ROYAUME DU MAROC

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HAUT-COMMISSARIAT AU PLAN








PROSPECTIVE MAROC 2030








LES FINANCES PUBLIQUES














Rapport prpar par Mr Sad TOUNSI
Professeur lUniversit Mohamed V
pour le compte du Haut Commissariat au Plan
30 avril 2006
TABLES DES MATIERES

1. LETAT DES LIEUX
1.1- Les acquis
1.1.1- Au niveau global
1.1.2- Au niveau des dpenses
1.1.3- Au niveau des recettes
1.1.4- Au niveau de financement
1-2 : Intensification de la pression sur les finances publiques
1.2.1- Les exigences conomiques et sociales
1.2.2- les alas exognes
1.2.3- Des recettes budgtaires
1.2.4- Les dpenses publiques et la pression des passifs
1.2.5- Dgradation de la situation budgtaire et manque de transparence
1.2.6- Lampleur de la dette intrieure

2. RETROSPECTIVE
2.1- La dynamique du dficit budgtaire
2.2- La qualit du redressement budgtaire (tendances lourdes)
2.2.1 Les tendances lourdes qui affectent les marges de manuvre de la
politique budgtaire
2.2.2 Les tendances lourdes issues des canaux du rquilibrage
2.3 Les lments prcurseurs du changement
2.3.1 Les lments du changement au niveau de la dette
2.3.2 Au niveau du management public

3. LES SCENARIOS
3.1- Scnario de la continuit
3.1.1- Les consquences budgtaires du scnario de continuit
3.1.2- Les consquences sur le plan institutionnel
3.1.3- Quel impact conomique des finances publiques dans ce premier
scnario ?
3.2- SCENARIO DUNE POLITIQUE DE CROISSANCE
3.2.1- Les implications budgtaires dune politique de croissance
3.2.2- Les implications institutionnelles dune politique de croissance
3.2.3- Limpact conomique des finances publiques dans le scnario de
croissance
3.3- SCENARIO INTERMEDIAIRE
3.3.1- Implications budgtaires du scnario intermdiaire

Rflchir ce que seraient les finances publiques dans les trente prochaines
annes revient donc prendre en compte un certain nombre de paramtres qui
constituent autant dhypothses de travail pour les scnarios retenus. Parmi ces
paramtres, les uns constituent des tendances lourdes, les autres sont
constitus des actions daccompagnement requises tant pour la prise en charge
de lvolution constate, que pour la mise en uvre, par les pouvoirs publics, des
mesures permettant un meilleur emploi des finances publiques( variables de
changement).
La prospective en la matire requiert dabord une rflexion profonde sur
ltat des lieux et donc une rtrospective qui dcle les lments de la
problmatique actuelle des finances publiques.


1. LETAT DES LIEUX

La dgradation budgtaire rcente doit tre replace dans le contexte
des progrs considrables accomplis ces deux dernires dcennies en vue de
matriser la dynamique dfavorable de la dette publique, mais revue aussi sous
langle des principales inquitudes associes aux dysfonctionnements
budgtaires actuels.

1.1- Les acquis

1.1.1- Au niveau global :

La stabilit du cadre macro conomique reprsente lun des acquis majeurs
du PAS. Depuis la mise en place de ce programme, les dficits du budget et du
compte courant sont dsormais maintenus un niveau soutenable, en dpit des
drapages constats au niveau des finances publiques.

Bien que coteuse sur le plan budgtaire, louverture de lconomie, et son
corollaire la libralisation progressive du commerce extrieur, dont limpact sur
les recettes a t amplifi par les accords de libre change, ont t compenss
par des ressources exceptionnelles.

Linflation est matrise, mme si les avoirs extrieurs ont sensiblement
augment suite notamment aux privatisations, et avec toutes les rpercussions
montaires des recettes gnres par ces dernires. Le niveau des taux
dintrt a pour sa part t matris favorisant ainsi de lgres amlioration des
taux dinvestissement et dpargne.


On a galement assist une promotion de linvestissement tranger et au
renforcement relatif de la participation du secteur priv leffort de
dveloppement, suite notamment au programme de mise niveau des entreprises.

Sur le plan qualitatif, des efforts ont t dploys pour la moralisation de
la vie publique et la lutte contre la corruption. La charte de lducation nationale
a t prpare, ainsi que le plan dintgration de la femme au dveloppement.

1.1.2- Au niveau des dpenses :

Depuis lindpendance, et lexclusion de la priode conscutive la
hausse phmre de prix des phosphates de 1974 et celle, venue juste aprs,
de recours aux marchs financiers internationaux, la structure de dpenses
publiques marocaines fait ressortir limportance des dpenses de
fonctionnement.

Certes, et notamment de 1960 77, les budgets dinvestissement
constiturent la tranche annuelle, mise la charge de la puissance publique, par
les plans successifs de dveloppement. Mais, linsuffisance de ressources, jointe
la faible capacit dexcution des projets par les dpartements ministriels, a
expliqu la faiblesse relative des dpenses investissements de lEtat et, de
manire plus gnrale, du secteur public.

Il y a toutefois lieu de relever le lger dveloppement, au cours des
dernires annes, de linvestissement public, et ce en dpit des contraintes
budgtaires, particulirement depuis quil a t dcid daffecter une part des
produits de privatisations au fonds Hassan II.

Et mme avant que cette affectation ne fut dcide, lEtat avait
intensifi les actions de lutte contre la pauvret, les efforts damlioration de
laccs aux services sociaux de base (sant et ducation) notamment dans le
monde rural, la ralisation des programmes dinfrastructures (Electricit, eau
potable et routes), et les initiatives de promotion de linvestissement et de
lemploi des jeunes par le prt de soutien aux jeunes promoteurs et le fonds pour
la promotion de lemploi des jeunes.

Paralllement, les rformes des modes de gestion ont permis damliorer
les conditions et les modes dexcution du budget suite la rforme de la loi
organique des finances, la mise en place dune nouvelle procdure de gestion
intgre des dpenses de lEtat (GIPE), la rationalisation des consommations
de tlcommunications, aux nouvelles procdures de paiement des redevances

deau et dlectricit, au dveloppement de la dconcentration des services de
contrle et lapurement des arrirs de paiement.

1.1.3- Au niveau des recettes :

Si, la veille de la rforme fiscale, la pression fiscale tait en moyenne,
pour les annes 1980 85, de quelque 19% du PIB. Elle passe ensuite, avec la
rforme, 21.7% entre 1987 et 93 pour se stabiliser, la fin des annes 90
22%, taux qui est demeur stable puisquil a t le mme fin 2004. Depuis
lentre en vigueur de la rforme, force est de relever la stabilit des parts
relatives des principales catgories de droits et taxes.

Ainsi, les impts directs qui reprsentaient 24% des recettes en 1980 en
reprsentaient 23.4% en 1994, et 31.3% en 2004. Les impts indirects passent
de 41% en 1980 48.5% en 1994, en raison de linstauration en 1986 du
prlvement ptrolier. Leur part a t de 37.6% en 2004. Les taxes sur le
commerce extrieur restent importantes.

On a ainsi assist une augmentation rgulire des recettes fiscales,
depuis la rforme, et la consolidation de la pression fiscale, malgr la baisse
des taux dimposition, consolidation qui est toutefois largement due aux
mcanismes de taxation des produits nergtiques.

Des mesures sinscrivant dans le cadre de lesprit de la rforme fiscale
ont t inscrites dans les diffrentes lois de finances dans le but de rpondre
aux objectifs de simplification, dlargissement de lassiette et de baisse des
taux dimposition tout en privilgiant le rle dincitation linvestissement et en
recherchant lamlioration de lenvironnement de lentreprise.

Parmi les efforts dploys dans ce cadre figurent les actions de
modernisation de ladministration fiscale, dote dsormais doutils informatiques
qui ont ncessit, nanmoins, des enveloppes budgtaires consquentes, ainsi que
celles portant sur lamlioration du cadre lgislatif et rglementaire. Le code de
recouvrement est ainsi entr en vigueur en 2000 pour rformer lancien
dispositif juridique dont les textes remontaient aux annes 20 et 30. Le code
fut prpar dans la perspective de la recherche dun meilleur quilibre entre la
prservation des intrts du Trsor et la garantie des droits des contribuables.

Des amnagements furent introduits tant au niveau du code des douanes
qu celui de la nomenclature gnrale des produits et du tarif. La rforme
tarifaire a ainsi t initie dans le but de conforter lentreprise dans son rle de

crateur de richesses tout en garantissant lEtat des ressources stables
travers llargissement progressif de lassiette, en se basant sur une taxation
raisonnable des intrants et des quipements imports.

Et pour accrotre la comptitivit des entreprises exportatrices, les
rgimes conomiques en douane ont t assouplis. De mme, et dans le cadre de
la lutte contre la contrebande, des baisses successives ont t introduites au
niveau des droits dimportation, et des dispositions rpressives ont t inscrites
au code des douanes et impts indirects.

Les incitations fiscales furent runies dans un seul texte, la loi cadre
portant charte de linvestissement, paralllement aux exonrations fiscales en
faveur de secteurs prioritaires comme lexportation et lartisanat.

1.1.4 : Au niveau de financement :

La rduction du dficit budgtaire a limit la progression rapide de la
dette publique et des charges relatives son remboursement et sa
rmunration. Et le recours massif lendettement intrieur, aussi bien pour
couvrir les besoins dcoulant du financement du dficit budgtaire, que pour
financer les flux nets ngatifs de la dette extrieure, ont donn lieu une
progression sensible de la dette intrieure dont les modes de gestion ont t
largement moderniss.

Les avantages dont bnficiait le Trsor pour laccs aux ressources ont
t limits suite la suppression des emplois obligatoires destins au
financement du Trsor, notamment le plancher deffets publics, et la
fiscalisation des bons du Trsor. La libralisation des modes de financement du
Trsor a dailleurs eu un impact positif sur lensemble du secteur financier
notamment par le dveloppement du march secondaire, linstitution
dintermdiaires en valeurs du Trsor, le dsendettement vis--vis de Bank Al
Maghrib, et louverture du march montaire. Institu en 1989, le march des
adjudications a ainsi t rform en 1995 par llargissement de son accs tous
les investisseurs, personnes physiques et morales, rsidentes ou non rsidentes.

Malgr le poids de la dette intrieure, et suite lencaissement par lEtat
des produits de cession de la seconde ligne GSM, dune partie du capital de
Maroc Telecom et de la rgie des tabacs, on a assist, au cours des dernires
annes au recul de la part des crances sur le Trsor parmi les autres
contreparties de la masse montaire.


Par ailleurs, lamlioration sensible du niveau de la dette extrieure a
facilit le retour du Maroc sur le march financier international, pour y lever
des fonds sans garantie. Et les baisses des taux dintrt, au niveau mondial, ont
encourag le lancement doprations de gestion active de la dette et de rachat
des dettes onreuses.

Aussi longtemps quexiste une impulsion politique en faveur de la gestion
rigoureuse des finances publiques, les acquis prservs peuvent aider le pays
se focaliser sur des objectifs clairs notamment dans le domaine conomique et
social. .

Or lvolution rcente des finances publiques avive deux craintes .Lune est
que les pressions conomiques et sociales futures tendant suspendre les
engagements pris en matire de Soutenabilit de la politique budgtaire
pourraient miner la crdibilit et l'efficacit du cadre budgtaire.

Mais dun autre cot, un autre souci, exprim par plusieurs conomistes,
est que la croissance ne peut pas attendre indfiniment les rsultats de la
gestion rigoureuse des finances publiques.
Ces questions ont pris de limportance ces dernires annes. Cest ce que
nous tenterons de faire ressortir en examinant les principales faiblesses
caractrisant lvolution rcente des finances publiques marocaines.

1-2 : Intensification de la pression sur les finances publiques

Assurer, la fois, la Soutenabilit budgtaire et la croissance long
terme demeure un dfi. A la source de ce dfi on trouve lintensification de la
pression sur les finances publiques, qui sont actuellement prises en tenaille entre
des exigences conomiques et sociales et le souci de prserver les acquis de la
politique de lassainissement.
.
Rpondre aux exigences conomiques et sociales suppose lamlioration
du bien tre des populations, des rsultats de la politique de scolarisation, de la
sant et prvoyance sociale, la ralisation, une cadence suprieure, des
quipements de base et de certaines infrastructures ncessaires dans les
domaines des transports, de lnergie et de leau, de zones industrielles, la
construction et lquipement de centres techniques, le renforcement de la mise
niveau des entreprises.

Ces mmes politiques supposent, galement, de maintenir leffort de la
gestion rigoureuse des finances publiques. Or lEtat des lieux des finances

publiques marocaines tmoigne de la dgradation de la situation budgtaire. Le
dficit budgtaire qui, avait baiss dans la seconde moiti des annes 90 a
cess de dcrotre et a mme augment de nouveau. Paralllement, les pressions
associes la rigidit de certaines dpenses ordinaires (la masse salariale
notamment), aux passifs ventuels de lEtat, au tarissement des sources de
financement exceptionnelles, lemballement de la dette intrieure, au DPDD et
aux cots cachs de la non transparence budgtaire sintensifient.

1-2-1 : Les exigences conomiques et sociales

Le Maroc a choisi de sintgrer dune manire prononce dans lconomie
mondiale travers la conclusion dun certain nombre daccords de libre-change,
notamment, avec lUnion europenne, les pays arabes avec les Etats-Unis
dAmrique ainsi que par le biais de ladhsion la stratgie de lOMC visant
rduire davantage les droits applicables au commerce extrieur. Ce choix
ncessite que llaboration du budget sassure non seulement de la raction
voulue du secteur priv et de la comptitivit de lconomie mais aussi de sa
capacit faire face une demande de plus en plus exigeante dans les
diffrents secteurs sociaux (ducation, sant). Ce qui suppose la ralisation, un
rythme lev, des projets dinvestissement notamment dans les domaines des
transports, de lnergie et de leau, ltablissement des zones industrielles, la
construction et lquipement de centres techniques, le renforcement de la
formation professionnelle, la mise en place dune assistance technique
rapproche des besoins de lentreprise, la mise en uvre dinstruments
financiers susceptibles de faciliter laccs de lentreprise un financement
adquat et lamlioration des indicateurs du bien tre social des populations
notamment en matire de lutte contre les disparits sociales et rgionales. Ces
mmes politiques supposent, galement, la conduite de profondes rformes
structurelles pour venir bout du dcalage entre loffre et la demande demplois
et afin de diversifier et de consolider le tissu industriel1, lacclration de la
mise en application des rformes au niveau de ladministration, de la justice, du
secteur financier, des transports, des relations entre les partenaires sociaux
etc.

Pour faire face cette demande de plus en plus exigeante,
quantitativement et qualitativement, la stratgie conomique et sociale mene
ces dernires annes par les pouvoirs publics
2
porte essentiellement sur :


1
Le taux de chmage moyen au cours de l'anne 2003 a augment de 0,3 point par rapport 2002, se situant
11,9% au niveau national ce qui reprsente 1,3 million de personnes. Au terme du premier semestre 2004, et
comparativement la mme priode en 2003, le taux de chmage a augment de 11,6% 12,1%.
2
de la Dclaration Gouvernementale

la poursuite de louverture de lconomie nationale sur lextrieur
travers la conclusion daccords de libre change avec dautres pays ou
rgions en vue de permettre une meilleure intgration du Maroc dans son
environnement mondial, maghrbin, africain et arabe.
le dveloppement des infrastructures et la consolidation des politiques
sectorielles en vue de favoriser la mise niveau du tissu productif
national, amliorer sa comptitivit et soutenir le rgime de croissance de
lconomie nationale.
le renforcement de la politique de proximit en vue damliorer les
conditions de vie des citoyens et ce, en rduisant en particulier les
dficits enregistrs dans les domaines de lhabitat, de la sant et de
lducation.
Malgr les acquis importants pour rduire le dficit conomique et social,
beaucoup defforts restent faire dans les domaines de lducation, de la sant
et de la lutte contre les disparits sociales et rgionales, pour contenir une
pauvret dont lincidence a augment de 6 points de pourcentage au cours des
annes 1990.

Dans le domaine de lducation, les indicateurs de performances reclent
encore des insuffisances :
- Le taux net de scolarisation au premier cycle fondamental est de 84,6% en
2000 au Maroc, alors quil dpasse 97% pour presque tous les pays de
lchantillon. Les dpenses de lducation nationale montent 5,5% du PNB
en 2000, plaant le Maroc dans la tranche moyenne de lchantillon. Ce
ratio est de 6,8% pour la Tunisie contre 3,5% pour la Turquie et3,8% pour
la Core.
- lducation pour tous n'est pas encore une ralit. des taux de
scolarisation (prscolaire, primaire, secondaire) et d'alphabtisation
infrieurs la moyenne des pays arabes et proches, dans certains cas, de
l'Afrique subsaharienne

Dans le domaine de la sant publique, la situation actuelle est marque
par une faiblesse des dpenses globales de sant, une forte participation des
mnages, un cot lev de la consommation mdicale, un financement insuffisant
du secteur public, une solidarit institutionnelle rduite et un dficit dans les
mcanismes institutionnels de prise en charge des soins des personnes revenu
faible.

Cest dire combien les cots budgtaires de ces actions sont aujourdhui
bien rels et que en face les contraintes budgtaires et financires sont si
fortement insistantes quelles conditionnent pratiquement la ralisation de ces
objectifs

1-2-2 les alas exognes :

Les finances publiques sont dsormais au cur des proccupations de
politique conomique. Mais si, dans les pays dvelopps, ces finances, bien que
pesant lourdement sur les quilibres macroconomiques, obissent une logique
conomique permettant den dceler lvolution et danticiper les implications, au
Maroc, leur comportement est, par contre tributaire dalas exognes ayant
trait notamment au commerce extrieur (prix du ptrole), aux alas climatiques
ou aux incertitudes associes lvolution des taux dintrts et de change.

Une srie de menaces pse sur les finances publiques marocaines. A
commencer par le prix du ptrole qui a connu ces dernires annes un
renchrissement sur le march international. La flambe du prix de lor noir est
lorigine de lexplosion des dpenses de compensation. Pour les huit premiers
mois de lanne 2005, les arrirs sur le ptrole ont atteint 3,7 milliards de DH
et cltureront lanne 7 milliards de DH au moins.

Le montant des subventions rserves aux produits ptroliers par la
Caisse marocaine de compensation3 devrait dici la fin de lanne dpasser les 6,5
milliards de dirhams, sans les montants dcaisss pour les autres produits
subventionns, comme le sucre et la farine, alors quelle na bnfici, au titre de
la loi de finances 2005, que dun budget de 3,5 mil- liards de dirhams sur la base
dun prix de ptrole 35 dollars/baril.

La situation reste dailleurs dautant plus proccupante que
lalourdissement de la facture nergtique constate retentit ngativement sur
la croissance, les rserves en devises et sur le compte courant de la balance des
paiements. Mais ces tensions sur le march ptrolier sont aussi porteuses de
recettes fiscales supplmentaires : 6,2 milliards de DH (+14% par rapport fin
aot 2004) au titre de la taxe intrieure de consommation (TIC) sur les produits
nergtiques et prs de 2 milliards supplmentaires (+41%) au titre de la TVA.

Lautre ala concerne la perspective de la dvaluation du dirham : la
concurrence exerce par les devises gyptienne, turque et asiatiques (fin des
accords multifibres en janvier 2005) pourrait inciter les autorits un
ajustement du taux de change. Malgr les risques du renchrissement des
importations, notamment celles de ptrole, et les tensions inflationnistes, cette
perspective demeure probable.

3
La caisse de compensation a du supporter annuellement, et ce depuis linstauration du systme
dindexation en 1995, une charge supplmentaire de lordre de 2 4 milliards de Dirhams selon
les annes


Le troisime ala a trait au niveau lev des dficits publics qui pourrait
susciter une augmentation des taux dintrt long terme lorsque les
entreprises recommenceront investir. Le financement intrieur du Trsor
sest effectu ces dernires annes dans un contexte de baisse des taux
dintrt : au cours de lanne 2004 les taux dintrt moyens pondrs au niveau
du march des adjudications ont enregistr une baisse comprise entre 104 et 116
points de base pour les maturits courtes et une baisse moyenne de lordre de 38
points de base pour les maturits longues. Le retour de la croissance pourrait
inverser cette tendance.

Mme si la ventilation de la dette extrieure, par type de taux, fait
ressortir la prdominance de la dette taux d'intrt fixes (67%), lvolution
des taux dintrt au niveau international (aux Etats-Unis les taux dintrt
long terme sont passs de 4,35 % en avril 2004 4,72 % en mai 2005) pourrait
affecter la dette taux flottants (24%) et celle taux semi fixes (BIRD et
BAD 9%.)

Enfin, lala climatique pse de tout son poids sur les finances publiques :
deux annes de grave scheresse pourraient placer la dette sur une trajectoire
non soutenable (plus de 100 % du PIB). Un tel niveau dendettement pourrait
miner la confiance des investisseurs.

1-2-3 : Des recettes budgtaires

Le contexte budgtaire de ces dernires annes est marqu par la
difficile conciliation entre la baisse des recettes, dcoulant du dmantlement
tarifaire dcid dans le cadre de ltablissement de la zone de libre-change
avec lUnion europenne, la nature de court terme des recettes de privatisation
drives du secteur des tlcommunications, et la forte pression dune demande
sociale de plus en plus exigeante et qui conforte le caractre de plus en plus
rigide dans la composition des dpenses. Cest cette difficult qui justifie les
inquitudes concernant la prennit moyen terme des finances publiques
marocaines notamment du cot recettes.

Dans notre pays, la faible lasticit des recettes fiscales rend, pour sa
part, alatoire la ralisation des prvisions et difficile ltablissement de
corrlations entre leur volution et celle du PIB. Et ltat de lorganisation du
systme conomique dans son ensemble rend problmatique lapprhension dune
base imposable rode par les exemptions, et chappant, en partie, au contrle

dune administration fiscale non suffisamment outille pour toucher tout le
potentiel fiscal.

Dans les pays dvelopps, lvolution des recettes fiscales suit lallure de
lexpansion ou de la rcession conomique. En priode de croissance,
lalourdissement de limpt est supportable pour les agents, condition quil ne
dpasse pas laccroissement des revenus et que les fonds publics soient dpenss
dune manire qui leur semble satisfaisante
4.
Au Maroc, lobservation de ces deux
variables dans un contexte de dmantlement tarifaire, rvle que llasticit
unitaire nest pas le fruit dune volution spontane des recettes mais de
mesures discrtionnaires lies au le relvement du taux normal de TVA 20%
et lassainissement fiscal (mise niveau des bilans et amnistie fiscale) ayant
eu pour consquence des recettes exceptionnelles importantes.
Ce qui sest traduit par un taux de pression fiscale assez lev. Au sens
strict
5
, Ce dernier, sest stabilis autour de 22,1% durant la priode 1996-2003
contre 19,4% durant la priode 1980-1989. En retranchant du PIB global la
valeur ajoute agricole, la pression fiscale se trouve pratiquement majore en
moyenne de 4 points. Elle a t de 22% en 1980 et a atteint son point culminant
en 1992 (28%) avant de se stabiliser entre de 27% et 28 % de 1997 2004.
Toutefois, cette moyenne cache une tendance au renforcement de la pression
fiscale sur les impts directs soit une moyenne de 7,2% pour la priode 1996-
2003 contre 6% pour la priode pour la priode 90-95. Plus prcisment et dune
priode lautre, alors que la part de lIGR et de lIS dans le PIB a augment de
1,6points du PIB, celle de la TVA na augment que de 0,2 points. Cette
observation est taye par les donnes de la DPF qui confirment lide selon
laquelle la compensation des moins values fiscales due la baisse de 4,5 points
de la part des recettes des droits de douanes en % des recettes fiscales a t
tablie par lamlioration de celle des impts directs : 32,7% entre 1996 et 2003
contre 24,5% entre 1980 et 1989 soit un gain de 8,2 points sur la mme priode.

4
M.Ouhaddou Karim (2001) , Impact Economique Des Corrections Budgtaires : Une Analyse En Equilibre Gnral
Applique Au MarocThse pour le doctorat en sciences conomiques soutenue la facult des sciences juridiques
conomiques et sociales Rabat Agdal p,67
5
La pression fiscale est mesure en rapportant les recettes fiscales (y compris la TVA des collectivits locales) au PIB.



Source :MF 13 septembre 2005

Ce constat dalourdissement de la charge fiscale se traduit, par ailleurs,
par lessoufflement et la dclration de la productivit de certains impts dont
notamment la TVA, qui a connu le recul de sa part moyenne dans les recettes
fiscales pour stablir au cours de la priode 1996-2003 26,9% contre 28,2%
au cours de la priode 1980-1989 et ce malgr le relvement du taux normal
20% et les rentres exceptionnelles rsultant de la mise niveau comptable et
de lamnistie fiscale. La TVA constitue de ce fait le maillon faible de la rforme
fiscale en raison notamment de lexistence de nombreuses largesses fiscales
(exonrations) et de la non fiscalisation du secteur informel. Par ailleurs, le fait
que les ralisations dpassent, partir de lexercice budgtaire du deuxime
semestre 2000, les prvisions en moyenne de prs de 680 millions de dirhams
par an laisse suggrer lexistence dune faille au niveau des prvisions fiscales.

Lessoufflement des recettes manant de la TVA est toutefois rattrap
par la forte contribution de lIS et de lIGR dans la stabilisation de la pression
fiscale grce notamment aux mesures discrtionnaires et exceptionnelles de la
mise niveau comptable, lamnistie fiscale et aux oprations de fusions qua
connues le march financier. Les performances ralises ces dernires annes
traduisent aussi la faiblesse du systme des prvisions fiscales
6
.


