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Ouvrage publi originellement par Routledge

sous le titre : Chinas Development. Capitalism and Empire


Pour la traduction franaise
ODILE JACOB, OCTOBRE 2012
15, RUE SOUFFLOT, 75005 PARIS
www.odilejacob.fr
ISBN : 978-2-7381-7837-4
Le code de la proprit intellectuelle n'autorisant, aux termes de
l'article L. 122-5 et 3 a, d'une part, que les copies ou reproductions
strictement rserves l'usage du copiste et non destines une
utilisation collective et, d'autre part, que les analyses et les courtes
citations dans un but d'exemple et d'illustration, toute reprsentation
ou rproduction intgrale ou partielle faite sans le consentement de
l'auteur ou de ses ayants droit ou ayants cause est illicite (art. L. 122-
4). Cette reprsentation ou reproduction donc une contrefaon
sanctionne par les articles L. 335-2 et suivants du Code de la proprit
intellectuelle.
Ce document numrique a t ralis par Nord Compo
Avant-propos
Ce livre est issu dune longue gestation. Le travail a dbut ds
2010, alors que Guo Bai tait attache au service de lambassade de
France Pkin et que Michel Aglietta suivait continment lconomie
chinoise pour Groupama-Asset Management.
Les auteurs partageaient la conviction que lhistoire est une mthode
irremplaable pour clairer le futur ; do limportance des analyses
historiques dans un livre qui est essentiellement prospectif.
Nous remercions le traducteur Christophe Jaquet pour son excellent
travail sur le manuscrit crit en anglais. Nous remercions galement
Sophie de Sale pour la fabrication de lindex et Catherine Blum pour sa
lecture attentive et exhaustive du manuscrit. Les erreurs qui pourraient
subsister sont de notre seule responsabilit.
Introduction
De lhistoire impriale
au dveloppement sui generis du
capitalisme
Depuis le dbut, en 1978, de ce quon appelle gnralement la
rforme conomique chinoise, la majorit des conomistes occidentaux
est reste perplexe devant la soutenabilit des performances
conomiques de la Chine. Il est vrai quils valuent le mlange de
contradictions, de succs, dingalits et de tensions sociales laune
dun modle particulier dinstitutions sociales considr comme universel,
le modle conomique libral. Depuis la contre-rvolution montariste
des annes 1970, ce modle na cess dexercer une influence de plus en
plus grande dans le champ intellectuel. Il est mme devenu hgmonique
avec lavnement de lcole des anticipations rationnelles, qui a proclam
urbi et orbi la thorie de lefficience du march. Dans le champ politique,
le libralisme conomique rgne sans partage sur le monde anglo-saxon
depuis les contre-rvolutions de Reagan et de Thatcher, dans les annes
1980.
Cette thorie affirme que le capitalisme et lconomie de march
sont quivalents. Conceptuellement totalitaire, elle soutient que le march
est le mode universellement le plus efficace de coordination des
interactions sociales. Pour autant que les individus soient des anticipateurs
rationnels, prtend-elle, la coordination par le march fournit toujours le
meilleur rsultat. Il sensuit que les interactions du gouvernement avec le
march doivent tre aussi limites que possible et, quand elles existent,
tre aussi prvisibles que possible pour mieux se conformer au march.
Ce courant de pense a reu une impulsion nouvelle aprs la chute
du mur de Berlin et leffondrement de lUnion sovitique. Au dbut des
annes 1990, Francis Fukuyama, un philosophe politique de lUniversit
de Georgetown, Washington, a mme prdit la fin de lhistoire . Le
monde entier allait adopter les institutions de march anglo-saxonnes : le
droit de proprit, lautorit de la loi, la flexibilit des prix, louverture
totale aux changes internationaux, etc. Lensemble de ces prceptes a
t baptis le consensus de Washington . Un grand nombre de pays
en dveloppement a adopt ce programme jusqu ce quune srie de
crises dvastatrices, entre 1997 et 2002, clatent en Asie, en Russie et
en Amrique latine.
Dans ce climat idologique, la Chine fait figure de franc-tireur. Elle
na pas, lvidence, suivi les recettes librales, tout en continuant de
jouir dune trs forte croissance. Face cette anomalie, les conomistes
occidentaux forms la pense noclassique se sont diviss en deux
camps : les optimistes et les pessimistes. Les optimistes invoquent la
magie du march pour expliquer la croissance chinoise. Ils croient que
des rformes promarch sont en cours et que la Chine est donc en train
de se convertir au capitalisme de march. Le pays se rapprochera de
plus en plus des conomies de march occidentales et adoptera la
dmocratie reprsentative, identifie gnralement au rgime
parlementaire. Les pessimistes soulignent le foss existant entre le
systme politique chinois et les institutions qui, selon lidologie qui leur a
t enseigne, sont censes convenir lconomie de march. Chaque
fois que le pays a d faire face une situation de crise dans une priode
de transition entre deux phases de son dveloppement, ils ont annonc
son effondrement social et politique. Ces prophtes de malheur sont
devenus la mode aprs les vnements tragiques de la place
Tiananmen, en 1989, puis lors des soubresauts de la crise asiatique. Ils
dressent nouveau leurs ttes de Cerbres pour affirmer que la Chine ne
saura pas trouver sa propre voie vers un dveloppement durable.
Ce livre rfute ces ides manichennes sur les rformes en Chine et
rejette les principes thoriques de la thorie conomique noclassique. Il
se fonde sur des prsupposs thoriques tout autres, qui ne font pas du
capitalisme lquivalent de lconomie de march.
Le capitalisme est un systme de relations de pouvoir, dont la
rgulation exige des institutions sociales non soumises au march
Si le capitalisme et lconomie de march ne sont pas quivalents,
ils sont cependant troitement lis, car les marchs du travail et les
marchs financiers diffrent profondment des marchs de biens
ordinaires. Lconomie de march se fonde sur la division des activits
humaines : les individus sont spars les uns des autres et ne connaissent
a priori ni les dsirs ni les besoins dautrui. Un mdium social, extrieur
tous les individus, appel la monnaie, est n de la confiance commune
pour rendre les changes possibles. En est issue une unit commune,
appele valeur, qui mesure les produits des activits humaines en fonction
du dsir des autres de les acheter contre de largent. Laccs la
monnaie en tant que pouvoir dachat universel et la capacit de la
dpenser de diverses faons dterminent les valeurs. Les individus sont
gaux par statut. Des diffrences quantitatives apparaissent avec des
nuances dans lintensit des dsirs individuels. Elles ne font pas
systmatiquement natre des ingalits.
Le capitalisme se fonde sur une seconde sparation, dun principe
diffrent parce que asymtrique dans laccs la monnaie, qui cre une
relation de pouvoir entre les capitalistes et les travailleurs. Les capitalistes
ont accs la monnaie pour financer lacquisition de moyens de
production. Les travailleurs ont accs la monnaie en louant leurs
capacits de travail. Cette sparation change fondamentalement la
logique du systme. Lobjectif des capitalistes est daccumuler la
monnaie pour elle-mme, car elle leur donne du pouvoir sur autrui. Plus
on peut mobiliser dargent, plus on a de pouvoir sur la socit. Parce
quils sont privs des moyens de production, les travailleurs ne peuvent
pas en tant que groupe social devenir des producteurs privs pour le
march. En principe, chacun est libre individuellement de louer ses
capacits au capitaliste de son choix. Cest pourquoi il y a un march du
travail. Mais la classe des travailleurs est subordonne, dans son
ensemble, ceux qui possdent les moyens de production. Il sensuit que
le salaire nest pas le prix du travail ralis. Il est le prix montaire de la
location de la capacit de travail du travailleur pour un temps donn.
On comprend maintenant pourquoi le contrat de travail et le contrat
dchange sont totalement diffrents. Les individus sont autonomes dans
lexcution dun contrat dchange. Le producteur indpendant prend un
risque conomique li lincertitude de la demande du consommateur
pour les produits et les services quil vend ; son revenu dpend ainsi de la
validation de lactivit de production par la vente sur le march contre de
la monnaie. Quand elles russissent, les innovations technologiques
favorisent la demande et permettent donc des marges plus leves. Elles
offrent un profit supplmentaire lheureux inventeur, qui peut exploiter
sa dcouverte sur le march. Le contrat de travail, en revanche, ncessite
la subordination du travailleur dans lexcution du contrat, parce que le
travailleur vend aux firmes capitalistes le droit dutiliser comme elles le
veulent ses capacits, sous lautorit de managers qui maximisent les
intrts capitalistes. Il vend un certain nombre dheures de travail, et non
pas le travail rellement accompli, dont la valeur qui dpasse le salaire
vient accrotre le profit de la firme. Lintensit du travail, qui accrot la
quantit de travail pour un temps de travail donn, est une fonction des
rgles de travail, dfinies unilatralement par le management. La
rmunration du travail est base sur le temps de travail, module par une
incitation au travail, baptise salaire defficience, en fonction dun
benchmark standard. Linnovation technologique accrot souvent cette
subordination afin de rduire les cots du travail, les gains de productivit
et la plus forte intensit du travail venant abonder les profits de la firme.
Pour accrotre leurs profits, les firmes capitalistes recourent davantage au
financement par la dette, lequel renforce laccumulation intensive du
capital.
La finance est au cur de la coordination capitaliste, car chaque
firme doit y recourir pour accumuler du capital et accrotre lemploi. Mais
les marchs du crdit ne sont pas des marchs ordinaires. Ce sont des
marchs de promesses futures, irrmdiablement grevs dincertitude.
Les prix ny sont pas dtermins par loffre et la demande provenant
dagents conomiques aux buts distincts et bien spars. Sur les marchs
ordinaires, comme le march des voitures, les producteurs et les
consommateurs ne sont pas les mmes personnes. Les variations de prix
sont objectivement limites par linertie des cots de production du ct
offre, du pouvoir dachat des acheteurs potentiels du ct demande, enfin
de lutilit marginale dcroissante de lutilisation du vhicule. Il nen va
pas ainsi sur les marchs financiers. Chacun peut y tre, chaque instant,
vendeur ou acheteur, selon les anticipations quil fait propos des
anticipations des autres. Les prix peuvent varier entre zro et linfini.
Largent ntant pas seulement le mdium dchange mais lobjet mme
de la transaction, la demande, sous leffet contagieux de leuphorie, peut
pousser les prix aux extrmes. Linterdpendance subjective entre les
participants sur le march fait merger une croyance collective fluctuante,
appele convention de march. Cest la raison pour laquelle les marchs
financiers sont le foyer privilgi de jeux dargent qui dgnrent souvent
en bulles spculatives, suivies dun effondrement. Cest un lieu o le
capitalisme apparat dans toute sa nudit : de largent faisant de largent.
De mme que la monnaie ne connat pas la saturation, la cupidit na pas
de limite. Cest pourquoi les marchs financiers ne peuvent se rguler
eux-mmes dans le sens du bien commun. Ils doivent tre encadrs par
les institutions de ltat.
La viabilit du capitalisme exige que la socit cre et dveloppe un
rseau dinstitutions sociales permettant de rguler les marchs, piliers du
capitalisme. Il faut des institutions sociales pour rguler les marchs du
travail, instituer la lgislation sociale, protger les droits des travailleurs,
attnuer la violence inhrente aux rapports de pouvoir et organiser les
ngociations entre les intrts collectifs des employs et les employeurs.
Ltat doit simpliquer directement ou indirectement dans les relations
sociales non marchandes. Il doit fournir les infrastructures du march mais
aussi rguler la distribution du revenu, car la coordination sur le march
du travail est loin de pouvoir raliser la cohsion sociale. Comme le
montre Douglas North dans son monumental ouvrage, le rseau des
institutions sociales, qui volue tout au long de lhistoire, affecte les
comportements des agents conomiques et faonne les mcanismes de
march de faon propre chaque pays. La vision de la prosprit de
lconomie de march est, toutefois, largement incomplte, car le
thorme dimpossibilit dArrow montre quil est impossible dagrger
les prfrences individuelles en une fonction de bien-tre social. Lintrt
commun, sans lequel aucune socit ne peut tenir, vient des processus de
dlibration politique, qui sont trs diffrents des processus de march.
La cohsion sociale dun pays dpend de la cohrence de ses
institutions, qui dtermine son mode de rgulation sur une priode de
temps donne. Mme si les institutions qui contiennent les tensions
sociales inhrentes au travail et aux marchs financiers sont similaires, leur
complmentarit diffre dun pays lautre. Les modes de rgulation
interagissent toujours avec les perturbations potentielles engendres par
laccumulation du capital. Tant que le mode de rgulation peut canaliser
les tensions et permettre aux jeux de pouvoir davancer de compromis en
compromis, il parvient maintenir un rgime de croissance qui a une
certaine stabilit. Quand le renouvellement des tensions fait pencher trop
lourdement et trop longtemps le pouvoir du ct des intrts capitalistes
travers le mdium de la finance, les institutions tablies ne sont plus en
mesure de maintenir la cohrence du rgime de croissance. Le mode de
rgulation est perverti et une crise clate. Elle ouvre une transition au
cours de laquelle il faut rebtir les institutions, jusqu ce que les nouvelles
forces innovatrices de laccumulation du capital puissent tre rordonnes
dans un nouveau rgime de croissance. Le capitalisme senracine donc
dans des rgimes de croissance qui varient selon les pays et dpendent
du chemin emprunt au cours de lhistoire.
En rsum, un mode de rgulation est un ensemble de mdiations
qui assurent que les distorsions cres par laccumulation du capital
restent dans des limites qui soient compatibles avec la cohsion sociale
de chaque nation. Cette compatibilit sobserve toujours dans des
contextes spcifiques et dans des moments historiques donns. Le
meilleur test pour toute analyse des changements que le capitalisme a
traverss est de dcrire cette cohsion dans ses manifestations locales.
Elle ncessite aussi de comprendre pourquoi cette cohsion nest ni
universelle ni ternelle dans la vie des nations, et pourquoi lefficacit du
mode de rgulation finit toujours par pricliter. Il faut galement
apprhender les processus qui se produisent en temps de crise et
lvolution des schmas de comportement. Il faut enfin essayer de
percevoir les germes du nouveau mode de rgulation au beau milieu de la
crise qui frappe lancien.
La diversit du capitalisme dans une perspective historique
Comme les institutions sociales de base et les fondements culturels
des comportements peuvent jouir dune grande longvit, et mme si la
cohrence dun mode de rgulation dure gnralement moins longtemps,
lhistoire sur longue priode est le meilleur guide pour lavenir. Elle peut
servir de test aux principes analytiques de la thorie de la rgulation et
faire prendre conscience aux conomistes de la diversit des modles de
capitalisme et de leur dpendance au chemin .
Les principes analytiques lmentaires de la thorie de la rgulation
que nous venons de rappeler sont compatibles avec les enseignements de
Fernand Braudel, qui a apport une contribution exceptionnelle ltude
de lessor du capitalisme europen entre le XIII
e
et le XVIII
e
sicle.
Braudel a tir cinq principes de ses vastes travaux historiques.
Premirement, le capitalisme a toujours t global et sest toujours
enracin dans les structures sociales. Dans le mme esprit, le sociologue
Karl Polanyi a montr de manire convaincante que lenracinement des
rapports conomiques dans les structures sociales tait une
caractristique essentielle de leur fonctionnement. Cest ce qui produit
des diffrenciations structurelles toujours renouveles dans les modles
capitalistes. Deuximement, le capitalisme et lconomie de march sont
intrinsquement lis, mais il ne faut pas les confondre, comme nous
lavons rappel en dfinissant la relation entre le capital et le travail. Le
capitalisme est une capacit daccumulation. Sa logique nest pas le bien-
tre social ; elle consiste faire de largent avec de largent. Cest
pourquoi il ne peut se rguler lui-mme dans le sens du bien-tre social et
il ne converge pas vers un modle idal prdtermin. Lingalit est son
essence. Cest un processus volutionnaire qui par, consquent, construit
son sentier dvolution. Chaque tape atteinte dpend du chemin qui y a
conduit. Celui-ci aurait pu tre autre si la configuration des forces avait
t diffrente. Il nest aucunement attir vers un tat idal qui lui
prexisterait virtuellement. Il ny a ni vue tlologique dun monde idal
futur ni conception mcanique dun ajustement convergeant vers un
quilibre. Troisimement, il ny a pas dindpendance et encore moins de
suprmatie des marchs. Largent est, en effet, un bien public et le travail
salari est loin dtre rductible une marchandise. Le capitalisme est un
phnomne historique total, dans lequel institutions et structures de
march covoluent. Quatrimement, sur longue priode, les institutions
lemportent, parce que ce sont elles qui guident la rgulation densemble
des socits. Les plus importantes, car les plus durables, sont les
institutions informelles, cest--dire les croyances collectives. Elles
incarnent le bien commun dune socit, par exemple le sentiment
dappartenance, dans la culture dune population. Les croyances
culturelles diffrent dune socit lautre et imprgnent les institutions
des tats souverains. Cest pourquoi la raison dtre de ltat est le bien
commun. Seul le soutien de la population travers ses croyances
communes, quel que soit leur mode dexpression, donne une lgitimit au
pouvoir dtat. Cinquimement, le capitalisme mondial est une
confrontation de pouvoirs politiques asymtriques. Il na rien voir avec
un modle gnral dquilibre concurrentiel. Les interdpendances entre
les tats-nations sont la fois hirarchiques et arbitres par la finance.
Cest pourquoi les centres financiers dominants sont les lieux privilgis
de la captation de la valeur.
La Chine : une nation capitaliste ?
Le capitalisme du XXI
e
sicle est n de la crise asiatique, qui a fait
voler en clats le fantasme duniversalit du capitalisme occidental.
Depuis la crise financire mondiale de 2007-2008, une bifurcation
naissante na cess de saccentuer, comparable toutes celles qui ont
ponctu lhistoire du capitalisme.
La finance mondiale ne doit donc pas tre considre comme un
processus dhomognisation du capitalisme. Lampleur de la crise
financire qui a commenc en 2007 et qui a rebondi dans tout le monde
occidental a mis fin cette illusion. La finance est un instrument de
pouvoir politique que la Chine peut utiliser pour protger son conomie,
scuriser ses approvisionnements et acqurir des technologies cruciales.
Nous allons montrer dans ce livre que la Chine a dvelopp son systme
financier intrieur largement labri de linstabilit du march mondial et
quelle a transform un centre financier historique, celui de Hong Kong,
pour projeter sa puissance financire dans le monde.
Lessor de la puissance de la Chine dans les trente dernires annes
doit donc tre examin dans le cadre de lappareil thorique de la thorie
de la rgulation. Pour comprendre les racines du processus autoaliment
de croissance, il faut explorer le formidable hritage culturel et politique
du pass de la Chine. Il faudra poser des questions difficiles qui ne sont
pas abordes par les conomistes qui voient dans la rforme chinoise
luvre miraculeuse du march. Comme lont montr Dany Rodrik (The
Globalization Paradox, 2011) et dautres, ladoption dinstitutions de
march est loin de suffire lancer un processus de croissance soutenue
dans un pays en dveloppement. Lhistoire de la Chine en offre un bel
exemple. En 1911, aprs la chute de lempire Qing, la Rpublique de
Chine fut cre. Tous les ingrdients du capitalisme libral semblaient
runis : une bourgeoisie dirigeante, des lections parlementaires en 1913,
louverture aux capitaux, la volont de moderniser le pays. Or il ne sest
pas pass grand-chose, tout au moins en matire dindustrialisation. Les
immenses masses rurales ne sy sont pas intresses. Elles taient si
profondment enracines dans lordre imprial traditionnel quil na pas
t possible de les mobiliser pour lancer un processus dindustrialisation
au niveau national. Nous essaierons donc de rpondre dans cet ouvrage
une question laquelle il na jamais t rpondu dans la multitude de
livres conomiques publis en langue anglaise sur la rforme conomique
chinoise : pourquoi ce qui ne sest pas produit dans les premires
dcennies du XX
e
sicle a-t-il pu se produire dans les annes 1980 ?
Cette question a dailleurs longtemps proccup les historiens, mais
sous une autre forme : pourquoi la Chine na-t-elle pas su prendre le train
de la rvolution industrielle la fin du XVIII
e
et au dbut du XIX
e
sicle,
malgr le raffinement de sa culture, son avance technologique jusquau
XVIII
e
sicle et la longvit de ses institutions politiques ? Dans un livre
rcent qui utilise une approche comparative de lconomie politique de la
Chine et de lEurope, Rosenthal et Wong (Before and Beyond
Divergence. The Politics of Economic Change in China and Europe,
2011) avancent une explication convaincante qui va de la politique
lconomie. Nous allons utiliser une mthode similaire pour revisiter la
question historique de la prtendue arriration de lindustrialisation de
la Chine et de lavance des annes 1980. Plus loin, nous proposerons
un modle formel fond sur lhypothse dune conomie rurale
autoalimente et base sur une structure familiale troitement soude,
pour expliquer pourquoi cette structure sociale a fortement entrav le
transfert de main-duvre rurale vers lindustrie urbaine grande chelle.
La dialectique de la rforme chinoise : un capitalisme sui generis
Fidle aux dcouvertes mthodologiques de Braudel, ce livre
entend montrer la covolution des structures conomiques et des
institutions sociales. Pour des raisons thoriques expliques plus haut, la
rforme sera mise dans une perspective historique regardant vers le
pass, puis tendue de faon prospective sur les vingt prochaines annes.
Nous offrons ci-aprs le fil dAriane qui pourra guider les lecteurs de ce
livre, en soulignant le principe et la logique essentiels de la rforme, en en
rsumant les tapes jusqu aujourdhui et en posant nos hypothses sur
la direction future de la croissance durable.
Le principe le plus fondamental est la permanence de la
souverainet impriale pendant plus de deux millnaires. La Chine est un
tat unitaire central dans la continuit de lempire. Le Parti communiste a
restaur la lgitimit personnifie auparavant par lempereur. Le Parti
veut prserver son contrle absolu sur le systme politique. Pour
atteindre cet objectif gnral, il doit aligner les intrts des bureaucrates
sur le bien politique commun, savoir la stabilit, et fournir la
population un revenu rel croissant et de meilleures conditions de vie.
Ltat doit donc avoir une stratgie et viser le dveloppement. Lautorit
politique doit grer lconomie de faon produire plus de richesses plus
efficacement. Do deux consquences : lconomie de march est un
instrument, pas une finalit ; louverture est une condition defficacit et
conduit cette directive conomique oprationnelle : rattraper et
dpasser lOccident.
Le chapitre 1 explique le mlange de tradition et de modernit
prsent dans la culture chinoise, et qui permet de comprendre la
rsilience des institutions sociales. Tout au long de lhistoire impriale, des
rseaux sociaux omniprsents, fonds sur les structures familiales,
interagissaient avec la structure centrale de lempire, qui, la plupart du
temps, a pu tenir grce au systme du mandarinat bureaucratique. Une
structure politique et administrative lgre a t capable de fournir les
biens collectifs qui reliaient les nombreuses communauts disperses dans
les campagnes. partir de cette caractrisation de la structure sociale, le
chapitre 2 revisite les travaux des historiens qui se sont longuement
penchs sur les raisons pour lesquelles cette structure sociale a entrav
lindustrialisation. Nous proposerons un modle macroconomique
formel pour montrer pourquoi elle a, de fait, empch la concentration de
la force de travail dans les villes, condition sine qua non de lessor du
capitalisme industriel.
Aprs la chute de lempire, ltat unitaire sest trouv trs affaibli.
Aussi la premire moiti du XX
e
sicle a-t-elle t une priode de chaos
social et de recul conomique : le revenu rel moyen a ainsi subi, en
cinquante ans, une rgression en termes absolus. La souverainet de
ltat a t restaure grce la victoire, aprs la guerre civile, du Parti
communiste, dirig par Mao Ts-toung. La priode socialiste qui suivit
est examine et rvalue dans le chapitre 3. Contrairement aux analyses
conomiques superficielles gnralement faites ce sujet, nous
montrerons que la priode socialiste 1950-1978 est essentielle si lon
veut comprendre lconomie politique de la rforme et le succs de la
premire tape dans les annes 1980. La planification centrale et la
concentration vigoureuse des ressources sous lautorit du Parti
communiste ont permis la mobilisation de la force de travail et
lindustrialisation du pays, non sans effets positifs sur la productivit de
lagriculture dans les annes 1970.
Une partie du chapitre 3, le chapitre 4 et le chapitre 5 se penchent
sur la logique de la rforme, ses contradictions et la manire dont elles
ont t surmontes. Comme on la vu, notre interprtation est trs
diffrente de celle de lconomie standard. La rforme est la
transformation conjointe des structures conomiques et des institutions.
Pluraliste, elle se nourrit des contradictions quelle engendre dans un
processus sans fin. Elle ne se rfre aucun modle idal. Le sens de la
rforme nest pas tlologique : il est immanent la pratique. Grce la
continuit de lautorit politique, la rforme est graduelle, guide par une
vision long terme, value de faon pragmatique et exprimentale. La
planification stratgique vise lharmonie, cest--dire lquilibre des
forces contribuant renforcer la souverainet de ltat. Ainsi, les intrts
capitalistes ne doivent jamais tre assez puissants pour menacer la
suprmatie inconteste de ltat. Cest pourquoi celui-ci conserve un
large secteur de proprit souveraine et rgule troitement la finance.
Parce quelle se nourrit de ses contradictions, la rforme traverse
des crises, qui sont des transitions dune phase une autre. Elle change
au fil des tapes, mais son objectif conserve la mme lgitimit politique.
La dynamique de la rforme est une sorte de spirale. la phase n, un
chemin de croissance est pris, qui provoque des contradictions latentes,
certes endognes, mais que peuvent amplifier des chocs exognes. En
priode de croissance ralentie, ces contradictions sont visibles dans les
tensions sociales, qui menacent lharmonie. Politiquement, elles se
rpercutent dans le Parti, et ses 84 millions de membres, ce qui favorise
un processus opaque de dlibration, jusqu ce quun compromis soit
trouv, le pouvoir passant ventuellement dun groupe dintrts un
autre, tous tant unis par lobjectif gnral : lintgrit de ltat unitaire.
Les chapitres 3 5 montrent que la rforme a connu deux tapes
trs diffrentes, et quelle est passe par une priode de transition
conflictuelle entre 1989 et 1993. Les chapitres 3 et 4 traitent de
lconomie intrieure. Le chapitre 5 examine louverture extrieure au
commerce, puis la finance. La seconde tape de la rforme ayant
fortement dvi, aprs lentre dans lOMC, vers laccumulation
intensive de capital, des contradictions endognes sont apparues,
entranant une suraccumulation et des tensions sociales. La crise
financire mondiale, qui a atteint son apoge lautomne 2008, a amplifi
les contradictions internes du rgime de croissance en cours, provoquant
une nouvelle et prilleuse transition. Chaque transition tant un processus
ouvert, la rforme chinoise entre dans une phase qui ne peut tre aborde
que par llaboration de scnarios prospectifs bass sur la dynamique
induite par le jeu des contradictions sociales. Ces perspectives sont
tudies dans les chapitres 6 et 7. Lanalyse systmatique des
changements de politique, qui occupe le chapitre 7, guide par une vision
globale de la direction prise par la rforme dans le cadre dun modle de
croissance soutenable dcrit au chapitre 6, constitue une tentative
originale pour comprendre la planification stratgique en Chine pour notre
dcennie et au-del.
La transition vers un rgime de croissance soutenable est fonde sur
une croissance moins intensive en capital et en nergie, et sur un contrat
social visant la rduction des ingalits et la cration dune couverture
sant universelle. La fourniture de biens publics et le dveloppement
dune urbanisation soucieuse de lenvironnement sont les piliers de la
planification stratgique qui doit transformer le rgime de croissance des
vingt prochaines annes. Les implications politiques pour la structure du
gouvernement, et les conflits dintrts dpasser, seront soulignes.
Lampleur des rformes accomplir en matire de structure des prix, de
systme fiscal, de proprit foncire et de transferts sociaux ne sera pas
sous-estime.
Le chapitre 8, enfin, revient notre point de dpart : la diversit des
modles de capitalisme et leur dpendance vis--vis des institutions
politiques. Nous affirmons que la culture des rseaux sociaux en Chine
est suffisamment forte pour stimuler la socit civile de manire faire
pression sur le mcanisme politique luvre dans le Parti, ce qui doit
permettre une rforme viable du capitalisme et favoriser lharmonie
sociale. Notre ouvrage justifie ainsi amplement son titre : La Voie
chinoise. Capitalisme et empire.
Chapitre 1
Le rle de lhistoire et de la culture
dans la rsilience
du cadre institutionnel chinois
Durant les trente premires annes de la rforme, la plupart des
conomistes occidentaux peu familiers de la Chine ont, maintes
reprises, annonc son dclin. On envisageait un retour la planification
dtat ou, loppos, un effondrement la sovitique du rgime
politique. Ses politiques et ses performances conomiques ont souvent
t juges laune de lidologie de lquilibre du march de
concurrence parfaite, soutenue par la rationalit individuelle sans limites.
La ralit a toutefois remis en cause cette perspective errone. La
rforme chinoise nest pas, lvidence, un processus de convergence
vers un concept normatif dquilibre conomique optimal. Cest un
processus permanent de covolution des structures conomiques et des
institutions sociales.
Contrairement la pense conomique orthodoxe qui lve le
march au rang de mcanisme tout-puissant de coordination, la thorie
de la rgulation du capitalisme reconnat que les institutions de la socit
civile, places entre les marchs et ltat, interagissent constamment avec
les dynamiques conomiques. Elles nont pas seulement pour fonction
dattnuer les tensions entre les acteurs conomiques et dtablir des
conventions et des rgles informelles de comportement favorisant la
confiance et rduisant lincertitude. Leur cohrence et les conflits qui les
font saffronter contribuent dfinir un mode de croissance conomique
qui volue avec le temps. Ces institutions sont enracines dans le pass et
ancres dans la culture que se transmettent les gnrations. Faonnant les
croyances et les schmas de comportement, elles ont une importance non
ngligeable dans labsorption des chocs. Il est donc ncessaire, pour
comprendre et explorer le chemin de la Chine aujourdhui, de reconnatre
les particularits de lhistoire du pays ainsi que son tissu social et sa
mmoire collective, qui, sils plongent dans une culture trs ancienne,
exercent encore une forte influence sur le comportement de la population
et la configuration de la socit.
partir du processus de formation de ltat dans la Chine
impriale, ce chapitre tente didentifier les principales institutions sociales
qui, dans la tradition chinoise, ont jou un rle minent de stabilisation de
lordre social, tout en tant des vecteurs continus de crativit et de
changement. Ces institutions sociales ont volu au fil du temps, mais
elles forment, ensemble, un systme cohrent qui a fortement contribu
la continuit relativement ininterrompue de la civilisation chinoise. Elles
sont dune importance cardinale si nous voulons comprendre o rside en
Chine le sentiment dappartenance collective et comment celui-ci vhicule
la fois un mode de lgitimation de ltat trs diffrent de celui des tats
occidentaux dmocratiques et une dynamique conomique dont la
logique diverge des modles classiques de croissance fonds sur les
expriences europennes.
Histoire de la formation de ltat dans la Chine impriale
La civilisation chinoise est loin dtre la plus ancienne de lhistoire
de lhumanit. Lgypte et la Msopotamie antiques sont toutes deux
apparues bien avant la Chine. Mais, comme civilisation prsentant des
similitudes et restant reconnaissable depuis la priode prchrtienne
jusquaux temps modernes, la Chine se distingue de toutes les autres. La
priode la plus longue de son histoire est lpoque impriale, commence
avec lunification sous la dynastie Qin (221-206 av. J.-C.) puis
consolide sous la dynastie Han (202 av. J.-C.-220 ap. J.-C.). Les
rgimes qui se sont succd pendant les deux millnaires suivants ont
maintenu les principales institutions impriales des Han. Nombre de traits
culturels, sociaux et politiques dits chinois se sont forms au cours de
cette priode impriale et exercent aujourdhui encore une grande
influence sur le comportement des Chinois. La plupart des traits
synthtiss dans ce chapitre prennent racine dans cette priode
historique.
La Chine impriale nest pas seulement un empire centralis et
unifi. Sa vritable identit rside dans le maintien et la reproduction de
certains ordres politiques et sociaux. La formation de ces ordres a suivi
un processus complexe, en volution permanente, faonn par les
circonstances autant que par des facteurs de chance. Nous allons dcrire
dans cette partie du livre les premires tapes de la formation des
principaux ordres de la Chine impriale, en rappelant lhistoire qui va des
Zhou occidentaux (1122-770 av. J.-C.) et surtout des Zhou orientaux
(770-256 av. J.-C.) aux premiers Han (202 av. J.-C.-220 ap. J.-C.).
Pendant cette priode, et en particulier au moment du tournant de
lunification sous les Qin (221 av. J.-C.), la civilisation chinoise a connu
des volutions sociopolitiques fondamentales qui ont modifi les
processus dinteraction et de coordination dans la population chinoise.
Ces volutions ont permis lapparition dun ordre sociopolitique que nous
identifions la Chine impriale et mme la civilisation de la Chine
daujourdhui.
Le dclin du systme fodal
Sous le rgne des Zhou occidentaux, la Chine ressemblait beaucoup
lEurope fodale. Les premiers monarques Zhou ont divis le royaume
en larges fiefs rpartis entre leurs fils et leurs frres, qui portaient des
titres quivalents ceux de duc, de marquis ou de comte. Le roi, aussi
appel le fils du Ciel , dtenait un fort pouvoir monarchique et fut en
mesure dallouer des territoires nouvellement conquis ses parents et
ses partisans fidles.
Pendant la priode des Zhou orientaux, ce systme fodal entama
son dclin. Certains vassaux, de plus en plus indpendants, virent leurs
pouvoirs saccrotre. Ils dfirent lautorit du fils du Ciel en annexant
les fiefs plus petits et en se faisant la guerre. Ce fut une priode de
fragmentation politique. Durant la premire moiti de celle-ci, connue
sous le nom de priode des Printemps et Automnes (770-404 av. J.-C.),
les rois Zhou continurent rgner par dfaut. Au fil du temps, les conflits
militaires se firent de plus en plus frquents et froces, si bien que la
seconde moiti de lge des Zhou orientaux porte le nom de priode des
Royaumes combattants (403-221 av. J.-C.). Le roi Zhou a dsormais
perdu la totalit de son pouvoir, et tous les fiefs les plus modestes ont t
conquis et absorbs par les sept tats les plus grands, dont les chefs, en
335 av. J.-C., commencrent se donner le titre de roi, marquant le rejet
dfinitif de la souverainet des Zhou.
Les Royaumes combattants
Sous les Royaumes combattants, le comportement de la Chine a t
entirement diffrent de ce quil sera pendant la priode impriale venir.
Il est dailleurs exagr de donner ces royaumes le nom de Chine ,
car toute identit chinoise unifie fut dlibrment dtruite. La
permanence et la brutalit des guerres conduisirent les populations des
royaumes se poser srieusement la question de qui appartenait un
nous . Les fortes identits nationales qui se sont alors dveloppes
renvoyaient ltat do lon tait originaire, et non au royaume Zhou.
Chacun de ces grands tats avait donc une identit distincte, fonde sur
une histoire et une culture propres. La singularit de ces identits tait
encore accentue pour susciter un vif patriotisme et favoriser une troite
unit militaire. Les liens familiaux naturels furent dlibrment minimiss,
voire coups, surtout dans les tats particulirement agressifs comme
celui des Qin. Ltat de guerre permanent ncessitait une main de fer du
gouvernement sur la terre et la population. Lorganisation sociale, fonde
sur la famille, tait trop lche pour cela. Souvent, mme, la force des liens
familiaux entravait la domination directe de ltat sur les individus,
compromettant lefficacit de larme et la mobilisation conomique. Le
plus fameux exemple de mesures prises contre les liens familiaux dans la
priode des Royaumes combattants est celui des rformes de Shang
Yang (390-338 av. J.-C.), dans ltat Qin. En plus dimposer un
systme denregistrement du domicile chaque habitant, il brisa par la
force le lignage patrilinaire. Deux hommes adultes un pre et son fils,
ou deux frres navaient pas le droit de vivre sous le mme toit. Les
impts taient doubls pour ceux qui ne se pliaient pas cette rgle. Les
royaumes combattants ont jou un rle actif de soutien aux changes et
au commerce, dans le but de prlever des recettes fiscales plus leves,
dentretenir leurs armes et de construire de fortes murailles dfensives.
Lapparition dune monnaie frappe par le gouvernement tmoigne de cet
intrt pour le commerce. Politiquement, le contrle bureaucratique
centralis avait la faveur des princes, ce qui fit natre une demande
dadministrateurs de mtier. Pour les aristocrates qui avaient perdu leurs
fiefs et leur statut, louverture de ces postes offrait de belles opportunits
davancement social. Nombre dentre eux crrent des coles prnant
diverses thories sociopolitiques. Ils voyageaient de cour en cour la
recherche dun prince assez sage pour mettre ces ides en pratique ou,
au moins, leur donner un emploi. Cest ainsi que fleurirent la pense
philosophique et les thories politiques. Les plus grands philosophes de
lhistoire chinoise font partie de ces penseurs itinrants : Lao-Tseu (vers
600-470 av. J.-C.), Confucius (vers 551-479 av. J.-C.), Mencius (vers
370-290 av. J.-C.), Tchouang-Tseu (369-286 av. J.-C.).
Mme si le confucianisme et le taosme ont profondment marqu la
civilisation chinoise de la priode impriale, ils ntaient pas, sous les
Royaumes combattants, les principales coles de philosophie. Le premier
concurrent de Confucius sappelle Mozi, n peu aprs ou lpoque de
la mort de Confucius. Les thories de Mozi reclent des lments
proches des enseignements chrtiens et mme puritains. Mozi prchait un
amour universel , oppos l amour hirarchis de Confucius, qui
dpendait du type de relations existant entre individus. Mozi pensait que
lintrt de tous serait mieux servi si chacun aimait autrui autant quil
saime lui-mme (Mozi, IV, 14). Il tait galement strictement
utilitariste. Il prnait des mesures pour enrichir le pays et la population, et
mettre lordre dans ltat. Il imaginait des organisations troitement
disciplines, o le subordonn, chaque niveau, obit, quoi quil en
cote, son suprieur. Il est possible que ses ides aient t, au moins un
temps, plus rpandues que celles de Confucius (Fairbank et Reischauer,
1979, 51).
Lautre cole de pense qui a domin dabord dans ltat Qin, puis
dans toute la Chine aprs lunification sous les Qin, est celle dite des
Lgalistes. Ctaient des tatistes intransigeants. La seule chose qui
importait leurs yeux tait de construire un tat national fort, prospre et
militaris. Et la seule faon datteindre cet objectif tait pour eux
ddicter des lois svres et de prvoir des chtiments exemplaires.
Chaque aspect de lexistence devait tre rglement dans le but de
produire le maximum de richesse et de puissance militaire. Il aurait t
cependant naf de compter pour cela sur les vertus morales du peuple.
Cette cole connut son apoge avec le grand autodaf ,
immdiatement aprs la fondation de lempire centralis des Qin : tous les
livres des autres coles de pense furent dtruits ; ne subsistrent que
ceux des Lgalistes.
Si lhistoire et la civilisation chinoise avaient poursuivi la tendance
que nous venons de dcrire, il serait possible dimaginer une Chine (et
plus probablement des Chines) similaire lEurope et ses tats
nationaux. La permanence de menaces extrieures pesant sur les classes
dirigeantes et sur leurs rgimes aurait inspir des sentiments nationalistes
et de fortes ambitions politiques. Lorganisation de la socit dans ltat
aurait t bien plus compacte que celle des socits agraires fondes sur
la famille. Une socit plus pluraliste serait apparue. Les principaux
rapports sociaux ne se seraient pas faits entre les membres des familles
organiques mais au sein dorganisations explicitement institutionnalises
(religions, cits-tats, tats nationaux). Les villes, protges par dpais
remparts, auraient jou un rle central dans la construction de ltat, la
place de zones rurales mal dfendues. Une division stricte entre les
citadins et les paysans serait apparue, ainsi, probablement, quune classe
suprieure de guerriers. Le pouvoir politique aurait t exerc par les
pouvoirs militaires et financiers locaux, afin de renforcer le rgime, mais il
aurait aussi t rcupr par ces mmes pouvoirs. Des rgles formelles,
dont des lois crites, auraient constitu le principal mcanisme de
rgulation et de coordination de la population, au lieu des mcanismes
rgulateurs souvent inertes et arbitraires qui ont prvalu dans la Chine
impriale, comme les personnes investies dune autorit, le guanxi (les
rseaux sociaux) et les valeurs morales. Le confucianisme, enfin, ne serait
pas devenu la philosophie dominante, car il naurait gure t oprant
pour rassembler la population face aux menaces extrieures. Une cole
mieux organise, comme celle de Mozi, aurait pu servir utilement
didologie unificatrice. un moment de son histoire, la Chine aurait
mme pu avoir sa Renaissance et produire son Montesquieu.
Or il se trouve que lhistoire chinoise na pas emprunt ce chemin.
Lunification sous les Qin et les Han
En 221 av. J.-C., le roi Qin, Ying Zheng (259-210 av. J.-C.), a
unifi la Chine. Il sest donn le nom de Huang Di (littralement le
Premier Empereur ). Suivant les conseils de son Premier ministre, un
lgaliste , Li Si (?-208 av. J.-C.), il tait dtermin ne pas diviser le
pays davantage. Il adopta des rformes drastiques pour faire natre une
identit chinoise unifie et crer une structure politique centralise. Les
tats fodaux furent abolis et des provinces, plus petites, furent cres et
places sous lautorit directe de lempereur. Les poids, les mesures, la
monnaie et mme la longueur des essieux des chariots furent
standardiss. Grce lui, la langue crite chinoise prit une seule et mme
forme, qui na presque pas chang depuis. Il tablit un systme de routes
travers tout lempire, vainquit les barbares du Nord, fit btir le systme
de dfense de la Grande Muraille, qui marqua la frontire septentrionale
de la Chine. Il conquit le Sud lointain, la rgion de Canton, qui navait
jamais fait partie de la Chine. Si la duret de son rgne finit, peu aprs sa
mort, par anantir sa dynastie, le pays, durant les onze annes de son
rgne, se transforma profondment.
Aprs plusieurs annes de guerre civile, quand Liu Bang, mieux
connu sous le titre posthume de Han Gao Zu, eut fond la dynastie des
Han (206 av. J.-C.-222 ap. J.-C.), une nouvelle re souvrit dans
lhistoire chinoise. La population, des dirigeants aux paysans, se trouva
place dans un contexte fort diffrent de celui o avaient vcu leurs
anctres. Une population nombreuse (un recensement ralis en lan 2 de
notre re donne le chiffre de 59 594 978 habitants), partageant la mme
langue, cohabitait sur un territoire qui navait jamais t aussi vaste.
Les batailles sanglantes, nagure si frquentes, disparurent de la vie
des Chinois. Les seuls voisins dangereux se concentraient sur la frontire
nord. Il sagissait dun peuple nomade, les Tartares. Le gouvernement
central y plaa de fortes troupes pour garder la frontire, avec laide de
la formidable Grande Muraille. louest, la Chine tait protge
naturellement par la chane de lHimalaya, alors habite par des tribus
sauvages, faibles ou paisibles. La longue cte mridionale tait tout aussi
calme, car il tait encore impossible de traverser locan Pacifique. Au
sud, les Chinois allrent jusqu ce qui est aujourdhui le Vietnam,
absorbant en route les tribus plus petites.
Figure 1.1. CARTE DE LA CHINE DES HAN.
Les guerres tant rares, lidentit chinoise put tre unifie, et la
Chine neut plus quun seul gouvernement. Les structures sociales et
politiques du pays sen trouvrent profondment altres, et la civilisation
put prendre un chemin entirement nouveau.
La survie de lempire et la continuit du rgime monarchique de la
famille des Han ne dpendaient plus de laccroissement permanent de la
force militaire, mais du maintien de lordre social. La dynastie hrita du
systme bureaucratique centralis des Qin. Les fonctionnaires, qui
formaient un large corps, taient recruts au mrite, et non selon la
naissance
1
. Lempereur avait une autorit directe et totale sur lensemble
du personnel de cette immense administration. En intgrant les lites
duques dans un systme bureaucratique centralis, on faisait dune
pierre deux coups. Lempereur avait un appui solide pour gouverner et
privait les lites locales de leurs ressources humaines et de leur
indpendance politique. La maison royale chinoise, durant la majeure
partie de lhistoire de lempire, seffora avec succs dtablir un
contrle politique direct sur la population, tout en affaiblissant le pouvoir
des autres groupes institutionnels, qui auraient pu se forger une identit
politique indpendante. Cette extrme centralisation de lorganisation
politique formelle, tout en sapant les bases dune socit pluraliste, mit
galement fin aux causes profondes de fragmentation politique de ltat.
Au lieu dtre contraints, comme les monarques europens, de trouver un
compromis avec les groupes aristocratiques, religieux et financiers
intermdiaires, les empereurs chinois prfraient se reposer directement
sur les paysans, en particulier sur les petites exploitations familiales
autosuffisantes. La fiscalit agricole a toujours t la principale source de
recettes budgtaires de lempire. En dehors de la petite couche de lettrs
fonctionnaires, les paysans formaient lnorme majorit de la population.
La plus large part de la richesse prive tait aux mains de grands
propritaires, mais aucun systme aristocratique hrditaire, ni aucun
systme de caste, ne dterminait qui tait paysan et qui tait landlord.
Cela dpendait de lordre naturel du march, du travail, du mrite et du
tour que prenait la fortune.
Un tissu social fond sur la famille
Compte tenu des limites technologiques du II
e
sicle avant notre
re, et quel quait t le nombre de lettrs fonctionnaires au service de
lempereur, gouverner un territoire gographique aussi vaste que la Chine
tait sans doute une tche fort difficile. Mais le gouvernement Han navait
pas pour mission de fournir les services quoffrent aujourdhui les
gouvernements. En plus de soutenir le train de vie et lautorit de la
maison royale, ladministration Han consacrait lessentiel de ses
ressources aux biens et aux services publics dimportance nationale. Pour
tre plus prcis, la bureaucratie grait la collecte de limpt
(principalement limpt censitaire et limpt agricole) et la dfense du
territoire, et arbitrait certains litiges civils. Les crmonies relevaient de sa
responsabilit, ainsi que les grands projets publics : construction de
canaux et de routes, contrle des inondations. Le seul contact de la
population avec le gouvernement tait le paiement de limpt et, pour les
paysans, chaque anne, le don dun mois de main-duvre gratuite. La
micro-organisation de la socit chinoise, dans ce contexte, tait
relativement spontane. Les organisations intermdiaires
institutionnalises entre la population et ltat tant strictement surveilles,
la Chine a vu prosprer une socit civile forte, fonde sur des institutions
informelles et des structures organiques, en partie fondes sur le lignage.
Il est donc indispensable, pour comprendre la socit chinoise
traditionnelle, de comprendre le rle que la famille et le lignage jouaient
dans lorganisation sociale et la vie quotidienne de la population. Ces
institutions jouent encore un rle essentiel dans la gouvernance locale en
Chine aujourdhui (Tsai, 2007).
Autrement dit, la Chine impriale tait constitue de deux grandes
strates de population : le gouvernement imprial Han, et ceux qui lui ont
succd pendant deux millnaires, formait un groupe concentr qui
rgnait sur un ocan de communauts agraires locales auto-organises
(Fairbank et Reischauer, 1979, p. 61), fondes pour la plupart sur la
famille ou, plus exactement, sur un systme de filiation patrilinaire
domin par la relation pre-fils. Ce type dorganisation sociale ne semble
pas correspondre aux formes prises par ltat national moderne dans
la tradition occidentale. Il serait donc inappropri de juger la structure
conomique, le systme politique et la lgitimit de la Chine impriale
laune des expriences europennes.
Pourquoi une famille patriarcale ?
Il y a plusieurs raisons pour lesquelles les Chinois de la priode Han
ont spontanment adopt une organisation sociale fonde sur la famille
patriarcale. Les caractristiques gographiques et politiques du pays, la
minimisation de lintervention de ltat et la relative raret des menaces
extrieures ont favoris la constitution dun espace propice lessor dun
systme familial. Les structures conomiques y ont sans doute galement
contribu. La Chine des Han reposait bien plus sur lagriculture vivrire
que lEurope. Llevage et le commerce du btail ont ainsi jou un rle
moins important dans lconomie chinoise. De ce fait, la population avait
moins doccasions de se dplacer travers le pays. Lagriculture vivrire
fixe la population sa terre. Comme le souligne le professeur Feng Yu-
Lan (1895-1990), les paysans, comme les grands propritaires lettrs,
doivent vivre sur leurs terres, qui sont inamovibles. moins quon ait un
talent particulier, ou de la chance, chacun doit vivre l o son pre et son
grand-pre ont vcu, et cest l que les enfants continueront vivre.
Cest donc pour des raisons conomiques que la famille, au sens le plus
large, doit vivre ensemble. Ainsi sest dvelopp le systme familial
chinois (Feng, 1948, p. 21). Les structures conomiques ne sont peut-
tre pas lunique dterminant du tissu social, mais leur influence ne peut
tre occulte.
Organiser la socit sur un systme fond sur la famille prsentait
galement une certaine cohrence avec les idaux sociaux et politiques
des grandes coles philosophiques de la priode Zhou, qui nont cess,
depuis, dinfluencer la civilisation chinoise. La plus extrme est celle de
Lao-Tseu, le fondateur du taosme, qui prnait un laisser-faire absolu, si
bien que chaque famille pouvait fonctionner de faon autonome, sans
subir les pressions de groupes sociaux ou politiques dpassant la taille
dun village. Cest cependant le confucianisme qui, en tablissant un lien
complexe entre lordre familial patriarcal, lordre politique et lordre
social, a le plus consolid le systme familial chinois.
Comme beaucoup dautres philosophes chinois, Confucius avait
pour principal objectif politique, ici-bas, partout, sous le ciel (tian xia), la
paix et la stabilit. Il pensait que la stabilit sociale ne pouvait tre durable
qu condition de respecter la psych naturelle de ltre humain. Pour lui,
le sens de lhumain (ren) est le principal ciment mme de lier une
personne une autre et de fonder lordre social. Or cest entre proches,
cest--dire entre membres dune mme famille, que ce sentiment est, en
gnral, le plus fort. Plus on est loign et tranger, et moins on se soucie
de lautre. La socit confucenne ressemble ainsi des milliards de
cercles enchevtrs, chaque individu tant au centre dun cercle. La force
du sentiment dempathie (du lien social) que lindividu prouve pour
autrui diminue proportion de la distance qui len spare. Cest
l amour hirarchis dj voqu. Ce concept, mme sil parat
premire vue trs autocentr, poursuit en ralit un objectif altruiste :
personne nest seul, tout le monde est dans une relation sociale, si
lmentaire soit-elle. Ren consiste aimer les autres (Analects, XII,
p. 22). Si tous les pres aiment leurs fils, si tous les fils aiment et
respectent leur pre, si le frre an et le frre cadet, lpoux et lpouse,
le jeune et lancien, le dirigeant et le subordonn, bref, si chacun aime les
personnes qui comptent pour lui et fait ce quil doit faire pour elles, alors
chacun remplira ses obligations dans la socit et sera digne den tre
membre. En outre, comme chacun appartient diffrents cercles sociaux,
joue divers rles sociaux et est entour de personnes diffrentes, cet
amour hirarchis va former une toile enserrant lensemble de la socit,
servir de lien universel entre tous et poser les fondements de la paix et de
la stabilit sociale.
La structuration de la socit idale doit donc tre fonde, dans
lesprit de Confucius, sur la famille et, plus prcisment, sur la famille
patriarcale. Les relations sociales en dehors de la famille sont souvent
personnalises. Les Chinois aiment comparer lenseignant au pre, et
donnent leurs meilleurs amis le nom de frre ou de sur. Le systme
politique est, lui aussi, un ordre familial en miniature. Lempereur a
lautorit suprme sur le pays comme le pre sur la famille. Cest peut-
tre pour cette raison que Han Wudi (156-87 av. J.-C.), un des
empereurs Han les plus influents, et qui tait, en ralit, un Lgaliste, fit
des classiques de Confucius un critre de slection des fonctionnaires. Il
est tonnant que lhistoire chinoise ait pu, en moins de cent ans, changer
entirement de cours. Les Lgalistes, qui avaient, sous les Qin,
lexclusivit du pouvoir, se sont vu barrer laccs toute position
officielle par Han Wudi, et le confucianisme fut promu au rang
denseignement officiel de lempire. Ce fait idologique et politique
renfora la lgitimit et la popularit de la famille patriarcale en tant que
principal mode dorganisation sociale. Ces deux processus historiques, la
prdominance du confucianisme et celle du systme familial, se sont
mutuellement renforcs. Les fondations morales du confucianisme ont
consolid le systme familial chinois, en ont fait lorganisation sociale la
plus rsiliente ce jour, et le tissu social fond sur la famille a permis, en
retour, la civilisation chinoise darriver la maturit sur la base des
idaux thiques confucens.
Ce long dveloppement tente dexpliquer pourquoi le type de tissu
social qui a triomph en Chine se fondait sur la famille et non sur un autre
groupe. Nous ne saurions pourtant en numrer toutes les raisons. On ne
peut refaire lhistoire sur le papier, et la formation dune culture nest pas
un processus linaire ou mcanique. Le hasard a jou ici et l son rle.
Mais quel quait t celui-ci, la civilisation chinoise, aprs la priode des
Zhou orientaux, na cess de se fonder davantage sur la famille et sur
dautres systmes de lignage. Cette organisation sociale a trouv ses
justifications thoriques dans le systme moral confucen, qui sest
tendu dautres domaines, comme les organisations conomiques,
juridiques et politiques. partir des Song (960-1279 ap. J.-C.), les
institutions sociales de cette civilisation taient si abouties et si compactes
quelles ont pu perdurer jusquau milieu du XIX
e
sicle. Mme les
conqutes mandchoues et mongoles nont pas provoqu de changements
sociaux significatifs. Ce tissu social unique est ce qui a donn la Chine
sa trajectoire historique.
