, o conceito de obrigatoriedade escolar, do
modo como se apresentava na CF/46, referia-se no ao dever do Estado perante o indivduo, mas
ao dever do indivduo perante o Estado (HORTA, 1998). Aps 1947, algumas Constituies
Estaduais chegaram a incorporar o princpio da obrigatoriedade escolar, estendendo-a tambm aos
adultos.
Sem se referir expressamente ao PNE, a CF de 1946 estabelecia a necessidade de se fixarem
diretrizes e bases para a educao nacional. Graas a esse dispositivo, a Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional de 1961 (LDB n 4.024/61) retomou o PNE e incumbiu ao Conselho Federal
de Educao (CFE) seu desenvolvimento. Apesar disso, no governo de Juscelino Kubitschek no
houve a inteno de formular um PNE, embora tenha sido criado, pela primeira vez, um plano de
governo global. (AZANHA, 1993).
A LDB foi elaborada e aprovada depois de longo debate no Congresso Nacional. De acordo com
Saviani (1999; 2008), houve tenso entre duas vertentes: a primeira atribua ao Estado a tarefa de
planejar o desenvolvimento do pas, com o objetivo de deix-lo livre da dependncia externa, e
considerava o PNE mais importante que a prpria LDB, vista como uma forma de criar condies
para que o planejamento dos fins e dos meios da educao ocorresse; j a segunda vertente
defendia os interesses da iniciativa privada, em contraposio ingerncia do Estado na economia
e ao chamado monoplio estatal do ensino, e apoiava o direito de a famlia escolher o tipo de
educao que daria aos filhos.
Segundo o autor, a segunda vertente foi a que prevaleceu na discusso da LDB/61. Como
consequncia, o PNE perdeu sua abrangncia, pois foi entendido como um mecanismo de
distribuio de recursos financeiros para os diferentes nveis de ensino. Para Saviani (1999, p.
127), "pretendia-se que o Plano garantisse o acesso das escolas particulares, em especial as
catlicas, aos recursos pblicos destinados educao".
O plano de 1962 foi o primeiro PNE implantado, visto que o plano anterior, o de 1937, no chegou
a vigorar. Ao comparar os dois planos, Azanha (1993) observa uma mudana conceitual entre o
primeiro anteprojeto do plano de educao de 1937 e o plano de educao de 1962, elaborado na
vigncia da primeira LDB:
[...] O plano de 1937 pretendia ser uma ordenao legal da educao brasileira e no apenas
uma operao distributiva dos recursos a serem aplicados educao. Alis, nele a
distribuio de recurso ficava fora do que se chamou de "Plano de Educao Nacional" e era
atribuio do rgo que seria o Conselho Nacional de Educao. O plano de 62, [...] tinha um
outro carter. Era basicamente um conjunto de metas quantitativas e qualitativas a serem
alcanadas num prazo de 8 anos. claro que essas metas representavam opes polticas para
os rumos da educao pblica brasileira em todos os nveis, mas opes cujas coordenadas j
estavam estabelecidas na LDB. [...] (AZANHA, 1993, p.74)
Dessa forma, nota-se que o primeiro anteprojeto do plano propunha o ordenamento pormenorizado
da educao em um sentido mais global, enquanto o plano de 1962 se converteu em uma ferramenta
de estmulo ao esforo articulado entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios para
a aplicao dos recursos destinados rea educacional. Esse entendimento de que os planos
deviam privilegiar a distribuio de recursos financeiros para a educao prevaleceu em todos os
planos posteriores, assim como a ideia de fixar, por lei, o Plano de Educao (AZANHA, 1993).
O Plano de Educao de 1962 passou por trs revises: a primeira, em 1964, "incluiu normas
tendentes a estipular a elaborao de planos estaduais" (AZANHA, 1993); a segunda, em 1965,
aps a instituio do salrio-educao em 1964, aumentou os recursos destinados ao Fundo
Nacional de Ensino Primrio; e a terceira, em 1966, deu origem ao "Plano Complementar de
Educao", que alterou a distribuio de importantes recursos federais, indicando uma mudana
nos rumos da poltica educacional do pas.
No perodo militar (1964-1985), em que o Estado se valia do autoritarismo e da represso,
prevaleceu o planejamento centralizado, pautado numa burocracia estatal de carter tecnicista, e as
aes do governo promoveram a desarticulao da prpria LDB (SAVIANI, 1998; DOURADO,
2011).
Horta (1998) aponta que, a partir dessa poca, o debate educacional se voltou para a legislao e o
planejamento da educao. No campo da legislao, atuavam os educadores que estavam presentes
no Conselho Federal de Educao, segundo os quais a resoluo do problema educacional devia
pautar-se na Lei. J o outro campo era "hegemonicamente ocupado pelos economicistas,
especialmente os tecnocratas do Ministrio do Planejamento" (HORTA, 1998), para quem os
problemas educacionais seriam solucionados por meio do planejamento.
A CF de 1967, promulgada pelo Governo Militar, determinava que a Unio estabelecesse os planos
nacionais de educao e de sade (art. 8, XIV), e a lei n 5.692/71, em seu artigo 53, atribua ao
Governo Federal a criao e a execuo dos planos nacionais de educao. Ao mesmo tempo, esse
dispositivo, em seu pargrafo nico, explicitava a necessidade de o planejamento setorial da
educao atender ao Plano Geral do governo. Isso significava que a programao do Ministrio da
Educao deveria se integrar de forma harmoniosa aos Planos Nacionais de Desenvolvimento
(PND). Dessa maneira, com base nos PND, foram elaborados os Planos Setoriais de Educao e
Cultura (PSEC).
Em relao garantia do direito educao, Horta (1998) esclarece que
[...] atendendo a sugesto da Associao Brasileira de Educao, o substitutivo apresentado
pelo Ministrio da Educao e que ser incorporado ao texto final [da CF/67] definir a
obrigatoriedade escolar por faixa etria e no por nvel de ensino: o ensino dos sete aos
quatorze anos obrigatrio para todos e gratuito nos estabelecimentos primrios oficiais.
(HORTA, 1998, p.23)
Segundo o autor, esse dispositivo gerou controvrsias justamente por prever a obrigatoriedade e a
gratuidade do ensino de acordo com a faixa etria, e no com o nvel de ensino. A Emenda
Constitucional de 1967 efetuou a correo dessa controvrsia ao definir, de maneira indita, a
educao como um dever do Estado, relacionando a obrigatoriedade escolar tanto com a faixa
etria quanto com o nvel de ensino.
Com a abertura poltica, foi promulgada a CF/88, em que foram consagrados os direitos sociais. O
art. 6 da CF/88 fixou a educao como um direito social de todos os cidados, ao lado da sade,
da alimentao, do trabalho, da moradia, do lazer, da segurana, da previdncia social, da proteo
maternidade, da proteo infncia e da assistncia aos desamparados.
Formalmente garantido por lei, em um texto bastante detalhado e preciso, o direito de todos os
cidados educao considerado um avano em relao s cartas constitucionais anteriores,
principalmente por estabelecer instrumentos jurdicos para a concretizao desse direito, como a
ao popular, a ao civil pblica, o mandato de segurana e o mandato de injuno (HORTA,
1998; OLIVEIRA, 2001).
A incluso do direito educao entre os direitos sociais, de acordo com Horta (1993; 1998), foi
resultado de um lento processo, composto de ambiguidades e contradies, representando, ao
mesmo tempo, uma conquista e uma concesso, um direito e uma obrigao, visto que:
A extenso da escolaridade maior parte da populao foi, em um primeiro momento, um ato
poltico e uma resposta a consideraes sociais mais que s exigncias do prprio processo
produtivo. Em um segundo momento, a ampliao das lutas populares por educao faz com
que a extenso desta s classes populares seja vista como a conquista de um direito. Mas a
necessidade de um mnimo de instruo para a incorporao da fora de trabalho ao processo
produtivo transforma essa extenso em uma necessidade econmica, e a escolarizao passa a
ser uma imposio [...]. (HORTA, 1983, p. 214).
Reafirmando e regulamentando de modo detalhado o direito educao presente no art. 227 da
CF/88, o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), lei 8.069/90, faz um significativo esforo
para sua ampliao e efetivao em nossa sociedade (OLIVEIRA, 2001).
A LDB n 9.394/96, que se refere exclusivamente educao escolar, ratificou os preceitos
constitucionais no que tange ao direito educao e prescreveu, em seu art. 2, inciso IX, o padro
de qualidade, entre outros princpios.
Se longo foi o caminho para que o direito educao e, particularmente, a obrigatoriedade e a
gratuidade de oito anos de ensino fossem garantidos nos instrumentos legais, mais rdua tem sido a
luta para que se efetivem.
A respeito dos direitos juridicamente consagrados, porm no garantidos concretamente, Bobbio
(1992) considera que
[...] o problema que temos diante de ns no filosfico, mas jurdico e, num sentido mais
amplo, poltico. No se trata de saber quais e quantos so esses direitos, qual a sua natureza
e seu fundamento, se so direitos naturais ou histricos, absolutos ou relativos, mas sim qual
o modo mais seguro para garanti-los, para impedir que, apesar das solenes declaraes, eles
sejam continuamente violados. (BOBBIO, 1992, p. 25).
Em resumo, entre as conquistas mais importantes esto a obrigatoriedade e a gratuidade do ensino
de oito anos para a faixa etria dos 7 aos 14 anos, proclamadas pela primeira vez na CF/67 (art.
168, 3, inciso II); e o estabelecimento, ocorrido primeiramente com a CF/88, do princpio da
igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola (art. 206, inciso I) e da
universalizao do Ensino Fundamental de oito anos, s alcanada no sculo atual. Ainda hoje, a
luta pela garantia do padro de qualidade (art. 206, inciso VII, da CF/88) tem se revelado um
grande desafio.
Os novos planos de educao: projetos em disputa
A partir da abertura poltica, o pas passou por mudanas estruturais e a mobilizao popular se
intensificou, assim como os acordos internacionais. Com isso, as aes do poder pblico no campo
educacional se voltaram para a implantao de mecanismos de avaliao, em detrimento das
ferramentas de planejamento, mostrando que a preocupao maior era a execuo de uma poltica
de governo, e no de uma poltica de Estado.
Em 1990, o Brasil participou da Conferncia Mundial sobre Educao para Todos, realizado em
Jomtien, na Tailndia, e promovido pela Organizao das Naes Unidas para a Educao, a
Cincia e a Cultura (Unesco), pelo Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef), pelo
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e pelo Banco Mundial. A pauta do
evento trazia a proposta de maior equidade social nos pases mais pobres e populosos do mundo.
Na ocasio, Bangladesh, Brasil, China, Egito, ndia, Indonsia, Mxico, Nigria e Paquisto,
participantes do EFA 9 (Education for All), assinaram a "Declarao Mundial de Educao para
Todos", que continha posies consensuais e objetivava construir as bases dos planos decenais de
educao de cada pas, apresentados como esforos mundiais de combate ao analfabetismo e de
universalizao da educao bsica (MURANAKA, 1998).
A partir de ento, houve um esforo por parte do Brasil em realizar reformas educacionais a fim de
se adequar a esse acordo e tambm ao "Plano de Ao para Satisfazer as Necessidades Bsicas de
Aprendizagem", elaborado na mesma conferncia. Em decorrncia disso, em 1993, no governo de
Itamar Franco, foi lanado o Plano Decenal de Educao para Todos, sob a coordenao do MEC.
Esse plano teve origem nos dois documentos e tinha como proposta realizar um diagnstico acerca
do ensino fundamental e implantar um sistema de avaliao da educao bsica, entre outras aes.
O Plano Decenal de Educao para Todos continha tpicos considerados indispensveis na agenda
mnima de recuperao da educao bsica nacional.
De junho a novembro daquele mesmo ano, um amplo calendrio de eventos foi desenvolvido a fim
de recolher propostas para o Plano, intensificando as campanhas de mobilizao e de
sensibilizao em torno da proposta de "educao para todos". Apesar de todos os esforos, o
Plano Decenal de Educao Para Todos foi praticamente abandonado em 1995 com a posse de
Fernando Henrique Cardoso. Entretanto, pode-se dizer que ele serviu para atender s condies
internacionais de obteno de financiamento para a educao e, especialmente, s exigncias do
Banco Mundial (MURANAKA, 1998).
Vale ressaltar que o PNE no se confunde com o Plano Decenal de Educao Para Todos: este
tratou de estratgias, medidas e instrumentos de implementao pertinentes universalizao do
Ensino Fundamental e erradicao do analfabetismo, enquanto o PNE tem por objetivo
estabelecer prioridades, metas e estratgias para a educao em todos os nveis e modalidades,
sendo, portanto, mais abrangente.
Aps um longo processo de elaborao e tramitao, foi promulgada a atual LDB (n 9.394/96),
que reafirma o papel central da Unio na regulao e coordenao da poltica nacional de educao
e atribui aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios a funo executora dessa poltica.
Conforme o art. 214 da CF/88, a LDB determinou que a Unio deve criar o PNE em colaborao
com os estados, o Distrito Federal e os municpios (art. 9, I), em sintonia com a "Declarao
Mundial sobre Educao para Todos" (art. 87, 1).
Esse plano teve o prazo de um ano para ser encaminhado pela Unio ao Congresso Nacional
(MURANAKA, 1998), o que ocorreu com atraso: em "10 de fevereiro de 1998, deu entrada na
Cmara dos Deputados o projeto de PNE elaborado pelas entidades educacionais que haviam se
reunido nos I e II Congressos Nacionais de Educao (Coned)" (SAVIANI, 2008, p. 269-270).
O referido I Congresso Nacional de Educao (Coned)
1
, organizado pelo Frum Nacional em
Defesa da Escola Pblica, realizou-se em 1996, com o tema central "Educao, democracia e
qualidade social Construindo um Plano Nacional de Educao". Depois de serem sistematizadas,
as contribuies foram incorporadas ao projeto preliminar do PNE, posteriormente apreciado
durante o II Coned (SAVIANI, 2008), cuja comisso organizadora redigiu o documento apresentado
ao Congresso Nacional. Essa proposta (projeto de lei n 4.155/98) representou um esforo coletivo
na construo do PNE e foi levada ao Congresso Nacional pelo deputado Ivan Valente (PT/SP),
com a assinatura de mais de setenta parlamentares e lderes de oposio (SAVIANI, 2008;
MURANAKA, 1998; VALENTE, 2002).
Dois dias depois, o MEC encaminhou ao Congresso Nacional a proposta de PNE do governo,
identificada como PL n 4.173/98. Entretanto, para a tramitao, o projeto do governo foi apensado
ao primeiro, sobre o qual prevaleceu (SAVIANI, 2008; MURANAKA, 1998).
Aps tramitar no Congresso, o PNE se converteu na lei n 10.172, em 9 de janeiro de 2001. A
sano do Presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso trouxe nove vetos, que se referiam
ampliao dos recursos financeiros destinados educao. Isso prejudicou todo o plano, visto
que, sem financiamento adequado, as metas estipuladas seriam inatingveis.
Durante o governo de Luiz Incio Lula da Silva (Lula), no perodo de 2003 a 2010, os vetos ao
PNE (2001-2011) no foram derrubados. No entanto, novas medidas de poltica educacional foram
tomadas, voltadas principalmente para a educao superior, educao bsica e educao
profissional.
Em 2006, por meio da emenda constitucional n 53, de 19 de dezembro de 2006, foi institudo o
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (Fundeb), substituindo o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef).
Embora no caiba a este artigo uma anlise pormenorizada dessa medida, importante observar
que ela mostrou a existncia de certo esforo, apesar de tmido, em equacionar o problema do
financiamento da educao bsica.
Em 2007, o MEC lanou o atual Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), que, embora muito
elogiado pela imprensa e pela opinio pblica, no priorizou a participao da sociedade civil em
seu debate. Alm disso, o PDE introduziu uma concepo de gesto empresarial da educao,
abarcando todos os programas que j eram executados pelo MEC (SAVIANI, 2007).
Ao confrontar o PDE com o PNE, Saviani (2007) constata que o primeiro no constituiu um plano
no sentido prprio da palavra; ele se definiu mais como um conjunto de aes, que no partiram do
diagnstico, nem das diretrizes, nem dos objetivos e metas previstos pelo PNE.
Para Dourado (2011), mudanas significativas fizeram parte da poltica do governo Lula, o qual,
porm, acabou preterindo o PNE ao lanar em seu lugar o PDE, um plano governamental. Essa
constatao coloca em evidncia o fato de que "foi mantida a lgica do planejamento e da
proposio de polticas governamentais, em detrimento das polticas de Estado" (DOURADO,
2011, p. 51).
A emenda constitucional 59/2009, por meio do art. 214, garantiu o estabelecimento do PNE com
durao decenal, no intuito de articular o Sistema Nacional de Educao em regime de colaborao
e definir objetivos, metas e estratgias de implementao. Assim, procurava-se assegurar a
manuteno e o desenvolvimento do ensino em todos os nveis, etapas e modalidades por via de
aes integradas dos poderes pblicos. Os objetivos especficos traados por essa emenda
constitucional eram:
I erradicao do analfabetismo; II universalizao do atendimento escolar; III melhoria
da qualidade de ensino; IV formao para o trabalho; V promoo humanstica, cientfica e
tecnolgica do Pas; VI estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em
educao como proporo do produto interno bruto. (EMENDA CONSTITUCIONAL N 59,
2009, art. 214)
Para a construo do PNE durante o governo Lula, ocorreram diversas conferncias educacionais,
com destaque para a Conferncia Nacional de Educao (Conae), realizada em Braslia em 2010.
Com o tema "Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educao: o Plano Nacional de
Educao, Diretrizes e Estratgias de Ao", essa oportunidade, de acordo com Dourado (2011),
constituiu um importante espao para a discusso do Sistema Nacional de Educacional e da
importncia de um PNE enquanto poltica de Estado.
Com o fim da vigncia do primeiro PNE, em 2010, houve a necessidade de aprovar o prximo,
para o decnio 2011-2020, de modo que, em 15 de dezembro de 2010, o Governo Federal enviou
ao Congresso o PL n 8.035/2010. O novo PNE apresenta diretrizes, metas e estratgias especficas
para a educao nacional, e abarca algumas das deliberaes da Conae.
Atualmente, o projeto de lei n 8.035/2010, que permanece em tramitao no Senado Nacional,
reitera a necessidade de os estados, Distrito Federal e municpios elaborarem seus planos de
educao para o prximo decnio. Em vista disso, o terreno torna-se frtil tambm para as
pesquisas em mbito local (estadual e/ou municipal), esfera em que as polticas educacionais so
executadas de fato.
2 Um olhar para os Planos Municipais de Educao
O projeto de mestrado intitulado Plano Municipal de Educao: desafios e perspectivas na
garantia do direito educao, ainda em desenvolvimento, apresenta como objetivo geral
acompanhar o processo de construo/formulao do primeiro Plano Municipal de Educao
(PME) do municpio de Rio Claro/SP. A pesquisa procurar identificar como a sociedade se
mobilizou para a construo desse instrumento de poltica educacional. Assim, sero consideradas
suas propostas, as possveis tenses entre os diversos grupos e a forma como o poder pblico
definir, no texto final, as aes e metas concernentes Educao Infantil e ao Ensino Fundamental,
no sentido de garantir, no prazo estabelecido pelo Plano, a concretizao dos direitos j
consagrados no mbito legal.
Por meio do cotejo do PME com o PNE, sero analisadas, como objetivo especfico, as
articulaes entre o nacional e o local, alm das disputas, tenses, contradies e interesses de
grupos diferentes e divergentes atuantes no processo de construo, elaborao e tramitao do
PME.
Em Rio Claro, esse processo teve incio no contexto das discusses nacionais acerca do PNE,
ocorridas na I Conae, poca em que, por meio da iniciativa da Secretaria Municipal de Educao,
foi efetuada uma srie de aes no municpio, tais como o XVIII Simpsio de Educao de Rio
Claro.
Intitulado "Possibilitando dilogos, dialogando possibilidades: a construo do Plano Municipal de
Educao de Rio Claro", o encontro ocorreu em 2011 e nele foram apresentadas e discutidas as
metas e estratgias propostas no projeto de lei n 8035/10, referente ao PNE 2011-2020 (que
naquele momento tramitava no Congresso Nacional). Ao proporcionar um amplo debate municipal,
esse simpsio possibilitou a tomada de conscincia acerca da necessidade de dar incio
formulao do PME, fato ocorrido antes mesmo da aprovao do novo PNE (RIO CLARO,
SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO, PME, 2012).
O desdobramento desse evento ficou por conta de dez plenrias especficas, realizadas cerca de um
ms aps o simpsio, nas quais foram aprofundadas as discusses dos temas centrais apresentados
no PL 8035/10 (RIO CLARO, SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO, PME, 2012).
A partir dessas aes, foi formada a Comisso de Elaborao e Sistematizao do PME. Integrada
por pais de alunos, profissionais da educao, representantes governamentais e da sociedade, a
comisso redigiu um diagnstico da educao no municpio (RIO CLARO, SECRETARIA
MUNICIPAL DE EDUCAO, PME, 2012), o qual, depois de concludo, foi apresentado
populao rio-clarense em audincia pblica (ocorrida em 12 de abril de 2012, no Salo Nobre da
Cmara Municipal). Na ocasio, foi deliberada a realizao de um seminrio municipal, a ser
promovido pela prpria Secretaria de Educao, em que o objetivo seria elaborar o texto-base do
anteprojeto de lei do PME.
Essa meta foi alcanada na plenria final do seminrio, realizado nos dias 15 e 16 de junho de
2012, e a proposta aprovada foi apresentada em nova audincia pblica (ocorrida em 8 de
novembro de 2012) e encaminhada formalmente Cmara Municipal de Rio Claro. Atualmente, o
anteprojeto do PME integra a pauta da Cmara Municipal de Rio Claro.
Consideraes finais
No desenvolvimento deste artigo, procuramos chamar a ateno para os desdobramentos das aes
do Estado em diversos momentos da histria da educao brasileira, tanto no que se refere ao
estabelecimento dos planos de educao, quanto em relao ao aperfeioamento do direito
educao ao menos do ponto de vista jurdico/formal.
Alm das muitas rupturas e da descontinuidade dos planos, ficou evidente que ambos os processos
foram marcados por diferentes projetos em disputa, cada qual com concepes polticas e
ideolgicas distintas e, consequentemente, com vises divergentes acerca do planejamento
educacional.
Consideramos, portanto, que os planos de educao no so neutros e que no esto livres de
conter diferentes concepes polticas e ideolgicas. De qualquer forma, reconhecemos sua
importncia, j que, por se caracterizarem como uma forma de interveno do Estado na educao,
eles podem representar um significativo avano para a participao social, traduzindo a disputa
democrtica entre a sociedade civil e o setor poltico.
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I (orientadora). Universidade Estadual Paulista "Jlio de Mesquita Filho" UNESP/IB Rio
Claro/SP. mariana_unesp@hotmail.com
II (orientadora). Universidade Estadual Paulista "Jlio de Mesquita Filho" UNESP/IB Rio
Claro/SP. ma.segatto@hotmail.com
1 Aps o I Coned, foram lanados a "Carta de Belo Horizonte", contendo um vasto material
produzido durante o evento, e o documento amplamente divulgado "Subsdios s discusses
preparatrias do II Coned", cujas diretrizes subsidiaram a elaborao do PNE. Como ttulo indica,
o ltimo documento teve por objetivo embasar as discusses em todas as instncias organizativas
nos diferentes eventos realizados at o II Coned no intuito de construir uma proposta de Plano
Nacional de Educao. No documento em questo, a comisso organizadora do Coned convocava a
sociedade para refletir, discutir e sugerir diretrizes, prioridades, metas e estratgias a serem
colocadas no PNE.
Reforma da educao superior no Brasil 2003 a 2006:
percurso histrico-analtico e cenrio legal
Maria Creusa de Arajo Borges
I
O processo de reforma da educao superior no Brasil vem sendo construdo, de forma sistemtica,
a partir de 2003
1
, por intermdio da realizao de seminrios, de construo de documentos
norteadores e de instrumentos legais, tais como Leis e Decretos. Esses seminrios, documentos e
conjunto normativo tm sido utilizados como fontes de referncia no processo de elaborao das
verses do anteprojeto de lei da reforma da educao superior e da verso final, transformada no
Projeto de Lei, PL n 7.200/2006, encaminhado ao Congresso Nacional, em junho de 2006, e em
fase de tramitao.
Um processo de reforma da educao superior no se realiza, apenas, por intermdio da
elaborao de uma lei. No caso brasileiro, esse processo tem se desencadeado por uma ampla
discusso, iniciada, sistematicamente, nos Seminrios Universidade: Por que e Como Reformar?
(agosto/2003) e Seminrio Internacional Universidade XXI Novos Caminhos para a Educao
Superior: o Futuro em Debate(novembro/2003), promovidos pela Organizao das Naes Unidas
para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO), os quais constituem um marco histrico no
processo de construo do movimento reformista.
Os Seminrios supra colocam na agenda de debate contemporneo sobre a instituio universitria
agenda esta iniciada em 1998, na Conferncia Mundial sobre o Ensino Superior, realizada em
Paris, e cuja continuidade se concretiza na Conferncia Mundial de Educao Superior, Paris + 5,
ocorrida em 2003, no Brasil, ambas as Conferncias tambm promovidas pela UNESCO
temticas, concepes e recomendaes com vistas a adequar a universidade s novas demandas de
uma sociedade internacional pautada no conhecimento.
O primeiro Seminrio Universidade: Por que e Como Reformar? , realizado em 2003, na cidade
de Braslia, Brasil, tem como agncias e instituies promotoras a Secretaria de Educao
Superior do MEC (SESu/MEC), a Comisso de Educao do Senado Federal e a Comisso de
Educao, Cultura e Desporto da Cmara dos Deputados, com o patrocnio da UNESCO.
O referido Seminrio coloca na agenda de discusso as seguintes temticas: relevncia e reforma
da universidade; autonomia universitria; o papel do Estado; a produo do conhecimento na
universidade; o papel da universidade no desenvolvimento econmico e social; a relao entre a
comunidade acadmica e o setor produtivo; a avaliao da educao superior; a necessidade de
elaborao de uma Lei Orgnica para o ensino superior; educao superior distncia; incluso de
grupos socioeconmicos desfavorecidos na universidade; expanso e modernizao do Sistema
Pblico Federal de Ensino Superior.
As temticas recorrentes nas discusses do Seminrio se referem quelas consideradas
fundamentais para a reestruturao da universidade no contexto de uma sociedade e economia
baseadas no conhecimento. Nesse sentido, devido s novas demandas sociais, alguns temas so
tidos como essenciais e se encontram relacionados problemtica central do papel da instituio
universitria na sociedade contempornea, onde "(...) o conhecimento a grande moeda de troca.
[Nesse contexto] investir hoje em educao e na produo do conhecimento significa investir na
soberania e no desenvolvimento do pas" (SANTOS, 2003, p. 10).
As concepes de universidade encontram terreno frtil nas discusses travadas no Seminrio.
Nesse contexto, a educao superior considerada como um bem pblico, um direito social dos
cidados e dever do Estado.
Uma das questes centrais diz respeito necessidade de a universidade produzir inovaes
tecnolgicas que possam contribuir para o nvel de competitividade do setor produtivo e, por
conseguinte, favorecer o desenvolvimento econmico nacional. Discusso que antecipa, no Brasil,
o debate sobre a necessidade de inovao, necessidade que passou a ser disciplinada pela Lei de
Inovao Tecnolgica, promulgada em dezembro de 2004.
Percebe-se que, no obstante a existncia de um elenco variado de temticas, algumas so
recorrentes, como, por exemplo, o debate em torno da relao universidade e desenvolvimento
socioeconmico; universidade e inovao tecnolgica e as concepes de educao superior como
um direito e um bem pblico e como mercadoria. Os outros temas integram a agenda de forma
subalterna ou como complementao das temticas principais. Como diz Fairclough (2001), em
determinado discurso, algumas informaes podem ser colocadas em primeiro plano, assumindo
uma posio de destaque, se configurando como temas principais, ao passo que outras so
relegadas a um plano secundrio. Por exemplo, a temtica da autonomia universitria consiste numa
temtica central nos discursos dos interlocutores da reforma, pois encerra concepes de educao
superior especficas, as quais constituem objeto de disputa nas estratgias de luta dos protagonistas
da reforma da educao superior no Brasil. Nessa perspectiva, as questes ligadas autonomia
universitria se encontram inseridas no debate central de que a autonomia universitria significa,
entre outros aspectos, autonomia para o estabelecimento de parcerias entre a universidade e o setor
produtivo, com a finalidade, sobretudo, de diversificar as fontes de financiamento das instituies
de educao superior. Nesse sentido, se insere a pergunta: autonomia para qu e com qual
finalidade?
Nesse mbito, a reforma colocada como uma estratgia para reestruturar a universidade na
perspectiva dos novos desafios advindos das demandas de desenvolvimento econmico e social.
Nessa tica, a reforma pensada dentro de certos parmetros conceituais, sociais, polticos e
econmicos, tais como: a educao superior como um direito e um bem pblico; o papel da
universidade no desenvolvimento social e econmico, vinculado a um projeto de nao soberana,
assumindo a universidade pblica posio de centralidade no campo da educao superior
brasileiro, constituindo-se como um plo de referncia para o aperfeioamento do conjunto do
sistema de educao, bsica e superior.
O segundo Seminrio Seminrio Internacional Universidade XXI , realizado tambm em 2003,
em Braslia, Brasil, contou com a participao de representantes de 31 (trinta e um) pases, dentre
ministros e secretrios de educao, diretores de conselhos e de entidades responsveis pela
elaborao e execuo de polticas educativas. Teve como objetivo principal a promoo de
debate em torno da problemtica da educao superior na sociedade contempornea, visando
obteno de subsdios para a reforma desse nvel educacional.
O debate promovido pelo segundo Seminrio se concentrou em torno de quatro temticas
principais, a saber: a universidade e a reinveno da sociedade; o Estado e a re-institucionalizao
da universidade; universidade e globalizao solidria do conhecimento; produo, partilha e
apropriao do conhecimento.
Percebe-se que o debate acadmico e poltico sobre a universidade tem se consolidado em torno de
algumas questes recorrentes, como aquelas ligadas produo do conhecimento universitrio e
sua aplicabilidade no setor produtivo. Alm disso, esse debate tem focalizado a problemtica da
produo do conhecimento e de tecnologias na sociedade contempornea e o papel da instituio
universitria nessa produo.
Esse seminrio internacional, tambm, reitera questes discutidas no primeiro seminrio, tais como
a concepo de educao superior como um bem pblico e um direito social imprescindvel para a
promoo da cidadania. A universidade, como no primeiro seminrio, compreendida como um
elemento central, de referncia no conjunto do sistema de educao superior.
Em 2003, foi criado, por Decreto de 20 de outubro de 2003, um Grupo de Trabalho Interministerial
(GTI), composto por membros da Casa Civil, da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica,
dos Ministrios da Cincia e Tecnologia, do Planejamento, Oramento e Gesto, da Fazenda e da
Educao. GTI que assumiu a tarefa de elaborar um documento norteador do movimento de reforma
da educao superior no Brasil.
O referido documento, intitulado "Bases para o Enfrentamento da Crise Emergencial das
Universidades Federais e Roteiro para a Reforma Universitria Brasileira", parte do diagnstico
de que as universidades federais passam por uma crise, anunciada, de forma enftica, no prprio
ttulo do documento. A crise, nessa perspectiva, tratada no contexto de crise fiscal do Estado,
sendo necessria uma reforma universitria mais profunda com a finalidade de solucionar esse
estado crtico.
O referido documento se concentra na problemtica concernente s universidades federais,
indicando recomendaes para a reforma dessas instituies. Nessa perspectiva, so trabalhadas as
seguintes temticas: autonomia universitria; relao universidade e setor produtivo; avaliao da
universidade.
A autonomia da universidade federal tratada na perspectiva da autonomia, sobretudo, financeira.
O GTI recomenda instituio universitria captar recursos, tanto no setor pblico como no setor
privado, a fim de complementar seus recursos financeiros por intermdio da diversificao das
fontes de financiamento. A prestao de contas quanto ao uso dos recursos captados se realiza no
mbito do TCU (Tribunal de Contas da Unio) e quanto ao produto obtido, no MEC (Ministrio da
Educao e Cultura), por intermdio da avaliao concretizada pelo ento denominado Sistema
Nacional de Avaliao e Progresso do Ensino Superior. As outras dimenses da autonomia
universitria so discutidas no documento, tais como a autonomia didtico-cientfica e
administrativa. Entretanto, essa discusso parece ser de menor relevncia que a discusso referente
autonomia ligada realizao das parcerias econmicas.
Percebe-se, tambm, na construo argumentativa do discurso do GTI, a necessidade de reiterar a
necessidade de vincular as tarefas da universidade, principalmente, a pesquisa s demandas do
setor produtivo, mesmo que a autonomia cientfica seja colocada como uma das dimenses da
instituio universitria. Nessa perspectiva, a formao de mestres e doutores pensada em termos
da relevncia econmica, social e estratgica, conforme as demandas dos setores ligados
produo industrial, agricultura, agronegcios e servios.
Aps o debate realizado nos Seminrios e no GTI, o MEC instala, em 2004, na gesto do Ministro
da Educao Tarso Genro, grupo para a efetivao da reforma da educao superior, presidido
pelo ento secretrio executivo do MEC, Fernando Haddad. Com a instalao do grupo, se inicia
um novo movimento, com a participao de vrios setores da sociedade e com a efetivao de atos
normativos, pela reforma da educao superior no Brasil.
Em abril de 2004, institudo o SINAES (Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior),
pela Lei n 10.861, cujo objetivo consiste em avaliar a educao superior brasileira, com a
finalidade de que os resultados da avaliao sirvam como referncia para os processos de
regulao e superviso do sistema. Alm disso, vincula a autonomia universitria ao desempenho
das instituies no processo avaliativo da educao superior, impondo a necessidade de que as
instituies universitrias atentem para a questo de sua responsabilidade social, conforme art. 3,
Inciso III, da referida Lei.
Em agosto de 2004, ainda na gesto do Ministro da Educao Tarso Genro, publicado o
documento "Reforma da Educao Superior: Reafirmando Princpios e Consolidando Diretrizes da
Reforma da Educao Superior", fruto de discusses realizadas entre o MEC, instituies e
entidades da comunidade acadmica. Esse documento consiste numa referncia, juntamente com o
documento do GTI, na elaborao da primeira verso do anteprojeto de lei da reforma da educao
superior (dezembro/2004), se mantendo atual nas outras verses (maio e julho de 2005; maio de
2006).
No documento em referncia, so discutidas temticas que so, agora, aprofundadas. As temticas
so as seguintes: educao superior e projeto de nao; universidade e desenvolvimento econmico
e social; papel do Estado; papel da universidade na sociedade brasileira; autonomia e avaliao
universitrias.
No documento supra, a educao superior assume papel estratgico, sendo o setor pblico
considerado uma referncia de qualidade acadmica e base de um projeto de Estado livre e
soberano. Nesse sentido, o processo de reformatem como finalidade gerar marcos regulatrios para
todo o sistema de educao superior, com o Estado assumindo o papel, sobretudo, de normatizar e
fiscalizar a educao superior.
A universidade, nessa perspectiva, se constitui como o centro de um projeto de desenvolvimento
econmico e social, com o papel de reduzir as desigualdades sociais, eliminando privilgios de
acesso. E com as tarefas de formao dos profissionais, produo de cincia e tecnologia,
produo e socializao do conhecimento.
Alguns princpios so considerados essenciais, os quais devem orientar as diretrizes, no processo
de elaborao de uma Lei Orgnica responsvel pela regulao do sistema de educao superior.
Os princpios so os seguintes: a educao superior como bem pblico e direito bsico e universal
dos cidados; a educao superior como fator estratgico para a nao; qualidade; a universidade
como instituio de referncia para todo o sistema de educao, se constituindo como expresso de
uma sociedade democrtica e plural; cultivo da liberdade, da solidariedade e do respeito s
diferenas; promoo da incluso social; pluralidade e diversidade regional das instituies do
sistema federal; indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso nas instituies universitrias;
gratuidade nas instituies do sistema pblico; vnculo da educao superior com a educao
bsica, especialmente, na formao dos professores.
Ainda no ano de 2004, dois instrumentos normativos representam um novo marco no processo de
reforma da educao superior no Brasil, pois imprimem uma nfase maior a questes e temas
colocados, de forma tmida, no incio do debate em 2003. Alm disso, esses instrumentos legais
do a tnica da direo do movimento reformista, realando determinadas concepes de
universidade e de seu papel na sociedade contempornea. Inserem-se, nesse mbito, a Lei de
Inovao Tecnolgica e a Lei da Parceria Pblico-Privada.
A Lei de Inovao Tecnolgica, Lei n 10.973, de 02 de dezembro de 2004, dispe sobre
incentivos inovao e pesquisa cientfica e tecnolgica em ambientes produtivos. Tem como
objetivo favorecer o alcance da autonomia tecnolgica e o desenvolvimento industrial do Pas,
objetivo j colocado na CF/88 (Constituio Federal de 1988), nos arts. 218 e 219. Para efetivar
esse objetivo, as universidades so chamadas a desempenhar novas tarefas ou as suas tarefas
tradicionais, como a produo da pesquisa cientfica, so reformuladas, na perspectiva de suprir as
demandas de competitividade do setor produtivo.
Primeiramente, na referida Lei, so definidas algumas noes, tais como: inovao; ICT
(Instituio Cientfica e Tecnolgica); ncleo de inovao tecnolgica; pesquisador pblico.
A referida Lei define inovao como "introduo de novidade ou aperfeioamento no ambiente
produtivo ou social que resulte em novos produtos, processos ou servios" (art. 2/IV). Nesse
sentido, o foco da pesquisa cientfica se concentra na produo de conhecimento e de tecnologias
passveis de serem aplicveis em processos de gerao de produtos ou servios.
ICT consiste em "rgo ou entidade da administrao pblica que tenha por misso institucional,
dentre outras, executar atividades de pesquisa bsica ou aplicada de carter cientfico ou
tecnolgico" (art. 2/V). Nessa perspectiva, as instituies universitrias integram a definio
supra de ICT, pois as universidades tm como misso institucional a produo de pesquisa,
vinculada ao ensino e extenso, conforme CF/88 (art. 207).
Ncleo de inovao tecnolgica constitui "ncleo ou rgo constitudo por uma ou mais ICT com a
finalidade de gerir sua poltica de inovao" (art. 2/VI). Nesse sentido, para que as instituies de
pesquisa cientfica e tecnolgica, incluindo as universidades, desenvolvam atividades de pesquisa,
cujo foco resulte em inovao, se faz necessria a criao de um ncleo de inovao tecnolgica,
de forma isolada ou em parceria com outras ICTs, para o desenvolvimento da poltica de inovao.
De acordo com o art. 16, da Lei supra, "a ICT dever dispor de ncleo de inovao tecnolgica,
prprio ou em associao com outra ICT, com a finalidade de gerir sua poltica de inovao".
Pesquisador pblico consiste em "ocupante de cargo efetivo, cargo militar ou emprego pblico que
realize pesquisa bsica ou aplicada de carter cientfico ou tecnolgico" (art. 2/VIII). Nessa
definio, cabe a atividade do docente universitrio, o qual realize atividade de pesquisa. Segundo
Oliveira (2004), a Lei de Inovao introduz mecanismos de flexibilizao da atividade dos
pesquisadores das universidades federais, pois permite a sua participao em projetos do setor
privado ou mesmo que criem suas empresas, sem a perda do vnculo com a instituio federal.
Percebe-se que a Lei de Inovao disciplina uma operao de reformulao conceitual a
universidade como ICT. So redefinidas, tambm, as atividades inerentes instituio
universitria, sobretudo, o processo de produo do conhecimento cientfico e a extenso. Esta
ltima pensada em termos de extenso tecnolgica (art. 21).
A nfase, portanto, recai na produo de pesquisa que possa resultar em novos produtos, passveis
de serem explorados social e economicamente. A prioridade, portanto, consiste na produo de
conhecimento na universidade em termos de inovao tecnolgica.
Constitui objeto de regulao da referida Lei a construo de ambientes especializados e
cooperativos de inovao, por intermdio da realizao de parcerias entre Estado, empresas
nacionais, ICT e organizaes sem fins lucrativos. Essas parcerias tm como objetivo o
desenvolvimento de pesquisas, as quais possam resultar em produtos e processos inovadores (art.
3).
s ICTs se permite o recebimento de remunerao na realizao de contratos e convnios (art.
4/Incisos I e II). Os recursos financeiros recebidos pela ICT constituem receita prpria e devem
ser aplicados, exclusivamente, na concretizao de objetivos institucionais de pesquisa,
desenvolvimento e inovao (art. 18).
A Lei da Parceria Pblico-Privada, Lei n 11.079, de 30 de dezembro de 2004, regula os processos
de licitao e contratao de parceria pblico-privada na administrao pblica. Segundo redao
dada no pargrafo nico, do art. 1, a Lei da Parceria Pblico-Privada "(...)se aplica aos rgos da
Administrao Pblica direta, aos fundos especiais, s autarquias, s fundaes pblicas, s
empresas pblicas, s sociedades de economia mista".
Parceria pblico-privada definida, pela referida Lei, como "(...) o contrato administrativo de
concesso na modalidade patrocinada ou administrativa" (art. 2). Modalidade patrocinada
consiste na concesso de servios pblicos ou de obras pblicas, onde existe a contraprestao
pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado. Concesso administrativa constitui o contrato
de prestao de servios, em que a administrao pblica se constitui como usuria direta ou
indireta, mesmo que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens (pargrafos
primeiro e segundo, art. 2).
Entretanto, vedada a realizao de parceria pblico-privada quando o valor do contrato seja
inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhes de reais); envolva perodo de prestao de servio
menor que 5 (cinco) anos e tenha como nico objetivo o fornecimento de mo-de-obra, o
fornecimento e instalao de equipamentos ou a execuo de obra pblica (art. 2/ pargrafo 4).
A realizao de contratos de parceria pblico-privada norteada por algumas diretrizes, tais como
as referentes "indelegabilidade das funes de regulao, jurisdicional, do exerccio do poder de
polcia e de outras atividades exclusivas do Estado" e "sustentabilidade financeira e vantagens
socioeconmicas dos projetos de parceria" (art. 4).
Na referida Lei, , tambm, regulada a atuao do rgo gestor das parcerias pblico-privadas
federais, rgo este institudo pelo Decreto n 5.385, de 2005. Esse rgo tem sob sua
responsabilidade a definio dos servios prioritrios, objeto dos contratos das parcerias, a
regulao dos procedimentos para a celebrao dos contratos, a autorizao do processo de
licitao e aprovao de seu edital e a apreciao dos relatrios de execuo dos contratos (art.
14).
A Lei de Inovao e a Lei da Parceria Pblico-Privada, juntas, fornecem um conjunto normativo
necessrio para que as universidades redefinam sua atuao, no que se refere, principalmente,
produo da pesquisa cientfica. A primeira Lei, imprimindo uma nova nfase ao processo de
produo de conhecimentos, na perspectiva de sua relevncia econmica e social, e a segunda,
fornecendo a regulao para a celebrao de contratos de parcerias entre as instituies
universitrias e o setor privado.
Integra a lgica do movimento reformista, na perspectiva da direo impressa, principalmente, pela
publicao da Lei de Inovao, e complementada pela Lei da Parceria Pblico-Privada, a criao
do Programa Universidade para Todos (PROUNI), institudo pela Lei n 11.096, de 13 de janeiro
de 2005. Por intermdio desse programa governamental, sob a responsabilidade do MEC,
regulada a concesso de bolsas de estudo, integrais e parciais, para estudantes de cursos de
graduao e seqenciais de formao especfica, em instituies privadas de educao superior
com ou sem fins lucrativos desde que estas ltimas cumpram certos requisitos.
A instituio de educao superior privada que adere ao PROUNI fica isenta, no perodo de
vigncia do termo de adeso, de impostos e contribuies, tais como: imposto de renda das pessoas
jurdicas; contribuio social sobre o lucro lquido; contribuio social para financiamento da
seguridade social e contribuio para o programa de integrao social (art. 8).
Como afirma Ca (2006), "medidas genricas, como a Lei da Parceria Pblico-Privada, ou
especficas, como o PROUNI, concorrem para aprofundar o intento ideolgico e operativo de
secundarizar, e mesmo ignorar, as diferenas e limites entre o pblico e o privado". Nessa
perspectiva, o processo de construo do processo reformista, pelo ngulo de elaborao das
verses do anteprojeto de lei da reforma da educao superior, s compreendido quando
contextualizado na agenda de discusses, iniciada nos Seminrios, em 2003, e no quadro normativo
construdo a partir do SINAES, em 2004.
Assim, a primeira verso do anteprojeto de lei da reforma da educao superior, no Brasil,
publicada em dezembro de 2004, tem como referncia terica e poltica os Seminrios, realizados
em 2003; os documentos "Bases para o Enfrentamento da Crise Emergencial das Universidades
Federais e Roteiro para a Reforma Universitria Brasileira" (2003) e "Reforma da Educao
Superior Reafirmando Princpios e Consolidando Diretrizes da Reforma da Educao Superior"
(agosto/2004). E como referncia normativa, a lei que implementa o SINAES (abril/2004). A
primeira verso divulgada entre a publicao da Lei da Inovao (02/12/2004) e a Lei da
Parceria Pblico-Privada (30/12/2004).
Por sua vez, a publicao da segunda verso do anteprojeto de lei da reforma da educao
superior, em maio de 2005, tem, como referncia norteadora, o quadro terico e normativo citado
acima, o qual se mantm atual nas verses posteriores, e as discusses das temticas colocadas a
partir da Lei de Inovao (02/12/2004), complementada com a Lei da Parceria Pblico-Privada
(30/12/2004) e continuada com o PROUNI (13/01/2005). As verses seguintes (julho de 2005 e
maio de 2006) sofrem a interferncia dessa agenda. A ltima verso foi encaminhada ao Congresso
Nacional em junho de 2006 e se torna o PL n 7.200/2006.
Consideraes analticas
A anlise do processo histrico e legal da reforma da educao superior, a partir dos Seminrios,
em 2003, no Brasil, nos indica a presena de uma luta, no campo da educao superior, em torno de
discursos que consideram a educao superior como um direito social inalienvel, um bem pblico
e como um servio comercializvel.
Na Carta Poltica de 1988, o direito educao declarado de forma mais precisa e detalhada,
tendo primazia em relao aos outros direitos sociais (art. 6/CF/88). No art. 205, do mesmo
dispositivo legal, a educao definida como dever do Estado e da famlia. No art. 208,
especificada a efetivao, por parte do Estado, do direito educao, por intermdio de algumas
garantias. H, tambm, a enumerao de metas e objetivos a serem alcanados (Incisos I ao VII,
incluindo os pargrafos 1 e 2). No pargrafo primeiro, o acesso ao ensino obrigatrio e gratuito
considerado como um direito pblico subjetivo. E, no pargrafo 2, regulada a responsabilidade
do Poder pblico, no caso do no oferecimento do ensino obrigatrio pela autoridade competente.
O ensino considerado obrigatrio e gratuito consiste no ensino fundamental (art. 208, I). Por sua
vez, o acesso educao superior baseado no mrito, reafirmando-se o princpio contido na
Declarao Universal dos Direitos Humanos (art. 26, I), cujo acesso depende da "capacidade de
cada um" (art. 208, V, CF/88).
V-se, portanto, que a educao, como um direito, o qual poder ser cobrado judicialmente,
importando a responsabilidade do Poder Pblico, somente abarca o ensino fundamental, pois este
o nico nvel de ensino considerado obrigatrio, a ser garantido pelo Estado. O ensino mdio
tratado como um nvel ainda a ser universalizado, de forma progressiva, e o acesso educao
superior depende do mrito do indivduo.
Outra concepo que se impe nas discusses sobre o processo reformista, no Brasil, consiste no
entendimento de que a educao superior consiste num bem pblico. Convm esclarecer o
significado da palavra 'bem'.
Segundo Abbagnano (1998, p. 107), a palavra bem significa "(...) tudo o que possui valor, preo,
dignidade, a qualquer ttulo". Por sua vez, na acepo jurdica, baseada na doutrina, a definio de
bem no consensual. Na perspectiva de Diniz (2002), o bem, como objeto de uma relao
jurdica privada, guarda relao com coisas materiais ou imateriais, cuja caracterstica consiste no
fato de serem apreciadas economicamente, consistindo em coisas que apresentam um valor
econmico. Trata-se de objeto passvel de apropriao, integrando o patrimnio da pessoa. Este
o patrimnio consiste no conjunto de relaes jurdicas de uma pessoa, aprecivel
economicamente. Nessa perspectiva, portanto, a noo de bem assume um sentido econmico.
Nesse sentido, o conceito jurdico de bem guarda semelhana com o seu conceito econmico. No
entanto, segundo Gomes (1987, p. 174), a noo de bem "abrange as coisas propriamente ditas,
suscetveis de apreciao pecuniria e as que no comportam essa avaliao, as que so materiais
ou no". Ainda nas palavras de Gomes (1987, p. 175), "a noo de bem compreende o que pode ser
objeto de direito sem valor econmico, enquanto a de coisa restringe-se s utilidades patrimoniais,
isto , as que possuem valor pecunirio". Nessa perspectiva, nem todo bem jurdico considerado
econmico. Somente os bens suscetveis de avaliao econmica so considerados coisas em
sentido jurdico.
No obstante a diversidade de entendimento sobre a noo de bem na doutrina jurdica, o fato que
considerar a educao superior como um bem pblico significa integr-la num espao, localizado
entre uma concepo de educao superior como um direito fundamental da pessoa humana e uma
concepo de educao superior que a considera como um servio comercializvel. Dessa forma,
no se pode identificar a concepo de educao superior como um bem pblico com uma
concepo estritamente mercadolgica, como querem fazer alguns estudos (SIQUEIRA & NEVES,
2006).
Entender a educao superior como um 'bem pblico', apesar da utilizao da palavra 'bem', a qual
remete a um espao privado, no significa consider-la in totum como uma mercadoria, um servio
comercializvel segundo a lgica do lucro e da competio. Existe, de fato, uma zona de transio
entre as concepes, transio esta que se encontra presente nos projetos de reforma. O
entendimento da educao superior como um direito integra uma concepo mais universal.
Considera-se a educao superior como um servio comercializvel uma concepo mais
restritiva, em que s aquele que pode pagar tem acesso a esse nvel educacional e, sobretudo, h,
nesse caso, a imposio de uma lgica externa especificidade da universidade como instituio
social. Entre essas concepes, situa-se a que considera a educao superior como um bem
pblico, onde a questo relativa ao papel do Estado no financiamento da educao superior
fundamental. As referidas concepes consistem, pois, em concepes diversas e que so utilizadas
nos discursos dos interlocutores da reforma para balizar posies em embate sobre a instituio
universitria.
Convm, ainda distinguir entre duas tendncias presentes no processo de reforma: a educao
superior como um bem pblico, garantido exclusivamente e fundamentalmente pelo Estado e
educao superior como um bem pblico, ofertado pelo setor privado em complementao com o
setor pblico-estatal. Essa distino parece, primeira vista, inadequada, mas se impe, como
discurso, no campo da educao superior, integrando as propostas de reforma resultando do
processo de transformao das tarefas estatais no mbito de uma economia baseada no
conhecimento. Esse processo tem provocado mudanas no modo de produo da educao superior
como um bem pblico, no qual a universidade, mesmo sendo considerada como um bem pblico,
no significa que a sua garantia seja realizada pelo Estado (SANTOS, 2004). Nesse contexto,
deixado para o setor privado "(...) a produo do bem pblico da universidade e obrigando a
universidade pblica a competir (...) no emergente mercado de servios universitrios" (SANTOS,
2004, p. 14), mercado este cada vez mais global.
Em contrapartida, a educao superior como um bem pblico, garantido pelo Estado se alinha a
uma concepo de educao como um direito, sintetizando os fundamentos de uma poltica
educacional que tem por base a construo de Estado Democrtico de Direito.
Numa posio extrema, encontra-se a concepo de educao superior como um servio,
concepo que considera a educao superior parte de um jogo, cujas regras e lgica so ditadas
pelo mercado. O que interessa, nesse caso, a possibilidade de explorao comercial lucrativa dos
'produtos' produzidos por esse nvel de educao, alm da presena de uma imposio de uma
lgica empresarial nas atividades universitrias, pressionando a universidade a funcionar como
uma empresa, voltada para a prestao de servios. No dizer de Chau (1999), uma lgica que
transforma a universidade em universidade operacional. Nessa tica, no a lgica acadmica que
responsvel pela orientao dos processos decisrios o que ensinar, o que pesquisar. Pelo
contrrio, a lgica empresarial se sobrepe lgica acadmica, ditando as mais variadas
atividades. A nfase recai na prestao de servios, naquilo que requerido pelas demandas da
economia, pelas necessidades de uma parcela da sociedade, representada pelo setor produtivo-
empresarial.
Nessa perspectiva, o Estado tem o seu papel reformulado, passando a focalizar a suas aes no
sentido do estabelecimento de um quadro legal e de superviso do sistema de educao superior. A
finalidade, aqui, consiste na criao e estmulo de um mercado educacional, que ultrapasse
fronteiras, com a eliminao das barreiras que possam dificultar o seu crescimento e ganho
lucrativo, alm de objetivar a reduo dos custos estatais no desenvolvimento da educao
superior.
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de 30 de setembro de 1997; a Lei n 9.870, de 23 de novembro de 1999; o Plano Nacional de
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2006.
I (PPGCJ/PPGE/UFPB). trf.educa@gmail.com
1 Sguissardi (2006), em artigo sobre o processo atual de reforma da educao superior no Brasil,
parte, nas suas anlises, do ano de 1995, com o objetivo de vincular esse processo s estratgias
do governo de Fernando Henrique Cardoso de colocar a educao superior, sobretudo, a
universidade no mbito dos servios no-exclusivos do Estado e orden-la segundo as regras de
competio do livre mercado. Por sua vez, Trindade (2004), opta por analisar a reforma a partir de
2004, ano em que, segundo o autor, aps a realizao dos seminrios temticos em 2003, a reforma
colocada como prioridade pelo governo Luiz Incio Lula da Silva. Ca (2006), em texto sobre as
verses do anteprojeto de lei da reforma da educao superior, afirma que a reforma constitui um
processo em curso, cujo incio se realiza antes do governo de Luiz Incio Lula da Silva. Entretanto,
segundo a autora, este ltimo governo se apresenta como o principal articulador da reforma. Neves
(2004), por sua vez, reala as aes do governo Lula no sentido de construir, a passos largos, a
reforma da educao superior, por intermdio de atos normativos e documentos orientadores. Neste
artigo, mesmo se considerando o campo da educao superior, segundo estruturao dada pela
LDB/96, se faz a opo por analisar a reforma atual a partir dos discursos produzidos a partir dos
Seminrios realizados em 2003, no Brasil, no se relegando que o processo reformista tem o seu
incio antes mesmo do governo Lula.
Ensino e pesquisa em Direito Educao (2009)
Alexandre Borges Miranda
I
Introduo
O objetivo deste trabalho apresentar dados inditos de pesquisa de ps-doutorado, em fase de
concluso, sobre a situao do ensino e da pesquisa em Direito Educao em programas de ps-
graduao, no Brasil, no ano de 2009, desenvolvida com base nos dados extrados dos mais
recentes Cadernos de Indicadores da CAPES
1
. Foram analisados os dados de todos os programas
e cursos de ps-graduao do pas, das reas de Educao e de Direito, e tambm os dados de
alguns programas das reas Interdisciplinar e de Ensino, cuja denominao indicava uma potencial
atuao relacionada com a temtica do direito educao. Os dados coletados nos fornecem um
retrato atualizado da presena (e tambm da ausncia) do Direito Educao na ps-graduao
brasileira. No possvel observar tendncias e movimentos, por tratar-se exclusivamente de
resultados decorrentes da anlise de nica edio dos Cadernos de Indicadores.
Na primeira parte do trabalho so identificados os programas de ps-graduao que
desenvolveram atividades de ensino e pesquisa em Direito Educao em 2009. Na segunda, so
analisadas as atividades de ensino: disciplinas e cursos de curta durao. A terceira parte
apresenta a institucionalizao da pesquisa nos programas de ps-graduao, com informaes
sobre as reas de concentrao, as linhas de pesquisa, os projetos de pesquisa, a organizao de
eventos e outras informaes. Por ltimo, focaliza-se a produo acadmica de docentes e
discentes, listando-se as teses de doutorado e as dissertaes de mestrado, e traando um panorama
quantitativo das demais publicaes avaliadas pela CAPES (artigo em peridico, trabalho em
anais, jornal, revista, livro, captulo de livro, outra produo bibliogrfica, parecer, programa de
rdio ou TV, relatrio de pesquisa e outros).
1 Os programas de ps-graduao das reas de Educao,
Direito, Interdisciplinar e Ensino
De acordo com a CAPES, em maio de 2012
2
, a rea de Educao, da Grande rea de Cincias
Humanas, registrava um total de 121 programas e cursos, sendo 60 programas
3
, 51 cursos de
mestrado acadmico e 10 cursos de mestrado profissional; na rea de Direito, que integra a Grande
rea de Cincias Sociais Aplicadas, existiam, no total, 76 programas e cursos, sendo 31
programas, 45 cursos de mestrado acadmico, no se registrando nenhum mestrado profissional. Da
Grande rea Multidisciplinar foram selecionados, para anlise, 14 programas e cursos da rea
Interdisciplinar e um da rea de Ensino. Foram examinados, no total, 212 programas e cursos. O
Quadro 01 relaciona as IES (instituies de ensino superior) e respectivos programas e cursos que
informaram alguma atividade relacionada ao Direito Educao, em 2009, por Regies e Unidades
da Federao, com informaes sobre dependncia administrativa, rea de avaliao e notas da
Avaliao Trienal 2010, em ordem alfabtica.
QUADRO 01 IES, Programas e Cursos das reas de EDUCAO, DIREITO e
INTERDISCIPLINAR, com produo em DIREITO EDUCAO e JUDICIALIZAO
DA EDUCAO, em 2009, por Regio e UF, ordem alfabtica
Regio UF IES D.A. rea de
Avaliao
Programa ou Curso e
rea Bsica
Nota
E D I MDF
CENTRO
OESTE
DF IDP Instituto
Brasiliense de Direito
Pblico
PAR X Constituio e
Sociedade/D.
Constitucional
3
UCB Universidade
Catlica de Braslia
PAR X Educao/Ed. 4 4
UnB Universidade
de Braslia
FED X Educao/Ed. 4 4 3
X Direito/ D. Pblico 5 5
UniCEUB Centro
Universitrio de
Braslia
PAR X Direito/Direito 5 4
GO UFG Universidade
Federal de Gois
FED X Educao/Ed. 5 5
MS UCDB
Universidade
Catlica Dom Bosco
UFGD
Universidade Federal
da Grande Dourados
FED X Educao/Ed. 3
UFMS
Universidade
Federal do
Mato Grosso
do Sul
Campus
de
Campo
Grande
Campus
do
Pantanal
X Educao/Ed. 3
MT UFMT
do Mato Grosso
NORDESTE AL UFAL Universidade
Federal de Alagoas
BA UFBA
da Bahia
UNEB
Universidade do
Estado da Bahia
EST X Educao e
Contemporaneidade/Ed.
4 4
CE UECE Universidade
Estadual do Cear
EST X Educao/Ed. 4 4
UFC Universidade
Federal do Cear
X Direito/D. Pblico 4 4
UNIFOR
Universidade de
Fortaleza
PAR X Direito
Constitucional/D.
Pblico
4 4
MA UFMA
do Maranho
FED X Educao 3
PB UFPBJP
da Paraba Joo
Pessoa
FED X Educao/Ed. de
Adultos
4 4
X Cincias
Jurdicas/Direito
4 4
PE UFPE Universidade
Federal de
Pernambuco
FED X Educao/Planejamento
Educacional
4 4
X Direito/Direito 4 4
RN UFRN
do Rio Grande do
Norte
NORTE AM UFAM
do Amazonas
PA UFPA Universidade
Federal do Par
SUDESTE ES FDV Faculdade de
Direito de Vitria
MGUFES Universidade
Federal do Esprito
Santo
FDMC Faculdade
de Direito Milton
PAR X Direito/Direito 3
Campos
PUC/MG Pontifcia
Universidade
Catlica de Minas
Gerais
PAR
X Educao/Ed. 4 4
X Direito 5 5
UFMG
de Minas Gerais
UFU Universidade
Federal de
Uberlndia
FED X Direito Pblico/Direito 3
UNIUBE
Universidade de
Uberaba
PAR X Educao/Ed. 3
RJ PUCRIO
Pontifcia
Universidade
Catlica do Rio de
Janeiro
X Direito/Teoria do
Direito
5 5
UERJ Universidade
do Estado do Rio de
Janeiro
EST X Educao: Processos
Formativos e
Desigualdades
Sociais/Ed.
3
X Polticas Pblicas e
Formao
Humana/Sociais e
Humanidades
5 5
UFF Universidade
Federal Fluminense
UNESA
Universidade Estcio
de S
UNIRIO
do Estado do Rio de
Janeiro
FED X Educao/Ed. 3
SP EDESPFGV
Escola de Direito de
So Paulo da
Fundao Getulio
Vargas
FEESR Fundao
de Ensino "Eurpides
Soares da Rocha"
FMU Centro
Universitrio das
Faculdades
Metropolitanas
Unidas
PAR X Direito da Sociedade
da Informao/Direito
3
ITE Instituio
Toledo de Ensino
X Sistema constitucional
de garantia de
direitos/Direito
5 5
PUCCAMP
Pontifcia
Universidade
Catlica de Campinas
PAR X Educao/Ed. 3
PUC/SP Pontifcia
Universidade
Catlica de So Paulo
PAR X Educao: Histria,
Poltica, Sociedade
4 4
X Educao: (Currculo) 4 4
UFSCar
de So Carlos
X Educao Especial
(Educao do Indivduo
Especial)/Ed. Especial
6 6
UNESP/ARAR
Universidade
Estadual Paulista
Jlio de Mesquita
Filho/Araraquara
EST X Educao Escolar/Ed. 4 4
UNESP/FR
Universidade
Estadual Paulista
Jlio de Mesquita
Filho/Franca
EST X Direito/Direito 3
UNESP/MAR
Universidade
Estadual Paulista
Jlio de Mesquita
Filho/Marlia
EST X Educao/Ensino-
aprendizagem
5 5
UNESP/PP
Universidade
Estadual Paulista
Jlio de Mesquita
Filho/Presidente
Prudente
UNICAMP
Universidade
Estadual de Campinas
UNICID
Universidade Cidade
de So Paulo
PAR X Educao/Ed. 3
UNIFIEO Centro
Universitrio FIEO
UNIMAR
Universidade de
Marlia
UNIMEP
Universidade
Metodista de
Piracicaba
X Direito/Direito 3
UNINOVE
Universidade Nove
de Julho
UNISAL Centro
Universitrio
Salesiano de So
Paulo
PAR X Educao/Ed. 3
UNOESTE
Universidade do
Oeste Paulista
PAR X Educao/Ed. 3
UPM Universidade
Presbiteriana
Mackenzie
PAR X Direito Poltico e
Econmico/ Direito
4 4
USP Universidade
de So Paulo
SUL PR CEUMAR Centro
Universitrio de
Maring
PAR X Cincias
Jurdicas/Direito
3
UEM Universidade
Estadual de Maring
FUNDINOPI/UENP
Faculdade Estadual
de Direito do Norte
Pioneiro
EST X Cincia
Jurdica/Direito
3
UEPG Universidade EST X Educao/Ed. 4 4
Estadual de Ponta
Grossa
UFPR Universidade
Federal do Paran
UNIBRASIL
Faculdades Integradas
do Brasil
UNIOESTE
Universidade
Estadual do Oeste do
Paran
EST X Educao/Ed. 3
UTP Universidade
Tuiuti do Paran
PAR X Educao 4 4
RS FURG Fundao
do Rio Grande
FED X Educao
Ambiental/Ed.
4 4
PUC/RS Pontifcia
Universidade
Catlica do Rio
Grande do Sul
UFRGS
do Rio Grande do Sul
UFSM
de Santa Maria
UNIJU Univ.
Regional do Noroeste
do Estado do Rio
Grande do Sul
PAR X Educao nas
Cincias/Ed.
4 4
UNILASSALE
Centro Universitrio
La Salle
PAR X Educao/Ed. 3
UNISC
Universidade de
Santa Cruz do Sul
PAR X Educao 3
UNISINOS
Universidade do Vale
do Rio dos Sinos
X Direito/D. Pblico 6 6
SC UFSC Universidade
Federal de Santa
Catarina
UNISUL PAR X Educao/Ed 3
Universidade do
Extremo Sul
Catarinense
UNIVALI
Universidade do Vale
do Itaja
X Cincia Jurdica 5 5
UNOESC
Universidade do
Oeste de Santa
Catarina
PAR X Educao 3
LEGENDA:
D. A. = Dependncia Administrativa PAR = Particular
FED = Pblica federal D = Curso de doutorado
EST = Pblica estadual M = Curso de mestrado acadmico
F = Curso de mestrado profissional
Fonte: CAPES: Cadernos de Indicadores de 2009.
Os Cadernos de Indicadores do Ano Base 2009 so a ltima base de dados da Avaliao Trienal
2010 (perodo 2007-2009). Foram consultados 8 dos 11 Cadernos: TE Teses e Dissertaes; PB
Produo Bibliogrfica; PT Produo Tcnica; CD Corpo Docente, Vnculo, Formao; DI
Disciplinas; LP Linhas de Pesquisa; PP Projeto de Pesquisa e PO Proposta do Programa.
2 As disciplinas e os cursos de curta durao
As disciplinas e os cursos de curta durao foram identificados pela referncia direta ao direito
educao no nome ou na ementa.
Na rea da Educao, quatro programas, localizados preponderantemente na Regio Sudeste,
ofertaram oito disciplinas, conforme demonstrado no Quadro 02. No foram ofertados cursos de
curta durao especficos de Direito Educao. Entretanto, registra-se que um docente da UFAL
Universidade Federal de Alagoas (AL) e outro da UNICID Universidade Cidade de So Paulo
(SP) lecionaram em outras instituies, respectivamente, as disciplinas "Legislao da Educao",
em curso de extenso, e "Gesto e Direito Educacional", em curso de especializao.
QUADRO 02 REA DE EDUCAO, DISCIPLINAS E PROFESSORES
Regio UF IES Programa Nome e cdigo da disciplina Professor
Sudeste MG PUC-
MG
Educao DEC-900 Direito, Educao e
Cidadania
*
EDC-900 Educao, Direito e Carlos
Cidadania Roberto
Jamil Cury
EDC-202 Educao, Direito e
Cidadania
*
RJ UERJ Processos
Formativos
FFP-07404 Aes Coletivas,
Movimentos Instituintes e Direito
a Educao
*
FFP-07421 Movimentos Sociais,
Educao Popular e Direito a
Educao
*
SP USP Educao EDA-5024 Direito Educao Roberto da
Silva
EDA-5027 Perspectivas
Contemporneas do Direito
Educao
*
Nordeste BA UFBA Educao EDC-592 Direito e Educao *
*Professor no informado.
Nas ementas das disciplinas da PUC-MG Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (MG)
e da UERJ Universidade do Estado do Rio de Janeiro (RJ) o Direito Educao abordado a
partir do conceito de cidadania e da perspectiva dos movimentos sociais. A disciplina da UFBA
Universidade Federal da Bahia (BA), que integra o currculo do doutorado, coloca o termo 'direito'
como primeiro elemento do seu nome ("Direito e Educao"); a sua ementa prope o estudo do
direito educao em relao ao campo das relaes entre Direito e Educao, focalizando a
legislao educacional, o Direito Educacional, as jurisprudncias administrativas e judicirias e a
educao nos tribunais; a sua bibliografia registra a influncia de Edivaldo Machado Boaventura,
professor daquela Casa e um dos precursores do Direito Educacional. As disciplinas da USP
Universidade de So Paulo (SP) tratam do direito educao a partir dos seus aspectos histricos,
da sua insero nas constituies brasileiras e no direito positivo, e tambm consideram o papel
das associaes profissionais, das organizaes populares e dos movimentos populares na luta pela
educao, assim como temas relativos s aes afirmativas, igualdade e qualidade.
Na rea do Direito, seis programas, tambm localizados preponderantemente na Regio Sudeste,
ofertaram sete disciplinas, conforme demonstrado no Quadro 03. Duas disciplinas tratam
exclusivamente do Direito Educao e do Direito Educacional, a partir do referencial terico do
Direito Constitucional, e se diferenciam das demais: a disciplina "Direito Educacional DIR-32", da
PUC-SP Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (SP), e a disciplina "Aspectos
Constitucionais do Direito Educao I DHU-5005", da Faculdade de Direito da USP
Universidade de So Paulo, oferecida no mbito do Mestrado em Direitos Humanos da USP e
vinculada s atividades da Ctedra UNESCO de Direito Educao
4
.
QUADRO 03 REA DE DIREITO DISCIPLINAS E PROFESSORES
Regio UF IES Programa Nome e cdigo da disciplina Professor
Sudeste
RJ UERJ Direito Direitos da Liberdade DIR
02731
*
SP
PUC-SP Direito Direito Educacional DIR-32 Maria Garcia
UNIFIEO Direito Direitos Sociais e Meio-
ambiente do Trabalho DST-
11
Domingos S.
Zainaghi
Educao, Metodologia e
Pesquisa em Direito. EMP-
02
*
UPM Direito
poltico e
econmico
Direitos Fundamentais
Sociais DFS-13.
Clarice Seixas
Duarte e Zlia
Luiza Pierdon
USP Direito Aspectos Constitucionais do
Direito Educao I DHU-
5005
Igncio M. P.
Velasco
Monica H. S.
Caggiano
Nina B. Stocco
Ranieri
Sul PRCEUMAR Cincias
Jurdicas
Direito Educao Como
Direito da Personalidade
(eletiva, no ofertada em
2009)
*
*Professor no informado.
No CEUMAR Centro Universitrio de Maring (PR), a disciplina "Direito Educao Como
Direito da Personalidade" disciplina eletiva, de 30 horas, e no foi ofertada em 2009. Nas outras
quatro disciplinas, o direito educao um dos itens da ementa ou do contedo programtico:
"Direito Educao e Cultura", na ementa da disciplina "Direitos Sociais e Meio-ambiente do
Trabalho", do UNIFIEO Centro Universitrio FIEO (SP); "Os direitos educao e moradia",
Item 8 do contedo programtico da disciplina "Direitos Fundamentais Sociais", da UPM
Universidade Presbiteriana Mackenzie (SP); e "Educao como direito fundamental", na ementa da
disciplina "Educao, Metodologia e Pesquisa em Direito", do UNIFIEO.
Em relao aos cursos de curta durao na rea de Direito, tambm no foram ofertados cursos de
curta durao especficos de Direito Educao, sendo que um docente do Programa Sistema
Constitucional de Garantia de Direitos, do ITE Instituio Toledo de Ensino (SP), lecionou a
disciplina de "Aspectos legais sobre acessibilidade na educao", em curso de aperfeioamento,
em outra instituio.
Na rea Interdisciplinar e na rea de Ensino no foram localizados cursos de curta durao ou
disciplinas sobre Direito Educao.
3 As reas de concentrao, as linhas de pesquisa, os projetos de
pesquisa, a organizao de eventos e outras informaes do
programa
Em 2009, nas reas de Educao, Direito e Interdisciplinar no h registro de nenhum programa,
curso ou rea de concentrao em Direito Educao ou Direito Educacional no pas.
A rea de Educao registrou somente uma linha de pesquisa dedicada ao Direito Educao, na
PUC-MG, a linha "Educao: direito educao e polticas educacionais para os diferentes nveis
e modalidades de ensino", vinculada rea de concentrao "Educao escolar e profisso
docente".
Foram informados trs projetos de pesquisa em andamento nessa linha: "Os pressupostos da
Legislao recente do/e sobre o Ensino Superior no Brasil", "PROUNI: anlise de uma poltica
pblica no mbito da PUC-MG", e "O Conselho Nacional de Educao: 1931-1961", sob a
coordenao, respectivamente, dos professores Hermas Gonalves Arana, Maria Auxiliadora
Monteiro Oliveira e Carlos Roberto Jamil Cury
5
, e outros dois projetos concludos.
Foram localizados, em outras instituies, seis projetos de pesquisa sobre temas de Direito
Educao, vinculados a diferentes linhas de pesquisa na rea da Educao, sendo trs projetos
concludos
6
e trs em andamento:
UFGD Universidade Federal da Grande Dourados e UFMS Universidade Federal do
Mato Grosso do Sul (MS), Campus de Campo Grande: "O direito educao bsica e sua
efetivao em Mato Grosso do Sul no perodo 1992-2004", coordenado por Dirce Nei
Teixeira de Freitas;
UFSCar Universidade Federal de So Carlos (SP): "Fundamentos da Educao e
Fundamentos do Direito", coordenado por Joo Virgilio Tagliavini;
UNISUL-SC Universidade do Extremo Sul Catarinense (SC), "A Educao Superior em
Santa Catarina/Brasil: Um Estudo na Perspectiva do Direito Educao", coordenado por
Maria da Graa Nbrega Bollmann, com participao de Agostinho dos Reis Monteiro
(Portugal).
A rea do Direito tambm registra apenas uma linha de pesquisa que focaliza o Direito
Educao, na Faculdade de Direito da USP, a linha "Estado e educao", da rea de concentrao
"Direito do Estado". Essa linha desenvolve dois projetos de pesquisa: "Direito educao e
direito da educao" e "Educao para Direitos Humanos". Os dois projetos foram iniciados em
2007, sob a coordenao da Professora Nina Beatriz Stocco Ranieri, com a participao dos
professores Enrique Ricardo Lewandowski, Eunice Aparecida de Jesus Prudente e Sebastio Botto
de Barros Tojal. Na Faculdade de Direito da USP o Direito Educao abordado tambm no
projeto de pesquisa "O Direito educao, sade, ao meio-ambiente e ao trabalho no combate
excluso social", da linha de pesquisa em Direitos Humanos e Excluso Social.
Em outras trs instituies foram localizados projetos de pesquisa em Direito Educao. No
CEUMAR Centro Universitrio de Maring (PR), o projeto "Direitos da personalidade na
sociedade contempornea: o direito e a educao". Na UNISINOS Universidade do Vale do Rio
dos Sinos (RS), dois projetos de pesquisa: o projeto "Democracia e formas de incluso-excluso
poltica nos sistemas brasileiro, mexicano e italiano", coordenado pela professora Sandra Regina
M. Vial, que concluiu uma orientao de mestrado, e o projeto "A concretizao dos Direitos
Humanos na jurisdio brasileira sob a tica do constitucionalismo e da internacionalizao do
direito: o fenmeno da recepo e da fertilizao recproca", coordenado pela professora Jnia
Maria Lopes Saldanha, que registrou a apresentao de um trabalho sobre Dreito Educao,
intitulado "A efetivao do direito educao e o caso das aes afirmativas de acesso ao Ensino
Superior: o papel do Poder Judicirio brasileiro." Na UPM Universidade Presbiteriana
Mackenzie (SP), dois projetos de pesquisa informaram produes relativas ao Direito Educao:
o projeto "Polticas pblicas como instrumento de efetivao da cidadania" menciona uma
dissertao concluda em 2006, e o projeto "Direitos polticos, econmicos e sociais na
jurisprudncia dos tribunais superiores" registra uma palestra, em 2009, para alunos da ps-
graduao lato sensu em Direitos Humanos da Escola Superior da Procuradoria Geral do Estado
de So Paulo, sobre "Condies de justiciabilidade dos direitos sociais. Discricionariedade
administrativa. Limite ftico da reserva do possvel e Direito Educao no Brasil".
Na rea Interdisciplinar no h registro de linha de pesquisa especfica de Direito Educao.
Entretanto, h um projeto de pesquisa "As lutas pelo direito educao. Um balano de dez anos de
mobilizaes e conflitos docentes em dezoito pases da Amrica Latina e Caribe", vinculado
linha de pesquisa "Estado e Polticas Pblicas", em andamento, desde 2008, no Programa
Interdisciplinar de Polticas Pblicas e Formao Humana, da UERJ.
Em relao organizao de eventos, na rea de Direito, relevante registrar o Seminrio sobre
Direito Comparado da Educao, realizado em 30/03/2009, na Faculdade de Direito da USP,
coordenado pela professora Nina Beatriz Stocco Ranieri. Nas reas da Educao e Interdisciplinar
no h registro de eventos sobre Direito Educao.
Por meio do caderno "PO Proposta do Programa" possvel conhecer participaes em bancas,
trabalhos em preparao, orientaes de trabalhos da graduao, supervises de ps-doutorado,
dentre outras informaes.
Na rea da Educao, um professor da UCB Universidade Catlica de Braslia (DF) registrou a
sua participao em banca de livre-docncia na USP, da tese intitulada "Direito Educao sob a
perspectiva da pedagogia social". O professor Carlos Roberto Jamil Cury (PUC-MG e UFMG
Universidade Federal de Minas Gerais) supervisiona um projeto de pesquisa na UEM
Universidade Estadual de Maring (PR) e um estgio de ps-doutorado de uma professora do
Programa de Processos Formativos da UERJ Universidade do Estado do Rio de Janeiro. O
Programa de Educao da UFGD Universidade Federal da Grande Dourados, que iniciou as suas
atividades em maro de 2008, estabeleceu como um dos seus objetivos gerais "fomentar a pesquisa
educacional institucional, tendo como foco a realidade municipal, regional e/ou nacional e no
horizonte o direito pblico subjetivo educao numa sociedade mais democrtica e igualitria"
(grifo meu).
Na rea de Direito, a EDESP-FGV Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getulio Vargas
(SP) registrou uma defesa da dissertao, prevista para 2010, sobre a atuao do Ministrio
Pblico na defesa do direito educao. A FMU Centro Universitrio das Faculdades
Metropolitanas Unidas (SP) registrou um trabalho de iniciao cientfica sobre "o desafio do
direito educao na era da sociedade da informao".
4 As teses de doutorado, as dissertaes de mestrado e outras
publicaes
Em 2009, foram defendidas trinta teses e dissertaes cujos objetos de pesquisa esto relacionados
de alguma forma ao Direito Educao ou judicializao da educao, sendo quatro teses de
doutorado e 26 dissertaes de mestrado.
Em relao s teses, duas foram defendidas em programas da rea da Educao (USP e UFPB-JP
Universidade Federal da Paraba, Campus de Joo Pessoa) e outras duas em programas da rea de
Direito (PUC-RIO Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro e PUC-SP Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo) (Quadros 04 e 05). Geograficamente, a produo originria
preponderantemente da regio Sudeste (trs teses) e uma do Nordeste.
Quadro 04 TESES DE DOUTORADO DA REA DE EDUCAO SOBRE DIREITO
EDUCAO E JUDICIALIZAO, 2009, POR REGIO E UF (2)
Regio UF IES/Programa Ttulo Autor Orientador
Sudeste SP USP/EducaoPolticas pblicas
de educao de
jovens e adultos no
ABC Paulista:
conquista de
direitos e ampliao
da esfera pblica.
ANCASSUERD,
M. P.
BEISIEGEL,
C. R.
Nordeste PBUFPB-
JP/Educao
Programa Educao
Inclusiva: direito
diversidade no
Municpio-plo de
Campina
Grande/PB da
poltica oficial
prtica explicitada.
LIMA, N. M. F. MELO, A.
D. B.
Quadro 05 TESES DE DOUTORADO DA REA DE DIREITO SOBRE DIREITO
EDUCAO E JUDICIALIZAO, 2009, POR REGIO E UF (2)
Regio UFIES/Programa Ttulo Autor Orientador
Sudeste SP PUC-
SP/Direito
O Estado como agente
educacional na Constituio
de 1988.
OLIVEIRA,
A. T.
GROTTI,
D. A. M.
RJ PUC-
RIO/Direito
Constituio e
Reconhecimento: as normas
constitucionais de
vinculaes de recursos
como garantia para a
efetividade do direito
educao.
PIRES Jr,
P. A.
TORRES,
R. L.
As teses da rea da Educao trataram do Direito Educao em relao a duas modalidades da
educao bsica: a EJA Educao de Jovens e Adultos e a educao inclusiva, a partir da
anlise de programas especficos e geograficamente delimitados; a primeira focaliza o ABC
paulista, a segunda o municpio de Campina Grande, na Paraba. O contedo dos resumos das duas
teses no Banco de Teses da CAPES sinaliza que o direito educao parece ser um tema geral, que
figura mais como um pano de fundo da poltica educacional do que propriamente como objeto
dessas pesquisas.
As teses da rea do Direito discutiram o Direito Educao em relao Constituio Federal de
1988, sendo que uma delas investigou a sua efetividade em relao s normas constitucionais que
garantem o financiamento da educao.
As dissertaes de mestrado so preponderantemente originrias da rea do Direito (dezenove);
outras seis so da rea da Educao e uma da rea Interdisciplinar. As dissertaes, na rea da
Educao, encontram-se distribudas em quatro Unidades da Federao, com maior presena em SP
e no RS, com duas defesas cada, em instituies diferentes. Na rea do Direito, diferentemente, as
dissertaes concentraram-se no Sudeste: dez em SP e uma no RJ. Em SP, so significativas as
participaes da PUC-SP e da USP, responsveis, respectivamente, por quatro e trs dissertaes.
Na PUC-SP, trs dissertaes foram orientadas pela professora Maria Garcia, o que parece indicar
uma forte presena institucional da pesquisa em direito educao nessa instituio, sob a
liderana desta docente. A dissertao da rea Interdisciplinar foi localizada no Rio de Janeiro, no
Programa de Polticas Pblicas e Formao Humana, da UERJ.
Os ttulos das dissertaes das trs reas, analisados em conjunto, revelam diversas abordagens do
Direito Educao, com preponderncia de pesquisas referenciadas na Constituio de 1988, sua
justiciabilidade ou exigibilidade judicial, federalismo, estado e cidadania (oito trabalhos). O
direito educao superior tema de quatro dissertaes, sendo duas relacionadas discusso de
polticas de cotas e aes afirmativas, uma sobre gratuidade, e outra em relao aos documentos
internacionais de Direitos Humanos. O direito educao infantil objeto de duas dissertaes. O
direito educao especial tema de uma dissertao. O Direito Educao pesquisado,
tambm, em relao a outros direitos (uma dissertao sobre direito alimentao, outra sobre
direito ao trabalho. Duas dissertaes trataram da efetividade ou da efetivao do Direito
Educao. Outras dissertaes focalizaram as perspectivas da qualidade da educao (uma), do
direito comparado (uma), do financiamento da educao bsica (uma), das competncias
legislativas (uma), da anlise de julgados (uma), e do estudo da doutrina (uma).
O Quadro 06 apresenta, por rea, a quantidade das outras publicaes em todos os programas
avaliados pela CAPES, relativas ao Direito Educao.
Quadro 06 Outras publicaes sobre direito educao, em todas as IES, Brasil, 2009, totais
por rea e por tipo de produo
Tipo de produo rea Total por tipo de
produo
EducaoDireitoInterdisciplinar
Artigos em peridicos 19 07 01 27
Trabalhos em anais 50 16 04 70
Jornais e revistas 01 01 0 02
Livro 02 01 0 03
Captulo de livro 10 20 01 31
Outra produo
bibliogrfica
05 04 01 10
Pareceres 0 01 0 01
Programas de rdio ou TV 03 02 0 05
Relatrios de pesquisa e
outros
64 14 0 78
Total de produes por
rea
154 66 07 227
Concluso
Este breve captulo do 'estado da arte' sobre ensino e pesquisa em Direito Educao decorreu dos
resultados da anlise parcial de uma base de dados mais abrangente, que rene todas as produes
que se situariam no campo de interseo entre Educao e Direito.
Este levantamento foi realizado no sentido de se buscar conhecer as contribuies mais recentes da
pesquisa e do ensino, em nvel de ps-graduao (cursos de doutorado, mestrado acadmico e
mestrado profissional), para a sistematizao do Direito Educacional, processo ainda em curso,
iniciado em outubro de 1977, no 1 Seminrio de Direito Educacional, promovido pela UNICAMP
Universidade Estadual de Campinas (SP) (DI DIO, 1982).
O Direito Educacional, de acordo com os critrios adotados pela CAPES, no se constitui em
subrea do conhecimento, ou seja, ainda no se institucionalizou como uma "segmentao da rea
do conhecimento estabelecida em funo do objeto de estudo e de procedimentos metodolgicos
reconhecidos e amplamente utilizados", de acordo com a Tabela de reas do Conhecimento da
CAPES
7
, seja em relao rea do Direito, ou rea da Educao, ou rea Interdisciplinar.
Resultados desta pesquisa sinalizam distribuio proporcionalmente equilibrada das atividades de
ensino e pesquisa em temas de Direito Educao nas reas do Direito e da Educao:
aproximadamente 48% dos programas da Educao e 44% dos programas do Direito registraram
alguma produo em Direito Educao, em 2009. No caso da rea Interdisciplinar, que menor
em nmero de programas e foi criada mais recentemente, em 2007, a presena do Direito
Educao ainda muito pequena e concentrada em um apenas programa (7%).
Observou-se que essa distribuio quantitativa de atividades de ensino e pesquisa entre as reas,
na ps-graduao, tambm ocorre de modo mais ou menos semelhante quando analisamos os dados
mais ampliados de produes na interseo entre Educao e Direito, incluindo-se, alm do Direito
Educao, objeto nuclear do Direito Educacional, qualquer tema de Educao pesquisado pelo
Direito e qualquer tema de Direito pesquisado pela Educao. Esse movimento, em que uma rea
trabalha com o objeto de pesquisa 'da outra' recproco e refora a hiptese de existncia de um
dilogo interdisciplinar. Por exemplo: produes sobre ensino jurdico, violncia escolar,
educao e direitos humanos, educao no sistema prisional, piso salarial dos professores,
educao no Estatuto da Criana e do Adolescente, legislao especfica, como a Lei n
10.639/2003, e outros assuntos, so encontradas nas duas reas, ainda que as abordagens e os
referenciais tericos possam ser diferentes, o que merece ser melhor investigado. Ainda que apenas
pontualmente, e no estruturados institucionalmente no programa de ps-graduao, em disciplinas,
projetos ou linhas de pesquisa, determinados temas, situados nessa 'rea de interseo', aparecem
tanto na rea da Educao, quanto na rea do Direito, em teses ou dissertaes, artigos de
peridicos, trabalhos em anais, relatrios de pesquisa e outros.
Investigaes mais aprofundadas, futuramente, empreendidas por pesquisadores dessas temticas
especficas, podero contribuir para a construo de outras pginas da trajetria de sistematizao
do Direito Educacional que esta anlise universal, em termos de programas e de temticas, mas
restrita s informaes de apenas um ano, no capaz de revelar, inclusive pelo grande volume de
dados coletados.
Anlises futuras mais detalhadas das informaes disponveis em relao ao corpo docente e aos
membros das bancas de defesa, s publicaes, s bibliografias das disciplinas, teses e
dissertaes podero fornecer indicaes sobre esse 'dilogo' e delimitar as influncias recprocas
entre as reas de Direito e de Educao, na sistematizao do Direito Educacional, via ps-
graduao e pesquisa.
CAPES. Cadernos de Indicadores: TE Teses e Dissertaes; PB Produo Bibliogrfica; PT
Produo Tcnica; CD Corpo Docente, Vnculo, Formao; DI Disciplinas; LP Linhas de
Pesquisa; PP Projeto de Pesquisa e PO Proposta do Programado, do Ano Base 2009, Avaliao
Trienal 2010, reas Educao, Direito e Interdisciplinar. Braslia, 2013. Disponvel em:
<http://www.capes.gov.br>, acesso em 06/01/2013.
CAPES. Banco de Teses. Braslia, 2013. Disponvel em:
<http://www.capes.gov.br/servicos/banco-de-teses>, acesso em 06/01/2013.
CAPES. Tabela de reas do Conhecimento. Braslia, 2013. Disponvel em
<http://www.capes.gov.br/avaliacao/tabela-de-areas-de-conhecimento>, acesso em 06/01/2013.
CURY, C. R. J. Carlos Roberto Jamil Cury, intelectual e educador / Organizao e Introduo
Cynthia Greive VEIGA. Belo Horizonte: Autntica Editora, 2010. (Coleo Perfis da Educao; 1).
DI DIO, R. A. T. Contribuio sistematizao do Direito Educacional. Taubat: Editora
Universitria, 1982.
MIRANDA, A. B. Contribuies da pesquisa para a sistematizao do Direito Educacional no
Brasil. Projeto de pesquisa (ps-doutorado). So Paulo: Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo, 2011 (mimeo).
RANIERI, N. B. S. (Coordenadora). Direito Educao: Aspectos Constitucionais. So Paulo:
EDUSP Editora da Universidade de So Paulo, 2009.
RANIERI, N. B. S. (Coordenadora). Direito Educao: Igualdade e Discriminao no Ensino.
So Paulo: EDUSP Editora da Universidade de So Paulo, 2010.
I Faculdade de Educao da Universidade Federal de Minas Gerais (FaE/UFMG). Ps-doutorando
em Direito Educacional na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (FDUSP).
alexandremiranda@ufmg.br
1 ltima verso publicada, disponvel em <www.capes.gov.br>, acesso em 06/01/2013. Agradeo
Professora Nina Beatriz Stocco Ranieri, do Departamento de Direito do Estado da Faculdade de
Direito da Universidade de So Paulo, pela superviso do Programa de Ps-doutorado em Direito
Educacional. Agradeo ao Departamento de Administrao Escolar da Faculdade de Educao da
Universidade Federal de Minas Gerais pela licena sabtica, sem a qual no seria possvel realizar
esta pesquisa.
2 Mestrados e doutorados reconhecidos, em <www.capes.gov.br>, acesso em 16/05/2012. Esta
pesquisa considera somente os cursos e programas reconhecidos pela CAPES at 16/05/2012.
3 A CAPES denomina 'programa' quando a IES oferece o mestrado acadmico e o doutorado, e
'curso' quando existe somente o mestrado.
4 Os relatrios de pesquisa de professores e alunos das turmas de 2008 e de 2010 da disciplina
"Aspectos Constitucionais do Direito Educao I DHU-5005", da Faculdade de Direito da USP,
resultaram na publicao de dois livros (RANIERI, 2009; RANIERI, 2010). A Ctedra UNESCO
de Direito Educao foi criada na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, em
01/04/2008, sob a coordenao da Professora Nina Beatriz Stocco Ranieri (fonte:
<http://www.unesco.org/new/pt/brasilia/about-this-office/single-
view/news/unesco_chair_in_right_to_education/>, acesso em 06/01/2013).
5 Sobre a vida e a obra de Carlos Roberto Jamil Cury, Professor Titular aposentado da Faculdade
de Educao da UFMG, ver CURY, 2010.
6 UECE Universidade Estadual do Cear, "Desejos de Reforma: inventrio da legislao
educacional (Brasil e Cear)", Sofia Lerche Vieira; UnB Universidade de Braslia, "Iniciativas
parlamentares de regulamentao do principio constitucional da gesto democrtica do ensino
pblico a partir de 1988", Erasto Fortes Mendona; USP Universidade de So Paulo, "O direito
por Educao Bsica estudo da demanda social e do atendimento pblico em uma micro-regio
urbana", Sonia Maria Portella Kruppa).
7 Disponvel em <http://www.capes.gov.br/avaliacao/tabela-de-areas-de-conhecimento> acesso
em 04/01/2013.
Institucionalizao dos espaos de participao poltica
e o Conselho de Escola (CE): ainda um desafio escola
e ao sistema?
1
Cileda Perrella
I
O artigo trata da institucionalizao dos espaos de participao, sendo demanda da sociedade
civil que, no contexto do processo pela democratizao do pas, almejava a criao de espaos
democrticos de participao como os conselhos, dentre eles o conselho de escola de carter
deliberativo, reconhecendo esses espaos como um direito. Nesse sentido, situa a participao nos
movimentos sociais e, na sequncia, como se deu a institucionalizao da participao frente s
regras e normatizaes impostas pelo sistema, a necessidade do desenvolvimento da conscincia
crtica sobre a prtica democrtica e a necessidade do contnuo investimento por parte de todos
para que a participao da sociedade civil nos espaos de tomadas de decises se efetive como um
direito. Em que pesem as contradies presentes nesse processo, avanos foram alcanados no
campo legal, mas muito ainda est por ser realizado nos diferentes nveis do sistema em que a
participao da sociedade civil se faz necessria.
Para tratar a questo da institucionalizao dos espaos de participao, como o CE, retomamos
algumas questes trazidas pelos movimentos sociais em fase anterior promulgao da
Constituio Federal de 1988. Isso porque essa institucionalizao surge como novo desafio para
todos, comunidade escolar, local e sistemas de ensino. Desafio particular para as famlias, que
historicamente estiveram fora das tomadas de decises da escola.
Ruth Corra Leite Cardoso (2004) traz importantes reflexes para o tema da institucionalizao dos
espaos de participao no contexto da dcada de 1980. Para tanto, a autora divide a atuao dos
movimentos sociais em duas fases, com base em dois momentos histricos e ideolgicos
diferenciados: o contexto da dcada de 1970 e o da dcada de 1980 em diante.
A autora caracteriza a primeira fase como o "perodo herico dos movimentos". Assim se expressa
porque parte da percepo de que estudiosos e pesquisadores do campo das cincias sociais, de
acordo com as possibilidades que tiveram, desenvolveram interpretaes parciais constitudas a
partir do discurso do prprio movimento, justificvel pelos limites de tcnicas mais adequadas de
se fazer pesquisa e anlise acadmica naquele momento, originando-se assim uma anlise
fragmentada e, em certa medida, superficial do que ocorria naquele cenrio. Explica-se, assim, a
frequente abordagem do que ocorria nos movimentos, como sendo uma primeira fase de esplendor
e anncio de grandes transformaes e uma segunda fase de refluxo e declnio. Segundo a autora, a
realidade em sua complexidade no era fcil de ser captada.
Para as consideraes atinentes primeira fase, Cardoso destaca que, em plena ditadura, a
produo acadmica possvel reportava-se aos movimentos como dotados de intensa energia e
autonomia, protagonizando aes marcantes que apontavam para uma nova forma de fazer poltica,
mediante o fechamento dos espaos de expresso poltica, como sindicatos e partidos. Assim, eles
surgiam vislumbrando outra cultura poltica na perspectiva de romper relaes clientelsticas,
autoritrias, patrimonialistas presentes nas estruturas do poder. Apresentavam-se, nos anos de
1970, contra o sistema, contra o Estado, contra os partidos, contando com certa autonomia e com o
apoio das comunidades eclesiais de base, comprometidas com a Teologia da Libertao, e
pautando, conforme Cardoso (2004), suas discusses pelos princpios da Educao Popular de
Paulo Freire.
As aes dos movimentos desse perodo predominaram na cena poltica, tendo sido mais
facilmente captado pelos pesquisadores a partir da voz dos prprios militantes dos movimentos.
Por outro lado, em plena ditadura, tornava-se invivel colocar nfase nas outras facetas dos
movimentos, como a forma de atuao de suas lideranas polticas bem como seus vnculos
polticos ideolgicos, se marxista, trotkista, maosta, leninista, gramscista, etc. O contedo
ideolgico que orientava as lideranas e as bases dos movimentos no podia ser registrado e
divulgado. Prevalecia assim, nos registros acadmicos e dos prprios movimentos, o discurso do
prprio movimento, na perspectiva da luta por direitos.
Nesse contexto, considera-se que a cor ideolgica presente nos movimentos no era nica; surgiam
diferentes manifestaes e encaminhamentos para suas reivindicaes. Segundo Cardoso, criava-se
conselho numa rea e no em outra, organizavam-se atos para reivindicao de uns direitos e no
para outros. Os movimentos somavam-se em torno de uma causa e dispersavam-se em torno de
outras. A fragmentao na ao tambm era uma constante.
Diante de tal quadro, segue-se a essa fase a chamada por diversos pesquisadores como a fase de
refluxo dos movimentos. A esse respeito, Eduardo Magrone (2006), ao analisar o que chama de
declnio dos grandes movimentos sociais, anteriores dcada de 1990, traz a questo da no
realizao da educao poltica no interior do movimento. De acordo com suas anlises, essa
formao poderia ser desenvolvida, mas no o foi. Para o autor, a ausncia dessa formao
justifica, em grande medida, a desmobilizao dos movimentos na dcada de 1990. Afirma que,
mesmo com a modernidade no plano da economia, da sociedade, dos valores e de toda a
movimentao social, ainda enfrentamos srios problemas no plano das representaes, uma vez
que no conseguimos modernizar as instituies polticas de representao. Decorre desse
processo a falta de politizao da sociedade civil, que, diante desse quadro, no teve como se
educar politicamente, vendo-se em confronto com o Estado, a partir de diferentes estmulos que no
o colocaram em oposio poltica, entregando-o a valores individualistas e competitivos,
secundarizando valores de carter solidarista e cooperativista (MAGRONE, 2006).