6
depuis 1996, les recettes de lIS se distinguent par des ralisations suprieures aux
prvisions de 1 milliard de dirhams en moyenne

Dun autre ct, labaissement des tarifs douaniers prvu dans le cadre de
lAccord dAssociation avec lUnion Europenne constitue le choc le plus
important quait connu le budget marocain dont les consquences sur les recettes
fiscales sont majeures et donnent lieu, dans la perspective de la continuation de
leffort de lassainissement budgtaire, la recherche dun dlicat quilibre,
dans la structure des recettes budgtaires, entre les moins values fiscales et
les mesures compensatoires. Le dmantlement progressif des tarifs douaniers
met donc lpreuve la capacit du systme fiscal, dans un environnement
caractris par la faiblesse de la croissance, gnrer des ressources
supplmentaires dans le respect des critres dun bon systme fiscal (quit,
neutralit etc.)

En 2003 le manque gagner global pour le budget de l'Etat rsultant du
dmantlement progressif des tarifs douaniers sest chiffr 2,3 milliards de
dirhams contre 1,5 milliard de dirhams en 2002, soit lquivalent de 0,5 point du
PIB. En 2004 les DD rapportes au PIB ont chut de 0,6% point du PIB par
rapport 20017. Les pertes fiscales iront en augmentant, surtout aprs lentre
en vigueur en janvier 2003 du dmantlement des produits fabriqus localement
et donc fortement protgs, pour atteindre en fin de parcours quelques 7
milliards de dirhams sur la base du niveau actuels des importations taxables en
provenance de lUnion europenne.

Les effets de ce dmantlement vont saggraver pour les raisons
suivantes:
- leffet de dtournement des importations en faveur de lUnion
europenne et au dtriment dautres rgions du monde du fait de
labaissement et de la suppression des droits dimportations
applicables aux produits communautaires ;
- les ngociations agricoles en cours avec lUnion europenne qui
prvoient un dmantlement consquent des droits limportation
appliqus aux produits agricoles et notamment au bl tendre;
- laccord de libre change avec les Etats-Unis dAmrique touchant
la fois les produits industriels et agricoles qui vont se solder par des
rductions de droits sur des produits sensibles au Maroc ;
- lEurope largie.
- Les accords de libre-change signs la Ligue arabe. la Tunisie, la
Jordanie et lEgypte.


7
cf. la figure : stabilit des recettes fiscales



Il reste entendu que les accords de libre-change peuvent entraner une
hausse des recettes fiscales dabord au niveau de la TVA applicables aux
importations et ensuite grce aux effets de la croissance attendue de la
libralisation du commerce extrieur. Mais il sagit pour le deuxime cas deffets
long terme qui restent pour le moment hypothtique sachant que louverture
des frontires elle seule ne peut constituer un gage de croissance.

Le mode de financement des dpenses publiques est important aussi. Un
financement sur ressources non fiscales exceptionnelles conforte les
inquitudes quant la prennit des finances publique. Les recettes de la
privatisation qui se sont leves 38,5 milliards de dirhams entre 1996 et 2003
ont contribu ainsi chaque anne en moyenne pour prs de 1,3% du PIB la
rduction du dficit budgtaire.

1-2-4 : Les dpenses publiques et la pression des passifs

Pour pouvoir jouer le rle qui lui incombe, lEtat doit faire face des
obligations ncessitant des charges incompressibles, notamment celles de
paiement, chaque fin de mois, des salaires des fonctionnaires, et de rglement
du service de la dette publique. Il est, en outre, appel impulser la croissance
et rpondre aux attentes dune population touche de plein fouet par le
chmage et par la faiblesse des dpenses caractre social.

Au Maroc, la persistance de dficits budgtaires nest pas simplement due
une politique budgtaire pro cyclique mais de vritables difficults faire
refluer le poids de certaines dpenses ordinaires, surtout quil faut sattaquer
non seulement au dficit du budget de lEtat mais aussi aux passifs latents.

Alors que la part des dpenses ordinaires dans les dpenses totales du
Trsor a augment passant de 73,6% entre 1980 et 1989 82,6% entre 1996 et
2003, celle de linvestissement a chut pour nen reprsenter que 17,4%
contre20% durant la priode 90-95. Cette tendance lourde ressort aussi de
lexamen de la part de ces dpenses dans le PIB. Durant la priode 96-2003, les
dpenses ordinaires ont absorb 22,5%du PIB contre 4,7 pour les dpenses
dinvestissement.


La principale inquitude associe aux positions budgtaires actuelles est
quelles rsultent de la rigidit la baisse de certaines dpenses qui
apparaissent obligatoires dans la mesure o elles manent dengagements
juridiques des administrations:il sagit essentiellement, en ce qui concerne le
budget de lEtat, des dpenses de personnel et des charges dintrt.

En effet, et en dpit des coupes drastiques opres au niveau des
dpenses, aussi bien dans le cadre de lajustement que lors de la priode
postrieure ce dernier, les dpenses ont continu daugmenter. La rcente
opration dencouragement au dpart volontaire la retraite dagents de
ladministration publique devrait ramener la masse salariale un niveau rpondant
aux normes internationales. Mais de nouvelles dpenses vont natre dans les
annes venir, lies aux salaires, bien quimputes des rubriques de transfert,
en loccurrence celles de soutien aux organismes de retraite dont des tudes ont
dmontr quelles connatront des situations difficiles ds lanne 2010.

Sagissant du premier type de dpenses, la progression au sein du budget
est particulirement spectaculaire depuis 1980. En 23 ans, les dpenses de
personnel ont vu leur part dans les dpenses totales passer de 34,8% 46,9%
en 2003 soit une moyenne de 43,6% pour la priode 96/2003 contre 39,6% pour
la priode couvrant 1990 1995. Ces dpenses ont absorb en 2004 12,85 % du
PIB
8
contre 10,5 pour lexercice 96/97. Ce taux est jug parmi les plus levs
des pays mergents ou niveau de dveloppement comparable celui du Maroc.



Les charges de la dette publique (intrts seulement) publique ont cr en
moyenne, durant la priode 1996-2003, de 0,2% pour atteindre 17,047 Mds en 2
003. Cette moyenne masque toutefois une acclration du service de la dette
publique intrieure de lordre de 6,3% contre une diminution du service de la
dette publique externe de 12%. En termes de PIB le service de la dette publique

8
Soit 70% des dpenses au titre des biens et services en 2003

totale reprsente une moyenne de 4,9% pour la priode 96-2003, soit 1,7% pour
le service de la dette extrieure et 3,2%pour le service de la dette intrieure.




Cette volution est d'autant plus proccupante que le cot croissant des
retraites de la fonction publique, les risques latents lis au passif public, le
financement des diffrents projets de rforme et la ncessit de consolider
leffort dinvestissement de lEtat en vue de soutenir la croissance conomique
pseront lourdement sur les charges du Trsor. En effet les passifs
conditionnels et les dettes directes, explicites et implicites, tels que ceux qui
sont assums sous les plans anti-scheresse du type des systmes de
compensation automatique des dpenses nouvelles9 et des charges rcurrentes
futures des projets dinvestissements publics, se sont accrus une vitesse
rapide ces dernires annes.

10
Cest ainsi que le passif implicite li la restructuration en cours de
certaines institutions, notamment celle des Institutions financires publiques
spcialises pourrait se traduire non seulement par des charges
supplmentaires pour le trsor (denviron 1 point de PIB) mais aussi par lviction
des autres dpenses dinvestissement.
A ces passifs ventuels implicites, sajoutent dune part les risques lis au
dsquilibre actuariel de certains rgimes de retraite. Il va sans dire que la
hausse rcente des taux de cotisations (patronales et des salaris) amliorera

9
La rcurrence des scheresses a ncessit la mise en oeuvre d'un programme de soutien en faveur du monde rural pour un
cot total de 6,5 milliards de Dirhams.

10
qui, en gnral,peuvent tre dfinis comme des obligations que lEtat sattend remplir, bien que les dpenses requises
soient incertaines avant quun dfaut (ou un quelconque vnement) apparaisse.


les perspectives du rgime de la fonction publique de la Caisse marocaine de
retraite. Nanmoins, le rgime de retraite des fonctionnaires et le rgime de
retraite complmentaire des salaris
11
du secteur priv devraient se retrouver
en situation financire difficile sur le moyen ou le long terme et pourraient
reprsenter un risque respectif de prs de 3% et 10% du PIB.

12
Dautre part, les passifs conditionnels explicites tels que les garanties
accordes aux emprunts des entreprises parapubliques ou des entits publiques
locales peuvent retentir sur les charges futures du trsor. Au Maroc les
garanties accordes sur les emprunts extrieurs reprsentaient fin 2003, 37,3%
du total de la dette extrieure, soit 5,3 milliards de dollars ou 11,0% du PIB).
Celles accordes par le Trsor sur des emprunts intrieurs
13
sont aujourdhui
limites au secteur du logement social et quelques oprations caractre
spcifique (e.g., la dette contracte par lONCF loccasion du transfert de son
rgime de retraite au RCAR).

1-2-5 : Dgradation de la situation budgtaire et manque de transparence

Le dficit rsultant de cette situation fut rsorb, bon an mal an, par des
recettes exceptionnelles dont la nature a diffr dune priode lautre. Elles
furent constitues, un moment donn, par les recettes conscutives au
renchrissement phmre des prix des phosphates, lesquelles ont t relayes
par les emprunts mobiliss sur le march financier international, puis par le
rchelonnement de la dette extrieure excessivement lourde, qui en a rsult,
ensuite par lemprunt intrieur, et, au cours de la priode rcente, par le produit
des privatisations. Mais paralllement, les dpenses publiques nont jamais pu
tre matriss un niveau compatible avec les possibilits de financement
faisant ainsi que le pays a d faire face un dficit plutt subi que volontaire.

14
La situation budgtaire en 2003 et 2004 sest largement dgrade
laissant apparatre des dficits budgtaires hors privatisation respectivement
de lordre de 5,2% et 5.1 % dus notamment aux contraintes associes la
masse salariale, aux dpenses au titre des autres biens et services (soit une
augmentation de prs de 3.4 MM.DH qui tient compte notamment de limpact du

11
Certains rgimes de retraite (fonds sur la rpartition) notamment celui des fonctionnaires (civils et militaires) ou les
rgimes de retraite de base et complmentaire des salaris
12
Qui peuvent tre dfinis globalement comme des obligations que lEtat est lgalement contraint dhonorer si
lentit qui les a contractes en premier ne peut
pas (ou choisi de ne pas) le faire ;

13
dont le recensement est tenu mais qui ne font pas lobjet dune publication
14
MF ( juin 2004): Tableau de bord des finances publiques


15
dpart volontaire la retraite de prs de 1.8 MM.DH) et lessoufflement des
recettes fiscales.

Sur la priode considre(1990-1995/1996-2003), le solde ordinaire a
perdu en moyenne 0,3 point en % du PIB passant ainsi de 2% 1,7%, et ce,
malgr limportance des recettes exceptionnelles. Le dficit consolid, sest
progressivement dgrad depuis 1993 pour atteindre 7,2% du PIB en 2001
contre 3,4 % en 1996 et 1997. Le solde primaire en pourcentage du PIB( qui a
t ngatif de -2,5% au cours de la priode 1980-1989), sest dgrad durant la
priode 96-2003 puisquil a enregistr une moyenne de +1.9% contre +2,5%
durant 90-95. Ce constat est confirm lexamen de lvolution de ce solde
compte tenu du critre stabilisant le taux dendettement16et qui rvle, pour la
periode1996-2003, un diffrentiel moyen de lordre de 0,7 point en % du PIB
17
.

Ces diffrentes donnes concernent seulement les oprations de
ladministration centrale hors fonds budgtaires. La consolidation des
informations budgtaires qui relve thoriquement de la comptence du Haut
Commissariat au Plan accuse des retards en raison notamment de linexistence
dinformations dans les documents budgtaires sur les units dadministration
centrale hors budget (organismes de scurit sociale et tablissements
publics)18, et sur les administrations locales.

Les chiffres du dficit budgtaire calculs partir du tableau
dquilibre inclus dans le texte du projet de loi de finances
19
et du tableau
mensuel des ressources et des charges de lEtat
20
, ne sont pas mme de
fournir les informations ncessaires lanalyse conomique de lvolution des
finances publiques dans la mesure ou ils intgrent la part des recettes de
privatisation qui va au budget gnral dans les recettes permanentes de lEtat

15
MF 13 SEPTEMBRE 2005
16
Le solde primaire est dit soutenable sil est suprieur au solde primaire qui permet de stabiliser le ratio
dendettement public (dette publique/PIB).
17
DPEG(Avril 2003), op-cit, p VI.
18
Aucune information nest publiquement disponible sur les donnes de finances publiques Consolide des
rgimes de scurit sociale, lexception de celles contenues dans le rapport 2003 des SFP publi par le FMI
pour lesquelles les dernires informations disponibles datent de 1999.
19
,qui retrace le solde des oprations du budget gnral, du BA, des SEGMA et des CST mais qui ne fait pas la
distinction entre les oprations dfinitives et les oprations temporaires (emprunts et remboursements de la dette
publique).
20
qui constitue actuellement le principal instrument dinformation sur la situation des finances publiques en
cours danne.


21
et nenglobent pas dans les dpenses globales les dpenses du fonds Hassan
II(0,4 % du PIB en 2003).

Ltat actuel des informations statistiques sur les finances publiques
ptit non seulement de lambigut contenue dans le rapport annuel sur les
tablissements et entreprises publics qui agrge dans un mme ensemble tous
les tablissements et entreprises publics et narrive pas distinguer
correctement ,au sein tablissements publics, entre les tablissements
marchands et non-marchands, mais aussi de la non consolidation des tats
comptables sur la situation agrge des finances locales
22
, avec les statistiques
relevant du reste des administrations publiques.

Cest dire que le niveau actuel et anticip du dficit serait encore plus
important en tenant compte des lacunes de ltat des informations statistiques
(qui ne prsentent pas de manire continue le niveau du dficit structurel dont la
connaissance permet danticiper les incidences conomiques des finances
publiques indpendamment des alas climatiques, ou des ressources non
permanentes ; et den prvoir le comportement, rapproch au PIB potentiel), de
la difficult de mobiliser dautres recettes exceptionnelles, et de la ncessaire
implication de lEtat sous la forme dinterventions directes ou indirectes, pour
impulser une croissance soutenue sans la ralisation de laquelle ni les objectifs
de dveloppement social, ni la sauvegarde des quilibres macroconomiques ne
pourront tre assurs.

En somme, Le niveau actuel du dficit, dans une logique purement
budgtaire, suscite des inquitudes quant sa Soutenabilit moyen et long
terme. Mais dans une approche conomique, la question qui se pose est celle de
savoir quel en sera limpact tant au niveau des circuits de financement, qu celui
des quilibres macroconomiques et de lconomie relle.

1-2-6 : Lampleur de la dette intrieure

Le Maroc se trouve confront un problme dlicat. Il lui faut la fois
rpondre aux exigences conomiques et sociales, rembourser une dette publique
qui reste trs importante et maintenir la Soutenabilit de sa politique
budgtaire.


21
En fait les dpenses dinvestissement de ce fonds viennent en partie se substituer aux dpenses
dinvestissement de ladministration centrale retentissant ainsi sur la demande intrieure.
22
prpars mensuellement par la Trsorerie Gnrale du Royaume

Si les changements de rgime de politique budgtaire au dbut des
annes 80 (PAS) et des annes 90(fin du rchelonnement) ont
incontestablement ramen la dette totale de ladministration centrale des
proportions raisonnables 68% du PIB en 2003 contre 88% en 1994, les
excdents primaires dgags continuaient de coexister pendant la majeure
partie de la priode avec des ratios dendettement assez levs en raison
notamment des carts positifs entre les taux dintrt rels et la
croissance(faiblesse de la production agricole durant les annes de scheresse).

Depuis 2000, le ratio dendettement du secteur public a continu de
dcrotre malgr lapparition de soldes primaires ngatifs. Les recettes de
privatisations (12% du PIB durant la priode 19992003 contre 3,5 % de 1994
1998) ont pu financer les revalorisations salariales, le manque gagner du
dmantlement progressif des tarifs douaniers et les dpenses fiscales.

Dans le mme ordre dides, la dette extrieure a baiss en moyenne de
3,6 points par anne entre 1997 et 2004
23
ce qui a rduit la vulnrabilit du
Maroc sur le plan extrieur en raison notamment du trs faible impact des
mouvements de taux de change sur sa dette extrieure nette ( la fin 2004 le
niveau de stock des avoirs extrieurs couvrait largement l'encours de la dette
extrieure publique contre moins de 20% en 1996), de la concentration de la
grande partie de sa dette extrieure auprs de cranciers officiels et du
renforcement de la part libelle en Euro qui passe de 37% en 1997 60% en
2004 aux dpens de la part libelle en Dollar US qui revient de 44% 22% entre
1997 et 2004
24
.















23
MF 13 septembre 2005
24
MF 13 septembre 2005

Amlioration du profil de la dette publique extrieure.



Source : MF 13 Septembre 2005


Cette volution caractrise aussi les charges de la dette extrieure, mais
elle concerne beaucoup plus la dette du Trsor puisque la part des intrts de la
dette publique extrieure dans le PIB (dette du trsor et dette garantie) na
que faiblement dclin de 1998 2001 gagnant en tout un peu prs 0,7 point en
%. Pour la priode 2000-2004, le cot de la dette garantie a diminu de 120
points de base stablissant en 2004 4,2%.contre une baisse du cot de la
dette du trsor de lordre de190 points qui sest tabli 3,4%.

La forte diminution enregistre en 2002 par rapport 2001 (-1,6 MM DH)
sexplique par la forte baisse du taux Libor six mois sur le dollar amricain
dont est assortie la dette rchelonne lgard du Club de Londres
25
.

C'est dire que tout l'effort du Maroc pour rduire sa dette extrieure
s'est fait sur la base du remboursement normal de cette dernire et son
remplacement progressif par la dette intrieure.

26
De 1980 2002 , lencours de la dette intrieure du trsor sest accru en
moyenne annuelle de 14,3%, passant ainsi de 10,1 milliards 191,6 milliards de
dirhams. Rapport au PIB, lencours de la dette intrieure est pass de prs de

25
DTFE ( Fvrier 2002) Bilan de la gestion active de la dette extrieure 1998-2001 p9.
26
DPEG (Avril 2003)Tableau de bord des finances publiques, pages3, 4 et5.

38% en 1997 (24% en1991) 46,8% en 2002, soit une progression denviron 9
points
27
.

Alors quau au dbut des annes quatre vingt dix, la situation et les
conditions de lendettement du trsor
28
taient caractrises par le poids des
chances courtes soit plus de 50% jusquen 1992, limportance des emplois
obligatoires des banques (soit 45% en 1990 contre seulement 6% en 1997) et la
prdominance de la dette non ngociable.(la part de la dette ngociable est
passe de 48%en 1993 69 % en 1997), laccroissement de lencours de la dette
intrieure au niveau de la mme priode
29
sest accompagn dun recours presque
exclusif massif au compartiment des adjudications dont la part dans
lendettement intrieur
30
est pass de 15% en 1993 48% en 1997, 81% en 2001
, 89 % en 2002 et de 97% en 2004
31
.

Evolution de la part des adjudications dans l'encours total de la dette
intrieure



Dans ce portefeuille, et pour rduire le risque dilliquidit, la part du court
terme a, en moyenne, t limite 25 %, et la maturit moyenne de lencours
de la dette t ramene cinq ans et 5 mois fin juillet 2005 soit une

27
DTFE(2002): Rapport sur lvolution de la dette intrieure en 2002. in www.mfie.gov.ma.
28
A.BOUAMI Le march dadjudication des valeurs du trsor comme principale source de financement in
actes du colloque : Le secteur financier marocain : bilan et perspectives 13 et 14 mars 1998,p 119.
29
DTFE (1 Mars 2002)de la dette intrieure en 2001 .
30
DPEG (Avril 2003) Tableau de bord des finances publiques, pages3, 4 et5.
6
DTFE (Mars 2003): Intervention de monsieur le ministre sur le financement du trsor et les reformes du march
des adjudications en 2003 .
31
MF 13 septembre 2005

32.
progression de 20 mois sur les deux dernires annes La modernisation des
instruments de la gestion de la dette interne a pu contenir, en prsence dune
surliquidit et dune matrise de linflation, les taux dintrt sur la dette
intrieure dans des proportions modres sur lensemble de la courbe de
rendement. Le cot moyen de la dette du Trsor a diminu de prs de 130 points
de base sur les 4 dernires annes passant de 6,9% en 2001 5,6% en 2004.

Rduction du cot de la dette du trsor



Source : MF 13 Septembre 2005


Si lvolution des finances publiques indique la Soutenabilit de la politique
budgtaire, lexamen de la situation actuelle indique un ventuel retour des
drapages budgtaires accentus par une ponction beaucoup plus forte de la
dette intrieure (qui a augment de 1,8 points de 1997 2004)
33
sur le budget
de lEtat qui pourrait si les politiques budgtaires actuelles ne sont pas modifies
placer la dette publique sur une trajectoire non soutenable.


2. RETROSPECTIVE

Mener une analyse sur lorigine des difficults actuelles maintenir le
dficit budgtaire dans des proportions acceptables nest pas une tache aise

32
MF 13 septembre 2005
33
Le service de la dette publique intrieure (intrts seulement) par rapport au PIB a presque doubl entre les
priodes 1980-1989 et 1996-2003, passant de 1,7% 3,2%. Il a mme dpass celui de la dette extrieure partir
de 1995 en raison de la croissance soutenue du stock de la dette intrieure

non pas parce quil est difficile disoler les dynamiques et de souligner la
responsabilit des politiques conomiques suivies, mais surtout en raison du
manque de donnes homognes sur les finances publiques. Ce point prsente la
dynamique du dficit budgtaire, les facteurs qui sont lorigine de la
dgradation actuelle ainsi que les lments prcurseurs du changement.

2.1 La dynamique du dficit budgtaire
Au Maroc, hormis les premires annes dhsitation, la politique
conomique librale des annes soixante sest fixe comme objectif, malgr une
demande sociale trs forte en matire dducation, demploi et de sant, de
limiter lexpansion du dficit budgtaire aux alentours de 3 4%. La conjoncture
conomique mondiale favorable du dbut des annes 70 et les exigences de
sauvegarde de lintgrit territoriale du pays ont trs vite produit une rupture
brutale dans la conduite de la politique budgtaire devenue nettement
expansionniste et dbouchant ainsi en 1982
34
, suite au retournement de la
tendance et malgr la premire tentative de stabilisation budgtaire entame en
1978, sur des niveaux dendettement externe
35
et de dficit insoutenables
soit respectivement 60% et 12% du PIB .
36

En 1983, les rserves en devises du pays furent puises, et laccs aux
marchs financiers internationaux sen trouva limit.

Le changement de rgime de politique conjoncturelle entam en 1983
sest assign comme objectif principal dassurer la stabilit macro-conomique
par le biais dun policy mix ax sur deux piliers savoir une gestion rigoureuse
des finances publiques et un rglage montaire fond sur la stabilit des prix.
Cette dmarche sappuyait sur le rfrentiel thorique selon lequel l'Etat veille,
l'image d'un bon pre de famille, la matrise du dficit public et de l'inflation
pour relancer l'investissement et la croissance qui au bout du compte assurent
l'avenir des gnrations futures.
La priode post ajustement reprsente, avec la fin des rchelonnements,
un tournant dans la gestion des finances publiques. En dpit des scheresses
rcurrentes, des actions furent ainsi entreprises en matire de dveloppement
social, pour rsorber les dficits ns lors de la phase dajustement. On assista
ainsi lintensification des investissements publics en matire denseignement,
de sant de base et de soutien au monde rural. Paralllement, une attention
particulire fut donne au ncessaire maintien des quilibres macroconomiques.


34
16 17%du PIB en 1976 et 1977
35
(Dette extrieure long terme non compris la dette militaire)
36
Soit 235% des exportations des biens et services et donc 35% des exportations pour le seul service de la dette

Cela signifie-t-il que cette politique de matrise du dficit budgtaire, via
le processus de stabilisation budgtaire, est absolue ? Peut on y dceler les
signes avant coureurs de la non prennit de finances publiques saines ?

Apparemment, cette politique a permis de ramener le dficit du trsor en
1992 3% et une moyenne de 3,1 % sur la priode 1996-2004 du PIB grce
notamment :
au rchelonnement qui a permis non seulement de rduire le
service de la dette extrieure dans des proportions importantes,
mais de financer de manire substantielle le dficit budgtaire.
Pour la priode 83-92, ces allgements ont couvert, en moyenne,
84% des besoins de financement du trsor
37
.
aux dons officiels au budget qui ont pu couvrir en moyenne 13,9%
du besoin de financement de la priode 1978-1982, 14% de celui de
la priode allant de 1983 1992
au prlvement fiscal sur les produits ptroliers, introduit en
1986
38 39
et devenu depuis 1995 une TIC sur les produits
nergtiques. Lexcdent ptrolier reprsentait titre dexemple,
2.7% du PIB en 1987, 3,1% en 1988( 15,9% des Recettes Fiscales)
et 3,5% en 1989( 17,4% des Recettes Fiscales),
une source involontaire de financement des dficits savoir
laccumulation des arrirs de paiement.
A la contribution libratoire qui a fourni plus de 2 milliards de
Dirhams,
Au versement d'une provision de 1 milliard suite lintroduction du
rgime de l'impt sur les socits.
Privatisation et concession

Cest dire que les rsultats de la priode en matire de rduction de
dficit sexpliquent beaucoup plus par la contribution notable des recettes
exceptionnelles suite parfois des mesures ponctuelles, qu un vritable
assainissement des finances publiques.
En dpit des objectifs de finances publiques et des efforts fournis, le
problme du dficit nest pas rgl, des tendances son aggravation existent en
raison de la persistance de certaines tendances lourdes (dpenses
incompressibles, plafonnement de la pression fiscale et de lampleur de la dette
intrieure) au niveau de la structure du budget renforces parfois par des
mesures discrtionnaires de la politique budgtaire (revalorisations salariales).