Les implications dun tissu social fond sur la famille
Le fait quune socit se fonde sur la famille a des implications
profondes. Nous allons examiner ci-aprs les grandes caractristiques de
la socit impriale concernant la structure politique, la mobilit sociale,
les units conomiques et la notion de droit de proprit. On rappellera,
cependant, que la logique et les mcanismes de structuration de cette
socit diffrent grandement des paradigmes occidentaux, souvent
considrs comme allant de soi. En Chine, la famille est au centre de la
vie de chacun. Les institutions sociales qui ont eu le plus dimportance
dans la tradition europenne, comme lindividu, la guilde, la cit et plus
tard ltat national et qui ont merg au cours du long Moyen ge, nont
pas pris racine en Chine aprs lunification de lempire. En Chine, cest la
socit civile, une socit tendue, troitement tisse de liens
conomiques et sociaux entremls, qui est devenue la principale forme
dorganisation sociale.
Cela signifie dabord que les fonctions de la famille devaient tre
plus larges et englober les services qualifis aujourdhui de publics ou
sociaux . la diffrence de la famille nuclaire actuelle, la famille
chinoise traditionnelle idale tait tendue. Quand les parents taient en
vie, aucun enfant, quel que ft son ge, ne pouvait vivre spar deux.
Quand les grands-parents taient en vie, alors les trois gnrations
vivaient ensemble. Dans cette famille tendue, presque tous les biens
taient communs. Si un de ses membres avait des difficults ou tait dans
le besoin, le reste de la famille tait dans lobligation de laider. ct de
la famille immdiate, il y avait aussi dautres parents, dont on connaissait
les anctres sur cinq gnrations. La terminologie de ces liens de parent
tait extrmement complexe. Dans le dictionnaire chinois le plus ancien,
Er Ya, ils donnent lieu plus dune centaine de termes (Feng, 1948,
p. 21). En dehors de la famille, il y avait encore les clans et dautres
systmes de lignage, souvent chargs de lentretien des temples
ancestraux, des btiments communs, des greniers usage caritatif et des
coles claniques. Cest auprs de ces systmes familiaux et des rseaux
interpersonnels quils incarnaient, et non avec une glise ou un tat, que
le Chinois de lge imprial trouvait sa principale source de subsistance
conomique et de scurit, ainsi que des services sociaux indispensables
comme lducation et la sant. Ce sont aussi ces systmes qui
fournissaient contacts sociaux et consolation morale, qui arbitraient les
conflits, qui aidaient les pauvres et les esseuls, et qui, travers le culte
des anctres, servaient mme de corps religieux.
En second lieu, cest la famille, et non lindividu, qui tait lunit la
plus petite de la socit
2
, ce qui ne manquait pas de brouiller les identits
individuelles. Le contact direct entre un individu et une organisation
institutionnalise formelle comme ltat tait donc minimal. Compar
lEurope, cela modifiait considrablement le comportement des individus
et la nature de ltat. Contrairement au citoyen de lAthnes antique, un
Chinois de lge imprial navait pas besoin de se rendre sur le forum de
la cit pour voter les lois. Peu habitu aux organisations institutionnalises,
il tait plutt timide dans lexpression de ses droits sociaux. La dcision
politique tait laisse aux lettrs fonctionnaires, et la dictature de la
majorit , mme au sein de la famille, ntait pas un mcanisme de
dcision trs pris.
Dans le systme familial chinois, la logique de coordination sociale
tait elle-mme diffrente de la tradition europenne. Pour un Chinois de
lge imprial, les relations humaines (guan xi), surtout entre membres
dune mme famille, taient au centre de lexistence. Dans ce filet tiss de
liens personnels complexes o chacun voyait le jour et do il ne pouvait
schapper, lharmonie tait cruciale. La coordination y tait donc
assure par la ngociation, le compromis et, plus important encore, par le
biais de vertus morales exigeant de chacun de se conduire
correctement , de remplir ses obligations familiales en fonction de sa
position, confre soit par la naissance, soit par le mariage. Cette
correction du comportement est ce que Confucius appelait le li .
Comme lcrivent Fairbank et Reischauer (1979, p. 16), dans une
socit pluraliste, comme celle de lOccident moderne, les forces
nombreuses de lglise et de ltat, du capital et du travail, du
gouvernement et de lentreprise prive trouvent un quilibre dans
lautorit de la loi. En Chine, ce sont les vertus personnelles de probit et
de loyaut, de sincrit et de bienveillance, inculques par le systme
familial, qui constituaient les normes du comportement social. La loi est
un outil ncessaire dadministration, mais la moralit personnelle est le
fondement de la socit. Loin dtre anarchique cause de la faiblesse
de la notion de loi, la socit chinoise est solidement unie par le
confucianisme. Cette grande institution thique occupait en Chine
lessentiel de la place occupe en Occident par la loi et par la religion .
Mme si la Chine moderne sest considrablement transforme, et
que la relation pre-fils nest peut-tre plus le lien social dominant, ces
deux mille ans de prvalence du systme familial et ce rseau
interpersonnel influencent encore la faon dont les Chinois se peroivent
et conoivent les valeurs, le gouvernement, les droits, les ingalits
sociales, etc. Il est donc indispensable de comprendre ce systme si lon
veut comprendre lhistoire de la Chine et la Chine daujourdhui.
Le systme politique bureaucratique : autorit centrale absolue et
administration centralise
Si lon remonte dans lhistoire de lEurope, il semble impossible de
concilier rgime autocratique et dcentralisation. Depuis le V
e
sicle,
lhistoire europenne na cess de souffrir des luttes de pouvoir entre une
myriade dentits politiques (lignes aristocratiques, units ecclsiastiques
et, plus tard, bourgeoisies urbaines). Ces organisations institutionnelles
distinctes ont t en mesure de dfier lautorit souveraine pour prserver
et accrotre leurs propres forces. Elles pouvaient remettre en cause les
prtentions de la maison rgnante sur les terres et affaiblir ses ressources
fiscales en collectant elles-mmes limpt. Elles russirent aussi intgrer
linfluence qui tait la leur sur lautorit souveraine dans le processus
politique lui-mme. Les monarques qui se sont succd se sont souvent
appuys sur certains groupes de pouvoir pour tablir leur autorit sur un
territoire. Leur lgitimit politique ncessitait donc laccord de ces
groupes, qui purent faire entendre leurs voix et leurs intrts travers
diffrents principes comme la reprsentation politique. Quand le dlicat
quilibre entre le rgime autocratique et ces autres entits se dlitait dans
le ddale des rseaux de pouvoir, ou bien le rgime tombait par manque
de lgitimit, ou bien les rapports de pouvoir taient redistribus. Le
rgime centralis et les autres groupes institutionnaliss taient, de ce
point de vue, dans une relation de rivalit, et la monarchie sest souvent
montre rticente dlguer davantage de pouvoir aux lites locales,
notamment quand les ressources dont pouvait disposer le gouvernement
central taient dj limites par limportance des dpenses militaires.
Dans un autre contexte, toutefois, autorit centrale et
dcentralisation ne sont pas forcment incompatibles. Si la socit nest
pas pluraliste, si la lgitimit du pouvoir politique repose sur une autre
base, si lautorit centrale, enfin, est suffisamment forte et inconteste,
non seulement elle peut coexister avec la dcentralisation, mais toutes
deux peuvent aussi se renforcer mutuellement. La dlgation de certains
pouvoirs politiques au niveau local, bien gre, et aide par des
institutions particulires, peut manciper les forces conomiques locales,
et donc accrotre lassiette et les recettes fiscales. Par ailleurs, les charges
administratives pesant sur le gouvernement central peuvent tre
transfres des groupes locaux qui matrisent la situation locale et sont
en capacit de fournir des services sociaux de qualit. Lamlioration du
bien-tre de la population peut, son tour, favoriser la lgitimit du
pouvoir central. La Chine impriale, notamment dans sa seconde moiti,
nous offre un exemple de ce modle alternatif.
Nous allons examiner plus loin le systme politique imprial. Si ce
systme a connu, en deux millnaires, une volution considrable, la
logique politique du pays et le panorama institutionnel sont demeurs peu
ou prou inchangs. Nous verrons que la base de la lgitimit, les
mcanismes de gouvernement et les institutions sont inconnus de la
tradition occidentale. Lautorit indpassable de lempereur et lexistence
dune administration hirarchise, centralise et efficace, ont supprim
peu peu toutes les entits formelles ayant une identit indpendante et
exerant une autorit politique en dehors du systme bureaucratique. Or
cest justement du fait de cette absence de lutte pour lautorit absolue
que les rapports entre le gouvernement central et les lites locales taient
si diffrents dans la Chine impriale de ce quils taient en Europe. Cela a
notamment permis au gouvernement central chinois de dlguer de plus
en plus volontiers ses responsabilits sociales locales.
Une autorit centrale unique et absolue
Lautorit absolue de lempereur chinois repose dabord sur la
vision traditionnelle chinoise de lordre familial. Lordre hirarchique
patriarcal de la famille se retrouve ainsi dans le domaine politique. De
mme que le pre est au centre de lordre familial, le souverain autoritaire
est au centre de lordre politique idal. Lempereur, le pre incontest de
la population, est au sommet de la hirarchie. La vertu la plus lmentaire
tant, dans la famille chinoise traditionnelle, la pit filiale, la morale
politique de la Chine impriale est fonde sur la fidlit lempereur, qui
organise la coopration hirarchique comme le pre au sein de la famille.
La position de lempereur a encore t renforce par les thories
cosmologiques dun grand philosophe confucen, Dong Zhongshu (179-
104 av. J.-C.). En vertu de sa capacit relier le ciel, qui symbolise
lordre naturel de lunivers, la terre, qui symbolise la socit, lempereur
occupe une position unique parmi les humains. Mme sil nintervient pas
directement dans les affaires quotidiennes, les rcoltes, la prosprit
publique et la paix sont mettre son crdit. Mais, sil savre
moralement corrompu ou ne remplit pas son rle, lquilibre entre le ciel
et la terre est rompu et des catastrophes naturelles, inondations,
scheresses, tremblements de terre, ne peuvent manquer de se produire.
Ds la dynastie des Han, le double rle de pre de la population et de
lien entre le ciel et la terre est devenu un lment intrinsque de
lidologie impriale chinoise. Ce double rle mettait lempereur dans une
position suprieure tous les autres habitants du pays et lui donnait une
autorit sans quivalent.
Une question, toutefois, demeure : comment lempereur Han a-t-il
pu promouvoir lidologie politique voque ci-dessus, qui favorisait son
autorit de faon aussi exclusive ? Pour y rpondre, il faut examiner la
rpartition du pouvoir dans le pays, la logique et la lgitimit de lordre
imprial, et les mcanismes de maintien de lordre social.
Sagissant de la rpartition du pouvoir, on rappellera quen Europe
le pouvoir politique tait divis entre trois groupes : les aristocrates,
lglise et les lites urbaines. Le monarque devait rivaliser ou ngocier
avec eux pour conserver sa lgitimit et ses prtentions sur la terre et sur
limpt. La situation en Chine impriale est tout autre. Aprs lunification
sous le Premier Empereur, les dirigeants nont plus de rivaux lgitimes
pouvant prtendre au pouvoir dtat. Dans le systme bureaucratique, les
lettrs fonctionnaires et les gnraux sont les subordonns de lempereur.
Laristocratie a donc dclin. Quant aux corps religieux, ils nont jamais
t totalement spars du pouvoir laque
3
, et les intrusions trangres
dans le pays ont t, le plus souvent, contenues. Lautorit de lempereur
sur la totalit du territoire tait absolue. Or cest un territoire singulier : il
na pas de frontires. Il stend chaque pouce de sol sous le ciel .
Aux yeux des Chinois, quand le gouvernement russissait incorporer un
territoire dans lordre politique et culturel de la Chine impriale, il tait
considr comme faisant partie du pays. Et, une fois lintgration faite,
lempereur devenait lunique propritaire du sol. Cela permettait dviter
quune quelconque localit, en particulier dans les dernires priodes de
lempire, revendique un pouvoir indpendant. Au dbut de lge imprial,
le gouvernement central a d faire face aux menaces de puissantes
localits, dont certaines furent mme reconnues par le gouvernement
central. Sous les Tang, des villes militaires ont ainsi joui dune forte
autonomie. Mais, les institutions impriales arrivant maturation, ces cas
se sont faits de plus en plus rares. En 969, le premier empereur de la
dynastie Song, au cours dun banquet, supprima le pouvoir de tous les
gnraux des villes militaires restes autonomes. Aprs cela, les autorits
locales indpendantes se sont peu peu teintes en Chine.
Un souverain non contest dans le pouvoir de lever limpt et sans
dette
Le contrle de lempereur tait total en matire fiscale. Il tait le seul
avoir la capacit juridique de crer des impts. Sous la Chine impriale,
les recettes fiscales reposaient principalement sur limpt censitaire et sur
limpt agricole. Le monopole du sel, la fin de la priode, produisait
aussi des recettes considrables. La composition des recettes fiscales
refltait le caractre agraire de lconomie impriale, mais aussi la volont
politique de la dynastie rgnante. Faire du paysan la premire source de
recette fiscale a permis de minimiser les menaces pesant sur le rgime.
Les exploitations familiales, disperses et de petite taille, taient moins
mme de dfier le pouvoir central que les grandes familles possdantes.
Les tats europens apportent ici un contre-exemple. Confronts une
pnurie chronique de recettes fiscales du fait du poids des dpenses
militaires, les tats europens avaient eu tendance prlever autant de
ressources fiscales que possible. Mais, comme le clerg et les
aristocrates locaux possdaient gnralement la terre, la collecte des
impts agricoles tait souvent ineffective. Les maisons rgnantes durent
ainsi souvent recourir un impt commercial ou devenir les proies de la
dette publique. Il en rsulta soit une perte dindpendance politique des
rgimes au profit des financiers ou de la bourgeoisie des villes, soit une
expansion sans fin des prlvements. Les empereurs chinois nont jamais
eu souffrir de cela. Mme en temps de crise budgtaire, le
gouvernement a toujours su prserver la structure de ses recettes fiscales.
Grce la relative modestie des dpenses militaires, les maisons royales
ont rsolu les problmes de dficit en rduisant les dpenses. Citons,
parmi les mesures les plus frquentes, la baisse des cots administratifs, la
baisse du budget de la famille royale et la suspension des grands projets
de construction. La collecte de limpt tait galement renforce en
priode de difficult budgtaire. Grce un systme bureaucratique
efficace, un strict contrle des terres et une fiscalit base sur la terre, les
gouvernements impriaux ont presque toujours russi combler leurs
besoins financiers. Sauf peut-tre sous les Song. Constamment menace
sur sa frontire nord, la dynastie dut recourir limpt commercial, qui
fournissait alors plus de la moiti des recettes fiscales de ladministration
(Won, 1997, p. 95). Si la structure de limpt na pas fondamentalement
chang avec le temps, le mcanisme de collecte a volu. Les principales
variations concernent le taux et la forme de limpt, et divers types de
fiscalit du capital. En gnral, le taux dimpt agricole est rest faible
tout au long de la priode impriale : il sagissait de protger dabord la
base fiscale. Sous les Han, limpt agricole tait une part de la production
agricole de lanne, 1/15 ou 1/30 ; les dynasties postrieures ont souvent
prlev un quota en fonction de la superficie et de la qualit de la terre.
La fiscalit sur le capital a volu avec lessor de lconomie
commerciale : en gnral, on est pass du travail aux produits primaires,
puis aux produits artisanaux, puis finalement la monnaie, aprs la
rforme fiscale du XVI
e
sicle. Selon limpt, lunit fiscale tait
lindividu, le mnage ou dautres groupes locaux.
La principale diffrence de nature entre ltat europen et la Chine
impriale semble donc vidente. Les tats europens, pris dans le rseau
complexe de pouvoirs politiques htrognes, et devant faire face la
rivalit sans fin des pays voisins, ont d passer des compromis avec la
noblesse, le clerg et les groupes urbains, et ngocier pour obtenir le
maximum de recettes fiscales afin datteindre leur principal objectif :
accrotre leurs forces militaires et assurer leur autorit sur leur territoire.
La lgitimit du gouvernement central dpendait ainsi du consentement de
ces puissantes lites. Leurs intrts et leurs revendications devaient tre
non seulement entendus, mais encore satisfaits. Cette logique est
lorigine de nombreux principes politiques modernes, en particulier le
systme reprsentatif. La Chine impriale, elle, se fonde sur une logique
tout autre. Les empereurs avaient pour principal objectif de prserver et
de reproduire un certain ordre social. Lempereur uvre dvelopper
et entretenir une bureaucratie capable de remplir les tches routinires de
ladministration et de rpondre efficacement et rapidement aux crises
(Wong, 1997, p. 102). La lgitimit du rgime imprial ne reposait pas
sur la reprsentation politique de grands acteurs sociaux, mais sur le bien-
tre lmentaire de la population. La plupart des dynasties impriales,
des empereurs et des lettrs fonctionnaires ont toujours eu cur
daccrotre la place de lagriculture. La protection de celle-ci sest parfois
faite au dtriment dautres secteurs, en particulier le commerce. Sous les
Han, pour permettre aux zones rurales de se remettre de plusieurs annes
de guerre, le taux de limpt agricole fut rduit 1/30. Pour combler les
dficits et compenser cette baisse, on imposa lourdement les marchands.
Les industries les plus lucratives, la production dacier et de sel, par
exemple, taient des monopoles dtat. Pour stimuler la performance du
secteur agricole, les gouvernements impriaux ont aussi consacr bien
plus defforts la construction et lentretien de grands travaux
dinfrastructures publiques que les rgimes europens de lpoque. Les
plus remarquables sont les systmes dirrigation, les projets contre les
inondations, en particulier sur le fleuve Jaune, et le Grand Canal, qui
reliait le delta du Yangzi, trs fertile, Pkin. Les gouvernements
impriaux sont galement intervenus sur les marchs des biens de
consommation, qui avaient une importance critique pour la vie de la
population, et donc la stabilit de la socit. Cest sous les Han que le
gouvernement a mis en place un systme de distribution de crales
grande chelle, qui atteignit une taille impressionnante sous les Qing. On
construisit ainsi un grand systme de grenier national. lapoge de la
dynastie des Qing, ce systme tait en mesure de stocker plusieurs
millions de tonnes de crales (Will et Wong, 1991).
La hirarchie bureaucratique : courroie de transmission entre
lempereur et le peuple
Pour consolider cette autorit suprme et centralise, les empereurs
crrent des mcanismes labors de gouvernement permettant de
prserver et de reproduire lordre politique et social. Lchec du Premier
Empereur avait montr que lextrme concentration du pouvoir
administratif, labsolutisme du processus de dcision et la priorit donne
lautorit de la dynastie et non au bien-tre de la population, accroissait
la fragilit de lempire et mettait en pril la survie de la maison rgnante.
la disparition du chef charismatique, tout le systme stait effondr.
Les Han tirrent les leons de leurs prdcesseurs. Ils comprirent que,
pour construire un ordre politique durable sur un territoire aussi vaste que
la Chine, on ne pouvait pas sappuyer uniquement sur des dcrets rigides
adopts au sommet et sur lobissance inconditionnelle du peuple. Il
fallait crer des institutions politiques permettant de maintenir une autorit
centrale absolue sur les pouvoirs administratif, fiscal et judiciaire, mais
tirer avantage des dlgations administratives contrles par lempereur
et consenties la socit civile. Et tout cela au nom du bien-tre de la
population. Lordre politique imprial a donc adopt, cette fin, trois
mcanismes associs de gouvernement :
1. un systme bureaucratique singulier mais massif qui centralisait la
gestion de tous les fonctionnaires ;
2. un ensemble dinstructions morales tendues, conformes aux
doctrines confucennes, auxquelles devaient se soumettre le peuple et les
officiels ;
3. des mesures coercitives permettant dassurer lautorit centrale et
de garantir lordre social.
La structure formelle du gouvernement a peu vari pendant la
priode impriale. Contrairement lEurope, la Chine a trs tt
dvelopp un systme bureaucratique. Lempire tait gouvern par une
hirarchie de plus de dix mille fonctionnaires professionnels, dont la
supriorit ntait pas due la naissance, contrairement laristocratie
hrditaire en Europe. Lempereur tait au sommet de cette pyramide et
tout fonctionnaire tait son immdiate disposition. Le gouvernement
central se divisait en trois branches : lexcutif, le militaire, le censorat. La
branche excutive soccupait de ladministration quotidienne ; la branche
militaire grait les actions et le dploiement de larme ; le censorat
transmettait les plaintes lempereur, critiquait les mesures et surveillait
les actions des officiels et de lempereur lui-mme. Au dbut, lEmpire
chinois navait que deux niveaux dadministration locale. Les plus hautes
administrations sous-nationales taient les commanderies (zhou)
4
. Ces
commanderies furent par la suite subdivises en comts (xian). Leur
nombre et leur rpartition gographique ont chang selon les poques,
mais la Chine a conserv ces deux niveaux dadministration locale
jusquaux Tang, qui ajoutrent un niveau (dao) au-dessus des
commanderies. Les trs nombreuses villes et les trs nombreux villages,
lintrieur du comt, navaient pas de gouvernement formel et taient
donc largement autonomes.
En dehors de certaines tches routinires, aucun officiel, au niveau
central ou local, ne pouvait, lui seul, prendre une dcision importante.
Mme lempereur, qui avait toutefois le dernier mot, ne devait pas dicter
la dcision. Tout officiel avait le droit et le devoir de proposer et de
critiquer une mesure. Critiques et propositions taient transmises, par des
canaux formaliss, la cour impriale. L se tenaient, chaque matin, des
discussions collectives, prsides par lempereur, jusqu ce quon arrive
un consensus. Une fois la dcision prise, tout officiel tait responsable
de sa mise en uvre. Les officiels taient troitement encadrs par une
rglementation exhaustive, de-vaient se conformer des codes
administratifs et avaient lobligation de rendre des comptes. La
conformit aux orientations dcides au sommet tait un des critres
essentiels dvaluation, et cest sur cette base qutaient promus,
rtrograds, muts, renvoys ou mme soumis des peines pnales les
lettrs fonctionnaires. Le contrle absolu du gouvernement central ou,
pour tre plus prcis, de lempereur sur le personnel de ladministration
garantissait lapplication des dcisions prises au niveau de ltat, ainsi que
laccomplissement normal dautres missions cruciales de ltat, comme
lorganisation de larme et la collecte de limpt. Celle-ci tait elle-
mme indispensable au maintien de lautorit impriale sur cet immense
systme bureaucratique.
Une bureaucratie contrle selon les principes thiques du
confucianisme
Lintgration profonde et tendue des enseignements moraux dans
le fondement mme de la souverainet politique est un autre trait saillant
du mcanisme de gouvernement de la Chine impriale. Une des raisons
pour lesquelles les empereurs chinois ont pu exploiter la persuasion
idologique pour affirmer leur autorit bien plus que leurs homologues
europens la mme poque vient sans doute du fait que le pouvoir
religieux et le pouvoir laque, dans la Chine impriale, ntaient pas
spars. Lempereur, le souverain absolu sur terre , tait aussi lunique
lien avec le ciel et le seul prtre ayant le droit de prsider les grandes
crmonies religieuses nationales (le culte des anctres, le culte du ciel).
Ainsi, le gouvernement des corps et celui des esprits ntaient pas
spars. Lducation, sans conteste possible, est tombe aux mains du
gouvernement imprial et devait servir son rgne. Les principes thiques
permettant de remplir cette fonction prnaient donc la stabilit et la
hirarchisation de lordre social et politique, o chaque individu doit se
comporter selon sa position dans la hirarchie. Le confucianisme, aprs le
rgne de plusieurs empereurs Han, apparut comme lenseignement le
mieux adapt cette fin. Lempereur Wu des Han (Han Wu Di), qui tait
un Lgaliste, limposa sur les autres coles et cra un systme ducatif
tatique et un systme de slection des fonctionnaires fond sur luvre
de Confucius. Cinq ouvrages compils par Confucius ou qui lui sont
attribus (le Classique des mutations, le Classique des documents, le
Classique des vers, le Livre des rites, les Annales des Printemps et
Automnes) furent choisis pour servir de manuels officiels lAcadmie
impriale, le plus prestigieux institut ducatif du pays, et le processus de
slection des lettrs fonctionnaires favorisait les candidats ayant reu une
ducation confucenne. Devenu une porte dentre vers le pouvoir
politique, lenseignement confucen sest rapidement rpandu dans tout le
pays. la fin de la dynastie des Han, lide que tout officiel devait avoir
assimil les classiques de Confucius allait de soi, et le nombre dtudiants
lAcadmie impriale tait pass de quelques douzaines plus de trente
mille (Ebrey, 1996, p. 78).
Les doctrines confucennes avaient plusieurs atouts pour favoriser
le rgime imprial en Chine. En plus de qualits videntes comme le sens
des responsabilits, le respect des principes et la loyaut vis--vis des
suprieurs, les officiels confucens accordaient une grande importance
lducation. Ils offraient la Chine impriale, outre un personnel instruit
capable de remplir une fonction bureaucratique, un rservoir
dducateurs fervents dsireux denseigner la population lobissance,
le respect et le zle. Une des grandes contributions de cette doctrine la
stabilit de lEmpire chinois nest cependant pas due un choix conscient
de Han Wudi. Le confucianisme apprit aux officiels que leur fonction ne
se limitait pas au service de lempereur, mais quils avaient lobligation
morale de contribuer au bien-tre du peuple et de la nation. La fidlit
lempereur relevait donc de la discipline, et le respect ne signifiait pas une
obissance aveugle. Lintgrit du fonctionnaire confucen rsidait dans
sa capacit, le cas chant, tenir tte lempereur, critiquer de faon
pertinente les dcisions et la conduite du souverain et dautres officiels, et
prendre des mesures favorisant le bien-tre de la population et la
stabilit du pays. La morale confucenne crait ainsi un contrepoids au
pouvoir apparemment illimit de lempereur et une incitation veiller la
prosprit dune population apparemment prive de reprsentation. Cet
quilibre du pouvoir fut le meilleur soutien de la lgitimit politique du
rgime. Quand il tait rompu, le renouveau cyclique des dynasties avait
souvent pour but de le restaurer.
Linstruction morale dans la Chine impriale concernait toute la
population. lexception de lAcadmie impriale, les gouvernements
ont parrain un rseau dcoles confucennes dans le pays. Tout jeune
garon de bonne rputation avait le droit dy entrer. Ceux qui excellaient
dans ltude de Confucius taient slectionns pour la bureaucratie
travers des mcanismes de parrainage et un systme dexamens. Sous les
Ming et les Qing, ce rseau dcoles publiques dclina et fut remplac
par des coles finances par les communauts ou les lites locales.
Pendant toute la priode impriale, lducation de llite a toujours t
oriente vers le confucianisme. Pour la population, des brochures de
vulgarisation expliquaient les vertus confucennes et indiquaient la
conduite suivre en famille et en socit. On apprenait aussi respecter
le savoir, et les lettrs confucens taient souvent considrs comme des
autorits locales, mme sils ne russissaient pas entrer dans
ladministration. Ils avaient enfin la responsabilit dinstruire les habitants
locaux et de guider leur conduite. Le gouvernement imprial chinois
russit ainsi manipuler le contenu de lducation des lites et du peuple,
et la morale fut un lment fondamental de son autorit.
Les empereurs chinois ne se sont certes pas appuys que sur le soft
power des normes morales pour gouverner le pays. Lautorit centrale a
t renforce par diverses mesures de coercition. Comme dans la plupart
des monarchies, tout dfi et toute trahison lgard de lempereur taient
svrement punis, souvent de la mort. Les dplacements de population et
les associations institutionnalises taient considrs comme des sources
dinstabilit : ils pouvaient fournir un aliment des groupes dopposition.
Grce la tradition lgaliste, lEmpire chinois disposait dun systme
complet de lois crites rglementant lordre conomique, politique et
social. Le gouvernement utilisait habilement le tissu social fond sur la
famille pour mieux surveiller la population. Comme la famille constituait la
plus petite unit juridique, une mauvaise action nentranait pas la seule
punition de lindividu qui lavait commise, mais celle de toute la famille. Si
un individu commettait un crime, la famille tait collectivement punie, et
parfois le voisinage. Ce dispositif institutionnel renforait grandement le
contrle coercitif exerc sur la population. Malgr des infrastructures
judiciaires limites, la pression de la famille et des voisins modrait la
conduite des individus, limitant la fois la criminalit et tout ce qui risquait
daffaiblir le rgime imprial ou lordre social et politique.
Un systme administratif dcentralis (formel et informel)
La relation entre centralisation et dcentralisation en Chine impriale
ressemble aux notions chinoises, souvent cites, de yin et de yang. La
forte concentration du pouvoir a conduit, paradoxalement, un schma
dcentralis de comportement dans les apports entre fonctionnaires
centraux et notables locaux.
Car lextrme centralisation du code administratif et de la
rglementation ntait pas sans poser des problmes pratiques aux
officiels locaux. Dun ct, ils devaient se conformer, pour leur carrire,
aux dcisions du pouvoir central ; de lautre, les disparits rgionales
taient souvent si grandes que ces dcisions ne pouvaient pas tre
appliques partout. Certes, les officiels locaux navaient pas le pouvoir
dadapter localement les mesures dcides par le systme bureaucratique
centralis, mais ils apprirent dvelopper un code informel de
comportement. Les dcisions et les rglementations centrales taient
souvent considres comme des formalits. On passait parfois un
compromis entre les instructions venant du sommet de ltat et les
coutumes locales, pour qu la fois lempereur et la population locale
puissent les accepter. Tant que les fonctionnaires locaux se montraient
coopratifs, les organes de censure fermaient les yeux sur la multitude
d interprtations locales dune mme mesure. Les administrations
locales de la Chine impriale navaient donc rien duniforme, et la
dcision politique tait, de facto, dcentralise.
Le systme fiscal semblait, lui aussi, trs centralis. Les
gouvernements locaux ntaient que les collecteurs dimpts qui taient
tablis au niveau national. Ils navaient donc leur mot dire ni sur le taux
dimposition ni sur lutilisation des recettes. Ct dpenses, le budget
local tait dfini par le gouvernement central et couvert par le budget de
ltat. Ctait l le systme formel. En ralit, le budget allou par le
gouvernement tait souvent insuffisant pour couvrir mme les dpenses
administratives locales les plus lmentaires. Ces fonds ne couvraient
quun petit nombre de dpenses, comme le salaire nominal des officiels,
la paie des conseillers, les frais de sacrifices (Chu, 1962, p. 193-199).
Les gouvernements locaux, tous les niveaux, recouraient donc
lourdement diffrents honoraires. Ce systme dhonoraires, hors
budget, fut trs rpandu sous plusieurs dynasties. Le systme de
financement public tait donc, en pratique, largement dcentralis.
Mme sagissant du personnel administratif, en principe plac sous
le contrle troit du gouvernement central, la dcentralisation rgnait en
pratique. Comme les administrations locales de la Chine impriale taient
souvent le gouvernement dun homme , les employs officiellement
recruts ntaient souvent pas assez nombreux. Les autorits locales
recrutaient donc, pour la plupart, des conseillers et des fonctionnaires
pour les aider faire face leurs responsabilits administratives. Ntant
pas des employs du gouvernement, ces conseillers et ces fonctionnaires
entretenaient avec lofficiel local des liens la fois personnels et informels.
La gestion, entirement aux mains des officiels locaux, tait ainsi
dcentralise. Ils constituaient pourtant un lment indispensable des
gouvernements locaux chinois. Leurs services ont jou un rle important
dans les oprations courantes de nombreux gouvernements locaux.
Si lon examine non plus seulement le systme bureaucratique
formel mais lensemble de la Chine impriale, on constate que
ladministration du pays tait trs dcentralise. Les villes et les villages
navaient pas tous un gouvernement et taient dirigs de facto par des
organisations informelles comme les temples ancestraux et autres
groupes de solidarit , comme les appelle Lily Tsai (Tsai, 2007). Dans
les cas extrmes, il ny a pas dorganisation du tout. Les lites locales,
souvent des lettrs confucens respects pour leur supriorit
intellectuelle et morale, taient les vritables dirigeants chinois au niveau
local. Leur lgitimit ne venait pas de llection ou dune procdure
lgale, mais de la mme logique politique que celle qui lgitimait le
souverain national, et la morale confucenne venait la conforter. Le
prestige de ces lites informelles tait reconnu tant par les gouvernements
locaux que par la population, et elles remplissaient de nombreuses
fonctions dans les communauts locales. Ils avaient un pouvoir
darbitrage dans les conflits locaux. Ils graient les fonds caritatifs
collectifs. Ils contrlaient la fourniture de biens publics et de services
publics locaux, dirigeaient les crmonies religieuses rgionales et
servaient de lien entre les gouvernements locaux et la population. Dun
ct, les gouvernements locaux dlguaient leurs fonctions administratives
aux lites locales pour minimiser leurs propres dpenses. Les impts, par
exemple, taient souvent collects dabord par ces lites dans les
communauts, avant de contribuer aux besoins des officiels locaux. De
lautre, les lites locales contrlaient la conduite des officiels locaux et
intervenaient auprs deux pour quelles fournissent des biens et des
services publics convenables. Avec la consolidation de lautorit centrale
et le renforcement de linfluence de la morale confucenne, lEmpire
chinois a dlgu de plus en plus volontiers ses pouvoirs administratifs
ces lites locales, et le niveau de dcentralisation administrative sest, en
retour, approfondi avec le temps.
Ainsi, la structure politique de la Chine impriale ntait pas, comme
on le dit souvent, strictement verticale. Sans doute lautorit centrale
tait-elle exceptionnellement forte. Mais le systme politique formel de la
Chine ne sattachait plus ou moins qu la stabilit globale de lempire. Il
avait pour responsabilit de prserver et de reproduire lordre social au
niveau national, et damortir les effets ngatifs des crises dune ampleur
telle quaucune localit ne pouvait y faire face. Au niveau local, des
administrations autonomes et dcentralises, mlant des institutions
formelles et informelles, taient le pilier du systme. Lexemple de la
Chine impriale montre ainsi que les institutions informelles et les rseaux
interpersonnels peuvent tre dune importance essentielle pour le
fonctionnement normal de ltat et peuvent tre complmentaires, et non
pas incompatibles, avec la structure bureaucratique formelle. Ces
structures informelles dcentralises ntaient pas seulement rpandues
dans la Chine impriale. On les retrouve largement dans la gouvernance
de la Chine contemporaine.
Mobilit de la richesse et du prestige social
Le pire cauchemar des empereurs chinois ne venait pas de la
structure politique du pays. La famille royale, les lettrs fonctionnaires
tous les niveaux et les lites locales, malgr les tensions qui pouvaient
exister entre ces groupes et en leur sein, avaient un intrt commun :
assurer la stabilit de lordre social et politique. La principale menace
pesant sur le rgime imprial venait, en ralit, des paysans. Quand le
mcontentement atteignait un niveau tel quil suffisait dun cri de ralliement
pour provoquer une rbellion, le rgime ntait pas sans subir des dgts.
Lorsque Chen Sheng, le chef du premier soulvement paysan de la
priode impriale, dut formuler, en 209 av. J.-C., son cri de ralliement, il
scria : Le sang [cest--dire la naissance] doit-il dcider de la
destine des hommes ? Si une personne, force de travail, surpasse les
autres en excellence, son origine doit-elle lempcher daccder au
pouvoir et de jouir du prestige qui lui est attach ? Ce slogan suscita un
retentissement immdiat dans le pays. Chen Sheng et sa bande
succombrent aprs six mois dmeute qui eurent raison de la dynastie
des Qin, et Liu Bang, un fils de paysan, monta sur le trne et cra la
dynastie des Han, qui devait durer plus de quatre cents ans.
La durable popularit du slogan de Chen Sheng rvle deux choses.
Elle montre dabord que la population chinoise avait la conviction que la
valeur dun homme ne rside pas dans sa naissance. Cest la supriorit
intellectuelle et morale qui dtermine la vritable noblesse et qui doit tre
rcompense par un statut social et par des fonctions politiques et une
richesse matrielle correspondantes. Le mrite doit tre le principal
critre de classification sociale, et la formation du mrite dun individu,
mme sil est li lenvironnement dans lequel il a grandi, dpend du
travail, de la discipline et de lducation. Il est donc possible tout
homme, grce la chance et ses efforts, de monter et mme daccder
la position la plus haute dans la socit. Ce quil y a de plus intressant
dans la question pose par Chen Sheng, cest lintrt quelle a suscit
auprs des dirigeants et les rponses quils lui ont apportes. La Chine
impriale avait hrit de lpoque fodale un ordre social et politique trs
hirarchis, que la classe dirigeante entendait prserver son bnfice.
La question de Chen Sheng montrait cette classe que, sil ntait pas
remdi linjustice et lingalit de cette hirarchie, lordre social
naurait plus la force de se reproduire et prirait invitablement. Pour
convaincre chaque membre de la socit de se conduire correctement,
cest--dire de respecter la structure pyramidale du pouvoir, les
dirigeants devaient trouver dans la socit une justification suffisante. Si
cette pyramide ntait fonde que sur la position occupe la naissance,
des frustrations similaires celles que Chen Sheng avait exprimes
finiraient par menacer la stabilit de lordre hirarchique que lempire
sefforait de maintenir. La rpression de ces frustrations sur le mode
lgaliste, comme lavait fait le Premier Empereur, pouvait peut-tre
russir avec un chef charismatique, mais, long terme, la meilleure
solution tait de crer des canaux institutionnels permettant de soulager
ces frustrations.
Le systme bureaucratique unifi, plac sous une autorit
centralise, semblait offrir les conditions de ce soulagement institutionnel.
Car, pour rgner de faon durable et efficace, le systme bureaucratique
devait slectionner ses membres en fonction de leurs mrites intellectuels
et moraux, et non sur la base du prestige ou de la richesse de leur famille.
Ce critre de slection au mrite avait au moins trois avantages pour les
empereurs. Dabord, la comptence et la loyaut des fonctionnaires
favorisaient sa capacit de gouverner. Ensuite, aucune famille, aucun
groupe social ne risquait de bnficier dune supriorit inconditionnelle
indpendante de lempereur. Enfin, la slection au mrite, associe
lenseignement moral confucen, donnait une lgitimit lautorit de la
bureaucratie et offrait la population des possibilits sans prcdent de
progression dans la hirarchie sociale grce au travail et linstruction.
Lexistence de lettrs fonctionnaires signifiait que la classe dirigeante
de la Chine impriale ntait plus une classe fixe une fois pour toutes,
mais une profession laquelle tout un chacun pouvait accder. La socit
impriale chinoise, si on lobserve un moment donn de son histoire,
abonde en disparits matrielles et sociales. Mais, si on lobserve dans
une perspective longitudinale, comme le professeur Ping-ti Ho dans ses
travaux exhaustifs sur la dernire priode de la Chine impriale, on
constate quil nexiste pas de relles barrires juridiques contre le
passage des individus et des familles dun statut un autre. On peut
mme dire que des facteurs, institutionnaliss et non institutionnels ont
influenc la mobilit : le nivellement social et conomique des familles et
des clans les plus importants, et la pntration dans la population de
mythes et de concepts sociaux propices la mobilit sociale (Ho,
1960, p. xii). Or cest prcisment cette mobilit verticale du statut
politique et de la richesse qui a permis la justification des injustices du
systme hirarchique imprial, encourag le peuple amliorer sa
position et abouti un ordre politique et social hirarchis jouissant dune
forte rsilience.
Les mcanismes de mobilit ascendante et descendante du pouvoir
politique
La slection, pour les besoins de ladministration, de personnes
dotes dune supriorit morale et intellectuelle a volu avec le temps.
Nombre de dirigeants et de philosophes chinois ont rflchi cette
dlicate question. Trois dentre eux mritent de retenir notre attention. Il y
a dabord Confucius lui-mme. Pour distinguer les hommes moralement
et intellectuellement suprieurs du reste de la population, Confucius
prnait une galit totale des chances de chacun en matire dducation,
indpendamment de la condition sociale et financire de la famille. Des
confucens, sa suite, demandrent ltat de crer des coles et
dduquer ses frais les enfants de toute origine. Nombreux taient les
lettrs qui finanaient des coles prives ou qui enseignaient, comme
lavait fait Confucius. Avec le dclin de lcole publique, dans les
dernires priodes de lempire, ces institutions spontanes formrent
lessentiel du systme ducatif. Ce systme tendu constituait la base du
mcanisme de slection. Les deux autres personnalits qui ont jou un
rle essentiel dans le dveloppement de mcanismes de slection des
fonctionnaires fonds sur le mrite sont Dong Zhongshu, un philosophe
confucen qui proposa un certain nombre de techniques de slection, et
lempereur Han Wudi, qui les adopta. Avant le rgne de celui-ci, sous les
Han, le processus de slection bureaucratique tait relativement primitif et
prsentait des vestiges de lpoque fodale. Les fonctionnaires taient
principalement issus de trois groupes. Le premier se composait de
personnes proches de lempereur : ses parents, ses domestiques, ses
secrtaires, etc. Le deuxime tait constitu des enfants des
fonctionnaires en poste ; il ressemblait un systme aristocratique
hrditaire. Le troisime groupe tait constitu de fonctionnaires qui
avaient achet leur office. partir de Han Wudi, ces techniques furent
peu peu laisses de ct et ne rapparurent quen priode de difficult
financire ou de dclin dynastique
5
. Ce que Dong Zhongshu proposa et
que Han Wudi adopta, cest un systme de parrainage du talent. Les
officiels ayant un certain rang taient obligs de recommander deux
jeunes talents chaque anne pour le service du gouvernement. Ces jeunes
talents taient soumis un examen par lempereur lui-mme, puis on leur
confiait un poste mineur pour tester leurs comptences dadministrateur.
La preuve faite de leurs capacits, ils taient officiellement nomms. Ce
systme nexcluait pas la possibilit dabus et de favoritisme, mais des
rgles morales et juridiques sefforaient dy remdier. Moralement, les
fonctionnaires devaient tre comptents et intgres. Recommander
quelquun dincomptent humiliait donc autant le protg que le parrain.
Juridiquement, la comptence de ces jeunes protgs entrait pour une
bonne part dans lvaluation de ceux qui les avaient recommands. La
carrire politique des parrains et celle de leurs protgs taient donc
lies, et chacun tait responsable de la conduite de lautre. Ainsi,
recommander une personne aux comptences et la moralit douteuses,
ctait se mettre en danger, et le cas tait rare. Ce systme de parrainage
permit dtendre le systme de slection lchelle nationale avec un
minimum de cots de transaction. Il joua un rle considrable au dbut
de la priode impriale.
Sur le conseil de Dong Zhongshu, Han Wudi cra galement une
cole nationale pour former une lite consacre son service. Il sagit de
lAcadmie impriale, dj voque. Ses tudiants furent une source trs
importante de talents sous les Han et les dynasties suivantes. Ils taient
promus en fonction de leurs rsultats des examens crits portant sur les
tudes confucennes, et en fonction de leur moralit.
Au milieu de la priode impriale, le systme dexamen devint la
principale mthode de slection officielle. Des examens nationaux taient
organiss chaque anne et tout homme pouvait sy prsenter. Les
gagnants taient promus certaines positions officielles. Ce systme
apparut sous les Sui (581-618) puis fut amlior sous les Tang (619-
907). Au dbut de cette dynastie, le systme dexamen produisait moins
de dix diplms chaque anne (Kracke, 1964). Il fut considrablement
tendu sous le rgne de limpratrice Wu Zetian (624-705), qui trouva l
un moyen efficace de recruter des talents issus des territoires
nouvellement intgrs. lapoge des Song, on comptait chaque anne,
en moyenne, plus de deux cent cinquante reus (Kracke, 1964). Les
sujets, la forme et lorganisation de lexamen ont volu avec le temps,
parfois en fonction des prfrences personnelles de lempereur. Les
classiques et la pense de Confucius en ont toujours constitu le cur.
Ce systme a dur treize cents ans, de 605 1905, et fut la principale
mthode de slection institutionnalise des fonctionnaires de la Chine
impriale.
Une fois slectionns, lindividu et sa famille passaient de la masse
de la population la classe dirigeante et jouissaient de somptueux
privilges. La richesse matrielle et le prestige social ntaient pas sans
dformer ces membres de la classe dirigeante, mais il fallait dployer
de grands efforts pour les conserver. Le pouvoir politique des lettrs
fonctionnaires ntant d qu leur comptence, linsuffisance de celle-ci
pouvait leur coter. Il y avait un principe cl dans le confucianisme : la
ratification du nom (zheng min). Il sappliquait lensemble de la
population, empereur inclus. Le principe de ratification du nom signifie
que toute position sociale (le nom ) devait correspondre certains
droits et devoirs sociaux (la ralit). Pour que le nom corresponde la
ralit, le dtenteur dune certaine position ne pouvait se contenter de
jouir des droits et des privilges que celle-ci lui confrait. Il devait aussi
sacquitter des responsabilits exiges de lui. Sil ne le faisait pas, il se
rvlait incapable de ratifier son nom et devait tre priv de ses
privilges. Lempereur, par exemple, jouissait dune autorit, dun
prestige et dun pouvoir absolus. Le ciel lui avait confi le gouvernement
de la terre, et il avait donc la responsabilit duser de son pouvoir et de
son influence pour favoriser le bien-tre de son peuple. Sil chouait, non
seulement le ciel le punissait par des catastrophes naturelles, mais son
peuple tait en droit de renverser son rgime. Il navait pas ratifi son
nom dempereur, et toute personne mme de mieux remplir que lui ces
obligations avait le droit de le remplacer, et devait son tour ratifier son
nom. Une mme logique sappliquait aux fonctionnaires. En tant quaides
de lempereur, ils avaient le devoir dexercer fidlement les pouvoirs
administratifs qui leur taient dlgus et de faire lempereur des
propositions et des critiques dans lintrt de la population. Toute erreur
ou tout chec dans ce domaine mettait en pril non seulement le pouvoir
politique et le prestige social que dtenaient ces fonctionnaires, mais aussi
la richesse matrielle et jusqu la vie, parfois, de leurs proches.
Mme si un fonctionnaire russissait donner satisfaction tout au
long de sa carrire politique, le prestige et la richesse de sa famille
restaient menacs par de nombreux facteurs de mobilit sociale
descendante. Le statut politique dune famille ntait garanti par aucun
mcanisme hrditaire. Si le pre avait t un personnage politique
minent, sans doute ses fils bnficieraient-ils de meilleures chances de
recevoir une ducation de qualit et dtre parrains par dautres
officiels. Mais, si ces facteurs favorisaient le succs politique des fils, ils
ne le garantissaient pas. Si les fils ne montraient pas de capacits
intellectuelles particulires, ou sils chouaient aux examens, la plupart
dentre eux ne recevaient pas de poste officiel. Le concept de yin ,
cest--dire le droit des fils un poste mineur en vertu des uvres du
pre, existait bel et bien, mais il se limitait aux officiels ayant occup une
position leve dans la hirarchie. Les postes attribus par ce mcanisme
ne confraient aucun pouvoir politique rel, et il ne pouvait durer que
quelques gnrations.
Les facteurs entravant la concentration long terme de la proprit
Sagissant de la richesse matrielle, sa concentration, dans la Chine
impriale, tait particulirement fragile. Cela est d principalement la
dfinition ambivalente et la protection insuffisante du droit de proprit,
sans oublier labsence de primogniture. Comme on la vu, la Chine
impriale ntait pas une socit pluraliste. Elle tait constitue de deux
grandes strates : la classe des fonctionnaires entourant le chef absolu,
lempereur, et celle des petites familles propritaires, disperses et
inorganises. Cela ne facilitait pas, ni au niveau micro ni au niveau macro,
la dfinition claire dun droit de proprit. Au niveau micro, la proprit
ne se rattachait pas lindividu, mais la famille tendue, ce qui ntait
pas sans crer une confusion juridique sur lidentit du dtenteur de la
proprit. Au niveau macro, en raison de la structure sociale deux
strates, les groupes intermdiaires, concentrant la proprit, taient rares.
Il ny avait donc pas dentits assez fortes pour former un contre-pouvoir
face ltat. Et, si la terre tait privatise et schangeait librement sur le
march, la dispersion des propritaires empchait ceux-ci de sorganiser
pour dfendre leur droit de proprit face au pouvoir de ltat.
En un sens, ltat tait le propritaire en dernier ressort de toute
chose. Il ntait rien qui ne ft accord une famille par la bienveillance
de lempereur. Symbole concret de cette proprit ultime, chacun payait
lempereur un loyer inconditionnel. Lgalement, la plupart des
proprits, y compris les terres, pouvaient tre changes librement sur le
march et taient, depuis la dynastie des Han, enregistres comme une
richesse personnelle. En pratique, cependant, le droit de proprit ntait
protg que par rapport aux autres familles-individus, tandis quen tant
que propritaire en dernier ressort le gouvernement avait tout pouvoir de
lever des impts fonciers, de saisir les terres prives pour un usage
public ou dexproprier, pour la punir, une famille. Contrairement aux
systmes juridiques occidentaux issus des rvolutions franaises et
amricaines, qui accordent une place centrale au droit de proprit prive
et sa protection, le systme juridique imprial ne sintressait qu la loi
pnale. Pour les empereurs, le maintien de lordre et de la stabilit
politique tait la priorit absolue. La protection de la proprit prive
contre les violations de ltat tait secondaire.
Lambivalence et la fragilit du droit de proprit servaient
galement les intrts des empereurs, car il tait ainsi plus facile de
dmanteler les ventuelles concentrations de richesses. Prfrant la petite
proprit, les dirigeants ont toujours eu tendance sopposer la
concentration de la proprit. Cela ressort nettement de leurs choix
politiques. Au dbut et au milieu de la priode impriale, il existait
plusieurs mcanismes visant distribuer les terres du domaine public aux
paysans sans terre. Les changements de dynastie ont aussi souvent servi
la redistribution des richesses, gnralement de faon plus galitaire.
Mais ltat na jamais cess de sen prendre la concentration de
richesses. Lorsquun officiel avait commis une erreur politique, sa famille
perdait souvent lensemble de ses biens. Dans les cas extrmes, de
grands propritaires trop influents et leurs familles durent sexiler, seule
fin de supprimer une menace politique potentielle. Mme si les familles
extrmement riches pouvaient chapper lintervention de ltat,
labsence de primogniture fut un facteur permanent dentrave la
concentration de richesse. Selon la tradition, avant la mort des parents, la
famille devait vivre ensemble, et lensemble des biens et des dpenses
taient mis en commun. Aprs la mort des deux parents, les biens de la
famille nallaient pas au fils an ; ils taient rpartis galement entre tous
les fils. Ce dispositif avait un fort effet de dispersion de la richesse, qui
pesait la fois sur les familles aises et sur les petits paysans.
Compar lagriculture, le commerce permet une accumulation de
richesses sur une priode de temps plus courte. Le capital commercial
chappait-il la mobilit descendante de la Chine impriale ? Les
exemples empiriques semblent montrer que non. La structure du pouvoir
en deux strates, lEmpereur et les fonctionnaires dun ct, les familles
disperses de lautre, ne laissait pas de place lapparition durable de
grands propritaires et freinait encore davantage lessor du capital
commercial. On distinguait lpoque quatre grands secteurs dactivit :
ladministration, lagriculture, lartisanat et le commerce. Le commerce
venait en dernier. Comme on la vu, en rgle gnrale, lEmpire chinois
ne dpendait pas financirement des activits commerciales. Les
marchands, traits comme des lments instables de la socit, taient
discrimins. Comme les familles paysannes, ils taient trop faibles pour
ngocier avec ltat imprial. Les mthodes de slection au mrite
contriburent aussi empcher les riches marchands de traduire leur
pouvoir financier en pouvoir politique
6
. Pire encore, ltat pouvait son
gr intervenir et tablir un contrle monopolistique sur une activit
profitable. partir des Han, plusieurs activits, comme la production et
la distribution de sel, le commerce dalcool, la fabrication de lacier, le
transport de leau, les oprations financires, devinrent des monopoles
dtat. Le capital commercial chinois souffrit considrablement de ce
processus de monopolisation tatique et ne put jamais devenir assez
puissant pour chapper au cycle baissier daccumulation.
Il faut rappeler cependant que, si la mobilit sociale verticale vers le
haut et vers le bas de la socit chinoise tait rapide, le mouvement tait
individuel et dispers. Cela veut dire quil nimpliquait jamais une classe
entire, mais seulement des familles. Cette grande volatilit sociale avait
ainsi plus dimportance pour le comportement de chaque individu que la
transformation de lordre social. En dtournant lattention de tous des
injustices du systme hirarchique, et en lorientant sur leffort de chacun
pour amliorer son statut social et matriel, la mobilit sociale tait une
institution intgre qui, loin de conduire au rejet de lordre imprial,
contribuait fortement sa stabilisation. Tout autre est la mobilit sociale
issue de la lutte de classes telle quon peut lobserver dans la formation et
lessor du capitalisme occidental. En Chine impriale, la forte mobilit
verticale, la dispersion de la proprit et la prdominance dunits de
production bases sur la famille ne permettaient gure, dans les zones
rurales comme dans les zones urbaines, de tirer avantage des conomies
dchelle et de dvelopper un mode de production capitaliste. En zone
rurale, le village chinois ne disposait pas dune organisation productive
collective, comme ctait le cas dans de nombreux villages dEurope. Au
lieu dtre intgr de faon verticale, le village chinois ntait quun
regroupement dunits de production familiales et spares. Cette
structure ntait pas propice lessor du progrs technique, qui, en
agriculture, ncessite de grandes surfaces foncires. Pour les zones
urbaines, lexploitation agricole base sur la famille permettait une relation
plus souple entre la terre et la population que lexploitation base sur le
village. Tant que le produit de la terre suffisait la subsistance des
membres de la famille, personne ntait forc de quitter les zones rurales
pour chercher du travail en ville. Cette structure contraignit loffre de
main-duvre pour la production commerciale, centralise dans les zones
urbaines, ce qui compromit les possibilits de dvelopper une production
concentre grande chelle de biens marchands. La production de
produits agricoles et de biens marchands tait donc disperse dans les
campagnes. Seuls les changes se faisaient dans les zones urbaines.
Comme on va le montrer dans le chapitre 2, ce dispositif explique
pourquoi il ny eut pas de rvolution industrielle endogne dans la Chine
impriale.
Conclusion
Une structure sociale singulire deux strates
La Chine impriale, o la formation de ltat a suivi une trajectoire
singulire, repose sur une structure sociale trs particulire, constitue de
deux strates. La premire strate est constitue de la classe dirigeante,
cest--dire des lettrs fonctionnaires qui entourent lautorit centrale
absolue de lempereur. La seconde, constitue dune population tendue
et dun minimum dassociations formelles, forme un tissu trs dense de
relations sociales. La principale diffrence entre cette structure sociale et
celle de ltat occidental, cest que les groupes intermdiaires influents
qui peuvent faire contrepoids ltat familles aristocratiques, glises,
villes nexistaient pas. partir de l, la source de la lgitimit politique
et les mcanismes servant maintenir lordre politique diffraient
largement.