Segundo Ilse Scherer-Warren (2005), nesse tipo de anlise, importante identificar os atores dos
movimentos, o projeto poltico-ideolgico pelo qual lutam. Essa anlise qualifica a luta, unifica
identidades, coletiviza o movimento. Segundo Magrone, os movimentos sociais da poca, corao
da sociedade civil, levavam como bandeira a luta por direitos, motivada pela onda das discusses
gramscianas sobre democracia e direitos, muito presentes no contexto histrico da poca de crise
poltica e ditadura. No entanto, argumenta que esses movimentos, no caso do Brasil, adotaram um
Gramsci sem poltica, sem Maquiavel, desenvolvendo-se em rota de coliso com o Estado. Para o
autor, a universalizao de direitos imps desafios para o modelo de Estado vigente e dificuldades
de atendimento s demandas sociais (MAGRONE, 2006).
No entanto, Gohn (2001) assinala que uma das caractersticas bsicas de todo movimento social
seu fluxo e refluxo, porque no se tratam de instituies, sendo fruto de ideias que persistem e de
prticas que fluem e refluem conforme sua historicidade. Diferentemente das consideraes de
Magrone, vrios autores registram como um dos principais ganhos polticos dos movimentos
sociais as aprendizagens neles desenvolvidas (cf. GOHN, 2001; CARDOSO, 2004; SADER, 2001;
ASSUMPO; BRANDO, 2009; GARCEZ, 2002; GREEN, 2009; DAGNINO, 2004;
CALDART, 2003; ARROYO, 2003, 2008; entre outros), o que no impede o fluxo e refluxo dos
movimentos, uma vez que esto inseridos em contextos sociais e polticos mais amplos.
Considerando que o compromisso das lideranas dos movimentos esteve, em grande medida,
articulado a tendncias poltico-partidrias e religiosas que davam a cor ideolgica nas aes dos
movimentos, tem-se que, aps a Constituio Federal de 1988, muitas lideranas passaram a atuar
com os partidos, almejando cargos na administrao pblica. Com a institucionalizao dos
espaos de participao, houve a necessidade de qualificao das propostas e preparo das
lideranas, que passou a ser feito pela assessoria de Organizaes No Governamentais (ONGs).
Diferentemente daquela atuao reivindicatria dos movimentos, elas apresentam uma atuao
profissional e, com o refluxo dos movimentos, passam a ocupar seu lugar (GOHN, 2001).
Cardoso traz outras interpretaes para o que se convencionou chamar de fase de desmobilizao e
de refluxo dos movimentos. Para a autora, o cenrio de atuao da segunda fase dos movimentos ,
em larga medida, diverso daquele caracterizado pela primeira fase como dotado de "ao herica".
Nas anlises de Gohn (2001), com o incio da abertura poltica do pas ao final da dcada de 1970
e incio da dcada de 1980, os movimentos pautam-se por trs fontes bsicas de inspirao: a
participao, o igualitarismo e a organizao/direo.
Para a participao, o princpio era o do coletivo, com estabelecimento de regras de civilidade,
apreo liberdade, tolerncia, ao respeito ao outro, sendo a persuaso e a construo das
vontades os fins que deveriam contemplar a diversidade e as diferenas. O valor do coletivo
imperava, sem com isso se impor uma nica diretriz, o que se exigia a construo de canais
favorveis liberdade de expresso, cabendo ao movimento ser o organizador da populao
(GOHN, 2001) e ao partido, a atuao nas estruturas do poder pblico/estatal; elaborar e
implementar polticas em que membros no enquadrados em certas orientaes predominantes
acabavam sendo expulsos. Segundo Gohn, as ONGs assumiram os espaos deixados pelos
movimentos, mas no souberam fazer essa leitura.
A ascenso de partidos do chamado campo democrtico ao Poder Executivo, estadual e municipal
2
,
trouxe um novo panorama para a atuao dos movimentos sociais. Na medida em que lideranas
passavam a ocupar diferentes cargos nas instncias do poder pblico passam tambm a gerar
expectativa de mudana na mquina burocrtica; instala-se um clima de mais confiana na
sociedade que vislumbra transformaes sociais.
Passam a ser criados vrios conselhos. No entanto, como ressalta Cardoso (2004), toda a
fragmentao apresentada nos movimentos em sua fase anterior acaba por fazer parte desse novo
cenrio. Os conselhos e outras formas de relao com o que a autora chama de "agncia de
servios pblicos" no se constituem ainda numa efetiva poltica pblica, motivo pelo qual a autora
rejeita falar em relao ao Estado e sociedade. O processo ainda bastante fragmentrio. Por
exemplo, criavam-se conselhos de sade e no os da educao. Alguns conselhos so disputados,
envolvendo intensa participao da populao, enquanto outros se constituam adquirindo carter
meramente formal e burocrtico.
3
Concomitantemente, tem-se o contexto econmico e poltico marcado, em larga medida, pela
poltica neoliberal em plena expanso no pas. Com o avano da poltica neoliberal, h um
direcionamento para a poltica do Estado mnimo, para as privatizaes e o desmantelamento dos
sindicatos, num quadro em que a desmobilizao social faz-se necessria ao avano do capitalismo
selvagem. A ampliao drstica do exrcito de desempregados, o incentivo ao consumismo
exacerbado, a degradao e sucateamento dos servios pblicos mudam o foco das reivindicaes
que passam a ser predominantemente a garantia do pleno emprego e melhores condies de vida da
populao.
Nesse cenrio de desmobilizao social e de poltica do Estado mnimo, a questo relacional ganha
relevncia. Para Jacobi (2002, p. 448), trata-se de romper "com a prtica do clientelismo e da
troca de favores", apesar de no se poder esconder ou negar "que a grande maioria das
organizaes sociais ou relativamente frgil, ou extremamente especializada, e que a populao
em geral tende a estabelecer relaes individuais e diretas com a administrao". Tal considerao
pode ajudar-nos a interpretar algumas das dificuldades de atuao dos conselhos, como o de
escola, a partir tambm da maneira como os conselheiros estabelecem relao com a escola, em
meio a tantos desafios a serem superados, como a questo da representatividade.
Espaos de participao institucionalizados
No contexto do incio da dcada de 1990, a institucionalizao dos espaos de participao se
traduz em mltiplas possibilidades de a populao vivenciar as tomadas de decises nas instncias
do poder. No entanto, Cardoso (2004, p. 83) ressalta que a "criao de conselhos foi processo
muito fragmentado", resultado da prpria fragmentao dos movimentos na sociedade civil nesse
perodo. Decidir e entender sobre qual a melhor forma de atuao em conselhos, com a adoo de
normas e regras para seu funcionamento, suscitou inmeras dvidas nos encaminhamentos dos
movimentos. Apesar dessa fragmentao, a existncia desses espaos constituiu avano inegvel.
A esse respeito, Streck e Adams (2006, p. 4) afirmam que
[...] para a Constituinte confluram as lutas pelo acesso terra, pela moradia, pela sade, pela
educao, entre tantas outras e o resultado uma moldura legal que permite um amplo espao
para a movimentao democrtica de governados e governantes, e entre eles.
Dessa nova forma de relao sociedade-Estado, os espaos institucionalizados para a participao
da populao
4
, os conselhos e as conferncias ganham destaque (STRECK; ADAMS, 2006;
AVRITZER, 2010; CICONELLO, 2008, 2009), seja pela multiplicidade de setores que passaram a
atuar, seja pelo respaldo legal que conferem. A esse respeito, Ilse Gomes Silva (2003, p. 36)
manifesta que
[...] o processo de democratizao do Estado, encaminhado como forma de institucionalizao
dos conflitos, permitiu que vrios atores se integrassem dinmica estatal, expandindo uma
srie de servios assistenciais e alargando os espaos de participao poltica.
As mudanas poltico-institucionais e a ampliao dos espaos democrticos de participao em
que a questo da representatividade dos setores organizados da sociedade se faz presente
apresentam-se como potencialidade que pode revelar a construo de sujeitos sociais que lutam
por objetivos coletivos, em que as questes particularizadas cedem espao para a construo
coletiva visando transformao da gesto da coisa pblica, trazendo contribuies para uma nova
institucionalidade. Segundo Jacobi (2002, p. 447),
A institucionalizao da participao ampliada ou neocorporativa ocorre atravs da incluso
de organizaes comunitrias e movimentos populares nos conselhos populares e fruns,
dentre os principais. Isto abre uma arena institucional para a incluso de grupos sociais, onde
todos os setores interessados numa determinada poltica pblica possam discutir os seus
objetivos num frum com regras claras e transparentes, podendo representar tambm um
avano na promoo do exerccio efetivo de uma cidadania ativa. [...] Nesse sentido, um dos
maiores desafios de uma proposta participativa ampliada o de garantir a definio de
critrios de representao, de forma a impedir tanto a sua manipulao por grupos guiados por
interesses particularizados, como a possibilidade da sua instrumentalizao pela
administrao pblica.
A garantia de critrios para a representao constitui-se em um dos maiores desafios para a
democracia representativa. Por um lado, para o representante, o desafio pode residir entre a
apresentao de sua proposta de atuao, na busca de informaes importantes para sua
participao, na forma como se dar a representao, como atuar diante do dissenso, como
estabelecer a relao com o representado e, ao mesmo tempo, como estabelecer a relao com o
poder pblico, como no perder o foco de sua atuao com vistas ao bem comum. Por outro lado, a
definio de critrios de representao, elaborados com a participao da populao, deve ter seu
consentimento e entendimento, por exemplo, quanto ao papel do representante nas tomadas de
decises dos destinos da coisa pblica.
Para o CE, a questo dos critrios para definir a forma de representao constitui-se em processo
formativo em construo. Como espao de tomada de decises, dotado de potencial democrtico e,
contraditoriamente, de certa impotncia democrtica, por vezes, esse espao apresenta-se como
reflexo do sistema em que regras e rituais, predominando sobre os encaminhamentos, inabilidades
dos participantes, concentrao de informaes por parte da direo, centralismo, hierarquismo, se
apresentam com certa frequncia.
Em sendo de suma importncia para a atuao do conselheiro de escola, a formao para a
participao poltica coloca a relevncia sobre a reflexo da prxis como ao criadora, e
transformadora e da prxis reiterativa. Estando a conscincia humana participando do processo
prtico, tanto em uma quanto na outra, torna-se desafio para a instituio captar em que dimenso
est a ocorrncia delas, considerando-se que ambas esto sempre presentes, uma vez que o ser
humano no pura criao nem pura imitao.
Para Sanchez Vasquez (2007, p. 208), prxis consiste em "uma atividade material, transformadora e
ajustada a objetivos". Sendo a prxis criadora caracterizada por ser nica, pela sua inovao e no
repetio, e a prxis reiterativa caracterizada pela repetio e previsibilidade de resultado, a
questo da prxis transformadora coloca-se para a institucionalizao da participao como as
duas faces da mesma moeda, estando para a classe oprimida num misto de naturalizao de prticas
antigas e identificao da necessidade de novas prticas participacionistas.
Se, por um lado, a ao criadora da classe dominante elaborou possibilidades de manter seu
domnio e de se perpetuar pela sua prxis reiterativa, colocando limites para o desenvolvimento da
conscincia de classe dos dominados, os quais chegam a, inclusive, se identificar com as prticas
como as clientelsticas, hierrquicas e centralizadas, por outro, novos espaos de participao
poltica podem ter o potencial do desenvolvimento da prxis criadora da classe dominada. Nas
consideraes de Paro (2000), a positividade da prxis reiterativa reside em seu poder de ampliar
e multiplicar a prxis criadora. Ainda segundo o autor, "seus aspectos negativos aparecem, todavia,
quando sua ocorrncia se d de maneira a barrar as possibilidades de novas criaes" (PARO,
2000, p. 27).
Na institucionalizao dos espaos de participao, a prxis criadora constitui constante desafio na
tentativa de superao de relaes pautadas pela repetio do mando e da subservincia, da
dominao de uns e da passividade de outros, tendo em vista o atendimento das reais necessidades
da coletividade, em que a elevao do grau de conscientizao se faz necessria, uma vez que a
conscincia est presente mesmo nos nveis mais baixos da prxis; tambm em atividade
pretensamente cega e mecnica que tende a anul-la ela est presente.
A percepo da prxis criadora e da prxis reiterativa no basta para tentar entender a dinmica
dos conselhos. preciso que ela seja tambm observada a partir da recorrncia da prxis reflexiva
ou da prxis espontnea. Para qualific-las deve-se levar em conta o grau de conscincia que est
presente na atividade prtica. Nesse sentido, conscincia prtica aquela que atua, "[...] no incio
ou ao longo do processo prtico, em intima unidade com a plasmao ou a realizao de seus fins,
projetos ou esquemas dinmicos [...]". Nesse cenrio, conscincia prtica significaria "conscincia
na medida em que traa um fim ou um modelo ideal que busca realizar; e que ela mesma vai
modificando, no prprio processo de sua realizao, atendendo s exigncias imprevisveis do
processo prtico" (SNCHES VAZQUEZ, 2007, p. 292).
Quando essa conscincia se volta "sobre si mesma, e sobre a atividade material em que se plasma"
pode ser denominada "conscincia da prxis" (SNCHES VAZQUEZ, 2007, p. 293), podendo
contribuir no enriquecimento da atividade real. Essas conscincias no se confundem, mesmo no
estando separadas entre si.
A prxis consciente, reflexiva, permitir a elevao desse espao institucionalizado de
participao que o CE, pois se considera que
[...] essa prxis tem um aspecto objetivo (na medida em que se acham objetivamente
determinadas sua necessidade, suas limitaes e possibilidades, como prxis fundamentada e
exigida pela histria e pela sociedade) e um aspecto subjetivo, na medida em que o
proletariado consciente dessa necessidade histrico-social, de seus limites e possibilidades,
e se traam fins para transformar a sociedade (SNCHES VAZQUEZ, 2007, p. 295-296).
Entendido como espao que traz necessidades histricas, esse espao pode libertar-se medida
que seus integrantes passem a ter a conscincia de sua condio e da necessidade de desenvolver
uma prxis que vise eliminao de tal situao, devendo ter a elevao da conscincia que
permita perceber seus limites e possibilidades de atuao.
Entendendo a prxis reflexiva como aquela dotada de graus variados de desenvolvimento da
conscincia crtica, ela fundamental para o fortalecimento do CE como espao institucionalizado
de participao poltica que pretende opinar, discutir, problematizar, superar situaes
naturalizadas de manuteno do poder dominante. Sempre com o cuidado de no secundariz-la
diante da prxis espontnea, que, invariavelmente, surge como alternativa soluo mais rpida
para impasses de naturezas diversas funcionando mais como encaminhamentos adotados para
"apagar incndios" para resolues de situaes imediatas do que com aes comprometidas com
processos para a mudana.
A emergncia da prxis reflexiva que ressignificar a prxis criadora, uma vez que contribuir
com a percepo do ser sujeito na ao, diferindo-se da prxis espontnea que se ocupa do
atendimento das necessidades mais imediatas, em que tal percepo pode estar comprometida, uma
vez que pode haver ou no certo grau de conscincia da participao na ao. A prxis reflexiva
possibilitar, assim, a ao transformadora (SANCHES VAZQUEZ, 2007).
Refletir sobre a prxis recorrente no espao institucionalizado de participao poder contribuir
para a elaborao de propostas de polticas educacionais preocupadas com a escola em sua
totalidade, bem como com a ocupao de espaos como o CE. Nesse sentido, so importantes as
ponderaes de Miguel Gonzalez Arroyo.
Institucionalizao da participao poltica na escola
Arroyo (2008) analisa a institucionalizao dos espaos de participao, discorrendo sobre a
importncia da gesto democrtica do sistema e da escola, buscando sua radicalidade nos
movimentos populares, para os quais a gesto democrtica vai alm da criao de espaos de
participao, do envolvimento da comunidade na tomada de decises da escola, dos mecanismos
democrticos como forma de escolha dos dirigentes, composio e representatividade dos
conselhos.
Arroyo coloca no centro da representatividade dos movimentos pela democratizao do pas e da
escola, os professores, tomando-os como atores diferenciados, capazes de discutir, entender e
modificar as relaes de poder existentes no sistema e na escola e de enfrentar o autoritarismo a
presente. Conforme o autor,
A gesto democrtica defendida pelo movimento docente dos anos 1980 atreveu-se a defrontar
e desestabilizar as estruturas tradicionais de poder e a cultura poltica que as legitimava;
instalou um confronto no campo do poder, no apenas no interior das escolas e do sistema
escolar, mas do reparto do poder no Estado, nos governos, nos partidos e na sociedade. A
radicalidade poltica da gesto democrtica vinha de um contexto de alta politizao entre
o controle no Estado e nas elites. Os debates giravam sobre a concentrao e apropriao do
poder, sobre as estruturas e mecanismos de poder na sociedade que se reproduziam no
sistema escolar. Este era visto como um dos campos nos quais a estrutura de poder se
projetava. Da a radicalidade poltica da bandeira da gesto democrtica nas escolas e no
sistema educacional visto como um espao de controle das foras conservadoras. (ARROYO,
2008, p. 40, grifo nosso).
Essa radicalidade era, para o autor, permeada por um contexto de alta politizao dos professores,
uma vez que seu movimento no se restringia ao contexto escolar; tratava-se de um movimento
social, imbricado s
[...] lutas e projetos de Estado e de sociedade defendidos pelo movimento operrio. Assim, o
movimento escolar identificava-se com os diferentes movimentos sociais e populares, tanto da
cidade quanto do campo, que lutavam por libertao, emancipao e transformao social.
(ARROYO, 2008, p. 41).
Sendo o espao de atuao dos professores a escola, que, nas palavras de Eduardo Magrone (2006,
p. 366-367), " uma instituio que dificilmente poder ser analisada de modo maniquesta,
separada mecanicamente das duas esferas da superestrutura", a questo remete-nos para a prpria
estrutura da escola. Possuindo elementos da sociedade civil e da sociedade poltica e traos
relacionais caractersticos da sociedade brasileira, a escola revela-se como palco de contradies
em que a referida alta politizao dos seus atores deve ser analisada com certa cautela.
Naquele mesmo perodo, a populao no tinha acesso escola, no tinha direito voz, nem a
participar das suas tomadas de decises ou a questionar a qualidade dos servios ali prestados,
vistos como de "boa qualidade", inclusive no tocante s aes desenvolvidas por diversos
professores que, no obstante, mantinham posturas tambm autoritrias na relao com as crianas,
naturalizadas diante de um contexto autoritrio mais amplo.
A caracterstica autoritria da escola ia, e ainda vai, alm da relao dos professores com os
dirigentes escolares, perpassando pelas diversas instncias do poder do sistema e, no nvel local,
evidenciada na relao escola-comunidade, na relao direo-professores, professores-alunos, na
seleo de contedos trabalhados
5
, entre outras formas de opresso.
Assim, quanto s repercusses dos movimentos populares na escola na gesto da instituio,
entende-se que outras possibilidades de gesto poderiam ter sido elaboradas, que no
subestimassem a participao poltica das famlias, da comunidade local, seus saberes, suas
experincias reivindicatrias, num perodo frtil para a prxis reflexiva e criadora, a partir da
participao efetiva da sociedade civil nessa nova construo que visava transformao da
escola e da sociedade.
A radicalidade da gesto democrtica da escola no deve desconsiderar o processo de politizao
que envolve toda a sociedade civil, toda a comunidade educativa, suas aprendizagens construdas
nos prprios movimentos, as concepes de mundo a que foram conformados.
Rechaando as regras, normatizaes e sistematizaes que acompanharam a institucionalizao
dos espaos democrticos de participao, Arroyo (2003, 2008) evidencia importantes
contribuies dos movimentos populares democratizao da gesto escolar. Segundo o autor,
esses movimentos negam essa gesto que est a, uma vez que foi anunciada como possibilidade de
mudana e, no entanto, conviveu pacificamente com todo o controle imposto pelo sistema. Essa
gesto dita democrtica no trouxe para o debate a questo da diversidade e da diferena na escola,
no alterou significativamente o processo de excluso que subjaz organizao em sries, de
reprovao, de dificuldade de acesso e de permanncia daqueles segmentos da sociedade
historicamente excludos do sistema educacional; enfim, no tocou na organizao e na estrutura da
escola.
Na verdade, essa gesto acabou por legitimar o processo de excluso que j vinha sendo exercido
pela escola (ARROYO, 2008). Esse processo de excluso denunciado por Paulo Freire (1993),
que considera de fundamental importncia a participao da comunidade na escola. Para esse autor,
todos so importantes no processo de democratizao, que no luta exclusiva dos agentes que
trabalham na escola, devendo ter simultaneamente a participao de alunos, de seus familiares e da
comunidade local, no s com a presena, mas com a voz, contestando a estrutura excludente e
autoritria da escola e do sistema.
Gesto democrtica e direito participao no PNE
A partir do cenrio de contestao das dcadas de 1970 e 1980, a gesto democrtica, como
demanda da sociedade civil, foi contemplada legalmente como um direito pela primeira vez na
CF/1988 e, posteriormente, apresentada na LDB/1996 que previa, dentre outras aes, a criao de
espaos institucionalizados de participao, como CE ou equivalentes colocando aos estados e
municpios a responsabilizao pela criao de leis especficas para sua efetivao.
Anos se passaram e o que parece mais marcante nesse processo, assim como a fragmentao que
acompanhou os movimentos sociais e o surgimento dos conselhos, a fragmentao tambm nos
encaminhamentos necessrios para que, na prtica, a gesto democrtica v alm da criao dos
espaos institucionalizados de participao como o CE, medida importante, porm no suficiente
para que a interpretao da participao da sociedade civil nas tomadas de decises nas instncias
do poder seja entendida por todos como direito, como poltica pblica. Essa fragmentao presente
tambm nos encaminhamentos adotados pelo poder pblico tem resultado num processo que
desconsidera a contribuio dos movimentos sociais, a importncia da formao poltica dos
ocupantes dos espaos institucionalizados de participao, a articulao da gesto com a questo
da diversidade e com a incluso social, educativa e participativa de todos como questes
importantes para a melhoria da qualidade da educao, redundando, no processo de excluso de
que trata Arroyo (2008) ao considerar que a gesto democrtica que est a perversa e
antidemocrtica.
Passadas mais de duas dcadas da promulgao da CF/1988, numa perspectiva mais animadora, o
Projeto de Lei do PNE, de 2010, define em seu art. 9 que "Os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios devero aprovar leis especficas disciplinando a gesto democrtica da educao em
seus respectivos mbitos de atuao no prazo de um ano contado da publicao dessa Lei"
(BRASIL, 2011, p. 22). A necessidade desse "disciplinamento" s vem reforar a secundarizao a
que foi colocada a democratizao da educao e da escola em termos de polticas pblicas
educacionais. A demora na concluso do processo do PNE (2011 2020), que ainda deve passar
pelo Senado, corrobora a disperso de encaminhamentos adotados pelos estados e municpios
quando a questo em pauta a democratizao da gesto da escola e do sistema.
Tendo sido apresentado no texto do PL do PNE (2011 2020) o prazo de um ano, a partir da
publicao, para que os sistemas organizem o que entendem por esse "disciplinamento", a questo
da participao da sociedade civil no controle efetivo do Estado parece ganhar maior relevncia na
poltica educacional.
Considerando que muitos conselhos continuam atuando na lgica do cumprimento das regras e
normatizaes que no garantem direitos, que reforam a excluso e o distanciamento da sociedade
civil dos espaos de tomadas de decises, a busca da "radicalidade" perdida, de que trata Arroyo
(2008), no perdeu sua importncia.
Tendo como uma das diretrizes do PNE a "difuso dos princpios da equidade, do respeito
diversidade e a gesto democrtica da educao" (BRASIL, 2011, p. 15), a expectativa que com
o PNE diferentes questes articuladas democratizao da gesto sejam contempladas, como a da
diversidade, da incluso, inclusive da participao de toda a comunidade educativa em processos
decisrios da escola, em que especificidades locais, dos sistemas e das unidades, suas demandas
histricas sejam atendidas.
Em relao ao PNE, muitas metas e estratgias esto traadas, a exemplo da meta n 7 que visa
elevar as mdias no ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) e que traa, entre
outras, a seguinte estratgia:
7.20) Mobilizar as famlias e setores da sociedade civil, articulando a educao formal com
experincias de educao popular e cidad, com os propsitos de que a educao seja
assumida como responsabilidade de todos e de ampliar o controle social sobre o cumprimento
das polticas pblicas educacionais. (BRASIL, 2011, pp. 33-34, grifo nosso).
Essa mobilizao, tambm com o objetivo de ampliar o controle social sobre o cumprimento das
polticas pblicas educacionais, retoma a questo da institucionalizao dos espaos de
participao poltica em que a prxis presente no processo que dar o tom, se na perspectiva de
repetio e continusmo de tudo o que j se tem registrado sobre prticas antidemocrticas em
espaos que foram criados exatamente para romper com tal situao, ou se a partir da prxis crtica
e reflexiva no s a educao seja assumida como responsabilidade de todos com destaque para o
papel do Estado nessa responsabilizao, da ser necessrio criar as condies para que a
sociedade civil, atuando de maneira crtica e reflexiva tambm em espaos institucionalizados,
exera seu poder de controle sobre o cumprimento das polticas pblicas educacionais.
Consideraes finais
A urgncia do "disciplinamento" de aes que contribuam com a democratizao da gesto da
escola, com o alargamento do seu significado, extrapolando a criao dos espaos
institucionalizados de participao, respeitadas as especificidades locais, dos sistemas e das
escolas continua sendo um imperativo. Nesse sentido, a participao em espaos
institucionalizados como no CE, participao entendida como direito conquistado, resultado de
lutas sociais, legalmente reconhecidas, exige ser entendida pela sociedade civil e pelo Estado
como eminentemente prxis criadora e reflexiva em que a prxis reflexiva possibilitar a ao
transformadora, constituindo-se em desafios para a escola, para a sociedade civil e para os
sistemas.
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I Faculdade de Educao da USP, Instituto Afro-brasileiro de Ensino Superior.
Cileda.perrella@gmail.com
1 Este texto parte da tese de doutorado intitulada "Formao e participao polticas de
conselheiros de escola: o caso do municpio de Suzano-SP (2005-2009)", defendida na Faculdade
de Educao da Universidade de So Paulo em. 2012.
2 Em eleies diretas para o poder executivo nacional e para as capitais, Franco Montoro, do
MDB (Movimento Democrtico Brasileiro), eleito para o cargo de governador do Estado de So
Paulo em 1982 e indica Mrio Covas como prefeito da capital paulista em 1983.
3 Quando as ONGs passam a atuar profissionalmente como que num campo aparentemente minado
localizado entre sociedade e Estado, destacam-se tambm as lideranas polticas como
interlocutoras da populao, como porta-vozes de suas demandas para o poder pblico. Desenha-
se um tipo de intelectual especfico que passa a adquirir certa evidncia no cenrio poltico. Vrios
deles se tornam parlamentares com a ascenso dos partidos do campo democrtico e com certa
expresso no Partido dos Trabalhadores, nos anos que se seguem (SPOSITO, 1993).
4 Danilo Streck e Adams (2006) destacam: o voto, as manifestaes pblicas, os movimentos
sociais, as associaes, as redes, os fruns da sociedade civil, as cmaras setoriais, gesto
participativa, as conferncias e os conselhos.
5 Michael Apple (2006), em seu livro Ideologia e Currculo, com muito critrio e rigor cientfico,
explora detalhadamente o carter poltico de tal seleo que, em grande medida est a servio da
manuteno do poder da classe dominante. Uma vez selecionados e trabalhados de forma ahistrica
e acrtica visando atender os interesses do sistema capitalista de produo, os contedos
trabalhados de forma explcita ou oculta no do conta das questes da diversidade, dos direitos,
da conscientizao da classe trabalhadora necessria mudana social.
Plano Nacional de Educao e a Educao de Jovens e
Adultos
Cludia Borges Costa
I
Apresentao
O presente estudo objetiva considerar a Educao de Jovens e Adultos-EJA no mbito do Plano
Nacional de Educao/2001-2010, bem como no Projeto de Lei n 8.035/2010, metas e estratgias
relacionadas EJA, e os debates travados entre sociedade civil e poltica na construo do Plano
Nacional de Educao, com perodo de vigncia de 2011 a 2020.
O texto traz inicialmente uma contextualizao histrica da EJA. Em seguida, a discusso do Plano
Nacional de Educao/2001-2010 e o Projeto de Lei n 8.035/2010, que se encontra no Senado
Federal. Por ltimo, o debate do Sistema Nacional de Educao e a relao com a EJA: quem
assume essa modalidade? Qual a relao do Sistema Nacional a EJA e o direito educao?
Contextualizao
Reconhecer que a educao brasileira, em todos os seus nveis e modalidades, faz parte de um
contexto mais amplo, significa compreend-la, conforme Frigotto (2010, p. 25), "como constituda
e constituinte de um projeto, situado em uma sociedade cindida em classes, fraes de classes e
grupos sociais desiguais e com marcas histricas especficas". Em outras palavras, a educao se
estabelece historicamente nas relaes de poder presentes nessa sociedade complexa e
contraditria.
Nesse campo de disputa, a proposta de um Plano Nacional de Educao tem o objetivo de
estabelecer condies bsicas para que o direito educao seja assegurado. A histria da
educao brasileira sempre esteve envolvida com a temtica do direito alfabetizao, bem como
com o desafio da incluso na educao bsica como um todo. Na argumentao da professora Jane
Paiva (2008)
2
, "a negao e a excluso de jovens e adultos do direito, desde a infncia do tempo
escolar e do tempo de ser criana, tambm uma premissa para pensar o direito educao como
uma condio de cidadania."
Embora o conceito cidadania tenha sido empregado essencialmente no sentido liberal-burgus,
cidadania e direito so aqui entendidos como um enfrentamento em relao s profundas
desigualdades existentes no Brasil. Conforme afirma Frigotto (2010), retomando Celso Furtado, o
Brasil vive uma dualidade: constituir-se enquanto nao onde os sujeitos de direito possam gerar
suas prprias existncias, ou a subsistncia do projeto de subordinao e dependncia da
hegemonia do capital.
Conforme aborda Moll (2010), no que tange ao debate do direito, a insero de milhes de jovens
e adultos tem como condio primeira a escolarizao bsica obrigatria, pblica, gratuita e de
qualidade, integrada formao para o trabalho, na perspectiva dos vrios conhecimentos
complexos que possibilitem ao trabalhador condio de dirigente e no de dominado pelo mundo
do capital.
Importante analisar que a constituio da modalidade denominada Educao de Jovens e Adultos
EJA acontece em virtude das condies econmicas e sociais desiguais impostas maioria da
populao brasileira, bem como das vulnerveis polticas pblicas destinadas educao que
produziram um enorme contingente de analfabetos, cerca de 14 milhes (IBGE/PNAD/2009), que
se soma com aproximadamente 101 milhes de brasileiros, acima de 18 anos, que no terminaram a
educao bsica (IBGE/PNAD/2009).
Esses sujeitos vivem margem dos domnios dos conhecimentos sistematizados historicamente,
bem como dos bens econmicos e sociais indispensveis para a formao humana. A EJA tem a
responsabilidade de ofertar escolarizao formal para jovens e adultos, mas tambm atender ao
pblico de idosos que esperam uma formao que lhes possibilitem momentos de encontro, dilogo
e conhecimento que, mesmo sem uma conexo com o trabalho ou com fatores financeiros imediatos,
possam contribuir para a qualidade da existncia desses sujeitos, isto , a educao denominada
"ao longo da vida".
O movimento em defesa da educao como direito, por volta da dcada de 1980, se juntou s
demais reivindicaes pela democracia e direitos sociais. Nesse sentido, a Constituio Federal de
1988 foi a primeira a apontar um avano significativo no mbito dos direitos sociais. Conforme
Dourado (2011, p. 23), a Constituio de 1988:
"traz novas configuraes ao papel e autonomia dos entes federados, incluindo os
municpios (art.18), bem como o reforo ao federalismo, atravs da regulamentao, por leis
complementares, de normas para a colaborao entre Unio e os estados, o Distrito Federal e
os municpios (art. 23 EC 53/2006), e, ainda, uma concepo de administrao pblica
direta e indireta marcada pelos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia, entre outros (art. 37)"
No contexto educacional, os captulos de 205 a 214 ressaltam a educao como direito social de
todos e dever do Estado e da famlia. Aponta os princpios da igualdade, liberdade e gratuidade
resguardado ao processo da aprendizagem e, ainda, obrigatoriedade dos 4 aos 17anos. No campo
da EJA, o artigo 208 assevera:
"O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de: I ensino
fundamental obrigatrio e gratuito, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a
ele no tiveram acesso na idade prpria; II progressiva universalizao do ensino mdio
gratuito; (...) VI oferta de ensino noturno regular, adequado s condies do educando (...)
(BRASIL, 1988).
Os incisos do artigo 208, destacados acima, reconhecem um pblico que at ento no fazia parte
da pauta oficial da poltica educacional brasileira, mas era pauta permanente dos movimentos
sociais que sempre tiveram como princpio educao de forma gratuita e de qualidade para todos.
Ainda no campo das leis, a Lei de Diretrizes e Base da Educao, 9394/96, confirma a EJA como
modalidade de educao bsica, bem como reafirma o direito de os jovens e adultos trabalhadores
terem acesso educao bsica dentro de suas condies e especificidades.
Antes da referida legislao, EJA era sinnimo de supletivo, tipo de ensino regulamentado por
meio da Lei n 5.692/71, captulo IV. Tambm era referncia o Movimento Brasileiro de
Alfabetizao (Mobral), estabelecido em 1967 e desenvolvido por meio de convnios com estados
e municpios com a pretenso de extirpar o analfabetismo em 10 anos. Sobreviveu at 1985 sem
concluir seu principal objetivo. Conforme Machado e Grossi Junior (2009, p. 6):
De fato, essas duas experincias educacionais marcaram profundamente o atendimento a
jovens e adultos, principalmente no que se refere aos seus aspectos negativos. A Lei 5379, de
1967, que criou o Mobral, e a Lei 5692, de 1971, que oficializou o ensino supletivo, ambas do
perodo da ditadura militar, tiveram forte influncia na educao para jovens e adultos,
deixando o estigma, difcil de ser superado, da oferta compensatria e aligeirada de
escolarizao.
A Constituio de 1988 e a LDB de 1996 so consideradas significativos avanos, apesar da
restrio inicial no mbito jurdico, no entanto, sendo objeto de tenso na busca da consolidao no
campo das polticas pblicas. Cabe ressaltar mais um documento relevante que reconhece a
especificidade da modalidade em discusso, a saber, o Parecer do Conselho Nacional de Educao
e da Cmara de Educao Bsica CNE/CEB n 11/2000. Referido Parecer foi uma ferramenta
que serviu de orientao Resoluo CNE/CEB n 1, de 05 de julho de 2000. Essa Resoluo
estabeleceu as Diretrizes Curriculares Nacionais para educao de Jovens e Adultos. So normas
que apontam objetivos e metas a serem perseguidas em cada curso. Nesse sentido, a escola deve
desenvolver os contedos tomando como referncia seus contextos, regies, sujeitos e demais
aspectos sociais importantes em que est inserida.
Com a promulgao das Diretrizes Curriculares Nacionais, uma nova dimenso cultivada no
sentido de perceber o pblico dessa modalidade no como sujeitos desqualificados ou de cultura
parca, mas passa-se a reconhecer a diversidade cultural e regional dos sujeitos trabalhadores, os
quais carregam a cultura fundamentada na oralidade e o "saber da experincia feito"(FREIRE,
2004, p.29).
A referida Diretriz (BRASIL, 2000) passou a valorizar as especificidades de tempo e espao para
seus educandos; o tratamento presencial dos contedos curriculares; a importncia em diferenciar
as faixas etrias jovens e adultos, alm da elaborao de projetos pedaggicos prprios do
perodo noturno.
As Diretrizes tambm reafirmam a EJA como trazendo os princpios de reparao e equidade em
detrimento a ideia de compensao. Regulamentou-se tambm a realizao dos exames, oferecendo
Ensino Fundamental aos maiores de 15 anos, bem como o Ensino Mdio aos maiores de 18 anos.
Estabelecida essa contextualizao histrica da EJA interposta na dimenso poltica, social e
jurdica, passa-se a considerar a educao de jovens e adultos e sua insero no mbito do Plano
Nacional de Educao (PNE).
PNE/2001-2010/2011-2020 e a Educao de Jovens e Adultos
Conforme disposio da Constituio Federal de 1988, cabe ao Congresso Nacional a elaborao
de planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento, nos termos do Art. 48,
inciso IV (BRASIL, 1988). A referida Lei Maior foi a responsvel por afirmar o Plano Nacional de
Educao como o articulador e o agente do desenvolvimento da educao em seus vrios nveis.
Conforme o Art. 211 e validao das Emendas Constitucionais 14/1996, 53/2006 e 59/2009,
"define que os entes federados organizaro em regime de colaborao em seus sistemas de ensino".
O Art. 214, Constituio Federal/88, acoplado a Emenda Constitucional 59/09 estabelece:
o plano Nacional de educao, de durao decenal, com o objetivo de articular o Sistema
Nacional de Educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos, metas e
estratgias de implementao para assegurar a manuteno e desenvolvimento do ensino em
seus diversos nveis, etapas e modalidades por meio de aes integradas dos poderes
pblicos das diferentes esferas federativas que conduzam a: [...] VI estabelecimento de meta
de aplicao de recursos pblicos em educao como proporo do produto interno bruto.
(BRASIL, 1988 EC 59/2009)
Nesse processo da tessitura do PNE a EJA foi includa no referido Plano, aprovado e sancionado
em 9 de janeiro de 2001, pelo governo Federal. Conforme Machado e Grossi Junior (2009, p. 3)
O Plano Nacional de Educao (PNE) atual entrou em vigor em 09 de janeiro de 2001, data da
publicao da Lei n 10.172, que o aprova, aps um longo processo de debate nacional que
resultou na apresentao de duas propostas ao Congresso Nacional, uma enviada pelas
entidades da sociedade civil e outra pelo Ministrio da Educao
1
. Este Plano, o primeiro
discutido e aprovado pelo Congresso Nacional, abrange a Educao Infantil, o Ensino
Fundamental, o Ensino Mdio, o Ensino Superior, a Educao de Jovens e Adultos, a
Educao Tecnolgica e Formao Profissional, a Educao Indgena, a Formao e
Valorizao do Magistrio, o Financiamento e a Gesto.
Conforme determinao constitucional, foi referendado como um dos objetivos desse PNE a
integrao de aes do poder pblico que conduzam erradicao do analfabetismo, Art. 214,
inciso I, abordando a enorme empreitada que exige ampla mobilizao de recursos humanos e
financeiros, tanto do governo federal como de toda sociedade.
O Plano estabelecia que a Educao de Jovens e Adultos deveria ofertar no mnimo uma formao
equivalente s oito sries do Ensino Fundamental e reconhecia a necessria produo de materiais
didticos e tcnicas pedaggicas apropriadas, bem assim da especializao dos professores.
Esse referido Plano Nacional dentre as metas para EJA possvel destacar:
Criao de programas com finalidade de alfabetizar dez milhes de jovens e adultos; em cinco
anos e, at o final da dcada, a superao dos ndices de analfabetismo; garantia da oferta, em
cinco anos, de EJA equivalente s quatro sries iniciais do Ensino Fundamental para 50% da
populao de 15 anos e mais, que no tenha atingido esse nvel de escolaridade; incluso, a
partir da aprovao do PNE, da EJA nas formas de financiamento da Educao Bsica
(BRASIL, 2001).
Nos termos indicados acima, apesar do PNE estabelecer metas para o atendimento ao pblico
jovem, adulto e idoso, dados estatsticos tm demonstrado que ainda significativo o nmero de
pessoas excludas dos processos de escolarizao. Conforme afirma Gracindo (2011, p. 138):
Apesar de inmeras campanhas e movimentos sociais voltados para a erradicao do
analfabetismo no Brasil e da queda de 1,8% na taxa relativa a esse fenmeno, ocorrida de
2004 a 2009, dados do IBGE/PNAD (2009) indicam que 9,7% dos 162.807.000 de residentes
no Brasil com mais de 10 anos de idade so analfabetos."
Quando a discusso recai sobre o analfabetismo funcional, os dados so ainda mais alarmantes.
Conforme a pesquisa do IBGE, PNAD/2009, o Brasil convive com 20,3% de analfabetos
funcionais
3
. O que significa dizer que a meta idealizada no PNE/2001-2010, de erradicao do
analfabetismo, ficou longe, sobretudo quando se pensa no direito individual do cidado em obter
formao de qualidade por inteiro e no pela metade.
Outra discusso importante para essa modalidade refere-se ao tempo de estudo da populao
brasileira, principalmente com um olhar voltado para as disparidades raciais e regionais
brasileiras. Assinala Gracindo (2011, p. 140),
a) o Nordeste possui quase dois anos de escolaridade a menos que o Sudeste; b) o campo tem
quase quatro anos a menos de escolaridade; c) os negros tm 1,7 ano de escolaridade inferior
aos brancos; d) os menores de 30 anos possuem escolaridade de 3,2 anos superior que os
acima dessa idade.
No que diz respeito formao escolar completa dos jovens e adultos, para alm da alfabetizao,
conforme Inep/MEC-2009, 4.661.332 so atendidos no sistema educacional, destes, 88,45% esto
nas cidades, 66% esto no ensino fundamental e 34% cursam o ensino mdio.
Em uma pesquisa Inep/MEC, de 2007 a 2009, referente s matriculas na educao bsica na
modalidade de EJA em 2007, encontravam-se matriculados 4.985.338, em 2008 caiu para
4.945.424, e 2009, para 4.287.234. Os nmeros esto dizendo do ensino fundamental e mdio.
Quando se observa somente o ensino mdio, o nmero na queda da matrcula mais alarmante
ainda. Em 2009, soma-se 1.427.004 de matriculas somente no ensino mdio em todo o Brasil. Os
dados merecem reflexo, pois o que se percebe uma descontinuidade no processo formativo e a
distncia dos jovens e adultos na concluso da educao bsica.
sabido que desde a primeira gesto do governo Lula a EJA recebeu um olhar diferenciado. Um
exemplo dessa afirmao foi a poltica de financiamento da educao que passou a inserir EJA na
previso de recursos, por meio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e
da Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb
4
, Lei 11.494/2007, que cria o referido
fundo em substituio ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
valorizao do Magistrio Fundef. Embora o impacto do Fundeb para EJA
5
ainda seja
questionvel, pois no se alcanou a ampliao da demanda e as vrias formas aligeiradas de
aes e programas continuam sendo difundidas e divulgadas, inclusive, pelo prprio governo
federal, considerou-se um significativo avano o fato da incluso da EJA no referido
financiamento.
Diante desse contexto e com a intensa participao do movimento em defesa da EJA
6
, a
Conferncia Nacional de Educao CONAE/2010 estabelece diretrizes gerais na expectativa de
constituir as polticas de EJA que:
devero ainda considerar as seguintes dimenses: intersetorialidade, controle social,
concepes de EJA, formao de educadores/as, aspectos didtico pedaggicos, gesto
pblica e dados da EJA; consolidar uma poltica de educao de jovens, adultos (EJA) e
idosos/as, concretizada na garantia da formao integral, da alfabetizao e das demais etapas
de escolarizao, ao longo da vida, inclusive para aqueles/as em situao de privao de
liberdade. adote a idade mnima de 18 anos para exames de EJA, garantindo que o
atendimento de adolescentes de 15 a 17 anos seja de responsabilidade e obrigatoriedade de
oferta na rede regular de ensino, com adoo de prticas concernentes a essa faixa etria, bem
como a possibilidade de acelerao de aprendizagem e a incluso de profissionalizao para
esse grupo social. (DOCUMENTO FINAL CONAE/ 2010)
Depois da longa e tensa discusso travada na CONAE com todas as disputas de poder, mas,
sobretudo, a expressiva participao da sociedade brasileira em um movimento de construo do
Plano Nacional da Educao brasileira, em dezembro de 2010, enviou-se ao Congresso Nacional
um Projeto de Lei de n 8.035/2010, que aps muitas discusses e mobilizaes da sociedade civil,
hoje se encontra na ltima instncia do legislativo, o Senado Federal, para enfim se tornar o Plano
Nacional de Educao de 2011 a 2020.
No campo da EJA, as Diretrizes do PNE 2011/2020 assinala alguns itens que esto diretamente
ligados a essa modalidade como, por exemplo, o fim do analfabetismo, a universalizao do
atendimento escolar, a superao das desigualdades educacionais, alm da formao para o
trabalho e a promoo humanstica, cientfica e tecnolgica do pas. Essas diretrizes so desafios
imprescindveis para assegurar o direito educao dos jovens e adultos. Conforme Machado
(2011, p. 1):
O Brasil concluiu a primeira dcada do novo sculo com um desafio ainda por superar: a
baixa escolarizao de sua populao em geral e, em especial, das pessoas jovens e adultas.
O tamanho deste desafio, segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica,
atravs da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (IBGE/Pnad 2009) est,
principalmente, entre os 134.985.990 brasileiros que possuem 18 anos e mais, representando
70% de toda a populao. Destes jovens, adultos e idosos, 13.952.579 no so alfabetizados e
apenas 12.655.985 encontram-se matriculados em algum nvel ou modalidade de ensino.
a partir desse contexto que se percebe a importncia da mobilizao da sociedade civil e dos
movimentos especficos da EJA para que sejam efetivadas as metas de nmero 9 e 10, as quais
trazem uma configurao pertinente EJA:
Meta 9 Elevar a taxa de alfabetizao da populao com quinze anos ou mais para noventa e
trs vrgula cinco por cento at 2015 e erradicar
7
, at 2020, o analfabetismo absoluto e reduzir
em cinquenta por cento a taxa de analfabetismo funcional. Meta 10 Oferecer, no mnimo,
vinte e cinco por cento das matrculas de educao de jovens e adultos na forma integrada
educao profissional dos anos finais do ensino fundamental e no ensino mdio. (PL
8.035/2010 Anexo I)
As cinco estratgias estabelecidas para viabilizar a Meta 9, traz a discusso da oferta gratuita na
expectativa de assegurar "a todos que no tiveram acesso educao bsica na idade prpria";
fazer "aes de alfabetizao de jovens e adultos com garantia de continuidade da escolarizao
bsica"; possibilitar condies de continuidade de formao no ensino fundamental "aos egressos
de programas de alfabetizao e garantir o acesso a exames de reclassificao e de certificao da
aprendizagem"; "promover chamadas pblicas regulares para EJA e avaliao de alfabetizao por
meio de exames especficos, que permitam aferio do grau de analfabetismo de jovens e adultos
com mais de 15 anos de idade"; na perspectiva da intersetoralidade "articulao com a rea da
sade, programa nacional de atendimento oftalmolgico e fornecimento gratuito de culos para
estudantes da EJA". (PL 8.035/2010 Anexo I).
Compreende-se que essa Meta trata-se de um grande desafio ao poder pblico em todas as esferas,
federal, estadual e municipal, pois o pblico que na sua maioria compe o ndice dos analfabetos
apresenta grande dificuldade em retomar a formao ou inici-la em uma faixa etria mais
avanada. Por outro lado, conforme Moll (20120, p. 131) "a ampliao de oportunidades
educativas pode colaborar para o enfrentamento das profundas desigualdades existentes no Brasil,
bem como para valorizao da diversidade social e cultural que nos caracteriza e enriquece como
nao."
As oito estratgias estabelecidas para concretizar a Meta 10, dizem respeito manuteno de
programas nacionais que estimulem a concluso do ensino fundamental articulado formao
profissional; preocupao com a "elevao de escolaridade do trabalhador"; criar possibilidade de
"cursos planejados" para atenderem a demanda dos estudantes trabalhadores, "inclusive na
modalidade de educao distncia"; reestruturao da rede fsica das escolas na perspectiva do
atendimento ao pblico de EJA para que possam obter a formao da educao bsica integrada
educao profissional; possibilitar condies para construo de "material didtico, o
desenvolvimento de currculos e metodologias especficas para avaliao e a formao especfica
dos docentes"; incentivar a oferta pblica "em regime de colaborao e com o apoio das entidades
privadas de formao profissional vinculadas ao sistema sindical"; "institucionalizar programa
nacional de assistncia ao estudante" na expectativa de contribuir no somente ao acesso, bem
como a continuidade e concluso com sucesso da formao integrada; "fomentar a diversificao
curricular do ensino mdio para jovens e adultos," resguardando toda a especificidade do mundo
do trabalho com as prticas, laboratrios, relao teoria e prtica e "formao continuada de
professores". (PL 8.035/2010 Anexo I).
Na educao de jovens e adultos, a discusso do mundo do trabalho tem sido, historicamente,
relegada ao segundo plano, dessa forma, de fundamental importncia inseri-la nesse debate,
sobretudo no atual contexto em que programas e projetos reconhecem a importncia da formao
integral dos trabalhadores.
Na argumentao de Ciavatta (2009, p.19), "O trabalho sempre foi uma atividade separada da
atividade da escola- o primeiro, prprio do mundo do fazer e da servido; a segunda, prprio do
mundo do saber". Como dois universos apartados eles tm sido a marca tradicional na sociedade
ocidental.
As metas com configuraes mais gerais, mas que tambm apresentam pertinncia direta com a
EJA, as Metas 3 e 8, trazem a ideia de universalizar o atendimento escolar para toda populao de
15 a 17 anos e elevar, at 2020, a taxa de matrcula no ensino mdio para 85%, nesta faixa etria,
elevar a escolaridade da populao de 18 a 24 anos de modo alcanar 12 anos de estudo para as
populaes do campo, da regio de menor escolaridade no pas e dos 25% mais pobres, bem como
igualar a escolaridade mdia entre negros e no negros, com vistas reduo da desigualdade
educacional.
Gracindo (2011) argumenta que para o cumprimento dessas metas faz-se necessrio o cumprimento
de duas aes. A primeira diz respeito qualidade necessria para atender os adolescentes de 15 a
17 anos, na expectativa de que eles tenham acesso e sintam-se sujeitos do processo de formao e
queiram continuar e concluir com sucesso sua formao. A segunda ao afirma, a autora, a
necessidade de corrigir o fluxo dos estudantes que se encontram no ensino fundamental.
As Metas 15, 16, 17 e 18 apresentam a possibilidade de assegurar aos professores a formao
especfica no somente nas licenciaturas, mas tambm em nvel de ps-graduao. A valorizao
do magistrio pblico da educao bsica com objetivo de aproximar o rendimento mdio do
profissional do magistrio com mais de 11 anos de escolaridade do rendimento mdio dos demais
profissionais com escolaridade equivalente. E por ltimo garantir a existncia de planos de
carreira para os profissionais do magistrio em todos os sistemas de ensino.
A Meta 19 assinala a perspectiva da gesto escolar e assegura essa condio a partir de lei
especfica a ser constituda nos Estados, Distrito Federal e Municpios. Embora a citada Meta
deixe claro a participao da comunidade escolar, em nenhum momento, nem mesmo nas
estratgias, citam a perspectiva da eleio, no entanto, j possvel perceber em alguns Estados
essa prtica democrtica. Quanto questo do vnculo aos critrios tcnicos de mrito e
desempenho, a estratgia dessa Meta aponta para a aplicao de "prova nacional especfica, a fim
de subsidiar a definio de critrios objetivos para provimento dos cargos de diretores escolares"
(PL 8.035/2010 Anexo I).
A Meta 19 e a estratgia citada acima apontam a ideia de prova nacional, quando as realidades das
instituies escolares so diversas tendo em vista a heterogeneidade das regies do pas. Talvez
uma prova nacional no consiga obter a dimenso necessria na construo de critrios objetivos
para insero ao cargo de diretores.
Na opinio de Gracindo (2011, p. 145) "seria interessante que a meta identificasse a possibilidade
de desenvolvimento de cursos especficos que permitissem a aquisio dos critrios tcnicos
necessrios gesto escolar", percebe-se nessa argumentao uma possibilidade mais coerente
com a concepo democrtica de gesto escolar
8
, desde que esses cursos tivessem a preocupao
de levar em conta as realidades especficas das comunidades escolares, bem como as opinies dos
sujeitos das referidas comunidades.
Por ltimo, a Meta 20 traz a discusso do financiamento da educao. Essa com certeza foi a meta
mais polmica e a responsvel pelas muitas mobilizaes, as quais uniram estudantes, professores
e gestores que ocuparam o plenrio da Comisso Especial do PL 8.035/2010 no dia 26 de junho de
2012 e terminaram por alterar o texto do relatrio. No texto anterior apontava a ampliao
"progressivamente o investimento pblico em educao at atingir, no mnimo, o patamar de 7% do
Produto Interno Bruto (PIB) do pas." (PL 8.035/2010 Anexo I). O texto aprovado alterou-se
para: "ampliar o investimento pblico em educao pblica de forma atingir, no mnimo, o patamar
de 7% do PIB do pas no quinto ano de vigncia desta Lei e, no mnimo, equivalente a 10% do PIB
ao final do decnio." Importante esclarecer que a reivindicao dos 10% do PIB sempre esteve na
pauta dos movimentos em defesa da educao, alis, essa era uma demanda para agora, mas que no
campo da disputa social e poltica s foi possvel assegurar para daqui a 10 anos.
A EJA e o Sistema Nacional de Educao
A discusso do Sistema Nacional de Educao (SNE) marca frequente nos debates nacionais,
sobretudo nos perodos de constituies de novas diretrizes e planos nacionais da educao. Na
CONAE de 2010 o debate foi suscitado pelo prprio governo federal, impulsionado pelas
mobilizaes que j sinalizavam a importncia do SNE como possiblidade de envolver os entes
federados na responsabilidade com o direito da educao pblica e de qualidade para todos os
brasileiros.
No que concerne EJA, a constituio do SNE poder traduzir-se na contribuio da soluo de
um dilema antigo, a saber, quem assume de fato a modalidade? A responsabilidade com
analfabetismo de quem? E com o ndice dos trabalhadores que no concluram a educao
bsica? Historicamente as responsabilidades tm sido assumidas por aqueles gestores que
reconhecem o pblico dessa modalidade como sujeitos de direitos.
Importante dizer que os movimentos em defesa da EJA tm contribudo para que os gestores
municipais, estaduais, e at mesmo na esfera federal, tenham um olhar voltado para a EJA. Ainda
assim, a referida modalidade tem convivido com a realidade de programas e no polticas
pblicas, o que termina por reforar a ideia de que essa modalidade menos importante do que
outras no campo educacional. Na argumentao de Machado (2011), atualmente ampliou-se as
oportunidades de escolarizao para EJA, inclusive, na perspectiva da integrao com a educao
profissional, mas ainda assim a referida modalidade continua em uma condio marginal.
As aes aqui analisadas resultam de induo do governo federal, atravs de repasses via
transferncia direta aos entes federados. Esse fomento pela via de programas que apoiam
aes de alfabetizao e EJA est sujeito a atrasos e dificuldades nos trmites burocrticos
entre o ministrio e as instituies parceiras. Por isso, no so aes que se incorporam
facilmente na rotina diria das instituies, causando a paralisao das ofertas de atendimento
quando falta o recurso federal. Este fato contribui para a perpetuao da ideia de que aes
voltadas escolarizao de jovens e adultos so sempre temporrias e descontnuas.
(MACHADO, 2011, p. 16)
Nesse sentido, o que se percebe que a instituio de um SNE vai para alm da esfera
educacional, o que refora a discusso da educao como campo de disputa hegemnica, advinda
do jogo dos poderes da sociedade civil e poltica. Tomando a concepo gramsciana de Estado
ampliado, Dourado (2006), argumenta que necessrio perceber que se concretiza no
tensionamento entre a base material e a superestrutura. Em sua opinio fundamental para analisar
as caractersticas que o Estado capitalista incorpora e, dessa forma, revela a sua complexidade.
No campo da EJA, o que se tem assistido a realizao de ajustes na organizao educacional por
meio de programas e formaes sem continuidade, bem assim a clara dificuldade em estabelecer
uma organizao nica em que haja, de fato, uma articulao em todo o pas em que os entes
federados assumam suas responsabilidades com a Educao de Jovens e Adultos.
A expectativa a de que com aprovao do PL n 8.035/2010, e com ele a poltica nacional e a
organizao para constituio dos Planos Estaduais e Municipais, a EJA seja reconhecida em sua
especificidade, j assegurada na legislao brasileira. Esse desafio precisa ser assumido pela
coordenao nacional da poltica educacional, mas imprescindvel o empenho de toda sociedade
no sentido de assegurar o direito educao a todos os brasileiros.
Algumas consideraes
Com a anlise do PNE/2001-2010, no que concerne EJA, os dados e anlises indicados neste
estudo apontam o no cumprimento das metas previstas, principalmente no que diz respeito
alfabetizao e ao aumento das matrculas em EJA. As aes desenvolvidas assinalaram as muitas
dificuldades em concretizar uma poltica nacional para solucionar, ou pelo menos alterar de forma
impactante, os ndices de analfabetismo, bem como a insero e a continuidade, com xito, dos
jovens e adultos na educao bsica.
O Projeto de Lei n 8.035/2010, ao estabelecer suas 20 metas, apresenta duas que esto diretamente
ligadas a EJA e, ainda, oito que, mesmo de forma indireta, tambm exercem parmetros para a
modalidade. Na anlise das estratgias possvel verificar aes que trazem a preocupao de
cumprir as metas, embora ainda seja marcada pela manuteno de programas.
Por outro lado, o referido Projeto, se devidamente aprovado e, posteriormente, com a mobilizao
dos segmentos sociais envolvidos no sentido da construo dos Planos Estaduais e Municipais,
ser possvel consolidar uma poltica nacional e, assim, possibilitar, de fato, a constituio de um
Sistema Nacional de Educao, o qual poder assegurar a integrao, mesmo diante da realidade
de um pas continental e heterogneo.
As dificuldades enfrentadas para consolidar o atendimento EJA so muitas, entre elas, conquistar
os ex-alunos para retornarem s escolas, bem como propiciar espaos constitudos especialmente
para atender a essa modalidade, tendo em vista suas especificidades e, ainda, conseguir com que
esse pblico continue sua formao para concluso da educao bsica com sucesso. A expectativa
de um Plano Nacional de Educao que responsabilize as esferas Federal, Estadual e Municipal no
sentido de cumprirem seu papel na consolidao de uma poltica nacional para EJA o que move
os movimentos em defesa da EJA e da educao pblica de qualidade para todos os cidados
desse pas.
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I Doutoranda do Programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade de Braslia-UNB.
claudia.bcosta@ig.com.br
1 Texto construdo e destinado ao IV Seminrio de Educao Brasileira Eixo 9 Sociedade Civil
e controle social: direito educao no sistema nacional de Educao.
2 Conferncia de abertura do I Seminrio de pesquisa: Desafios da Integrao entre educao de
jovens e adultos e educao profissional, Goinia-GO, 2008.
3 De acordo com o IBGE, considerada analfabeta funcional a pessoa com 15 ou mais anos de
idade e com menos de quatro anos de estudo completo. Em geral, ele l e escreve frases simples,
mas no consegue, por exemplo, interpretar textos.
4 O Fundeb foi constitudo e fundamentado na Constituio Federal de 1988 e na Lei de Diretrizes
e Bases da Educao Nacional Lei n 9.394/96, e por bases legais especficas a Medida
Provisria n. 339, de 28 de dezembro de 2006, a Emenda Constitucional n. 53, de 19 de
dezembro de 2006 e a Lei 11.494/2007.
5 Atualmente o valor custo aluno de 0,8.
6 Conforme Machado (2008, p. 169) "A marca inicial do movimento social pode ser identificada
na criao dos Fruns de EJA desde 1996, quando se realizaram diversos encontros estaduais,
regionais e nacional para discutir o campo da EJA e produzir um documento nacional, que seria
apresentado na V Conferncia Internacional de Educao de Adultos, realizada em 1997, em
Hamburgo, Alemanha." O movimento dos Fruns est presente em todos os estados do Brasil, bem
como no DF, e tem buscado contribuir tanto nos movimentos reivindicatrios, quanto na formao
dos educadores de EJA.
7 Esse termo merece reflexo medida que refora o senso comum da responsabilidade individual
por ser ou no alfabetizado. Conforme Machado (2011 Mesa de abertura do XII Encontro
Nacional da Educao de Jovens e Adultos XII ENEJA) a partir da leitura de Freire "a
concepo na melhor das hipteses, ingnua do analfabetismo o encara ora como "uma erva
daninha" da a expresso corrente "erradicao do analfabetismo" ora como "enfermidade" que
passa de um a outro quase por contgio, ora como uma "chaga" deprimente a ser "curada" e cujos
ndices, estampadas nas estatsticas de organismos internacionais dizem mal dos nveis de
civilizao de certas sociedades. Mas ainda, o analfabetismo aparece tambm, nesta viso ingnua
ou astuta, como a manifestao da "incapacidade" do povo, de sua "pouca inteligncia" de sua
"proverbial preguia" (FREIRE, 1981, p. 13) http://forumeja.org.br/node/2390
8 Conforme Dourado (2003, p. 20) "a gesto democrtica implica um processo de participao
coletiva e, desse modo, a sua efetivao na escola pressupe a criao de instncias colegiadas de
carter deliberativo, bem como a implementao do processo de escolha de dirigentes escolares, a
participao de todos os segmentos da comunidade escolar na construo do projeto poltico-
pedaggico e na definio e acompanhamento da aplicao dos recursos recebidos pela escola."
Direito educao e situao de rua: conceitos
inconciliveis?
1
Kaline Ferreira Monteiro
I
De acordo com Cury (2000), declarar direitos um recurso poltico-pedaggico que expressa um
modo de conceber as relaes sociais dentro de um pas. O Direito Educao estabelecido na
Constituio Federal CF, no seu artigo 6, sobre os direitos sociais:
Art. 6 So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer,
a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos
desamparados, na forma desta Constituio.
A perspectiva da infncia e da adolescncia como sujeito de direitos construda com base
tambm na CF, no seguinte artigo:
Art. 227. dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana, ao adolescente e
ao jovem, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao
lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia
familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia,
discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso.
A Coordenao do Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua, conjuntamente com
organizaes atuantes na causa da infncia e da adolescncia, fomentaram a incluso do artigo 227
da CF. E ento, a partir desse artigo, em 1990, aprova-se o Estatuto da Criana e do Adolescente
ECA, rompendo com a mentalidade do "menor". A lei adota a Proteo Integral, com base na
doutrina integral da Organizao das Naes Unidas ONU, em substituio do adjetivo 'menor',
considerando dois novos sujeitos de direitos: criana e adolescentes.
O ECA consoante Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana, adotada pela
Assemblia Geral da ONU em 20/11/1989. A Conveno dos Direitos da Criana no apenas
uma declarao de princpios gerais; quando ratificada, representa um vnculo jurdico para os
Estados que a ela aderem, os quais devem adequar s normas de Direito interno s da Conveno,
para a promoo e proteo eficaz dos direitos e Liberdades nela consagrados.
2
No captulo IV do ECA, intitulado "Do Direito Educao, Cultura, ao Esporte e ao Lazer", so
apontados os direitos e deveres do cidado em formao, especialmente no artigo 53:
Art. 53. A criana e o adolescente tm direito educao, visando ao pleno desenvolvimento
de sua pessoa, preparo para o exerccio da cidadania e qualificao para o trabalho,
assegurando-se-lhes:
I igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola;
II direito de ser respeitado por seus educadores;
III direito de contestar critrios avaliativos, podendo recorrer s instncias escolares
superiores;
IV direito de organizao e participao em entidades estudantis;
V acesso escola pblica e gratuita prxima de sua residncia.
Pargrafo nico. direito dos pais ou responsveis ter cincia do processo pedaggico, bem
como participar da definio das propostas educacionais.
Crianas e adolescentes em situao de rua so o resultado de um longo processo de
enfraquecimento dos laos afetivos com as figuras familiares mais prximas, o que certamente
agravado pela no participao de outras instituies nessa formao, como a rede social. E ainda,
essa situao de rua priva essas crianas e adolescentes por determinados perodos do convvio
com um ambiente de referncia em que as relaes interpessoais sejam afetivas, estveis e de
confiana (Yunes, 2001).
Nesta pesquisa observamos como a Escola de Meninos e Meninas do Parque EMMP proporciona
s crianas e aos adolescentes, em situao de rua, um ambiente escolar favorvel aprendizagem,
e como a escola atende s sensibilidades dessa demanda especfica.
Pretendemos perceber de que maneira o Projeto Poltico Pedaggico PPP da EMMP incorpora as
caractersticas das crianas e adolescentes em situao de rua na sua proposta, viabilizando o
processo de ensino-aprendizagem e contemplando ao mesmo tempo as especificidades dessa
populao.
3
O pressuposto inicial de pesquisa afirma que a educao formal constitui um direito social
assegurado pela CF e pelo ECA, porm a escola deve fazer-se acessvel e atrativa queles que
esto em situao de rua, passando grande parte do seu tempo ociosa, sem nenhuma atividade
especfica.
Observado o seu baixo Ideb
4
, constando como Escola do Parque da Cidade com IDEB observado
em 2009 de 1,9, sendo que o Plano de Desenvolvimento da Educao estabelece como meta, que
em 2022 o Ideb do Brasil seja 6,0 mdia que corresponde a um sistema educacional de qualidade
comparvel a dos pases desenvolvidos.
Sobre a pesquisa realizada
O estudo consistiu numa pesquisa qualitativa exploratria, que teve o objetivo de entender como o
PPP da EMMP construdo para receber crianas e adolescentes em situao de rua, procurando
verificar se existem mecanismos de convencimento ou outro atrativo. No intuito analisar
determinada conjuntura, ter a maior quantidade de dados possveis e ter confirmada a sua
veracidade, escolheu-se o estudo de caso como estratgia metodolgica.
Para obter a autorizao a fim de iniciar a pesquisa dentro da EMMP, fez-se necessrio ir at a
Diretoria Regional de Ensino do Plano Piloto e Cruzeiro, onde foi entregue uma Carta de
Apresentao especificando o objetivo para obter autorizao de visita e entrevista.
As tcnicas utilizadas foram trs: a anlise documental, a observao do campo e as entrevistas
semi-estruturadas.
A anlise documental justifica-se por ser uma tcnica que possibilita a reunio e interpretao do
maior nmero de informaes. Com fontes documentais e dados escritos possvel fazer uma
reconstruo histrica e analisar criticamente as informaes reunidas. Foi feita uma busca
intensiva de documentos e materiais que forneam informaes sobre a EMMP, e, principalmente,
o seu PPP, documento esse construdo pela escola, visando a planejar o seu ano de trabalho.
Buscam-se ainda documentos vinculados instituio, misso e organograma institucional.
A observao foi feita no contexto das Assemblias realizadas na escola, cerca de 10 visitas para
observao. Sempre com o olhar atento e guiado pela hiptese de pesquisa, de que a EMMP e seu
PPP viabilizassem o processo de ensino aprendizagem das crianas e adolescentes em situao de
rua e contemplassem as sensibilidades dessa populao, reconhecendo suas peculiaridades e
necessidades trazidas para o ambiente escolar. Foram utilizadas notas descritivas e notas
analticas.
As entrevistas semi-estruturadas foram a forma de obter a fala dos atores sociais envolvidos, o que
possibilitou substanciar suas consideraes e entender como o PPP percebido pelos
profissionais. A tcnica possui como vantagem a maleabilidade, permitindo uma abordagem mais
profunda sobre determinados assuntos e maior interao entre o entrevistador e o entrevistado.
A escola dispe de 31 profissionais, desde a direo at os profissionais da limpeza. Foram
escolhidos 7 profissionais da EMMP, excetuando os profissionais do corpo administrativo
pedaggico (coordenao / direo), visando a entrevistar somente os executores do PPP, e no os
seus formuladores. Os responsveis pela escola devem elaborar e enviar o documento no prazo
estabelecido pela SEEDF, logo entenderiam e explicariam qualquer indagao sobre o PPP.
O quantitativo de entrevistas ficou estabelecido conforme a disponibilidade dos profissionais da
instituio para participao na pesquisa, respeitando o direito de no participao dos demais
profissionais, que no se dispuseram para tal atividade.
O processo de entrevistas aconteceu em Maio e Junho de 2011, quando os sete participantes
atuantes na EMMP foram convidados a responder, individualmente, ao roteiro de entrevista semi-
estruturado.
Foram realizadas as entrevistas, todas com profissionais com 5 anos de atuao ou mais naquela
instituio de ensino, garantindo assim, seu considervel conhecimento sobre a escola e a
realizao das atividades e processos.
Cada participante assinou um Termo de Consentimento Livre e Esclarecido TCLE, onde ficou
clara sua participao na pesquisa e consta, sua autorizao para o uso das informaes coletadas,
sempre prezando o sigilo e garantindo ao participante a autonomia de esclarecer dvidas ou de at
mesmo, desistir da entrevista. Cada entrevista foi composta por 24 questes orientadoras, sendo
abertas e fechadas. As perguntas foram feitas conforme o interlocutor, em 2 nveis: vocabulrio e
sofisticao do discurso e o tipo de contedo indagado, pois a partir da anlise documental
anterior, surgiram interrogaes a serem respondidas por diferentes membros da escola.
O ambiente para a realizao das entrevistas, sempre muito agitados devido prpria dinmica da
escola, dificultou a realizao dessa etapa do trabalho, no que tange a concentrao do entrevistado
e o foco naquele momento de questionamento. Uma escola onde os alunos e profissionais
compartilham praticamente todos os espaos, difcil contar com um local silencioso e isento das
influncias externas para que a entrevista acontea da maneira mais apropriada possvel.
Entendendo a escola
Em 1991 em Braslia, o Projeto de escolarizao para crianas, adolescentes e jovens adultos foi
iniciado no Espao Fsico Ao Social do Planalto, localizado na 615 Sul, Asa Sul, funcionando
somente de maro dezembro desse mesmo ano. No ano seguinte, no ms de janeiro, esse projeto
passou a ser desenvolvido na unidade do "Gran Circo Lar", pela ao conjunta da Secretaria de
Educao, da Cultura, do Desenvolvimento Social e Ao Comunitria e de Segurana Pblica,
onde desde ento, a Secretaria de Educao assume a Coordenao Pedaggica do projeto e a
escolarizao das crianas e adolescentes que ali integravam. Havia nesse processo o
desenvolvimento de muitos talentos, mas faltava formao acadmica necessria para o mundo do
trabalho, a educao formal. O desejo de que aquele projeto se expandisse surgiu dos prprios
alunos, que sentiram a necessidades de que aquele espao fosse alm do momento ldico e tivesse
a importncia que a instituio escolar possui.
No incio do ano letivo de 1995, a unidade "Gran Circo Lar" foi fechada, surgindo assim
necessidade de encontrar outro espao para que aquele projeto de escolarizao fosse
desenvolvido. Constatou-se que o Parque Recreativo Dona Sarah Kubistchek, o vulgo Parque da
Cidade, seria o local ideal para sua instalao. Foi feito ento um acordo com a Administrao de
Braslia, que, entrando em contato com o Administrador do Parque da Cidade, ofereceu um prdio
antigo desativado, que com o patrocnio do Shopping Conjunto Nacional, projetou e financiou as
obras para que ali, futuramente, fosse instalado o Projeto de Escolarizao dos Meninos e Meninas
de Rua.
No dia 18 de abril de 1995, foi inaugurada ento a Escola de Meninos e Meninas do Parque
EMMP, no estacionamento 6, que desde ento, est vinculada SEEDF, e o espao cedido por
meio de convnio com a Administrao de Braslia. Segundo o Regimento Escolar das Instituies
Educacionais da Rede Pblica de Ensino do Distrito Federal (2009), a EMMP tem a finalidade de
oferecer ensino pblico gratuito e de qualidade, atendendo s especificidades dos adolescentes e
jovens adultos em situao de vulnerabilidade pessoal e social, que se encontram nas ruas, e tem
como objetivo geral a reinsero social do aluno por meio da construo e/ou reconstruo do
conhecimento, proporcionando sua formao integral.
Organizao curricular
A escola composta por um nmero varivel de alunos em decorrncia da grande evaso e
inconstncia dos corpo discente, sendo o nmero de matriculados, baixo. Grande parte deles no
est na srie que corresponderia a sua idade escolar recomendada, logo h uma flexibilizao de
tempo e procedimentos para o processo de escolarizao. Estes alunos esto organizados por
etapas e sries cujo critrio seu nvel de escolarizao e insero no mundo da escola. Aos
alunos menores de 15 anos oferecido o Ensino Fundamental Regular, onde so inseridos nas
sries iniciais correspondentes s fases do 1 ao 5 ano, correspondente ao turno vespertino. A
partir dos 15 anos, eles encontram-se divididos: no 1 segmento esto inseridos alunos da 1 a 4
etapa e no 2 segmento esto inseridos da 5 a 8 etapa, correspondente ao turno matutino.
Ao chegar EMMP, os alunos so inseridos na Turma de Iniciantes (Turma Beija-flor), onde se
far o acolhimento, pois geralmente h muito tempo sem contato com o ambiente escolar e esse
momento visa a sua reinsero no sistema escolar. Esse ambiente de acolhida tem como objetivo
perceber o nvel de conhecimento do aluno, seu interesse, para ento, desenvolver atividades
pedaggicas voltadas a atender as especificidades desse grupo, visando encaminhamento srie
correspondente e apresentao das normas da EMMP.
H ainda o Perodo Provisrio, onde o aluno encaminhado para srie correspondente a sua
necessidade escolar e passa a ter registros escolares enquanto espera pela sua documentao,
observando desde ento, a possibilidade de reinsero na famlia ou o encaminhamento para um
abrigo. E a "Circulao de estudos", termo expresso no PPP, onde o aluno levar consigo sua
documentao escolar, apontando qual ano ele ser inserido nas escolas regulares, permitindo
assim, a continuidade do seu processo de escolarizao, caso ele volte a integrar a rede de ensino
regular.
Aponta ainda, que um dos sistemas de Avaliao est em fase de mudana, pois esto em fase de
experimentao de uma nova norma: No haver mais a suspenso, onde o aluno ficaria
determinado tempo sem ir escola. Agora est sendo implantada a "suspenso pedaggica", uma
medida que o aluno cumpre na prpria escola, onde ele ter que desenvolver um trabalho
individualmente, podendo ser uma msica, poesia, ou outra expresso artstica e apresent-la para
toda escola.
As adaptaes e necessidades de qualquer escola partem da realidade vivenciada para ento, com
os meios disponibilizados, viabilizar uma prtica pedaggica eficiente e eficaz ao corpo discente,
possibilitando uma melhor aprendizagem e meios facilitadores, para que esta acontea da melhor
forma.
Corpo docente
O quadro de profissionais envolvidos no processo educativo da EMMP composto por 31 atores
educacionais, sendo eles distribudos nas mais diversas reas: 12 professores; 5 profissionais
compe a direo escolar; 1 coordenadora pedaggica; 1 orientadora pedaggica, 6 profissionais
de servios auxiliares; 1 profissional na biblioteca e 3 terceirizados para servio de conservao e
limpeza.
A figura que atua mais diretamente o professor, personagem consciente dos contrastes entre
sociedade e cultura que ele representa e que os alunos representam, sendo ele o responsvel por
fazer a ligao entre o mundo real e o que os alunos aprendem, para que a prtica educativa no
seja desvinculada da realidade em que vivem, instigando nestes, o desenvolvimento de uma
conscincia crtica acerca da realidade de vulnerabilidade que eles vivem e visando s
possibilidades de mudana.
O Ncleo de Integrao NI, composto por 2 profissionais, o responsvel pela recepo dos
alunos, investiga se h alguma pendncia judicial, busca a reinsero familiar. Encaminha jovens
que se destaquem para os projetos parceiros, onde se consegue estgio e oportunidades no mercado
de trabalho. Dentre eles uma professora com formao em Servio Social, que atua nesse
encaminhamento para os servios necessrios em outras instituies e atua nesse primeiro contato.
As assemblias
Momentos de mximo aproveitamento visto a participao de todos, as Assemblias so as
discusses das atividades da semana, o comportamento dos alunos e informes necessrios. Durante
a 1 Assemblia do ano de 2011, a Supervisora Pedaggica, juntamente com as demais professoras,
apresentaram as normas da EMMP. Sempre muito participativos, os alunos interferiam na fala
daqueles que guiavam a Assemblia, sempre discutindo cada ponto e questionando sua validade.
Nesse movimento, possvel observar como os alunos mostram-se envolvidos com o ambiente
escolar e, com bons argumentos, explicitam seus posicionamentos. O ato de ouvir e empoderar
aqueles alunos com o poder da fala escutada, mostra-se um eficiente mtodo pedaggico, pois alm
de gerar discusses, estimula o alunado a se expressar e buscar argumentos lgicos nas suas
intervenes de defesa de ideias.
Questionamento constante o uso do uniforme e a sua preservao. Os alunos argumentam que no
gostam de usar ou at mesmo acham desnecessrio, justificando que por algumas vezes ele est
sujo. Porm, professores e coordenao/direo trazem a importncia daquele uniforme,
reforando sempre a questo do pertencimento quele ambiente e a necessidade dos prprios
alunos terem o cuidado com aquele material, que de uso comum e necessitando do cuidado de
quem o utiliza. Ressaltam tambm a importncia do cuidado com o prprio corpo, visto que essas
crianas, adolescentes e jovens adultos no esto inseridas num contexto familiar para orientar-lhes
sobre tal, apontando sempre a importncia de tomar banho, manter o uniforme limpo, enfim,
valorizar-se e preservar-se.
Alunos considerados com timo desempenho escolar so apontados e elogiados pelo seu processo
educativo de destaque, reforando-lhes positivamente tal desempenho e sucesso nas atividades,
sendo tomado como aluno-exemplo daquela semana e assim, passa a ser um provvel candidato a
processos seletivos de estgio ou outra atividade no mercado formal de trabalho, geralmente
oferecidas para os educandos da EMMP.
J os alunos apontados com alguma dificuldade, tanto de sala de aula, quanto no convvio social,
so questionados se h alguma dificuldade ou problema que possa estar atrapalhando-o nos estudos
e como podero, conjuntamente, escola e aluno, atuar nesse entrave.
Os educandos dessa escola so integrantes do Projeto Girao
5
, onde tem neste espao, a sua
referncia de casa. Se durante o perodo da manh esto na escola, no contra-turno estaro no
projeto, onde atividades so desenvolvidas e eles tm a liberdade de ir e vir, tanto para trabalhar,
quanto para o uso de drogas. A figura que eles carinhosamente possuem de me, a "Tia Eli",
responsvel por levar o Projeto, que os recebe com ateno e a exigncia de uma figura materna.
Em determinada Assemblia, "Tia Eli" foi presena mais esperada, e que de certa forma, a
conduziu. Em tom de bronca, ela exps sua crtica aos alunos, ao saber pela coordenao/direo,
do desinteresse e desestmulo dos alunos. Ressaltou a importncia daquela educao formal que
eles estavam na EMMP, apontando sempre a escola como uma soluo para situao de rua e de
risco social e pessoal que todos ali vivem.
Um Projeto Poltico Pedaggico diferente
Ao analisar o PPP da EMMP possvel observar que a noo do "diferente", diferenciado,
diferencial" est presente em todos os elementos componentes do PPP, desde sua misso at os
objetivos e demais partes.
A escola classifica sua clientela
6
como: crianas, adolescentes, jovens adultos em situao de
vulnerabilidade pessoal e social, em situao de rua e oriundos de abrigos.
7
Na sua "Funo social", parte estruturante do PPP, apresenta-se como uma escola voltada
necessidade do pblico da escola, observando sua condio de vida e estimulando esse alunado a
se perceberem como sujeitos em desenvolvimento, e que como todo cidado, so portadores de
direitos e deveres no convvio em sociedade.
Em seu "diagnstico", a EMMP esclarece o trabalho realizado como diferente e preocupado com a
no reproduo da condio desses alunos, e visa a diminuir a evaso escolar.
No caminho oposto, a escola tambm possui "fraquezas", onde so apontadas as dificuldades para
execuo do trabalho, como a dissonncia entre as orientaes administrativas vindas da SEEDF
com as aes pedaggicas da escola, por ser a nica escola do DF voltada para esse pblico,
dando assim, pouca visibilidade s realizaes da escola. Essas dissonncias que dificultam o
processo educativo, tambm reforam a idia de burocratizao das aes pedaggicas.
Os problemas mais graves e presentes na vida desses alunos so o uso de drogas, somado a
desestruturao familiar, abandono, violncia e, conseqentemente, a evaso escolar. Essas
inconstncias so fatores que agravam a dificuldade e impedem que uma prtica educativa de
sucesso ocorra.
No quesito "objetivo geral", a escola pontua a vulnerabilidade como um importante fator a ser
levado em considerao no processo educativo, respeitando a sua histria e levando-a em
considerao para que o processo de aprendizagem ocorra visando a sua reintegrao social e
pessoal.
Especificamente, a EMMP busca reforar o exerccio da cidadania, por meio da garantia dos
direitos bsicos violados durante a vida, como o direito ao atendimento de sade, direito
educao, a ateno ao sujeito em desenvolvimento, a busca dos laos familiares rompidos,
proporcionar o acesso cultura, ao lazer com vistas ao desenvolvimento pessoal e social e a
insero no mercado de trabalho, sempre respeitando a condio colocada no ECA.
Seu sistema avaliativo apresenta-se diferenciado por ter criado um sistema prprio, o "Contrato de
estudo", onde so anotadas as atividades que os alunos participam, registrando seu incio e seu
trmino, contabilizando as horas despendidas naquela atividade, alm de um sistema avaliativo de
cores.
A proposta trabalhar com o reforo positivo e ao utilizar as cores do semforo, associando as
cores vermelho, amarelo e verde com seu desempenho no processo educativo. Verde: quando o
aluno cumpre as atividades e normas ao longo do ms; Amarelo: para o caso de alunos que
transgrediram as regras, receber advertncia oral, e se for mais de uma ocorrncia "amarela" no
ms, ser advertncia oral e escrita; Vermelho: para aquele aluno que chega ao ponto de agredir
fsica ou verbalmente colegas ou profissionais na escola, onde ser aplicada a medida de
suspenso, repensada para ser trabalhada dentro da escola, para que o aluno no se afaste desse
ambiente, e possa refletir sobre sua atitude.
Ainda nesse sistema, h o "aluno estrela", que teve um desempenho "verde" durante todo o ms,
sem ocorrncias e contribuindo com o desenvolvimento das atividades.
Com diferentes formas de apresentao e utilizao dos meios avaliativos e punitivos, a escola
demonstra o entendimento de que a forma tradicional de transmisso de regras e meios para punir
seria invivel, tendo em vista o desconhecimento, por parte dos alunos, dos meios tradicionais de
uma escola tida "normal", logo, utilizam-se de referncias cotidianas, como o semforo e suas
cores, para ento, apontar o desempenho do alunado.
Alm das questes que apontam diretamente ao PPP, nota-se que a participao de uma
profissional necessria para o bom encaminhamento das demandas da escola, que a professora
com formao em Servio Social, atuante no Ncleo de Integrao NI, que com seus
conhecimentos dessa rea profissional, atua de forma a provocar a rede de instituies e direcionar
desejos e interesses recorrentes dessas crianas, adolescentes e jovens adultos.
Segundo Abreu (2008), possvel pensar possibilidades reais de redimensionamento da funo
pedaggica da prtica profissional da assistente social num sentido emancipatrio, construindo
estratgias para a efetivao dos direitos, incorporando a necessidade dos usurios dinmica dos
servios colocados, envolvendo todos no processo de gesto e problematizao das relaes.
Evidencia-se a concreta necessidade do profissional Assistente Social nas escolas, no somente em
instituies com a clientela da EMMP. A formao complementar dessa professora da EMMP
auxilia nas necessidades imediatas da escola, porm, uma profissional inserida no contexto escolar,
atuante como assistente social, teria a funo exclusiva de desempenhar seu papel como tal, e com
a articulao e as possibilidades que esta profisso coloca.
A busca pela legitimao dessa possibilidade encontra-se em tramitao, inicialmente Projeto de
Lei PL 3688/2000, que aps ser aprovado na Cmara foi transformado em PL C060/2007 no
Senado e dispe sobre a prestao de servios de psicologia e servio social nas escolas pblicas
de educao bsica.
O Projeto de Emenda Constitucional PEC 13/2007 prope a garantia aos alunos de ensino
fundamental e mdio atendimento por equipe formada por psiclogos e assistentes sociais e
acrescenta inciso ao art. 208 da Constituio Federal de 1988. E o PL 6478/2009, que dispe sobre
a introduo do cargo de assistente social nos quadros funcionais das escolas pblicas de ensino
fundamental e mdio de todo o pas. Sendo que, todos esses PLs passaram a tramitar juntos por
tratarem da mesma matria.
8
H uma articulao da categoria profissional para a legitimao de mais esse direito e a insero
do profissional de Servio Social em mais um campo de atuao. Deve-se iniciar ento, um debate
com os demais profissionais atuantes desse novo espao e problematizar a real necessidade dessa
atuao e assim, esclarecer os possveis entraves que surgiro nessa nova rea profissional,
necessria e aguardada pela categoria dos assistentes sociais.
Exposio dos entrevistados
Neste projeto, prope-se uma diviso por reas temticas para o melhor esclarecimento dos dados
obtidos durante o processo de entrevista, so eles: conhecimento, participao, gesto e
crticas/sugestes.
Quanto ao quesito conhecimento, possvel pensar que a maioria dos entrevistados tem a cincia
do que se trata o PPP, possuem o devido acesso a sua elaborao e a divulgao para comunidade,
visto que a comunidade envolvida especificamente nesta escola composta basicamente pelo
Projeto Girao.
A preparao desses profissionais para lidar com essa situao de vulnerabilidade atribuda a
esforo pessoal, visto que no h uma capacitao, ficando por interesse individual, a busca por
maiores informaes daquela situao.
A participao no processo de elaborao do PPP considervel, percebido o nvel de interesse
de cada entrevistado, alguns se mostraram interessados, outros apontaram ainda que o PPP em sua
totalidade est pronto, e somente alterado segundo as necessidades de modificao de
informaes sobre sua prtica pedaggica.
Diversos entrevistados relataram acreditar ser necessria sua contribuio para esse projeto,
apontando que esse um acontecimento para a escola e deve envolver o conjunto de profissionais,
porm no mudariam nenhuma informao naquele momento.
Quanto ao ponto da gesto, o PPP um documento que est sendo adaptado prtica e a prtica
est sendo permeada por suas orientaes, portanto, no h uma estrutura rgida e fechada
previamente elaborada para sua constituio. H uma orientao mnima, requisitada pela SEEDF,
que todas as escolas da rede pblica devem preencher, na qual o planejamento da escola deve ser
exposto e detalhado de acordo com as atividades pedaggicas desenvolvidas.
A atuao do governo considerada no ponto em que fornece uma estrutura escolar mesmo com o
baixo quantitativo de alunos que possuem sua matrcula efetivada, visto o alto ndice de evaso
escolar. O apoio considerado relevante e referncia para a escola so as parcerias firmadas, com
ONG's e at mesmo embaixadas de outros pases.
A continuidade dos estudos desses alunos pode ser tida como um ponto vulnervel, visto que essa
instituio tem que competir com o mundo das drogas, que se apresenta cada vez mais prximo e
atrativo para esse pblico exposto s ruas. As concluses so mnimas, j que esse processo
quebrado, pois alguns alunos permanecem algum tempo sem aparecer na escola, a sazonalidade e a
alta rotatividade, considerado por vrios entrevistados, so fatores que dificultaria o andamento
nos estudos.
O destaque desse aluno percebido quando ele continua nos estudos e posteriormente, consegue
ingressar no mercado de trabalho, iniciando sua vida pessoal para melhores condies, ou seja,
saindo da rua, sempre por mrito e esforo individual, logo, tambm so casos pontuais. A
realidade desse pblico no favorvel para que ocorra um processo educativo em etapas a serem
construdas, pois ao evadir, o processo de construo do conhecimento quebrado, logo, h a
necessidade de voltar aos primeiros ensinamentos e retomar a prtica educativa. Isso possvel
quando h o retorno desses estudantes, pois tambm faz parte dessa realidade, a morte.
Outra sugesto o melhor direcionamento do pblico alvo da escola, pensando como prioridade
para esse atendimento, alunos de at 12 anos. Essa faixa etria uma fase de "resgate", com
possibilidades reais de mudana e insero social e que fizesse outro trabalho, a ser desenvolvido
com adolescentes e jovens adultos, visto que nessa fase h uma melhor distino da realidade e que
assim, a escola teria um maior ndice de aproveitamento.
Quanto s crticas e sugestes do trabalho desenvolvido, h uma relevante fala de possvel
mudana: a incorporao de novos profissionais, como dentistas e psiclogos, a concluso das
reformas no espao fsico da escola, a melhora na relao entre o abrigo e a escola, para atuarem
com posturas semelhantes, visto que essas duas instituies so as referncias para os estudantes.
O maior questionamento quanto ao PPP sua constante meno, na qual apresenta a escola como
"diferente", possuidora de um "diferencial", o que consenso. A clientela da escola a sua
principal caracterizao, seguido da forma como ela recebida. O acolhimento o principal
destaque dessa instituio, visto que os alunos, ao chegarem da rua, no tm suas necessidades
bsicas atendidas anteriormente, logo, a escola disponibiliza meios para que esse aluno tome
banho, faa suas refeies e at mesmo durma, para no perodo seguinte, iniciar a prtica
pedaggica propriamente dita.
Outro ponto de considervel importncia a avaliao de como a escola percebida, observado
seu nvel de exigncia, ela tida como "flexvel", em razo da clientela que ela recebe e as
dificuldades apresentadas nessa etapa de insero escolar, fazendo-se necessrio uma maior
maleabilidade dos processos educativos, onde o professor faz um esforo relevante para manter
esse aluno em sala e envolv-lo, nesse processo de ensino-aprendizagem.
O ensino por meio de oficinas um meio muito eficiente, pois envolve os alunos nas atividades,
demandando sua participao direta e efetiva, proporcionando assim, sua construo dos saberes.
A EMMP torna-se atrativa para os alunos a partir do momento em que disponibiliza meios para sua
alimentao, acesso informtica, visitas monitoradas ao zoolgico e museus.
Observa-se desmotivao quanto ao papel da escola de inseri-los na sociedade. Diversas vezes, a
fala de "remediao" ou "no ter jeito" percebida, visto que so poucos os jovens que conseguem
transformar sua condio de vida. Isso um fator desmotivante para o trabalho profissional, sendo
possvel pensar que quanto maior o tempo de contato com esse sistema educacional portador de
diversas falhas e fatores desestimulantes, menores so os estmulos para sua prtica profissional.
Por vezes, nota-se que a iniciativa de transformao e inovao dos meios de ensino-aprendizagem
de cada profissional, que conta com o apoio da escola, porm, ainda uma prtica de difcil
consenso, j que este um ambiente permeado por diversas formaes e pensamentos, ficando a
possibilidade para discusso de novas metodologias, sempre como um ponto a ser discutido.
Outro fator relevante que apresentado a droga. Muitas vezes o trabalho desses profissionais
limitado pelas substncias como o crack
9
, dentre outras drogas, visto que tal problema parte
constituinte da vida de grande parte dos alunos. Em um depoimento emocionado, um dos
entrevistados demonstrou sua indignao e total incapacidade de competio com esse problema
social, e fator que impossibilita o aprendizado, pois os processos pedaggicos so interrompidos
e prejudicados.
Concluses
O PPP de uma escola fundamental para guiar a sua prtica profissional e o principal instrumento
de articulao que uma escola pode desenvolver com todos os atores sociais que participam
diretamente do processo de ensino-aprendizagem.
Essa pesquisa possibilitou conhecer os profissionais atuantes na EMMP e como esta instituio
lida com a situao de rua das crianas e adolescentes. Pretende-se provocar novas reflexes sobre
a importncia do PPP para orientao da prtica profissional, sendo o principal instrumento para a
garantia de um processo de ensino-aprendizagem voltado para as especificidades.
O PPP caracteriza-se como "diferenciado" por diversas vezes em sua estrutura, porm sua atuao
percebida como a de uma escola "normal", visto que h um nico sistema a ser respondido, da
Secretaria de Educao do DF, que no atende a especificidade da escola, ficando sob
responsabilidade daqueles profissionais, a iniciativa e possibilidade de transformao daqueles
contedos e atividades para o alcance desse alunado em situao vulnervel.
Tal escola precursora no mbito da educao formal no DF, ao receber alunos em situao de rua
e o seu envolvimento no processo educativo. A recente Poltica Nacional para a Populao em
Situao de Rua pontua questes como a promoo do acesso regular das pessoas em situao de
rua, a adequao dos processos de matrcula e permanncia na escola e demais articulaes entre
os servios que atendem essa populao, os sistemas de ensino com vistas garantia do acesso e
permanncia das pessoas em situao de risco pessoal e social na escola. Movimentos j
articulados pela EMMP anteriormente.
A flexibilizao que a escola possui apresenta diferentes lados: por um lado, insere o aluno nesse
ambiente escolar, trazendo-o a essa realidade para sua aprendizagem e reinsero na sociedade.
Mas por outro, esses processos pedaggicos deixam de ser priorizados, atendendo primeiramente
as outras necessidades do aluno.
A escola como ambiente de formao e transmisso de saberes, deveria ter o apoio das demais
instituies que formam a rede de proteo, para que esse aluno conte com outro local para ter esse
primeiro atendimento das suas necessidades bsicas, e em seguida fosse encaminhado escola.
O Direito Educao e a Situao de rua no devem ser conceitos inconciliveis, visto que os
direitos no podem excluir-se por determinada situao de abandono e descaso visto condio
social da rua.
O Estado deve responsabilizar-se e trabalhar para assegurar que o direito Educao seja
praticado com a todos, e que a situao de rua seja enfrentada com polticas pblicas, pois essa
populao, por diversas vezes tornada invisvel, esquecida e abandonada em meio a um sistema
capitalista que descarta pessoas que no lhe so produtivas.
Estabelecer formas de melhor atuao, ouvindo principalmente a comunidade escolar diretamente
envolvida, para assim, traar uma estratgia de atuao torna-se a alternativa astuta para o
enfrentamento das condies que a escola enfrenta.
ABREU, Marina Maciel. Servio Social e a organizao da cultura: perfis pedaggicos da prtica
profissional. 2ed. So Paulo: Cortez, 2008.
BRASIL. Constituio Federal de 1988. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 20 de
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Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8069.htm>. Acesso em: 20 de
novembro de 2010.
BRASIL. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional LDB. Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br/arquivos/pdf/ldb.pdf>. Acesso em 31
de maio de 2011.
CURY, Carlos Roberto Jamil. A Educao como desafio na ordem jurdica. In: LOPES, E. M. T.;
GREIVE, C.; FARIA FILHO, L. (orgs.) 500 anos de educao no Brasil. Belo Horizonte:
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DISTRITO FEDERAL (BRASIL). Secretaria do Estado de Educao. Regimento Escolar das
Instituies Educacionais da Rede Pblica de Ensino do Distrito Federal. 5.ed. Braslia, 2009.
VEIGA,Ilma P. A. (org.). Projeto Poltico-Pedaggico da Escola Uma construo Possvel. 23
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______. Inovaes e Projeto Poltico-Pedaggico: uma relao regulatria ou emancipatria? Cad.
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<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-
863X2001000200006&lng=en&nrm=iso>. Acesso em 31 Maio 2011. doi: 10.1590/S0103-
863X2001000200006.
I Universidade de Braslia UnB. kalinefmonteiro@gmail.com
1 Pesquisa realizada para realizao do Trabalho de Concluso de curso de Kaline Ferreira
Monteiro, sob a orientao da Prof Dra. Silvia Cristina Yannoulas, em julho de 2011 na
Universidade de Braslia UnB. Projeto financiado pelo Observatrio da Educao Obeduc.
Edital 038/2010 Capes/Inep.
2 Artigo: Direitos da criana. Fonte: http://www.unicef.pt/artigo.php?mid=18101111&m=2
3 O planejamento das atividades e da forma que estas sero executadas so partes do PPP de uma
escola, onde todos se envolvem e constroem tal documento diante da sua prtica, das suas
possibilidades e das suas propostas para o futuro. um projeto, visto que est lanando para frente
s possibilidades, colocando metas e fins a serem alcanados. poltico devido a seu
compromisso estabelecido com a formao do cidado e com a sociedade, e pedaggico, pois
define as aes educativas a serem desenvolvidas em determinado perodo, como ser possvel sua
execuo dada s caractersticas e possibilidades daquela escola (Veiga, 2003 e 2007).
4 O ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb) foi criado pelo Inep em 2007 e
representa a iniciativa de reunir num s indicador dois conceitos igualmente importantes para a
qualidade da educao: fluxo escolar e mdias de desempenho nas avaliaes. Fonte:
http://portalideb.inep.gov.br/o-que-e-o-ideb
5 O projeto Girao tem como objetivo organizar e capacitar adolescentes e jovens que trabalham
ou vivem em logradouros do Plano Piloto, em Braslia. So desenvolvidas, dentro do projeto,
atividades de gerao de renda, via cooperativismo, para o pblico de 16 a 24 anos. Alm disso,
existe um trabalho especfico junto a crianas e adolescentes que vivem ou esto em situao de
trabalho infantil, e/ou vulnerabilidade social na Rodoviria do Plano Piloto, e integram a
populao de rua da capital federal. O projeto desenvolvido em parceria com o Movimento
Nacional de Meninos e Meninas de Rua do Distrito Federal (MNMMR-DF), Petrobrs e Governo
do Distrito Federal. Fonte: www.cecria.org.br.