37
Banque mondiale (5 fvrier 1992): Problmatique et perspectives du secteur public, p 46
38
Qui consistait taxer an amont les produits ptroliers sur un cours suppos de 30$ / baril et de capter au profit du
Budget la diffrence entre les prix intrieurs et le cours mondial
39
Naima Elouadi Document de travail n73 Fevrier 2002 : Approche conomique du secteur nergtique

40
La situation budgtaire en 2003 et 2004 sest largement dgrade
laissant apparatre des dficits budgtaires hors privatisation respectivement
de lordre de 5,2% et 5.1 % dus notamment aux contraintes associes la
masse salariale, aux dpenses au titre des autres biens et services (soit une
augmentation de prs de 3.4 MM.DH qui tient compte notamment de limpact du
dpart volontaire la retraite de prs de 1.8 MM.DH)
41
et lessoufflement des
recettes fiscales.
Sur la priode considre(1990-1995/1996-2003), le solde ordinaire a
perdu en moyenne 0,3 point en % du PIB passant ainsi de 2% 1,7%, et ce,
malgr limportance des recettes exceptionnelles. Le dficit consolid, sest
progressivement dgrad depuis 1993 pour atteindre 7,2% du PIB en 2001
contre 3,4 % en 1996 et 1997. Le solde primaire en pourcentage du PIB( qui a
t ngatif de -2,5% au cours de la priode 1980-1989), sest dgrad durant la
priode 96-2003 puisquil a enregistr une moyenne de +1.9% contre +2,5%
durant 90-95. Ce constat est confirm lexamen de lvolution de ce solde
compte tenu du critre stabilisant le taux dendettement
42
et qui rvle, pour la
periode1996-2003, un diffrentiel moyen de lordre de 0,7 point en % du PIB
43
.

2.2 La qualit du redressement budgtaire ( tendances lourdes)

Llment dterminant de la politique de la rduction du dficit, semble
rsulter de la composition de lajustement et non de sa taille. Au-del dun strict
contrle des dficits budgtaires, il faut alors sinterroger sur la composition
des dpenses et des recettes publiques: des modalits dajustement budgtaires
bases sur la compression des dpenses consacres aux projets dquipement,
des dpenses de matriel, dentretien et par lincapacit dagir sur la masse
salariale et de gnrer des recettes supplmentaires normales (hors recettes
exceptionnelles), traduisent la fois la faiblesse de la qualit du redressement
budgtaire, son caractre de courte dure et donc sa faible incidence sur la
croissance.
Au regard de ces observations, il apparat ncessaire danalyser la logique
du dficit budgtaire en examinant la manire dont les diffrents canaux de
rquilibrage budgtaire ont t actionns.
Ce qui frappe au premier abord, cest la coexistence de deux types de
tendances lourdes:
Des tendances lourdes qui affectent les marges de manuvre de la
politique budgtaire

40
MF ( juin 2004): Tableau de bord des finances publiques

41
MF 13 SEPTEMBRE 2005
42
Le solde primaire est dit soutenable sil est suprieur au solde primaire qui permet de stabiliser le ratio dendettement public (dette
publique/PIB).
43
DPEG(Avril 2003), op-cit, p VI.

Des tendances lourdes issues des canaux du rquilibrage.

2.2.1 Les tendances lourdes qui affectent les marges de manuvre de la
politique budgtaire
Cette dimension se manifeste plus particulirement dans le caractre
incompressible des dpenses salariales et au titre des intrts de la dette.

i La masse salariale
La rigidit la baisse de la masse salariale doit tre replace dans le
contexte des tapes de la politique budgtaire marocaine.

La stratgie expansionniste des annes 70 associe la volont de
rduction des ingalits est lorigine des premires rigidits dans la structure
des dpenses publiques. Il en a rsult une hausse considrable des dpenses de
fonctionnement et donc des dpenses par habitant au titre des services sociaux.
Les traitements et salaires progressrent ainsi de 25% en moyenne de 1975
1977.
Exprimes en% du PIB, leur part a atteint 11% en 1976 contre 9,5% en
1960. Cette volution trouve son explication dans la politique de multiplication
des emplois administratifs, mene par les pouvoirs publics depuis lindpendance.
La perception de lEtat comme un march de travail social
44
, a retenti sur le
rythme dvolution de la cration des emplois dans le secteur public qui a vu son
effectif passer de 60000 en 1956 360000 en 1977, puis 420000 en 1979.
En 1979, la proportion des fonctionnaires subalternes par rapport au total de la
fonction publique reprsentait42%. Cette volution rpondait, dans un contexte
caractris par la faiblesse du secteur priv, un besoin de cration dune
demande solvable.

En dpit de la volont affiche par le programme de stabilisation adopt
en 1978, la masse salariale augmenta de 19% entre 1978 et 1981.

Leffet de dplacement de la masse salariale est confirm par sa rigidit
la baisse durant la dcennie dajustement. Malgr lintroduction de mesures
draconiennes en matire de limitation de lexpansion des dpenses de personnel
(gel systmatique des salaires, rduction importantes des recrutements), la
part de celles- ci dans lensemble des dpenses sest tabli 26% en 1986
contre 26,1% en 1977. De 1980 1989, le chapitre personnel a augment en
moyenne raison de 10,7% (soit 35,3% des dpenses globales) contre une
volution moyenne des dpenses publiques de lordre de 10,4% et une part
moyenne dans le PIB dpassant 10%.

44
A. Khattibi Etat et classes sociales


La phase post ajustement va enregistrer un autre effet de dplacement
de la masse salariale en raison de laugmentation des retenues lies notamment
la revalorisation du systme indemnitaire du personnel enseignant et la
revalorisation des rmunrations du personnel en charge de la scurit
intrieure.
45
En 2003, elle a atteint 12,9% du PIB soit plus de 48% des dpenses
globales de lEtat, plus de 50% des dpenses ordinaires et lquivalent de 2,5
fois le budget dinvestissement (hors Fonds Hassan II pour le Dveloppement
Economique et Social et hors solde des comptes spciaux du Trsor). De 1990
lexercice budgtaire 2003, la masse salariale a plus que doubl. Elle a augment
un taux annuel moyen de 6,7%, contre 8% pour la priode 90-95 et 10% pour
celle allant de 1980 1989 soit des rythmes daccroissement nettement plus
levs que ceux du PIB. La variation moyenne de la priode 96-2003 sexplique
par laccroissement annuel de la rmunration moyenne de 6,6%
46
et de
seulement 0,9% de cration demploi nets
47
.

Les revalorisations des salaires,
suite aux accords sociaux conclus en 1996 et 2000, se sont traduites par un gain
en termes de pouvoir dachat de 4% par an et une augmentation du dficit
structurel de 1,8 point du PIB (de1997/98 2001) dont 1,2 point provenant de la
masse salariale
48.
Depuis 1998 la masse salariale en ternes de PIB est devenue insensible
aux variations du PIB global. Elle a t lourdement greve par les rpercussions
Financires des dcisions damlioration des salaires prises dans le cadre du
dialogue social ou en marge de ce dialogue.
La charge additionnelle annuelle conscutive aux dcisions prises au cours
de la priode 1996-2005 se chiffre globalement 23.461 millions de dirhams
ainsi rpartis :

1996-1999 6.103. M.DH;
- 2000-2002. 8.832 M.DH;
- 2003. 5.014 M.DH;
- 2004.. 2.282 M.DH;
- 2005. 1.230 M.DH.
Note de prsentation 05


45
14% si lon tient compte des charges sociales et prs de 16% lorsque lon prend en considration les salaires
verss aux fonctionnaires des collectivits locales.
46
Cette volution est due aux accords sociaux conclus en 1996 et 2000 avec les syndicats et portant sur la
promotion exceptionnelle hors quota. Ces accords ont eu un impact global estim 6,8 milliards de dirhams en
dehors des rappels.
47
DPEG : Document de travail n84 (J anvier 2003) : La masse salariale et ses impacts sur les quilibres
conomiques et financiers .
48
DPEG : Document de travail n84 op-cit.

ii Lintrt de la dette
Les charges de la dette constituent le deuxime compartiment des
dpenses incompressibles du budget marocain. Dans ce qui suit, il sagit surtout
de constater limportance de ce phnomne, pour lajouter la liste des
contraintes des finances publiques marocaines.
Il faut remonter aux annes 60 pour expliquer le caractre
incompressible de ce type de dpenses. En 1964 leur montant sest tabli 228
M contre 155 M en 1960, soit un taux daccroissement de 50%. Sur toute la
priode, la dette amortissable reprsentait plus de 80% du total de la dette
publique budgtaire rvlant ainsi les premiers signes du caractre structurel de
lendettement.
Cette caractristique, associe au faible recours aux emprunts intrieurs,
sest accentue lors de la priode 67-72 confirmant ainsi le caractre
minemment extrieur de cette dette.
La politique budgtaire expansionniste des annes 70 et la persistance
des mmes choix dans un contexte caractris par le retournement du march
mondial des phosphates ont permis laggravation de lendettement extrieur.

Prvisions 1973-1977 Ralisations 1973-1977
M DH TX CROISS STRUCTURE M DH TX CROIS STRUCTURE
D EQUIP 11200 11,1 20,8 26325 59
SC 2337 40,1 32,5 4635 163 17,6
Emp Ext 3656 11,3 21,1 11991 130,5 45,5
Emp int 2347 11,4 25,6 4012 36,4 15,3
Moy treso 2860 9,6 5687 62,8 21,6
Dt AV B cent 3446 13,1
Documents des plans 1973-1977 et 1978-1980
Celui-ci est pass de 136 M de DH 5300 M de 1973 1977 et donc de
3% des ressources ordinaires 32%
49
.
Cette priode a connu aussi le dbut de recours lendettement
intrieur avec notamment :
- le lancement de lemprunt national pour le financement des
provinces sahariennes et dont le montant sest lev 1307 M de
DHS ;
- lmission de bons de trsor souscrits par les banques dans le
cadre de ce quon appelait portefeuille minimum deffets publics
(362 M de DHS) ;
- le recours de plus en plus croissant aux avances de la banque
centrale (avances statutaires et avances conventionnelles).


49
GFS Year Book 1984

La priode 78-80, est marque par la hausse du service de la dette due
l'augmentation des taux d'intrt sur les marchs internationaux , accentuant
ainsi les besoins en devises et en capitaux extrieurs prcipitant le pays dans le
pige de lendettement. Cette dynamique va se traduire par laugmentation de la
part des charges de la dette dans les dpenses ordinaires qui affiche en 1986
46,7% contre 16% en 1978. Les efforts fournis durant cette priode associs
aux gains du rchelonnement vont au bout du compte permettre dabaisser la
part de lendettement extrieur dans le PIB, soit une diminution de lordre de
12,3% de 1986 1990. Sur le plan financier, les rchelonnements ont permis de
diffrer, non de rduire, la charge de l'endettement extrieur. Et au mme
moment, la dette intrieure s'est gonfle d'une manire exponentielle.
Entre 1996-2003, les intrts de la dette publique du trsor rapports
aux dpenses totales ont reprsent en moyenne 18,1% contre 21,8% entre 1990
et 1995 et 18,5% pour la priode 1980-1989. Pour les mmes priodes, les
moyennes de la part des intrts de la dette extrieure du trsor dans les
dpenses totales taient respectivement de 6,2%, 12% et 12,9%. Pour les
priodes prcites, la part moyenne des charges en intrt de la dette
intrieure dans les dpenses budgtaires a enregistr respectivement 11,9%,
9,9% et 5,7%.
Au del des apparences, la russite dans la matrise des indicateurs
globaux doit tre nuance notamment pour les raisons suivantes :
- La part des intrts de la dette publique dans les dpenses totales
sest stabilise autour de 18,5%,et ce, malgr lamlioration
enregistre durant la priode 1990-1995;
- Le gain ralis par lamlioration de lindicateur qui exprime la part
des intrts de la dette extrieure dans les dpenses totales(-6,7)
est compens par laggravation du rapport des intrts de la dette
intrieure aux dpenses totales(+6,2) ;
- Le mme constat peu tre dgag lorsquon raisonne en termes de
PIB : Alors que le rapport des intrts de la dette publique au PIB
na t amlior en moyenne que de 0.5 point en % du PIB dune
priode lautre, le gain ralis au niveau de lindicateur exprimant
la part des intrts de la dette extrieure dans le PIB(2.1 point)
sest traduit par laggravation du rapport intrt de la dette
intrieure au PIB(1,5) ;
- Les intrts de la dette publique absorbent encore une part
importante des recettes ordinaires des recettes fiscales soit
respectivement 16.1% et 18.7% en 2003
- De 1996 2003, les intrts de la dette ont absorb 4.9 du PIB
contre seulement 4.7 pour les dpenses dinvestissement (hors TVA

des collectivits locales) se demander si le budget de l'Etat serait
en mesure de relancer la croissance.

iii Du cot de la fiscalit
La fiscalit Marocaine a cherch dynamiser la croissance en accordant de
multiples largesses fiscales via les amnagements apports annuellement par
les diffrentes lois de finances et par les diffrents codes dinvestissement.
En voulant respecter la logique conomique, elle a sacrifi la base imposable et
donc le rendement financier de limpt. Les recettes non permanentes ont t
actionnes pour satisfaire la contrainte budgtaire.
Vu la base fiscale limite et les difficults lies l'amlioration du
recouvrement des impts, les dispositions fiscales drogatoires constituent une
autre rigidit (non comptabilise) des finances publiques marocaines
Au titre de lexercice budgtaire 2004, le cot de ces mesures est estim 15
milliards de dirhams, soit 3,4% du PIB dont 7,9 milliards de dirhams de TVA et
3,9 milliards de dirhams pour lIS
50
.

51
Trois raisons au moins militent en faveur de leur limination :
Inexistence de statistiques mme dvaluer avec prcision
limpact de ces exonrations ce qui rend difficile le suivi de leur
cot budgtaire et lestimation dtaille de dpenses fiscales;
Les distorsions conomiques qui en rsultent;
Labsence dun systme efficace de contrle en terme danalyse
bnfices-cots. Celui-ci permet de dterminer si une disposition
particulire atteint les objectifs escompts. Un rgime
dexonration est considr comme inefficace si le montant
dinvestissements additionnels ne reprsente quune fraction du
montant de pertes de recettes
52
;

2.2.2 : Les tendances lourdes issues des canaux du rquilibrage
Du cot des dpenses et conformment la plupart des observations de la
littrature concernant la gestion des finances publiques en priode de crise, les
dpenses dinvestissement et de transfert ont t les plus touches par les
arbitrages budgtaires. Les consquences en sont apprcies ici travers
lvolution de linvestissement public, de la compensation et des dpenses au
titre des biens et services non salariaux.

i Les dpenses dinvestissement

50
REF 06
51
idem, p48.
52
idem, p49.


Hormis la priode 1950-1960 caractrise par le recul des dpenses
dquipement, la tendance la hausse de ces dernires a marqu toutes les
phases antrieures au programme de stabilisation et dajustement
53
.
La croissance de la priode 1970-77 fut impulse par les dpenses publiques
dont llvation tait rendue possible la suite du quadruplement du prix des
phosphates. Le taux de croissance qui tait de 4% au dbut des annes 70 a ainsi
atteint 7,5% de 1973 77. Et entre 1973 et 1976, chaque anne, les dpenses
dquipement doublrent, passant ainsi de 5% du PIB en 1973 21% en 1976 et
1977. Linfrastructure a pu absorber en moyenne et sur toute la priode 42%
de ces dpenses (dont deux tiers pour les secteurs agricole notamment
hydraulique, transport et communication et seulement 15% pour le secteur
social). Cette phase est marque aussi par laugmentation des dpenses militaires
,suite au dclenchement du conflit du Sahara, qui ont vu leur part dans les
dpenses totales passer en moyenne 18% contre 11% seulement entre 1960 et
1973. A lintrieur de celles-ci, les dpenses dquipement militaires gagnent
effectivement 15 points passant 40 % entre 1974 et 1982 contre seulement
25% entre 1960 et 1973.
Devant les difficults des finances publiques marocaines de la seconde moiti
de la dcennie 70, les mesures de rigueur budgtaire adoptes en 1978 visrent
principalement les dpenses dinvestissement qui ont vu leur part dans les
dpenses totales et dans le PIB perdre respectivement 6,7 et 2,7 point en %
entre 1978 et 1980.
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985
DI 8121 8736 8428 10148 16807 13570 10155 12282
DI/DT 42,4 39 35,7 33,8 42,6 35,5 26,1 27,5
DI/PIB(en%) 14,7 14 12 13,2 18,9 14,3 9,4 10
Rapports banque du Maroc
GFS year Book 1984 1987


Ce sont donc les dpenses dinvestissement qui ont fait les frais de laustrit
budgtaire entame depuis 1978. La tendance la baisse de ces dpenses sest
confirme avec lentre en vigueur du PAS en 1983. La forte contraction de ces
dpenses a jou un rle crucial dans la politique dajustement. Elles nont
reprsent en moyenne, que 7% du PIB entre 1983 et 1995 alors quelles ont
reprsent 19,6% de cet agrgat en 1976 voire 22% en 1977. La politique
dajustement a entran une baisse de la part relative de ces dpenses qui passe
de plus du tiers en 1982 moins du quart en 1995. La rduction des dpenses

53
En 1976, elles vont dpasser, pour la premire fois aussi bien en valeur absolue quen valeur
relative, les dpenses courantes.


dinvestissement a aussi t dicte par la volont des autorits financires de
rduire les arrires de paiement. Depuis lors, la politique budgtaire est devenue
plus raliste. Lallocation des ressources obit dsormais des critres plus
pragmatiques. Et lintroduction depuis 1989, de la nouvelle nomenclature des
dpenses publiques a donn lieu un assouplissement relatif des procdures de
mise en place des crdits et la suppression progressive des programmes
demploi. Les dcisions prises en matire de report de crdit ont complt cette
rforme.
Alors que, durant la phase post-ajustement, l'volution des dpenses courantes a
connu un accroissement irrversible, celle des dpenses en capital a accus une
nette diminution. Les dpenses dinvestissement de lEtat ont connu un
accroissement annuel moyen de 3, % pour la priode 1996-2003 contre
respectivement 7,6% et 0,7% pour les priodes 1980-1989 et 1990-1995.
Exprimes en termes de PIB (hors TVA des collectivits locales), elles sont
passes une moyenne de 4,7% pour la priode 1996-2002 contre 5.7% entre
1990-1995 et 7,7 % entre 1980-1989. La chute de ces dpenses est encore plus
accentue lorsque lon regarde de plus prs lvolution de leur part dans les
dpenses totales. Celle-ci, alors quelle a enregistr une moyenne de 26,4%
durant la priode 1980-1989, elle est passe une moyenne 17,4% pour la
priode 1996-2003 contre 20% entre 1990 et 1995.
Cependant, force est de constater que ces parts seraient encore plus faibles si
lon admet lhypothse selon laquelle les dpenses de fonctionnement notamment
sous formes de frais de personnel ou de dpenses, extra-civiles concerneraient
25 30% des dpenses dinvestissement
54
.

ii Les dpenses de compensation

Ces dpenses comprennent, pour lessentiel, les subventions la caisse de
compensation et LONICL, les dpenses de scurit sociale et les charges
diverses. Globalement, elles ont vu leur volume progresser rgulirement
passant de 70 millions de dhs en 1957 127 millions dhs en 1964 , 2 milliards de
dhs en 1977 puis plus de 5 milliards de dhs en 1982 .
Durant les annes 70, Ces dpensent croissent de presque 150% et reprsentent
en moyenne 25,7% des dpenses courantes et 16,6% des dpenses totales.
Malgr les efforts fournis entre 1978 et 1982, leur part dans le PIB avoisine en
moyenne 2% du PIB.
Une bonne partie du poids de lajustement budgtaire a t supporte par ce
type de dpenses. Il a subi un coup dur durant la deuxime moiti de la dcennie
80, dans la mesure o il a t svrement sacrifi suite aux douloureuses

54
A.Berrada, (1995), La loi de finances pour lanne 1994 : le ver est dans le fruit in Revue juridique
politique et conomique du Maroc, n 28 1995, pages 93 et 94.

recommandations du FMI notamment en matire daugmentations de la
tarification de plusieurs produits subventionns ou leur exclusion de la
compensation (lait, beurre, farine de luxe..). On a assist ainsi la baisse de la
part de ces dpenses (compensation) qui est passe de 7,3% des charges totales
en 1981 2,2% en 1992 et 4% en 1995. Enfin, rapportes au PIB, les dpenses
de compensation se sont stabilises entre 0,8% et 0,9% durant les priodes
1990-1995 et 1996-2003
55
contre une moyenne de 1,3% entre 1980 et 1989. Les
performances ralises durant la priode post ajustement sexpliquent
paradoxalement, par la succession de mauvaises campagnes agricoles qui
impliquent des gains en terme de recettes au titre des quivalents tarifaires sur
les crales.


Enfin le canal des dpenses au titre des biens et services non salariaux a connu
une baisse graduelle de quelque 4,5 % du PIB durant la priode 80-83 3% en
1990-1992
56.
Ces chiffres confirment lide selon laquelle que se sont les
dpenses de fonctionnement non salariales et les dpenses en capital qui ont
souffert le plus de la compression des dpenses globales durant la dcennie de
lajustement. Depuis 1993, ces dpenses subissent, bon an mal an, des coupes
budgtaires, ce qui explique que leur moyenne annuelle, au niveau de la priode,
oscille entre 18 et 20% des dpenses courantes, soit 17,3 % des dpenses
totales et 4,7% du PIB. Cependant force est de constater que le vritable
problme ce niveau se situe au niveau de la gestion de ces dpenses tel
enseigne que la pratique des marchs publics au Maroc rvle que les
fournisseurs, choisis d'avance, tendent toujours gonfler les prix pour
augmenter la marge bnficiaire, dicte souvent par la protection contre les
agios bancaires, imputable entre autres au retard trop frquent des paiements,
balays entre le CED et la TGR
57.


iii Les recettes budgtaires au service du rquilibrage
Par quels canaux les recettes fiscales ont elles eu une incidence sur le
rquilibrage budgtaire? Rpondre cette question revient sinterroger sur la
manire dont la fiscalit a rpondu ou non aux exigences budgtaires.


55
Ce dernier chiffre aurait t plus faible sil ny avait pas une hausse de ces dpenses en 2001,
atteignant 1,3% du PIB, en relation avec lintervention de lEtat pour stabiliser les prix intrieurs
des produits ptroliers en liaison avec lenvole du cours de ptrole brut sur le march
international
56
Banque Mondiale (1994) , Dpenses publiques : problmatiques et perspectives p13.
57
M. El Mataoui , Structure des dpenses publiques au Maroc in Repres et perspectives n3
Automne2002, p 40.

A lexprience, une politique budgtaire qui cherche rquilibrer le budget en
augmentant les recettes fiscales par llimination des exemptions, lamlioration
de ladministration de limpt et la rduction de la fraude fiscale, risque moins de
stopper leffort de lassainissement et permet une rduction plus durable du
dficit.
Or, au Maroc durant les priodes dajustement et post-ajustement et en dpit
de la rforme fiscale et des diffrents amnagements fiscaux apportes par les
diffrentes lois de finances, on constate une stabilisation des recettes fiscales
autour de 22,1% du PIB avec un reprofilage dans le sens du renforcement de la
part des impts directs dans le PIB, qui reprsentent respectivement pour les
priodes 1980-1989 1990-1995 et 1996 - 2003 en moyenne 4,8% 6% et 7,2%
du PIB, et la stabilisation de celle des impts indirects autour de 10,3% . Ce
constat ressort aussi de lexamen des variations annuelles des recettes
fiscales
58
et de la structure des recettes fiscales.
De 1980 2003, alors que la part des impts directs dans les recettes fiscales
affiche un gain de 8,2 points, celle des impts indirects (hors TIC sur le
ptrole) sest contente dun gain de 1 ,9 points en pourcentage.
En termes de PIB, ces impts ont reprsent 8,2% en 2004 contre 7,3% en 2001
et une moyenne de 7,8% en 2001-2004, dpassant ainsi les rentres au titre des
impts indirects (REF 06).
59

La hausse en valeur des recettes fiscales simpute essentiellement la
contribution notable des taxes de compensation, il sagit notamment :
- Du PFI qui a contribu lamlioration des recettes fiscales pour
reprsenter 10,9 % des recettes fiscales et 2,4% du PIB durant la
priode 1990-1995
- pour la 1986 1996 les gains issus de lexcdent ptrolier ont reprsent
en moyenne 1,5% du PIB soit une moyenne sur la mme priode denviron
7% des recettes fiscales.
- Des TIC sur le ptrole qui reprsentent en moyenne durant la priode
1996-2003 11,4% des recettes fiscales soit 2,5 % du PIB contre 2,1%(0,4
% du PIB) entre 1980 et 1989 et 5,1% entre 1990 et 1995(1,1% du PIB).
- Au titre lexercice budgtaire 98-99 les recettes exceptionnelles ont
reprsent 4,5% des recettes fiscales soit 1% du PIB



58
Les impts directs affichent une variation annuelle moyenne durant la priode 1996-2003 de
lordre de 9,4%, contre 4,5% pour les impts indirects
59
(REF 06).

Le souci du rquilibrage budgtaire a produit un systme fiscal charg de
nombreuses imperfections gnrales et spcifiques, assez loign des normes
internationales en la matire de simplicit, defficacit et dquit.

2.3 Les lments prcurseurs du changement
Lessentiel de ce point sera donc consacr aux efforts consacrs par les
autorits budgtaires pour desserrer la contrainte budgtaire. Ces efforts
concernent :
le domaine de la gestion de la dette publique qui est le point focal de
plusieurs facteurs dterminants pour la croissance.
les rformes institutionnelles favorisant une bonne gestion publique pour
la ralisation dune croissance soutenue.