Cette structure deux strates librait ltat de lobligation de
ngocier en permanence avec les groupes intermdiaires. La lgitimit du
pouvoir central ne dpendait donc pas de compromis passs avec les
autres pouvoirs reprsentatifs. La lgitimit du souverain se fondait au
contraire directement sur la satisfaction du peuple et la prosprit
publique. Ltat chinois imprial ntait pas menac par les intrts des
groupes de pouvoir intermdiaires et se trouvait thoriquement mieux
plac pour prendre des dcisions impartiales visant lamlioration du
bien-tre de la population. Labsence de contre-pouvoir institutionnalis
renforait considrablement, toutefois, lautorit et le pouvoir de ltat,
qui avait la capacit dintervenir lourdement dans le domaine priv. Tout
groupe dot dun statut social lev et de richesses matrielles
indpendantes de ltat pouvait ainsi tre regard comme une menace et
ananti, en consquence, par celui-ci. Cette attitude de ltat a t
extrmement dommageable pour lessor de laccumulation prive du
capital et a incit les marchands sassocier au pouvoir tatique dans la
recherche de profits.
Les actions collectives des paysans sont le dfi le plus considrable
auquel le pouvoir imprial ait d faire face. Quand le bien-tre
lmentaire de la population ntait pas satisfait, des soulvements ont
montr que celle-ci pouvait fragiliser le rgime ou, du moins, remettre en
cause sa lgitimit, et donc affaiblir la position de toute la classe
dirigeante. Pour remdier cela, mme en labsence de contre-pouvoirs,
les souverains les plus aviss ont cr des mcanismes dautocensure.
Cest ainsi que les rgles morales et linstitution du censorat, une des
branches du systme bureaucratique, taient, dans la Chine impriale, les
contraintes les plus significatives. Ces mcanismes dautocontrle, en
gnral, fonctionnaient mieux en dbut de dynastie, quand les empereurs
taient encore assez consciencieux et aviss. Quand la dynastie dclinait,
les effets de ces mcanismes diminuaient.
Dans cette socit deux strates exempte de rivalits pluralistes,
quand un soulvement populaire russissait renverser lancien rgime,
les rvolutionnaires se contentaient de slever au rang de la classe
dirigeante et maintenaient intacte la logique de la structure sociale et
politique. Cest une des raisons pour lesquelles, en plus de deux mille
ans, la Chine impriale na connu que des changements cycliques. Si les
institutions ont considrablement mri et volu avec le temps, il ny eut
pas, dans cette priode, de rvolution vritable du systme politique ou
de la structure de la socit.
Cela ne veut pas dire pour autant que la Chine impriale navait pas
un sens aigu du changement et de la crativit. Contrairement ce que
lon croit souvent, lautorit ny tait pas extrmement centralise. Le
systme bureaucratique formel ne grait, en gnral, que les problmes
dordre national. La socit civile, trs anime, compose dune grande
diversit de familles, de rseaux sociaux, dorganisations spontanes,
jouait un rle considrable dans la vie quotidienne de la population.
Dimportants travaux historiques montrent que les marchs, sur la plus
grande partie du territoire, taient extrmement dynamiques. La mobilit
sociale verticale, trs rapide, offrait aux familles de fortes incitations
travailler dur, investir (en particulier dans lducation des enfants) et
augmenter leur productivit. Ces traditions existent encore dans la Chine
daujourdhui et ne sont pas sans rapport avec le succs de la rforme
commence en 1978.
La Chine, les nations occidentales et le dfi dmocratique au
XXI
e
sicle
La Chine et lOccident ont une croyance commune concernant le
fondement de la dmocratie : le peuple est la source premire de la
souverainet. Lautorit politique y trouve sa lgitimit dans la volont du
corps des citoyens et non dans celle, suppose, dun dieu, comme cest
le cas dans les rgimes thocratiques. Elle ne procde pas non plus dune
classe ayant hrit du pouvoir de diriger les autres, comme dans les
rgimes aristocratiques, pas plus que du rayonnement dun leader
charismatique, comme dans les rgimes dictatoriaux. Ce principe
philosophique holiste, dit dmocratique, a cependant pos un problme
insoluble, ds lors que la taille et la complexit des ensembles humains ne
permettaient plus de runir le peuple en un lieu de dbat public. Comment
reprsenter la volont collective du peuple ? Comme il est impossible,
compte tenu de la mosaque vaste et complexe dindividus qui constituent
une nation, de clbrer en runion lunit et la volont commune, il faut
saccorder sur des rgles de dlgation de la souverainet qui permettent
de donner une lgitimit au gouvernement. Cest ici que la Chine et
lOccident diffrent.
Comme on la vu, la reprsentation politique de lunit en Chine
trouve sa lgitimit dans une tradition bimillnaire qui a institu lautorit
centrale de lempereur. La Rpublique populaire repose encore sur cette
tension entre lautorit centrale du Parti communiste et la diversit de la
socit. En Occident, le principe de souverainet populaire ne jouit pas
dune tradition aussi ancienne. Il est principalement le fruit dun long
travail intellectuel des philosophes libraux britanniques et franais aux
XVII
e
et XVIII
e
sicles. La volont commune est fonde, selon eux, sur
la libert et lgalit des individus. Ces principes nont t tablis
quaprs de brutales rvolutions aux tats-Unis et en France. Mais la
tension entre le principe holiste de souverainet et lautonomie des
individus na t surmonte que de faon procdurale par un principe
lectif qui institue le gouvernement de la majorit. Selon ce principe, le
gouvernement de la majorit, issu du rsultat dlections pluralistes
priodiques, exprimerait la volont de la totalit.
Cela ne rsout pas le problme fondamental : comment viter que le
gouvernement de la majorit ne dgnre en dictature sur les minorits ?
Par la loi, peut-on rpondre, retrouvant ainsi le point de vue des
Lgalistes chinois. Mais cela ne suffit pas dfinir et raliser le bien
commun, comme le montre Pierre Rosanvallon dans La Socit des
gaux (2011). Ce raccourci congnital, selon lequel la majorit vaut pour
la totalit, a rencontr bien des avatars pour assumer les responsabilits
de ltat dans la fourniture des biens collectifs et pour procurer la
population les garanties collectives contre les risques conomiques et
sociaux. Lincapacit du principe majoritaire reprsenter le peuple
entier ne fut surmonte quaprs la Seconde Guerre mondiale par une
conception de lgalit sociale transcendant la division partisane et par le
dveloppement dadministrations publiques comptentes et largement
dtaches des joutes politiques.
Cette poque est rvolue. Le pacte fondateur qui avait permis le
progrs social de laprs-guerre a vol en clats sous les coups de
boutoir de lexpansion du capitalisme dans lespace mondial. La
prpondrance des intrts financiers privs sur lintrt gnral a
boulevers les rgles du jeu politique. Le dnigrement de ltat est
devenu le cri de ralliement des forces politiques infodes aux lobbies de
la finance devenue hgmonique. Le phnomne sest exacerb partir
des annes 1980, dabord dans les pays anglo-saxons, avec le triomphe
dune idologie prnant le totalitarisme du march comme mode
prpondrant de relations sociales. Au dbut du XXI
e
sicle, la lutte
entre des visions politiques irrconciliables, dans des socits de plus en
plus complexes, a pris la forme dune vritable guerre des tranches. Aux
tats-Unis, par exemple, la dmocratie est paralyse par des conceptions
contraires du bien commun qui affectent le contenu mme des politiques
adoptes. En Europe, la promesse de souverainet, intgre dans la
longue construction de lUnion, a cd la place dpres conflits
dintrts qui ont touff toute avance politique vers une souverainet
europenne aprs la chute du mur de Berlin.
Si lon revient lefficacit de ltat dans la prservation du bien
commun et lamlioration du bien-tre social, la dmocratie occidentale a
suivi une voie analogue celle de lEmpire chinois. Il faut une
administration fonde sur le mrite et la comptence. Garantissant la
continuit du bien public, elle est un lment de rconciliation essentiel
entre lensemble de la nation et la diversit de la socit. Comme on la
vu, la trs longue tradition administrative procdant du mrite individuel et
dune slection strictement contrle est la base de la cohsion sociale
de la Chine impriale, et demeure une condition fondamentale de
lgitimit du Parti communiste. En Chine comme en Occident, lefficacit
de ladministration publique est un pilier indispensable du bien-tre de la
population ; ce qui distingue ces nations de la plupart des pays en
dveloppement o ltat est dfaillant et ladministration, incomptente,
quand il y en a une.
Dans les vingt dernires annes toutefois, la dynamique du
capitalisme a affaibli la lgitimit des administrations publiques, quelles
avaient pourtant contribu rguler. La mondialisation a libr des forces
qui ont promu une idologie nolibrale, impatiente de sattaquer ltat
et de faire du march lunique vecteur de lintrt gnral. Ce processus
mondialis de dstabilisation de la souverainet nationale a provoqu une
fragmentation de lautorit publique, avec la cration, en Occident, de
deux types dinstitutions : les institutions publiques indpendantes, dont
les figures emblmatiques sont les banques centrales indpendantes et, en
Europe, les cours constitutionnelles. Ces institutions nont pas
dquivalent en Chine, mme si des autorits de rgulation, spares de
la structure hirarchique de ladministration, ont t cres dans diffrents
secteurs dactivit sociale, en particulier la finance.
Mais cette multiplication dinstitutions en vue dexprimer le principe
de totalit nest nullement en mesure de rsoudre les contradictions qui
menacent de dchirer les socits contemporaines. La mondialisation, en
exacerbant les ingalits sociales en Chine comme en Occident, et en
affaiblissant lautorit des institutions publiques dont la responsabilit tait
de les traiter, met en pril la lgitimit de lordre politique lui-mme. La
mondialisation a aussi durci les rivalits entre lOccident et la Chine en
aggravant les problmes environnementaux et en creusant les
dsquilibres mondiaux, tout en suscitant des rflexions radicalement
opposes sur les causes, les remdes et lattribution des responsabilits.
Les institutions lgitimes censes promouvoir la dmocratie et prserver
la souverainet nationale sont donc contestes la fois au niveau
infranational et supranational.
Au niveau infranational, le dfi est dapprofondir la dmocratie
grce la participation concrte de la socit civile. Il nest pas facile de
savoir quel rgime politique, occidental ou chinois, sera le mieux outill
pour lgitimer lintervention des rseaux sociaux sur les problmes qui
font obstacle une croissance durable. Dans la troisime partie de ce
livre, qui porte sur la nouvelle tape de la rforme que doit inaugurer le
12
e
plan quinquennal, nous montrerons que la Chine a des atouts
politiques pour russir cette transformation.
Au niveau supranational, lavnement de la Chine comme puissance
mondiale pose la question de sa participation une gouvernance
internationale qui doit tre amliore pour viter que ne saggravent les
menaces plantaires en matire de raret des ressources fossiles, de
changement climatique, daccroissement des ingalits dans les pays en
dveloppement et dinstabilit financire et montaire. Pour y rpondre, il
faut comprendre ce que la rforme a dj accompli au niveau intrieur et
international. Toutefois, les conditions de la rforme ont t permises par
la structure politique et sociale du pays, que nous venons de dcrire, et
par lhistoire de ses efforts, de ses reculs et de ses revers avant
lavnement de la Rpublique populaire en 1949. Lhritage historique du
point de vue conomique sera examin dans le prochain chapitre.
1- Au I
er
sicle avant notre re, on estime que la bureaucratie se composait de
130 285 fonctionnaires, rpartis en 18 grades (Fairbank, 1979).
2- Cest particulirement vrai dans le domaine juridique et en matire de droit de
proprit.
3- Depuis le commencement de lhistoire de la Chine, les grands chefs politiques
jouaient aussi le rle de prtres. Il y eut donc trs peu de luttes entre le pouvoir religieux et
le pouvoir temporel.
4- Sous les Qin, il y avait 36 commanderies.
5- Ainsi, la vente doffices tait trs populaire la fin de la dynastie Ming : il
sagissait dapporter des recettes fiscales pour faire face aux lourdes dpenses militaires,
dues linvasion mandchoue (Ho Ping-ti, 1960).
6- En priode de dclin dynastique ou de difficult financires, il tait possible
dobtenir un office en payant. Les travaux de lhistorien Ping-ti montrent que le systme a
t largement utilis la fin de la dynastie des Ming et tout au long de la dynastie des Qing.
Chapitre 2
Les rgimes de croissance
dans lhistoire du capitalisme
Ce qui sest pass en Chine entre 1820 et 1950 est une nigme qui
a provoqu de nombreuses controverses chez les conomistes et les
historiens. Pourquoi lOrient et lOccident, et plus particulirement, en ce
qui nous concerne, la Chine et lEurope occidentale, ont-ils emprunt des
trajectoires divergentes entre le dbut du XIX
e
sicle et le milieu du
XX
e
sicle ? Pourquoi la rvolution industrielle, qui a propuls les pays
anglo-saxons la tte de lconomie mondiale, sest-elle produite ?
Pourquoi la Chine la-t-elle manque ? Quelle est la nature des obstacles
lindustrialisation qui, selon les socits, ont t ou non surmonts ?
Cette divergence profonde est-elle due aux politiques menes par les
tats ou aux institutions sociales de base qui modlent les motivations, les
aspirations et lesprit dentreprise ?
Ces questions sont dune grande importance si lon veut
comprendre les succs, les contradictions et la direction de la rforme
chinoise, dautant quelle est conue comme un processus de rattrapage.
Mais cette manire de penser est peut-tre une fausse piste. Nous avons
montr, au chapitre 1, que les fondements sociaux du droit de proprit
et de la rpartition des richesses en Chine taient trs diffrents de la
philosophie de lordre naturel et du Bill of Rights labore la fin du
XVIII
e
sicle en Europe occidentale. La singularit de la formation de
ltat en Chine a eu une influence durable sur les comportements
conomiques, la fois sous lempire et sous les rgimes qui lui ont
succd. De ce fait, le modle de lquilibre gnral optimal dans une
conomie de march nest pas un critre pertinent pour valuer les
succs et les revers de la rforme en Chine.
Lhistoire sur longue priode de la croissance conomique chinoise
un lent dclin, suivi dun redressement spectaculaire avant le lancement
de la rforme en 1978 est le meilleur guide pour remettre celle-ci dans
la bonne perspective. Une mesure approximative de lcart de croissance
conomique entre la Chine et les puissances occidentales entre 1850 et
1950 montre que les tentatives de rforme faites pour favoriser une
industrie moderne la fin du XIX
e
et au dbut du XX
e
sicle nont pas
t efficaces. La rvolution maoste, en revanche, malgr ses errements,
ses troubles sociaux et ses drames humains, a sem les germes de trente
ans de rforme profonde, qui ont fait se lever laube dune re nouvelle.
Lanalyse et linterprtation du matriau historique conduisent la
question thorique du rle des innovations institutionnelles. Quelles sont
celles qui peuvent permettre de dpasser les limites dun certain rgime
de croissance et de poser les bases dun autre rgime ? Ce sont ces
outils que nous utiliserons dans la seconde partie de ce livre pour
examiner les diffrentes phases de la rforme.
Cinq sicles dhistoire conomique : une vue densemble
Comme on la vu dans le chapitre 1, la socit chinoise
traditionnelle tait presque entirement rurale et plus de 90 % de la
population vivaient dans les campagnes. Lagriculture reposait sur la
petite exploitation familiale. Il ny avait ni grands domaines ni systme de
mtayage.
Cette agriculture intensive en travail tait trs efficace. Les paysans
atteignaient de hauts rendements par unit de terre. Ils utilisaient une
technologie trois facteurs : une slection soigneuse des varits de
semences, des engrais organiques, un systme dirrigation dense. Cette
fonction de production avait un rendement moyen lev par unit de
terre, mais un faible rendement moyen par unit de travail utilis
(Naughton, 2007). Dans le bas Yangzi, le rendement par hectare de mas
tait 2,7 fois plus lev que celui obtenu en Angleterre au XVIII
e
sicle
(Huang, 2002).
Lconomie rurale ne se limitait pas aux activits agricoles. Des
micro-entreprises fabriquaient des produits artisanaux : textiles, articles en
cuir, denres alimentaires, outils en fer. Il y avait mme une division
verticale du travail dans la production de soierie. Llevage du ver soie,
le filage et le tissage de la soie taient luvre de familles spcialises ou
de petites entreprises. Mais ces activits industrielles , loin de se
concentrer dans les villes, taient largement disperses dans les zones
rurales.
La coordination de cette conomie o fourmillaient les petites units
de production se faisait par des rseaux de marchs, grs par un grand
nombre de marchands. Lcole californienne de lhistoire globale qualifie
ce type de socit rurale hautement marchande dconomie proto-
industrielle (Wong, 1999). Cette socit faisait aussi preuve dune grande
souplesse dans lallocation des ressources humaines et matrielles.
Comme il ny avait ni aristocratie, ni castes, ni accumulation de richesses
hrites, les barrires institutionnelles la mobilit sociale ascendante et
descendante nexistaient tout simplement pas.
Cette petite conomie de march utilisait extensivement la monnaie
papier et la monnaie argent. Elle tait rgule, bien avant lEurope
occidentale, par des contrats crits, des cours de justice, des associations
de marchands. Ds le IX
e
sicle, les fonds circulaient dans tout le pays
par lettre de crdit.
La socit rurale chinoise tait donc un bon exemple de ce
quAdam Smith appelle lconomie naturelle de march. Dans ce type
dconomie, les changes saccroissent entre les nations, stimuls par la
croissance de la population et laccumulation du capital, grce des
firmes nombreuses et spcialises. Lconomie prospre jusqu ce que
la concurrence du ct de loffre et les limites de la demande de produits
manufacturs dans les campagnes rduisent le taux de rendement du
capital. Cest le fameux pige de lquilibre stationnaire dont nous
reparlerons plus loin. Pour le moment, disons que la solution de Smith
pour le dpasser repose sur un commerce international qui cherche
naturellement de nouveaux canaux dchange pour absorber la
surproduction artisanale et industrielle.
Du ct de lartisanat et de la manufacture, la fragmentation de
lactivit en petites units de production empchait laugmentation de la
productivit. Le capital concentr faisait dfaut et la proprit familiale de
la terre protgeait les ouvriers agricoles de la proltarisation. Ainsi, la
soumission marxienne dune main-duvre libre et non protge une
bourgeoisie propritaire des moyens de production ne sest pas instaure
(Won, 1999). Mme si le coton a presque toujours t tiss dans le
pays, aucune fabrique de textile grande chelle na vu le jour.
Lconomie proto-industrielle, si efficace quelle ft selon ses propres
critres, ne disposait pas des institutions permettant de lui donner llan
suffisant pour se transformer en une vritable conomie industrielle. La
Chine na pas davantage t mme de produire sa propre rvolution
industrielle que de limporter de lOccident.
La Chine, le Japon, lInde et les puissances occidentales : une
analyse quantitative comparative
Grce aux travaux de toute une vie du grand historien britannique de
lconomie Angus Maddison, il est possible davoir une estimation de la
population, du PIB et du PIB par tte des grands pays et des grandes
rgions du monde, et de procder une analyse comparative sur une trs
longue priode. Ces chiffres sont synthtiss dans le tableau 2.1. Ce
quils nous disent est assez fascinant. Selon Maddison (2007), la Chine
tait, jusquen 1500, la premire conomie du monde en termes de
revenu par habitant. Regardant la performance conomique, elle
dpassait lEurope occidentale dans tous les domaines : niveau
technologique, mobilisation des ressources, capacit du gouvernement.
Aprs le dbut de la dynastie Ming (1368-1644), la population chinoise
a cr au rythme de 0,4 % par an pendant quatre cents ans. Elle a
quintupl entre 1400 et 1820. Grce cet essor dmographique
beaucoup plus rapide quen Europe occidentale, le poids de la Chine
dans le PIB mondial a atteint son plus haut niveau en 1820. Mais le PIB
par tte stagnait dj depuis longtemps. Dpass par celui de lEurope
occidentale ds 1500, il est rest au mme niveau de 1500 1820. En
consquence, mme si la Chine, en 1820, restait de loin la plus grande
conomie du monde en termes de PIB, elle na cess, au cours de ces
trois cents annes, de perdre du terrain sur lEurope occidentale en
termes de PIB par tte (tableau 2.1). Elle a pu rester hauteur de lInde,
dont le PIB par tte a, lui aussi, stagn.
Puis la Chine a entam un dclin de 130 annes. Entre 1820 et
1913, le PIB a cr au taux moyen annuel de 0,06 %, pour tomber 0 %
entre 1913 et 1950. cette date, la Chine tait de loin le pays le plus
pauvre du monde. Son PIB par tte atteignait, en moyenne, la moiti
environ de celui de lAfrique et moins des trois quarts de celui de lInde.
Par ailleurs, limpact des guerres napoloniennes ayant t absorb dans
les annes 1830 par lAngleterre et dans les annes 1840 par la France,
la rvolution industrielle battait son plein en Europe. Au total, mesur en
parit des pouvoirs dachat (PPA) en dollars, le PIB a connu en Europe
occidentale, tout au long du XIX
e
sicle et jusquen 1914, une
croissance forte de 4,8 % en moyenne, tandis que le PIB par tte tait
presque tripl. Les tats-Unis ont connu un dcollage explosif,
notamment durant les cinquante annes sparant la guerre de Scession
et la Premire Guerre mondiale. En 1950, malgr la crise des annes
1930, et grce la Seconde Guerre mondiale, les tats-Unis taient au
sommet de leur hgmonie et dominaient le monde. Entre 1913 et 1950,
la croissance europenne est tombe 1,5 % annuel en moyenne, trs
loin des 4,9 % des tats-Unis.
Ces volutions ont t pressenties par les conomistes occidentaux
qui ont comment les tendances de long terme de la Chine sur la base
dindicateurs pars. Il est devenu courant de minimiser leffondrement du
pays aprs la dsintgration de lempire Qing, en 1911, et de dnigrer la
priode maoste. Or, malgr sa politique chaotique, la rvolution
socialiste a su contenir, en termes relatifs, la contraction de lconomie
chinoise, en termes de PIB sinon de PIB par tte. Le rapport du PIB
chinois au PIB de lEurope occidentale sest stabilis 0,18 et est pass,
par rapport aux tats-Unis, de 0,17 0,21. Les annes 1950-1973 tant
les annes de plus forte croissance de lhistoire de lEurope occidentale
(environ 6 % en PPA en dollars), ce ntait pas, en termes purement
conomiques, un si mauvais rsultat. Le PIB par tte chinois augmenta de
2,8 % par an en moyenne, soit un peu plus quaux tats-Unis, tandis que
lEurope occidentale, avec 4,5 % de croissance annuelle, vivait un ge
dor. La croissance chinoise ntait toutefois pas oriente vers la
consommation individuelle, cest le moins quon puisse dire. Aussi le
niveau de PIB par tte na-t-il jamais t aussi bas en termes relatifs : il
ne reprsentait que 7 % du niveau du revenu moyen par tte de lEurope
occidentale et 5 % de celui des tats-Unis.
En outre, la performance conomique gnrale de la Chine durant
ces vingt-trois annes na pas t au niveau dautres pays dAsie de
lEst. Le Japon a vu ainsi sa croissance exploser pour atteindre plus de
10 % par an, et le pays, en matire de PIB moyen par tte, a rattrap
lEurope occidentale dans les annes 1970. Des pays plus petits en Asie
de lEst (Singapour, Tawan, la Core du Sud) ont, eux aussi, connu un
plein essor. Mme si ces pays taient trs diffrents de la Chine, le
dcollage et la convergence de leur conomie vers celle des pays
avancs montraient que des rgimes politiquement autoritaires, o ltat
simpliquait lourdement, pouvaient russir. Les leons de cette exprience
nont pas t sans influencer la rforme chinoise de 1978.
Pourquoi ce long dclin de la Chine ?
Comme nous lavons vu, la croissance de la population exerait de
fortes pressions sur ltendue des terres arables. Il fallait de plus en plus
de main-duvre dans chaque exploitation pour viter une baisse de la
productivit par hectare. On dveloppa la production intensive du riz le
long et autour du Yangzi, o la population se concentrait depuis le
XIII
e
sicle. La stabilit du revenu par tte entre le XIV
e
et le
XIX
e
sicle, alors que la population quadruplait sur la mme priode, fut
un remarquable succs. Conformment la thorie de Smith, la Chine se
tourna vers lextrieur pour accrotre les dbouchs de ses produits
manufacturs. Les Sung, ds le XIII
e
sicle, puis les Yuan, au XIV
e
,
avaient dj cr une marine. Le troisime empereur de la dynastie Ming,
Yung-lo, largit lchelle des changes internationaux en dcidant sept
expditions navales entre 1405 et 1433 (Needham, 1971). Elles furent
places sous le commandement de lamiral Cheng-lo, un eunuque de la
maison impriale des Ming.
Un mystre demeure : aprs le succs de ces expditions, pourquoi
les empereurs Ming ont-ils finalement dcid de rduire la flotte, de
fermer les chantiers navals et mme dinterdire lensemble des changes
extrieurs privs ? Pourquoi les dernires dynasties impriales nont-elles
pas tent de sortir du pige smithien en largissant leurs marchs
extrieurs et en faisant progresser leurs technologies navale et militaire ?
La fermeture de lempire
On peut interprter les choix stratgiques de la dynastie Ming en
fonction de la trajectoire particulire de la formation de ltat en Chine
(cf. chapitre 1). Les gouvernements chinois, impriaux et post-impriaux,
partageaient un mme objectif politique : construire un tat unitaire. La
dfinition chinoise de ltat unitaire suppose un souverain central unique
qui exerce une autorit suprme absolue sur les organisations locales et
non gouvernementales. Les empereurs chinois ont si bien su conforter
leur autorit quaprs la dynastie Tang aucun groupe dans le pays navait
la capacit ou la lgitimit de dfier le souverain imprial. En outre, grce
son tendue gographique, sa supriorit conomique et ses
performances technologiques, la Chine impriale tait relativement labri
des menaces extrieures. Contrairement ce qui se passait la mme
poque dans les monarchies europennes, la logique de gouvernement
ntait pas fonde sur des oppositions ou des rivalits pour le territoire et
pour les ressources fiscales de la part de groupes de lintrieur ou de
lextrieur du pays. Pour maintenir leur autorit absolue, les
gouvernements impriaux ont difi leur structure politique sur une
conomie agraire relativement galitaire. Les besoins budgtaires taient
satisfaits principalement par la collecte directe de limpt agricole auprs
des paysans, avec laide dun vaste systme bureaucratique. En offrant
de petites exploitations agricoles disperses la scurit, la stabilit et un
soutien infrastructurel, la classe dirigeante bnficiait de ressources
financires et dune lgitimit politique. En dautres termes, les empereurs
ont assis leur autorit, non sur lexpansion militaire et financire, mais sur
le maintien de lordre intrieur, fond sur une conomie agraire.
Ainsi, ltat imprial ne considrait pas lexpansion des dpenses et
du commerce extrieurs comme une source prometteuse de ressources
budgtaires, ni comme un moyen dacclrer la croissance conomique,
qui nentrait pas dans ses finalits. Lobjectif des expditions de Cheng-
lo na jamais t de crer un empire colonial, ni douvrir des ports
permanents pour les produits chinois. Ctait daffirmer le soft power ou
lhgmonie douce de la Chine par des relations tributaires tendues sur
une zone largie allant de la Core et du Japon, lest, jusqu la cte
orientale de lAfrique, louest. Le commerce de ces expditions tait
strictement rglement. Des marchands privs y participaient et pouvaient
changer des marchandises sur les lieux visits, mais pas selon leur bon
plaisir. Ils taient contrls par des officiels de ladministration impriale.
Le commerce ntait pas un objectif purement conomique : ctait aussi
un moyen dchanger des cadeaux avec les souverains trangers et
daccompagner laccrditation des ambassadeurs. Il avait donc un
caractre formel, car il sagissait, en crant des relations tributaires,
daffirmer la suzerainet de la Chine sur de vastes territoires. Le
commerce tait subordonn la qute de scurit.
Mais cette politique na pas dur. Les lettrs fonctionnaires ont
bientt constat les contradictions que ces expditions craient au regard
de lordre tabli. Un des problmes qui risquaient de se poser, ctait
lessor dentits conomiques lies au commerce extrieur, en particulier
des marchands. Du fait de leur mobilit gographique et de leur
propension accumuler de larges richesses sur une courte priode de
temps, les personnes associes aux activits commerciales ont t
considres, tout au long de lhistoire impriale, comme un lment
instable de la socit et comme une menace lunit de ltat. Lautre
proccupation, ctait lexposition plus grande la menace extrieure. Si
la souverainet de la Chine na pas t menace par lOccident avant
1820, les lettrs fonctionnaires des Ming et des Qing avaient une aversion
instinctive pour la piraterie, alors en plein essor, et pour larrive des
religions trangres. La controverse la plus vive concernait lallocation
des recettes fiscales. La maison impriale Ming et la bureaucratie des
mandarins ne saccordaient pas sur le cot de financement des
expditions. Cest cette poque que furent dcids le transfert de la
capitale de Nankin Pkin et la reconstruction du Grand Canal. Ces
deux projets taient trs importants pour le maintien de lordre dans le
pays, que les dirigeants impriaux considraient comme le fondement de
leur gouvernance. Le dplacement de la capitale vers le Nord renforait
la dfense de la frontire septentrionale contre les invasions possibles de
la Mongolie et de la Mandchourie, do venaient en gnral, lpoque,
les ennemis extrieurs les plus immdiats de la Chine. Le Grand Canal
tait vital pour la stabilit intrieure, car il reliait le bas Yangzi, qui
fournissait les surplus alimentaires, la plaine du Nord, dficitaire
(Naughton, 2007, p. 36). Les deux projets, notamment le canal,
exigeaient de lourds investissements. Pour allger la charge fiscale,
lempereur Yung-lo fit imprimer beaucoup de monnaie-papier. Do une
hyperinflation de celle-ci, qui rduisit la valeur de la monnaie-papier pour
les transactions prives et perturba lconomie. La monnaie-papier
disparut presque totalement. partir de 1430, la monnaie dargent
devint linstrument dchange, tant pour les transactions prives que pour
le paiement de limpt. Cette crise budgtaire et montaire renfora le
pouvoir de la bureaucratie dans le dbat sur les expditions trangres.
Comme on la vu au chapitre 1, les gouvernements impriaux, en cas de
crise budgtaire, prfraient couper les dpenses marginales plutt que
chercher de nouvelles ressources fiscales. En regard du maintien de la
scurit et de la stabilit intrieure, tout le reste tait secondaire. Cest l
que le mystre trouve son explication. La Chine a renonc lexploration
trangre et au commerce extrieur pour tre en mesure, financirement,
de maintenir lordre dans le pays. Et elle sest entendue avec les
marchands europens et leur a consenti des comptoirs de commerce
pour concentrer son effort de dfense contre les ennemis du Nord,
considrs, lpoque, comme le danger le plus minent.
La pntration du capitalisme occidental et laffaiblissement
productif de lempire
Si les empereurs Ming avaient lu dans lavenir, ils auraient peut-tre
regrett leur dcision. La fin des expditions navales est une des grandes
raisons de la stagnation du progrs technique dans les derniers sicles de
lEmpire chinois. La Chine se serait aussi rendu compte que le
capitalisme europen tait dune nature bien plus agressive que les tribus
tartares. Loin de convoiter seulement des territoires, lEurope voulait
intgrer la Chine dans lordre conomique capitaliste mondial. Cette
force trangre ntait pas seulement la rivale directe de lautorit
indpendante et sans prcdent des empereurs chinois. Elle promettait la
destruction de lordre imprial. Malheureusement, les Ming ne lisaient pas
dans lavenir. En privilgiant lordre intrieur, ils firent, alors, le bon choix.
Mais, en labsence de raction lmergence des forces europennes, la
chute de lempire ntait plus quune question de temps.
Ds 1557, les Portugais se sont vu accorder le droit dtablir une
base Macao. Ce comptoir devint le principal centre de commerce
europen avec la Chine. Les Portugais importaient principalement du
poivre et des pices. Ces achats ont dabord t financs par des
chargements de lingots, puis par les profits du commerce chinois de la
soie, pays par le Japon en monnaie-argent, qui durrent jusquen 1650
environ.
Le commerce portugais dclina au XVII
e
sicle. Les Hollandais,
suivis des marchands britanniques et franais, prirent le relais. La
composition des changes passa du poivre et des pices la soie et au
th. En 1750, les Britanniques avaient supplant les Hollandais. Ils
finanaient leurs achats de th Canton par des chargements dopium
venus dInde. La Chine ne ragit pas ce dfi. Ayant longtemps
bnfici, avant lafflux massif dopium, dun excdent commercial,
lEmpire du Milieu sous-estimait les Europens. Les lites chinoises
disposaient de revenus confortables qui auraient pu tre investis de faon
productive. Mais le mode de reconnaissance et de rcompense du statut
social et des efforts individuels au sein de llite tait tranger au profit
financier qui, selon lesprit du capitalisme rsum par Max Weber, est la
premire motivation des entrepreneurs.
Malgr tout, jusquau milieu du XVIII
e
sicle, la Chine impriale
russit maintenir lordre intrieur, et le souverain contrlait sans
faiblesse son territoire et sa base fiscale. La crise clata quand le dernier
gouvernement Qing ne fut plus en mesure dapporter un appui
infrastructurel suffisant au bien-tre de la population. Les biens publics
ncessaires lunification dun empire aussi vaste ntaient plus assurs.
Les rserves alimentaires des greniers publics diminurent partir de
1790. Les rseaux dirrigation commencrent se dtriorer (Elvin et
Liu, 1998). Avec la pression de la croissance dmographique, la
vulnrabilit cologique saccrut dans les zones rurales. Du fait de la
moindre efficacit du systme public, la population rurale subit des
inondations et des scheresses qui causrent de terribles famines. En
1855, cause de la ngligence de lentretien du systme dirrigation, le
fleuve Jaune sortit de son lit, provoquant des inondations dvastatrices.
Ltat simpliquant moins, lconomie navait plus de soutien. Comme
lconomie rurale devenait plus fragile et devait faire face une pression
permanente de la population, de terribles flaux sociaux se sont abattus
sur les zones pauvres. Dans les fermes trop petites pour faire vivre toute
la famille, le produit marginal du travail seffondra, ce qui provoqua des
famines rcurrentes et le dclin dmographique de la plupart des rgions
touches.
Mais le coup le plus dur port au rgime mandchou fut la rvolte de
Taiping, qui ravagea la moiti de la Chine entre 1850 et 1864. Ctait un
de ces soulvements paysans qui ont souvent prcipit la fin des rgimes
impriaux chinois. Cette rvolte tait due au mcontentement accumul
des paysans face lincapacit du gouvernement aider matriellement la
population. Son objectif tait clair : renverser un souverain ayant perdu
toute lgitimit. La rpression de la rvolte, rige au rang de priorit par
la maison royale des Qing, dgrada srieusement lquilibre financier du
royaume. Elle ncessita des dpenses militaires extrmement leves. Les
charges militaires annuelles taient lpoque dun peu plus de
20 millions de taels, soit peu prs la moiti des recettes fiscales
nationales. Pour les quinze annes allant de 1850 1875, on les estime
850 millions de taels (Peng, 1983, p. 137). Par ailleurs, la rvolte de
Taiping a fortement rod la base fiscale du gouvernement Qing. son
paroxysme, ses chefs ont occup plus de dix-huit provinces, y compris le
riche delta du Yangzi. Pour faire face cette perte et combler des
besoins financiers croissants, le rgime imprial taxa trs lourdement les
rgions encore places sous son autorit. Le taux de limpt agricole
augmenta dau moins 50 %. Entre 1850 et 1877, dans la province du
Sichuan, les impts sur les activits agricoles ont ainsi t multiplis par
4,9 (Li 1956, p. 372, 306). partir de 1853, les Qing se sont mis
prlever le lijin, une sorte dimpt commercial. lorigine, ctait un
impt temporaire, destin rpondre aux dpenses militaires contre la
rvolte de Taiping. Son taux tait fix assez bas, 1 % du chiffre
daffaires. Mais la collecte a t trs vite institutionnalise et le taux
augmenta. Il pouvait atteindre 20 % pour certaines oprations
commerciales. En 1870, les impts issus du lijin reprsentaient 25 % des
recettes fiscales totales. La forte pression fiscale continua de dgrader
lordre intrieur du rgime mandchou.
La crise interne saggravant, lintrusion trangre se fit plus
insistante. Des dfaites dsastreuses ne tardrent pas senchaner. Cela
commena en 1839, avec la guerre de lOpium mene par les
Britanniques. Ceux-ci voulaient obtenir le libre accs Canton pour
scuriser lchange juteux dopium indien contre le th chinois. Ne
rencontrant gure de rsistance, la Grande-Bretagne imposa le trait de
Nankin en 1842, obligeant la Chine cder Hong Kong et ouvrir cinq
de ses ports au contrle tranger. Ce fut le premier des traits ingaux ;
dautres suivirent qui dpecrent lempire. En 1858-1860, une seconde
attaque, cette fois anglo-franaise, ravagea le palais dt de Pkin et
imposa un trait qui ouvrait lintrieur du pays au libre-change
imprialiste la Mandchourie jusqu Harbin, le fleuve Yangzi jusqu
Chongqing. La Chine fut force de maintenir des tarifs douaniers trs bas.
Le commerce de lopium fut lgalis. Les trangers bnficirent de
droits extraterritoriaux.
Outre ces empitements occidentaux sur la souverainet chinoise,
de nouveaux envahisseurs, tout aussi rapaces, firent leur apparition aprs
1860. Le rseau dtats tributaires de la Chine fut entirement dmantel
et le pays subit dimmenses pertes territoriales. La Russie sempara dune
vaste portion de terre sur la cte du Pacifique et y cra Vladivostok. Elle
agrandit galement son empire en Asie centrale. Puis le dmantlement
de lempire sacclra. LIndochine fut cde la France en 1885, et la
Birmanie lAngleterre en 1886. Le Japon sempara de Tawan et
imposa un protectorat en Core en 1895, aprs avoir remport sa guerre
contre la Chine, conclue par le trait de Shimonoseki. La rvolte des
Boxers, dans les annes 1890, servit de prtexte aux puissances
occidentales pour lancer une force allie punitive runissant huit pays. Elle
occupa Pkin et fora le gouvernement chinois signer le protocole des
Boxers en 1891. Sagissant de ses ressources financires, le
gouvernement Qing tait plac sous tutelle trangre. La collecte de
limpt se fit froce. Les recettes fiscales passrent denviron 40 millions
de taels par an au dbut des Qing plus de 80 millions entre 1886 et
1896. En 1908, elles dpassaient 200 millions. Mais ce ntait pas assez
pour financer les dpenses militaires massives et payer les normes
indemnits exiges de la Chine
1
. La chute du gouvernement Qing ne
surprit personne. Lors de leffondrement de lempire, en 1911, le Tibet
proclama son indpendance et expulsa la population chinoise. En 1915,
la Russie tendit encore sa souverainet en Mongolie extrieure. En
1931-1933, le Japon militariste occupa la Mandchourie et cra le
fantoche Mandchoukouo ou tat mandchou. Enfin, en 1937, larme
japonaise envahit la Chine, o elle commit des atrocits inimaginables
jusqu sa dfaite dans la guerre du Pacifique.
Aprs la fin du rgime Qing, dchir par des crises continuelles et
priv de lespace ncessaire pour retrouver et restaurer son autorit, le
pays proclama la rpublique linitiative de Sun Yat-Sen, chef du
courant politique progressiste visant moderniser la Chine. Mais les
premires lections de 1913 furent aussi les dernires. Trs vite le pays
fut dvast par une pre lutte de pouvoir entremle de guerres civiles.
De 1911 1927, la Chine fut la proie dune politique de fragmentation et
des rivalits des seigneurs de guerre. En 1927, le Kuomintang, un parti
autocratique nationaliste, plac sous la direction autoritaire de Tchang
Ka-chek, prit le contrle du pays et lunifia jusqu la conqute
japonaise de 1937.
Lhritage mitig de la modernisation avant la rvolution
communiste
Compte tenu de ce survol de lhistoire chinoise, il nest gure
tonnant que le revenu rel par tte de la Chine, entre 1820 et 1950, ait
baiss en termes absolus et chut en termes relatifs (cf. tableau 2.1). Cela
ne correspond pourtant pas au schma optimiste de la globalisation que
dfendent la plupart des conomistes. Aprs les annes 1830, en pleine
rvolution industrielle, lexpansion capitaliste entrana la globalisation de la
priode classique du capitalisme industriel, qui sest poursuivie jusqu la
Premire Guerre mondiale. La division internationale du travail cre par
lafflux de capitaux tait cense, avec laide des investissements
trangers, rpandre ses bnfices aux pays priphriques.
Or la Chine ntait pas un pays priphrique, mais lEmpire du
Milieu. Les puissances trangres, qui avaient affaibli ses institutions, y
ont aussi provoqu plusieurs crises sociales. Sagissant du commerce,
lchange forc dopium contre de la monnaie-argent pour payer les
exportations chinoises a priv la Chine de son mtal montaire et cr
dans le pays une grave addiction lopium. Il y a de meilleurs exemples
pour montrer que le commerce est toujours mutuellement bnfique ! En
outre, lempire a d mener des guerres rptes pour enrayer la perte de
ses territoires. Il les perdit toutes et sa lgitimit fut encore affaiblie par la
rvolte de Taiping, puis par celle des Boxers. La Chine perdit aussi ses
ressources financires. Il lui fallut payer des rparations et elle fut prive
de la part la plus rentable de son conomie, dont se sont empares les
puissances trangres en crant des enclaves conomiques, appeles
ports de trait, placs sous leur contrle. Shanghai tait le plus important.
Une question se pose : quelles ont t les tentatives de
modernisation industrielle avant la fin de lempire et aprs la promulgation
de la rpublique, notamment sous la direction du Kuomintang, entre 1923
et 1937 ? Des germes de croissance future ont-ils t sems ? La
question nest pas purement factuelle. Elle permet de mieux comprendre
la nature du capitalisme chinois, et permettra donc de mieux comprendre,
dans la seconde partie du livre, la dynamique continue de rforme.
Les tentatives de modernisation et leurs checs
Do est venue lincitation la modernisation ? Jusqu la dfaite de
1895, pas du gouvernement central. Dans certaines provinces, ce sont de
hauts dignitaires, vice-rois ou gouverneurs finanant les industries
militaires, qui ont donn limpulsion. Dans les ports ouverts, cest llite
marchande compradore. Leur collaboration a permis de donner le jour
des entreprises mixtes associant intrts privs et officiels locaux
(Bergre 2007). Il y eut aussi, aprs 1860, un capitalisme bureaucratique
naissant, motiv par la doctrine de l autorenforcement . Les leaders du
mouvement de modernisation, qui appartenaient llite des mandarins,
staient distingus dans la rpression de la rvolte de Taiping. Grce aux
impts sur les changes levs localement, les gouverneurs des provinces
abritant les ports ouverts disposaient des moyens fiscaux de financer les
projets industriels quils promouvaient.
Cest ainsi qua t finance la cration darsenaux et de chantiers
navals. Mais le dveloppement est rest limit. Lindustrie militaire doit en
effet pouvoir sappuyer sur les industries minires du fer et de lacier et
sur lindustrie de la machine-outil, dont aucune nexistait. La faiblesse de
la structure industrielle chinoise apparaissait au grand jour.
Avec lchec de lautorenforcement, il ne restait, lpoque, quune
seule voie praticable : la modernisation industrielle dans les ports ouverts,
qui bnficiaient de transferts de technologie et de capitaux trangers, et
qui pouvaient produire pour lexportation. Une civilisation urbaine
moderne est ainsi apparue sur la cte est, Tianjin dabord, puis
Canton et Shanghai. Cette activit industrielle tait totalement coupe des
campagnes agricoles et arrires. Protubrance trangre, elle ntait pas
en mesure de rveiller lconomie du pays. Dun ct, les entreprises
trangres qui tentaient de pntrer lintrieur de la Chine se heurtaient
de farouches rsistances. De lautre, les compradores taient considrs
comme les valets dtrangers volontiers has, dautant que leurs activits
dintermdiaires leur permettaient damasser des richesses sans
prcdent dans le pays.
Un mouvement intellectuel est cependant apparu entre 1872 et
1895 : le mouvement des affaires occidentales (Bergre, 2007). Il voulait
tirer les leons de lchec de lautorenforcement. Nationaliste, il entendait
ragir lhumiliation inflige par la pntration trangre. On la dit, lide
tait de crer des entreprises mixtes associant, dans lindustrie lourde, la
finance et les transports, des officiels de ltat et des actionnaires privs.
Ces nouvelles entreprises devaient imiter la technologie et lorganisation
des entreprises occidentales pour les concurrencer sur un pied dgalit.
cette fin, les lites conomiques devaient tre formes dans des coles
spcialises modernes. Pour tre accepts par les membres de llite
intellectuelle traditionnelle, ces nouveaux experts devaient tre recruts
comme conseillers techniques auprs des mandarins favorables lide
de modernisation. Ceux-ci choisissaient lorientation gnrale de laffaire,
nommaient des directeurs et ngociaient les privilges de ltat. Mais ils
nintervenaient pas dans la gestion, la leve de fonds ou le contrle
actionnarial de la profitabilit de lentreprise.
Malgr son intrt conceptuel, le mouvement des affaires
occidentales a t, lui aussi, un chec. Peu dentreprises viables ont t
cres, et celles qui virent le jour nont pas t en mesure dinstiller la
modernit dans la socit chinoise. Les actionnaires exigeaient des
garanties de dividendes leves, ce qui nuisait la profitabilit et la
capacit dinvestissement. Npotisme et corruption taient, par ailleurs,
rpandus. Mais le frein le plus important pour leur dveloppement, ctait
la faiblesse de ltat. Les provinces avaient relch fortement leurs liens
avec le pouvoir central. La modernisation dpendait beaucoup trop des
rivalits entre les gouverneurs provinciaux et des caprices de leurs
carrires. Aussi les premires tentatives de modernisation industrielle en
Chine se sont-elles limites aux zones urbaines ctires. Contrairement
aux lites urbaines, qui, tout au long de ces annes dhumiliation
trangre, ont nourri de vifs sentiments nationalistes, la vaste Chine rurale
tait encore profondment enracine dans les traditions et la logique
impriales. Les lites rurales se sont montres dubitatives vis--vis de ces
entreprises modernes . Il y avait une lutte silencieuse entre la Chine
rurale intrieure, symbolisant le vieil ordre imprial, et la nouvelle Chine
urbaine capitaliste. Quant au rgime Qing, outre quil navait ni la
capacit ni le savoir-faire pour mobiliser les ressources rurales dans un
processus dindustrialisation, il ne pouvait pas non plus faire table rase.
Aprs tout, les souverains Qing taient forms pour tre des empereurs.
Rebtir un tat unitaire sur une conomie industrialise, dans un
environnement international belliqueux et complexe, tait une tche par
trop ardue. Ainsi, tant que le rgime a pu maintenir un contrle ferme sur
les principales rgions du territoire, le gouvernement central Qing est
rest insensible au changement.
Le choc est venu de la dfaite de la Chine contre le Japon en 1895
et du trait de Shimonoseki. Cet chec a ralli le gouvernement central
la politique de rforme. Mais cette volont de modernisation est venue
trop tard pour sauver la dynastie Qing.
Lagonie de lempire
En juillet 1901, un dcret imprial lana une nouvelle politique,
inspire de la rforme meiji, au Japon. Mais le pouvoir central tait trop
faible et trop impcunieux pour la faire appliquer. Toutes les fonctions du
gouvernement taient concernes par la rforme. Le systme imprial
dexamens, une des institutions les plus importantes, fut aboli en 1905.
Mais la rforme portait principalement sur la recentralisation de lautorit
du gouvernement, sur lintervention de ltat dans lconomie et sur la
coordination du pays, par lintermdiaire dagences tatiques places
sous la seule autorit du gouvernement central, afin de dominer les
intrts conflictuels des gouvernements locaux. Le gouvernement central
navait toutefois plus les moyens dimposer ses rformes. Des rivalits
clatrent partout. Les nouvelles entreprises savrrent ingrables. Elles
taient nombreuses manquer des financements ncessaires. Lempire
finit par seffondrer en 1911, ouvrant une nouvelle priode de chaos, o
lon vit merger de nulle part un phmre capitalisme priv, confin aux
rgions ctires.
Les annes 1911 1927 ont t une poque trange. La
rpublique, cre en 1912, na jamais t en mesure dimposer une
autorit unifie, et elle sest croule ds 1916, laissant un pays divis
entre des seigneurs de guerre rivaux au Nord et dans le Centre, et le
gouvernement rvolutionnaire de Sun Yat-Sen au Sud. La disparition de
ltat unitaire a cependant permis plusieurs annes de capitalisme priv
dynamique et spontan, entirement centr sur les exportations et
dpourvu de tout lien avec lconomie rurale de la Chine profonde.
En avril 1927, le coup dtat de Tchang Ka-chek runit le pays
sous lautorit du Kuomintang, et ce, jusqu linvasion japonaise de
1937. La capitale fut transfre Nankin. Le coup dtat marqua le
dbut dune guerre civile endmique entre le Kuomintang et les
communistes de Mao Ts-toung, qui dura jusquen 1949. Entre la
reddition du Japon daot 1945 et la proclamation de la Rpublique
populaire de Chine, le 1
er
octobre 1949, cette guerre civile se
transforma, dans tout le pays, en guerre ouverte pour le pouvoir.
Lidologie du Kuomintang nayant pas daffinits particulires avec le
capitalisme priv, et la crise de 1929 ayant frapp lconomie chinoise en
1932, le capitalisme bureaucratique avait fait son retour, dans une
conomie mixte qui limitait strictement la libert de lentreprise prive.
Nous allons rappeler brivement les principales caractristiques de
lconomie chinoise de ces deux priodes, pour mieux souligner tout ce
quelles ont lgu la rforme daujourdhui.
Leffervescence du capitalisme priv dans la priode danarchie
1912-1927
Un systme industriel dual sest dvelopp sans gure
dinterconnexions ni de renforcements mutuels entre secteur moderne et
secteur traditionnel. En Mandchourie, lexploitation du charbon et du
minerai de fer a permis la cration dune industrialisation lourde et la
construction dun rseau trs dense de voies ferres qui servaient les
intrts militaires du Japon. Les quipements et les managers venaient de
ce pays. La sous-traitance des entreprises chinoises restait limite.
Dans et autour des ports ouverts, la Premire Guerre mondiale savra
une formidable opportunit pour crer des petits groupes dentreprises
prives dans les industries lgres.
cause de la guerre, la concurrence trangre diminua fortement.
Les entreprises chinoises, auxquelles les traits ingaux interdisaient de
produire pour les marchs domestiques, se livrrent des importations
de substitution dans lindustrie textile et alimentaire. En mme temps, les
exportations bnficiaient de la demande mondiale de biens primaires et
de produits de lindustrie lgre. Comme la monnaie des pays asiatiques
(notamment la Chine et lInde) tait en argent, le bond des exportations
des pays asiatiques accrut la demande mondiale dargent.
Laugmentation du prix relatif de ce mtal augmenta le taux de change
rel du tael (la monnaie chinoise), accroissant son tour le pouvoir
dachat chinois et rduisant le cot du service de la dette extrieure.
La grande pousse des entreprises prives chinoises sest
poursuivie aprs la guerre, au cours des tumultueuses annes 1920. Ce
capitalisme confucen tait luvre de familles tendues dont les
ressources, les comptences et les clients venaient du rseau de solidarit
qui tait la base de la socit chinoise. Les entrepreneurs de cet ge
dor surent combiner efficacement tradition et modernit. Les familles
fournissaient le capital financier et humain. Le secret des affaires tait un
must . La plupart des entreprises ntaient pas enregistres, ou sous la
forme du partenariat et non de la socit par actions. Lautorit restait
patriarcale. Elle tait exerce par le chef de la famille, qui centralisait les
informations sensibles en matire financire avec laide dun troit conseil
priv. Dans lentreprise, les relations sociales se basaient sur les principes
confucens. Hirarchie et devoirs rciproques, fidlit et obissance du
ct des employs, bienveillance et protection du ct des patrons : voil
quels taient les liens qui unissaient lentreprise selon une culture familiale.
Quel fut limpact de ce type de capitalisme sur les zones rurales ?
Faible, sauf proximit des grandes villes ctires. Mme dans ces zones
privilgies, cependant, la production agricole ntait pas assez lastique
pour nourrir, dans une priode de forte demande, la fois la population
des villes (alimentairement) et les entreprises (en biens primaires). Bien
des rgions ont ainsi perdu pied. Les nouvelles machines tisser ont
vinc le tissage manuel. Seules les zones suburbaines ont connu la fois
davantage dopportunits demploi dans lindustrie et une demande
accrue de produits agricoles. Dans le reste du pays, le revenu rel rural a
continu de diminuer. Comme lconomie traditionnelle pesait dun poids
plus lourd dans le PIB, le dclin du revenu rel sest poursuivi un
rythme rapide, comme le montre le tableau 2.1.
La finance tait une autre source de fragilit de ces entreprises.
Ceux qui possdaient des richesses avaient peur de prter. Ils exigeaient
des intrts et des dividendes trs levs. Les cots financiers
absorbrent la plupart des profits, laissant les entreprises vulnrables aux
baisses de la demande. Leur cash-flow dpendait de prts bancaires
court terme. La spculation, largement rpandue dans les ports ouverts,
bouleversait le cycle des affaires. Les industriels et les marchands ne
pratiquaient pas la couverture du risque de change dans leurs transactions
extrieures. Ils prfraient spculer sur le prix mondial de largent,
profitant juste aprs la guerre de gains court terme, avant de subir des
pertes catastrophiques en 1923. Cet environnement financier ntait donc
gure favorable aux stratgies long terme dont avait besoin le
dveloppement de la Chine.
Par ailleurs, le rgime politique tait trs incertain. Non seulement
les seigneurs de guerre luttaient pour conqurir le pouvoir, mais il y avait
aussi un mouvement ouvrier trs puissant, plac sous la frule du Parti
communiste, nouvellement cr. En 1921, ses dbuts, le Parti participa
une coalition anti-imprialiste avec des associations demployeurs. Les
grves dans les entreprises trangres et le boycott des biens fabriqus
ltranger taient lexpression dun nationalisme conomique qui voulait
affaiblir la concurrence trangre et mettre fin aux traits ingaux.
Politiquement, le mouvement nationaliste tait dirig par le Kuomintang.