6 Clientela, nesse trabalho, dever ser lida no sentido de usurios.
7 Ver Proposta Pedaggica da Escola de Meninos e Meninas do Parque: Instituio Educacional de
Atendimento Scio-Educativo da Rede Pblica de Ensino do Distrito Federal. Braslia, 2011
8 Acompanhamento dos Projetos de Lei em tramitao na Cmara dos Deputados e no Senado
CFESS. Fonte: http://www.cfess.org.br/arquivos/Acompanhamento-PLS-abril.pdf
9 Curiosidade pela experincia, influncia do meio e de questes psicolgicas e sociais so
algumas situaes que podem levar ao consumo do crack, uma droga de efeito rpido e intenso,
leva o usurio rapidamente dependncia. Fonte:
http://www.brasil.gov.br/enfrentandoocrack/enfrentamento/fatores-de-risco
Estado, educao e exlio: reflexos e reflexes a partir
da sociedade brasileira
Nima I. Spigolon
I
; Dbora Mazza
II
Introduo
Aconteceu no Brasil o "golpe de 1964", e os acontecimentos advindos desse processo marcaram as
memrias, a histria do pas e a vida dos indivduos; dentre eles o exlio, que engloba uma
multiplicidade de condies sociais coadunadas s situaes particulares dos indivduos.
So fases do exlio, sob as faces da memria, num tempo que permanece vivo. Elias (1998)
sustenta que o tempo no existe em si mesmo, sendo antes um smbolo social, resultado de longo
processo de aprendizagem. Processo que, passados quase 50 anos, no Brasil, nada ou ningum h,
pois a celebrar. Ao contrrio, devemos aprender sempre e relembrar: Ditadura, nunca mais!
No compasso desse processo e experincias
1
, o tempo e a histria interagem memria e
passado/presente/futuro, do movimento propagao de vises de mundo construdas no cotidiano
de prticas sociais repletas de utopias, registra "o que nos passa, o que nos acontece, o que nos
toca" (LARROSA, 2002, p.20).
Estado, Educao, Exlio e a utopia
2
que ainda sangram os golpes das ditaduras e das lutas
cotidianas, pulsam na sociedade brasileira em diversos tempos, espaos, lugares de uma realidade
que vai sendo constituda, resiste e insiste no processo. uma relao dialtica, "a utopia
concreta fundamenta-se no movimento de uma realidade cujas possibilidades ela descobre.
Dialeticamente, o possvel uma categoria da realidade" (LEFEBVRE, 2008, p. 15). Portanto, a
utopia, a partir de ento, o que poder ser e o possvel pelo qual deveremos lutar. essa
dialtica que direciona para as possibilidades de mudanas, "no existe [...] uma muralha que
separe a realidade e a utopia; uma conduz outra" (VSQUEZ, 2001, p. 320).
Uma imagem representativa para se pensar no futuro e nas utopias a do horizonte. O horizonte
esconde o que est adiante, no futuro, mas no fluir do tempo, o horizonte tambm revelador, pois,
historicamente, o futuro vai sendo transformado em presente. O horizonte infinito, fronteira entre
presente e futuro.
Janela sobre a utopia
Ela est no horizonte diz Fernando Birri. Me aproximo dois passos, ela se afasta dois
passos. Caminho dez passos e o horizonte corre dez passos. Por mais que eu caminho, jamais
a alcanarei. Para que serve a utopia? Serve para isso: para caminhar (GALEANO, 2007, p.
310).
A possibilidade de pensar para alm do horizonte, alm dessa fronteira um dos elementos
centrais da emancipao humana, pois apesar dos condicionamentos sociais e culturais das
sociedades divididas em classes, h um espao de reflexo e ao autnoma que permite a
construo de uma conscincia acerca da dominao vigente com potencial de super-la.
Assim, o IV Seminrio de Educao Brasileira, inserido nas propostas e estratgias de atuao do
Centro de Estudos Sociedade e Educao CEDES, ao fazer parte dessa utopia, proporciona
espao de reflexo entre campos interdisciplinares que atuam em diferentes frentes da Educao
Nacional, de forma propositiva tendo em vista a construo de polticas de responsabilizao,
regime de colaborao e um Sistema Nacional de Educao que refletem o comprometimento com
um projeto de Educao pblica, laica, democrtica e de qualidade para todos, coadunando com o
objetivo principal deste trabalho que pensar as possveis relaes entre Estado, Educao e
Exlio, sob a perspectiva da sociedade brasileira e estabelecer conexes de sentido partir do
percurso de exlio e das experincias vividas por Elza Freire
3
e sua famlia.
Trata-se de resultados parciais de pesquisa de doutorado em andamento. Sua caracterizao se d
na descrio, anlise e interpretao do percurso Elza Freire e sua famlia, cujo recorte temporal
compreende o exlio brasileiro entre 1964/1980 e, justifica-se tanto pelo carter histrico ao
discutir fatos passados, quanto pela ponte que estabelece com o presente/futuro na construo de
sociedades mais igualitrias.
Os cenrios compem-se num contexto, nacional e internacional, aonde foram inseridos brasileiros
como parte de um processo que acometeu homens e mulheres exilados, e tambm crianas e
famlias. Cenrios entrelaados s experincias de Elza Freire, que foi partcipe desse processo.
Ou seja, o foco o exlio enquanto ato imposto pelo Estado, como experincia social, coletiva e
ao mesmo tempo individual e sua relao com a dimenso poltico-pedaggica.
O protagonismo em Elza Freire instrumentaliza para recuperar memrias de brasileiro(a)s que
viveram o exlio e sofreram, entre outras violncias, a excluso de participao na vida pblica,
poltica e intelectual do pas, tiveram experincias marcadas pelas circunstncias governamentais
da poca e, agora so material emprico para fundamentar e inspirar reflexes crticas, que
concomitante influenciam e assumem carter propositivo para formulao e execuo de polticas
pblicas.
O exlio foi consequncia direta ou indireta do aparato violento utilizado pelos militares para
manterem-se no poder por mais de duas dcadas de autocracia (1964/1985), atingiu direta ou
indiretamente, homens e mulheres, crianas e famlias que saram do pas, independente do seu grau
de envolvimento com os acontecimentos, mas em virtude de se tornarem alvo da represso.
Alinhamo-nos ideia de Yankelevich (2002; 2004; 2007) cuja perspectiva de que o exlio,
embora seja um ato de violao dos direitos humanos e terrorismo de Estado como mecanismo de
excluso poltica, desenvolve um papel fundamental nas configuraes das relaes nacionais,
latino-americanas e mundiais. A experincia de ser exilado, para o indivduo e o grupo submetido a
ele, representa fundamentalmente
[...] comporto dolor y sufrimento desarraigo, perdida de identidad, la interrupcin violenta
de todas las actividades de la vida cotidiana [...] uma violacin de los Derechos Humanos;
por ltimo, los exilados realizaron uma labor poltica de denuncia internacional del terrorismo
de Estado
4
" (YANKELEVICH Y JENSEN, 2007, p. 11).
O exlio marca a histria da humanidade. Rollemberg (1999), Costa [et. al. 1980], Rablo (2001)
sugerem que cada exlio definido por conjuntura especfica e problemas prprios poca e ao
lugar. Entretanto, h elementos comuns que so percebidos, nos exlios de diversos povos, em
diferentes culturas e momentos. No h um exlio, mas muitos exlios.
Sobre a fora das experincias e recordaes de situaes adversas e diversas vividas pelos
exilados, Said (2003) escreve que
O exlio nos compele estranhamente a pensar sobre ele, mas terrvel. Ele uma fratura
incurvel entre um ser humano e um lugar natal, entre o eu e seu verdadeiro lar: sua tristeza
essencial jamais pode ser superada. E embora seja verdade que a literatura e a histria contm
episdios hericos, romnticos, gloriosos e at triunfais da vida de um exilado, eles no so
mais do que esforos para superar a dor mutiladora da separao. As realizaes do exlio
so permanentemente minadas pela perda de algo deixado para trs para sempre (SAID, 2003,
p. 46).
Ento, o fazer cientfico que foi possvel at o momento, expressa o desejo de que a face do(a)
exilado(a), aqui representado por Elza Freire e sua famlia esteja em cada pargrafo do texto e, ao
fim, se possa ter uma percepo do exlio e dos significados atribudos a essa experincia, em
relao com o Estado e a Educao. Said ao declarar que "o exlio nos compele estranhamente a
pensar sobre ele", ratifica o convite de agora "pensar sobre ele", o exlio e, tambm sobre ela,
Elza Freire e, os dois juntos para pensarmos o Brasil e a sociedade brasileira.
, pois, na dimenso dessas indagaes que se inscreve o presente trabalho.
Golpes: civil-militar, de 1930 e 1964, na educao
H razes para discutir antecedentes aos golpes
5
, porm o perodo de transio 1930 e 1964
significa muito em relao a outros, facilita o entendimento da formao do Estado brasileiro. O
que interessa descobrir no processo histrico, o papel e funo das foras sociais que atuaram
nesses cenrios e de que formas concretas elas atuaram no confronto com as demais e, que foram se
imbricando ao processo do exlio.
Segundo Weffort (1978) o Estado que surge da Revoluo de 30, um "Estado de compromisso",
nele se encontram presentes tanto as velhas oligarquias agrrias como as foras sociais urbanas em
ascenso. Em termos mais amplos, os anos de 1937 a 1945, trazem o Estado Novo e o sistema
centralizador implementado por Getlio Vargas, quando as preocupaes presentes entre os
intelectuais era definir o Estado moderno e interpretar as relaes entre a vida econmica e a
estrutura poltica, como que cientes do povo brasileiro que desejavam "formar".
A partir do final do Estado Novo em 1945 at o regime militar iniciado em 1964, de acordo com
Vita (2001) foi possvel s classes populares urbanas participarem da vida poltica e do Estado;
porm subordinadas a lderes e partidos polticos ligados s classes dominantes da sociedade,
caracterizando o populismo.
O nacionalismo constituiu-se fortemente na dcada de 1950 e incio de 1960, perodo em que, de
acordo com Weffort (1978), a ideologia nasce dentro do Estado ou em associao com ele, embora
pretendendo traduzir os interesses gerais de todo povo.
Em sendo assim, o perodo de 1960 compreendido por Florestan (apud MAZZA, 2004, p. 65)
como a dcada do "engendramento do conflito irremedivel", ou seja, a situao apresentada
traduz as contradies criadas pela polarizao de foras (da direita e da esquerda), oriundas da
tomada de conscincia do processo nacional-desenvolvimentista contrria internacionalizao da
economia, que no se fundamentava nas especificidades do pas, o que marca o conflito do projeto
modernizador brasileiro, ou seja, o nacional desenvolvimentismo foi financiado pelo capital
estrangeiro que contava com o alinhamento do Brasil ao imperialismo norte-americano, contrrio
autonomia do pas.
No Brasil o importante a destacar nessa fase a ao e mobilizao poltico-ideolgica no cenrio
educacional e cultural, que refletia uma crtica scio histrica. Nos ltimos anos da dcada de
1950 e princpio da de 1960, enfatiza Dreifuss (2008) que estudantes, intelectuais, polticos e
militantes de partidos, clrigos e militares desenvolveram um movimento, num racional e planejado
esforo de conscientizao das massas que visava a despertar em seu meio um senso de
conscincia de seu verdadeiro e potencial valor a fim de prepar-las como participantes e
beneficirias da mudana social.
Em face disso, com traos muito gerais, entre o auge do populismo, a crise de hegemonia poltica e
a acelerao do desenvolvimento econmico, se identificam no bojo desses acontecimentos as
repercusses dos movimentos mais expressivos e significativos de Educao, Educao Popular e
Cultura Popular do Brasil
6
.
interessante registrar o envolvimento e o desempenho de Paulo Freire e sua equipe, que contava
com a participao e influncia decisiva de Elza Freire
7
, desde as primeiras experincias com o
Sistema Paulo Freire de Alfabetizao e Conscientizao (1960, Recife) at o Plano Nacional de
Alfabetizao PNA (1962/1964, Braslia), tanto pelo importante papel que desempenharam nos
confrontos desse perodo, quanto necessidade de sua insero nesses cenrios. Certamente, dois
fatores coadunam com a conjuntura do incio dos anos 60 e com o impulso dado ao Sistema Paulo
Freire, o primeiro se deve aos dados de que mais de 50% da populao maior de 14 anos no era
alfabetizada, ocasionando certa conscincia sobre a gravidade social do problema do
analfabetismo no Brasil
8
; o segundo, ao "impulso ideolgico" de toda uma gerao que se lanou
no plano sociocultural atravs de aes educativas com forte contedo poltico-ideolgico.
o Brasil da dcada de 1960 que ainda tende a ignorar as responsabilidades que lhe cabe, em
virtude da situao educacional da sociedade brasileira, e que necessita ter frente das discusses
os problemas educacionais que se impem. Para Florestan
[...] Em um pas no qual a parte analfabeta da populao abrange nada menos que 50% do total
e em que a educao escolarizada ainda representa um privilgio, imperioso fazer-se
indagaes suscetveis de esclarecer como e porque necessidades educacionais bsicas
deixam de ser atendidas ou so enfrentadas de modo deficiente [...] (FERNANDES, prefcio,
1960).
Cenrios da poca e o esprito de um tempo se deixam marcar pelo desafio de um novo projeto
histrico para o Brasil, que supunha uma nova viso de mundo e a descoberta de outra dimenso da
conscincia. Era necessrio acertar os ponteiros polticos e sociais com o avano das conquistas
econmicas. Fazer tornar-se um lugar comum e de prioridade a convico de que o
desenvolvimento econmico, poltico e social do Brasil depende, diretamente, de planos e aes
de re-construo educacional.
Consideramos que o recuo temporal favorece a rememorao dos episdios que antecederam ao
golpe civil militar em 1964, bem como o prprio. E, atravs dele, refletir sobre os processos
tortuosos da Democracia, da Educao e da Sociedade Brasileira. Destacamos que os caminhos
para o recuo incluem o nordeste e, em especial Recife, o que representou uma ocasio propcia
para aproximaes e apropriaes possveis em torno do percurso de Elza Freire, pois, de um lado
trata de um momento particular da histria de nosso pas, um tempo de represso em que homens e
mulheres idealistas, partidrios da democracia e da liberdade sofreram autoritarismos de variados
quilates, foram obrigados a habitar celas de inqurito e prises e de outro: Elza Freire faz conhecer
no apenas o seu percurso pessoal e o de sua famlia, mas igualmente a de muitos outros
brasileiros, militantes, homens e mulheres feitos prisioneiros de crcere aberto a partir dos
cenrios construdos e das configuraes discutidas.
A digresso s dcadas anteriores e acontecimentos selecionados justifica-se para proporcionar um
amplo panorama da Sociedade Brasileira no pr-64. A conjuntura econmica, a luta pelas reformas
sociais nas dimenses polticas e ideolgicas, os movimentos populares e culturais, o papel dos
militares e o fracasso das esquerdas, inclusive o pensamento da esquerda brasileira na Educao, a
participao norte-americana e o alinhamento ao capital estrangeiro, os conflitos entre os blocos de
poder e a fora das concepes golpistas presentes na sociedade brasileira so alguns dos aspectos
analisados.
Controvrsias, documentadas ou no, para que se mitigue, se esquea, insuflando a geraes a
serem indiferentes, at mesmo da composio civil e militar desse bloco histrico e da crueldade
dos setores sociais que passam a exercer forte poder no pas a partir de 1964. No simplesmente,
volver ao passado e atinar para as discusses dos conflitos acirrados que se expressaram
antecedendo aos golpes, sobretudo, ao de 1964. Pensamos que o fato ainda identificar, sentir,
conviver com a presena continuada de uma ruptura irreversvel de uma poca, cujo esprito de um
tempo ainda paira sob a sociedade brasileira.
A marcao do perodo e a construo dos cenrios objetivam entender melhor os conflitos
acirrados que rentes ao golpe civil-militar de 1964 trazem o despontamento dos Estados Unidos
como grande potncia mundial aps a Segunda Grande Guerra e a adequao nacional
internacionalizao capitalista, sendo perceptvel a ofensiva do governo e das foras populares
9
.
Existiram tambm vrios projetos em processo da LDB (1961) e a proposta poltico-pedaggica
voltada para a cidadania popular, sendo enfatizada a democratizao da educao e da cultura
popular.
Ao considerar tais questes, so ntidos os conflitos advindos do perodo, que tiveram incio no
pretrito, antes de 1964, demonstrando uma temporalidade que resiste at o presente. Os conflitos,
de fato, eram mais profundos, seus cenrios apresentavam essas materialidades histricas, ainda
remanescentes. Segundo Sanfelice eclodiram
[...] rupturas que se fariam com o movimento civil-militar de 1964, atingindo globalmente a
sociedade, j se delineavam ao longo dos anos de 1950. Estes anos tinham, ento,
contraditoriamente, a presena ainda do passado pr-1930, a sua temporalidade prpria e o
futuro, o ps-64 em construo (SANFELICE, 2007, p. 545).
Florestan Fernandes (1975) tem o intento de dar uma resposta situao poltica por que passava o
pas em meados da dcada de 1960, por meio da anlise detalhada do processo que culminou com
o golpe militar de 64. Para ele o pressuposto inicial da anlise tratar o golpe no de maneira
isolada e, sim entender o processo histrico das transformaes econmicas, polticas e sociais
que ocorreram na sociedade brasileira.
Assim, coadunada com essa perspectiva acontece a elaborao das cenas, cuja inteno
identificar processos e compreender como essas caractersticas foram se conjugando at formar o
cenrio, privado e pblico, que resultou, dentre outros fatos na extino deles e na criao de
outros mediante o golpe de 31 de maro de 1964, que vinha sendo construdo h tempos e, fez de
forma figurada a noite da ditadura cair sobre o Brasil e amanhecer como exlio.
Entendemos que acabamos de evocar, como a brasa dormida de um acontecimento histrico que
remete desde a luta social, coletiva e libertria, aos subterrneos do poder e da opresso que me
despertam uma questo crucial: quando ser o outro golpe militar a recair sobre o Brasil como
ao do Estado, da sua prpria dinmica de funcionamento e vasto apoio de determinados setores
sociais, encobrindo utopias, provocando exlios. Ao mesmo tempo problematizamos qual o papel
da Educao para a construo de sociedades mais justas e igualitrias?
Tais fatos reforam-nos a apontar que foram tambm "golpes na Educao"
10
. Desde o princpio
do texto, mas pensando no seu desenvolvimento, levamos em considerao fatos que pudessem
apontar a Educao laica, pblica, gratuita e de qualidade, para todos e todas, em todos os nveis e
modalidades como parte do projeto republicano, nesse sentido relacion-la com o Estado, a
Poltica e a Sociedade.
Embora, reconheamos que o referido projeto apresenta diferentes matizes de classes,
temporalidades e prioridades distintas de acordo com os interesses dos grupos e bloco de poder
envolvidos na luta pela ocupao do Estado, na busca de estabelecer uma aproximao entre a
utopia poltica de um pas democrtico e socialmente justo, que encontramos a razo de lutar por
uma Educao laica, gratuita, de qualidade e para todos, que se constitui processo para o pas e
revoluo para sua populao, por isso problematizar a discusso dessa temtica, construir
cenrios, inserir percursos, mantm vivo o esprito desta luta, pois consideramos que "nas
sociedades em desenvolvimento, os "problemas sociais" no raro constituem, ao mesmo tempo,
reflexos do desenvolvimento e pontos de estrangulamento deste processo como , por exemplo, o
caso dos problemas de Educao no Brasil atual" (NOGUEIRA, 1958, p. 26).
essa a relao, Estado, Sociedade e Educao que defendemos e provocamos a pensar, do
movimento sempre sob a chave do conflito e nunca da unanimidade, pois foi e isso que ainda
vivemos: o processo de redemocratizao do Brasil, cujo incio nos remete Proclamao da
Repblica, Revoluo de 1930, foi revivido em 1945, vivenciou a ditadura de 1964, sobreviveu
ao exlio, e presenciou o incio da abertura poltica em 1980, e vive at hoje, eis o argumento.
Terico-metodolgico
O terico-metodolgico se encontra em permanente construo. A partida o mapeamento
bibliogrfico. Iconografias, fontes documentais e no documentais, estruturam-se numa lgica
indutiva e compem juntas intertextualidades. Os aportes da abordagem qualitativa fundamentam
esse caminho.
Identificamos na diversidade das fontes, um instrumento que se sobressai para descrever o quadro
poltico-pedaggico, scio histrico, econmico e cultural, entendido como manifestaes de uma
poca sob o esprito de um tempo. Por exemplo, ao considerar vertentes artsticas e literrias, com
matiz conscientizadora, voltada para a problemtica da sociedade, trazemos para o texto e
atribumos a elas, resultados do caminho percorrido pelas pesquisadoras na tentativa de realizar
uma composio mais variada e sensvel que, ao tratar dessas questes, mantenha critrios e
rigores cientficos.
Brhl sustenta que a deciso sobre utilizao e composio de mtodos no deve ocorrer
independentemente ou margem do contedo e dos problemas a serem pesquisados. Para o autor,
os "mtodos so 'humanizao da cincia'". Seu posicionamento faz entender que o movimento da
dialtica no processo de pesquisa como em qualquer processo social bsico para "a
conceituao do processo de pesquisa, a metodologia" (p. 06).
Quando se define isso em nvel de reflexo terico-metodolgica, estabelecemos relao com tal
procedimento, que capta e permite a interao com/entre o sujeito da pesquisa, o qual se afigura
como na medida em que o percurso de Elza Freire regula e configura as temporalidades da
pesquisa. Ento, sobre o "mtodo correto" Brhl aponta como limites: o tempo e o espao da
realidade, concluindo que "os mtodos so, portanto, "corretos" na medida em que eles sejam
aplicveis dentro dos limites que o tempo e o espao lhes impem" (p. 03). Acreditamos sejam
eles os contornos da pesquisa, cujo ponto de partida e retorno o Brasil, do qual Elza Freire e sua
famlia saem para mapear cenrios e viver experincias pelo mundo afora, criando cenas e
registrando memrias entre os limites e as possibilidades da pesquisa.
Tal procedimento permite pensar o exlio, tendo de um lado o Estado golpes e ditaduras de
Estado e, portanto questes polticas e coletivas; e de outro a memria e experincias,
mediatizadas pela Educao atuao dos atores sociais. Neste caso, Elza Freire atravs de suas
experincias de exlio (YANKELEVICH Y JENSEN, 2007).
Experincias de exlio, que orientam as anlises preliminares do campo emprico que incluem o
(nico) texto publicado de Elza Freire, que coaduna com o perodo em estudo, nele constam
posicionamentos que inquietam, sobretudo do enfrentamento
Quando sa, senti que realmente no voltaria. Talvez isso me tivesse dado um certo corte, no
pensar mais em volta nem no que tinha deixado. Viver uma outra vida, diferente que tinha
passado. Talvez o momento mais duro tenha sido esse. O momento em que eu sa... Era como
se tivesse tido a coragem de dizer: no existe daqui pra l (ELZA FREIRE, 1980, p. 200).
Para Benjamin (1985), a experincia no se constitui no momento que se vive, mas no momento em
que se transmite e, segundo Rollemberg (1999) suas simbologias e representaes nos falam de
situaes, sentimentos e prticas recorrentes no tempo.
H tambm a identificao de reflexes profundas que abrem possibilidades potentes de
interpretao e certa comparao, tendo em vista que o mapeamento de campo tem incio no Brasil
em Recife, passando por Braslia; depois as residncias na Amricas: Santiago/Chile e Nova
York/Estados Unidos; a travessia do Atlntico e chegada na Europa em Genebra/Sua,
concomitantemente os desdobramentos do trabalho poltico-pedaggico na frica
11
, cenrios que a
pesquisa vem construindo para emoldurar essas experincias de Elza Freire, conforme ela aponta
que
Nesses ltimos anos vivi uma retomada de trabalho que para mim tem sido interessante.
Refiro-me ao trabalho de alfabetizao em pases africanos, uma outra realidade. J posso
comparar com o que fizemos no Brasil. (ELZA FREIRE, 1980, p. 200).
Portanto, o desenvolvimento da pesquisa tem como escopo o percurso de Elza Freire entendendo-a
por essas configuraes sociais de tempo-espao. Para Elias "estas pessoas constituem teias de
interdependncia ou configuraes de muitos tipos, tais como famlias, escolas, cidades,
estratos sociais ou estados" (ELIAS, 1999, p. 15).
A perspectiva analtica articular o micro e o macro, ancorado em memrias, fatos histricos e
experincias, com base na Famlia Freire. As fontes da pesquisa se intercalam para atribuir uma
dimenso sensvel aos sujeitos e significados aos cenrios, com destaque aos depoimentos e
assume propores mais amplas que a nacional/territorial e a individual, em virtude das
combinaes e reflexes que dela emergem. H tambm a busca de identificar e entender como
essas experincias se reverteram em propostas e praticas poltico-pedaggicas de Elza Freire e de
Paulo Freire deixadas como legado. Nessa perspectiva, seguimos trabalhando no/com o campo
emprico.
Muitos cenrios um tempo, uma poca, uma mulher
As dcadas de 1960, 1970 e 1980 so fecundas e compe os cenrios, nacional e internacional,
aonde foram inseridos brasileiros como parte de um processo que acometeu cidados exilados. As
experincias de Elza Freire, se entrelaam essa realidade, marcada por desencadeamentos de
fatos histricos, poltico-pedaggicos e scio-culturais que provocaram rupturas e alteraram
realidades de pases e povos.
A discusso se insere nesse momento, sendo que contempla uma investigao pautada em aspectos
significativos do percurso de Elza Freire, sem alicerar-se numa perspectiva biogrfica. Elias
adota determinada abordagem para superar a perspectiva biogrfica, relacionando a dimenso
individual social, anunciando que " preciso ser capaz de traar um quadro claro das presses
sociais que agem sobre o indivduo" (ELIAS, 1995, p. 18). Para isso, tentamos nos esquivar de
certa iluso biogrfica ao desenvolver a pesquisa no como se fosse "um conjunto coerente e
orientado" (BOURDIEU, 1998, p. 184), nem pretendemos construir um "relato apaixonado".
Adotamos conceito amplo de exlio. Embora Elza Freire no tenha respondido inquritos,
decidimos categoriz-la exilada
12
, aportando-nos na fundamentao de Costa [et. al.,1980], pois
assim como as autoras, entendemos que
So exiladas as perseguidas, as punidas, as presas e torturadas. So exiladas as que sofreram
perseguies indiretas. Esposas, mes, filhas e amantes. So exiladas as que perderam suas
condies de trabalho, tambm aquelas que no puderam suportar o sufoco numa sociedade
onde a ditadura desenvolveu tantas formas de opresso. E ainda aquelas que teimaram em ser
livres onde as liberdades estavam cerceadas (COSTA [et. al.], 1980, p. 18).
Para Rollemberg "o exlio no exlio", fundamenta que o exlio de Elza Freire e demais exilado(a)s
brasileiro(s) se configura assim. Segundo ela a perspectiva de volta se afastava junto com a
Amrica Latina e a necessidade de se adaptar a novo pas: lnguas, sobrevivncia, militncia,
conduz de forma imperativa "nova fase e redefinies. Os exilados se espalhando pelo mundo. A
dispora." (ROLLEMBERG, 1999, p. 88).
O mapa traado por Elza Freire produz significados dessa dispora
13
, considerada a maior
dispora poltica brasileira de todos os tempos (RABLO, 2001).
O quesito relevncia se justifica em parte pela escassez de estudos que contemplem a temtica,
sobre Elza Freire so desconhecidas pesquisas
14
.
Lopes (2000) considera incipiente a ideia de se produzir estudos especficos em torno das
mulheres em cincias
15
. Para Fvero & Britto (2002) existem poucas produes sobre a presena
das mulheres, considerando s mulheres terem pouca visibilidade nos quadros mais legtimos do
campo educacional. No contexto do exlio, Rollemberg (1999) tece consideraes semelhantes. As
autoras advertem que esse aspecto e peculiaridades podem ser objeto de investigaes cientficas.
Esse processo investigativo abre possibilidades para se verificar a presena contnua de mulheres
brasileiras exiladas como Elza Freire mulher, me, professora e, exilada, envereda por aspectos
da pesquisa, numa perspectiva at ento desconhecida; entre solido e afazeres, pases distintos;
descobertas, impermanncias que ela experienciou, circunscrita a perodo que se distingue pela
escassez de estudos referentes Educao e exlio, mulheres professoras exiladas e, em especial o
exlio brasileiro.
Cenrios que ao expressarem alm da cartografia geogrfica, apresentam as Amricas e, em
especial a Amrica Latina sob aspectos polticos, scio histricos, culturais e pedaggicos, para
estabelecer discusses sobre os golpes e as ditaduras instauradas nesse continente. As reflexes
crticas assumem certo tom de protesto como utopia e opresso revolucionrias, como um
movimento de transformao social, pois a "liberdade na Amrica ser filha de nossos feitos e de
nossos pensamentos" (NERUDA, 2011, p. 170).
A discusso acerca do processo social do exlio ganha vulto, reconhecido em nossas sociedades
latino-americanas, com destaque na sociedade brasileira. Para tal, continuamos apropriando-nos do
percurso de Elza Freire e pelas configuraes sui generis da Famlia Freire que como sujeitos
representam tantos outros, tendo como foco o exlio e as experincias individuais ante as
circunstncias coletivas vividas.
(IN) Concluses
Neste trabalho, apresentamos resultados de pesquisa em andamento. So questes voltadas ao
exlio brasileiro, a partir do percurso de Elza Freire e das experincias individuais advindas desse
processo social e coletivo, articuladas numa discusso entre as esferas do Estado, da Educao e
do Exlio, cujos reflexos e reflexes nos convocam e provocam a pensar a Sociedade Brasileira.
A produo do texto envolve o entrelaamento delas ao esforo coletivo para a construo de
memrias do exlio brasileiro
16
, e que se d com a conscientizao
17
crtica assumida num
compromisso reassumido, de certa forma, por todos ns brasileiros e brasileiras e, em especial
educadores, governos, pesquisadores, estudantes e entidades da sociedade civil que atuam e
militam na rea da Educao, nas esferas pblica e privada, formal e no formal e que formulam,
implementam e/ou avaliam polticas, projetos e prticas educacionais. nesse processo e em sua
continuidade que, reafirmamos poder se impedir ditaduras e governos autoritrios, utilizando-se
da represso para violar a liberdade e cercear a democracia, instituir exlios.
Ao lidar com suas experincias de mulher exilada, em vrios cenrios, tempos e lugares,
colocamo-nos em oposio s ditaduras no Brasil, na Amrica Latina e no mundo, reafirmando-nos
a favor de um projeto de Educao libertria, pblica, laica, democrtica e de qualidade para
todos, e que, sobretudo, vise construo de sociedades mais justas, dignas, humanas e amorosas.
Acreditamos que recuperar memrias, investigar processos e experincias, uma forma de resistir
ao exlio, de impedir a repetio de terrorismos de Estado, garantir a participao da Sociedade
Civil, recusar situaes sociais de opresso, excluso e, violao de direitos, fortalecer
princpios de liberdade e vida, ideais que coadunam com a percepo da atuao de atores no
mundo pblico e, em particular Elza Freire.
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I (Bolsista CAPES). (FE/DECISE/UNICAMP). professoranima@gmail.com
II (FE/DECISE/UNICAMP). dmazza@unicamp.br
1 O sentido empregado o adotado por Larrosa, pois como ele propomos "pensar a Educao a
partir do par experincia/sentido [...] em primeiro lugar um encontro ou uma relao com
algo que se experimenta, que se prova [...] tem sempre uma dimenso de incerteza" (LARROSA,
2002, p. 20-28).
2 O conceito que adotamos se ancora em Vzquez (2001); Lefebvre (2008); Galeano (2007) e
Freire (2000). Como os autores aqui o sentido empreendido que a realidade tambm a utopia, j
que a partir do que se vive no real que se projetam as ideais, os sonhos, as esperanas de um
futuro melhor e feita a partir dos movimentos de transformao dessa realidade.
3 Elza Maia Costa Oliveira, ao casar-se com Paulo Rglus Neves Freire passa a assinar Elza Maia
Costa Freire. Optamos em referir-nos assim ao longo do texto, pois o casal identificado, nacional
e internacionalmente, como sendo: Elza Freire e Paulo Freire.
4 Textos em espanhol e/ou outros idiomas, para publicao mantivemos a forma original.
5 A anlise Dreifussiana sintetiza os principais argumentos da interpretao "marxista" do golpe e
considerou que a conquista do Estado pelo bloco de poder ligado a este no constituiu "um mero
reflexo da supremacia econmica" mas "um resultado de uma luta poltica empreendida pela
vanguarda destes novos interesses" (DREIFUSS, 2008, p. 482). Assim como o autor, designamos
o golpe de 1964, como golpe civil-militar, em decorrncia da atuao de relevantes setores da
sociedade civil e militar, organizados em forma de blocos de poder, como: o bloco econmico
multinacional e associado, autoridades eclesisticas, intelectuais e polticos de orientao liberal-
conservadora, meios de comunicao e mdia, demonstrando que era necessrio "conquistar o
Estado" e, para isto, esse novo bloco de poder partiu para a conspirao.
6 Autores pormenorizam a temtica: FREIRE, P.. Educao como prtica da Liberdade. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1967; FVERO, Osmar. Cultura popular, educao popular, memria dos
anos 60. Rio de Janeiro: Grall, 1983. BEISIEGEL, Celso de R.. Estado de Educao Popular. So
Paulo: Pioneira, 1974 e Poltica e Educao Popular (A teoria e a prtica de Paulo Freire no
Brasil). So Paulo: tica, 1982.
7 Vide remisso SPIGOLON, Nima I. Pedagogia da Convivncia: Elza Freire uma vida que
faz Educao. Dissertao (Mestrado em Educao). Campinas: UNICAMP, 2009.
8 Em particular a ineficcia das Campanhas que se restringiam mera alfabetizao, as crticas
apontavam a necessidade de encontrar novas diretrizes para a educao de adultos, de modo a
torn-la funcional sociedade brasileira em transformao. Consultar IBGE e PAIVA, V.
Educao Popular e Educao de Adultos, contribuio Histria da Educao Brasileira. So
Paulo: Loyola, 1973, p. 207.
9 Trabalhos que fornecem importantes elementos para esse esforo de elucidao histrica e para
anlise mais abrangente dessas questes, vide: Dreifuss (2008); Rablo (2001); Starling (1986) e
Santos (1962).
10 Adotamos principalmente as discusses de CUNHA, Luiz A. & GOS, Moacyr de. O golpe na
Educao. Rio de Janeiro: Editora Zahar, 1985.
11 Verificar FREIRE (1997), A importncia do Ato de Ler, nota de rodap p. 36.
12 Com as autoras, adotamos a concepo de que a condio de exilada no se confunde com a de
asilada ou refugiada, pois "o estatuto legal no cobre a diversidade de situaes de exlio, nem
abrange aquelas pessoas portadoras de documentos mas que no poderiam voltar em segurana,
e cuja situao formal foi sempre bastante ambgua" (COSTA [et. al.], 1980, p. 18).
13 Em termos gerais, dispora (termo modelado na histria moderna do povo Judeu) pode
significar disperso de qualquer povo ou etnia pelo mundo.
14 Fizemos levantamento junto a diversos bancos de dados, dentre eles: Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal em Nvel Superior, Arquivo Edgard Leuenroth, Memrias Reveladas.
15 Na tentativa de aproximar pesquisadores e leitores dessa temtica, os Cadernos Pagu
Gnero, cincias e histria, n 15, 2000; apresentou dossi editado por M. Margaret Lopes.
16 A perspectiva aqui adotada inspirada na epgrafe "Seja como for, a continuidade das
MEMRIAS DO EXLIO importante para a construo da memria nacional [...] Que esta
esperana, este ideal de liberdade, seja assumido por um nmero cada vez maior de brasileiros
e brasileiras!" Apresentao. In: Costa, Albertina de O., MORAES, Maria T. Porciuncula,
MARZOLA, Norma e LIMA, Valentina da R. (Orgs.). Memrias das mulheres no exlio. Obra
patrocinada por Paulo Freire, Abdias Nascimento e Nelson Werneck Sodr, Vol. II. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 1980.
17 Adotamos e referimo-nos principalmente as conceptualizaes de FREIRE, Paulo. Pedagogia
do Oprimido. Porto: Afrontamento, 1972 e Conscientizao. So Paulo: Centauro Editora, 2006.
Aes afirmativas na universidade: o "caso cotas" no
Supremo Tribunal Federal
Maria Creusa de Arajo Borges
I
; Thiago Rodrigo Fernandes da Silva Santos
II
A problemtica da adoo de programas de ao afirmativa no acesso universidade alcana
centralidade no debate contemporneo sobre os fins sociais da instituio universitria e o seu
papel na democratizao da sociedade brasileira. Esse debate se insere no contexto de crises da
universidade, discusso problematizada por Santos (2003), em que o autor aborda a questo ao
apontar as crises de hegemonia, legitimidade e institucional. Entretanto, naquele trabalho, a
abordagem colocada pelo autor supracitado indica que a crise institucional tende a concentrar os
objetivos de reforma da educao universitria a partir da segunda metade da dcada de noventa do
sculo XX.
Na perspectiva de Santos (2004; 2003), essas crises resultam do acmulo de funes que a
universidade desempenha, muitas delas contraditrias entre si. A contradio e a incompatibilidade
entre as funes provocam pontos de tenso na relao entre a instituio universitria e o aparelho
estatal e no interior das prprias instituies. O resultado disso, nessa perspectiva, a exploso da
crise da universidade em trs dimenses.
A crise de hegemonia resultado de uma contradio entre a funo social de uma instituio que
esteve centrada na produo de alta cultura, necessria formao das elites, e que, agora, passa a
ser pressionada a produzir padres culturais 'mdios', voltados formao de mo-de-obra
qualificada necessria ao desenvolvimento capitalista em curso.
(...) em lugar de criar elites dirigentes, (a universidade) est destinada a adestrar mo-de-obra
dcil para um mercado sempre incerto. E ela prpria ainda no se sente bem treinada para
isto, donde sua crise (CHAU, 2001, p. 46).
A crise de legitimidade refere-se contradio entre a hierarquizao dos saberes produzidos e
socializados pela universidade e as presses pela abertura da instituio universitria para grupos
sociais marginalizados do acesso educao superior. Essa crise se insere no contexto de exploso
da demanda pela democratizao do acesso universidade e de realizao de polticas voltadas
para o atendimento das reivindicaes de igualdade de oportunidades para os grupos
marginalizados da instituio.
A crise institucional coloca em xeque a natureza especfica da universidade como instituio
social. Esta pressionada a adotar modelos de gesto exteriores sua lgica institucional, ao seu
ethos acadmico, modelos estes importados de outras instituies, consideradas como mais
eficientes, e a se submeter a critrios de produtividade de natureza empresarial. Nessa perspectiva,
a lgica de organizao gerencial das grandes empresas colocada como alternativa para a
reformulao da universidade em prol de sua eficincia e produtividade.
Assim, revisando a perspectiva de Santos (2004; 2003), acrescentamos que a questo da
democratizao do acesso universidade tem se constitudo como uma questo problemtica e
marcada por tenses. O acesso e a permanncia de grupos sociais marginalizados passam a integrar
a agenda de debate contemporneo sobre a matria, questo que ultrapassa o campo educacional,
com repercusses no campo de afirmao dos direitos, e a qual reflete as relaes sociais de
dominao construdas a partir do Brasil Colnia.
No mbito do Judicirio, o Supremo Tribunal Federal (STF) passa a ser acionado para se
posicionar sobre a constitucionalidade da adoo de programas de ao afirmativa na educao
superior, sobretudo, aqueles programas que se fundamentam em critrios racialmente explcitos,
como o caso da Universidade de Braslia (UNB)
1
.
O 'caso cotas' foi discutido na ADPF n 186, no mbito do STF. Disciplinada pela Lei n
9.882/1999, a ADPF consiste numa ao judicial, de carter constitucional, subsidiria, pois
somente cabvel quando no puderem ser acionadas outras aes constitucionais, tais como a
Ao Declaratria de Constitucionalidade, Ao Direta de Inconstitucionalidade, ou seja, quando
da inexistncia de outros instrumentos processuais alternativos, capazes de fornecerem provimento
judicial com eficcia ampla, irrestrita e imediata. Processa-se no mbito do controle abstrato de
constitucionalidade, isto , no STF (art. 102, 1, CF/88), e constitui meio de sanar leses a
preceitos fundamentais (MORAES, 2011).
Com relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, na ADPF n 186, foi apreciada a seguinte
questo: "saber se os programas de ao afirmativa que estabelecem um sistema de reserva de
vagas, com base em critrio tnico-racial, para acesso ao ensino superior, esto ou no em
consonncia com a Constituio Federal".
Em sua argumentao, o Relator do caso examina a questo colocada, com fundamento na
Constituio Federal de 1988 (CF/88), abordando os seguintes aspectos: o princpio da igualdade;
a transitoriedade das polticas de ao afirmativa; o mrito como critrio de acesso universidade;
a adoo do critrio tnico-racial para determinar a reserva de vagas.
Na argumentao, a questo da igualdade examinada em seu duplo aspecto: a igualdade formal e
material. Como afirma o Relator (2012), a igualdade, no plano formal, se insere na tradio liberal
burguesa da Revoluo Francesa e encontra-se reafirmada no art. 5 da CF/88. Entretanto, se
coloca a necessidade do Estado, com base na efetivao do princpio da igualdade material,
formular polticas de ao afirmativa, de carter transitrio, atingindo determinados grupos sociais
marginalizados historicamente, com vistas superao das desigualdades vivenciadas pelos
mesmos. Assim se posiciona o Ministro:
para possibilitar que a igualdade material entre as pessoas seja levada a efeito, o Estado pode
lanar mo seja de polticas de cunho universalista, que abrangem um nmero indeterminado
de indivduos, mediante aes de natureza estrutural, seja de aes afirmativas, que atingem
grupos sociais determinados, de maneira pontual, atribuindo a estes certas vantagens, por um
tempo limitado, de modo a permitir-lhes a superao de desigualdades decorrentes de
situaes histricas particulares (2012, p. 5).
Outra questo consiste na transitoriedade das polticas de ao afirmativa, tambm reiterada na
normativa internacional de direitos humanos sobre a matria. Na Declarao Universal dos
Direitos Humanos (DUDH), de 1948, afirma-se que "o acesso aos estudos superiores ser igual
para todos, em funo dos mritos respectivos" (DUDH, art. 26). No Pacto Internacional de
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC), de 1966, reconhece-se que "o ensino superior
seja igualmente acessvel a todos, tendo por base a capacidade de cada um" (PIDESC, art. 13).
No obstante, no ordenamento jurdico internacional referente matria, o acesso educao
superior via mrito individual se constituir na grande referncia, admite-se, no mbito desse
sistema meritocrtico, a flexibilizao do princpio em tela em circunstncias especficas e
temporrias. Assim, na normativa supracitada, foram afirmados instrumentos que reconhecem a
necessidade, de forma transitria, da adoo de programas de ao afirmativa.
Nessa perspectiva, a Conveno Internacional sobre a Eliminao de todas as Formas de
Discriminao Racial (1965), ratificada pelo Estado brasileiro em 27 de maro de 1968, dispe
que os Estados Membros tomaro medidas especiais, nos campos social, econmico, cultural, com
a finalidade de garantir a determinados grupos sociais vulnerveis, o pleno exerccio dos direitos
humanos em condies de igualdade com os demais grupos (art. 2, 2.). Por sua vez, na III
Conferncia Mundial de Combate ao Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia, Intolerncia
Correlata (2001), se reconhece a legitimidade das polticas de ao afirmativa voltadas para o
combate da discriminao. Observa-se, assim, um consenso, no plano da normativa internacional
de proteo dos direitos humanos, no tocante necessidade de adoo dessas polticas.
No mbito do ordenamento jurdico brasileiro, a CF/88 ratifica a preocupao internacional
relativa necessidade desses programas, orientando-se, exaustivamente, pelo princpio da
dignidade da pessoa humana. Nesse instrumento normativo, se ressalta que a cidadania e a
dignidade da pessoa humana, este ltimo princpio basilar dos direitos humanos, constituem
fundamentos da Repblica Federativa do Brasil (art. 1, II; III), enfatizando a reduo das
desigualdades sociais como um dos objetivos fundamentais da Repblica brasileira (art. 3, III).
Nessa tica, o princpio da igualdade, afirmado no art. 5 da Carta Poltica de 1988, deve ser
interpretado de forma integrada aos fundamentos e objetivos assumidos na Constituio, pois como
afirma o Ministro Ricardo Lewandowski, em anlise da repercusso geral no Recurso
Extraordinrio n 597.285-2 (2009):
(...) a clssica concepo liberal de igualdade como um valor meramente formal h muito foi
superada, em vista do seu potencial de ser um meio de legitimao da manuteno de
iniquidades, por outro lado o objetivo de se garantir uma efetiva igualdade material deve
sempre levar em considerao a necessidade de se respeitar os demais valores
constitucionais.
No parecer, o relator do 'caso cotas' defende a transformao do direito isonomia no direito
igualdade de possibilidades, com vistas participao equitativa nos bens sociais dos grupos que
constituem os 'beneficirios' das polticas em pauta. Conforme o posicionamento do relator, tais
polticas integram o cerne do conceito de democracia, como abordado por Santos (2003a). Assim,
o Ministro argumenta:
(...) a aplicao do princpio da igualdade, sob a tica da justia distributiva, considera a
posio relativa dos grupos sociais entre si. Mas, convm registrar, ao levar em conta a
inelutvel realidade da estratificao social, no se restringe a focar a categoria dos brancos,
negros e pardos. Ela consiste em uma tcnica de distribuio de justia, que, em ltima
anlise, objetiva promover a incluso social de grupos excludos ou marginalizados,
especialmente daqueles que, historicamente, foram compelidos a viver na periferia da
sociedade (2012, p.8).
Em relao questo do mrito como critrio de acesso educao superior, a argumentao do
Ministro respalda-se no art. 206, incisos I, III e IV e art. 208, inciso V da CF/88. O art. 206 versa
sobre os princpios que norteiam o ensino pblico e o art. 208 especifica o dever do Estado em
relao efetivao do direito educao, da educao infantil educao superior. Com base em
interpretao constitucional, o relator enfatiza os princpios da "igualdade de condies para
acesso e permanncia na escola", "pluralismo de ideias" e "gesto democrtica do ensino pblico"
e o critrio da "capacidade de cada um para acesso aos nveis mais elevados do ensino".
De fato, o mrito e a concepo de que a educao superior direito de todos constituem as linhas
mestras das referncias normativas que norteiam o acesso e permanncia no nvel de educao em
debate (BORGES, 2008). Destaca-se que a assuno de uma sociedade baseada no mrito integra a
pauta de reivindicaes dos movimentos revolucionrios burgueses no sculo XVIII, os quais
lutavam pela superao de privilgios advindos do pertencimento a determinados estamentos.
Entretanto, como afirma o relator do caso, a questo do mrito, como critrio de acesso, tem que
ficar atrelada igualdade material, pois os beneficirios das polticas de aes afirmativas
constituem indivduos que se encontram em situao de desvantagem em relao a outros, que no
vivenciaram situaes de excluso social. Recorre-se, portanto, fundamentao pautada nos
princpios assumidos na CF/88 e nos objetivos colocados na Carta Poltica voltados reduo das
desigualdades sociais e econmicas e na defesa dos direitos humanos de grupos sociais
marginalizados historicamente. No entendimento do Ministro:
(...) o constituinte buscou temperar o rigor da aferio do mrito dos candidatos que
pretendem acesso universidade com o princpio da igualdade material que permeia todo o
Texto Magno. Afigura-se evidente, de resto, que o mrito dos concorrentes que se encontram
em situao de desvantagem com relao a outros, em virtude de suas condies sociais, no
pode ser aferido segundo uma tica puramente linear, tendo em conta a necessidade de
observa-se o citado princpio (2012, p.13).
Em relao adoo do critrio tnico-racial, o Relator destaca o enfrentamento da seguinte
questo: se a inexistncia, cientificamente comprovada, do conceito biolgico de raa, referente
espcie humana, coloca obstculos de adoo desse critrio para fins de seleo de indivduos.
Nesse enfrentamento, o Ministro afasta, em sua argumentao, o conceito biolgico de raa e
enfatiza que se trata de um conceito histrico-cultural, construdo socialmente, para fins de
justificao da discriminao e, por conseguinte, da dominao exercida socialmente por
determinados grupos sociais em detrimento de outros, colocados como inferiores. Nessa tica,
conclui o Ministro-Relator:
(...) com o escopo de impedir a discriminao negativa de determinados grupos de pessoas,
partindo do conceito de raa (...) enquanto categoria histrico-social, assim tambm
possvel empregar essa mesma lgica para autorizar a utilizao, pelo Estado, da
discriminao positiva com vistas a estimular a incluso social de grupos tradicionalmente
excludos (2012, p.20).
Assim, na argumentao, o Relator enfatiza a necessidade de discriminar, s que, agora, de forma
positiva, a discriminao inversa (DWORKIN, 2005), por intermdio da adoo de polticas de
ao afirmativa, objetivando a incluso dos beneficirios dessas polticas na universidade. Enfatiza
que a adoo dessas polticas pode promover a formao de lideranas nos grupos discriminados,
habilitando-os a lutarem pela defesa de seus direitos, alm de se constiturem em novas referncias
de ascenso social. Como afirma o Relator:
tais programas trazem, pois, como um bnus adicional a acelerao de uma mudana na atitude
subjetiva dos integrantes desses grupos, aumentando a autoestima que prepara o terreno para a
sua progressiva e plena integrao social (2012, p. 26-27).
Insere-se, nesse debate, a questo do reconhecimento de perspectivas culturais de grupos
marginalizados historicamente, a qual se configura prioritria, superando, dessa forma, a
concentrao do debate em tela na problemtica, apenas, do acesso educao superior. Assim, ao
considerar o acesso, se problematiza a questo na tica do reconhecimento, como enfatizada por
Fraser (2007).
Nesse sentido, o conceito de justia social problematizado na perspectiva de reivindicaes por
reconhecimento de diferentes abordagens tnicas e culturais. Busca-se, dessa forma, a construo
de um novo paradigma de justia social que coloca o reconhecimento no cerne do debate
contemporneo. Trata-se, na verdade, de um tipo de reivindicao por justia social que tende a ser
pautada nas polticas de reconhecimento. Na linha de pensamento do Relator, justia social
significa "(...) distinguir, reconhecer e incorporar sociedade mais ampla valores culturais
diversificados, muitas vezes considerados inferiores queles reputados dominantes" (2012, p. 28).
Na abordagem proposta por Fraser (2007), reconhecimento significa incorporar os membros dos
diferentes grupos como sujeitos integrais nas relaes sociais. Visa essa abordagem a superao da
subordinao social vivenciada por esses grupos.
A participao igualitria, numa sociedade democrtica, exige a reconfigurao das estruturas das
instituies sociais, fundamentadas no reconhecimento dessas perspectivas culturais, objetivando a
paridade de participao. Como afirma Fraser (2007, p. 102), "(...) o reconhecimento das distintas
perspectivas das minorias tnicas, 'raciais', bem como a diferena de gnero" (FRASER, 2007, p.
102) torna-se a meta no contexto de uma poltica de reconhecimento pautada na superao da
subordinao social.
Dessa forma, considerar, apenas, a adoo de critrios socioeconmicos para pautar o acesso
instituio universitria se torna insuficiente para a reduo das desigualdades sociais. Conforme o
relator, se faz necessria a adoo de critrios de ordem tnica e racial com a finalidade de
promover a integrao dos grupos 'beneficirios' de tais polticas, e reala o papel relevante da
universidade na promoo dessa integrao. Como afirma o Ministro, os espaos universitrios "
(...) no so apenas ambientes de formao profissional, mas constituem locais privilegiados de
criao dos futuros lderes e dirigentes sociais" (2012, p. 30).
No caso brasileiro, a instituio universitria assume papel de relevncia na reduo das
desigualdades sociais e regionais, conforme objetivos programticos afirmados na Carta Poltica
de 1988. Como instituio tempor (CUNHA, 1980), a universidade se constitui tardiamente no
Brasil, mas assume centralidade no sistema de educao superior, sobretudo, a universidade
pblica, formando profissionais, realizando pesquisa, capitaneando todo o sistema de ensino, isto
, realizando as atividades de ensino, pesquisa e extenso, de forma indissocivel (CF/88, art.
207).
O reconhecimento da universidade como instituio relevante na incorporao de valores e de
diferentes perspectivas culturais alcana centralidade na argumentao do Relator do caso. Destaca
o papel central das universidades pblicas na formao das elites brasileiras. Reala que no ,
apenas, o pblico-alvo da reserva de vagas que se 'beneficia' de tal poltica, mas todo o meio
acadmico que ter a oportunidade de conviver com o outro. Nas palavras de Dworkin (citado pelo
Relator):
(...) acabam de tornar-se disponveis provas impressionantes do valor da ao afirmativa nas
instituies universitrias de elite. (...). Segundo o estudo de River, a ao afirmativa
alcanou um xito impressionante: produziu notas mais altas de formatura entre os alunos
universitrios negros, mais lderes negros na indstria, nas profisses, na comunidade e nos
servios comunitrios, bem como uma interao e amizade mais duradouras entre as raas do
que, caso contrrio, teria sido possvel (2012, p. 36).
De fato, a justificativa da promoo e reconhecimento, na instituio universitria, de diferentes
perspectivas socioculturais tem fundamentado as decises judiciais no tocante matria, tanto no
mbito da Corte Suprema Brasileira, como na Suprema Corte dos Estados Unidos da Amrica. No
mbito desta ltima, famoso o 'Caso Bakke v. Regents of the University of Califrnia (1977)'.
O caso supracitado consiste numa ao judicial na qual foi examinado o programa de ao
afirmativa da escola de Medicina da Universidade da Califrnia, o chamado 'programa de fora-
tarefa'. Nesse programa, foram reservadas dezesseis vagas para membros de minorias em
desvantagem educacional e econmica. Bakke candidatou-se a uma das oitenta e quatro vagas no
reservadas s minorias. No obstante ter tirado nota alta no teste, foi rejeitado. Dessa forma, Bakke
promoveu ao contra a Universidade da Califrnia, sob o argumento de que seus direitos
constitucionais foram violados pelo 'programa de fora-tarefa'. A escola de Medicina reconheceu
que no poderia provar se o candidato teria sido aceito se no houvesse adotado o 'programa de
fora-tarefa' e o Supremo Tribunal da Califrnia concordou com o argumento levantado pelo autor
da ao e ordenou que a escola de Medicina efetivasse a admisso de Bakke. A universidade
impetrou recurso no Supremo Tribunal. A deciso do Supremo Tribunal da Califrnia foi ratificada
pelo Supremo Tribunal dos Estados Unidos, na perspectiva da admisso de Bakke. Entretanto,
revogou a deciso do Tribunal da Califrnia que proibiu a adoo de critrios racialmente
explcitos para determinar a reserva de vagas em programas de ao afirmativa, ao considerar que
estes podem promover a diversidade tnico-racial na universidade
2
. Assim, como afirma o juiz
Powell da Suprema Corte Americana, "tais programas almejam a diversidade no corpo estudantil.
Reconhecem que a diversidade racial to importante quanto a diversidade geogrfica ou a
diversidade de talentos extracurriculares (...)" (DWORKIN, 2005, p. 458).
Portanto, no caso em tela, a Suprema Corte dos Estados Unidos da Amrica apreciou a questo da
adoo de programas de ao afirmativa na universidade no, apenas, pela tica de sua
constitucionalidade, mas, sobretudo, sob o ngulo de como essa instituio promoveria a
diversidade tnico-racial com a adoo de programas dessa natureza. Assim, foi exigida a
demonstrao de que o critrio adotado na reserva de vagas promoveria uma maior integrao e
igualdade entre os indivduos.
Nessa perspectiva, o debate sobre a adoo de programas de ao afirmativa se insere na
problemtica de uma poltica de reconhecimento que visa superao da subordinao social de
determinados grupos socioculturais. Dessa forma, no se pode focalizar e enfatizar, apenas, o
acesso desses grupos por intermdio da adoo de critrios sociais e raciais para determinar a
reserva de vaga. Um programa de ao afirmativa que utiliza tais critrios no pode se restringir
construo de estratgias de acesso e permanncia focados em assistncia estudantil do tipo
restaurante universitrio, bolsas de extenso e pesquisa, bolsa moradia. Isto , apenas, o passo
inicial e no principal. Um programa de ao afirmativa, pautado na adoo de critrios sociais e
raciais, visa adoo de uma poltica de reconhecimento dos padres culturais dos diferentes
grupos 'raciais' que ingressam na universidade na perspectiva da superao da subordinao social,
promovendo, assim, a sua participao igualitria na sociedade.
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1 Sobre a matria ver julgamento pelo STF da Arguio de Descumprimento de Preceito
Fundamental (ADPF) n 186 em 25 de abril de 2012. Neste caso, o programa de ao afirmativa da
UNB, baseado em critrio racial, foi declarado constitucional.
2 Detalhes sobre o caso Bakke ver o estudo realizado por Ronald Dworkin, publicado no livro
Uma questo de princpio (2005).
Mapeamento do conceito de cidadania a partir do
movimento do capital nos anos de 1990: operador da
justia curricular
Wilcelene Pessoa dos Anjos Dourado Machado
I
Notas introdutrias
A sociedade capitalista necessita de indivduos que possuam liberdades civis para que ela possa se
consolidar. Tais liberdades garantem aos indivduos o direito de ir e vir, de manifestar suas
vontades, de se apropriar de bens, bem como realizar contratos de trabalho. O capitalismo depende
da relao entre o capital e a fora de trabalho assalariada e os direitos civis respaldam esse
processo.
Nesse contexto, Saes (2001) revela que "[...] a concretizao da forma-sujeito de direito mediante
a criao de direitos civis implica, de um lado, a corporificao de liberdades que so reais, ainda
que sejam desigualmente distribudas entre as classes sociais (liberdades ou prerrogativas essas
que correspondem ao aspecto concreto da cidadania civil)." (SAES, 2001, p. 382). Ainda segundo
o autor, esse fato propicia um efeito ideolgico de cidadania, em que se acredita alcanar a
igualdade entre os indivduos pelo fato de existir tais prerrogativas reais.
A partir desse lugar, este texto prope aproximaes, no sentido de mapeamento, do conceito de
cidadania no contexto da sociedade capitalista, buscando reflexes sobre o seu atual momento, por
entend-lo como um dos conceitos operadores da justia curricular. Esta ltima proposta no campo
dos estudos curriculares, a partir da configurao de um currculo "contrahegemonico", fundado na
percepo de que existem alunos/as com diversas heranas culturais, e esses/as obrigam as escolas
a pensarem processos diferenciados de distribuio e acesso aos conhecimentos.
Como prope Santom (1998), a justia curricular defende um "projeto emancipador", que
contemple contedos culturais que incluam as vozes ausentes ou deformadas nos currculos
tradicionais e estratgias de ensino que contribuam para uma aprendizagem crtica por parte dos
indivduos.
Autores como Hargreaves, Earl e Ryan (2001) propem em suas anlises que as escolas deveriam
preparar seus agentes para um mundo em mudana e que, neste contexto, o currculo, organizado em
disciplinas e centrado nos contedos e indiferente aos processos, encontra-se em crise por,
historicamente, no conseguir atender a essa reclamao social. Diante disso, concepes
singulares dos currculos escolares, privilegiadoras de escolhas de alguns tipos de conhecimentos
em detrimento de outros, indicam estar com seus dias contados, j que esto a ser repensadas ou,
pelo menos, problematizadas.
Em nossas anlises, problematizamos esse desenho de currculo, organizado em disciplinas e
centrado nos contedos, sustentados pelas anlises de Apple (2002), para o qual o currculo
consiste na seleo do conhecimento socialmente legitimado e, portanto, configura-se como o
produto das tenses culturais, polticas e econmicas presentes em uma sociedade, tornando-se, na
maioria das vezes, a expresso dos interesses dominantes.
Para dar forma a este estudo, estamos orientados pelos procedimentos da pesquisa bibliogrfica
fundamentada no levantamento, seleo e anlise de artigos de peridicos, captulos de livros,
livros, dissertaes e teses, que procederam a investigaes sobre as temticas: movimento do
capital em finais do sculo XX, cidadania, direitos fundamentais, currculo e, mais precisamente, a
relao educao e cidadania.
No tocante exposio das ideias construdas optamos por, inicialmente, apresentar, ainda que
panoramicamente, o movimento do capital no final do sculo XX, por entendermos esse movimento
central na configurao do conceito de cidadania no projeto de educao escolar desenhado na
ltima dcada deste mesmo sculo. Na sequncia trazemos algumas leituras indicativas do
processo de constituio das relaes entre cidadania e capitalismo.
O movimento do capital no final do sculo XX
O capitalismo, ao longo de sua existncia, passou por crises no processo de sua consolidao, mas
mostrou capacidade de reorganizar as circunstncias de modo a manter-se hegemnico. Neves
(2010) ressalta que a Era de Ouro (1946 incio de 1970) apresentou como subproduto das
riquezas produzidas, o processo de centralizao do capital sob a forma financeira, inicialmente em
pequenas propores nos EUA desde a dcada de 1950, em meados de 1960 iniciou sua trajetria
pela Europa, levando a expanso da financeirizao para uma mundializao do capital a partir dos
anos de 1970.
Em finais do sculo XX, a crise de acumulao do capital dos anos 1970 proporcionou o incio do
processo de expanso de polticas neoliberais pelo mundo. Neves (2010) registra que:
Esse processo marcou profundas alteraes em todas as dimenses da vida social,
combinando polticas que tenderam estabilidade de preos, consolidao oramental,
desregulamentao de todos os mercados e comrcio livre, com a construo de uma nova
sociabilidade. Eram os primeiros sinais da ofensiva imperialista em construo que se
apoiava em um amplo processo de financeirizao do capital [...] (NEVES, 2010, p. 65)
Nesse contexto "a teoria neoliberal firmou sua respeitabilidade acadmica quando Hayek,
primeiro, e Friedman, depois, ganharam o Prmio Nobel de Economia, em 1974 e 1976,
respectivamente." (NEVES, 2010, p. 68).
Alm das mudanas operadas no mbito da economia, o neoliberalismo propiciou transformaes
em outras dimenses no mundo, como na rea de tecnologia (eletroeletrnica, biotecnologia,
microeletrnica computacional, telecomunicao e engenharia gentica), e na questo do trabalho
com a reestruturao produtiva com base na informtica, como resposta ao desemprego e a
desacelerao do crescimento.
Tal reestruturao produtiva resultou na reforma do Estado, pois a consequncia foi a apresentao
de um Estado regulador, mediador, enfatizando o valor da livre concorrncia e das foras de
mercado, descompromissado com o pleno emprego, o que gerou o aumento de trabalhadores
informais.
No incio da dcada de 1990, houve a expresso, por parte de alguns autores como Francis
Fukuyama (1989), de certa euforia acerca da consolidao de todo processo que consistia na
hegemonia do capitalismo, da mundializao do capital, expanso das democracias e um novo
imperialismo, como afirmou Wood (2010).
O coroamento desse processo resultou no Consenso de Washington (1989), um conjunto de
medidas concebidas por economistas de instituies financeiras tais como o FMI, o Banco
Mundial e o Departamento do Tesouro dos Estados Unidos. Tal programa tornou-se a poltica
oficial do FMI a partir de 1990, passando a ser o "receiturio" voltado ao "ajustamento
macroeconmico" dos pases em desenvolvimento que passavam por dificuldades, em
especial os pases da Amrica Latina. (NEVES, 2012, p. 69).
Dessa forma, a doutrina neoliberal delineou estrategicamente um novo papel para o Estado, uma
nova sociabilidade e mecanismos que viabilizassem o amplo projeto de mundializao do capital.
Cabe ressaltar que foram os governos da Inglaterra e dos Estados Unidos, respectivamente
Margareth Thatcher (1979-1990) e Ronald Reagan (1981-1989) que deram visibilidade ao
neoliberalismo e segundo Neves (2010) "criaram um legado que deu suporte aos governos
posteriores, de tal forma que Bill Clinton, nos Estados Unidos (1993-2001), e Tony Blair, na Gr-
Bretanha (1997-2007), no s deram continuidade ao processo de neoliberalizao como tambm o
ampliaram dentro de uma concepo social-democrata reformulada, sistematizada na chamada
Terceira Via." (NEVES, 2010, p. 70).
A Terceira Via foi um projeto poltico apresentado por Giddens (1999), concebido em meados da
dcada de 1990, num momento em que o neoliberalismo j se encontrava em plena expanso
mundial. H pontos divergentes e convergentes entre a doutrina neoliberal e a Terceira Via.
[...] Nos dois casos, o Estado deixa de ser responsvel direto pela execuo das polticas
sociais, mas, enquanto o neoliberalismo defende a privatizao e passa essa responsabilidade
para o mercado, a Terceira Via repassa a responsabilidade para organizaes da sociedade
civil, criando o conceito de 'pblico no-estatal', na passagem de um Estado de bem-estar
social para uma sociedade de bem-estar social (NEVES, 2010, p.71)
No incio do sculo XXI, apesar de todo sucesso aparente do neoliberalismo pelo mundo, h
aspectos negativos nesse projeto hegemnico. A realidade comprova um aprofundamento nas
desigualdades sociais nos pases capitalistas centrais, e uma situao mais grave nos pases
perifricos. A meta propalada pelo neoliberalismo de alcanar o bem-estar de todos, se dissipa
diante da restaurao do poder de classe.
O aumento crescente das tenses entre os grupos dominantes e aqueles marginalizados parece
contribuir, ao mesmo tempo em que, refora a necessidade de discutirmos o papel do currculo, no
que tange s escolhas de conhecimentos e os seus processos de distribuio, na formao de futuras
geraes, nos valores de apreciao diversidade cultural e desafio a preconceitos a ela
relacionados.
Um currculo democrtico deve, portanto, reconhecer abertamente as disparidades, no
buscando homogeneizar os alunos atravs do estabelecimento de uma suposta cultura comum,
na qual as "contribuies" dos grupos minoritrios so mencionadas perifericamente, enquanto
so mantidas as noes hierrquicas relacionadas ao conhecimento oficial (APPLE, 2002).
Com efeito, preciso resgatar aquela que historicamente vem sendo delineada como a funo a ser
desempenhada pela educao escolar, qual seja, a formao de indivduos capazes de atuar na
sociedade para torn-la mais igualitria e democrtica e, para esta tarefa, o conceito de cidadania
vem sendo reinventado
1
.
Relaes entre cidadania e capitalismo
H sem dvida diferentes formas de se abordar o conceito de cidadania, mas a proposio deste
texto de nos aproximarmos dele no contexto da sociedade capitalista, buscando compreender qual
seu significado na atualidade.
No trabalho de Wood (2010), entre as questes propostas para sua investigao, h uma
investigao do conceito de democracia desde o mundo antigo ao mundo moderno, que nos
possibilita refletir sobre as possveis transformaes operadas nesse conceito diante das mudanas
ocorridas ao longo do tempo na histria da humanidade.
Neste movimento histrico, a autora funda suas anlises na base economicista desse conceito,
tomando o trabalho como fator constitutivo das classes ao longo do tempo. Nesse quadro de anlise
problematiza o maior relevo oferecido pelos historiadores escravido, pois segundo suas
anlises, o trabalho possua valor capaz de permitir que determinado trabalhador livre fosse
considerado cidado,
[...] o trabalhador livre, com status de cidado numa cidade estratificada, especificamente o
cidado campons, com a liberdade jurdica e poltica implcita e a liberao de vrias
formas de explorao por coao direta dos donos de terra ou dos Estados, era certamente
uma formao distintiva que indicava uma relao nica entre as classes apropriadoras e
produtoras. (WOOD, 2010, p. 157)
Essa condio do trabalho livre foi uma condio sem precedentes, pois o cidado campons
representava uma forma social nica, "a verdadeira caracterstica da plis como forma de
organizao de Estado exatamente essa, a unio de trabalho e cidadania especfica da cidadania
camponesa." (WOOD, 2010, p. 162).
O trabalho livre que na democracia possua um status poltico e cultural se viu transformado, pois
embora o capitalismo tenha feito do trabalho uma forma dominante, este perdeu boa parte do valor
de outrora.
[...] Antes da segunda metade do sculo XVIII, e principalmente antes das revolues
americana e francesa, no teria sido incomum uma caracterizao da antiga democracia
ateniense como uma comunidade "mecnica" em que a aristocracia era subordinada a uma
multido "utilitria" de cidados trabalhadores em comparao, por exemplo, com Esparta,
onde o conjunto dos cidados era formado por uma espcie de nobreza, "dos que vivem com
fartura de suas prprias rendas, sem se engajar no trabalho de sua prpria terra nem em
qualquer outro trabalho para se manter." (WOOD, 2010, p. 168)
A maior diferena apresentada entre a condio de trabalho nas antigas democracias e no
capitalismo moderno que, no segundo caso, o trabalhador assalariado sem propriedades mantm
sua liberdade e igualdade jurdica, mas sofre presses econmicas pelo sistema que prima pela
competio e maximizao dos lucros. O trabalhador fica submetido ao poder do capital.
[...] os pequenos produtores, em particular os camponeses, eram em grande parte livres da
"explorao extra-econmica". Sua participao poltica na assemblia, nos tribunais e nas
ruas limitava a explorao poltica. Ao mesmo tempo, ao contrrio dos trabalhadores no
capitalismo, eles ainda no estavam sujeitos s presses puramente "econmicas" da falta de
liberdade. As liberdades poltica e econmica eram inseparveis a liberdade dupla do
demos em seu significado simultneo de condio poltica e de classe social, o homem comum
ou o pobre; ao passo que a igualdade poltica no apenas coexistia com a desigualdade
socioeconmica, mas a modificava substancialmente. Neste sentido, a democracia em Atenas
no era apenas formal, mas substantiva. (WOOD, 2010, p. 184)
O capitalismo propiciou mudanas no conceito de democracia, esta pde ser reconhecida como
democracia formal, "uma forma de igualdade civil coexistente com a desigualdade social e capaz
de deixar intocadas as relaes econmicas entre 'elite' e a 'multido trabalhadora'" (WOOD, 2010,
p. 184).
O processo pelo qual o conceito de democracia foi passando a partir do final do sculo XVIII
consolidou transformaes que chegaram forma como se apresenta hoje. Enquanto "democracia
representativa" seu significado literal de governo pelo povo, sofre alteraes, pois esse governo
passa a ser filtrado pela representao controlada pela oligarquia e povo sofre um esvaziamento de
contedo.
Em continuidade, tendo como quadro uma mobilizao das massas, a classe dominante, mediante
lutas ideolgicas e polticas, exige que o poder popular, at ento considerado como principal
critrio de valor democrtico, fosse dissipado e, portanto, separados a democracia e o povo.
Com isso, Wood (2010) afirma que "o efeito foi a mudana do foco da 'democracia', que passou do
exerccio ativo do poder popular para o gozo passivo das salvaguardas e dos direitos
constitucionais e processuais, e do poder coletivo das classes subordinadas para a privacidade e o
isolamento do cidado individual. [...] o conceito de 'democracia' passou a ser identificado como
liberalismo. (WOOD, 2010, p. 196)
"O capitalismo tornou possvel a redefinio de democracia e sua reduo ao liberalismo."
(WOOD, 2010, p. 201). Diante da proximidade de tal assertiva com a realidade contempornea,
pretendemos uma aproximao do significado de "sociedade civil" no contexto atual.
Depois de mencionar em item anterior o movimento do capital em finais do sculo XX e as
transformaes decorrentes desse processo, nos interessa compreender o conceito de sociedade
civil na atualidade e identificar qual o papel que lhe cabe na sociedade capitalista.
O conceito moderno de "sociedade civil" anuncia que essa
[...] representa uma esfera diferenciada do Estado, separada das relaes e atividade humanas,
mas nem pblico nem privada, ou talvez as duas coisas ao mesmo tempo, incorporando toda
uma gama de interaes sociais fora da esfera privada do lar e da esfera do mercado, a arena
de produo, distribuio e troca. (WOOD, 2010, p. 206).
No entanto, a autora afirma que no possvel relacionar apenas uma escola de pensamento a este
conceito, pois ele tem servido a variados fins. Considerando o momento atual em que o pensamento
ps-moderno se expande, a sociedade civil tambm pode ser entendida de acordo com este
referencial como tendo certa semelhana com a concepo do liberalismo, pois as liberdades civis
esto em pleno exerccio contra a opresso do Estado e a diferena, diversidade e pluralismo
ganham especial relevo nas aes sociais realizadas nessa esfera.
[...] ela [sociedade civil] revive a preocupao liberal com a limitao e legitimao do
poder poltico, e, principalmente, o controle desse poder pela liberdade de associao e
organizao autnoma dentro da sociedade, que a esquerda geralmente despreza, tanto na
teoria como na prtica [...] o conceito de sociedade civil reconhece e celebra a diferena e a
diversidade. Seus advogados fazem do pluralismo um bem primrio, em contraste com o
marxismo, que , segundo eles monstico, reducionista e economstico. (WOOD, 2010, p.
209).
O que se depreende que na atualidade apesar do relevo dispensado diferena, diversidade,
pluralismo e a identidade, que operam um movimento diferenciado nas relaes sociais,
dissolvendo a solidariedade de classe e enfatizando lutas por grupos identitrios, no possvel
desconsiderar as questes da base material, as desigualdades ainda esto presentes, no apenas no
mbito das diferenas, mas, sobretudo no campo da existncia e sobrevivncia na sociedade
contempornea, que continua a ser capitalista.
J Saes (2000) ressalta que em incio do sculo XXI, o conceito de cidadania versa sobre um
aspecto determinado da cidadania na sociedade capitalista: a cidadania poltica. Primeiramente o
autor apresenta uma anlise do desenvolvimento histrico e poltico do conceito de cidadania,
tecendo crticas s teses de T. H. Marshall quanto a sua evoluo.
Apoiando-se em Marshall, Saes (2000) traz a concepo clssica de cidadania apresentada pelo
autor ingls em seu ensaio "Cidadania, classe social e status" (1967), considerado um referencial
terico fundamental para as primeiras aproximaes sobre cidadania na sociedade contempornea.
[...] Cidadania, segundo Marshall, a participao integral do indivduo na comunidade
poltica; tal participao se manifestando, por exemplo, como lealdade ao padro de
civilizao a vigente e sua herana social, e como acesso ao bem-estar e segurana
materiais a alcanados. [...] (SAES, 2000, p. 3).
Uma das crticas operadas a essa definio ocorre devido forma como Marshall pretendeu chegar
caracterizao dos diferentes modos pelos quais todos os indivduos podem concretizar sua
participao na comunidade poltica. De modo aligeirado, em sua teoria, Marshall apresenta a
cidadania como um processo que implica direitos e deveres por parte dos indivduos na sua
relao com o Estado, propondo uma classificao dos direitos individuais que na prtica revela
indicadores concretos da cidadania.
Saes (2000) enuncia a conhecida classificao marshalliana dos direitos:
So direitos civis, para Marshall, aqueles direitos que concretizam a liberdade individual,
como os direitos livre movimentao e ao livre pensamento, celebrao de contratos e
aquisio ou manuteno da propriedade; bem como o direito de acesso aos instrumentos
necessrios defesa de todos os direitos anteriores (ou seja: o direito justia). So direitos
polticos, segundo Marshall, aqueles direitos que compem, no seu conjunto, a prerrogativa de
participar do poder poltico; prerrogativa essa que envolve tanto a possibilidade de algum se
tornar membro do governo (isto , a elegibilidade) quanto a possibilidade de algum escolher
o governo (atravs do exerccio do voto). Finalmente, os direitos sociais equivalem, para
Marshall, prerrogativa de acesso a um mnimo de bem estar e segurana materiais, o que
pode ser interpretado como o acesso de todos os indivduos ao nvel mais elementar de
participao no padro de civilizao vigente. (SAES, 2000, p. 4).
Vale destacar que aps a definio de cidadania e classificao dos direitos que a compe,
Marshall preocupou-se em sustentar um conjunto de teses acerca da evoluo da cidadania na
Inglaterra. Em seu entendimento, a conquista de cada elenco de direitos, j classificados, se daria
em escala, de modo que a conquista de um desses elencos serviria de ponto de partida para o
seguinte, revelando a noo de uma evoluo natural da cidadania.
O esquema terico apontado por Marshall e, analisado por Saes (2000), para o desenvolvimento da
cidadania no contexto da sociedade capitalista, possibilita uma anlise crtica, pois a conquista dos
direitos pelos indivduos se deu mediante lutas e revolues, inclusive como meio para a
reproduo da classe trabalhadora dentro dessa sociedade que cria sempre novas necessidades
para os indivduos que a integram.
Outro ponto a ser considerado por Saes (2000), que ao contrrio do que Marshall preconiza, os
direitos conquistados no so irreversveis, visto que com a expanso do neoliberalismo
percebemos o movimento de diminuio dos direitos sociais j conquistados, j que o Estado passa
ter um papel mnimo na execuo de polticas sociais.
Quanto definio de cidadania poltica aponta que o capitalismo independe do Estado
democrtico para manter sua lgica de reproduo. Se considerarmos que Marshall entende
cidadania poltica como a participao do povo no exerccio do poder poltico, indagamos se isso
de fato se efetiva na sociedade capitalista.
No capitalismo existem empecilhos "sociais" ao exerccio da cidadania e isso se d devido s
correntes polticas diversas que apresentam uma configurao burocrtica do Estado. H uma
limitao na prtica da cidadania poltica no sistema capitalista, pois apesar da conquista do
direito ao voto, ou seja, o sufrgio universal, e do regime democrtico a maioria social no exerce
de fato controle sobre os governantes.
Recorrendo a Schumpeter, Saes (2000) afirma que:
[...] as elites polticas exercem um total controle sobre o regime democrtico, pois elas
prprias organizam o processo eleitoral, propondo ao eleitorado um estreito leque de opes.
[...] as massas acabam desempenhando involuntariamente, no nvel do processo eleitoral, o
papel de instrumento selecionador de lideranas, oriundas todas de uma restrita elite poltica.
Por isso, conclui Schumpeter em seu estilo saborosamente provocador, "democracia" na
realidade nada tem a ver com a concretizao da vontade geral ou da soberania popular.
(SAES, 2001, p. 36)
Neste contexto o voto secreto, quando inserido nas sociedades capitalistas em meados do sculo
XIX at incio do sculo XX, foi considerado um progresso para uma parcela do eleitorado que se
via em relaes de lealdade pessoal, "porm, numa sociedade capitalista em desenvolvimento,
onde se consolida um sistema de classes urbano, o princpio do voto secreto inviabiliza, [...] a
legtima presso de um coletivo (como as classes trabalhadoras urbanas) sobre os seus membros
individuais." (SAES, 2000, p. 37)
possvel discorrer sobre vrias anlises acerca das dificuldades constitudas pelo capitalismo
para o exerccio da cidadania, o que fica evidente que o movimento exercido pelo capital e sua
lgica de reproduo resulta sempre no favorecimento das classes dominantes em detrimento das
classes desfavorecidas.
De um modo particular, Duarte (2010) questiona a compatibilidade entre cidadania e a lgica
social do capital. Sua anlise recai sobre o fato de que a cidadania se alinha com a moral, embora
ambos os conceitos no tenham o mesmo significado. Decorre dessa relao o questionamento
sobre a possibilidade da cidadania coexistir com capitalismo.
[...] No h capitalismo sem a reproduo da relao entre capital e trabalho. [...] Nesse seu
processo reprodutivo, o capitalismo voraz e indiferente s questes morais. No estou
afirmando que as pessoas, na sociedade capitalista, no se preocupem com as questes
morais, mas, sim, que a lgica de reproduo do capital indiferente a essas questes. O
capital se reproduz com ou sem a sano da moral. [...] (DUARTE, 2010, p. 77).
Partindo da necessidade que o indivduo tem de sobreviver e, portanto, de vender sua fora de
trabalho, no apenas uma escolha entre seguir a lgica do capital ou seguir as regras impostas
pela moral. Marx nos trouxe a reflexo acerca da ao do homem sobre a natureza, o fato de
historicamente o ser humano se transformar a partir de sua atividade transformadora da natureza, ou
seja, sua humanizao.
Nessa lgica, para Duarte (2010), "o trabalhador obrigado, portanto, pela sociedade capitalista, a
vender sua prpria atividade, a vender a nica forma de humanizao, que a atividade humana,
em troca de dinheiro. [...]" (DUARTE, 2010, p. 79)
Apesar de o autor considerar que h um aspecto de imoralidade na compra e venda da atividade
humana, ele aponta que "[...] a prpria questo do trabalho traz a contradio relativa ao
desenvolvimento moral. [...] no posso deixar de reconhecer que h valores morais positivos na
tica do trabalho. [...]" (DUARTE, 2010, p. 80).
Se para Marx a sociedade civil era o campo da prtica social governado pelos interesses privados
e pela luta de todos contra todos, este mesmo conceito apresenta uma dualidade para o indivduo na
sociedade capitalista, pois "[...] o indivduo est dividido: de um lado, o cidado que deve agir
visando a universalidade do bem comum; de outro, o indivduo privado (o homem burgus) que age
com a nica finalidade de satisfazer seus interesses e suas necessidades pessoais." (DUARTE,
2010, p. 81).
Ainda para Marx, a Declarao dos Direitos do Homem de 1791 e de 1793 e as constituies
francesas de 1793 e 1795 so entendidas como suporte para uma cidadania como meio que
assegure os direitos egostas do homem privado.
Ao analisar o posicionamento de Nodari (2009), quanto ao papel do cidado do mundo em busca
de transformar a cruel realidade planetria, Duarte (2010) enfatiza que no possvel que a
educao deva formar nos indivduos o sentimento de cidadania como condio transformadora da
realidade, sem considerar que a origem dos problemas no qual a populao mundial est imersa se
d na lgica da reproduo do capital, que une as pessoas mundialmente pelo poder da troca de
mercadorias e do dinheiro, de maneira desigual, o que no significa que essa unio possa ser
benfica para os indivduos.
Retomando as anlises de Neves (2010) quanto a nova ordem social anunciada pelos tericos ps-
modernos, a atualidade apresenta um novo conceito de individualismo, que no condiz com o
individualismo liberal pautado no egosmo econmico. Nesse novo conceito, o sujeito estaria
desprendido das tradies, costumes e imposies quanto ao estilo de vida, decorrente de uma
maior autonomia de si diante dos outros.
Essa mudana de atitude decorre de um fenmeno denominado "reflexividade social", ou seja, o
fator determinante para as escolhas do sujeito, no seria mais a ideologia e sim a possibilidade
oferecida pelas informaes e conhecimento disponvel.
[...] A reflexividade social permitiria, ento, a afirmao de uma sociedade baseada no
dilogo, capaz de reparar as "solidariedades danificadas" pela forma de fazer poltica do
passado. A reflexividade social seria, portanto, a expresso do surgimento da nova cidadania,
que permite o indivduo entender o mundo a partir de seus prprios interesses e valores,
arcando com novas responsabilidades. (NEVES, 2010, p. 107)
Na perspectiva ps-moderna a "nova cidadania" pode ser compreendida, como a manifestao de
novos movimentos sociais representados por diversas identidades, exercida em espaos
articulados, (re)criando novos espaos comunitrios com possibilidades de insero de novos
indivduos, tornando-a ampliada e mais participativa, oportunizando aos indivduos uma maior
participao no seu desenvolvimento.
O que percebemos que a cidadania um conceito passvel de transformaes, bem como de
incorporao de outros elementos que envolvem a vida em sociedade. Em sua gnese constituiu-se
de valores que se diluram na medida em que as relaes na vida em sociedade se
complexificaram. Cabe a ns refletirmos se h possibilidade de efetivao que propicie ao
indivduo uma vida digna, mesmo estando ele inserido em uma sociedade capitalista.
Notas finais
O mundo atual reconfigurado pelas transformaes decorrentes do neoliberalismo, prima por uma
nova sociabilidade em que a sociedade civil chamada a responder pelas questes no atendidas
pelo Estado. O exerccio de mapear o conceito de cidadania no contexto do capitalismo a partir da
dcada de 1990 relevante por entend-lo como operador da justia curricular.
Esse panorama nos faz repensar o modo como a educao vista pelas instituies de ensino e pela
sociedade. Ela chamada a responder pelos resultados de desenvolvimento do pas, na busca de
diminuir as desigualdades sociais. Na condio de compreender o papel da educao no contexto
da sociedade contempornea, relevante considerar o currculo como componente possvel de
transformaes no sentido contrahegemnico da realidade apresentada.
O currculo consiste na seleo do conhecimento socialmente legitimado e, diante disso, configura-
se como o produto das tenses culturais, polticas e econmicas presentes em uma sociedade,
tornando-se, na maioria das vezes, a expresso dos interesses dominantes.
Ainda, no se configura e desenvolve um "currculo contrahegemnico" assente numa "teoria de
justia curricular" (CONNELL, 1997), isto , um currculo onde h lugar para os interesses dos
menos favorecidos, para a participao e a escolarizao comum e que se estrutura na inteno de
produzir situaes de igualdade.
Justia curricular um conceito novo, que se apresenta como "resultado de anlises do currculo
que se desenha, coloca em ao, avalia e investiga tomando em considerao o grau no qual tudo o
que se decide e faz diz respeito e atende s necessidades e urgncias de todos os coletivos sociais"
(TORRES-SANTOM, 2011, p. 12). Prope uma ateno maior queles que fazem parte do
sistema escolar, que pertencem a diferentes grupos sociais e que tm sua cultura marginalizada
frente s imposies de um conhecimento selecionado e distribudo de acordo com os interesses da
classe dominante.
Entendemos este estudo relevante, de um lado, pelas contribuies que pode trazer ao campo das
discusses sobre a seleo e distribuio do conhecimento em um processo educativo que parece
estar retomando princpios do "capital humano" e revestindo-o das necessidades impressas por
uma sociedade que se auto define pelo conhecimento. De outro, pelo delineamento de um objeto
central nesse processo, qual seja os estudos curriculares, mais especificamente as possibilidades
constitudas da concretizao, ou no, da justia curricular.
Referncias
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I UFMS/ PPGEdu. wilpessoa.dm@hotmail.com
1 De acordo com Hobsbwan & Ranger (1984, p. 10), o termo "inveno das tradies" utilizado
para designar um conjunto de prticas reguladas por regras tticas ou abertamente aceitas; tais
prticas, de natureza ritual ou simblica, visam inculcar certos valores e normas de comportamento
atravs da repetio, o que implica, automaticamente, numa continuidade em relao ao passado.
"Todos pela Educao!" a CONAE nos movimentos da
democratizao discursiva
Bruna Sola da Silva Ramos
I
O presente trabalho fruto de uma tese de doutoramento
1
que buscou compreender as
ressignificaes do discurso pedaggico contemporneo, a partir da anlise dos slogans que
circularam na recente Conferncia Nacional de Educao (CONAE, 2010), como modo de
problematizar os projetos ideolgicos em disputa por hegemonia no campo da educao nacional.
Apontada como "um acontecimento mpar na histria das polticas pblicas do setor educacional no
Brasil" (CONAE, 2010, p. 10), a CONAE se afirma como espao de discusso e deliberao
coletivas sobre os rumos da educao. Sua proposio aparece, portanto, relacionada exigncia
formal de uma poltica de audincias pblicas, em tempos demarcados por supostos "avanos" em
direo democracia, nos quais se prenunciam tanto a participao quanto a responsabilidade
social.
Segundo Milani (2008), a questo da participao social tornou-se, a partir dos anos 1990, "um dos
princpios organizativos, aclamado por agncias nacionais e internacionais dos processos de
formulao de polticas pblicas e de deliberao democrtica em escala local". Por isso, o
fomento participao de diferentes atores polticos na elaborao, implementao e avaliao das
polticas pblicas so, hoje, "peas essenciais nos discursos de qualquer poltica pblica (auto)
considerada progressista" (p. 552).
Nesse sentido, diz-se que so muitas as possibilidades dadas pelo governo para que o cidado seja
"ouvido" e que inmeros so os espaos criados pelo poder executivo para o incentivo
participao popular nas elaboraes das polticas pblicas nacionais. Com status de um "espao
democrtico aberto pelo Poder Pblico"
2
para que todos possam participar do desenvolvimento da
educao Nacional, as "deliberaes" decorrentes da CONAE so apontadas como horizonte para
a formulao e materializao de polticas de Estado na educao, sobretudo as que se fazem
relacionadas ao novo Plano Nacional de Educao. Explicita-se, com isso, a amplitude do desafio
assumido capitaneado pelo portentoso discurso da "democratizao".
Nos limites deste trabalho, assumo a CONAE como esfera de produo-circulao do discurso
pedaggico contemporneo, espao de disputa material e ideolgica da pauta da educao
nacional. Nesse cenrio, a "democratizao" se evidencia como um discurso nodal, o que significa,
junto a Fairclough (2003), identific-lo como o que subsume e articula muitos outros. Notadamente
imbricados aos distintos eixos propostos pela conferncia, os discursos da "democratizao" so o
ponto de partida para a delimitao dos sentidos que circularam em busca de legitimidade no
cenrio da educao nacional.
De imediato, a prpria proposta de realizao da CONAE situada em perspectiva democrtica.
Nos documentos oficiais, nos discursos proferidos por autoridades governamentais e nas notcias
veiculadas na mdia em geral, visibilidade dada CONAE como "espao social de discusso da
educao brasileira" (CONAE, 2010, p. 12), instituda, portanto sob o signo da participao e do
dilogo, ingredientes-chave de uma proposta pretensamente democrtica.
Diante do enorme prestgio da posio democrtica nas sociedades contemporneas, vemos que o
"termo democracia e seus derivados tornam-se elementos indispensveis a qualquer esforo
ideolgico de persuaso poltico-social" (AZANHA, 2004, p. 336). Sabemos que a democracia
no um conceito poltico abstrato e esttico, seno um substantivo que aparece sempre adjetivado
no plano do contedo histrico-concreto (COUTINHO, 1980). Por isso, sendo um valor e
determinando um sistema de governo, a democracia depende sempre de mobilidade e luta.
Como um enigma para a filosofia, ["e como no o seria se, atravs das mutaes histricas, um
tema incessantemente retomado?" (CHAU, 2011, p. 144)] a "democratizao" ser aqui revisitada
como campo semntico privilegiado na esfera do discurso pedaggico. Grafada sempre entre
aspas, quer aqui dizer da possibilidade de que o sentido seja outro: que "democratizao"?
No cenrio da CONAE, que adjetivaes esto postas para o substantivo "democratizao"? Como
a tendncia "democratizao" pode figurar nos processos de luta hegemnica no mbito da
educao? Para evidenciar os encaminhamentos dados s questes postas, parto do slogan que
parece compor essencialmente as proposies da "democratizao" na contemporaneidade:
"Todos pela educao!".
O referido slogan ser aqui analisado a partir da tendncia democratizao discursiva
(FAIRCLOUGH, 2001), que, de modo crescente, se faz sentir na composio do discurso
pedaggico contemporneo. Desse modo, situado no entrecruzamento entre os campos da
linguagem, da ideologia e do poder como hegemonia, este trabalho toma a teoria enunciativa de
Mikhail Bakhtin e a Anlise Crtica do Discurso (ACD), nos termos em que formulada por Norman
Fairclough, como propostas terico-metodolgicas.
1.1 "Todos pela Educao!"
Boa Conferncia Nacional de Educao a todos e a todas!
Senadora Ftima Cleide
Como uma das marcas impressas ao modo de endereamento dos discursos poltico-
governamentais na CONAE, a expresso "todos e todas" parece ter sido alada condio de
pronome de tratamento privilegiado nos discursos polticos eivados de retrica democrtica. Em
outros momentos da histria, formas mais "definidas" de representao [a exemplo dos bordes
"Brasileiros e Brasileiras", do Presidente Jos Sarney, e "Companheiros e Companheiras", do
Presidente Lula] no conseguiam ocultar a prpria excluso nelas embutida [dos que no so
brasileiros ou brasileiras, dos que no so companheiros ou companheiras do PT]. Mas, hoje, o
prprio jargo poltico se pretende inclusivo: seremos "todos e todas" a "terceira pessoa indefinida
e plural" todavia "includa" do discurso da "democratizao"?
Em um contexto que congrega "todos e todas" pela educao, outras foras discursivas atuam para
movimentar o "jogo de sentidos" que nos interessa problematizar. Com fundamento em Fairclough
(2001), busco divisar, nos textos que circularam na CONAE, facetas discursivas da
"democratizao" relacionadas a trs distintas reas: mudanas referentes ao gnero na linguagem,
eliminao de marcadores explcitos de poder e tendncia informalidade.
Para Fairclough a "democratizao" tem se afirmado como uma tendncia mundial de mudana nas
ordens do discurso. Em sua aparncia, mostram-se mais democrticos e transparentes, obliterando
posies e imposies por meio de vocabulrio, gnero textual e arranjos semnticos mais
populares. Com isso, tem-se a impresso de uma interlocuo real e imparcial. Mas, como o autor
nos incita a questionar, sero estes indicadores de "uma quebra real de hegemonia na esfera
lingustica, ou a hegemonia simplesmente assumindo novas formas?" (Fairclough, 2001, p. 249).
Fairclough anuncia a tendncia democratizao discursiva ligada s mudanas relacionadas ao
gnero como "o caso de luta sobre prticas discursivas mais publicamente em evidncia nos
ltimos anos" (id. p. 252). Para o autor, embora a discusso permanea centrada na continuidade de
prticas no-democrticas e discriminatrias, o contexto para o debate reflete certa abertura da
democratizao das relaes de gnero que tem suas facetas discursivas.
No interior da CONAE, uma das facetas da democratizao aparece bem delineada na alocao do
gnero feminino junto ao masculino nas formas de denominao genrica. nesse sentido que se
constitui o jargo poltico "todos e todas", inmeras vezes repetido nos pronunciamentos de
autoridades governamentais. Na mesma direo, o texto do Documento Final da CONAE, como
expresso de "deliberaes consensuadas", traz marcas escritas do endereamento explcito feito
ao feminino: o substantivo "mes" junto a cada referncia feita aos "pais" e a flexo abreviada
"a/as" acrescida em artigos, pronomes e substantivos masculinos (a exemplo de: os/as; dos/as,
todos/as; professores/as; trabalhadores/as, cidados/s, negros/as, leitores/as etc.).
O que se pode perceber nos discursos que circularam na CONAE que a retrica de
"democratizao" se fortalece conquanto se "apagam" marcas discursivas das hierarquias de
gnero. Para muitos puristas da lngua, a estratgia discursiva que aposta na visibilidade dada ao
feminino poderia significar apenas incorrer em redundncia. Uma redundncia muito significativa,
eu diria, por colocar em cena sentidos de um projeto de incluso que se funda sobre identidades
particulares e abstratas.
Alm disso, tambm oportuno perceber que o formato abreviado da flexo de gnero (a/as),
assumido como um cdigo e repetido centenas de vezes ao longo do Documento Final da CONAE,
coloca o gnero feminino de certa forma como "apndice" do masculino. Afinal, o que "a/as"
poderia significar se no em estreita vinculao ao que lhe imediatamente anterior? Questes que
implicam mudanas relacionadas ao gnero na linguagem trazem tona a necessidade de
questionarmos a retrica inclusivista que parece ter tomado conta da vulgata ps-moderna.
Outra rea da "aparente democratizao do discurso", salientada por Fairclough (2001, p. 129),
envolve a eliminao de marcadores explcitos de hierarquia e de assimetria de poder entre
pessoas com poder institucional desigual. Dentre os inmeros tipos de marcadores que tendem a
ser eliminados esto: as formas assimtricas de tratamento, os diretivos diretos, como os
imperativos e as assimetrias no direito de fazer certos tipos de contribuio, como tpicos de
iniciao e perguntas. Contudo, preciso considerar um ponto de tenso colocado neste debate: o
argumento de que se tornando menos evidentes os marcadores explcitos de assimetria, os
marcadores mais encobertos podem tornar-se mais sutis em lugar de desaparecerem
(FAIRCLOUGH, 2001, p. 250-1).
Assumindo a CONAE como esfera de circulao de configuraes discursivas mltiplas, na qual
so desiguais as relaes de poder, tomo como material de anlise alguns pronunciamentos
veiculados no interior da conferncia que deixam entrever tentativas de eliminao de marcadores
explcitos de hierarquia. Nos dois primeiros textos transcritos abaixo, assume-se como ponto de
entrada para a anlise proposta a composio das metforas.
De mos dadas, e com um mesmo sonho, um mesmo objetivo: melhorar a
educao brasileira. assim que o governo federal, junto com os governos
estaduais, municipais, professores, diretores, pais, alunos, organizaes da
sociedade civil e a sociedade em geral, est escrevendo uma nova histria da
educao de nosso pas. Uma histria feita de muitas histrias, histrias
verdadeiras, histrias emocionantes, que esto mudando para melhor a vida de
mais de 60 milhes de crianas e jovens brasileiros, da creche ps-
graduao. De mos dadas, pois s assim, com a participao de todos, que
se consegue realmente fazer as mudanas necessrias.
Trecho do Vdeo Institucional do MEC, divulgado na sesso de abertura da
CONAE, em 28/03/2010
Senhores delegados, senhoras delegadas uma satisfao receb-los em
Braslia para essa que a maior Conferncia Nacional de Educao da
histria do nosso pas. Bem-vindo a todos. Sintam-se em casa.