2. 3 .1 Les lments du changement au niveau de la dette

En sortant du cycle du rchelonnement en 1992 et face un contexte
caractris par laccs limit aux marchs financiers, lconomie marocaine
devait dissiper les doutes sur la Soutenabilit de sa dette publique.
Au cours de la priode 1993-2002, les finances publiques ont t principalement
orientes vers la rduction du niveau de la dette extrieure ce qui sest traduit
par dimportants transferts nets au profit de ltranger. Cette rigidit sest
aggrave surtout avec le dmarrage du remboursement des dettes
rchelonnes partir de 1999 pour celles du club de Londres et du cinquime
accord avec le club de Paris et partir de 2001 pour celles du sixime accord
avec le club de Paris.
Cette pression a pouss les autorits budgtaires laborer une stratgie de
remboursement couple avec une gestion active de la dette extrieure dont les
rsultats se sont rvls concluants notamment en matire de crdibilit. En
effet, lencours au PIB (le taux dendettement extrieur est revenu, en moyenne,
de 74,2% de priode 1990 1995 46,3% pour la priode 1996-2003
60
. fin
2004, l'encours de dette extrieure du trsor reprsente 15,9% du PIB contre
40,6% fin 97. Ce taux par rapport aux recettes courantes de la balance des
paiements est revenu de 84% en 2000 37% en 2004.
Encours de a dette extrieure en millions de DH et en % du PIB.
Encours total Dette du trsor Dette garantie
En millions % PIB En millions % PIB En millions % PIB
1988 164902 90,8 119730 65,9 45172 24,9
1989 168995 87,1 122771 63,3 46224 23,8
1990 165796 77,9 111127 52,2 54669 25,7
1991 172457 71,2 120253 49,6 52204 21,5
1992 193554 79,4 140925 57,8 52629 21,6

60
Concernant la catgorie dette du trsor et celle de la dette garantie, ces ratios expriment la mme tendance soit respectivement 52% et
31,6% pour la premire catgorie et 22,2% puis 14,6% pour la seconde

1993 201383 80,8 144097 57,8 57286 23,0
1994 195308 69,9 136316 48,8 58992 21,1
1995 191933 68,1 131997 46,9 59936 21,3
1996 188124 58,9 131038 41,0 57086 17,9
1997 184571 58,0 129333 40,6 55238 17,4
1998 180181 52,1 125039 36,3 54342 15,8
1999 177441 51,4 124099 35,9 53434 15,5
2000 170901 48,3 119280 33,7 51621 14,6
2001 163654 42,7 110889 29,0 52765 13,8
2002 142100 34,6 92649 22,6 49451 12,0
2003 126000 30,1 78900 18.9 47100 11.2
2004 115200 26,1 70500 15.9 44700 10.2
90-95 74,2 52,0 22,2
96-2003 46,3 31,6 14,6




En consquence, les flux nets de la dette directe du trsor (entre 1992 et 2002)
Ont dpass 1,5 Milliards De $Us Par An
61
.
En 2004, Les sorties nettes au titre de la dette extrieure se sont tablies
6,5 milliards de dirhams au lieu de 8,7 milliards en 2003 et 11,2 milliards en
2002.
Le repli des flux nets ngatifs en 2003 sexplique dune part par limportance
des concours extrieurs dont a bnfici le Trsor soit 8,4 milliards de
dirhams, dont 400 millions (4,3 milliards DH) ont t mobiliss en juillet 2003
sur le march financier international
62
. Et dautre part par les paiements
effectus au titre du capital de la dette extrieure pour un montant de 17,2
milliards, y compris les remboursements par anticipation dun montant de 417

61
9Mds en moyenne de 2000 2002.
11,2 milliards de DH en 2002 contre seulement 3,8 milliards de DH en 1998.
62
Cette mission obligataire effectue sur le MFI ayant servi au remboursement par anticipation de dettes onreuses l'gard de la Banque
africaine de dveloppement et de la Banque islamique de dveloppement. Les autres prts ont t accords essentiellement par la Banque
internationale pour la reconstruction et le dveloppement, la Banque africaine de dveloppement, le Fonds montaire arabe et la France pour
soutenir les rformes structurelles et financer le programme de dveloppement de l'infrastructure de l'information ainsi que certains projets
d'investissement.

millions $US au titre de la dette onreuse et le remboursement du crdit
syndiqu de 200 millions $US contract en 1998.
Ces deux oprations exceptionnelles et la baisse des tirages mobiliss par le
secteur public au titre des projets dinvestissement expliquent lamlioration de
lindicateur du flux net en faveur de lextrieur en 2004.
Pour accompagner cette rapide progression des remboursements. Le Trsor a
mis en place une politique de gestion active de la dette qui a permis de traiter
de 1996 2005 prs de 50 milliards DH.
La gestion active de la dette extrieure, tout en tant concluante, reste
insuffisante pour compenser laccroissement en boule de neige du stock de la
dette intrieure.

Le financement extrieur ne constitue plus une source principale de
financement de lEtat. Lendettement intrieur a relay ce financement.
Laccroissement du poids de la dette intrieure est le rsultat de la conjugaison
de plusieurs facteurs dont notamment la persistance du dficit budgtaire et les
financements extrieurs qui depuis 1994 se soldent par des flux nets ngatifs
importants.

63
De 1980 2004 , lencours de la dette intrieure du trsor sest accru en
moyenne annuelle de 14,1%, passant ainsi de 10,1 milliards 224,1milliards de
dirhams. Rapport au PIB, lencours de la dette intrieure est pass de prs de
23,8% du PIB en 1988 (24% en1991) 50 ,7% en 2004
64
soit une moyenne de
48% de 1996 2004 contre 28,9% de 1989 1995.
65









63
DPEG (Avril 2003)Tableau de bord des finances publiques, pages3, 4 et5.
64
Selon le REF 06 P 127 cest 56% en 2004 et 56,7% en 2005 Soit une progression denviron 32,2 points
65
DTFE(2002): Rapport sur lvolution de la dette intrieure en 2002. in www.mfie.gov.ma.



Evolution des souscriptions et des remboursements
En milliards de dirhams

50,8
39,6
46,5
36,7
51,5
38,8
74,7
48,2
94,8
79,2
74,5
54,5
82,1
69,5
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1 998 1 999 2 000 2 001 2 002 2 003 2 004
Souscriptions
Remboursements




66
Le ratio des intrts de la dette au PIB qui tait de lordre de 1,7%
entre 1980 et 1989 est pass 2,6% de 1990 1995 et 3,2% pour la
priode 1996 -2003. En 2004, le service de la dette intrieure a absorb 14,5%
des recettes ordinaires contre respectivement 3,6% et 10,94% en 1980 et
1994.

S2
2000
2001 2002 2003 2004
Intrts dette
intrieure/ Recettes
ordinaires
15,3% 11,1% 13,8% 13,3% 14,5%
Source REF 2006 et DTFE
67
Au titre de lexercice budgtaire 2006 , les intrts sur la dette
extrieure connatraient une hausse de 13,5% et ceux relatifs la dette
intrieure sapprcieraient de 7%.
La dcennie quatre vingt et le dbut de la dcennie quatre vingt dix,
lendettement intrieur du trsor
68
tait caractris par le poids des chances
courtes soit plus de 52% jusquen 1990. Cette structure volue actuellement
dans le sens de la rduction de la part de la dette court terme. Celle-ci sest
situe en 2004 20% au profit dune hausse de celles du moyen et long termes
qui ont atteint respectivement 49% et 32%. La dure de vie moyenne de la dette
intrieure qui a subi les effets de la perturbation du march montaire entre
2000 et 2003 a pu gagner une anne entre 2003 et 2004 (4 ans et 9mois en
2004 contre 3 ans et 9mois).

Cette forte concentration dans chances moyennes et longues absorbe une
grande part des ressources stables ou longues du systme bancaire au dtriment
des crdits linvestissement



66
Une grande partie de la dette publique intrieure est suivie dans les comptes hors budget. Il en rsulte que
lamortissement de cette dette doit tre assur par des ressources non budgtaires. Par contre pour la dette
intrieure long terme, les comptes hors budget ne sont quun cadre comptable de suivi financier qui assure
limputation des emprunts contradictoirement avec le budget. Le budget gnral reoit donc les ralisations
annuelles y affrentes et supporte le remboursement du principal. Les charges dintrts et de commissions
tant, dans ce cas comme dans celui des emprunts moyen et long terme, imputes au budget gnral.

67
Les intrts de la dette publique seraient de lordre de 18,8 milliards de dirhams, soit 3,8% du PIB en 2006
en hausse de 7,9% par rapport leur niveau de lexercice 2005 actualis. Aprs la baisse tendancielle observe
depuis les cinq dernires annes, ils renouent avec leur niveau atteint en 2001, en rapport avec laccroissement
du taux dendettement en 2005 imputable en plus de la dgradation du dficit budgtaire la rgularisation de la
dette de lEtat lgard de la Caisse Marocaine de la Retraite.
68
A.BOUAMI Le march dadjudication des valeurs du trsor comme principale source de financement in
actes du colloque : Le secteur financier marocain : bilan et perspectives 13 et 14 mars 1998,p 119.

Part du CT en % Part du LMT en %
1980 43,35% 54,65%
1982 50,79% 49,21%
1964 66,42% 33,58%
1986 65,84% 34,16%
1988 55,32% 44,68%
1990 53,34% 46,66%
1992 46,41% 53,59%
1994 39,6% 60,40%
2003 29% 71%
2004 20%% 80%


Au milieu de la dcennie quatre vingt dix, la dette dtenue par le systme
bancaire tait importante et reprsentait quelque 59% de la dette intrieure
totale. En 2004 elle ne reprsente plus que 32% .
Le reliquat est constitu de diverses composantes regroupes, gnralement sus
le vocable ressources non bancaires. Il sagit des souscriptions des ex OFS dune
part, et de celles du secteur priv non financier dautre part. La structure de la
composante non bancaire a connu une volution significative au cours des
dernires annes. Ainsi on constate que la part des titres dtenus par le secteur
priv non financier dans la dette totale na cess daugmenter au dtriment de
celles des organismes financiers spcialiss (OFS). Cette dernire
69
qui
reprsentait 14,2% de la dette intrieure totale en 1980 a vu sa part rgresser
10% en 1986 et seulement 8% en 1994. La part du secteur priv non
financier qui na t que de 24 ,9% en 1980 est passe 26,7% en en 1986 puis
32% en 1994. Ce secteur est constitu actuellement par des compagnies
dassurance, les OPCVM et autres
70
. Il dtient, en 2004, 68% de la dette
intrieure reparti comme suit :











69
Les principaux dtenteurs deffets publics parmi les OFS taient la CDG, la BNDE, la CNCA et le CIH
70
Il tait constitu par des compagnies dassurance, des particuliers et des tablissements publics

Rpartition de lencours par type de crancier










Evolution de la dure de vie moyenne
En annes
29%
18%
36%
16%
16%
20%
32%
32%
0%
10%
20%
30%
40%
Dette bancaire Comp. d'assur. OPCVM Autres
2003
2004






Lencours par catgories de cranciers en % de la dette intrieure
Part en %
Dc-2
001
Dc-
2002
Dc-2
003
Dc-
2004
41% 39% 36 32 Banques (*)
22% 25% 29 32 Cie d'assurances
14% 19% 18 20 OPCVM
11% 10% 11 11 CDG
12% 7% 5 5 Autres
Total 100% 100% 100% 100%


Alors quau au dbut des annes quatre vingt dix, la situation et les
conditions de lendettement du trsor
71
taient caractrises par le poids des
chances courtes soit plus de 50% jusquen 1992, limportance des emplois
obligatoires des banques (soit 45% en 1990 contre seulement 6% en 1997) et la
prdominance de la dette non ngociable.(la part de la dette ngociable est
passe de 48%en 1993 69 % en 1997), laccroissement de lencours de la dette
intrieure au niveau de la mme priode
72
sest accompagn dun recours massif
au compartiment des adjudications qui sest accru denviron 30% en moyenne

71
A.BOUAMI Le march dadjudication des valeurs du trsor comme principale source de financement in
actes du colloque : Le secteur financier marocain : bilan et perspectives 13 et 14 mars 1998,p 119.
72
DTFE (1 Mars 2002)de la dette intrieure en 2001 .

73
annuelle et dont la part dans lendettement intrieur est pass de 24% en
1995 96% en 2004 .
Tableau: Encours des adjudications et Part dans lencours total de 1995 2004
Encours des
adjudications
Part dans lencours
total
1995 24 545 24%
1996 42 085 38%
1997 58 276 48%
1998 72 270 55%
1999 94 573 69%
2000 116 359 78%
2001 143 075 81%
2002 169 917 89%
2003 197 100 93,1%
2004 214 825 96%
Source : DTFE : 2002, 2003 et 2004

Cette dynamique sest tablie ces dernires annes dans un contexte
marqu par limportance des remboursements au titre de la dette extrieure et
la fin des missions des emprunts nationaux.


La normalisation du rle du trsor en tant quemprunteur tmoigne de
lintrt quattache les autorits responsables de la politique budgtaire la
stratgie de marchesation des instruments du financement du dficit
budgtaire. Cette orientation, suppose que le trsor se prsente sur les marchs
financiers sans privilge particulier, lve des fonds au prix du march et met
les titres publics sur les marchs primaires pouvant faire lobjet de traitement,
tout moment et pour des montants importants, sur le march secondaire des
bons du trsor.

Ce processus sest ralis en moins dune dcennie grce la cration, en
1988
74
, dun march des bons du Trsor mis par adjudication en phase avec le
projet de libralisation du systme financier qui, pour ce faire, ncessitait
linstitution dun march actif des valeurs du Trsor o les volumes et les taux

73
DPEG (Avril 2003) Tableau de bord des finances publiques, pages3, 4 et5.
6
DTFE (Mars 2003): Intervention de monsieur le ministre sur le financement du trsor et les reformes du march
des adjudications en 2003 , in www,mfie.gov.ma.
74
Circulaire de BAM n219/6/88 du 15 Dcembre 1988.

75
sont dtermins par les rgles du march . Le processus de libralisation des
instruments de financement de la dette a culmin avec la rforme du march
primaire des bons du Trsor introduite le 28 mars 1995 et la diffusion de la
circulaire de BAM concernant la dfinition des modalits de fonctionnement du
march secondaire des bons de trsor mis par adjudication
76
.

Lobjectif fondamental de la modernisation des instruments de la gestion de la
dette publique est la rduction au maximum du cot de lendettement long
terme, sous rserve que la diminution au minimum des risques peut exercer sur la
variabilit des charges de financement
77
.
La nouvelle dette publique repose sur un principe cl, la ngociabilit, dou
dcoulent trois autres principes adjacents (simplicit, liquidit et transparence)
allant de pair avec deux caractristiques essentielles (solvabilit et
comptitivit).

Cest dans le sillage de cette problmatique que lon peut dceler les signes de
changement en matire de rationalisation des instruments de la dette publique
notamment dans le domaine des produits, de la liquidit, et des procdures
dmission..

Au niveau des produits.
La composition de la dette de lEtat a t rationalise par la cration de trois
catgories de titres standardiss :
Des bons court terme dune dure de 13, 26 et 52
semaines ;
Des bons moyen terme dune maturit de 2 et 5 ans,
remboursables in fine ;
Des bons long terme, galement remboursables in fine,
dune dure de 10, de15 et, depuis septembre 2000, de 20
ans
78.


Pour dynamiser la maturit 20 ans, offrir au march une rfrence de taux
actualise et susciter lintrt des fonds de retraite et les compagnies
dassurance, le trsor a adopt partir de juin 2004 lmission sur une base
mensuelle au lieu de trimestrielle des bons du Trsor 20 ans. fin dcembre
2004, lencours des bons souscrits sur cette maturit a atteint prs de 2,6

75
M.A.Berrada (1998), Les nouveaux marchs de capitaux au Maroc ,EDITIONS SECEA pages 197 126.
76
Circulaire de BAM n5/G/96 du 30 janvier 1996.
77
FMI J anvier 1999 , Amlioration de la gestion de la dette publique et dveloppement du march des titres
public , p 5 .
78
Union europenne (Septembre 2000), op-cit.

milliards DH contre 24 millions DH au titre de lmission inaugurale du 25
septembre 2000.

Lventail des chances offertes a t rduit, avec la suppression, en mars
1995, de lmission des bons une semaine et des bons 3 et 5 semaines.
Les bons mis dans le cadre des adjudications doivent avoir un montant unitaire,
fix par voie rglementaire. Ce montant a t progressivement abaiss de
500.000 dirhams en fvier 1996, 250.000 dirhams en aot 1996 et 100.000
dirhams en 2001, et ce, afin de faciliter laccs ce march
79
.

80
Les bons mis par adjudication sont ngociables de gr gr et inscrits en
compte courant auprs du dpositaire central au nom des tablissements admis
prsenter des soumissions.
Au niveau de la liquidit
La liquidit est un principe qui dcoule immdiatement de lexigence de la de la
ngociabilit. Cest en ce sens, que depuis 1997, la dette publique marocaine
sappuie largement sur la technique dassimilation et repose sur un groupe
doprateurs spcialiss dans les transactions sur les valeurs du Trsor
appel les intermdiaires en valeurs de Trsor (I.V.T)

Les procdures.
Dans le cadre de la transparence, la ncessit de la modernisation des
instruments de la gestion de la dette publique a pouss le Trsor a rorganiser
ses procdures dmission en optant pour la technique de ladjudication, fonde
sur la mise en concurrence publique des souscripteurs, pour le placement de leurs
titres. Le choix du Maroc sest port sur la technique de ladjudication ou au
prix demand , dite la hollandaise. Dans ce cas, les titres sont servis au prix
ou au taux effectif des soumissions, par opposition au prix ou au taux marginal.
On appelle ce type dadjudication enchre prix multiple et prix scells .
Elle assure les conditions dune parfaite concurrence entre les souscripteurs. Les
offres dont les prix sont plus levs - ou un taux infrieur ou gal au taux
limite- sont servies en premier. Celles de niveau infrieur le sont ensuite, jusqu
hauteur du montant souhait par le Trsor. Les participants payent des prix
diffrents, correspondant exactement aux prix quils ont demands.

Pour diminuer le cot de la dette publique, le trsor a introduit en 1997, la
technique de lassimilation
81
et qui consiste rattacher un titre nouvellement mis

79
Union europenne (Septembre 2000), op-cit.
80
En vertu de larticle n3 G95 du 17 mars 95.
81
Les missions par assimilation donnent lieu rglement, par les adjudicataires, des intrts courus entre la date de
jouissance et la date de rglement. Les soumissionnaires prsentent des offres en prix, exprim en pourcentage du
nominal, dtermin en fonction du taux de rendement escompt par les investisseurs pour la priode restant courir. Il

une ligne demprunt initiale et prsentant les mmes caractristiques quant au
taux nominal, la date de jouissance et la date dchance
82
. Cette technique
permet de constituer des lignes gisements importants, de nature augmenter
la liquidit du march secondaire, et limiter la multiplicit des lignes de bons du
Trsor
83
.
Et pour amliorer le profil de lchancier de la dette travers une rpartition
plus ou moins uniforme des tombes mensuelles de la dette publique , le Trsor a
pu instaurer rcemment des lignes assimiles sur des lignes futures ( missions
atypiques).
84
En 2004, 7 lignes assimiles ont t cres dont 4 lignes 5 ans,
et 3 lignes 52 semaines.

85
Dautres techniques dadjudication sont projetes par le trsor . Il sagit
spcialement de la technique des adjudications lenvers, les rachats de gr
gr et les offres publiques des changes
86
.

Le trsor marocain a essay, en vain, de mettre en pratique cette technique en
proposant en 1999 le regroupement des lignes illiquides car difficilement
ngociables sur le march secondaire. Lexprience a chou en raison

est possible d'assimiler un emprunt, des missions ultrieures prsentant les mmes caractristiques (mme date
dmission, mme date de jouissance, mme date dchance, mme taux). Les missions conscutives ont donc la mme
chance et portent intrt au mme taux que la tranche d'emprunts laquelle elles sont rattaches. L'assimilation
d'emprunts prsente deux avantages : rduire les frais de gestion et surtout augmenter la liquidit et donc la
ngociabilit de ces emprunts sur le march secondaire.

82
DTFE , ( Fvrier 2002) Cadre et orientations en matire de la gestion de la dette publique ,p15.
83
P Llau (1996) conomie financire publique ditions PUF page 273.
84
Emissions atypiques Ou (lignes assimiles sur des lignes futures) dsigne les missions dont la premire priode de
coupon est irrgulire. Pour les missions de plus dun an, le premier coupon a une priode suprieure aux autres coupons
dont la priode correspond une anne.

85
P Llau op. cit.
86
La technique des adjudications lenvers consiste au rachat par le trsor sur le march dun certain nombre de ses
emprunts dans le but :
De lisser lchancier du remboursement de la dette ;
De prparer lamortissement des titres encours important afin dviter de trop fortes
variations dans la trsorerie de lEtat ;
Damliorer le fonctionnement du march secondaire de la dette publique en retirant du
march les emprunts faible liquidit.

Ladjudication lenvers se droule comme une adjudication classique, les soumissionnaires prsentent des prix de vente
et non des prix dachat86. Les soumissions les plus basses en prix sont retenues, dans la limite dun contingent maximal de
reprise des titres, et lEtat les acquiert au prix des soumissions. Comme pour les adjudications normales, le Trsor
annonce lavance les lignes quil se propose de racheter et indique, sous forme de fourchette, le volume de lopration.

Les rachats de titres de gr gr
86
sur le march des lignes qui souffrent dune dcote, doivent aussi tre destins
allger ponctuellement lchancier de remboursement de la dette publique, afin dattnuer les pics les plus importants et
de lisser ainsi les besoins de financement et le niveau des missions brutes de titres nouveaux.
Les offres publiques des changes permettent la substitution entre anciens titres et nouveaux titres. La volont du
Trsor dans cette opration est dallonger la dure de vie moyenne de la dette publique et de permettre aux
investisseurs de sortir les titres mis avant la modernisation des instruments de la dette de lEtat.


notamment du nombre rduit des intervenants (un seul SVT : la CDG) et la
complexit des critures pour la TGR
87
.
Afin daccrotre lattrait des missions sur le march primaire des adjudications,
de rduire le taux dendettement public et du dficit budgtaire, daugmenter le
nombre de dtenteurs de la dette, damliorer les techniques de rgulation
montaire par le recours lOpen-Market et assurer une meilleure transmission
de la politique montaire, un march secondaire de ces titres a t cr en 1996.
Ce march devait permettre daugmenter la liquidit des titres
88
et de faire
accder les investisseurs une gestion active de leur portefeuille en bons du
trsor, grce aux arbitrages quils sont en mesure deffectuer entre les
diffrents types dchances et de rendements.

Le march secondaire des bons du Trsor est un march de gr gr sur lequel
les oprations se font par tlphone ou par voie informatique et sont rgles le
mme jour grce un systme de compensation et de rglement mis en place
BAM
89.

Autrement dit, Ce march met face face les entreprises qui ont des excdents
en trsorerie et qui envisagent de les placer en bons du Trsor et les
entreprises qui sont en possession des bons du Trsor et qui ont des besoins de
financement. Les entreprises dsirant placer leur excdent de trsorerie en
bons du Trsor interviennent sur ce march soit en recherchant dautres
intervenants qui possdent des BT et souhaitent les cder directement, soit en
contactant les intermdiaires en valeurs du Trsor afin que ceux-ci se chargent
de retrouver un preneur. Lensemble de ces offres et ces demandes constitue le
march secondaire des bons de Trsor.

Les bons de Trsor sont mis au gr par lmetteur en dehors du march formel
de la SBVC, et librement ngociables et dmatrialiss. Ils sont inscrits en
compte auprs des intermdiaires et peuvent circuler par simple virement de
compte compte. Ce systme dinscription en compte demeure plus scurisant et
moins onreux pour les utilisateurs.

La rglementation relative ce march prvoit une notification Maroclear des
transactions, la fois par ltablissement cdant et par ltablissement
acqureur. Le dnouement des oprations est conditionn par la concordance
entre les indications relatives aux caractristiques des titres, leur nombre, au
prix de la transaction et la date dexcution.

87
Union europenne (septembre 2000), op-cit.
88
DTFE , ( Fvrier 2002) Cadre et orientations en matire de la gestion de la dette publique , p16.
89
Circulaire BAM n5/G /96 du 30 janvier 1996.

Pour amliorer le suivi du march secondaire et la supervision de lactivit des
IVT sur ce march, le trsor a mis en place en 2004 une liaison spcialise, de
Maroclear vers le Trsor, pour faciliter le transfert des donnes.

Les transactions prvues concernent les oprations de rglement /livraison et de
cessions temporaires qui ont connues une forte augmentation au cours des
dernires annes. Ainsi le march secondaire des bons du Trsor offre aux
agents ayant des excdents de liquidits de nouvelles opportunits de placement
court et terme leur permettant une gestion active de leur trsorerie. Il
assure galement, aux dtenteurs des bons du Trsor la possibilit tout
moment de transformer leurs titres en liquidit grce leur caractre
ngociable sur ce march.

Les cessions temporaires de titres consistent en une vente de titres contre
espces (ou ventuellement contre dautres titres), rmunre un taux proche
du taux du march montaire pendant une priode dtermine
90
. Ces oprations
permettent, pour les intermdiaires professionnels, la couverture de positions
vendeuses par emprunts de titres et le financement de positions acheteuses par
cession temporaire de titres. Elles contribuent lamlioration de la rentabilit
du portefeuille. Elles autorisent galement le placement de liquidits un taux
proche de celui du march montaire. Enfin, elles sont gnralement utilises
pour pallier un dfaut potentiel de livraison. Il existe au Maroc deux grandes
catgories de cessions temporaires de titres savoir : Le prt de titres et la
pension livre
91
.