En 1926, les communistes mobilisrent les syndicats et les organisations
paysannes pour aider Tchang Ka-chek vaincre les seigneurs de guerre
et conqurir les provinces du centre du pays, unifiant de facto la Chine,
lexception de la Mandchourie, occupe par les Japonais. Mais, le
12 avril 1927, Tchang Ka-chek trahit ses allis communistes. Financ
par des banquiers, il recruta des voyous, issus de gangs clandestins, pour
assassiner des dirigeants syndicaux Shanghai et rprimer les grvistes.
En finanant le coup dtat de Tchang Ka-chek, les lobbies daffaires
crurent faire dune pierre deux coups. Ils brisrent une fois pour toutes
les grves insurrectionnelles menaant leurs intrts et contriburent
restaurer un tat unifi susceptible de rtablir une certaine stabilit
politique. Le rsultat fut loin de combler leurs attentes : les capitalistes
furent entirement subordonns au gouvernement et la bureaucratie du
Kuomintang.
Le capitalisme dtat et loccupation japonaise, 1927-1949
La crise conomique mondiale est la cause la plus immdiate qui a
mis fin l ge dor du capitalisme chinois. De 1928 1931, le prix de
largent sur le march mondial sest effondr, entranant avec lui la valeur
du tael. Dans les premires annes de la crise, la dvaluation
considrable (environ 50 %) et imprvue qui sest ensuivie a protg le
commerce extrieur chinois de limpact de leffondrement du commerce
mondial. La grande dpression frappa toutefois le pays en 1932. Le prix
de largent retrouva son niveau antrieur en septembre 1931, aprs que
la livre sterling eut abandonn ltalon-or, provoquant, au pire moment,
une rvaluation de la monnaie chinoise. Pendant ce temps, le
gouvernement avait nglig de soutenir les entreprises prives. Le rgime
du Kuomintang tait un tat unitaire partiel. Il devait coexister avec des
seigneurs de guerre rgionaux, et la plupart de ses ressources venaient de
la Chine urbaine (Wong, 1997, p. 164), le seul territoire o son contrle
tait effectif. En outre, ce parti na ni propos ni, moins encore, mis en
uvre de mcanismes nationaux de gouvernement. Ses dirigeants ne
souhaitaient ni appliquer le rgime parlementaire ni restaurer les traditions
confucennes. Le caractre partiel de lunification eut les pires effets.
Dun ct, ltat tait trop faible pour protger le pays de linfluence
trangre et des rivalits intrieures, si bien que les objectifs militaires
restaient au premier plan et touffaient lconomie. De lautre, la logique
unitaire crasait lconomie prive, dj en grande difficult. Le
renforcement de lautorit politique et la ncessit dexploiter
efficacement les ressources conomiques faisaient ainsi du capitalisme
dtat le meilleur choix possible.
Face au durcissement de la guerre contre le Japon, le Kuomintang
tait dtermin centraliser les ressources conomiques. Une agence de
planification (la Commission de dfense nationale, plus tard Commission
des ressources naturelles), cre en 1932, reut la mission de mettre sur
pied, sous le contrle de ltat, une industrie lourde. Les banques furent
nationalises en 1934. Dans les autres secteurs industriels, le
gouvernement imposa aux entreprises prives de se transformer en
entreprises mixtes, contrles par ladministration. En 1934, le tael fut
aboli, et le lien entre la monnaie et largent (le mtal), rompu. Le systme
montaire adopta une monnaie-papier inconvertible (le yuan fabi). Grce
lexpansion inflationniste de la monnaie, le gouvernement put financer
librement son dficit.
Linvasion japonaise commena lt 1937. La bataille pour
Shanghai dura trois mois. La ville tomba en novembre, Nankin, la fin de
lanne. Le gouvernement nationaliste se retira dans les provinces
centrales, mais lennemi poursuivit son offensive et prit le contrle du
Wuhan en octobre 1938. Tchang Ka-chek fut oblig de sinstaller dans
lOuest lointain, Chongqing. Mais mme cette ville loigne ntait pas
labri des bombardements dvastateurs des forces japonaises. La
Chine resta de facto coupe en deux jusquen 1945. Ce fut aussi le sort
rserv aux capitalistes. Certains, rests dans les rgions occupes,
collaborrent, volontairement ou non, avec les Japonais. Dautres, non
sans en subir le cot, dplacrent leurs entreprises en zone libre. Durant
toute la guerre, lindustrie de la zone libre demeura entirement dans le
secteur public. Aprs la reddition japonaise, Shanghai retrouva sa
prminence, dautant que les enclaves imprialistes avaient t
supprimes. Le gouvernement nationaliste ne russit toutefois pas faire
face deux menaces ltales : lhyperinflation et la guerre civile qui reprit
durant lt 1946.
Aprs la fin de la guerre mondiale, linflation leve que connaissait
le pays sest encore aggrave, dsorganisant totalement lactivit
conomique. Au lieu dinvestir, on stockait le mtal prcieux et les biens
rares immdiatement changeables. Plus la zone de combat approchait
de Shanghai, plus linflation grimpait. En aot 1948, le gouvernement,
faible et dsespr, tenta une rforme montaire. La monnaie-papier,
sans valeur, fut remplace par une nouvelle monnaie, le yuan-or, au taux
de conversion de 3 millions pour 1. Lmission de billets dans cette
nouvelle monnaie devait tre strictement contrle. On prit des mesures
annexes pour dcourager la spculation et contrler les prix. Ds la fin
octobre, le gouvernement mit fin son engagement et renona sa
rforme. partir de cette date, la confiance seffondra compltement. La
dfaite gnrale du Kuomintang et la prise de contrle du pays par les
communistes ntaient plus quune question de mois. Une re nouvelle
allait se lever, avec un rgime conomique radicalement diffrent.
La priode maoste : instabilit politique et industrialisation force
Malgr ses multiples mandres, la politique du rgime communiste
tait guide par deux grandes ides : une industrialisation intensive en
capital dans lindustrie lourde et une croissance interne reposant le moins
possible sur les changes extrieurs. Daucuns lui ont donn le nom de
grande pousse de lindustrialisation (Naughton, 2007, p. 55-59).
Ctait une conomie dirige, o les forces du march taient strictement
encadres, quand elles ne devaient pas disparatre entirement un
moment ou un autre. Lagriculture et lindustrie nont cependant pas t
traites de la mme faon. En 1950, une rforme radicale des terres a
collectivis la production agricole dans tout le pays. Mais il fallut attendre
1956 pour engager lensemble des exploitations familiales dans un
systme de coopratives. Les marchs agricoles dclinrent et ltat
devint le seul acheteur. Des quotas obligatoires de production furent
fixs, en fonction des ressources, pour les biens de base. Les paysans
devaient vendre au monopole une quantit donne de crales, un prix
bas. Ainsi les salaires ont-ils pu rester bas et stables. Seuls subsistaient
les changes informels. Des marchands ambulants, tolrs aux marges de
lconomie planifie, les maintenaient en vie.
Quand le Parti communiste a pris le contrle du pays, lconomie
tait son nadir. La production industrielle avait chut de moiti et la
production agricole, dun quart. En Mandchourie, les quipements
industriels avaient t pills par les Sovitiques en 1945-1946. Nombre
de propritaires et de gestionnaires dentreprises prives, dans les
grandes villes de la cte est, staient enfuis. La monnaie nouvelle, le
renminbi, ne fut pas tout de suite accepte. Face ces difficults, le Parti
communiste envisagea une lente transition vers la planification industrielle
de type sovitique. Mao Ts-toung parlait de doctrine du Front unifi,
guid par la dictature dmocratique du peuple . Les capitalistes
nationaux, qui avaient choisi de se joindre la guerre anti-imprialiste,
furent invits participer la reconstruction du pays. Les entreprises
prives dsireuses de cooprer reurent des prts de la Banque
populaire de Chine et des allocations de biens primaires devenus rares, et
bnficirent des achats de ltat. Le gouvernement modra galement
les revendications des travailleurs au nom du renouveau de lconomie
nationale. Des comits runissant les reprsentants des travailleurs et des
managers dentreprise ngociaient les conditions de travail et les objectifs
de production, sous larbitrage des officiels du Parti.
De 1949 1952, cette politique fit merveille. En proportion du PIB,
le taux dinvestissent augmenta de 26 %, un niveau plutt lev pour un
pays aussi pauvre. 80 % des investissements taient consacrs
lindustrie, de sorte que la production industrielle augmenta de 54 %. Les
entreprises dtat connurent une croissance encore plus rapide, si bien
que la part du secteur priv dans la production industrielle passa, durant
ces trois ans, de 63 % 39 % (Bergre, 2007, p. 201). Le Parti,
encourag par des rsultats meilleurs que ceux attendus et proccup par
la menace de limprialisme amricain aprs limplication de la Chine
dans la guerre de Core en 1950, dcida dacclrer la transition vers
une conomie entirement socialiste. compter de cette poque, la
stratgie de dveloppement chinoise sloigna nettement du modle de
croissance du Japon de laprs-guerre (tableau 2.2).
Tableau 2.2. Les diffrentes stratgies dindustrialisation de la Chine et du
Japon, 1952-1978.
Caractres Chine Japon
Dictature
dmocratique du
Dmocracie
reprsentative avec un
Rgime politique peuple mais instabilit
lintrieur du Parti
communiste
seul parti au pouvoir
(LDP) toute la priode
Stratgie globale
Priorit aux industries
lourdes intgres
verticalement
Amorce par lindustrie
lgre et intgration
vers lamont
Agriculture
Collectivisation et
prlvements dtat
bas prix
Prive avec
rglementation du prix
du riz un haut niveau
Principales sources de
demande
Investissements de
ltat dans le secteur
public
Consommation prive
interne et exportations
induisant un
investissement lev
Revenu des mnages Croissance faible Croissance rapide
Degr douverture Minimal
Faible mais augmentant
avec la comptitivit
Coordination
conomique
Planification centrale
sous la direction du
Parti communiste
conomie de march
avec collusion entre le
MOF, le MITI et les
associations
professionnelles
En 1952, le Parti lana la campagne des Cinq Anti (fraude,
pots-de-vin, vasion fiscale, dtournement de fonds, prise illgale
dinformations classes secret dtat). Cette campagne se termina par la
nationalisation totale des entreprises prives en 1956. Entre 1952 et
1956, elles avaient t forces de se transformer en entreprises mixtes.
Le contrle de ltat sur lconomie sen trouva considrablement accru.
La bourgeoisie chinoise avait cess, concrtement, de jouer un rle social
significatif. En 1953, le Parti lana le premier plan quinquennal, dont
lobjectif tait de crer un vritable capitalisme dtat. Comme le montre
Barry Naughton, mme si la croissance fut loin dtre rgulire, le plan
connut un franc succs. Il y eut, en 1953 et en 1956, deux pics
dinvestissement, spars par deux annes de tassement.
Le grand bond de 1955-1956 entrana des tensions rcurrentes
entre lagriculture et lindustrie. Des millions de travailleurs avaient migr
des villages ruraux vers les villes et la production agricole ne pouvait pas
soutenir le rythme de laugmentation rapide de la demande.
En septembre 1956, le 8
e
congrs du Parti communiste reconnut les
risques dun changement tout-va et prna la modration. Il y eut
lpisode des Cent Fleurs . Un rle subsidiaire fut accord aux
mcanismes de march et lon permit la coexistence de diffrentes formes
de proprit. Ctait une variante chinoise de la NEP (nouvelle conomie
politique) sovitique. La dcentralisation de la planification favorisait
cependant les investissements irrationnels, aggravant encore les tensions
entre agriculture et industrie. Cette tentative de rforme finit par
dgnrer pour devenir lexprience la plus dsastreuse quet connue la
Chine. Ce Grand Bond en avant dura de 1958 1960. En rduisant
massivement loffre de travail et de terres disponibles pour la production
alimentaire, et en augmentant les quotas obligatoires fournis ltat, le
virage gauche de Mao condamnait les campagnes la famine. Une
famine relle clata en 1960 et dura jusquen 1962, alors que 20 millions
de travailleurs avaient dj t renvoys dans les campagnes en 1961.
Les communes rurales furent restructures en groupes plus petits de
familles et les fabriques rurales, inefficaces, furent supprimes. En mme
temps, lindustrialisation se focalisa pour des raisons militaires sur la
cration dune base industrielle dans les provinces de lintrieur. Ce
Troisime Front fut brutalement interrompu en 1967, avec le
lancement, par Mao, de la Rvolution culturelle. En ce qui concerne
lconomie, toutefois, celle-ci ne perturba gure la production agricole.
Quant la production industrielle, elle baissa modrment. En 1969, la
rvolution ayant atteint son terme, le dsquilibre entre la croissance
industrielle et la croissance agricole refit surface. La premire tait bien
trop rapide par rapport la rigidit de loffre de biens alimentaires. Et il y
avait trop de main-duvre attache des projets dinvestissement trop
longs.
Au sein du Parti, la lutte politique se poursuivait avec des
oscillations entre les gauchistes , partisans dune grande offensive pour
acclrer lavnement de la socit communiste, et les droitistes , qui
plaidaient pour une transition longue et patiente. Ce sont ces derniers qui
eurent le dessus quand le Premier ministre Zhou Enlai revint sur les
priorits du Troisime Front et tira parti de lamlioration des relations
diplomatiques avec Washington pour autoriser limportation
dquipements industriels et accueillir les investissements trangers afin de
construire des usines dengrais. En 1973, Deng Xiaoping retrouva une
position officielle. Aprs une dernire priptie politique, en 1976, la
mort de Mao, en septembre, permit enfin de sortir de limpasse. En
dcembre 1978, le 3
e
plnum du comit central changea jamais la
logique de la politique conomique. Le temps de la rforme structurelle
tait enfin venu.
Si lon oppose souvent la priode de Mao aux rformes daprs
1978, il ne faut pas oublier que cest elle qui posa, en ralit, les bases
des incroyables performances conomiques ultrieures. Ds ses
premires expriences dans les campagnes pendant les invasions
japonaises, le Parti russit en effet mobiliser les rgions rurales du pays.
Les tentatives de restructuration profonde de la Chine rurale en
collectivits communistes, aprs 1949, ont certes priv les paysans
dincitations au travail et provoqu des catastrophes, mais elles ont aussi
secou les campagnes chinoises, si bien que les institutions rurales, aprs
mille ans de traditions impriales, ont t plus enclines voluer vers des
modles hybrides et sont devenues les moteurs de la premire phase de
rforme (1978-1994).
En mme temps, au moyen dune planification centrale stricte et
dune distorsion considrable des prix (en particulier pour les biens et la
main-duvre agricoles), le Parti russit briser le goulot dtranglement
que la faible productivit agricole imposait leffort national
dindustrialisation. Le taux dinvestissement industriel demeura lev, ce
qui permit la construction dune large base industrielle. Les projets
adopts dans le cadre du Troisime Front favorisrent la modernisation
de lindustrie, des ctes du pays jusqu lintrieur profond.
Mais la diffrence la plus importante du rgime de Mao par rapport
aux autres rgimes postimpriaux est dordre politique. Ltat a su se
montrer assez fort pour dissoudre toutes les identits externes et internes
indpendantes de lautorit centrale, quelles soient militaires, politiques
ou conomiques. Le vieux systme unitaire fut ainsi rtabli. Une nouvelle
idologie unitaire est apparue, fonde sur une tradition confucenne mais
avec un visage communiste. La dictature dmocratique du peuple tait
une raffirmation de lautorit centrale absolue, dont la lgitimit se
fondait sur un niveau minimal de bien-tre de la population.
Il y a une ironie de lhistoire : le capitalisme et le confucianisme sont
les tendances jumelles que Mao a combattues toute sa vie. La Rvolution
culturelle a t sa dernire guerre, la plus dsespre, pour dtruire la
tradition bureaucratique confucenne et briser la dynamique capitaliste en
Chine. Cette guerre, il la perdue. Mieux encore, cest lui qui a sem les
germes de revitalisation de ces deux tendances en Chine. Une fois le rejet
des mcanismes de march progressivement amend, la Chine fit un
formidable bond en avant, avec un mlange dinstitutions capitalistes et
confucennes. Nous reviendrons sur ce paradoxe dans le chapitre 3.
De lhistoire conomique de la Chine la thorie de la croissance
On retrouve dans ce que la rvolution socialiste a lgu la rforme
de 1978 les principales caractristiques de lhistoire conomique de la
Chine. Comme le montre Barry Naughton, chaque fois que le systme a
commenc acclrer, il sest heurt des problmes insurmontables.
Le principal, ctait lincapacit de lagriculture produire des excdents
alimentaires suffisants pour entretenir un secteur industriel en plein essor.
La dynamique de croissance imagine par Adam Smith, dans laquelle la
division sociale du travail engendre des gains de productivit qui
accroissent le revenu et la demande pour de nouveaux marchs, lesquels,
leur tour, entranent une division du travail accrue (figure 2.1), a donc
t trs tt contrarie en Chine.
Figure 2.1. LA DYNAMIQUE DE CROISSANCE DADAM SMITH.
Si les gains de productivit dans lagriculture naugmentent pas
assez vite pour fournir des excdents croissants pour les villes et librer
de la main-duvre pour les industries naissantes, le revenu rel cesse de
progresser et lconomie reste pige dans un quilibre stationnaire : la
croissance de lconomie ne dpasse pas la croissance de la population,
et le revenu rel par tte stagne.
Quels sont les obstacles une croissance soutenue ? La Chine est-
elle tombe dans le pige, alors que lEurope a pu lviter grce la
rvolution industrielle. Pourquoi lEurope a-t-elle rompu le nud gordien
au dbut du XIX
e
sicle et pourquoi la Chine a-t-elle fait du surplace ?
Nous avons soulign prcdemment certaines raisons institutionnelles
propres la Chine. Nous allons nous intresser ici la dynamique
conomique, partir des enseignements tirs de lcole de lhistoire
globale.
Kenneth Pomeranz (2002) montre qu la fin du XVIII
e
sicle ni
lAsie de lEst ni lEurope ntaient prtes lancer la rvolution
industrielle. Cest une bifurcation considrable du cours de lhistoire,
provoque par lexpansion du commerce vers les nouveaux territoires
amricains, qui a permis de supprimer les obstacles en matire de
ressources primaires. Pomeranz montre de faon convaincante quavant
la forte migration de colons europens et lexportation desclaves
africains aux Amriques les conomies nationales europennes
disposaient dune offre limite de terres arables et de bois, celui-ci tant
alors la seule source dnergie existante. LEurope occidentale tait ainsi
encore plus handicape que la Chine. En important massivement de la
nourriture et du coton venant de terres bon march, et de la main-
duvre esclave, la Grande-Bretagne sest trouve en mesure de mettre
fin laugmentation du cot de la production agricole. Elle a aussi su
exploiter les mines de charbon qui se trouvaient proximit des nouvelles
villes industrielles de Manchester et de Liverpool, alors quen Chine
lexploitation des mines de charbon, loignes du bas Yangzi, ncessitait
des cots de transport levs. La combinaison de la combustion du
charbon et de la machine vapeur fut le pilier de la premire rvolution
industrielle.
En dehors des obstacles cologiques, le pige de lquilibre
stationnaire a t aggrav par les contraintes institutionnelles dj
mentionnes par Adam Smith. En Chine, les marchands ntaient pas au
sommet de la hirarchie sociale. Mme si les marchs taient
dynamiques, la richesse montaire ntait pas une valeur prise dans la
socit. Dans son histoire claire de lconomie europenne, Fernand
Braudel observe quune conomie de march nest pas une conomie
capitaliste. Le capitalisme ne peut natre et se dvelopper qu labri
dune puissance tatique qui dfend les intrts de la bourgeoisie
naissante. En Europe occidentale, les souverains ont unifi politiquement
leurs territoires nationaux en combattant les seigneurs fodaux et en
scurisant leurs frontires par des guerres sans fin avec les tats voisins.
La modernisation technique sest dabord faite dans larme. Et, pour
financer leurs dpenses militaires, les monarques europens ont fait
preuve dun insatiable got pour la dette. Ils sont ainsi devenus
durablement dpendants des financiers, qui ont peu peu acquis des
privilges et de linfluence politique. Des alliances conflictuelles entre le
prestige public des monarques et les intrts privs des financiers, dans
les annes 1690 lors de la rvolution anglaise et dans les annes 1790
lors de la Rvolution franaise, ont boulevers les liens anciens entre la
noblesse et le souverain. En Grande-Bretagne, toutefois, la Magna
Carta, ds 1215, plaait les finances du royaume sous le contrle du
Parlement.
Sugibara observe que ltat tait, en Asie de lEst, dun tout autre
type (2003). En Chine, lconomie dcentralise de march tait
coordonne de faon assez souple par llite bureaucratique, dont le
systme de recrutement et de reproduction empchait la cristallisation
dune classe bourgeoise. Les dpenses du gouvernement central
reprsentaient une faible part du PIB et taient finances par la fiscalit
intrieure et par les tributs trangers. Aprs la fin des expditions navales,
larme ne fut pas laiguillon de linnovation technique en Chine.
ce stade de notre enqute, nous rappellerons que les deux piliers
de lindustrialisation qui permettent dviter le pige de lquilibre
stationnaire de Smith sont, dun ct, un tat fort qui, en mobilisant des
fonds pour construire une arme, stimule linnovation technique, et, de
lautre, des changes et des investissements sur longue distance, qui ont
pour effet de globaliser les marchs. la fin du XVIII
e
sicle, la Chine
navait ni le premier ni les seconds. Il nous faut maintenant procder
une analyse plus formelle pour mieux cerner le lien entre lagriculture et
lindustrie. Si lon veut comprendre pourquoi, partir de 1978, la Chine
a su franchir les obstacles que lconomie rurale opposait la croissance,
des notions thoriques sur les liens entre agriculture et industrie sont
indispensables.
Cependant, comme nous le montrerons dans les chapitres suivants,
la rforme en Chine, loin de sarrter, a connu de considrables
dsquilibres. Ceux-ci ne sont pas sans soulever des interrogations sur le
modle de croissance capitaliste adopt au dbut des annes 1990.
Ainsi, nous commencerons par revisiter, dans le cadre dun modle
formel, la thorie de la croissance nationale limite dAdam Smith. Puis
nous nous pencherons sur la thorie de la croissance capitaliste mondiale
infinie de Marx et de Schumpeter. Leur modle de croissance endogne
pche par loubli des contraintes cologiques, rapparues aujourdhui en
raison de lpuisement des ressources primaires et de la menace du
changement climatique. Le capitalisme a atteint le stade o il se heurte
la limite plantaire impose par la nature. Ce dfi nous conduira
prsenter, dans les trois derniers chapitres du livre, le concept de
croissance durable, qui doit, dans les vingt prochaines annes, guider la
nouvelle tape de la rforme.
Les diffrentes dynamiques du dveloppement capitaliste : Adam
Smith et la barrire des ressources primaires
La thorie standard de la croissance est le modle de Solow. Elle
suppose que lensemble des activits productives soient reprsentes par
des combinaisons de facteurs de production substituables et librement
mobiles dune activit lautre. Toutes ces activits affichent des
rendements dchelle constants et, sagissant des facteurs de production,
des rendements marginaux dcroissants. Dans ce cadre, la croissance est
intensive en capital. Laccumulation du capital augmente la quantit de
capital par travailleur, et celui-ci accrot la productivit du travail. Comme
la productivit marginale du capital diminue avec laccumulation du
capital, linvestissement productif net diminue jusqu ce que le
rendement net sur le capital (la productivit marginale moins la
dprciation) atteigne zro. ce point, le ratio du capital sur loutput est
optimal. Si la croissance dure sur le long terme, elle sera totalement
exogne : elle est due en effet la croissance de la force de travail et un
progrs technique cens ne rien coter.
Dans un monde de libre-change, o toutes les combinaisons de
facteurs de production sont disponibles partout, et o le capital est
totalement mobile, les changes produisent un systme de prix relatifs
dquilibre unique. Cest le fameux thorme de Stolper-Samuelson. De
ce fait, chaque pays atteint le mme ratio optimal capital/output. Comme
le progrs technique exogne est un bien libre, le PIB par tte converge
progressivement vers un niveau commun dans tous les pays du monde.
Ainsi, la convergence des conomies nationales est tenue pour un
processus automatique et rsultant de la vertu du libre-change gnralis
lensemble des biens et services.
Ce modle de croissance est tout fait inadapt pour rendre
compte des volutions historiques. Le tableau 2.3 donne les niveaux de
PIB par tte en termes absolus et relatifs par rapport aux tats-Unis au
XX
e
sicle, daprs les statistiques de Maddison.
Que constate-t-on ? Au lieu de connatre une convergence vers le
haut, lAfrique a souffert, tout au long du sicle, dune divergence
persistante ! Dans la premire moiti du sicle, toutes les rgions du
monde, lexception de lAmrique latine, ont perdu pied par rapport
aux tats-Unis, qui taient dj, en 1900, le pays le plus dvelopp du
monde. LAmrique latine a toutefois diverg dans la seconde moiti du
sicle. En Europe et au Japon, la convergence sest faite entre 1950 et
1990, puis le processus sest arrt en Europe occidentale et invers au
Japon. Ce nest quen Chine et dans dautres pays dAsie que lon
observe un rattrapage, il est vrai partant de trs bas, dans la seconde
moiti du sicle. Il nous faut donc un autre modle de croissance pour
comprendre le dveloppement de socits fondamentalement rurales et
agraires. La convergence, lvidence, est conditionnelle, mais par
rapport quoi ? Pourquoi le capitalisme a-t-il pu prendre racine dans une
partie du monde et pas dans dautres ?
Il y a deux caractristiques fondamentales du dveloppement qui
sont totalement trangres la thorie noclassique de la croissance
conomique. Dabord, le systme de production est htrogne et les
activits sont plus complmentaires que substituables. Ensuite,
lhtrognit la plus importante dans les premires phases du
dveloppement industriel, ce sont les rendements marginaux dcroissants
dans lagriculture et les rendements croissants dans lindustrie. Ces
caractristiques mnent une dynamique irrversible o ltat du systme
conomique dpend de lhistoire passe. Contrairement la fonction
traditionnelle de production, il nest pas possible dinverser les
combinaisons des facteurs de production qui ont t adoptes au fil du
temps.
Observons maintenant deux secteurs : lagriculture et lindustrie.
Dans lindustrie, il y a des rendements dchelle croissants, si bien que le
salaire rel est une fonction croissante du travail utilis. Dans lagriculture,
le facteur terre est fixe et il existe deux sous-secteurs. Le premier
sous-secteur est exogne, et le niveau de production et de prix y est fixe.
Il produit des biens de subsistance, surtout pour lautoconsommation de
la population rurale, dont les excdents sont exports vers lconomie
urbaine. En termes de bien de subsistance, le salaire rel dans lconomie
rurale est fixe. Le second sous-secteur produit des biens marchands qui
sont exports vers lconomie industrielle urbaine (encadr 2.1).
Inversement, lconomie rurale importe des biens manufacturs
produits par le secteur industriel. Nous supposons lhomognit du
secteur industriel. Ainsi, le bien manufactur import par lconomie
rurale peut tre en partie un bien de consommation de subsistance, en
partie un bien dinvestissement. La quantit de travail pouvant tre utilise
productivement dans lagriculture est limite. La limite est en partie une
contrainte naturelle, en partie le rsultat du mode dappropriation de la
terre. Nous observons que la prdominance de la proprit familiale en
Chine permet une intensit du travail bien suprieure au mtayage ou au
fermage. Lencadr 2.1 pose les quations structurelles dans lconomie
duale, urbaine et rurale, et les quations rduites rsoudre.
Le principal rsultat est le suivant. La conjonction dun salaire de
subsistance exogne dans lconomie rurale et de rendements marginaux
dcroissants dans les biens agricoles exportables fait du taux de
rendement dans lagriculture capitaliste une fonction dcroissante du
salaire de subsistance. Inversement, lindustrie bnficiant de rendements
dchelle croissants, le salaire rel urbain et le taux de rendement dans
lindustrie sont des fonctions croissantes de la production industrielle,
donc du niveau de production de biens agricoles imports par lindustrie
titre dinputs. Le salaire minimal de subsistance en termes de biens de
subsistance dans lconomie rurale fait donc peser une contrainte sur la
production industrielle. On peut ainsi se trouver dans une situation o le
plein-emploi de la force de travail disponible dans lindustrie implique une
surproduction relative de produits industriels par rapport loffre
disponible de produits agricoles. Cest le pige de lquilibre stationnaire
dAdam Smith. Il est galement lorigine de la grande coupure entre
ville et campagne identifie par Arrighi (2000).
Il est possible de comprendre thoriquement pourquoi il sagit dun
pige. Lencadr 2.1 en fournit une dmonstration formelle. Lajustement
du march ce dsquilibre consiste en une hausse du prix des produits
agricoles par rapport aux prix industriels. Il y a un prix qui donne un
certain niveau de profit aux propritaires fonciers et qui leur permet
dabsorber lexcdent doffre de produits industriels. Ce raisonnement
ignore cependant le caractre spcifique de la force de travail, dont le
prix ne peut baisser en dessous dun minimum en termes de subsistance.
En outre, le sous-secteur de subsistance nest pas orient vers le march.
Cest un mode de production qui prserve plutt le rseau social des
interrelations dans les communauts rurales. Il est insensible linfluence
du march.
Kenneth Pomeranz montre que lEurope occidentale a t victime
de ce pige la fin du XVIII
e
sicle. Toutefois, la nature des tats-
nations rivaux, dont la priorit tait la puissance militaire, et qui taient
trs permables aux intrts financiers, a conduit la Grande-Bretagne et,
dans une moindre mesure, la France amliorer les technologies navales
et dvelopper le commerce de longue distance un cot plus bas et
dans de meilleures conditions de scurit. Pesant lourdement sur leurs
empires coloniaux, ces pays ont export des esclaves africains vers les
Amriques afin dexploiter pleinement les terres fertiles nouvellement
disponibles. Le commerce entre le Vieux et le Nouveau Continent sest
acclr aprs laccs lindpendance des tats-Unis. Il a
considrablement rduit le cot des produits alimentaires et textiles
imports en Europe par rapport aux biens manufacturs exports en
Amrique. Le coup de fouet donn la mondialisation conomique a t
si fort que celle-ci est devenue une condition sine qua non de
lindustrialisation europenne.
Ainsi, lexpansion internationale des changes et de linvestissement
dans de nouveaux territoires a eu un effet quivalent linnovation
technique radicale dans lagriculture. Elle a permis la Grande-Bretagne
de sortir de limpasse des rendements marginaux dcroissants.
Ladoption de lois libre-changistes, en 1844, a couronn la victoire
complte de la bourgeoisie industrielle et marchande sur les landlords.
Limportation de nourriture et de coton bon march venant des
plantations desclaves aux Amriques a fait office dinstrument de
rduction des cots, ce qui a permis de baisser le cot du travail dans les
usines textiles et alimentaires de Grande-Bretagne. Ainsi, lignominie
politique et morale sur laquelle le capitalisme industriel sest construit est
trop facilement occulte. Cest cette amnsie qui autorise les bonnes
mes occidentales sinsurger contre les violences de la rvolution
socialiste chinoise.
Le revenu produit en Amrique par la vente de produits primaires a
considrablement largi la demande adresse lindustrie britannique.
Comme le salaire de subsistance dfinit un prix plancher en termes de
produits agricoles, le commerce transatlantique a cr un multiplicateur
du commerce extrieur pour les biens manufacturs britanniques. Ce
multiplicateur a provoqu une hausse du taux de profit dans lindustrie.
Les industriels britanniques ont tir profit des rendements croissants en
levant leur taux dinvestissement. Un nouveau rgime de croissance,
bas sur une accumulation soutenue dans lindustrie, a pu ainsi dmarrer,
ouvrant lre de la rvolution industrielle. La Chine, elle, na pas
compltement russi le mettre en place sous Mao. Il lui fallut atteindre
la seconde phase de la rforme dans les annes 1990 et 2000, aprs une
rforme foncire russie, les grandes avances de la productivit agricole
dans les annes 1970 et une large ouverture au commerce extrieur dans
les annes 1980.
ENCADR 2.1.
UN MODLE SMITHIEN BISECTORIEL DE LA
COUPURE URBAIN-RURAL
quations structurelles :
Lindustrie dans lconomie urbaine :
Lagriculture dans lconomie rurale :
Un sous-secteur de subsistance bien exogne et un sous-
secteur bien export dans lconomie urbaine en tant quinput
industriel et bien de consommation :
quilibre de la balance des paiements entre les
conomies rurale et urbaine :
Coefficients structurels et variables exognes :
k et k* sont les coefficients dinput, j est la propension
importer de lindustrie lagriculture ;
et sont les lasticits des facteurs dans les fonctions de
production ; > 1 puisque lindustrie est rendement marginal
croissant ; < 1 puisque lagriculture est rendement marginal
dcroissant.
s et s* sont les taux dpargne respectivement dans les
conomies urbaine et rurale.
est llasticit du salaire rel la production dans
lindustrie.
Le secteur de subsistance est entirement exogne en termes
de production, prix et salaire :
Variables endognes :
Production par personne : y (production de lindustrie
urbaine), x* (production de lagriculture exportatrice) et y*
(production totale dans lconomie rurale).
Quantit de travail par personne : l et l*.
Prix nominaux : P, P*, P.
On introduit trois prix relatifs :
salaire rel dans lindustrie ;
taux de change rel urbain/rural ;
termes de lchange de la production agricole
exportable la production industrielle.
r et r* taux de rendement respectivement dans lindustrie et
dans lagriculture.
quations rduites :
En liminant les variables nominales, on aboutit un modle
structurel de 9 quations avec les 9 variables relles endognes : y,
l, x*, l*, , e, , r, r*.
En liminant y, l, l*, , , un systme rduit de 5 quations
peut tre driv :
Rsolution :
On voit que (les termes de lchange de lagriculture par
rapport lindustrie) est la variable directrice car elle ne dpend
que des coefficients structurels. Ils samliorent quand il y a un
excs dpargne dans lconomie rurale (s > k), quand les
techniques de production dans lindustrie permettent dconomiser
linput primaire issu de lagriculture (j) et quand il faut plus dinput
industriel pour produire une unit doutput agricole exportable
(k*). En remplaant la valeur de dans lquation (1), on voit que
r (le taux de rendement dans lindustrie) est une fonction croissante
de x*, car plus dinput agricole signifie plus de production
industrielle, ce qui implique des cots de travail unitaires plus
faibles et des rendements marginaux croissants. Mais cest
videmment une fonction dcroissante de .
Les quations (3) et (4) dterminent x* :
x* dpend des prix relatifs. Cest une fonction dcroissante
de et une fonction dcroissante de e si s > k.
Enfin lquation (2) dtermine r* :
Le conflit des intrts capitalistes dans lindustrie et dans
lagriculture est flagrant. r est une fonction croissante de x* et r*
une fonction dcroissante de x*. Le revenu d une production
plus leve en produits agricoles exportables est accapar par une
augmentation des rentes. Les salaires industriels sont, par ailleurs,
une fonction croissante de x* :
Lorsque x* augmente avec le commerce international,
crot avec x* la croissance tire par les exportations induit des
ingalits de salaires entre les conomies rurale et urbaine au
dtriment de la premire.
Les dynamiques contrastes du dveloppement capitaliste : la
croissance globale auto-entretenue de Marx et de Schumpeter
Dans la reprsentation de laccumulation capitaliste, Marx sloigne
dcisivement de Smith pour ce qui concerne la transformation de la
monnaie en capital. Chez Smith, le modle du march se fonde sur
lchange simple M_A_M, o M est la marchandise et A largent. La
monnaie nest considre ici que comme un mdium dchange. Marx,
lui, montre comment le capitalisme transforme le march en A_M_A ;
o A > A. Lessence du capitalisme peut alors se dployer. Cest le
processus dautoaccroissement, pour lui-mme, de la valeur abstraite
sous forme de monnaie. Ce processus est sans limite dans son objet car il
ny a pas de limite la recherche de la richesse montaire. Pourquoi ?
Parce que la monnaie met le pouvoir aux mains des financiers. La
croissance sans limite suppose donc une condition ncessaire (mais non
suffisante) : une socit o le pouvoir de la monnaie est aussi le pouvoir
de ltat ou influence de faon dterminante celui-ci. Condition
complmentaire : le dveloppement de libres marchs des capitaux
englobant le monde entier. Il permet une lite financire, grant des
institutions financires oligopolistiques, de circonvenir la rgulation de
ltat et/ou de dicter ses intrts celui-ci. Dans ce type de socit, ce
nest pas la finitude des ressources naturelles qui menace le capitalisme,
mais la lutte des classes.
Dans des marchs mondiaux sans frontires, la force de travail est
coupe de ses racines rurales. Idalement, du point de vue capitaliste,
elle tend devenir une libre-marchandise. Quand cet tat des choses est
atteint grce lexpansion du march, la division du travail dans les
entreprises remplace la division du travail entre les entreprises comme
source principale de gains de productivit. Marx lui donne le nom de
recherche de la plus-value relative. Elle est rendue possible par la
spcialisation du travail et par la coordination, au moyen de machines,
demplois segments. Ce sont les rendements dchelle croissants dans
les grandes firmes industrielles, apparues aux tats-Unis la fin du
XIX
e
sicle la suite dune grande vague de fusions, qui ont fait natre
dans ce pays le type le plus efficace de capitalisme (Aglietta, 1980). Le
management scientifique , dont le principe de base est le taylorisme, a
chang radicalement les relations capital-travail et sest rpercut sur le
march du travail. Un march du travail dual sest tabli : dun ct, un
march interne de travailleurs qualifis, bnficiant de salaires levs et
demplois relativement protgs ; de lautre, un march externe de
travailleurs non qualifis et proltariss. La direction des entreprises et les
reprsentants syndicaux des travailleurs qualifis ont ngoci des contrats
collectifs sur les conditions de travail et des formules de rmunrations
lies aux progrs de la productivit du travail. Cette institutionnalisation
des relations de travail a renforc la segmentation du march du travail.
Marx pensait nanmoins que ces masses immenses de travailleurs
non qualifis, privs de droits sociaux, deviendraient encore plus pauvres.
Elles sunifieraient dans une lutte de classes internationale qui se ferait de
plus en plus dure mesure que le capitalisme conquerrait le monde. Marx
ne croyait donc pas que les limites smithiennes laccumulation du
capital, dues aux ressources primaires, pouvaient rapparatre au niveau
mondial. Il pensait que la lutte de classes mene par les forces
anticapitalistes allait dclencher une rvolution mondiale et abolir le
capitalisme avant que la raret des ressources naturelles ne dresse des
obstacles insurmontables une croissance galopante.
Loptimisme de Marx venait du fait que la croissance tait, ses
yeux, endogne, contrairement la croissance exogne, dcrite par le
modle de Solow. Le thoricien le plus connu de la croissance endogne
est Schumpeter. Il tait daccord avec Marx sur la logique
autoralisatrice de laccumulation du capital, capable de produire des
rendements croissants sans se heurter aucune limite naturelle. Il ne
pensait pas, en revanche, que la proltarisation des travailleurs
saccentuerait et que cela provoquerait une rvolution mondiale.
Marx voyait dans laggravation de la lutte de classes un effet
collatral de la manire dont les capitalistes augmentent la plus-value en
exploitant le travail. Pour obtenir une plus-value encore plus leve, les
entreprises doivent introduire des technologies de plus en plus intensives
en capital. La plus-value est produite par le processus du travail : le
travail met le capital fixe en mouvement, tandis que celui-ci ne transmet sa
valeur au produit que progressivement, travers la dprciation. Ainsi,
une hausse de la plus-value signifie un accroissement de la part des
profits dans le PIB. Mais, en vertu de la concurrence entre capitalistes, le
profit doit tre accumul et non pas consomm. Quand il y a
accumulation du capital, linvestissement en actifs immobiliss augmente
plus vite que les profits. De ce fait, le capital augmente plus vite que le
profit et le taux de rendement chute, provoquant une crise de
suraccumulation du capital fixe. Comme lessentiel de laccumulation du
capital est financ par le crdit, dans lattente de rendements levs sur le
capital investi, la barrire auto-engendre la croissance rgulire
provoque une crise financire. Dans la rcession qui en rsulte, le capital
fixe est fortement dvalu. Aprs la destruction de lexcdent de capital,
le taux de profit recommence crotre et une nouvelle vague
daccumulation du capital peut repartir. Mais, comme lchelle de
laccumulation du capital crot dun cycle financier lautre, les crises
financires sont de plus en plus dvastatrices et prcipitent de plus en
plus de gens dans la misre. Do une lutte de classes de plus en plus
froce.
Schumpeter concevait tout autrement linnovation technologique. Il
pensait que le champ de linnovation est trs large. Selon lui, linnovation
nenglobe pas seulement les innovations dans les processus de
production, qui accroissent la productivit en augmentant la part des
profits, mais galement les innovations de produits dans les modes de
consommation, les mthodes dorganisation et les rgles sociales. Dans
ces derniers types dinnovations la classe des travailleurs nest pas
exclue, mais incluse. Elle peut obtenir des salaires rels plus levs et de
meilleures conditions de travail, et recevoir des avantages sociaux. Mais,
au niveau agrg, limpact combin de ces flux dinnovations ne se traduit
pas ncessairement par une baisse du taux de profit. De nouveaux
processus et de nouveaux produits, intensifs en capital humain, et qui
matrialisent une volution des connaissances, permettent dconomiser
le capital fixe et le travail non qualifi. De ce fait, linnovation dope la
productivit totale des facteurs, si bien que le ratio du capital agrg sur
loutput reste stable (encadr 2.2).
Le tableau 2.4 rsume lopposition entre croissance exogne et
croissance endogne.
Tableau 2.4. Croissance exogne et croissance endogne.
Croissance exogne Croissance endogne
Productivit marginale du capital
globale dcroissante avec
laccumulation
Productivit marginale du capital
globale constante avec
laccumulation
Dans lquilibre de long terme le
taux de croissance par tte dpend
seulement de facteurs
technologiques exognes
Croissance dpendante du sentier :
un niveau dinvestissement plus
lev en permanence lve en
permanence le taux de croissance
La diffusion du progrs technique
exogne conduit une
convergence universelle
La convergence est conditionnelle
aux processus sociaux qui
assimilent les technologies
disponibles
La croissance endogne fait de laccumulation du capital un
processus qui nest pas forcment contraire au modle de Solow.
Linnovation vient de lesprit de lentrepreneur et est encourage ou
dcourage par les institutions sociales formelles et informelles. Ainsi, les
pays peuvent assimiler un nouveau savoir, suivre les leaders et converger,
ou rester en arrire. Ce que nous apprend Schumpeter, ce sont les
conditions de la convergence conditionnelle. Par ailleurs, tant que
linnovation permet de combattre la raret du capital naturel, le cycle
vertueux de la productivit totale des facteurs, du salaire rel et de la
croissance de la consommation peut amener une croissance durable.
ENCADR 2.2.
FONDEMENTS DE LA CROISSANCE ENDOGNE
Croissance endogne : le modle AK.
Comme on la vu, les processus de production changent avec
le temps, mais sont, un moment donn, plus complmentaires que
substituables. Quand certaines combinaisons ont t retenues et
dautres cartes, il ny a pas de rversibilit des combinaisons de
facteurs de production.
Les complmentarits sont rendues par la fonction de
production suivante :
Y
t
= min(AK
t
, BL
t
). K est le stock de capital et L la quantit
de travail disponible. Tant que le capital est rare en ce qui
concerne les productivits moyennes A et B, la fonction est Y
t
=
AK
t
Laccumulation du capital dpend de la dprciation et de
lquilibre pargne-investissement, () tant le taux agrg
dpargne :
K
t
= K
t
+ I
t
I
t
= Y
t
La croissance potentielle est :
tant que AK > BL
Cest le modle AK de croissance endogne. Il est
dpendant du chemin , car un taux dpargne plus lev tend
conduire un taux de croissance durablement plus lev. Cela est
d au rendement marginal non dcroissant du capital.
Linnovation schumpterienne soutient la productivit marginale du capital :
Linnovation technologique est un phnomne social. Elle est
issue de lchange de connaissances et dapprentissages, qui tisse
un rseau dexternalits entre firmes. Cest un mix dorganisation
institutionnelle en vue de raliser des progrs dans la recherche et
les changes informels.
Son impact se rpercute dans le rseau dexternalits entre
les firmes participantes. Individuellement, pour chaque entreprise,
la fonction de production prsente une productivit marginale
dcroissante :
avec < 1
Mais la productivit marginale du travail de chaque firme
appartenant au rseau est stimule par la technologie, cest--dire
par le capital de ce groupe dentreprises, qui est une fonction
croissante de laccumulation de technologies de la connaissance
dans lagrgat dentreprises :
En consquence, la production de chaque entreprise dpend
de son propre capital et du capital accumul dans lensemble du
rseau.
Dans le cas simple o toutes les entreprises auraient la mme
taille, la production agrge du rseau dentreprises est :
Si + = 1, le rendement marginal du capital est constant.
Cest le modle AK.
Conclusion : la Chine la veille de la rforme
La rvolution socialiste a oblig la Chine sindustrialiser. Mais, tant
que la contrainte de loutput agricole, que nous avons analyse plus haut,
a pes sur lindustrie, la Chine na pas t en mesure dengager la
dynamique de lindustrialisation. Dans les annes 1970, une rvolution
verte a tranquillement fait son chemin en Chine. Le pige de la faible
productivit agricole a finalement t djou. Les possibilits dun
nouveau rgime de croissance sont apparues.
Sagissant de lconomie urbaine, ltat, dans la priode socialiste,
a surtout investi dans les industries lourdes. La consommation est reste
limite, que ce soit dans les services ou dans lindustrie lgre. Mais le
pays disposait dun atout majeur pour une croissance future : le bon
niveau de sant et dducation de sa population. Malgr linstabilit
politique, lunit du pays a par ailleurs t prserve et les institutions
tatiques sont restes fortes.
Ainsi, contrairement aux premires annes du XX
e
sicle, qui ont vu
chouer toutes les tentatives de modernisation en Chine, les bases dun
dcollage conomique taient enfin poses.
1- Le total des indemnits fixes par les Japonais et par les vainqueurs de la guerre
des Boxers tait de 650 millions de taels, sans compter les intrts.
Chapitre 3
Sur lconomie politique
de la rforme
Depuis trente ans, le monde ne cesse de smerveiller de la russite
conomique de la Chine. Durant ces trente annes, lconomie chinoise a
cr de faon spectaculaire. Entre 1978 et 2009, la croissance moyenne
du PIB a dpass 9,7 %. Grce une progression matrise de la
population, le PIB par tte a cr de faon rapide, soit un taux annuel
moyen de 8,5 % sur la priode. Le taux dinvestissement est rest lev
et la productivit a augment rgulirement. Quant la part de la
population vivant dans la pauvret absolue, elle est passe de 75,7 % de
la population totale en 1980 12,49 % en 2001. La quasi-totalit des
indicateurs de lconomie chinoise atteste ainsi, au cours de ces trois
dcennies de rforme, de considrables progrs.
Mais le succs le plus remarquable de cette priode, cest que la
Chine, aprs plus dun sicle defforts, a finalement russi mettre en
route un processus dindustrialisation dynamique et durable. Pour
comprendre la vritable alchimie de la rforme chinoise, il ne suffit
donc pas de comparer la situation avant et aprs 1978. Il faut galement
identifier les mcanismes qui sont la base du dynamisme chinois, et
rpondre ces deux questions : pourquoi la Chine a-t-elle finalement
russi emprunter la voie de lindustrialisation lchelle nationale ?
Comment a-t-elle pu entretenir un tel rythme de croissance pendant plus
de trente ans ?
Pour rpondre la premire de ces deux questions, il nous semble
ncessaire de rexaminer lhistoire du pays entre 1949 et 1978.
Lorsquon regarde en arrire, on est tonn de voir quel point 1978 a
t une anne ordinaire . Steven Cheung (2008) a synthtis les deux
dcisions prises lors de la 3
e
session plnire du 11
e
comit central, que
lon considre, gnralement, comme la naissance officielle de la
rforme : primo, la Chine devait souvrir pour mieux se dvelopper ;
secundo, Deng Xiaoping tait rinstall au pouvoir. Aucune de ces deux
annonces ne laissait prsager la mystrieuse transformation de la Chine
dans les annes venir. Une ambition similaire de dvelopper lconomie
avait dj t affirme par le pass, et ctait la troisime fois que Deng
retrouvait le pouvoir. lpoque, personne ne savait quelles politiques
seraient mises en uvre, ni ce qui pouvait arriver Deng Xiaoping dans
les annes venir. Rien ne permettait de dire que le Parti communiste
chinois avait soudain dcouvert, en 1978, une thrapie miracle.
On peut certes avancer que la rforme chinoise est un processus
graduel, et que ce qui sest pass en 1978 nest pas lessentiel.
Limpulsion dcisive serait plutt venue dun changement de perspective
politique et dun ensemble de mesures ayant introduit ou permis
lintroduction croissante dans lconomie chinoise de caractristiques
relevant du libre march . Largument le plus communment avanc
ce sujet est celui-ci : Le socialisme chinois maintenait lconomie trs en
de de sa frontire de production, tout en limitant svrement tout
mouvement au-del de cette frontire Toute rforme limite
supprimant les entraves aux incitations, la mobilit, au marketing, la
concurrence, la flexibilit des prix, linnovation peut acclrer la
croissance (Brandt et Rawski, 2008, p. 8). Cette observation explique
peut-tre le contraste saisissant entre la planification socialiste et le
systme de march. Mais, si nous tendons lhorizon historique de notre
observation, des questions autrement plus ardues apparaissent. Comme
nous lavons vu dans les deux premiers chapitres, lconomie de la Chine
traditionnelle et celle de la Chine moderne jusquen 1949 taient des
systmes de march. Or non seulement la Chine na pas t en mesure
de lancer sa propre rvolution industrielle dans la priode glorieuse de
lempire, mais, malgr des efforts constants entre 1850 et 1950, elle na
pas non plus russi sindustrialiser et rattraper lOccident.
Il faut donc bien comprendre quconomie de march et production
industrielle sont deux concepts diffrents. Si lconomie de march cre
des stimuli conomiques qui peuvent tre favorables au dveloppement
conomique, la production industrielle nest pas le fruit automatique et
ncessaire de lconomie de march, sauf si des institutions sociales et
politiques dcident ou permettent daccumuler des ressources massives
(en capital et en travail). Laccumulation peut interagir avec de nouvelles
technologies, capables de crer un systme capitaliste de production et
de distribution, et donc de dpasser les limites du modle smithien et de
dclencher le processus dindustrialisation. De mme, pour introduire la
Chine dans un processus dindustrialisation auto-entretenue, linnovation
industrielle et la concentration de ressources matrielles et humaines
taient galement indispensables, en plus des mcanismes de march.
Malheureusement, les institutions chinoises traditionnelles
opposaient des obstacles srieux la transformation industrielle. Lun des
plus importants, ctait le flux particulirement limit de ressources allant
de la Chine rurale vers la Chine urbaine. La contrainte de la production
agricole sur le dveloppement dune industrialisation urbaine nest certes
pas propre la Chine. Le premier input de la production agricole, la
terre, est souvent considr comme un facteur donn. La productivit
marginale dcroissante impose des limites la croissance conomique et,
dans le modle smithien, conduit au pige de lquilibre stationnaire (cf.
encadr 2.1). Mais, contrairement au systme de mtayage dans les
villages europens, lconomie chinoise traditionnelle se fondait sur des
units familiales disperses, qui taient soit de petits propritaires, soit
des paysans ayant un contrat de fermage. Dans le systme du mtayage,
le village constitue gnralement lunit dorganisation et lexploitant doit
verser une part de son revenu agricole au propritaire des terres. Quand
la productivit augmente, le propritaire sapproprie ainsi la plupart des
gains. Lexploitant ne peut obtenir plus de nourriture et la population
rurale demeure relativement stable. Dans le cadre de leurs activits
productives, les familles rurales chinoises taient cependant totalement
autonomes et, grce au loyer fixe et lautoproprit, elles ont t
gnralement en mesure de garder la totalit des gains de productivit. En
ce cas, tant que loutput dune unit de terre donne tait suffisant pour
satisfaire les besoins de subsistance, les familles prfraient garder tous
leurs membres sur cette unit de terre, mme sil y avait un excdent de
main-duvre. Grce ce dispositif, la Chine a mieux tolr la croissance
de sa population rurale que lEurope, tout en tant plus vulnrable au
pige smithien. Cela explique pourquoi, malgr une forte productivit par
unit de terre dans la dernire priode de lempire, la productivit du
travail, elle, a stagn. partir du dbut de la dynastie Ming (1368-
1644), la population a cr au rythme annuel de 0,4 %, et ce, pendant
plus de quatre cents ans. Entre 1400 et 1820, la population chinoise a
ainsi t multiplie par cinq. Cet essor dmographique a t soutenu par
lamlioration de la productivit par unit de terre. Durant la mme
priode, le PIB a, lui aussi, quintupl. Mais la hausse concomitante de la
population et de la productivit a gel la croissance du PIB par tte.
La forte tolrance de la Chine rurale lexcdent de main-duvre
a eu trois grands effets, qui ont compromis les chances dindustrialisation
du pays. Le premier concerne le travail. Lessentiel de loffre de travail
(et de son surplus) tant dispers dans les campagnes, les zones urbaines
nont pu bnficier de fortes concentrations de main-duvre. Le
deuxime effet porte sur l exportation limite de production agricole
vers les villes, la population rurale supplmentaire absorbant les gains de
productivit par unit de terre. Ainsi, la Chine urbaine na pas non plus
bnfici de concentration de ressources matrielles. Le troisime effet
du fort excdent de main-duvre dans les campagnes, cest le faible
niveau du cot du travail, et donc labsence dincitation crer et
adopter des technologies permettant des mthodes de production
intensive en capital. La relation zones urbaines-zones rurales en Chine
traditionnelle a ainsi empch que soient runies les principales conditions
ncessaires une industrialisation moderne. Le pays ne pouvait lancer un
processus dynamique dindustrialisation quen transformant cette relation.
La Chine manquait galement dinstitutions politiques et sociales
propices une industrialisation grande chelle. Le systme politique
traditionnel mettait laccent sur le maintien de lordre intrieur. Pour
maintenir lautorit absolue de la famille impriale, aucun espace ntait
laiss la constitution dune classe bourgeoise forte. Laccumulation de
richesses au-del dun certain seuil tait considre comme une menace
pour le pouvoir royal, qui finissait gnralement par y mettre fin. Pour
conserver sa lgitimit politique, les expditions maritimes outremer ont
t totalement arrtes sous la dynastie Ming (cf. chapitre 2). Le pouvoir
central a pu ainsi utiliser ses ressources fiscales limites pour construire
des infrastructures essentielles au bien-tre de la population. Ltat, en
privilgiant la politique intrieure, ne pouvait pas non plus apporter au
pays un soutien suffisant pour sortir du pige de lquilibre stationnaire
travers lexpansion internationale.