Pronunciamento do Ministro Fernando Haddad, na solenidade de abertura da
CONAE, em 28/03/2010
Compreendida por Fairclough (2001) como um mecanismo que no pode ser assumido como
privilgio da linguagem literria, a metfora , basicamente, "compreender uma coisa em termos de
outra" (LAKOFF & JOHNSON, 2002, p. 49-50). Como um aspecto produtivo no estudo do
vocabulrio, as metforas so analisadas no interior de suas implicaes polticas e ideolgicas,
no sentido de que "quando ns significamos coisas por meio de uma metfora e no de outra,
estamos construindo nossa realidade de uma maneira e no de outra" (FAIRCLOUGH, 2001, p.
241).
Desse modo, sobressaem-se as metforas construdas para dizer de um "lugar comum" ocupado
pelos interlocutores. No primeiro texto, a referncia s "mos dadas" situa a prerrogativa da
parceria instaurada entre governo e sociedade em prol da educao nacional. Outras expresses
colaboram para o reforo dado ao sentido da aliana: um "mesmo sonho", um "mesmo objetivo", a
"participao de todos". J no segundo texto, o enunciado "sintam-se em casa" pode ser analisado a
partir da metfora que aponta para a tentativa de trazer o interlocutor para o mesmo plano da
realidade, colocando o Estado, a sede do governo, como a sede de todos. "Sentir-se em casa"
significa ter a desenvoltura necessria para se colocar em um ambiente alheio como se este lhe
fosse prprio. por isso que, ao mesmo tempo em que h uma proposio de "acolhimento", de
compartilhamento de um espao comum, a metfora tambm indicia uma contradio: se somos
convidados a nos sentir "em casa" porque nos consideram "estranhos" a esse mesmo ambiente.
J no texto a seguir, vemos uma tentativa de camuflar a prpria hierarquia existente na condio de
conferncia convocada, financiada e programada pelo governo.
[A CONAE] uma conferncia histrica. a maior conferncia j realizada
no Brasil, convocada pelo executivo, mas totalmente organizada pela
sociedade civil. Nosso compromisso aqui, presidente [Lula], nosso
compromisso aqui, assumido desde domingo, de que o Ministrio da
Educao participaria da conferncia como um protagonista, mas sem
nenhum tipo de privilgio de qualquer tipo, e mais do que isso ns nos
propomos a sermos to somente a correia de transmisso entre o que os
delegados eleitos pela populao nas conferncias municipais e estaduais
decidirem aqui e o que o Congresso Nacional, que tambm composto de
senadores e deputados eleitos pela populao, vo estabelecer no Plano
Nacional de Educao 2011 2020. Ns estamos, portanto, a servio desta
conferncia. (...) Ns nos dispomos a fazer a mera traduo da vontade aqui
representada, para fazer chegar ao Congresso Nacional, que ter o seu tempo
de maturao, as deliberaes dessa conferncia, para ns devolvermos um
plano que seja a expresso da vontade popular e coloque a educao no alto
das prioridades nacionais.
Pronunciamento do Ministro Fernando Haddad, em sesso de encerramento da
CONAE, em 01/04/2010 (grifos meus).
Mesmo diante da assuno do "protagonismo" do governo na realizao da conferncia, ressalta-se
o seu carter "servil" com relao sociedade, restringindo-se a atuao governamental na
CONAE "transmisso" das decises e "traduo" da vontade dos delegados junto ao Congresso
Nacional. Expresses como "sermos to somente" ou "fazer a mera traduo" so utilizadas para
reforar tal prerrogativa.
Por fim, tambm podemos apontar uma tentativa de eliminao de marcadores explcitos da
hierarquia a partir de um trecho do discurso do Presidente Lula na sesso de encerramento da
CONAE.
Eu tenho clareza de qual o meu mundo. Eu tenho clareza de quem so os meus
amigos, e quem so os amigos eventuais, ou quem so os amigos do poder. Eu
tenho clareza de tudo e eu tenho clareza que ao regressar ao meu mundo normal
eu s vou ficar feliz porque eu tenho certeza que aonde eu encontrar com vocs
eu posso olhar na cara de vocs e chamar vocs de companheiros e
companheiras.
Pronunciamento do Presidente Lula, na sesso de encerramento da CONAE,
em 01/04/2010
Na fala do presidente, desponta o trplice papel do poltico apontado por Charaudeau (2006) de
ator, de personagem e de pessoa:
como ator, mostra sua imagem, na verdade, seu carisma; como personagem, desempenha
plenamente seu papel de poltico no exerccio de suas funes; como pessoa discretamente
destilada mostra que no menos humano, que tem sentimentos como os demais (p. 287)
Ao apontar uma distino entre quem so seus amigos, os amigos considerados eventuais e os
amigos do poder, o presidente Lula situa sua indisfarvel "felicidade" por considerar os
delegados e demais participantes da CONAE como "companheiros", alando-os, no interior de uma
perspectiva intimista, a um posto diferenciado no campo de suas relaes. A imagem projetada do
"amigo" interlocutor atua no sentido de atenuar as marcas hierrquicas inerentes relao entre a
autoridade poltica e os delegados e participantes da conferncia.
Segundo Fairclough (2001) a tendncia de eliminar marcadores explcitos de poder tambm est
intimamente ligada tendncia da informalidade. Uma manifestao central de informalidade
crescente a forma com que o discurso conversacional tem sido e est sendo projetado de seu
domnio primrio, nas interaes pessoais da esfera privada para a esfera pblica. A
"conversacionalizao" considerada estratgia significativa no escopo de uma reestruturao dos
limites entre os domnios pblico e privado (FAIRCLOUGH, 2001, p. 251). Tal tendncia aparece
bem delimitada na caracterizao da CONAE como espao de discusso, de dilogo e trocas nos
inmeros "colquios" constitudos entre os segmentos interessados no desenvolvimento da
educao nacional.
Em torno desse suposto dilogo, interessante observarmos, ainda, o status de "ouvinte" assumido
pelo governo em diferentes pronunciamentos de autoridades polticas, conforme nos mostram os
dois textos a seguir.
Por ouvir que ns criamos o Prouni. Por ouvir que ns criamos o REUNI.
Por ouvir que ns criamos o FUNDEB. Por ouvir que ns fizemos essa
pequena revoluo que se iniciou na educao brasileira. (...) No pensem que
a gente chegou at aqui apenas por nossa vontade, porque a cobrana de
vocs, as conferncias de vocs, as greves de vocs, as conversas de vocs
que fizeram a gente entender que governo bom no aquele governo que
governa dissociado do povo. Governo bom aquele que tem capacidade de
colocar em prtica, como polticas pblicas, aquilo que ele ouve em cada rua,
em cada escola, em cada fbrica.
Pronunciamento do Presidente Lula, em sesso de encerramento da CONAE,
em 01/04/2010
"O que eu posso dizer, da parte do Ministrio da Educao, de que ns
vamos nos colocar nessa conferncia muito mais como ouvintes do que como
participantes, para servir de correia de transmisso entre a vontade da
sociedade que elegeu seus delegados e a vontade da sociedade que elegeu seus
representantes no Congresso Nacional".
Pronunciamento do Ministro Fernando Haddad, em Conferncia de Abertura da
CONAE, em 29/03/2010.
No primeiro texto, a repetio da expresso "por ouvir" funciona como estratgia retrica para
demarcar bem o lugar ocupado por aquele que se considera um "governo bom": lugar daquele que
ouve e capaz de traduzir suas escutas em forma de polticas pblicas. A importncia dessa ao
reafirmada quando tambm a ela se atribui a "revoluo que se iniciou na educao brasileira". O
enfoque est nas mobilizaes e espaos de luta supostamente constitudos: "a cobrana, as
conferncias, as greves, as conversas": todas "de vocs". Em consonncia com esse entendimento,
situa-se, a partir do pronunciamento do Ministro, o lugar ocupado pelo MEC na conferncia
oficialmente convocada: o lugar de "ouvinte" que se dirige queles que iro se pronunciar.
Nesse cenrio, h, ainda, uma instncia de modalizao do discurso que nos importa evidenciar. Na
perspectiva de que o governo est situado como "ouvinte", implica-se o outro participao e
responsabilidade.
Eu entendo que vocs tm uma grande responsabilidade. Por participar da
maior conferncia de educao j convocada; por faz-lo num momento em que
se discute o Plano Decenal, Plano Nacional de Educao 2011-2020 e por
faz-lo em mbito de eleies presidenciais. muita coisa pra um ano s:
Conferncia, Plano Nacional de Educao e eleies presidenciais. Isso d a
dimenso da tarefa de vocs. uma dimenso, uma tarefa histrica, uma
tarefa muito importante, que eu tenho certeza que os delegados vo
desempenhar da melhor maneira possvel, com a maior liberdade possvel e
com a maior ousadia possvel. (...) Portanto, uma tarefa enorme que repousa
sobre os ombros de vocs. Mas eu tenho certeza que todos ns gostaramos de
estar no lugar de vocs pra fazer a mudana neste momento da educao
brasileira. Vocs tem uma grande oportunidade, por favor no a percam.
Pronunciamento do Ministro Fernando Haddad, na sesso de abertura da
CONAE, em 28/03/2010
Evidencia-se, no pronunciamento do Ministro, a dimenso trplice da responsabilidade implicada
aos delegados da CONAE: participar da maior conferncia de educao j convocada e por faz-lo
em um momento to peculiar, no qual se discutem os novos Planos da Educao e em mbito de
eleies presidenciais. Outras expresses dimensionam a responsabilizao alardeada: "uma tarefa
histrica", "uma tarefa enorme sobre os ombros", "uma grande oportunidade". Com isso, avulta-se
uma condio ativa imputada aos participantes da CONAE, no sentido de uma atuao
transformadora com relao aos rumos da educao nacional.
Nesse cenrio, a proposio de uma alternncia de lugares tambm indicia a fora retrica com que
assinalada a importncia da atuao dos delegados na conferncia, o que se pode ver sintetizado
na afirmao do Ministro de que "todos ns [governo] gostaramos de estar no lugar de vocs para
fazer a mudana neste momento da educao brasileira". Mesmo como uma "mscara" ou simples
estratgia retrica, ambas afeitas aos jogos de linguagem poltica, o enunciado do Ministro
preocupante. Se governo se coloca na condio daquele que gostaria de estar no lugar da sociedade
para realizar as transformaes necessrias, desvirtua-se de seu prprio carter executor,
reforando a prerrogativa da responsabilizao social.
1.2 Participao que arrefece, dilogos que silenciam [que resistncias persistem?]
No momento em que se conclamam "Todos pela Educao!" e percebemos a CONAE nos
movimentos da democratizao discursiva, multiplicam-se os questionamentos quanto real
predisposio do governo para "ouvir" a sociedade, bem como os modos de participao social no
alardeado "espao democrtico" constitudo na CONAE. Nesse sentido, proponho a re-composio
de algumas cenas que tiveram lugar na conferncia, vivenciadas a partir do trabalho de campo
realizado, como modo de trazer ao debate inquietaes que subsistem ao discurso da "intensa
participao da sociedade civil" (CONAE, 2010, p.10).
Em textos oficiais, nos pronunciamentos poltico-governamentais e nas notcias veiculadas na mdia
em geral, visibilidade dada CONAE como "espao democrtico de construo de acordos entre
atores sociais que, expressando valores e posies diferenciadas sobre os aspectos culturais,
polticos, econmicos, apontam renovadas perspectivas para a organizao da educao nacional"
(idem, p.9). A criao desse espao apontaria, portanto, para o plano da responsividade
bakhtiniana, no qual o homem se constitui um ser de resposta e sua compreenso s se faz plena se
ativamente responsiva.
Desse modo, revisito algumas cenas que tiveram lugar na CONAE e que polemizam a abertura para
o dilogo entre as diferentes vozes sociais, na tentativa de problematizar o suposto espao de
"respostas responsveis" gerado entre o governo e a sociedade esta representada por seus
delegados para a definio dos rumos da educao nacional.
Bakhtin (2000) aposta na necessria coparticipao dos sujeitos no ato de compreenso, afirmando
que a apropriao do discurso do outro no deve dar-se apenas no ato de reconhecer os enunciados
por ele produzidos, o que apenas "duplicaria seu pensamento no esprito do outro" (p. 291), mas no
manifestar-se ativamente na negociao de sentidos, recriando, reinterpretando e reconstruindo a
palavra alheia, para ento torn-la prpria e significativa.
Diante da CONAE como um acontecimento de crucial importncia para a percepo das lutas
ideolgicas em torno da educao, cabe-nos questionar qual o lugar a dado rplica,
contrapalavra, para que tenha sido possvel afirmar que "valores e posies diferenciadas"
circularam livremente em sua arena discursiva.
Partindo de cenas que reconstroem o vivido na experincia de campo, assumo a "voz" como aquela
que representa posies ticas e ideolgicas diferenciadas em interao contnua com as demais
(BAKHTIN, 2000). A partir delas, a prpria lgica da conferncia colocada em xeque, ao se
perceber os lugares hierrquicos de fala (quem fala/quem cala); o tratamento dado s vozes
dissonantes, o controle aos tempos do "falar/pensar", o modo de legitimao das propostas e,
enfim, toda a problematizao que cerca a CONAE quando percebida no interior dos movimentos
da tendncia democratizao discursiva.
Cena 1 o "assento" da voz
Na composio desta cena, recupero a sesso de abertura da Conferncia Nacional da Educao,
quando os representantes da sociedade civil declarados parceiros e interlocutores no evento
foram assentados no "pano de fundo" da cena principal. Em primeiro plano, compondo a mesa
solene, executivos do governo, parlamentares e ministros dividiram seus tempos de fala entre o
elogio aos mritos do governo e o reconhecimento do esforo empreendido por trabalhadores,
estudantes e pesquisadores da Educao. Mas os diferentes representantes da sociedade
convidados ao dilogo no foram ouvidos na solenidade. Para alm da voz oficial, apenas o
silncio das outras vozes presentes.
possvel, portanto, duvidar da pr-disposio do governo para "ouvir" a sociedade quando a
disposio hierrquica dos sujeitos em cena e o cerceamento de seus atos de fala parecem
contrapor-se abertura suposta. Pois so pressupostos fundamentais de uma compreenso
responsiva: a escuta que fala e que responde; e as vozes plenivalentes, ou seja, que mantenham,
como participantes do grande dilogo, uma relao de absoluta igualdade com as outras vozes do
discurso (BAKHTIN, 2000).
Cena 2 vaias s vozes "carnavalizadas"
Professores escravos
Estavam a trabalhar
Tira a URP, deixa ficar
Guerreiros com guerreiros dizem URP, URP j!
Guerreiros com guerreiros dizem URP, URP j!
(Canto entoado durante manifestao ocorrida na CONAE, em 29/03/2010)
Um pouco antes da solenidade de abertura da Conferncia, ao som de uma pardia de Escravos de
J, professores, servidores e estudantes da Universidade de Braslia entoaram, a cantos e apitos, e
trajados como se fossem lixo, um protesto contra as ameaas de corte de 26,05% sobre seus
salrios, na tentativa de sensibilizar os quase 3.000 participantes do evento para as motivaes da
greve na UnB. Houve tumulto, confrontos com seguranas e uma entrada nada harmoniosa do grupo
de manifestantes no auditrio onde se realizaria a solenidade de abertura do evento.
Poderamos imaginar que uma manifestao como esta, bem no incio de uma Conferncia que
pretende "dialogar" sobre os planos da educao nacional, significa a lembrana de que seria
preciso buscar uma sntese em que pesassem as to justas reivindicaes de nossos professores e
estudantes. Mas a surpresa maior foi ver professores, alunos e servidores em manifestao serem
recebidos no auditrio por um coro de muitas vaias formado por sua plateia de "pares".
Diante do cenrio que desestabilizava o pressuposto da "construo de acordos", a coordenao do
evento "optou" por "ceder" um breve espao de fala aos manifestantes, para que expusessem suas
reivindicaes aos delegados presentes. E elas vieram em tom de "indignao", como a que segue
transcrita abaixo.
Enquanto o Brasil gastar 36% do seu oramento federal com juros da dvida
pblica e apenas 2,88% com a educao, ns podemos fazer dez conferncias
como essa que ns no vamos conseguir resolver o problema da educao.
Enquanto o governo se dispor [sic] a cortar salrio, a cortar salrio dos
trabalhadores, podemos fazer dez conferncias, ns no vamos construir um
novo pas, ns no vamos resolver os problemas da educao.
Fala "concedida" ao Professor Rodrigo Dantas, Vice-presidente do ANDES na
abertura da CONAE, em 28/03/2010
Mas interessante notar o incmodo estampado no semblante do coordenador da CONAE e suas
tentativas de reassumir o turno da fala, pois o problema quando se almeja a harmonia lidar com a
desarmonia de fato existente. As vaias evidenciam a contradio desse espao, vez que no h
como se propor o debate em torno da educao sem que tambm se fortalea o encontro com as
instncias de luta e resistncia.
Com apoio em Bakhtin, assumo a percepo de que o dilogo se inscreve quando h afirmao do
heterogneo, do outro, das diferentes vozes que compem um projeto discursivo comum. Mas a
palavra cedida quase " fora" e o coro de vaias s vozes outras enfraquecem tal possibilidade.
Cena 3 o "tempo" da voz
[Moderadora do colquio]: O que ns podemos acomodar para no
descumprir o regimento, no sermos antipticos (...) um minuto para fazer
uma pergunta e no sei se algum j notou no plenrio, eu sou absolutamente
rigorosa, um minuto eu vou ficar aqui dizendo "tempo, tempo, tempo, tempo" e
deu dez e meia ns vamos embora e se, o que pode acontecer nos ficarmos no
prejuzo de no ouvirmos as consideraes finais, que eu acho importantssimo
pra continuar fundamentando nosso debate na plenria. Um minuto para questo
essas pessoas que j esto aqui e ponto. Pode ser assim? Mas um minuto, um
minuto. Eu s quero deixar claro, companheiras e companheiros, que se
ultrapassou um minuto, ns vamos pedir a essa pessoa o direito da fala.
[Delegada]: (...) eu sou professora da Universidade Federal Rural da
Amaznia e primeiro j gostaria de reclamar do tempo: se quatro dias so
insuficientes... ns estamos aqui para fazer um debate e enquanto a educao
for tratada desse jeito "nas coxas", os problemas vo continuar existindo.
Intervenes no Colquio sobre Formao dos Profissionais da Educao e
Educao a distncia, ocorrido em 30/03/2010, na CONAE.
Um minuto. Este foi o tempo regulamentado para que os professores e demais representantes da
sociedade civil pudessem dialogar com os convidados no Colquio que discutia a Formao dos
Profissionais da Educao e Educao a Distncia na CONAE. Na cena transcrita, a professora-
delegada faz uso de parte de seu j restrito tempo de fala para manifestar-se contra o modo como o
debate foi considerado, reiterando a velha mxima de que "enquanto a educao for tratada desse
jeito..." no devemos mesmo esperar por mudanas substantivas. Em seu discurso, a prpria lgica
de um colquio colocada em suspenso.
Delimitando contraposio ao trato dado ao dilogo, a professora constri sua resposta
responsvel, em um espao no qual esta (e tantas outras possveis) parecem carecer de propsito.
Tal fato me faz reavaliar a declarao expressa no Documento Final da CONAE (2010), que
reafirma a construo democrtica de um espao social constitudo para discusso da educao,
manifestando a garantia dada ao "aprofundamento de questes e encaminhamentos debatidos
pelos/as delegados/as, por meio de discusses terico-prticas" (p. 11).
Concordo com a professora: se quatro dias so insuficientes... o que dizer de um minuto? Pensando
pela via da poesia, Quintana (2006) nos faz crer que "no se deveriam permitir nos relgios de
parede esses ponteiros que marcam os segundos: eles nos envelhecem muito mais que esses
ponteiros das horas". Considerando este precoce "envelhecimento" que os segundos trazem, como
aprofundar, como fortalecer as atitudes responsivas frente ao dito, se no h tempo para a reflexo
e para a crtica?
Fundamentada pelo olhar bakhtiniano, e diante das srias problemticas que ocuparam as pautas da
CONAE, penso que restringir o tempo de fala dos que foram "convidados" ao dilogo para
partilhar da construo de novos rumos, me parece no s uma descortesia, mas outro forte indcio
do enfraquecimento da suposta responsividade.
Cena 4 a voz da continuidade
Com enunciado presidencial em tonalidades metafricas, busco problematizar a CONAE como
palco de propaganda poltica do governo em mbito de eleies presidenciais. Em seu
pronunciamento, o presidente Lula [que j havia sido multado pelo Tribunal Superior Eleitoral
(TSE) por propaganda antecipada], faz usa da metfora como recurso para "driblar" os
impedimentos de fala e traduzir a composio de uma necessria continuidade poltica.
Ns precisamos construir muito mais coisas nesse pas. Mas eu queria pedir
uma coisa pra vocs: quando a gente est nadando, quando a gente entra na
gua e a gente comea a nadar, quando a gente comea a pensar, a gente, ao
invs de ir at o final, a gente tenta voltar, apavorados, muitas vezes sem se
dar conta de que a volta mais difcil do que a ida. E ns estamos no meio do
rio. E ns no temos o direito de morrer afogados.
Pronunciamento do Presidente Lula, na sesso de encerramento da CONAE,
em 01/04/2010
Nos termos da travessia de um rio, o chamamento para a continuidade do governo parece claro. No
meio do percurso, no seria possvel retroceder, sob o risco de se "morrer afogados". Nessa
mesma lgica, tambm o vdeo institucional do MEC apresentado na sesso de abertura da
CONAE, aponta para mudanas que foram feitas e tudo o que ainda se pode fazer, se houver tempo
e continuidade, alm, claro, de uma boa dose de "dedicao".
E mudanas no se fazem de um dia para o outro. preciso tempo. preciso
empenho. preciso compromisso. preciso atitude. preciso vontade.
preciso dedicao. Com tudo isso, j avanamos muito, podemos melhorar
ainda mais. Podemos e queremos. Para isso, o trabalho tem que continuar. Para
isso, a vontade, a dedicao e o esforo precisam ser ainda maiores, porque a
educao um processo, um processo que no pode nem deve ser
interrompido. Alguns passos importantes j foram dados. preciso
continuidade, perseverana! preciso mais planos, de mais gente, mais
pessoas, para continuar caminhando sempre olhando para frente. Para no
retroceder, para no dar um nico passo atrs.
Vdeo Institucional do MEC, divulgado na sesso de abertura da CONAE, em
28/03/2010
E, certamente, no haveria melhor momento para propor a "continuidade" da voz do que em uma
conferncia de dimenses vultosas, que se pode ver instituda como "palco poltico" para
celebrao de atos passados e busca de adeso para os que viro. Como uma promessa que
remonta ao incio do primeiro mandato do Governo Lula, a CONAE acabou se realizando apenas
no ltimo ano de seu segundo mandato, o que poderia comprometer a prpria efetividade do
processo instaurado, na medida em que no havia (h?) garantias da continuidade necessria para
que as aes e os encaminhamentos "definidos" na conferncia fossem levados adiante pelo novo
governo.
Cena 5 a voz legitimada?
Nesta cena, reconstitui-se a problemtica de um documento referncia elaborado pela Comisso
Organizadora da CONAE, o que significa dizer "sob controle ou pelo menos forte influncia do
MEC e/ou indivduos e entidades que, embora formalmente independentes, esto alinhados com a
poltica do MEC" (DAVIES, 2010, p. 321) e que serviu como referncia para os debates
instaurados nas etapas anteriores conferncia nacional.
Aos delegados era permitido fazer emendas ao texto (com supresso, alterao ou incluso de
trechos). Emendas que fossem aprovadas em cinco ou mais estados foram integradas ao Documento
Base, documento utilizado para as deliberaes durante a etapa nacional da CONAE. Em
contrapartida, emendas propostas por menos de cinco estados s entraram no Documento Base se
fossem consideradas relevantes pela Comisso Organizadora Nacional.
De imediato, o fato de haver um documento referncia pautando as discusses, elaborado por uma
comisso cujo coordenador Secretrio Executivo-Adjunto do MEC, levanta dvidas sobre o
prprio carter democrtico do evento, na medida em que h possibilidade de uma forte induo
sobre as prprias deliberaes.
Dados oficiais apontam que foram feitas 5.300 deliberaes em pargrafos, com proposta de
emendas ou novos pargrafos, acrescidos ao documento. Tais emendas, tendo sido aprovadas em
cinco ou mais estados, passavam a compor o documento base da CONAE; caso contrrio, deveriam
passar pelo "crivo" da Comisso, que s encaminharia para deliberao as que considerasse
relevantes.
Desse modo, apesar das muitas incluses, poucas foram as supresses, entendendo-se que, aps as
votaes, cerca de 90% do texto se manteve (TORRES, 2010). Tambm interessante notar que as
incluses feitas esto relacionadas, por exemplo, variao do gnero (alunos/as) ou pequenas
mudanas feitas na construo textual. So estes indicativos de que a existncia de um contedo
predeterminado impe que as consideraes sejam feitas a partir do que j est "dado", inibindo e
direcionando o prprio jogo de sentidos.
H um nvel de controle que parece transbordar, perpassando tanto a "doutrina" quanto os prprios
mecanismos do processo decisrio. Davies (2010) enftico ao afirmar que a CONAE "serviu
mais para referendar o pacote j elaborado", que veio "de cima para baixo" (p. 321). Esta
constatao, que aqui mantenho em forma de pergunta, [afirmada na interrogao que vai ao ttulo
da cena], dimensiona os limites do processo democrtico, a partir dos quais se fere radicalmente o
princpio da conferncia nos caminhos de uma construo e de uma participao efetivas.
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http://www.histedbr.fae.unicamp.br/revista/edicoes/39/doc02_39.pdf. Acesso em dez. 2010.
FAIRCLOUGH, Norman. Discurso e mudana social. Braslia: Editora Universidade de Braslia,
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LAKOFF, G.; JOHNSON, M. Metforas da vida cotidiana. So Paulo: EDUC, 2002.
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anlise de experincias latino-americanas e europeias. In: Revista de Administrao Pblica, RAP
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QUINTANA, Mrio. A vaca e o hipogrifo. So Paulo: Ed. Globo, 1995.
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e incluso no centro dos debates. In: Poli, mai.jun. 2010, p. 10-14. Disponvel em:
http://www.epsjv.fiocruz.br/upload/pdf%20poli%20separados/conferenciaNacional.pdf. Acesso
em maio de 2011.
I Universidade Federal de So Joo del-Rei (UFSJ). brunasola@ufsj.edu.br
1 RAMOS, Bruna Sola da Silva. "O que signifixa isso?". Dos slogans s ressignificaes do
discurso pedaggico contemporneo. 2012. 195f. Tese (Doutorado em Educao) Faculdade de
Educao, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2012.
2 Fonte: www.conae.mec.org.
A impossibilidade de uma educao com qualidade j,
no Brasil: os custos financeiros de uma educao com
qualidade
Nelson Cardoso Amaral
I
1 Introduo
Um dos importantes temas presentes na discusso de um novo Plano Nacional de Educao (PNE)
Projeto de Lei 8.035/2010 para ter validade de uma dcada a partir de sua aprovao o da
qualidade da educao a ser oferecida. Referem-se diretamente elevao da qualidade as
seguintes metas: Meta 7, "Atingir, ao final da dcada, as seguintes mdias nacionais para o IDEB:
6,0 nos anos iniciais do ensino fundamental; 5,5 nos anos finais do ensino fundamental; 5,2 no
ensino mdio"; Meta 11, "Duplicar as matrculas da educao profissional tcnica de nvel mdio,
assegurando a qualidade da oferta"; Meta 12, "Elevar a taxa bruta de matrcula na educao
superior para 50% e a taxa lquida para 33% da populao de 18 a 24 anos, assegurando a
qualidade da oferta"; e Meta 13, "Elevar a qualidade da educao superior pela ampliao da
atuao de mestres e doutores nas instituies de educao superior para 75%, no mnimo, do
corpo docente em efetivo exerccio sendo do total, 35% doutores". (BRASIL.CMARA DOS
DEPUTADOS, 2011)
Um ponto relevante dessa discusso o vnculo existente entre qualidade e financiamento.
Consideraremos neste estudo que h uma relao, mesmo que no linear, entre os valores
financeiros aplicados em educao e o processo educacional, existindo, portanto, diversas
possibilidades de se adotar referenciais de qualidade a serem examinados.
O exame do resultado da Prova Internacional de Avaliao de Alunos (PISA) em leitura, aplicada
em 2009 avaliando os estudos realizados entre os 6 e 15 anos nos indica que, em geral, os pases
membros da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) ocupam os
lugares de destaque, conforme est explicitado na tabela 1 que apresenta a pontuao PISA e os
recursos aplicados por estudante com idade entre 6 e 15 anos, cumulativamente at o ano de 2008.
Tabela 1 A pontuao em leitura e os recursos aplicados, cumulativamente, por estudante
entre 6 e 15 anos
Pas Pontuao
PISA
Recursos financeiros aplicados
(US$/PPP)*
Coria do Sul 539 61.109,00
Finlndia 536 80.737,00
Canad 524 83.881,00
Nova Zelndia 521 57.777,00
Japo 520 80.367,00
Austrlia 515 74.663,00
Holanda 508 87.065,00
Blgica 506 93.213,00
Noruega 503 113.116,00
Estnia 501 58.728,00
Suia 501 123.431,00
Islndia 500 104.491,00
Polnia 500 48.192,00
EUA 500 107.236,00
Alemanha 497 68.771,00
Sucia 497 90.216,00
Frana 496 78.687,00
Irlanda 496 86.316,00
Dinamarca 495 97.668,00
Hungria 494 46.605,00
Reino Unido 494 90.501,00
Portugal 489 60.058,00
Itlia 486 90.443,00
Eslovnia 483 90.865,00
Espanha 481 82.274,00
Repblica Tcheca 478 50.381,00
Repblica
Eslovaca
477 39.302,00
Israel 474 57.596,00
Luxemburgo 472 161.262,00
ustria 470 108.214,00
Rssia 459 20.583,00
Chile 459 20.192,00
Mxico 425 22.312,00
Brasil 412 21.225,00
Fonte: OCDE: Education at a Glance, 2011; * Valores em US$, com as correes que fazem a
paridade do poder de compra (Purchasing Power Parity PPP)
O valor mdio aplicado pelos pases membros da OCDE foi de US$/PPP 78.615,00 e os ltimos
colocados, Rssia, Chile, Mxico e Brasil, aplicaram, em mdia, US$/PPP 21.078,00 menos de
30% do valor mdio da OCDE.
Por este motivo utilizaremos neste estudo a mdia dos pases da OCDE como um referencial de
financiamento para uma educao de qualidade.
Ao longo da discusso do novo PNE, desde 2010, quando do encaminhamento do PL 8.035 ao
Congresso Nacional diversos referenciais de qualidade, alm do que utilizaremos neste estudo
foram examinados: 1) 1) o referencial adotado pelo MEC nas Notas Tcnicas (BRASIL.MEC,
2011) relativas ao novo PNE, que considerou os valores aplicados por estudante, apurados pelo
Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Educao (Siope) (BRASIL.INEP, 2010);
2) o custo-aluno-ano obtido pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio
Teixeira (Inep) em "oferecem condies para a oferta de um ensino de qualidade" (BRASIL.INEP,
2006, p.11); 3) o valor aplicado por estudante, obtido em pesquisa realizada pela Unio Nacional
dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime) em municpios brasileiros e divulgados no
estudo "Perfil dos Gastos Educacionais nos Municpios Brasileiros" (UNDIME, 2011); 4) estudo
realizado pela Campanha pelo Direito Educao que especificou o Custo-Aluno-Qualidade
Inicial (CAQi), considerando os "insumos" para a constituio de uma escola com qualidade.
(CARREIRA e PINTO, 2007, p.28).
Iremos, em primeiro lugar, utilizando os valores mdios, por estudante, aplicados pela OCDE,
calcular qual seria o montante de recursos que o Brasil precisaria aplicar em educao como
percentual do PIB para que os valores, por estudante brasileiro, fossem os mesmos da OCDE. Em
seguida, examinaremos que valores seriam aplicados, por estudante brasileiro, utilizando o
percentual de 10% do PIB, comparando com os parmetros mdios da OCDE e, para finalizar,
explicita-se quando o Brasil, aplicando o equivalente a 10% do PIB em educao estaria, por
estudante brasileiro, se aproximando dos valores mdios da OCDE.
2 Os recursos financeiros para uma qualidade equivalente da
mdia da OCDE
Os censos da educao bsica e da educao superior de 2011 apresentaram para a educao
brasileira os quantitativos de matrculas em cada uma das etapas/modalidades educacionais
explicitados na tabela 2.
Tabela 2 As matrculas na educao brasileira em 2011
Tipo de Educao Total Pblicas % Privadas %
Creche (0 a 3 anos) 2.298.707 1.470.507 64 828.200 36
Pr-Escola (4 e 5 anos) 4.681.345 3.550.928 76 1.130.417 24
EF (Anos Iniciais) 16.360.770 14.017.749 86 2.343.021 14
EF (Anos Finais) 13.997.870 12.238.430 87 1.759.440 13
Ensino Mdio 8.400.689 7.378.660 88 1.022.029 12
Educao Profissional 993.187 433.632 44 559.555 56
EJA EF 2.458.596 2.420.219 98 38.377 2
EJA EM 1.086.012 1.013.837 93 72.175 7
Educao Superior 6.765.540 1.773.641 26 4.991.899 74
Fonte: Censo da Educao Bsica 2011, Censo da Educao Superior 2011 e clculos deste
estudo.
Eram, portanto, 57.042.716 estudantes, sendo que 44.297.603 (77,7%) estudavam em
escolas/instituies pblicas e 12.745.113 (22,3%) estavam matriculados em escolas/instituies
privadas.
Os pases membros da OCDE aplicaram em 2009, em mdia, US$/PPP 6.426,00 por estudante de
pr-primary (equivalente creche e pr-escola no Brasil), US$/PPP 8.511,00 por estudante do
primary, lower secondary e upper secondary (equivalente ao ensino fundamental anos iniciais e
finais do ensino fundamental e ensino mdio no Brasil), e US$/PPP 10.906,00 por estudante do
tertiary (equivalente educao superior no Brasil). (OCDE, 2012).
Se aplicarmos esses valores aos alunos matriculados na educao brasileira em 2011, conforme os
quantitativos estabelecidos na tabela 2, encontraremos os valores mostrados na tabela 3, em que
consideramos os valores por estudantes na educao profissional idnticos aos do ensino mdio e
da EJA idnticos aos da educao para os alunos em idade adequada para a escolarizao.
Tabela 3 Valores financeiros aplicados na educao brasileira utilizando os parmetros da
OCDE
Tipo de
Educao
Matrculas
Pblicas em 2011
Valor por
estudante
(US$/PPP)
Valor Total (em
bilhes de US$/PPP)
Creche (0 a 3
anos)
1.470.507 6.426,00 9,45
Pr-Escola (4
e 5 anos)
3.550.928 6.426,00 22,82
EF (Anos
Iniciais)
14.017.749 8.511,00 119,31
EF (Anos
Finais)
12.238.430 8.511,00 104,16
Ensino Mdio 7.378.660 s8.511,00 62,80
Educao
Profissional
433.632 8.511,00 3,69
EJA EF 2.420.219 8.511,00 20,60
EJA EM 1.013.837 8.511,00 8,63
Educao
Superior
1.773.641 10.906,00 19,34
TOTAL 370,80
Fonte: Censo da Educao Bsica 2011, Censo da Educao Superior 2011, OCDE e clculos
deste estudo
Seriam necessrios, portanto, US$/PPP 370,80 bilhes para termos, no Brasil, em 2011, um
financiamento da educao com valores equivalentes aos utilizados, em mdia, nos pases da
OCDE. Como o PIB brasileiro em 2011 foi de US$/PPP 2.294 trilhes, conclumos que seriam
necessrios recursos equivalentes a 16,16% do PIB para obtermos os US$/PPP 370,80 bilhes
necessrios para termos o financiamento equivalente mdia dos pases da OCDE.
Se fosse possvel aplicar esse montante de recursos na educao brasileira j em 2011 poderamos
ser pagos salrios equivalentes a US$/PPP 3.000,00 mensais na educao bsica, que o valor
mdio pagos pelos pases da OCDE (em 2010, no primary, os valores dos salrios mdios anuais
na OCDE foram de US$/PPP 37.603,00; no lower secondary, US$/PPP 39.401,00; e no upper
secondary, US$/PPP 41.182,00 o que significa salrios mensais mdios prximos de US$/PPP
3.000,00) (OCDE, 2012). Alm disso, poderiam ser estruturadas escolas com infraestrutura
adequada para o oferecimento de uma educao com qualidade comparvel aos da mdia dos
pases da OCDE.
Note-se que nesta anlise no foram consideradas as expanses nas matrculas que ainda so
necessrias na educao brasileira e esto previstas no projeto de Lei 8.035/2010, em suas metas
1, 2, 3, 8, 9, 11, 12 e 14. Se fossem consideradas essas expanses, o volume de recursos
ultrapassaria muito o equivalente a 16,16% do PIB.
O percentual de 16,16% do PIB para termos uma educao no Brasil em que os valores financeiros
aplicados foram aqueles valores mdios da OCDE muito elevado, considerando-se aqueles
aplicados pelos pases dos diversos continentes. A tabela 4 mostra o ranking dos recursos
financeiros aplicados por diversos pases, como percentual do PIB, obtidos no banco de dados da
agncia de inteligncia americana, a Central Intelligence Agency (CIA). (EUA.CIA, 2010).
Tabela 4 Recursos financeiros como percentual do PIB, aplicados em educao
Ordem Pas % PIB
1 Timor Leste 16,8
2 Cuba 13,6
3 Lesotho 12,4
4 Marshall Island 12
5 Maldives 11,2
6 Saint Kitts and Nevis 9,6
7 Moldova 9,6
8 Botswana 8,9
9 Djibouti 8,4
10 Burundi 8,3
11 Dinamarca 7,8
Fonte: (EUA.CIA, 2010)
Nota-se que o Timor Leste est em primeiro lugar neste ranking e aplicou o equivalente a 16,8%
de seu PIB em educao, seguido de Cuba (13,6%) em segundo e Lesotho (13,6%) em terceiro. O
primeiro pas membro da OCDE a aparecer nesta lista a Dinamarca, aplicando o equivalente a
7,8% do PIB em educao.
Entretanto, o exame isolado desse percentual no nos fornece informaes completas sobre esse
indicador. preciso comp-lo com outras duas informaes que so o valor do PIB e o tamanho,
por exemplo, da populao em idade educacional. (AMARAL, 2011). A tabela 5 nos fornece essas
informaes que se complementam e mostra o valor aplicado por pessoa em idade educacional
existente em cada um dos pases.
Tabela 5 Recursos financeiros como percentual do PIB, aplicado em educao
Pas %
PIB
PIB
(US$/PPP
bilhes)
Populao em
idade educacional
Valor por pessoa em idade
educacional US$/PPP
Timor
Leste
16,8 10,63 548.348 3.256,76
Cuba 13,6 114,1 3.293.638 4.711,39
Lesotho 12,4 3,945 1.106.103 442,26
Marshall
Island
12 0,1335 22.629 707,94
Maldives 11,2 2,945 145.888 2.260,91
Saint Kitts
and Nevis
9,6 0,89 19.199 4.450,23
Moldova 9,6 12,56
Botswana 8,9 31,49 959.734 2.920,19
Djibouti 8,4 2,377 415.452 480,60
Burundi 8,3 5,489 4.076.591 111,76
Dinamarca 7,8 208,5 1.540.357 10.557,94
Fonte: (EUA.CIA, 2010), UNESCO e clculos deste estudo
O Timor Leste, aplicando 16,8%, o mais elevado percentual, de seu PIB (US$/PPP 10,63 bilhes)
em educao e possuindo uma populao de 548.348 crianas e jovens em idade educacional
aplica o equivalente a US$/PPP 3.256,76 por pessoa em idade educacional e, por outro lado, a
Dinamarca, apesar de aplicar 7,8% um valor percentual bem menor que o do Timor Leste
aplica US$/PPP 10.557,94 por pessoa em idade educacional, pois o seu PIB de US$/PPP 208,5
bilhes e a sua populao de crianas e jovens em idade educacional de 1.540.357 pessoas.
No Brasil, est em discusso no Congresso Nacional, tendo j a aprovao da Cmara dos
Deputados, que o pas aplique em educao o equivalente a 10% do seu PIB um percentual bem
inferior aos 16,16% que seriam necessrios para que tivssemos um padro de financiamento
equivalente mdia dos pases da OCDE. Entretanto, as discusses de diversos especialistas
(BRASIL.IPEA, 2012; CARA, 2011; PINTO, 2011; BRASIL.INEP, 2011; ARAJO, 2012) j
concluram pela dificuldade brasileira em se conseguir atingir esses 10% do PIB. A riqueza
brasileira, o tamanho de sua populao em idade educacional de grande magnitude , enormes
desigualdades sociais e regionais e as carncias existentes em diversos setores importantes da vida
social alm da educao sade, segurana, saneamento etc. impossibilitam que se proponha um
percentual alm dos 10%.
3 Ajustando os valores para o equivalente a 10% do PIB
Que mudanas ocorreriam nos padres de financiamento se, ao invs de aplicar os 16,16% do PIB
o Brasil aplicar o percentual de 10%?
Ajustando os valores da tabela 3 para o equivalente a 10% do PIB encontraramos um total de
US$/PPP 229,90 bilhes, como mostrado na tabela 6.
Tabela 6 Valores financeiros aplicados na educao brasileira, considerando o equivalente a
10% do PIB
Tipo de
Educao
Matrculas
Pblicas em 2011
Valor por estudante
(US$/PPP)
Valor Total (em bilhes
de US$/PPP)
Creche (0 a 3
anos)
1.470.507 3.976,49 5,85
Pr-Escola (4
e 5 anos)
3.550.928 3.976,49 14,12
EF (Anos
Iniciais)
14.017.749 5.266,71 73,83
EF (Anos
Finais)
12.238.430 5.266,71 64,46
Ensino Mdio 7.378.660 5.266,71 38,86
Educao
Profissional
433.632 5.266,71 2,28
EJA EF 2.420.219 5.266,71 12,75
EJA EM 1.013.837 5.266,71 5,34
Educao
Superior
1.773.641 6.748,76 11,97
TOTAL 229,90
Fonte: Censo da Educao Bsica 2011, Censo da Educao Superior 2011, OCDE e clculos
deste estudo
Os valores por estudante ficariam bem reduzidos em relao mdia da OCDE: de US$/PPP
6.426,00 para US$/PPP 3.984,12 na creche e na pr-escola; de US$/PPP 8.511,00 para US$/PPP
5.276,82 no ensino fundamental, no ensino mdio, na educao profissional e na educao de
jovens e adultos; e de US$/PPP 10.906,00 para US$/PPP 6.761,72 na educao superior. Alm
disso, os salrios teriam que ser da ordem de US$/PPP 1.860,00 ao invs de US$/PPP 3.000,00
mensais. claro que ao incluir todas as expanses previstas no novo PNE os valores por estudante
teriam que ser reduzidos ainda mais e os salrios mensais teriam que ser menores do que US$/PPP
1.860,00.
Apesar de os valores ficarem ainda muito longe daqueles da mdia da OCDE, esses valores seriam
bem superiores aos aplicados no Brasil, uma vez que o volume de recursos pblicos que se dirigem
educao significam percentuais no entorno de 5% do PIB. Entretanto, neste caso, pode-se
afirmar que o vnculo qualidade-financiamento ainda estaria muito distante do praticado, em mdia,
nos pases membros da OCDE.
4 Consideraes finais: educao com qualidade OCDE,
quando?
As anlises realizadas nos permitem afirmar que o Brasil no tem condies de implementar uma
educao com qualidade j" no sentido de qualidade da mdia da OCDE , uma vez que a
configurao existente para o quantitativo de crianas e jovens matriculados e a sua riqueza
expressa no valor do PIB inviabilizam a elevao substancial desses recursos financeiros
aplicados em educao, de um valor em torno de 5% para 16,16% do PIB.
Considerando-se a dinmica populacional brasileira estudada pelo IBGE que mostra uma grande
reduo do quantitativo de pessoas em idade educacional no Brasil at 2050 (BRASIL.IBGE,
2011) e o crescimento do PIB estimado pelo Ministrio da Fazenda, podemos avaliar a resposta
para a questo que se coloca neste momento: quando uma educao com qualidade OCDE ocorrer
no Brasil?
Podemos analisar que esta confluncia ocorrer em 2030, desde que o Brasil esteja aplicando o
equivalente a 10% do PIB e que at esta data o pas j tenha conseguido corrigir as defasagens
idade-srie e estejam matriculados nos diversos nveis educacionais da educao pblica os
seguintes contingentes de crianas e jovens (BRASIL.IBGE, 2011): 1) na Creche, 50% das crianas
de 0 a 3 anos que, em 2030 seriam de 9,4 milhes de crianas; 2) 4,8 milhes na pr-escolar, que
o total de crianas com idade de 4 e 5 anos; 3) 22,6 milhes de crianas matriculadas no ensino
fundamental, que a totalidade de crianas e jovens com idades de 6 a 14 anos; 4) 7,9 milhes de
jovens com idade de 15 a 17 anos todos eles matriculados no ensino mdio; e 5) 4,2 milhes de
jovens com idade entre 18 e 24 anos matriculados na educao superior, considerando-se uma taxa
bruta de 50% (10,4 milhes de estudantes matriculados na educao superior para uma populao
de 20,8 milhes nessa faixa etria) e 40% desses estudantes matriculados na educao superior
pblica.
Dessa forma, teramos a necessidade de US$/PPP 365,98 bilhes para atingirmos os valores
mdios por estudante aplicados pela OCDE, o que representaria 9,54% do PIB projetado pelo
Ministrio da Fazenda para um valor de US$/PPP 3,836 trilhes. (BRASIL.MF, 2010)
H, portanto, que se fazer um esforo especial no pas para que nas prximas duas dcadas seja
possvel obter indicadores que vinculam qualidade e financiamento, considerando-se os padres
mdios dos pases membros da OCDE. Antes disso, h que se priorizar os recursos financeiros
disponveis no Brasil para que esta configurao de qualidade OCDE seja atingida em um
processo que percorra esses longos prximos quase vinte anos. Portanto, uma educao com
qualidade j, considerando-se os padres mdios de qualidade da OCDE, impossvel de ser
alcanada.
Referncias
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percentual do PIB. In: III Seminrio Brasileiro de Educao. CEDES, 28 fev. a 2 mar., 2011,
Unicamp-SP.
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I Doutor em Educao pela UNIMEP. Professor da Universidade Federal de Gois.
nelsoncardosoamaral@gmail.com
Controle social sobre recursos da educao: limites e
possibilidades
I
A ampliao dos recursos para educao uma agenda inconteste atualmente. Todo o debate em
torno da elaborao do novo Plano Nacional de Educao para esta segunda dcada dos anos 2000
destaca a necessidade de ampliao do patamar de investimento pblico como forma de enfrentar
trs grandes problemas na educao brasileira: uma dvida histrica em termos de acesso, a
necessidade do incremento da qualidade e a superao das desigualdades no sistema educacional.
Esta perspectiva est sintetizada em uma das diretrizes aprovadas na 1 Conferncia Nacional de
Educao, CONAE 2010, nos seguintes termos: "consolidao das bases da poltica de
financiamento, acompanhamento e controle social da educao, por meio da ampliao dos atuais
percentuais do PIB para a educao, de modo que, em 2014, sejam garantidos no mnimo 10% do
PIB" (BRASIL, 2010, p.40). Tal diretriz decorre de amplos debates que podem remontar, pelo
menos, s discusses da sociedade civil organizada em torno da defesa da educao pblica no
processo de elaborao do PNE 2001-2010. Naquele momento, diferentes organizaes de
trabalhadores da educao reunidos no II Congresso Nacional de Educao CONED aprovaram
uma "Proposta de Plano Nacional de Educao da Sociedade Brasileira", aquela proposta continha
como meta: "aumentar, em dez anos, os gastos pblicos com educao at cerca de 10% do PIB."
(CONED, 1997, p.43)
A meta de ampliao de recursos foi alvo de vetos no PNE 2001, o que se relacionava, naquele
momento, com uma posio hegemnica que sustentava que os problemas da educao brasileira
no eram de falta de recursos, mas apenas de gesto dos recursos existentes. Dourado ao avaliar
aquele PNE destaca as restries oramentrias para a efetivao daquelas diretrizes e metas:
No por acaso, o PNE aprovado contou, ainda, com significativas restries gesto e ao
financiamento da educao, em funo de nove vetos presidenciais ao que fora delineado.
Como lgica e concepo poltica decorrentes desse processo, presenciamos a
interpenetrao entre as esferas pblica e privada sob a gide do mercado, o que na prtica,
abriu espaos para consolidao de novas formas de privatizao da educao, sobretudo da
educao superior. O PNE, apesar de apresentar metas de amplo alcance, indicando grandes
desafios para a melhoria da educao nacional, configurou-se como plano formal, marcado
pela ausncia de mecanismos concretos de financiamento. (DOURADO, 2010, p. 684)
Os debates no mbito da sociedade civil mantiveram o eixo da disputa pela necessidade de
ampliao de recursos, e isto resultou num avano nos anos 2000, para uma perspectiva de que o
patamar de investimento pblico brasileiro insuficiente para a demanda educacional, perspectiva
esta expressa, por exemplo, no nmero de emendas referentes ampliao de recursos que o
projeto de lei para o novo plano nacional de educao 2010-2020 recebeu no Congresso
Nacional (AGLIARDI, 2012), ou ainda, na aprovao da Emenda Constitucional n. 59 de 2009 que
incorpora ao texto constitucional a definio de que haver uma meta de aplicao de recursos em
educao proporcional ao Produto Interno Bruto (BRASIL, 2010). Tais debates no negam a
necessidade de que articulado ao aumento dos investimentos seja necessrio uma gesto pblica
que garanta efetividade da ao e transparncia sobre o uso de tais recursos. Assim, voltando
diretriz do documento final da CONAE 2010, parece fundamental compreender que gesto e
financiamento so indissociveis.
Nesta direo o presente trabalho prope algumas reflexes sobre como a questo do acesso
informao entrou na agenda da democratizao do Estado brasileiro, entretanto tal agenda implica
aprofundamento do debate sobre a qualidade da informao e a efetividade desta para a tomada de
deciso. Para isto, apresenta-se a seguir algumas consideraes tericas para situar o debate sobre
controle social como estratgia de democratizao do Estado, apresentam-se os elementos legais
que sustentam o controle social sobre os recursos para educao, e, finalmente, prope-se uma
problematizao sobre a qualidade do acesso informao sobre recursos para educao a partir
de dados relativos ao pagamento dos profissionais da educao.
1 Alguns elementos que situam a perspectiva do debate
Compreende-se aqui que a discusso do controle social do oramento da educao est contida no
debate sobre a necessidade de controle social sobre o fundo pblico. O conceito de fundo pblico
como sntese do esforo social de produo de riqueza, que subsidia a reproduo do capital e do
trabalho no contexto da construo de Estados de Proteo Social tomada a partir das reflexes
de Oliveira, para este autor:
O que se chama Welfare State, como conseqncia das polticas originalmente anticclicas de
teorizao keyneziana, constitui-se no padro de financiamento pblico da economia
capitalista. Este pode ser sintetizado na sistematizao de uma esfera pblica onde, a partir de
regras universais e pactadas, o fundo pblico, em suas diversas formas, passou a ser o
pressuposto do financiamento da acumulao do capital, de um lado, e, de outro, do
financiamento da reproduo da fora de trabalho, atingindo globalmente toda a populao por
meio dos gastos sociais. (OLIVEIRA,1998, p.19)
Observe-se que este conceito de fundo pblico implica disputa sobre o uso dos recursos, uma vez
que o mesmo Estado chamado atender demandas de reproduo do capital e do trabalho, que, se
podem ser complementares, so tambm antagnicas em muitos aspectos. Ainda que as polticas
financiadas pelo fundo pblico atinjam globalmente a populao, estas no so necessariamente
universais ou igualitrias.
A forma de disputa sobre o fundo pblico parte dos desafios da construo democrtica de
qualquer sociedade, e, especificamente no caso brasileiro, ps Constituio de 1988, tais disputas
tm se dado no contexto de uma democracia que se constri em meio a muitas contradies. Pode-
se neste caso afirmar que temos um processo de democratizao da sociedade brasileira
(COUTINHO, 2000), ainda que este seja marcado por inmeras desigualdades sociais e
desigualdades de acesso ao poder, o que implica consider-lo um processo sempre incompleto.
A idia de que se constri, portanto, a disputa pelo fundo pblico, em condies histricas
concretas implica compreenso sobre tais condies. Neste caso, cabe considerar que:
a democratizao no se d em um vcuo (...) o problema da democracia no se reduz somente
questo do funcionamento adequado das instituies polticas, mas se liga tambm s
prticas do aparelho de Estado e suas relaes com os atores sociais. Essa interrelao
crucial para a existncia da democracia uma vez que formas especficas de concentrao de
poder podem tambm ter conseqncias antidemocrticas. (AVRITZER, 1996, p. 137-138)
A ponderao de Avritzer destaca que este processo de democratizao da sociedade brasileira se
faz nas condies culturais e institucionais existentes e, estas incorporam o peso ou as condies
em que foram gestadas. Novamente Oliveira quem lucidamente insiste nas disputas para tal
construo, destacando que "todo o esforo de democratizao, de criao de uma esfera pblica,
de fazer poltica, enfim, no Brasil, decorreu, quase por inteiro, da ao das classes dominadas"
(OLIVEIRA, 1999, p.60). Assim, os parmetros institucionais em que se movimenta nossa
democracia, e neste contexto, se constri definies para o uso dos recursos pblicos, decorre de
disputas construdas antes; decorre das condies em que as disputas continuam a gerar decises
historicamente situadas, porm que resultam muitas vezes em alteraes nos prprios
procedimentos. Neste sentido cabe considerar com mais vagas tais parmetros institucionais.
2 Parmetros institucionais para o controle social
A Constituio Federal de 1988 define os parmetros institucionais para a disputa democrtica
pelo fundo pblico. Estes parmetros supem espaos de acompanhamento da formulao das
polticas, da destinao dos recursos e do acompanhamento da execuo das aes. As formas
como tais espaos se configuram so diferentes nas reas de assistncia social, sade, trabalho,
educao e tem relao com as formas que a disputa pelos direitos sociais em cada uma destas
reas se desenvolveu no Brasil.
Mas, alm da perspectiva mais especfica expressa em cada rea da poltica pblica, a
Constituio Federal no mbito do oramento pblico estabelece alguns parmetros que compe
institucionalmente as condies mais amplas de construo da disputa. Entre estes se destaca o
princpio da publicidade do oramento pblico que tem conseqncias para o acesso informao,
para o processo de elaborao do oramento e para a execuo oramentria. Entre as
conseqncias podem-se destacar as experincias de democracia participativa que vo dos
mltiplos conselhos de formulao de polticas at formas de exerccio da democracia direta, como
no mbito das experincias do oramento participativo.
Na questo do acesso informao a institucionalizao do princpio da transparncia, primeiro no
mbito da Lei de Responsabilidade Fiscal
1
LRF e, mais recentemente, na Lei da Transparncia
so parmetros de democratizao da informao sobre oramento.
No mbito do planejamento encontram-se as indicaes de que o ciclo oramentrio deve
pressupor planejamento de longo prazo, expresso nos planos plurianuais; de forma articulada
previso anual de diretrizes para o oramento expresso na lei de diretrizes oramentrias e,
especificados, na lei anual do oramento.
E, finalmente no mbito do controle sobre o uso dos recursos, h uma gama de mecanismos de
acompanhamento ao longo da execuo oramentria, controle interno s administraes pblicas
e, publicao de relatrios parciais ao longo do ano, por exemplo, at a existncia de conselhos de
acompanhamento da aplicao de recursos, como o caso especfico dos conselhos do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao dos Profissionais da Educao
FUNDEB, no caso da educao. Entre estes mecanismos destacam-se aqui a Lei da
Transparncia e os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB.
A Lei da Transparncia curiosamente regulamenta o previsto no captulo de cultura da Constituio
Federal de 1988. A Carta Magna prev no artigo 216 o zelo pelo patrimnio material e imaterial
brasileiro e no pargrafo segundo define que cabe " administrao pblica, na forma da lei, a
gesto da documentao governamental e as providncias para franquear sua consulta quantos
dela necessitem"(BRASIL, 1988). A partir deste parmetro a Lei 12.527 aprovada em 2011 prev
que:
Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso
informao e devem ser executados em conformidade com os princpios bsicos da
administrao pblica e com as seguintes diretrizes:
I observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceo;
II divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de solicitaes;
III utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da informao;
IV fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao pblica;
V desenvolvimento do controle social da administrao pblica. (BRASIL, 2011, art.
3) (grifos nossos)
A idia de que o controle social da administrao pblica deve contar com acesso informaes
independente da solicitao um avano, ou seja, as informaes devem estar disponveis a todos
os cidados de maneira que assegure fcil acesso. O uso das novas tecnologias de informao,
especialmente da rede mundial de computadores fez com que se disseminasse um grande nmero de
opes para acesso informao nas pginas dos diferentes entes governamentais, no portal da
transparncia que prope certa padronizao nacional do tipo de informaes, nos Tribunais de
Contas, nas autarquias.
No caso especfico da educao encontram-se em geral os informes resumidos de gastos em
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino nas pginas das Prefeituras, governos do Estado e
Unio. No caso dos municpios bastante evidente a diferena da quantidade de informao
disponvel em relao ao tamanho e desenvolvimento econmico dos municpios. Ou seja,
municpios menores com menos capacidade financeira tem mais dificuldade, qui tcnicas, para
disponibilizar as informaes. A quantidade e a qualidade da informao disponvel no mbito da
Unio tambm so visivelmente diferenciadas, o que pode ser explicado, por um lado, com a
possibilidade financeira e tcnica para desenvolver as plataformas de informao, mas por outro
lado, tambm podemos explicar a qualidade da informao de recursos da Unio devido a termos
estados e municpios tambm como consumidores das informaes de repasses da Unio.
As pginas na rede mundial de computadores, os sistemas de disponibilizao de informao so
instrumentos importante para dar visibilidade ao oramento pblico, mas em si mesmos no
constituem o controle social, pois dependem que os usurios das informaes acessem,
compreendam e faam uso dos dados. Em termos prximos este, Farenzena discute possibilidades
de accountability
2
a partir das formas de acompanhamento dos recursos da Unio, e afirma:
A accountability envolve, por exemplo, alm de controle, toda gama de normas e aes
ligadas prestao de contas, assim como a efetividade da responsabilizao, ou seja, que os
agentes pblicos sejam positivamente reconhecidos por suas aes lcitas ou punidos se
incorrerem em procedimentos ilcitos. Em outros termos, somente o controle no suficiente
para a efetividade da accountability, pois esta s se realiza se houver responsabilizao
objetiva dos agentes pblicos (FARENZENA, 2010, p.242)
Assim, ainda que possa ser um avano o grau de transparncia da informao, o controle social
ainda precisa de espaos institucionais de anlise do uso dos recursos pblicos. Neste sentido os
conselhos de acompanhamento da poltica pblica continuam sendo um parmetro institucional
importante.
No mbito da educao os conselhos de acompanhamento e controle social do FUNDEB ocupam
este espao de lcus de anlise do uso dos recursos. Observe-se que em sua regulamentao ltima
(2007), tais conselhos so desenhados como instncias de observao ex post dos recursos:
Art. 24. O acompanhamento e o controle social sobre a distribuio, a transferncia e a
aplicao dos recursos dos Fundos sero exercidos, junto aos respectivos governos, no mbito
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, por conselhos institudos
especificamente para esse fim. (BRASIL, 2007)
Em outras reas sociais alguns conselhos analisam previamente a distribuio de recursos
3
. No
caso da educao o sentido de acompanhamento posterior. A experincia de acompanhar o uso
dos recursos aps sua aplicao comeou com os conselhos previstos na lei do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (FUNDEF),
e, diversos estudos indicaram os problemas na atuao destas instncias (DAVIES,2003)
relacionados sobretudos a problemas na composio, ausncia de paridade na representao, falta
de autonomia dos conselhos, falta de estrutura para o trabalho e falta de acesso aos dados.
A aprovao do FUNDEB incorporou algumas das crticas aos conselhos anteriores e a lei
apresentou alguns avanos no que se refere as condies de acompanhamento e controle social dos
recursos, entre estas pode-se destacar: garantia de que os representantes sejam indicados por suas
entidades sindicais ou equivalentes; proibio de que o poder executivo ocupe a presidncia dos
conselhos, reafirmao da necessidade de que o poder pblico assegure amplo acesso s
informaes, definio mais explcita de que os representantes dos diferentes segmentos sejam
indicados pelos seus pares e /ou entidades representativas. E, alm disto, a legislao agrega uma
pequena perspectiva de acompanhamento do planejamento do uso dos recursos, ainda que o
conselho continue sendo uma instncia de debate posterior dos recursos. De toda sorte, a Lei
11.494 prev que os conselhos dediquem-se a acompanhar o planejamento oramentrio:
Art,24 (...) 9 Aos conselhos incumbe, ainda, supervisionar o censo escolar anual e a
elaborao da proposta oramentria anual, no mbito de suas respectivas esferas
governamentais de atuao, com o objetivo de concorrer para o regular e tempestivo
tratamento e encaminhamento dos dados estatsticos e financeiros que aliceram a
operacionalizao dos Fundos. (BRASIL, 2007).
Observe que, ainda que a Lei defina a incumbncia de supervisionar a elaborao da proposta
oramentria, tal tarefa complexa e de difcil resoluo, pois a elaborao da proposta
oramentria anual compe um ciclo de desenvolvimento do oramento pblico que no passa pela
instncia do conselhos. Assim, para dar conta da lei o Conselho do Fundeb precisaria ser ouvido
pelos responsveis no interior dos executivos pelo desenho anual da Lei de Diretrizes
oramentrias e/ou pela Lei do Oramento Anual e/ ou por outra sorte, os Conselhos precisam
acompanhar os diversos espaos de debate pblico do oramento.
Este quadro geral, que se procurou aqui esboar, pretende indicar que o perodo ps Constituio
de 1988 foi prdigo em experimentar parmetros institucionais de controle sobre o oramento
pblico, o que positivo, porm como se trata de uma construo democrtica recente e com
mltiplos instrumentos, parece caber uma avaliao contnua da efetividade dos parmetros.
Assim, para finalizar caberia o destaque para alguns limites dos processos em curso:
Primeiro, h uma rica experincia de democracia participativa na sua forma conselhista. No mbito
da educao, destacaram-se aqui os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb,
porm estes convivem no mesmo mbito, temtico e geogrfico, com os Conselhos Municipais de
Educao e com os Conselhos de Alimentao Escolar. Neste outros conselhos, ainda que o tema
oramentrio no seja central, ele est pressuposto no acompanhamento da poltica pblica. A lei
do FUNDEB indicou uma possibilidade de que os conselhos operassem como Cmaras dos
conselhos municipais de educao, porm o que tem predominado a existncia de conselhos
prprios. Esta multiplicidade de conselhos nos coloca frente a riscos de pulverizao da
participao e/ ao dos mesmos, mas ao mesmo tempo incorpora a riqueza da especializao do
debate. Assim a continuidade das pesquisas com as experincias do controle social no mbito dos
conselhos parece pertinente para que possamos avanar na avaliao da ao destes.
Segundo lugar, a institucionalizao do princpio da transparncia na Lei de Responsabilidade
Fiscal (2000) imps certo formalismo ao controle social com a publicao bimestral dos balanos
e audincias pblicas nos legislativos, que ainda que cumpram o papel de obrigar o poder
legislativo a monitorar o processo da execuo oramentria, tem pouca visibilidade, dado que tais
audincias so de baixa divulgao e funcionam no tempo dos trabalhos do legislativo, ou seja,
nem sempre em perodos em que de fato a populao possa acompanhar. Assim, h uma dcada
temos espaos de discusso da execuo do oramento, mas nem sempre isto acompanhado por
mobilizao social em redor do tema. Neste caso, no se trata apenas de um problema na lei, mas
de uma cultura poltica que no incorporou as dimenso do controle social.
Em termos de cultura de controle social, a ampliao das preocupaes com a divulgao das
informaes propostas na Lei da Transparncia (2009) impe agora a divulgao detalhada da
execuo oramentria, de forma que independente do cidado solicitar ou acompanhar de maneira
presencial os debates sobre o oramento, possvel acessar informaes sobre o uso dos recursos
pblicos em tempo real. Esta promessa incorre em dois problemas, primeiro a idia de tempo real
no funcionamento do poder pblico, pois acompanhar a relao entre os recursos empenhados para
a realizao de compras, obras pblicas e outros to importante, quanto os recursos liquidados,
uma vez que, a literatura do financiamento da educao j indica que o cumprimento da vinculao
constitucional muitas vezes incorpora valores empenhados que, podem ser cancelados no ano
seguinte ao exerccio, em casos, por exemplo de obras no entregues. Assim, para o
acompanhamento da qualidade do uso dos recursos da educao, apenas a informao em tempo
real, com os recursos liquidados podem dar uma informao parcial do processo. Por outro lado, e
talvez de maneira mais significativa, alguns dos portais da transparncia que divulgam a
informao de cada gasto pblico o fazem de maneira to desagregada que na contramo do
controle sobre os rumos da poltica possibilitam, no mximo, o controle sobre o pagamento de
fornecedores pontualmente. Assim, o acesso informao parece ainda carecer de certo equilbrio
entre o detalhamento e totalizao de gastos, de forma a que seja possvel conhecerem-se os gastos
pblicos, mas tambm compreend-los na dinmica da execuo oramentria real.
Frente a este quadro, parece pertinente tomar um elemento da poltica educao para
problematizarmos como se apresenta o acesso informao num caso especfico. Optou-se aqui
por uma aproximao com os dados de remunerao de professores.
3 A ttulo de concluso: uma aproximao com a qualidade das
informaes sobre o tema da remunerao docente
A opo por tomar a informao sobre o tema remunerao docente no mbito da divulgao das
informaes oramentrias deve-se a uma razo tcnica e a uma razo poltica. Tecnicamente, os
estudos de custo (PARO, 1982; VERHINE e MAGALHES 2006; CARREIRA e PINTO, 2007)
concluem que os investimentos em profissionais constituem mais de 60% do custo aluno ano, assim
em termos oramentrios os recursos para folha de pagamento constituem por sua vez, ou espera-se
que constituam a maior parte dos recursos para educao. Em termos polticos, parece inegvel a
centralidade da valorizao dos professores para a qualidade de ensino, e no caso de uma
sociedade capitalista tal valorizao precisa ter uma expresso monetria.
Assim, procurou-se fazer um exerccio com algumas fontes de informao sobre o financiamento da
educao na rede mundial de computadores numa tentativa de testar as preocupaes apresentadas
anteriormente. Especialmente testar o quanto a partir da Lei da Transparncia, a divulgao das
informaes, independente da solicitao especfica de informaes, possibilita o conhecimento do
uso dos recursos pblicos para pagamento de pessoal docente. Procurou-se ento na fonte SIOPE
informaes para compreender: qual a despesa por aluno ano em capitais brasileiras, qual o
investimento por aluno em pagamento de professores e cotejarem-se os valores a disponveis com
as informaes sobre vencimento inicial e final previsto nos planos de carreira. O critrio foi
buscar em sites de capitais brasileiras as informaes que permitissem completar os quadros do
SIOPE com as informaes da tabela salarial.
Toma-se como pressuposto que se o acesso estas informaes so franqueadas populao seria
esperado que elas convergissem para dar uma dimenso prxima da realidade dos gastos pblicos
com a manuteno das escolas e com a valorizao dos professores. Os dados esto organizados na
tabela 1:
Tabela 1: Despesas em educao, vencimento de professores, por capitais selecionadas.
Brasil, 2012.
MUNICPIO Despesa
educacional
por aluno
(SIOPE)
4
Despesa com
professores por
aluno da
educao bsica
(SIOPE)
5
%
gasto
por
aluno
Vencimento
inicial
previsto na
tabela salarial
20 horas
Vencimento
final previsto
na tabela
salarial 20
horas
Porto
Alegre
R$
11.659,97
R$ 3.663,60 31% R$ 1.490,00 R$ 2.643,50
Curitiba R$
6.026,00
R$ 4.260,91 71% R$ 1.434,59 R$ 7.153,64
So Paulo R$
10.286,42
R$ 3.839,14 37% R$ 861,15 R$ 2.079,62
Boa Vista R$
5.144,32
R$ 2.800,39 54% R$ 1.731,28 R$ 3.986,03
Macei R$
4.045,60
R$ 3.248,47 80% SEM INFORMAO
FONTE: SIOPE e Tabelas Salariais do Magistrio de dezembro de 2012, jornada de 20 horas ou
no informada: PORTO ALEGRE (2012); SIPEEM (2012), SISMMAC (2012), BOA VISTA
(2012).
Observe-se primeiramente (coluna 1) que os dados do SIOPE expressam a contnua desigualdade
de investimento por aluno no pas, os gastos em Porto Alegre apresentam mais que o dobro do
valor por aluno em So Luiz. Esta questo da desigualdade de condies de financiamento e a
dificuldade de polticas para resolver este tema, considerando o padro tributrio brasileiro, esto
amplamente discutidas, pode-se problematizar se estes valores nominais, presentes na tabela 1 a
partir dos dados disponveis no SIOPE, so realmente os mesmos que encontraramos nas fontes de
dados prprias dos municpios em questo. No h condies de cotejar aqui mais estas fontes.
Um segundo aspecto a considerar o gasto por aluno-ano em despesas com pessoal e os encargos
com professores por aluno-ano, em cada uma das cidades selecionadas. Observe que neste caso h
desigualdades, mas elas so bem menores, a distncia entre a maior mdia e a menor mdia de
1,6 vezes. E, a capital com maior investimento por aluno-ano no corresponde capital com maior
mdia de despesas em pessoal docente por aluno-ano. Isto sugere que o debate sobre valorizao
de professores efetivamente um tema nacional, no uma questo pontual.
Um terceiro aspecto que estes dados sugerem se referem ao impacto das despesas com pessoal no
gasto por aluno ano, observe-se que em Curitiba e Macei (coluna 3) esta relao de mais de
60%, o que coincide com os estudos de custo, mas nas demais a relao bastante baixa sugerindo
que h problemas com a informao, ou que, nos gastos com educao h outro tipo de despesas
que tem maior peso que o investimento em pessoal.
E finalmente, as colunas 4 e 5, informam o vencimento inicial previsto no plano de carreira de cada
uma das capitais em questo. Aqui fundamental para compreender os dados, a informao de que
vencimento de professores no igual remunerao, e que, despesa mdia com pagamento de
pessoal e encargos, tampouco remunerao. Assim, quando se trata de vencimento inicial estamos
nos referindo aos valores previstos no plano de carreira sem qualquer vantagem adicional
decorrente de titulao dos professores, rea de atuao, adicional ou similares. Quando nos
referimos remunerao, estamos trabalhando com o total de recursos que engloba vencimento
mais adicionais. Camargo explica tal diferenciao:
O termo vencimento definido legalmente (Lei n 8.112 de 11/12/90, art. 40) como
retribuio pecuniria pelo exerccio de cargo pblico, com valor fixado em lei. Os
vencimentos dos cargos efetivos so irredutveis e, para cargos de mesma atribuio ou de
atribuio semelhante na mesma esfera administrativa, garantida sua isonomia. O conceito
de remunerao, por sua vez, pode ser definido como o montante de dinheiro e/ou de bens
pagos pelo servio prestado (por exemplo, cestas bsicas), incluindo valores pagos por
terceiros. A remunerao a soma dos benefcios financeiros, dentre eles, o salrio ou
vencimento, acordada por um contrato assinado entre empregado e empregador, tendo como
base uma jornada de trabalho definida em horas-aula. O salrio ou vencimento so, assim,
uma parte da remunerao. No caso do magistrio pblico, a remunerao composta pelos
vencimentos do cargo, acrescida de vantagens pecunirias permanentes estabelecidas em lei,
em outras palavras, o vencimento bsico mais as vantagens temporais, as gratificaes, o
auxlio transporte, etc. (CAMARGO, 2010, p.2)
Agregue-se a estas diferenciaes a questo da despesa mdia com pagamento de pessoal e
encargos, pois neste caso trata-se do recurso que o poder pblico aplicou em pagamento de pessoal
(na remunerao) mais os encargos que podem variar dependendo do tipo de contrato do professor
(estatutrio, celetista, temporrio). Assim, nenhuma das informaes disponveis no SIOPE, ou nas
tabelas salariais consultadas, pode ser lida como a remunerao que de fato o professor recebeu
em sua conta bancria, mensalmente, como retribuio ao seu trabalho na escola.
O que se pode ler na tabela 1 ao compararmos as mdias de despesas com pessoal por aluno e o
vencimento inicial e final previsto nos planos de carreira? Para os casos de Porto Alegre e So
Paulo observa-se que a despesa mdia maior que o vencimento final previsto na carreira,
portanto pode-se deduzir que a remunerao dos professores agrega vantagens, para alm do
vencimento bsico. Nos casos de Curitiba e Boa Vista as mdias de remunerao esto entre o
vencimento inicial e o vencimento final, o que pode indicar que a remunerao est muito prxima
do vencimento ou ainda que, a maioria dos profissionais no alcana o ponto final da carreira
6
.
Para o caso de Macei no se encontrou na prefeitura informao sobre as tabelas de vencimento
do magistrio e no caso de Boa Vista, as tabelas so disponibilizadas com os cdigos de cada
cargo do servio pblico municipal, o que implica a impossibilidade de identificao da carreira
do magistrio.
No pretendemos aqui fazer uma discusso especfica sobre remunerao docente, mas sobre a
qualidade da informao disponvel para o acompanhamento da execuo oramentria e, qui
sobre a valorizao de professores. O que este singelo exerccio parece revelar so as dificuldades
de acesso aos dados, pois nem todas as fontes tm o conjunto de informaes necessrias para a
interpretao dos dados e, por outro lado, o fato de que mesmo informaes aparentemente simples
como remunerao dos professores brasileiros, implicam em compreenso da complexa definio
de remunerao no contexto da administrao pblica para evitar que se tome a parte pelo todo, ou
vice versa.
Para concluir parece que temos avanado no nmero de informaes disponveis, mas informao
no sinnimo de transparncia, pois possvel que muitos dados sejam publicados sem que
possam compor o mosaico que permite a interpretao adequada da realidade e o debate pblico
das decises cotidianas sobre o oramento pblico brasileiro. Assim, se o processo de
democratizao do Estado brasileiro passa pela publicidade das informaes no pode parar neste
ponto. O desafio parece residir no uso destas diferentes fontes pela sociedade conselhos,
pesquisadores, cidado para que possamos redesenh-los a partir das dvidas e polmicas que
estes dados promovam.
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I UFPR. andreabg@ufpr.br
1 Ainda que visando a reduo do endividamento dos estados e um rigor financeiro com os gastos
com pessoal que so discutveis em termos de justia social, a LRF continha previso de
mecanismos de transparncia na elaborao e na execuo do oramento pblico. Foi a LRF que
determinou as audincias pblicas de consulta populao sobre a LDO e LOA e as prestaes de
contas quadrimestrais em audincias pblicas no Legislativo, alm da publicao trimestral da
execuo oramentria por meio eletrnico.
2 No artigo referido a autora discute com cuidado o termo accountability.
3 Conselhos de Sade e os Conselhos de Direitos das Crianas e Adolescente, por exemplo, tem
entre suas atribuies definio da distribuio de recursos entidades prestadoras de servios.
4 SIOPE Despesa com MDE/Nmero total de alunos matriculados.
5 SIOPE Despesas com pessoal e encargos sociais realizadas com professores/Nmero total de
alunos matriculados na educao bsica.
6 Sobre a carreira em algumas das capitais brasileiras ver pesquisa do Observatrio da Educao:
Remunerao de professores de escolas pblicas da educao bsica: configuraes, impactos,
impasses e perspectivas, coordenada por Rubens Barbosa de Camargo e financiada pela CAPES
Federalismo, desigualdad social y financiamiento de la
educacin en Brasil: una mirada desde la experiencia
chilena
1
Sebastin Donoso-Daz
I
1 Presentacin
Las crecientes polticas de universalizacin de la enseanza primaria (elemental, bsica u
obligatoria) y secundaria (media) en los pases de amrica latina, han significado que en forma
paralela se instalen demandas agregadas de financiamientos por recursos de gran magnitud,
producto de la incorporacin al sistemas escolar de los grupos sociales histricamente ms
desfavorecidos, dando origen a variadas iniciativas al respecto. En este marco, el trabajo que se
expone analiza esencialmente desde lo que ha sido la experiencia chilena en materia de
subsidios a la educacin, el aporte del Fondo de Mantencin y Desenvolvimiento de la Educacin
Bsica y de valorizacin de los profesionales de la educacin (FUNDEB), como instrumento
pblico pro equidad, estableciendo algunas consideraciones en trminos de sus efectos sobre la
garanta constitucional de derecho a la educacin que sustenta Brasil, comprendiendo claramente
que se trata de realidades diferentes de anlisis respecto de la situacin chilena, y esencialmente de
sistemas de organizacin y gestin del Estado tambin disimiles, Brasil con una estructura
federativa y Chile esencialmente con una de tipo centralizada.
Lo significativo de este proceso es que ambos pases buscan reducir las grandes desigualdades
sociales que han liderado histricamente, proceso que da origen a una conjuncin de polticas con
sentidos complementarios. En el caso de Brasil, la implementacin de polticas federales que
apoyen las arraigadas polticas locales y/o estaduales, en el caso chileno lo inverso, la
implementacin de polticas subnacionales que apuntalen las polticas nacionales. En razn de ello,
la finalidad de las polticas de financiamiento de la educacin, cualquiera sea el punto de origen, es
brindar soporte a las existentes, su correccin o complemento, en la perspectiva de impactar
positivamente sobre la reduccin de la enorme desigualdad social que nos acompaa. Lo que nos
mueve, con razn suficiente, no es la percepcin de que el mundo no es justo del todo, lo cual
pocos esperamos, sino que hay injusticias claramente remediables en nuestro entorno que
quisiramos suprimir" (Sen, 2009: 11).
Ciertamente se entiende que estas visiones se inscriben en la funcin social que cumple la
educacin como vehculo eficiente de movilidad social, perspectiva que en los aos sesenta se
instala con fuerza desde la Teora del Capital Humano, y que reverdece en los aos noventa con los
movientes sociales del continente americano, llenando de optimismo los procesos de reformas
educativas de entonces que inundaron nuestra regin (CEPAL/ UNESCO, 1992), no obstante lo
cual, las promesas no llegaron siempre al puerto esperado dejando a su paso menos logros que los
anhelados y ms desnimo del esperado (Tedesco, 2012). El perodo actual es ms exigente,
porque los movimientos sociales no tienen la sumisin y paciencia de antes al orden y la tradicin
social, no confan en el Estado como su representante, muchas veces poseen propuestas fundadas
respecto de lo que se debe hacer, las que defienden con conviccin, y no estn dispuestos a ser
nuevamente postergados por razones a veces incomprensibles o por concesiones a las grandes
imperios financieros, por razones polticas o bien por cualquier argumento que se esgrima para no
dar cabida a sus postulados.
El Estado en sus diversos niveles organizacionales est siendo incrementalmente acorralado por
demandas proveniente de distintos mbitos, las ya descritas as como tambin otras del mundo
laboral que buscan una pronta y adecuada articulacin entre el sistema educativo y el productivo,
como tambin por reivindicaciones de grupos sociales especficos que no quieren respuestas
estndares sino caminos claramente efectivos de solucin de sus problemas. En este escenario, el
Estado en todas sus facetas ha sido primero emplazado y luego sorprendido con exigencias que si
bien entiende, no siempre sabe como resolver adecuadamente.
En este marco de crecientes incertezas, la mayor sinergia y correspondencia entre los diversos
niveles del Estado parece ser un camino posible para dar cuenta de esta situacin y mitigar sus
efectos negativos antes que su progresin implique severos problemas de gobernabilidad para
nuestras sociedades, y como tal, mayor compatibilidad en el actuar de las distintas instancias de
gobierno como un camino posible y necesario de transitar, al tenor de las experiencias de ambos
pases en lo que va del presente siglo.
Las enseanzas derivadas de los procesos de reforma impulsados al menos en las ltimas dos
dcadas, entregan antecedentes sustantivos para adecuar las polticas educacionales en lo que es su
dimensin "correctora de la desigualdad social". De esta forma, se entiende que no basta con la
viabilidad tcnica y/o poltica de las iniciativas en este campo, las que ciertamente son condiciones
estratgicas para su implementacin, en tanto no se cuente adems con una adecuada
sustentabilidad financiera, pues en caso contrario se pone en riesgo los procesos ya impulsados.
Asimismo, tambin se ha aprendido que las polticas de financiamiento pueden transformase
contrario sensus en polticas educativas muy efectivas, de no adoptarse ciertas salvaguardas al
respecto, instalando bajo criterios slidos polticas educativas que apunten en forma eficiente a
resolver parte importante de los problemas crticos que afectan a nuestra sociedad, en un rango de
tiempo prudente, asumiendo el rol que juega la poltica financiera como apoyo de las polticas
educacionales.
De esta manera, en las pginas siguientes se reflexiona sobre los principios y estrategias
redistributivas propuestas por el FUNDEB, como elementos claves de la poltica de financiamiento
de la educacin bsica brasilea, al tenor de lo que ha sido la experiencia chilena, considerando
como punto de partida la identificacin de algunos desafos claves del escenario presente y futuro
ms prximo de la educacin, teniendo como visin dominante la provisin de un servicio
educativo universal, de calidad, es decir que permita la continuidad en el sistema y el logro de
objetivos en la educacin superior, tal como lo incorpora la propuesta de derecho a la educacin
que asiste todos los ciudadanos de Brasil.
2 Desigualdad social y demandas para la educacin
Como toda poltica pblica la educacin requiere para su adecuado impacto, del cumplimiento
satisfactorio de un conjunto de condiciones que permitan dar cuenta de las principales demandas
que sobre ella pesan. En el marco de las polticas educativas estas cuestiones revisten un carcter
estratgico, alentado por las expectativas que en este mismo sentido generan las propuestas de los
gobiernos, que atentos al cumplimiento de mandatos constitucionales as como tambin de las
exigencias del desarrollo econmico y de consolidacin de los pactos sociales que sustentan an
con cierta fragilidad las democracias de los pases emergentes, han insistido en la educacin
como herramienta clave en el camino hacia el desarrollo, cualquiera sea la cosmovisin que tras
este designio apoya sus postulados.
Atendiendo a lo expuesto, tres exigencias simultneas y complejas han de atenderse para que las
polticas de financiamiento aumenten la factibilidad de sus impactos positivos, entendiendo que su
origen proviene esencialmente de las enormes desigualdades sociales que registran estos
pases, y de los factores asociados a la incorporacin al sistema educativo de aquella poblacin de
estudiantes ms vulnerables, a saber: aquella que demanda mayores costos a la sociedad para
alcanzar sus resultados. El orden bajo el cual se exponen estas exigencias no es determinante, en
tanto su presencia o ausencia en el diseo de las polticas si es gravitante:
a. En primer lugar se reclama de toda poltica educacional su sustentabilidad social,
financiera y evidentemente poltica. Asumiendo la condicin de sustentabilidad como
posibilidad de perdurar en el tiempo cumpliendo los objetivos trazados como un principio
determinante para alcanzar resultados en educacin. En razn de ello, estos tres componentes
debiesen operan necesariamente de manera copulativa para aumentar las probabilidades de
xito de su implementacin. La sustentabilidad es disponer o saber cmo disponer de la
capacidad financiera, tcnica y poltica para llevar a cabo los cambios de manera que se
cuente con el apoyo masivo de los actores involucrados siendo imprescindible el de los
beneficiarios tambin requiere que se disponga en su momento del flujo de recursos
financieros necesario para su xito, y por ende, de las condiciones imprescindibles para
obtenerles y de las capacidades tcnicas para implementar debidamente las transformaciones,
a fin de que se generen los resultados esperados en los plazos convenidos.
b. En segundo lugar, se busca ex profeso que las polticas en este marco contribuyan al
incremento de la gobernabilidad de la sociedad, en tanto impactan positivamente en los
procesos de inclusin social y con ello refuerzan las bases del pacto social vigente, identitario
de sus ciudadanos, dando fundamento entonces a la gobernabilidad. En razn de ello se
esgrime como causa funcional de este proceso, la reduccin de las inequidades como factor
sustentable de la gobernabilidad, fortaleciendo por esta va la democracia como expresin de
vida compartida, de sujetos dismiles, bajo un proyecto de sociedad aceptado y asumido por
sus integrantes en materia de deberes y derechos que deben cumplir y respetar.
c. Finalmente, hay mayor evidencia que antes acerca del impacto negativo sobre las oportunidades
segn el territorio donde se localizan los actores. En razn de ello, hay una presin creciente por
dar espacio a las demandas territoriales, entre otro motivos porque los movimientos sociales de los
mismos territorios postergados han tenido una persistente actitud de denuncia de aquellas
inequidades atvicas que otrora eran consideradas "normales" y hoy aparecen como inaceptables,
gracias esencialmente a las presiones de la sociedad civil alimentadas por los procesos de
comunicacin "en tiempo real" que se suceden en la actualidad.
La demanda por una efectiva nivelacin de oportunidades es una condicin que se quedar por
largo tiempo en el escenario social, ante lo cual la educacin ha tenido menor impacto del
esperado, esencialmente debido a que las polticas de universalizacin de la enseanza
obligatoria primaria y secundaria, no han sido acompaada de una calidad de resultados
equivalente, existiendo diferenciales muy significativas entre el desempeo de los diversos
establecimientos escolares segn el origen social de sus estudiantes y la localizacin
territorial del mismo. En la actualidad se entiende que bsicamente de acuerdo con esas
variables, se presentan oportunidades de resultados muy diferentes para los estudiantes,
aumentadas por lo diversos ciclos histricos que han corregido parcialmente estas asimetras
de oportunidades, lo que ha sido evidentemente insuficiente, derivando en las demandas
reseadas.
Los aspectos mencionados han reducido de manera importante el potencial para corregir las
grandes inequidades sociales que se le ha asignado a la educacin, especialmente desde mediados
del siglo XX en adelante, dando cuenta que su rol su instrumental en este plano tampoco ha sido
todo lo eficiente que se pregonaba. Adicionalmente, el excesivo optimismo en la capacidad y
potencialidades de la educacin para prontamente generar equidad, ha trasuntado un desnimo
mayor en tanto las brechas sociales no se han cerrado, conforme las necesidades manifiestas de
aquella poblacin ms vulnerable.
3 Supuestos fundamentales para construir/implementar una
poltica pblica de financiamiento de la educacin pro equidad
El sentido del sistema educativo para la mayor parte de las sociedades modernas se traduce en un
conjunto de argumentos y condiciones claves que explican su relevancia para el anlisis en
comento: primero, porque gran parte de la factibilidad de disponer de un pacto social incluyente en
la sociedad actual proviene, precisamente, del rol que cumple la educacin en los procesos de
socializacin primaria y secundaria para los futuros ciudadanos; los cuales han resultado
crecientemente mas complejos en tanto se han ido incorporando al sistema escolar poblaciones
usualmente ms distantes de este proceso. Es decir, el establecimiento escolar no ha podido
transmitir e instalar, con el xito de antao, los criterios de legitimacin del orden social
imperante, resultados por los cuales la institucin escolar es increpada por diversos agentes
sociales.
En segundo lugar, la gobernabilidad de la sociedad en el mediano plazo se asocia directamente con
la eficiencia/eficacia con la cual el sistema escolar acomete la tarea en sus distintos mbitos,
integra y mantiene a toda la poblacin, esencialmente aquella que como se seal ms arriba no
participaba de este proceso, y paralelamente logra en tanto agente validador del orden social
imperante, que los nuevos ciudadanos entiendan y acepten el marco de normas y valores
fundamentales que se necesitan para que la sociedad funcione sin mayores sobresaltos Sobre la
base de este proceso se asume que se alcanza un grado satisfactorio de cohesin social de sus
integrantes, aspectos que constituyen la medida del xito de su misin hoy puesta en entredicho
debido a la gran y persistente desigualdad social, que es la que finalmente debilita la capacidad de
gobernabilidad de la institucionalidad vigente.
Esa es una de las grandes paradojas de la educacin desde la perspectiva que se analiza. En tanto
la finalidad instrumental de la educacin es reducir las asimetras sociales que originan la
desigualdad. Como tal, la misma educacin es causa de esas asimetras, de all la necesidad de
proveer este bien a cost cero para la poblacin que ms lo necesita, como una forma de facilitar el
acceso a este recurso, y por su intermedio contribuir a la reduccin de las desigualdades sealadas.
No obstante, desde la perspectiva del acceso a este bien asumido como pblico por la sociedad
2
, la
educacin es un fenmeno esencialmente asimtrico en materia de informacin decisiva y de
situacin social. Esto es, tanto la equidad de ingreso, procesos y resultados est mediatizada por el
capital social y econmico de los estudiantes y sus familias, lo que busca corregir la educacin con
el conjunto de polticas que brindan soporte a aquella poblacin que lo necesita para igualar
algunas de las condiciones elementales de xito que se establecen (alimentacin, libros y
materiales de estudio, movilizacin, internados, etc.) que son los instrumentos que tambin sostiene
el FUNDEB, y que expresan el reconocimiento a esta condicin que afecta a la educacin.
Lo cierto es que es efectivamente esta situacin la que lleva a considerar las polticas de
financiamiento y de apoyo como si se tratase de un bien pblico, lo que se rie con las polticas de
ganancia de los empresarios de la educacin, pues sta se construye precisamente a partir de la
existencia de una desigualdad de la cual los estudiantes no son responsables, sino por el contrario,
es causa la misma educacin a la que no han tenido el debido acceso, y es efectivamente la
provisin de este bien el que busca corregir esta asimetra. Es un contrasentido que en algunos
casos se cobre y obtenga ganancia
3
por el acceso a una herramienta que busca en los hechos
modificar una diferencia de la que los estudiantes y sus familias son vctimas y paradjicamente
ellos deberan ser beneficiarios de la misma (Donoso y Alarcn, 2012).
Atendiendo a las consideraciones expuestas, a la complejidad de la tarea educativa y la
variabilidad de fenmeno educacional, es imprescindible generar polticas e instrumentos de
financiamiento que representen al fenmeno y en plena cuenta de su complejidad. Dado que el
soporte que ha de proveer la poltica de financiamiento, la mayor de las veces resultar clave para
el impacto de las polticas educacionales. Este proceso es el que se analiza, a saber: identificar el
grado de el que los diseo de financiamiento responden a la complejidad del fenmeno educativo,
a su pertinencia
4
, y al logro de los objetivos trazados, generando las oportunidades requeridas y en
la calidad correspondiente para que los estudiantes, segn su condicin social, econmica, de
etnia, raza, etc. obtengan los aprendizajes debidos.
Esto es, la poltica de financiamiento en este campo tiene un desafo relevante, ha de traducirse en
soluciones, primero efectivas, segundo viables y tercero sustentables, en el pleno sentido de estos
conceptos, con resultados significativos y atingentes en el corto, mediano y largo plazo.
4 El debate del financiamiento de la educacin
La poltica de financiamiento de la educacin es un materia estratgica en toda perspectiva, no
solamente por los esfuerzos que se comprometen para generar los recursos sino adems por su
impacto directo e indirecto en los distintos mbitos de la sociedad. En razn de ello, es importante
comprender que una poltica en este materia ha de responder a muchas inquietudes provenientes
desde la poltica educacional, la poltica social y ciertamente la econmica, algunas de estas
demandas son las que se revisan (Donoso y Schmal, 2009).
4.1 Preguntas claves a la poltica de financiamiento de la educacin desde la poltica
educacional
En el marco del debate que fundamenta la existencia y aplicacin del FUNDEB, la educacin es
planteada como un derecho absoluto y equivalente para cualquier persona, no es un derecho
agregativo, por ende el acceso a una educacin de calidad no debiese ser mediatizado por ninguna
condicin social, econmica, territorial, de credo, estatus social etc., ni siquiera aquella que suele
emplearse para evaluar regularmente los nuevos proyectos: s hay o no ms ciudadanos en
condicin equivalente. Se est hablando en este caso que tanto para una persona como para diez,
cientos y miles, el derecho a educacin es el mismo en trminos de acceso, condiciones y calidad,
y la provisin que otorga el Estado expresamente debe respetar esa caractersticas.
Esta condicin es muy exigente y grava al Estado brasileo, en cualquiera de sus niveles
territoriales, con el cumplimiento de un deber ineludible, ante el cual los ciudadanos pueden
recurrir y demandar su cumplimiento al mismo Estado como representante de la sociedad: es una
garanta constitucional y como tal est expuesta, obligando a que el Estado honre su palabra,
adems bajo un estndar de calidad adecuado.
De esta manera, se puede interrogar respecto de la calidad de una poltica de financiamiento desde
la implementacin de la poltica educacional, revisando algunos de sus planteamientos centrales. El
primero de ellos es, efectivamente, el grado de cumplimiento de esta garanta constitucional de
acceso a una educacin de calidad. En los hechos, se sabe que su cumplimiento ha tenido
histricamente estndares muy diferentes segn sea la localizacin de la poblacin, su capital
social, el tipo de infraestructura y equipamiento de la comunidad, la organizacin social del mismo,
el respaldo poltico, etc. Esto es, las respuestas en este plano han sido recurrentemente desiguales,
amparadas por lo general en la falta de un proyecto poltico educacional consensuado entre los
diversos actores de la sociedad, que defina lneas precisas y estndares claros que deben
cumplirse, contra el cual se exija la obediencia a ese derecho por parte delos agentes
representativos de los ciudadanos.
Por lo general se ha utilizado de parte del Estado (gobierno o poder ejecutivo) como argumento
para justificar una provisin de una menor calidad de este derecho, el que no se disponga de los
recursos financieros adecuados para su implementacin, lo que resulta como argumento inaceptable
desde la perspectiva de la poltica educacional amparada en el derecho constitucional. Otra cosa
diferente es que el Estado reconozca esta situacin y plantee medidas para el trnsito hacia la
situacin ideal, con compensadores eficientes de las brechas que no ha cubierto en su oportunidad.
En el marco de este debate, la razn expuesta recientemente es inaplicable, no existe ningn
atenuante circunstancial o permanente que libere al Estado y a sus agentes responsables de esta
tarea a proveer una calidad inferior de este bien
5
. Bajo este considerando, la propuesta del
FUNDEB debe ser entendida en su pleno rango constitucional. Por lo mismo, de ocurrir lo descrito,
corresponde al Estado subnacional o nacional (federal o local) dar cuenta de la alteracin e
indemnizar a los perjudicados
6
. Lo que corrige pero no sustituye el hecho indebido. Es ms, desde
el punto de vista de la gobernanza, es la adecuada provisin de este bien la que justifica la
asociacin entre los diversos niveles del Estado, local, estadual y federal, de manera que se
garantice el acceso correcto al bien educacional, conforme lo estipulado en la constitucin.
En este aspecto la relacin de responsabilidad de las partes propuesta por el FUNDEB, siendo
interesante debe ser sometida a revisin en pro del objetivo que debe alcanzarse. Si bien es
razonable y adecuado que conforme se pueda los distintos niveles del Estado aporten recursos
para la provisin del bien educacin. No es menos cierto que el Estado federal es quien ha de
asumir mayor responsabilidad en su provisin, de acuerdo con el hecho que dispone de recursos
que puede reorientar y no tiene sentido que grave a los gobiernos locales con recursos que no
disponen para dar cumplimiento a un derecho del cual las personas son inocentes respecto de los
recursos locales disponibles
7
, es decir, le compete al Estado Federal velar por este principio,
como representante de toda la ciudadana y como co-responsable principal de la equidad social
que subyace al pacto social vigente.
El debate expuesto se centra en la respuesta que una sociedad entrega a la interrogante, a
saber:Existe claridad y consenso razonable acerca del proyecto poltico educacional a
financiar?
La respuesta a esta pregunta es crucial. Cuando existe un proyecto educativo razonablemente
compartido, sustentado por una sociedad de manera consensuada, podemos decir que hay un pacto
social vigente, que da vida a un ideal en esta materia y que cuenta con el apoyo de los ciudadanos.
Atendiendo a esta condicin, se le puede invocar exigir/ demandar los recursos que avalen este
acuerdo.
Este proceso implica, adems, definir el camino, establecer las etapas, y ciertamente los resultados
a los que se quiere alcanzar, debidamente graduados conforme los niveles de progreso que se
vayan registrando. A partir de esta propuesta, de esta poltica, corresponde definir los recursos que
se necesitarn y la forma cmo sern obtenidos.
Por lo general, histricamente, muchos gobiernos ms que seguir la va de generacin/ asignacin
de recursos indicada, utilizan un racional ms simple, respondiendo la pregunta: Con esta cifra de
dinero para qu alcanza? y se comprometen a ejecutar esa alternativa, inversa en sus objetivos a la
enunciada previamente. Dems esta decir que esta propuesta es la que ha llevado a altos niveles de
insatisfaccin ciudadana a muchas polticas pblicas. Por lo mismo, una transformacin de fondo
en este mbito, requiere imprescindiblemente de un acuerdo previo sobre el proyecto que se busca
impulsar, lo ms detallado posible y lo ms consensuado que se pueda.