Le prt de titres permet aux dtenteurs de titres de valoriser leur portefeuille
par le gain tir de la cession temporaire des actifs, sans en rechercher le
refinancement

La mise en pension est lopration par laquelle une personne, le cdant, vend une
autre personne, le cessionnaire, des valeurs titres ou effets, ces deux personnes
sengageant respectivement et irrvocablement, lune reprendre les titres et la
seconde les rtrocder pour un prix et une date convenus lavance. Il sagit
donc dune cession temporaire de crance, accompagne dun transfert rel de
proprit (transferts des droits de vote et des droits financiers)
92
. Les
oprations de pension peuvent tre effectues non seulement par les
tablissements de crdits, mais galement par toutes les personnes morales ainsi

90
Commission europenne (Novembre 2002) Assistance technique pour le suivi du programme dajustement
structurel du secteur financier- Maroc , p13/63.
91
Commission europenne (Novembre 2002) Assistance technique pour le suivi du programme dajustement
structurel du secteur financier- Maroc , p13/63.
92
L.Du Parquet( J anvier 1992) Innovations financires, dette publique et structure des taux dintrt thse de
doctorat : Universit de Paris X cole doctorale analyse et techniques conomiques avances, p205 208 .

que par les fonds communs de crances et les fonds communs de placement.
Toutefois, seuls les tablissements de crdits peuvent mettre ou prendre en
pension des effets privs. La rmunration du cessionnaire est assimile un
intrt de crance imposable selon la rgle du couru . Par ailleurs, les
oprations de pension sont exonres de TVA, de droit de timbre et de droit
denregistrement
93
.

Le march secondaire de bons du Trsor mis par adjudication est anim par les
IVT. Il sagit dun rseau doprateurs spcialiss, constitu par le Trsor et
appels les intermdiaires en valeurs de Trsor (IVT) , choisi parmi les
institutions financires les plus dynamiques sur le march des adjudications. Ces
dernires sengagent contribuer lanimation tant du march primaire des
adjudications que du march secondaire en jouant un rle de teneurs des
marchs ou de market-markers en vertu dune convention signe entre le
ministre des finances et chacun des I.V.T
94.

A cet effet, les I.V.T doivent valuer la demande globale du march avant
chaque adjudication, assurer en permanence la liquidit du march secondaire
des valeurs du Trsor, et contribuer au bon droulement des adjudications
95
.
Ces courtiers dploient des efforts commerciaux pour placer les valeurs du
Trsor en dirham auprs de leur clientle finale. Ils informent galement le
Trsor de lvolution du march et assistent lEtat en le conseillant sur la
conduite de sa politique dmission. De plus, les I.V.T. sont tenus dacqurir au
moins 8% ( partir le 2 mai 2002)
96
des volumes adjugs chaque trimestre dans
les trois catgories de bons de Trsor97 (50 % bons court terme,50% moyen
terme et long terme), et de participer aux transactions sur le march
secondaire pour une part nominale, de 8% galement, des transactions fermes
effectues chaque trimestre.

En contre partie, de cet engagement, les I.V.T. ont le droit de prsenter des
offres non comptitives(ONC)
98
, les montants mis par cette voie sont plafonns
20% des montants adjugs pour chaque catgorie des titres (le partage se fait
en fonction des %rsultant de participations du trimestre prcdent).
Paralllement, le Trsor sengage, pour sa part, servir hauteur de 50% au
taux ou au prix limite et, concurrence de 50% au taux ou au prix moyen
pondr des bons mis lors de ladjudication.

93
L.Du Parquet( J anvier 1992) op-cit , p205 208.
94
BCP ,BCM , BMCE , BMCI , WAFA BANK , MEDIA FINANCE, et la CDG.
95
DTFE , ( Fvrier 2002) Cadre et orientations en matire de la gestion de la dette publique , p16.
96
10% avant cette date.
97
Union europenne (Septembre 2000) op-cit.
98
DTFE , ( Fvrier 2002) Cadre et orientations en matire de la gestion de la dette publique , p16.


En outre, ces tablissements sont tenus respecter, sur le march secondaire,
une marge maximale par maturit, entre le cours acheteur et le cours vendeur :
les IVT sengagent coter les titres court terme avec un cart de taux
acheteur/vendeur maximum de 20 points de base, les titres moyen terme (2
7ans) avec un cart maximum de 15 points de base et les titres long terme avec
un cart maximum de 10 points de base99.

Enfin, ces tablissements sont obligs dafficher quotidiennement, au cours dune
plage horaire convenue entre le Trsor et les IVT, des cours acheteurs et des
cours vendeurs sur au moins cinq lignes couvrant les trois catgories de bons.
Ces lignes sont choisies librement dans un panel de lignes fix et revu
rgulirement par le Trsor et les IVT. Les montants pour lesquels ces cours
valent engagement ferme dachat ou de vente de sa part doivent galement tre
affichs ; ces montants devant tre au moins de 10 M. DH par ligne et par jour.
Contractuellement, les IVT sont engags jusqu' 50 millions de dh par jour ce qui
reprsente un march de 1750 millions de BT par semaine (7 IVT, 5 jours)
100
.
Dans la pratique, un certain nombre dIVT, faute dopportunit demploi de leurs
ressources souhaitent conserver jusqu' lchance le papier quils ont acquis.
Cette faon de procder contribue lilliquidit du march ce qui contraste avec
les principes fondamentaux qui sont la base de la cration du march
adjudicataire des bons du trsor. Pour surmonter ces obstacles le trsor
envisage dlaborer en 2005 , en concertation avec les IVT, une nouvelle
convention qui fixera le nouveau cadre dexercice de lactivit dIVT ,introduira
de nouvelles incitations et renforcera le volet qualitatif de la relation Trsor-
IVT. Il sagit notamment :
- dinstituer une cotation ferme la demande sur le march secondaire des
bons du Trsor ;
- doctroyer aux IVT une offre non comptitive post-adjudication hauteur
dun montant maximum de 5% du volume adjug ;
- dinstaurer un systme de notation des IVT refltant leur degr
dimplication dans lanimation du march des valeurs du Trsor sur la base
de leurs performances sur les marchs primaire et primaire et secondaire,
du respect de la cotation et de la qualit du conseil et de linformation
fournis au Trsor.

Dans la perspective de la formation dune courbe des taux au niveau du march
secondaire et de la cration, moyen terme, dun benchmark autour des

99
Commission europenne (Novembre 2002) Assistance technique pour le suivi du programme dajustement
structurel du secteur financier- Maroc , p13/63.
100
Commission europenne (Novembre 2002) Assistance technique pour le suivi du programme dajustement
structurel du secteur financier- Maroc , p13/63.

maturits les plus liquides, le trsor a dcid en 2004 daugmenter le plafond
des gisements 2,5 milliards DH pour les lignes court terme et 3,5 milliards
DH pour les lignes moyen et long termes.

2.3.2 Au niveau du management public
Lconomie du bien tre sest proccupe pendant longtemps de la manire dont
lEtat peut tre intgr au fonctionnement de lconomie de march mais sans
penser au comportement bureaucratique des gestionnaires
101
. Ce comportement,
daprs lcole des choix publics, justifie lintroduction du management public
puisque les positions particulires dont bnficient les fonctionnaires- moins
contrls que ne le sont les producteurs soumis la discipline de march-les
conduisent produire dans de mauvaises conditions et bnficier de rentes de
situation au dtriment des citoyens
102
.
Au Maroc, ces dernires annes, On constate chez les dcideurs publics hants
par la ncessit de grer les contraintes financires la monte en puissance des
proccupations en matire gestion publique notamment par lintroduction du
contrle de gestion et de laudit.

Lide du rquilibrage budgtaire et son corollaire la rduction de la taille de
ltat (notamment dans le domaine des dpenses en capital) en vue de dynamiser
linvestissement priv dans un contexte caractris par linefficacit de la
gestion publique constitue la justification thorique de lintroduction des
rformes institutionnelles favorisant une bonne gestion publique pour la
ralisation dune croissance soutenue
. 103

Toutes ces considrations (raliser des conomies budgtaires) ont amen les
dcideurs publics sen remettre la transposition des mthodes de gestion
prive au secteur des administrations publiques. Il sagit notamment
104
:

Du transfert defficacit sur le mode du secteur priv (dpenses
et impt);
De la transposition des rgles dor dune gestion par la
performance (dpenses et impt).

i Au niveau des dpenses publiques,
La rduction du dficit budgtaire a t en partie obtenue dans un premier
temps au prix dune contraction de linvestissement public et sans aborder les

101
X.Greffe (1999) : Gestion publique Eds Dalloz, p 23.
102
X.Greffe (1999) : Gestion publique Eds Dalloz, p 24.
103
Une mauvaise gestion rduit la capacit de ltat de fournir des services publics de manire
efficiente
104
X.Greffe (1999) : Gestion publique Eds Dalloz, p 27-28.

reformes susceptibles damliorer lefficacit de cet linvestissement. Agir sur la
dpense ne se rduit pas de simples mesures dconomie, des coupes claires
dans les dpenses publiques. Sil faut certes se donner pour objectif, in fine, de
dpenser plus dans les infrastructures conomiques et sociales, il faut, pour y
parvenir, sefforcer de dpenser mieux afin de rpondre aux attentes du corps
social. Cette logique semble animer lesprit de la rforme de ladministration
publique.

Malgr les insuffisances actuelles en matire de la programmation pluriannuelle
des finances publiques et lanalyse des risques budgtaires
105
, des signes de
changement sont perceptibles dans le domaine de la planification des dpenses
moyen terme. Des engagements ont t pris pour produire un cadre budgtaire
moyen terme des finances publiques avec un horizon de trois ans glissant. La
mise lessai en 2005 avec les ministres pilotes et lvaluation des rsultats en
2006 devraient dboucher sur sa gnralisation lensemble du budget
106
.
Dans le mme ordre dides, il est prvu de gnraliser lexprience de la gestion
budgtaire axe sur les rsultats et son corollaire la globalisation des crdits
107

lensemble des ministres partir de la loi de finances pour lanne 2006
108
.
Sur la base d'un budget programme, les directeurs des bureaux, des rgions et
des provinces tabliront des contrats avec leur ministre et seront autoriss
modifier l'affectation des ressources d'un poste un autre, condition
d'assumer l'obligation de rsultats qui seront mesurs par les indicateurs de
performance du programme. Ces derniers amliorent non seulement les
conditions de mise en uvre des politiques publiques et dexcution du budget,
mais aussi le processus dallocation des ressources entre les diffrents
programmes. En effet, les indicateurs de performance permettent aux analystes

105
Le plan quinquennal de dveloppement conomique et social nest pas utilis des fins de programmation budgtaire.
Le rapport conomique et financier de la loi de finances nonce des perspectives conomiques gnrales moyen terne mais
elles nont quune valeur indicative et ne sont pas fondes sur une analyse quantifie des prvisions de recettes et des
programmes de dpenses. Des analyses ponctuelles de la viabilit des finances publiques long terme sont ralises par la
DPEG et la Direction du Budget mais ne sont pas prsentes dans le projet de loi de finances.
106
Le CDMT , initialement considr surtout comme un exercice macroconomique en 2003 et 2004, il deviendrait un
mcanisme d'affectation des ressources impliquant la pleine participation des ministres sectoriels.
107
En 2004, cinq ministres, reprsentant 17% des crdits dinvestissement, mnent une Exprimentation de globalisation des
crdits

108
Le ministre de la Sant a dj mis l'essai cette formule en 2003. Quatre autres ministres - finances, plan, agriculture et
pches - l'ont adopte pour le budget de 2004. L'exprience des cinq ministres pilotes sera value en 2005 et s'tendra au
total douze ministres d'ici 2006. A cette date, cette plus ample marge de manoeuvre pour l'emploi des fonds sera tendue
tous les programmes au sein de chaque unit ou sous-unit, s'appliquant la fois aux dpenses de fonctionnement et
d'quipement, l'exception des dpenses de personnel.








des services budgtaires centraux (lquivalent de la direction du budget) de
rpondre plus efficacement aux propositions budgtaires des ministres
gestionnaires qui leur paraissent inappropries. En mme temps, les indicateurs
peuvent fournir ces ministres des arguments supplmentaires pour justifier
leurs demandes
109
.

Longtemps considr comme un lment perturbateur, lintroduction de laudit
dans le secteur public et plus particulirement au niveau de ladministration
centrale nest pas bien perue. A cela, il y a plusieurs raisons
110
:
La persistance de la culture du secret au sein des entreprises publiques et
de ladministration centrale; lintroduction de laudit ;
Les recommandations des auditeurs sont encore perues comme des
lments de remise en cause de lorganisation et des structures
existantes;
La gestion personnalise des dirigeants;
Le vide lgislatif et rglementaire caractrisant le domaine daudit dans le
secteur public;
Labsence des indicateurs de performance au niveau de la gestion des
ressources humaines.

Cependant les audits externes au Maroc, malgr la prfrence donne aux
bureaux dtudes trangers, ont constitu un vecteur de pilotage des
changements institutionnels et des outils de modernisation des structures de
ladministration publiques et semi- publiques. Il sagit notamment du rapport Mac
Kensey en 1974 dont les recommandations relatives lorganisation interne du
ministre des finances se sont concrtises par la promulgation du dahir du 22
novembre 1987, du rapport du bureau dtude "international reform an the
informal sector", command par le ministre de lincitation de lconomie et la
direction des prix, consacr aux insuffisances lgales et institutionnelles de la
concurrence et de la protection du consommateur, le rapport LAVALIN sur la
rationalisation des portefeuilles de lEtat et divers rapport du FMI et de la
banque mondiale( rapport de 1996)
111.

Sur le plan interne, si le rapport Jouahri constitua la premire tentative
dapprciation du poids et de ltendu des entreprises du secteur public il est
noter aussi la marginalisation de lIGF et de la cour des comptes de telles
entreprises.


109
S.Troza (1999), Quand lEtat sengage : la dmarche contractuelle , Eds dOrganisation, P226 240.
110
D.Khoudry (1998), Finances publiques et management stratgiques Eds El Ahmadia, p103.
111
Y.Briga(1998), Audit externes et reformes du secteur public au Maroc in revue Marocaine daudit et de
dveloppement, n 8 et 9, p29 37.

Par ailleurs, la stratgie actuelle relative la rforme de ladministration
publique prvoit, pour lamlioration des performances des ministres,
lintroduction de laudit interne
112
.

Cette intgration devrait reposer sur la production dun manuel daudit de
performance
113
qui soit conforme aux normes ISA et aux normes internationales
applicables au secteur public. Cette production faciliterait la mise en ouvre dune
mthodologie daudit de performance qui donne lauditeur loutillage ncessaire
pour valuer lconomie, lefficience et lefficacit de la gestion des fonds et des
biens publics. Cette mthodologie devrait tre dveloppe de faon assurer sa
cohrence avec les institutions publiques marocaines, sa pertinence par rapport
aux objectifs de performance du secteur public et son utilit pour les
gestionnaires, les dcideurs, les parlementaires et le citoyen. Llaboration du
manuel permettrait aussi la mise niveau des inspecteurs au regard des normes,
standards et mthodes applicables de faon gnrale laudit moderne
114
.
Bien que le contrle de la dpense publique prsente un dispositif ancien, bien
rod et globalement fiable, des efforts ont t fournis pour dpasser son
formalisme gnrateur de dlais. Le nouveau texte de loi sur le contrle des
engagements des dpenses a introduit un contrle de substance, en fonction des
risques du dossier, un visa collectif, une certification pour les dpenses de faible
montant et un visa avec observation pdagogique qui ne bloque pas lacte de
dpenses lorsque ce dernier nest pas entach dirrgularit au fond.
Dans le mme sens La loi 69-00 du 11 novembre 2003 portant sur le contrle des
tablissements publics institue une modulation des contrles, en distinguant les
contrles pralables traditionnels, et un contrle dit daccompagnement

ii Au niveau fiscal

La recherche de la performance ne concerne pas que les dpenses publiques.
Ladministration de limpt passe aussi par la modernisation des mthodes de
gestion grce au renforcement des moyens humains et matriels ainsi que par la
matrise des actions en recouvrement et le contrle.
La matrise de limpt par lamlioration des actions en recouvrement.
Lrosion de la base imposable du systme fiscal marocain ne rsulte pas
seulement des distorsions issues des multiples largesses fiscales offertes dans
le cadre de lencouragement de linvestissement, mais aussi de linadaptation de

112
MF(30 J UIN 2003) : lettre de politique de dveloppement relative la stratgie de la reforme de
ladministration publique .
113
commission europenne- Banque mondiale : Programme de reforme de ladministration publique(projet
daide mmoire) rabat du 9 au 19 juin 2003.
114
Ministre des finances (J uin 2003) : Appui au programme de reforme de ladministration centrale, p4 et 5.

lorganisation du dispositif du recouvrement aux exigences du systme
dclaratif. Alors que les paiements spontans reprsentent plus de 85% en
moyenne du total des recettes
115
, les aspects touchant ladministration et la
gestion du recouvrement se caractrisent encore par linefficacit matrialise
par laugmentation du niveau des arrirs fiscaux des impts directs et de la
TVA intrieure. Ces derniers se sont levs en juillet 2000 13,7 milliards de
dhs, soit 3,9% du PIB contre 8,9 milliards de dhs et donc 2,8% du PIB en
juin1996
116
faisant ainsi passer le taux de recouvrement moyen de la priode
1997-2000 30-40% contre 40-50% dans les annes 1993-1996
117
.
Impts directs et TVA intrieure : volution des arrirs fiscaux (montants en millions
de dhs)
1996/97 1997/98 1998/99 1999/2000

2001* 2002* 2003*
Arrirs sur exercices antrieurs au
1 juillet
15404 16842 19293
8910 10194 11070 12448
Recouvrement sur exercices
antrieurs 3188 3078 4374 3764
5134 3123 4248
Taux de recouvrement sur
exercices antrieurs 36% 30% 40% 30%
33% 30% 22%
Prise en charge sur exercice
courant 6992 6721 8753 8371
10724 10035 8869
Recouvrement sur exercice courant 2511 2767 3001 3308 4152 4461 4859
Taux de recouvrement sur exercice
courant 36% 41% 34% 40%
38% 44% 54%
Arrirs nets en 30 juin 10194 11070 12448 13747 16842 19293 19055
* Arrirs nets fin dcembre
Source : FMI (FEVRIER 2001), op-cit, p60 et FMI (JUILLET 2004), P45

Alors que la situation des restes recouvrer sest notablement dtriore en
2001,2002 et 2003, le taux de recouvrement sur exercice courant affiche une
nette amlioration en raison notamment des innovations introduites au cours des
dernires annes dont les plus importantes sont :
- ladoption du code de recouvrement des crances publiques ;
- le transfert du recouvrement de la TVA de la TGR la DGI (en 2004) ;
- llaboration de critres de performances en matire de contrle ;
- le dveloppement de lidentifiant unique ;
- lamlioration de linformation des contribuables, et les dlgations en
matire contentieuse ;
- Les taches dassiette et de contentieux ont t fusionnes en vue dune
responsabilisation plus prononce des gestionnaires ;

115
Fmi 2001, Modernisation du systme fiscal et de son administration p58.
116
Fmi 2001, Modernisation du systme fiscal et de son administration p59.
117
Fmi 2001, Modernisation du systme fiscal et de son administration p59.

- La mise en place dun service des grandes entreprises (SGE) Casablanca
(mai 2000) et Rabat (en 2001)

Dautres aspects de ladministration fiscale attestent de lexistence dune
dynamique de changement, il sagit notamment :
De lorganisation et lencadrement des systmes fiscaux;
Du contrle fiscal.

Concernant lorganisation et lencadrement des services de limpt, deux types de
difficults sont signaler :
Le problme de ltablissement des critres de performances;
La concentration des taches oprationnelles.

Quoiquil existe des indicateurs de gestion composs de montants dimpts et
taxes (notamment ceux mis en recouvrement, ceux dgrevs, ou ceux dont le
remboursement est autoris), de la population gre (par nature dimpt), et de
flux (affaires reues, affaires traites et affaires en instance), ceux ci sont
insuffisants eu gard les missions dvolues la direction des impts. Les
expriences trangres en la matire tmoignent de lutilit de ces indicateurs
notamment pour le classement des services et des agents suivant leur
performances et in fine pour mieux analyser les rsultats
118
.

Dun autre ct, une dconcentration plus prononce des taches oprationnelles
suivant en cela lexemple de la dconcentration du processus de dcision en
matire de remboursement de la TVA et de contentieux peut permettre librer
les services centraux afin de se consacrer la dfinition des stratgies des
reformes pour simplifier les procdures, lanalyse des rsultats des services et
la dfinition des priorits.
La matrise de limpt par lamlioration le renforcement du contrle.

Pour ce qui est du contrle fiscal, celui ci est le corollaire des systmes fiscaux
fonds sur le principe du consentement limpt et donc sur celui des
dclarations et paiements spontans. Il vise au bout du compte la cration dun
contexte favorable la fois la protection des ressources publiques et au
respect des conditions de concurrence entre les entreprises justifiant ainsi la
rpression des fraudeurs. A cot, des sanctions fiscales, des sanctions pnales
ont t prvues par la loi de Finances de 1996.
Les sanctions fiscales sont constitues de majorations de droits, des intrts ou
indemnits de retard et des amendes fiscales. Lorsque ladministration applique

118 Fmi (2001), : Modernisation du systme fiscal et de son administration cf p 77 (encadr).

une sanction, elle doit motiver sa dcision par un crit, en indiquant les
considrations de droit et de fait qui en constituent le fondement.

La loi de finances pour lanne 2003 a apport des changements de taille ce
niveau. Pour inciter les contribuables acquitter les droits dus au Trsor dans
les dlais qui leur sont impartis, ladite loi a modifi les textes fiscaux en vigueur,
ainsi que la loi n 1597 formant code de recouvrement des crances publiques
pour rtablir l'application des majorations en fonction de la dure de retard. Les
taux de ces majorations sont de 5% pour le 1er mois de retard et de 0,50% par
mois ou fraction de mois supplmentaire.

Pour accomplir sa tache, le contrleur fiscal dispose doutils spcifiques, tels que
le contrle sur pice, les visites pdagogiques, les contrles ponctuels, les
vrifications gnrales, le contrle des remboursements de la TVA et les
investigations caractre pnal
119
.

Lanalyse du bilan du de contrle fiscal au Maroc permet de constater que,
malgr les efforts, la couverture du contrle reste insuffisante (1000
vrifications en 2003 pour une population de 340000 entreprises contre 984 en
1998)
120
.

A cela il y a plusieurs raisons :
Limitation du pouvoir de rectification de ladministration
puisque la rectification des bases dimposition dans le cadre
dune procdure contradictoire nest possible que lors dune
vrification de comptabilit;
Lassouplissement des procdures de contrle fait que prs
de 60% des contrles font lobjet de recours;
Linsuffisance de la couverture en matire de contrle due
essentiellement des contraintes de vrification de
comptabilit (contrle de tout les impts sur une priode de
4 annes) et dabsence dobjectifs quantitatifs concernant
les vrificateurs;
Labsence de mthodes de vrification plus cibles
diffrenciant la nature et la dure des interventions en
fonction soit de la catgorie des entreprises (par exemple
grandes entreprises ou PME; nouveaux redevables ou

119
FMI( fvrier 2003), op-cit, p 83.
120
FMI( fvrier 2003), op-cit, p 79 et 80. et FMI( juillet 2004) p46


entreprises tablies), soit des objectifs viss par le
contrle ( notamment examen ponctuel; instruction de
demande de remboursement de crdits de TVA; vrification
gnrale, prvention ou sanctions des fraudes);
Linsuffisance du contrle de la TVA due notamment la
faiblesse de la frquence de la vrification sur place de la
taxe;
Linsuffisance du suivi des rsultats du contrle fiscal dans la
mesure ou ladministration centrale ne dispose pas
dindicateurs de gestion et doutils danalyse tels que le
nombre de contrle sur place, montant des redressements
accepts par les contribuables et nombres des affaires et
redressement correspondants et il nexiste pas de
statistiques sur les contrle sur pices et sur le
recouvrement suite vrification dans le cas du contrle
externe.

Lvaluation de laction de ladministration et de sa perception par les usagers ne
peut pas stablir sans aborder le contentieux fiscal. Les principaux changements
ce niveau ont trait la dconcentration des dcisions la DRI et la fusion
des fonctions assiette et contentieux.
121
Ces innovations nont, toutefois, pas abaiss le nombre de dossiers litigieux .
Plusieurs causes sont lorigine de cet tat des lieux, il sagit notamment
des erreurs matrielles, double ou faux emploi; une administration fiscale qui
oppose au contribuable les circulaires
122
;limprcision de quelques dispositions
fiscales qui laissent la voie libre aux interprtations abusives loin de l'esprit des
textes; des dlais de raction estims assez longs mme en cas d'erreurs
exclusivement matrielles; insuffisance de l'encadrement interne pour prvenir
les erreurs;insuffisance des ressources humaines, en quantit et en qualit, pour
faire face l'ampleur du travail et la complexit des tches et insuffisance de
structures d'accueil, d'orientation et d'assistance

Conclusion
La prospective des finances publiques requiert une rflexion profonde sur
le rle de lEtat en tant quacteur conomique et social. Cette rflexion, qui
porte sur le long terme, pose problme tant elle oscille entre une vision
prospective et une dmarche prdictive, limite, car reposant, pour lessentiel,

121
Le rglement de certains dossiers prend 15 18 ans, aboutissant la fin du parcours un rglement
l'amiable.

122
Inversant la dmarche selon laquelle il y a prsance des textes de loi sur de l'administration Fiscale.

sur la reconduction des tendances passes lesquelles sont pas forcment
appeles se perptuer

Rflchir ce que seraient les finances publiques dans les trente prochaines
annes revient donc prendre en compte un certain nombre de paramtres qui
constituent autant dhypothses de travail pour les scnarios retenus. Parmi ces
paramtres, les uns constituent des variables exognes, les autres sont
constitus des actions daccompagnement requises tant pour la prise en charge
de lvolution constate, que pour la mise en uvre, par les pouvoirs publics, des
mesures permettant un meilleur emploi des finances publiques.

En effet, les questions dnergie reprsenteront le plus grand problme
auquel fera face lhumanit au cours des trente prochaines annes. A mesure
que la Chine, lInde et dautres pays sindustrialiseront, la concurrence mondiale
lgard des ressources nergtiques augmentera. De srieuses menaces la
scurit en matire dnergie pourraient merger, entranant une perturbation
de lapprovisionnement. Les ressources nergtiques non renouvelables de la
Terre semblent plus que suffisantes pur combler les besoins bien au-del de
2020, mme si on sait moins bien dans quelle mesure il sera coteux et
prjudiciable dextraire ces ressources et de les acheminer jusquaux
consommateurs. On voit dj une rsurgence du nuclaire (Chine et France) pour
rpondre aux besoins croissants en nergie.