En rsum, le rgime conomique et le systme politique de la
Chine traditionnelle ont dress des obstacles majeurs au dmarrage du
processus dindustrialisation. Mais les seuls mcanismes de march ne
pouvaient liminer ces obstacles et faire sortir le pays du pige smithien.
Ltat devait jouer ici un rle essentiel. Aprs les guerres de lOpium, la
Chine a subi une vritable dsintgration politique. Avant 1949, aucun
rgime na t en mesure de mobiliser les ressources de limmense Chine
rurale, ni dunifier le pays pour quil puisse prendre place, en toute
indpendance, dans larne internationale. Mme pendant les annes
dores (1920-1930), le dveloppement industriel au niveau national sest
limit quelques villes ctires et quelques industries lgres. Enfin, le
manque de ressources indispensables, commencer par les ressources
naturelles (nergie) et lindustrie lourde (acier), a constitu, pour la
croissance industrielle, un frein supplmentaire.
Si la Chine populaire na pas trouv de remde miracle en 1978, il a
donc t ncessaire, pour quelle russisse sindustrialiser au niveau
national, que certaines conditions fondamentales aient chang entre 1949
et 1978. Un rexamen de la priode socialiste est donc indispensable si
lon veut comprendre le commencement du processus dindustrialisation
et la nature de la rforme chinoise.
Sagissant de la deuxime question, cest--dire de la robustesse et
de la rapidit de la croissance chinoise, nous souhaitons galement
adopter une approche empirique. La constance de la croissance chinoise
tend donner limpression que la rforme serait un processus linaire,
monotone, et conscutif louverture et la marchandisation du pays.
Un examen attentif des performances chinoises montre que la trajectoire
de dveloppement de la Chine ne sapparente en rien un processus de
convergence vers des valeurs supposes universelles ou des formes
idales occidentales, mais procde au contraire dune transformation de
ses institutions et de ses structures conomiques. Lune des principales
caractristiques de la rforme chinoise, cest quelle a t mise en uvre
par un rgime bureaucratique hirarchique et au nom du socialisme. Au
dbut, lobjectif dsign de la rforme tait damliorer la planification
(Gong, 2009) ! Si lavnement rapide de lconomie de march a fini par
provoquer la chute de la planification, et si la Chine a d passer par une
transformation profonde et gnrale, lconomie de march chinoise na
jamais prsent toutes les caractristiques institutionnelles de lconomie
occidentale de march, et le systme politique a jou un rle actif dans le
processus de rforme. Comme lcrit Barry Naughton, pendant la
transformation conomique, la hirarchie du Parti nest pas reste
lcart, immobile, tandis que tout le reste changeait en Chine. Le systme
politique hirarchique a, au contraire, faonn le processus de transition
vers le march, et la hirarchie politique elle-mme a t remodele en
raction aux forces libres par la transition conomique (2008,
p. 115).
Au cours des trente annes de rforme, la dynamique conomique
et la gouvernance de ltat sont passes par diffrentes phases ou
rgimes de croissance . Chaque rgime de croissance se fonde sur un
contexte dmographique, conomique, social et politique particulier et
connat sa propre impulsion au dveloppement. Chacun conduit aussi
des crises et des tensions intrinsques qui forment le catalyseur du rgime
suivant. La marchandisation ne peut, elle seule, rpondre la
question de savoir comment la Chine a su ragir si habilement aux
tensions et aux crises, et a permis une conomie aussi vaste de passer
la phase de croissance suivante avec une si grande stabilit. Lanalyse de
la logique endogne, sous-jacente aux transitions relativement douces que
la Chine a connues au cours des trente dernires annes entre chaque
rgime de croissance, doit nous permettre de mieux comprendre
pourquoi la rforme chinoise dure depuis si longtemps.
Nous montrerons, dans ce chapitre, le chemin sui generis emprunt
par la Chine, ainsi que les traits endognes du processus
dindustrialisation chinois. Nous partirons de 1949. Les soixante annes
coules depuis lors seront, pour les besoins de lanalyse, divises en
trois phases. La dynamique conomique propre chacune dentre elles
(ou rgime de croissance ) repose sur diffrents mcanismes de
mobilisation des ressources humaines et matrielles en vue de la
production de biens et de services. On trouvera une continuit entre la
logique qui a permis la transition dune conomie dirige (1949-1978)
vers un modle smithien intensif en terre et en travail (annes 1980), puis
vers un modle marxien caractris par une accumulation intensive en
capital et une croissance tire par les exportations (du milieu des annes
1990 la crise financire de 2008). Lanalyse des transitions entre ces
rgimes de croissance na pas seulement un intrt pour les conomies en
dveloppement ; elle permet aussi de comprendre le rle que jouent le
tissu social et les mcanismes politiques dans ce qui permet et mme ce
qui motive ces transitions. Cette analyse est indispensable pour aborder
des questions plus prospectives. Si la rforme chinoise est bien un
processus sui generis, quoi ressemblera la prochaine phase de
rforme, et quels ajustements la Chine devra-t-elle faire pour assurer un
dveloppement futur durable ?
Les fondements de la rforme : la Chine entre 1949 et 1978
Le mythe des succs de la rforme chinoise aprs 1978
On oppose souvent trs fortement la priode 1949-1978 aux
annes postrieures. Il est vrai quen termes de rsultats et dinstitutions
conomiques le contraste est incontestable.
Du ct des rsultats conomiques, les tudes srieuses montrent
que le taux de croissance moyen du PIB a t denviron 4 % entre 1949
et 1978 ; il est pass 9,5 % entre 1978 et 2005 (Perkins et Rawski,
2008, p. 855). Le taux de productivit a cr de 0,5 % par an durant la
premire priode et de 3,8 % durant la seconde. Mais le contraste le plus
saisissant concerne loffre de biens agricoles et de biens de
consommation. Avant 1978, la Chine navait jamais t en mesure de
nourrir sa population. Elle a mme connu, en 1959-1961, la pnurie
alimentaire la plus grave de son histoire. Aprs le Grand Bond en avant,
une famine tragique, dune dure de trois ans, a provoqu la mort de
10 millions de Chinois
1
. Il faut rappeler que les achats de pratiquement
tous les biens de consommation vitaux, que ce soit la nourriture ou les
vtements, ont t rationns partir des annes 1950. Ce nest qu
partir de 1978 que les pnuries ont peu peu totalement disparu.
Sagissant des institutions conomiques, le contraste est galement
sensible. En matire de proprit, par exemple, la Chine est passe dun
mode presque uniformment public des modes plus varis. En 2008,
57,7 % des entreprises chinoises taient prives, et 95 % nappartenaient
pas ltat. Sagissant des prix, un systme de march, rglement par
ltat, sest substitu au systme rigide de planification. Si le systme du
hukou
2
subsiste encore, les migrations pour des raisons de travail ou
dducation ont touch, dans les vingt dernires annes, de 150
200 millions de personnes par an. La Chine sappuie de plus en plus sur
les mcanismes de march pour mobiliser ses ressources humaines et
matrielles.
Que cette croissance conomique dynamique et cette libralisation
institutionnelle progressive aient constitu un processus pratiquement
simultan donne naturellement penser que les deux sont lies par une
forte corrlation positive. Alors pourquoi ce processus vertueux ne sest-
il pas produit avant 1978 ? Lvolution des institutions conomiques est-
elle la seule explication du succs de la rforme ou celui-ci est-il d
dautres conditions fondamentales ?
Comme nous lavons vu dans les deux premiers chapitres de ce
livre et soulign dans lintroduction, lun des principaux obstacles ayant
empch la Chine demprunter le chemin de lindustrialisation nest pas
labsence dune conomie de march, mais lincapacit de dpasser les
limites de l exportation rurale de main-duvre et de ressources vers
la production industrielle urbaine. On ne sort pas du pige de lquilibre
stationnaire par le seul dveloppement de lconomie de march ou
marchande. Dautres conditions sont ncessaires, souvent endognes
chaque socit. Lune des principales est le soutien de ltat. En Europe,
grce lexploration et lexpansion outremer, et la dcouverte des
Amriques, de nombreux tats-nations comme lEspagne, lAngleterre et
les Pays-Bas ont pu disposer de ressources naturelles, de main-duvre
et de produits agricoles en quantits illimites. Cet essor gographique est
une des principales raisons pour lesquelles lindustrialisation capitaliste a
eu lieu en Europe. Ltat chinois reposait, quant lui, sur une tout autre
logique. En labsence de rivalit militaire directe et permanente avec les
pays voisins, lEmpire chinois a privilgi lordre intrieur. Cest en raison
de cette logique quil a sacrifi les progrs raliss dans le domaine des
expditions navales au XV
e
sicle pour concentrer ses ressources
fiscales des fins internes.
Quand le Parti communiste chinois a fond la Rpublique populaire
de Chine, la contrainte de loutput agricole sur lindustrialisation urbaine
navait jamais t aussi puissante. Aprs douze annes ininterrompues de
guerre, cest--dire neuf annes de guerre contre le Japon (1937-1945)
et trois annes de guerre civile (1945-1949), la Chine tait de loin le pays
le plus pauvre du monde.
Ces guerres ont gravement endommag les infrastructures agricoles,
en particulier les rseaux dirrigation ; ce qui a compromis gravement la
production et la productivit agricoles (Naughton, 2007, p. 50). La
Chine rurale tait si appauvrie quelle pouvait peine assurer la survie de
sa population, sans parler de soutenir le dveloppement industriel des
villes. Les conditions industrielles taient encore plus dsastreuses. Le
dbut de dveloppement de lindustrie dans les villes ctires navait
touch que les industries lgres, et, aprs le chaos de linvasion
japonaise (1937-1945) et de la guerre civile (1945-1949), il nen restait
pas grand-chose. Seul le cur de lindustrie lourde, en Mandchourie,
demeurait viable. Les Japonais ly avaient dveloppe. la fin de la
Seconde Guerre mondiale, ces installations industrielles ont t saisies par
larme sovitique, avant dtre remises au Parti communiste chinois
aprs 1949.
Sur le plan international, le monde tait, en 1949, en pleine guerre
froide. Il tait donc impossible pour la Chine de sappuyer sur laide ou le
commerce international afin de suppler la pnurie de produits agricoles
ou de tout autre type de ressources, de technologies ou dquipements
vitaux. Du fait de son orientation communiste, non seulement le parti
dirigeant ne disposait pas dune lgitimit politique reconnue au niveau
international, mais la scurit nationale de la Chine tait mme sous la
menace des tats-Unis et de leurs allis. Lhostilit atteignit son apoge
aprs le dclenchement de la guerre de Core (1950-1953).
Cependant, si les conditions de lindustrialisation taient
extrmement dfavorables, la ncessit dindustrialiser la Chine tait des
plus urgentes. La menace potentielle des pays occidentaux exigeait que le
jeune tat souverain acqut des quipements militaires suffisants. Les
infrastructures totalement dtruites (systmes dirrigation et de transport,
logement, etc.) devaient tre restaures ou reconstruites. Sans aide
internationale, la Chine devait dvelopper son propre systme industriel
aussi rapidement que possible, en particulier dans le domaine des
industries lourdes.
Les autres besoins que la Chine avait combler, il est vrai moins
urgents, venaient de la population. En 1949, elle tait denviron
550 millions de personnes. Si cela reprsentait, en termes absolus, moins
de la moiti de la population chinoise daujourdhui, ctait tout de mme
30 % de la population mondiale de lpoque (20 % aujourdhui). La
ncessit de nourrir cette population tait extrmement pressante. En
outre, cette population massive tait en mauvaise sant et peu instruite.
Du fait de la malnutrition et des mauvaises conditions dhygine, ainsi que
de la persistance de graves pidmies, le taux de mortalit tait des plus
levs : 18 . Lesprance de vie moyenne tait dune quarantaine
dannes. Le taux de mortalit infantile tait trs lev lui aussi, entre 130
et 146 . Le taux danalphabtisme, enfin, atteignait 80 %. Pire encore,
les guerres ininterrompues et les immenses changements de la socit
avaient pratiquement dtruit les rseaux traditionnels dducation et de
sant. Pour amliorer la vie des Chinois, il fallait en crer de nouveaux,
aussi rapidement que possible.
Dans ce contexte, le lancement du processus dindustrialisation sur
la base de mcanismes de march et dune faible rglementation de ltat
ne pouvait que se heurter aux pires difficults.
Au dbut de la priode socialiste, pour dvelopper lconomie et
industrialiser le pays, le Parti communiste dcida dutiliser, pendant dix ou
quinze ans, lconomie de march et la proprit mixte : ce fut la
nouvelle priode dmocratique . Des difficults surgirent aussitt.
Lune des plus importantes concernait le march des produits agricoles,
en particulier les crales. La pnurie alimentaire qui touchait le pays
alimentait la spculation. Entre avril 1949 et fvrier 1950, soit en
seulement onze mois, les prix des produits agricoles quadruplrent. Pour
prserver lordre social, le nouveau gouvernement ragit rapidement.
Entre 1950 et 1952, il mit ainsi une large quantit de rserves de crales
sur le march (30 40 % du volume total). Cette mesure fut trs efficace.
En 1952, le prix des crales ntait que de 2,8 % plus lev quen
1950. Mais cette intervention sur le march savra dun cot lev pour
le Parti, peut-tre mme trop lev. Il est difficile de mesurer le fardeau
quelle reprsenta pour le tout nouveau gouvernement. On peut sen faire
une ide en rappelant quentre 1949 et 1952 la totalit des impts
agricoles ont t acquitts en crales. Cela ne reprsentait que 7,5 % de
la production totale de crales, mais environ 40 % des recettes fiscales
de lpoque.
partir de 1953, les limites de la production agricole pour
rpondre la demande des villes se sont faites de plus en plus
contraignantes. Avec le premier plan quinquennal commencrent les
investissements et les constructions grande chelle. Le nombre
dhabitants urbains augmenta fortement, et avec eux les besoins
alimentaires. Paralllement, la productivit agricole par unit de terre
relevait la tte et le problme de la survie se faisait moins aigu pour les
paysans. Il tait naturel pour eux de commencer esprer un meilleur
standard de vie. Ils se mirent diversifier leur production, passant des
crales des cultures vivrires et llevage. Or llevage et la
production vivrire sont plus intensifs en nergie, et la majorit de cette
production allait lautoconsommation des ruraux. La restauration de la
productivit agricole ne sest donc pas traduite par une augmentation
suffisante des exportations de produits agricoles vers les zones
urbaines. La contradiction entre la Chine rurale et lindustrialisation
urbaine est devenue radicale, encore aggrave par le secteur de la
distribution. Quand les distributeurs constataient une pnurie dans les
zones urbaines, ils stockaient les crales, esprant une hausse des prix
et, par consquent, des profits plus levs.
En Chine urbaine, la proprit mixte a commenc provoquer de
plus en plus de mcontentement au Parti communiste. Ne disposant pas
des institutions ncessaires lvaluation et au prlvement des impts
sur la consommation et sur la production, le nouveau gouvernement avait
du mal collecter efficacement les ressources fiscales auprs des
entreprises prives. Entre 1948 et 1953, les recettes fiscales sur la
consommation et la production nont ainsi augment que de 20 %, tandis
que les profits des entreprises appartenant ltat (EAE) augmentaient,
eux, de 171 % (MoF, 1987). Wuhan, grand centre marchand de la
Chine centrale, seules quelques entreprises adoptrent une comptabilit
double entre. Ladministration fiscale ntait ainsi pas en mesure
dobtenir des informations exactes sur les revenus et les profits des
entreprises prives (Zhang et Wu, 2010). Ainsi, tandis que les profits des
EAE de Wuhan augmentaient de plus de cent quatre-vingts fois entre
1949 et 1953, les recettes fiscales, dans la mme priode, ne faisaient
que doubler (Bureau statistique de Wuhan, 1989).
Dans ce contexte, les partisans de la grande pousse de
lindustrialisation, sur le mode sovitique, ont commenc prendre le
dessus dans le dbat politique. En 1953, quatre ans seulement aprs la
cration de la nouvelle Chine, le Parti communiste mettait fin la
nouvelle priode dmocratique et poussait tout le pays, rgions
rurales comme rgions urbaines, dans lconomie contrle et la
proprit publique. Cette transformation socialiste fut accomplie en
moins de cinq ans (1953-1957). Le Parti communiste avait dsormais le
contrle de lconomie et tait prt acclrer, tout prix, le processus
dindustrialisation du pays.
Lindustrialisation par la main visible
La cl de la grande pousse de lindustrialisation ou, comme on
lappelle ici, de lindustrialisation par la main visible , ce fut le contrle
absolu du prix du travail dans tout le pays. Lensemble de la population,
urbaine et rurale, reut un salaire proche du niveau de subsistance. En
dterminant le salaire des actifs, ltat put allger les contraintes de la
productivit agricole pesant sur lindustrialisation et maximiser, travers
un systme de planification, les exportations de produits agricoles
vers les villes. Selon le modle dtaill dans le chapitre 2, encadr 2.1, le
salaire de subsistance dans le secteur agricole ntait pas flexible et avait
un plancher fixe. Du fait de son immense population agricole (et de vastes
excdents de main-duvre rurale, dus une organisation du travail
fonde traditionnellement sur la famille), la Chine tait oblige dutiliser
une large part de sa production agricole pour combler les besoins de
subsistance des campagnes. La part des exportations vers les zones
industrialises tait, de ce fait, limite. Pour garantir un excdent primaire
au secteur urbain, le Parti dut centraliser la gestion des activits agricoles,
de sorte que la population rurale ne cultive que les crales ncessaires et
les plus efficientes nergtiquement. Il fallait galement que la part de
lautoconsommation en produits agricoles reste au niveau le plus bas
possible, afin de maximiser les exportations agricoles vers la Chine
urbaine.
Dans les zones urbaines, galement, les salaires ont t maintenus
un niveau bas (le niveau de subsistance). Aprs la transformation
socialiste, presque 80 % des employs urbains travaillaient, dune faon
ou dune autre, pour ltat. Cela permit de priver les entreprises de leur
pouvoir de dcision en matire de rmunrations. La rforme des
salaires, en 1956, prvoyait que les salaires et autres primes devaient tre
allous aux actifs en fonction dun systme de classification fond sur le
mtier, la rgion, le secteur industriel, le type de proprit (tat ou
collectivit), le niveau administratif (central ou local), la taille et le niveau
technologique de lentreprise (Bian, 1994). Il y avait huit niveaux de
salaire pour les ouvriers et les techniciens, vingt-quatre niveaux pour les
emplois dadministration, de direction et de gestion. Avec ce systme de
planification, les salaires industriels nont pas suivi les gains de
productivit, ce qui a permis au secteur industriel naissant de raliser de
considrables profits. Comme la priorit tait donne lindustrie lourde
(qui bnficia de 80 % des investissements entre 1953 et 1978), il ntait
pas ncessaire que loutput industriel soit absorb par la consommation.
Profits et outputs servaient laccumulation du capital ( lpoque
indispensable). Au niveau macroconomique, les problmes de
dconnexion entre le salaire et la productivit taient donc dissimuls.
Cependant, comme la population navait pas les moyens de consommer
volont, lindustrie lgre et les services sont rests sous-dvelopps.
Cette stratgie dindustrialisation a eu des rsultats remarquables.
Pour la premire fois dans lhistoire de la Chine, le gouvernement a t
en mesure de mobiliser ses ressources fiscales et autres pour financer
un effort soutenu dinvestissement (Naughton, 2007, p. 57). Cest ainsi
que les ressources ont commenc se concentrer durablement dans la
Chine urbaine pour des usages industriels. Comme le montre la figure 3.1
ci-dessous, malgr de fortes fluctuations dues linstabilit politique, le
taux dinvestissement a atteint un niveau trs lev pour un pays aussi
pauvre. Dun peu plus de 20 % du PIB en 1952, il est pass 35 %
dans les annes 1970. Entre 1952 et 1978, loutput industriel a connu un
taux de croissance annuel moyen de 11,5 %. Cette croissance industrielle
ultrarapide a transform la structure de lconomie chinoise. Au total, la
part de lindustrie dans le PIB est passe de 18 44 %, tandis que celle
de lagriculture chutait de 51 28 %. La Chine stait enfin dote dune
base industrielle digne de ce nom.
Cependant, comme la grande pousse de lindustrialisation
reposait sur le contrle rigide des salaires, dans le secteur tant urbain que
rural, cette stratgie eut deux effets ngatifs. Dun ct, sans un
mcanisme des prix, un instrument majeur dincitation conomique faisait
dfaut. La socit ne pouvait sappuyer que sur des incitations non
matrielles. Cela explique en partie pourquoi le prsident Mao tait si
proccup par les incessants mouvements sociaux . Dun autre ct,
pour maintenir le contrle absolu de ltat sur les comportements
conomiques, toute possibilit de gagner un revenu en dehors du systme
de planification salariale systme de responsabilit familiale ou
micro-entreprise prive devait tre strictement supprime. En effet, de
fortes incitations conomiques risquaient daltrer le comportement de la
population, de la dtourner des buts poursuivis par la stratgie de la
grande pousse et de provoquer leffondrement du systme de
planification salariale. Une fois que le Parti aurait perdu le contrle des
salaires, cest toute lconomie dirige qui se serait croule, et la
croissance industrielle rapide, dont bnficiait en particulier lindustrie
lourde, aurait t considrablement affaiblie. Cela explique pourquoi les
tentatives de rforme davant 1978 ont toujours pris la forme dune
dcentralisation administrative et non dune dcentralisation
conomique
3
.
Figure 3.1. PART DE LA FORMATION BRUTE DE CAPITAL DANS LE PIB.
Source : CEIC.
En effet, contrairement ce que lon croit en gnral, la Chine
socialiste a lanc plusieurs rformes avant 1978. Comprenant pleinement
les effets ngatifs de labsence dincitations conomiques sur lardeur au
travail de la population, le Parti communiste tait prt en intgrer
quelques-unes dans la planification salariale. Mais la crainte
dinterrompre le processus dindustrialisation force, fond sur le
contrle des salaires, ne permettait pas dallouer un quelconque revenu
en dehors de ce systme. On dcida dun compromis en introduisant
dans le systme un peu de concurrence et de dcentralisation ou, plus
prcisment, en dcentralisant le pouvoir de planification. Mais ce
dispositif cra des distorsions : loin de favoriser une concurrence loyale, il
provoqua des luttes pour la rente conomique et linfluence politique. Il
dilua aussi des ressources indispensables la construction
dinfrastructures cls et perturba dimportants programmes de
dveloppement industriel. Les tentatives de rforme de 1956 et 1965 ont
suivi ce schma. Examinons la premire. En 1956, Mao publiait un article
intitul Lun shida guanxi . Il traitait des dix
relations majeures pour le dveloppement de lconomie chinoise. Mao
insistait sur la ncessit dadapter les relations entre ltat, les entreprises
et les individus. Des incitations conomiques devaient leur tre donnes
afin daccrotre la vitalit de lconomie. En 1957, Chen Yun dirigea la
rdaction de trois documents qui visaient rformer la gestion de
lindustrie, du commerce et du systme financier. Il sagissait de
dcentraliser la prise de dcision et le pouvoir de gestion des localits
et des entreprises. Le mouvement fut radical. Le gouvernement central
renonait son contrle direct sur 8 100 entreprises, soit 88 % des
entreprises quil contrlait auparavant. La planification conomique tait
assouplie. Les autorits locales avaient le droit dadapter les objectifs de
production agricole et industrielle. Par ailleurs, les droits en matire de
fiscalit, de finance, dinvestissement et de gestion des ressources
humaines taient libraliss pour les localits et les entreprises. Ces
tentatives de rforme tournrent malheureusement la farce tragique du
mouvement du Grand Bond en avant. Une myriade de projets
dinvestissement et dinfrastructure rptitifs et inefficaces lancs par les
localits compromit les ressources financires et matrielles limites qui
taient ncessaires pour des projets dimportance nationale. Du fait de la
dcentralisation de la gestion des ressources humaines, le nombre dactifs
travaillant dans les entreprises appartenant ltat passa, pour la seule
anne 1958, de 24,5 45,3 millions. En 1960, le nombre dactifs urbains
atteignait 59,7 millions, soit 43,5 % de plus quen 1957. Le nombre total
dhabitants urbains augmenta galement de plus de 30 millions, passant
de 99,5 millions en 1957 130 millions en 1960 (Zhou, 1984, p. 73-75).
Comme les entreprises industrielles recrutaient de plus en plus, les zones
rurales subirent soudain une perte de main-duvre. Ce transfert massif
de travail des rgions rurales vers les rgions urbaines mit fin lquilibre
fragile entre ces deux Chine. La Chine rurale devait satisfaire une
demande de plus en plus grande de produits agricoles avec une force de
travail trs amoindrie. Ce dsquilibre explique largement la famine
catastrophique de 1959-1961. Cest pourquoi le Parti dcida, en 1961,
de recentraliser la plupart des pouvoirs conomiques et de rtablir
lconomie planifie centrale.
Les expriences rates de rforme antrieures 1978 montrent
ceci : sans une forte hausse de la productivit agricole ou un
environnement international plus favorable en matire de commerce, la
Chine navait pas dautre choix, pour sindustrialiser, que la stratgie de
la grande pousse . En mme temps, tant que cette dernire tait
indispensable, ltat devait maintenir un systme de contrle strict des
salaires, bien que celui-ci ne rpondt pas la ncessit de fournir des
incitations conomiques efficaces. Cette contradiction intrinsque,
vritable maldiction de lconomie planifie, explique pourquoi les
rformes de dcentralisation administrative davant 1978 ont toutes
chou. Pour abandonner lindustrialisation force et adopter la
dcentralisation de march, la Chine devait attendre la runion de deux
conditions pralables : une forte hausse de la productivit agricole et un
environnement international plus favorable en matire dchanges. Fort
heureusement, ces deux conditions se sont trouves remplies la fin des
annes 1970, et la rforme de la dcentralisation conomique a pu
enfin tre mise sur pied. Nous analyserons ce processus de rforme un
peu plus loin.
Un tat unitaire fort, lgitim par la logique de la rvolution
Les changements conomiques radicaux de la Chine partir de
1949 se sont appuys sur des changements tout aussi radicaux dans le
domaine politique. Le plus notable fut le rtablissement dun rgime
bureaucratique hirarchique et dune souverainet indpendante. Plus de
cent ans aprs le dbut des guerres de lOpium (1840-1843, 1856-
1860), la Chine disposait nouveau dun gouvernement efficace, capable
de mobiliser les ressources conomiques et politiques lchelle
nationale. Si le gouvernement socialiste tait fond sur des principes
entirement diffrents, le systme politique prsentait toutefois des
similitudes avec la Chine impriale. Le prsident Mao reprit ainsi son
compte le rle des empereurs pour incarner lautorit absolue. Sauf
quon ne lappelait pas le pre ou le fils du dragon . On prfrait le
comparer au soleil , au timonier ou au grand sauveur .
Saffirmant les reprsentants fidles des intrts de tous les travailleurs et
de tous les paysans, le Parti et ltat, sous le rgne de Mao, disposaient
de la lgitimit pour amliorer le bien-tre gnral de la socit travers
une meilleure scurit nationale, de meilleurs services sociaux et une
distribution des terres plus quitable. La transformation socialiste fit
disparatre totalement les landlords et les propritaires dentreprises
prives. La Chine revenait de facto la socit deux strates de la
priode impriale. La base dune socit pluraliste svanouissait
nouveau.
Le gouvernement socialiste avait toutefois ses propres
caractristiques. Dans la Chine daprs 1949, le systme bureaucratique
tait bien plus tendu que celui de la priode impriale. Pour la premire
fois, le pouvoir dtat touchait le domaine priv et contrlait directement
les activits conomiques. La Chine rurale, qui, en dessous du niveau du
bourg, avait t laisse en dehors du systme bureaucratique, tait
dsormais intgre dans le systme centralis au niveau des collectivits
rurales. La nouvelle souverainet accordait galement une priorit
beaucoup plus grande au pouvoir militaire que les rgimes de la Chine
impriale. Au cours du processus, une part du bien-tre dont aurait pu
profiter la population fut cependant sacrifie. Ainsi, le gouvernement
socialiste davant 1978 sest largement fond sur une logique
rvolutionnaire pour assurer sa lgitimit. Lenvironnement international
tait dessein dcrit comme extrmement hostile et les sentiments
nationalistes taient activement cultivs. Mao sest montr expert dans le
lancement de mouvements politiques et dans la manipulation dincitations
non matrielles en vue de contrler la population. Entre 1953 et 1978, on
a vu ces mouvements se succder, la Rvolution culturelle en constituant
le dlirant sommet.
Nous valuerons un peu plus loin linfluence de ce systme politique
sur lvolution du processus de rforme en Chine. Nous souhaitons tout
dabord souligner limportance qua prise pour le lancement du
processus dindustrialisation ltablissement dun gouvernement fort et
reconnu au niveau national. Sans lui, tous les efforts dindustrialisation
auraient t vains.
Autres prparatifs de la rforme de 1978
La grande pousse de lindustrialisation na pas t, et ne
pouvait pas tre, un processus dynamique dindustrialisation. Mais, en
crant une base industrielle complte et un tat unitaire en capacit
dapporter un soutien consquent et durable, elle a toutefois aid la Chine
en poser les fondements. Ces deux succs ont t, dans lhistoire de la
Chine, une vritable refondation. Mais limpasse entre la Chine rurale et
la Chine urbaine subsistait. La Chine a-t-elle donc pris dautres mesures,
entre 1949 et 1978, pour sortir du pige smithien ?
La rponse est oui. commencer par un changement radical de
lunit de production dans la Chine rurale. Aprs la transformation
socialiste , lessentiel de la production agricole ntait plus organis par
des familles disperses, mais par des collectivits agricoles (aussi
appeles communes). Ce dispositif ne permit pas seulement au pays
dexploiter les ressources agricoles sur une chelle plus grande. Il lui
apporta galement un cadre institutionnel qui (1) intgrait la Chine rurale
dans un rseau national o les progrs technologiques pouvaient tre
diffuss rapidement, (2) crait un cadre pour la fourniture de services
sociaux la population rurale et (3) permettait dorganiser sur une plus
grande chelle la production dans les immenses campagnes. Lorsque
nous analyserons la premire tape de la rforme, nous verrons pourquoi
ces changements ont jou un rle cl dans la russite de lindustrialisation
de la Chine.
Lautre progrs crucial concerne linvestissement en capital humain.
Grce la distribution relativement gale des ressources en matire de
sant et dducation, et le cot proche de zro de ces services
lpoque socialiste, la population chinoise a bnfici, dans ces deux
domaines, de progrs rapides. Lesprance de vie est ainsi passe de
42,2 (45,6) ans en 1950 66,4 (69,4) ans en 1982 pour les hommes
(pour les femmes) (Wang et Mason, 2008, p. 138). Des mesures
prventives au niveau national permirent dradiquer les pidmies les
plus mortelles. Les progrs en matire dducation touchrent tous les
niveaux, mais le plus important concerna lducation primaire. La part de
Chinois gs de 16 65 ans qui ntait pas alle lcole primaire passa
de 74 40 % entre 1952 et 1978 (Brandt et Rawski, 2008, p. 5) et la
part de la population analphabte, de 80 16,4 %. Le succs de ces
investissements en capital humain est remarquable, surtout compar aux
pays qui taient dans le mme tat de dveloppement que la Chine.
Lune des contributions les plus importantes de la priode socialiste,
et qui nest pourtant jamais voque, cest la distribution relativement
gale des richesses et des moyens de production. Mme si les salaires
ont t maintenus un niveau faible, les services sociaux taient gratuits.
Dans les campagnes, la disponibilit des terres tait garantie aux paysans.
Pendant la priode socialiste, le peuple chinois a bnfici de facto dune
richesse implicite massive. La distribution gale des richesses et des
moyens de production est un lment fondamental qui a permis la
rforme de se faire, pendant les dix premires annes, sans perdants .
La rforme immobilire, lance en 1994 dans les rgions urbaines, permit
aux citadins de transformer cette richesse implicite (logement gratuit) en
richesse explicite (logement commercialisable). Cette transformation a
donn une grande vitalit la seconde tape de la rforme. La proprit
implicite des terres par les paysans doit encore, il est vrai, prendre une
forme explicite, mais il y a de fortes raisons de penser que cette
transformation, si elle se produit, permettra la rforme et la croissance
conomique chinoise de franchir une nouvelle tape.
De grandes choses ont ainsi t accomplies entre 1949 et 1978.
Certes, la Chine navait pas encore engag un processus endogne et
auto-entretenu dindustrialisation guid par des incitations conomiques.
Cependant, au cours de ces annes, des adaptations structurelles et des
infrastructures institutionnelles cruciales ont t mises en place. Ds que la
Chine connatrait une avance technologique dans la production agricole,
ou bnficierait dune dtente de lenvironnement international, elle
pourrait esprer accomplir une grande transition.
Changements des conditions critiques la fin des annes 1970
Les annes 1970 ont t pour la Chine une dcennie de tensions, de
transitions et dopportunits. La stratgie de la grande pousse
industrielle a produit des gains substantiels. Mais les contradictions
engendres par ce rgime de croissance se sont accumules et
radicalises tout au long de ces annes. Les inefficacits de lconomie
dirige, dues labsence dincitations au travail, au manque dinnovations
et aux disparits dans lallocation des ressources, devinrent flagrantes.
Aprs plus de vingt ans de stagnation des revenus, la population chinoise
se montrait impatiente face la lenteur de lamlioration de son niveau de
vie. La pression sur le gouvernement pour quil fournisse davantage de
biens agricoles et de biens de consommation, et dune meilleure qualit,
se faisait plus forte. Par ailleurs, les dix annes de folie de la Rvolution
culturelle avaient convaincu de plus en plus de responsables politiques
chinois quil ne fallait plus utiliser la logique rvolutionnaire pour diriger le
pays. La plupart dentre eux avaient t les victimes directes de
larbitraire des mesures prises et de la violence des mouvements
politiques. Il sagissait de fonder la lgitimit de ltat sur une base plus
durable, savoir lamlioration du bien-tre de la population. Le dcs
du chef charismatique, le prsident Mao, en 1976, a facilit ce
changement ncessaire. Et la croissance rapide de plusieurs pays dAsie
du Sud-Est contraignit les dirigeants politiques chinois raliser quel
point la Chine tait reste en arrire et le demeurerait si elle ne souvrait
pas et ne convergeait pas vers la frontire technologique internationale.
Fort heureusement, les annes 1970 avaient galement eu leur lot de
changements positifs et fondateurs. Internationalement, une nouvelle
phase de la mondialisation avait commenc et les tensions entre le bloc
socialiste et le bloc capitaliste staient apaises. En 1971, la Rpublique
populaire de Chine prenait la place de Tawan parmi les cinq membres
permanents du Conseil de scurit de lONU. En 1972, le prsident
Richard Nixon se rendait en voyage en Chine. En 1978, les tats-Unis
reconnaissaient enfin la lgitimit du gouvernement du Parti communiste
chinois. Trente ans aprs sa naissance, la Chine communiste ne faisait
plus face aucune menace militaire immdiate et la voie tait libre pour
quelle participe aux changes conomiques et technologiques mondiaux,
tout en prservant son indpendance politique. Sur le plan intrieur, une
silencieuse rvolution verte faisait son chemin, qui ne devait pas
transformer la seule Chine rurale, mais toute lconomie du pays. partir
de 1964, les scientifiques chinois commencrent rencontrer des succs
dans la reproduction de varits naines de riz haut rendement. En 1974,
le professeur Yuan Longping cra une varit haut rendement de riz
pouvant tre cultive dans tout le pays. En 1975, la Chine commena
dvelopper les technologies permettant lemploi de ces varits. Les
nouvelles semences furent immdiatement introduites grande chelle en
1976, avec laide du gouvernement. En 1973 et 1974, Pkin se lana
galement dans le dveloppement de lindustrie dengrais azots en
achetant ltranger treize grandes usines dure et dammoniac
synthtiques. partir de l, la Chine tait en mesure de construire peu
peu une grande industrie des engrais (Naughton, 2007, p. 260-61). Le
systme dirrigation ayant t progressivement restaur partir de 1949,
les progrs raliss dans la reproduction des semences et la production
dengrais transformrent totalement le secteur agricole chinois. La
productivit agricole connut une croissance explosive. Avant les annes
1970, loutput agricole chinois par tte plafonnait 300 kilos. Aprs les
innovations des annes 1970, la production par tte atteignait 400 kilos
et ce chiffre allait continuer progresser les annes suivantes.
Les progrs technologiques et la propagation rapide des semences
haut rendement taient lis aux infrastructures institutionnelles rurales
tablies pendant la priode socialiste. La reproduction des semences
ncessite des investissements dans la recherche agricole quil tait
impossible de raliser au niveau des exploitations individuelles. Dans les
annes 1950, la Chine a cr un systme de recherche plusieurs
niveaux qui est, de loin, le plus grand au monde. LAcadmie chinoise de
sciences agricoles est au sommet de ce systme. Il y a aussi des
acadmies au niveau des provinces et un service dextension agricole
dans chaque comt. Le centre national de recherche sintresse
davantage aux sciences de base, et les branches locales aident adapter
aux conditions locales les semences nouvelles et les autres technologies
(Naughton, 2007, p. 261). Ce systme tendu et plusieurs niveaux a
galement jou le rle de distributeur des nouvelles gnrations de
semences auprs de chaque exploitation. Cela est essentiel pour
lapplication des varits haut rendement, car les plantes ne sont pas
capables de sautoreproduire. Le mas hybride a t introduit en 1961,
et, trente ans plus tard, environ 90 % des zones cultives utilisaient cette
varit. Dans les annes 1970, les progrs technologiques et lessor de
lindustrie chimique sont parmi les principales causes des progrs de la
productivit agricole en Chine.
Lautre changement majeur qui se produisit dans les annes 1970
est dordre dmographique. Dans les annes 1950 et 1960, la forte
baisse du taux de mortalit et la forte hausse du taux de natalit avaient
provoqu une explosion de la population chinoise. Entre 1952 et 1982,
celle-ci est ainsi passe de 552 1 017 millions dhabitants, cest--dire
quelle a presque t multiplie par deux. Dans les annes 1970, la
croissance de la population na pas ralenti beaucoup. Une population
jeune et nombreuse entrait alors dans lge de la reproduction. La
dmographie de la Chine a ainsi connu, tranquillement, une mutation
profonde. Aprs les politiques de natalit des annes 1950, le
gouvernement adopta, dans les annes 1970, un programme efficace de
planification familiale qui promouvait le mariage tardif, la diminution du
nombre de naissances et de plus longs intervalles entre les naissances
(Wang et Mason, 2008, p. 137). Lge moyen des femmes au premier
mariage passa de 19,7 22,8 ans, et le taux de fcondit de 5,7
naissances par femmes en 1970 2,8 en 1979 (Coale et Chen 1987).
Ainsi, quand la rforme commena, la fin des annes 1970, cest--dire
avant mme la mise en uvre de la politique un couple, un enfant , la
Chine avait termin sa transition de fcondit selon les normes
internationales (Wang et Mason, 2008, p. 138). Lautre volution
concerne la structure dge. Quand la premire gnration de baby-
boomers des annes 1950 atteignit lge adulte, le nombre des jeunes
actifs, la rserve de main-duvre chinoise, explosa. Sajoutant au dclin
prononc du taux de fcondit, cela signifiait que la Chine entrait dans
une priode de faible ratio de dpendance
4
. Autrement dit, la Chine, la
fin des annes 1970, entrait dans son ge dor dmographique. La
population active avait moins de fardeaux sociaux supporter, que ce
soit du ct de la population jeune ou de la population ge.
Les trois changements ici rsums (amlioration de lenvironnement
international, commencement de la rvolution verte , existence dune
population jeune et en bonne sant) ont t dune importance cruciale
pour la direction quallait prendre lconomie et la socit chinoises la
fin des annes 1970. Ce qui a dabord chang, ce sont les relations entre
Chine rurale et Chine urbaine. Dans la priode socialiste, la productivit
agricole nayant pas progress, loutput agricole total suffisait peine
assurer la survie de la population. Afin de maximiser les exportations
de ressources matrielles et de main-duvre de la Chine rurale vers la
Chine urbaine, lconomie planifie tait ncessaire pour maintenir les
salaires agricoles et industriels sous un contrle strict et faire en sorte que
la production de crales et les investissements dans les industries
lourdes, les deux priorits du Parti, puissent tre maximiss. Cette
stratgie de la grande pousse permit de lever les contraintes de la
productivit agricole sur lindustrialisation, mais elle ne les supprima pas.
La Chine ne pouvait donc pas lancer un processus dynamique endogne
dindustrialisation. En revanche, pour un pays aussi pauvre et aussi isol,
cette stratgie permit de former lembryon des structures institutionnelles
ncessaires la phase suivante de croissance.
Dans les annes 1970, la diffusion de nouvelles technologies
agricoles et la restauration des infrastructures rurales ont fortement
favoris la productivit de la Chine rurale et augment, en consquence,
les capacits exportatrices de celle-ci pour soutenir lindustrialisation
urbaine. Lenvironnement international se faisant plus amical, la Chine a
pu galement se tourner vers le commerce international pour remdier
aux pnuries alimentaires temporaires. Les raisons dun contrle strict de
la production et de la distribution agricoles commencrent disparatre.
En Chine urbaine, la rduction des menaces extrieures sur la scurit
nationale du pays permit galement au gouvernement de sortir de son
obsession pour lexpansion rapide des industries lourdes. En mme
temps, lexpansion de la population crait une demande intrieure plus
forte pour les produits de lindustrie lgre, et sa jeunesse donnait la
Chine un avantage comparatif de plus en plus grand, sur le march
international, pour les industries intensives en travail. la fin des annes
1970, la structure industrielle de la Chine tait la veille dadaptations
profondes.
Ainsi, la fin des annes 1970, les changements fondamentaux en
matire de productivit agricole, denvironnement international et de
structure dmographique avaient radicalement chang les bases de
lconomie chinoise. Pour entrer dans un nouveau rgime de croissance,
la Chine navait plus besoin que dune politique capable dintgrer tous
ces changements dans un processus harmonis.
Le processus politique de la premire tape de la rforme
La logique politique de la rforme
En 1978, la Rpublique populaire de Chine avait dj pass
presque trente ans sous le rgime du Parti communiste. Ces trente annes
ont t entrecoupes de soubresauts et de changements considrables,
sur le plan la fois politique et conomique. Mais cest galement
pendant cette priode quun systme bureaucratique hirarchique et une
autorit centralise ont t restaurs et consolids dans le pays. Mme si
lun des principaux objectifs de la Rvolution culturelle fut de secouer le
systme, les bouleversements quelle a provoqus, pourtant profonds,
nont pas russi altrer la structure fondamentale de la hirarchie. Ainsi,
aprs la mort de Mao, la premire raction des dirigeants de la Chine fut
de rhabiliter lquilibre bureaucratique et hirarchique. Les vtrans du
Parti ayant survcu la Rvolution culturelle retrouvrent leur place dans
le pouvoir politique.
La rsilience de la bureaucratie hirarchique et dune forte autorit
centrale vient de la longue tradition de gouvernance impriale en Chine.
Dans un tel systme politique, la socit se compose de deux grandes
strates : les bureaucrates, qui gouvernent, et la socit, organise en
familles disperses. En 1978, la Chine correspondait tout fait ce
modle. La logique politique de ce type de socit est tout fait
diffrente de celle de la socit pluraliste. Le premier objectif du rgime
politique dans une structure sociale duale nest pas de gagner la bataille
politique en remportant des lections reprsentatives, mais de remplir les
trois missions suivantes.
Premire mission, assurer le bien-tre lmentaire de la population.
L se trouve la source premire de la lgitimit du rgime. Faillir en ce
domaine accrot les risques de soulvement de masse, principale cause
deffondrement de ce type de rgime politique. Deuxime mission : le
rgime, pour assurer lapplication de ses dcisions, doit faire en sorte que
les bureaucrates se conduisent conformment la ligne dfinie par le
gouvernement. Pour ce faire, le comit central doit contrler le pouvoir
des bureaucrates. Dans la Chine impriale, on enseignait les valeurs
morales confucennes pour encourager la fidlit et lintgrit. Mais la
vritable incitation la loyaut des bureaucrates vient en gnral du
parrainage politique. Des rcompenses doivent tre donnes aux soutiens
loyaux du rgime, sous la forme davantages matriels ou politiques, de
sorte que lintrt du gouvernement central la prservation du rgime
politique soit aussi celui des bureaucrates. Troisime mission, enfin : un
rgime politique hirarchique doit faire en sorte que nexiste aucune autre
organisation susceptible de remettre en cause lautorit du systme
bureaucratique existant. Si ces organisations ne peuvent tre supprimes,
elles seront lies au rgime politique existant dune faon ou dune autre.
Telle tait la vritable logique de la rforme chinoise : soutenir le
rgime politique de ladministration issue du Parti communiste. Mais,
pour y parvenir, en 1978, la Chine devait introduire des mcanismes de
march permettant de dynamiser son conomie, et elle en fut capable.
Cela ne signifie pas que la logique fondamentale de la rforme tait
calque sur des valeurs universelles de type occidental. Si ncessaire,
lconomie pouvait galement passer dune conomie de march une
conomie planifie, comme cela stait produit au dbut des annes
1950. La vritable logique des rformes (en 1978 et aprs) ou, plus
exactement, la vritable logique du gouvernement chinois, a toujours t
dun trs grand pragmatisme. Toutes les mesures prises ont toujours eu
pour fin ultime de prserver le rgime politique. Pour ce faire, le
gouvernement central a d amliorer le niveau de bien-tre de la
population (objectif explicite) et prendre, en mme temps, srieusement
en considration le parrainage politique des bureaucrates (objectif
souvent implicite). De ce fait, tout changement politique devait tre
progressif et poursuivre les objectifs suivants : permettre un consensus
de se former au sommet de la hirarchie, identifier les vulnrabilits du
systme bureaucratique, rcompenser les soutiens et trouver un quilibre
politique. Ainsi, dans un rgime politique de ce type, mme si lautorit
est absolue et centralise, le processus de dcision nest pas dictatorial.
Les mesures nationales les plus importantes sont dcides collectivement.
Il y a parfois des tensions dues des contraintes rciproques, tant dans
lorganisme central de dcision quentre le pouvoir central et les pouvoirs
locaux. Mais tous ces groupes ou fractions politiques sont unis par un
intrt commun : la durabilit de leur rgime. Et cet quilibre a souvent
t assur travers le partage de la rente politique. Lavantage dun tel
systme, cest (1) quil est possible que les dcisions prises poursuivent
des objectifs de long terme et (2) que la violence de ltat permet de
contrebalancer celle du capital. Il y a aussi des inconvnients : les
inefficacits cres par la recherche de la rente politique et le pari,
souvent prilleux, sur lintgrit des dirigeants nationaux. Nous
examinerons, dans le dernier chapitre de ce livre, linfluence de ce rgime
politique sur lavenir de la Chine et les ajustements qui lui seront
ncessaires. Nous allons nous attacher pour le moment expliquer le
processus de la rforme entre 1978 et 2008, en utilisant la logique
politique que nous venons didentifier.
Les problmes les plus urgents en matire de stabilit politique en
1978
Au cours des annes 1970, le rgime de la Rpublique populaire de
Chine a eu de plus en plus de difficult fonder sa lgitimit sur une
logique rvolutionnaire. Pour maintenir un taux dinvestissement lev, en
particulier dans les industries lourdes, la population chinoise, au gr des
passions rvolutionnaires encourages par le Parti, a consenti dimmenses
sacrifices. Le revenu de la population a ainsi stagn pendant prs de
trente ans, dans la Chine urbaine comme dans la Chine rurale. Au fil du
temps, le mcontentement de la population face cette absence
damlioration des conditions de vie matrielles et spirituelles est devenu
trs vif. Pour prserver la lgitimit du pouvoir, le comit central du Parti
a subi une pression de plus en plus forte pour amliorer les conditions de
vie de la population.
Paralllement, le Parti a organis des voyages dtude ltranger.
En 1977, treize hauts dirigeants, dont Deng Xiaoping, ont visit cinquante
et un pays. Dans la seconde moiti de lanne, plusieurs ministres
envoyrent aussi des dlgations ltranger. Il ne faut pas sous-estimer
limportance de ces voyages. Grce eux, les dirigeants de la Chine ont
en effet fini par raliser lampleur du foss entre ltat de dveloppement
du pays et le reste du monde. Il y eut alors un consensus au sommet pour
acheter des technologies et des quipements nouveaux aux pays
dvelopps, afin de rapprocher la Chine de la frontire technologique.
Lors de ces visites, de grands contrats dimportations de biens agricoles,
dquipements et de technologies furent conclus. Pour faire face ces
achats, le comit de planification centrale dcida demprunter, sur huit
ans, 18 20 milliards de dollars. La Chine devait vite se procurer des
devises trangres.
Cest pourquoi on ne peut pas dire que la Chine ait choisi de
rformer en 1978. Ce sont plutt les crises interne et externe qui ont
exig des avances. Des mesures radicales sont devenues ncessaires
pour fournir des incitations au travail aux paysans et ouvrir le pays aux
changes extrieurs afin daugmenter les exportations de biens chinois.
La difficile question laquelle le pouvoir chinois devait rpondre
tait la suivante : quels sont les changements ncessaires et par quoi
commencer ? Personne navait de rponse explicite cette question. Du
fait des deux crises voques plus haut, les dirigeants chinois savaient
quil tait dsormais temps de soulager le fardeau des paysans, de
donner de lautonomie aux activits industrielles, douvrir la Chine au
commerce international. Quant savoir comment y arriver et quels
changements raliser, il ny avait pas de mode demploi. De surcrot, si le
besoin de rforme avait t largement accept, le changement du systme
existant soulevait de vives rserves, voire lopposition de certains
bureaucrates. Ces derniers, qui disposaient dun contrle maximal sur
lconomie et sur la socit, taient protgs par la planification de
lconomie. Si lon donnait plus dautonomie aux exploitations agricoles
et aux entreprises lintrieur du pays, et si lon ouvrait lconomie des
acteurs extrieurs en matire dchanges et dinvestissements, le pouvoir
monopolistique des bureaucrates chinois finirait par disparatre et les
intrts particuliers de nombre dentre eux en seraient passablement
affects. Dans ce contexte, le processus de rforme ne pouvait qutre
exprimental et les changements les plus profonds seraient raliss dans
les secteurs o les intrts particuliers taient les plus faibles.
La grande transformation de la Chine rurale dans les activits
agricoles et industrielles
Le secteur agricole, tout en tant dune importance vitale pour le
pays, tait la priphrie du systme de pouvoir chinois. Les
organisations rurales taient en bas du systme hirarchique, et les rentes
politiques y taient relativement faibles et disperses. Cette situation
faisait de la Chine rurale le secteur le plus adapt la libralisation. Le
plus grand souci des dirigeants du pays en la matire, ctait
lapprovisionnement en crales. Mais, aprs la diffusion de la
rvolution verte et la hausse de loffre de produits alimentaires
imports, le gouvernement tait prt prendre des risques, au moins dans
les rgions les moins importantes pour la production cralire. Cest
ainsi que fut prise la dcision, lors de la 3
e
session plnire du 11
e
comit
central du Parti, dencourager les paysans se procurer un revenu en
dehors des collectivits rurales. Pour garantir aux villes une offre
alimentaire suffisante, le prix des crales fut augment de 20 % durant
lt 1979 par rapport 1978. Sur cette base, si une collectivit rurale
vendait plus de crales ltat, le surplus vendu tait pay 50 % de plus
que le prix normal. Cette forte hausse des prix ne se limita pas aux
crales. Tous les produits agricoles bnficirent de la mme procdure.
En mme temps, grce aux nouvelles technologies et aux quipements
achets auprs des pays industrialiss, la Chine russit rduire
considrablement les cots de production dinputs agricoles trs
importants comme les engrais, les pesticides, les plastiques agricoles, etc.
Grce la planification, elle put traduire immdiatement ces rductions de
cot en baisses de prix : entre 1979 et 1980, les prix de ces inputs
agricoles ont ainsi baiss de 10 15 %. Cette baisse a fortement
amlior les revenus en Chine rurale. Grce au systme de distribution
galitaire des revenus, la vie du paysan chinois sest fortement amliore,
ce qui a renforc, en retour, les incitations produire davantage.
Ces mesures dassouplissement permirent galement la Chine de
transformer lorganisation de la production agricole. Deux innovations
importantes sont apparues dans ce domaine. La premire fut le systme
de responsabilit familiale . Avec lui, la Chine rurale renouait avec son
systme de production traditionnel : lexploitation familiale remplaait
lexploitation collective. Compte tenu de la forte tradition dconomie
familiale, dautres tentatives de retour lexploitation familiale avaient t
faites avant 1978, en particulier dans des provinces comme lAnhui, le
Hubei et le Sichuan, o la population est dense et o les exploitations
agricoles sont extrmement fragmentes. Aprs 1978, cependant, le
gouvernement, au lieu darrter ces efforts, dcida de les systmatiser.
Mme sans rforme de march, la suppression des collectivits rurales
donnait immdiatement chaque famille un intrt pour travailler plus dur
et plus intelligemment. Elle avait en effet la possibilit, dans le systme de
responsabilit familiale, de conserver loutput quelle avait produit son
intention. Cette motivation augmenta fortement lefficacit de la
production agricole.
Ce ne sont pas l les seuls changements qui se sont produits dans la
Chine rurale. Une fois que les familles ont pu bnficier du plein retour de
leur travail, les paysans ont commenc chercher par tous les moyens
utiliser leurs excdents de main-duvre pour procurer des revenus
supplmentaires leur famille. Cette incitation permit lapparition dune
autre innovation institutionnelle majeure dans les campagnes : les
entreprises de bourg et de village (EBV). Malgr leur manque de
comptences professionnelles en matire de production industrielle et de
gestion dentreprise, les EBV ont su tirer pleinement parti de labsence
de march intrieur des produits de lindustrie lgre, du cot peu lev
du travail d la structure dmographique du pays et de louverture
rcente de la Chine au march international. Entre 1985 et 1992, lafflux
soudain des EBV prit mme la Chine par surprise. Si le systme de
responsabilit familiale tait un renouveau de lconomie chinoise
traditionnelle, les EBV taient des reliques de la priode socialiste.
partir des vestiges des structures des collectivits rurales, les villageois se
rassemblaient des fins de production commerciale. Les usines tant
construites localement, les paysans ntaient pas obligs de quitter leurs
familles pour y travailler et navaient pas besoin dy occuper un emploi
plein temps. Lapparition dun trs grand nombre dEBV modifia
fortement les rapports entre la Chine urbaine et la Chine rurale. Si les
travailleurs des EBV habitaient les rgions rurales et simpliquaient
toujours dans la production agricole, ctaient des travailleurs industriels
dans un habitat rural ! En 1993, les EBV employaient 123 millions
dactifs dans le pays. Cette innovation institutionnelle changeait toutes les
variables du modle smithien (cf. encadr 3.1). Sans migration grande
chelle, elle permettait un afflux important de travail et doutput de la
Chine rurale vers la Chine urbaine.