Sorteada esta dificultad, tres preguntas son claves para dar cuerpo a la transformacin que se
emprender. Esta triloga conforma un "corpus" poltico clave que de no estar debidamente lograda
pondr en riesgo el proyecto, por ende no es suficiente que una o dos puedan ser capitalizadas
debidamente sino que demanda su sinergia plena:
a. Se sabe tcnicamente cmo hacerlo (lo educacional y lo financiero)?, es decir: existe el
saber requerido en el medio para implementar tcnicamente esta poltica en su dimensin
educacional y/o financiera, o bien se dispone de los recursos para contratar a quienes lo saben
y poder dejar instaladas las capacidades para su adecuada ejecucin.
b. Existe sustentabilidad poltica para implementar las medidas? A saber: puede que las
medidas propuesta sean tcnicamente necesarias pero polticamente inviables pues no son
populares, producen cesanta, traslado de recursos, prdida de imagen, etc. Por ende la
sustentabilidad tcnica sin un adecuada sustentabilidad poltica pone en riesgo seriamente el
proyecto, en su inverso se puede tratar de una propuesta populista que se torne
financieramente inviable debido a los montos que compromete o a que pedaggicamente no
puede ser llevada acabo.
c. Es posible identificar sus principales impactos en el tiempo? Esta claro cul va a ser el
escalamiento de los resultados en el tiempo y de su impacto. De forma que no se ofrezcan
promesas incumplibles o resultados en plazos que no corresponden. Factores que muchas
veces cuestionan el desarrollo del programa ante el diseo de resultados en etapas prematuras
que no estn debidamente generados.
Cuatro cuestiones respecto del FUNDEB en este mbito de debate: Primero Se trata de una
poltica de alto consenso pblico? Segundo, Est claro a que aspectos o resultados contribuye
cada uno de los subprogramas y cmo se expresarn en el tiempo sus impactos? Tercero, se trata de
una poltica o de un conjunto de polticas sinrgicas que provocan los resultados, o son un conjunto
no necesariamente articulado de iniciativas que podran generar resultados, como tambin podra
anularse o no ser del todo eficientes en su tarea. Finalmente, Est claro a qu diagnstico responde
cada una, y si los instrumentos que utiliza son consistentes con la solucin al diagnstico que la(s)
genera(n)?
4.2 Preguntas claves a la poltica de financiamiento de la educacin desde la poltica social
En el mbito educacional suele confundirse la implementacin de las polticas sociales con las de
carcter educacional, no solamente porque ambas estn entrelazadas en un orden funcional social/
educacional, sino que adems porque las polticas educacionales necesitan, en tanto se dirijan a una
poblacin altamente vulnerable, del apoyo de polticas sociales eficaces que lleven y mantengan
los nios en la escuela. No obstante lo cual, a veces no necesariamente toda poltica social tiene
una finalidad directamente educacional, cuestin que confunde a los educadores que no siempre
comprenden plenamente la funcin social que cumple el centro escolar
8
.
Si bien el establecimiento educacional es un buen lugar para realizar polticas sociales, no es
menos cierto que su finalidad es la implementacin de las polticas educacionales, por lo mismo,
en tanto ms vulnerable sea la poblacin escolar y ms pequeo el centro escolar, se requiere de un
mayor soporte social que no implique dedicacin del maestro a esta tarea, pues le resta a los
estudiantes de su capacidad y atencin en la enseanza, recursos pedaggico clave en tanto se
insiste ms vulnerable sea la escuela. En razn de lo expuesto, las polticas sociales insertas en los
establecimientos escolares deberan contener los recursos para no distraer de la tarea pedaggica a
sus responsables, siendo autosuficientes en su aplicacin.
Las polticas sociales han de estar dirigidas, en este mbito a mejorar la equidad en trminos de
oportunidades y recursos asociados al ingreso al centro escolar, proceso (calidad de los
aprendizajes) y logro(eficiencia de los aprendizajes). En la mayor parte de los pases la equidad de
ingreso al sistema suele estar mejo tratada que las instancia siguientes, sobre estas materias se ha
avanzado mucho, sin desconocer que resta por hacer, es en equidad de procesos calidad de los
aprendizajes donde los sistemas de enseanza pblica tienen una tarea amplia por cubrir,
consistente con las caractersticas de la poblacin que asiste a sus centros escolares.
Las estadsticas marcan con regularidad que el capital social sigue siendo el principal determinante
de los resultados de aprendizaje, por ende, la brecha de recursos en este mbito y de estrategias al
respecto es significativa. En general en las polticas de financiamiento se apuesta a la
compensacin de recursos/ oportunidades, lo propio dispone el FUNDEB, estrategias que sera
razonable evaluar y complementar con propuestas que no solamente provean recursos sino
oportunidades educativas definidas, que incluyan estrategias de enseanza innovadoras y recurso/
oportunidades para llevarlas a cabo, ese paso sera muy importante de dar a la brevedad.
En razn de lo ltimo, contribuira a una mejor definicin de la poltica social establecer Cules
son los principales desafos en educacin que deben asumirse en el corto plazo? en las diversas
realidades consignadas, de manara que la poltica federal se adecue en su soporte a las
particularidades de los diversos territorios y su poblacin.
En tal sentido, una breve lista de desafos comunes a nuestra sociedades, se inicia con la exigencias
constitucionales (Brasil) o no (Chile) del derecho a la educacin, y por tanto cmo define
operativamente cada sociedad/ Estado los criterios de equidad basal y diferenciacin vertical de
estos derechos/deberes del Estado en funcin de una adecuada provisin de educacin en su
sistema educacional. El desglose de esta materias implica abordar la relacin [cobertura vs
calidad], usualmente contrapuesta por la limitacin de recursos con que cuentan las sociedades,
gravando esencialmente a los territorios ms pobres, lo que da pie a una necesaria poltica Federal
que compense estos aspectos.
Ello implica atender la segunda generacin de desafos de la poltica educacional, a saber:
[Calidad y sostenibilidad]. Ello significa comprender que para este nivel de resultados se requiere
de un soporte adicional de recursos que enfrenta dos cuestiones claves: primero, implementar
polticas que resulten en un mejoramiento garantizado de la calidad de los aprendizajes (procesos y
su eficiencia), buscando corregir decisivamente la inequidad. Su problema inmanente es la
sustentabilidad de estas polticas, por los recursos agregados que demandan. Esta tarea compete
en mejor medida a la poltica federal, por su capacidad para comprender las diversas realidad y
direccionar los recursos en un marco de metas pas.
De esta manera, la respuesta a la pregunta Qu polticas de financiamiento de la educacin
contribuyen mejor a esta tarea? Es el nexo eficiente entre las poltica sociales y las de
financiamiento de la educacin.
4.3 Preguntas claves a la poltica de financiamiento de la educacin desde la poltica
econmica
Dado que el FUNDEB es una poltica de apoyo a una poltica basal, su rol es diferente como
poltica de financiamiento, en razn de ello su anlisis requiere poner atencin a un conjunto de
materias complementarias a las que fueron levantadas por Carreira y Pinto (2007), en su trabajo
seero, permitiendo avanzar en estos aspectos hacia otras cuestiones relevantes.
Se entiende que se estos recursos cumplen un rol que refuerza, complementa y eventualmente
corrige algunas de las distorsiones que se producen por la va del financiamiento regular, por lo
mismo, su intervencin es muy relevante. Acerca de ello, la primera pregunta que hay que
formularse es Cmo se asegura que los recursos sean usados eficientemente?, si bien esta es
una preocupacin por todos los recursos, en este caso es de mayor significacin por la finalidad
que asume el FUNDEB.
Todas estas inquietudes que se derivan del tema estn asentadas claramente en el peso determinante
de los municipios segn su tamao y disponibilidad de recursos, los que suelen ser covariantes
entre si, cuestin tratada para el Brasil por de Rezende Pinto (2007) directamente ante el
surgimiento del FUNDEB y por Donoso y Arias (2013) para el caso chileno respectivamente, con
conclusiones similares.
Esto implica revisar, primero, cul es el horizonte de resultados y su impacto. Segundo, qu se
espera alcanzar en el mediano plazo (en tanto no sea coincidente con lo anterior). Tercero, revisar
qu mecanismos de control, supervisin y seguimiento plantea el FUNDEB, funcionales con el
cumplimiento de sus fines, integrando actores claves y beneficiarios a esos procesos, bajo qu
forma y con qu atribuciones.
Pasando a materias de mayor envergadura o complejidad, (cuarto) posee de respaldo un slido
acuerdo poltico, incluida la sociedad civil, que avale estos aspectos Posee mecanismos eficientes
de transparencia, incluyendo la reduccin de asimetras de informacin entre los distintos actores
tcnicos, polticos, beneficiarios, etc.?
Finalmente, se requiere revisar el sustento tcnico, la identificacin de metas factibles y
consensuadas, con indicadores de proceso, producto e impacto, de carcter cuantitativo y
cualitativo.
Una segunda interrogante desde la poltica econmica es Cmo asegurar que los recursos
(adicionales) sean usados para aumentar la calidad educativa? Esta pregunta ha de estar
presente en todo proceso, no obstante en este caso es crucial, pues lo que se ha de buscar es
precisamente aumentar la calidad educativa. Asumiendo que su direccionalidad es la correcta y su
ponderacin sobre la complejidad del fenmeno educacional tambin, lo que se esperara es que la
inyeccin agregada de recursos disparase los resultado que de otra forma no se obtendra. La
incidencia de las variables claves sobre el proceso educativo suele ser altamente inelstica,
cuestin que hay que tener en cuenta a la hora de evaluar el impacto y por lo mismo asegurar el uso
de los recursos con el fin indicado.
Entre los aspectos determinantes de la poltica en esta materia se encuentran: la relacin asociativa
de componentes y factores, cuestin que el FUNDEB no explicita debidamente, Flexibilidad de
temes, para adecuar recursos conforme se avanza en determinados aspectos, de manera de
sensibilizar el sistema en su progresin, ms an cuando no se puede determinar con certeza
razonable cul es el camino que se seguir al respecto y cmo se comportar. Pese a ello es
importante construir y mantener una unidad de criterios que permitan evaluar los resultados, las
particularidades no deben constituirse en casustica incomparables. Finalmente, es tanto ms
significativo establecer hitos de desarrollo que sean vinculantes con la provisin de los recursos en
algn mbito, dimensin o grado. deben existir estas relaciones, no cubiertas en el caso chileno por
casi tres dcadas, el subsidio basal se ha de entregar independiente de los resultados de
aprendizaje, no as los nuevos recursos que se han agregado en casos complementarios, con cierto
margen al respecto.
Finalmente, la tercera interrogante es Cmo asegurar que los recursos adicionales contribuyen a
hacer ms equitativo el financiamiento educacional? Esta pregunta revela un factor clave de la
movilidad social, dado que buena parte del "valor de la educacin" es posicional, es decir, est en
relacin a la educacin que obtienen los otros, el impacto sobre la equidad es de gran
significacin, incluso el anterior (aprendizaje) sin alcanzar el que se comenta, tendra un efecto
secundario.
En esta materia el caso chileno es particularmente ilustrativo de aquellas decisiones que deben
revisarse a la luz de los antecedentes disponibles, que por lo dems son bastante completos.
Primero, el sistema de financiamiento compartido implementado desde el ao 1993 en adelante, ha
tenido un efecto perverso sobre la equidad. No es recomendable en trminos generales,
implementar sistema de cobro a las familias, por bajos que sean, en tanto no se ponderen un
conjunto de condiciones, una de las cuales en que los centros educativos no puedan seleccionar
estudiantes, cuestin cuasi imposible de aplicar pues el sistema de cobros genera autoseleccin.
Segundo, cuando se instalan sistema de subsidios a la poblacin ms vulnerable, cuyas condiciones
de incorporacin del establecimiento a este tipo de programa son superiores a las exigencias para
recibir el subsidio basal, se est mandando un mensaje equivoco a la sociedad, a saber: atender a
la poblacin vulnerable es ms trabajoso que a la no vulnerable, por lo pronto ello estimula que no
se incorporen a esta tipo e programas, en tanto precisamente la exigencias debera ser diferente,
esto es, la acreditacin socioeconmica de vulnerabilidad en grado relevante de la poblacin
escolar debera ser suficiente, correspondiendo a quienes no atienden a esta poblacin realizar las
justificaciones respectivas de esa decisin, y no al revs como actualmente ocurre en Chile
(Valenzuela et al., 2008).
En general la teora econmica moderna liberal sostiene, con evidencia, que en el caso especfico
de la educacin, todos sino la mayor parte de los sistemas de incentivos mas propio del
neoliberalismo terminan distorsionando el sistema educacional y siendo ineficientes (Heckman,
2010, 2010). Esta afirmacin es de gran relevancia, pues los procesos de privatizacin impulsados
bajo el paradigma ideolgico neoliberal, ms que apuntar a cambiar la propiedad de las
instituciones, cuestin que si les interesa al final, lo primero que hacen es asumir los criterios de
mercado para el financiamiento de las entidades publicas, que no es otra cosa sino que privatizar
de hecho su actuar, con el aliciente perverso que esta entidades no poseen la experticia en ese
aspecto, como a su vez estn sujetas a un conjunto de trabas legales y administrativas que hacen de
esta competencia algo asimtrico, es decir estn condenadas a no ser eficiente bajo ese paradigma,
pues se rie con la lgica por la cual finalmente se le pide cuentas (Atria, 2007, 2010). Un muy
buen ejemplo de ello es precisamente el sistema educacional chileno, tanto de formacin escolar
como universitaria, en su revisin se percibe cmo el proceso de privatizacin pas de un 15% de
la matrcula escolar (1981) a un 55% el ao 2011 (MINEDUC; 2012), y en la educacin superior
esta situacin es mucho ms favorable hacia los privados.
El caso chileno es prdigo en ejemplos que debiesen ser revisados crticamente a fin de no cometer
los mismos errores y por ende, impactar negativamente la equidad con instrumentos de
financiamiento que sustentados en buenas intenciones, terminen generando efectos contrarios. Es el
caso del Aporte Fiscal Indirecto (AFI) que se entrega a las instituciones de educacin superior
chilenas sobre el cual hay abundante literatura al respecto, tambin se puede revisar la nueva
propuesta de subsidio a establecimientos escolares chilenos que atienden estudiantes de la
denominada clase media (an en debate en el Congreso-2013), que son ejemplos de ello y que
adems adolecen de una condicin clave al respecto: todo instrumento de financiamiento adicional,
complementario, debe tener un conjunto de condiciones y exigencias para su aplicacin y
mantencin, consistentes con la misin o finalidad del que ha sido objeto.
En segunda instancia, todos estos instrumentos deben tener correctores eficientes que respondan
debidamente (contrastados empricamente) a las condiciones socioeconmicas, de desempeo,
infraestructura, equipamiento, etc., que afectan el logro de los resultados que se busca incentivar.
De igual manera su prolongacin en el tiempo debe estar sujeta una escala de resultados
contextualizada, esto es, acorde con el medio en que se inscribe, no debiesen otorgarse sin esa
exigencia, como tampoco con metas que sean irreales, pues desincentivan su cumplimiento. Estas
lecciones contribuyen a que los recursos adicionales que se inyectan a los sistemas educativos va
fondos como FUNDEB u otros equivalentes, impacten positivamente sobre la equidad del sistema
va mejoramientos de la calidad.
5 Reflexiones finales: las tentaciones privatizadoras
Los gobiernos de Amrica latina, presionados por demandas crecientes de la sociedad en diversos
mbitos que exceden sus recursos financieros, han visto como razonable la incorporacin de
agentes privados en este caso al servicio educativo como una manera de reducir estas
exigencias y satisfacer aquellas demandas urgentes ante las cuales le es difcil para el Estado dar
respuesta oportuna. En este marco, la provisin del servicio educativo por agentes privados,
personas, entidades sin fines de ganancia y otras de carcter empresarial mediano y grande, que si
tienen ese nimo, han ido paulatinamente asumiendo aquellas tareas que el Estado por intermedio
de sus propias agencias no puede asumir.
Los procesos de Brasil y Chile son ampliamente diferentes en este mbito, no as los resultados
finales, uno antes que otro, han visto cmo el sector privado va accediendo a cuotas crecientes de
participacin, esencialmente en aquellos segmentos del sistema educativo que presentaban mayor
rentabilidad de la inversin: educacin terciaria, secundaria y finalmente, la primaria. Este proceso
ha sido simtrico con dos elementos ya expuestos que es necesario reposicionar. Primero, que la
incorporacin de los criterios de mercado al sistema de financiamiento de la educacin publica en
sus diversos niveles, va subsidios, sistemas de costo per cpita y otros, ha implicado que la lgica
de operacin de los entes pblicos se ha privatizado, funcionando como tal aunque se trate de
empresas cuyo propietario es el Estado. Por lo cual el proceso de privatizacin ya est instalado,
ello se traduce en concreto en que los parmetros de eficiencia no son los de lo pblico sino los
privados, pese a que usualmente deben cumplir con una serie de obligaciones que los privados no
cumplen, a la hora de evaluarles se omite esa situacin y se les compara como si se tratase de
entidades de finalidad equivalente, lo que en los hechos no lo son.
Por ello es que hay que poner atencin en los mecanismos de financiamiento pues no son
intervenciones neutras, sino que son seales que se entregan para que los agentes tomen decisiones,
y muchas veces estas indicaciones son equivocas, provocando consecuencias negativas,
esencialmente en materia de equidad.
Un segundo factor es que las polticas como FUNDEB, han de responder a un rbol central de
polticas, es decir a una corriente principal, que permite articular y funcionalizar estos
instrumentos. Si ante cada problema se crea una nueva poltica y sus propios instrumentos,
tendremos al poco andar un torre Babel, imposible de articular. De all la necesaria flexibilidad
que se reclama para esta polticas de financiamiento complementarias.
Esta flexibilidad adems es necesaria, porque la educacin suele no ser un mercado global, sino un
conjunto de cuasi mercados usualmente territorializado, que opera con criterios diferentes entre uno
y otro. Condicin que apela, igualmente, a la flexibilidad para adecuarla a las caractersticas de
cada cuasi mercado
9
.
Porque esta discusin se torna relevante en el debate sobre el aporte a la equidad de las polticas
Federales? esencialmente porque toda privatizacin implica incrementar la bsqueda de
rentabilidad financiera de la empresa y no necesariamente de su rentabilidad social. Es decir,
de atender aquella derivada de la atencin a la poblacin de mayores costos, riesgo y necesidades,
ante lo cual la retribucin econmica ser siempre considerada insuficiente, salvo, para aquellas
entidades del mismo Estado que asumen esta tarea que los privados no quieren emprender.
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I Educador, Doctor en Educacin, acadmico del Instituto de Investigacin y Desarrollo
Educacional de la Universidad de Talca (Chile), e investigador asociado del Centro de
Investigacin Avanzada en Educacin (CIAE CONICYT PIA CIE-05) sdonoso@utalca.cl. Este
trabajo se inscribe adems en el marco del proyecto FONDECYT 1120041, de Fondo Nacional de
Investigacin Cientfica y Tecnolgica de Chile.
1 Texto revisado de la intervencin efectuada en el Marco del IV Seminario Sobre Educacin
Brasileira, organizado por CEDES. Campinas, Brasil, 20 al 22 de febrero de 2013. Este trabajo es
parte del proyecto CONICYT REDES. 120015.
2 Stiglitz (2002) seala que la educacin es un bien privado asumido como pblico por la
sociedad, precisamente por el rol que se comenta.
3Ganancia se utiliza respecto del idioma portugus, en castellano su acepcin correcta es lucro.
4 Pertinencia ser comprendida como la adecuacin al medio, conforme los recursos disponibles y
la magnitud de la tarea cumplir.
5 Siguiendo la lgica de John Rawls (1971, 1986) sobre excepcionalidad en materia de aplicacin
de polticas, solamente cabra aquella que efectivamente permite beneficiar a los ms necesitados,
en tanto de no mediar esta situacin seran perjudicados efectivamente, es decir la injusticia sera
mayor.
6 Toda indemnizacin en educacin es un tema complejo de establecer pues conlleva
implcitamente la variable tiempo dedicado a estudiar como un factor que no tiene compensadores
equivalentes, por lo mismo esta condicin demanda que la educacin sea provista adecuadamente
segn los principios de calidad que suscribe explcitamente cada Estado.
7 Siguiendo la argumentacin de Roemer (2000) en esta materia.
8 Un ejemplo caractersticos es cuando se entregan becas de asistencia a clases o de "pro
retencin" a estudiantes vulnerables, que no siempre son los de mejor rendimiento, lo que a veces
llama a la disconformidad de los docentes con esta medidas, pues juzgan con criterios
educacionales poltica sociales que inciden en la escuela en el mediano plazo.
9 En el marco de diversas combinaciones pblica privadas, los cuasimercados tienen como
objetivo consolidar la responsabilidad social y pblica en el disfrute de la salud como derecho
ciudadano, mediante un mejor uso de los recursos y una atencin de calidad, asociados con el uso
de criterios de desempeo. El Estado, en cualquier caso, mantiene la funcin de financiamiento y se
deslinda la funcin prestadora, mediante la transformacin de las entidades pblicas en
instituciones sin fines de lucro u organizaciones pblicas semiindependientes, o la participacin
privada en la prestacin (Le Grand, 1999:169).
Financiamento da educao: polticas de
responsabilizao e regime de colaborao a partir do
Federalismo brasileiro
Paulo Sena
1 Financiamento da educao pblica, regime de colaborao e
Federalismo
Para compreender o financiamento da educao pblica no Brasil importante considerar que este
se d no contexto de um pas que adotou a Federao como forma de Estado. claro que esta
forma, que representa a unio de coletividades polticas autnomas (Silva, 2001) no se
concretizou magicamente, mas foi construda historicamente e vem sendo continuamente
reconfigurada. A observao do movimento histrico mostra que as relaes entre o poder central e
os entes federados subnacionais no tiveram uma evoluo contnua e linear ao longo da histria,
mas foram permeadas por momentos de maior ou menor centralizao, compreendida como
concentrao de poder poltico e financeiro no governo central (Unio) ou de maior distenso em
relao aos estados e municpios. Neste aspecto, destaca-se a evoluo histrica da conquista de
autonomia pelo Municpio at que se tornasse ente pleno da Federao (Martins, 2011).
A adoo do modelo federativo j era discutida no perodo imperial desde a Constituinte de 1823
e alimentou o iderio de vrios movimentos polticos do perodo, como a Confederao do
Equador e as revoltas do perodo regencial. Mesmo no plano normativo, o Ato Adicional
Constituio do Imprio foi visto por parlamentares liberais, como Tefilo Ottoni, como permeado
por desenvolvimentos federativos.
Na fase final do regime monrquico, o Manifesto do Partido Republicano (1870) propugnava que
a natureza estabeleceu o princpio federativo e tomava como lemas: Centralizao-
Desmembramento. Descentralizao-Unidade.
Assim, com o advento da Repblica, j o Decreto n 1, de 15 de novembro de 1889 proclamava a
Repblica Federativa - formulao reiterada pela Constituio de 1891. Nasciam juntas,
indissociveis, a Repblica e a Federao.
Para Bonavides (2006) os princpios capitais do sistema federativo so: autonomia e participao.
Sob uma nica soberania abrigam-se pores territoriais dotadas de autonomia, que constituem os
celebrantes do pacto federativo (entes federativos), que selado pela Constituio Federal.
Da igualdade de autonomias decorre a igual possibilidade de participao para a construo da
vontade poltica do Estado Federal institucionalmente chancelada pela existncia do Senado
Federal. A composio dos representantes de cada estado no Senado Federal (a Casa da
Federao) igualitria, independentemente de sua populao, critrio que impacta na
composio da Cmara dos Deputados (a Casa do Povo).
As polticas de responsabilizao dos entes relacionam-se aos diferentes tipos que o Federalismo
pode assumir segundo a repartio de competncias:
Centralizador (centrpeto) concentra na Unio a maior soma de poderes e competncias
Descentralizador (centrfugo) reduz os poderes centrais e amplia os das outras esferas
De equilbrio dosagem balanceada, assegurando a igualdade poltico-jurdica entre as
unidades federativas.
A partir da Carta de 1988 o Brasil adotou o modelo de federalismo cooperativo e de equilbrio
caracterizado por formas de atuao conjunta entre as esferas. As competncias so compartilhadas
de tal forma que os entes concorrem para uma mesma funo, ainda que com mbitos e intensidade
distintos. Alm de competncias privativas, h competncias comuns e concorrentes. E, em
qualquer caso, deve prevalecer o princpio da harmonia federativa (Comparato). Assim, por
exemplo, ressalta Fbio Comparato, todas as unidades federadas, sem exceo devem atuar
concertadamente para a realizao dos objetivos da Repblica Federativa (art. 3, CF). H um
dever constitucional de cooperao entre os entes (princpio da solidariedade).
A Federao, portanto, advm de um pacto que implica a igualdade de autonomias de seus
membros e a mesma possibilidade de participao para a construo da vontade poltica do Estado
federal (Bonavides, 2006). Este pacto selado pela Constituio Federal, e qualquer elemento que
atue negativamente sobre essas dimenses perturba o equilbrio federativo. Para atingir o
equilbrio so necessrias:
a) a dosagem das competncias ressaltando-se que no federalismo cooperativo, marcado
pelas competncias concorrentes e comuns, os entes so responsveis pelas mesmas matrias,
apenas com mbito e intensidade distintos (Horta, 1996; Bercovici, 2003) ou, como prefiro
denominar, com funes diferentes (prpria, supletiva, redistributiva);
b) a garantia de fontes de recursos suficientes para que cada ente possa preservar sua
autonomia financeira e assim sustentar os encargos decorrentes da prestao dos servios de
sua competncia (Dallari, 1982; Silva, 2001).
A Constituio de 1988 consagrou o Federalismo como clusula ptrea, inscrita no art. 60, 4, I,
nos seguintes termos: No ser objeto de deliberao proposta de emenda tendente a abolir a
forma federativa de estado.
Registre-se a que a nova Carta chegou a prever um plebiscito para que o povo optasse entre o
presidencialismo e o parlamentarismo e entre a Repblica e a monarquia - mas no facultou a
mudana da forma de Estado.
Definido o modelo do federalismo cooperativo, cabe verificar quais as responsabilidades
federativas de cada ente e de todos, na Educao brasileira.
A Unio tem competncia privativa para legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional
(art. 22, XXIV, CF). Cabe-lhe, ainda, nos termos do art. 211, 1:
organizar sistema federal;
financiar instituies pblicas federais
exercer funo supletiva e redistributiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades
educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e
financeira.
Aos Estados, cabe atuao prioritria no ensino fundamental e mdio (art. 211, 3, CF), alm do
exerccio da funo supletiva, em relao aos municpios (art. 30, VI, CF).
Compete aos Municpios:
manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de
educao infantil e de ensino fundamental (art. 30,VI,CF);
ter atuao prioritria na educao infantil e no ensino fundamental (art. 211, 2).
Observe-se que a redao do 3 do art. 211 no feliz no que concerne ao Distrito Federal, uma
vez que a este ente so atribudas as competncias legislativas reservadas aos Estados e aos
Municpios (art.32, 1). Assim, a partir da interpretao sistemtica da Constituio, pode-se
depreender que ao DF cabe, alm da atuao no ensino fundamental e mdio, tambm atuar
prioritariamente na educao infantil. No pode haver outro entendimento. Se assim fosse, a
educao infantil no DF estaria complemente desassistida, uma vez que o DF no tem municpios.
Em relao ao financiamento da educao, os entes federados exercem as seguintes funes:
Normativa (quem legisla)
Alocativa-Prpria (quem financia com recursos prprios)
Alocativa-Supletiva (quem apia o financiamento de ente com menores recursos)
Alocativa-Redistributiva (quem concorre para a redistribuio equalizadora )
Fiscalizao e controle.
No que atine cooperao/colaborao, a Constituio prev (art. 211, caput) que A Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro em regime de colaborao seus sistemas
de ensino. O 4 do art. 211 dispe que, na organizao de seus sistemas de ensino, os entes
federados devem definir formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino
obrigatrio. Observe-se que a referncia Unio no constava da redao original, sendo inserida
por meio da EC n 59/09.
A Emenda Constitucional n 53/06, a mesma que instituiu o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao-Fundeb,
promoveu uma sutil, mas importante alterao na redao original do art. 23 da Constituio -
apenas com a previso da fixao de normas de cooperao entre os entes federados por meio de
leis complementares, no plural. Desta forma, abriu-se a possibilidade de normatizao por leis
setoriais, isto , uma lei complementar de cooperao referente Educao.
Assim, prev a Carta Magna:
Art. 23, Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a
Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
Tramita na Cmara, atualmente, o Projeto de Lei Complementar n 15/11, que Estabelece normas
para cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, com relao
responsabilidade na gesto pblica da educao escolar brasileira.
As fontes de tenso federativa concentram-se nos seguintes temas:
Repartio de competncias;
Distribuio de recursos;
Normas federais de diretrizes e bases X autonomia.
Um assunto que inicialmente trouxe divergncias e uma oscilao da mediao promovida pela
esfera central frente aos entes subnacionais foi a distribuio do salrio-educao. Um dos vetos
aposto Lei do Fundef referia-se a fixao de critrio de distribuio dos recursos do salrio-
educao para os municpios. Posteriormente, a Lei n 9.766/98 estabeleceu que cada estado
fixasse os critrios de distribuio, mas que pelo menos 50/% dos recursos fossem distribudos
proporcionalmente s matrculas. Esta providncia variou conforme os estados e foi objeto de
reclamaes de municpios. Finalmente, a Lei n 10.832/03 determinou que a integralidade fosse
distribuda segundo as matrculas. A EC n 53/06 constitucionalizou o critrio, ao mesmo tempo em
que estendeu a abrangncia para toda a educao bsica ( 6 do art. 212, CF).
Outro tema que gerou alguma tenso entre estados e municpios foi o transporte escolar, a ponto
de ser feito acrscimo a LDB em termos mais ou menos bvios: a Lei n 10.709, de 31.7.2003)
modificou os arts. 10 e 11 para prever que cada ente assume o transporte de seus alunos. O tema
mereceu a edio da Portaria MEC n 432/08, que criou o grupo permanente de transporte escolar
sendo que no momento esto sendo concludas pesquisas acerca do custo aluno. No momento,
est em andamento pesquisa promovida pelo FNDE, com Pesquisadores da Universidade Federal
do Tocantins (UFT) que visitam 451 municpios selecionados para obterem informaes que
possibilitem a definio do custo-aluno em cada localidade. A amostra foi definida por
representantes de todos os estados e de entidades representativas dos municpios, como a Unio
Nacional dos Dirigentes Municipais da Educao (Undime), alm de integrantes do governo
federal.
O Fundeb, assim como seu precedente Fundef, contm tanto elementos que promovem a
solidariedade como aspectos que acirram os conflitos.
Assim, o efeito redistributivo do fundo e a complementao da Unio, correspondente a 10% do
valor do fundo, contriburam para a solidariedade. A complementao da Unio constituiu um fator
importante para a obteno do regime de colaborao, na medida em que deu credibilidade ao
compromisso da Unio, o que ocorreria com a nova regra aprovada pela EC n 59/09.
Por outro lado, h autores respeitveis, como Jos Afonso da Silva (2009), que consideram que o
Fundeb viola autonomia federativa, razo pelo qual seria, em sua opinio, inconstitucional. Em
contraste, Maliska (2001) observa:
[...] razovel admitir que o dever para com a educao, condio indispensvel ao
desenvolvimento da pessoa como cidad e desta forma tambm como elemento de reduo das
desigualdades sociais, dever de todos os entes federados e no somente da Unio e dos
estados, quanto ao auxlio s regies menos favorecidas do pas. Portanto, possvel admitir
que no se est diante da quebra do pacto federativo [...] (Maliska, 2001, p. 259). (grifo
nosso).
Assim, entendo que a questo federativa central na discusso do Fundeb (como fora no Fundef),
mas no por serem desrespeitados o pacto e o princpio federativos. A constituio de fundos, se
selada pela Constituio Federal, aps tramitao regular pelo Poder Legislativo, onde as
autonomias, representadas no Senado, concorrem para formar a vontade do Estado Federal
soberano, no caracteriza uma situao de tendncia abolio da Federao, mas de aplicao
plena do princpio da solidariedade, essencial ao federalismo cooperativo (Martins, 2011). Este
o fundamento, por exemplo, no caso do Fundeb, da previso da complementao da Unio e das
transferncias de recursos entre governos subnacionais, inclusive de municpios para outros
municpios.
A solidariedade construda em processo que envolve conflitos. Cabe ao desenho federativo
estabelecer procedimentos para que os conflitos sejam solucionados democraticamente e em
consonncia com os valores federativos, como a equalizao. Da a importncia de espaos
institucionais de mediao e negociao. Este um elemento central para que se atinja o equilbrio
federativo que no esttico, mas constitui um processo de negociao permanente.
Assim se deram a construo e a implementao do Fundeb.
O primeiro conflito federativo surgiu j na discusso inicial da adoo do fundo, traduzida pelas
diferentes posies acerca da composio da cesta do Fundeb, alm da previso de quais
impostos e que matrculas integrariam o fundo. Em algumas situaes representantes das diferentes
esferas propunham os fundos com o mximo de suas matrcula e o mximos dos impostos dos
outros.
J com o fundo em pleno funcionamento a disputa transferiu-se para a determinao das
ponderaes, isto , qual o peso das matrculas de cada etapa, modalidade ou tipo de
estabelecimento.
Finalmente, h o entendimento por parte de gestores das esferas subnacionais que h um
subfinanciamento da complementao da Unio.
Neste contexto, o equilbrio federativo deve ser buscado por meio de:
Prtica da solidariedade federativa;
Igualdade de autonomias;
Dosagem recursos X encargos;
Institucionalizao da mediao federativa.
Diferentes pesquisadoras apontam o que se pode entender por riscos para a autonomia e
solidariedade entre os entes:
Imposio aos municpios de projetos e prioridades das esferas nacional e estadual
(Arelaro);
Polticas de assistncia tcnica e financeira como forma de incidncia direta sobre a gesto
de redes, sistemas e escolas (Farenzena);
Formas de descentralizao que priorizam a cooperao direta Unio-Municpios e Unio-
Escolas passam ao largo das instncias estaduais, criando barreiras cooperao solidria
(Lerche).
A negociao e a mediao federativa, na rea educacional, contam com algumas instncias
institucionalizadas:
a) Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao de Qualidade criada
no mbito do FUNDEB instncia de negociao federativa, com representao da esfera
federal por meio do Ministrio da Educao e das esferas estadual e municipal, que contam
com um representante de gestor estadual de cada uma das 5 regies poltico-administrativas
do Brasil, indicados pelo Conselho Nacional de Secretrios de Estado da Educao - Consed
e um representante de gestor municipal de cada uma das 5 regies indicados pela Unio
Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao - Undime.
b) Comit de Articulao Federativa (CAF) - institudo pela Presidncia da Repblica
(Decreto n 6.181/07) para negociao entre a esfera federal municipal, mas no inclui a
esfera estadual, isto a Comisso Intergovernamental do Fundeb mais federativa que o
Comit de Articulao Federativa);
c) Comit Estratgico do Plano de Aes Articuladas-PAR, com o objetivo de definir,
monitorar e revisar as aes, programas e atividades que sero objeto de apoio tcnico ou
financeiro da Unio assegurada a representao do CONSED e da UNDIME, na forma de
regulamento (Lei n 12.695/12, art.3). O documento oficial que originalmente apresentou o
PDE em 2007 (O Plano de Desenvolvimento da Educao: razes princpios e programas, p.
8) considera o regime de colaborao significava compartilhar competncias polticas,
tcnicas e financeiras para a execuo de programas de manuteno e desenvolvimento da
educao, de forma a concertar a atuao dos entes federados sem ferir-lhes a autonomia. O
relevo era dado execuo, este era o papel reservado aos entes subnacionais - e no ao
compartilhamento da formulao. Com o ingresso do Consed e da Undime no comit gestor
passa a ser compartilhada, tambm a poltica aspecto, alis, que no estava previsto na MP
que originou a lei, mas foi acrescentado no Congresso Nacional.
Com o Decreto n 6.094/07, que instituiu o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, o
Plano de Aes Articuladas - PAR tornou-se o principal instrumento de apoio tcnico e financeiro
da Unio aos entes subnacionais, representando sua leitura do disposto no art.211,1 da
Constituio Federal. Na dimenso tcnica, a Unio prestava assistncia na elaborao do
diagnstico da educao bsica do sistema local e para a elaborao do PAR, que passou a ser a
base para termo de convnio ou de cooperao, firmado entre o Ministrio da Educao-MEC e o
ente apoiado, sendo requisitos a formalizao de termo de adeso, e o compromisso de realizao
da Prova Brasil. Foram adotados como critrios de prioridade de atendimento da Unio: o ndice
de Desenvolvimento da Educao Bsica-IDEB e a capacidade financeira e tcnica do ente
apoiado. O apoio financeiro passou a ser organizado de tal forma que as transferncias voluntrias
da Unio passaram a ser condicionadas adeso ao compromisso Todos pela Educao. Conforme
registram Farenzena, Schuch e Mosna, os municpios com mdia abaixo da mdia nacional
passaram a ser priorizados na assistncia tcnica do MEC para a elaborao do PAR e para
realizar o monitoramento da implementao de suas aes.
Diante deste quadro apresentam-se alguns desafios federativos na rea educacional:
a) Lei Complementar, regulamentando o art. 23 CF, para normatizar o regime de colaborao
no setor educacional. Como assinalado, tramita na Cmara, atualmente, o Projeto de Lei
Complementar n 15/11. A Estratgia 20. 9 do Substitutivo ao Projeto de Lei que aprova o
PNE prope regulamentar por Lei complementar, o art. 23, nico e o art. 211 da CF, de
forma a estabelecer as normas de cooperao entre os entes e a articulao do SNE em
regime de colaborao, com equilbrio na repartio de responsabilidades e recursos e
efetivo cumprimento das funes supletiva e redistributiva da Unio no combate s
desigualdades educacionais regionais, com especial ateno s regies Norte e Nordeste;
b) Alinhamento do planejamento, com harmonizao entre o PNE e planos estaduais e
municipais - um dos problemas apontados na implementao do PNE 2001-2010 foi a
dissociao entre o PNE e os Planos estaduais e municipais de Educao e a dificuldade na
promoo do alinhamento do planejamento nas diferentes esferas. Na avaliao do Conselho
Nacional de Educao-CNE, esta pouca sintonia constituiu um dos fatores que mais contribuiu
para tornar o plano vulnervel (Brasil.CNE, 2010). A LDB procurou superar esta dificuldade
ao dispor que os planos educacionais e as polticas adotadas pelos estados devem ser
elaborados e executados em consonncia com o PNE (art.10, III). No caso dos Municpios
(art. 11) no h previso de obrigatoriedade da elaborao de plano municipal de educao,
mas apenas de integrao dos rgos e instituies dos sistemas municipais ao PNE e aos
planos estaduais;
c) Cooperao federativa para cumprimento da EC n 59/09, que prev a universalizao da
educao obrigatria - de 4 a 17 anos e o compromisso de todas as esferas, inclusive da
Unio, para que seja atingido o objetivo. Observe-se, ainda, que a distribuio dos recursos
pblicos deve assegurar, nos termos do art. 212, 3, a prioridade ao atendimento das
necessidades do ensino obrigatrio, no que se refere universalizao, garantia de padro de
qualidade e equidade, nos termos do PNE.
Finalmente, a Emenda Constitucional n 59/09, prev que o PNE tem o objetivo de articular o
Sistema Nacional de Educao em regime de colaborao e assegurar a manuteno e
desenvolvimento do ensino por meio de aes integradas das diferentes esferas federativas.
A coordenao federativa requer que os atores compartilhem decises e tarefas e um papel ativo da
Unio, que concilie respeito autonomia e apoio.
Destaco que isto requer do poder central a capacidade, no apenas de induzir sua aceitao pelos
entes subnacionais, mas tambm de se comprometer com seus objetivos, o que significa
necessariamente assumir papel de apoio tcnico e financeiro, sobretudo visando a correo das
desigualdades de capacidades de gasto e de gesto entre os entes subnacionais, como deve ocorrer
numa Federao equilibrada. O comportamento cooperativo deve ser estimulado e, para tanto, a
posio da Unio no pode ser de observadora que s arbitra, mas no reparte compromissos.
2 O regime de colaborao na proposta de PNE (PL n 8.035/10
Cmara dos Deputados; PLC n 103/12 Senado Federal)
No anexo ao Projeto de Lei do PNE encaminhado pelo Executivo, ao serem propostas metas e
estratgias, so feitas referncias ao regime de colaborao nos seguintes dispositivos:
art. 7;
meta n 15(professores da educao bsica);
estratgias das metas ns 1( educao infantil), 2( ensino fundamental), 3( ensino mdio), 6(
educao em tempo integral), 7( IDEB),10 ( EJA integrada educao profissional),16(
profissionais da educao bsica) e 18( planos de carreira).
Curiosamente, no havia referncia explcita ao regime de colaborao na meta referente ao
financiamento (meta 20) que foi includa pelo relator da Cmara e consta da verso aprovada
naquela Casa e em anlise no Senado Federal.
A proposta do Substitutivo em discusso:
explicita que a consecuo das metas e implementao das estratgias devem ser realizadas
em regime de colaborao entre Unio, Estados, DF e Municpios (art. 7, caput);
prev a adoo de medidas adicionais em mbito local ou instrumentos jurdicos que
formalizem a cooperao entre os entes federados, podendo ser complementadas por
mecanismos nacionais e locais de coordenao e colaborao recproca (2);
Inova ao criar um regime de colaborao especfico para implementao de modalidades
de educao escolar que necessitem considerar territrios tnico-educacionais e a utilizao
de estratgias que considerem as identidades e especificidades socioculturais e lingusticas (
4);
menciona a adoo de arranjos de desenvolvimento da educao, como uma das
possibilidades do regime de colaborao entre os municpios ( 6).
Mas, talvez o dispositivo que merea destaque especial seja o que propugna pela criao de uma
instncia de negociao e mediao federativa, ao propor a criao de uma instncia permanente
de negociao e cooperao entre a Unio, os Estados, o DF e os Municpios ( 5).
Estabelece, ainda, que Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica deve ser coordenado
pela Unio, em colaborao com Estados, DF e Municpios (art.11).
O Substitutivo prev (art. 13) a instituio do Sistema Nacional de Educao-SNE, responsvel
pela articulao entre os sistemas de ensino, em regime de colaborao para efetivao das
diretrizes, metas e estratgias do PNE - prazo: 2 anos a partir da publicao da lei. Esta
formulao decorre da prevista no art. 214 da CF, tal como inscrita pela EC n 59/09
1
, embora
nesta haja previso de que o PNE o elemento articulador do SNE em regime de colaborao.
A meta 20, referente ao financiamento contm estratgias que mencionam a cooperao e a
colaborao. No poderia ser diferente. O regime de colaborao implica na distribuio de
recursos e encargos de forma balanceada e em compromissos financeiros a serem assumidos pelos
entes. Assim, so previstos:
Estratgia 20.1 garantia de fontes de financiamento da educao bsica, observadas as
polticas de colaborao entre os entes;
Estratgia 20. 9 regulamentar por Lei Complementar, o art. 23, nico e o art. 211 da CF,
de forma a estabelecer as normas de cooperao entre os entes e a articulao do SNE em
regime de colaborao, com equilbrio na repartio de responsabilidades e recursos e
efetivo cumprimento das funes supletiva e redistributiva da Unio no combate} s
desigualdades educacionais regionais, com especial ateno s regies Norte e Nordeste
2
.
O substitutivo procura atender a reivindicao de uma participao mais ativa por parte da Unio
no financiamento. A Estratgia 20.10 prev a complementao da Unio aos entes que no
atingirem o custo-aluno qualidade inicial CAQI e, posteriormente, o custo-aluno qualidade
CAQ.
Os recursos do pr-sal tm sido apontados como uma nova fonte que pode contribuir para o
aumento do investimento em educao em relao ao PIB.
O art. 5, 4 do Substitutivo prev que sero utilizados 50% dos recursos do pr-sal, includos os
royalties, diretamente em educao, para que ao fim de 10 anos seja atingido o percentual de 10%
do PIB de investimento em educao pblica.
A estratgia 20.3 prope destinar 50% dos recursos da Unio, resultantes do fundo social,
royalties e participaes especiais referentes ao petrleo e produo mineral manuteno e
desenvolvimento do ensino pblico.
Considerando que o PNE aprovado por meio de uma lei ordinria federal no h bice para o que
prev a estratgia 20.3, que trata apenas dos recursos da Unio. J, a formulao do art. 5, 4
refere-se a recursos que, em tese, incluiriam os entes subnacionais o que o ideal, afinal de
contas, a solidariedade federativa requer que todos os entes contribuam com recursos dessa nova
fonte.
Entretanto, pode haver contestao judicial da determinao de aplicao de receitas de entes
subnacionais por lei ordinria federal o que se vislumbra a partir do intenso debate que a questo
tem suscitado em face das ltimas propostas em apreciao no Congresso.
Atualmente, so as seguintes as regras de distribuio dos recursos do petrleo:
ENTES FEDERADOS ROYALTIESPARTICIPAES
ESPECIAIS
ESTADOS E MUNICPIOS
PRODUTORES / CONFRONTANTES
60% 50%
UNIO 31,25% 50%
DEMAIS ESTADOS E MUNICPIOS 8,75% 000
Nos prximos dez anos, estima-se que a produo nacional gere em torno de 400 bilhes de reais
em royalties e participao sob as regras atuais, isto no sero direcionadas educao.
Em 2012 houve um grande debate no Congresso Nacional, acerca do PL n 2.565/11, que propunha
a redefinio da distribuio dos recursos do petrleo. A matria explosiva em termos de
conflitos federativos, opondo os principais estados ditos produtores (confrontantes) aos demais
estados. Em 06 de novembro de 2012 foi votada pelo plenrio da Cmara dos Deputados, matria
referente s regras de distribuio dos royalties do petrleo.
O governo atuou na linha do substitutivo do Deputado Zaratini, que, alm das regras de
distribuio, propunha a destinao de 100% dos recursos distribudos a estados e municpios
Educao. Num contexto de grande presso exercido pela maioria dos estados e municpios no
beneficiados (cujas finanas realmente enfrentam problemas) a votao do texto do Senado
Federal, que no fazia referncia a recursos para a Educao, obteve larga vantagem.
Note-se, contudo, que mesmo que fosse aprovado o substitutivo Zaratini, mantidas as regras atuais,
estas no abrangeriam as reas j licitadas e contratadas, para efeito de direcionamento de
recursos educao. Estima-se que a educao contaria, ao fim, com cerca de 25 bilhes de reais.
Recorde-se que, considerado o produto interno bruto PIB do Brasil R $ 4 trilhes (US 2,5
trilhes) cada ponto percentual corresponder a cerca de R$ 40 bilhes de reais. E o PNE busca o
acrscimo de mais 5% do PIB para atingir o patamar de 10%.
No foi uma votao contra a educao. A matria era complexa e envolvia tema em que
explodem os conflitos federativos, contrapondo, no caso, os interesses de estados no litorneos e
estados confrontantes. Os parlamentares atuaram considerando o volume de recursos que seria
destinado a seus estados, conforme a regra do Senado. Infelizmente, ao longo do processo, no
houve uma articulao que colocasse a Educao como elemento importante par a construo do
acordo. necessrio que a educao ganhe centralidade neste debate.
Vitoriosa a proposta do Senado Federal, foi aposto veto do Executivo. A discusso alcanou o
STF, que determinou, inicialmente, que, para que fosse apreciado o veto ao PL dos royalties, todos
os pendentes teriam que ser apreciados. O plenrio do STF derrubou a liminar e o Congresso
concluiu a votao. O PL n 2.565/11 transformou-se na Lei n 12.734/2012. Foram impetradas
Aes Diretas de Inconstitucionalidade ADINS: 4916(governo do estado do Esprito Santo),
4917(governo do estado do Rio de Janeiro), 4918(assembleia legislativa do estado do Rio de
Janeiro), 4920(governo do estado de So Paulo). Outros estados, como a Bahia, Paraba, Rio
Grande do Sul, Alagoas e vrias entidades, como as representativas dos municpios produtores e a
confederao Nacional doas municpios, peticionaram para participar como amicus curiae
(interessados na causa e em apresentar informaes/argumentos, mas que no so parte do
processo). A ministra do STF (Supremo Tribunal Federal), Crmen Lcia, suspendeu na noite desta
segunda-feira (18/3), em carter cautelar, os dispositivos da Lei 12.734/2012. Enfim, a questo
est judicializada ao mximo.
Paralelamente, foi editada a MP n 592/12, que se referia distribuio de royalties e
participaes especiais para os entes federados, apenas em relao s reas a serem concedidas a
partir de 3 de dezembro de 2012. Estas reas, estima-se, esto sujeitas a perodos exploratrios
de 6 anos ou mais, antes da declarao da comercialidade (notificao escrita do concessionrio
Agncia Nacional do Petrleo ANP declarando uma jazida como Descoberta Comercial na rea
de Concesso). Assim, os recursos no seriam significativos para o perodo do prximo PNE, uma
vez que a Educao contaria com:
a ) recursos resultantes do retorno sobre o capital do fundo social;
b) royalties e participaes de reas concedidas a partir de 3 de dezembro de 2012.
A MP n 592/12 perdeu a validade sem que tivesse sido apreciada. Em seguida, o Executivo
enviou, em regime de urgncia, o Projeto de Lei n 5.500/13, divulgado pela Presidente da
Repblica em cadeia nacional no dia 1 de maio. O tratamento o mesmo da MP que caducou:
apenas os recursos de contratos celebrados a partir de 3 de dezembro de 2012 e de 50% do retorno
sobre o capital do Fundo Social. Decidiu-se pela criao de Comisso Especial.
De qualquer forma, a definio da distribuio destes recursos por lei ordinria pode ser
contestada judicialmente, uma vez que envolve a determinao de aplicao de receitas que so
consideradas como receitas dos entes subnacionais o que violaria a autonomia federativa.
Parece-me que a medida que promova uma distribuio mais equitativa e injete recursos na
educao de maneira significativa, deva ser aprovada por meio de Emenda Constitucional ( nos
moldes propostos pelas PECs ns 220/12 e 245/13, em tramitao na Cmara dos Deputados), a
partir da fundamentao de que uma distribuio mais equitativa estaria de acordo com os
princpios da harmonia e solidariedade federativas.
O pacto federativo sempre selado pela Constituio Federal.
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______. Comentrio contextual Constituio. 6 edio. So Paulo: Malheiros, 2009.
1 Art. 214. A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao decenal, com o objetivo
de articular o Sistema Nacional de Educao em regime de colaborao e definir diretrizes,
objetivos, metas e estratgias de implementao para assegurar a manuteno e desenvolvimento do
ensino em seus diversos nveis, etapas e modalidades por meio de aes integradas dos poderes
pblicos das diferentes esferas federativas.
2 Observe-se que est em tramitao na Cmara Federal, o PLP n 15/11, sob anlise da Comisso
de Educao e Cultura-CEC
As metas do PNE, os obstculos institucionais e as
polticas do governo federal
Reginaldo C. Moraes
Apresentao oral no IV Seminrio de Educao Brasileira, Campinas, fevereiro de 2013.
No creio que seja um especialista em educao, embora tenha estudado muitos temas dentro desse
grande tema. No tenho competncia para dissertar sobre tpicos como estruturao das escolas e
sistemas, de suas grades curriculares, planos e estratgias. H muita gente competente para tratar
disso, em nossas faculdades de educao.
Vou tentar contribuir para este debate a partir de outro ngulo, atravs do qual tenho estudado
aspectos da educao pblica. o ngulo da cincia poltica, um ngulo que consiste, no meu caso,
em pensar a politica de educao ou as politicas de conhecimento, em geral, como politicas de
desenvolvimento, como conjuntos articulados que se relacionam produo de determinado perfil
de pas e de sociedade.
Os substantivos contidos no titulo do meu texto so o roteiro do que vou discutir: pretendo explorar
o que eles significam e como se relacionam. Comecemos ento moda aristotlica, firmando
acordo sobre os termos que usamos na anlise: metas e planos, em primeiro lugar.
O PNE aparece, primeiramente, como uma espcie de plano de metas para a educao nacional. E
por ai que comeamos.
Como sabemos, a concepo de um plano algo assim: identifica-se um objetivo ou conjunto de
objetivos, de metas; estudam-se os obstculos e desenham-se os procedimentos adequados para
atingi-los em prazos aceitveis.
Mas a concepo de um plano deve tambm conter algumas distribuies de responsabilidades
entre os executantes das aes. E deve estabelecer formas de aferir se tais procedimentos esto
sendo executados e so eficientes. Em outras palavras, para ter potencial de efetividade, o plano
precisa ter um grau razovel de prescrio de aes e de responsabilizao pelo seu no
cumprimento. E todas essas prescries, formas de avaliar e de cobrar precisam ser distribudas ao
longo do tempo de execuo, em cada etapa, no apenas no momento ideado para consecuo das
metas finais.
deste conjunto de proposies iniciais que eu comeo, porque essencial, ao considerar o PNE,
pensar, esses traos do plano metas, prazos, prescries, indicadores de efetividade,
responsabilizao sanes e correes de rota.
Isto estabelecido, adianto uma opinio, de modo um tanto bruto e abrupto. O Plano Nacional de
Educao, relevante como certamente , no constitui, ainda, esse tipo de compromisso lastreado
em regras de aferio e responsabilizao. Tem baixo teor de prescrio e vinculao, baixa
capacidade de comprometimento. Ainda um plano a detalhar.
Do modo como est e do modo como estamos, no Brasil, o PNE parece referendar a suspeita de
Carlos Jamil Cury
1
em artigo recente, um texto que, de fato, marcou os pargrafos acima: "Uma
leitura pregressa dos Planos Nacionais de Educao no revela um passado muito recomendvel
em relao sua efetividade."
Jamil aponta alguns pontos nevrlgicos, para serem levados em conta nesta aferio de potencial de
eficcia: "o papel supletivo da Unio, os desacertos no financiamento, a omisso dos entes
federativos". Esses pontos falhos levam-no a lembrar que os planos similares, no passado, eram
mais um otimismo exagerado, manifestao de desejos do que "imposies vinculantes".
Ainda assim, Jamil Cury sugere alguma novidade, nesta tentativa atual, comparada com as do
passado. Ele diz que para o atual Plano "h uma base constitucional mais direta que o sustm".
Nisso, ele parece apoiar a viso de Valeriano M. F. Costa
2
. Com base em cuidadosa anlise do
quadro institucional e de sua lgica, Costa julga que essas condies institucionais e conjunturais
permitem algum otimismo no exagerado, permitem antever a construo de um verdadeiro Sistema
Nacional de Educao. Contudo, tambm ele registra que a construo desse sistema vincula-se (ou
mesmo depende) de uma "estratgia politica de construo de um regime democrtico e
federativo". Ora, isso no pouco, pelo contrario. Se assim , parece que a construo desse
Sistema Nacional de Educao depende de um conjunto significativo de fatores, de uma mudana
global nada desprezvel nem auto evidente. Em outras palavras, se com isso tendemos a concordar
com Valeriano, por outro, no mesmo passo, ficamos com a forte impresso de que estamos diante
de algo bem maior do que a sua frase parece sugerir. Colocada nesses termos, essa "estratgia
politica de construo de um regime democrtico e federativo", no Brasil, quase uma revoluo
politica, uma misso altura de um Novo Prncipe, no sentido gramsciano do termo.
Tiremos consequncias desta percepo, isto , da interdependncia entre esses dois vetores. Dois
vetores, dizemos. Por um lado, a construo de um Sistema Nacional de Educao dotado das
necessrias virtudes lgicas de um sistema: coerncia, consistncia, completude. De outro lado, a
edificao de uma sociedade democrtica. Entre elas, a expresso chave da frase de Costa: uma
estratgia poltica para chegar a esses dois fins. Se a democracia est um pouco alm da mera
competio partidria pelos votos, a definio minimalista de Schumpeter, mas, pelo contrario,
compreende o acesso do cidado a condies essenciais de vida e liberdade, ento, a percepo
dessa interdependncia nos previne contra uma perigosa iluso, a iluso da panaceia educativa. Um
estudioso americano, Norton Grubb, escreveu faz pouco tempo um livro bem interessante a esse
respeito, Education Gospel. Nele se alerta contra esse mal, a crena ingnua ou demaggica de
que educao a ferramenta, por excelncia, para produzir solues para as iniquidades da ordem
social. Grubb aponta essa perigosa crena nos Estados Unidos, mas no difcil lembrar de sua
frequente difuso entre ns. J tivemos um candidato a presidente que fez sua inteira campanha
girar em torno dessa nica bandeira, transformada em panaceia. Quando algum desinformado
acolhe tal delrio, pode-se compreender. Quando algum informado e com acesso a tal palanque faz
o mesmo, estamos diante de um exerccio de demagogia que precisa ser exorcizado.
Ora, enfatizar a interdependncia entre a construo de um sistema de educao nacional e a
construo de uma democracia efetiva colocar a educao como uma das politicas dessa
redeno, mas no o substituto das demais. Estou envolvido, no momento, em uma pesquisa sobre o
ensino superior americano, em especial sobre seus community colleges, as escolas superiores de
curta durao que acolhem metade dos alunos de graduao daquele pas, em especial as minorias
tnicas, negros e hispnicos, e os americanos brancos pobres. Como era de esperar, nos community
colleges, as "faculdades do povo", explode o efeito cumulativo das tremendas desigualdades de
capital social e capital cultural que marcam a sociedade americana. O resultado uma permanente
ou cclica litania que declara a crise das escolas, a falncia dos mtodos, a necessidade de adotar
novas estratgias de ensino, novos materiais, novas grades curriculares. Esse movimento de
avaliao e reforma permanentes tem gerado notveis experimentos e invenes pedaggicas.
Mas no deixa de operar como um dispositivo perigoso, que chama ateno para as qualidades
dessa mquina de enxugar gelo e toma como 'dada' a produo crnica desse gelo. O evangelho da
educao corre o risco, enfim, de ser mais um pio do povo... o grito do espirito em um mundo sem
espirito, como completava a frase do filsofo alemo.
Limites conceituais do PNE. Problemas de mtodo na definio de seus critrios.
Feita essa digresso necessria, voltemos ao nosso PNE.
Como dissemos logo acima, difcil ver esse PNE como algo operante ou mesmo como algo que
funcione como ideia reguladora, como uma bssola para votaes do Congresso, decises de
magistrados, aes do executivo. Isto , como algo que tenha "imposies vinculantes, carter
prescritivo" nas expresses de Jamil Cury. Pelo contrrio, parece realista a avaliao dura de
Cury quanto ao tom declaratrio do Plano. Como diz esse autor, quanto mais o texto do plano
avana na definio das metas e procedimentos, mais se nota a "ausncia do prescritivo que
vincula".
O plano enumera metas estratgicas ou expectativas generosas. Estabelece como desdobramentos
dele prprio a confeco de planos decenais nos trs nveis de governo e a criao de instituies
encarregadas de acompanhar a aferir a execuo das metas.
Algumas das metas so traduzidas em nmeros e percentuais, em indicadores de cobertura e assim
por diante. Outras metas expressam elementos qualitativos. At a, parece que se anda para a frente
e se estabelecem premissas indispensveis.
De qualquer modo, a pergunta que me parece ficar l no final do tnel, isto , dos prazos previstos
para a realizao destas metas esta: a quem se vai responsabilizar pelo no cumprimento? E, se
for o caso, quais sanes seriam aplicadas aos que deviam fazer e no fizeram? Tambm no fica
claro se possvel realizar esse tipo de avaliao (com implicaes prticas) ao longo do tempo,
antes que o longo prazo j tenha sedimentado o estrago. Em suma: qual o compromisso do plano
com a efetividade? difcil encontrar resposta satisfatria.
No possvel responder nem mesmo a uma das mais festejadas e mitolgicas 'metas' associadas,
na difuso e propaganda do plano: o investimento de 10% do PIB na educao. Este um exemplo
de declarao generosa mas de escasso compromisso com a efetividade.
Quando pensamos com mais cuidado essa declarao generosa, logo deparamos com uma intrigante
e ao mesmo tempo singela questo. Estamos falando do PIB contabilizado ou do PIB realmente
existente? A pergunta faz sentido num pais como o Brasil, em que metade da economia submersa
e no registrada. Quando aqui dizemos que os governos absorvem 34% do PIB na forma de
impostos e taxas, a rigor, estamos falando em algo como 17% da riqueza anualmente produzida. O
Brasil no a Sucia nem a Sua, sabemos bem. Assim, de quais 10% estamos falando?
Segunda questo: como se mede este investimento para saber se a meta foi atingida? O investimento
de um pas em educao, a rigor, a soma do que gastam os governos, os indivduos e suas
famlias, as empresas e assim por diante. uma soma dessa rubrica em vrios oramentos (e na sua
execuo, o que nem sempre o mesmo). Se o PNE mencionasse a aplicao de um certo
percentual dos oramentos pblicos, teramos algo menos fluido, mais mensurvel e avalivel.
Sabemos mais precisamente os valores dos oramentos e os responsveis pela sua elaborao e
execuo, ainda que sempre reste dvida sobre o que se define como gasto em educao e aquilo
que no se enquadra na rubrica. Por exemplo: merenda escolar e ajudas a estudantes pobres: isso
gasto em educao? Esta singela pergunta gera polmicas infindveis. E isso pode resultar em
verdadeiras sublevaes parlamentares e passeatas. Na cidade de So Paulo, faz poucos anos,
gerou tumultos na cmara de vereadores e cises no partido do governo.
Ainda que tenhamos estabelecido que esse sujeito genrico, 'o pas', no aplicou 10% de seu PIB
na educao, a quem se vai responsabilizar e o que se vai fazer, alm de lamentar?
Estas so algumas das questes que constituem uma espcie de ponto cego das metas do PNE. Elas
merecem uma discusso mais acurada, menos centrada na aparente 'obviedade' das bandeiras. Elas
no so bvias nem tm significado claro e unvoco. As derivaes do plano, aquilo que ele coloca
como passos do futuro, exigiro bem mais preciso do que a afirmao dos 10% do PIB.
Passemos adiante.
Os tpicos a seguir giram em torno das duas outras expresses do titulo deste texto os obstculos
institucionais e as politicas do governo federal.
As caractersticas do estado brasileiro e os obstculos institucionais para reformas progressistas.
As caractersticas do estado brasileiro, uma federao, remetem a complicaes to ou mais
restritivas do que as do federalismo americano. E, aqui como l, alguns dribles e manobras so
essenciais realizao de projetos do governo federal, s polticas progressistas que tem
anunciado (mas nem sempre implementado na mesma medida). Para a expresso "progressista"
atribumos um sentido muito amplo e genrico: politicas que reduzem desigualdades e criam
direitos para o andar de baixo de nossa sociedade. No campo da educao, no se reduzem ao
acesso, mas, tambm, garantia de condies para o sucesso, Isto , no se fala apenas de entrar na
escola, mas tambm dela extrair crescimento intelectual e poder, participao ampliada na
distribuio da riqueza, do poder, dos smbolos e status.
As "caractersticas do Estado Brasileiro" somam uma srie de limites a qualquer poltica mais
progressista de regulao da educao, de interveno poltica no espectro de desigualdades que
nossa sociedade abriga e reproduz.
H vrias dcadas, comentando um impasse institucional que redundaria em tragdia, a tragdia de
1964, Celso Furtado acenava para o cenrio em que um eventual detentor da presidncia, ungido
por um mandato de mudanas progressistas, se veria confrontado com uma rede de contra-poderes
(no legislativo e no judicirio) ferrenhamente conservadores. Nos tempos em que Furtado estava na
linha de frente do combate poltico, nos anos 1960, este enfrentamento se traduzia em uma frmula,
nas ruas: "Presidente progressista, Congresso reacionrio". Sabemos como a contenda se resolveu:
o Congresso de oligarcas abenoou um golpe militar e expeliu o presidente e suas reformas.
Hoje no h muito de novo e diferente nas "caractersticas do Estado Brasileiro" e nos obstculos
que elas opem a qualquer poltica de reformas sociais, incluindo o acesso efetivo educao.
Talvez, sim, pudssemos detalhar e completar a formula de Furtado, como ele mesmo sugeriu em
outras ocasies.
Poderamos acrescentar, por exemplo, que esse mandatrio nacional tem suas atribuies e
responsabilidades divididas com poderes subnacionais igualmente problemticos. Poderes
subnacionais problemticos um eufemismo, claro, para algo mais tosco e duro: governadores,
prefeitos, assembleias e cmaras comprometidas com o que h de mais conservador e reacionrio.
E, como sabemos, no nosso pas, essas instncias so decisivas na gesto das instituies
educativas.
O quadro um tanto acabrunhante e parece imune a mudanas. Parece, no: bastante imune a
mudanas. Se imaginamos essas mudanas em prazos curtos e com trajetrias em linha reta, um
muro de resistncia.
Ainda assim, o poder executivo federal, limitado quanto , tem nas mos recursos que lhe permitem
agir sobre a correlao de foras, alterando, no longo prazo, esse cenrio restritivo que
sintetizamos acima.
Com todas as limitaes estruturais, constitucionais ou conjunturais, ainda assim, o governo
federal tem ou pode ter papel fundamental na mudana do cenrio educativo e da correlao de
foras, em sentido geral. Por vezes e sempre que possvel deve passar pelo Congresso e
cristalizar-se em quadro legal. Mas, na verdade, o governo federal pode realizar muito mais,
sobretudo nas iniciativas mais progressistas e inclusivas, atravs de aes que contornam o carter
oligrquico, paroquial e reacionrio do Congresso. Tambm com muita frequncia, um executivo
federal em condies de cerco precisa operar com base no manejo pragmtico da chamada politica
de fundos. H j uma boa literatura especializada sobre a politica de fundos voltados para
educao. Mas eles no so nicos. H a anual batalha do executivo para garantir uma razovel
percentual de discricionariedade na execuo do oramento. H, ainda, o recurso de vincular as
liberaes de fundos de participao a condicionalidades e compromissos de cumprimento de
polticas pblicas. Isto , certamente, uma luta de presses e contrapresses como as tticas
congressuais de vetos e votaes condicionadas e cruzadas.
Algum grau de cinismo necessrio nesse jogo e por acaso o cinismo no essencial politica,
sobretudo quando se tem pela frente adversrios determinados e imovveis, cnicos, eles tambm?
Se o Prncipe que se quer manter puro salva sua alma, mas condena seus sditos ao desejo de
adversrios poderosos e nem sempre generosos o que advertia Maquiavel. Ser leal e franco
com tais adversrios significa, muitas vezes, falhar com aqueles que no Prncipe confiaram. Esse
dilema pode afligir o homem em busca de santidade e salvao eterna mas no diz respeito ao
homem poltico.
De certo modo, se quiser alterar a correlao de foras, o governo federal muitas vezes precisa
fazer aquilo que o jargo futebolstico chama de "drible da vaca": o atacante joga a bola por um
lado do marcador e corre pelo outro lado, para alcanar a bola mais adiante, num ponto futuro. No
jogo politico, como no futebol, iludir o adversrio to ou mais importante do que acertar sua
canela.
A se insere a sua capacidade de dialogar com foras sociais subalternas, criando polticas que as
vitaminem e que as tragam ao protagonismo poltico. aquilo que alguns chamam de "empoderar"
segmentos escolhidos da sociedade. Nesse sentido, h uma expresso, cunhada por cientistas
polticos americanos, que faz sentido mencionar: polticas produzem politica. Politicas mudam o
quadro poltico, a pauta, as condies, os atores.
Essa manobra ento resumida nessa frmula: o Prncipe precisa usar a parcela de poder
conquistado (o executivo federal) para alterar progressivamente a correlao de foras.
Basicamente, como eu disse, isso significa adotar ou vitaminar polticas pblicas que reforcem as
bases sociais de uma coalizao reformista. Isto se concretiza, por exemplo, em polticas que
reforcem segmentos produtivos subordinados (como os agricultores familiares), o subproletariado
urbano e rural (bolsa-famlia, microcrdito, por exemplo). Ou da soma de iniciativas, nas politicas
de educao, que induzam a formao de interesses e de grupos de presso dos de baixo --j que os
grupos de presso dos de cima no precisam de ajuda, j esto por cima. Tais polticas podem
produzir efeitos psicossociais e polticos relevantes: aumentar a autoestima, a confiana e a
independncia ideolgica e poltica desses segmentos tradicionalmente subalternos. Ao que parece,
o problema dos novos governos latino-americanos no a ausncia de alternativas nem a inrcia
poltica e a acomodao (embora estas duas muitas vezes sejam reais), mas o uso insuficiente dessa
estratgia. Mais do que o necessrio, a correlao de foras negativa apresentada como
justificativa para a pobreza das decises, quando, de fato, esta pobreza contribui notavelmente para
retardar efeitos positivos na citada correlao. O "pessimismo de encomenda" tem larga tradio
na esquerda reformista. Jogando com os termos de Gramsci, poderamos dizer que cair desta
armadilha o problema do Novo Prncipe que no se reconhece como tal.
Para utilizar o termo de Gramsci, nesse quadro que podemos definir o desafio de um Novo
Prncipe, apertado entre o risco de transformar pragmatismo em oportunismo e a preservao dos
princpios em principismo. A poltica do Novo Prncipe navega nesse estreito e navega sem
mapas.
Voltemos frase do Valeriano Costa, em que se estabelece uma relao de dependncia entre a
construo de um Sistema Nacional de Educao e a estratgia politica de construo de um regime
democrtico e federativo.
No se trata de esperar uma revoluo politica para ento construir uma nova educao pblica.
Nem de pensar que a revoluo politica resultar da construo de uma nova educao. Trata-se de
encarar a elaborao de uma nova educao como parte de uma estratgia de revoluo politica.
Sem isso, ela corre o risco de ser ilusria e ingnua, quando bem intencionada, ou, em caso
contrario, pode ser pura demagogia e ttica de despiste. Pode ser tambm um bom modo de fingir
que se enfrentou o problema e ficar em paz com aquilo que se chama de conscincia. Isso no
papel do Prncipe, o triste papel dos aspirantes a santos.
1 CURY, Carlos Roberto Jamil. Por um novo plano nacional de educao. Cadernos de Pesquisa.,
So Paulo, v. 41, n. 144, dez. 2011. Disponvel em <http://www.scielo.br/scielo.php?
script=sci_arttext&pid=S0100-15742011000300008&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em 22 jan. 2013.
http://dx.doi.org/10.1590/S0100-15742011000300008.
2 Costa, Valeriano Mendes Ferreira, "Federalismo e Relaes Intergovernamentais: implicaes
para a reforma da educao no Brasil", Educao & Sociedade, Campinas, v. 31, n. 112, p. 729-
748, jul.-set. 2010.
Algumas consideraes sobre o PNE e a infncia
Anete Abramowicz; Tatiane C. Rodrigues; Andrea Braga Moruzzi
I
Este artigo, preparado para o IV Seminrio de Educao Brasileira CEDES, que tem o Plano
Nacional de Educao (PNE) como foco de discusso, traz para o debate os conceitos de infncia e
de criana que estamos operando e algumas consideraes sobre estes conceitos no Plano Nacional
de Educao. Impressiona de incio que no PNE por uma nica vez explicitada a palavra infncia,
mas sem uma definio clara. Da mesma forma, a criana que o plano aponta a criana aluno, ao
contrrio do esforo que vem sendo feito pela sociologia da infncia que busca dar textura
criana para alm do mtier do aluno, ou seja, procura diagramar este corredor que tem percorrido
a criana para se tornar aluno e encarnar uma infncia. bvio que o plano de educao, mas no
h possibilidade de se pensar a criana (singular e mltipla) sem que ela mesma interrogue sua
infncia e sua educao.
Para iniciar o debate gostaramos de retomar o prprio conceito de infncia, na vertente positiva
que temos trabalhado, no sentido de que a infncia primeira, e condio de linguagem, ao
contrrio de seu termo etimolgico, "sem fala". A partir de Nietsche, mais especificamente em
Agamben (2005), encontramos a ideia de que a nica possibilidade de fala que se tem quando se
infante. Ou seja, a ideia de que se no entramos na linguagem na infncia, no entramos mais. A
infncia aquela que realiza a experincia do acesso linguagem, que no esta dada como o olfato
ou o paladar. Mas, antes da infncia se tornar esta positividade que temos nos esforado em
configurar, ela tem atuado, como um dispositivo de poder, que universaliza uma ideia de infncia,
nica e universal e consagra a todas as crianas, independente de qualquer singularidade, a mesma
infncia. Neste sentido, temos compreendido a infncia enquanto um forte dispositivo que atua
capilarmente sobre as crianas, produzindo-as e definindo uma mesma infncia, sem que a prpria
criana tenha condies de interrogar sobre ela. nesta direo que os antroplogos da infncia
tm indicado a impossibilidade de pensar uma infncia indgena longe do trabalho, ou mesmo se
perguntado se infncia um conceito que faria sentido na criana indgena, j que ela se torna
indgena de determinada aldeia pela via do trabalho. Mas vamos pouco a pouco formulando o
argumento sobre a infncia, para terminar mostrando que o PNE redutor da criana, da infncia e,
na realidade, indiferente em relao educao infantil, concebida como aquela que inicia o
primeiro contato institucional, nos primeiros meses da vida da criana. A educao infantil do PNE
indiferente em relao s crianas de zero a dois anos. Quando ele fala de infncia e da potncia
da criana e da infncia sob os auspcios da economia, como investimento social e capital do
futuro.
Infncia e pensamento crtico
Paolo Virno, filsofo italiano e semilogo, afirma: "No concebvel um pensamento crtico que
no seja tambm, em quaisquer de suas facetas, uma meditao sobre a infncia". Deste modo o
esforo do artigo de ler o PNE sob os auspcios da infncia ficcionada pela criana (ser
possvel?).
Ainda Virno nos coloca:
No entanto, de Rousseau s comunas antiautoritrias de 1968, a ateno dos reformadores e
revolucionrios para com o ser humano principiante resultou em pedagogia. Isto , na tentativa
de colocar a formao da criana de acordo com o ideal de uma sociedade mais justa. Deste
modo, menosprezou-se a autntica questo: extrair da prpria experincia infantil critrios e
conceitos capazes de iluminar ulteriormente as relaes sociais e de produo, mas tambm
esboar a crtica. Invertendo a perspectiva pedaggica, da infncia que necessrio esperar
instrues (VIRNO, 2012, p. 34).
a infncia que deveria iluminar todo o PNE, pois ela quem carrega a possibilidade de mudana.
O que significa dizer que existe uma infncia? Ao dizermos isto estamos dizendo muitas coisas, e
coisas dispares. Por um lado, a infncia uma construo social, produzida e engendrada no
interior de uma srie de normas, de leis, de medidas, de pressupostos, que vo, dos filosficos, aos
teolgicos, dos jurdicos aos pedaggicos e psicolgicos. Estamos tambm e, sobretudo,
convergindo com as discusses que problematizam certa naturalizao da infncia, compreendida
como fase de desenvolvimento da criana, ou como uma fase biolgica do desenvolvimento
humano, igualmente sobreposta a todas as crianas.
Ao contrrio, nossa perspectiva pensar de que maneira a criana pode ela prpria interrogar sua
infncia, de que maneira a criana pode infletir, interrogar subtrair e resistir ideia de infncia,
quando ela se apresenta como um dispositivo fabricado e, de certa maneira, garantidor de um
funcionamento da sociedade. O nosso desafio empreender um esforo posto por Deleuze e
Guattari que concebem "a ideia de um adulto modulado pela criana, a ideia de que o homem
precisa de devir criana para conseguir desfazer os modelos consensuais anteriores ao seu prprio
pensamento"(SCHRER, 2012, p. 66). Esta ideia fabulosa, pois a infncia como possibilidade
de resistir, enquanto um poder da vida se opondo ao poder sobre a vida.
Ren Schrer concebia tambm uma anterioridade do adulto sobre a criana, que modelada sua
imagem. "Uma das ideias centrais em que ele insiste a de que existe uma anterioridade do adulto
sobre a criana, que ficcionada e modelada sua imagem. O que faz com que a criana mais no
seja do que uma potncia, um potencial que a sociedade protege e pe de parte, como que em
reserva, prometendo-lhe um futuro que por vezes a deixa desprovida de presente"(Schrer, Ren,
2012, p.66). A questo que h uma infncia que modela a criana. Quem concebe a infncia o
adulto, que a pensa de maneira pregressa, e assim retira a potncia e a possibilidade de
transformao que h na prpria infncia. A pobreza da ideia de criana e de infncia no PNE
lastimvel e, de fato, na perspectiva que defendemos no h nada configurado para a criana, a
infncia e a educao infantil.
Sabemos j, infinitamente, que a infncia uma construo social, uma inveno territorializada na
modernidade, com funes estratgicas muito especficas e oportunas. Essa noo, contudo, no
nova. Em 1960 Aris, em seu livro que se consagrou como um marco nos estudos da infncia rene,
com certo flego, apesar das inmeras crticas, a ideia de que a infncia uma construo social da
modernidade, consolidada principalmente no sculo XVIII. Encontraremos esta ideia tambm
escrita anteriormente, em 1940, quando Florestan Fernandes, ao pesquisar os processos de
socializao das crianas do Bom-Retiro, elucida as bases sociais para a construo do que ele
chamar de cultura infantil, no interior da ideia de infncia. Em 1937, Marcel Mauss tambm
evidencia uma noo convergente a esta no texto Trs observaes sobre a sociologia da infncia,
apresentao que faria no congresso de Sociologia da Infncia.
O que pretendemos indicar que se a infncia uma construo social, uma inveno, produzida de
muitas maneiras, especialmente pelas normatizaes jurdicas, torna-se um poderoso dispositivo do
poder. Destacamos entre elas as representaes postas s crianas no PNE, que uma das linhas
finas que se agrega infncia, produzindo sobre as crianas certo modo de viver, de se relacionar,
de aprender, de se expressar; por exemplo, a partir das aes educativas e polticas projetadas
sobre elas. Ou seja, a infncia no Plano pensa a criana como um determinado aluno. Nesse
sentido, compreendemos que existe neste documento uma srie de disposies que iro colocar as
crianas dentro de um conjunto de normas e que, por sua vez, configuram esse modo de viver e de
ser institucionalizado, ou dito de outra forma, configuram essa infncia para todas as crianas.
nesta direo que iremos destacar que a infncia , na verdade, e, neste sentido, um dispositivo do
poder.
O estudo de documentos governamentais para localizar e compreender determinadas produes e o
modo pelo qual alguns assuntos se tornam problemas sociais e polticos, tambm no algo novo.
Segundo Fuks (1999), podemos localizar esse tipo de abordagem nos estudos sobre definio de
polticas pblicas, problemas sociais e movimentos sociais. Nesses estudos existe um investimento
na compreenso dos processos sociais responsveis pela emergncia de um novo assunto pblico,
bem como das disputas que se do em torno de sua definio. No centro dessa anlise encontra-se a
dinmica argumentativa dos conflitos sociais, entendida como espao de elaborao e veiculao
de verses alternativas a respeito dos assuntos pblicos.
Ao tomarmos como referncia o PNE estamos nos propondo a retomar e analisar os processos de
elaborao que englobam as discusses, as falas, e as propostas inseridas nas polticas pblicas
para as crianas e no processo de tramitao deste documento, considerado central para a
orientao da poltica pblica educacional nacional e para a elaborao dos planos municipais e
estaduais de educao. Essas discusses nos permitiro relativizar a proposta em andamento do
PNE e, ao mesmo tempo, compreendermos de que criana e de qual infncia este documento esta se
referindo.
A infncia como um dispositivo do poder: algumas explanaes
Foucault (1977) trabalha longamente com a noo de dispositivo, especialmente no esforo terico
em mostrar que a sexualidade um dispositivo histrico do poder. Mas no h nenhum texto de
Foucault no qual ele se detm para elucidar ou construir o conceito. Encontraremos um pouco deste
esforo de formulao conceitual de dispositivo em Agamben (2007)
1
e em Deleuze (1999)
2
.
O dispositivo para Foucault o conceito que ajuda a compreender os diferentes modos de
produo dos acordos contratuais (dispositivos da aliana), os diferentes modos de seguridade
territorial (dispositivos de segurana), os diferentes modos de controle do tempo e do espao, da
produo de corpos dceis e teis (dispositivos disciplinares), entre outros.
Para ns, o conceito de dispositivo profcuo no sentido de convergir com a noo de que as
crianas so produzidas no interior de um conjunto heterogneo de prticas, discursivas e no
discursivas, e pelo fato de que a noo de dispositivo e de infncia carrega uma formulao
"positiva" do poder, tal como formulada por Foucault.
A ideia de Foucault to largamente debatida a de que o poder positivo, ou seja, que ele produz
corpos, desejos etc. Em poucas palavras: o poder no diz s no, ele diz sim, ele construtivo.
Neste sentido procuraremos mostrar que a infncia um dos dispositivos que se inscreve sobre a
criana. Esta produo dada de tal maneira que j no conseguimos mais separar a criana da
infncia, ou seja, no h nenhum momento na sociedade ocidental onde a criana esteja separada da
infncia, pois o dispositivo da infncia atua de maneira capilar sobre a criana, produzindo-a.
Sabemos dos debates ocorridos, especialmente na dcada de 1970, sobre a ideia de que as crianas
pobres no tinham infncia, j que a desigualdade social as impediria de fazer usufruto desta
espcie de "bolso" protetor da criana que seria a infncia. Mas j nesta viso da criana sem
infncia, o dispositivo atua, mesmo que como falta, ou seja, a criana pobre vista como faltante
no interior disto que a infncia. Esta ideia das crianas pobres sem infncia foi sendo substituda
pela ideia de que a infncia era e uma condio da criana; nesta viso inseparvel ser criana
e usufruir de uma infncia.
Este debate sobre a infncia ascendeu novamente a partir dos debates da sociologia da infncia,
que dialogam sobre se a infncia plural ou singular, se ela estrutura social ou experincia. No
entanto, este debate no o mais importante em relao infncia. O que nos interessa mostrar de
que maneira o dispositivo de poder infncia atua sobre a criana, e que infncia o PNE
afirma/defende.
A emergncia da infncia
O que a infncia? Foucault se pergunta se infncia no constituiria justamente a liberdade de no
ser adulto, de no depender da lei e de poder estabelecer relaes polimorfas com as coisas, com
as pessoas e com os corpos? (FOUCAULT, 1979, p. 235). isto que a infncia no pode mais:
produzir o adulto e no ser produzido por ele.
Ao investigarmos sobre os processos que produziram a ideia de infncia, tal como conhecemos
hoje, observamos que sua construo se d no interior de uma "vontade de verdade" sobre as
crianas, na qual diferentes discursos so proferidos, a fim de gerir o que se fala sobre, para quem
se fala e porque se fala sobre a criana. Nesta direo, longe de ser uma relao polimorfa e
tambm longe ser a "realidade subterrnea" da vida e da existncia da criana, a infncia ,
sobretudo, uma inveno produzida e elaborada nas relaes que se efetivam em uma "vontade de
saber" sobre a criana (FOUCAULT, 1977).
A investigao sobre o processo de construo e produo da infncia nos leva aos estudos
desenvolvidos pelo historiador francs Philippe Aris (1960), para quem a infncia pode ser
compreendida enquanto uma singularidade que se expressa em um sentimento, o qual ele chamou de
"sentimento de infncia". O que nos interessa neste estudo que este sentimento-de-infncia
demarca uma especificidade para a criana, por meio da qual se produzir a infncia. Ou seja, o
sentimento de que a criana era inocente e precisava ser protegida faz com que se produza todo um
ordenamento novo de educao e governamento das crianas, colocando sobre elas imperativos, ou
dispositivos, entre eles, o higinico-pedaggico, o jurdico, o mdico, e que se juntar aos
dispositivos literrios, do brinquedo e de tantos outros que buscam normatizar, normalizar e
moralizar a criana. Teramos que mostrar de que maneira estas linhas se configuram de maneira
molecular, capilar e tambm molar de produzir crianas, mas no temos condies de faz-lo agora
e ficaremos, portanto, com a ideia da infncia como dispositivo.
O que est em jogo neste momento segundo o autor , na verdade, a gerncia da populao. As
crianas emergem socialmente porque so a representao do corpo fraco, indcil e dbil, fase
inferior do desenvolvimento humano e, por isso mesmo, representam maior possibilidade de
interveno, de gerncia e de educao. Em todas as instncias do saber, seja da medicina, da
psiquiatria ou da psicologia, a criana emerge como indivduo perigoso e em perigo, fraco
emocionalmente e fisicamente e, ao mesmo tempo, forte, dotado de uma imensa capacidade plstica
para aprender e adquirir novos hbitos. So imagens que variam entre a criana pobre e carente (o
lugar da falta), ou a infncia em perigo, e os pequenos marginais (o lugar do excesso), ou a infncia
perigosa. De "bons e pobres selvagens" a "maus e selvagens". A infncia em perigo precisaria de
cuidado e proteo e a infncia perigosa de limite e conteno. So imagens que elucidam como
que no imaginrio social a ideia de infncia, associada aos sentimentos de ingenuidade, inocncia,
impertinncia, foi sendo capilarmente construda na sociedade ocidental.
A criana medicalizada, higienizada e "protegida"
Diferentes autores que procuram historicizar a criana e a infncia destacam que um dos motivos
que faz com que a criana passe a ocupar lugar de destaque nas agendas governamentais, e passem
a ter relevncia social, de cunho sanitarista, higienista e de controle da criana e da famlia
pobre. Martins (2008), Marques (2003), Ribeiro (2006), Rocha (2003), Veiga e Gouvea (2000)
registram de diferentes maneiras, e por meio de diferentes lcus de pesquisa, a atmosfera de pnico
que circundaram a formao dos grandes centros urbanos, enfatizando as crianas pobres e
geralmente negras que vagavam nas ruas dessas novas cidades como indivduos perigosos e, ao
mesmo tempo, em perigo. Diferentes rgos pblicos e sanitrios dedicaram-se em retirar essas
crianas das ruas, no discurso oficial, para proteg-las das endemias, para cuid-las e higieniz-
las, na realidade "subterrnea" (FOUCAULT, 1977) para proteger a elite burguesa dos perigos que
estas crianas representavam sua segurana e, ao mesmo tempo, criar uma norma do que ter e
usufruir de uma infncia.
Segundo Foucault (1979), esse movimento em prol da 'proteo' das crianas e da sociedade
governado especialmente pela nova modalidade do saber mdico que surge no sculo XVIII,
chamado pelo autor "medicina urbana" ou dos "pobres" e est intimamente relacionado com o
desenvolvimento das cidades e dos consequentes "pnicos" produzidos como medida de controle e
gerncia urbana. Esta medicina funcionou como uma alavanca para uma srie de saberes que sero
produzidos sobre as crianas. Estes, por sua vez, exerceram um poder de controle sobre elas, por
meio de instncias pblicas e privadas, tais como as escolas e as famlias, que passaram a ser
orientadas pelos princpios de uma srie de saberes, que se atribuem como "cientficos" da criana
e da infncia, de bases higienistas e eugenistas.
O corpo da criana se torna um "patrimnio da espcie" (VEIGA e GOUVEA, 2000), por meio do
qual se inscrevem as normas de condutas higinicas, instaurando nas crianas ricas os modelos e
ideais a serem seguidos e nas crianas pobres o exerccio da caridade, da educabilidade e da
vigilncia. A infncia , nesta perspectiva, uma fase da vida, na qual "os miolos" ainda so "moles"
(GONDRA e GARCIA, 2004), facilitando a insero dos hbitos desejados; trata-se tambm de um
perodo pelo qual todas as crianas passam, mas que deve ser superado o mais rapidamente
possvel por meio da educao e da projeo na fase adulta. Esses hbitos prescrevem um modo de
ser, esquadrinhando as crianas em um modelo de infncia. Para as crianas a infncia era ento
uma espcie de monumento, no qual todas deveriam se espelhar; para a sociedade a infncia era
uma categoria social para ser pensada coletivamente e de maneira uniforme.
Esta cincia que objetivava formar esta infncia, higienizada, medicalizada, "protegida" e
universalizada, deveria ser produzida, segundo Gondra (2000), por meio de trs princpios
fundamentais: preveno, regenerao e proteo. A preveno diz respeito proliferao das
doenas fsicas e morais, a regenerao diz respeito s crianas que j possuam hbitos e vcios
considerados "inadequados", e a proteo diz respeito ao perigo representado pela criana, em
especial, a criana pobre. Deste modo, a educao deveria, em termos gerais, guiar, ajudar,
corrigir e substituir. o que subscreve o Plano Nacional.
O debate sobre infncia nos planos nacionais de educao
Os atrasos na definio de um novo Plano Nacional de Educao para o binio 2011-2020, bem
como a apresentao de mais de 3.000 emendas ao projeto de lei n. 8035/2010, revelam que h
intensos debates e dissensos, entre os diferentes setores sobre a definio de um novo projeto
educacional para o pas.
A morosidade do processo e as disputas em curso lembram um dos principais momentos de
discusso sobre educao na sociedade brasileira, durante a dcada de 1990, quando dois projetos
conduzidos politicamente de formas distintas, e at antagnicas, foram pautados e ensejaram uma
potente disputados. O plano que primeiro deu entrada no Congresso Nacional atendia pelo nome
legal "Proposta da Sociedade Brasileira" e o que lhe sucedeu cronologicamente chamava "Proposta
do Executivo ao Congresso Nacional". O primeiro plano foi elaborado nos Congressos Nacionais
de Educao CONEDs e contou com a participao de educadores, estudantes e representantes de
entidades ligadas ao Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica.
O segundo plano apresentado em oposio proposta consolidada no CONED foi submetido pelo
executivo e debatido no Congresso Nacional, tendo sido considerado pelo movimento um
retrocesso e uma resposta para barrar a proposta inicialmente apresentada. O projeto do Executivo
tramitou no Congresso Nacional e o PNE teve sua aprovao consumada mediante a Lei n. 10.172,
de 9 de janeiro de 2001. Os vetos que lhe foram interpostos pelo Presidente Fernando Henrique
Cardoso, ao sancion-lo, evidenciam as tenses e os conflitos que esto presentes na luta da
sociedade brasileira pelo reconhecimento da educao como um direito social.
A formulao de dois planos foi objeto de anlise e pesquisa de muitos pesquisadores Azanha
(1993), Beisegel (1999), Cury (1998), Minto (1996) e Saviani (1999), enfatizando as diferenas
entre os dois projetos, especialmente no que diz respeito aplicao de recursos para garantir o
alcance das metas, item que sofreu restries mediante os nove vetos presidenciais.
O plano que vigorou no decnio 2001-2010 foi organizado em Diagnstico, Diretrizes, Objetivos e
Metas. No que diz respeito educao infantil nota-se a nfase na definio dos objetivos e metas,
na tentativa de minimizar o dficit de atendimento diagnosticado na educao infantil.
No item diagnstico nota-se a predominncia de uma concepo desenvolvimentista de criana e
infncia, alm do carter propedutico da educao infantil, compreendida como um momento
fundamental de "investimento" no desenvolvimento da criana (vrias concepes se fazem
presentes, especialmente aquelas vinculadas psicologia do desenvolvimento, na perspectiva
mdico-psicolgica) como expressam os trechos abaixo:
Se a inteligncia se forma a partir do nascimento e se h janelas de oportunidade na infncia
quando um determinado estmulo ou experincia exerce maior influncia sobre a inteligncia
do que em qualquer outra poca da vida, descuidar desse perodo significa desperdiar um
imenso potencial humano.
Hoje se sabe que h perodos cruciais no desenvolvimento, durante os quais o ambiente pode
influenciar a maneira como o crebro ativado para exercer funes em reas como a
matemtica, a linguagem, a msica. Se essas oportunidades forem perdidas, ser muito mais
difcil obter os mesmos resultados mais tarde. medida que essa cincia da criana se
democratiza, a educao infantil ganha prestgio e interessados em investir nela (PNE, 2001,
p.9).
O diagnstico estabelece ainda que o argumento social o que mais tem pesado na expresso da
demanda e no atendimento da educao infantil por parte do Poder Pblico. Este argumento social
carrega uma viso negativa das famlias trabalhadoras, j que traz um modelo de famlia no interior
da biopoltica, tal como formulada por Foucault, que evidencia um governo da populao, que cria
modelos e dispositivos de poder no sentido de compor o que "exemplar", a famlia nuclear:
Ele deriva das condies limitantes das famlias trabalhadoras, monoparentais, nucleares, das
de renda familiar insuficiente para prover os meios adequados para o cuidado e educao de
seus filhos pequenos e da impossibilidade de a maioria dos pais adquirirem os conhecimentos
sobre o processo de desenvolvimento da criana que a pedagogia oferece (PNE, 2001, p.9).
No item diretrizes reafirma-se o carter propedutico atribudo educao infantil, que tem sua
especificidade subsumida idia de que a educao infantil preparatria para as fases
posteriores de desenvolvimento e aprendizagem.
A educao infantil a primeira etapa da educao bsica. Ela estabelece as bases da
personalidade humana, da inteligncia, da vida emocional, da socializao. As primeiras
personalidades da vida so as que marcam mais profundamente a pessoa. Quando positivas,
tendem a reforar, ao longo da vida, as atitudes de autoconfiana, de cooperao,
solidariedade, responsabilidade. As cincias que se debruaram sobre a criana nos ltimos
cinquenta anos, investigando como se processa o seu desenvolvimento, coincidem em afirmar
a importncia dos primeiros anos de vida para o desenvolvimento e aprendizagem
posteriores. E tm fornecido grande suporte para a educao formular seus propsitos e
atuao a partir do nascimento (PNE, 2001, p. 13grifo nosso).
Nota-se no texto que h bastante segurana em afirmar que o investimento em educao infantil
obtm uma taxa de retorno econmico superior a qualquer outro. Da o estabelecimento de que o
Brasil deveria chegar a uma educao infantil, que abarque o segmento etrio de 0 a 6 anos (ou 0 a
5, na medida em que as crianas de 6 anos ingressarem no ensino fundamental), em cinco anos, a
30% da populao de at 3 anos de idade e 60% da populao de 4 e 6 anos (ou 4 e 5 anos), e at
o final da dcada a 50% das crianas de 0 a 3 anos e 80% das de 4 e 5 anos.
Avaliao das metas estabelecidas no PNE 2001
Uma das previses do plano aprovado era a realizao de avaliaes bianuais de acompanhamento
e avaliao das metas estabelecidas. Um dos primeiros trabalhos de avaliao foi realizado em
2004 pelo Ministrio da Educao/INEP, com a apresentao do trabalho Os desafios do Plano
Nacional de Educao para orientar a elaborao dos planos decenais de municpios, Estados e
Distrito Federal. Neste levantamento e anlise apresentado um conjunto de estatsticas
demogrficas e indicadores educacionais relacionados aos desafios propostos no PNE,
especialmente ao cumprimento das metas e objetivos.
No que diz respeito ao acesso educao infantil, o quadro abaixo mostra a porcentagem de
crianas na escola por Regio, Estado e Faixa etria em 2000, e expressa o tamanho do desafio
para alcance das metas estabelecidas e mencionadas anteriormente.
Porcentagem de crianas na escola por Regio, Estado e faixa etria 2000
Unidade Geogrfica
Porcentagem de crianas na escola
De 0 a 3 anos De 4 a 6 anos
Brasil 9,4 61
Regio Norte 5,4 50,2
Rondnia 3,4 40,2
Acre 2,9 42,4
Amazonas 3,6 41
Roraima 9,4 66,6
Par 6,9 56,6
Amap 4 54,6
Tocantins 4,1 48,4
Regio Nordeste 10 67,3
Maranho 6,4 63,2
Piau 9,8 67,3
Cear 14,1 76
Rio Grande do Norte 14,7 75,2
Paraba 8,9 69,4
Pernambuco 11,8 67,2
Alagoas 7,7 56,1
Sergipe 11,4 73,1
Bahia 8,1 63,7
Regio Sudeste 10,3 63,5
Minas Gerais 7,5 59,1
Esprito Santo 11,1 61,6
Rio de Janeiro 14,4 73,4
So Paulo 10,1 62,2
Regio Sul 10,1 53,3
Paran 9,7 53,3
Santa Catarina 12,9 63
Rio Grande do Sul 9,1 47,9
Regio Centro-Oeste 6,3 55
Mato Grosso do Sul 6,8 49,2
Mato Grosso 4,5 50,1
Gois 4,9 56,1
Distrito Federal 11,3 65
Fonte: IBGE Censo Demogrfico, 2000.
Para alm dos desafios da necessidade de praticamente triplicar o atendimento de 0 a 3 anos e
dobrar de 4 a 6 anos os dados consolidados no decnio indicam que outros recortes, alm do
acesso, devem ser considerados para o estabelecimento de objetivos e metas. Os dados
consolidados pelo IBGE e PNAD apontam que as disparidades de acesso se acentuam em relao
faixa etria, etnia/cor, localizao (urbano/rural), renda familiar e escolaridade dos pais
responsveis.
Segundo Vieira (2010), em 2001, apenas 10,6% das crianas de 0 a 3 anos frequentavam creches.