Avec laccroissement de la population et, partant, celui de la
consommation deau par habitant, les ressources en eau de la Terre deviendront
de moins en moins suffisantes. Laccs leau sera mis en srieuse concurrence
et risquera de devenir une cause principale de conflit. Nombre dexperts sont
davis que leau deviendra la ressource stratgique cl du XXIme sicle. Le
rchauffement de la Terre est gnralement bien reconnu, et son impact sur
lenvironnement est dj trs apparent. Les sciences et la technologie peuvent
contribuer hausser notre capacit de rpondre aux grandes problmatiques
mondiales (changement climatique, ressources naturelles et nergie, sant).
Elles peuvent galement aider stimuler la comptitivit des nations (qualit de
vie, productivit et reconnaissance de limportance dune conomie du savoir), et
influencer la structure de la concurrence dans des industries entires. La vague
dinnovation actuelle des technologies de linformation et des communications
continuera dexercer une influence transformatrice considrable jusquen 2020,
particulirement en ce qui a trait aux tches et procds automatiss, aux
sciences informatiques.


Il va sans dire que dans le contexte marocain, les alas climatiques viennent
au premier rang de ces paramtres, avec toutes leurs consquences aussi bien
sur le comportement du secteur agricole, dont la production continue dimpacter
de manire significative lvolution de lconomie dans son ensemble, que sur les
rserves deau, lesquelles sont appeles jouer un rle stratgique tout au long
du XXIme sicle.

Lvolution attendue de lconomie, du commerce, et des finances
internationales continuera galement daffecter lconomie et les finances
publiques marocaines. Et toute croissance du PIB non agricole marocain ne peut
tre ralise sans la prise en compte du contexte international : Politiques
conomiques des partenaires (clients, fournisseurs mais aussi concurrents), du
rgime de circulations des personnes, des biens et des capitaux, etc.

Mais la construction de scnarios de croissance mondiale long terme a t
remise en cause par la mauvaise qualit des prvisions effectues dans les
annes 1960 et 1970. En effet, alors quon sattendait un rattrapage, mme
partiel, des niveaux de vie des pays industrialiss les plus riches, par les autres
pays, on sest retrouv avec une situation o les carts ne cessent de se creuser,
seule lAsie du sud Est, et dans une moindre mesure la Chine et lInde, ont gagn
le terrain perdu par les pays industrialiss.

Pour lavenir, selon le CEPII, la diminution du poids des rgions anciennement
industrialises et dmographiquement vieillies risque de sacclrer, mme si
rien nexclue quils puissent connatre une croissance conomique soutenue, sur la
priode 2006-2030, assortie dune croissance dmographique sur le dclin et
dun progrs technique au mme rythme que sur les 30 annes passes. Le
dynamisme conomique de lInde et de la Chine est appel sacclrer. Les pays
producteurs de ptrole, qui bnficient de la hausse du prix du ptrole et de la
croissance du reste du monde, verraient leur PIB augmenter denviron 2% par an
durant les 30 prochaines annes ; ce rythme diffre peu de leur performance
moyenne sur la priode 1970-2000.

Partout dans le monde, la sant publique doit faire face des dfis
considrables. La baisse des taux de fcondit et la prolongation de lesprance
de vie se traduisent par une augmentation de lge moyen de la population
mondiale. En mme temps, un plus grand nombre de personnes ges demandent
une meilleure qualit de vie. Ainsi, en raison des lourdes charges qui psent sur
la socit, le cot des services de sant augmente continuellement.


La FAO estime que la production de nourriture devra augmenter de 60%
au cours des 20 prochaines annes, les terres irrigues devront augmenter de
22%, et le prlvement deau de 14%. Une meilleure gestion de lirrigation
pluviale sera ncessaire, de mme que la gntique pour dvelopper des varits
de plants rsistants la scheresse. Actuellement, lagriculture utilise 80% des
terres arables dans les pays en voie de dveloppement, dont 20% sont irrigues.
Sans changement majeur, 20% des pays en voie de dveloppement feront face
des pnuries deau en lespace dune gnration, entranant des migrations
forces. La demande pour les protines animales va augmenter en mme temps
que laugmentation des classes moyennes, dclenchant des investissements
massifs dans la nourriture gntiquement modifies, laquiculture, et les cellules
souche pour la production de viande.

Dans ntre pays, lvolution dmographique donnera lieu une demande
accrue en ressources naturelles, des attentes croissantes face aux services
de sant, une composition changeante de la main-duvre, et une volution des
valeurs sociales, des croyances religieuses et des normes culturelles. Le Maroc a
opt depuis son indpendance pour une politique conomique librale, avec pour
corollaire des incitations pour encourager le secteur priv. Mais la faiblesse de
linitiative prive, jointe vision du rle de lEtat qui prvalait lpoque,
explique limportance prise, trs tt, par le secteur public. Ce dernier sest vu
ainsi confier la gestion de secteurs stratgiques et dominants. Et cest dans le
sillage de ce secteur, et grce son appui, que purent se dvelopper des units
prives dans les secteurs de lindustrie, du tourisme, de la banque et des
assurances.

La priorit donne lagriculture a certes permis une modernisation relative
de cette dernire. Toutefois, le potentiel du pays en la matire na jamais pu
tre exploit car les politiques appliques en la matire nont pas vis un
dveloppement intgr du monde rural. Les scheresses rcurrentes
entranrent, pour leur part, un dveloppement en dents de scie de la production
de ce secteur, dveloppement qui a largement influ les taux de croissance de
lconomie dans son ensemble, suite aussi bien limpact revenu des baisses des
productions agricoles quau poids de ces dernires dans le produit intrieur brut,
lequel oscille selon les annes, entre 16 et 20 %.

En labsence dune vision claire du rle du secteur public et dun systme
efficace de contrle financier, ce secteur a continu se dvelopper de manire
anarchique. Ses modes de gestion devenaient inadapts, ses structures figes,
ce qui sest rpercut sur ses rsultats qui commenaient, progressivement,
peser sur les finances publiques. Au lieu dalimenter en ressources le budget de

lEtat, ce secteur devenait un vritable budgtivore, tant pour ce qui concerne
les tablissements publics caractre administratif, ce qui est comprhensible,
que pour ceux du secteur concurrentiel, savoir les entreprises publiques
caractre industriel et commercial. Le dficit du secteur public prenait de
lampleur un moment o la dette extrieure commenait saggraver, et
largir le dficit budgtaire dont le ratio devait atteindre, au dbut des annes
80, un niveau ingale par le pass.

Aujourdhui que les organismes financiers internationaux eux-mmes
soulignent la ncessit daccompagner lajustement par des politiques de
croissance, cette limitation de linvestissement de lEtat ne porte-t-elle par
prjudice lconomie dans son ensemble ? Plus grave encore, la rpartition
sectorielle de la faible enveloppe alloue linvestissement naffaiblit-elle pas
limpact ventuel de cet investissement sur la croissance ? Et mme lorsque les
autorits veulent raisonner en termes non plus de dpenses dinvestissement de
lEtat mais du secteur public dans son ensemble, lindisponibilit dun compte
consolid du secteur public empche llimination des doubles emplois
conscutifs aux transfert entre lEtat dune part, les collectivits locales et les
tablissement publics de lautre. Or, la plus grande part du budget
dinvestissement de lEtat et des dpenses des comptes spciaux du Trsor est
dbloque sous la forme de subventions aux tablissements publics et de
transferts aux collectivits locales. Le chiffre rel de linvestissement public
doit donc tre calcul compte non tenu de ces transferts.

Au del de cette question technique, cest la rpartition sectorielle de ces
investissements qui peut permettre den mesurer les effets multiplicatifs. Or,
les donnes disponibles rendent difficiles la ralisation de cette entreprise. Les
classifications conomique et fonctionnelle introduites depuis 1989, au niveau du
budget de lEtat, ne sont pas utilises de manire systmatique, et les donnes
sur les investissements des tablissements publics et des collectivits locales ne
sont pas normalises.


3. LES SCENARIOS


Lexamen du tableau de bord de lconomie marocaine peut inciter
loptimisme sil se limite aux seuls 2quilibres macroconomiques. Ainsi, le dficit
de la balance des paiements est matris, le taux dinflation aussi. Le niveau des
rserves de change est lev. La grande faiblesse de ce tableau rside en ce que
le niveau modr du dficit budgtaire est atteint grce des recettes

exceptionnelles ou de privatisation sur lesquelles il est exclu de compter
lavenir.

Bien plus, les recettes lies au commerce extrieur qui constituent une part
importante des recettes budgtaires sont elles mmes appeles diminuer dans
la perspective de la zone de libre change euro mditerranenne. Et puisque
lavenir est le plus souvent derrire nous, et quil est dtermin, en grande
partie, par la situation actuelle, la faiblesse du taux de couverture des charges
publiques par des ressources ordinaires stables ainsi que celle du taux dpargne
et donc dinvestissement appelle une rflexion srieuse sur lavenir. Qui plus est,
les indicateurs de dveloppement humain sont l pour nous rappeler lurgence de
la ncessaire dfinition de politique nouvelles et de stratgies appropries.

Mais lobjet de cette tude tant caractre prospectif, les politiques
mettre en uvre ne seront prsentes que lorsque lvolution attendue appelle
leur mise en uvre tantt pour accompagner ladite volution, tantt pour viter
que les finances publiques nen entravent la tendance.

Pour cela, nous avons arrt trois scnarios dont le premier serait une sorte
de continuit de la situation actuelle, le second, trs optimiste, table sur une
croissance conomique continue, qui permettrait de rsorber progressivement et
les dficits budgtaires et les dficits sociaux, et le troisime, un scnario
intermdiaire, qui pourrait dailleurs prparer les conditions dune volution o
les finances publiques seraient un levier dune politique de croissance.

Il est bien vident que rien nexclue la dfinition dun quatrime scnario,
dans lequel le Maroc serait un pays ptrolier. Les prospections faites au cours
des dernires annes ont confirm lexistence de structures ptrolifres dans
plusieurs rgions du pays. Il ny a pas de raisons pour que le Maroc soit le seul
pays de la rgion qui ne produirait pas cette source dnergie stratgique aprs
que la Mauritanie ait entam lexploitation de ses premiers gisements. Mais nous
ne disposons pas dlments sur lesquels nous aurions pu difier ce quatrime
scnario.

Les ressources qui seraient exploites suffiraient elles la seule
consommation locale, ce qui permettrait dj de faire lconomie de la lourde
facture dimportation de ptrole paye en devises ? Feraient elles du Maroc un
pays exportateur de ptrole? Labsence dlments de rponse ces questions
rend hasardeuse la dfinition des contours de ce scnario.


Aussi nous retiendrons les trois scnarios susmentionns qui sont bass la
fois sur des hypothses spcifiques chacun dentre eux et sur des hypothses
communes ayant trait au contexte international dune part, lconomie nationale
de lautre. Les principales hypothses relatives lenvironnement international
sont ainsi les suivantes :

- Une stabilisation des cours des phosphates et drivs leur
niveau de 2005 conjoncture relativement favorable leur
exportation.
- Le maintien, du prix moyen du ptrole brut sur le march
mondial son niveau actuel soit 60 dollars le baril.

- La stabilit ; avec tendance la baisse du prix du bl dur.

- Lachvement du dmantlement de lAccord Multifibre et du
dsarmement tarifaire.

- La progression de la demande trangre adresse au Maroc de la
demande mondiale en provenance de lUnion europenne.

Concernant lvolution de lconomie nationale, les hypothses sont les
suivantes :

- Des campagnes cralires moyennes tout au long de la priode
prospecte.

- La stabilit des parts relatives des diffrentes composantes
des recettes ordinaires dans le PIB, lexclusion des recettes
de privatisations qui ne peuvent plus procurer autant de
ressources que par le pass.

- La matrise relative de la masse salariale son niveau actuel.

- Un faible taux dinflation.

- Lvolution des principales masses budgtaires paralllement
celle du PIB, avec le respect du jeu des stabilisateurs
automatiques au niveau des recettes.

- Limpact positif des dpenses dinvestissement de lEtat sur le
taux de croissance de lconomie.


- Une progression des charges de la dette de manire
concomitante celle du solde du budget.

Il faut signaler, nanmoins, les spcificits propres chacun des
trois scnarios lesquelles seront prsentes lors de lexamen de chaque
scnario.

Prcisons enfin que nous ne considrons pas les finances publiques
comme facteur dterminant de la croissance, mais davantage comme un
outil daccompagnement, et que les taux de croissance retenus dans chaque
scnarios supposent la mise en uvre de politiques sectorielles dont
lanalyse nentre pas dans le domaine de la prsente tude. Ces taux
reprsentent donc plutt des donnes exognes.

3.1- SCENARIO DE LA CONTINUITE :

Ce scnario se fonde sur une continuit de la situation actuelle dans laquelle
le rythme de croissance ptit des fluctuations conscutives des facteurs
exognes dont il y a lieu de retenir, notamment, ceux rsultant des alas
climatiques, des variations du prix du ptrole et de celles la demande
extrieure, europenne en particulier, vu son poids dterminant dans notre
commerce extrieur et donc sur les secteurs productifs en gnra, ceux ouvert
aux changes extrieurs en particulier.

Signalons ds prsent que malgr tous les efforts consentis, force est de
constater que les rsultats en matire de croissance sont encore loin du taux de
6 ou 7 % ncessaire pour rsorber progressivement le chmage et radiquer la
pauvret dont souffre le pays. Aussi, et pour une prospection de ce que serait le
comportement des finances publiques dans les annes venir, ce premier
scnario nest difi sur aucun changement de structure et ne prend aucunement
en compte les mesures denvergure requises par lvolution de notre
environnement. Il prend note de la faible visibilit actuelle rsultant du rle
marginal des travaux prospectifs et de planification, mais aussi de labsence dun
centre dimpulsion de la politique conomique et de la faiblesse de la coordination
des actions interministrielles, qui gnrent des approches cloisonnes, propres
chaque dpartement ministriel ou, au niveau conomique, chaque secteur
dactivit, selon les contraintes du moment.

Actuellement, sur le plan financier, nous sommes actuellement en situation de
sur liquidit et de taux dintrts relativement faibles. Cette situation peut-elle

durer ? Quel en serait limpact sur les taux dintrt ? Ces derniers pourraient
augmenter. Nassistera-t-on pas alors vritablement un effet dviction ? Et
au niveau budgtaires, la situation qui en rsulterait nimposerait elle pas de
rflchir de nouvelle modalits de rsorption dune dette intrieure dont le
niveau est de plus en plus inquitant ? Quel en serait alors limpact sur les
banques ? Sur les marchs des capitaux ?

Les difficults au niveau du commerce extrieur ne vont-elles pas se
rpercuter sur le secteur productif et donc sur les recettes fiscales conduisant
ainsi la ncessaire mise en place dun nouvel ajustement structurel ? Ce
dernier permettrait de rtablir la situation budgtaire pour aboutir un dficit
et un endettement soutenables. Mais il aurait pour consquence de diffrer, une
fois encore, le rtablissement des quilibres conomiques et sociaux crant
ainsi une situation sociale dont les consquences pourraient, qu Dieu ne plaise,
tre dsastreuses. Quelles en seraient alors les consquences budgtaires ? Et
quelles en seraient les implications conomiques ?


Taux Taux
de croi ssance de croi ssance
errati que erratique
Aggravation Aggravation
du d du d ficit ficit
Budg Budg taire taire
Allotissement de Allotissement de
la dette publique la dette publique
Cercle vicieux Cercle vicieux
Ri gi di t Ri gi di t
l a bai sse l a bai sse
des d des d penses penses
Nouvel Nouvel
ajustement ajustement
Aust Aust rit rit
d d favorable favorable
aux d aux d penses penses
d d investissement investissement
Impact n Impact n gatif gatif
sur la croissance sur la croissance
Scnari o de l a conti nui t
Fai bl e Fai bl e
producti vit productivi t
du syst du syst me me
fi scal fi scal



3.1.1- Les consquences budgtaires du scnario de continuit :

Le Trsor public ne peut plus tabler sur de nouvelles recettes
exceptionnelles, le paquet ayant t mis en matire de privatisations. Et face
la perte de recettes conscutive lentre en vigueur des accords de libre
change, le niveau des ressources publiques, hors privatisations, risque de se
dtriorer davantage ou, dans le meilleur des cas, dtre maintenu son niveau
actuel hypothse optimiste, qui a malgr tout t retenue dans ce scnario.

La pression fiscale serait maintenue son niveau actuel, ce qui signifie quelle
pserait encore plus lourd sur les secteurs productifs entamant davantage
notre comptitivit et mettant ainsi en cause les efforts de mise niveau de
nos entreprises. Dans tous les cas, lentre dans la zone de libre change euro
mditerranenne, qui impactera de manire significative le niveau des recettes
douanires, et donc celui des recettes ordinaires dans leur ensemble, appellera,
si le Maroc entend rester comptitif, la mise en uvre dune politique
conomique prenant en compte aussi bien celles de nos partenaires que celles de
nos concurrents de la ZLE euro mditerranenne.

Les pays europens, composante essentielle de cette ZLE, ont dores et dj
uvr la convergence de leurs politiques conomiques depuis Maastricht. Or,
ni le Maroc, ni ses concurrents mditerranens, ne peuvent ignorer la ncessit
dorienter leurs politiques conomiques en consquence.


Ratios des recettes budgtaires
0
0,05
0,1
0,15
0,2
0,25
0,3
0,35
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25
Annes 2006-2030
R
e
c
e
t
t
e
s

/

P
I
B
Pression fiscale
Recettes non fiscales


Au niveau des charges publiques, et tant donne la rigidit la baisse des
dpenses courantes, ces dernires continueraient daugmenter, au rythme
constat au cours des dernires annes, ce qui ne manquerait de mettre en cause

la soutenabilit des finances publiques et de rtrcir encore plus les marges de
manuvre en matire budgtaire, notamment devant la progression du service de
la dette publique intrieure. Il en rsulterait une progression continue de la part
des dpenses courantes dans le PIB, comme il ressort du graphique ci-dessous,
et la poursuite de la contraction des dpenses dinvestissement, seul levier
pouvant tre usit afin dempcher une dtrioration continue du niveau du
dficit budgtaire.

Mais pour viter l'touffement de l'action publique qui en rsulterait, il
faudra veiller au respect du critre de stabilit du poids de la dette de l'Etat
dans le PIB. Si la dette augmentait durablement, la part des recettes fiscales
consacrer rmunrer son service ira galement dans le sens de la hausse. Or,
pour que la dette se stabilise dans le PIB, il faut que son taux de croissance soit
gal celui du PIB, situation qui ne peut tre atteinte que par une situation
budgtaire plus saine. Cette stabilisation passe galement par la ralisation dun
excdent primaire qui compense l'effet sur ce ratio de l'excs du taux d'intrt
rel sur le taux de croissance rel du PIB.


Ratios des dpenses budgtaires
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25
Anes 2006-2030
D

p
e
n
s
e
s

/

P
I
B
Dpenses ordinaires
Dpenses totales
Sce dette publique
Investissement


De plus, la contrainte budgtaire inter temporelle conduit s'interroger
sur l'impact de la perptuation des dficits publics, sur la solvabilit de l'Etat,
ainsi que sur la soutenabilit de la dette publique, voire de la politique budgtaire
dans son ensemble, soutenabilit qui peut tre atteinte notamment lorsque les
dficits publics sont compenss par des excdents futurs suffisants. Or, la
continuation de la situation actuelle gnrerait, compter de 2009-2010, dans
ce scnario de continuit, trs pessimiste du reste, des dficits budgtaires non
soutenable comme il ressort du graphique ci-dessous.


Sol des budgtai res
-0,25
-0,2
-0,15
-0,1
-0,05
0
0,05
0,1
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25
Annes 2006-2030
R
a
t
i
o
s

S
o
l
d
e
s

P
I
B
Solde global
Solde courant
Solde primaire


C'est pour viter darriver une telle situation que, de par le monde,
gouvernements et organismes financiers internationaux, mais galement les pays
cherchant raliser, comme ceux de lUnion europenne, une unit montaire,
fixent des plafonds aux ratios du dficit par rapport au PIB. Ce fut dailleurs le
cas du Maroc et de la plupart des pays en dveloppement lors de la mise en
uvre des programmes d'ajustement structurel, lobjectif recherch tant de
matriser la dette et de faire en sorte que les dficits actuels ne viennent pas
grever les quilibres futurs par des services de la dette trop lourds.

Certes, pour combler ce dficit, lEtat peut tre tent par le seigneuriage,
ce qui aggrave les tensions inflationnistes. Le seigneuriage peut mme tre
l'origine de distorsions et d'implications ngatives telles que la perte de
comptitivit et la perte de crdibilit des autorits.

3.1.2- Les consquences sur le plan institutionnel :

Les rformes entreprises jusqu prsent ont peut tre t bonnes, mais pas
suffisantes. Elles ont t gnralement prpares avec des experts des grandes
institutions financires internationales comme la Banque mondiale et le FMI et
avec les grands partenaires du Maroc, notamment lUnion europenne. Elles
sinspirent des pratiques internationales mises en uvre par des pays prsents
comme modle pour les pays en dveloppement. Le premier constat, fait par ces
experts a trait la lenteur de ces rformes sinon mme linsuffisance de
certaines dentre elles et leur cot financier non ngligeable, sans parler de
leur cot social et politique important.

En effet, rformer un pays aux prises avec des facteurs exognes
exorbitants tels que le cot de lnergie ou des scheresses rcurrentes, un pays
en transition dmographique avec larrive du maximum de contingents sur le
march du travail, un pays qui a lambition de souvrir politiquement, dencourager

la libert dexpression et dorganisation et de promouvoir lEtat de droit exige
plus de courage politique et plus defforts. Il faudrait faire de ces rformes une
priorit nationale, et mobiliser toutes les nergies, dans le cadre dune vision
claire et de plans dactions prcis avec un calendrier et des responsabilits bien
dfinies.

3.1.3- Quel impact conomique des finances publiques dans ce premier
scnario ?

La faiblesse des enveloppes devant tre alloues aux dpenses
dinvestissement de lEtat, ressortant de ce scnario, ferait que la puissance
publique ne sera pas en mesure dimpulser la croissance. Linvestissement public
sera donc, une nouvelle fois sacrifi, alors mme que celui du secteur priv na
pas atteint le niveau attendu. Sur le plan social, les dficits risquent de
salourdir, plaant le pays dans une situation peu enviable au regard des
indicateurs de dveloppement humain. Il sagit dun scnario catastrophe, car
face aux drapages qui seraient constats au niveau du dficit budgtaire, il y
aurait fatalement lieu de mettre en place un nouveau programme dajustement.
Ce programme viserait une augmentation des recettes ou des compressions de
dpenses ?

Il devrait, dans tous les cas, tre accompagn de politiques structurelles
dont les effets ne peuvent sobserver que sur le long terme. Or, la situation du
pays requiert des solutions rapides notamment par la mise en place de politiques
visant promouvoir la croissance notamment par une amlioration de lefficience
de lutilisation des ressources et par leur affectation des emplois offrant un
meilleur taux de rentabilit, ainsi que par laccroissement de la capacit
productive de lconomie, vision retenue dans ntre second scnario.

3.2- SCENARIO DUNE POLITIQUE DE CROISSANCE

Laction publique la plus cratrice de richesse est sans doute
linvestissement. Mais il faudrait dterminer le rapport qui lunit ou la dsunit
linvestissement public et la croissance conomique. Deux visions se sont
opposes, ce jour, sur cette question. Lune, dobdience classique et no-
classique, qui voit dans toute intervention tatique une perte defficacit, car le
secteur priv ferait mieux moindres cots. Lautre, constitue des approches
keynsienne, post keynsiennes et de celle des nouveaux classiques qui
considrent lintervention de lEtat comme permettant de financer des projets
non rentables conomiquement, mais qui sont socialement utiles, de relancer une
conomie en situation de crise, et de soutenir ainsi la croissance.


Au Maroc, lEtat sest donn comme objectif de renforcer le secteur priv
et de crer un environnement favorable permettant de participer pleinement
leffort de dveloppement conomique et social du pays. Ce secteur a bnfici
de codes dinvestissements offrant plusieurs avantages fiscaux et budgtaires
pour encourager lactivit conomique surtout dans les secteurs industriel et
agricole et en faveur des activits exportatrices.

En dpit de tous ces encouragements, le secteur priv na pas toujours t
au rendez vous, ce qui poussa les autorits, chaque fois que les ressources le
permettaient, mettre en place des programmes dinvestissement public venus
suppler la carence de linitiative prive. Cest ce qui explique que les annes o
les taux de croissance ont t les plus levs ont concid avec celles o les
investissements publics taient les plus importants, comme ce fut le cas, lors de
la priode 1973-1977, priode qui a connu le taux de croissance annuel moyen le
plus lev malgr trois annes de baisse de la production agricole, savoir 6,8 %
et qui a enregistr le taux dinvestissement le plus lev de lhistoire du Maroc
(37 % en 1977).

La mobilisation de ressources demprunt pour ncessaires la couverture
de ces dpenses a gnr un niveau lev de dficit budgtaire et exerc un
impact ngatif sur les quilibres internes et externes. Il en rsulta que le pays
commenait consommer beaucoup plus non seulement que ce quil produisait,
mais que ce quil tait en mesure de produire. Les moyens financiers mobiliss
dans des conditions, facilites lpoque par le ncessaire recyclage des
ptrodollars, devaient relayer les effets de la hausse phmre des prix des
phosphates.

La flambe du dollar et la hausse vertigineuse des taux dintrt
amricains qui en ont rsult ont tir la hausse les taux pratiqus sur les
marchs internationaux, aggravs par les marges prvues dans les contrats de
prt libells en dollars et indexs sur le LIBOR. Les rserves de changes
atteignaient un plancher qui imposait alors un rationnement et un strict contrle
des sorties de devises. Le pays entrait ainsi dans une crise conomique et
financire trs aigu. Il a fallu alors recourir aux organisations financires
internationales de Bretton Woods avec lesquelles fut entame la mise en uvre
des programmes dajustement structurel.