ENCADR 3.1.
UTILISATION DU MODLE SMITHIEN
POUR LE DCOLLAGE DU SECTEUR AGRICOLE.
Dans la premire phase de la rforme, le gouvernement a
donn aux agriculteurs la possibilit de vendre leurs excdents aux
prix du march. Ceux-ci ont ragi positivement cette incitation, si
bien que loutput sur le march x* a augment par rapport
loutput du secteur de subsistance de lconomie rurale. En
posant lquation dterminant x*, on voit quil sagit dune fonction
croissante de s*, le taux dpargne des paysans qui vendent leur
output sur le march.
s* a augment parce que louverture du secteur marchand
aux produits agricoles a augment le revenu des paysans et leur a
donn une incitation pour rinvestir ce revenu dans leur travail. Les
paysans sont devenus les premiers capitalistes de lre Deng
Xiaoping !
Laugmentation de x* a enclench un cercle vertueux.
Rappelons-nous que, pendant la Rvolution culturelle, les villes
ntaient pas suffisamment approvisionnes en produits agricoles. Il
y avait une demande insatisfaite leve qui sest exprime ds que
loutput agricole marchand a t disponible. Elle est reprsente
dans notre modle par j, soit la propension du secteur urbain
importer du secteur rural.
Une augmentation de j conduit un dclin de puisque :
Un dclin de le prix relatif des produits agricoles
exportables par rapport aux biens industriels accrot le volume
de production de x*. Cela stimule la production agricole
marchande. son tour, le secteur agricole demande des biens
manufacturs, dont des quipements agricoles, et les paysans
enrichis demandent des biens de consommation. La demande du
secteur rural stimule la production de biens manufacturs y. Ainsi,
avec des rendements dchelle croissants, lemploi et le salaire rel
dans le secteur urbain augmentent, puisque est une fonction
croissante de x*, tant que le cercle vertueux est en marche :
Grce tous ces changements prometteurs, la productivit relle
dans la Chine rurale augmenta fortement, tout comme le revenu relatif des
agriculteurs chinois par rapport aux habitants des villes. La figure ci-
dessous montre lvolution des rapports entre les revenus des mnages
urbains et ruraux.
Le revenu relatif des mnages ruraux sest accru jusquau milieu des
annes 1980.
Figure 3.2. RATIO DU REVENU DES MNAGES URBAINS SUR LE REVENU
DES MNAGES RURAUX.
Source : Annuaire statistique de la Chine, 2010.
Les tentatives de rformes urbaines
Comme le suggre le dclin relatif du revenu des citadins, les
rsultats des rformes urbaines des annes 1980 ont t bien moins
favorables par rapport ce qui avait t accompli en Chine rurale. En
1978, les seuls acteurs conomiques en Chine urbaine taient des
entreprises collectives ou appartenant ltat. La Chine urbaine tait, de
ce fait, un champ de bataille traditionnel pour la rente politique et
conomique, et impliquait des rapports dintrts complexes entre les
bureaucrates. Pour maintenir lquilibre politique et protger le systme
de parrainage dans les rgions urbaines, les rformes ne pouvaient pas
commencer par labaissement des barrires lentre dans les activits
conomiques. Autrement dit, la Chine urbaine ne pouvait pas se
permettre la libert totale de cration de petites et moyennes entreprises
prives, similaires aux EBV dans les rgions rurales. Aussi, bien que les
rformes aient t lances en mme temps en Chine urbaine et en Chine
rurale, elles ont pris ici et l une forme tout fait diffrente. En Chine
urbaine, lintroduction de lautonomie de gestion aboutit redistribuer les
profits sans gains de performance conomique. En 1978, la province du
Sichuan lana ainsi une exprience. Elle choisit six EAE (entreprises
appartenant ltat) pour tester des mesures favorisant lautonomie de
gestion des entreprises. En 1980, des mesures similaires furent tendues
6 600 EAE, reprsentant 60 % de la production industrielle du pays
(Wu, 2010). La rforme napporta pas damliorations significatives de
la productivit. Si certaines entreprises ont excell dans le processus, ce
cycle de rformes urbaines a conduit au chaos conomique, comme les
rformes davant 1978.
Si le premier cycle de la rforme urbaine na pas t un succs, les
performances exceptionnelles de la Chine rurale ont nanmoins confort
lopinion des bureaucrates vis--vis du changement. Ils ont ainsi
commenc observer que la libralisation conomique pouvait leur
fournir une rente nouvelle et plus lucrative. De nouvelles tentatives de
rforme du secteur industriel urbain ont donc t dcides. partir de
1984, le gouvernement central a approfondi les rformes urbaines.
Inspir par le systme de responsabilit familiale, le Parti communiste
sous-traita la gestion des EAE leurs dirigeants, dplaant ainsi la
responsabilit de gestion des branches sectorielles des ministres aux
entreprises. Dans le cadre de contrats de partage des profits, les EAE
avaient le droit de conserver les profits dpassant le niveau fix par
contrat. Au premier abord, la mesure tait un schma de partage des
profits entre les entreprises et les organismes gouvernementaux qui les
supervisaient. En ralit, il sagissait dun systme de partage entre les
bureaucrates et ltat qui canalisait les rentes conomiques implicites
entre les mains des managers des entreprises publiques. Naturellement,
cette mesure a t bien accueillie et est devenue rapidement trs
populaire. Mais, l encore, les contrats de partage des profits nont pas
amlior significativement la productivit industrielle. En ralit, la
contractualisation a donn aux managers lincitation de maximiser les
profits court terme au dtriment du dveloppement long terme des
entreprises, parce quelle a dcourag linvestissement.
En rsum, les tentatives de rforme urbaine sont loin davoir t un
succs. Aprs les rformes, compte tenu des dfis des autres acteurs sur
le march et du bond des cots du travail sous rglementation dtat, de
plus en plus dEAE ont commenc subir des pertes oprationnelles.
Avant 1988, elles taient moins de 20 % des EAE dans ce cas. Dans les
annes 1990, cependant, cette part est passe prs dun tiers et mme
la moiti en 1998. La situation tait encore plus alarmante sagissant du
montant total des pertes (cf. tableau 3.1).
Tableau 3.1. Pertes et profits des EAE chinoises, 1990-1998.
Anne
% de EAE en
perte
Total des pertes
des EAE (mds
RMB)
Profit total des
EAE (mds RMB)
1990 30,3 93,26 49,15
1991 28,0 92,59 74,45
1992 22,7 75,68 95,52
1993 29,8 47,94 166,73
1994 32,6 62,45 160,8
1995 33,3 80,21 147,02
1996 37,5 112,7 87,67
1997 43,9 142,09 53,98
1998 47,4 196,02 7,8
Source : Annuaire financier de la Chine (diffrentes annes).
La dtrioration du budget du gouvernement central
Malgr lchec de ces tentatives de rforme urbaine, il tait
ncessaire, pour que loffre accrue de biens de consommation et de
produits agricoles pt bnficier lensemble de la population, que les
rsidents urbains voient leur revenu saccrotre, mme en labsence de
gains visibles de productivit. Comme 80 % de la population active
urbaine (le taux de chmage tant proche de zro) taient employs
dune faon ou dune autre par ltat, ce dernier a pu, entre 1978 et
1984, augmenter cinq reprises le salaire de la quasi-totalit de la
population urbaine. Avec des gains limits de productivit, ces hausses
de revenu ne pouvaient gure durer. Si les salaires taient pays par les
EAE et les autres entits publiques, les augmentations taient, en un sens,
payes par ltat. Au dbut, ces subventions se sont traduites par la
baisse des profits des EAE. Peu peu, une large part des EAE a t
contrainte demprunter pour survivre. Au final, lendettement des
entreprises provoqua une crise bancaire et une inflation galopante.
Dans la premire tape de la rforme, le gouvernement
subventionna aussi la population urbaine travers le prix des produits
agricoles. En 1984, la production de crales atteignit le pic historique de
400 millions de tonnes, et le march assurait 30 % de la distribution. Le
Parti estima que le temps tait venu de renoncer son contrle sur les
prix et sur lapprovisionnement en crales. Le 1
er
janvier 1985, le
Conseil dtat annonait la suppression de lapprovisionnement
obligatoire en crales. La dcision provoqua, cette anne-l, une trs
forte croissance du prix des crales sur le march (10 %).
Paralllement, 80 % des ventes de crales dans les zones urbaines se
faisaient toujours par les canaux de distribution tatiques, o les prix
taient maintenus un niveau bas. En dautres termes, il y avait deux prix
du march des crales : le prix du march libre et celui du
march contrl par le gouvernement. Ctait un march bizarre.
Lacteur principal, ltat, achetait des crales sur le march libre rural
un prix relativement lev, puis vendait aux rsidents urbains ce quils
dsiraient un prix subventionn. Le prix des crales tait ainsi moins
lev dans les villes que dans les campagnes.
Du fait des subventions accrues aux EAE et aux rsidents urbains,
et de lincapacit de ltat de sattaquer aux nouveaux acteurs
conomiques pour en faire une base fiscale viable, le budget du
gouvernement central tait en grave dsquilibre. Comme le montre la
figure 3.3, partir de 1978, les recettes fiscales de ltat ne cessrent de
diminuer, provoquant enfin, au dbut des annes 1990, une prise de
conscience. En 1995, elles atteignaient un bas niveau historique de
10,8 % du PIB, ce qui provoqua un dficit de 1 % du PIB. Si le dficit
officiel ntait pas lev, les normes pertes de recettes apparaissaient
dans le budget des banques appartenant ltat. Une crise bancaire se
prparait, accompagne dune priode de profonde instabilit politique et
macroconomique.
Figure 3.3. RECETTES ET DPENSES DU GOUVERNEMENT CENTRAL EN %
DU PIB, 1978-2011
Sources : CEIC.
De la dcentralisation bancaire linflation galopante (1984-1988)
Pendant la priode socialiste, les activits bancaires taient
centralises dans une monobanque, la Banque populaire de Chine, qui
tait un service du ministre des Finances. Cette structure tait en
cohrence avec la planification centrale. La monobanque sapparentait
davantage un systme de comptabilit qu un systme de crdit. La
planification centrale fixait les prix et les quantits produites, celles-ci
dterminant la demande qui pouvait tre satisfaite. La monobanque faisait
donc partie du mcanisme de contrle et vrifiait lexcution du plan.
La premire mesure de rforme fut prise la fin de 1979, quand la
Banque populaire de Chine se spara du ministre des Finances pour
devenir une entit distincte. Paralllement, quatre banques spcialises
appartenant ltat furent soit formes partir danciens services de la
monobanque, soit cres ex nihilo pour financer lconomie. La Banque
de construction de Chine, cre en 1954, finanait les investissements
fixes dans lindustrie. La Banque de Chine reut le mandat de traiter les
transactions lies aux investissements et aux changes extrieurs. Dans les
annes 1980, pas grand-chose ne fut fait pour structurer le systme
financier en fonction dune conomie de march. La Banque agricole de
Chine fut cre en 1979 pour les zones rurales. Et la Banque industrielle
et commerciale de Chine fut cre en 1984 pour soccuper de ce quil
restait des activits commerciales de la Banque populaire de Chine, celle-
ci jouant dsormais le rle exclusif de banque centrale.
Ainsi, en 1984, la rforme bancaire avait atteint un stade o la
Banque populaire de Chine tait compltement spare des banques
sectorielles dtat et tait devenue une banque centrale. En 1986, les
quatre banques eurent le droit, et y furent mme encourages, de se faire
concurrence pour prter tous les secteurs de lconomie. Elles ne
reurent toutefois pas le statut de banque commerciale avant 1995. Cela
fera partie de la seconde tape de la rforme, commence en 1994. Dun
ct, lautorit de la banque centrale a t renforce, tout comme sa
mission de contrle de loffre montaire. De lautre, la loi sur les banques
commerciales leur a accord lautonomie dans la gestion de leurs activits
de crdit, ainsi quune pleine responsabilit vis--vis de leurs dposants.
La rforme de 1984-1986 tait tout aussi incomplte dans la
finance que dans lindustrie. Les quatre banques navaient pas la
possibilit de grer leur activit dans un environnement concurrentiel. la
mme poque, comme on la vu plus haut, le principe de responsabilit
fut tendu des exploitations agricoles toutes les autres entreprises. la
marge, quand celles-ci avaient rempli leurs obligations planifies, elles
pouvaient vendre leurs produits pour leur propre profit. Mais lautonomie
des grandes entreprises publiques avait affaibli le contrle de ltat sans
transformer pour autant leurs gestionnaires en entrepreneurs efficaces. Ils
nourent des liens troits avec les officiels des gouvernements locaux, si
bien que le revenu des gestionnaires et des officiels locaux augmenta
fortement au dtriment des profits des firmes. Comme on la vu, nombre
dEAE survivaient par lemprunt. Il sagissait de prts garantis par les
banques. Lincapacit de celles-ci substituer un contrle financier
efficace au contrle planifi permit ces entreprises de bnficier dune
contrainte budgtaire molle.
Comme la bien montr Janos Korna, cette distorsion rglementaire
exista aussi en Union sovitique la toute fin de la priode socialiste. Se
sentant dgages de leurs obligations financires vis--vis de ltat, les
entreprises avaient alors recouru des crdits bancaires dcouvert
pour socialiser leurs dettes, tout en privatisant les profits par des
manipulations comptables et des prix ngocis. En Chine, cependant,
louverture de lconomie aux marchs mondiaux a mis des entraves la
capture des marchs par des monopoles et introduit quelques contraintes
concurrentielles, au moins dans lindustrie.
Il en est all tout autrement dans le secteur bancaire. Les taux
dintrt tant toujours totalement rglements, il ny avait pas de
concurrence des prix, mme la marge. En outre, la forte concentration
du systme bancaire a protg celui-ci de la concurrence trangre, et
rien nest venu remplacer la direction donne auparavant par la
planification centrale travers la monobanque. Aussi les grandes banques
ont-elles pu allger leurs contraintes budgtaires en lchant la bride
leurs branches locales. Celles-ci, saffranchissant du contrle du sige, se
sont exposes la pression des officiels locaux, qui demandaient des
prts politiques. Les dirigeants des banques ont eu cur dy rpondre,
parce que, du fait des taux dintrt fixes, leur revenu tait une fonction
positive du volume de prts accords en collusion avec les
gouvernements locaux.
Paralllement, ces derniers ont favoris le dveloppement de
banques rgionales, quils possdaient en partie, la plupart dans les zones
ctires o avaient t cres les zones conomiques spciales. Un
rseau de coopratives de crdit rural a galement t mis sur pied. Elles
taient censes tre places sous la supervision de la Banque agricole de
Chine. Les coopratives de crdit urbain ont, elles aussi, prolifr.
Ce systme ne pouvait fonctionner grande chelle que si le
contrle montaire tait souple et sil nexistait pas de contrle prudentiel.
En effet, le gouvernement avait offert aux banques la capacit de faire
crdit en toute indpendance, sans admettre que les banques ne sont pas
des entreprises ordinaires. Or les banques se distinguent par leur bilan.
En grant le systme de paiement et en protgeant les dpts, qui sont
des contrats terme fixe et chance indtermine pour,
potentiellement, lensemble de la population, les banques ont, du ct de
leur passif, une fonction de bien public. Inversement, ce sont des entits
qui prennent des risques du ct de leur actif en faisant des prts qui sont
risqus et qui stendent sur un large ventail dchances. Il sensuit que
les banques se livrent une transformation massive dchances qui fait
courir des risques leurs dposants, lesquels nont aucun moyen de les
contrler. En outre, les banques sont interconnectes dans un rseau.
Tout prt donne lieu en contrepartie un risque interbancaire. Les
banques ont donc une nature systmique, en particulier si le systme
bancaire est trs concentr. Enfin, comme lagrgat des dpts bancaires
constitue lessentiel de loffre montaire, les banques influencent
directement le niveau des prix et ses variations dans le temps, cest--
dire linflation.
Si lon comprend la nature de lactivit bancaire, on ne sera donc
pas surpris par les consquences de la demi-rforme bancaire de 1984-
1986. Dun ct, le crdit bancaire a explos sans considration pour le
risque ou le rendement des actifs financs par ces prts. De lautre, la
banque centrale nouvellement cre manquait dexprience et de doctrine
en matire de politique montaire. Elle validait les prts accords par les
banques en crant la base montaire ncessaire pour les maintenir flot.
Aussi linflation sest-elle fortement acclre pour atteindre 18 % en
1988.
Par ailleurs, les petites et moyennes entreprises urbaines se sont
dveloppes ds que lactivit prive a t tolre. Elles se sont finances
en partie auprs des coopratives de crdit, en partie par des crdits
informels et par lautofinancement. Leur expansion en nombre explique
lessentiel du pic exceptionnel dpargne nationale dans les annes 1980,
passe de 20 % du PIB en 1981 30 % sept ans plus tard. Aprs 1984,
le financement a t largement d la hausse des prix. Linflation atteignit
un pic en 1988 et en 1989, avec une augmentation de 18 % dune anne
sur lautre (cf. figure 3.4).
Limpact de linflation savra dvastateur. En 1988, lagitation
sociale se rpandit dans tout le pays. Le jeu gagnant-gagnant de la
premire tape de la rforme avait brutalement pris fin. Linflation
rduisait fortement le revenu rel parce que la plupart des salaires taient
encore rglements par ltat et, donc, plus rigides que les prix. Au
printemps 1989, une alchimie improbable se produisit, dj observe en
France au printemps 1968. La forte agitation sociale interfra avec un
soulvement tudiant, la ligne de front la plus avance dun mouvement
de jeunes qui rclamaient plus de liberts individuelles. Malheureusement,
cela se termina par une tragdie, place Tiananmen, en juin 1989, sans
doute en raison de graves dissensions politiques lintrieur du Parti
lpoque.
Figure 3.4. TAUX DINFLATION (%).
Sources : CEIC.
Le manque de rgulation conomique provoqua une forte instabilit
du rgime de croissance. La croissance du PIB passa de 6 16 % entre
1982 et 1986, tomba 9 % en 1987 et rebondit 12 % en 1988, avant
de chuter 4 % en 1992, suivie par un dbut de restauration 14 % en
1994 (cf. figure 3.5), qui ne fit que redoubler linflation. Cest alors que
la Chine russit le lancement de la seconde phase de rforme et, dans les
annes suivantes, parvint matriser linflation.
Une rforme rurale qui bnficie tous, une rforme urbaine mal
conue qui prcipite une crise
Ce qui fait de la premire tape de la rforme chinoise quelque
chose dunique, cest que cette rforme, jusqu linflation de 1988, a
bnfici tous. Cest aussi pour cette raison quelle a joui dune forte
lgitimit dans toute la population. Le secret de lamlioration gnrale du
bien-tre dans cette premire phase, ce nest donc pas une transition vers
le capitalisme, mais ce quon peut appeler une rforme postsocialiste .
Dans cette phase de la rforme, la Chine rurale a connu une relle
hausse de la productivit agricole ; cest moins vrai de lindustrie. Ces
gains de productivit ont t eux-mmes permis par les infrastructures
institutionnelles cres dans la priode de la planification socialiste. Les
bnfices de ces gains ont pu tre distribus de faon relativement gale
lensemble de la population, grce au principe de distribution galitaire
hrit de la priode dconomie planifie.
Figure 3.5. TAUX DE CROISSANCE DU PIB ET DU PIB PAR PERSONNE.
Source : Annuaire statistique de la Chine (diffrentes annes).
La rforme a aussi t accepte par les bureaucrates, qui
constataient que la libralisation accroissait les opportunits de traduire
leur pouvoir politique en richesses conomiques. Un nouveau systme de
parrainage politique tait n.
Linachvement des rformes dans les rgions urbaines crait
toutefois pour le gouvernement central un vritable fardeau fiscal, quil
transfra aux banques, qui navaient pas t totalement rformes.
Lexplosion du crdit provoqua une inflation galopante et des
soubresauts politiques. La premire tape de la rforme priclita dans la
crise.
Conclusion
En rexaminant attentivement lhistoire de la Chine communiste et le
commencement de la rforme de 1978, on voit que celle-ci navait pas
pour logique politique la convergence vers la libralisation de march,
mais le maintien du rgime politique unitaire spcifique la Chine. Cest
cet objectif pragmatique qui tait derrire la grande pousse de
lindustrialisation et des rformes lances en 1978.
En 1949, la Chine faisait face une forte contrainte de loutput
agricole sur lindustrie. Le pays, isol sur la scne internationale, avait t
dvast par des guerres continues. cette poque, la grande pousse
de lindustrialisation tait la meilleure stratgie pour minimiser les
tensions dans lagriculture et maximiser laccumulation industrielle. Si
lconomie dirige na pas conduit et ne pouvait pas conduire la Chine
sur la voie dune dynamique endogne dindustrialisation, le pays, entre
1949 et 1978, a toutefois russi crer sa base industrielle, amliorer
la sant et lducation de sa population, et restaurer un tat fort et
unitaire.
la fin des annes 1970, des changements fondamentaux en
matire de productivit agricole, denvironnement international et de
structure dmographique ont offert la Chine des conditions bien plus
propices au lancement dun processus dynamique dindustrialisation. En
mme temps, le mcontentement de la population par rapport la
stagnation de son niveau de vie mettait directement en cause la lgitimit
du rgime politique communiste. Dans ce contexte, introduire des
mcanismes de march tait tout fait appropri pour dynamiser
lconomie chinoise et protger le rgime politique. Cette volution fut un
trs grand succs. Mais cela ne signifie pas que la logique fondamentale
des rformes tait dans la ligne des valeurs universelles de type
occidental. Si ncessaire, lconomie pouvait aussi repasser du march
la planification, comme cela stait produit au dbut des annes 1950. La
vritable logique des rformes, en 1978 et avant, a toujours t de
prserver lunit du rgime politique. Dans le prochain chapitre, nous
montrerons que cette logique fut luvre galement dans la seconde
phase de la rforme, entre 1994 et 2008.
1- Diffrentes estimations ont t faites sur le cot humain de cet vnement
catastrophique. Lestimation du nombre total de morts en excs de la mortalit naturelle
stale entre 14 et 26 millions (Penny, 1988).
2- Le systme du hukou est un enregistrement officiel qui assigne lidentit dune
personne une aire gographique de rsidence. Encore aujourdhui, il est difficile une
personne de nationalit chinoise de changer son hukou pour un autre li une localisation
autre que son lieu de naissance.
3- Inspirs par les thories de Schurmann (1966) et de Bornstein (1967), des
conomistes chinois (Wu, 1986, 1988, 2010 ; Zhou, 1986) ont argument que les rformes
davant 1978 soccupaient de lorganisation des pouvoirs et des partages de responsabilits
entre le gouvernement central et les gouvernements locaux. En sinspirant des termes de
Bornstein, ils appellent ce type de partage des pouvoirs dcentralisation administrative .
Or les rformes post-1978 appliquent une logique de dcentralisation conomique , ce
qui veut dire donner aux acteurs conomiques le droit de prendre des dcisions
conomiques. Ce type de rforme a vis engager le pays dans la voie dune conomie de
march rgule, donc dune conomie mixte. Celle-ci est cense tre la cl dune volution
vers la prosprit conomique long terme selon ces auteurs.
4- Le ratio de dpendance est le rapport entre la population dpendante (en dessous
de 16 ans et au-dessus de 65 ans) et la population dge actif (16 65 ans).
Chapitre 4
La seconde phase de la rforme
Comme on la vu dans le prcdent chapitre, la logique politique
ayant guid la rforme chinoise nest pas la convergence vers une
libralisation du march, mais la prservation dun rgime politique
unitaire spcifique. Aussi les mesures de rforme nont-elles pas cherch
procder une thrapie de choc pour atteindre un idal prtabli, mais
raliser des progrs graduels et cumulatifs partir des conditions et des
opportunits existantes. Les rformateurs chinois ont exprim cette
attitude pragmatique par une srie de slogans largement diffuss au dbut
des annes 1980. La rumeur dit que la plupart dentre eux sont luvre
de Deng Xiaoping. Lun des plus clbres, la thorie du chat , veut
quil importe peu quun chat soit noir ou blanc, pourvu quil sache
attraper les souris. Il y a aussi la mtaphore qui compare le processus de
rforme la traverse dune rivire en ttant chaque pierre. Ces slogans
visaient encourager la population, sans contrainte idologique,
accepter une rforme conue comme un processus exprimental, destin
rsoudre les problmes pragmatiques au jour le jour.
Compte tenu de ce pragmatisme, la premire phase de la rforme
(1978-1993) dcrite dans le chapitre prcdent na pas rompu de faon
brutale avec les institutions socialistes. Elle a mme hrit des
caractristiques du rgime, tir pleinement parti des fondements poss
pendant la priode socialiste et cherch sattaquer aux problmes les
plus pressants qui en rsultaient. Lune des institutions hrites de la
priode socialiste qui a le plus influenc le dploiement de la premire
phase de rforme tait le systme de rpartition relativement galitaire du
revenu national
1
. En Chine rurale, cette rpartition galitaire tait fonde
sur la distribution galitaire de la terre et sur la proprit collective des
entreprises de bourg et de village (EBV). En Chine urbaine, elle tait
fonde sur un systme demploi dpendant de ltat
2
, dont les rgles de
rmunration taient dcides au niveau national. Ce systme permettait
de distribuer les profits engendrs par les gains de productivit une trs
large partie de la population. Il a permis la premire phase de rforme
de se faire sans perdants . Grce lamlioration gnrale du niveau
de bien-tre en Chine, le mot rforme a rencontr dans la population
une large acceptation et bnfici dune lgitimit politique qui confrait
au Parti communiste assez de crdit pour pouvoir prendre des mesures
encore plus radicales lors de la seconde phase de la rforme, partir de
1994. Toutefois, cest aussi ce systme de rpartition galitaire, et la
forte volont du gouvernement de prserver lamlioration du bien-tre
de la population, qui a provoqu la dgradation de plus en plus grande de
lquilibre budgtaire de ltat chinois. La dette publique ayant contamin
le systme bancaire, linflation leve et les soulvements politiques que
celle-ci suscita mirent fin aux annes dores de la rforme sans
perdants et prcipitrent la Chine dans un autre rgime de croissance.
Un systme fiscal inadapt lavance des marchs
Pour mieux comprendre pourquoi les mesures de rforme prises
dans la premire phase de rforme ont affaibli ce point la capacit
budgtaire de ltat central, un rexamen du systme fiscal chinois, dans
le cadre de lconomie planifie, est ici ncessaire. Lconomie planifie
chinoise, similaire celle de lUnion sovitique, tait un tat-parti-
entreprise. La totalit de lconomie nationale (et en particulier lindustrie
urbaine) tait dirige par une seule entreprise, ltat faisant office de sige
social et les entreprises publiques, dunits oprationnelles. Dans ce
systme, les entreprises navaient aucun pouvoir managrial. Leur
fonction tait de remplir les quotas de production dfinis par lorganisme
responsable de la planification centrale. Les ressources consacres aux
oprations de fonctionnement et aux investissements taient alloues aux
entreprises quand cela tait ncessaire, et lensemble des outputs
revenaient ltat. Il y avait certes des prix, mais ils ntaient quun outil
de mesure comptable de la gigantesque entreprise-tat-parti. Dans cette
conomie planifie, la notion dimpt nexistait apparemment pas. Ltat
collectait tous les revenus des entreprises publiques, qui constituaient la
source de recettes fiscales la plus importante du gouvernement central.
En tant que branches de ltat central, les excutifs locaux, pour fournir
les biens publics et les services locaux ncessaires, avaient un droit sur les
recettes fiscales travers un systme de partage. Le taux de partage tait
dfini chaque anne aprs dintenses ngociations politiques.
Avant 1978, la rentabilit de la plupart des entreprises publiques
reposait sur deux facteurs : (1) le systme de prix tait favorable la
production industrielle et dfavorable la production agricole ; (2) les
entreprises publiques bnficiaient dun monopole total sur les marchs
industriels. La profitabilit des entreprises publiques garantissait que ltat
chinois tait, lui aussi, riche. Au milieu des annes 1950, le gouvernement
tait dj en mesure de lever plus de 25 % du PIB national sous forme
de recettes fiscales. Compte tenu du faible niveau de dveloppement de
la Chine lpoque, et du faible pouvoir dextraction fiscale du
gouvernement nationaliste avant la guerre, ctait un rsultat remarquable
(Naughton, 2007, p. 60).
Aprs le lancement de la rforme, en 1978, ce systme fiscal fond
sur le revenu a cependant commenc sroder. En 1979, les prix du
quota de produits agricoles ont augment de 20 % ; en mme temps,
pour la premire fois, les changes sur les marchs de produits agricoles
taient autoriss. Cette nouvelle politique indiquait le dbut dune
correction des prix pour les produits agricoles. Lavantage-prix des
outputs industriels par rapport aux outputs agricoles se rduisit. Avec
lapprofondissement de la rforme, la profitabilit des entreprises
publiques a aussi t remise en cause par lapparition de producteurs
industriels en dehors de lconomie planifie traditionnelle : petites et
moyennes entreprises (PME) dans les rgions urbaines, entreprises de
bourg et de village dans les rgions rurales, entreprises trangres dans
les rgions ctires. Lapparition de ces nouveaux acteurs conomiques,
situs en dehors du systme planifi, mit fin au monopole des entreprises
publiques sur les marchs des biens industriels. Les entreprises publiques,
ou mme les bureaux de planification de ltat, navaient plus le contrle
absolu des prix de vente. Paralllement, ltat a continu dimposer des
hausses de salaire pour les employs des entreprises publiques. La marge
bnficiaire de celles-ci tait donc attaque de toutes parts.
Avec un systme fiscal fond sur le revenu, le dclin de la
profitabilit des entreprises publiques provoqua une forte diminution des
recettes fiscales de ltat central. En mme temps, la vive croissance
conomique en dehors du systme de planification ne pouvait pas tre
impose efficacement en raison de dficiences institutionnelles en matire
de collecte fiscale. Des efforts furent donc faits pour stimuler la capacit
fiscale de ltat central. La plupart chourent et placrent le
gouvernement chinois dans une situation budgtaire encore plus critique.
Il y eut, par exemple, le systme de contrat de partage des
profits, cr dans les annes 1980. Dans le chapitre prcdent, nous
avons dj voqu le rle que ce systme de contrat a jou dans la
rforme des entreprises publiques. Nous navons pas mentionn toutefois
quen 1988, face une forte baisse des recettes fiscales, et nayant pas la
capacit suffisante de contrler la collecte fiscale dans les provinces, le
gouvernement chinois avait aussi introduit ces contrats pour rguler le
taux de partage des recettes entre les gouvernements locaux et lui-mme.
Ce systme de contrat a reu le nom de systme de responsabilit
budgtaire (Wong et Bird, 2008, p. 431). Il fonctionnait de la faon
suivante : les gouvernements provinciaux ne reversaient quun montant
dtermin de recettes au gouvernement central et conservaient le reste
pour leur usage. Ces contrats de partage des recettes ont encore affaibli
la capacit fiscale de ltat chinois, et ce pour au moins trois raisons.
Dabord, les versements des gouvernements locaux tant fixs par
contrat, le gouvernement central na pu bnficier de la forte croissance
conomique du pays. En 1988, les excutifs locaux ont ainsi gard pour
eux 96,7 % des recettes fiscales supplmentaires et ltat central nen a
reu que 3,3 % (Xin, 1996, p. 550). Cette rpartition trs ingale des
ressources fiscales nouvelles est reste identique jusqu la rforme
fiscale de 1994. La figure 4.1 tmoigne sans ambigut de la chute de la
part du gouvernement central dans les recettes fiscales totales. Deuxime
facteur : le systme de responsabilit budgtaire ne prenait pas en
compte linflation. Or le pays, partir de 1988, a connu une forte
inflation (cf. chapitre 3). Comme les versements des gouvernements
locaux taient fixs en valeur nominale, linflation a entam les revenus
rels de ltat central et augment ses dpenses. En 1988, par exemple,
si les recettes fiscales centrales nominales ont cr de 6,5 % par rapport
1987, lindice des prix la consommation (IPC), lui, tait de 18,5 %.
Les revenus du gouvernement central ont donc fortement baiss en
termes rels. Lautre dfaut fatal du systme de contrat, cest que celui-ci
navait pas de force contraignante sur les contractants en cas de pertes.
Managers et officiels locaux nont eu aucune difficult garder pour eux
les excdents quand il y en avait. Mais ils ntaient pas tenus pleinement
responsables en cas de dficit. Cette situation fut un terrain propice
l ala moral . La premire phase de la rforme ayant hrit de
caractristiques socialistes, la faillite et le licenciement ntaient pas
politiquement tolrs. Ltat central ne pouvait ni accaparer la totalit des
versements promis par contrat ni sabstenir dagir en dernier ressort
pour les entreprises publiques et les collectivits locales. Il nest donc pas
tonnant que la capacit fiscale de ltat central ait continu de baisser
(cf. figure 4.1). son point le plus bas, le budget central nallouait ainsi
que 3 % du PIB national (Wong et Bird, 2008, p. 432). Au milieu des
annes 1990, la moiti des dpenses de ltat central tait finance par la
dette. Les banques taient obliges daccorder des prts sans gestion du
risque adapte. cause de la monte des prts non performants, et
dune inflation qui, avec la forte expansion de loffre de monnaie,
chappa tout contrle en 1993, une srieuse crise bancaire se
prparait.
Figure 4.1. LVOLUTION DES CAPACITS FISCALES DE LA CHINE DE
1978 1993.
Source : CEIC.
Ces trois crises, cest--dire la dficience fiscale de ltat central,
laccumulation acclre de prts non performants dans les banques et
linflation galopante, ont clat simultanment la fin de la premire
phase de la rforme et se sont traduites par une grave crise lintrieur
du Parti communiste chinois. Les menaces pesant sur le rgime politique
sont alors venues de toutes parts. Nous avons rappel, dans le prcdent
chapitre, trois des principales conditions de la durabilit dun rgime
politique hirarchique et unitaire dans une socit deux strates : offrir
la population un niveau de bien-tre acceptable, aligner le comportement
des bureaucrates sur les objectifs politiques du gouvernement central,
interdire lexistence de tout groupe organis susceptible de constituer un
pouvoir politique indpendant. Dans la premire phase de la rforme,
pendant la priode socialiste, lamlioration du bien-tre, attendue depuis
longtemps, a contraint les rformateurs chinois de donner la priorit la
premire condition, afin de prserver leur lgitimit politique. Ce fut la
priode de rforme sans perdants . Le niveau de bien-tre gnral de
lensemble de la population a connu une amlioration sensible, et plus de
400 millions de Chinois sont sortis de la pauvret absolue. Mais, entre la
fin des annes 1980 et le milieu des annes 1990, ce rgime de
croissance a mis gravement en pril les trois conditions ncessaires la
prservation du rgime politique socialiste. La condition la plus
srieusement menace tait le contrle du gouvernement central sur le
comportement de ses bureaucrates. Grce au systme de contrat de
partage des recettes, les excutifs locaux bnficiaient dune large
autonomie financire. Et les recettes fiscales de ltat central taient
dtournes par les collectivits locales, responsables de la collecte des
impts. Laffaiblissement de la capacit fiscale de ltat central a mis en
danger la crdibilit du rgime politique unitaire. Le systme
bureaucratique hirarchique seffondrait de lintrieur. Paralllement, un
vaste secteur conomique priv, n en marge du systme bureaucratique,
connaissait une croissance rapide. Durant la premire phase de rforme,
la Chine navait cependant pas suffisamment dvelopp ses institutions de
rgulation pour tre en mesure de guider les activits des nouvelles
organisations conomiques. De ce fait, celles-ci ntaient pas seulement
indpendantes du systme bureaucratique : elles incitaient galement les
bureaucrates quitter le systme politique pour sauter dans la mer
3
.
Autrement dit, lconomie prive commenait menacer lautorit
absolue de ltat central, ce qui ne pouvait pas tre tolr dans un rgime
politique fond sur une socit deux strates. Pire encore, la fin des
annes 1980, quand linflation chappa tout contrle, le bien-tre de la
population en souffrit fortement. Le rgime du Parti communiste chinois
dut alors faire face une menace srieuse. Sans mesures efficaces pour
changer la situation, le rgime aurait pu scrouler.
Cette situation critique appelait des mesures radicales et une poigne
de fer pour les mettre en uvre. Zhu Rongji, connu pour sa fermet, fut
nomm vice-Premier ministre en 1993, puis Premier ministre en 1998.
Immdiatement aprs son accession au pouvoir, Zhu prit une srie de
mesures radicales qui firent entrer la rforme chinoise dans sa seconde
phase. La logique de celle-ci restait cependant identique : prserver le
rgime politique hirarchique unitaire du Parti communiste. Les mesures
prises durant cette phase de rforme furent ainsi conues pour rpondre
systmatiquement tous les dfis auxquels devait faire face le rgime
socialiste et que nous avons dcrits plus haut. Ce faisant, le rgime de
croissance sen trouva profondment transform.
Renforcer le contrle politique du gouvernement central
Un nouveau rgime fiscal
Pour restaurer le contrle de ltat sur le systme bureaucratique,
une des mesures les plus urgentes tait de renforcer la capacit fiscale du
gouvernement central. Le premier objectif de la rforme fiscale de 1994
a donc t de recentraliser le contrle fiscal. Cet objectif a t ralis en
trois tapes.
Du revenu limpt
La premire tape consista crer un systme dimposition
moderne, pour que les activits conomiques chappant la planification
pussent tre effectivement taxes. Aprs 1978, bien que des acteurs
conomiques non tatiques soient apparus et aient bnfici dune
croissance rapide, la Chine navait pas cr de rgime dimposition
moderne couvrant, parts gales, ltat et les secteurs non tatiques. La
rforme fiscale de 1994 fut la premire tentative de transformation
systmatique du systme fiscal chinois, qui passa dun systme fond sur
le revenu un systme fond sur limpt. Si les mesures taient encore
grossires, et si le systme tait loin dtre complet, la naissance dun
embryon de systme dimposition moderne tait cependant dune grande
importance.
Une taxe sur la valeur ajoute (TVA), taux unique, fut adopte
pour unifier tous les impts pesant sur les activits industrielles
4
. Pour le
secteur des services, on cra une taxe sur les ventes. Le taux allait de 3
20 % selon le type dactivit. Outre la TVA, onze segments de produits
5
,
considrs comme luxueux ou nfastes pour la sant publique, furent
soumis une taxe sur la consommation. Un impt sur le revenu des
entreprises fut aussi adopt
6
. cet gard, les entreprises trangres ont
bnfici de taux prfrentiels, et ce traitement privilgi fut maintenu
jusquen 2008. Le rgime de limpt sur le revenu personnel connut
galement plusieurs ajustements en 1994 pour tre plus en cohrence
avec la nouvelle structure des revenus.
La cration de principes dimposition modernes tait une condition
pralable indispensable pour rgler la question du partage fiscal entre les
gouvernements locaux et le gouvernement central. La TVA unitaire et les
mesures dimpt sur le revenu ont permis de mettre sur un mme pied
lensemble des acteurs conomiques, quel que ft le rgime de proprit
sous lequel ils taient placs. La base fiscale industrielle tait mieux
dfinie que par le pass. Lvasion fiscale et la multitude dimpts
extrabudgtaires furent rduites. Grce lunification des rgimes fiscaux
au niveau national, ltat central dfinissait dsormais seul la politique
fiscale. Une fois cette mesure prise, le gouvernement central retrouva
rapidement linitiative au dtriment des gouvernements locaux.
Un nouveau plan de partage fiscal
La deuxime tape de la rforme fiscale de 1994 a consist abolir
le systme de responsabilit et crer un systme de partage fiscal
bien codifi. Ce changement redfinissait directement la relation
budgtaire entre ltat central et les gouvernements provinciaux. La
TVA, par exemple, fut dfinie comme un impt partag. Le
gouvernement central prlevait 75 % et les 25 % restants revenaient aux
gouvernements locaux. La TVA tant limpt le plus important du
nouveau rgime fiscal, le partage 75/25 redonnait ltat central la
matrise du partage des recettes fiscales
7
.
Figure 4.2. LES TRANSFERTS CENTRAUX PAR RAPPORT AUX DPENSES
LOCALES, EN %.
Source : Calcul avec les donnes de lAnnuaire statistique de la Chine.
La rforme du partage fiscal eut un impact immdiat. La part de
ltat dans la totalit des recettes fiscales bondit, en un an, dun maigre
22 % 55,7 %. Si cette part connut un lger ajustement la baisse dans
les annes qui suivirent, elle resta pratiquement au mme niveau tout au
long de la seconde phase de la rforme. Paralllement, le partage des
dpenses budgtaires ne connut pas dvolution majeure avant et aprs
1994. Les gouvernements locaux, qui avaient toujours assum plus de
60 % des responsabilits budgtaires, sont devenus, pour la plupart, trs
dpendants des transferts fiscaux centraux
8
(cf. figure 4.2). Ce
changement radical des relations de pouvoir sest avr tout fait
bnfique au renforcement du contrle du gouvernement central sur les
collectivits locales.
La restructuration de ladministration fiscale
La dernire tape de la rforme de 1994 fut de restructurer, pour la
renforcer, ladministration fiscale. Une fois que le rgime fiscal et le
systme de partage fiscal taient en place, il tait ncessaire de crer une
administration fiscale capable de faire appliquer les mesures prises. Pour
protger la part des recettes fiscales de ltat de toute manipulation
locale, les anciens bureaux locaux des impts ont t diviss en deux. La
Chine cra un systme fiscal unitaire, avec deux administrations fiscales.
Lune a t place sous le contrle direct du gouvernement central. Cette
administration fiscale nationale a la responsabilit de la collecte des
impts centraux et des impts partags. La seconde, contrle par les
gouvernements locaux, collecte les impts locaux, les impts sur les
socits et les impts sur le revenu. Avec ce systme dadministration
fiscale deux niveaux , le gouvernement central matrise la collecte de
la TVA, limpt le plus important, garantissant ainsi la scurit fiscale de
ltat contre tout risque drosion locale.
Si nous avons dcrit la rforme fiscale de 1994 comme un
processus en trois tapes, la mise en uvre de celles-ci sest en ralit
double dun processus politique poursuivant un seul et mme objectif :
renforcer le contrle de ltat sur les collectivits locales par la
recentralisation du pouvoir fiscal. Mesure cette aune, la rforme fiscale
de 1994 fut un immense succs. Non seulement la part de ltat central
dans les recettes fiscales est passe de 22 % en 1993 55,7 % en 1994,
mais la part des recettes fiscales dans le PIB chinois a aussi bnfici
dune croissance rgulire tout au long de la seconde phase de la rforme
(cf. figure 4.3). Le gouvernement central a enfin les pleins pouvoirs de
dcision en matire de politique fiscale et recueille prs de 60 % de la
totalit des recettes fiscales. Quant lautonomie fiscale des
gouvernements locaux, elle est dsormais, au moins ct recettes,
durablement affaiblie.
Il faut noter que la rforme fiscale de 1994 reste cependant mi-
chemin de ldification dun systme fiscal moderne. Son objectif premier
tant de recentraliser le pouvoir fiscal, llaboration du rgime fiscal, la
mthode de calcul des transferts fiscaux, le plan de partage des dpenses
budgtaires, etc., rien ntait encore prcis. Avec le temps, les dfauts
du systme de 1994 se sont faits dailleurs de plus en plus sensibles,
rendant ncessaires un certain nombre dajustements. Nous en parlerons
dans le chapitre 7.
Figure 4.3. VOLUTION DE LA CAPACIT FISCALE DE LA CHINE, 1990-
2010.
Source : CEIC.
Repositionner les entreprises publiques
Avec la mise en uvre rapide de la rforme fiscale, le gouvernement
central a pu renforcer sa position financire du ct des recettes. Mais la
profitabilit agrge des entreprises publiques a continu de baisser
(perte de 7,8 milliards de renminbis en 1998). tant propritaire de ces
entreprises, ltat central a d faire face des risques financiers
croissants du ct des dpenses. De plus en plus dentreprises publiques
ont subi des pertes durables. Le gouvernement central et le systme
bancaire tatique durent plusieurs reprises intervenir en dernier ressort
pour les renflouer. Au milieu des annes 1990, un grand nombre
dentreprises publiques avaient dj cess toute activit productive. Elles
ntaient plus que des pourvoyeurs de salaires et de services sociaux
leurs employs, qui reprsentaient la majorit de la population active
urbaine. En 1978, les entreprises publiques employaient 75 millions
dactifs, soit 78,3 % de la population urbaine totale. Avec la croissance
rapide de lconomie place en dehors du systme de planification, cette
part passa, en 1994, 60,1 %. Cependant, avec lexpansion rapide de la
population chinoise, lemploi total dans les entreprises publiques
augmenta en ralit de 49 % pour atteindre 112 millions demploys.
Mme si les salaires individuels taient peu levs, le total des salaires
verss restait norme. En outre, conformment la tradition socialiste, les
entreprises publiques avaient lobligation doffrir leurs employs et
leurs familles des services gratuits dducation, de sant et, souvent, de
logement. Ainsi, dans les annes 1990, la vache lait des entreprises
publiques tait devenue une tumeur qui mettait mal la sant financire de
ltat central. Sans une restructuration radicale des entreprises publiques
et un transfert de leurs charges lensemble de la socit, le
gouvernement central resterait financirement en danger. Dans ce
contexte, limpratif de la stabilit politique finit par lemporter dans les
arbitrages du Parti communiste chinois sur la volont de mieux contrler
lconomie. Ce consensus atteint, les principes et les mesures de
restructuration des entreprises publiques simposrent deux-mmes.
Les prparatifs juridiques de la restructuration des entreprises publiques
Le principal objectif du nouveau cycle de rforme des entreprises
publiques tait donc, dans les annes 1990, de garantir la capacit fiscale
de ltat central. Il y avait, pour cela, deux grandes mesures prendre.
La premire, ctait de fermer les entreprises non rentables dans les
secteurs non stratgiques . Les secteurs stratgiques taient dfinis
comme les secteurs touchant la scurit nationale, les secteurs
monopole naturel, les secteurs fournissant des biens et services publics
essentiels, et les secteurs qui avaient le potentiel de croissance le plus
lev et qui concernaient les hautes technologies
9
. Le Parti communiste,
en contrlant plus troitement ces secteurs stratgiques , maintenait sa
domination sur le moteur de lconomie. Mais, en abandonnant les
entreprises publiques non profitables et non stratgiques, ltat central
pouvait allger considrablement son fardeau fiscal. Cette politique fut
baptise prendre les gros et laisser les petits (zhua da fang xiao). La
seconde mesure tait, videmment, de dbaucher une large part des
employs des entreprises publiques. Ces employs licencis firent partie
du premier groupe voir ses avantages sacrifis depuis le dbut de la
rforme. Celle-ci sortait officiellement de la phase sans perdants .
Pour permettre l abandon et lamaigrissement des entreprises
publiques, le gouvernement central dut rendre lgaux trois types de
dcisions managriales : la privatisation, la dclaration de faillite et le
licenciement. Ce fut fait avec ladoption de deux lois sur lentreprise et
sur le travail, respectivement en 1993 et en 1994.
Avec ladoption de la loi sur lentreprise, la rforme des entreprises
publiques entrait dans une nouvelle phase. Loin de mettre laccent sur la
signature de contrats de partage des profits, la loi faisait des entreprises
publiques des entreprises modernes et renforait lautonomie de leurs
dirigeants, tout en fixant un cadre lgal permettant de diversifier le mode
de proprit et de traiter le problme de la faillite.
La loi sur le travail, adopte en 1994, prit effet le 1
er
janvier 1995.
Elle prvoyait dabord un mme rgime de relations du travail, quel que
ft le type de proprit de lentreprise. La scurit de lemploi absolue,
aussi appele le bol de riz en fer , dont avaient bnfici les employs
des entreprises publiques, fut officiellement supprime. Dsormais, le
contrat de travail se ngociait entre le travailleur et lemployeur. La loi
permettait aussi, et cest trs important, le licenciement conomique, sans
quune faute de lemploy ft ncessaire (Cai et al., 2008, p. 174). Elle
crait une base lgale pour des licenciements massifs dans les entreprises
publiques.
Le processus prendre les gros et laisser les petits
La transformation juridique en socits est une condition pralable
de la privatisation et de linstauration du droit des faillites. Cette
transformation fut divise en deux catgories. La premire catgorie fut
celle des PME, y compris les entreprises proprit collective des
bourgs et des villages. Presque toutes les entreprises de cette catgorie
furent immdiatement privatises. Il y eut deux types de privatisation dans
cette catgorie. Le premier type prit une forme de proprit mutualiste.
Toutes les parts de ces entreprises anciennement publiques furent
vendues leurs managers et leurs employs des prix prfrentiels
(Barry Naughton, 2007). Le second type fut une vente complte ou
partielle aux managers (managerial buyouts ou MBO). Le
gouvernement pouvait conserver une participation limite, mais il perdait
le contrle rel.
Lautre catgorie fut la transformation en socits des entreprises
publiques les plus importantes. Sagissant de ces entreprises, la
privatisation fut, en revanche, trs postrieure leur changement de statut
juridique. Le Conseil dtat chinois dsigna en novembre 1994 les cent
premires entreprises publiques devant tre transformes en socits. Il
semble toutefois que seuls les noms des entreprises changrent. La
gouvernance dentreprise nvolua que lentement, et la proprit
demeura strictement publique. La restructuration des grandes entreprises
publiques sacclra toutefois partir de 1997, en raison de
laccroissement rapide de leurs pertes et du contrle fiscal de ltat
central devenu contraignant. partir de cette anne-l, les entreprises
publiques dans les secteurs non stratgiques ont commenc tre
vendues ou tre dclares en faillite et fermes. Le licenciement massif
de leurs employs se produisit simultanment. En vrit, le processus de
privatisation de ces entreprises fut la fois confus et peu transparent. Il
ny avait presque pas de directives centrales prcisant quelle entreprise
privatiser, quand le faire et comment calculer sa valeur et le prix de vente.
Les gouvernements locaux avaient la responsabilit totale du processus
de privatisation des entreprises publiques. Naturellement, celui-ci fut
entour dabus. Quelques personnes, disposant dun rseau relationnel
adquat, ont ainsi pu raliser des bnfices personnels considrables au
dtriment des actifs de ltat, comme cela stait pass en Russie. Aprs
la cration de la Commission de supervision et dadministration des actifs
publics (State-owned Assets Supervision and Administration
Commission, SASAC), en 2004, certaines rgles purent enfin tre
adoptes. Mais les dirigeants des nouvelles entreprises, grce leur
connaissance des ressorts internes du pouvoir, surent sans peine y
chapper.
Sagissant des entreprises publiques grandes et moyennes, et ayant
une importance stratgique, cest--dire de celles quil fallait prendre ,
la transformation en socits fut, elle aussi, dcide. Mais lobjectif ntait
plus, ici, la privatisation. Il tait damliorer la gouvernance dentreprise
et la profitabilit. Aprs cette transformation, lautonomie de gestion par
rapport aux administrations bureaucratiques fut renforce et
institutionnalise. Certaines de ces entreprises publiques furent introduites
en Bourse et devinrent les premires socits anonymes chinoises cotes
en Bourse. Indpendamment de leffet de ces mesures sur la qualit de la
gouvernance et lefficacit de ces entreprises, les entreprises publiques
qui ont subsist ont bnfici, grce leurs positions monopolistiques et
au soutien matriel et financier dsormais concentr de ltat, dun
puissant courant dactivit. Elles ont jou un rle majeur dans le contrle
de lconomie par ltat et ont largement influenc, lors de la seconde
phase de la rforme, lensemble de la structure conomique.
Le processus damaigrissement du secteur public
Au dbut de la privatisation des petites et moyennes entreprises, les
licenciements staient dj produits, mais sur une chelle encore limite
et un rythme lent. Lamaigrissement tait, il est vrai, une mesure risque.
Il allait mettre mal le bien-tre dune population nombreuse et affaiblir
directement la lgitimit politique du Parti communiste. Compte tenu de
laugmentation des pertes des entreprises publiques, ltat dut pourtant
se rsoudre cette mesure douloureuse.
Lamaigrissement grande chelle des entreprises publiques
accompagna la grande vague de privatisation de ces entreprises et la
srie de faillites qui commena en 1997, en raison du ralentissement
conomique provoqu par la crise asiatique. Le programme de
licenciement avait un nom : Xia Gang ( quitter son emploi ).
Tableau 4.1. Limpact de Xia Gang sur lemploi.
Anne
Nombre de
travailleurs
licencis en
fin danne
(millions)
Nombre de
travailleurs
licencis
dans
lanne
(millions)
Nombre
total des
travailleurs
des EAE
(millions)
Travailleurs
sans emploi
enregistrs
(millions)
Taux de
chmage
officiel %
1997 9,95 107,70 5,77 3,10
1998 8,77 7,39 88,10 5,71 3,10
1999 9,37 7,82 83,40 5,75 3,10
2000 9,11 5,12 78,80 5,95 3,10
2001 7,42 2,83 74,10 6,81 3,60
2002 6,18 2,11 69,20 7,70 4,00
2003 4,21 1,28 66,20 8,00 4,30
2004 2,71 0,49 64,40 8,27 4,20
Total 32,6 27,04
Source : Annuaire statistique du travail (1999-2005).