No perodo 2001-2008 o atendimento de crianas em creche cresce apenas 8,7 pontos percentuais,
alcanando 18,1%, ritmo insuficiente para o alcance da meta estabelecida no PNE. A desigualdade
de acesso s creches em relao varivel renda ainda grave, na medida em que a frequncia de
crianas pertencentes s famlias com renda per capita de at meio salrio mnimo (12,4%) foi 3,2
vezes menor do que a de crianas pertencentes a famlias com renda de trs ou mais salrios
mnimos mensais (39,5%), em 2008 (Vieira, 2010, p. 218).
So igualmente encontradas diferenas significativas na frequncia das crianas de 0 a 3 anos em
relao cor: as crianas negras apresentaram cobertura de 15,5%, ao passo que as no negras
ultrapassaram o percentual de 22%, em 2008, ainda segundo dados da PNAD (IBGE, 2008).
Desta forma notamos que so as crianas negras e pobres que esto fora da creche o que evidencia
a presena de um componente racial implcito nas polticas pblicas de educao.
Merecem destaque tambm as baixas taxas de atendimento entre a populao infantil da rea rural.
Apenas 6,4% das crianas entre 0 e 3 anos foram atendidas, enquanto na rea urbana 19,6% esto
na creche. Na faixa de 4 a 6 anos, 66% das crianas so atendidas na rea rural enquanto na urbana
so 80,4%.
Quanto formao e valorizao docente, as metas do PNE sobre formao de professores para a
educao infantil tinham como referncia a LDB, que estabelecia a formao em nvel superior
para os docentes da educao bsica, admitindo, como formao mnima para o exerccio do
magistrio na educao infantil e nas quatro primeiras sries do ensino fundamental, a oferecida em
nvel mdio, na modalidade normal.
O Censo Escolar de 2007 permite constatar a predominncia de professoras (97% so mulheres)
formadas em nvel de ensino mdio na modalidade normal atuando na educao infantil, e a
existncia de diferenas em relao s creches e pr-escolas, e s regies do pas. Mais
professoras com a formao de nvel superior no Sudeste e na pr-escola (59,3%), prevalecendo as
que possuem a formao de nvel mdio no Nordeste e na creche (57,3%).
Quanto ao debate a respeito nas escolas conveniadas, Vieira (2010) ressalta que em 2009 a creche
conveniada representava 52,1% das matrculas nos estabelecimentos de ensino privados. Isso
evidencia a relevante participao do financiamento pblico na manuteno de parte das iniciativas
privadas na oferta de educao infantil, segmento creches, no Brasil. J a pr-escola conveniada
representou 28% das matrculas na rede privada, quase um tero da oferta (Vieira, 2010, p. 827).
Em resumo, as avaliaes feitas demonstram que a poltica educacional para as crianas pequenas
continua sendo restrita, seletiva e racista mesmo em tempos de afirmao da diversidade como um
valor que orienta as polticas nacionais de educao.
Nem mesmo os pressupostos desenvolvimentistas e economicistas foram levados adiante para o
cumprimento das metas de atendimento.
Educao infantil e o novo plano nacional de educao
Em 2009 teve incio o processo de preparao da Conferncia Nacional de Educao, que discutiu
e elaborou o documento base para as mudanas de governo e para a consolidao do novo Plano
Nacional de Educao. A CONAE foi precedida, em 2009, por conferncias municipais, regionais
e estaduais que contabilizaram a participao de mais de um milho de pessoas envolvendo
representantes dos setores pblico e privado, pais, estudantes, professores, funcionrios,
dirigentes, representantes de organizaes sociais, entre outros. A comisso organizadora nacional
responsabilizou-se pela aprovao de um documento referncia para ser objeto de debates e
deliberaes estruturado em seis eixos: 1) Papel do Estado na Garantia do Direito Educao de
Qualidade: Organizao e Regulao da Educao Nacional; 2) Qualidade da Educao, Gesto
Democrtica e Avaliao; 3) Democratizao do Acesso, Permanncia e Sucesso Escolar; 4)
Formao e Valorizao dos Profissionais da Educao; 5) Financiamento da Educao e Controle
Social; 6) Justia Social, Educao e Trabalho: Incluso, Diversidade e Igualdade.
Todo o processo foi construdo com a tnica de discusso e consolidao de um Sistema Nacional
Articulado de Educao, no qual a Conferncia e o documento final foram pensados com o objetivo
ltimo de elaborar conceitos, diretrizes e estratgias nacionais para a efetivao do Sistema
Nacional Articulado de Educao coerente com a viso sistmica da educao, que reafirma a
autonomia dos entes federados e avana na organicidade do Plano Nacional de Educao.
Uma das principais reivindicaes do documento final da CONAE a proposta de consolidao
das bases da poltica de financiamento, acompanhamento e controle social da educao, por meio
da ampliao dos atuais percentuais do PIB para a educao, de modo que, em 2014, sejam
garantidos no mnimo 10% do PIB.
No que diz respeito educao infantil o documento final previu a consolidao de polticas,
diretrizes e aes destinadas ampliao do acesso educao infantil, visando garantia do
direito educao de qualidade s crianas de 0 a 5 anos de idade. Isto porque, considerando a
extenso do mecanismo da obrigatoriedade a partir dos quatro anos, o Brasil no pode correr o
risco de priorizar o aumento de matrculas na etapa da creche em favor da expanso das matrculas
na pr-escola.
Outras reivindicaes ressaltam: a necessidade de uma coordenao efetiva da atuao da Unio,
estados, Distrito Federal e municpios; ampliao, apoio e otimizao dos processos de
organizao, gesto e universalizao gradativa dessa etapa da educao bsica; a realizao do
censo da educao infantil, garantindo que todas as instituies de educao infantil, pblicas e
privadas sejam includas no Censo Escolar e em outros levantamentos de informaes
educacionais; a garantia de que o atendimento das crianas seja feito exclusivamente por
profissionais devidamente habilitados/as, conforme a legislao vigente; o debate, o repensar, a
reviso e a modificao, de modo integrado, de todo o currculo das primeiras etapas da educao
bsica, em decorrncia do ingresso aos seis anos no ensino fundamental, tornado obrigatrio; a
discusso e proposio de diretrizes para as polticas de convnios com entidades privadas, de tal
forma que o MEC assuma a coordenao dessa discusso; a ampliao da oferta de educao
infantil pelo poder pblico, extinguindo progressivamente o atendimento por meio de instituies
conveniadas.
Definiu-se tambm como proposta na CONAE o estabelecimento de uma poltica de financiamento
da educao bsica, nos termos de um Sistema Nacional de Educao, que deveria,
obrigatoriamente, amparar-se na definio de um custo aluno/a-qualidade (CAQ), construdo com a
participao da sociedade civil, capaz de mensurar todos os insumos necessrios educao de
qualidade, superando as desigualdades regionais, com nfase no investimento valorizao de
todos/as os/as profissionais da educao bsica (CONAE, p. 109).
O projeto de lei em tramitao atendeu parcialmente as indicaes da CONAE, diferencia-se do
PNE anterior na forma de organizao, os itens de diagnstico e diretrizes foram suprimidos, o
plano apresenta-se apenas com o estabelecimento de metas e estratgias. No que diz respeito
educao infantil nota-se que a nfase recai novamente sobre a garantia do acesso, com o
estabelecimento de meta tmida em relao ao estabelecido no plano anterior: "Universalizar, at
2016, o atendimento escolar da populao de 4 e 5 anos, e ampliar, at 2020, a oferta de educao
infantil de forma a atender a 50% da populao de at 3 anos".
Distingui-se do anterior, tambm, no reconhecimento da especificidade das crianas do campo:
"fomentar o atendimento das crianas do campo na educao infantil por meio do
redimensionamento da distribuio territorial da oferta, limitando a nucleao de escolas e o
deslocamento das crianas de forma a atender s especificidades das comunidades rurais".
O plano estabelece como meta que todas as crianas sejam alfabetizadas at no mximo os oito
anos de idade.
As emendas apresentadas ao projeto de lei reivindicam, no que diz respeito avaliao, que o
IDEB seja aperfeioado e que sejam considerados insumos educacionais, como condies de
trabalho, formao continuada e remunerao dos profissionais da educao, razo do nmero de
alunos por profissional do magistrio e existncia e situao dos equipamentos de infraestrutura
pedaggica das escolas de educao bsica.
Quanto ao atendimento, no texto original, oriundo do Poder Executivo, a segunda parte da meta
estabelece que em 2020 deve-se atingir a meta que deveria ter sido alcanada em 2010, garantindo
vaga em creches para 50% da populao de at trs anos de idade. A opo por estabelecer, na
meta para 2020, a universalizao do atendimento da "demanda manifesta" deve-se melhor
adequao desse conceito ao carter no obrigatrio da frequncia creche.
O texto prope que um dos eixos de crescimento da oferta de vagas em creche seja o estmulo do
Poder Pblico oferta de matrculas em entidades privadas sem fins lucrativos. A Conferncia
Nacional de Educao, depois de intenso debate, deliberou por uma proposta que vai pelo caminho
inverso ao escolhido pelo governo federal: o investimento dos recursos pblicos exclusivamente
nas escolas pblicas. Uma das emendas apresentada prev a publicidade e organizao dos dados
sobre demanda de atendimendo.
Palavras finais
H que se reestabelecer as distribuies de posio, de lugar e de poder entre adultos e
crianas, de maneira a emancipar e dar autonomia s crianas, segundo Ren Schrer, "pensar
uma infncia maior, emancipada, infantil mas no infantilizada"(Brito, Vanessa in Chrer, R.,
2012, p.65). Na trilha deste pensamento o que temos que nos esforar em fazer subtrair o
consenso maioritrio, que seria o devir em Deleuze e Guattari, ou a "historia a contrapelo" em
Walter Benjamin.
Para a Educao Infantil h de se inventar estratgias educacionais promotoras de infncias
e de devir(es), modelos de diferenciao, para que todas possam diferir e experimentar. O
desafio posto para o professor de Educao Infantil propor uma educao cujas prticas
educativas no impeam o devir, mas o implementem. Portanto, o desafio o de implementar
o exerccio da infncia, pois a infncia que pode vir a propiciar os devires. Devir no como
um vir-a-ser, pois nada tem a ver com futuro, com uma cronologia qualquer, mas, sim, com
aquilo que somos capazes de produzir e de inventar como possibilidade de vida, potncia de
vida, o poder da vida opondo-se ao poder sobre a vida.
Em relao ao PNE, durante o decnio 2001-2010 a educao infantil no foi alvo de
mudanas polticas estruturais, o foco foi a criana de seis anos, porque justamente esta a
fase do investimento na perspectiva que se tem de criana, como capital humano.
As metas de atendimento so praticamente as mesmas e a discordncia em relao s
escolas conveniadas permanece.
A perspectiva racial embutida nas polticas de educao tambm no foi enfrentada de
maneira substancial, nem a questo do acesso foi realizada de forma equnime para as
crianas pobres, negras e do campo. Acompanhamos a emergncia discursiva e poltica de
valorizao diversidade, mas sem uma materializao efetiva desta perspectiva.
O projeto de lei no novo PNE passados 10 anos, esvaziado em sua estrutura, avana pouco e
no demonstra nenhum rompimento com as concepes anteriores de infncia e criana,
pautadas, sobretudo numa concepo de desenvolvimento influenciada fortemente pela
psicologia, que tem como meta a constituio da famlia burguesa e compreende a educao
infantil como investimento com retorno garantido a ser aferido no IDEB.
Por fim, permanece a formao de professores em nvel mdio, em um acentuado
desequilbrio regional.
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1 AGAMBEN, Giorgio. Qu'est-ce qu'um dispositif?.Paris: ditions Payot&Rivages, 2007.
2 DELEUZE, G. Que s un dispositivo? In E. Balibar, H. Dreyfus, G. Deleuze et al. Michel
Foucault, Filsofo. Barcelona: Gedisa, p. 155-163., 1999.
O ensino mdio e o regime de colaborao entre entes
federados no Brasil
Celso Joo Ferretti
I
Com a finalidade de tornar mais compreensvel a temtica o texto foi dividido em dois itens. No
primeiro, mais breve, aborda-se o regime de colaborao e o problema de sua no regulamentao.
No segundo discute-se a relao entre o ensino mdio e o referido regime, tendo em vista as
possveis contribuies deste para a oferta de educao de qualidade nessa etapa da educao
bsica.
O regime de colaborao
O controverso tema do regime de colaborao ganhou corpo nas duas ltimas dcadas em funo,
primeiramente, da deliberao da Assembleia Nacional Constituinte de 1988 de erigir o municpio
condio de ente federado e, tambm, em razo do disposto no artigo 211 da Constituio
Nacional promulgada pela referida Assembleia, que atribui Unio, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios a responsabilidade de organizarem seus sistemas de ensino em
consonncia com o mencionado regime. A Constituio, modificada pela Emenda Constitucional n.
53 de 2006, define, em seu artigo 23, que os trs entes federados (Unio, Estados e Municpios)
tm competncias comuns no que tange obrigao de proporcionar os meios de acesso cultura,
educao e cincia. Embora os dois artigos citados remetam principalmente questo do acesso,
o artigo 206 no s reitera, em seu inciso I, a igualdade de acesso e permanncia na escola como
destaca claramente, no seu inciso VII, a garantia do padro de qualidade do ensino a ser oferecido.
O regime de colaborao tido como garantia da constituio do Sistema Nacional de Educao
em funo da heterogeneidade existente entre os Estados e entre Municpios, assim como da
desigualdade econmica e social que prevalece no pas.
No entanto, como destacam vrios trabalhos acadmicos e o documento final da CONAE na
discusso do Eixo I, apesar da importncia e da contribuio que o regime de colaborao poderia
trazer educao nacional, a ausncia de regulamentao sobre tal regime no s dificulta a
articulao entre os entes federados, como tambm produz distores nas tentativas de colocar esse
dispositivo em prtica.
De acordo com Arajo (2010a, p. 753, 754):
[A] nova configurao do federalismo brasileiro [promovida pela Constituio Nacional de
1988] trouxe duas enormes complicaes para a engenharia institucional e poltica do pas: a
primeira relativa ao tamanho e heterogeneidade da Federao brasileira, constituda, em sua
maioria, por estados e municpios que sobrevivem com repasses dos fundos de participao, e
a segunda relativa falta de clareza e regulamentao do que consistiria o regime de
colaborao. Nesse cenrio observamos que, aps 21 anos da promulgao da Constituio
Federal, tivemos 'minipactos' no sentido de amenizar a assimetria e o carter predatrio e
competitivo da Federao erigida. Na rea da educao, podemos citar as polticas de criao
de fundos por meio de emendas constitucionais que tentaram, a um s tempo, resolver o
problema da assimetria dentro dos municpios de um mesmo estado e regulamentar, ainda que
de forma precria, o regime de colaborao (...). Todavia, esses 'minipactos'
1
no incidem
sobre a questo histrica, estrutural e nevrlgica da organizao da educao nacional que a
constituio de um Sistema Nacional de Educao (SNE) cujas bases so duas medidas
vigorosas do ponto de vista poltico e institucional: uma reforma tributria, que elimine as
brutais desigualdades regionais e a regulamentao do regime de colaborao (...)
Configura-se, assim, uma questo complexa, que envolve interesses do Estado e da sociedade em
diversas reas, dentre as quais a educacional. Tendo em vista os objetivos deste trabalho, no nos
deteremos na discusso do regime de colaborao em si, mas sobre algumas decorrncias para o
ensino mdio brasileiro da "falta de clareza e regulamentao" a respeito, conforme Arajo.
O Ensino Mdio e o regime de colaborao
Embora a literatura que discute o regime de colaborao conte com um nmero amplo de artigos,
so parcos os que fazem referncia explcita ao ensino mdio, ainda que este seja rapidamente
abordado quando a discusso vai alm do ensino fundamental, voltando-se para a educao bsica.
Por outro lado, textos que se debruam sobre o ensino mdio fazem ocasionalmente referncia ao
regime de colaborao abordando-o, sob diferentes aspectos, com maior ou menor profundidade.
No nosso entender, o regime de colaborao pode ser examinado, em relao ao ensino mdio, de
dupla perspectiva. Uma se refere participao dos entes federados na definio e implementao
das polticas, o que conduz, de um lado, associao desta participao com a autonomia dos entes
federados e democratizao das decises e, de outro, com a descentralizao e ambas com o
federalismo, associao esta que criticada por Arajo (2010b), pois desconsideraria os
histricos processos polticos e institucionais relativos constituio da federao nacional e s
relaes entre poder central e poder local da decorrentes. A segunda diz respeito ao financiamento
que forma pela qual, predominantemente, est ocorrendo algum compartilhamento entre a unio e
os governos subnacionais, assim como entre estes. Isto no significa que ambas sejam estanques.
Ao contrrio, tendem a influenciar-se mutuamente, de forma contraditria ou no.
No que se refere ao primeiro aspecto deve-se recordar que na cena educacional brasileira
posterior a Constituio Nacional de 1988, os debates e decises a respeito do ensino mdio
centraram-se mais sobre a concepo poltico-filosfica que o orientaria do que sobre suas
relaes com o regime de colaborao. A discusso sobre a instituio de um terceiro ente
federado (o municpio) e sobre o processo de descentralizao guardou, num primeiro momento,
relao mais estreita com o ensino fundamental e seu deslocamento parcial das redes estaduais de
educao para as municipais do que com o ensino mdio. No que diz respeito ao vnculo
institucional o ensino mdio manteve-se onde sempre esteve historicamente a partir das dcadas de
1940 e 1950, isto , nas redes estaduais. O debate sobre a municipalizao do ensino brasileiro,
como recorda Arajo (2010b), no recente e se insere na histrica disputa sobre as relaes entre
poder local e poder central, que ultrapassa o campo educacional. Tambm no so recentes as
relaes estabelecidas no Brasil entre municipalizao e ensino fundamental, como o denotam,
entre outras, publicaes citadas por Arajo (2010b, p. 391), em favor delas (Barreto, 1990, 1992,
1995), Mello (1986, 1990), Maia (1989, 1990, 1995), ou criticando-as Arelaro (1989), (Rosar,
1995). Cabe, ainda, recordar que a focalizao no ensino fundamental e na descentralizao
constituiu-se numa das bandeiras das duas gestes de FHC, cuja poltica educacional, marcada pelo
enfoque da Teoria do Capital Humano, resultou da articulao entre intelectuais e polticos
brasileiros com os organismos multilaterais que, na poca, propunham reformulaes de fundo na
educao tendo em vista a denominada reestruturao produtiva.
No entanto, como referido anteriormente, tais orientaes polticas, no que diz respeito relao
entre poder central e poder local no mbito da educao, no se circunscreveram ao ensino
fundamental, mas, do ponto de vista institucional, envolveram todo o conjunto da educao bsica
e, portanto, tambm o ensino mdio. Inscrevem-se, nesse contexto, as recomendaes relativas
gesto no que tange tanto s redes municipais quanto s estaduais e federais por meio das quais
enfatizada a autonomia e a ateno s caractersticas e necessidades sociais e culturais locais no
que respeita implementao das Diretrizes Educacionais para o Ensino Fundamental, para o
Ensino Mdio e para a Educao Profissional, assim como vrios dos Programas Educacionais
iniciados no governo FHC e continuados no governo Lula, ou produzidos neste ltimo. Trata-se, no
entanto, de autonomia restrita, posto que circunscrita pelas recomendaes e controles centrais,
seja do ponto de vista das proposies, seja do ponto de vista da avaliao dos resultados.
Poder-se-ia objetar que as referidas diretrizes no foram simplesmente "baixadas" pelo governo
federal, mas resultaram de discusses e audincias nacionais realizadas nas diferentes regies do
pas. Todavia, como se sabe, tais audincias desempenharam mais o papel de difuso do ponto de
vista do CNE do que o de fruns de discusso de suas proposies que resultariam em mudanas
destas. At recentemente, por exemplo, estavam em debate na mesma instituio as Diretrizes
Curriculares Nacionais para a Educao Profissional Tcnica de Nvel Mdio, aps vrias
verses, porque, no essencial, o que se pretendia fosse alterado, era continuamente reafirmado.
Outro exemplo, mais agudo, remete Conferncia Nacional de Educao CONAE (2010).
Apesar de convocadas pelo MEC, as discusses envolveram rgos pblicos municipais,
estaduais, federais e entidades da sociedade civil organizada que se mobilizaram e apresentaram
propostas para os diferentes nveis e modalidades da educao bsica, visando no apenas
questes de ordem local, mas tambm nacional. Embora sejam alvo das crticas de Arajo,
existem, no documento final da conferncia, vrias sugestes de peso, entre elas as que se referem
universalizao do ensino mdio, sua qualidade e ao seu financiamento. No entanto, o PL 8035
encaminhado pelo ento ministro da educao ao Congresso, tendo em vista o Plano Nacional de
Educao 2011-2020, desconsiderou vrias das proposies, o que levou apresentao de
inmeras emendas, tanto por parte de entidades da sociedade civil quanto por parte de membros de
universidades e de escolas das diferentes redes de ensino, entre elas muitas que se referem
regulamentao do regime de colaborao e constituio do Sistema Nacional de Educao.
Como se sabe, o pas no dispe, em 2013, do Plano Nacional de Educao cuja vigncia deveria
ter se iniciado em 2011.
O texto que se segue examinar trs aspectos relativos ao ensino mdio que so priorizados na
literatura e, de alguma forma, relacionados com o regime de colaborao a universalizao, a
qualidade e a relao pblico/privado. A nfase ser posta, a esta altura, nos dois primeiros. O
terceiro ser abordado posteriormente.
No que respeita universalizao, cabe inicialmente diferenci-la do simples acesso. Este, sem
garantias de permanncia e sem estmulos concluso bem sucedida quer dizer pouco, como vrios
estudos j apontaram ao expor os processos de excluso de alunos, via repetncia reiterada ou
abandono consistente ao longo do curso. Nesse sentido, no possvel afirmar a universalizao
sem, necessariamente, afirmar a criao de condies sociais de incluso. Embora esta seja de
responsabilidade de vrias polticas sociais como, por exemplo
2
, as de sade, saneamento,
habitao e emprego e mais justa distribuio de renda, educao cabe aumentar, na sua esfera de
ao, a qualidade do atendimento sem o que, mesmo com aquelas condies satisfeitas, o que
questionvel, pouco se avanar. Ao contrrio, a realidade tem evidenciado, desde 2007, um
quadro preocupante relativamente escolarizao dos jovens de 15 a 17 anos. Kuenzer (2010, p.
859) informou que desde esse ano comeou a configurar-se um crescimento negativo das matrculas
no ensino mdio, segundo dados do INEP, retrao que aumentou entre 2008 e 2009, configurando
queda da ordem de 3,2%. Em 2009, segundo a PNAD de 2011, 1.479.000 de jovens (14,8% da
populao de 15 a 17 anos) estavam fora da escola. Em 2011, segundo a mesma fonte, esse nmero
subiu para 1.722.000 (16,3% de 10,5 milhes de jovens). Tais dados, como se pode notar, indicam
um processo que nega a universalizao legalmente estabelecida como meta, a qual, como
indicado, no decorre apenas da qualidade do ensino oferecido.
Mas a universalizao do ensino mdio implica mais que isso se o objetivo, como supe o termo,
for no apenas o de garanti-la, obrigatoriamente, de acordo com a EC 59, aos que esto no
intervalo de idade de 15 a 17 anos (10, 5 milhes, segundo os dados da PNAD 2011). A
universalizao, em seu sentido mais amplo, significa garantir o acesso, permanncia e concluso,
como direito, queles que ao longo de dcadas tm sido excludos do ensino mdio ou o
abandonaram sem concluso (por exemplo, os 58,5 milhes de pessoas que, segundo a PNAD
2011, tinham pelo menos 11 anos de estudo). As polticas propostas para o enfrentamento da
questo tm sido: auxlio (bolsa) alimentao, vale transporte, no sentido de estimular a presena
dos alunos; proposta de PROEJA e PROEJAFIC para articulao entre EM e EP; mudana na
legislao para favorecer o acesso da populao excluda. No entanto, o quadro disponvel sugere
que tais polticas no tm produzido resultados em termos amplos, garantindo direitos, ainda que se
registrem casos isolados em que contriburam para minorar os problemas. As medidas a serem
tomadas para enfrentar a questo necessitam considerar: a) a diversidade de pblicos a serem
atendidos (trabalhadores urbanos, trabalhadores no campo, indgenas e quilombolas); b) suas
condies de vida (diviso do tempo entre escola e trabalho, dificuldades financeiras para
frequentar as aulas, distncia entre a escola e local de moradia): c) suas expectativas: perspectivas
de aumento de empregabilidade, exigncias de empregadores, perspectiva de continuao de
estudos em nvel superior, interesse pelo saber; d) a distncia, j h muito verificada, entre tais
circunstncias da realidade social e os propsitos, objetivos, metodologia e organizao das
escolas, o que conduz discusso sobre a qualidade da educao.
Neste particular, o ensino mdio, como de resto toda a educao bsica brasileira est devendo,
como tm apontado vrios trabalhos acadmicos e a prpria mdia, esta quase sempre com vieses
de carter instrumental. Trata-se de problema da maior magnitude diante da dificuldade para
conceitu-la, a no ser que por qualidade entenda-se os resultados expressos sob a forma de
ndices de aprovao/reprovao nos exames nacionais que tm sido utilizados para avaliar alunos
e instituies, bem como os ndices alcanados pelas escolas no IDEB. Enquanto este ltimo , no
geral, reconhecido como um instrumento adequado para promover o acompanhamento dos
resultados obtidos pelos alunos nas avaliaes nacionais, combinando-os com o fluxo, o que
permite rever aes programadas, o ENEM alvo de severas crticas por circunscrever a
avaliao mera verificao de resultados, sem aquilatar condies em que os processos de
aprendizagem ocorrem, alm dos processos em si. tambm objeto de crtica por sobrevalorizar a
avaliao das competncias, secundarizando os contedos escolares. Finalmente, agrega-se s
crticas anteriores a observao, no referida propriamente ao instrumento, mas a seu uso, de que
este atua como mecanismo de regulao e controle das escolas por meio de sua hierarquizao, o
que tende a desencadear mecanismos perversos de manipulao e conformao do trabalho
docente.
Tais consideraes indicam a necessidade de reflexo sobre o conceito de qualidade que tem sido
empregado para avaliar os sucessos e insucessos do Ensino Mdio, bem como promover seu
melhor desenvolvimento. Na verso mais atual das DCNEM elaborada pelo CNE, o conceito
diferente, ainda que no sejam abandonados os instrumentos de avaliao dos resultados. A
qualidade da educao , nesse novo sentido, entendida como social, resultando de "movimentos de
renovao pedaggica, movimentos sociais, de profissionais e por grupos polticos" e "associada
s mobilizaes pelo direito educao, exigncia de participao e democratizao e
comprometida com a superao das desigualdades e injustias" (BRASIL/CNE/CEB, 2011, p. 8).
Segundo o mesmo documento esse tambm o entendimento da UNESCO. Sua utilizao reporta-se
ao desenvolvimento de aprendizagens significativas, tanto da perspectiva social quanto pessoal,
tendo em vista as "necessidades e caractersticas dos estudantes de diversos contextos sociais e
culturais e com diferentes capacidades e interesses" (idem, ibidem).
Por outro lado, a melhoria da qualidade do atendimento educacional no se resume apenas
introduo de novas metodologias, tcnicas e materiais de ensino, por mais sofisticados que sejam,
razo pela qual h continuas recomendaes na literatura educacional e por parte dos formuladores
de poltica de que seja levada na devida conta a formao inicial e continuada dos professores.
Todavia, como tem sido tambm reiteradamente apontado pela literatura, se no forem criadas as
condies favorveis (regime de trabalho, salrios, regime de contratao, razo aluno professor
por turma mais condizentes com o trabalho docente que se quer de qualidade, fixao do professor
em jornada nica numa mesma escola) e condies infraestruturais adequadas (biblioteca
atualizada, laboratrios de cincias, quadras de esportes, auditrios, laboratrios de informtica e,
evidentemente, boas salas de aula) a mera insistncia na formao no resultar em melhores
resultados, porque a melhoria da formao exige melhoria de condies para que ela se objetive
em prticas docentes e discentes mais avanadas. Parecem exigncias utpicas e demasiadas a
serem satisfeitas pelas redes estaduais de ensino, a quem cabe prioritariamente, conforme a
Constituio Nacional de 1988 e a Lei de Diretrizes e Bases 9394/96, a oferta de ensino mdio
regular e da Educao de Jovens e Adultos nesse nvel de ensino. Mas, objetivamente analisado,
trata-se apenas do estritamente necessrio se o discurso da universalizao do ensino mdio
regular de qualidade for para valer.
Vrios dos problemas detectados em relao qualidade do ensino mdio so remetidos estrutura
curricular que, como se sabe, implica muito mais que a simples grade de disciplinas e respectivas
cargas horrias. Abrange alocao de tempos e espaos, conjuntos de atividades, uso de
equipamentos, formas de relao pessoal e profissional, hierarquizaes de poderes e saberes e,
certamente, opes polticas e ideolgicas na definio do que privilegiar em termos de concepo
de educao, de contedos, de metodologia, de avaliao. A estrutura curricular , assim, o
elemento central da escola. Para ela convergem as expectativas sociais mais amplas, a dos
educadores e dos estudantes e seus familiares. Pois bem. O ensino mdio e a educao profissional
de nvel mdio e, mais recentemente, o PROEJA conviveram e ainda convivem, de certa forma,
com a articulao entre si e com a proposta curricular resultantes das reformas produzidas na
dcada de 1990. Estudos acadmicos tm demonstrado que embora a separao entre o ensino
mdio e a educao profissional tenha sido posta em prtica, dado que no restava s escolas outra
opo, o mesmo no ocorreu, a no ser pontualmente, em relao proposta curricular, ainda que
vrias tentativas tenham sido feitas nesse sentido e que os governos estaduais e o federal tenham
investido muitos recursos tanto na produo de discursos, de materiais didticos, de formao
inicial e continuada de professores, de estratgias de convencimento e mesmo de instrumentos de
avaliao no sentido de viabiliz-la. O Parecer CNE/CEB 5/2011 que estabelece as Diretrizes
Curriculares Nacionais para o Ensino Mdio (BRASIL/CNE/CEB, 2011), reporta-se mesma
questo valendo-se de estudo promovido pela UNESCO em dois estados brasileiros segundo o
qual os ditames legais e normativos e as concepes tericas, mesmo quando assumidas pelos
rgos centrais de uma Secretaria Estadual de Educao, tm fraca ressonncia nas escolas e,
at, pouca ou nenhuma, na atuao dos professores (UNESCO, 2009, apud BRASIL/CNE/CEB,
2011, p. 12). Vrios elementos poderiam ser considerados para explicar tais resultados. No
entanto, para fins do que est em discusso, remeto-me ao prprio Parecer CNE/CEB acima
referido, para quem os professores guiaram-se mais pelo desenvolvimento dos contedos do que
pelo de competncias, o que significa que seguiram as orientaes das prticas pedaggicas que
conheciam. Vrias explicaes podem ser aventadas tambm a este respeito, mas no sero
abordadas por no ser o foco da discusso. Documentos recentes do MEC, relativos aos IFs e sua
identidade e perspectivas de ao educacional, assim como o documento DECNEM e o prprio
PNE comearam, recentemente, a fazer uso cada vez mais frequente em seus discursos, da
concepo de educao que serviu de base epistemolgica, filosfica e poltica para a formulao
do Decreto 5154/2004, o qual, contrapondo-se s propostas da reforma da dcada de 1990, tanto
do ponto de vista da articulao entre EM, EP de nvel mdio, PROEJA E PROEJAFIC quanto da
formao por competncia, prope o Ensino Mdio Integrado, a EP de nvel mdio integrada ao
EM e o PROEJA, na perspectiva do desenvolvimento da educao que no se restrinja s
demandas do mercado, mas se amplia no sentido da formao politcnica e omnilateral, tendo
como referncia a concepo ontolgica do trabalho e como orientao epistemolgica a
articulao entre cincia, cultura e trabalho. Assim, tanto o EM quanto a EP encontram-se, do ponto
de vista epistemolgico e pedaggico, em processo de transio, mas este se d sobre o terreno j
sedimentado de prticas escolares que no necessariamente se afinam com uma ou outra
perspectiva. Alm disso, como ressalta Kuenzer (2010, p. 865), "a oferta da modalidade de
educao profissional integrada ao ensino mdio, contudo, ainda restrita, embora tenha sido
ampliada significativamente com a expanso dos Institutos Federais de Educao". Isto significa
que muito investimento, de diversa natureza, dever ser feito no sentido de ampliar a presena
efetiva da formao politcnica e omnilateral no EM, na EP de nvel mdio e no PROEJA.
Dois tipos de investimento podem ser arrolados. O primeiro refere-se ao enfrentamento de
problemas no mbito da legislao e suas decorrncias (por exemplo, no que respeita manuteno
da concomitncia como forma de relao entre o ensino mdio e a educao profissional), assim
como no que respeita no distino entre conceitos como articulao, integrao e integral. A
discusso trazida baila para evidenciar a complexidade envolvida na definio do que se
entende por educao de qualidade, bem como a dificuldade na sua implantao no mbito de uma
cultura escolar fortemente estruturada, se no forem tomadas medidas efetivas para produzir
mudanas. Neste caso, os investimentos so de ordem poltica e educacional.
Todavia, ainda que aes venham a ser bem sucedidas no plano da discusso terico-
epistemolgica e do convencimento de gestores, de professores e da sociedade a respeito da
formao no ensino mdio e na educao profissional tcnica de carter unitrio e omnilateral, o
que no pouca coisa, restam os investimentos de outro tipo, o financeiro, sem o que nada ganhar
materialidade, o que remete discusso do papel dos entes federados em tal processo, em
particular o da unio e, por extenso, ao regime de colaborao.
Se no mbito dos debates polticos o regime de colaborao no parece encontrar sustentao, no
mbito do financiamento da educao onde se localizam os maiores embates, pois a se manifestam
mais claramente tanto as desigualdades quanto a heterogeneidade entre os entes federados no que
respeita universalizao e qualidade do ensino mdio, assim como as disputas entre eles.
Poucos estudos tm sido produzidos entre ns sobre o financiamento do ensino mdio (Gomes,
2000; Pinto, 2004; Davies, 2004; Oliveira, 2008 e 2009); (Pinto; Amaral; Castro, 2011), ainda que
vrios tenham sido publicados sobre o financiamento da educao brasileira em geral e da
educao bsica em particular.
Apesar das contribuies dos demais textos, para a discusso que se segue ser utilizado
principalmente o artigo publicado por Pinto et. al. no apenas pelos elementos que oferece mas
tambm pela sua atualidade. Sero priorizados os dados que remetem ao regime de colaborao,
isto , aqueles que esto referidos ao Fundeb por ser esta uma forma, ainda que precria, conforme
Arajo (2010a), de discutir as relaes entre os entes federados no que respeita oferta de ensino
mdio no pas. Um dos primeiros aspectos abordados pelos autores refere-se dificuldade
existente para obter dados sobre financiamento que se refiram especificamente ao ensino mdio.
Tal dificuldade decorre, segundo eles, de que apesar do refinamento recente na metodologia de
aferio e disseminao de informaes sobre os gastos educacionais brasileiros, os dados
disponibilizados sobre o ensino mdio regular ainda no so plenamente confiveis, seja porque
"as receitas e despesas (...) nem sempre representam gastos efetivos em manuteno e
desenvolvimento do ensino", seja porque a experincia do Fundef mostrou que h ineficincia na
"contabilizao das despesas educacionais nas rubricas e etapas de ensino a que se referem" (Pinto
et al, 2011,p. 644). Nesse sentido, os autores desenvolvem algumas aproximaes para buscar
determinar os gastos nacionais com o ensino mdio, destacando que, sem desconsiderar as demais
redes, focam seu trabalho sobre as estaduais por concentrar-se nelas, historicamente, a oferta desse
nvel de ensino e, tambm, desde os anos iniciais da dcada de 1990, o maior volume de
matrculas
3
. Trabalham, nesse sentido, com a hiptese de que os "valores destinados ao ensino
mdio por aluno pelos governos estaduais encontram-se bem prximos da mdia do gasto/aluno na
educao bsica como um todo" (idem, p. 646).
A partir dessa aproximao estabelecem a comparao de dados de 2008 fornecidos pelo Sistema
de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Educao SIOPE relativos aos gastos por aluno
das redes estaduais na educao bsica e no ensino mdio com o valor aluno/ano do Fundeb para o
ensino mdio urbano. O exame dos dados levantados apontou a existncia de aproximaes e
discrepncias entre os valores, mas os autores consideram que as diferenas observadas esto
"dentro de uma margem razovel" (idem, p. 648). Ressaltam, no entanto, que tais diferenas so
significativas para alguns estados.
So levantados dois argumentos para explicar as discrepncias encontradas: a) "o Fundo no
engloba o total de recursos destinados educao"; b) os valores indicados pelo Fundo constituem
uma simples referncia, podendo ser gastos pelos estados em outras etapas do ensino para atender
a municipalizao da educao bsica (Alagoas e Cear), a educao superior (Minas Ferais e
Gois) ou ambos (Rio de Janeiro. Piau, Bahia e Amazonas) (idem, p. 648).
Tendo em vista as comparaes apresentadas, os autores entendem que, "para efeito de uma anlise
inicial, (...) os gastos por aluno da educao bsica obtidos a partir do SIOPE [podem ser tomados]
como uma primeira aproximao dos gastos estaduais com o ensino mdio", ressalvando a
situao, observada em alguns estados em que "gastos na educao superior esto sendo
contabilizados na educao bsica" (Pinto et al., 2011, p. 649).
Finalmente, comparando os gastos/aluno da educao bsica em 2008 e 2009, os autores chegam a
duas concluses. A primeira a de que, "mesmo considerando que, possivelmente, alguns deles
estejam superestimados" (idem, p. 650), baixo o valor do gasto/aluno nos diferentes estados, se
comparados com o gasto/alunos das escolas privadas brasileiras. Maior ainda a distncia quando
so comparados os gastos/aluno na educao bsica brasileira e nos pases da OCDE tomando em
considerao o PIB per capita (no Brasil,16,6% e 17,1%, correspondentes a 2008 e 2009,
respectivamente e 26% na mdia dos pases da OCDE, em 2006). A segunda concluso refere-se
diferena do gasto/aluno entre os diferentes estados. Os autores consideram que apesar do desvio
padro no indicar, no geral, discrepncias gritantes, "a diferena entre o maior e o menor valor
[observado] superior a trs vezes", situao que, no seu entender, tem a ver com a "pequena
participao da Unio (menos de 10%) nos recursos do FUNDEB" (Pinto et all., 2011, p. 650).
Quanto aos gastos do governo federal com o ensino mdio os autores, utilizando como referncia o
conceito de Gasto Pblico Educacional em diferentes subreas, verificam que no decorrer do
perodo 1995-2009 os gastos oscilaram em todas elas. No que respeita ao ensino mdio verificam
que os gastos se ampliaram mais rapidamente que nas demais subreas no final do perodo (2008-
2009), "saindo de R$1,3 para R$3,7 bilhes, um crescimento de 189%" (PINTO et al., 2011, p.
652/653). Tomando como referncia o perodo 2006-2009, "o crescimento foi de 147%, uma
mdia de 50% ao ano!" (idem). No contexto dos gastos educacionais do governo federal no
interregno 1995-2009, o percentual dos referentes ao ensino mdio foi de 6,2% no incio, chegando
a 9,8% em 2001 para decrescer nos anos seguintes e ultrapassar ligeiramente os nveis de 2001
somente no final do perodo (2008 e 2009).
De acordo com os autores, o aumento dos gastos federais com o ensino mdio acompanha o
aumento do gasto da Unio com a educao em geral, a partir de 2007, por meio do Fundeb e das
transferncias voluntrias de recursos para os estados e da expanso recente da rede federal de
educao profissional. Neste ltimo caso, entretanto, os autores ressaltam a maior dificuldade para
detectar os gastos com o ensino mdio e com a educao profissional devido ao fato de que a rede
das instituies que os oferecem abrigam tambm cursos de nvel superior. Em funo dessas
dificuldades trabalharam, tambm neste caso, por aproximaes que lhes permitiram quantificar o
gasto/aluno das instituies federais na educao bsica, no especificamente no ensino mdio.
Verificaram, por essa forma, em primeiro lugar, que o gasto/aluno da educao bsica decaiu de
2000 (R$ 12.591) para 2009 (R$ 10.525), o que os levou a concluir que "tambm na esfera federal
(...) a expanso de matrculas na EB ocorreu pela via do rebaixamento do valor gasto por aluno,
contribuindo tambm para o processo de massificao barata da rede pblica, apesar de continuar
aplicando valores substancialmente maiores que as redes pblicas estaduais". (PINTO et all.,
2011, p. 658)
Os autores, ao final, destacam que apesar da expanso significativa da oferta de ensino mdio por
parte das redes pblicas de ensino, vrios fatores contribuem para que esta se revista da condio
de baixa qualidade. Entre estes ressaltam que, segundo o Censo Escolar de 2010, so muito poucas
as unidades dessas redes dedicadas exclusivamente ao ensino mdio, que a razo alunos por turma
maior nas redes estaduais (as que abrigam o maior nmero de matrculas) do que nas redes
privadas e federais, que a jornada diria de horas aula baixa (5 horas/dia), que os insumos
bsicos (bibliotecas, laboratrios de cincias, quadras de esportes) no existem em grande parte
das escolas ou no contam com pessoal habilitado (como o caso das bibliotecas), ou, ainda,
existem, mas so mal utilizados (caso dos laboratrios de informtica). Alm disso, recordam, a
remunerao dos professores pouco atrativa na medida em que os situa muito abaixo daquela
recebida por profissionais com nvel de formao superior.
Os dados coligidos conduzem concluso irrefutvel de que, apesar da expanso recente do ensino
mdio brasileiro e do carter pblico de que se reveste significarem avanos, h muito a fazer no
que tange sua universalizao. Alm disso, h que cuidar para que tal processo no ocorra s
custas do rebaixamento da qualidade desse ensino, como tem se verificado. Por essa razo,
enfatizam a necessidade de que a proposta do Plano Nacional de Educao que tramita no
Congresso acolha, sem mais delongas, as recomendaes da CONAE relativamente aplicao de
10% do PIB nacional em educao "j em 2014".
Infelizmente verifica-se que, apesar dos generalizados discursos oficiais e extraoficiais a respeito
da importncia da educao, a realidade aponta em direo contrria: o Plano Nacional de
Educao (PNE), que deveria ter sido aprovado em 2011, continua em discusso no Congresso,
com indicativos muito fortes de que mesmo a meta intermediria de comprometimento de 7% do
PIB com a educao corre o risco de no ser aprovada; a modificao introduzida pelo relatrio do
senador Jos Pimentel (PT-CE) na meta 20 do projeto de lei relativo ao PNE d margem a que
parte dos 10% do PIB para a educao pblica por ela prevista, seja deslocada para a iniciativa
privada, em particular para o Sistema S
4
(MAIA, 2012); tem ocorrido, por parte do governo
federal manifestaes no sentido de "flexibilizar" a determinao dele prprio de destinar 100%
dos royalties oriundos da explorao do petrleo educao pblica, conforme artigo de Lima
(2013) a respeito da medida provisria 592/12 enviada ao Congresso Nacional.
Por outro lado, notcias recentes do conta dos problemas afetos ao pacto federativo por meio do
qual so feitos os repasses financeiros relativos ao Fundo de Participao dos Estados. Pelas
regras vigentes atualmente 85% dos recursos do Fundo so destinados aos estados das regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste enquanto o restante destinado s regies Sul e Sudeste. A
definio de novas regras pelo Congresso deveria ter ocorrido at o final de 2012, dado o fato de
em 2010 o STF considerou desatualizadas e ilegais as existentes. Como tal no aconteceu,
estabeleceu-se o debate que, de um lado, tem a ver com o procedimento a adotar na ausncia de
regulamentao, pois isto impede os estados de ter acesso aos recursos do fundo. De outro lado, a
dificuldade do Congresso para estabelecer novas regras (h 21 projetos em tramitao sem
perspectivas de consenso) evidencia o carter competitivo, mais do que solidrio, entre os estados
como ficou muito bem demonstrado no recente embate entre o Rio de Janeiro e os demais estados
brasileiros a respeito da distribuio oriunda da explorao do petrleo. Finalmente, economistas
consultados lanam dvidas sobre a capacidade do referido fundo de reduzir as desigualdades
socioeconmicas existentes entre os estados da federao que, como se recorda, so os entes
federativos responsveis pela oferta de ensino mdio no territrio nacional.
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I Doutor em Educao. Colaborador do CEDES e Professor Nacional Visitante Snior junto
Universidade Tecnolgica Federal do Paran.
1 Entre os quais a autora inclui medidas governamentais como o FUNDEF (EC 14/96), o FUNDEB
(EC 53/06), a avaliao em larga escala, as diretrizes curriculares, o Plano de Desenvolvimento da
Educao e o Plano de Aes Articuladas, cuja caracterizao como colaborao entendida por
ela como indevida. Cabe salientar que tanto o FUNDEF quanto o FUNDEB, apesar de promoverem
avanos, principalmente no que diz respeito ao acesso educao pblica (em particular o Fundef
relativamente ao ensino fundamental), foram e continuam sendo alvo de vrias crticas (ver, por
exemplo, Davies (2004)). Consulta feita em 17/122012 aos resumos de pesquisas do Banco de
Teses e Dissertaes da Capes relativas ao regime de colaborao apresentaram dados empricos
que reforam as crticas: OLIVEIRA, 2004; RIBEIRO, 2002; SOUSA, 2009.
2 A condio econmica cobra seu preo: segundo a PNAD de 2011, 81,6% dos que no possuam
renda familiar ou recebiam at do salrio mnimo per capita, estudavam. Mas o percentual dos
que ganhavam 1,5 salrios mnimos e estudavam era de 87,6%.
3 De acordo com os autores, utilizando dados do Resumo Tcnico do Censo Escolar de 2010 e
considerando as modalidades ensino mdio regular, Eja e Educao Profissional (excluda a
integrada ao ensino mdio), a rede estadual brasileira concentrava 82% das matrculas, a privada
15%, a rede federal (EP) 2% e a municipal 1%. Computando apenas o ensino mdio regular
(inclusive o integrado educao profissional) os percentuais variaram ligeiramente, sem alterar a
hierarquia: as redes estaduais eram responsveis por 86% das matrculas, as privadas 12%, a rede
federal 1% e a municipal 1%.
4 Como tem sido amplamente noticiado, volumes vultuosos dos recursos destinados educao
publica tm sido deslocados para o PRONATEC, por meio do qual so oferecidos
predominantemente cursos de formao profissional bsica, em muitos casos sem articulao com o
aumento de escolaridade, relembrando o PLANFOR. Outro exemplo marcante a respeito do
deslocamento de recursos pblicos para a iniciativa privada fornecido por Adrio et al. (2012)
ao tratarem do estabelecimento de parcerias entre prefeituras municipais paulistas e instituies
privadas de ensino. De particular interesse para o tema em discusso so os contratos referentes
"assessoria privada para gesto educacional" e "aquisio de 'sistemas' privados de ensino", na
medida em que, por iniciativa das prefeituras, provavelmente sob o argumento de melhor atender as
necessidades locais, estas praticamente terceirizam o atendimento educacional na educao infantil
e no ensino fundamental.
Educao de jovens e adultos trabalhadores de
qualidade: regime de colaborao e Sistema Nacional de
Educao
Maria Margarida Machado
I
Introduo
Se verdade que possam existir, hipoteticamente, variadas modalidades de mediaes da
educao, historicamente tambm verdadeiro que a escola se revela como sua mediao
potencialmente mais eficaz para a universalizao da educao. Isso implica, sem nenhuma dvida,
a constituio de um grande e qualificado sistema pblico de ensino. [...]
A mais radical exigncia tica que se faz manifesta, neste quadrante de nossa histria, para todos os
sujeitos envolvidos na e pela educao , sem nenhuma dvida, o compromisso de aplicao do
conhecimento na construo da cidadania. (Severino, 2006, p. 319-320)
Inicio esta reflexo com as palavras do Professor Severino, no texto Fundamentos tico-Polticos
da Educao no Brasil de Hoje, para demarcar duas posies em relao ao tema desta Sesso
Temtica. A primeira refere-se clareza de que, em se tratando de Educao de Jovens e Adultos
(EJA), cabe ressaltar que entre suas mltiplas dimenses, focaremos a anlise aqui nos processos
de escolarizao que esto normatizados nos sistemas de ensino, a chamada educao formal, por
reconhecer a importncia do papel que a escola ainda tem a cumprir na vida dos trabalhadores
brasileiros. A segunda para enfatizar que no se trata de falar de qualquer escola, ou de uma
escola qualquer, mas aquela que deva ser capaz de colocar o sujeito histrico na centralidade do
seu fazer pedaggico, corroborando com o que diz Freire (2001) sobre chamar os trabalhadores a
escola "para participar coletivamente da construo de um saber, que vai alm do saber de pura
experincia feito, que leve em conta as suas necessidades e o torne instrumento de luta,
possibilitando-lhe ser sujeito de sua prpria histria." (p. 16)
Tratar da educao de jovens e adultos trabalhadores, enquanto direito de acesso a escola com
foco no Plano Nacional de Educao (PNE), as polticas de responsabilizao, o regime de
colaborao e o Sistema Nacional de Educao, implica em um exerccio de reconstituio e
definio histrica do que chamamos educao dos trabalhadores e um posicionamento sobre a
concepo de Estado que orienta esta releitura histrica, para chegar aos dias atuais defendendo
uma poltica pblica de educao voltada aos trabalhadores, como o fez Severino (2006).
No que concerne especificamente escolarizao dos trabalhadores, cabe ressaltar que a histria
da educao brasileira registra atuaes paralelas e concorrentes, que culminam na Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional n 9394/96 numa classificao desta escolarizao
enquanto modalidades de ensino distintas: Educao de Jovens e Adultos (EJA) e Educao
Profissional (EP). Para este artigo, buscaremos no considerar esta distino, ao contrrio,
enfatizaremos que para a realidade brasileira no h como falar em educao profissional sem
considerar que os sujeitos destinatrios desta so, em sua imensa maioria, jovens e adultos
trabalhadores.
Por outro lado, a anlise que se faz das inmeras aes voltadas escolarizao dos trabalhadores
orienta-se por uma concepo de relao entre Estado e Sociedade Civil, que historicamente ocupa
a cena da educao nacional. Para este estudo a concepo de Estado Ampliado em Gramsci
(2000) contribui para elucidar as tramas que envolvem a atuao entre governos, empresrios,
igrejas, sindicatos, movimentos sociais e organizaes no governamentais, que vo atuando nos
espaos de sociedade poltica e sociedade civil, na construo ou no da educao dos
trabalhadores enquanto poltica pblica.
O percurso de elaborao retoma, inicialmente, dos diversos autores do campo as reflexes que
indicam como a educao dos trabalhadores vem se configurando na pauta da poltica educacional
brasileira, sua aproximao/distanciamento das iniciativas especficas de formao dos
trabalhadores e a presena/ausncia do Estado na constituio das iniciativas de educao de
jovens e adultos trabalhadores. Em seguida, o que se pretende apontar os desafios presentes na
atual conjuntura de debate do PNE para o estabelecimento de um regime de colaborao no Sistema
Nacional de Educao que supere os vcios histricos de ausncia/superposio de aes e
polticas implementadas pelo Estado e pela Sociedade Civil, que muito tm dificultado a
consolidao da educao para jovens e adultos trabalhadores como poltica pblica.
Quem pensa e faz educao de jovens e adultos trabalhadores na
realidade brasileira
Correndo o risco de usar de forma inadequada o termo protagonismo na oferta da educao de
trabalhadores no pas, em se tratando de focalizar a experincia do Brasil Republicano, cabe
destaque a atuao decisiva da Unio, enquanto representante da sociedade poltica, nesta oferta.
a induo e o financiamento de campanhas, projetos e programas que tem sido o carro chefe da
atuao governamental neste campo, sobretudo a partir das primeiras dcadas do sculo XX. Com
isto, no so desconsideradas as aes lideradas pelas iniciativas, sobretudo religiosas e de
organizaes sindicais j presentes no perodo, mas enfatiza-se que h uma posio diferenciada do
Estado frente s presses do capitalismo que vai se consolidando no pas na passagem do modelo
exclusivo agroexportador para o modelo urbano-industrial.
Uma retomada histrica desta atuao da Unio, enquanto propositora, financiadora e executora de
aes de educao dos trabalhadores, a partir de autores como Beisiegel (1974), Manfredi (2002)
e Paiva (2003), destacam desde a criao nas capitais dos estados das escolas de aprendizes
artfices para o ensino profissional primrio gratuito, em 1909, embrio do que hoje se consolida
numa rede de educao profissional e tecnolgica; s campanhas de alfabetizao de adolescentes
e adultos, lideradas por Loureno Filho no contexto da dcada de 1940, at hoje reeditadas em
forma de programas e projetos de alfabetizao.
Estas duas vertentes de educao dos trabalhadores j pem em evidncia os objetivos a que se
destinava o empenho da Unio. Por um lado, de acordo com Manfredi,
A finalidade educacional das escolas de aprendizes era a formao de operrios e de contra-
mestres, por meio do ensino prtico e de conhecimentos tcnicos transmitidos aos menores em
oficinas de trabalhos manuais ou mecnicos mais convenientes e necessrios ao Estado da
Federao em que a escola funcionasse, consultando, quando possvel, as especialidades das
indstrias locais. Como parte integrante de cada escola de aprendizes e artfices, foram
criados cursos noturnos obrigatrios, um curso primrio (para analfabetos) e outro de
desenho. (2002, p. 83)
Por outro, as campanhas de alfabetizao j se configuravam num cenrio estratgico de ampliao
das bases eleitorais do chamado Estado Novo,
No lanamento da CEAA, entretanto, j estava presente seu objetivo de sedimentao do
poder poltico e das estruturas scio-econmicas. Escolhida a democracia liberal pelos
detentores do poder poltico com a derrubada do Estado Novo, era preciso difundir entre as
massas os postulados do novo regime. (...) durante o Estado Novo, Vargas havia explicitado a
sua orientao ruralista como meio de conter a migrao rural-urbana "em suas fontes" e a
CEAA o primeiro programa a colocar esta orientao em prtica em larga escala. (PAIVA,
2003, p. 176)
Ambas vises de cunho utilitarista, renem argumentos que chegam a ser contraditrios para o
contexto da expanso industrial que j necessitava de uma mo-de-obra bem mais qualificada. Ao
passo em que revelam, ainda, nenhuma perspectiva de educao que de fato pudesse contribuir para
a formao do trabalhador numa concepo marxista de totalidade ou omnilateral, mas sim
unilateral, produto da diviso do trabalho e da fragmentao das tarefas parciais dentro do sistema
de produo (Manacorda, 1996).
O desdobramento destas duas estratgias: cursos profissionalizantes e campanhas de alfabetizao
tambm revelam como efetivamente se deu a participao da Unio na implementao de um
modelo de educao para os trabalhadores. O que a princpio parecia uma estratgia republicana
do estado brasileiro com a criao de escolas nas capitais, com o tempo foi se revelando estratgia
poltica de construo de alianas e apoios s aes do governo federal, sem uma preocupao
efetiva com o desenvolvimento econmico local e sem que estas iniciativas representassem o
planejamento para constituio de uma rede pblica de educao profissional.
O resultado que j era esperado foi o crescimento da educao profissional onde o capitalismo j
se mostrava mais desenvolvido, por exemplo, em So Paulo, onde proliferaram as iniciativas
estatais, privadas e mistas de oferta de educao profissional. A Unio tambm a responsvel por
garantir, no contexto do Estado Novo, o investimento nas grandes companhias estatais que deram as
bases e a infraestrutura necessria ao desenvolvimento do parque industrial brasileiro. Esta
iniciativa vai favorecer de forma incontestvel o avano da educao profissional, sobretudo das
regies sudeste e sul do pas, onde os processos de treinamento dos trabalhadores para as funes
previstas nos postos de trabalho exigiam agilidade e financiamento, aquela assumida pelo
empresrio e esta sob a tutela do Estado.
Manfredi (2002) destaca que mesmo com o fim da Ditadura de Vargas ainda segue sendo o Estado
o principal protagonista dos planos, programas e projetos de investimentos que garantiram o
avano do parque industrial no pas e que o modelo educacional que se consolidou reforou um
estigma antigo da educao nacional: "os mecanismos legais e as estruturas formativas,
historicamente construdas ao longo das dcadas de 40 e 70, foram cristalizando concepes e
prticas escolares dualistas: de um lado, a concepo de educao escolar acadmico-generalista
(...); e, de outro, a Educao Profissional" (p. 102), sendo que esta ltima era de fato vista como o
acesso restrito ao domnio do ofcio. No caso especfico da educao profissional, com esta viso
de distanciamento da formao humanstica e acadmica, cabe destacar ainda o apoio
governamental na criao da maior rede de educao profissional do pas, coordenada pelo setor
empresarial, que o chamado Sistema S.
Como pode ser observado, o Brasil sai de uma ditadura e entra em outra, sem que o intervalo
democrtico de 1946 a 1964, interferisse na concepo de educao dos trabalhadores de forma a
alterar a lgica que j vinha sendo instituda desde o incio da repblica. No sem resistncias das
organizaes de trabalhadores, mas sem impacto objetivo no modelo que vai se constituindo de
educao profissional. O mesmo vai ocorrer em relao escolarizao bsica dos jovens e
adultos em defasagem idade srie, foco das campanhas de alfabetizao que foram coordenadas
pelo Ministrio da Educao e Sade Pblica, at os idos dos anos 1950 e 1960. As campanhas de
alfabetizao, diferentemente da educao profissional, no atraiam o setor empresarial, mas
contavam com um forte apelo de solidariedade das organizaes religiosas e uma tentativa de
envolvimento dos estados e municpios na sua execuo direta.
A forte influncia do movimento sanitarista, pela ligao das pastas educao e sade num mesmo
ministrio, acaba por caracterizar no imaginrio poltico e cultural do pas a concepo de
analfabetismo como uma praga que precisava ser erradicada, como a malria, a tuberculose, o tifo
e tantas enfermidades do contexto. A este respeito, Freire (1981) se manifesta claramente contrrio
a esta concepo e ainda alerta para outros interesses que se revelam entre os que assim tratam o
analfabetismo: "o analfabetismo aparece tambm, nesta viso ingnua ou astuta, como a
manifestao da 'incapacidade' do povo, de sua 'pouca inteligncia' de sua 'proverbial preguia'."
(p.13)
Numa anlise atual sobre estas polticas de educao dos trabalhadores, seguramente se pode
afirmar que a viso impregnada sob estes sujeitos, nada tem de ingnua, e tem toda uma concepo
astuta das elites brasileiras de demarcarem conceitualmente como deveria ser visto o trabalhador:
'preguioso, com pouca inteligncia e, portanto, incapaz de pensar por si o rumo da nao. Por esta
concepo se justificavam as campanhas de "treinamento" para "ferrar" o nome, bem como, a
preparao restrita a execuo de um ofcio.
Esta realidade de escolarizao precria e treinamento profissional se intensificam, nos 21 anos da
ditadura civil-militar, para a educao de jovens e adultos com iniciativas como o Movimento
Brasileiro de Alfabetizao (Paiva, 2003) e a regulamentao do Ensino Supletivo pela Lei n
5692/71. No campo da educao dos trabalhadores o 2 Grau profissionalizante como estratgia
compulsria no se concretiza e os recursos pblicos seguem alimentando as iniciativas do setor
empresarial, com iniciativas como o Programa Intensivo de Preparao de Mo-de-Obra (PIPMO),
que visava "Art. 2. O PIPMO ter como objetivo promover habilitaes profissionais a nvel de
2 grau e a qualificao e treinamento de adolescentes e adultos em ocupaes para os diversos
setores econmicos, em consonncia com as diretrizes da Lei n 5.692, de 11 de agosto de 1971."
(BRASIL, 1972, p. 1)
Em artigo especfico sobre as relaes que se pode estabelecer entre o PIPMO e a poltica atual de
educao dos trabalhadores, Machado e Garcia (2012) analisando a proposio e implementao
do Pipmo, bem como do Ensino Supletivo no contexto dos anos de 1970 e incio de 1980, indicam
a sintonia entre a concepo de treinamento da mo-de-obra para realidade do capitalismo
dependente e a oferta de escolarizao aligeirada e pragmtica, expressas nos currculos da
suplncia. A ideia de tempo e espao imediata, identificando os objetivos da educao s
demandas e problemas prticos da vida produtiva, pela perspectiva pragmtica. A ao de dar
educao uma funcionalidade, caracterizando-a como algo que serve a determinada atividade
prtica, "que lhe d sentido real" determina a compreenso de que a aprendizagem deveria se
realizar tendo como foco a vida laboral.
Num balano sobre as aes desenvolvidas no perodo, Manfredi (2002) reafirma, que as medidas
do governo federal na Ditadura Militar fortaleceram o Sistema S e as empresas privadas e estatais,
por meio do PIPMO e da Lei 6297/75 que concedeu incentivos fiscais para que as prprias
empresas desenvolvessem seus projetos de formao profissional,
Tais incentivos poderiam ser empregados tanto em projetos de preparao imediata para o
trabalho "de indivduos menores ou maiores, atravs da aprendizagem metdica, da
qualificao profissional, do aperfeioamento e da especializao tcnica e todos os nveis",
como na deduo de despesas de construo ou instalao de centros de formao profissional
e/ou de aquisio de equipamentos. (p. 104-105)
O processo de reabertura poltica no Brasil das dcadas de 1980 e 1990 convive com a presso
mundial pela adoo do padro capitalista de acumulao flexvel nas relaes de trabalho. Neste
contexto, o sistema educacional sofre novas/velhas presses internacionais para corresponder a um
padro de formao e competncias dos trabalhadores que orienta as reformas educacionais
ocorridas no pas, desde a aprovao da atual Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
(LDB) n 9394/96 elaborao de diretrizes curriculares nacionais para todos os nveis e
modalidades de ensino. A EP e a EJA experimentaram processos diferenciados de constituio
destas diretrizes em funo do local estratgico que cada uma j ocupava no contexto da poltica
educacional.
Em relao EP as disputas polticas e tericas que se iniciam antes mesmo da aprovao da nova
LDB, se estendem at a aprovao das diretrizes nacionais em 1999, tendo pelo caminho a
aprovao do Decreto 2.208/97 que trata da oferta da educao tcnica no integrada ao ensino
mdio. Do ponto de vista terico a defesa que se fez desde a discusso no congresso foi da oferta
de uma educao profissional integrada educao bsica, em nvel de qualificao inicial se a
integrao se desse com o ensino fundamental, em nvel tcnico se a integrao ocorresse com o
ensino mdio. Havia forte resistncia dos representantes privatistas da educao profissional a esta
proposta, pois isto implicaria em aumentar os custos de uma oferta de escolaridade que
concentrava a matrcula na rede privada. Por outro lado, a lucratividade e a eficcia do "produto"
que ofereciam aos seus clientes era muito mais garantida na oferta concomitante e subsequente de
educao profissional. Esta concepo foi vitoriosa, tanto no Decreto, quanto nas diretrizes
nacionais.
Em relao EJA, uma modalidade de muito menor prestgio na disputa entre o pblico e privado,
pois sua irrisria matrcula era majoritariamente pblica. O que se viu no contexto entre a
aprovao da LDB/96 e a aprovao das diretrizes curriculares para EJA em 2000 foi uma
mobilizao da sociedade civil, liderada pela organizao dos Fruns de EJA
1
, que pautava a
discusso do sentido desta enquanto modalidade da Educao Bsica e no mais como Ensino
Supletivo, como estava previsto na Lei n 5.692/71. Isto resultou numa demanda dos Conselhos
Estaduais de Educao (CEE) e dos Fruns de EJA ao Conselho Nacional da Educao (CNE)
para uma explicitao desse novo sentido atribudo EJA e desencadeou a realizao de
audincias pblicas para discutir o tema, cujo resultado encontra-se sistematizado no Parecer
CNE/CEB n11/2000, elaborado pelo conselheiro Carlos Roberto Jamil Cury, que trata das
Diretrizes Curriculares Nacionais para EJA. No referido parecer, a concepo de EJA como
modalidade da educao bsica esclarece que ela tem "um perfil prprio, uma feio especial
diante de um processo considerado como medida de referncia. Trata-se, pois, de um modo de
existir com caracterstica prpria." (BRASIL, 2000, p. 26)
H um esforo, neste contexto dos anos finais de 1990, por parte da sociedade civil para que a
concepo de EJA como modalidade da educao bsica ganhasse espao na poltica pblica
nacional, todavia o forte investimento nela feito durante o governo Fernando Henrique Cardoso, em
termos oficiais, foi por meio do Programa Alfabetizao Solidria. Mais uma ao federal focada
em alfabetizao e sem uma efetiva implementao de continuidade de estudos nas instncias
municipais e estaduais onde o programa atuava. Essa realidade s sofreu alguma alterao com a
criao do Programa Recomeo, que repassou recursos, para atender s presses dos
governadores, para apoiar a matrcula na EJA nos estados, sobretudo do Norte e Nordeste, que
pressionaram o governo federal frente ao veto que a Lei do Fundef impunha s matrculas na EJA.
A quase invisibilidade da EJA na poltica nacional, sobretudo quando se trata de aes voltadas
para a educao bsica na sua totalidade, vai sofrer alteraes significativas na ltima dcada
(Machado, 2011), todavia os efeitos do maior espao da modalidade na agenda do Ministrio da
Educao no tem conseguido reverter de forma expressiva o quadro de baixa escolaridade dos
jovens, adultos e idosos do pas. Em se tratando de uma anlise do regime de colaborao,
incontestvel a tentativa do Departamento de Polticas de Educao de Jovens e Adultos, da
Secretaria de Educao Continuada Alfabetizao e Diversidade criada em 2004, nas suas aes
at o final de 2010, em buscar uma articulao entre as aes de alfabetizao e EJA, embora ainda
fosse priorizado equivocadamente o Programa Brasil Alfabetizado como meta presidencial.
visvel o esforo de fortalecimento das redes municipais e estaduais com financiamento direto de
programas e com a implantao do Fundeb, que considera as matrculas da EJA para a sua
redistribuio no mbito dos estados; h que se reconhecer o espao de dilogo constitudo entre o
Ministrio e a sociedade civil, pelas reunies peridicas com a Comisso Nacional de
Alfabetizao e Educao de Jovens e Adultos (Cnaeja), com os Fruns de EJA, com as
coordenaes de EJA dos estados e municpios.
Entretanto, como j explicitado por Machado (2011), preciso reconhecer que o financiamento
federal, via transferncia direta aos entes federados, pela lgica de projetos e programas, alm de
estar sujeito a atrasos e dificuldades nos trmites burocrticos, ainda no contribuem para
incorporar na rotina das instituies a EJA como poltica permanente, causando a paralizao das
ofertas de atendimento quando falta o recurso federal. Isto perpetua a ideia de que aes voltadas
escolarizao de jovens e adultos so sempre temporrias e descontnuas. Por outro lado, as
repetidas aes descontnuas afetam tambm a forma como a sociedade brasileira percebe a
educao para jovens e adultos trabalhadores. De um lado, h quem a entenda como direito, que
deve ser garantido nos mesmos padres de qualidade ofertada s crianas e adolescentes,
considerando suas especificidades pedaggicas, este , por exemplo, o posicionamento do
movimento dos Fruns de EJA do Brasil. Por outro lado, ainda persiste em parte significativa da
populao brasileira uma viso de que a EJA o lugar de aligeirar o acesso ao conhecimento e
certificao, numa viso conformista de que qualquer certificado em menor tempo melhor do que
nenhum.
Em relao Educao Profissional, a ltima dcada tambm a responsvel pela aproximao
histrica desta modalidade com EJA, atravs da criao de programas nacionais que induziram a
elevao da escolaridade com formao profissional. H um conjunto de estudos e pesquisas que j
analisaram as experincias de Proeja, Projovem, Saberes da Terra, Pescando Letras, Educando
para a Liberdade (MACHADO, 2009; 2011), dentre outros que buscaram atender sujeitos
diferenciados com a proposta de integrao entre o currculo da educao bsica e da formao
profissional.
Esse esforo de reconfigurao do currculo da EJA, numa aproximao com a educao
profissional, tambm destacado no documento brasileiro preparatrio a VI Conferncia
Internacional de Educao de Adultos (BRASIL,2009), todavia, assim como os acordos e tratados
internacionais que defendem a Educao como Direito de Todos tm encontrado dificuldade em se
materializarem nas realidades nacionais, a poltica de programas no Brasil tambm no alcana a
escala necessria para o enfrentamento dos problemas que ainda resultam na baixa escolaridade de
jovens e adultos trabalhadores, como veremos a seguir. Esta questo precisa ser assumida pelo
Estado, todavia ela no a nica questo, pois a constituio da EJA como poltica pblica passa
tambm por uma mudana de postura na sociedade como um todo em relao concepo e ao
direito a educao.
A quem deveria caber a educao de jovens e adultos
A quem deveria caber a educao de jovens e adultos
trabalhadores na realidade brasileira
A retomada deste percurso histrico da educao dos trabalhadores demarca a concepo
arraigada na cultura nacional, seja por parte das elites dirigentes do pas, seja por parte da
populao em geral, de uma oportunidade de escolarizao tardia marcada pelo aligeiramento e
pelo treinamento dos jovens e adultos para execuo de tarefas demandadas pelo mercado de
trabalho. H ainda que se considerar na questo do protagonismo do Estado nas aes de educao
dos trabalhadores, o resultado nfimo desta atuao frente s constataes de que ainda h ndices
alarmantes de analfabetismo no pas e que os dados de escolaridade bsica dos trabalhadores so
insuficientes para acompanhar o discurso de prosperidade econmica da ltima dcada. Isto coloca
como premente a necessidade de reviso do modelo de oferta desta educao dos trabalhadores
que se cristalizou no pas, sobretudo no que concerne s responsabilidades federativas e na
supresso do modelo de financiamento pblico das aes da iniciativa privada. tambm urgente a
superao do discurso da prioridade a educao pela ao poltica de fato.
Em que pese a existncia, nas esferas do Estado brasileiro, de um discurso muito elogioso e
favorvel educao, a prtica real da sociedade poltica e das foras econmicas desse atual
estgio histrico no corresponde ao contedo de seu discurso. Esse discurso se pauta em
princpios e valores elevados, mas que no so sustentados nas condies objetivas para sua
realizao histrica no plano da realidade social. (SEVERINO, 2006, p. 304)
A busca de condies objetivas para a realizao histrica da expanso da educao dos jovens e
adultos trabalhadores nos indica o necessrio fortalecimento da esfera pblica nesta modalidade de
ensino. A histria tem demonstrado que a responsabilidade por esta escolarizao na mo dos
empresrios brasileiros, que perdura oficialmente desde a dcada de 1940 quando da criao do
Sistema S, no garantiu a constituio de um sistema pblico e gratuito de educao de qualidade
para os trabalhadores. Por outro lado, no se trata aqui de propagar de forma ingnua que a
escolarizao bsica aliada qualificao profissional trar a soluo aos problemas vividos pela
classe trabalhadora brasileira, mas preciso considerar a importncia desta integrao para parte
dos sujeitos que deveriam estar sendo atendidos por um sistema pblico de educao de qualidade.
A realidade em nmeros que verificamos na primeira dcada do sculo XXI de uma insuficincia
na oferta que revela o tamanho do desafio que est s portas do sistema educacional na construo
deste numa perspectiva contra-hegemnica. Para maior confiabilidade nas anlises, utilizaremos os
dados j publicados oficialmente pelo IBGE na Pnad 2011 e os dados do Censo Escolar de 2011
do INEP, ao mesmo tempo em que trataremos especificamente da populao de 15 anos e mais, que
em tese pode ser atendida na Educao de Jovens e Adultos e na Educao Profissional. A
populao residente no Brasil foi estimada pela Pnad 2011 em 195,2 milhes, sendo 76,8% desta
populao jovens, adultos e idosos de 15 anos e mais, o que corresponde a 149,8 milhes de
brasileiros.
A mdia de anos de estudos entre os brasileiros de 7,3 no representando, portanto, nem o ensino
fundamental completo, que hoje por lei corresponde a 9 anos de escolarizao. A rede pblica de
ensino responsvel por 87% das matrculas do Ensino Fundamental e Mdio no pas. H entre os
76,8% dos brasileiros de 15 anos e mais ainda 12,9 milhes de pessoas no alfabetizadas, com
percentuais ainda elevados nas regies Norte e Nordeste entre a populao acima de 30 anos de
idade, e nmeros absolutos tambm elevados em Estados como So Paulo e na Bahia.
Em anlises anteriores sobre a demanda potencial para educao de jovens e adultos, insistimos na
necessidade da poltica educacional tratar da educao como direito de todos. O que significa dizer
que no cabe a correspondncia de "idade prpria", "idade regular" ou mesmo obrigatria apenas
para a faixa etria de 4 a 17 anos, como j prev a Emenda Constitucional 59/2009. O Brasil
signatrio desde a dcada de 1990 de acordos internacionais que defendem a concepo de
educao ao longo da vida, o que, portanto, torna contraditria a insistncia de reafirmar em seus
preceitos legais que h uma legalidade, regularidade ou priorizao de uns em detrimento de
outros, num pas ainda to desigual em termos de acesso e permanncia aos processos de
escolarizao bsica.
Todavia, para este estudo em especfico, que tem como foco a necessidade de encararmos a
constituio de um sistema pblico para educao de jovens e adultos trabalhadores, em seus
processos de escolarizao e qualificao profissional, optou-se por explicitar dentre a populao
brasileira de 15 anos e mais as condies de escolaridade e trabalho daqueles que, segundo dados
do IBGE, encontravam-se na condio de ocupados no mercado de trabalho, seja como empregados
(61,3%), por conta prpria (21,2%), trabalhadores domsticos (7,2%), empregadores (3,4%) e
outros (6,9%). Esta opo no ignora a existncia de 4,4% (6,6 milhes) de desocupados e 33,9%
(50,7 milhes) considerados no economicamente ativos, mas busca enfatizar que mesmo onde a
relao educao/trabalho j deveria estar mais equacionada, ou seja, entre aqueles que esto
efetivamente na populao economicamente ativa, a defasagem de educao e qualificao para o
trabalho ainda muito grande.
Em relao ao mercado de trabalho 61,7% da populao de 15 anos e mais estava em 2011
ocupada, sendo que deste 92,5 milhes de brasileiros, 9,3% no tem instruo ou tem menos de 1
ano de estudos; 6,8% tem de 1 a 3 anos; 19,8% tem 4 a 7 anos; 17,4% tem de 8 a 10 anos; 46,8%
tem 11 anos ou mais de estudos. Ou seja, dentre a populao de 15 anos e mais ocupada 43,3
milhes possui educao bsica e 49,2 milhes no possui educao bsica.
Estes dados pensando a educao dos trabalhadores e considerando apenas a populao que j est
ocupada, nos colocam diante de um contingente de milhes de brasileiros de 15 anos e mais que
no possuem educao bsica completa e no esto sendo atendidos pelo sistema de ensino no pas,
como pode ser verificado no dado de matrcula do Censo Escolar 2011 do INEP. Somada a
matrcula de 2011, considerando o pblico de 15 anos e mais ocupado, como sendo uma frequncia
em grande parte na Educao de Jovens e Adultos e na Educao Profissional, temos um total de
5.039.356 alunos, incluindo classes presenciais, no presenciais e ofertas de EJA integradas a EP,
que representa pouco mais de 10% da demanda potencial em atendimento.
Outro dado que chama ateno quando analisamos estas matrculas, que j so irrisrias no
atendimento da demanda potencial dos trabalhadores, a forma desigual da oferta por rede de
ensino e mesmo se tomarmos as duas modalidades em separado. A matrcula na Educao
Profissional representa 19,7% do atendimento a jovens e adultos, segundo estes dados do Censo
2011. Analisando os dados de EJA e EP juntos, observa-se que 50% corresponde a matrculas da
rede estadual, 34% da rede municipal, 14% da rede privada e apenas 2% na rede federal.
Quando os dados de matrcula so tomados pelas modalidades em separado, observa-se que h
grande diferena entre quem assume a EJA e quem assume a EP no pas. A matrcula da EP est
crescendo na rede pblica, mas ainda expressiva a presena da rede privada com 46,5% dos
alunos matriculados, sendo que a rede estadual ocupa o segundo lugar na oferta com 35,8%, a rede
federal com 15,2% e uma participao ainda muito tmida dos municpios com 2,6% das matrculas
em 2011. J em relao a matrcula na EJA, esta majoritariamente pblica com 96,4% dos alunos
em escolas estaduais, municipais ou federais. A maior matrcula tambm na rede estadual que
corresponde a 54,2% dos alunos de EJA, a segunda maior matrcula municipal com 41,8%, a rede
federal responde por 0,4% das vagas e a rede privada por 3,6% dos alunos matriculados em EJA.
Em se tratando de discutir o regime de colaborao, no caso especfico da expanso do
atendimento pblico a educao dos trabalhadores, o ente estadual quem mais tem atendido tanto
a modalidade de EJA, quanto a modalidade EP. H uma participao expressiva do municpio na
matrcula da EJA, mas sua presena na EP ainda muito desafiadora. Da rede federal, pelas suas
caractersticas peculiares, sobretudo aps a transformao da maioria das escolas em institutos
federais, o que se observa uma estagnao na oferta de EJA integrada a EP (experincias como o
Programa de Integrao da Educao Profissional com a Educao Bsica na Modalidade de
Educao de Jovens e Adultos Proeja), priorizando a criao de cursos de licenciaturas, para a
rea tecnolgica e para a ps-graduao
2
. Por fim, a rede privada, subsidiada com recursos por
diversos mecanismos, ainda detm quase metade da matrcula em EP e revela seu total desinteresse
pela modalidade de EJA, at porque nesta modalidade os subsdios que existem no so suficientes
para fazer frente aos desafios de mobilizao dos trabalhadores para retorno a educao bsica.
Como o foco da discusso aqui o fortalecimento de uma rede pblica de educao dos
trabalhadores deixaremos para outra oportunidade a anlise do que vem sendo ofertado pela rede
privada, em especial pelo Sistema S, pois discutir os quesitos de qualidade, transparncia no uso
dos recursos pblicos e concepo de qualificao profissional na perspectiva dos empresrios
demandariam outro artigo s para estas reflexes. Fica aqui apenas o registro de que se a opo
poltica do governo, neste contexto do sculo XXI, for a de entregar mais uma vez na mo dos
empresrios a qualificao dos trabalhadores preciso reconhecer numa retrospectiva histrica o
insucesso (ou sucesso na perspectiva do capital e no da formao humana) desta estratgia
implementada em dcadas anteriores e que resultou, entre outros efeitos, na demanda ainda de
milhes de trabalhadores hoje sem escolarizao e qualificao profissional.
O outro caminho possvel de se construir, segundo Kuenzer (1998), numa perspectiva contra
hegemnica o fortalecimento dos entes federados na oferta e porque no dizer na constituio de
um sistema pblico de ensino para os trabalhadores, priorizando a educao integrada. A matrcula
pblica de jovens e adultos indica um potencial dos municpios para a consolidao e o
fortalecimento da oferta de ensino fundamental integrado a qualificao profissional e dos estados
na expanso da matrcula do ensino mdio integrado a educao profissional. Todavia, isto no se
dar sem a participao da Unio, sobretudo no financiamento desta constituio.
O sentido e concepo de educao integrada tem ainda muita sintonia com o pensamento freireano.
Humanizao e desumanizao, dentro da histria, num contexto real, concreto, objetivo, so
possibilidades dos homens como seres inconclusos e conscientes de sua inconcluso (Freire 1987,
p. 30). Na radicalidade do pensamento freireano, a nfase est na relao entre a leitura do mundo
e o engajamento no processo de mobilizao e de organizao para a defesa dos direitos, para a
reivindicao da justia, para toda e qualquer luta, entre elas a luta fundamental pelo direito
educao. Um objetivo claro de Paulo Freire era reafirmar sua crena no homem enquanto produtor
de sua histria. Mesmo num contexto de tanto desalento, com vises como a do fim da histria, a
dos fatos imutveis e a da busca das solues individualizantes para os problemas da humanidade,
h de se afirmar a necessidade de busca de um radicalismo crtico. Mais do que isso, h de se
colocar novamente em questo a natureza diretiva e poltica da educao dos trabalhadores,
retomando a o papel de educadores e educandos.
Cabe ainda destacar, nesta reflexo sobre os princpios e sentidos da educao dos trabalhadores,
a perspectiva de Mszros (2005) de pensar uma educao para alm do capitalismo, na qual
"apenas a mais ampla das concepes de educao nos pode ajudar a perseguir o objetivo de uma
mudana verdadeiramente radical, proporcionando instrumentos de presso que rompam a lgica
mistificadora do capital" (p. 48).
Retomando o argumento inicial
As reflexes aqui propostas reafirmam uma concepo de educao que, ao mesmo tempo em que
reconhece seus limites, tambm assume suas potencialidades e por acreditar nelas defende o direito
a educao dos trabalhadores, como reafirma Severino (2006),
Pela sua prpria natureza, a educao tende a atuar como fora de conformao social, mas
precisa atuar tambm como fora de transformao social. A conformao nasce da
necessidade de conservao da memria cultural da espcie, fora centrpeta, apelo da
imanncia, enquanto que a transformao, fora centrfuga, apelo da transcendncia, busca um
avano, a criao do novo, gerando elementos que respondam pela criao de nova cultura.
(p. 307)
Nesta compreenso da relao dialtica entre conformao e transformao cabe, por fim,
considerar a realidade dos trabalhadores numa oferta de escolarizao pblica a estes sujeitos. A
ampliao desta oferta pblica no se dar exclusivamente pela espera do crescimento da matrcula
do Proeja, por exemplo, nos institutos federais. A expanso e a diversificao da rede federal de
educao profissional, pela via dos institutos so visveis, mas insuficientes para chegar demanda
da populao jovem e adulta trabalhadora, que j soma a quantia de 49,2 milhes ocupados e sem
educao bsica. Os institutos federais tem um dever moral e histrico de seguir ampliando a oferta
do Proeja, pela urgncia do cumprimento do seu papel social, enquanto formador da classe
trabalhadora, e ainda assim, de ser parceiro na ampliao de ofertas de Proeja Formao Inicial
e Continuada e Proeja Tcnico com os municpios e estados.
Entendemos, portanto, que cabe rede estadual ampliar a oferta de Proeja Tcnico e aos
municpios se desafiarem a constituir experincias de Proeja FIC. Isto implica numa reconfigurao
de parte dos currculos da EJA hoje praticados nestes sistemas, embora no represente a
substituio de toda matrcula de EJA por Proeja, mas na garantia de mais uma alternativa aos
trabalhadores que retornam aos processos de escolarizao a opo por um currculo integrado
com qualificao profissional.
Do ponto de vista do regime de colaborao e do Sistema Nacional de Educao, esta proposio
de ampliao da estratgia Proeja como possibilidade de educao para os trabalhadores, exige um
esforo de trabalho compartilhado de reaproximao entre as ofertas de EJA e de EP, no mbito
dos estados, tendo em vista que em muitos casos, estas pastas so assumidas por secretarias
distintas dentro do mesmo governo. No mbito dos municpios, o desafio ainda maior, pois
significa justificar a necessidade de seguir ampliando o atendimento da EJA, agora com a oferta
integrada a qualificao profissional.
Cabe, por fim destacar que a mudana de concepo de educao de jovens e adultos trabalhadores
como uma tarefa para toda a vida, j est posta na luta da EJA h algum tempo, mas falta em muitos
momentos a deciso poltica de assumir o que significa a educao ao longo da vida. Por outro
lado, assumir esta dimenso no suficiente sem o compromisso com o que entendemos por
conhecimento. Neste sentido, para esta reflexo sobre a educao dos jovens e adultos
trabalhadores no desafio do regime de colaborao e do Sistema Nacional de Educao,
reafirmamos e finalizamos com Freire (2002) a compreenso de que, "Conhecer tarefa de
sujeitos, no de objetos. E como sujeito e somente enquanto sujeito, que o homem pode realmente
conhecer". (p.27)
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1 Os fruns de EJA constituram-se, a partir de 1996, como espao de encontro e mobilizao dos
diferentes segmentos que atuam nessa modalidade, na defesa da EJA como poltica pblica.
Atualmente esto organizados nos 26 Estados, no DF e, ainda, em dezenas de fruns regionais, que
podem ser conhecidos mediante o acesso a seu portal: <www.forumeja.org.br>.
2 A Lei n 11.892/2008 que institui a Rede Federal de Educao Profissional, Cientfica e
Tecnolgica e cria os Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia, prev em seu Art. 8
que os Institutos federais devem garantir 50% de suas vagas para ministrar educao profissional
tcnica de nvel mdio, prioritariamente na forma de cursos integrados, para os concluintes do
ensino fundamental e para o pblico da educao de jovens e adultos. Todavia, os institutos no
tem cumprido este dispositivo legal, sobretudo quando se trata de manter nestes 50% de oferta do
mdio, 20% em matrculas de Proeja como j determinava o Decreto n 5840/2006.
Formao e trabalho docente: valorizao e
responsabilizao
Bernardete A. Gatti
I
Dentro deste IV Seminrio de Educao Brasileira, a mesa que coordenamos volta-se para a
discusso das estruturas e formas de responsabilizao e a valorizao do professor. Nas
exposies propostas, apresenta-se a oportunidade de se ter, inicialmente, uma viso mais ampla
do cenrio relativo valorizao dos profissionais da educao nos planos de educao,
discutindo a tramitao do projeto de lei 8.035 de 2010, e, a incluso da Emenda Constitucional n.
59 de 2009. Com isso, feito um aprofundamento do debate sobre metas e estratgias indicadas e a
definio de responsabilidades, bem como, a necessidade de se concretizarem os planos estaduais
e municipais de educao. Em outra exposio discute-se como em toda a discusso da questo da
valorizao docente e a responsabilizao bsico lanar um olhar inquisitivo sobre o carter da
atual poltica de formao, valorizao e profissionalizao dos educadores, considerando que
vrios entes federados implementam a poltica de bnus, instaurando uma carreira "paralela". A
no implementao do piso salarial nacional, em muitos casos, coloca em questo o valor do
profissional docente. Vrios fatores nessas polticas so analisados os quais colocam em risco a
luta histrica dos educadores e da sociedade pela educao pblica, gratuita e laica, com
qualidade. So trazidas ao debate as questes hoje ausentes das polticas educativas, sobre os fins
e objetivos da educao bsica e o carter da escola em seus vnculos com a vida social e o
trabalho. E, um terceiro trabalho nos trs ricos elementos empricos, atravs de uma investigao
em doze estados, entre 1996 e 2010, a qual permite a discusso das relaes, impactos, impasses e
alguns resultados da implantao das diferentes polticas de financiamento e remunerao docente e
os planos de carreira.
As anlises apontam fortemente para o fato que polticas de valorizao docente e de
responsabilizao, de formao de professores e suas carreiras, precisam ser consideradas dentro
de movimentos sociais e polticos da contemporaneidade brasileira, em seus lastros histricos. Um
dos olhares que pode caracterizar a sociedade na contemporaneidade aquele que trata da luta
pelo reconhecimento social, em sua dimenso poltico-cultural, que, conforme coloca Paiva (2006,
p. 11) "pode ser interpretada como sinnimo da histria das demandas por incluso na esfera
pblica das sociedades ocidentais.". Momento novo, em que "vrios segmentos da sociedade,
antes invisveis na organizao sociopoltica, passaram a demandar seus direitos, ou seja, seu
reconhecimento a partir da formao de identidades especficas." Como decorrncia, nas
sociedades contemporneas, emerge no seio das organizaes sociopolticas movimentos na busca
da realizao de uma condio social mais justa fundada na ideia dos direitos humanos. A
educao consagrada como direito subjetivo inalienvel das pessoas encontra nesse cenrio seu
grande suporte, e as fortes reivindicaes e lutas pelo reconhecimento e valor dos educadores e por
uma educao de qualidade para todos a expresso da busca por esse direito. A anlise e o
questionamento de polticas implementadas por diferentes nveis de governo, em um pas de
constituio federativa como o Brasil, por diferentes grupos sociais com seus especficos
interesses e necessidades, traduz uma nova perspectiva de vida e demandas sociais. Paralelamente,
"a luta pelo reconhecimento tambm uma afirmao da diferena, uma vez que ela pede o
reconhecimento da identidade especfica de grupos." (op.cit., p.11). No caso que abordamos
nesta Mesa, os educadores em seus contextos formativos e de trabalho.
Estes movimentos, de forma geral, so foras sociais que se avolumam e colocam novas condies
para a concepo e consecuo de polticas pblicas voltadas ao social, e, mais enfaticamente para
as redes educacionais. Aqui, o fator humano quem ensina, quem aprende, quem faz a gesto do
sistema e da escola e como, quem normatiza, planeja e executa aspectos da educao escolar
destaca-se, de um lado, como fator de luta, resistncia ou resilincia, e de outro, como polo de
ateno de outros vrios grupos envolvidos na busca de uma nova posio social e de novas
condies para suas relaes sociais, de convivncia e de trabalho.
As novas abordagens sobre a questo de justia social, redistribuio de bens materiais e culturais
e demandas por reconhecimento, trazem perspectivas que avanam em relao discusso
unilateral da economia como nica e central questo dos conflitos sociais, e nica questo a
resolver. Conforme Mattos (2006, p.152), o economicismo tende a propagar a idia de que a
soluo para os problemas da realidade social pode ser dada pela economia: seriam "explicaes
que afirmam, por exemplo, que se o PIB de tal pas crescer tanto por cento possvel que se
reduza a pobreza, se distribua renda, etc." A cultura aqui questo adjacente ou decorrente. J, a
posio oposta, na esteira dos culturalismos, defende a ideia de que mudanas na cultura que
podem alterar aspectos, ou toda a ordem social. Em perspectiva menos unilateral e mais dialtica
postula-se que a injustia econmica est ligada injustia cultural e vice-versa. E, se avanarmos
na perspectiva das subjetividades, por exemplo, desponta a questo do senso de injustia, segundo
alguns analistas, como fator mobilizador, sendo que, o conhecimento de suas causas importante
para a compreenso dos conflitos sociais emergentes e das necessidades que provocam
movimentos de determinados grupos (Honneth, 2003). Estudos tm mostrado quanto educadores se
sentem marcados por uma injustia social e poltica quando, por exemplo, um salrio digno lhes
negado, quando sua carreira definida praticamente sem perspectivas de avanos substantivos e
reconhecimento de estudos e esforos educacionais realizados, quando apoios pedaggicos no
trabalho lhes faltam sistematicamente.
Os desafios candentes que so colocados ao governo da educao e suas polticas, e em particular
s questes da formao dos docentes e de seu trabalho, vm se originando dos desconfortos
anunciados por diferentes grupos sociais, em diferentes condies, que expem suas necessidades e
demandas e geram suas reivindicaes expressas por vrios meios (associaes diversas, mdias,
movimentos por mais e melhor educao, etc). Esses desconfortos relacionam-se a novas posturas
ante as injustias sociais, marcadamente s injustias de status social, que tem a ver com a ordem
cultural em nossa sociedade, aliada s possibilidades de sobrevivncia digna. Assim, compreender
as polticas governamentais em relao aos docentes pode iluminar aspectos da relao opaca entre
legisladores e gestores dessas polticas e as novas postulaes de educadores e grupos sociais que
reivindicam para si, de diferentes formas, equidade, reconhecimento social, e, dignidade humana.
Formao e trabalho docente
Cada vez mais os professores trabalham em uma situao em que a distncia entre a idealizao da
profisso e a realidade de trabalho tende a aumentar em razo da complexidade e multiplicidade de
tarefas que so chamados a cumprir nas escolas. A nova situao solicita cada vez mais que esse
profissional esteja preparado para exercer uma prtica contextualizada, atenta s especificidades
do momento, cultura local, ao alunado diverso em sua trajetria de vida e expectativas escolares.
Uma prtica que depende no apenas de conhecimentos e de competncias cognitivas no ato de
ensinar, mas tambm de valores e atitudes favorveis a uma postura profissional aberta, capaz de
criar e ensaiar alternativas para os desafios que se apresentam. As formaes oferecidas aos
estudantes nas diferentes licenciaturas, e, mesmo as formaes continuadas realizadas esto longe
de oferecer condies para tanto. (Fanfani, 2006; Gatti, 2010). Considerando as condies do
trabalhador em educao constata-se uma situao extremamente contraditria entre o valor real
desse profissional para a sociedade como um todo e o valor atribudo a ele pelas polticas
docentes praticadas. (Gatti, Barretto e Andr, 2011) O professor o ator que est no centro do
trabalho educacional institucionalizado, envolvido indissoluvelmente nas relaes educativas. Os
processos amplos de reconhecimento social impactam essas relaes, quer nas perspectivas e
expectativas dos professores, quer nas dos alunos. Os aspectos estruturantes das sociedades em
certo tempo, tambm. O cenrio onde professores atuam e o foco e as suas formas de atuao vm
demandando, como apontado, uma complexificao crescente. Mas, o que se verifica a
precarizao de suas condies de trabalho no contexto comparativo do exerccio de outras
profisses e as dificuldades de manter condies favorveis a uma autoestima e, em sua
representao, criar estima social. (Gatti e Barretto, 2009; Marin (2004); Imbernn, 2000) Em
pesquisa realizada com jovens do ensino mdio, Gatti et al. (2010) verificaram que, para os jovens
brasileiros, a profisso docente envolve uma dificuldade intrnseca, pois exige ouvir e fazer o outro
se envolver no processo de aprendizagem. Seu sucesso, dizem, depende do "outro" (os alunos).
Tm, ento, a viso de que "ser professor" trabalhar muito, ser mal remunerado e ter nenhum ou
quase nenhum reconhecimento social. A maioria dos jovens enaltece a profisso docente, como
uma "profisso bonita", uma "funo nobre", porque vm nela um trabalho fundamental para a
formao dos indivduos, mas, destacam com fora que a desvalorizao social da docncia
excessiva no caso brasileiro, e poucos declaram querer ser professor.
No caso das polticas de responsabilizao preciso considerar cuidadosamente o discurso da
competncia. Severino (2009) coloca em uma aprofundada reflexo que, na perspectiva de a
educao institucionalizada dever ter como horizonte a formao humana de modo integrado, ela
transcende, embora no despreze, as questes ligadas a competncias, tal como estas vm sendo
postas nas polticas pblicas atuais. Souza e Pestana (2009, p.133) avanam pondo em questo o
discurso nessas polticas onde a questo de competncia trazida, subordinando a educao
somente "s demandas scioeconmicas dos novos modelos de articulao produtiva, alm de
revelar uma compreenso do sujeito de forma idealizada e no situada" camuflando "as
contradies e desafios a serem enfrentados pelo setor educacional, especialmente na formao
docente." Segundo essas autoras o termo polissmico e se presta a proposies em educao as
mais contraditrias ou reducionistas, havendo uma negao da dimenso social e relacional da
competncia. A atuao de professores no seu trabalho, em situaes em que determinadas
competncias so requeridas, se d em um determinado contexto scio-cultural-histrico e
relacional interpessoal. As situaes escolares no so "descoladas" das circunstncias que as
constituem especificamente. A crtica que Souza e Pestana (op.cit., p.147) fazem que, com apoio
"no pressuposto desse sujeito descolado de suas circunstncias, os sistemas educativos e as
instituies educacionais, tendem a comprometer-se exclusivamente com a capacitao de
pessoas isoladas, sem se responsabilizar pelas condies que os constituem como professor e
como sujeitos." E o fazem numa viso de competncia descontextualizada. Conseqentemente, "tal
viso incide na responsabilizao individual do docente pela qualidade do ensino e pela
educao nacional."
H grandes desafios postos s polticas relativas formao e a profissionalizao de professores,
e, quanto a suas condies de trabalho. Por essa razo, polticas de responsabilizao dirigidas aos
professores, se no acompanhadas de polticas incisivas para sua formao, polticas fortes de
valorizao da carreira, e polticas de ao para melhoria concreta das condies de seu exerccio
profissional, no tm sentido e so injustas.
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I Fundao Carlos Chagas.
A quem responsabilizar pela valorizao do professor
Heleno Arajo
I
Introduo
A realizao do IV Seminrio de Educao Brasileira do Centro de Estudos Educao e Sociedade
(SEB/Cedes), em fevereiro de 2013, aconteceu no momento da tramitao do projeto de lei, no
Congresso Nacional, sobre o Plano Nacional de Educao (PNE), que definir as metas e
estratgias para as polticas educacionais nos prximos dez anos.
O seminrio aconteceu no momento propcio para discutir, no PNE, as polticas de
responsabilizao e o regime de colaborao dentro do Sistema Nacional de Educao (SNE),
tema do SEB. Este artigo trata do tema discutido na mesa redonda V: "Estrutura e Formas de
Responsabilizao pela Valorizao do Professor".
A Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE), entidade nacional
representativa de todos os trabalhadores em educao das redes pblicas de ensino, entende que as
estruturas e as formas de responsabilizao devem ser voltadas para a valorizao de todos os
profissionais que atuam na educao bsica e superior, ou seja, professores, funcionrios
administrativos, tcnicos e especialistas da rea educacional, com lotao nas redes pblicas e
privadas de ensino.
O grande e principal desafio indicado pela CNTE o da implementao de polticas indissociveis
de formao (inicial e continuada), carreira profissional com salrio digno, jornada compatvel ao
exerccio da profisso, acesso por concurso pblico e condies de trabalho. Estes so os
indicadores da valorizao dos profissionais da educao (CNE, 2012).