La planification devait tre mise en veilleuse. La priorit fut alors
laction sur le cadre macroconomique pour rtablir les quilibres internes et
externes et des mesures ont t prises pour amliorer la gestion budgtaire. Les

actions entreprises, dans ce cadre, ont permis de matriser le dficit budgtaire,
matrise qui a pu tre atteinte, en partie seulement, grce lamlioration du
niveau des recettes, et qui reste, pour lessentiel, le rsultat dune contraction
des dpenses dinvestissement. Si les quilibres globaux ont pu tre restaurs,
grce cette politique, les dficits sociaux restent inquitants et les
performances de lconomie nationale, loin de rpondre aux attentes des
populations, et de prparer le pays aux chances qui lattendent.

Dans ces conditions, le moment nest il pas venu de questionner les
soubassements thoriques des politiques mises en place depuis lors ? Nest-il pas
ncessaire, au moment o nous rflchissons au devenir de nos finances
publiques et de ntre conomie, de sinterroger sur le bien fond du credo qui a
guid de telles politiques ? Nest il pas opportun de se poser la question de savoir
si les postulats nolibraux sous tendant les politiques mises en uvre depuis les
annes 80 ne doivent pas tre questionns face la faiblesse des performances
de lconomie nationale ? La drglementation, la libralisation et toutes les
rformes entreprises dans ce cadre, notamment au niveau financier, ont elles eu
limpact positif attendu ?

Ces questions sont dautant plus lgitimes que nous raisonnons sur le long
terme et quelles ont t poses par des voix aussi autorises que celle de
Joseph Stiglitz, dArmatya Sen, et dautres grands conomistes
123
. Les poser ne
doit pas nanmoins tre compris comme une invitation au retour des ides
anciennes, ou des recettes traditionnelles qui pourraient difficilement tre
opratoires dans un contexte aussi complexe que celui des conomies modernes.
Il sagit de rflchir la redfinition du rle conomique et financier de lEtat,
redfinition que personne dailleurs ne remet aujourdhui en cause.

Qui aurait pu prvoir quaprs la marocanisation, dans les annes soixante
dix dans ntre pays, les nationalisations du dbut des annes 80 dans la France
socialiste, lon passe dans les annes 90 aux privatisations et la libralisation
outrance, suivant ainsi le modle nolibral qui a vu le jour, quelques annes plus
tt, au Royaume Uni ? Sans parler de la chute du mur de Berlin et de toutes les
consquences qui en ont dcoul au niveau des politiques conomiques des pays
de lancien bloc de lEst. Ne faudrait-il pas rviser la politique de libralisation
pour mieux servir les objectifs de croissance ?

Dans le contexte de la guerre froide, beaucoup des pays en dveloppement
avaient opt pour ltatisation outrance ; quil sagisse de ceux qui ont choisi le
libralisme ou de ceux qui ont prfre la voie inspire du socialisme. En



labsence dune comptition fonde sur des rgles objectives, les uns et les
autres arrivaient, tant bien que mal, subvenir aux besoins de leurs populations
respectives. Cela tait rendu possible notamment grce laide publique
extrieure. Les tentatives de modernisation de ces conomies vont susciter des
besoins accrus de formation, dducation, de soin de sant, de communication,
etc. Les puissances publiques devaient alors mobiliser des ressources nouvelles
pour assurer la couverture de ces charges.

Les difficults budgtaires qui en rsultrent et la dette de plus en plus
lourde ainsi que les dysfonctionnements au sein des appareils productifs ont
incit une rflexion sur le rle cde lEtat et un regain d'intrt pour les ides
favorables au retour un rle moindre de l'Etat et au rtrcissement de son
champ d'intervention. Mais ce dbat a lieu dans un contexte diffrent du notre,
un contexte o le secteur priv joue le rle de locomotive pour lconomie dans
son ensemble.

Dans ce cas, on ne peut que souscrire aux ides dfendant l rduction de
la taille de lEtat, comme il ressort dcrits tels que ceux de Michel Crozier qui
considre que l'intervention active de l'Etat dans l'conomie doit tre
compltement repense, car nos technocrates, si intelligents soient-ils, n'ont ni
la comptence ni la libert d'esprit ncessaires pour prendre des dcisions en
lieu et place des praticiens. En revanche, l'Etat omet totalement d'investir dans
le dveloppement des connaissances et des recherches indispensables
l'clairage des dcisions conomiques, techniques et financires publiques et
prives. 124

Certes, il est exclu de continuer dfendre un interventionnisme o,
comme dans le premier scnario, lEtat continue brasser des ressources
importantes mais narrive pas les affecter des emplois gnrateurs de
croissance. Il sagit plutt de veiller ce que lEtat remplisse mieux ses
fonctions rgaliennes et de souverainet, tout en en matrisant le cot, et de
dvelopper le rle de rgulation mais aussi dencadrement de la socit et de ses
acteurs les plus dynamiques. Le modle de lEtat providence a justifi
lintervention de la puissance publique dans de trs nombreux domaines. Mais
tout le mode est aujourdhui unanime pour dire que sa crise rvle quil ne doit
plus faire ce que dautres peuvent faire mieux que lui.

Les recherches menes au cours des dernires annes ont dailleurs
conduit dpasser la dichotomie secteur public- secteur priv. Et les

124
M.Crozier, Etat modeste, Etat moderne, Stratgies pour un autre changement, Ed. Fayard, Coll Points, Essais,
2 dition, Paris 1991, PP.115-116.

thoriciens, mme les plus libraux, ainsi que les organisations internationales,
reconnaissent aujourdhui lEtat une responsabilit majeure dans la
construction des institutions ncessaires lpanouissement du march et de
lesprit dentreprise. Bien plus, les thories no-institutionnalistes mettent en
exergue le rle dterminant de lordre constitutionnel et juridique, en ce quil
faonne le systme des incitations, donc les formes dorganisation, le type
dinnovation et par consquent la dynamique conomique elle-mme
125
.

Les conclusions des dbats rcents sur la question ne manqueraient pas
dclairer la politique des autorits marocaines. Il en ressort quaucune stratgie
pure, cest dire fonde soit sur le tout Etat , soit sur le tout march na
russi. Et la thorie confirme les limites inhrentes un rgime conomique
fond sur un seul de ces deux mcanismes de coordination
126
. La solution est ds
lors de compenser les failles du march par des interventions publiques
adquates et, vice versa, de dpasser les limites de lEtat grce des processus
assurant le libre jeu de la concurrence et le bon fonctionnement du march.

Les crises observes tout au long des annes quatre-vingt-dix renforcent
ce diagnostic. Si dans les annes quatre-vingt on pouvait attribuer certains cas
de sous-dveloppement un excs de dirigisme, la crise financire des annes
1997-1998 a montr que lextension du march la finance et aux produits
financiers drivs pouvait aussi conduire une dstabilisation des modes de
dveloppement les plus dynamiques, comme ltaient ceux des pays du Sud-est
asiatique. Un excs de march peut donc nuire au dveloppement.

Parmi les principales leons quil faudrait en tirer figure celle qui
consisterait dviter, comme cela a t fait ce jour, de concentrer les
rformes sur un seul secteur, comme ce fut le cas ce jour pour le secteur
financier car, ce faisant, la rforme recherche se ferait des vitesses
ingales :

- rapide, au niveau montaire et financier, avec une autonomie de la Banque
Centrale, la modernisation de la bourse, du march des valeurs du Trsor,
la libralisation des modes de financement aussi bien de ce dernier que
des autres oprateurs, etc.

- trs lentes ailleurs, particulirement, sagissant des finances publiques o
les textes rgissant les modes de gestion du budget, de tenue de la

125
North 1990.
126
(Odaka, Teranishi 1998).

comptabilit de lEtat, de budgtisation et dexcution des projets publics
nont pas connu des rformes de la mme envergure.

Pourtant, dans le cas du Maroc, la Banque Mondiale elle-mme avait
propos que des rformes denvergure soient mises en uvre dans trois secteurs
dont limpact conomique est dterminant savoir ceux :

i) de ladministration, par lamlioration de la gouvernance au sein du
secteur public afin den faire un outil de dveloppement
conomique m par un souci permanent de clrit, defficacit
et dimpartialit ;

ii) de la justice, afin den faire un instrument qui protge le droit de
proprit et qui rgle les diffrends ns de lexercice de
lactivit conomique avec lquit, la prvisibilit et la clrit
ncessaires ; et

iii) de lducation, avec intensification de leffort de formation
professionnelle pour mieux rpondre aux exigences du march du
travail.

Les experts de la mme organisation internationale, ainsi que ceux
dautres organismes, et avec eux tous ceux qui sintressent lvolution de
notre conomie soulignent que le Maroc ne pourrait sengager sur la voie du
progrs sans la ralisation dun taux annuel de croissance annuelle de 6% 7%,
niveau de croissance qui ncessite, au pralable, la rvision de la politique
agricole et des actions concomitantes sur le PIB non agricole, visant le
renforcement de lemploi et de la productivit. Lagriculture a t llment
explicatif majeur des fluctuations qua connu lvolution du PIB au Maroc depuis
lindpendance. Les annes 90 ont particulirement pti de ce phnomne, ce qui
a entran un taux de croissance annuel moyen de 1,6 % contre 4, 1% au cours de
la dcennie 80. Les scheresses rcurrentes, devenues un fait structurel, et la
faible productivit des spculations cultives, notamment les crales,
expliquent pourquoi lagriculture continuera, si elle nest pas rforme,
handicaper lourdement lvolution du PIB.

La rforme de ce secteur est dautant plus importante que lagriculture
concerne prs de 42 % de la population, en plus de ses effets sur le reste des
activits conomiques dans les villes. Cette rforme du secteur agricole doit
avoir pour objectif de remplacer les spculations peu productives et trop
dpendantes de la pluviomtrie par des spculations conomes en eau et

dgageant des revenus plus levs en faveur des agriculteurs. Les autorits
pensent actuellement larboriculture. Mais le dveloppement de cette dernire
suppose lexistence de dbouchs solvables et rmunrateurs qui doivent tre
identifis, avant de se lancer dans des investissements qui peuvent tre coteux,
et qui viendraient grever, encore plus, les charges publiques.

Malgr les effets pervers de lagriculture sur la croissance, on ne peut pas
exempter les activits autres que lagriculture, notamment lindustrie, de la
responsabilit des faibles taux de croissance. En effet, la croissance du PIB non
agricole a t assez faible mme si celui-ci a t rcemment marqu par une
certaine tendance lautonomisation par rapport lagriculture. Les difficults
dordre structurel et lexacerbation de la concurrence due aux accords de libre-
change du Maroc et lapparition de nouveaux concurrents beaucoup plus actifs
et plus comptitifs sur des crneaux qui sont les notre a impact ngativement
certaines de nos activits, en particulier, le textile augurant de perspectives peu
rassurantes quant lvolution future de certaines branches de notre industrie.

Aussi, et plus que jamais, apparat la ncessit de faire un diagnostic de
lenvironnement de lconomie marocaine et danalyser les politiques budgtaires
de nos partenaires et concurrents. Mais cela dpasse largement le cadre de la
prsente tude dans laquelle nous supposons, dans ce second scnario, que toutes
les contraintes auraient t prises en charge, et que le pays entamera,
progressivement, la mise en uvre de politiques gnratrices dun processus de
croissance durable et continue. Et, comme pour le premier scnario, nous nous
interrogerons sur les rpercussions budgtaires et institutionnelles de telles
politiques, avant den examiner limpact conomique

3.2.1- Les implications budgtaires dune politique de croissance :

La mise en uvre une stratgie budgtaire de croissance passe par
laffectation des ressources budgtaires aux dpenses cratrices, directement
ou indirectement, de richesses, et par llvation du taux dinvestissement du
secteur public. Aujourdhui, la classification gnrale des dpenses publiques en
dpenses courantes et en dpenses dquipement, bien quelle soit pratique, ne
renseigne pas toujours sur la productivit des diffrents types de dpenses.
Les dpenses affectes aux services de sant, par exemple, du fait quelles
comprennent les salaires des mdecins et du personnel paramdical, font partie
des dpenses courantes, alors que celles qui sont engages dans les projets de
construction y compris les projets de prestige faible capacit productive-
sont classes parmi les dpenses dquipement, mme si elles ne contribuent pas
la formation de capacits productives.



En mati En mati re re
conomique conomique
Fixer l Fixer l objectif objectif
de croissance de croissance 6 6- -7% 7%
Nouvelle Nouvelle
politique agricole politique agricole
Environnement Environnement
de l de l Entreprise Entreprise
Remise en cause de postulats Remise en cause de postulats
n n olib olib raux C/ secteur financier raux C/ secteur financier
R R forme forme
fiscale d fiscale d envergence envergence
D D velopper velopper
l l pargne solidaire pargne solidaire
Moderniser le contrle Moderniser le contrle
En mati En mati re re
Budg Budg taire taire
Dynamique Dynamique
de croissance de croissance
l l vation du niveau vation du niveau
des ressources des ressources
budg budg taires taires
Financement des Financement des
d d penses penses
d d investissement investissement
cibl cibl es es
Scnario d une politique de croissance
Tol Tol rer un faible d rer un faible d ficit pour ficit pour
aller vers l aller vers l quilibre budg quilibre budg taire taire
Impact positif Impact positif
sur la croissance sur la croissance


Jusqu ce jour, et depuis le PAS, la relative matrise du niveau des
dpenses a t ralise suite la compression des mmes catgories de
dpenses, savoir l'investissement, le matriel et les subventions, avec toutes
les consquences sociales qu lon sait.

Dans ce scnario, il y aurait lieu de procder d'une manire diffrente, en
valuant, dans chaque domaine d'intervention, l'efficacit des dpenses et de
procder, quand cest ncessaire, au redploiement des moyens disponibles et au
lancement des rformes ncessaires pour parvenir un meilleur emploi des
deniers publics. Parce que fond sur des hypothses optimistes, ce second
scnario permet denvisager une situation o la part des dpenses dans le PIB ira
en diminuant, comme il ressort du graphique ci-dessous, laissant ainsi une plus

grande marge de manuvre aux autorits pour agir sur lconomie nationale au
moyen dune lvation du taux dinvestissement de lEtat.


Sol des budgtai res
-0,1
-0,05
0
0,05
0,1
0,15
0,2
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25
Annes 2006-2030
R
a
t
i
o
s

S
o
l
d
e
s

P
I
B
Solde global
Solde courant
Solde primaire


Les soldes budgtaires ressortant de ce scnario permettraient au pays de
rompre avec la spirale de lendettement et avec leffet de dveloppement en boule de
neige de la dette publique, grce la ralisation, vers lanne 2015, dun quilibre
budgtaire, voire dun excdent dans les annes suivantes, excdent qui pourrait tre
employ, outre le financement de projets dinfrastructures et de dpenses en capital
humain, pour la mise en uvre dun programme de gestion active de la dette
intrieure dont une partie pourrait ainsi tre rembourse.

Il faut rappeler que le dficit budgtaire structurel, donc prolong, nuit la
croissance notamment parce quil absorbe lpargne nationale et exerce un effet
dviction sur linvestissement intrieur. Sa contraction dans la phase o, jusquen
2015, il continuerait reprsenter une part oscillant entre 3 et 5 du PIB, ne peut
donc que favoriser linvestissement priv. Mais pour que cela affecte positivement la
croissance, la productivit de linvestissement priv devrait tre plus forte que celle
des dpenses publiques qui ont t abandonnes, et que ces dernires ne soient pas
rduites dans les domaines dterminants o le march est passablement dfaillant,
comme le cas des prestations de soins de sant de base, des services dducation et
des services publics essentiels. La perptuation des dficits publics a un impact
ngatif sur la solvabilit de l'Etat, ainsi que sur la soutenabilit de la dette publique
(dans la mesure o cette dette est considre comme l'lment essentiel voire
exclusif de financement de ces dficits). La situation la plus saine tant celle o un
dficit soutenable provient de la ralisation dinvestissement publics, les autres
dpenses devant tre finances par la fiscalit.




Sol des budgtai res
-0,1
-0,05
0
0,05
0,1
0,15
0,2
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25
Annes 2006-2030
R
a
t
i
o
s

S
o
l
d
e
s

P
I
B
Solde global
Solde courant
Solde primaire


Au niveau des recettes, la structure d'imposition la plus favorable est
celle qui est fonde sur des impts tablis sur de larges assiettes et dont les
taux sont relativement faibles et peu diffrencis127. Pour cela, les efforts
devraient tre axs notamment sur la fiscalisation des activits non dclares,
la gnralisation et l'utilisation optimale de l'outil informatique, la dfinition et
l'utilisation d'un identifiant unique des contribuables, etc.

Puisque les recettes ne peuvent rester indfiniment infrieures aux
dpenses, les pouvoirs publics devraient choisir des bases d'imposition qui
augmentent paralllement non seulement au PIB, mais aussi, et surtout, par
rapport aux dpenses. Et comme le prcise VitoTanzi, les programmes de
dpenses pouvant voluer, les recettes fiscales devraient tre fournies par un
petit nombre d'instruments assis sur une large base. Il suffira alors de modifier
quelques taux d'imposition pour ramener le total des recettes au niveau
voulu.
128
.

Lrosion de la base imposable du systme fiscal marocain ne rsulte pas
seulement, comme prcis dans la premire partie, des distorsions issues des
multiples largesses fiscales offertes dans le cadre de lencouragement des
investissements, mais aussi de linadaptation de lorganisation du dispositif du
recouvrement aux exigences du systme dclaratif. Alors que les paiements
spontans reprsentent plus de 85% en moyenne du total des recettes129, les
aspects touchant ladministration et la gestion du recouvrement continuent se
caractriser par linefficacit, matrialise par laugmentation du niveau des
arrirs fiscaux.

127
Vito Tanzi,
128
Idem.
129
Fmi 2001, Modernisation du systme fiscal et de son administration p58



Ratios des recettes budgtaires
0
0,05
0,1
0,15
0,2
0,25
0,3
0,35
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25
Annes 2006-2030
R
e
c
e
t
t
e
s

/

P
I
B
Pression fiscale
Recettes non fiscales



De plus, dans le cadre lorganisation actuelle de ladministration fiscale,
une majorit de citoyens demeure incapable de comprendre la diffrence entre
le percepteur et linspecteur des impts. Et aucune explication rationnelle ne
permet dexpliquer pourquoi un redevable doit payer ses taxes sur les carburants
la recette des douanes, sa TVA la recette de ladministration fiscale relevant
de la Direction Gnrale des Impts ou la perception dpendant de la
Trsorerie Gnrale du Royaume, et sa taxe professionnelle cette dernire. Le
regroupement des rseaux de recouvrement simposera un jour, surtout que le
dveloppement de nouveaux modes de perception des impts conduira,
forcment, un allgement trs sensible de la charge de travail, ce qui rendra
sans objet lexistence de plusieurs rseaux de recouvrement.

Dans tous les cas, et linstar des deux autres scnarios, nous sommes
partis de lhypothse dune stabilit de la part des recettes fiscales dans le PIB.
Le taux des recettes ordinaires, rapport cet agrgat, devrait mme baisser
compter de 2015, sous leffet de la baisse tendancielle du niveau des recettes
non fiscales. Le retour la mobilisation des financements extrieurs serait alors
ncessaire, comme ressources dappoint, pour le financement, tout au moins en
partie, de grands projets dinfrastructures mais aussi, et surtout, pour le
dveloppement dactivits de recherche visant amliorer les qualifications du
capital humain dans des secteurs de pointe.

Sil fut un temps o les pays en dveloppement rclamaient aux pays
industrialiss un transfert de technologies leur permettant de moderniser et de
dvelopper leurs industries, les contraintes budgtaires conscutives au premier

choc ptrolier, et notamment lampleur prise par la question de la dette
extrieure, ont forc ces pays nen plus faire une priorit. Les flux ngatifs du
financement extrieur et la fuite de capitaux vers ltranger ainsi que les
dsquilibres sociaux ont oblig ces pays cristalliser tous leurs efforts sur la
recherche de solutions alternatives la pnurie de capitaux et sur la mise en
place de dispositifs en vue de lattraction des investissements directs trangers.

Une situation conomique et financire plus saine devrait, par contre,
permettre ntre pays de revenir, de manire certes modre, la mobilisation
de ressources demprunts extrieurs, lesquelles seraient alors affectes
essentiellement sinon mme exclusivement lacquisition de nouvelles
technologies permettant dlever la productivit de nos secteurs productifs.

3.2.2- Les implications institutionnelles dune politique de
croissance:

En labsence dune vision claire du rle de lEtat, la gestion budgtaire nest
pas toujours sous-tendue par la ralisation dobjectifs conomiques. Elle
davantage gouverne par une approche juridique et comptable. Aussi, la
concrtisation dune vision recherchant des finalits conomiques requiert la
dfinition du rle assign la puissance publique.

Le contrle budgtaire et financier, tel que pratiqu ce jour dans ntre
pays, se soucie davantage de la rgularit dans lutilisation des fonds publics. Or,
cette rgularit nen garantit pas toujours lefficience de lemploi, do la
ncessit de repenser ledit contrle pour lorienter davantage vers le suivi de la
ralisation des objectifs au lieu des seuls contrles pralables et
daccompagnement. Paralysant pour les petites choses, ce contrle se rvle
trop souvent impuissant empcher les grandes erreurs conomiques.

A court terme il faudrait lallger pour quil ne porte plus que sur les
principales dcisions. A moyen terme, une comptence nouvelle en matire daudit
et dvaluation devrait tre dveloppe chez les gestionnaires des deniers
publics pour rendre possible le passage un contrle a posteriori. Enfin, long
terme, lobjectif est daller vers une certification des comptes de ces
gestionnaires, dans les mmes conditions que dans le secteur priv.

Actuellement, et comme le souligne Sylvie Trosa trop de rgles sont
encore dictes sur la base de 5% dabus quil pourrait y avoir alors que des
mcanismes de responsabilit efficaces pourraient en tenir lieu sans dcourager

130
les managers. En effet, les chanes de contrle sont fastidieuses et bases
sur la forme, cest un contrle sur pices souffrant de doubles emplois et de
superpositions. Les corps de contrle agissent en ordre dispers. Il nexiste
aucune rflexion densemble visant dterminer, pour lEtat tout entier, les
thmes prioritaires, les zones critiques expertiser, les moyens de couvrir
correctement tout le champ du contrle.

Il serait galement utile dintroduire la notion de contrle au sens anglo-
saxon du terme, et qui se distingue de la vrification. Cette dernire peut tre
administrative ou juridictionnelle, comme cest le cas dans tous les pays. Mais le
contrle est plutt entendu dans une acception de contrle de gestion. Il
cherche dfinir les moyens permettant de faire des finances publiques un outil
de ralisation dobjectifs non seulement quantitatifs mais aussi, et surtout,
qualitatifs.

Cest ainsi que le Contrleur Gnral du Canada a notamment pour mission de
rflchir, de manire permanente, sur les amliorations introduire dans les
modes de gestion des finances publiques, pour lever les standards de
performances des administrations publiques et rpondre aux attentes des
citoyens.

3.2.3- Limpact conomique des finances publiques dans le scnario
de croissance :

Dans ce scnario, la ralisation de rformes au niveau des dpenses
publiques, outre les conomies budgtaires, quelle gnrerait, permettrait de
mieux cibler les objectifs de la politique budgtaire. Et pour que cette dernire
puisse favoriser la ralisation, long terme, de lobjectif croissance il faudrait :
- que les dpenses publiques puissent privilgier laccroissement du stock de
capital productif et la valorisation des ressources humaines,
- que les services fournis par lEtat compltent lactivit du secteur priv,
- que le dficit budgtaire nexerce pas un effet dviction sur linvestissement
du secteur priv, et quil nait pas de consquences dfavorables pour la
stabilit macroconomique,
- que les mesures de rformes structurelles propres susciter ladaptation de
loffre du secteur priv soient prises paralllement

Les finances publiques ont une place centrale dans une politique de
croissance dans ce scnario, notamment eu gard limpact des dpenses
publiques dducation et dinfrastructure, mais galement la fiscalit. Ces

130
Sylvie Trosa, 1999

finances font de lEtat un producteur important et ce par le biais aussi bien de
ses services propres que par les entreprises publiques, directement du fait des
investissements publics, indirectement grce aux commandes et marchs publics.
La fiscalit lui permet dorienter la production prive en favorisant les branches
quil considre comme prioritaires et ce par des dtaxations ou des impositions
lgres.

Mais ce scnario suppose la mise en uvre de rformes denvergure
touchant lconomie nationale dans son ensemble, voire un sursaut national
permettant de rompre avec les tendances observes tout au long des dernires
dcennies. Des contraintes structurelles pourraient, nanmoins, empcher
lconomie marocaine demprunter, dans limmdiat, ce sentier de croissance.
Aussi, et dans un troisime scnario, on assisterait la mise en place doutils
nouveaux dintervention de la puissance publique et de nouvelles techniques
gestion budgtaire visant rendre lintervention de lEtat plus performante.

Sarrter aux seules rformes menant ce scnario garantirait un arrt
du processus pouvant mener, comme dans le premier scnario, lentre dans un
cercle vicieux. Il ne permettrait, toutefois, darrter lhmorragie, ni de faire
face aux dficits sociaux. Mais, ce scnario permettrait, moyen terme, de
prparer les conditions dun rle plus actif des finances publiques et ferait que
ces dernires pourraient appuyer une politique de croissance.