On observe clairement, dans le tableau 4.1, lampleur du
programme de licenciement. Avant 1998, il y avait dj eu, au moins,
plus de 10 millions de travailleurs licencis. Entre 1998 et 2004, le
nombre total de licencis sest lev 27 millions. Cela signifie quau
cours de la seconde phase de la rforme chinoise plus de 37 millions de
travailleurs, au moins, ont t licencis. Ce chiffre est sans doute sous-
estim. Les employs des entreprises publiques ont perdu leur emploi de
diverses faons : ceux qui sont partis en retraite anticipe, par exemple,
nont pas t comptabiliss dans Xia Gang. Une comparaison du
nombre demploys des entreprises publiques en 1997 et en 2004 nous
donne une ide approximative de lampleur relle de cette vague de
licenciements. En 1997, les entreprises publiques employaient
107,7 millions dactifs. En 2004, ce chiffre avait t rduit de
43,4 millions et les entreprises publiques nemployaient plus que
64,4 millions dactifs. Cette rduction de 43,4 millions nincluait pas les
entreprises locales proprit collective. Ironiquement, le taux de
chmage officiel resta pratiquement le mme durant toutes ces annes.
Entre 1997 et 2000, il se maintint, quatre annes de suite, 3,1 %.
partir de 2000, il augmenta lgrement pour atteindre 4,2 %. Cela donne
une bonne raison de ne pas utiliser le taux de chmage officiel pour
valuer la situation du march du travail en Chine.

Au grand soulagement du Parti communiste chinois, ce programme
de licenciement massif ne provoqua pas de soulvements sociaux
ravageurs. Si le mcontentement et les conflits sociaux ont t plus aigus,
la transition sur le march du travail sest, en gnral, passe en douceur.
Les raisons cela sont multiples. La croissance conomique, qui permit
labsorption rapide des actifs licencis dans dautres activits, fut un des
principaux facteurs de stabilit. Dans le tableau 4.1, on voit que le stock
demploys licencis ne disposant pas dun nouvel emploi na jamais
dpass un certain seuil, malgr la quantit massive de nouveaux
licenciements. Lessor des secteurs privs, notamment des entreprises
exportatrices intensives en travail et des entreprises urbaines de services,
permit dabsorber une large part de ces travailleurs licencis.
Par ailleurs, le programme Xia Gang comprenait un plan daide trs
gnreux, qui prvoyait jusqu trois ans dindemnits (plus des pensions
de retraite et des allocations de sant), calcules sur la base de 60 % du
dernier salaire touch par lemploy. Avant de trouver un nouvel emploi,
lemploy licenci conservait des liens formels avec son entreprise
dorigine, qui lui offrait un programme gratuit de formation et une aide
gratuite la recherche demploi. Enfin, les programmes de scurit
sociale auparavant grs par les entreprises elles-mmes furent pris en
charge par les gouvernements locaux. Si les progrs ont t lents, et le
taux de couverture de ces programmes, plutt faible, les travailleurs
licencis ont pu, grce eux, bnficier dune scurit minimale de vie.
Lautre lment majeur de stabilisation aprs la restructuration des
entreprises publiques fut la rforme du logement, adopte en 1994 et
acheve la fin des annes 1990. Au cours de ces annes, les logements
sociaux allous gratuitement aux habitants des villes avant 1994 furent
vendus leurs occupants des prix prfrentiels. Comme la plupart des
familles des travailleurs des entreprises publiques bnficiaient de
logements sociaux, cette rforme opra un norme transfert dactifs
publics vers les mnages et amliora considrablement le niveau de
richesse des employs des entreprises publiques. Cet norme transfert de
richesse eut un prcieux effet dapaisement sur les travailleurs privs
demploi. Au moins ne perdaient-ils pas tout dans le processus de
privatisation de leurs units de travail.
Les liens de famille et le rseau social en Chine ont, eux aussi, jou
un rle important dans la transition douce du march du travail chinois
dans les annes 1990. Lhistoire varie selon les familles ou les quartiers,
et il serait difficile de gnraliser. Mais des aides personnelles de toutes
sortes ont permis, dans les annes 1990, de combler les insuffisances des
systmes sociaux encore incomplets. Le phnomne se poursuit
aujourdhui.
Les effets de la restructuration des entreprises publiques
Aprs la mise en uvre du processus prendre les gros et laisser
les petits , et celle de lamaigrissement grande chelle du secteur
public, le gouvernement russit repositionner le rle des entreprises
publiques dans lconomie. Le Parti renona contrler lensemble des
activits conomiques. Les dirigeants ralisaient quen maintenant un
contrle troit sur quelques secteurs stratgiques ils restaient en
mesure dorienter de faon efficace le dveloppement conomique du
pays.
Le processus sest traduit par de grandes souffrances pour les
travailleurs licencis et pour leurs familles, et a cr de larges ingalits
sociales. Cependant, en transfrant massivement des actifs publics un
petit groupe dindividus, au total, la restructuration des entreprises
publiques a fortement stimul la productivit industrielle et le dynamisme
de lconomie. Les units de production non comptitives ont disparu. La
concurrence sur le march sest fortement largie. Beaucoup de
travailleurs expriments ont pu rejoindre le secteur priv en plein essor,
en particulier dans les rgions ctires. Plus important encore, lobjectif
de renforcement des capacits fiscales du gouvernement central a t
atteint. Ltat pouvait dsormais concentrer ses ressources fiscales sur ce
que le Conseil dtat considrait comme la priorit de la nation et du
rgime. Son pouvoir et son autorit sen sont trouvs significativement
renforcs.
Accrotre le contrle de ladministration sur lconomie
Quand la rforme a dmarr, en 1978, la logique tait de
remplacer lconomie planifie par lconomie de march (Chen,
2009, p. 51). Or les rsultats dpassrent toutes les attentes. Un secteur
priv de taille considrable a connu, en dehors du systme de
planification, une croissance extraordinairement rapide, affaiblissant
lconomie planifie et dtruisant finalement tout le systme dirig.
Lconomie prive remettait en cause lautorit absolue du Parti
communiste ! Durant la premire phase de la rforme, le gouvernement
avait surtout adopt une position dfensive. Les vifs dbats politiques
internes avaient rendu difficile la formation dun consensus sur les
questions les plus pressantes. Dans ce contexte, linertie bureaucratique
avait profit la tradition socialiste, qui privilgiait le contrle direct de
lconomie et la sauvegarde des avantages dont bnficiait lensemble de
la population. Les efforts faits pour maintenir un contrle direct sur
lensemble des secteurs conomiques se sont cependant traduits par une
dispersion des ressources fiscales et par une spirale inflationniste. Ayant
tir toutes les amres leons du dbut des annes 1990, le Parti
communiste chinois finit par comprendre quil tait vain et impossible de
poursuivre la vieille logique de la planification pour rguler lconomie. Si
des mcanismes adapts taient crs pour rguler le flux dinputs
critiques et fixer les rgles du jeu dune conomie mixte, le secteur priv
pourrait crotre rapidement en outputs et en emplois sans mettre mal
lautorit politique de ltat.
Les ressources fiscales
Aprs la rforme fiscale de 1994, la recentralisation des ressources
fiscales tait la premire arme utiliser. Le Parti communiste, quand cela
fut ncessaire, a rarement hsit employer sa capacit fiscale renforce
pour orienter les investissements et superviser les tendances
macroconomiques. Cette attitude fut teste pour la premire fois en
1998. Quand lconomie chinoise sest trouve sous la menace de la
crise asiatique, ltat a conu dimportants plans dinvestissements,
placs sous le guidage du gouvernement. Cette tendance ne fut stoppe
quaprs 2003 lorsque lconomie arriva au bord de la surchauffe. De
manire gnrale linvestissement des administrations a t une
composante de poids pour lconomie chinoise tout au long de la
seconde phase de la rforme.
Ces plans dinvestissements ont exerc une profonde influence sur
lconomie chinoise et les bureaucrates les ont soutenus avec zle. Ces
grands projets leur donnaient la fois des opportunits de promotion
politique et loccasion de se procurer une rente ou de faire jouer, leur
profit, la corruption. Les entreprises publiques ont t le principal vecteur
de ces investissements dtat. Grce leurs relations financires
ambigus avec les gouvernements, les entreprises publiques chinoises ont
pu bnficier de soutiens fiscaux pour investir, tout en obtenant de garder
pour elles la quasi-totalit des retours sur investissement. Il est vrai
quelles ont aussi soutenu ces plans avec empressement. Mais ceux-ci
ont aussi attir les investisseurs privs. Du fait du soutien de ltat, les
investisseurs privs ont jug en effet que les risques taient moindres et
les profits, garantis. Ces stimuli conomiques en ont convaincu beaucoup
de nouer des relations avec les cadres de ltat pour participer aux
projets. Le rle actif du gouvernement dans linvestissement est ainsi
lune des principales raisons pour lesquelles lconomie chinoise, dans la
premire dcennie du XXI
e
sicle, est devenue de plus en plus
dpendante des investissements. Cela a renforc aussi la dpendance de
tous les acteurs conomiques chinois par rapport aux dcisions et aux
orientations de ltat, confortant en retour lautorit politique du Parti
communiste.
Les ressources financires
On ne saurait surestimer limportance de la finance pour lconomie.
Cest pourquoi il est indispensable, pour saisir le sens du contrle de
ltat chinois sur lconomie, de comprendre dabord lallocation des
ressources financires en Chine.
Le systme financier chinois est connu pour reposer fortement sur
les banques. Les banques, en particulier les quatre banques publiques les
plus importantes Industrial and Commercial Bank of China (ICBC),
Bank of China (BoC), China Construction Bank (CCB) et Agricultural
Bank of China (ABC) , totalisent 80 % des dpts. De ce fait, les
directives du gouvernement ont une forte influence sur le flux de crdit
bancaire, source essentielle de financement. Si les oprations des grandes
banques ont acquis une indpendance de plus en plus grande vis--vis du
systme bureaucratique, en particulier aprs leur entre en Bourse et la
centralisation de lautorisation et de lvaluation du crdit dans leurs
siges sociaux, linfluence politique de ltat sur le comportement des
banques est reste dterminante.
Les crdits bancaires sont donc alls, de faon disproportionne,
aux entreprises publiques et au financement de limmobilier urbain
travers des prts aux gouvernements locaux, au moyen de vhicules
spciaux tels que les socits dinvestissement pour le dveloppement
urbain (urban development investment corporations, UDIC). On peut
les comparer aux vhicules spciaux dinvestissement utiliss par les
banques dinvestissement pour financer la titrisation des prts
hypothcaires aux tats-Unis. Ces socits obtiennent des crdits
bancaires contre des terres, rserves au dveloppement immobilier, et
transfres par les autorits locales en collatral des prts. Elles prtent
leur tour largent aux collectivits locales. Ces prts, qui dpendent de
lanticipation de la hausse des prix de limmobilier, sont de nature
spculative (cf. figure 4.4). Ils exposent donc le systme bancaire chinois
au risque de renversement des prix de limmobilier. Nanmoins, la taille
de ces prts na jamais cess de crotre.
Figure 4.4. LE FINANCEMENT DES GOUVERNEMENTS LOCAUX PAR DES
VHICULES HORS BILAN.
Pour les entreprises prives, cependant, le financement est devenu
le goulot dtranglement le plus srieux. Les tudes de la Fdration de
lindustrie et du commerce en Chine montrent les constantes difficults
daccs des PME au crdit bancaire. Cest pourquoi les PME ont
largement eu recours lautofinancement et la finance informelle, ce qui
a grandement entrav leur dveloppement.
Si le systme bancaire tait trop svrement rglement, quen tait-
il des marchs financiers ? Ceux-ci se composent de marchs obligataires
et de marchs dactions. En Chine, les marchs financiers ont fait de
grands pas en avant grce au plan de stimulation de 1998 et la politique
montaire restrictive qui a suivi lorsque les signes dinflation sont apparus.
Toutefois, lvolution de la structure du financement social total montre
que les grands bnficiaires de ce changement sont toujours les banques
qui offrent des acceptations bancaires (acceptance bills) et les fonds
dinvestissement qui offrent des prts non scuriss (unsecured loans).
Non pas que les banques achtent toutes les obligations mises. Elles
achtent peu prs la moiti des obligations dtat et des obligations
prives court terme. Le problme, cest le prix. La rglementation du
taux dintrt limite la fois loffre et la demande dobligations, car le
march secondaire nexiste pratiquement pas, mme si le ministre des
Finances a cr formellement un march secondaire pour la dette de
ltat, en 1994, dans le sillage de la rforme fiscale. Cest pourquoi,
malgr leur croissance depuis le milieu des annes 2000, lencours
dobligations chinoises (outstanding bond) reste infrieur celui des
marchs plus mrs de lAsie de lEst (Core du Sud, Malaisie,
Singapour), sans mme mentionner le Japon.
Du ct de loffre, les taux dintrt tant fortement rglements,
cest la Banque populaire de Chine (la banque centrale) qui garantit de
facto la marge de profit des banques sur leurs prts. Elle fixe la totalit
de la courbe des taux dintrt de un mois cinq ans, lexception du
march montaire court terme, depuis lintroduction du Shibor
(Shanghai Interbank Offered Rate) en 2007. Le march montaire est le
seul march profond, car cest un march des repos (repurchase
agreements) que les banques utilisent pour acqurir des liquidits contre
des obligations dtat mises en collatral. Cela na gure deffet,
toutefois, sur le prix du capital pour des chances plus longues. Les
obligations dentreprise se limitent donc largement aux chances de
court terme. Sagissant des obligations dtat, le gouvernement central,
proccup de minimiser son dficit, a tolr le financement des
gouvernements locaux par la dette, soutenue par le prix du foncier et
utilisant des vhicules hasardeux.
Du ct de la demande, le march des dpts bancaires est captif,
car les dpts sont la principale ressource des banques. Quand les taux
dintrt varient, les taux bancaires dbiteur et crditeur voluent de
concert, de sorte que la marge sur les taux dintrt reste constante. Ce
nest que rcemment, avec la fuite des dpts vers les fonds
dinvestissement, que les taux dintrt sur les dpts ont augment
lgrement plus que les taux de base sur les crdits (lending rates) pour
les chances de trois cinq ans.
Des taux dintrt administrs empchent le march secondaire de
jouer son rle de mcanisme de dcouverte des prix. Les taux
obligataires sur le march primaire sont essentiellement des faux nez des
taux des crdits bancaires, qui sont eux-mmes infrieurs au taux
thorique dquilibre du march. Sils ne ltaient pas, lallocation de
lpargne ne serait pas biaise. Il sensuit que les prix des obligations
lmission sont suprieurs aux prix sur le march secondaire pour les
mmes chances. Donc les ventes dobligations sur le march
secondaire font des pertes systmatiques. Cest pourquoi les banques et
les autres investisseurs institutionnels ont toutes les raisons de conserver
les titres jusqu lchance. Aussi nexiste-t-il quasiment pas de march
secondaire. De plus, les grandes entreprises publiques et le gouvernement
lui-mme ont la capacit financire dobtenir un taux dintrt lmission
infrieur au taux de base bancaire pour la mme chance. Cest
pourquoi les marchs obligataires chinois se sont dvelopps pour
financer ltat central et les entreprises publiques bon march, sans
valuer le risque adquatement.
Dans les systmes financiers dvelopps, le financement obligataire
et le crdit bancaire sont substituables. Or les systmes financiers
asiatiques reposent trop lourdement sur les banques. Cette
caractristique est la consquence dune croissance rapide tire par ltat
et dun taux lev dpargne des mnages. Les tats ont trouv
commode de faciliter la cration dun rseau trs tendu dagences et de
succursales des banques commerciales. Dans ces conomies
financirement fermes, les banques ont ainsi pu exploiter lpargne
venue des coins les plus reculs de lconomie et tendre leurs prts
taux dintrt stables dans le secteur public et le secteur priv. De hauts
niveaux dinvestissement, propices une croissance durable, ont ainsi pu
tre financs des cots minimaux. Cest ce que les conomistes libraux
appellent la rpression financire .
Deux changements structurels ont affaibli cependant la cohrence de
ces systmes financiers administrs et ferms. Le premier, cest la
globalisation financire, qui a touch les plus petits pays dAsie dans les
annes 1990, puis la Chine aprs le changement de rgime de taux de
change, en juillet 2005. Le second, cest la diversification du rgime de
croissance, quand fut atteint le seuil des pays revenu intermdiaire. Ces
changements ont pos des problmes dallocation des capitaux tout fait
diffrents de celui de la maximisation de laccumulation. Quand des
sources de financement nouvelles apparaissent, la concurrence fait natre
des proccupations dadquation du niveau de risque avec le rendement
espr. Avec laccroissement des opportunits de consommation
rsultant de lascension dune classe moyenne, la dcentralisation des
dcisions financires sest poursuivie. Dans les systmes financiers
complexes, qui comprennent de multiples niveaux daccs au crdit, la
gestion et la dissmination du risque deviennent de la premire
importance.
Les avantages de marchs obligataires performants sont au nombre
de cinq.
Premirement, les marchs financiers qui mettent de la dette
contribuent lisser les cycles dinvestissement en empchant les
tranglements de crdit (credit crunches) et la rue des cranciers quand
le secteur bancaire est grev de crances douteuses. En permettant aux
agents conomiques solvables de continuer emprunter, le march des
obligations dentreprise offre une valve de scurit . Inversement, les
banques commerciales, soutenues par les liquidits des banques
centrales, peuvent empcher la fuite vers la qualit ou vers la scurit,
dclenche par les perturbations sur les marchs des obligations
dentreprise.
Deuximement, contrairement au crdit bancaire, qui suppose une
estimation et un suivi privs du risque, les marchs obligataires amliorent
lefficacit de lallocation des ressources en offrant un mcanisme public
dvaluation et de dissmination du risque. Les marchs dobligations
dtat, par leur liquidit et leur profondeur, fournissent une courbe de
taux dintrt qui contribue, son tour, tarifer le risque de crdit pour
chaque chance. Une courbe de taux dintrt bien dfinie, stendant
aux obligations long terme, offre une nouvelle source de financement
pour les projets dinvestissement long terme. Lutilisation des drivs
de crdit accrot les possibilits de partager le spread entre des facteurs
lmentaires de risque : risque de crdit, risque de liquidit, risques
reprsents par des contrats spcifiques (callability) et ventuellement
des diffrences de traitement fiscal.
Troisimement, les obligations constituent une classe dactifs de
base dans lallocation stratgique des investisseurs institutionnels long
terme. Pour eux, le titre sans risque dans lallocation des actifs
stratgiques nest pas le titre court terme, mais lobligation long terme.
En effet, dans un contexte dincertitude des taux, les rendements des
obligations long terme suivent un processus de retour la moyenne
(mean-reverting). Au contraire, des titres court terme squentiellement
renouvels (rollover) sont vulnrables aux variations incertaines des taux
de march futurs court terme. Ainsi, diversifier les marchs financiers
dans un pays comme la Chine, o la population vieillit et o le
gouvernement impose des plans de retraite obligatoires, a lavantage de
favoriser la gestion des actifs institutionnels.
Quatrimement, plus on recueille dinformations publiques sur les
marchs du crdit, plus la banque centrale peut passer rapidement du
contrle direct du crdit au guidage des prix par la politique montaire.
En tant capable de communiquer aux marchs financiers une vision du
chemin futur de lconomie, la banque centrale peut lisser les fluctuations
des variables relles et stabiliser le chemin de croissance. Pour renoncer
au contrle direct sur la quantit et le prix de la monnaie, ltat doit
toutefois tre certain que lemploi dinstruments de march nattirera pas
davantage de capitaux trangers que les investisseurs institutionnels
chinois nen feront sortir de Chine. Cest pourquoi, depuis la dcision, en
juillet 2005, de laisser le yuan glisser rgulirement par rapport au dollar,
ltat chinois a ouvert de faon significative le compte capital de la
balance des paiements. Les institutions financires et le rgime public de
retraite ont t autoriss investir ltranger.
Cinquimement, un march intrieur efficient est une condition
pralable indispensable pour arriver la suppression progressive des
contrles de capitaux. Cest un pas en avant pour lier le march financier
intrieur aux marchs globaux. La partie court terme de la courbe des
taux est la branche nationale du march des changes terme (Forward
Foreign Exchange Market). Les banques commerciales seront en mesure
de fournir des instruments de couverture aux acteurs du commerce
extrieur et aux investisseurs dsireux de se diversifier ltranger.
Inversement, il sera possible demprunter ltranger en monnaie
nationale, ce qui rduira la dpendance par rapport au dollar. Avec un
compte de capital plus large et diversifi, il sera possible de passer un
rgime de taux de change plus flexible. Dans le chapitre suivant, nous
verrons que la dcision dinternationaliser le yuan offshore depuis 2010 a
constitu une tape prliminaire importante de la libralisation des taux
dintrt intrieurs.
Les marchs obligataires peuvent stendre de faon considrable
dans les annes venir. Du ct de loffre, le 12
e
plan quinquennal, qui a
dbut en 2011, a lanc une nouvelle phase de rforme. Cette phase sera
tire par la dpense publique, afin de btir des infrastructures, dinvestir
lourdement dans lducation et de crer un systme public de scurit
sociale et un systme public universel de retraite. Le financement de la
dette publique, qui devrait fortement saccrotre, augmentera loffre
dobligations dtat. Ct demande, la probable hausse rgulire du
revenu des mnages, laccroissement de la population active et lnorme
rserve dpargne en qute de diversification vont alimenter la demande
dobligations. Celle-ci va devenir un des piliers de marchs financiers
larges et profonds qui pourront tre de bons serviteurs de la croissance.
En Chine, les marchs dactions sont plus des terrains de jeu pour la
spculation que des temples du capitalisme. Les places boursires de
Shanghai et de Shenzhen ont t cres respectivement en 1990 et 1991.
Le nombre dentreprises cotes sest considrablement accru avec la
capitalisation du march, mais leur contribution au financement des
entreprises est reste modeste. lexception dun pic en 2007, les
financements par actions levs chaque anne nont jamais dpass 10 %
des nouveaux prts (cf. figure 4.5).
Les secteurs publics ont, sur ces marchs, une position dominante.
Le ministre des Finances, les agences financires publiques et dautres
entreprises publiques dtiennent environ deux tiers des actions. Elles ne
sont pas changeables sur le march et nont pas la mme valeur que les
actions changeables. Les propritaires publics et les dirigeants
dentreprise ne sintressent donc gure la valeur de march des
entreprises. Corrlativement, les marchs secondaires ne sont pas
seulement dnus de toute liquidit. Ils sont aussi propices aux dlits
diniti, aux dtournements de fonds, la comptabilit crative et la
collusion. Cest pourquoi le Conseil dtat a dcid de rformer le
march en crant, en 2005, une instance de rgulation boursire, la China
Securities Regulatory Commission (CSRC) (lquivalent de la Securities
Exchange Commission amricaine [SEC] et de lAutorit des marchs
financiers franaise [AMF]).
Figure 4.5. NOUVEAUX FINANCEMENTS PAR ACTIONS SUR LES
MARCHS CHINOIS PAR RAPPORT AUX NOUVEAUX CRDITS, EN %.
Source : CEIC.
Lobjectif gnral tait de crer un march boursier comptitif,
capable doffrir une diversification sre des actifs et une hausse des
revenus pour les mnages, de linformation fiable aux investisseurs
financiers pour une allocation efficace des capitaux et une source de
financements long terme pour les entreprises. La rforme est toujours
en cours et na pas encore atteint tous ses objectifs. Pour entreprendre
cette tche immense, la CSRC a dabord d mettre de lordre sur le
march afin de crer un climat susceptible de donner confiance aux
investisseurs de dtail, de favoriser le rle des investisseurs institutionnels
comme faiseurs du march et dattirer les capitaux trangers. en juger
par la volatilit de ces marchs et par lnorme bulle spculative de 2007,
lobjectif est loin dtre atteint (figure 4.6).
Figure 4.6. INDICES ET PE RATIO MOYEN SUR LES MARCHS BOURSIERS
CHINOIS.
* PE ratio est le price earning ratio , cest--dire le rapport du prix de laction au profit
net par action de lentreprise. Le PE moyen est la valeur moyenne pour les entreprises
cotes.
Source : Annuaire statistique de la Chine (diffrentes annes).
La segmentation du march et la raret des actions pouvant tre
changes sont peut-tre une explication. Les entreprises cotes peuvent
mettre trois types daction : les actions de classe A mises et
enregistres en yuans sur les marchs intrieurs et rserves aux
investisseurs chinois ; les actions de classe B mises et enregistres en
dollar sur les marchs intrieurs pour les investisseurs trangers ; et les
actions de classe H, elles-mmes de deux types : les actions mises sur
les marchs intrieurs en dollar HK et ngocies Hong Kong, et les red
chips, cest--dire les actions mises en dollar HK, changes Hong
Kong et soumises la lgislation de Hong Kong. Ce sont celles que
prfrent les investisseurs trangers.
Les entreprises autorises tre cotes sur les marchs boursiers
chinois sont peu nombreuses. Ni les entreprises publiques de taille
moyenne ni les petites et moyennes entreprises prives nont t
autorises mettre des actions. Appliquer la lgislation sur les faillites
(solvency law) dans les litiges judiciaires, normaliser laudit et la
comptabilit sont des processus qui nont pas de tradition dans la
lgislation chinoise. Il faudra longtemps pour que ces pratiques se
diffusent durablement dans le pays.
Pour accrotre la demande dactions, la China Insurance Regulatory
Commission (CIRC), ou Commission de rgulation des assurances,
envisage dassouplir la rglementation afin de permettre aux compagnies
dassurances dinvestir davantage en actions de classe A. Mais les
autorits de contrle ne veulent pas donner un accs direct au march
avant que les institutions financires aient cr des systmes fiables de
contrle des risques et aient rform leur gouvernance, de sorte que les
alertes et les contrepoids offerts par les services daudit interne aient
vraiment une influence sur le management au plus haut niveau. Un des
moyens daller de lavant est dautoriser le trading et linvestissement
travers des filiales de gestion dactifs pleinement capitalises. Pareil pour
les banques : lautorisation de crer des maisons de titres (securities
houses) est soumise lamlioration substantielle de leur gouvernance.
Les afflux de fonds qui ont explos en 2007 et provoqu la bulle sont des
fonds dinvestissement (offered-public funds) qui offrent des comptes
aux personnes physiques dans les villes les plus grandes o prospre une
classe moyenne aise. Ces personnes investissent une part excessive
dpargne en actions en raison du faible nombre de possibilits
dinvestissements obligataires. Dans un march instable, elles sont
exposs de lourdes pertes.
Le Fonds national de scurit sociale (National Social Security
Fund) est un trs grand investisseur potentiel et un pilier de ltage
obligatoire de capitalisation dans le systme de retraite trois tages, sur
le modle de Singapour. Avec le dveloppement de lpargne retraite, il
deviendra le fonds de pension le plus important et un instrument
exceptionnel pour linvestissement long terme.
Sagissant de lextension de loffre, le problme est de savoir
comment rendre changeables des actions non changeables. La rforme
a eu le double avantage de crer des recettes fiscales et damliorer la
liquidit des marchs boursiers. Le gouvernement doit dcider du
primtre du secteur public quil veut conserver en fonction de sa
stratgie densemble de promotion de la croissance long terme. Les
parties concernes ministre des Finances, NDRC (Commission
nationale du dveloppement et de la rforme), dirigeants des entreprises
publiques, banques garantissant les prix dmission et communaut des
investisseurs doivent se mettre daccord sur la mthode dintroduction
en Bourse, qui dpend essentiellement du processus de valorisation. La
complexit du problme et les risques de conflit dintrts quil soulve
ont ralenti les introductions en Bourse aprs un boom en 2007, qui a
provoqu de fortes anticipations et aliment la bulle. Les rpercussions
de la crise financire globale ont fait clater la bulle en 2008. Il sest
produit une brve reprise en 2009, grce une politique conomique
expansive. Puis la politique montaire restrictive, qui visait lutter contre
la monte de linflation, a pes sur les marchs en 2010 et 2011, les
laissant dans une situation de forte sous-valuation.
Les actifs fixes : la terre et les ressources naturelles
Il nest pas rare que ltat ait, de faon gnrale, un droit de
proprit sur les principales ressources naturelles. Mais la Chine est un
pays qui vient de commencer sa transition dune conomie totalement
publique une conomie mixte. Aussi ltat y dtient-il une part
inhabituellement importante des ressources naturelles. Leur allocation, y
compris celle de la terre, est aussi un outil important du dveloppement
conomique.
En Chine, les royalties, les loyers et les impts perus pour
lutilisation des ressources naturelles sont extrmement faibles. Le droit
dutiliser les ressources naturelles a souvent t concd gratuitement.
Daprs une recension couverture incomplte, portant sur
150 000 socits minires, 20 000 seulement ont pay leur droit
dexploitation (Fan et al., 2010, p. 246). Les autres ont obtenu
gratuitement les ressources minires travers des allocations
administratives. Cest donc ltat qui dcide qui pourra rcolter de juteux
profits. Cest un puissant systme de parrainage.
Aprs la rforme du logement de 1994, les transferts fonciers sont
devenus une source majeure de revenus pour les gouvernements locaux
et un outil dorientation du dveloppement conomique rgional. Les
terres usage industriel ont souvent t transfres gratuitement aux
entreprises, quand les gouvernements locaux voulaient les attirer pour des
raisons fiscales ou des raisons conomiques structurelles.
Le monopole du pouvoir administratif dallocation des ressources
naturelles essentielles, en particulier la terre, a fortement incit les firmes
courtiser les administrations locales. Ce type de situation ne peut que
gner lallocation efficiente des ressources et crer un foyer de
corruption. En outre, les prix excessivement bas des ressources ont mis
mal les droits de proprit de lensemble de la population. Lgalement,
en effet, ces actifs sont publics et devraient tre allous en fonction de
lintrt gnral du pays. Or lallocation administrative a favoris
laccumulation intensive en capital surtout de deux manires.
Premirement, les autorits locales se sont appropri les terres rurales
collectives et les ont alloues des parcs industriels pour capter la TVA
sur lactivit des entreprises. Deuximement, les terrains ont t achets
aux fermiers des prix bas qui refltaient leurs usages agricoles et
revendus des prix beaucoup plus levs, refltant leur valeur actualise
future, des promoteurs immobiliers qui voulaient btir des logements
lucratifs dans les faubourgs des villes en expansion.
Le rsultat de ce mcanisme biais dallocation des ressources
foncires, minires, nergtiques et financires fut le sentier de croissance
de plus en plus intensif en capital durant la seconde phase de la rforme,
entre 1994 et 2008. Si le gouvernement chinois veut rellement
rquilibrer lconomie et protger lenvironnement, le plan dallocation
de la terre et des ressources naturelles doit donc tre rvis. Nous
rexaminerons ce sujet en dtail dans les chapitres 6 et 7.
Garantir le niveau de bien-tre de la population en maintenant une
croissance rapide et la stabilit macroconomique
La lgitimit politique du Parti communiste chinois est fonde sur
lamlioration du bien-tre de la population. Dans la premire phase de la
rforme, ce processus damlioration a bnfici de manire quitable et
simultane la majorit de la population. Dans la seconde phase de la
rforme, il na plus t possible de maintenir cette rpartition galitaire
des revenus. Pour prserver la lgitimit du Parti et la stabilit politique
du pays face des ingalits de revenu croissantes, les deux principaux
facteurs prendre en compte sont la croissance conomique rapide et
lamlioration de la stabilit macroconomique. Nous avons voqu dans
ce chapitre le rle qua jou le renforcement de la capacit budgtaire
dans la stabilisation de lconomie, notamment le plan de stimulation
budgtaire de 1998. Nous allons examiner maintenant les mesures prises
en matire de stabilit financire et montaire, et limportance du secteur
exportateur pour labsorption des surcapacits et de lexcs de main-
duvre en Chine.
Accrotre la stabilit financire et matriser linflation : des lois
bancaires la consolidation bancaire (1994-2008)
La base juridique et institutionnelle de la rgulation financire
Linflation galopante de la fin des annes 1980 a failli coter la
Chine son rgime politique. La crise a fait comprendre au gouvernement
lintrt de la stabilit montaire et financire pour la croissance
conomique, le bien-tre de la population et donc le soutien de lopinion
publique. En 1993 et 1994, linflation a t vive, mais une hausse forte et
immdiate des salaires a permis den minimiser les consquences
sociales. Puis les dirigeants chinois se sont finalement mis daccord sur le
fait que des changements systmiques taient ncessaires dans les
institutions financires et montaires.
En 1994 et 1995, la Chine a adopt deux lois majeures. En 1994,
le statut de la Banque populaire de Chine (PBoC) a t renforc, en
particulier sa double mission dassurer la stabilit des prix et de
superviser les banques. Il sagissait de donner la banque centrale
lautorit lui permettant de mettre en uvre la politique
macroconomique dfinie par le Conseil dtat, face aux surenchres des
gouvernements locaux en matire de demande de crdit, qui staient
traduites par de forts dpassements des objectifs de crdit. En 1995 tait
adopte la loi sur les banques. Elle accordait le statut de banque
commerciale aux quatre banques publiques. Celles-ci obtenaient
lautonomie totale de gestion de leurs activits et la responsabilit des
risques induits. Corrlativement, le gouvernement crait trois banques de
dveloppement pour assurer le financement de grands projets
dinfrastructure financs auparavant par les banques publiques.
Si la banque centrale na pas tard rencontrer des succs en
vitant au pays des pics dinflation, la rforme sest heurte un
problme ardu et ancien dont la solution tait une priorit pour les
autorits : lnorme accumulation de prts non performants. Il fallut
environ dix ans pour que les quatre principales banques soient
consolides. Pour lessentiel, il sagissait dun hritage de la fin des
annes 1980. Mais les consquences de la crise asiatique lont
srieusement alourdi.
En 1994, les dirigeants chinois avaient surmont leurs dissensions
internes conscutives la crise de Tiananmen. Aprs la tourne de Deng
Xiaoping dans les provinces ctires, au printemps 1992, la rforme fut
relance. Son objectif tait la croissance tire par les exportations, dont
limpact et les caractristiques seront tudis dans le chapitre suivant.
Observons ici que le nouveau rgime de croissance fut inaugur par une
trs forte dvaluation. Elle donna un coup de fouet la profitabilit du
secteur des biens changeables, ce qui suscita une nouvelle vague de
crdit pour financer lexpansion des capacits de production dans
lindustrie et dvelopper de nouvelles zones industrielles.
En juillet 1997, la crise asiatique clata en Thalande. En octobre,
elle stendit Hong Kong, Tawan et la Core du Sud, les principaux
partenaires de la Chine. Leurs monnaies se sont lourdement dprcies,
tandis que le gouvernement chinois prenait la dcision, trs politique, de
ne pas dvaluer. La profitabilit de nombreuses entreprises chuta du fait
de la contraction du commerce extrieur et de la perte de comptitivit. Il
y eut une pidmie de faillites dans le secteur priv. Pour protger
lemploi, les gouvernements locaux pressrent les banques de financer les
dpenses encourages par le gouvernement central. Mais les crances
douteuses se sont multiplies, ce qui a rendu la situation trs alarmante
ds 1998. Ltat dcida donc de se lancer dans une longue bataille
contre les prts non performants.
Premire tape : cration de bad banks et transferts de prts
Le processus a commenc en 1999 pour les quatre banques
publiques. Des obligations spciales furent mises par le Trsor pour une
valeur de 270 milliards de yuans (33 milliards de dollars de lpoque),
assorties dune baisse du taux de rserves obligatoires de 13 % 9 %
sur les dpts. Avec les liquidits mises, les banques achetrent des
obligations pour renouveler leur base de capital. Paralllement, le Trsor
investit 40 milliards de yuans pour crer la base de capital des quatre
structures financires publiques de cantonnement des prts douteux (bad
banks), appeles Asset Management Corporations (AMC), qui devaient
racheter les crances douteuses des banques publiques : Huarong pour
lICBC, Cinda pour la CCB, Great Wall pour lABC et Orient pour la
BOC. Le financement des bad banks fut complt par une mission
dobligations hauteur de 820 milliards de yuans, achetes par les
institutions financires non bancaires, et par des prts de la banque
centrale dun montant de 570 milliards de yuans. Ce financement permit
aux AMC dacheter pour 1 400 milliards de yuans de prts non
performants.
Les AMC furent places sous la triple autorit de la PBoC, de la
CSRC et du ministre des Finances. Leur mission tait dacheter et de
restructurer les prts non performants et de les vendre au fil du temps.
On ne sait pas grand-chose des investisseurs spciaux qui ont voulu et pu
racheter ces prts, car ce type dinvestisseur (fonds vautours et fonds
dinvestissement) est, en Chine, clandestin. La restructuration a t
difficile en raison de la nature politique des prts non performants. Ils
taient constitus dune myriade de prts de montants peu levs,
reposant sur des relations personnelles avec les emprunteurs. De ce fait,
les AMC ont peru peu prs 20 % de la valeur faciale des prts, ce qui
a engendr des pertes fiscales.
Seconde tape : la recapitalisation
La recapitalisation fut un processus long et tortueux qui dura dix
ans. Elle commena en 1999 par lachat dobligations spciales,
mentionn ci-dessus. Le gouvernement chinois rinvestit le produit de la
vente des obligations dans les capitaux propres des banques. partir de
2003, aprs la cration de la CBRC, le rgulateur bancaire, les pertes
des banques ont pu tre identifies avec plus de prcision. En
fvrier 2004, une loi importante confia la CBRC la responsabilit de la
rgulation et de la supervision de toutes les banques et des autres
institutions de dpts. La CBRC a jou un rle dcisif dans lamlioration
de la sret bancaire. Cest une institution de contrle dont la
comptence na rien envier ses homologues occidentales. Elle a
contraint les banques renforcer leurs bilans, a ralis lvaluation de la
valeur de leur crdit, les a obliges assimiler les techniques de la gestion
de risque et a mis fin leur dpendance incestueuse vis--vis des
gouvernements locaux.
La recapitalisation consiste ramener systmatiquement les prts
non performants un niveau normal. Le rsultat du guidage de la CBRC
peut tre rsum dans le tableau 4.2.
Tableau 4.2. Les prts non performants des principales banques commerciales.
Crances
douteuses
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Total (mds
Yuan)
2 104,46 1 717,56 1 219,69 1 170,30 1 200,99 486,53
Sous les
standards
320,11 307,47 294,96 227,07 184,43 224,89
Douteuses 1 113,07 889,93 460,90 485,03 435,75 212,15
Insolvables 671,28 520,16 463,84 458,19 580,81 49,49
Taux de
prts non
performants
(% crdits)
17,8 13,2 9,0 7,5 6,7 2,4
Sous les
standards
2,7 2,4 2,2 1,5 1,0 1,1
Douteuses 9,4 6,8 3,4 3,1 2,4 1,1
Insolvables 5,7 4,0 3,4 2,9 3,3 0,2
Source : CBRC.
la fin 2003, prs de 500 milliards de yuans dinvestissements en
capital ont t faits partir des rserves de change. Une holding, la
Huijin, fut cre pour recevoir les fonds de la banque centrale et investir
dans trois des quatre grandes banques : 174 milliards de yuans
(22,5 milliards de dollars) dans la BOC et la CCB, et 124 milliards
(15 milliards de dollars) dans lICBC. En 2004 et 2005, la banque
centrale a achet pour 780 milliards de yuans (95 milliards de dollars) de
prts non performants ces trois banques et les a revendus aux AMC.
Enfin, la banque agricole ABC, dont les prts non performants avaient
atteint le montant colossal de 815 milliards de yuans, a t recapitalise
en 2008 par un investissement dun montant de 130 milliards de yuans,
financ par la Huijin sur rserves de change, complt par 150 milliards
de yuans de prts taux zro de la banque centrale. Le reste fut prt
par le Trsor au taux dintrt de 3 %.
Cette politique a t poursuivie avec une continuit impressionnante.
Le rsultat, qui apparat au tableau 4.2., montre que les banques
commerciales les plus importantes sont redevenues solvables. Elles ont
ainsi t en mesure dattirer des participations trangres et de lever des
capitaux sur les marchs financiers internationaux.
Partenariat stratgique avec les investisseurs trangers et mission publique
dactions
La participation dinvestisseurs trangers qualifis au capital des
banques chinoises a commenc en 2005, dans la limite de 20 % des
actions fixe par la CBRC. La holding dtat Huijin a vendu hors cote
(over-the-counter) pour 2,5 milliards de yuans de parts de la CCB la
Bank of America. Puis la CCB a russi son introduction en Bourse (IPO)
pour mettre des actions de classe H sur le march boursier de Hong
Kong au dernier trimestre de 2005. La BoC a suivi la mme procdure
au premier trimestre de 2006, puis a mis des actions de classe A sur le
march boursier de Shanghai en juillet 2006. La Banque de
communication (la cinquime banque chinoise) a procd une
restructuration du capital ds aot 2004, aprs un accord hors cote
(over-the-counter) avec HSBC. La Banque de communication a mis
des actions de classe H sur la place financire de Hong Kong en
juin 2005 et sur celle de Shanghai en mai 2007.
La restructuration de lnorme ICBC tait une autre affaire. Comme
celle-ci tait lourdement implique dans le crdit industriel, elle dpendait
de la rforme des entreprises publiques, cest--dire de leur
transformation en socits par actions. Elle avait toutefois fortement
amlior sa gestion du risque. La part de ses prts non performants tait
tombe 4,6 % de son encours de crdit la mi-2005 et seulement
1,6 % des prts accords depuis 1999. LICBC russit une double
opration : la vente hors cote Goldman Sachs, Allianz et American
Express de 10 % de ses actions, en 2006, suivie dune double
introduction en Bourse sur la place de Hong Kong (actions de classe H)
et celle de Shanghai (actions de classe A) en octobre de la mme anne.
Le tableau 4.3 synthtise la participation des investisseurs
stratgiques trangers dans les banques chinoises. La restructuration
termine, les plus grandes banques publiques chinoises sont entres dans
le club des dix premires banques mondiales pour le montant de la
capitalisation.
Lincitation offerte aux investisseurs trangers pour entrer au capital
des plus grandes banques chinoises, dans les conditions fixes par la
CBRC, tait irrsistible. Les banques chinoises avaient besoin de
capitaux pour crer des agences dans les provinces de lintrieur, en plein
essor. Les banques trangres savaient que le gouvernement voulait
garder une majorit de contrle dans ces banques et quelles ne seraient
jamais en mesure de crer leur propre rseau dagences pour puiser dans
lpargne chinoise. Mais, grce lenthousiasme des investisseurs
trangers et aux missions dactions qui ont suivi, les cinq principales
banques chinoises sont parmi les banques les mieux capitalises du
monde aujourdhui.
La consolidation des banques commerciales urbaines
En dehors des grandes banques, la rforme du systme bancaire a
aussi port sur les banques commerciales. Elles sont plus vulnrables
linfluence des gouvernements locaux que les grandes banques publiques.
Ceux-ci sont en mesure dexercer plus directement des pressions sur les
banques municipales (city banks) et de contrarier ainsi la culture du
risque. Tant que les gouvernements locaux sont en mesure de financer
leurs projets favoris moyennant des avantages fiscaux et des ventes de
terres, la discipline financire se heurte en effet une collusion dintrts.
Il en est de mme des prts politiques aux actionnaires des banques. La
CBRC nen veut pas moins promouvoir le systme bancaire, et elle
dispose, pour y parvenir, dun rel pouvoir sur toutes les banques. Elle
peut intervenir dans leur gestion si les dispositions rglementaires ne sont
pas respectes. Elle a le droit de fermer les banques ou de les
contraindre la consolidation pour crer des banques plus grandes.
La consolidation est un moyen de renforcer la gouvernance des
banques les plus petites et les plus fragiles, prives de niches de march.
Les banques municipales, plus concentres, peuvent attirer les banques
trangres, qui nont pas encore t capables de se construire un fief en
Chine. En diversifiant leurs participations dans le systme bancaire
chinois, les banques trangres peuvent y diffuser les mthodes modernes
de gouvernance. Mieux quipes aprs les fusions et les participations
croises, les banques municipales peuvent trouver un avantage comparatif
dans le financement des PME.
Certains gouvernements locaux ont aid des banques municipales
se recapitaliser. Des AMC locales ont t cres. Fin 2004, les excutifs
locaux avaient retir environ 35 000 prts non performants sous forme de
transferts et de replacements dans les bilans des banques. Des fonds
privs ont jou galement un rle actif dans certaines provinces, dont
celle de Zhejiang. Wenzhou est une ville o les entreprises prives sont
trs actives. Les fonds privs y ont de plus grandes participations dans
les banques que le gouvernement municipal. Les banques commerciales y
ont de bons rsultats.
La coopration et la fusion entre banques municipales sont utiles
pour tendre lactivit au-del des limites de la ville, afin de tirer parti de
rendements dchelle croissants et de diversifier le risque. La CBRC a
peu peu favoris cette volution. Une autre approche consiste
permettre aux banques municipales datteindre une taille et une solidit
suffisantes pour ouvrir des agences dans dautres rgions. Les banques
qui adoptaient cette stratgie (Bank of Beijing, Bank of Nanjing, Bank of
Ningbo) ont t autorises mettre des actions sur le march boursier
pour financer leur expansion. Ces banques sont devenues trs puissantes,
avec des ratios dadquation des fonds propres (adequacy ratios) de 17
20 %.
Quand elles ont pu crer des systmes efficaces de gestion du
risque, les banques rgionales urbaines ont trouv un avantage comptitif
dans la banque de dtail. Elles ont pu tirer parti de lurbanisation, qui
alimente le dveloppement dune classe moyenne prospre, demandant
toute une srie de services financiers sur mesure.
La rforme de lAgricultural Bank of China et la restructuration des coopratives de
crdit agricole
Rformer la banque agricole ABC tait plus quun problme
bancaire. Cela ne pouvait tre fait en se contentant de stimuler ladoption
de mcanismes de march et de rgles prudentielles. LABC avait des
obligations sociales : elle fournissait des crdits spciaux pour aider les
pauvres. Elle accordait aussi de trs petits prts aux agriculteurs dont
lactivit ntait pas profitable. Or ces crdits spciaux devraient tre
accords par une banque de dveloppement non commerciale et
spcialise. Ils pourraient diminuer avec une politique sociale vigoureuse
en faveur des campagnes. La sant financire de lABC dpend donc de
lefficacit des politiques ayant pour but lamlioration du revenu agricole.
En 2004, lencours de crdits spciaux de lABC tait de 200 milliards
de yuans. Il sagissait, pour la plupart, de prts non performants. LABC
ne pouvait donc devenir une banque commerciale quen cessant
dassumer la responsabilit de ce type de prt. Pareillement, le petit
crdit devrait tre de la responsabilit de coopratives de crdit,
restructures pour liminer les prts non performants dont elles sont
greves, pour renforcer leur capitalisation et pour amliorer leurs
mthodes de gestion.
En 2006, le gouvernement, proccup par la question, a annonc un
programme de restructuration des coopratives agricoles, avant de
recapitaliser lABC en 2008. Lobjectif principal tait de redistribuer les
responsabilits dans le financement de lagriculture. La premire mesure
consista recycler lpargne rurale reposant en lieu sr, cest--dire la
poste, dont les fonds sont dposs la banque centrale. Cette pargne
devrait tre utilise pour financer des coopratives de crdit par des prts
de la banque de dveloppement rural, qui pourrait mettre des
obligations souscrites par les pargnants ou obtenir des prts faible taux
dintrt auprs de la banque centrale. Dans lun et lautre cas, cela doit
exclure lABC. En plus de recycler lpargne rurale, le financement de
lagriculture exige diffrents types de banque : une banque de
dveloppement agricole pour financer les infrastructures rurales, lABC
pour financer les inputs visant augmenter la productivit et la
profitabilit agricole de parcelles de terre plus grandes et restructures, et
des coopratives rurales pour accorder des prts aux agriculteurs.
Dans les rgions dveloppes, lactivit commerciale entre les villes
et les campagnes est intense. Les coopratives de crdit sont rentables et
peuvent tre transformes en banques commerciales ou coopratives. Le
statut de banque commerciale peut tre accord aux coopratives ayant
au moins 1 milliard de yuans dactifs, 50 millions de yuans en actions et
un taux minimal dadquation de fonds propres de 8 %. Ces nouvelles
banques sont supervises par la CBRC. Le statut de banque cooprative
est accord partir dau moins 1 000 membres, 20 millions de yuans en
actions et un taux dadquation de fonds propres minimal de 4 %. Dans
les comts entourant les villes de taille moyenne, les joint-ventures entre
banques municipales et coopratives sont des institutions capables de
financer la fois les villes et les campagnes si la valeur de leurs actifs
dpasse la valeur de leurs dettes, et si elles possdent plus de 10 millions
de yuans en actions. Dans les rgions les plus pauvres, la rforme est trs
difficile. La mthode consiste fusionner les coopratives dont les actifs
sont suprieurs au passif, et fermer celles dont le financement de
lagriculture est insuffisant.
Performance bancaire, problmes nouveaux et rforme inacheve
Depuis 2003, la CBRC a russi rduire lcart entre les pratiques
chinoises et les normes internationales. Lobjectif est darriver au statut
de banque moderne comptitive. Cest pourquoi la CBRC a mis laccent
sur les rgles de base de la gouvernance bancaire : systme dvaluation
et de contrle du risque, sparation des responsabilits dinitiative et
dvaluation des prts, notation du crdit inspire des agences de
notation internationales. La CBRC a durci les responsabilits des
dirigeants des banques dans lacceptation des prts et impos des
sanctions aux P-DG des grandes banques qui ne respectent pas les
objectifs de rduction des taux de prts non performants.
Le tableau 4.4 montre que cette politique a port ses fruits. La
performance des cinq banques publiques sest largement amliore
jusqu la crise financire globale, avec une mise en garde pour lABC,
dont la restructuration a t retarde.
Fin 2008, la crise financire, provoque par les tats-Unis, sest
propage dans le monde entier travers leffondrement de la liquidit des
marchs montaires internationaux et la baisse des changes
commerciaux mondiaux. Le gouvernement chinois a ragi rapidement en
annonant un grand plan de stimulation dune valeur de 4 000 milliards de
yuans. Il a t financ aux deux tiers par le crdit bancaire. La banque
centrale a rendu le crdit disponible en fournissant la liquidit. Les
gouvernements locaux ont en outre rivalis pour proposer des projets
bien au-dessus du plafond fix par le plan au niveau central. Beaucoup de
projets, qui nont pas t approuvs par la NDRC, ont cependant t
financs par diffrents instruments, qui ont permis de contourner les
contraintes budgtaires des gouvernements locaux. Cest ainsi que des
banques se sont impliques en utilisant des instruments tortueux, des
vhicules spciaux qui rappelaient le systme bancaire parallle utilis
dans le financement des subprimes hypothcaires aux tats-Unis. Le
processus a inquit les commentateurs occidentaux, prompts conclure
que le systme bancaire chinois tait, encore une fois, au bord de
labme. Il est probable que de nouveaux prts non performants soient
apparus grande chelle. Mais ils sont bien plus grables que les pertes
dans les bilans ne ltaient au tournant du sicle. Laiguillon du
financement hors bilan nous enseigne dailleurs une autre leon, bien plus
importante. Cette leon nous dit que, tant que la rforme financire na
pas touch les marchs libres des capitaux, et que les taux dintrt sont
rguls de faon rigide, la rforme nest pas termine. Mais le principe
mme de la libert des marchs de capitaux, proclams tre les
meilleures institutions dallocation de lpargne, ne va pas de soi. En
faisant semblant de se conformer ce principe, la finance occidentale a
considrablement sous-estim le risque et a t entrane des excs qui
ont provoqu un dsastre financier.
Par ailleurs, le rle jou par le systme financier en Chine est bien
plus complexe. On ne peut le comprendre que si lon adopte une
approche dconomie politique qui traverse tout notre ouvrage. Le
financement des gouvernements provinciaux, municipaux et locaux est au
cur des distorsions du systme financier. Au niveau du comt, les
recettes fiscales sont bien trop infrieures aux dpenses budgtaires pour
produire des biens publics essentiels. Il ny a pas de mcanisme commun
pour redistribuer les recettes fiscales au niveau national. Les transferts
discrtionnaires du gouvernement central aux rgions pauvres ont t,
jusqu prsent, trs insuffisants. Cest la principale raison pour laquelle
les gouvernements locaux recourent la dette financire. Le gigantesque
plan de stimulation de novembre 2008 a conduit les gouvernements
locaux recourir la dette hors bilan pour financer les projets
dinfrastructures approuvs par ltat et dautres dpenses non
spcifies. Les gouvernements locaux ont cr 8 800 UDIC en lespace
de 18 mois partir de novembre 2008.
Fin 2010, lencours de la dette des gouvernements locaux due ce
mcanisme tait estim environ 10 500 milliards de yuans. Ainsi, un
brusque retournement la baisse des prix de limmobilier se traduirait par
une norme quantit de prts non performants. Cest pourquoi ltat
central dcourage avec beaucoup de prudence le financement par la
dette du logement de luxe dans les villes les plus importantes, tout en
investissant lourdement dans le logement social. Ltat a aussi dcid de
traiter le problme des nouveaux prts non performants. Cela fait partie
de la nouvelle approche de la rforme, commence avec le 12
e
plan
quinquennal, et qui vise libraliser le secteur des services. Elle sera
tudie dans le chapitre 7.
Du crdit bancaire au financement social total
La PBoC soccupe galement de la diversification des sources
doffre de crdit en dehors du crdit bancaire standard. La part des prts
bancaires a dailleurs baiss dans le total du financement social. Pour
mesurer le phnomne et sy adapter, la PBoC a introduit, dbut 2011,
un nouvel agrgat de crdit. Les moyens de financement qui ont connu la
croissance la plus forte sont les instruments du march de la dette
(acceptations bancaires [bank acceptance bills] et obligations
dentreprises) et le crdit intermdi non bancaire par des fonds
dinvestissement (entrusted loans et trust loans). La part des prts en
devises trangres connat des fluctuations, mais reste strictement limite
par les contrles des capitaux (tableau 4.5).
En 2009, le financement social total a plus que doubl en valeur
absolue et presque doubl en pourcentage du PIB. Toutes les catgories
de crdit ont cr pour financer le plan de stimulation et dautres crdits
non autoriss pour les gouvernements locaux. En 2010, la PBoC a pris
une posture restrictive et augment le taux de rserves obligatoires dix
reprises hauteur de 21,5 % pour les grandes banques et 19,5 % pour
les petites, afin de limiter la hausse de linflation. Mme ainsi, lexpansion
du crdit sest acclre jusquau premier trimestre 2011 : les
acceptations bancaires ont supplant les prts bancaires normaux et les
entreprises publiques ont contourn les restrictions de crdit en mettant
des obligations dentreprise.