A luta da sociedade brasileira pela redemocratizao do Pas garantiu a elaborao da
Constituio Federal (CF) de 1988. Na Carta Magna, conquistamos o acesso ao servio pblico
por meio de concurso pblico de provas e ttulos. Mas, lamentavelmente, a luta continua para que a
CF seja cumprida. O excesso de contrataes temporrias por parte dos municpios e estados
prejudica a educao escolar bsica e explora o profissional da educao, pagando o salrio de
nvel mdio a esses profissionais, que tm nvel superior e atuam nos anos finais do ensino
fundamental e no ensino mdio; alm disso, esses entes federados no investem na formao
continuada desses profissionais e no cumprem todos os direitos sociais conquistados pela classe
trabalhadora brasileira.
A poltica nacional para formao dos docentes e as aes do programa de formao continuada
dos funcionrios da educao bsica (Profuncionrio), criadas no mbito federal e desenvolvidas
pelos entes municipais e estaduais, no atenderam ao universo dos profissionais em atividade no
setor pblico, devido a problemas de encaminhamentos operacionais e polticos.
A no liberao para os estudos dentro da jornada de trabalho e a ausncia de bolsa para auxiliar
no translado e alimentao dos profissionais fizeram com que a procura pelos cursos de formao
da primeira licenciatura, para os professores de nvel mdio, e da segunda licenciatura, para os
professores que lecionam disciplina diferente da sua formao inicial, tivessem um nmero baixo
de matrculas. E, entre os matriculados, um alto ndice de evaso.
A falta de vontade poltica na articulao entre as esferas de governo e a morosidade na formatao
do material de estudos, por parte da universidade e do instituto federal de educao, foram os
motivos que comprometeram alcanar a meta estipulada pelo Profuncionrio para formar os
funcionrios de escola da educao bsica em tcnico ps-mdio em nutrio escolar,
infraestrutura e meio ambiente, gesto escolar e multimeios didticos; sendo estes cursos de
formao continuada importantes para o desempenho do profissional da educao, melhoria no
rendimento dos estudantes e de apoio pedaggico aos professores.
O piso salarial profissional nacional para os profissionais da educao, criado para melhorar a
remunerao desses profissionais e proporcionar o estmulo do desenvolvimento na carreira, por
meio do plano de cargos, carreira e remunerao, continua apenas escrito na CF. A Lei n 11.738,
de 2008, atende apenas aos profissionais do magistrio e no mbito do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb),
que tem tempo de existncia at 2020. Lutamos por uma lei de piso salarial nacional profissional,
conforme o inciso VIII, do artigo 206, da CF, ou seja, de forma permanente e para os profissionais
da educao.
Entendo que para alcanar o direito educao para todos, com qualidade social e valorizao dos
seus profissionais, preciso uma remunerao digna, que permita ao profissional ter apenas um
vnculo empregatcio, em uma nica escola. S assim, teremos uma jornada de trabalho compatvel
com a importncia da educao escolar bsica. Garantindo uma relao olho no olho entre os
profissionais, estudantes, seus familiares e grupos organizados da comunidade onde a escola est
inserida. Permitindo, assim, o acompanhamento coletivo e individualizado aos estudantes e
familiares, a construo coletiva do projeto poltico pedaggico da escola e a gesto democrtica
envolvendo todos os segmentos da comunidade escolar.
Entre os indicadores fundamentais para garantir a valorizao dos profissionais da educao,
agregamos as condies adequadas de trabalho. Ter um ambiente de trabalho acessvel para todos,
equipado, com infraestrutura que estimule os estudantes e profissionais, com material didtico
adequado e em quantidade suficiente, ambientes de estudos e trabalho individual e coletivo para os
profissionais da educao proporcionam um rendimento melhor por parte dos profissionais e dos
estudantes.
Na perspectiva da responsabilizao, papel do Estado conceber de forma equnime essas
condies para que a educao e seus profissionais sejam valorizados independentemente da esfera
administrativa responsvel pela oferta pblica educacional (CNE, 2012).
A base legal para que os governos invistam mais na educao para aplicar de forma simultnea os
indicadores de qualidade existe. Entre os princpios estabelecidos no captulo da CF sobre
educao, temos o inciso V:
V valorizao dos profissionais do ensino, garantido, na forma da lei, plano de carreira para
o magistrio pblico, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso
pblico de provas e ttulos, assegurado regime jurdico nico para todas as instituies
mantidas pela Unio. (BRASIL, 1988).
Um pacto e os fundos para a educao
Em 1994, visando a alcanar novos padres de formao, carreira, remunerao, condies de
trabalho e produtividade dos docentes, foi assinado pela CNTE, o Conselho Nacional de
Secretrios de Estados, a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao, Ministrio da
Educao, Clube de Reitores das Universidades Brasileiras e pelo Frum Nacional dos Conselhos
Estaduais de Educao um pacto pela valorizao do magistrio e qualidade da educao. Esse
pacto foi desconsiderado pelo governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, que tomou
posse em janeiro de 1995.
O captulo sobre a organizao da educao bsica e superior, da Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional (LDB Lei n 9.394, de 1996), determina que a Unio, os estados, o Distrito
Federal e os municpios organizem, em regime de colaborao, os respectivos sistemas de ensino
(BRASIL, 1996a). Estamos, neste momento, vivenciando as etapas municipais da Conferncia
Nacional de Educao (Conae/2014), cujo tema O Plano Nacional de Educao na Articulao
do Sistema Nacional de Educao: Participao Popular, Cooperao Federativa e Regime de
Colaborao. Ou seja, so 17 anos que nos separam da teoria para a prtica na organizao da
educao em nosso pas.
Aps oito anos da promulgao da CF, e no mesmo ano da LDB, a exigncia constitucional ganhou
o reforo da Lei Federal n 9.424, de 1996, que criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e Valorizao dos Profissionais do Magistrio (Fundef). Essa lei
determinou que:
Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero, no prazo de seis meses da vigncia
desta Lei, dispor de novo Plano de Carreira e Remunerao do Magistrio, de modo a
assegurar:
I a remunerao condigna dos professores do ensino fundamental pblico, em efetivo
exerccio no magistrio;
II o estmulo ao trabalho em sala de aula;
III a melhoria da qualidade do ensino. (BRASIL, 1996b).
Mais uma vez foram colocadas na legislao nacional a estrutura, as formas e a responsabilizao
pela valorizao dos professores. Mas a maioria dos governantes no Pas irresponsvel, pois
continuamos na batalha pelo cumprimento dos deveres dos entes federados e dos direitos dos
profissionais da educao.
A Lei do Plano Nacional de Educao, da dcada de 2001/2010, afirmou no diagnstico sobre a
valorizao do magistrio que:
A melhoria da qualidade do ensino, que um dos objetivos centrais do Plano Nacional de
Educao, somente poder ser alcanada se for promovida, ao mesmo tempo, a valorizao do
magistrio. Sem esta, ficam baldados quaisquer esforos para alcanar as metas estabelecidas
em cada um dos nveis e modalidades do ensino. Essa valorizao s pode ser obtida por
meio de uma poltica global de magistrio, a qual implica, simultaneamente,
a formao profissional inicial;
as condies de trabalho, salrio e carreira;
a formao continuada.
A simultaneidade dessas trs condies, mais do que uma concluso lgica, uma lio
extrada da prtica. (BRASIL, 2011).
A Emenda Constitucional n 53, de 2006, alterou os incisos do artigo 206, da CF, que tratam dos
princpios do ensino. No inciso V, ampliou o conceito de profissionais, trazendo para o texto
constitucional a "valorizao dos profissionais da educao escolar, garantidos, na forma da lei,
planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos, aos das
redes pblicas"; e no inciso VIII criou o "piso salarial profissional nacional para os profissionais
da educao escolar pblica, nos termos de lei federal".
O pargrafo nico do artigo 206, da CF, indicou a elaborao de uma lei especfica caracterizando
as categorias de trabalhadores considerados profissionais da educao e abordou a fixao de
prazo para a elaborao ou adequao de seus planos de carreira, no mbito da Unio, dos estados,
do Distrito Federal e dos municpios (BRASIL, 2006).
Em 2009, a Lei Federal n 12.014 cumpriu esse papel, alterou o artigo 61 da LDB com a finalidade
de discriminar as categorias de trabalhadores que se devem considerar profissionais da educao.
O artigo 61, da Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, passou a vigorar com a seguinte redao:
Art. 61 Consideram-se profissionais da educao escolar bsica os que, nela estando em
efetivo exerccio e tendo sido formados em cursos reconhecidos, so:
I professores habilitados em nvel mdio ou superior para a docncia na educao
infantil e nos ensinos fundamental e mdio;
II trabalhadores em educao portadores de diploma de pedagogia, com habilitao em
administrao, planejamento, superviso, inspeo e orientao educacional, bem como
com ttulos de mestrado ou doutorado nas mesmas reas;
III trabalhadores em educao, portadores de diploma de curso tcnico ou superior em
rea pedaggica ou afim.
Pargrafo nico. A formao dos profissionais da educao, de modo a atender s
especificidades do exerccio de suas atividades, bem como aos objetivos das diferentes
etapas e modalidades da educao bsica, ter como fundamentos:
I a presena de slida formao bsica, que propicie o conhecimento dos fundamentos
cientficos e sociais de suas competncias de trabalho;
II a associao entre teorias e prticas, mediante estgios supervisionados e
capacitao em servio;
III o aproveitamento da formao e experincias anteriores, em instituies de ensino e
em outras atividades. (BRASIL, 1996a).
Com o fim da dcada do Fundef, esse fundo foi substitudo pelo Fundeb, que mais uma vez reforou
a determinao constitucional da responsabilizao pelas estruturas e formas de valorizao dos
profissionais da educao:
Os estados, o Distrito Federal e os municpios devero implantar planos de carreira e
remunerao dos profissionais da educao bsica, de modo a assegurar:
I a remunerao condigna dos profissionais na educao bsica da rede pblica;
II integrao entre o trabalho individual e a proposta pedaggica da escola;
III a melhoria da qualidade do ensino e da aprendizagem.
Os planos de carreira devero contemplar capacitao profissional especialmente voltada
formao continuada com vistas na melhoria da qualidade do ensino.
O poder pblico dever fixar, em lei especfica, at 31 de agosto de 2007, piso salarial
profissional nacional para os profissionais do magistrio pblico da educao bsica.
(BRASIL, 2007).
O direito dos trabalhadores e as leis
Quando o direito para o lado dos trabalhadores, as coisas so mais complicadas e demoradas, o
debate se estende, o discurso difere da prtica e a presso daqueles que so contrrios
valorizao dos profissionais da educao ocorre na calada da noite, de forma sorrateira.
Com atraso de 318 dias, foi promulgada, no dia 16 de julho de 2008, a Lei Federal n 11.738, que
criou o piso salarial profissional nacional do magistrio pblico da educao bsica:
Conceito:
"o piso salarial profissional nacional o valor abaixo do qual a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios no podero fixar o vencimento inicial das Carreiras do
magistrio pblico da educao bsica, para a jornada de, no mximo, 40 (quarenta)
horas semanais." (BRASIL, 2008).
Valor e formao:
"o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistrio pblico da
educao bsica ser de R$ 950,00 (novecentos e cinqenta reais) mensais, para a
formao em nvel mdio, na modalidade Normal, prevista no art. 62 da Lei n 9.394, de
20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educao nacional."
(BRASIL, 2008).
Jornada de trabalho:
"na composio da jornada de trabalho, observar-se- o limite mximo de 2/3 (dois
teros) da carga horria para o desempenho das atividades de interao com os
educandos." (BRASIL, 2008).
Data para entrar em vigor:
"o valor de que trata o art. 2 desta Lei passar a vigorar a partir de 1 de janeiro de
2008." (BRASIL, 2008).
Atualizao do valor:
"o piso salarial profissional nacional do magistrio pblico da educao bsica ser
atualizado, anualmente, no ms de janeiro, a partir do ano de 2009." (BRASIL, 2008).
Referncia para a atualizao do valor:
"a atualizao de que trata o caput deste artigo ser calculada, utilizando-se o mesmo
percentual de crescimento do valor anual mnimo por aluno referente aos anos iniciais do
ensino fundamental urbano, definido nacionalmente, nos termos da Lei n 11.494, de 20
de junho de 2007." (BRASIL, 2008).
"a Unio dever complementar, na forma e no limite do disposto no inciso VI do caput
do art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e em regulamento, a
integralizao de que trata o art. 3 desta Lei, nos casos em que o ente federativo, a partir
da considerao dos recursos constitucionalmente vinculados educao, no tenha
disponibilidade oramentria para cumprir o valor fixado." (BRASIL, 2008).
Responsabilidade da Unio: Responsabilidade dos entes federados:
"a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios devero elaborar ou adequar
seus Planos de Carreira e Remunerao do Magistrio at 31 de dezembro de 2009,
tendo em vista o cumprimento do piso salarial profissional nacional para os profissionais
do magistrio pblico da educao bsica, conforme disposto no pargrafo nico do art.
206 da Constituio Federal." (BRASIL, 2008).
Os estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran, Minas Gerais, Esprito Santo, Bahia,
Sergipe, Alagoas, Paraba e Amap no pagam o valor do piso salarial profissional nacional do
magistrio pblico da educao bsica como vencimento inicial (salrio-base) na carreira.
Veja, a seguir, os estados que cumprem e os que no cumprem o percentual mnimo de 33% para
hora/aula atividade:
Tabela 1 Aplicao da jornada extraclasse nas redes estaduais de educao.
UF % hora atividade UF % hora atividade
AC 33% AL 25%
AM - AP 33%
BA 30% CE 25%
DF 37% ES 33%
GO 33% MA 20%
MG 25% MS 25%
MT 33% PA 20%
PB 33% PE 30%
PI 30% PR 20%
RO 33% RN 20%
RJ - RR 12%
RS 20% SC 20%
SE 37,5% SP 17%
TO 20%
Fonte: Sindicatos filiados CNTE (ago/2012).
O mundo no para, a vida no para, logo, a luta continua. No debate sobre o novo Plano Nacional
de Educao para a prxima dcada, que tramita no Congresso Nacional desde novembro de 2010,
as metas 15, 16, 17 e 18 tratam dos indicadores para a valorizao dos profissionais da educao:
formao, remunerao e plano de carreira.
Meta 15
Garantir, em regime de colaborao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios,
no prazo de 1 (um) ano de vigncia deste PNE, poltica nacional de formao e valorizao dos
profissionais da educao, assegurando que todos os professores da educao bsica possuam
formao especfica de nvel superior, obtida em curso de licenciatura na rea de conhecimento em
que atuam (BRASIL, 2010).
Meta 16
Formar, em nvel de ps-graduao, 50% (cinquenta por cento) dos professores da educao
bsica, at o ltimo ano de vigncia deste PNE, e garantir a todos os profissionais da educao
bsica formao continuada em sua rea de atuao, considerando as necessidades, demandas e
contextualizaes dos sistemas de ensino (BRASIL, 2010).
Meta 17
Valorizar os profissionais do magistrio das redes pblicas da educao bsica, a fim de equiparar
o seu rendimento ao rendimento mdio dos demais profissionais com a escolaridade equivalente,
at o final do 6 (sexto) ano da vigncia deste PNE (BRASIL, 2010).
Meta 18
Assegurar, no prazo de 2 (dois) anos, a existncia de planos de carreira para os profissionais da
educao bsica e superior pblica de todos os sistemas de ensino e, para o plano de carreira dos
profissionais da educao bsica pblica, tomar como referncia o piso salarial nacional
profissional, definido em lei federal, nos termos do inciso VIII, do art. 206, da CF (BRASIL,
2010).
Concluso
Procurei mostrar neste texto que o Estado brasileiro tem a estrutura e as formas de
responsabilizao para valorizar os profissionais da educao, o que falta vontade poltica para
colocar em prtica os indicadores da qualidade da educao, como direito humano e social que,
necessariamente, passa pela valorizao dos profissionais que nela atuam.
Para continuar avanando, vamos gritar juntos bem alto e forte: a educao quer mais! Lei de
Responsabilidade Educacional, piso salarial profissional nacional para os profissionais da
educao, 10% do PIB para financiamento da educao pblica; um PNE pra valer - tem que ser o
PNE que o Brasil quer.
Referncias
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado
Federal, 1988.
______. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educao
nacional. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 23 dez. 1996a.
______. Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Dispe sobre o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, 26 dez. 1996b.
______. Emenda Constitucional n 53, de 19 de dezembro de 2006. D nova redao aos arts. 7,
23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e ao art. 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 9 mar. 2006.
______. Lei n 11.494, de 20 de junho de 2007. Regulamenta o Fundo de Manuteno e
FUNDEB, de que trata o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias; altera a Lei
n 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis n
s
9.424, de 24 de dezembro
de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de maro de 2004; e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 2007.
profissional nacional para os profissionais do magistrio pblico da educao bsica. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, DF, 17 jul. 2008.
______. Lei n 12.014, de 6 de agosto de 2009. Altera o art. 61 da Lei n 9.394, de 20 de dezembro
de 1996, com a finalidade de discriminar as categorias de trabalhadores que se devem considerar
profissionais da educao. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 7 ago. 2009.
______. Projeto de Lei n 8.035. Aprova o Plano Nacional de Educao para o decnio 2011-
2020 e d outras providncias. Braslia, DF, 2010.
______. Lei n 10.172, de 9 de janeiro de 2001. Aprova o Plano Nacional de Educao e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 2011.
CONFERNCIA NACIONAL DE EDUCAO (CNE) Paulo Freire: Construindo um
Movimento Pedaggico Nacional e Latino-Americano, 8., 2012, Braslia, DF. Texto final.
Braslia, DF: Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao, 2012.
I Professor da educao bsica. Presidente do Sindicato dos Trabalhadores em Educao de
Pernambuco. Secretrio de Assuntos Educacionais da Confederao Nacional dos Trabalhadores
em Educao (CNTE). Membro do Frum Nacional de Educao. heleno@cnte.org.br
O professor como trabalhador: implicaes para a
poltica educacional e para a gesto escolar
Vitor Henrique Paro
I
Razo mercantil e amadorismo pedaggico
Em instigante trabalho que analisa os resultados desastrosos das reformas neoliberais introduzidas
no sistema escolar norte-americano no final do sculo passado e incio deste reformas que ela
mesma ajudara a implementar como secretria-assistente de educao do governo de George H. W.
Bush, no incio da dcada de 1990 Diane Ravitch (2011) afirma que "a educao importante
demais para entreg-la s variaes do mercado e s boas intenes de amadores" (p. 248).
Dificilmente se encontrar na literatura recente sobre polticas pblicas algo que sintetize de forma
to aguda as duas grandes ameaas que rondam o direito educao, ou seja, 1) a razo mercantil
que orienta as polticas educacionais e 2) o amadorismo dos que "cuidam" dos assuntos da
educao.
Evidentemente esses fenmenos esto intimamente relacionados e acabam por ser mutuamente
determinantes. A razo mercantil, ao privilegiar a busca de resultados econmicos, costuma
menosprezar os fins educativos, favorecendo encaminhamentos e abordagens que passam ao largo
das boas prticas pedaggicas e do conhecimento tcnico-cientfico sobre educao. Por seu turno,
a ausncia de familiaridade com a pedagogia deixa sem norte os agentes de polticas educacionais,
que so seduzidos pelos mecanismos de competio mercantil, na busca de solues que
compensem seu amadorismo pedaggico.
A razo mercantil, como o nome indica, procura reduzir tudo imagem e semelhana do mercado.
No campo econmico, ela que rege a compra e venda de mercadorias quase sempre visando no
apenas a troca de bens e servios mas tambm a apropriao ampliada de tais produtos. O
resultado dessa ampliao o lucro, ou seja, a diferena, em termos de valor econmico, entre o
que se comprou e o que se obteve com a venda. O lucro pode ser resultado da mera especulao
quando se vende algo apenas mais caro do que se comprou, sem nenhuma variao no objeto da
troca como tambm pode ser o produto de uma transformao das mercadorias no intervalo entre
sua compra e sua venda. Neste ltimo caso enquadra-se a produo tipicamente capitalista, em que
a compra de mercadorias (fora de trabalho e meios de produo), pelo proprietrio do capital,
tem como propsito a associao entre elas de modo que sejam produzidas outras mercadorias que
encerrem um valor maior do que o contido originalmente. O lucro obtido com a venda dessas
mercadorias j no mais o resultado do simples aumento do preo de venda com relao ao de
compra, mas sim do acrscimo de seu valor real durante o processo de produo.
Esse acrscimo de valor se d, como se sabe, porque a fora de trabalho agrega s mercadorias
que produz um valor maior do que o seu prprio valor, ou seja, aquele que custou ao capitalista.
Embora no se trate de reproduzir aqui a demonstrao cientfica desenvolvida por Karl Marx
(1983) acerca de como se concretiza a produo de valor sob o capitalismo, bom ter presente,
desde j, que, em nossa sociedade, a razo mercantil est articulada, em ltima anlise, a essa
reproduo ampliada do capital, que se faz pela realizao do lucro, cujo substrato a apropriao
do valor excedente produzido pelo trabalho. Todavia, a razo mercantil no se configura apenas
quando est imediatamente presente o lucro, mas sempre que se manifestam os mecanismos
relacionados competio, concorrncia e ao supremo mandamento mercantil de levar vantagem
em qualquer situao.
Nas polticas educacionais, a razo mercantil se faz presente de duas formas bsicas: uma
diretamente relacionada resoluo de questes econmicas e outra no diretamente relacionada a
essas questes, mas que se reporta ao mesmo paradigma no encaminhamento de solues.
No primeiro caso, esto, por um lado, as polticas que defendem interesses econmicos
particulares, e se consubstanciam nas mais variadas formas de "privatizao" do ensino, seja por
meio do favorecimento direto das escolas particulares, seja pela "adoo dos inexplicveis pacotes
e 'sistemas' de ensino da iniciativa privada, que so adquiridos com dinheiro pblico para
favorecer interesses particulares" (PARO, 2012b), seja ainda em medidas que, em detrimento de
aes que favoream a melhoria das condies de trabalho dos educadores escolares, do
preferncia compra de bens e servios (computadores, consultorias, avaliaes externas, etc.)
bem como o estabelecimento de contratos e convnios com empresas, ONGs, fundaes, institutos,
etc.
Por outro lado, ainda no contexto dessas medidas diretamente econmicas, a razo mercantil
tambm se faz presente quando, independentemente de interesses privados, os responsveis pelas
polticas pblicas tm em vista um horizonte mais amplo de crescimento econmico do pas, mas
ignorando as razes verdadeiramente educativas ligadas ao direito cultura e formao integral
do cidado amparam-se na teoria do Capital Humano (BECKER, 1968; SCHULTZ, 1961a,
1961b, 1973; BLAUG, 1975), para proporem e implementarem medidas visando apenas formao
para o mercado de trabalho, para o consumo ou para avanar nas posies dos ranques econmicos
nacionais e internacionais.
A outra forma bsica em que a razo mercantil se faz presente nas polticas pblicas em educao
aquela em que, embora no articulados com os interesses diretamente econmicos, tanto o discurso
quanto a prtica seguem o paradigma empresarial capitalista. Como afirmou Marx h mais de 150
anos, "o capital a fora econmica da sociedade burguesa que tudo domina" (1977, p. 225),
impondo suas regras no apenas no nvel econmico, mas em todas as instncias da sociedade (cf.
Paro, 2012a, p. 168-169). Dessa forma, as condutas, as maneiras de agir e de resolver problemas e
tomar decises no mbito da produo econmica acabam se espalhando por todo o corpo social,
servindo de paradigma para as relaes humanas e sociais, sejam elas econmicas ou no.
Certamente, no campo educacional, essa predisposio haveria de encontrar, no amadorismo e na
ignorncia pedaggica, solo frtil para vicejar e expandir-se. Assim, os fazedores das polticas
educacionais economistas, polticos, empresrios, estatsticos, matemticos, engenheiros,
professores universitrios, e at profissionais titulados em educao, etc. na ausncia do
conhecimento tcnico-cientfico sobre o fato educativo, no titubeiam em fazer uso, fartamente, dos
princpios, mtodos e tcnicas dominantes no mundo dos negcios, ignorando por completo a
especificidade do trabalho escolar e a necessidade de levar em conta sua singularidade na tentativa
de faz-lo efetivo.
Seja em obedincia razo mercantil, seja em decorrncia do amadorismo dos envolvidos, o que
acaba por ficar margem das questes e das tentativas de soluo a prpria educao escolar
com tudo o que ela tem de riqueza e especificidade. Ao fim e ao cabo, como procurei demonstrar
em outros trabalhos (PARO, 2010, 2011), apesar de todos parecerem entender de educao, o que
acaba orientando tanto as polticas pblicas quanto as prticas pedaggicas em nossas escolas
uma espcie de senso comum que ignora sculos de histria da educao e de progressos
cientficos na elucidao da maneira como as pessoas aprendem e na proposio de novas formas
de ensinar.
Um dos pontos mais importantes que so obnubilados por essa cegueira pedaggica a natureza da
ao especificamente educativa (ensino-aprendizado). Em termos pedaggicos, ela vista como
mera relao de comunicao, por meio da qual se transmite o conhecimento acumulado
historicamente. Em termos econmicos, vista como um trabalho como qualquer outro, ao qual
podem ser aplicadas todas as categorias econmicas do ponto de vista tanto do trabalho concreto
quanto do trabalho abstrato na produo tipicamente capitalista. O estranho que esses equvocos
costumam frequentar at mesmo trabalhos declaradamente crticos que se propem a reivindicar
para a educao e para o trabalhador em educao um tratamento digno e diferenciado em termos
de justia e de importncia social.
Com relao educao e seus fins, o enfoque da crtica s vezes se restringe preocupao com o
chamado "contedo", reduzindo o ensino-aprendizado passagem de conhecimentos, os quais, se
forem crticos (e em quantidade suficiente) bastam para tornar crtica a prpria educao. Essa
concepo minimiza, obviamente, a forma do ensino (relao entre sujeitos), com seu papel
determinante tanto como componente do contedo, quanto como mediao que torna possvel sua
apropriao. Com relao aos educadores escolares, muitos trabalhos crticos se comprazem em
reivindicar para os docentes o mesmo status do tpico trabalhador da produo capitalista,
denunciando sua situao de injustia e explorao e advogando (apenas) os mesmos direitos
devidos ao operariado.
diante desse quadro que se evidencia a necessidade de considerar a singularidade do processo
de produo pedaggico e os desafios que se apresentam para as polticas pblicas educacionais e
para a administrao da escola fundamental.
Ao pedaggica e processo de trabalho
Tendo em vista a tomada de decises competentes no mbito das polticas educacionais, uma
abordagem cientificamente relevante da atividade educativa que se realiza na escola fundamental
exige consider-la como ao pedaggica e como processo de trabalho.
A considerao da educao como ao pedaggica requer uma viso mais rigorosa do prprio
conceito de educao, que ultrapasse o senso comum, segundo o qual ela simples transmisso de
conhecimento. Isso falso, em primeiro lugar, porque o objeto da ao educativa no se restringe
ao conhecimento. Se ela tem por fim a formao de personalidades humano-histricas, seu objeto
a cultura em sua integralidade: conhecimentos, valores, arte, cincia, filosofia, crenas, tecnologia,
direito, enfim, tudo o que produzido historicamente. Mesmo que fosse possvel a "passagem"
apenas de conhecimentos (e no , como tem ilustrado a ineficincia de nosso sistema de ensino),
isso no resolveria o problema educativo, pois deixaria a populao privada do inalienvel direito
cultura.
A concepo de educao do senso comum falsa, em segundo lugar, porque na relao ensino-
aprendizado no h, na verdade, nenhuma transmisso, seja de conhecimentos, seja de qualquer
outro elemento cultural, por parte do educador; o que h uma apropriao de tal elemento pelo
educando (cf. PARO, 2012a, p. 136, comentrio 26). Ou seja, como j foi sobejamente provado
(cf., p. ex., PIAGET, 1971, 1994; VYGOTSKY, 1989; VIGOTSKI, 2001; WALLON, 1971, 1988,
2007; LEONTIEV, 2004), o educador propicia condies (ensino) para que o educando se aproprie
(aprendizado) da cultura. No h algo transferido de um lugar para outro ou da posse de uma
pessoa de outra. Ao apropriar-se do conhecimento (ou de qualquer outro elemento cultural), o
educando entra na "posse" deste (que passa a compor sua personalidade viva), sem que este deixe
de continuar presente tambm na personalidade do educador. assim que se d, ou que se
"constri", a cognio, efetivando-se a tarefa educativa.
Os fundamentos desse processo so de importncia decisiva quando se pretende examinar a
educao como trabalho sem obscurecer nem omitir sua caracterstica pedaggica. Assim, ser de
muita valia para compreender a educao fundamental como processo de trabalho reter desde j os
papis que desempenham tanto educando quanto educador.
O educando no desempenha sua funo como algum que simplesmente "apanha" o saber das mos
do educador e o guarda para si. Seu papel no apenas "ativo", mas de sujeito. "Sujeito" aqui
entendido como caracterstica distintiva do ser humano-histrico diante de tudo o mais. No apenas
ator ou agente, mas essencialmente autor, senhor de vontade, que transforma o mundo, guiado por
seus sonhos, seus interesses, sua vontade autnoma. praticamente uma tautologia, portanto,
afirmar que o educando s aprende se quiser, porque isso que o faz originalmente humano-
histrico e a formao do humano-histrico que se objetiva com a relao pedaggica. Seu
aprendizado, portanto, nunca uma passividade: nem como uma inatividade adotada pelos
mtodos mais ultrapassados nem como uma atividade de autmato, irreflexiva como defendem
os adeptos de um ativismo acrtico.
Em decorrncia disso, tambm o papel do educador muito mais complexo do que o que
usualmente lhe imputa o senso comum pedaggico. Na viso tradicional, o bom professor apenas
aquele que tem um domnio pleno do "contedo" (leia-se: conhecimentos) e consegue dos-lo e
organiz-lo de forma a transmiti-lo aos alunos, com pouca ou nenhuma preocupao a respeito de
sua capacidade de promover nestes a condio de sujeitos. Isso supe que os estudantes j venham
escola interessados em aprender, o que est bem longe da realidade, especialmente quando se
trata de crianas e adolescentes, em fase de formao de suas personalidades, e que no tenham
ainda aprendido, por vias educacionais adequadas, a querer aprender.
A omisso da constatao bsica da Didtica de que o educando s aprende se quiser tem feito com
que a escola, em vez de procurar superar sua incompetncia em ensinar, acabe culpando os alunos
por no quererem aprender. Assim, a tarefa que escola cumpre realizar passa a ser desculpa para
sua no realizao. Ignora-se que a funo bsica da escola como educadora precisamente levar
os educandos a quererem aprender.
A superao dessa situao exige o abandono do amadorismo dominante em nossa prtica escolar e
o uso dos recursos oferecidos pela cincia na compreenso do desenvolvimento biolgico,
psquico e social do ser humano. Se o educando s aprende fazendo-se sujeito, se esta a condio
primeira para o aprendizado, ento preciso, para educar, que se conhea e se leve em conta como
esse ser se faz sujeito no decorrer de seu desenvolvimento. Para isso, preciso valer-se do
contributo das disciplinas e cincias da educao, apropriando-se do conhecimento tcnico-
cientfico necessrio promoo do aprendizado. A Pedagogia uma matria terico-prtica como
a Medicina. Ela no pode contar apenas com o senso comum e com as "boas intenes de
amadores" (RAVITCH, 2011, p. 248). Ela precisa apoiar-se nas cincias e campos de
conhecimentos que lhe do fundamento e sustentao: Psicologia, Sociologia, Histria, Didtica,
Filosofia, Antropologia, Biologia, Neurocincia, enfim, todos os esforos que a inteligncia
humana faz para compreender e promover o aprendizado da cultura. Sem isso, o que se tem a
situao que est a: uma escola que no ensina.
Em sntese, o que a considerao da educao como ao pedaggica possibilita o
convencimento de que a tomada de decises competentes no mbito das polticas pblicas
educacionais no pode ignorar a natureza do processo de ensino-aprendizado, sua especificidade e
os conhecimentos tcnicos e cientficos que o envolvem. Mas esse conhecimento no pode estar
presente apenas nas prticas escolares. Para que estas se desenvolvam a contento preciso, antes
de tudo, que tais saberes orientem as prprias polticas das quais dependem essas prticas.
Somente a partir de um conhecimento profundo do fato educativo, os tomadores de deciso podero
conceber e proporcionar condies adequadas ao bom funcionamento da escola e atividade de
seus trabalhadores.
* * *
Alm dessa viso pedaggica, a ao educativa precisa ser considerada tambm como processo de
trabalho. O trabalho pode ser concebido, inicialmente, em seu sentido geral, "independentemente de
qualquer forma social determinada" (MARX, 1983, v. 1, t. 1, p. 149), ou seja, como "atividade
orientada a um fim" (p. 150).
1
Esse conceito tem um enorme poder de sntese e expressa a prpria condio histrica do homem.
Trata-se do trabalho como criador de valores de uso, trabalho concreto, produtor de coisas teis,
materiais ou imateriais. Como tal, o trabalho "uma condio de existncia do homem,
independente de todas as formas de sociedade, eterna necessidade natural de mediao do
metabolismo entre homem e Natureza e, portanto, da vida humana" (MARX, 1983, v. 1, t. 1, p. 50).
Nessa acepo, o trabalho atividade especificamente humana, pois s o homem capaz de
estabelecer objetivos a partir dos valores que cria e agir guiado por esses objetivos. O ser humano
trabalha, portanto, quando produz direta ou indiretamente sua existncia mas tambm quando
usufrui dessa produo, mesmo que o fim em pauta seja o usufruto de algo j produzido ou em
processo simultneo de produo. O trabalho no se restringe pois, produo econmica
propriamente, mas se expande mesmo para as atividades de lazer. Como atividades adequadas a
fins, so trabalhos tanto a execuo de uma sinfonia por uma orquestra quanto a oitiva e apreciao
dessa execuo pelas pessoas presentes na plateia.
Para a reflexo sobre a educao como processo de trabalho, importante nomear os elementos
que esto presentes em todo trabalho humano, ou seja, os meios de produo (tudo aquilo de que o
homem se serve para, por meio do trabalho, realizar um produto, seja material seja no material) e
a fora de trabalho (a energia humana, fsica e espiritual, aplicada no processo). Os meios de
produo se subdividem em: objeto de trabalho e instrumento de trabalho. O primeiro consiste
em tudo aquilo que transformado no processo e que se incorpora no produto final. O segundo
todo elemento que se interpe entre o trabalhador e o objeto de trabalho e utilizado pelo
trabalhador para transformar o objeto de trabalho em produto.
Esse conceito geral de trabalho se aplica sem nenhuma dificuldade terica ao processo educativo,
desde que no se perca a natureza pedaggica deste.
Em primeiro lugar, h que se ter presente a singularidade do objetivo a que se visa e que dever
orientar toda a atividade. Trata-se da formao de personalidades humano-histricas, por meio do
ensino-aprendizado. Se a atividade de ensino e de aprendizado, tanto o educador quanto o
educando so considerados trabalhadores que despendem sua energia humana (fora de trabalho)
na realizao do produto.
O produto do processo educativo consiste no ser humano educado; por isso, diferentemente do que
acredita a pedagogia tradicional, boa escola no a que d boas aulas, mas aquela que forma bons
cidados. Assim, no h nada de errado em se exigir que a escola seja produtiva, desde que a
medida de sua produtividade se refira ao produto que lhe cumpre oferecer: o aluno educado, ou
melhor, a poro de cultura incorporada personalidade do aluno pela ao da escola (cf. PARO,
2012a, p. 188-192). H que se agarrar, pois, realidade desse produto e desse objetivo, tanto em
sua realizao quanto na avaliao de sua consecuo. Estes so processos muito mais complexos
do que produzir certificados que nada certificam ou realizar "avaliaes" em larga escala para
produzir ranques que nenhum benefcio trazem ao ensino.
Em segundo lugar, preciso estabelecer rigorosamente quais so os elementos do processo de
trabalho pedaggico. Parece no haver nenhuma dificuldade com relao aos instrumentos de
trabalho (material escolar em geral, mobilirio, laboratrios, recursos audiovisuais, salas de
leitura, prdio escolar, etc.) e a necessidade de sua adequao aos objetivos do ensino. Com
relao fora de trabalho, como tanto educador quanto educando so trabalhadores, parece
tambm fcil de estabelecer que ela consiste na energia humana, fsica e mental, despendida tanto
por um quanto por outro. So, todavia, foras de trabalho diversas, a do educador empregada nas
atividades que levam o educando a aprender, e a deste utilizada em seu empenho em educar-se.
J, com referncia ao objeto de trabalho, costuma haver resistncias em sua identificao, sob a
alegao de que no se pode aplicar na escola o conceito de trabalho da fbrica ou da produo
material em geral. Todavia, o conceito marxiano de trabalho como "atividade orientada a um fim",
que acabamos de ver, um conceito de trabalho em geral, que faz abstrao de toda
particularidade, e que, por isso, se aplica a todo tipo de trabalho, seja na produo material ou
imaterial, seja produtor de mercadorias ou no. Assim, uma anlise criteriosa da educao como
processo de trabalho deve nos levar a concluir que, alm da prpria cultura que processada e
se incorpora na personalidade do educando o objeto de trabalho por excelncia o educando,
pois este que se transforma (em sua personalidade viva) para dar origem ao produto. Mais uma
vez, de extrema importncia atentar para a natureza pedaggica da educao, para constatar que
no se est diante de um objeto de trabalho qualquer, ou seja, no se trata de mero objeto, como
acontece na produo material, por exemplo, mas de um sujeito. Isso decisivo quando se trata de
tomadas de decises competentes no mbito das polticas educacionais.
Alm dessa concepo geral do trabalho humano, "independentemente de qualquer forma social
determinada" (MARX, 1983, v. 1, t. 1, p. 149), preciso, tambm, consider-lo como se apresenta
hoje, na sociedade brasileira, o que implica verificar as configuraes que ele assume no modo de
produo especificamente capitalista. Nesse modo de produo, h uma separao histrica entre
meios de produo e fora de trabalho. Os primeiros objetos de trabalho e instrumentos de
produo constituem as condies objetivas de vida, j que s tendo acesso a eles, o homem
pode, pelo trabalho, transform-los em valores de uso que garantam a produo de sua existncia
material. Em qualquer sociedade, a classe ou grupo social que detm a propriedade dos meios de
produo quem detm tambm o poder dominante. No modo de produo capitalista, como o
prprio nome indica, os meios de produo so propriedade do capitalista. A fora de trabalho,
por sua vez, propriedade dos trabalhadores que, por no terem acesso aos meios de produo,
precisam vender sua fora de trabalho, como condio de sua existncia.
O capital a forma social assumida pelo dinheiro que compra meios de produo e fora de
trabalho com o objetivo de expandir-se, pela apropriao do valor excedente, produzido a partir da
associao desses dois tipos de mercadoria. Ao comprar a fora de trabalho, o capital paga seu
valor de troca e tem acesso a seu valor de uso. Ocorre que o valor de uso dessa mercadoria
especial produzir valor e, alm disso, no processo de trabalho tipicamente capitalista, produz,
como j anunciamos, um valor maior do que seu prprio valor. Esse valor excedente, denominado
mais-valia, que permite a expanso do capital, fazendo o lucro do capitalista, que constitui o
objetivo ltimo desse tipo de produo.
O trabalho que produz mercadorias como valores de uso o trabalho concreto, com as
propriedades que vimos quando falamos do trabalho em geral. Mas esse mesmo trabalho, na
produo capitalista, assume uma forma social especfica, em decorrncia de constituir consumo
da mercadoria fora de trabalho. O trabalho produtor de mercadorias, considerado em sua
condio de dispn dio da mercadoria fora de trabalho, denominado trabalho abstrato. ,
portanto, esse trabalho que responsvel pela produo de valor, e, portanto, de valor excedente
ou mais-valia. Na verdade, como se percebe, o mesmo trabalho, visto ora como produtor de
valores de uso (trabalho concreto) ora como produtor de valor (trabalho abstrato). Para os
proprietrios dos meios de produo, representados pelo capital, o que interessa acima de tudo o
que produz lucro, ou seja, o trabalho abstrato, do qual decorre a mais-valia; o trabalho concreto s
lhes interessa como "encarnao" de trabalho abstrato.
Esse conceito de trabalho abstrato (historicamente determinado sob o capitalismo) possibilita
compreender a forma peculiar de vigncia da razo mercantil nesse modo de produo. O interesse
do capitalista, o lucro, se apresenta sob a forma de mais-valia; o interesse do trabalhador sob a
forma de salrio. Para o primeiro, pouco importa a forma concreta dos bens ou servios resultantes
do emprego de fora de trabalho e meios de produo; o importante que ele possa vend-los por
um valor ampliado. Por isso, seu entendimento de produtividade est intrinsecamente relacionado
produo de mais-valia. Assim, do ponto de vista da produo capitalista, "s produtivo aquele
trabalho e s trabalhador produtivo aquele que emprega a fora de trabalho que
diretamente produza mais-valia" (MARX, 1978, p. 70, grifos no original). O trabalhador, por sua
vez, tambm no precisa ter nenhum interesse direto no tipo de trabalho que exerce, nem no produto
da decorrente, porque o motivo que o leva a vender sua fora de trabalho e submeter-se ao capital,
o salrio que garante sua sobrevivncia. Em outras palavras, o trabalho na produo capitalista
tem todas as caractersticas de um trabalho forado.
Em princpio, tambm essas consideraes sobre o trabalho socialmente determinado podem
favorecer uma reflexo mais rigorosa a respeito da ao educativa, ensejando uma maior
aproximao do problema terico que envolve o professor como trabalhador. Mas, se a aplicao
do conceito de trabalho em geral possibilitou-nos ver com maior clareza o processo ensino-
aprendizado, o conceito de trabalho abstrato da produo capitalista s pode faz-lo por contraste,
ou mesmo por franca oposio.
Em primeiro lugar, h um antagonismo insupervel com relao ao produto do trabalho til
(concreto) como objetivo da produo. No caso da produo capitalista, o produto do trabalho
concreto (uma mercadoria) apenas uma mediao para a realizao do objetivo ltimo do
proprietrio dos meios de produo, que a mais-valia. Para a produo pedaggica, entretanto, a
razo de ser o prprio valor de uso produzido pelo trabalho concreto, ou seja, a formao de uma
personalidade humano-histrica, como objetivo ltimo da ao educativa. No primeiro caso, no
h nenhum compromisso social ou afetivo com a mercadoria resultante da produo. Ela apenas
um objeto a ser convertido em lucro em favor dos que comandam a produo. J, no caso do
processo educativo, o resultado um produto imediatamente til, relevante individual e
socialmente. Os que comandam a produo (cujo poder se consubstancia no Estado) tm um
compromisso com o prprio cidado, cuja vontade e interesse componente do prprio Estado.
Em segundo lugar, h uma diferena radical entre os interesses dos trabalhadores em cada uma
dessas situaes. Na produo capitalista, como vimos, o trabalho forado. O trabalhador s se
submete a ele porque sua nica opo de acesso aos meios de produo e, portanto, produo
da prpria subsistncia. Seu interesse o recebimento de um salrio, e tudo o que faz est
condicionado a esse interesse. bem verdade que tambm ele tem de preocupar-se com a
qualidade do valor de uso que produz, mas essa preocupao circunscreve-se aos limites de seu
contrato com o patro. O interesse e a responsabilidade pelos destinos da mercadoria do capital,
nada precisando (ou podendo) fazer o trabalhador. Seu "desinteresse" pelo bem ou servio que
produz tal que, em favor de seu interesse especfico por melhor salrio, ele pode utilizar (e, em
geral, utiliza) sua produtividade como moeda de troca na luta contra o empregador de sua fora de
trabalho, produzindo mais e melhor, dependendo do salrio que lhe proporcionado.
A coisa bastante diferente quando se trata do professor, especialmente na escola pblica
fundamental. Embora ele tambm tenha o interesse no salrio, porque no pode sobreviver sem ele,
sua motivao no pode esgotar-se a, sob pena de sua produtividade ficar seriamente
comprometida. O fato de que o aluno s aprende se quiser e de que portanto o professor precisa
lev-lo a querer aprender exige que este, desde o incio, se envolva pessoal e politicamente com
seu objeto de trabalho, no podendo consistir num mero executor de tarefas, apenas para conseguir
seu salrio. Neste sentido, seu trabalho no discrepa apenas do trabalho capitalista, mas de todo
trabalho que permite a seu executor uma relao de exterioridade com o objeto de trabalho.
2
Num trabalho qualquer, o trabalhador (individual ou coletivo) imprime sua ao de transformao
no objeto de trabalho, o qual resiste de forma passiva (como objeto) a essa interveno, deixando-
se plasmar num novo produto. No caso da educao, no. A ao do educador no se d de uma
forma exterior, como quem transforma o objeto de trabalho e este se deixa transformar no produto.
Aqui, o educador oferece condies para que o educando aprenda, e este reage ativamente,
participando como sujeito (orientado por sua vontade) da elaborao do produto.
Em virtude de o aluno operar como sujeito, o professor tambm tem de atuar como sujeito, e mais:
como sujeito que dialoga com sujeito. Isso afeta inapelavelmente sua condio de trabalhador, e o
coloca diante de questes tcnicas inteiramente singulares. nesse contexto que as determinaes
tcnicas se entrecruzam com as determinaes polticas.
O ser humano no um ser apenas social, mas um ser poltico, porque, nas relaes sociais que
estabelece, est suposta a condio de sujeito dos envolvidos. O conceito mais amplo de poltica
refere-se, pois, atividade humano-social com o propsito de tornar possvel a convivncia entre
grupos e pessoas em sua condio de sujeitos, portadores de mltiplos valores e interesses. (cf.
PARO, 2010).
Observe-se, ento, que os professores do ensino fundamental, mais do que uma funo tcnica, tm
de desempenhar uma funo poltica. Ou, expressando de forma mais precisa, a funo tcnica
contm ela mesma o poltico. Alm disso, no se trata de qualquer ao poltica, mas da ao
poltica em sua forma democrtica. A democracia, tambm em sentido amplo, consiste na
atividade poltica em que a convivncia se d entre sujeitos que se afirmam como tais. H,
portanto, o respeito subjetividade do outro, com quem se dialoga em igualdade de autonomia.
Esse , precisamente, o tipo de relao tecnicamente exigida para que a atividade pedaggica se
efetive. Como vimos, as cincias da educao mostram que, sem dilogo, no h aprendizado, logo,
no h ensino. Em Pedagogia, portanto, a natureza poltica (democrtica) da relao uma
necessidade tcnica.
Professor como trabalhador no contexto da ao educativa escolar
As ponderaes sobre educao e trabalho at aqui (sucintamente) apresentadas podem jogar
alguma luz sobre a ao educativa na escola de ensino fundamental como processo de trabalho e as
implicaes da decorrentes para as polticas educacionais e para a administrao escolar. nesse
contexto que convm examinar a questo do professor como trabalhador, visto que a ao deste
precisa integrar-se a essas polticas, a essa administrao e ao tipo de educao que estas tm por
objeto.
Assim, com relao s polticas pblicas, a questo examinar as chances de se constituir sistemas
de ensino que verdadeiramente cumpram a magna funo de formar personalidades cidads,
oferecendo os meios necessrios para a efetivao da educao escolar, e verificar at que ponto a
razo mercantil e o amadorismo pedaggico tm contribudo para solapar as esperanas nesse
sentido. So muitas as indagaes a esse respeito, mas algumas se destacam por sua direta relao
com a questo do professor como trabalhador.
Um primeiro ponto talvez o mais determinante de todos consiste em indagar em que medida o
objetivo de formar cidados, associado necessria dimenso de sujeito do estudante da escola
fundamental, est presente nas polticas pblicas educacionais. possvel traar polticas,
estabelecer planos, tomar medidas, implantar projetos, orientar aes, sem que se tenha presente a
natureza do prprio objeto de trabalho que cumpre transformar para se consumar a realizao dos
produtos que so a razo de ser do sistema? A necessidade de contemplar esse objetivo e essa
dimenso parece tornar insustentvel a aplicao da razo mercantil na concepo e implementao
de polticas educacionais, pois seus seguidores, ao ignorarem o objetivo ltimo da educao, tm
violado o princpio bsico da prpria Administrao que a adequao entre meios e fins. Como
esperar que os procedimentos didtico-pedaggicos adotados no nvel da unidade escolar e da
situao de ensino sejam coerentes com a formao de personalidades humano-histricas, se esse
objetivo, nos discursos e nas prticas, permanentemente ignorado em nvel de sistemas, em favor
de interesses centrados na lgica do mercado e nas inconsequncias do amadorismo pedaggico,
como vimos anteriormente?
Outro aspecto, tambm intimamente relacionado ao objetivo do ensino, diz respeito noo de
qualidade da decorrente, bem como dos mecanismos adequados a sua aferio. A boa qualidade
de determinado produto est relacionada aos atributos esperados desse produto. No caso da
educao escolar, tais predicados dizem respeito a expectativas e interesses individuais e sociais.
Se essas expectativas e interesses no consistem mais em apenas conquistar certificados, adequar-
se ao emprego ou avanar em ranques de duvidoso valor, ento, a verificao da qualidade precisa
dizer respeito aos novos atributos relacionados formao integral do cidado. Assim, de se
perguntar se uma poltica de avaliao da qualidade do produto escolar (o que o aluno aprende ou
aprendeu), bem como do desempenho da prpria escola e de seus servidores, pode continuar
bastando-se nos duvidosos testes em ampla escala. Em primeiro lugar, se se est realmente
interessado nos resultados, a avaliao mais importante de que se deve cuidar aquela que se d
durante o prprio processo de realizao do produto. Alm disso, se o objetivo no mais guardar
conhecimentos e conceitos, mas aprender cultura, a complexidade do produto estaria a exigir
mecanismos de avaliao externa muito mais refinados e inclusivos na forma de superviso
direta, assessoria tcnica e compromisso com a escola do que a mera fiscalizao com o objetivo
de buscar culpados que funcionem como libis para a incompetncia do sistema.
Esse rigor e esse cuidado com a educao escolar e com a qualidade de seu produto apontam
necessariamente para a ateno que deve ser dada ao professor como trabalhador do ensino. As
questes aqui so bastante numerosas, mas duas podem ser preliminarmente destacadas: suas
condies de trabalho e sua formao. No primeiro caso, sobressai a questo do salrio, mas esta
no a nica, porque, na escola, embora seja o protagonista da funo docente, o professor no
educa sozinho. A escola que precisa ser concebida como educadora pois a funo educativa
escolar no depende apenas do professor, mas de toda a estrutura e funcionamento da escola.
Contudo, no tratamento dado ao salrio do professor que parece residirem os maiores equvocos
e mal-entendidos resultantes da razo mercantil e do amadorismo pedaggico. Na produo
capitalista a remunerao apenas da fora de trabalho degrada o vida do trabalhador mas faz parte
da lgica do capital e coerente com o produto que se busca realizar. O trabalho, mesmo forado,
traz eficincia na produo e concorre para o alcance dos objetivos dos proprietrios dos meios de
produo.
Mas, na educao escolar, no parece possvel seguir essa lgica sem comprometer seriamente o
alcance dos objetivos pois o educador no pode ensinar, de fato, apenas orientado por seu interesse
no salrio. Da o carter extremamente problemtico de alcanar maior produtividade por meio de
estmulos pecunirios como a chamada "remunerao por mrito". Em vez disso, parece muito mais
razovel concluir que se, como vimos, o salrio no pode ser a razo de ser da atividade do mestre
educador porque a complexidade de sua funo lhe exige um envolvimento sui generis com o
educando e sua formao, motivo ltimo de seu ofcio ento seu salrio precisa ser to justo e
compensador, de tal modo que isso sequer seja motivo de preocupao, estando ele livre e
tranquilo para realizar seu trabalho voltando-se para os interesses que de fato contribuem para a
boa realizao de seu produto.
Sobre esse tema, tanto na academia, quanto nas entidades sindicais de professores, parece haver
uma lacuna nos discursos crticos acerca do modo como se d o trabalho docente no ensino pblico
fundamental, que consiste precisamente na no considerao dessa singularidade do trabalho
educativo. As anlises, em geral, se ocupam longamente da crtica ao modo capitalista de
produo, alienao do trabalho inerente a esse modo de produzir, e, diretamente ou por analogia,
opresso sofrida pelo trabalhador da educao quando subsumido lgica mercantil capitalista.
Sem dvida, a adoo de mecanismos de mercado no recrutamento, contratao e gesto do
trabalho de professores e demais educadores escolares um dos aspectos mais inslitos das atuais
polticas educacionais baseadas na gesto empresarial. Para a crtica dessa tendncia, o estudo da
habituao (forada) do trabalhador ao modo de produo capitalista essencial para identificar
importantes foras que atuam no desempenho e no moral dos professores da escola bsica. No ,
contudo, suficiente para elucidar a complexidade do trabalho docente. preciso, alm disso, ter
presente a singularidade da ao educativa, que s se faz com o exerccio da condio de sujeito
dos envolvidos.
preciso, portanto, evitar certo tipo de crtica que, no conseguindo se desapegar de jarges
contra o neoliberalismo, acabam restringindo sua anlise ao fatos do mercado, deixando de
ultrapassar os limites estabelecidos pela prpria razo mercantil. Ignora-se, com isso, que a
adoo de padres capitalistas de gesto traz consequncias funestas no s para os interesses do
trabalhador mas tambm para a efetivao do ensino. dupla, pois, a violncia da aplicao da
gerncia capitalista na escola. Ou seja, mesmo depois de plenamente estabelecido o carter
deletrio da utilizao da "fria gestionria" no trabalho de modo geral, com seu contributo
degradante para o trabalhador, ainda restar analisar a singularidade do trabalho docente e os
entraves que a desconsiderao dessa singularidade ope efetivao da educao.
A formao docente, por sua vez, um dos assuntos mais complexos, quando se contempla essa
singularidade do trabalho pedaggico. Usualmente, se acredita que bastam a frequncia a um curso
superior e a obteno de um diploma de licenciatura para exercer com qualidade as atribuies
docentes. Nessa perspectiva, as referncias a uma melhor qualificao se resumem, em grande
medida, na apropriao dos conhecimentos relativos aos contedos curriculares, s teorias
pedaggicas e s metodologias de ensino. Quando, todavia, a partir de uma concepo crtica de
educao, se considera seu carter intrinsecamente poltico, aparecem questes que no costumam
estar presentes nos debates sobre formao docente. Uma das mais relevantes o fato de que a
formao poltica necessria para se estabelecer um dilogo democrtico na relao pedaggica
inicia-se na infncia. desde a mais tenra idade, iniciando-se pela socializao primria
(BERGER; LUCKMANN, 1973), mas prolongando-se por toda a fase de desenvolvimento
biopsquico-social da criana e do adolescente, que se assimilam valores e condutas que formaro
personalidades mais, ou menos, democrticas. O que fazer, portanto, quando se sabe que o primeiro
contato formal com "preparao" docente do professor se d na educao infantil e no ensino
fundamental? Parece que essa uma boa indagao para se refletir mais intensamente sobre
qualidade do ensino nesses nveis, em que se d parte importante da prpria formao pedaggica
de seus futuros professores (cf. PARO, 2003). Alm disso, h que se envidar esforos para
introduzir, j, na formao docente (regular e em servio) medidas que concorram para neutralizar
os vcios autoritrios trazidos para o ensino superior ou para a prtica docente dos que exercem a
profisso, e ao mesmo tempo desenvolver virtudes democrticas condizentes com o ofcio de
educar.
Finalmente, no caso da administrao escolar, em sintonia com igual movimento nas polticas
educacionais, constata-se uma verdadeira "fria gestionria" que procura aplicar na escola e em
sua gesto, cada vez mais estritamente, os mtodos e tcnicas da empresa tipicamente capitalista.
Mais e mais indivduos, vindos do mundo dos negcios e desprovidos de qualquer familiaridade
com a educao e com a escola, se pem a dar ideias e a oferecer solues para os problemas da
gesto escolar. Em geral, buscam se fundamentar no discurso empresarial e, em virtude do
amadorismo pedaggico antes referido, se sentem seduzidos pelas promessas de medidas
milagrosas para tornar efetivo o desenvolvimento administrativo da escola, aderindo "qualidade
total" ao "empreendedorismo" ou a outra moda qualquer que acabe de sair do forno conceitual e
ideolgico dos gerentes e idealizadores do controle do trabalho alheio.
Uma das aplicaes mais questionveis dos procedimentos da administrao mercantil na escola
o controle que se faz do trabalho do professor. Na empresa capitalista, a gesto de pessoal consiste
no controle do trabalho alheio. Esse controle heternomo, exterior ao trabalhador, faz sentido onde
o trabalho forado, o que, como vimos, no o caso do trabalho pedaggico. Considerando,
ento, o carter imprescindvel do compromisso do professor com a subjetividade do educando,
preciso buscar configuraes para a coordenao do esforo humano (individual e coletivo) na
escola, que favoream o trabalho livre do educador. Como superar, por exemplo, as inspees
autoritrias e as odiosas "remuneraes por mrito", por meio de motivaes intrnsecas ao prprio
trabalho que o professor realiza? Ou, como conceber e implementar formas de superviso de estilo
dialgico e cooperativo entre os docentes, mais consentneas com a prpria atividade pedaggica
que exercem?
Em sntese, o que essas breves reflexes sugerem que a contraposio razo mercantil e ao
amadorismo pedaggico que se apoderaram das polticas educacionais e da administrao escolar
se faz urgente e necessria diante do estado em que se encontra o ensino fundamental, e que os
esforos nesse sentido no podem deixar de aliar o ideal de uma educao como emancipao
humana ao reconhecimento do carter poltico-democrtico da relao pedaggica, da riqueza
histrico-cultural dessa relao, da importncia da atividade docente e da singularidade do papel
do professor como trabalhador.
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I Professor Titular da Faculdade de Educao da USP.
1 Como se poder perceber, toda a argumentao a seguir sobre o trabalho humano est
fundamentada em Karl Marx (1977, 1978, 1983). Uma explanao menos sumria pode ser
encontrada em Paro (2012a).
2 Evidentemente, no se trata de ignorar os casos em que, mesmo considerando a exterioridade do
objeto de trabalho, o trabalhador pode ter uma relao de intenso envolvimento e interesse no
trabalho que desenvolve o que muito comum, por exemplo, no campo das artes e das chamadas
profisses liberais. Apenas que aqui estou interessado em elucidar a circunstncia de que, no caso
do professor, esse envolvimento com o objeto de trabalho no constitui mera possibilidade, mas
uma necessidade da produo em pauta.
Algumas polticas de responsabilidade para lutar contra
as desigualdades scio espaciais de educao: o exemplo
da Frana
Choukri Ben Ayed
I
Esse artigo amplia e complementa o que foi recentemente publicado no n120 da revista Educaao
& Sociedad As desigualdades scio-espaciais de acesso ao conhecimento. Uma perspectiva
de renovao da sociologia da desigualdade educacional? . Este apresentava os resultados de
uma ampla pesquisa realizada na Frana referente ao desenvolvimento das disparidades territoriais
na educao. Vamos brevemente rememorar as principais dimenses. Essa pesquisa foi realizada
depois de pedido ministerial visando entender qual seria a mola propulsora das disparidades
territoriais da educao na Frana, num contexto em que ao mesmo tempo se v par e passo um
crescimento da segregao escolar e a desmultiplicao dos centros de deciso educacional em
nvel local: autonomia dos estabelecimentos escolares, descentralizao e desconcentrao
educacional etc. Para esclarecer essas desigualdades da educao na Frana, ns estabelecemos
uma metodologia especfica que buscou compreender onde que as desigualdades, nos resultados
escolares, so mais marcantes na entrada e na sada do colgio (1o ciclo do ensino secundrio). Os
resultados obtidos mostraram primeiramente que as desigualdades territoriais em matria de
rendimento escolar so muito acentuadas e que incluem uma combinao muito complexa entre
caractersticas morfolgicas dos territrios, organizao da educao em escala local e
propriedades sociais e escolares das famlias.
Com efeito, as desigualdades sociais so mais acentuadas nos territrios com alta densidade urbana
e escolar onde a oferta de estabelecimentos escolares e onde, portanto, as possibilidades de
comparao e de escolha so mais amplas. Estas configuraes scio-espaciais so susceptveis de
exacerbar a lgica da concorrncia escolar e so as famlias que dispem de capital cultural e
econmico mais baixos que geralmente so as mais duramente penalizadas nesse tipo de contexto.
Em muitos aspectos, a situao francesa no est longe da que se vive no Brasil, ainda que a
organizao dos dois sistemas de educao seja diferente, sobretudo da histria do centralismo
escolar francs, em plena mudana atualmente em razo de uma maior propenso a solicitar a
esfera local. O que, entretanto, une esses dois pases a questo da hierarquizao e a
estratificao do sistema educativo, propcias a desigualdades notrias em matria de acesso
educao em funo das propriedades das famlias e das configuraes locais (Ribeiro, Koslinski,
Alves, Lasmar 2010). As comparaes PISA e as pesquisas efetuadas na Frana e no Brasil
demonstram que as desigualdades escolares, nos ltimos anos, mostraram tendncia a agravar-se.
Nossa participao no IV Seminrio de Educao do Brasil consagrado s polticas de
responsabilidade e ao sistema de colaborao foi uma oportunidade para aprofundar nossa anlise
e especialmente para apoiar as perspectivas de reduo das desigualdades.
O n problemtico nesse caso consiste em tentar identificar pistas de ao para reduzir essas
desigualdades, especialmente em reas urbanizadas onde se encontram particularmente
concentradas, com base nas principais concluses de nossas pesquisas acima referidas, sendo certo
que, para combater tais desigualdades, preciso conhecer os determinantes. Desigualdades essas
que envolvem diretamente a responsabilidade do Estado, pois como nossos trabalhos puderam
destacar, a intensidade das desigualdades varia de acordo com os territrios, embora as
caractersticas das populaes tenham sido cuidadosamente controladas. Se estas se revelaram
inoperantes para explicar as desigualdades encontradas no rendimento escolar, ento elas s podem
ser o resultado de formas de organizaes escolares diferenciadas e de opes polticas
educacionais. Desenvolveremos a seguir os determinantes globais e nacionais que se deve ter em
mente quando desejamos destacar a responsabilidade das polticas educativas gerando
desigualdades.
1) O fracasso das polticas nacionais de unificao do sistema de ensino
Se na Frana as polticas educacionais estabelecidas nos anos 1950-1960, defendiam que sejam
abolidas as diversas ramificaes, portanto, apregoavam um sistema de ensino unificado, na prtica
essa unificao foi um fracasso. O complexo jogo de opes propostas aos alunos j a partir do
ensino secundrio contribuiu realmente para a perpetuao de formaes de ensino hierarquizadas
e impermeveis. As formaes de maior prestgio e as mais raras esto quase sistematicamente
localizadas em estabelecimentos situados em bairros onde se concentram as riquezas e
frequentadas principalmente por alunos vindos das classes mais altas. Se a educao de massa
francesa promoveu avanos no acesso educao das crianas da classe popular, ela manteve-se
relativamente ineficiente para possibilitar uma miscigenao das pessoas e lutar contra certa
forma de compartimentalizao que ainda reforada pela existncia de um ensino privado
competitivo, financiado pelo Estado exacerbando o separatismo escolar.
Ao observarmos o procedimento implementado nos anos 1960-1970 para generalizar o acesso ao
ensino secundrio aos alunos das classes populares, constatamos que essa poltica consistiu muito
mais na construo de novos estabelecimentos nos mesmos territrios onde residiam essas
populaes do que em integr-las no sistema escolar frequentado at ento pela elite escolar
urbana. Dispositivo que tem contribudo para a fragmentao escolar. O resultado um paradoxo
que as polticas educativas devem se esforar para resolver: massificao e tentativas de
unificao do sistema so indissociveis, mas tambm acarretam processos segregativos uma vez
que essas duas polticas se articulam com lgicas de hierarquizao do sistema educativo, de
diferenciao das ofertas escolares.
2) Essas lgicas de segregao e de hierarquizao so reforadas pelo aumento das lgicas
de mercado e de concorrncia entre os estabelecimentos e as famlias
Essas diferenas escolares elas prprias reforadas pela lgica de mercado escolar e de
concorrncia. O que mercado de educao? Pode-se falar de mercado de educao quando nos
deparamos com uma alta segmentao de ofertas de escolas, acompanhada de hierarquizao e de
competio e que essa segmentao tenha por objetivo, do ponto de vista das instituies, captar os
melhores alunos e do lado das famlias maximizarem seu capital educativo. Deve-se notar que a
lgica de mercado da educao tem ao mesmo tempo como causa e consequncia uma forte
alteridade entre famlias, o medo do outro, uma percepo da hierarquia das escolas e uma
aspirao livre escolha da escola, que substitui aos ideais coletivos, uma relao utilitarista e
individualista com a escola. Com relao aos estabelecimentos escolares a lgica de mercado
escolar foi reforada pela instaurao de seu estatuto de autonomia pedaggico e administrativo
que as incita a fortalecer suas especificidades e a conquistar recursos. Desde o incio da dcada de
1980 e especialmente no perodo mais recente, pelas polticas de flexibilizao do mapa escolar,
instituindo no prprio ensino pblico uma dose de livre escolha da escola.
3) O fracasso da poltica de educao prioritria (ZEP)
Se a poltica de educao prioritria na Frana evitou que o sistema de educao se fragmentasse
ainda mais, no conseguiu por outro lado reduzir as desigualdades na educao e, alm disso,
contribuiu para a estigmatizao das zonas urbanas nas quais essas polticas foram implantadas. Se
a poltica de educao prioritria, tambm chamada de poltica de discriminao positiva,
fracassou, no s porque os dispositivos pedaggicos locais eram ineficientes (o que mereceria
numerosas nuances e numerosos complementos), mas, sobretudo porque se trata de uma falsa
discriminao positiva, os benefcios acordados permaneceram bem abaixo das reais necessidades
e especialmente consideravelmente inferiores aos que foram aprovados para a escolarizao de
alunos de classes mais altas e para estabelecimentos situados no topo da hierarquia escolar.
As consequncias do conjunto de processos que acabamos de evocar so ao mesmo tempo a
instalao da espiral do fracasso, nas zonas urbanas as mais desfavorecidas bem como a da
competio e a da segregao. Nosso trabalho pde objetivar os vnculos entre concorrncia,
segregao e desigualdades de aprendizado. Pudemos observar que os dficits de aprendizagem
so mais comuns nos territrios altamente urbanizados, l onde a segregao se apresenta mais
desenvolvida. Contrariamente s suposies dos liberais, a concorrncia no contribui em nada
para uma emulao educativa, mas contrariamente ela concorre para o aumento das desigualdades e
dos dficits de desempenho escolar. Se a competio era um princpio no declarado das polticas
de educao francesa, ela foi gradualmente reivindicada como tal.
Quais polticas devem ser implementadas?
Obviamente, a pesquisa no tem por funo ditar, preconizar orientaes para a ao, no entanto
com base nos resultados de nossa pesquisa podemos evocar algumas perspectivas gerais.
1) O fortalecimento dos vnculos entre polticas e pesquisa
Muitas polticas educacionais falham em seus objetivos de transformao, sobretudo porque se
desenvolvem sem levar em conta os resultados dos conhecimentos gerados pela pesquisa. Tomam
decises sem se preocupar com os efeitos causados pela competio ou pela segregao. E o que
ainda mais grave, defendem orientaes que esto em total contradio com os resultados da
pesquisa tais como a implantao de uma competio voluntria dos estabelecimentos escolares ou
a instaurao da livre escolha da escola. Faz-se, portanto necessrio trabalhar em polticas
educacionais que se baseiam nos resultados das pesquisas.
Estas devem, sobretudo, esclarecer os nveis de responsabilidade respectiva das polticas e dos
processos envolvidos no desenvolvimento dos processos segregativos especialmente. Na verdade,
til lembrar que a segregao nas escolas no simplesmente o reflexo da segregao urbana, ela
tem suas prprias propriedades de origem puramente escolar, como vimos acima. Compartilhar
essa observao faz com que seja possvel esclarecer o papel e a responsabilidade das polticas
educativas que, nessa rea, com muita frequncia, se contenta de uma posio meramente passiva,
de laisser-faire ou de transferir essas responsabilidades ao nvel local contribuindo assim para o
aumento das disparidades territoriais na educao.
2) Combater as prprias desigualdades e os dficits de aprendizagem
Para combater a desigualdade educacional, sobretudo os dficits de aprendizagem, deve-se limitar
a extenso da diferenciao educacional e da segmentao da oferta escolar. Para tal, essencial
lutar contra o desenvolvimento do mercado escolar. Neste sentido, recomendamos especialmente
dignificar os ensinamentos obrigatrios contra todas as formas de competio e de concorrncia
escolar. Tambm particularmente importante pensar efetivas polticas de redistribuio
educacional nos territrios vulnerveis, tanto na forma de ensinar quanto nos dispositivos
educacionais. Para tal, ns defendemos articulaes virtuosas entre educao e territrio. Estas
poderiam ser promovidas pela elaborao de reas de recrutamento geogrficas dos
estabelecimentos escolares baseadas numa geografia social local competitiva. Convm igualmente
lutar contra a compartimentao institucional, quer se trate de processos da coleta dos dados
estatsticos locais ou da concepo dos dispositivos de ensino prioritrios nos territrios.
3) Criar observatrios locais dos percursos escolares envolvendo pesquisadores
A fim de melhor apreender as decises a tomar, tanto em termos de setorizao escolar quanto de
implantao dos estabelecimentos escolares nos territrios, a criao de observatrios locais dos
percursos escolares poderia ser uma ferramenta muito til. Este tipo de observatrio para que
possa ser eficaz deve desfrutar de um grau de independncia e autonomia vis--vis da
administrao escolar. A responsabilidade poderia ser confiada a uma estrutura multi-categorias
reunindo pesquisadores, pais de alunos, sindicatos, professores, responsveis administrativos e
polticos. Essa instituio teria como objetivo vincular produo de conhecimento e lgicas de
ao, estabelecer dados sobre o percurso escolar bem como da evoluo da disparidade e da
segregao escolar. Estando prxima do terreno estudado, esse tipo de instituio permitiria prever
ajustes de poltica educativa. Obviamente esses observatrios locais seriam federados em um
quadro de uma instncia nacional, esta tambm independente e vinculada a outros tipos de
observatrios independentes dos desafios locais.
I Universit de Limoges GRESCO, FRANCE. Traduo de Marisa Rossetto.
Federalismo e Sistema Nacional de Educao
Carlos Augusto Abicalil
I
O vigor deste IV Seminrio da Educao Brasileira favorece fortemente nosso engajamento comum
na construo da Conferncia Nacional de Educao / 2014. Sua possibilidade de intervir no
horizonte do debate nacional na forma de conferncia Livre estimula outras formas de manifestao
e interveno sobre a temtica oficial coordenada pelo Frum Nacional de Educao e alarga as
possibilidades de influir diretamente sobre a poltica nacional de educao. Por outro lado, por
iniciativa do CEDES, contribui para fazer convergir as variadas abordagens temticas constitutivas
do desafio de apontar as estruturas, as instncias, as representaes, as dinmicas, os vnculos do
Sistema Nacional de Educao.
Aos 80 anos do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (AZEVEDO et al., 1932), a
grandiosidade dos fins da educao nacional pe em relevo ainda mais acentuado a construo do
Sistema Nacional de Educao (SNE). Em tempo de intensa mobilizao pelo novo Plano Nacional
de Educao (PNE), pela valorizao profissional e pela prioridade efetiva em investimentos
pblicos adicionais para a promoo da qualidade socialmente referenciada, a releitura do
chamado pacto federativo brasileiro um exerccio de alta densidade para costurar o tecido sobre
o qual se bordar (ou no) a antecipao do futuro desejvel.
A trajetria percorrida desde ento no linear (CURY, 2009). Intrinsecamente impactada pelos
desenhos do projeto nacional de desenvolvimento resultante de cada perodo, raramente se
encontrou com condies institucionais to promissoras quanto nessa gerao presente.
Conjugamos o mais duradouro perodo de vigncia das liberdades democrticas desde a
Proclamao da Repblica com uma inequvoca afirmao da sociedade civil desafiadora da
cultura poltica fundada no patrimonialismo (MENDONA, 2000) e no fisiologismo, adicionada ao
novo perfil brasileiro no cenrio das relaes globais e na consolidao de um processo recente de
crescimento econmico, com distribuio de renda e desconcentrao da riqueza nacional, entre
outros fatores marcantes.
A Conferncia Nacional de Educao (Conae) (BRASIL, 2010b) constitui um marco setorial
importante nesse contexto, corolrio de uma nova correlao de foras na construo das polticas
pblicas em mbito nacional (ABICALIL, 2011a).
Ademais, a vitria substantiva, no Supremo Tribunal Federal (STF), em torno da Ao Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) sobre a Lei n 11.738, de 2008, que instituiu o Piso Salarial
Profissional Nacional (PSPN) do magistrio pblico da educao bsica, passo seguro para fazer
frente aos contornos da clusula ptrea da autonomia federativa, visto as exigncias de
normatizao nacional vinculante em torno dos objetivos da Repblica, dos princpios da educao
nacional, das aes distintivas de ao setorial prioritria e de seus efeitos em cada ente
federativo. Ainda, o pronunciamento da Corte Constitucional pea importante para o
delineamento das relaes jurdico-polticas contemporneas que fazem parte daquele tecido
conceitual sobre o qual se bordar o SNE (BRASIL, 2008b).
Entranhado no federalismo de cooperao entre os entes federados (ARAUJO, 2010), o SNE situa-
se num estgio de conformao a partir do PNE, em debate no Congresso Nacional, ao mesmo
tempo que se expandem o direito pblico subjetivo e a obrigatoriedade na educao bsica
1
.
Resulta dessa extenso, tambm, a incluso da Unio na responsabilidade solidria, para fazer
frente s obrigaes do Estado brasileiro diante do direito pblico subjetivo ampliado, segundo a
Emenda Constitucional (EC) n 59, de 2009: "Art. 211 4. Na organizao de seus sistemas de
ensino, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios definiro formas de colaborao,
de modo a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio." (grifo nosso).
Essa considerao inicial no desprovida de significao importante para dar segmento e
consequncia s disposies alteradas anteriormente, na ampliao do financiamento
compartilhado da educao bsica e da abertura para a regulamentao em lei complementar
especfica da cooperao federativa prevista no art. 23 da Constituio Federal:
Art.23 competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:
V promover o acesso cultura, educao e cincia;
Pargrafo nico Leis complementares fixaro as normas para a cooperao entre a
Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do
desenvolvimento e o bem-estar em mbito nacional. (BRASIL, 1988).
H quem trate como mera minudncia nominalista ou apego tradio legalista, porm mesmo
quem sustenta a tese de que o SNE est dado a partir da concepo de princpios e ordenamentos
constitucionais e de diretrizes e bases da educao nacional em lei sugere uma repartio das
tarefas operacionais (por exemplo: transporte, alimentao escolar e manuteno de prdios como
competncias municipais; contratao de profissionais da educao bsica como competncia dos
estados; e formao inicial e continuada realizada pela colaborao entre os estados e a Unio) e
aposta nessa oportunidade para estabelecer uma nova pactuao das responsabilidades
(SAVIANNI, 2011a), que, para aquele, prescinde de lei complementar e, para este autor,
reivindica-a, tendo em vista a ocorrncia real da organizao e manuteno de redes pblicas e
compromissos de manuteno e desenvolvimento de ensino j existentes nos trs mbitos
2
.
luz do novo ordenamento constitucional, o SNE derivao do PNE, conforme se pode ler:
Art. 214. A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao decenal, com o
objetivo de articular o Sistema Nacional de Educao em regime de colaborao e definir
diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao para assegurar a manuteno e
desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas e modalidades por meio de aes
integradas dos poderes pblicos das diferentes esferas federativas que conduzam a:
I erradicao do analfabetismo;
II universalizao do atendimento escolar;
III melhoria da qualidade do ensino;
IV formao para o trabalho;
V promoo humanstica, cientfica e tecnolgica do Pas.
VI estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como
proporo do produto interno bruto. (BRASIL, 1988).
H, pois, um imperativo constitucional, com propsitos descritos nos incisos I a VI, cujo mtodo
supe aes integradas dos poderes pblicos das diferentes esferas administrativas e cujo processo
resultante da colaborao em torno de um plano nacional definido por diretrizes, objetivos, metas
e estratgias de implementao, para assegurar o direito educao e seus desdobramentos nos
planos estaduais, distritais e municipais consentneos. Impossvel, assim, dissociar o plano de sua
capacidade de articular o sistema.
Igualmente, imperativo resguardar o conceito de SNE com as caractersticas intrnsecas ao seu
carter ontolgico, essencialmente pblico e unitrio, considerada a variedade de seus elementos e
a sua unidade coerente e operante (SAVIANI, 2011a). O prprio Saviani (2011a) relaciona quatro
grandes campos de obstculos efetivao do sistema nacional, redimensionados, agora, pelas
deliberaes da Conae e pela tramitao do Projeto de Lei (PL) n 8.035, de 2010 (PNE).
Alm disso, ainda que concordemos que o objeto central da disputa para a implantao do SNE
esteja menos na forma de organizao e mais na concepo de educao (GRACINDO, 2010), sem
reduzir o debate ao nominalismo ou ao positivismo jurdico, impe-se a ateno em relao ao
vigor do movimento social e ao rigor da lei na formulao da poltica. Vale considerar que tal a
centralidade dessa disputa conceitual que o prprio Conselho de Desenvolvimento Econmico e
Social da Presidncia da Repblica (CDES) listou-a entre os principais desafios que o Brasil ter
de enfrentar (SPELLER, 2010), notadamente, na considerao dos dados educacionais e fiscais
relacionados pelo Observatrio da Equidade.
Ganham destaque, por outro lado, as formulaes de avano na composio de instncias
interfederativas de deciso, formulao e deciso operacional (ABRUCIO, 2010) mais visvel
como pleito e inovao no nvel da educao bsica (MARTINS, 2011) , e de controle,
acompanhamento e participao democrtica. No entanto, alm das medidas de coordenao
federativa, necessrio ser avanar na normatizao das responsabilidades compartilhadas entre os
entes federados (ARAUJO, 2010), assim como na retomada de iniciativas de polticas nacionais
que resguardem o protagonismo da ao pblica (BALDIJO; TEIXEIRA, 2011) e as novas e
ampliadas dimenses para enfeixar em perspectiva os ordenadores do financiamento e da
democratizao da gesto da educao no PNE (DOURADO; AMARAL, 2011).
Assim, possvel perceber passos marcantes da trajetria mais recente, que confirmam a
oportunidade fecunda desse momento histrico: no ficarmos trancados nos fatos, mas (a)diante
deles.
Mergulhando no PL n 8.035, de 2010
H diversas frentes de trabalho no acompanhamento e na avaliao do processo de tramitao do
PL n 8.035, de 2010; um desses trabalhos de flego acadmico e nimo militante encontra-se na
publicao Plano Nacional de Educao (2011-2020): avaliao e perspectiva (DOURADO,
2011).
A tramitao, at o presente momento, produziu inmeras audincias pblicas, quase trs milhares
de iniciativas de emendas, dois substitutivos, 155 destaques para votao e um complemento de
voto aprovado, em 13 de junho de 2012, pela Comisso Especial da Cmara dos Deputados
encarregada de sua anlise, ressalvados os destaques
3
. Entretanto, para efeito deste artigo, o
recorte de considerao ser atinente ao objeto SNE: precedentes recentes, instncias propostas,
referncias, competncias de organismos, vinculaes, prazos e providncias.
H 18 meses em tramitao, o PL que aprova o PNE para o decnio 2011/2020 e d outras
providncias traz referncias importantes ao SNE e conformao de elementos deste, de maneira
explcita ou por referncia remota, em diversas ocasies. Tambm, h o emprego da expresso
'sistema' com conotaes e abrangncias distintas. Herdando o uso comum dessa expresso, ora
substitui a poltica setorial de formao profissional, ora a organizao e regulao de exames ou
processos avaliativos, ora se refere a qualquer forma organizada de ao ou programa, sem maior
rigor na sua aplicao, basta observar a redao dada ao art. 11, na Complementao de Voto
4
:
Art. 11. O Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica, coordenado pela Unio, em
colaborao com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, constituir fonte bsica de
informao para a avaliao da qualidade da educao bsica e para orientao das polticas
pblicas necessrias.
1 O sistema de avaliao a que se refere o caput produzir, no mximo a cada dois anos:
[...]. (BRASIL, 2012a, grifo nosso).
Outro exemplo pode ser visto na meta 13:
Meta 13: Elevar a qualidade da educao superior pela ampliao da proporo de mestres e
doutores do corpo docente em efetivo exerccio no conjunto do sistema de educao superior
para setenta e cinco por cento, sendo, do total, no mnimo, trinta e cinco por cento de doutores.
(BRASIL, 2012a, grifo nosso).
Ainda, tem-se a estratgia 16.2:
16.2 Consolidar poltica [sistema] nacional de formao de professores e professoras da
educao bsica, definindo diretrizes nacionais, reas prioritrias, instituies formadoras e
processos de certificao das atividades formativas. (BRASIL, 2012a).
A primeira compreenso de "sistema nacional" citada atribuda a uma tarefa de avaliao de
abrangncia nacional atinente ao nvel da educao bsica, alcanando as etapas e modalidades
pertinentes, e concepo de instrumentos de aferio de rendimento escolar, gesto institucional,
confeco de ndices e de indicadores, aplicao de exames etc. A segunda meno, entretanto,
refere-se ao conjunto de instituies ofertantes de ensino superior, independentemente de seu
vnculo aos sistemas estaduais ou ao sistema federal de ensino, no que tange s tarefas de
credenciamento, autorizao e reconhecimento de cursos, normatizao, fiscalizao e avaliao
institucional, por exemplo. A terceira aplicao do termo tem mais afinidade com a formulao de
uma poltica nacional de formao, coerente ou no com aquela j concebida na atual gesto do
Ministrio da Educao (BRASIL, 2009b).
Essas consideraes imprecisas informam a dimenso da tarefa de conceber um SNE que faa
frente profuso do uso do termo 'sistema', depure-o, ao mesmo tempo que seja suficientemente
largo para absorver os diversos sistemas de ensino, no que tange s competncias federativas e
responsabilidades pblicas, e, ainda, tenha a extenso adequada do termo 'educao', luz da
Constituio Federal e do art. 1 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional: "A educao
abrange os processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convivncia humana no
trabalho, nas instituies de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizaes da
sociedade civil e nas manifestaes culturais." (BRASIL, 1996).
Por essa razo, entre outras, no concebvel a formulao do PNE em lei que no faa qualquer
meno ao SNE. Quando muito, o texto do PL n 8.035, de 2010, menciona que a consecuo das
metas e a implementao das estratgias devero ser efetivadas em regime de colaborao entre a
Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, no elidindo a adoo de medidas adicionais
em mbito local ou de instrumentos jurdicos que formalizem a cooperao entre os entes
federados, podendo ser complementados por mecanismos nacionais e locais de coordenao e
colaborao recproca (BRASIL, 2010a, art. 7, 1).
inadequado pensar que o imperativo constitucional do sistema nacional possa ser atendido por
esse dispositivo to impreciso. Menos inteligvel ainda considerar que o prprio PL institui o
Frum Nacional de Educao (FNE) e as Conaes, com atribuies especficas sobre o PNE. Essas
constataes levaram apresentao de emendas ao PL, com muitas feies distintas, sobre a
instituio ou uma caracterizao mais consistente do SNE. Os substitutivos sucessivos, por sua
vez, trouxeram verses distintas dessa tenso. A ltima forma, entretanto, submetida deliberao
da Comisso Especial da Cmara dos Deputados apresenta uma redao prospectiva e desafiadora,
que parece estar mais adequada complexidade do tema, conforme j defendia este autor no mbito
do FNE, durante reunio em setembro de 2011.
Nesse contexto, vale observar:
Art. 13. O poder pblico dever instituir, em Lei especfica, contados dois anos da publicao
desta Lei, o Sistema Nacional de Educao, responsvel pela articulao entre os sistemas de
ensino, em regime de colaborao, para a efetivao das diretrizes, metas e estratgias do
Plano Nacional de Educao. (BRASIL, 2012a).
Pois bem, ainda que seja feita essa referncia, o relator no suprimiu as remisses ao FNE e s
Conaes. Alm disso, apontou a "adoo de arranjos de desenvolvimento da educao" entre os
municpios e a criao de um "Frum Permanente" para o acompanhamento da atualizao
progressiva do PSPN do magistrio pblico da educao bsica
5
, acrescido do que chamou
"instncia permanente de negociao e cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios" (BRASIL, 2012a). Manteve, por outra parte, a competncia de monitoramento
contnuo e das avaliaes peridicas da execuo do PNE e do cumprimento de suas metas aos
cuidados do Ministrio da Educao, das Comisses de Educao, da Cmara dos Deputados, do
Senado Federal e do Conselho Nacional de Educao, acrescentando as competncias para
divulgar resultados, analisar e propor polticas para a implementao das estratgias e o
cumprimento de metas, analisar e propor a reviso do percentual de investimento pblico em
educao
6
.
Em se tratando do plano plurianual definido em lei, obviamente, as prerrogativas das Casas do
Congresso Nacional so indelegveis. De fato, a meno s comisses responsveis por educao
em cada Casa refora seu vnculo especfico na matria do PNE, exigindo expresso prpria,
distinguida, portanto, sobre outras matrias relativas a planos plurianuais. Ora, vejamos, ento, que
alguns contornos do SNE a ser criado em lei, at dois anos depois da sano do PNE, esto
delineados e merecero ateno para compatibilizar suas atribuies com organismos j existentes,
instncias normativas, de controle e acompanhamento j implementadas, formas de colaborao j
regulamentadas e outras em debate legislativo concomitante. Merece destaque, nesse sentido, a
Comisso Intergovernamental para o Financiamento da Educao Bsica de Qualidade, no mbito
do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb) (ABRUCIO, 2010).
Longe de pretendermos alcanar o melhor mosaico neste artigo, ousamos propor um exerccio de
relaes hipotticas entre tais organismos, numa tentativa de vislumbrar a materialidade deles, sem
entrar no mrito de sua funcionalidade ou eficincia frente aos fins da educao nacional como
claro para os leitores, a centralidade da educao bsica intrnseca, mas no pode ser exclusiva.
Assim, se fssemos relacionando, primariamente, o esboo do sistema nacional proposto, teramos,
entre organismos criados em lei de abrangncia nacional e propostos pelo relator do PNE, os
seguintes organismos:
I. no mbito nacional:
a. Ministrio da Educao e trs autarquias vinculadas Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educao (FNDE) e Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(CAPES);
b. Conselho Nacional de Educao;
c. Comisso Intergovernamental para o Financiamento da Educao Bsica de Qualidade;
d. Conselho de Acompanhamento e Controle do Fundeb;
e. Comit Nacional do Compromisso Todos pela Educao;
f. Frum Nacional de Educao;
g. Conferncia Nacional de Educao;
h. instituies federais de educao profissional e tecnolgica e de ensino superior;
i. instituies privadas de ensino superior;
II. no mbito dos estados e do Distrito Federal:
a. rgo responsvel pela administrao da rede estadual;
b. rgo normativo de seu sistema;
c. instituies estaduais de educao bsica e superior;
d. instituies privadas de ensino fundamental e mdio, no seu mbito, e de educao infantil,
onde no houver sistema municipal criado;
e. instituies privadas de educao profissional e tecnolgica;
f. instituies municipais de ensino dos municpios que no tiverem criado seu prprio sistema
em lei ou tiverem optado por constituir sistema nico;
g. Conselho Estadual de Acompanhamento e Controle do Fundeb;
h. Conselho Estadual de Alimentao Escolar;
III. no mbito municipal:
a. rgo responsvel pela administrao da rede municipal;
b. rgo normativo de seu sistema (se houver sistema municipal);
c. instituies municipais de educao bsica;
d. instituies privadas de educao infantil, no seu mbito (quando houver sistema municipal
criado);
e. Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle do Fundeb;
f. Comit Local do Compromisso Todos pela Educao;
g. Conselho Municipal de Alimentao Escolar.
Este o desenho obrigatrio, mas no exaustivo, sendo provvel a ocorrncia de outras instncias
e nomenclaturas diferentes para organismos e competncias correlatos
7
. O fato que no h uma
relao direta e simples entre a atribuio dos sistemas e nveis de ensino, ou de vnculo da rede
pblica com um e da rede privada com outro, ou de alguma modalidade de oferta com um ente
federativo especfico. H, sim, uma interpenetrao que guarda vnculos cruzados com o ente que
mantm redes em cada nvel de ensino e a rede privada, de acordo com a etapa e nvel de educao
que estes ofertam, com sistemas diferentes. O relatrio do PNE no vincula fruns e conferncias
estaduais, distritais e municipais aos planos e aos sistemas nesses nveis, por exemplo. A
vinculao sempre com o PNE, o que pode representar mais uma fragmentao.
inescapvel, portanto, falar de um sistema de sistemas e de uma complexa relao entre rgos,
instituies e instncias diversos. Poderamos agregar a esse fato a operacionalizao recente dos
Comits Estratgicos da Poltica Nacional de Formao Inicial e Continuada dos Profissionais da
Educao (BRASIL, 2009b) e do Plano de Ao Articulada (BRASIL, 2012a). H de se
incorporar, ainda, a reiterada considerao de organizaes civis de carter privado
representativas de segmentos partcipes da educao escolar CNTE, Conselho dos Secretrios de
Estado de Educao (CONSED) e Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao
(UNDIME), por exemplo , mencionadas em lei (BRASIL, 2007), em relao a assentos em
instncias de controle e de deciso, sem que se houvesse questionado o princpio da
impessoalidade, dada sua legitimidade. O mesmo fenmeno pode ter se reproduzido em legislaes
estaduais e municipais. Ademais, tendencialmente, outras organizaes civis de igual natureza
podero ascender mesma condio de meno em lei, como a Unio Nacional dos Conselhos
Municipais de Educao (UNCME), o Frum Nacional dos Conselhos Estaduais de Educao
(FNCEE), a Unio Brasileira dos Estudantes Secundaristas (UBES), a Unio Nacional dos
Estudantes (UNE), os sindicatos de profissionais da educao superior, entre outras.
No mbito da reforma do nvel superior, h a tentativa da realizao, a cada quatro anos, da
Conferncia Nacional de Educao Superior, que prevista pelo artigo 51 do Projeto de Lei n
7.200, de 2006, que se encontra estacionado na Cmara dos Deputados.
Tambm est presente a relao obrigatria entre a conformao do SNE, as normas da cooperao
federativa e o regime de colaborao entre os sistemas de ensino. Na seara da disputa pblica, no
se pode desconsiderar, igualmente, a presso poltica pelo estabelecimento da responsabilidade
educacional (BRASIL, 2006c) com 15 projetos em tramitao conjunta e sua associao s
chamadas expectativas de aprendizagem, ao estabelecimento de currculo mnimo nacional e, em
outros tantos projetos de lei, da federalizao da oferta de "educao de base" (BRASIL, 2006c) e
de regulamentao dos artigos 23 e 211 da Constituio Federal com status de Lei Complementar
(BRASIL, 2011a) entre as mais diversas (em alguns casos, adversas) proposies em debate.
A seleo de atenes que indicada aqui guarda direta relao com os temas atinentes aos
contornos apontados para o Sistema Nacional de Educao, a cooperao federativa e a
colaborao entre sistemas de ensino, no somente por suas ementas oficiais, mas, e especialmente,
por seus contedos.
Cabe retomar uma caracterstica fundamental do pacto federativo, na educao escolar: a
coexistncia coordenada e descentralizada de sistemas de ensino sob o regime de colaborao
recproca. Com unidade; com diviso de competncias e responsabilidades; com diversidade de
campos administrativos; com diversidade de nveis de educao escolar; com assinalao de
recursos vinculados. (CURY, 2009).
Assim, a preservao de condies essenciais de afirmao do SNE deve levar em conta os fios
em movimento nesse tecido. O aprofundamento da fragmentao e da disperso no desejvel. O
cenrio da deciso poltica ainda est enredado por iniciativas fragmentadas que interferiro
intensamente na sua composio. No apenas nas matrias concorrentes, cuja seleo temtica
procurei apresentar.
guisa de concluso, imperativa a retomada do que titulei "proposta embrionria" (ABICALIL,
2011b), atualiz-la luz das resolues da Conae, das referncias incorporadas Complementao
de Voto do relator do PNE, das propostas formalizadas em iniciativas legislativas, da reflexo em
curso no mbito do Conselho Nacional de Educao, na Secretaria de Articulao com os Sistemas
de Ensino do MEC, nos ambientes acadmicos e na sociedade civil e constituir os espaos de
dilogo organizados em torno do objetivo de aproveitar essa oportunidade fecunda.
Essa viso confirmada, ainda mais intensamente, com a notcia de que o FNE, institudo em
dezembro de 2010, prepara a prxima Conae, cujo processo de mobilizao se iniciar no primeiro
semestre de 2013
8
. Reitero com Saviani:
Sem desconsiderar a importncia de iniciativas dos entes federativos na realizao do regime
de colaborao exemplificadas pelos casos do Mato Grosso (ABICALIL e CARDOSO
NETO, 2010), do Rio Grande do Sul (LUCE e SARI, 2010) e do Cear (VIEIRA, 2010),
penso que devemos caminhar resolutamente na via da construo de um verdadeiro Sistema
Nacional de Educao, isto , um conjunto unificado que articula todos os aspectos da
educao no pas inteiro, com normas comuns vlidas para todo o territrio nacional e com
procedimentos tambm comuns visando a assegurar educao com o mesmo padro de
qualidade a toda a populao do pas. No se trata, portanto, de se entender o Sistema
Nacional de Educao como um grande guarda-chuva com a mera funo de abrigar 27
sistemas estaduais de ensino, includo o do Distrito Federal, o prprio sistema federal de
ensino e, no limite, 5.565 sistemas municipais de ensino, supostamente autnomos entre si. Se
for aprovada uma proposta nesses termos, o Sistema Nacional de Educao se reduzir a uma
mera formalidade mantendo-se, no fundamental, o quadro de hoje com todas as contradies,
desencontros, imprecises e improvisaes que marcam a situao atual, de fato avessa s
exigncias da organizao da educao na forma de um sistema nacional.
Em suma, preciso instituir um sistema nacional em sentido prprio que, portanto, no
dependa das adeses autnomas e 'a posteriori' de estados e municpios. Sua adeso ao
sistema nacional deve decorrer da participao efetiva na sua construo submetendo-se, em
consequncia, s suas regras. No se trata, pois, de conferir a estados e municpios, a partir
dos respectivos sistemas autnomos, a prerrogativa de aderir ou no a este ou quele aspecto
que caracteriza o sistema nacional. E no cabe invocar a clusula ptrea da Constituio
referente forma federativa de Estado com a conseqente autonomia dos entes federados. Isso
porque o Sistema Nacional de Educao no do governo federal, mas da Federao,
portanto, dos prprios entes federados que o constroem conjuntamente e participam, tambm
em conjunto, de sua gesto.
Concebido na forma indicada e efetivamente implantado o Sistema Nacional de Educao, seu
funcionamento ser regulado pelo Plano Nacional de Educao ao qual cabe, a partir do
diagnstico da situao em que o sistema opera, formular as diretrizes, definir as metas e
indicar os meios pelos quais as metas sero atingidas no perodo de vigncia do plano
definido, pela nossa legislao, em dez anos. (SAVIANI, 2011b, p. 16-17).
Alm de tratar competncias comuns, minha viso de momento aponta para a considerao das
condicionalidades para o exerccio das autonomias e da complementaridade em cada mbito
federativo interdependente. Com a nova redao constitucional, a educao bsica (especialmente,
no mbito obrigatrio) competncia comum das trs esferas da administrao, ultrapassando os
limites administrativos das redes. Assim sendo, mais do que a diviso de competncias, trata-se da
normatizao das condicionalidades operativas que determinem as formas e critrios da
cooperao em cada uma. Ademais, o princpio de complementaridade supe a clareza na
definio de normas operacionais bsicas vinculantes j presentes no Sistema nico de Sade
(SUS)
9
e no Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)
10
, a partir das quais se estabelecem o
exerccio da autonomia relativa, por um lado, e da cooperao federativa, por outro. Acredito que
seja prprio falar da hierarquizao das atribuies e competncias (para alm das legislativas) j
previstas na Constituio e na Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB), colocando luzes
sobre os significados operacionais diferentes para as tarefas distributivas e supletivas no que tange
ao financiamento (e Unio, particularmente) e s aes de assistncia tcnica e financeira da
Unio e dos Estados, frente s condies de realizao do direito educao em meio
diversidade e desigualdade presentes entre os diversos entes federados.
No momento em que as pesquisas sobre financiamento da educao indicam a franca expanso dos
investimentos pblicos em todos os nveis, o vigor das transferncias constitucionais, legais e
voluntrias, e a previso de duplicar a proporo do Produto Interno Bruto PIB no dispndio
pblico, a disputa de instituies privadas por acesso ao fundo pblico e a defesa estrita de seus
interesses, leva necessria considerao das novas suas estratgias de interveno. A melhor
distribuio da renda nacional e a promoo de grandes contingentes populacionais chamada
classe mdia potencializa um mercado consumidor de servios educacionais e a presso por
formas subsidiadas de oferta e/ou pela intermediao e controle das aes de cooperao por
transferncia voluntria ou adio de recursos complementares.