3.3- SCENARIO INTERMEDIAIRE :


En mati En mati re re
conomique conomique
Arrter une politique permettant Arrter une politique permettant
de tirer profit des ann de tirer profit des ann es es
de bonne pluviom de bonne pluviom trie trie
Mise Mise niveau niveau
de l de l Entreprise Entreprise
Renforcement du rle Renforcement du rle
d d encadrement de l encadrement de l Etat Etat
Recourir Recourir
la planification budg la planification budg taire taire
Am Am liorer la liorer la
productivit productivit du syst du syst me fiscal me fiscal
Simplifier les proc Simplifier les proc dures dures
Optimiser la gestion Optimiser la gestion
de la Tr de la Tr sorerie de l sorerie de l Etat Etat
En mati En mati re re
Budg Budg taire taire
Consolider Consolider
les comptes les comptes
du secteur public du secteur public
V
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s
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b
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s
a
n
c
e

Utiliser Utiliser
les classifications les classifications
conomiques conomiques
et fonctionnelles et fonctionnelles
R R alisation alisation
d d conomie conomie
budg budg taire taire
Scnari o i ntermdi aire


La constitution dispose que le gouvernement dtermine et conduit la
politique de la nation. Il dispose de ladministration. Le premier ministre dirige
laction du gouvernement . Notre constitution assigne ainsi au chef du
gouvernement, dans le cadre des politiques voulues par le pays, une fonction de
direction gnrale. Cependant, sur le terrain, et dans le fonctionnement
quotidien des administrations marocaines, chaque Ministre est tent dagir
selon une approche cloisonne. Pire, au sein de chaque Ministre, les diffrentes
directions peuvent mener des actions qui ne concourent pas ncessairement la
ralisation des objectifs du Ministre.

Cette situation est la rsultante de la faiblesse, parfois mme de labsence de
coordination intra et inter ministrielle sans lesquelles il est difficile de situer
laction administrative dans une politique bien dtermine. Les usagers en
ptissent, mais aussi les investisseurs et les autres partenaires de lEtat. Chaque
administration tend senfermer dans la dfense des intrts propres dont elle
a la charge.


Les ministres ne sont plus saisis de solutions alternatives aux problmes quils
doivent rgler mais de positions opposes entre lesquelles ils doivent trancher.
Faute dune expertise technique propre, ils arrtent des compromis entre des
administrations ce qui ne sert pas toujours la mise en uvre des politiques
voulues par le pays. Rien ne justifie les retards qui affectent les processus de
dcision et qui discrditent en mme temps ladministration publique en gnral,
les services financiers publics en particulier. Chaque ministre doit donc organiser
lui-mme la coordination interministrielle ds quelle simpose. Autant que
possible, le gouvernement ne doit plus avoir trancher des diffrents
administratifs. Il doit faire de vritables choix politiques visant la ralisation
des objectifs inscrits dans le programme du gouvernement.

Il apparat ncessaire, dans cette perspective, de renforcer les services
relevant du premier ministre, pour assurer la coordination interministrielle,
mais aussi pour prparer le choix des orientations politiques. En France, un pas
significatif fut franchi suite la rforme de la loi organique des finances
caractrise notamment par lintroduction de la notion de responsabilit en
contraignant le gouvernement dsigner des responsables de programmes,
programmes auxquels sont associs des indicateurs de performance et des
processus dvaluation. Dans notre pays, la responsabilit reste souvent
cantonne dans le respect de la rglementation et des procdures dexcution
des recettes et des dpenses publiques.

Le renforcement des mthodes de programmation budgtaire constitue un
axe principal de la reforme de ladministration publique marocaine. Il est prvu,
dans ce cadre, de gnraliser lexprience de la gestion budgtaire axe sur les
rsultats et son corollaire la globalisation des crdits lensemble des
ministres.

3.3.1- Implications budgtaires du scnario intermdiaire :

Un des problmes essentiels rsoudre afin dorienter un systme
budgtaire vers la performance est de parvenir mettre en place des systmes
institutionnels comportant des incitations adquates pour les divers acteurs. Un
quilibre satisfaisant entre discipline et flexibilit doit tre recherch ; des
mcanismes garantissant la transparence et la responsabilit doivent tre
instaurs ; lensemble de ces lments devant permettre damliorer la
performance du secteur public. Dans le mme esprit, il apparat plus ncessaire
que jamais de raliser davantage de concertation avec les autres acteurs
intervenant en matire conomique et financire, notamment la Banque Centrale
et les banques, pour ce qui concerne la politique montaire.


En effet, pour matriser les dsquilibres budgtaires et les perturbations
montaires pouvant en rsulter, on ne peut faire lconomie dune coordination
des politiques budgtaire et montaire dans la perspective dune plus grande
cohrence entre ces politiques, cohrence qui reprsente dailleurs un des
objectifs premiers des politiques conomiques, et qui a permis lmergence dun
nouveau concept, le policy mix.

La politique financire de l'Etat et la politique montaire interfrent
naturellement, ne serait ce que parce que les titres publics servent de support
aux interventions de la politique montaire, et parce que la politique de gestion
de la dette publique n'est jamais montairement ou conomiquement neutre.
Cette interdpendance doit tre gre de faon cohrente.
131
Les perspectives
d'volution de l'conomie peuvent appeler une croissance, moyen terme, des
disponibilits montaires. Dans ce cas, la politique budgtaire doit fixer le
dficit budgtaire un niveau compatible avec les objectifs montaires ainsi
fixs.

Le cadre macro-conomique et la nature des structures conomiques et
financires marocaines comme ceux de la plupart des pays en dveloppement ne
permettent pas aux politiques conjoncturelles d'avoir la mme flexibilit que
dans les pays dvelopps. Il y a donc lieu de poursuivre le travail de prparation
du cadre gnral par la mise en uvre de rformes appropries pour veiller
ensuite un dosage permettant la refonte progressive des instruments
d'intervention. Pour cela, la programmation financire pluriannuelle permettrait
d'amliorer la gestion des finances publiques, den matriser les incidences
conomiques, notamment sur la croissance, et d'assurer la matrise des
implications des diffrentes modalits de financement du budget sur les circuits
financiers dans leur ensemble. Elle devrait, pour cela, s'insrer dans une
stratgie d'ensemble, dans laquelle devraient tre prises en charge les
corrlations et les liens de causalit entre les diffrents agrgats conomiques
et les divers compartiments de financement.

A dfaut d'une planification long terme qui serait difficilement
opratoire, des perspectives moyen terme pourraient tre labores pour
chaque grande mission de l'Etat et ce en cohsion avec la totalit du budget. Les
redploiements seraient alors tre oprs afin de parvenir un emploi plus
optimal des moyens disponibles grce une meilleure dfinition des priorits.


131
P.J aillet et J .M.Serre, Gestion de la dette publique et politique montaire, in La dette publique en France, sous
la direction de R.Hertzog, Ed. Economica, coll. Finances Publiques, Paris, 1990, P.481.



En effet, on conoit mal que lEtat renonce toute planification, comme au
lendemain du PAS, ou, tout au moins, nen effectue quun usage marginal au
moment o les grandes entreprises se dotent de directions du plan et de la
stratgie. LEtat devrait se doter dun instrument stratgique charg de penser
lavenir et notamment son propre rle dans cet avenir. Mais pour tre opposable
tous les oprateurs, cette programmation financire devrait tre approuve
par le gouvernement et le parlement suivant la mme procdure que la loi de
finances. Dans le cas contraire, elle constituerait un simple catalogue d'actions
et de mesures qui peuvent tre bonnes, ambitieuses, bien dfinies ; mais qui
auront de trs faibles chances de ralisation.

Au niveau budgtaire, la planification moyen terme se justifie par le fait
que les arbitrages budgtaires effectus chaque anne, souvent dans un climat
conflictuel, ne permettent pas d'valuer l'efficacit des dpenses publiques et
deffectuer, en consquence, les concertations ncessaires. Comme il ressort
dune tude faite pour le snat franais, si les responsables des principaux
budgets publics connaissent plusieurs annes l'avance les moyens dont ils
pourraient disposer, mme stabiliss, ils pourraient mieux grer leurs budgets en
respectant les inluctables disciplines budgtaires, et oprer les rformes
ncessaires pour amliorer l'efficacit des interventions publiques, aprs avoir
dispos du temps ncessaire pour les indispensables concertations avec les
parties intresses et notamment les partenaires sociaux.
132

La programmation moyen terme des dpenses publiques pourrait
galement effectue dans le but de faciliter la dtermination du rythme et du
niveau de progression des recettes fiscales ncessaires pour les financer. Et le
fait de lier les dpenses publiques aux projections de recettes fiscales oblige
implicitement fixer des normes en matire de dficit du secteur public. Des
mthodes, permettant de dterminer le niveau soutenable de ce dernier, ont t
mises en uvre dans certains pays, comme le cas de la marge du budget
structurel aux Pays Bas, le budget cycliquement neutre en Allemagne et
l'excdent de plein emploi aux USA. Ces soldes ont t gnralement formules
par rfrence au dficit moyen terme ncessaire pour compenser l'excdent
ou l'insuffisance d'pargne du secteur priv, la balance des paiements courants
tant cense tre quilibre ou en situation de lger dficit.

Ainsi aux Pays Bas, l'importance souhaitable du dficit budgtaire a t
en principe estime en fonction de l'excdent moyen d'pargne du secteur priv

132
Conseil Economique et Social, l'Endettement public, op.cit, P189.

tel qu'il devrait s'tablir d'aprs les prvisions au cours du cycle
conomique
133
. En Allemagne, dans la stratgie financire moyen terme
labore par le conseil des experts conomiques, le niveau du dficit
budgtaire cycliquement neutre est en principe fix de manire que, compte tenu
de la demande d'actifs manant du secteur priv, la croissance de la dette
publique permette aux pouvoirs publics d'absorber comme ils le souhaitent, une
part dtermine de l'pargne prive long terme, en mettant des emprunts
long terme ( destins financer les investissements publics) proportionns au
dficit de haut niveau d'emploi prvu.
134

L'Allemagne offre dailleurs l'exemple le plus achev de programmation
pluriannuelle des finances publiques. Dans ce pays, l'exigence d'une planification
financire moyen terme est inscrite dans la constitution et a t renforce par
la loi pour favoriser la stabilisation et la croissance de l'conomie du 8 Juin
1967. Le plan financier est labor au sein du conseil de planification
financire qui associe le gouvernement, les lnder et les autres collectivits
locales, ainsi que la Bundesbank.
135
Il s'agit d'un plan glissant et rvisable en
fonction de l'volution conomique. La programmation qu'il comporte est trs
dtaille, elle regroupe les dpenses en catgories fonctionnelles et par nature
conomique. Cette programmation financire moyen terme a t un des
instruments qui ont permis de reprendre le contrle de l'volution des finances
publiques, malgr les lourdes charges de la runification.

Au Canada, le Conseil du Trsor, constitu du Ministre des Finances et de
quatre autres Ministres intervient dans des domaines varis tels que la politique
administrative gnrale suivie par le Canada, l'organisation de la fonction
publique, la gestion financire (notamment les prvisions budgtaires), les
dpenses, les engagements financiers, les plans et programmes annuels de
dpenses long terme des dpartements ministriels
136
. Et le Ministre des
Finances de ce pays produit un plan budgtaire qui dcrit la politique du
gouvernement pour une anne, son cadre conomique et financier, les rsultats
des deux annes antrieures et les perspectives pour les deux annes
suivantes
137
.


133
J .C.Chouraqui et R.Price, Stratgie financire moyen terme: la coordination des politiques montaires et
budgtaires, OCDE. Document de travail N 9 J uillet 1983.
134
C.Chouraqui et R.Price, Stratgie financire moyen terme, op cit.
135
Conseil Economique et Social, l'Endettement public, op. cit, P.190
136
Loi sur l'Administration Financire du Canada, Chapitre F-10, Partie I.
137
Ministre des Finances du Canada, Plan budgtaire, Dpos la Chambre des communes par le ministre des
Finances , l'honorable P. Martin, dput, le 6 Mars 1996.


Notre pays pourrait tirer profit de la mise en uvre de pratiques
inspires de ces expriences, dans la perspective dun desserrement des
contraintes budgtaires, ce qui ncessite la mise en uvre dactions en
profondeur touchant les grandes masses budgtaires, aussi bien les recettes que
les dpenses : i) au niveau des recettes, il faudrait examiner toutes les
possibilits daugmentation des recettes fiscales ne serait-ce que pour
compenser la perte des recettes douanires, si on retient comme pralable la
volont de ne pas alourdir davantage la pression fiscale globale. Les axes
privilgier, cet gard, concernent la remise en cause des nombreuses
exonrations fiscales accordes et lintgration dune partie de linformel et sa
soumission limpt ; ii) au niveau des dpenses, il est impratif de matriser le
volume des dpenses ordinaires en vue de dgager une pargne budgtaire
suffisante pour raliser les dpenses dinvestissement ncessaires la mise
niveau. Cette matrise concerne dabord la masse salariale quil sagit de rduire
des niveaux proches de ceux des pays de mme niveau de dveloppement et du
service de la dette quil faut comprimer au maximum.

Le dficit budgtaire pourrait alors tre matris, comme il ressort du
graphique ci-dessous, pour le rendre soutenable vers 2012, et permettre au pays,
compter de 2020, de raliser un quilibre budgtaire, situation qui stendrait
tout au long de la dcennie suivante. Lpargne publique substantielle, qui
atteindrait alors le dixime du PIB, au terme de la priode prospecte, pourrait
participer, de manire significative, au financement de linvestissement.

Sol des budgtai res
-0,1
-0,05
0
0,05
0,1
0,15
0,2
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25
Annes 2006-2030
R
a
t
i
o
s

S
o
l
d
e
s

P
I
B
Solde global
Solde courant
Solde primaire


Mais la ralisation de cette situation ne pourrait faire lconomie dune
lgre progression de la pression fiscale, comme il ressort du graphique ci-
dessous, progression qui gagnerait cependant tre ralise non point par des
augmentations des taux dimposition, mais par lamlioration de la productivit du
systme fiscal. Actuellement, le dbat sur la ncessit dune nouvelle rforme

fiscale est remis au devant de la scne. Lessentiel des ides dont le bon sens est
unanimement admis converge vers la thse selon laquelle la pression fiscale tant
dj trs leve, il ne reste plus qu agir sur les lments tabous du systme,
cest dire, la fraude et lvasion fiscales, ou encore sur les facteurs lorigine
de lrosion de certains impts savoir, la multiplication des exonrations dans le
cadre de la politique fiscale dincitation linvestissement. Et de lavis mme des
experts du FMI, lexonration gnralise du secteur agricole devrait tre revue
dans le sens dun ciblage plus appropri (petits agriculteurs, gros agriculteurs,
zones irrigues, zones bour).

Ratios des recettes budgtaires
0
0,05
0,1
0,15
0,2
0,25
0,3
0,35
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25
Annes 2006-2030
R
e
c
e
t
t
e
s

/

P
I
B
Pression fiscale
Recettes non fiscales


Le redploient fiscal peut tre difficilement ralis sans lintgration du
secteur informel dans le champ de limpt. Si ce secteur chappe encore tout
cadre lgal, il emploie tout de mme un nombre considrable de personnes.
L'allgement de la pression fiscale revendiqu par le secteur organis et la
compensation du manque gagner fiscal, suite au dmantlement progressif des
tarifs douaniers, peut se faire en cernant ce secteur de l'conomie. Le
commerce informel, qui fait vivre une population nombreuse, apparat comme une
forme de rgulation la fois conomique et sociale de la crise. La
sdentarisation de ces activits dans le sens de la rglementation de l'existant
et lacceptation dune dose dconomie souterraine comme prix dun programme
fiscal acceptable constitue une solution sociale et fiscale.

La rduction de la charge fiscale devrait donc tre recherche par la
simplification et l'allgement du rgime fiscal, l'ouverture de nouveaux centres
de gestion et de comptabilits agrs et l'adoption d'un projet de comptabilit

simplifi, lobjectif tant dinciter les commerants tenir une comptabilit pour
intgrer un rgime formel d'imposition.
Lexcution dobjectifs sociaux devrait alors tre recherche au moyen de
programmes de dpenses directes, o il est question defficacit et de
transparence au lieu et place des avantages fiscaux. De mme, les principes
defficacit et de neutralit justifieraient de simplifier la lgislation et la
rglementation fiscales au lieu daccorder des avantages fiscaux cibls.


Ratios des dpenses budgtaires
0
0,05
0,1
0,15
0,2
0,25
0,3
0,35
0,4
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25
Anes 2006-2030
D

p
e
n
s
e
s

/

P
I
B
Dpenses ordinaires
Dpenses totales
Sce dette publique
Investissement


Au niveau des dpenses, la matrise des charges ordinaires, notamment
grce celle de la masse salariale, suite la rduction des effectifs conscutive
aux dparts anticips la retraite et limitation des recrutements de
remplacement des dparts normaux la retraite, permettrait de rduire, dans
ce scnario, compter ce 2012, la part des dpenses dans le PIB, en dpit dune
lgre progression de celle de linvestissement, et, suite une stabilisation de la
part revenant au service de la dette, comme le montre le graphique ci-dessous.

Concernant les charges de la dette, si la part revenant au service de la
dette extrieure a t rduite grce leffort de remboursement et
lintroduction des mthodes de gestion active le vritable dfi des annes venir
concernera la gestion de la dette intrieure. Sagissant de la gestion active de la
dette extrieure, force est de constater quaprs les rsultats satisfaisants
obtenus dans ce domaine, les opportunits de mettre en uvre de nouvelles
oprations deviennent de plus en plus rares. En effet, les marges permises par le
Club de Paris dans le domaine de la conversion de la dette en investissements
privs ont t puises auprs de nos principaux bailleurs de fonds bilatraux, la
France et lEspagne, alors que certains pays refusent la conversion en

investissements privs comme lItalie, et que dautres sont rticents comme
lAllemagne, la Belgique ou le Royaume Uni.

La dette vis--vis des bailleurs de fonds multilatraux et rgionaux tant,
par dfinition, maintenue par les cranciers en dehors du champ de la conversion,
le remboursement par anticipation demeure toujours possible pour ces
cranciers. Nanmoins, les conditions contraignantes de remboursement, dans le
cas de la BEI par exemple, rendent lopration moins intressante. De plus, le
fait que la dette extrieure marocaine est essentiellement publique, moyen et
long terme, et assortie de taux dintrt relativement bas, rduit lintrt des
oprations de remboursement par anticipation et de conversion en
investissements privs, et limite donc les possibilits de sa gestion active.

Le Maroc devra, cependant, continuer chercher auprs de ses
cranciers la conversion de la dette en investissements publics quitte proposer
des solutions innovantes du type de celles qui visent faire de ces mcanismes
un moyen de cofinancement des projets raliss par les entreprises des pays
concerns. Dans le domaine de la conversion de la dette publique en
investissements privs, il faut continuer exiger des taux de rednomination de
la dette plus importants que ceux accepts jusquici pour la dette commerciale
tant donn que la dette publique est concessionnelle.

Nanmoins, le plus grand chantier en matire de dpenses demeure la
rvision et la mise niveau des modalits de gestion, lesquelles ont connu une
lente volution. Les procdures et le cadre comptable sont rests archaques et
entachs de lourdeurs. La quantification des effets des projets publics tient
rarement compte des facteurs de blocage dordre institutionnel, qui empchent
leur ralisation dans les dlais prvisionnels. Il en a notamment rsult de
faibles taux dexcution des dpenses, notamment au niveau des Ministres
comptence sociale tels que ceux de la sant publique, de lducation nationale et
de la culture.

La lourdeur des procdures budgtaires entrane notamment
lallongement des dlais de traitement des dossiers par les directions
administratives des Ministres, puis, par les organes de contrle, ce qui se
rpercute sur les dlais de paiement des entreprises, qui, pour faire face leurs
besoins en fonds de roulement, sont obliges de recourir au crdit bancaire,
recours qui alourdit leurs charges, renchrissant par l les prix applicables aux
commandes publiques. Des conomies substantielles peuvent tre ralises par la
puissance publique sur de telles acquisitions.. Les conomies qui seraient

ralises dans ce cadre, pourraient tre employes dans dautres interventions
de lEtat.

Dans tous les cas, la rforme des procdures devra ncessairement tre
envisage dans la perspective de lentre en vigueur dans la ZLE euro
mditerranenne. Louverture sur les pays de ladite zone permettra leurs
entreprises de soumissionner aux marchs publics lancs par lEtat marocain. La
comptitivit des entreprises de ces pays pourrait les habiliter briguer les
marchs publics marocains et donc en priver les entreprises marocaines.

Ainsi, lamlioration des procdures budgtaires permettrait de gagner
plusieurs points de pourcentage sur les dpenses de matriel et
d'investissement, car, actuellement, pour se prmunir contre les dlais requis
par la prparation, le lancement, la passation puis l'excution des commandes
publiques, les entreprises gonflent les prix applicables ces commandes. Une
rforme des procdures permettrait donc de rduire les prix des biens et
services concerns et de raliser, ce faisant, des conomies non ngligeables.

Par ailleurs, une meilleure lisibilit des dpenses publiques doit tre
recherche par la mise en place d'un appareil statistique offrant, dans des dlais
rduits, une vue synthtique et harmonise des comptes publics, assurant une
meilleure connaissance de la situation actuelle et facilitant les prvisions
moyen et long terme. Dans ce cadre, une attention particulire devrait tre
accorde la consolidation des comptes publics. Cette consolidation rpond
dune part la ncessit pour les pouvoirs publics de disposer des informations
ncessaires pour un meilleur suivi des indicateurs de gestion des finances
publiques ; et dautre part lobligation de la production de linformation
conomique et financire, conformment aux normes en vigueur sur le plan
international.

La consolidation des comptes du secteur public doit porter sur les
oprations de lEtat, des collectivits locales, des tablissements publics
caractre administratif et des organismes de prvoyance sociale. Elle consiste
en une intgration des oprations de ces intervenants dans le cadre dune
situation agrge retraant les recettes effectives prleves sur lconomie
nationale, les dpenses relles injectes dans le circuit conomique ainsi que les
oprations de financement y affrentes.

Les oprations de lEtat correspondent aux recettes et aux dpenses
effectues dans le cadre du budget gnral de lEtat, des budgets annexes, des
comptes spciaux du Trsor et des SEGMA. Celles des collectivits locales et

des autres composantes du secteur public correspondent, pour leur part, leurs
recettes et leurs dpenses excutes dans le cadre de leurs budgets
respectifs. Lexistence doprations de transferts, aussi bien internes chacune
de ces composantes du secteur public, quentre lesdites composantes, a pour
consquence un gonflement des masses globales de recettes et de dpenses, que
seule une consolidation des comptes permettra dviter.

Par ailleurs, les comptes de lEtat et des administrations sont encore trop
rudimentaires. Les amortissements, les provisions, les charges payes davance
ou payer napparaissent pas. La vrit et la clart ny trouvent pas leur compte.
Aussi serait il ncessaire de mettre en uvre le nouveau plan comptable de
lEtat et de veiller ce quil soit finalis de sorte en faciliter lintgration dans
les comptes de la nation.

La bonne tenue de ces derniers, mais galement les ncessits du pilotage
des finances publiques militent en faveur dune oprationnalisation des
classifications conomique et fonctionnelle introduites, depuis 1989, dans la
nomenclature budgtaire mais napparaissant ni au niveau des situations
dexcution de la loi de finances, ni celles des tableaux de bord par lesquels les
Ministres suivent la consommation de leurs crdits budgtaires.

Dernier lment de ces rformes daccompagnement du troisime scnario
loptimisation de la gestion de la trsorerie publique. Cette optimisation suppose
l'adhsion, voire l'implication de l'ensemble des autorits qui interviennent
directement ou indirectement dans l'institution, l'assiette et la perception des
recettes ainsi que dans l'excution des dpenses. Elle requiert lamlioration de
la qualit et de l'efficience de la coordination de l'information entre les
diffrents acteurs impliqus dans cette gestion et la mise en place d'un outil
performant de prvision et de mcanismes de concertation mme de permettre
aux parties impliques dans cette gestion de prvoir les flux de trsorerie et de
pouvoir agir sur la priodicit des recettes pour en acclrer l'encaissement et
sur celle des dpenses pour en diffrer le paiement. Une gestion efficiente de la
trsorerie publique suppose donc une concertation et une coordination des
actions de l'ensemble des intervenants qui agissent, directement ou
indirectement, sur la trsorerie publique.

Au niveau des recettes, il faudrait veiller ltalement sur lensemble de
lanne des encaissements dont la perception nobit pas une priodicit prvue
par la lgislation fiscale. Ce ramnagement devrait porter sur les impts tablis
par voie de rle, dont lmission devrait tre plus rgulire et couvrir lensemble
de lanne. Il porterait sur le produit des monopoles dont le versement pourrait

tre effectu sur la base dacomptes, et sur les emprunts extrieurs dont la
mobilisation devrait tre tale sur lanne.

Au niveau des charges, il faudrait veiller ce que les dpenses de
transfert et les subventions soient effectues en plusieurs tranches couvrant
toute lanne sur la base dune priodicit fixe et connue davance. Cette
priodicit pourra tre arrte en concertation avec les organismes
bnficiaires au dbut de lanne. Lexcution des dpenses de matriel et
dinvestissement doit, pour sa part, tre entame ds lentre en vigueur de la loi
de finances, et ralise conformment des ratios mensuels sur lesquels les
dpartements dpensiers devraient sengager au dbut de chaque anne
budgtaire. Le projet de gestion intgre des crdits devrait, pour sa part,
prvoir la mise en place dun suivi automatis de la consommation des crdits, des
engagements, des missions et des rglements. Ce systme rendra encore plus
efficiente la gestion de la trsorerie publique.

Au niveau du service de la dette, les dates dchance des emprunts
devront tre fixes afin dviter les concentrations des charges y affrentes et
permettre ainsi une meilleure rpartition du poids du service de la dette sur
lensemble de lanne.

Enfin, suite lentre en vigueur des nouveaux statuts de Bank al Maghrib,
qui proscrivent tout financement du Trsor par cette institution, le dispositif
de gestion de la trsorerie publique devrait tre complt par lmission de bons
du Trsor trs court terme, de 1 7 jours, sur le march interbancaire, pour
faire face aux besoins de trsorerie temporaires, et par la possibilit pour le
Trsor de placer ses excdents, ce qui permettrait den faire un acteur du
march et de rendre plus active la gestion de la trsorerie publique.