Essa constatao, talvez, possa oferecer mais luzes para a compreenso de uma certa compreenso
do "atalho silencioso do empresariado para a definio e regulamentao do regime de
colaborao" (ARAUJO, 2013) no seu comentrio Resoluo n1 de 23 de janeiro de 2012. Vale,
ademais, observar o desdobramento dado pela Portaria n1238 de 11 de outubro de 2012 que
constitui Grupo de Trabalho para elaborar estudos sobre a implementao do regime de
colaborao mediante arranjos de Desenvolvimento da Educao (ADE), onde se l, textualmente
que o relatrio final dever, entre outras matrias, propor aes que possam colaborar com os
Arranjos de Desenvolvimento da Educao ou formas de colaborao semelhantes, estudar a
possibilidade de utilizao de recursos do FNDE e do FUNDEB para projetos e programas
implementados de modo consorciado ou em forma de ADEs, assim como analisar a possibilidade
de transferncia de assistncia tcnica e financeira por parte do FNDE ou do MEC como
mecanismo de colaborao e compartilhamento de competncias.
Como a organizao da educao nacional no se deu meramente por nveis ou etapas, nem
automaticamente pela administrao direta de redes pblicas ou da vinculao normativa das
instituies privadas, alguma ordem reclamada para no se submeter simples concorrncia de
competncias luz da considerao da educao como direito universal e da educao bsica
como direito pblico subjetivo.
Se entendida assim, o passo para a construo de um sistema nacional deve considerar, no caso
brasileiro, alm de quem faz o que: sob quais condies faz; com que mediaes de
complementaridade e assistncia; com que reciprocidade normativa; com que transitoriedades; sob
qual regramento; e por deliberao de que rgo instncia ou ente? Vale lembrar que, tambm, se
aplica no Brasil o princpio da subsidiariedade, muito bem exemplificado pelo Programa
Universidade para Todos (Prouni)
11
, Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
(Pronatec)
12
, Programa Nacional de Educao do Campo (Pronacampo)
13
, Certificao das
Entidades Beneficentes da Assistncia Social (CEBAS)
14
, Poltica Nacional de Formao (PNF)
15
,
e variadas aes coordenadas e financiadas por diversos rgos pblicos, nas trs esferas de
governo.
H matria suficiente para burilar, como tarefa comum.
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manuteno e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituio Federal, d nova
redao aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a
dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas suplementares para todas as etapas da
educao bsica, e d nova redao ao 4 do art. 211 e ao 3 do art. 212 e ao caput do art. 214,
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na educao do campo, altera a Lei n 10.880, de 9 de junho de 2004, para dispor sobre a
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I Mestre em Educao e Gesto de Polticas Pblicas pela Universidade de Braslia.
1 A esse respeito, ver a excelente publicao da revista Retratos da Escola (2010).
2 Para compreender melhor a proposio, consultar Saviani (2011b).
3 possvel conferir a tramitao completa em:
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=490116.
4 No trataremos, neste texto, da centralidade das referncias a avaliaes, exames e provas
nacionais, ainda hiperdimensionadas.
5 Ver o disposto no art. 6, 1 e 2, art. 7, 5 e 6, bem como a estratgia 17.1, relatados na
Complementao de Voto (BRASIL, 2012a).
6 Ver o disposto no art. 5, relatado na Complementao de Voto (BRASIL, 2012a).
7 Vale observar a meta 19 do PL n 8.035, de 2010, e suas estratgias.
8 Art. 6 2 o dispositivo precisa manter a harmonia com o que prev o artigo 12, inferindo-se a
realizao da segunda das duas conferncias no 8 ano, de modo a preceder a remessa do novo
PNE no primeiro semestre do 9 ano; dispensando-se, salvo melhor juzo, a previso do intervalo
de at 4 anos entre elas, uma vez que a estrutura proposta prev o FNE e as conferncias
vinculados ao prprio PNE (BRASIL, 2012a).
9 Criado pela Constituio Federal e regulamentado pelas Leis n 8.080, de 1990, e n 8.142, de
1990, Leis Orgnicas da Sade.
10 Fundamentado na Lei n 8.742, de 1993, Lei Orgnica da Assistncia Social, e regulamentado
pela Resoluo n 130, de 2005, do Conselho Nacional de Assistncia Social, Norma Operacional
Bsica do Sistema nico da Assistncia Social.
11 Institudo pela Lei n 11.096, de 2005.
12 Institudo pela Lei n 12.513, de 2011.
13 Institudo pela Medida Provisria n 562, de 2012, em tramitao no Congresso Nacional.
14 Regulamentada pela Lei n 12.101, de 2009.
15 Instituda pelo Decreto n 6.755, de 2009.
Direito educao no Brasil e Sistema Nacional de
Educao
Dbora Mazza
I
A mesa redonda VI, intitulada como "DIREITO EDUCAO NO BRASIL E SISTEMA
NACIONAL DE EDUCAO: articulaes necessrias para sua garantia" organizada pelo IV
Seminrio da Educao Brasileira (SEB), sob a responsabilidade do Centro de Estudos
Educao e Sociedade (CEDES) teve como ementa "Descrever, analisar e propor
encaminhamentos concretizao do Sistema Nacional de Educao num pas caracterizado por
um sistema federalista marcado por diferenas e desigualdades sociais, econmicas, culturais,
regionais, ambientais, urbanos e rurais, dentre outras. A temtica do Direito Educao
focalizada na construo do Sistema Nacional de Educao objetivou examinar os principais
desafios na busca de um sistema nacional justo, assim como, propor encaminhamentos
realizao de polticas educacionais que efetivem o Art. 205 da Constituio de 1988".
Partindo de uma viso histrica e ampliada distinguimos e classificamos os direitos civis, polticos
e sociais. Segundo Marshall (1967), temos que os direitos civis, reclamados no sculo XVIII,
ligavam-se ao exerccio da liberdade individual, como o direito de ir e vir, o livre pensamento, a
celebrao de contratos e a aquisio e manuteno da propriedade, assim como o acesso aos
instrumentos de defesa de todos os direitos, o que se traduz no direito justia. J os direitos
polticos, frequentados no sculo XIX, incluem a participao no poder poltico, o que envolve a
prerrogativa de algum se tornar governante e de escolher quem o governa, ou seja, o direito de
votar e ser votado. Por fim, temos os direitos sociais, alcanados no sculo XX que correspondem
ao acesso de todos os indivduos ao nvel mnimo de bem-estar possibilitado pelo padro de
civilizao vigente. Deve-se observar que o livro de Marshall foi publicado em 1949, em plena era
keinesiana, quando o "Estado do Bem-Estar" estava em franca ascenso.
Nesta perspectiva, a educao figura como um direito social que comparece ao lado de
necessidades consideradas bsicas tais como: trabalho, sade, moradia, habitao, transporte,
lazer, previdncia e segurana (MORAES, 2001; MARINGGONI, 2009; FAGNANI, 2011).
No entanto, essa classificao dos direitos individuais resulta um tanto idealista no espelhando a
realidade em suas mltiplas determinaes, articulaes e contradies. Com efeito,
"[...] a educao, para alm de se constituir em determinado tipo de direito, o direito social,
configura-se como condio necessria, ainda que no suficiente, para o exerccio de todos os
direitos sejam eles civis, polticos, sociais, econmicos ou de qualquer outra natureza. Isso
porque a sociedade moderna, centrada na cidade e na indstria, assumindo a forma de uma
sociedade de tipo contratual, substituiu o direito natural ou consuetudinrio pelo direito
positivo. Isto quer dizer que a sociedade urbano-industrial se baseia em normas escritas.
Portanto, a participao ativa nessa sociedade, vale dizer, o exerccio dos direitos de todo
tipo, pressupe o acesso aos cdigos escritos. Eis porque esse mesmo tipo de sociedade
erigiu a escola em forma principal e dominante de educao e advogou a universalizao da
escola elementar como forma de converter todos os indivduos em cidados, isto , em
sujeitos de direitos e deveres" (DERMEVAL, 2013, p.2).
Neste sentido o direito social educao frequenta a efetivao dos direitos civis e polticos e
ganha destaque no contexto contemporneo.
Ainda numa abordagem scio-histrica que aprofunda e amplia de modo crescente a
universalizao dos direitos sociais temos a possibilidade de pensa-los em "trs geraes", tal
como sugere Bobbio (1991). A primeira gerao anuncia o universalismo na condio do individuo
humano como agente de direitos, uma prerrogativa do sculo XVIII. A segunda gerao reclama a
positividade e o devir da legitimao e do reconhecimento dos direitos expressos nas filosofias das
Luzes. A terceira gerao torna visvel o direito intrnseco a grupos sociais especficos que
reivindicam a identidade na diversidade (BOBBIO, 1991).
Esta perspectiva opera dentro do modelo democrtico entendendo-o como um processo scio-
histrico progressivo e continuado, nem sempre linear e evolucionista, rumo ao alargamento do
repertorio dos direitos dos indivduos e dos coletivos humanos (BOBBIO, 2002).
Num esforo de apropriao da chave compreensiva de Bobbio (1991, 2002), aplicada educao
como direito humano de trs geraes, Boto (2005) sugere que:
"1 o ensino torna-se paulatinamente direito publico quando todos adquirem a possibilidade
de acesso escola; 2 a educao como direito avana quando historicamente passa a
contemplar, pouco a pouco, o atendimento a padres de exigncia voltados para a busca de
qualidade de ensino oferecido para o reconhecimento de ideais democrticos internos vida
escolar; 3 o direito educao ser consagrado quando a escola adquirir padres
curriculares e orientaes polticas que assegurem a inverso de prioridades, mediante
atendimento que contemple, a guisa de justia distributiva, grupos sociais reconhecidamente
com mais dificuldades para participar desse direito subjetivo universal que a escola
publica, gratuita, obrigatria, laica e socialmente qualificada" (BOTO, 2005, p.777).
Portanto, o reconhecimento da igualdade matricial dos sujeitos e dos coletivos humanos
educao, reclama a qualidade de ensino ministrado mediante uma riqueza de contedos e mtodos
com a finalidade de obter maior xito consonante s distintas populaes trabalhada pela escola, o
que por sua vez reclama as necessidades de equidade e de justia para traduzir, no universo da
escolarizao, algum nvel de justia distributiva com o propsito de construir "sociedades
razoveis", ou seja, pensar na diversidade sem abdicar do cdigo da universalidade e reclamar a
diferena como contraponto da igualdade ainda no cumprida (RAWLS, 2001).
Nesta direo somos levados a perspectivar as conquistas dos direitos sociais numa escala
piramidal crescente onde o conceito de dignidade humana namora constantemente com a realizao
de condies concretas mnimas de sobrevivncia garantindo educao, trabalho, sade, moradia,
habitao, transporte, lazer, previdncia e segurana como instncias efetivadoras dos direitos
sociais.
Sendo assim, os participantes dessa mesa buscaram problematizar as articulaes necessrias para
a garantia dos direitos sociais republicanos que ainda no se efetivaram completamente e que se
apresentam como dvidas, inacabamentos, devir tendo em vista o projeto de construo da ordem
democrtica brasileira. (FERNANDES, 1975).
O artigo de Dermeval Saviani intitulado "VICISSITUDES E PERSPECTIVAS DO DIREITO
EDUCAO NO BRASIL: ABORDAGEM HISTRICA E SITUAO ATUAL" caracteriza o
significado do direito educao como direito social proclamado e identifica as vicissitudes
decorrentes do conflito entre o direito educao e o dever de educar na histria da educao
brasileira. Em seguida analisa a persistncia do referido conflito na situao atual e conclui
apontando perspectivas de encaminhamento tendo como foco a organizao do Sistema Nacional de
Educao (SNE).
Considerando a Educao como direito que tem se incorporado ao discurso dominante e tem
progressivamente alcanado a ordenao legal, o prof. Saviani adotou como ponto de partida a
Constituio Federal de 1988, atualmente em vigor, distinguindo a distncia existente entre a
proclamao de direitos e a sua efetivao. Destaca que
"se a educao proclamada como um direito e reconhecido como tal pelo Poder Pblico,
cabe a esse poder a responsabilidade de prover os meios para que o referido direito se
efetive. Eis porque se imps o entendimento de que a educao direito do cidado e dever
do Estado. E, para dar cumprimento a esse dever garantindo, em consequncia, o direito
educao, os principais pases se empenharam, a partir da segunda metade do sculo XIX, em
implantar os respectivos sistemas nacionais de educao, erigidos no caminho efetivo para
universalizar a escola bsica (SAVIANI, 2013, p. 3)".
Saviani levanta vrias questes:
1 Como o direito educao se ps historicamente no Brasil?
2 E em que grau o Estado assumiu, ao longo da histria do Brasil, o dever correlato de
garantir o direito de todos educao?
3 Como equacionar o SNE por meio da repartio das responsabilidades dos entes
federativos considerando as peculiaridades e as competncias especficas consolidadas e
confirmadas no arcabouo jurdico do Estado brasileiro?
4 Como construir um Sistema Nacional de Educao, entendendo-o como:
"um conjunto unificado que articula todos os aspectos da educao no pas inteiro,
com normas comuns vlidas para todo o territrio nacional e com procedimentos
tambm comuns visando a assegurar educao com o mesmo padro de qualidade a
toda a populao do pas [...] abrangendo 27 sistemas estaduais de ensino, includo
o do Distrito Federal, o prprio sistema federal de ensino e, 5.565 sistemas
municipais de ensino" (SAVIANI, 2013, p. 11)
5 Como no invocar, na adeso ao SNE, a clausula ptrea da Constituio no que se refere a
forma federativa de Estado com a consequente autonomia dos entes federados?
O artigo de Carlos Abicalil intitulado "FEDERALISMO E SISTEMA NACIONAL DE
EDUCAO: UMA OPORTUNIDADE FECUNDA" retoma uma viso do federalismo
cooperativo brasileiro, especialmente em relao s responsabilidades pblicas na garantia do
direito educao, reflete as recentes alteraes trazidas pelas Emendas Constitucionais n 53, de
2006, e n 59, de 2009, bem como levanta iniciativas mais relevantes em tramitao legislativa
atinentes ao novo Plano Nacional de Educao e seus reflexos nas formas de colaborao
especficas, envolvendo a atualizao das ferramentas organizadoras, alm de considerar algumas
tendncias em tenso na composio dessas polticas refletidas em atos oficiais e em debate
pblico referentes s abrangncias e efeitos vinculantes diversos e altamente impactantes, e a
conformao de novas instncias e colegiados de formulao, controle e pactuao setorial.
Apresenta, ao final, uma relao de proposies concorrentes conformao do Sistema Nacional
de Educao, para subsidiar um debate pblico que avance na superao das desigualdades e
responda aos objetivos da Repblica e aos fins da educao, atualizando os horizontes nesses 80
anos do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova.
Partindo do alcance da Educao como Direito Publico Subjetivo garantido pela Const. Federal de
1988 Abicalil conclama o debate publico sobre o PNE e o SNE.
Abicalil problematizadas algumas questes:
1 Como pensar um SNE que avance para alem da articulao interfederalista por
cooperao recproca entre os sistemas de ensino cabendo unio as normas gerais e outras
traduzidas por Lei?
2 Como respeitar a variedade de elementos em uma unidade coerente e operante?
3 Como pensar um SNE que garanta coeso nacional, um padro comum, um programa
curricular considerando as diferenas e desigualdades sociais, territoriais, ambientais,
regionais, de sexo, de gnero, de insero produtiva, de faixas etrias etc.?
4 Como a expresso "sistema" tem sido empregada e quais os efeitos de suas conotaes e
abrangncias distintas?
5 Como pensar a indissociabilidade entre o PNE e o SNE?
6 Como encaminhar um SNE considerando as variveis das instancias propostas,
referencias, competncias de organismos, dos recursos financeiros vinculados, prazos e
providencias tendo como horizonte um modelo democrtico participativo?
7 Como implantar o SNE sem reduzir o vigor dos movimentos sociais na formulao da
poltica pblica?
8 Como assegurar o direito aprendizagem considerando uma qualidade de ensino
socialmente referenciada?
Como valor agregado dos direitos sociais, como devir, a Constituio Brasileira de 1988 insere a
Educao no patamar de direito publico e subjetivo. Consoante a esta concepo, e mobilizados
pelas provocaes da mesa, entendemos que a grande bandeira dos direitos sociais, incluindo neles
os educacionais, a busca por um patamar mnimo de igualdade no apenas jurdica mas efetiva.
Em sendo assim, exige-se uma posio ativa do Estado no que se refere proteo do direito
subjetivo universal que a escola publica, obrigatria, laica, gratuita e de qualidade socialmente
referenciada.
Lembramos, ainda, que o problema fundamental em relao aos direitos sociais, muita vezes, no
tanto o de justifica-los, mas o de proteg-los. Trata-se de um problema de natureza poltica e no
filosfica que nos coloca em situaes pouco confortveis marcadas pelos limites e possibilidades
da historicidade.
Encerramos parafraseando Florestan Fernandes quando diz:
A escola pblica obsoleta em sua organizao pedaggica e est longe de satisfazer aos
requisitos de um ensino democrtico aberto a todas as camadas da populao [...] Todavia ela
representa o nico patrimnio de que dispomos para atender s necessidades educacionais de
amplos setores mais ou menos desprotegidos de nossas populaes rurais e urbanas. Por isso,
julgamos que a correo de seus defeitos e o seu reaparelhamento preenche as funes
educacionais construtivas do futuro do Brasil como Nao democrtica (FERNANDES, 1966,
p.379)
E ainda:
Limitamo-nos a defender ideais e princpios que deixaram de ser matria de discusso
poltica nos pases adiantados. Tudo se passa como se o Brasil retrocedesse quase dois
sculos em relao historia contempornea daqueles pases, e como se fossemos forados a
defender, com unhas e dentes, os valores da Revoluo Francesa! uma situao que seria
cmica no fossem as consequncias graves que dela podero advir. A nossa posio pessoal
pesa-nos como incomoda. Apesar de socialista, somos forados a fazer a apologia de medidas
que nada tem a ver com o Socialismo e que so, sob certos aspectos retrogradas. [...] Pusemos
acima de tudo certas reivindicaes que so essenciais para a ordem democrtica no Brasil.
Essa ordem constitui um requisito para qualquer desenvolvimento tecnolgico, econmico,
poltico, social etc. da sociedade brasileira. Ela deve ser, por conseguinte, o objetivo
central de todos os que pretendam, por via ou por outra, enveredar o Brasil na senda da
civilizao moderna (FERNANDES, 1966, p. 427)
Este o tamanho do desafio que ora se apresenta no que diz respeito ao DIREITO EDUCAO
NO BRASIL E SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO.
Bibliografia
ABICALIL, Carlos. Federalismo e Sistema Nacional de Educao: Uma oportunidade fecunda. In
IV SEB: CEDES, Campinas: CDC Unicamp, (1-20), 22/02/2013.
BOBBIO, Norbert. A era dos direitos. RJ: Campus, 1991.
BOBBIO, Norbert. O futuro da democracia. 8. Ed., SP: Paz e Terra, 2002.
BOTO, Carlota. A educao escolar como direito humano de trs geraes: identidades e
universalismos. Educao e Sociedade. Vol. 26, no. 92, (777-798), Especial, Out, 2005.
DERMEVAL, Saviani. Vicissitudes e perspectivas do Direito Educao no Brasil: abordagem
histrica e situao atual. In IV SEB: CEDES, Campinas: CDC Unicamp, (1-12), 22/02/2013.
FAGNANI, Eduardo. Analises e Propostas. Seguridade Social: a experincia brasileira e o
debate internacional. SP: Fundao Friedrich Ebert, no. 42, dezembro de 2011.
FERNANDES, Florestan. Educao e Sociedade no Brasil. SP: Dominus/EDUSP, 1966.
FERNANDES, Florestan. A revoluo burguesa no Brasil: ensaios de interpretao sociolgica.
RJ: Zahar, 1975.
MARINGONI, Gilberto. Anlises e Propostas. Desenvolvimento, planejamento e atores sociais:
conceito e experincias. SP: Fundao Friedrich Ebert, no. 36, novembro de 2009.
MARSHALL, Thomas H. Cidadania, classe social e status. RJ: Zahar Editores, 1967.
MORAES, Reginaldo. Neoliberalismo. De onde vem, para onde vai?. SP.: Editora Senac, 2001.
RAWLS, John. O direito dos povos. SP: Martins Fontes, 2001.
I DECISE/FE/UNICAMP CEDES.
Direito educao: modelos de gesto e papel do estado
Nora Krawczyk
I
Temos assistido a importantes mudanas de governo em vrios pases latino-americanos, nos quais
partidos que assumiram o Executivo desde o incio deste sculo trazem uma agenda de luta contra a
pobreza e incluso educacional e social. Naturalmente, essa nova postura expressa os limites das
polticas neoliberais, que vinham sendo aplicadas at ento, no que diz respeito aos problemas
sociais. Mas expresso tambm de que estas polticas neoliberais no conseguiram nem mesmo
dar resposta s necessidades que o atual estgio do capitalismo coloca.
Sabemos que o cenrio educacional da dcada dos anos 1990, respondeu sob o fetiche da
modernidade e da democratizao inteno de adequao da gesto da educao pblica s
mudanas na regulao social instauradas por um novo estagio do capitalismo, menos humanista,
mais excludente e que acentua as desigualdades. (Krawczyk, 2002).
Naquele perodo, observou-se na regio o surgimento de uma proposta comum de reconfigurao
da relao entre o Estado e a sociedade, na qual perdia sentido a exclusividade do Estado como
provedor de polticas sociais (neste caso da educao), proposta esta que se implementou por meio
de polticas de descentralizao da gesto da educao e uniformizao da gesto pblica e
privada. Desta reconfigurao resultou, entre outras coisas, a ruptura da organicidade
1
dos sistemas
educacionais da regio e da lgica de regulao educacional. (Krawczyk e Vieira, 2012)
Consolidou-se uma nova relao entre o Estado e a sociedade que consubstanciou a mudana do
teor da participao pela co-responsabilizao dos indivduos no provimento do direito educao
e na qualidade da educao escolar. O compartilhamento de deveres foi incentivado pelos
governos nacionais com a definio de mecanismos que objetivavam a autonomia das instituies e
a participao dos diferentes segmentos sociais no mbito local e, principalmente, no
gerenciamento das unidades escolares.
O discurso participativo produziu alguns fenmenos comuns nos diferentes pases que afetaram a
dinmica escolar, colocando as instituies em uma relao de competitividade entre elas.
Produziu-se uma maior atomizao das instituies escolares e, consequentemente, a ampliao da
segmentao e fragmentao do sistema e das desigualdades educacionais, no lugar de um projeto
educacional coletivo. (Krawczyk e Vieira, 2012)
possvel observar ao longo da dcada de 1990 na regio o teor conservador inerente Reforma.
Tal conservadorismo se manifesta em seus resultados, pois, embora tenha ocorrido uma ampliao
significativa do acesso, mantiveram-se os obstculos que impediam sua democratizao e
desenvolvimento, tais como a baixa qualidade, o escasso significado social de suas aprendizagens
e a segmentao do sistema, entre outros.
Este conservadorismo manteve a lgica da formulao das polticas educacionais nestes pases,
segundo a qual as decises so tomadas a partir de conciliaes com apenas alguns setores da
sociedade, valoriza-se o privado em detrimento do pblico e outorga-se educao um poder
transformador impossvel de se concretizar sem outras medidas estruturais.
Com a mudana poltica ocorrida a partir dos anos 2000, uma das primeiras medidas tomadas
pelos novos governos foi modificar a legislao educacional de seus respectivos pases. Trataram
de promover a incluso, o que se fez a partir de diferentes propostas educacionais.
Em grandes linhas, essas novas legislaes propem-se a mudar o plano legal e normativo que
permitiram e ancoraram a reforma educacional dos '90, recuperando certa liderana do Estado e
definindo mecanismos legais para regularizar os processos de descentralizao. Tendeu-se a
reverter o processo de aumento das desigualdades educacionais, consequencia da fragmentao do
sistema que aumentou a diferenciao no interior do servio educativo. Ou seja, promoveu-se certa
re-unificao dos sistemas educacionais.
O Brasil no mudou sua legislao, mas o Plano de Desenvolvimento Educacional acompanhou em
alguns aspectos a tendncia regional. No Brasil ainda que no tenha sido revista a LDB, o PED foi
apresentado pelo MEC como uma poltica nacional e um arranjo institucional resultado de uma
reviso das responsabilidades da Unio, que passa a assumir o compromisso do combate s
desigualdades regionais e construo de um mnimo de qualidade educacional para o Pas.
Adjudica-se ao governo federal o papel regulador das desigualdades existentes entre as regies do
Brasil por meio de assistncia tcnica e financeira, de vrios instrumentos de avaliao e controle
da ao municipal e de implementao de polticas que ofeream condies e possibilidades de
equalizao das oportunidades de acesso educao de qualidade. (Krawczyk, 2008)
As novas leis de educao (e o PDE) buscaram uma maior presena do Estado como garantidor do
direito educao. Um esforo pela recuperao da legitimidade do Estado, destruda na dcada
de '90 sob o argumento da ineficincia e corrupo do poder pblico. Recupera-se tambm atravs
da legislao o valor da educao como um direito de toda a populao de aceder a ela. Porm,
como veremos existe uma brecha grande entre a legislao e a realidade.
Mudanas "pero no mucho"
Nos ltimos anos diferentes pases da regio tm implementado polticas de ampliao do universo
escolar a setores sociais antes excludos e a promoo de estratgias inovadoras para ret-los na
escola, principalmente no ensino mdio, e para melhorar os ndices de aprendizagem.
Encontramos tambm movimentos indigenistas assumindo o poder executivo com propostas
descolonizantes, como o caso da Bolvia, onde se implementam mudanas curriculares com
orientaes poltico-educacionais que buscam reverter a viso euro-centrista que sempre imperou
em seus currculos. Estas mudanas pem nfase na recuperao da origem e passado do povo, no
ensino da cultura indgena, das lnguas indgenas para quem fala espanhol, entre outros.
Hoje parece existir consenso, no somente no Brasil, de que a escola mdia precisa mudar e que as
polticas educacionais no acompanharam as transformaes culturais, sociais, polticas e
econmicas, nem tm dado respostas aos novos contingentes de jovens que esto acedendo a esse
nvel de ensino.
Encontramos, assim, uma tendncia regional (e internacional) de estratgias inovadoras para a
criao de alternativas s prticas escolares tradicionais pensadas para promover a incluso
escolar e melhorar as condies de ensino para os novos contingentes de alunos. Um estudo recente
(Jacinto; Terigi, 2007) verifica que, na maioria dos casos, so projetos centrados no absentismo
dos alunos, na diferena idade-srie, na reformulao dos tempos escolares, na convivncia
institucional, na compensao das aprendizagens, na reformulao do material didtico e na
formao para o trabalho.
Todavia, no se tm conseguido, aps quase duas dcadas, acolher a toda a demanda reprimida,
nem assegurar a permanncia dos alunos nas unidades escolares, nem o xito do aprendizado e
muito menos levar democratizao do conhecimento.
Por exemplo, o ensino mdio no Brasil tem progressivamente aumentado sua matricula, a partir de
1990. Isto se deve no somente demanda reprimida, mas tambm, entre outros motivos,
correo do fluxo do ensino fundamental. Porm, altos ndices de abandono e reprovao ainda
persistem e as caractersticas demogrficas que vm apresentando o processo de expanso do
ensino mdio expressam a continuidade da reproduo das desigualdades regionais, de sexo e de
raa.
Isto demonstra que as politicas de expanso do acesso ao ensino mdio, que acompanharam o
crescimento da oferta de vagas, no tm produzido uma ruptura com a dinmica socioeconmica e
politica do Pas
2
. E que, portanto, no constituiu ainda uma oferta democrtica das oportunidades
de acesso educao pblica.
Os altos ndices de jovens fora da escola ou dos que a abandonam, nos induz a pensar numa crise
de legitimidade da escola, que resulta no apenas da crise econmica ou do declnio da utilidade
social dos diplomas, mas tambm da falta de outras motivaes para os alunos continuarem seus
estudos no ensino mdio.
Numa analise mais qualitativa da situao da educaono Brasil, podemos afirmar que estamos em
meio a um processo progressivo de incluso educacional, pela quase universalizao do ensino
fundamental, pelo crescimento sistemtico do ensino mdio e pela incluso do ensino mdio no
mbito da educao bsica, gratuita e progressivamente obrigatria. A Lei de Diretrizes e Bases
(LDB, 1996) no somente garante o avano da universalizao do ensino mdio, mas tambm
obriga o Estado a garantir a oferta deste nvel de ensino e s famlias a responsabilidade pela
permanncia na escola.
Simultaneamente podemos falar tambm de um processo regressivo pela intensificao de
situaes que reforam a desigualdade de oportunidades da sociedade brasileira. Refiro-me
intensificao da segmentao horizontal e vertical do sistema educacional atravs de mecanismos
cada vez mais sutis de diferenciao socioeducativa.
Existem mltiplas evidncias do processo de segmentao escolar horizontal, inclusive no setor
pblico, por meio da seleo oculta que se manifesta na concentrao espacial por classe social ou
etnia dos alunos, nas instituies e/ou nas turmas. Mas existe outro fenmeno, menos estudado no
contexto brasileiro, que induzido, principalmente, pelas mudanas na gesto educacional.
O principio de gesto pblica, que sustenta a melhoria da qualidade do ensino por meio da
avaliao institucional e do protagonismo da escola e das famlias comeou a orientar as politicas
educacionais no final do sculo passado e no mudou com as trocas de gesto governamental e
orientao politica.
Essas politicas produzem, entre outros fenmenos, a diferenciao e a competitividade entre as
unidades escolares. Uma pesquisa realizada em escolas municipais do Rio de Janeiro mostra que,
nos ltimos anos, tm-se acirrado a competio, por parte dos alunos, para frequentar determinadas
escolas pblicas com maior prestgio, ainda que no estejam no topo dos rankings. H, tambm,
entre estas, uma disputa pelos alunos por meio de procedimentos no explcitos de reserva de
vagas e/ou de rejeio de alunos, o que se consubstancia num determinado "clima escolar" (Costa;
Koslinski, 2011). E, como de se imaginar, existe tambm aquelas unidades escolares para as
quais vo os alunos rejeitados das outras instituies.
O aumento significativo dos alunos que concluem o ensino fundamental e ingressam no ensino
mdio diminuiu a segmentao vertical entre esses dois nveis de ensino. Ao mesmo tempo,
produziram-se novos mecanismos de diferenciao socioeducativa, isto , novas configuraes da
segmentao vertical: desvalorizao dos diplomas de nveis cada vez mais altos no sistema
educacional e a maior estratificao nas qualificaes requeridas no mercado de trabalho.
Conforme Sorj (2005), quando se pergunta que tempos so estes, a resposta revela um paradoxo.
Ele afirma que "vivemos em sociedades cada vez mais democrticas, nas quais os valores
igualitrios se aprofundam ao mesmo tempo em que avana a desigualdade social". (p.13, traduo
minha).
Outros processos de desqualificao da escola pblica tambm esto cada vez mais presentes em
alguns estados brasileiros. Nos ltimos anos comeam a surgir aes de organismos no
governamentais, com diferentes nomes
3
, que tendem a 'resgatar' os bons alunos pobres (os
talentosos) da influncia de uma escola pblica ruim e de um contexto cultural e social
desfavorvel para a aprendizagem.
So selecionados estudantes com muito bom desempenho escolar no ensino fundamental e
provenientes de famlias de baixa renda. Participam de cursos preparatrios para prepar-los para
os novos desafios acadmicos e recebem suporte com acompanhamento da nova rotina de estudos,
material didtico, uniforme, transporte, etc. e uma bolsa de estudos em escolas particulares.
Mesmo sem entrar no mrito do significado que pode ter para a criana ou jovem ser afastado de
seu contexto social e inserido numa situao totalmente alheia sua realidade concreta, preciso
considerar que este tipo de ao, que ano a ano vem sendo expandida, pode resultar, sem querer
exagerar, num atentado contra a escola pblica e, portanto contra o direito educao. uma ao
filantrpica, que alm de ser discriminatria e promover a competio entre os colegas, esvazia o
sentido democrtico da escola pblica, estigmatizando-a como espao de pouco aprendizagem e
onde o potencial dos alunos talentosos acaba sendo desaproveitado.
O esforo deixa de estar em tornar a escola pblica universalista, tanto em conhecimento quanto em
abrangncia, e passa a estar em outro lugar: identificar aquelas crianas e jovens com um alto
potencial para o Pas.
Se a educao encarada como um bem de consumo (sociedade) ou uma prestao de um servio
(Estado e organizaes privadas) difcil imagin-la compatvel como um direito de todos e para
toda a vida.
Frente a esse quadro, importante compreender as especificidades nacionais, principalmente luz
de suas caractersticas scio-poltica e econmica, do desenvolvimento educacional e das lutas
sociais por educao. S assim poderemos diferenciar as distintas concepes de "direito
educao" hoje to presentes na Amrica Latina (e no s no discurso oficial), entendendo seu
contedo implcito. Trata-se, entre outros aspectos, de discernir o envolvimento do Estado e como
se d a presena e influncia dos demais atores sociais nesse processo.
Referencias bibliogrficas
COSTA, Marcio da e KOSLINSKI, Mariane Campelo Quase-mercado oculto: disputa por escolas
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I FE/Unicamp.
1 Entendemos por organicidade a expresso da dinmica pela qual se processam as relaes de
poder na organizao e gesto do sistema educacional e da unidade escolar. Este conceito carrega
consigo a historicidade das formas como foram se concretizando, na esfera pblica, os interesses
dos diferentes grupos sociais.
2 Viao (2006), ao analisar as mudanas na estrutura e na organizao dos sistemas educacionais
nacionais na Europa a partir do sculo XIX, mostra que a formao dos sistemas educacionais
nacionais europeus implicou um duplo processo de articulao interna e segmentao: com
critrios uniformes, mas, ao mesmo tempo, diferenciada e hierarquizada internamente, com planos
de estudo e alunado diferenciado.
3 Programa de jovens talentos, programa Bom aluno, incubadora de talentos, entre outros.
A poltica curricular e o discurso da territorialidade:
implicaes no ordenamento de territrios educacionais
Rosngela Tenrio de Carvalho
I
Introduo
Na novela grfica Nova York, Will Eisner baseado em observaes de "frestas do cho" em ruas
de grandes cidades levanta as questes:
Ser que existe uma cidade sem paredes para abrigar a sua alma, ou abafar os seus gritos e
coreografar a dana da sua vida? Se as paredes existem para proteger e excluir, elas tambm
no contm e aprisionam? Serviriam elas, ento para amar ou para odiar? Afinal, as paredes
no so feitas pela natureza (EISNER, 2009, p.125).
O enunciado de Eisner sobre as paredes acena para se olhar processos sociais de domnio do
espao e nele as praticas sociais e culturais como as paredes a materializar o territrio. Esse
enunciado converge com a viso de territrio defendida por Raffestin, (1993) como um espao
"onde se projetou um trabalho, seja energia e informao, e que, por consequncia, revela relaes
marcadas pelo poder. O espao a priso original; o territrio a priso que os homens constroem
para si" (RAFFESTIN, 1993, p. 144). Converge tambm com o sentido foucaultiano de territrio
"uma noo geogrfica, mas, antes de tudo, uma noo jurdico-poltica (CASTRO, 2009, p.. 414).
Espao, territrio, territorialidade, territorializar, desterritorializar, reterritorializao,
ordenamento territorial conceitualizaes associadas geografia demografia, economia.
Produzem sentidos numa poca em que se vive do espao, da simultaneidade, da justaposio, do
prximo e do longnquo, do lado a lado, do disperso, da experincia que se assemelha a uma rede
que vai ligando pontos e se intersecta com a sua prpria meada, como diz Foucault (2001).
O espao visto historicamente em suas dicotomias entre lugares sagrados e lugares profanos,
lugares protegidos e lugares expostos, lugares urbanos e lugares rurais ou nas teorias cosmolgicas,
lugares supracelestiais e lugares terrestres. Na demografia, na modernidade, mantm os binarismos
pela presena oculta do sagrado: espao pblico e espao privado; espao familiar e espao
social; espao cultural e espao til; espao de lazer e espao de trabalho (FOUCAULT, 2001).
Espao utopias e espao heterotipias. Utopias como "lugares sem um lugar real" e heterotipias,
entendido como espaos reais, contra-lugares, "espcies de utopias realizadas nas quais todos os
outros lugares reais dessa dada cultura podem ser encontrados, e nas quais so, simultaneamente,
representados, contestados e invertidos" e experincias mistas tal como imagens refletidas no
espelho ao mesmo tempo utopia e heterotipia (FOUCAULT, 2001, p.3).
Identificamos os espaos heterotipias, com espaos reterritorializados pelas populaes indgenas,
pelos assentados ou os territrios do ser colonizado daqueles "que se encontram em terras ermas de
imprios e exemplifica esses territrios como as favelas do Rio de Janeiro, a Villa misria de
Buenos Aires, as comunidades pobres do Bronx em Nova Iorque" (TORRES, p. 2008, 89-90).
Raffestin traduz a territorialidade em sua dimenso relacional como reflexo da
"multidimensionalidade do vivido territorial pelos membros de uma coletividade, pelas sociedades
em geral" (RAFFESTIN, 1993, p.158). Est implicada com alteridade, com relaes entre os
grupos humanos, portanto, expressa uma relao tica.
Entendemos com Gilles Deleuze e Flix Guattari que "territorializar' significa codificar,
submetendo a regras e controles, setores ou elementos da vida social, como, por exemplo, a
famlia, o trabalho, o corpo"; e "desterritorializao, significa descodificao ou afrouxamento de
regras e controles tradicionais no contexto do capitalismo, seguido por um processo de
reterritorializao, isto , de instituio de novos e renovados controles e regras (SILVA, 2000,
p.39).
O autor a seguir chama a ateno para uma viso ampla de territrio e para a necessidade
territorial mais ampla:
Pode estender-se desde um nvel mais fsico ou biolgico (como seres com necessidades
bsicas como gua, ar, abrigo para repousar) at um nvel mais imaterial ou simblico (seres
dotados do poder da representao e da imaginao e que a todo instante re-significam o seu
meio e se expressam por ele), incluindo todas as distines de classe socioeconmica, gnero,
grupo etrio, etnia, religio, lngua etc (HAESBAERT, 2005, p.20).
Nesse sentido, a poltica de ordenamento territorial deve considerar essas dimenses da
territorialidade. A territorialidade como um discurso que no s nomeia novas prticas sociais e
culturais relativas ao territrio e aos seus viventes, mas, principalmente produz uma espacialidade
como localidade, como demografia, e como subjetividades.
No discurso educacional, essa dimenso espacial aparece associada cultura e explicitada nos
conceitos territorialidade e ordenamento territorial. Tal interesse se justifica pelo poder
explicativo que o discurso da territorialidade conquistou para responder aos desafios das
desigualdades entre escolas de centro e de periferia, escolas urbanas e rurais e das desigualdades
produzidas em funo da sociodiversidade das populaes.
Esses desafios no campo educacional tm sido objeto de estudos nos quais o discurso da
territorialidade tem sido problematizado nos aspectos relacionados: a migrao e currculo
intercultural (CARVALHO, 2004; GONALVES, et al, 2005); a educao indigena e curriculo
intercultural (BARBALHO, 2011) a formao de professores indgenas (AGUIRELA URQUIZA,
NASCIMENTO, 2010; BARBALHO, 2012); ao protagonismo na educao do campo (HAGE;
OLIVEIRA, 2011); a territrios locais e territrios curriculares regionais (PACHECO, 2000); e ao
currculo relacionado a desterritorializao (PARASKEVA, 2006).
Esses estudos sustentados em diferentes campos disciplinares e ps-disciplinares indicam que a
traduo do discurso da territorialidade de outros campos para o campo curricular feita no
momento em que a territorialidade, se individualiza como uma formao discursiva. A
territorialidade emerge, portanto, nas polticas pblicas educacionais, em particular nos textos de
polticas pblicas curriculares como um discurso.
As polticas pblicas curriculares, campos de luta no contexto das dimenses do conhecimento e da
identidade refletem o que Oliveira (2006, p.7) nomeia de "processos polticos sociais complexos"
ao referir-se a polticas educacionais. Processos permeados por relaes de poder entre grupos
culturais e as administraes produzem resultados provisrios da disputa sobre "o verdadeiro" no
campo do currculo.
O discurso da territorialidade na poltica curricular reflete a disputa entre diferentes racionalidades
sobre os sentidos e significados sobre territorialidade. Nosso argumento que esse discurso traduz,
por um lado, a luta pela preservao de identidades de tradio local por meio de prticas sociais
de reterritorializao, como estratgia de resistncia "fragmentao de cdigos culturais" na ps-
modernidade e aos fluxos culturais na produo de identidades partilhadas (HALL, 1992); por
outro lado, a luta dos administradores pelo desenvolvimento econmico, social e cultural com o
ordenamento territorial. Nas duas perspectivas, significa incluir a etnicidade e o comunitarismo o
que confere poltica curricular relevncia social e poltica.
Ao discutirem as polticas pblicas curriculares, Lopes e Macedo (2006) alinham ao enfoque
desenvolvido por Stephen Ball a respeito da existncia de um ciclo contnuo de poltica que se
expressaria em trs contextos articulados: o contexto de influncia o qual, em relao s
definies polticas, se refere s disputas entre os grupos que influenciam a definio das
finalidades sociais da educao e do que seja ser educado; o contexto da produo de textos que
se refere ao poder que o "poder central" tem na formulao de textos voltados para o
direcionamento das aes na prtica, e que mantm uma associao com o primeiro contexto; e o
contexto da prtica espao amplo e plural onde os textos do "poder central" so reestruturados e
reinterpretados.
Com foco no contexto da produo de textos e com as noes de discurso e regras do discurso
desenvolvidas por Foucault sobre discurso e regras do discurso (1967, 1995) operamos para
explorar o tema da territorialidade tendo como referncia os resultados da pesquisa "Avaliao do
plano de aes articuladas (PAR) no contexto do plano de metas compromisso todos pela
educao" (2008-2011). O corpus principal de anlise, os enunciados do Plano Nacional de
Educao (2000-2011) e do Plano de Desenvolvimento da Educao (2007), foi ampliado com
enunciados da Conferncia Nacional da Educao (2010), Plano Nacional de Educao (2011-
2922) e, de Diretrizes Curriculares Nacionais para Educao Indgena (2012), Educao Bsica do
Campo (2001) e Educao das Relaes tnico-Raciais e para o Ensino de Histria e Cultura
Afro-Brasileira e Africana (2004).
As regras do discurso como uma combinao de elementos discursivos e no discursivos
funcionam como mecanismos de controle do que pode ou no ser dito, so condies de emergncia
e de agenciamento dos diferentes elementos (objetos, modalidades de enunciao e afiliaes
tericas) que definem a identidade de uma formao discursiva (FOUCAULT, 1995).
Nessa perspectiva, interessou-nos como modelo de anlise o cenrio de emergncia do discurso,
objetos, modalidades enunciativas e afiliaes tericas para dar conta das regras do discurso da
territorialidade na poltica curricular no Brasil nos ltimos anos.
Cenrio do discurso: mobilidade e redes sociais e culturais para
reterritorializao
O discurso da territorialidade na poltica curricular est imbricado no cenrio da globalizao.
Transformaes no mundo do trabalho, intensificao de conflitos internos em diversos pases,
violncia urbana, e a sociedade do conhecimento tm produzido mais mobilidade das populaes e
intensificado o processo de imigrao interna e externa nos diversos pases. Trabalhadores/as de
diversos pases circulam pelos centros urbanos procura de insero no mundo do trabalho,
melhor qualidade de vida, segurana e tambm um lugar que lhes permita viver as suas cidadanias
multiculturais.
Hoje, a mobilidade se tornou praticamente uma regra. O movimento se sobrepe ao repouso.
A circulao mais criadora que a produo. Os homens mudam de lugar, como turistas ou
como imigrantes (SANTOS, 1999, p. 262).
A chegada dos "pobres na cidade" aumenta e enriquece a diversidade socioespacial. Essa
diversidade bem visvel nas grandes cidades brasileiras nos bairros, nas favelas, nos morros e
lugares diversos que dizem das diferenas sociais e das excluses culturais, mas, tambm, das vias
de subjetividades plurais. Por outro lado, os processos de interao social e cultural produzem
formas hbridas de ser e de viver. "Para os migrantes a memria intil. Trazem consigo todo um
cabedal de lembranas e experincias criado em funo de outro meio, e que de pouco lhe serve
para a luta cotidiana" (SANTOS, 1999, p. 259), diz o autor. Fala da necessidade dos migrantes em
compreender a cidade, de criao de uma terceira via de entendimento. Nesse embate entre o tempo
da ao e o tempo da memria os migrantes so levados a esquecer do passado, a rotina, "cabe-lhe
o privilgio de no utilizar de maneira pragmtica e passiva o prtico inerte (vindo de outros
lugares) de que so portadores" (idem). um processo de reterritorializao.
Nesse processo, as culturas locais tm grande valia para os imigrantes, pois os expatriados
transportam consigo as suas prprias culturas locais e "fazem tudo para transportar consigo
aspectos reconfortantes de sua cultura e limitar os perigos provenientes dos encontros
interculturais" (FATHERSTONE, 2001, p. 98).
Migrantes, expatriados passam a ter sentimentos como "au-del" termo que remete a "uma
tenebrosa sensao de sobrevivncia, de viver nas fronteiras do 'presente', para as quais no
parece haver nome prprio alm do atual e controvertido deslizamento do prefixo ps, ps-
modernismo, ps-colonialismo, ps-feminismo..." (BHABHA, 2001, p. 19).
No caso do Brasil, nas grandes cidades, fruto inclusive do complexo processo migratrio, h mais
visibilidade dos novos atores como os sem-terra, os sem-teto, os favelados, os desempregados,
os turistas, os refugiados, os afrodescendentes, os povos indgenas, os homossexuais. Essas formas
de insero da populao em centros urbanos tm forte impacto em suas identidades sociais e
culturais. As imigraes transformam as cidades em lugares de expresso e problematizao da
diferena e do dilogo cultural (CARVALHO, 2010).
Observa-se como no Brasil a complexidade desse cenrio de mudanas e de mobilidade faz
emergir prticas sociais de sobrevivncia desses fronteirios em reas rurais ou urbanas. Dessas
prticas, no campo da economia e da poltica destacamos as redes de economia solidria e as redes
dos movimentos sociais culturais como processos alternativos de reterritorializao.
Essas redes de economia solidria emergem nas ltimas dcadas no Brasil a partir dos embates da
sociedade civil diante da crise e ao desemprego estrutural entre os anos 1980-1990 e vem se
consolidando em polticas publicas nos anos recentes, inclusive como objeto da poltica curricular.
No campo das lutas culturais desde os anos 1990, os movimentos sociais no Brasil tm
desenvolvido formas de articulao poltica. Entram em cena as redes e centrais representantes de
grupos, movimentos sociais, apoiadas fundamentalmente no discurso da democracia e da
pluralidade cultural. Se a "luta de classes" foi a grande referncia das lutas sociais do sculo XX,
no final deste mesmo sculo e incio do XXI conjugam-se lutas culturais as lutas de classe.
Tal como ocorre com a economia solidria, acolhe-se s perspectivas de organizao em rede,
apropriam-se dos artefatos sociais e culturais advindos das redes de comunicao e
informatizao. A forma de organizao poltica em redes pode ser identificada como um novo
lugar de objetos de saber/pode/ser. Essas redes tm tido um papel relevante no fortalecimento das
lutas nos centros urbanos e rurais em prol da organizao poltica, social e cultural. Nos ltimos
anos, tm exercido estratgias de regulao das polticas pbicas em geral e da poltica
educacional em particular para incluso de suas demandas culturais. Podem ser vistos, assim como
lugares de enunciao de acontecimentos singulares/plurais que emergem das lutas polticas e
culturais e que atuam como positividades para a emergncia de discursos como o discurso da
territorialidade e das prticas sociais de reterritorializao.
Objetos de saber territorialidade etnoeducacional e
ordenamento territorial
Uma formao discursiva depende na sua estrutura da atribuio de objetos de saber. Esses objetos
de conhecimento esto implicados em um campo de emergncia, nas instncias de delimitao e nas
grades de especificao. Esses objetos tm uma gramtica singular que remete a enunciados de
diferentes campos discursivos sobre a territorialidade, em grande parte associada ao
reconhecimento dos territrios simblicos e do Outro em sua alteridade. Essa gramtica
construda a partir de procedimentos de seleo de objetos e pela ressignificao no sentido da
"pedagogizao" do espao em relao alteridade e aos pilares da poltica educacional,
ordenamento territorial, regime de colaborao, federalismo como mostra o quadro 1.
Quadro 1 Objetos de saber da territorialidade
Enunciadores Objetos de saber
Educao
Indgena
Territrios etnoeducacionais, ordenamento territorial,
centralidade do territrio para o bem viver, comunidades
indgenas, projeto societrio, manuteno e preservao de
territrios; laos de pertencimento identitrio; sociodiversidade
de grupos comunitrios, protagonismo indgena, sustentabilidade
de territrios, gesto autnoma de territrios, interculturalidade,
bilinguismo, multilinguismo, especificidade, organizao
comunitria
Educao do
Campo
Territrios etnoeducacionais, ordenamento territorial, territrio
urbano, territrio rural
Educao
Quilombola
etnodesenvolvimento, sustentabilidade socioambiental,
sustentabilidade cultural, protagonismo do movimento
quilombola, protagonismo do movimento negro, dispora,
remanescentes de quilombos, territrios negros urbanos e rurais,
Estudos Afro-Brasileiros, bibliografia afro-brasileira, mapas da
dispora, fotografias de territrios negros urbanos e rurais, obras
de arte afro-brasileira e africana.
Plano
Nacional de
Educao
(2000-2011)
comunidades indgenas, especificidades culturais, identidade,
realidade sociocultural e histrica, interculturalidade,
bilinguismo, educao escolar diferenciada, sobrevivncia
tnica, habitantes originais do territrio, regime de colaborao
Plano
Nacional de
Educao
(2012-2022)
Territrios etnoeducacionais, ordenamento territorial, educao
escolar indgena, regime de colaborao especfico, territrios
tnico-educacionais, especificidades socioculturais e
lingusticas.
PDE Territrios etnoeducacionais, ordenamento territorial, clivagens
culturais, oportunidades educacionais territorialmente
demarcadas, centro e periferia, cidade e campo, capital e
interior.
CONAE Territrios etnoeducacionais, ordenamento territorial, sociedade
sustentvel, fortalecimento comunitrio, territrios indgenas,
comunidades quilombolas, comunidades tradicionais,
ordenamento territorial, especificidade da educao quilombola,
legislao especfica, movimento negro quilombola, preservao
de manifestaes culturais, sustentabilidade, territrio
tradicional.
Fonte: Dados da pesquisa
Nos enunciados das Diretrizes Curriculares Nacionais para Educao Indgena, os enunciados tm
como foco a organizao em territrios etnoeducacionais com vistas construo do protagonismo
indgena e da sustentabilidade de seus territrios (BRASIL, 2012, p.6). Registra-se a construo de
alternativas de gesto autnoma dos seus territrios, de sustentabilidade econmica, de segurana
alimentar, de educao, de sade e de atendimento s mais diversas necessidades cotidianas
(BRASIL, 2012, p.7) relacionadas com os modos de bem viver dos grupos tnicos em seus
territrios. Essa prtica de gesto autnoma est alicerada nos princpios da interculturalidade, do
bilingismo e do multilinguismo. Especificidade, organizao comunitria e territorialidade com
continuidade sociocultural dos grupos indgenas em seus territrios, em benefcio do
desenvolvimento de estratgias que viabilizem os seus projetos de bem viver (BRASIL, 2012, p.7).
As Diretrizes Curriculares Nacionais para Educao Bsica do Campo problematizam o
pensamento que interpreta o firmar-se do campo exclusivamente a partir da cidade, considerando
urbano o territrio no qual a cidade est fisicamente assentada e rural o que se apreende fora deste
limite. No bojo desse pensamento, os camponeses so apreendidos, antes de tudo, como os
executores da parte rural da economia urbana, sem autonomia e projeto prprio, negando-se a sua
condio de sujeito individual ou coletivo autnomo (BRASIL, 2001, p.18).
As questes relacionadas ao territrio, alteridade e identidade so singulares no mbito das
Diretrizes Curriculares Nacionais para Educao das Relaes tnico-Raciais e para o Ensino de
Histria e Cultura Afro-Brasileira e Africana. Territrio e dispora apresentados como contedos
de registros de historias ainda no contados. So novos objetos de saber para o currculo nacional:
remanescentes de quilombos, comunidades e territrios negros urbanos e rurais (BRASIL, 2004,
p.23).
O Plano Nacional de Educao dos anos 2000-2010 defende as comunidades indgenas em suas
lutas pela garantia de seus territrios e por formas menos violentas de relacionamento entre essas
populaes e outros segmentos da sociedade nacional. Destaca o novo papel da escola entre os
grupos indgenas meio para assegurar o acesso a conhecimentos gerais sem precisar negar as
especificidades culturais e a identidade daqueles grupos.
O enlace entre educao e ordenao territorial defendido no mbito do Plano de
Desenvolvimento da Educao como "essencial na medida em que no territrio que as clivagens
culturais e sociais, dadas pela geografia a e pela histria, se estabelecem e se reproduzem".
Pressupe que "toda discrepncia de oportunidades educacionais pode ser territorialmente
demarcada: centro e periferia, cidade e campo, capital e interior".
O discurso da territorialidade no texto do Plano Nacional de Educao 2011-2020 traz como
enfoque a educao escolar indgena a ser implementada por meio de regime de colaborao
especfico que considere os territrios tnico-educacionais; anuncia tambm a organizao de
estratgias que levem em conta as especificidades socioculturais e lingsticas de cada
comunidade, promovendo a consulta prvia e informada a essas comunidades.
A Conferncia Nacional da Educao (CONAE/2010) traz em seu texto final uma gramtica
especifica em relao ao discurso da territorialidade. Associa implementao dos territrios
etnoeducacionais como modelo de gesto democrtica, tendo sua referncia "a territorialidade dos
povos indgenas e os diagnsticos sobre seus interesses e necessidades educacionais" (CONAE,
2010, p. 141). Nessa conferncia, a viso de ordenamento territorial refere-se a todos os nveis e
modalidades de ensino (CONAE, 2010, p.112), contudo com nfase para especificidade da
educao quilombola. Defende-se a "elaborao de uma legislao especfica para a educao
quilombola, com a participao do movimento negro quilombola, assegurando o direito
preservao de suas manifestaes culturais e sustentabilidade de seu territrio tradicional
(CONAE, 2010, p.131).
Os objetos de saber como constructos singulares do discurso da territorialidade na poltica
curricular e funcionam como uma regra para existncia dessa formao discursiva. No h um
discurso que no tenha seus objetos de saber poder ser embora no exclusivos dessa formao, ao
contrrio como j indicamos objetos de saber poder ser de outros campos discursivos. Esses
objetos indicam alteridades plurais ou singulares e constituem-se sob a regra de atribuio em
objetos de saber nos seus aspectos de seleo e de ressignificao. Aspectos que podem ser melhor
entendidos se consideramos as relaes entre as instncias de delimitao dos mesmos e as grades
de especificao que os caracterizam (FOUCAULT, 1995) questes sintetizadas no Quadro 2.
Quadro 2 Campo de emergncia e grade de especificao do discurso da territorialidade
Formao discursiva Instncia de Delimitao Grade de especificao
Territorialidade Geografia
Psicologia social
Antropologia
Psicologia
Sociologia
Pedagogia
Corpo
Linguagem
Vida social
Classe social
Religiosidade
Trabalho
No caso dos objetos de saber do discurso da territorialidade estes foram delimitados dentro do
campo discursivo das Cincias Humanas, em particular nos discursos da geografia, da psicologia
social, da antropologia, da psicologia e da sociologia e nos anos recentes no discurso pedaggico.
Neste ltimo, a delimitao ocorre nos anos 1990, na poltica curricular sendo formatado na
perspectiva do discurso de poltica educacional em sua expresso macro e micro.
No que se refere s grades de especificao, ou seja, aos sistemas segundo os quais so
classificadas as relaes com o territrio a partir dos 1990, podemos destacar: o corpo como
expresso da etnia, da raa, da regio, da sexualidade, da idade; a linguagem como expresso das
competncias; a vida social e cultural dos indivduos, expresso de classe social, religiosidade,
trabalho e como fundamento das formas singulares e plurais de ser social e cultural.
Modalidades de enunciao: normatizao e regulao do
discurso da territorialidade
Uma formao discursiva carece de uma materialidade discursiva que d conta da distribuio dos
modos de enunciao do discurso. Essa materialidade dada pelo lugar institucional de
enunciao; status de quem enuncia/ sujeito do discurso em sua funo autor o lugar institucional
de onde se obtm o discurso. Nesse sentido, dizemos que as regras de distribuio dos modos de
enunciao do discurso da territorialidade na poltica curricular no Brasil (legislao, agendas
educativas, projetos curriculares, cartilhas, panfletos, manifestos, relatrios, sistematizao de
experincias, dentre outros) referem-se s relaes de poder saber ser, tal como indicamos no
Quadro 3.
Quadro 3 Modalidade de enunciao
Lugar de
enunciao
Status institucional
de quem enuncia /
sujeito em sua
funo autor
Lugar institucional onde
se obtm o discurso
Materialidade
Conselho
Nacional
de
Educao
Funes normativas
e deliberativas
Movimentos sociais
Sociedades cientficas e
sindicais
Legislao,
manifestos,
relatrios,
sistematizao de
experincias
Ministrio
da
Educao
Coordenao da
poltica nacional de
educao
Funo supletiva
Normalizao
Disciplinar
Regulao e
controle da poltica
educacional
Recontextualizadora
Avaliar
Nos movimentos sociais
Nas academias
Nas sociedades
cientficas
Nos organismos
internacionais de
educao e de
financiamento da
educao
Agendas educativas
projetos
curriculares,
cartilhas.
O Ministrio da Educao (MEC) e o Conselho Nacional de Educao (CNE) so enunciadores
privilegiados pelo papel que desempenham na rede social discursiva da educao: normatizao e
regulao. Organismos de responsabilidade constitucional, social e poltica na definio de
polticas pblicas para os diversos segmentos educacionais do pas sob a ptica da Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n 9.394/96), e do Plano Nacional de Educao
(PNE).
O MEC tem como funo coordenar e acompanhar a poltica educacional; como funo supletiva o
financiamento da educao bsica, o planejamento e execuo de programas de formao contnua
para professores/as, a elaborar de parmetros curriculares, avaliar o ensino superior, a educao
bsica, responsabilizar-se pelo Censo Escolar, dentre outras aes (CARVALHO, 2012). E uma
funo disciplinadora e normalizadora de saberes, que se d pelo controle, pela centralizao e
pelo poder de circulao, redistribuio e recontextualizao dos seus discursos. Exerce uma
complexa articulao discursiva para implementar a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional, e para atender s reivindicao educacionais das diversas organizaes da rea,
provenientes dos movimentos sociais populares e, ao mesmo tempo, atender a compromissos
firmados com agendas educativas internacionais, a exemplo da Organizao das Naes Unidas
para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), e/ou com os setores da rea econmica, em
funo do papel que a educao chamada a exercer no projeto de desenvolvimento econmico do
pas.
Com atribuies normativas e deliberativas, o Conselho Nacional de Educao (CNE) exerce a sua
funo de negociao com diferentes foras da sociedade, entre as quais destacamos: as audincias
pblicas; as teleconferncias; a prtica de solicitao de pareceres (www.mec.gov.br). A forma de
exerccio sua funo enunciativa confere a este organismo o estatuto do discurso negociado e
compartilhado e faz dela uma instncia de negociao discursiva importante dentro do Ministrio
da Educao nos ltimos anos, no contexto do debate de um pacto federativo.
O status do enunciado est relacionado ao lugar institucional onde se vai buscar o enunciado em
sua gramtica especifica ao discurso da territorialidade: campos disciplinares, centros de pesquisa,
agncias internacionais, organismos estatais, associaes cientficas, escolas, universidades,
organizaes no governamentais e sindicatos.
No h, portanto, uma funo unificante nas modalidades de enunciao da territorialidade na
poltica curricular, mas sim uma diversidade de status, de lugares institucionais, de diferentes
posies do sujeito. So das relaes estabelecidas nessa disperso que se constituem as regras
das modalidades de enunciao.
Rede discursiva bem viver, sociodiversidade e educao
republicana
A moldura no entorno do discurso da territorialidade na poltica curricular est desenhada por
campos tericos que tambm atuam como regras que incidem nesse discurso, podendo dar-lhe os
"verdadeiros" caminhos a seguir. Essa afiliao no contexto de uma formao discursiva no tem
uma unidade terica. Identificamos objetos de saber formados pelas mesmas regras do discurso,
mas que so incompatveis em relao s teorias que vem sendo construdas no mbito do discurso
da territorialidade. Observamos no Quadro 4 essas afiliaes.
Quadro 4 Afiliaes tericas rede discursiva
Enunciados
reitores
Constelao
discursiva
Coexistncia
discursiva
Procedimentos de
interveno
Bem Viver
Sociodiversidade
Educao
Republicana
Demografia
Jurdico-
poltico
Economia
Ps-colonialista,
Sustentabilidade
Interculturalidade
Multiculturalidade
Regime de colaborao
Processos formativos
Centralidade do territrio
Unidade do Sistema
Nacional de Educao
Podemos dizer que os enunciados reitores da formao discursiva da territorialidade na poltica
curricular, so: Bem Viver, Sociodiversidade e, Educao Republicana.
A proposio do Bem Viver teve suas primeiras formulaes nas novas constituies de Equador
(aprovada em 2008) e Bolvia (2009) como resultado das novas condies polticas, da presena
de movimentos sociais ativos e do crescente protagonismo indgena. Na nova Constituio
equatoriana aparece como "direitos do Bem-Viver", e expressa um conjunto de direitos, que por sua
vez esto num mesmo plano hierrquico dos outros conjuntos de direitos reconhecidos pela
Constituio (os referidos s pessoas e grupos de atendimento prioritrio, comunidades, povos e
nacionalidades, participao, liberdade, Natureza e proteo). Na Constituio boliviana o bem
viver apresentado como "Viver Bem" aparece na seo dedicada s bases fundamentais do Estado,
onde se fala dos princpios, valores e fins do Estado (artigo 8). Ali se diz que o Estado "assume e
promove como princpios tico-morais da sociedade plural oferece a idia do Viver Bem a partir
de vrios povos indgenas e todas as idias esto no mesmo plano hierrquico (GUDYNAS, 2011).
A sociodiversidade vem se consolidado como um enunciado no mbito da educao indgena como
um fator que diferencia as populaes indgenas dos demais grupos humanos. a diversidade
sociocultural dos povos indgenas "alimenta o orgulho de pertencer a uma cultura prpria e de ser
brasileiro originrio (LUCIANO-BANIWA, 2006, p. 46).
Quanto referncia Educao Republicana, a qual o MEC se refere no texto do PDE, est
adequado (o qu?) ao campo educacional, um campo essencialmente relacionado tica tomada no
sentido de possibilidades de construo de relaes sociais e culturais justas, envolvidas com
aes de formao das novas geraes. Por outro lado, vale dizer que essa perspectiva se d em
contraponto a um tipo de sociedade de corte imediatista, na qual o presente e o privado funcionam
como uma maior interpelao aos sujeitos sociais.
Em relao a economia da constelao discursiva observar-se o papel do discurso da
territorialidade na poltica curricular em sua relao com discursos que lhe so contemporneos a
exemplo dos discursos sobre a territorialidade no domnio demogrfico, domnio jurdico poltico,
no domnio econmico. Entende-se que o discurso educacional se apropria de outros discursos,
mas que exerce, tambm com um papel de complementaridade dos mesmos. Ao complementar ao
discurso poltico no sentido na funo de realizao junto aos indivduos dos pressupostos daquele
discurso.
Quanto s formas de coexistncia discursiva, referimo-nos aos enunciados j formulados e que so
repetidos no discurso da territorialidade a partir dos anos 1990. So exemplos os enunciados no
mbito do discurso educacional ps-colonialista, os enunciados dos estudos sobre sustentabilidade,
interculturalidade, meio ambiente, etnocincia, etnomatemtica enunciados que retomam e
ressignificam saberes j identificados no campo da antropologia, da psicologia social, da
sociologia da cultura, dos estudos indgenas e dos estudos de raa, estudos das diferentes naes
indgenas e de grupos de trabalhadores em suas culturas especficas.
Quanto aos procedimentos de interveno que podem ser aplicados aos enunciados, destacamos as
tcnicas especficas que garantem tanto a disseminao dos conceitos como a sua delimitao. No
discurso da territorialidade na poltica curricular, essas tcnicas esto expressas nas diferentes
formas de reescrita dos textos produzidos em Conferncias Nacionais de Educao, no Plano
Nacional de Educao, em conferncias internacionais promovidas pela Unesco; as reescritas da
poltica curricular nacional em projetos curriculares, regionais, planejamentos curriculares, textos
didticos, textos acadmicos. Textos que aproxima enunciados locais e globais que se beneficiam
das ferramentas das tecnologias de comunicao e tecnologias de informao em seus lugares de
transmisso de enunciados, assegurados especialmente pela Internet. Essas formas de transmisso,
reescrita, vo definindo e redefinindo as redes conceituais e tornando possvel a multiplicidade dos
conceitos.
Para alm dessas tcnicas indicamos como tcnicas operadoras do discurso da territorialidade na
poltica curricular o regime de colaborao especfico que considere os territrios tnico-
educacionais, o ordenamento territorial no contexto da articulao federativa.
A ordenao territorial, no texto de PDE se apresenta como um dos enunciados associados ao
planejamento das aes educacionais, no sentido da superao das desigualdades de
oportunidades. O PDE pretende responder a esse desafio atravs de um acoplamento entre as
dimenses educacional e territorial operado pelo conceito de arranjo educativo. No possvel
perseguir a equidade sem promover esse enlace (PDE, p.5).
O ordenamento territorial no contexto educacional entra na rede de tenses e disputas geradas no
prprio campo educacional e das relaes institucionais e polticas no contexto da federao. De
certa maneira, "a questo do federalismo no pode estar ausente do debate sobre a Poltica
Nacional de Ordenamento Territorial" (MORAES, 2005, p.46).
Notas finais
A anlise nos permitiu observar que o discurso da territorialidade emerge no campo da poltica
curricular com as ambiguidades que marcam sua existncia: invoca uma
espacialidade/temporalidade e ao mesmo tempo a cultura, isto , no espao/tempo/ cultura
reconstroem-se como sistema de significao (WILLIAMS, 1992).
No contexto da poltica curricular, um discurso multifacetado (emerge em diversos campos de
saber economia, sociologia, antropologia, geografia), portanto carece de uma viso integradora
para responder s questes que demanda; um discurso mvel (redefinio permanente dos
elementos do discurso), precisa assim observar-se a incluso de novas demandas culturais pelos
novos objetos de saber que emergem da prtica discursiva da existncia territorial; um discurso
problemtico no contexto do currculo (dispositivo educacional em sua funo normalizadora dos
sujeitos da educao), pelo que produz de identidades nos processos de socializao pela
escolarizao; e, como resultado de mltiplas relaes entre foras discursivas advindas de
diferentes campos disciplinares e de foras advindas do cenrio poltico, social, econmico e
cultural no qual emerge, o discurso da territorialidade na poltica curricular um discurso
permeado por relaes de poder macropoder e micropoder.
Os desafios das desigualdades das escolas e da escolarizao no contexto do discurso da
territorialidade esto condicionados a polticas de ordenamento territorial que privilegiem
questes relacionadas s identidades culturais e aos processos de regulao dessas polticas.
Em relao s questes de ordem cultural e identitrias preciso considerar as aes de afirmao
territorial como estratgia de superao das desigualdades entre escolas de diferentes regies do
pas, de escolas de territrios rurais e urbanos, de escolas de centro e de periferia nos territrios
urbanos; de escolas em territrios indgenas e ao acompanhamento e acolhimento de processos de
reterritorializao na sua instituio de novos e renovados controles e regras considerando-se as
sociodiversidades dos grupos sociais e culturais especficos; os territrios educacionais na
perspectiva dos sujeitos coletivos em suas experincias do existir territorial culturais, polticas,
econmicas e sociais.
Do ponto de vista dos processos de regulao das polticas considerar a criao de mecanismos de
mediao e vigilncia de conflitos de interesses locais e nacionais na coexistncia de diferentes
instncias de poder territorializadas e a elaborao de regras claras que garantam aos territrios
educacionais uma interao articulada entre entes governamentais.
Por fim, sendo os territrios educacionais esfera pblica, h que se desenvolver uma vigilncia
tica nos rituais que configuram as prticas de governana dos diferentes atores sociais implicados
nas prticas de ordenamento territorial e nas prticas de ordenamento territorial para que no sejam
consideradas como panacia para os problemas relacionados s desigualdades sociais e a
produo da diferena cultural na educao como formas de subalternizao de grupos sociais e
culturais.
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A construo do Sistema Nacional de Educao e a
gesto democrtica em debate
Vera Maria Vidal Peroni
Introduo
Este artigo objetiva trazer alguns elementos para o debate acerca da democratizao da educao,
tanto na construo do Plano Nacional de Educao (PNE) e do Sistema Nacional de Educao
(SNE) como das propostas de gesto em disputa, em um contexto histrico de privatizao e de
naturalizao das perdas democrticas nesse processo.
O texto inicia com algumas reflexes acerca da democracia e da gesto democrtica, a seguir
aborda o histrico recente de construo do SNE e do PNE, destacando o grau de participao no
processo de elaborao coletiva das polticas pblicas, as propostas de SNE e os interesses
pblicos e privados em torno da sua construo. Depois, compara as propostas de gesto da
educao presentes na CONAE e na atual proposta de PNE. E por fim, traz algumas questes sobre
o papel da educao na democratizao da sociedade.
E a Democracia?
Iniciamos com a concepo de democracia, pois para analisarmos a democratizao da educao
em geral e em particular da gesto democrtica importante tratar desse conceito, to importante
em tempos de privatizao do pblico.
Partindo do pressuposto de que historicamente no tivemos uma sociedade com cultura
democrtica, mas que estamos em um processo muito recente de sua construo, o tema da gesto
democrtica no remete apenas a uma forma de gesto da educao, mas ao papel da escola na
construo da democracia no pas.
A concepo de democracia trabalhada neste artigo tem sua base em Wood (2003), Mszros
(2002) e Vieira (1998, 2007). Para Vieira (1998), "quanto mais coletiva a deciso mais
democrtica ela . Qualquer conceito de democracia e h vrios deles, importa em grau crescente
de coletivizao de decises" (VIEIRA, 2002, p. 12). WOOD (2003) remete para a no-separao
entre o econmico e o poltico e para a relao da democracia com direitos sociais materializados
em polticas. E, para Mszros, "[...] programas e instrumentos de ao sociopolticos
verdadeiramente adequados s podem ser elaborados pela prpria prtica social crtica e
autocrtica no curso de seu desenvolvimento". (MSZROS, 2002, p. 1.008). Enfim, a democracia
no uma abstrao, a materializao de direitos em polticas coletivamente construdas na
autocrtica da prtica social.
Vieira (2007) ressalta ainda que, na Amrica Latina, o Estado de direito, ou as democracias
formais, esto se instalando em sociedades muito pouco democrticas, o que um problema, j que
" o que garante Estados de direito so sociedades democrticas." (VIEIRA, 2007, p. 104). O
Estado de direito democrtico vai alm do Estado de Direito, pois traz o "princpio da soberania
popular. Este princpio diz que o governo e o Estado necessitam de legitimidade vinda do povo"
(VIEIRA, 2002, p. 13). E ressalta que, para alm do voto, a legitimao democrtica do Estado
passa pelo controle social da administrao pblica.
No caso dos pases latino-americanos e, em particular, do Brasil, o avano das lutas por direitos
sociais aconteceu no momento ps-ditadura, em meados da dcada de 1980, mesmo perodo em que
entrava em crise o modelo fordista/keynesiano. Em seu lugar, o capitalismo propunha um conjunto
de estratgias para retomar o aumento das taxas de lucro, reduzindo direitos, com graves
consequncias para a construo da democracia e da efetivao dos direitos sociais (PERONI,
2013).
Dentre as estratgias propostas esto o neoliberalismo, a reestruturao produtiva, a globalizao e
a Terceira via. Todas redefinem o papel do Estado e as fronteiras entre o pblico e o privado. O
neoliberalismo e a Terceira via, atual social democracia, tm o mesmo diagnstico de que o
culpado pela crise atual o Estado e assim, tem o mercado como parmetro de qualidade. O
neoliberalismo tem profundas crticas democracia, pois, na sua concepo, atrapalha o livre
andamento do mercado ao atender a demanda dos eleitores para se legitimar, provocando o dficit
fiscal. (PERONI, 2006)
Harvey destaca que os tericos neoliberais criticam a democracia: "a governana pelo regime da
maioria considerada uma ameaa potencial aos direitos individuais e s liberdades
institucionais" (Harvey, 2008, p. 77). E questiona a falta de controle social dos Organismos
Internacionais: "os neoliberais tm de impor fortes limites governana democrtica, apoiando-se
em vez disso em instituies no democrticas e que no prestam contas a ningum (como o Banco
Central norte americanos e o FMI) para tomar decises essenciais" (Harvey, 2008, p. 80).
Para a Terceira via, a democracia deve ser fortalecida. Giddens (2001) argumenta que preciso
democratizar a democracia. Mas um conceito de democracia e participao em que a sociedade,
atravs do terceiro setor, deve assumir a execuo de tarefas que deveriam ser de responsabilidade
do Estado (PERONI, 2008).
O terceiro setor, para Montao (2002), modifica a questo social. Primeiro, com a transferncia da
responsabilidade da questo social do Estado para o indivduo, que a resolver atravs da auto-
ajuda, ajuda mtua ou, ainda, adquirindo servios como mercadorias. Segundo, as polticas sociais
passam a ser focalizadas, perdendo, assim, seu princpio universalista. Terceiro, com a
descentralizao administrativa, as polticas tornam-se ainda mais precarizadas, entre outros
problemas, porque so transferidas as competncias sem os recursos correspondentes e necessrios
para execut-las.
Wood destaca, ainda, que o conceito de democracia em uma sociedade sob a hegemonia do
capitalismo no pode ser visto em abstrato, pois afinal: " o capitalismo que torna possvel uma
forma de democracia em que a igualdade formal de direitos polticos tem efeito mnimo sobre as
desigualdades ou sobre as relaes de dominao e de explorao em outras esferas" (WOOD,
2003, p. 193).
O esvaziamento do contedo da democracia evidente, j que se perdeu a discusso das polticas
pblicas como a materializao de direitos sociais. As lutas e conquistas dos anos 1980, de
direitos universais, deram lugar naturalizao do possvel, isto , se um Estado "em crise" no
pode executar polticas, repassa para a sociedade civil, que vai focalizar nos mais pobres para
evitar o caos social. O Estado apenas repassa parte do financiamento, e avalia (PERONI, 2008a).
Mas, se por um lado a privatizao do pblico cada vez maior, por outro estamos avanando
lentamente em alguns direitos materializados em polticas educacionais. Assim, a correlao de
foras por projetos educacionais uma realidade, principalmente neste perodo de discusso do
Sistema Nacional e do Plano Nacional de Educao. Como afirma Vieira (1998), "no h estgio
democrtico, mas h processo democrtico pelo qual a vontade da maioria ou a vontade geral vai
assegurando o controle sobre os interesses da administrao pblica" (idem, p. 12).
A gesto democrtica em disputa no PNE e que foi duramente conquistada na Constituio Federal
de 1988 (CF/88), parte do processo de aprendizagem da participao. Entendemos que essa
aprendizagem no se d apenas na teoria, mas na prtica social, e a aprendizagem da democracia
o que est em disputa com a gesto gerencial ou outras formas de gesto historicamente vinculadas
ao mercado. Como o gerencialismo atualmente ou outras formas histricas de gesto vinculadas
hierarquia, ao controle, a separao entre quem pensa e quem executa, a produtividade vinculada
responsabilizao e meritocracia. So propostas em disputa no cenrio educacional.
Democratizao da educao notas sobre os processos de elaborao SNE e PNE e questes
para debate
Com a concepo de democracia apontada acima, analisamos a trajetria recente de construo do
SNE e PNE. O Frum Nacional pela Constituinte (1986), que depois se transformou no Frum
Nacional em Defesa da Escola Pblica (FNDEP) j trazia o debate acerca de que Estado e que
sociedade precisaramos construir para uma sociedade democrtica
1
.No era mais o Estado da
ditadura, e a pauta era a construo de uma sociedade com cultura democrtica. Assim, a
construo de um Sistema Nacional de Educao dentro desta proposta tinha como questo central
o papel do Estado no direito educao, para superar as desigualdades regionais, a histrica
desobrigao da Unio para com a educao bsica, enfim, a ideia de uma educao de qualidade
para todos. Uma concepo de Estado, e no apenas de governo, com instituies pblicas
democrticas e a sociedade civil participando ativamente das decises acerca da proposta
educacional. (Fernandes, Brito, Peroni, 2012).
Esta proposta de construo de sistema no foi acolhida na CF/88 e retorna pauta em 1996,
quando o FNDEP se mobiliza novamente para a elaborao de uma proposta de PNE, que foi
construda a partir de dois Congressos Nacionais de Educao (CONEDs) em 1996 e 1997. Em
1998, o chamado PNE Proposta da Sociedade Brasileira, foi apresentado ao Congresso
Nacional, atravs do Deputado Ivan Valente, como Projeto de Lei n 4155/98.
No entanto, em 1998 o Poder Executivo apresentou o PL n 4173/98, que mais uma vez ignorou a
criao do SNE. Os dois projetos estiveram em discusso no Congresso nacional e em 2001 foi
aprovado o PNE, Lei 10.172/01 (2001-2010), que no incorporou a criao de um Sistema
Nacional de Educao.
importante ressaltar que o Plano da Sociedade Brasileira foi elaborado por entidades que desde
o processo Constituinte estavam envolvidas na democratizao da educao. Destacamos, tambm
o esforo de construir coletivamente um PNE e um SNE, o que ocorreu em um momento
desfavorvel na correlao de foras, com a proposta de educao do ento governo Fernando
Henrique Cardoso que j implementava o receiturio neoliberal na educao.
Assim, no eram um Estado ou uma sociedade abstratos, mas projetos distintos. Quando
ressaltamos que a sociedade apresentou uma proposta e o governo apresentou outra proposta de
PNE, preciso frisar que h interesses privatistas no estado e na sociedade civil. Havia uma
mobilizao de parte da sociedade pela escola pblica, e parte da sociedade era interlocutora do
governo com propostas de minimizao dos direitos.
Retomando a proposta de sistema, apresentamos proposta de SNE debatida no FNDEP e
apresentada no Plano elaborado nos CONEDs:
Neste PNE, defende-se a instituio de um Sistema Nacional de Educao para o Brasil,
concebido como expresso institucional do esforo organizado, autnomo e permanente do
Estado e da sociedade brasileira pela educao, tendo como finalidade precpua a garantia de
um padro unitrio de qualidade nas instituies educacionais pblicas e privadas em todo o
pas. Compreende os Sistemas de Educao Federal, Estaduais, Municipais e do Distrito
Federal, bem como outras instituies, pblicas ou privadas, prestadoras de servios de
natureza educacional, aqui includas as instituies de pesquisa cientfica e tecnolgica, as
culturais, as de ensino militar, as que realizam experincias populares de educao, as que
desenvolvem aes de formao tcnico-profissional e as que oferecem cursos livres. As
aes do Sistema Nacional de Educao, eixo central da organizao da educao nacional,
devem simplificar as estruturas burocrticas, descentralizar os processos de deciso e
execuo, fortalecer as escolas e as unidades prestadoras de servios, articular os diferentes
nveis e sistemas de ensino, integrar a educao formal e a informal, articular a educao
escolar com as aes educativas produzidas no interior dos movimentos populares, valorizar
os processos de avaliao institucional. (PNE Proposta da Sociedade Brasileira, 1997, p.31).
Esta proposta de SNE apresentava um sistema que pensava em uma garantia de padro de
qualidade para as escolas pblicas e privadas em todo o pas. Assim como a articulao de
diferentes nveis de ensino, e a relao entre a educao escolar com as propostas dos movimentos
populares, que eram efervescentes no processo de abertura. O debate era acerca do papel do SNE
para articular a educao formal, informal, e um processo de descentralizao e controle social
com maior autonomia e participao dos sujeitos da educao. Questes estratgicas para a
construo de uma sociedade mais democrtica.
Em 2008, a criao de um Sistema Nacional de Educao retorna pauta. O poder executivo
mobilizou a sociedade atravs de conferncias municipais, regionais estaduais, que indicaram
delegados para a Conferncia Nacional de Educao (CONAE) em 2010. A Conferncia contou
com delegados e ampla participao, inclusive retomando a participao de entidades vinculadas
ao Frum e outras que surgiram depois, como a Campanha pelo Direito a Educao, com ampla
mobilizao e envolvimento da sociedade em torno de uma proposta democrtica de educao.
Sobre o SNE o documento final da CONAE aponta
(...) a construo de um Sistema Nacional de Educao requer o redimensionamento da ao
dos entes federados, garantindo diretrizes educacionais comuns a serem implementadas em
todo o territrio nacional, tendo como perspectiva a superao das desigualdades regionais.
Dessa forma, objetiva-se o desenvolvimento de polticas pblicas educacionais nacionais
universalizveis, por meio da regulamentao das atribuies especficas de cada ente
federado no regime de colaborao e da educao privada pelos rgos de Estado. (...)
O Sistema Nacional de Educao assume, assim, o papel de articulador, normatizador,
coordenador e regulamentador do ensino pblico e privado e financiador dos sistemas de
ensino pblicos (federal, estadual/DF e municipal), garantindo finalidades, diretrizes e
estratgias educacionais comuns, mas mantendo as especificidades prprias de cada um. Em
tal sistema, os conselhos nacional, estaduais, do Distrito Federal e, municipais, com gesto
democrtica, so fundamentais para a superviso e manuteno das finalidades, diretrizes e
estratgias comuns. (Documento final CONAE, p. 23)
interessante observar que o perodo da CONAE foi de 2008 a 2010, mas em 2009, antes da
Conferncia final, o Sistema Nacional de Educao foi incorporado CF/88 pela Emenda
Constitucional n. 59/2009 que, deu nova redao ao artigo n 214:
Art. 4 O caput do art. 214 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao,
acrescido do inciso VI:
"Art. 214. A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao decenal, com o
objetivo de articular o Sistema Nacional de Educao em regime de colaborao e
definir diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao para assegurar a
manuteno e desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas e modalidades
por meio de aes integradas dos poderes pblicos das diferentes esferas federativas que
conduzam a: [...] VI estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em
educao como proporo do produto interno bruto." (NR) (BRASIL, Congresso
Nacional, EC 59/2009).
Em dezembro de 2010, o Poder Executivo, atravs do PL n 8035/10, apresentou uma Proposta de
PNE, ignorando pontos importantes do documento final da CONAE, principalmente no que se
refere gesto democrtica da educao, como retomaremos ao longo do artigo.
importante destacar que era um outro momento histrico diferente da mobilizao do FNDEP e
dos CONEDs. A proposta de SNE defendida pelo FNDEP, tinha como instncia de deliberao
maior, o Frum Nacional de educao. Proposta que foi retomada na CONAE. A questo que a
ideia do FNDEP era uma ampla participao na definio de polticas educacionais e que o
pblico deveria definir o privado.
Neste sentido, a proposta do FNDEP vinculava o Sistema Nacional de Educao a um Frum
representativo da sociedade civil que fosse capaz de construir polticas de Estado e no apenas de
governo, como podemos ver no trecho abaixo:
Sistema Nacional de Educao, assim configurado, tem como instncia mxima de deliberao
o Frum Nacional de Educao, com ampla representao dos setores sociais envolvidos
com a educao, responsvel pela poltica nacional de educao e, principalmente, pela
definio de diretrizes e prioridades dos planos nacionais de educao e sobre a execuo
oramentria para a rea. (PNE sociedade Civil, 1997, p. 29).
Portanto, muito importante estarmos atentos composio atual do Frum Nacional de Educao,
institudo pela Portaria n 1.407, de 14 de dezembro de 2010, j que a correlao de foras no
momento atual diferente daquele em que ele foi pensado, ainda durante o perodo de
democratizao do pas.
A sociedade civil, hoje, est organizada pelos empresrios com o Movimento Todos pela
Educao, Instituto Ayrton Senna, a Fundao Ita Social, o Instituto Unibanco, entre outros,
pautando a sua proposta de educao para o pas. E, por outro lado, a Campanha e instituies que
compunham o FNDEP tambm mobilizados com a sua proposta de educao pblica.
importante retomar as ideias de VIEIRA (1998), quando afirma que "O Estado de direito
democrtico, funda-se na sociedade, e suas razes se acham nela. Se uma sociedade fortemente
democrtica, tende a construir um governo democrtico, mas se extremamente autoritria,
discriminatria, violente, no tende a sustentar essa espcie de governo" (VIEIRA, 1998, p. 12)
Neste sentido, ressaltamos que no possvel tratar a sociedade civil como uma abstrao, em uma
sociedade de classes. O autor adverte que:
Quando dizem que a sociedade civil deve se organizar pressupe-se que a maioria dela se
encontra desorganizada, porque uma parte, a classe dirigente ou a chamada elite, se organiza e
se reorganiza desde o surgimento do pas, mantendo-o no atraso e na inrcia, apesar das
alegaes de faz-lo contemporneo do seu modo ou da sua poca" (VIEIRA, 1998, p. 13).
Assim, para alm do debate entre sociedade civil e Estado, interessa pensar quais so os interesses
privados e pblicos em disputa neste processo. Mais uma vez na histria recente, o poder
executivo ignorou o que a comunidade educacional coletivamente debateu e decidiu. Neste
momento, com o agravante da sociedade ter acreditado na mobilizao proposta pelo governo
federal e no ter se organizado como fez com o PNE da Sociedade Civil.
Enfim, o SNE est criado formalmente e o PNE est no Senado Federal (2010) ainda em tramitao
com algumas conquistas, principalmente quanto ao financiamento da educao (aumento de
recursos atravs da vinculao do PIB, recursos do Pr-sal) ainda em disputa e correndo o risco de
serem perdidos. Em meio a estas disputas e de alguns avanos necessrio retomarmos as perdas
como o caso da gesto democrtica.
A gesto democrtica
A gesto democrtica parte do projeto de construo da democratizao da sociedade brasileira.
Portanto, a construo do projeto poltico-pedaggico, a participao em conselhos, a eleio para
diretores, a autonomia financeira, so processos pedaggicos de aprendizagem da democracia,
tanto para a comunidade escolar, quanto para a comunidade em geral, porque a participao um
longo processo de construo.
Entendemos que a gesto democrtica um fim e no apenas um meio; e assim, no simplesmente
uma mudana na forma de gesto, que passaria da tecnocrtica, vinculada aos preceitos do
Fordismo ou atualmente do Toyotismo, para a democrtica. (PERONI, 2010).
Destacamos que a CONAE retomou o debate de que a gesto democrtica deveria ser para as
escolas pblicas e privadas, j que a aprendizagem da democracia deveria ser para a formao de
todos os sujeitos, e no apenas envolver as escolas pblicas. Este embate que foi perdido no
perodo Constituinte, no sentido de que a CF/88 tem como preceito constitucional a gesto
democrtica apenas para as escolas pblicas, e que o texto final da CONAE retoma a gesto
democrtica pra escolas pblicas e privadas:
[...] democratizar a gesto da educao e das instituies educativas (pblicas e privadas),
garantindo a participao de estudantes, profissionais da educao, pais/mes e/ou
responsveis e comunidade local na definio e realizao das polticas educacionais, de
modo a estabelecer o pleno funcionamento dos conselhos e rgos colegiados de deliberao
coletiva da rea educacional,por meio da ampliao da participao da sociedade civil;
instituir mecanismos democrticos inclusive eleio direta de diretores/as e reitores/as,
para todas as instituies educativas (pblicas e privadas) e para os sistemas de ensino; e,
ainda, implantar formas colegiadas de gesto da escola, mediante lei especfica. (BRASIL,
2010, p. 44)
No entanto, a proposta de PNE no incorporou esta deliberao da CONAE, e a gesto
democrtica aparece apenas como princpio, respeitando a CF/88, mas nas metas do PL 8035/10, a
proposta de gesto democrtica desaparece.
Se entendemos que a aprendizagem da participao se d na prtica social e que a gesto
democrtica no apenas um meio, mas tambm um fim, a educao dos sujeitos para construir a
sociedade democrtica no deveria ser apenas tarefa das escolas pblicas. Se entendemos que
eleger diretores importante para o aprendizado da relao entre representante/representado,
participar de conselhos, elaborar coletivamente o Projeto Poltico pedaggico da escola, estas no
so questes apenas de uma forma de gesto como foi o toyotismo, e atualmente o gerencialismo e a
gesto democrtica. uma aprendizagem de participao. Assim, alunos e professores, sujeitos de
escolas pblicas e privadas, viveriam este processo. Esta concepo de gesto perdemos no
processo Constituinte, no PNE passado e na proposta atual de PNE, apesar de ter sido a aprovada
pela CONAE.
A gesto democrtica no PNE atual aparece apenas como um princpio, e nem poderia ser
diferente, j que a gesto democrtica est entre os princpios da educao, conforme a CF/88.
Neste sentido, no houve avanos. No entanto, o princpio no se concretiza, j que na sua
materializao em metas do PL 8035/10, a proposta de gesto democrtica desaparece.
Assim, a gesto democrtica aparece no Art. 2, que apresenta, dentre os princpios:
X difuso dos princpios da equidade, do respeito diversidade e a gesto democrtica da
educao". E, na meta 7, que trata do IDEB: "7.8) Apoiar tcnica e financeiramente a gesto
escolar mediante transferncia direta de recursos financeiros escola, com vistas ampliao
da participao da comunidade escolar no planejamento e na aplicao dos recursos e o
desenvolvimento da gesto democrtica efetiva. (2010 c, p. 1)
No entanto, a meta 19 j apresenta outra concepo de gesto: "Garantir, mediante lei especfica
aprovada no mbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, a nomeao comissionada
de diretores de escola vinculada a critrios tcnicos de mrito e desempenho e participao da
comunidade escolar".
Assim como as estratgias 19.1 e 19.2:
19.1) Priorizar o repasse de transferncias voluntrias na rea da educao para os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios que tenham aprovado lei especfica prevendo a observncia
de critrios tcnicos de mrito e desempenho e a processos que garantam a participao da
comunidade escolar preliminares nomeao comissionada de diretores escolares.
19.2) Aplicar prova nacional especfica, a fim de subsidiar a definio de critrios objetivos
para o provimento dos cargos de diretores escolares. (BRASIL, 2010c, p. 19)
A estratgia 1 da meta 19 atrela os critrios tcnicos e de desempenho ao repasse de recursos
financeiros, o que garante a execuo da viso gerencialista, pois as escolas, para receberem os
recursos pblicos a que tm direito, necessitaro adequar-se a esta norma, com princpios que vo
de encontro a concepes e prticas de gesto democrtica. Questionamos quais seriam os critrios
tcnicos, quem determinar esses critrios que estaro vinculados ao financiamento.
Com projetos de gesto em disputa, os conceitos apresentados, critrios tcnicos de mrito e
desempenho, esto filiados a uma concepo terica marcadamente gerencialista, quer dizer, so
parte desta concepo. A meritocracia e o desempenho so partes de uma teoria de gesto, que
parte da reestruturao produtiva e tem toda uma vinculao com a produtividade e eficincia com
base nos princpios do mercado.
No perodo de abertura poltica, de luta pela democracia, o tecnicismo, a teoria do capital humano
foi muito combatida, j avanamos na concepo de que no h neutralidade na tcnica. Assim, a
proposta de gesto do atual PNE est alicerada na gesto democrtica. A meta traz ao mesmo
tempo toda a concepo de gesto gerencial e no final coloca a consulta comunidade, em uma
tentativa de contemplar as diferentes concepes em disputa, como se fosse possvel.
Outro ponto polmico a prova especfica para o provimento de cargos de diretores. Conforme diz
a meta, "19.2) Aplicar prova nacional especfica, a fim de subsidiar a definio de critrios
objetivos para o provimento dos cargos de diretores escolares."
Esta proposta ocorre em contraposio ao que foi amplamente discutido e votado na CONAE: "Lei
prpria deve garantir a eleio direta para diretores/as (gestores/as) das escolas federais,
estaduais, distritais e municipais da educao (...)". (BRASIL, 2010, p.44)
Este processo de perdas para a gesto democrtica na educao ocorreu como parte de um
momento histrico em que, ao mesmo tempo em que inicivamos um perodo de abertura poltica na
Amrica Latina, aps anos de ditadura, j vivamos uma crise internacional e perda de direitos
materializados em polticas sociais.
A questo central : qual a funo social da escola hoje? Quem define?
Destacamos que o IAS e o Unibanco participam da Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica (SAE) para definir as polticas pblicas:
O Instituto Unibanco e a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica
(SAE) firmam no dia 29 de agosto, s 11h, o acordo de Cooperao Tcnica para o
desenvolvimento de estudos, projetos, pesquisas e avaliaes em conjunto. O foco das aes
que sero desenvolvidas por meio do acordo ser a rea de educao, com nfase nos jovens
do Ensino Mdio pblico. (http://www.sae.gov.br/site/?p=7567 acesso em 2 de agosto de
2012)
O ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), Moreira Franco, assina, nesta
quarta-feira (28/9), em So Paulo, acordo de cooperao tcnica com o Instituto Ayrton
Senna, para realizar, de forma conjunta, projetos e programas de interesse comum, voltados
para a educao. (...) O objetivo dos trabalhos conjuntos ser subsidiar a Secretaria na
formulao de polticas pblicas com foco na educao. (http://www.sae.gov.br/site/?
p=8130, acesso em 2 de agosto de 2012)
A ideia do privado definindo o pblico parte de um diagnstico de ineficincia do pblico e de que
o privado o parmetro de qualidade. Viviane Senna parte do pressuposto de que os professores
no sabem, por isso tem que dar o material todo pronto:
Os materiais so fortemente estruturados, de maneira a assegurar que um mesmo professor
inexperiente, ou com preparao insuficiente como o caso de muitos professores no Brasil
seja capaz de proporcionar ao aluno um programa de qualidade, com elevado grau de
participao dos alunos na sala de aula, na escola e na comunidade. (SENNA 2000, p. 146).
As aulas prontas, com critrios aparentemente tcnicos, influenciam todos os mbitos da escola e
chegam na gesto do pedaggico, na alma da educao.
Consideraes finais
Vivemos um perodo de naturalizao da perda de avanos j havidos no campo da gesto
democrtica, o que no prejudica apenas a efetivao da gesto democrtica nas escolas, mas,
tambm, coloca em risco a construo de um projeto de pas mais democrtico em todos os
sentidos. Questionamos at que ponto nosso pas estaria desistindo de construir, de fato, uma
sociedade democrtica, j que a democracia no passa a existir apenas pela ausncia da ditadura.
Ser que neste momento estamos achando que j vivemos em uma sociedade democrtica? Ou ser
que achamos que a democracia no deu certo e ento partiremos para os critrios tcnicos?
Ressaltamos neste artigo que a democracia pedaggica em seu processo de efetivao. Trata-se
de uma aprendizagem, que envolve muitos conflitos, sendo o ambiente da escola um espao
privilegiado para esta construo. Vivemos um perodo perigoso onde o mercado determina o que
qualidade e quais so a cultura e os princpios educacionais a serem construdos.
Tomando-se como referncia o contexto sociopoltico e econmico atual do Brasil, a instituio do
Sistema Nacional de Educao (SNE) no deixa de ser uma contraposio tendncia neoliberal
vigente, j que em tempos de retirada do poder pblico da execuo de polticas, a criao do SNE
pode indicar uma maior presena do Estado na coordenao das polticas educacionais, o que
poderia garantir maior democratizao da educao no pas. Mas, ao mesmo tempo, pode indicar
uma forte presena do setor privado mercantil influenciando, inclusive, a coordenao da educao
nacional. (Peroni, Flores, 2013)
Entendemos que o direito educao uma obrigao do Estado. Historicamente, no Brasil, a
Unio se desobrigou da educao bsica, o que causou desigualdades regionais tanto na cobertura,
quanto na qualidade da oferta. Qual papel efetivo da Unio? Qual a proposta de educao que
temos para o Brasil?
E, ainda, neste sentido, qual a medida da centralizao e da descentralizao na elaborao e
implementao das polticas educacionais? Isto , quanto, onde e como a Unio pode e deve atuar
sem que estados e municpios percam a sua autonomia? Quais so os mecanismos democrticos de
deciso para que, independentemente do ente federado, como sero decididas as polticas com um
grau de coletivizao das decises?
A sociedade civil do capital est mais organizada do que a sociedade civil que luta pela escola
pblica. Quem so os interlocutores do governo federal neste momento de criao do SNE e do
PNE? Qual o espao dos diferentes sujeitos?
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1 Sobre este assunto ver Bollmann (2010).

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