Dun ct, les entreprises non financires sont la recherche de
financements non officiels. De lautre, les mnages aiss sont en qute de
rendements levs, dautant que les taux rglements sur les dpts sont
devenus ngatifs en termes rels cause dune inflation plus forte. Les
fonds dinvestissement (trust funds), quant eux, voluent dans une
zone grise entre le systme bancaire officiel et le systme bancaire
parallle. Ce sont des intermdiaires entre les entreprises prives qui ont
des besoins de financement et les mnages qui disposent de liquidits et
cherchent des placements rendements levs. Les grandes banques
jouent le mme rle de banques dinvestissement non officielles lgard
des trust funds, comme lgard des UDIC. Elles vendent aux fonds
dinvestissement et dplacent hors bilan les prts quelles auraient
consentis directement aux entreprises et aux promoteurs immobiliers dans
un environnement moins contraint. Les gouvernements locaux, eux, sont
souvent endetts auprs des fonds dinvestissement. Dautres fonds sont
crs Hong Kong par les banques publiques elles-mmes. Elles
souhaitent le faire pour la mme raison quaux tats-Unis : larbitrage
rglementaire. Toutes les entits financires non bancaires ne sont que
trs lgrement rgules quand elles le sont. Elles oprent dans le
monde de la finance informelle. Corrlativement, le portefeuille
ngociable (trading book) des banques publiques nest pas contraint par
les ratios dadquation de fonds propres imposs au portefeuille de
crdits sis au bilan (banking book).
La finance parallle a contrebalanc un certain temps le
resserrement du crdit provoqu par la banque centrale. La part du
financement social total dans le PIB est passe de 41 % en 2009 43 %
au premier trimestre 2011, alors que la part du crdit bancaire dans le
PIB passait, elle, de 28 23 %. Ce faisant, la finance parallle distord le
cot du capital dans lconomie. Comme les cinq principales banques qui
accordent 80 % des prts bancaires ne se soucient pas de prter au
secteur priv, celui-ci doit emprunter des banques plus petites ou
recourir la finance informelle. Comme les banques petites et moyennes
ne recueillent quune petite part des dpts des mnages, elles
connaissent des difficults quand les taux de rserves obligatoires outils
privilgis dune politique montaire restrictive augmentent. Elles
ragissent en rationnant le crdit leur clientle dentreprises. Il sensuit
que le secteur priv (et en particulier les petites et moyennes entreprises)
en souffre de faon disproportionne.
Pour viter ltranglement du crdit (credit crunch), les entreprises
prives recourent au crdit informel sur la base de rseaux
interpersonnels. La taille des financements est limite par limplication de
riches individus contributeurs, qui mettent leurs capitaux en pools dans
des fonds dinvestissement privs (private trust companies). Le cot du
crdit est bien plus lev que dans la finance bancaire formelle.
Lallocation du capital dpend donc de la personnalit des emprunteurs
bien plus que de lvaluation objective des rendements et des risques.
Cest pourquoi la rforme financire doit aller de lavant. Comme
les taux dintrt sont rguls de faon rigide, la situation actuelle
contraint la politique montaire dutiliser excessivement des outils
quantitatifs au dtriment du mcanisme de prix afin de matriser le
dbordement de la liquidit. Corrlativement, le financement bancaire
distord lallocation des capitaux en offrant une subvention implicite aux
banques publiques. La distorsion montre que les investissements sont
trop importants dans les industries lourdes, ce qui provoque une
suraccumulation, et insuffisants dans les services et dans les industries
lgres pour la consommation intrieure. Enfin, le systme bancaire
parallle doit tre rintroduit dans la finance formelle et soumis la
rglementation prudentielle.
Limportance des exportations dans la rapide croissance chinoise
Le chapitre 5 tant entirement consacr lvolution des relations
de la Chine avec le reste du monde, nous nous contenterons de souligner
ici limportance des exportations pour la croissance conomique chinoise
et pour la stabilit politique et macroconomique de la Chine.
Dans la premire phase de la rforme, la prosprit des entreprises
de bourg et de village tait fonde sur lcart significatif entre la demande
et loffre sur le march intrieur des prix administrs. Dans la seconde
phase, la relation offre-demande en Chine a connu des transformations
structurelles. La capacit productive de la Chine a t fortement stimule,
mais la restructuration des entreprises publiques a mis en difficult un
grand nombre de rsidents urbains. En outre, lallocation des ressources
dcide par le gouvernement ( des prix anormalement bas) a concentr
les investissements (en particulier ceux des entreprises publiques) dans les
industries intensives en capital, o le travail navait pas un rle
prpondrant. Aussi la demande et le prix du travail ont-ils diminu. De
ce fait, la part du revenu des mnages dans la rpartition du revenu
national a commenc dcliner partir de 1997-1998. De 1997 2007,
elle a baiss de plus de 10 %, passant de 68,6 % 57,5 %. Celle des
gouvernements et des entreprises a augment corrlativement.
La position dsavantageuse des mnages chinois dans la rpartition
du revenu primaire a directement provoqu le flchissement de la part de
la consommation intrieure dans la seconde phase de la rforme, et ce,
malgr une croissance rapide du PIB. Dans une conomie ferme, cette
disparit structurelle aurait entran des surcapacits de production et du
sous-emploi.
Qui plus est, lenvironnement conomique pour les entreprises
prives chinoises, en particulier petites et moyennes, a beaucoup laiss
dsirer durant la seconde phase de la rforme. Les entreprises prives
ont t traites de faon discriminatoire dans lallocation de ressources
vitales (y compris le crdit bancaire). Elles ont subi des barrires
lentre dans certaines industries et de fortes interfrences
administratives. Dans ce contexte, si les acteurs conomiques privs
chinois navaient compt que sur le march intrieur, il aurait t
raisonnable de voir leur croissance se rduire.
Heureusement, la seconde phase de la rforme a concid avec une
grande vague de globalisation. Grce la forte hausse des exportations
chinoises, limpact ngatif des problmes structurels mentionns ci-dessus
est rest cach, ou du moins attnu, suffisamment longtemps. En
dautres termes, lconomie chinoise avait besoin des exportations pour
trouver un nouvel quilibre. Le vaste march international a absorb les
surcapacits chinoises. Il a fourni aux entrepreneurs chinois un
environnement conomique relativement indpendant de la rglementation
de ltat. Les trois zones productives les plus dynamiques de Chine, le
delta du Yangzi, le delta de la rivire des Perles et la rgion de Wenzhou,
ont toutes t tires par les exportations. Lexcdent de main-duvre a
t largement digr par les entreprises ctires, trs intensives en travail.
Les prtendus dsquilibres des relations commerciales de la
Chine avec le reste du monde ont une double origine : les dsquilibres
structurels intrieurs de la Chine et les dsquilibres structurels intrieurs
opposs des tats-Unis, cest--dire une rpartition du revenu qui na
pas permis de soutenir la croissance de la consommation amricaine sans
augmenter en permanence la dette. En raison de limportance et de la
complexit de la question, les interrelations entre la Chine et le reste du
monde seront examines en dtail dans le chapitre 5.
Conclusion
Lobjectif fondamental de la seconde phase de la rforme en Chine
est rest le mme que celui de la premire phase : prserver un rgime
politique hirarchique bureaucratique, plac sous lautorit souveraine du
Parti communiste. Mais les principales contradictions rencontres et les
conditions en vigueur au dbut de ces deux phases tant fort disparates,
les politiques conomiques prsentent des traits et des priorits diffrents.
la fin de la premire phase de la rforme, la Chine faisait face
une grave crise de rgime. Lautorit absolue du gouvernement central
tait remise en cause la fois de lintrieur du systme bureaucratique et
par des forces conomiques indpendantes. Aussi la seconde phase de la
rforme a-t-elle privilgi le renforcement du pouvoir de ltat central, en
consolidant le systme bureaucratique, en raffermissant le pouvoir du
gouvernement central sur lconomie et en garantissant la stabilit
macroconomique et une croissance conomique rapide. Cet objectif a
t la logique sous-jacente toutes les mesures prises entre 1994 et
2008, et tous les problmes qui sont apparus, et se sont parfois
aggravs, pendant cette priode. la fin de la seconde phase de
rforme, ces problmes structurels laugmentation du taux
dinvestissement, le biais vers une structure industrielle intensive en
capital, la diminution de la part de la consommation intrieure due au
dclin de la part du revenu des mnages dans le PIB, laggravation des
ingalits sociales, lapparition dexcdents de balance des paiements et
laccroissement des disparits rgionales se sont tous aggravs. Nous
verrons dans les chapitres 6, 7 et 8 comment le Parti communiste chinois
devra rsoudre ces contradictions. Avant den venir l, il nous faut
terminer le tableau des trente annes de rforme en Chine et expliquer
limportance de louverture de ce pays sur le monde.
1- Il faut reconnatre que lcart de revenu entre la Chine rurale et la Chine urbaine
tait sensible. En 1978, le revenu urbain moyen tait 2,7 fois plus lev que le revenu rural
moyen.
2- 80 % de la population active travaillait pour ltat, soit en tant que fonctionnaires,
soit comme employs des EAE. Le taux de chmage dans la Chine socialiste tait
extrmement faible.
3- Sauter dans la mer tait une expression populaire la fin des annes 1980 et au
dbut des annes 1990, en rfrence au fait de renoncer un emploi dans le systme tatique
pour en prendre un dans lconomie prive.
4- Le taux de TVA pour les activits industrielles est de 17 %. Il existe aussi un taux
prfrentiel de 13 %.
5- Les onze segments comprennent : le tabac, le vin, lalcool, les cosmtiques, les
produits de soin pour la peau, les bijoux prcieux, les bijoux en jade, les ptards et les feux
dartifice, lessence, le diesel, les pneus automobiles, les motos et les voitures.
6- Le taux de limpt sur le revenu des entreprises fut fix 33 %.
7- Daprs le rgime fiscal de 1994, le gouvernement central prlevait aussi la totalit
des impts la consommation, tandis que les gouvernements locaux prlevaient les impts
sur les bnfices et les impts sur le revenu. Depuis 2003, ces derniers sont partags entre
ltat central et les gouvernements locaux sur une base 60/40.
8- Lobjectif principal de la rforme de 1994 tant de renforcer le contrle fiscal de
ltat central, le plan de transfert ntait lui-mme pas conu de faon soigneuse. Cest
encore un aspect incomplet de lactuel systme de partage fiscal en Chine. Dans le
chapitre 7, nous discuterons nouveau des insuffisances du systme de transfert et
proposerons de possibles orientations pour la rforme future.
9- Cette dfinition du secteur stratgique fut rendue publique lors de la 4
e
session
plnire du 15
e
comit central, en 1999.
Chapitre 5
Louverture conomique
de la Chine au monde
Le processus douverture conomique de la Chine est troitement
li aux changements graduels introduits dans lconomie du pays. Les
transformations intrieures et extrieures ont de multiples interactions et
relvent de la stratgie de dveloppement. Cette stratgie, adopte en
1978, et que nous avons examine dans le chapitre 3, avait pour objectif
de soulager lconomie du fardeau de la Rvolution culturelle et de
labsence de progrs social des annes 1970. Le progrs technologique
dans lagriculture de la fin de ces mmes annes ne pouvait tre converti
en revenu rural que si les agriculteurs taient en mesure de vendre leur
production au-dessus du quota fix par la planification.
Nous avons montr, au chapitre 3, comment et pourquoi la rforme
a commenc dans lconomie rurale avec linstauration dune double
voie (double track). Lconomie de march a t introduite et
encourage dans les campagnes, ct de la planification centrale, par
lattribution contractuelle de parcelles de terre aux fermiers. Une fois le
quota de production agricole ralis des prix peu levs et dfinis par
ladministration, les agriculteurs taient libres de vendre leur surplus aux
prix du march. Lattribution contractuelle de terres aux mnages sest
faite dans tout le pays, et des prix profitables leur ont permis dacheter
des engrais et des machines. Le succs de cette politique fut
considrable. La production agricole a fortement augment. Loutput de
crales a bondi de 33 % entre 1978 et 1984. Comme la productivit
progressait encore plus vite, une force de travail excdentaire a pu
sinvestir dans des activits non agricoles. Les entreprises de bourg et de
village, gres localement, ont accru la concurrence dans la production
manufacturire, face aux entreprises publiques tablies.
Dans lconomie urbaine, les rformateurs chinois ont aussi permis
au systme de double voie de connatre une volution graduelle afin
de renforcer la croissance et non de la perturber, comme cela stait
produit en Russie et en Europe orientale avec le big-bang
institutionnel. Ainsi que nous lavons expliqu dans le chapitre 3, le
principe de responsabilit conomique des entreprises, introduit en 1984,
fut le pilier de la rforme. partir de cette date, les entreprises avaient
lobligation de raliser leurs quotas de production, dfinis en volume, et la
libert de faire face, la marge, aux prix du march. Cette rforme
intelligente a permis de mettre fin, peu peu et en douceur, la
planification centrale, car la part de la production sur le march na cess
de crotre.
Des interrelations se sont peu peu dveloppes et lmigration
rurale a atteint des sommets, alimente notamment par le retour dans les
villes dune population jeune qui avait t contrainte de les quitter
pendant la Rvolution culturelle. Cependant, les changements permettant
de sortir du pige smithien d quilibre de stagnation ne pouvaient
prendre fin tant que lexpansion du march des produits industriels ntait
pas assez forte pour produire des rendements croissants dans lindustrie.
Ce fut louverture conomique extrieure de fournir cet indispensable
lan.
Louverture extrieure a donc t conue pour favoriser une
croissance forte que le march intrieur ne pouvait fournir lui seul. En
donnant un coup de fouet lexpansion industrielle des villes de lest du
pays, le commerce extrieur mobilisa la population rurale des campagnes.
La forte demande de travail dans lindustrie attira dabord de jeunes
actifs dans les villes de lEst. Puis la croissance leve dans lindustrie
permit la demande de produits agricoles de dpasser les quotas
planifis, ce qui augmenta les rendements marginaux pour les agriculteurs.
Cela contribua lacceptation trs large de la rforme. Mais, la fin des
annes 1980, ce jeu gagnant-gagnant est devenu illusoire, car la
productivit nacclrait pas assez vite dans lindustrie, ce qui conduisit
des cots de production inflationnistes entrans par des salaires plus
levs.
Louverture lextrieur a des avantages et des inconvnients pour
le dveloppement. Du fait de louverture force impose par les
puissances occidentales, la Chine a subi un long dclin conomique (cf.
chapitre 2). Non seulement la rvolution socialiste a coup les liens
politiques avec lOccident et rduit les relations conomiques au
minimum, mais la Rvolution culturelle a renforc lisolement du pays
jusqu la dtente diplomatique qui sest produite la fin de la guerre du
Vietnam. Cest pourquoi la dcision douvrir le pays ne pouvait tre prise
la lgre. Les rformateurs savaient quils allaient faire face une forte
opposition de la part des conservateurs du Parti. Ils devaient manuvrer
avec habilet et appliquer la stratgie de la double voie louverture
lextrieur.
Nous montrerons dans ce chapitre comment la rforme chinoise a
russi transformer le pays en le faisant passer, en moins de trente ans,
dune conomie ferme une grande puissance commerciale mondiale.
En 1970-1971, le commerce extrieur total de la Chine (exportations +
importations) atteignait le trs bas tiage de 5 % du PIB, et il ne dpassa
jamais les 10 % tout au long de la priode socialiste. Il slevait 65 %
en 2005, un chiffre tonnant pour un pays de cette taille, bien suprieur
ce que lon observe dans les autres pays continentaux.
La rforme intrieure et louverture au monde qui lui est
concomitante ont transform lensemble du systme conomique. Dans
les chapitres 3 et 4, nous avons tudi laspect intrieur de cet immense
changement systmique, et montr que la rforme tait passe par deux
phases avec deux rgimes de croissance diffrents. Ces deux tapes
englobent aussi le processus douverture. Nous allons analyser laspect
microconomique et le rsultat des politiques commerciales et
dinvestissement tranger. Puis nous examinerons laspect
macroconomique de la politique montaire externe et limplication de la
Chine dans les dbats internationaux sur la convertibilit de la monnaie,
les taux de change et les dsquilibres globaux.
Ouverture commerciale et investissements trangers en Chine
Le volet ouverture lextrieur de la rforme a emprunt une
double voie, fonde sur deux rgimes parallles : un rgime de commerce
intrasectoriel vertical (export-processing trade regime)
1
, encourag par
des rgles librales et par le recours massif linvestissement direct
tranger (IDE), dun ct, et un rgime de commerce ordinaire et
relativement protg, de lautre. La double voie qui a permis de
transformer le systme de production chinois tait conue pour se fondre
progressivement dans une conomie de march, qui rduisit limportance
du systme de planification avant de le faire disparatre dans une
conomie de march ouverte. La transition de lconomie planifie vers
lconomie de march sest prolonge jusquau lancement de la seconde
phase de la rforme, au milieu des annes 1990. La transition vers une
conomie de march ouverte a dur bien aprs lentre dans lOMC.
Comme nous le verrons, les contrles de capitaux sont toujours trs
nombreux. La monnaie nest convertible que pour les comptes courants
des rsidents, lexception des grandes banques et des entreprises
publiques. Lvolution la plus dcisive a toutefois commenc en
juillet 2010 : afin dinternationaliser le yuan, celui-ci a t rendu
convertible pour les non-rsidents sur le march offshore de Hong Kong.
Principaux traits de la politique commerciale avant le milieu des
annes 1990
Les rformateurs chinois ont pris soin dexposer lconomie la
concurrence trangre sans dmanteler lensemble du systme de
commerce contrl par ltat. Les entreprises publiques ne lauraient pas
support et ce dmantlement aurait provoqu un chmage de masse.
Les autorits politiques voulaient que le commerce renforce la croissance
de lconomie nationale, et non quil la dtruise, comme cela sest produit
plus tard en Russie. Cest ainsi quont t cres les zones dexportation
spciales (ZES) dans un systme de commerce intrasectoriel vertical
(export-processing system). Celui-ci reposait sur des contrats entre des
entreprises chinoises et des entreprises trangres. Ainsi, le systme de
production nationale ntait pas menac, car les entreprises industrielles
chinoises ntaient pas exposes la concurrence trangre sur leur
march intrieur.
Les entreprises de bourg et de village du delta de la rivire des
Perles ont t les premires bnficier de louverture aux changes, ds
1978, en traitant avec des entreprises de Hong Kong dans lindustrie de
lhabillement. Les zones dexportation spciales se sont rapidement
tendues dans les provinces de Guangdong et de Fujian. Le droit de
passer des contrats a t dcentralis, de sorte que les autorits locales,
dans le sud-est du pays puis dans lensemble des rgions ctires, ont
rivalis pour attirer des entreprises trangres dans les ZES. Les
gouvernements locaux ont rserv des terrains et assur des avantages
fiscaux pour crer des emplois et des revenus lexportation. Le
commerce intrasectoriel vertical (export-processing trade) a canalis la
plupart des IDE vers lindustrie. partir de 1986, ce processus a t
baptis stratgie de dveloppement ctier . Lessentiel des flux dIDE
venait des pays dAsie de lEst, en premier lieu de Hong Kong et de
Tawan.
La fixation dune valeur raliste de la monnaie chinoise permit de
renforcer la profitabilit du systme de commerce intrasectoriel vertical
(export-processing system). Avec la planification socialiste,
lindustrialisation reposait sur la substitution aux importations et le
commerce extrieur tait monopolis. La monnaie tait donc trs
survalue. En 1980, le taux de change tait de 1,5 yuan pour 1 dollar.
Le gouvernement chinois a laiss la monnaie se dprcier, si bien quen
1986 le taux de change avait t dvalu 3,5 yuans pour 1 dollar.
Malgr une inflation plus leve en Chine dans les annes 1980, cela
revenait une dprciation relle de 60 %. En 1986, la double voie fut
intgre dans le rgime de change. En plus du taux de change officiel, les
devises trangres gagnes par les exportateurs en dehors des changes
planifis, avant tout dans les ZES, pouvaient tre changes sur un
march des changes secondaire un taux beaucoup plus bas.
Lextension de lintgration intrasectorielle verticale (export-processing)
est donc devenue trs profitable, tandis que les importations diffusaient
de plus en plus linfluence des prix mondiaux dans lconomie chinoise.
Le cot plus lev des importations freinait leur croissance.
En outre, le gouvernement a commenc, partir de 1986,
rformer le principal systme de commerce. Le monopole du commerce
extrieur a ainsi t remplac par des socits de commerce extrieur
(SCE) (foreign trade companies). Les ministres nationaux et les
gouvernements locaux ont t autoriss crer des SCE. Tout en
appartenant ltat, elles taient indpendantes et ne furent plus
soumises au respect des quotas lexport ds 1988. Comme les
entreprises trangres, elles pouvaient passer des contrats avec des
entreprises chinoises. La cration des SCE a modifi radicalement les
incitations. Ces entreprises sont devenues les promoteurs de biens
intensifs en travail, venant la fois de lindustrie lgre et de la
transformation des produits agricoles. la recherche de producteurs
moins chers, elles ont pass des contrats avec les entreprises de bourg et
de village. Avec lexpansion des marchs lexportation, au moins dans
les rgions ctires, les producteurs dans lconomie rurale ont enfin pu
accrotre leur revenu rel. Ils ont principalement bnfici de la rforme
du commerce, dans un jeu gagnant-gagnant, car lacclration de la
croissance conomique a eu des effets positifs dans tout le pays. La
condition premire pour une croissance soutenable tait, daprs le
modle smithien, remplie.
Les ZES ont t laiguillon du commerce intrasectoriel vertical
(process trade). Elles formaient des enclaves dans lconomie chinoise.
Superficiellement, on serait tent de dire quelles taient semblables aux
anciennes enclaves cres par les puissances imprialistes la fin du
XIX
e
sicle. Et beaucoup dofficiels du Parti ont t mal laise avec cet
aspect de la rforme. Il y avait cependant une diffrence considrable.
Cette fois, la libralisation du commerce et de linvestissement relevait de
la souverainet de la Chine et tait contrle par ltat. Loin dtre des
enclaves ne profitant qu une poigne de compradors, la nouvelle
libralisation du commerce fut un des principaux mcanismes qui ont
permis de librer lnorme potentiel de la population. Cest la rgulation
de linvestissement tranger qui distingue radicalement cette priode des
priodes antrieures de lhistoire de la Chine. Elle distingue aussi ce pays
des autres pays en dveloppement, tromps, pour leur malheur, par le
consensus de Washington ce que la crise asiatique de 1997-1998 a
rvl au grand jour. Heureusement, ces pays ont su tirer, depuis, les
leons de lvnement et ont retrouv leur autonomie financire en
accumulant des rserves de change.
Linvestissement direct tranger : le vecteur de lintgration
conomique asiatique
Lampleur des flux dinvestissement direct tranger (IDE) en Chine
est considrable. Ces flux ont commenc modestement au dbut de la
rforme, puis ont progress lentement dans les annes 1980. Mais,
durant la transition de la premire la seconde phase de la rforme, ils
ont connu un essor trs important entre 1992 et 1998. Le dsarroi
suscit par les crises asiatique et russe a provoqu un recul de la
globalisation financire dans lensemble des pays marchs mergents.
Les afflux dIDE ont dclin en 1999 et en 2000. Puis lentre de la
Chine dans lOMC a dclench une seconde vague puissante jusquen
2005. La croissance initiale a mme t si rapide que les entres dIDE
ont culmin en 1994 en pourcentage du PIB, avant de baisser
rgulirement du fait de la croissance trs rapide (cf. tableau 5.1).
Tableau 5.1. Entres dIDE.
Annes En mds $
En % du
PIB
1989 3 0,9
1990 3,2 1
1991 3,8 1,1
1992 11,2 2,4
1993 27,5 4,6
1994 33,1 6
1995 37,5 5,2
1996 42 4,9
1997 45,6 4,9
1998 45,5 4,6
1999 40 3,9
2000 40,2 3,5
2001 47,6 3,7
2002 52,8 3,8
2003 53,2 3,4
2004 60,1 3,2
2005 60 2,9
Source : Datastream et Annuaire statistique de la Chine (diffrentes annes).
Les entres dIDE se sont rparties de faon trs ingale dans le
pays. Ce sont les rgions ayant le plus grand nombre de ZES qui en ont
reu le plus. En moyenne, entre 1993 et 2003, les IDE se sont levs
13 % du PIB de la province de Guangdong, 11 % de celle de Fujian,
9 % de celle de Shanghai et 7 % de celle de Pkin et de Jiangsu
(Naughton, op. cit., ch. 17). Ils ont t suffisamment massifs pour
transformer lconomie de ces rgions, car ils ont contribu une part
importante de la formation de capital fixe. Le principal avantage apport
par les IDE, cest le transfert de technologie, li une expertise en
matire de management et des canaux commerciaux. Cela sexplique
par le fait que la Chine communiste a attir les IDE selon les rgles
dictes par le gouvernement chinois, contrairement au XIX
e
et au dbut
du XX
e
sicle o ils sont entrs sous le diktat des puissances trangres.
Lors de la premire phase de la rforme, les investisseurs trangers ont
t intimement lis aux entreprises de bourg et de village travers des
joint-ventures et des filiales utilisant des fournisseurs locaux. Ils ont capt
lessentiel de la main-duvre bas salaires et des avantages en matire
de fiscalit et dachats fonciers offerts par les gouvernements locaux
dsireux de crer des emplois. Lampleur des flux a commenc
augmenter considrablement quand des ZES diffrentes et plus grandes
ont t ouvertes en dehors du sud-est du pays. La zone de
dveloppement de Pudong ( lest de Shanghai) a t conue comme une
zone high-tech par les autorits locales avec lapprobation de ltat
central, dans le but de monter en gamme sur lchelle des valeurs
internationales.
Il a t facile de nouer des relations troites entre les investisseurs
trangers et les entreprises locales, car les premiers taient pour la
plupart, au moins au dbut, dorigine chinoise. Plus de 60 % taient de
Hong Kong et de Tawan. Lors de la dernire vague, aprs 2001, la
diaspora chinoise sest servi des paradis fiscaux pour canaliser ses
investissements, conservant 60 % des investissements cumuls entre
1985 et 2005, paradis fiscaux inclus. La part de lensemble des pays
dvelopps tait de 25 %. Le reste venait de Singapour et de Core du
Sud, dont les investisseurs prfrent les provinces du Nord-Est. Il
sensuit que les IDE sont essentiellement une affaire chinoise. Ils ont cr
la base dune intgration conomique asiatique, dont la locomotive
industrielle de la Chine continentale constitue le centre.
Les entrepreneurs de Hong Kong et de Tawan staient spcialiss
depuis longtemps dans les industries de consommation intensives en
travail. Ils ont saisi loccasion pour dlocaliser dans les ZES cres dans
les provinces du Sud-Est. Lindustrie manufacturire de Tawan est
passe des produits de haute technologie. Hong Kong sest spcialis
dans les services aux entreprises (finance, marketing, comptabilit). Par
rapport aux autres investisseurs trangers, leurs atouts sont la proximit
gographique, ainsi quune langue et des coutumes communes. Il tait
pour eux facile et peu coteux de crer des chanes de production et
dchanges pour exporter de lhabillement et des chaussures, et
dtendre le commerce intrasectoriel vertical (process trade), dans les
annes 1990, aux biens de consommation lectroniques. Aprs lentre
de la Chine dans lOMC, lintgration asiatique sest tendue avec la
diversification des zones spcialises dans la production pour
lexportation (export-process zones) le long du littoral, du Sud jusquau
Nord. La Chine continentale produit et exporte quantit de produits
industriels. Elle importe des machines du Japon et de Core du Sud, des
produits primaires dAustralie et de Nouvelle-Zlande, des produits
lectroniques high-tech dInde et de Tawan, des services aux entreprises
de Hong Kong et de Singapour. Lintgration conomique fait de lAsie
la premire zone commerciale du monde. Malgr les divisions politiques,
elle rapproche normment les intrts conomiques nationaux.
De la double voie lconomie de march ouverte : la seconde
tape de la rforme du commerce extrieur
Une fois que le systme de double taux de change a t mis en
place, en 1986, le rgime de commerce intrasectoriel vertical (export-
processing regime) a donn un coup de fouet aux exportations. Il a eu
un impact considrable dans les ZES et permis de maintenir une forte
croissance dans les entreprises de bourg et de village nouvellement
cres. La croissance tait finance par le crdit des banques publiques,
auxquelles ltat avait donn, ainsi qu dautres entreprises, la libert de
dcision. Les banques opraient lpoque sans aucune supervision. En
outre, la transformation juridique de la Banque populaire de Chine en
banque centrale, en 1983, navait fourni aucun instrument de politique
macroconomique. Labsence de gestion montaire et de contrle a
donc favoris un emballement du crdit. Mais les banques ne sont pas
des entreprises comme les autres. Sans une culture du risque inculque
par une supervision svre, la concurrence ne peut pas rguler le march
du crdit. Elle nourrit au contraire une offre de crdit mimtique, sous
forme de bulle, couple la demande de crdit. Il en rsulte une drive
inflationniste et une hausse rapide des prix.
Linflation a commenc en 1988 et sest acclre lanne suivante.
Elle a rod le revenu rel et propag le mcontentement dans une large
couche dactifs salaris, qui bnficiaient auparavant de la rforme. La
colre conomique fut un ingrdient important du soulvement politique
qui conduisit la tragdie de la place Tiananmen, en juin 1989. Elle sest
combine avec une opposition politique provenant dattentes croissantes
en matire de libralisation politique du rgime parti unique. Quoi quil
en soit, la crise politique de 1989 et un fort ralentissement de la
croissance en 1990-1991 ont provoqu un retour en force des
conservateurs lintrieur du Parti. De leur ct, les rformateurs taient
convaincus que le cur de la rforme tait en jeu. La rforme devait
passer par des changements radicaux pour accder un nouveau rgime
de croissance.
Dans le chapitre 4, nous avons expliqu la rorientation de la
rforme et les ralisations conomiques qui ont suivi. Il y eut aussi une
nouvelle politique conomique extrieure, qui commena au printemps
1992. Cest cette poque que Deng Xiaoping entreprit une tourne
dans le sud du pays pour raffirmer, dans une srie de discours,
limportance du concept de rforme comme vecteur de dveloppement.
Lautorit de Deng tait si grande que cela fut suffisant pour faire pencher
lquilibre du pouvoir du ct des rformateurs. En octobre 1992, le
14
e
congrs du Parti communiste chinois adopta le principe dune
conomie socialiste de march. Les marchs devaient tre tendus dans
tous les secteurs, et la double voie , abandonne. Cela conduisit
dnormes changements institutionnels dans lconomie nationale.
Paralllement, la dcision sans prcdent de prsenter la candidature de
la Chine lOMC a propuls le pays vers une conomie de march
ouverte.
La premire dcision importante fut lunification du systme de taux
de change, le 1
er
janvier 1994. Le taux de change fut dprci au taux le
plus bas sur les marchs secondaires, entranant une forte dvaluation du
taux officiel par rapport au dollar. Il sapprcia nouveau un peu aprs
jusqu la mi-1995 et fut fix partir de cette date, et pour dix ans, 8,3
yuans pour 1 dollar (cf. figure 5.1). Puis le gouvernement chinois dcida
de rviser le rgime de change, recourant une apprciation rgulire qui
ne fut interrompue que temporairement, au plus haut de la crise financire
globale. Avec laccs libre aux devises trangres sur prsentation de
documents attestant de transactions commerciales, la convertibilit de la
monnaie sur le compte courant tait, de facto, ralise.
Figure 5.1. TAUX DE CHANGE REL ET NOMINAL DE LA CHINE.
Source : CEIC.
La stabilit puis la prvisibilit du rgime de taux de change nominal
dans un contexte conomique mouvant ont eu un impact considrable sur
le taux de change effectif rel, donc sur la comptitivit-prix de la Chine.
Au dbut de lunification du taux de change, les prix chinois absorbaient
encore les vestiges de lnorme inflation de la fin des annes 1980 et du
dbut des annes 1990. La comptitivit de la Chine sest dabord
profondment dtriore, de 20 % en deux ans. Puis il y eut la crise
asiatique, qui provoqua une forte dprciation du taux de change dans les
monnaies des pays dAsie de lEst directement touchs. En dcidant de
ne pas dvaluer le yuan, le gouvernement chinois consentit, au nom de la
stabilit montaire, une hausse du taux de change effectif rel, qui
sapprcia encore de 10 % en une seule anne.
De la fin 1998 lentre de la Chine dans lOMC, la comptitivit
fut le rsultat indirect des fluctuations des taux de change nominaux des
pays concurrents par rapport au dollar. Suivent deux priodes fortement
contrastes qui sont troitement lies au rgime de change adopt par le
gouvernement chinois. De la fin 2001 jusquau changement de rgime de
juillet 2005, la Chine a largement bnfici de laccroissement de sa part
de march dans le commerce international. Avec la progression du
commerce intrasectoriel vertical (process trade), la Chine est devenue
l atelier du monde . Or lindustrie manufacturire est un secteur
rendements croissants. Lexpansion du march mondial pour les produits
chinois a donc entran une hausse rapide de la productivit. Les
entreprises manufacturires bnficiant dune lasticit infinie de la courbe
doffre de travail, les salaires nont pas augment autant que la
productivit, et de loin. Les profits levs ont contribu largement
financer laccumulation du capital, tandis que les prix restaient stables. Un
processus circulaire a renforc la comptitivit, ce qui sest traduit par de
trs importants excdents commerciaux (cf. figure 5.2). Cette volution
alimenta la conception amricaine des dsquilibres globaux, utiliss pour
forcer le gouvernement chinois apprcier sa monnaie. En juillet 2005,
celui-ci a finalement cd la pression internationale et adopt une
rvaluation rampante et informelle du yuan par rapport au dollar.
Comme le montre la figure 5.1, limpact sur la comptitivit-prix a
t spectaculaire. De la mi-2005 la fin 2011, le taux de change effectif
rel sest apprci de 25 %. Si la balance commerciale a continu de
slargir jusquau sommet de la crise financire, lt 2008, ctait en
raison de lemballement insoutenable de la demande induite par le crdit
aux tats-Unis. En faire le reproche la Chine, comme lont fait la
plupart des conomistes occidentaux, tait particulirement mal venu.
Dailleurs, ds que lemballement du crdit a ralenti, provoquant un
ralentissement du commerce mondial, les excdents commerciaux de la
Chine ont baiss et le taux de change effectif rel a repris sa tendance
lapprciation.
Lunification du taux de change faisait partie dun ensemble plus
large de rformes qui associaient plus troitement la politique conomique
interne et externe. Avec la transformation des entreprises publiques en
entreprises oprant sur les marchs concurrentiels, ltat avait perdu les
recettes budgtaires qui, avec la planification, venaient directement des
entreprises. Une rforme fiscale fut adopte en 1994 pour largir la base
fiscale, avec la cration dune taxe sur la valeur ajoute (TVA) et
dautres taxes professionnelles (business taxes). Comme les
exportateurs avaient le droit de dduire la TVA sur les exportations,
lapplication dun systme de TVA uniforme pour tous les acteurs de
lactivit manufacturire convenait trs bien la Chine.
Sagissant de laspect financier, les choses navanaient pas aussi
vite. La rforme financire interne ncessitait, en effet, beaucoup de
temps. Comme le systme financier chinois tait rest sous-dvelopp, et
que la crise asiatique avait montr que les flux internationaux de capitaux
taient trs dangereux pour les pays mergents, la Chine a maintenu ses
contrles pour un grand nombre de types de capitaux autres que les IDE.
La candidature lOMC marqua une volution dcisive de la Chine
vers une conomie de march ouverte. Elle a t ralise aprs une
ngociation longue et difficile, qui commena lpoque du GATT et qui
dura quinze ans, de 1986 2001. Entre-temps, le GATT avait t
transform en OMC lors de lUruguay Round, en 1996. La candidature
lOMC donna la Chine la possibilit daccder largement aux
marchs des pays dvelopps pour les produits de lindustrie lgre et les
produits agricoles. En contrepartie, la Chine devait dmanteler son
systme de double voie . Lappartenance lOMC impliquait de
garantir des droits commerciaux tous les niveaux. La Chine passa donc
un systme de droits de douane et les quotas furent progressivement
rduits.
Performances et insuffisances de la chine en matire de croissance
tire par les exportations
Depuis ladoption de la stratgie douverture complte, en 1993, et
les rformes montaires et budgtaires de 1994, la Chine est devenue le
pivot de la globalisation industrielle. Lappartenance lOMC a amplifi
cette volution. Les exportations chinoises, aprs une spcialisation dans
les secteurs de lhabillement, de la chaussure et du jouet, ont ralis des
perces stupfiantes dans llectronique, les machines et lquipement
lectrique (cf. tableau 5.2).
Tableau 5.2. Structure du commerce extrieur chinois en 2004.
Rubriques
Exportations
(% du total)
Importations
(% du total)
lectronique 24 19
quipements mcaniques et
lectriques
17 22
Plastiques et chimie organique 2 9
Optique 3 7
Vtements et chaussures 14
Meubles et jouets 4
Fuel 9
Fer et acier 2 4
Autres 32 30
Source : Global Trade Atlas.
Il est de la nature du commerce intrasectoriel vertical (process
trade) que la plupart des biens exports soient aussi ceux qui sont
imports en plus grande quantit. Plus des deux tiers des fours micro-
ondes, des lecteurs de DVD, des postes de tlvision et des ordinateurs
sont produits en Chine. Ils sont faits avec des composants et des logiciels
imports. La stratgie ayant pour but de gravir lchelle technologique a
donc t trompeuse, contrairement celle adopte en Inde. Ainsi, les
exportations de produits technologiques sont 80 % aux mains de filiales
trangres. Dans les secteurs technologiques, les exportations chinoises
ont standardis les produits de consommation, restant en bas et en milieu
de gamme (cf. tableau 5.3).
Dans la priode 1995-2007, la Chine na gure amlior le contenu
en valeur de ses exportations, compar celui de ses importations,
comme cela apparat dans la tendance du taux de change effectif rel (cf.
figure 5.1). De fortes fluctuations se sont produites avec la crise du dbut
des annes 1990 et le changement de rgime de croissance qui a suivi.
Au total, cependant, le taux de change effectif na pas beaucoup chang
entre 1995 et 2005. Cest plutt une anomalie pour un pays capable de
crotre aussi fortement.
Les forces qui devraient induire une apprciation tendancielle du
taux de change rel sont nombreuses. Cette tendance signifie quun pays
mergent, qui converge vers le revenu rel des pays avancs grce sa
participation au commerce mondial, devrait amliorer son pouvoir
dachat sur la valeur de ses importations. Autrement dit, la valeur de sa
main-duvre devrait samliorer par rapport la valeur de la main-
duvre trangre incorpore dans les prix mondiaux.
Premirement, une croissance industrielle soutenue, en assimilant le
progrs technologique tout au long du processus de rattrapage, accrot la
productivit globale des facteurs. La base productive slargit et
sapprofondit en qualit, ce qui augmente la valeur du travail national
vendu sur les marchs mondiaux. Les termes de lchange samliorent et
transmettent la hausse au taux de change rel. Mais, en Chine, ce
processus a t, jusqu rcemment, entrav. Le commerce intrasectoriel
vertical (process trade) na pas valoris le travail chinois dans les
proportions requises pour augmenter macroconomiquement la valeur
relle du travail. La croissance chinoise a donc utilis de faon inefficace
son excdent de main-duvre avec des techniques trs intensives en
capital.
Le rgime de croissance en Chine nest pas typique du rattrapage
des autres grands pays. Son ouverture est bien plus grande et
limportance du commerce intrasectoriel vertical (process trade)
galement. La participation lOMC a considrablement renforc ces
tendances. Elle a provoqu une inversion des termes de lchange et une
volution des prix relatifs dans le pays, qui sest traduit par un dclin du
taux de change rel dquilibre. La figure 5.1 montre que celui-ci ne sest
plus apprci aprs la crise asiatique, et moins encore aprs lentre dans
lOMC, jusquau dcouplage davec le dollar, en juillet 2005.
Largument thorique classique permettant dexpliquer
lamlioration du taux de change effectif rel est leffet Balassa-
Samuelson. Dans la mesure o le progrs technologique a un impact sur
la valeur de la main-duvre intrieure incorpore dans les produits
vendus sur les marchs mondiaux, le pouvoir dachat chinois de la main-
duvre employe dans les secteurs avancs devrait saccrotre. La
raison, cest le prix peu lev des produits chinois (en particulier des
services) dans la structure duale caractristique des pays en
dveloppement. La demande pour ces produits devrait crotre avec le
pouvoir dachat cr dans lconomie tire par les exportations. Or,
comme la productivit languit dans cette partie de lconomie, les prix
relatifs vont augmenter et faire monter les salaires rels si le march du
travail nest pas fragment (cf. encadr 5.1). Le rattrapage densemble
des salaires rels par rapport aux salaires des pays dvelopps induit une
apprciation tendancielle du taux de change rel.
Le processus a t frein en Chine parce que lnorme excs de la
main-duvre rurale a fragment le march du travail. Dans les villes, des
millions de migrants ont souffert de conditions dexploitation chappant
toute rglementation. Les diffrences de productivit se sont traduites par
des disparits salariales, et non par une augmentation gnrale des
salaires qui aurait pu entraner une augmentation des prix intrieurs. En ce
cas, la formule du taux de change rel de lencadr 5.1 montre que leffet
Balassa-Samuelson est attnu et peut mme se voir annul par des
disparits des salaires rels.
Cest pourquoi la fin de lexcdent de main-duvre dans
lconomie rurale reprsente une volution sociodmographique
dterminante pour la prochaine phase de dveloppement de la Chine.
Nous montrerons dans le chapitre suivant que cette volution entranera
un changement profond du systme de prix. Celui-ci crera une forte
incitation pour orienter la structure de la production vers les hautes
technologies, ce qui augmentera, en retour, les salaires rels.
ENCADR 5.1.
TAUX DE CHANGE REL, PRIX RELATIFS
ET DOUBLE CART DE PRODUCTIVIT
1. Prix relatifs.
Dfinissons p
T
, p
N
, p comme lindice des prix la
consommation dans le secteur T des biens changs sur les
marchs mondiaux, dans le secteur N des biens non changs,
cest--dire domestiques, et dans lensemble de lconomie
(Chine), et les mmes indices dans le pays de rfrence (tats-
Unis, signals par *). Tous les indices sont mesurs en logs.
Lindice des prix la consommation dans les deux pays est :
b et 1 b sont les poids respectifs des biens changs et non
changs dans le panier de consommation. Appelons e le taux de
change nominal du yuan par rapport au dollar, soit le prix en yuan
du dollar. Le taux de change rel, dfini par lindice des prix la
consommation, est :
q = p e p*
De mme, le taux de change rel dfini pour les biens T est
Le taux de change rel dfini sur le panier des biens la
consommation se compose de deux parties : le taux de change rel
du secteur T et leffet dit Balassa . La formule est augmente
dun rsidu, qui vient de la diffrence dans la structure de la
consommation dans les deux pays :
2. Diffrentiels de productivit.
Posons w
T
, w
N
,
T
,
N
, les salaires et la productivit du
travail dans les secteurs T et N en Chine. Supposons qu long
terme le taux de marge sur les cots du travail soit constant :
P
T
= w
T

T
p
N
= w
N

N
p
T
p
N
= (w
T
w
N
) (
T

N
)
Aux tats-Unis, le march du travail est suppos unifi
(mme salaire moyen dans les secteurs T et N).
Le taux de change rel du yuan par rapport au dollar est
influenc par les facteurs conomiques qui affectent q
T
et par la
productivit et les salaires relatifs.
Leffet Balassa dit quun diffrentiel de productivit plus lev
en Chine quaux tats-Unis entre les secteurs T et N doit
apprcier le taux de change rel du yuan. Mais, si le march du
travail est fragment en Chine, les diffrentiels de salaires attnuent
cet effet et finissent par lannuler sils correspondent aux
diffrentiels de productivit.
La seconde anomalie du rgime de croissance tir par les
exportations de la Chine, cest le surexcdent commercial, qui a suscit
nombre de dsaccords entre le gouvernement chinois dun ct, et le
Congrs et le gouvernement des tats-Unis de lautre. Or
laccroissement de lexcdent est un phnomne tardif et transitoire qui
ne peut tre imput lentre dans lOMC (cf. figure 5.2).
Pendant les trois premires annes aprs lentre dans lOMC, les
exportations et les importations chinoises se sont fortement acclres de
concert, gagnant plus de 8 % du PIB. Lexcdent commercial de la
Chine est rest au niveau faible de 2 % du PIB. Puis les exportations ont
continu dacclrer, atteignant, leur sommet, en 2007, 37 % du PIB,
tandis que les importations ralentissaient relativement, demeurant 29 %.
Lexcdent commercial sest ainsi considrablement largi pour atteindre
le niveau exceptionnel de 8 % du PIB. Alors que la croissance globale
est reste au-dessus de 10 % par an entre 2005 et 2007, les
exportations nettes y ont contribu pour plus de 2 points.
Figure 5.2. LE COMMERCE EXTRIEUR DE 1997 2009.
Source : Annuaire statistique de la Chine (diffrentes annes) ; calculs par F. Lemoine
(chap. 3, Bnassy-Qur et Chevallier, 2010).
Deux facteurs expliquent la drive de lexcdent commercial. Le
premier, cest la trs forte demande de consommation aux tats-Unis et
dans dautres pays dvelopps, o une demande intrieure insoutenable a
t stimule par des bulles immobilires finances par lemprunt qui ont
conduit la crise financire. La forte demande intrieure dans les pays
occidentaux a provoqu une forte pousse des exportations des filiales
des entreprises trangres en Chine. Entre 2004 et 2007, le solde entre
la valeur de leurs exportations et celle de leurs importations dans le
commerce extrieur a fait un bond gigantesque, passant de 50
144 milliards de dollars. Le second facteur fut le succs de la substitution
aux importations des entreprises chinoises dans le commerce ordinaire
(ordinary trade). Le gouvernement chinois sest en effet lanc dans une
politique dlibre de substitution aux importations. Des salaires bas, du
crdit bon march, une expansion forte du logement dans les principales
villes ctires et des abattements fiscaux favorables ont permis aux
entreprises publiques dtre trs profitables dans les industries intensives
en capital. Ces entreprises ont massivement investi et se sont constitu
des capacits de production suffisamment importantes pour remplacer les
importations de ciment, dacier, de fer et de machines. De ngatif,
lquilibre commercial sectoriel est devenu positif. Au total, le commerce
ordinaire des firmes chinoises est pass dun quilibre en 2004 un
excdent de 100 milliards de dollars en 2007.
Durant ces trois annes, le yuan sest apprci par rapport au dollar
(de 20 % entre juillet 2005 et juillet 2008) et en termes effectifs
(cf. figures 5.3 et 5.4).
Figure 5.3. TAUX DE CHANGE NOMINAL DU YUAN PAR RAPPORT AU
DOLLAR.
Source : CEIC.
Entre juillet 2008 et juin 2010, le gouvernement chinois a de
nouveau ancr le yuan sur le dollar. Mais la forte dprciation de
plusieurs monnaies asiatiques pendant la crise a entran une apprciation
effective relle du yuan de 11 %. Le yuan a t dcoupl du dollar en
juin 2010 et a commenc sapprcier substantiellement partir de
septembre de la mme anne.
En dfinitive, la priode 2004-2008 a t exceptionnelle pour la
Chine, car elle la aussi t pour le monde. Fin 2008, la demande
mondiale sest effondre, provoquant la contraction des exportations
mondiales. Les exportations chinoises sont ainsi passes de 37 % du PIB
en 2007 24 % en 2009. Et la croissance du PIB est passe de 13,8 %
(dune anne sur lautre) au deuxime trimestre de 2007 6,1 % au
premier trimestre de 2009.
Les perspectives bien plus lentes de croissance dans les conomies
avances vont empcher la Chine de pouvoir compter sur les marchs
trangers comme avant la crise financire. Au-del de ce choc majeur, le
type de spcialisation poursuivie par la Chine depuis lentre dans
lOMC est de trop faible qualit lexportation et trop dpendant des
entreprises trangres pour pouvoir continuer. Les dsquilibres de la
croissance extravertie, et les distorsions de lconomie interne exposes
dans le chapitre 4, appellent une nouvelle tape de dveloppement.
Figure 5.4. LE TAUX DE CHANGE EFFECTIF REL.
Source : CEIC.
La politique montaire extrieure de la Chine et les dsquilibres
globaux
La persistance des dficits aux tats-Unis est un sujet de
controverse chez les conomistes. Mme sil est multilatral, il a aliment
des menaces protectionnistes au Congrs contre la Chine. Les prjugs
politiques ne sont pas absents de ces dbats. Le phnomne a cependant
des explications multiples, dont certaines ont une part de vrit. Cest
pourquoi on peut soutenir, en toute bonne foi, des points de vue trs
diffrents. Nous examinerons les opinions controverses avant de nous
pencher sur la politique chinoise de change et laccumulation par la Chine
de rserves de devises trangres. Nous montrerons qu partir de 2010
la Chine a pris des mesures dcisives pour dcoupler le yuan du dollar et
en librer totalement lutilisation pour les non-rsidents partir de la
place financire offshore de Hong Kong. Dans le dernier chapitre, nous
montrerons que cette volution fait partie dun objectif plus large de
transformation du rgime de croissance.
Le dbat sur les dsquilibres globaux
Les comptes extrieurs peuvent tre trompeurs. Parce que la
balance commerciale reprsente lessentiel de la balance des comptes
courants pour les pays qui sont en phase de rattrapage grce au
dveloppement industriel, il est assez frquent de donner au taux de
change le rle du mchant dans la farce. La seule chose faire pour
corriger un excdent commercial serait dapprcier le taux de change.
Mais le dficit des comptes courants reflte un dsquilibre entre
lpargne nationale et linvestissement national. Or le schma dpargne
et dinvestissement dans un pays ou dans une rgion est de nature
structurelle. Il est donc peu sensible aux prix relatifs. Linvestissement
dpend, en outre, du financement, quelle quen soit la forme, et non de
lexistence dune pargne pralable. Dans lagrgat, lpargne observe
nest donc que le miroir de linvestissement intrieur dans une conomie
ferme. Aucun des deux ne dtermine lautre. Dans une conomie
globalise, cette identit sobserve au niveau mondial.
Il est vrai que lapprciation du taux de change rel dun pays
excdentaire comme la Chine ne peut quaccrotre le prix des produits
chinois par rapport aux produits trangers. Mais elle va rduire aussi le
taux de profit dans le secteur des biens changs et freiner
linvestissement interne dans un secteur crucial pour la modernisation du
processus de production. Du ct de la consommation, un pays
disposant dun excs durable dpargne, comme la Chine est cense en
disposer (ce qui est quivalent une norme rserve de titres en devise
trangre, par exemple en dollar), subit un effet de richesse ngatif si le
dollar baisse. Si une hausse du taux de change intervient, comme le
recommandent certains conomistes aux tats-Unis (de 20 %
instantanment en termes rels), elle psera de faon ngative sur la
demande intrieure prive et publique. Les importations seffondrant avec
les dpenses intrieures, leffet de richesse et de revenu dfavorable
pourrait compenser leffet de prix relatif favorable au rquilibrage,
laissant le sens de lvolution de la balance commerciale indtermin
(MacKinnon et Schnabl, 2008). Ce qui est sr, cest que la croissance
mondiale serait affecte et que la plupart des pays en souffriraient.
Le tableau 5.4 montre que lpargne nette aux tats-Unis est reste
ngative dans les priodes de dollar faible comme de dollar fort. Elle est
reste, inversement, positive dans toute lAsie industrialise, Japon inclus.
Le passage dun dficit un excdent commercial dans les pays dAsie
en dveloppement, sauf la Chine, a t la consquence de la crise
asiatique. Celle-ci a dcid les gouvernements des pays affects par la
crise changer radicalement de politique de croissance pour se
dbarrasser de leur dette extrieure et accumuler des rserves de devises
trangres.
La contribution de la Chine laccumulation dactifs trangers est
reste modeste jusquen 2004 inclus. Avec une hausse de 43 milliards de
dollars entre 1997 et 2004, lexcdent des comptes courants de la Chine
a moins augment que celui du Japon et que dautres pays mergents ou
mme industrialiss. Puis lexcdent chinois a fortement augment pour
les raisons expliques plus haut. Entre 2005 et 2008, la Chine a
enregistr un excdent dpargne et les tats-Unis, un dficit de plus en
plus important, tandis que le dollar se dprciait et que le yuan
sapprciait en termes rels. Le tableau 5.4 montre en outre que les
tats-Unis se sont complu dans le dficit pas seulement par rapport la
Chine, mais aussi par rapport presque toutes les rgions du monde,
lexception des pays dEurope centrale et orientale (PECO). Aprs la
crise, le dficit des tats-Unis a quelque peu diminu et les excdents
chinois ont t plus que diviss par deux en pourcentage du PIB. En
2010, le pays ayant lexcdent le plus important tait, de trs loin,
lAllemagne.
Les interprtations nont pas manqu pour expliquer ces
dsquilibres globaux. Quatre ont t avances : la nouvelle conomie, un
nouveau Bretton Woods, la surabondance de lpargne mondiale, la
pnurie dpargne aux tats-Unis (Eichengreen, 2005).
On peut toute de suite rejeter lexplication par la nouvelle conomie.
Peut-tre tait-elle pertinente la fin des annes 1990, quand les
technologies de linformation et de la communication ont attir en masse
les capitaux aux tats-Unis. Ses partisans soutiennent que les dficits des
tats-Unis refltent lattractivit de ce pays en matire dinnovation. Or la
structure des flux de capitaux au dbut des annes 2000 na rien voir
avec quelque new age mythique. Dans les annes qui ont prcd la
crise financire, les flux ont principalement t investis en bons du Trsor
et en titres hypothcaires mis pour financer le gouvernement fdral et
lendettement des mnages.
Les tenants de lexplication par un nouveau Bretton Woods
regardent les excdents de la Chine et les dficits des tats-Unis comme
les deux faces dune seule et mme mdaille (Dooley, Folkerts-Landau et
Garber, 2003). Selon eux, la Chine poursuit un rgime de croissance tir
par les exportations, aliment par une monnaie sous-value par rapport
au dollar. Il sensuit un excdent en Chine et un dficit aux tats-Unis.
Les deux pays se satisfont de cette polarit parce quelle correspond
leurs prfrences collectives respectives. Le taux de change yuan-dollar
sadapte au mieux des intrts des deux pays. Comme le systme
financier des tats-Unis est plus performant, ils importent de lpargne
chinoise en titres liquides et en transforment une partie en IDE en Chine.
Les crances de la Chine sur les tats-Unis sont interprtes comme la
contrepartie des investissements des entreprises amricaines, qui
transfrent de la technologie. Mais lallusion Bretton Woods nest
quen partie correcte. Il est vrai que, dans les annes 1960, les pays
europens ont accumul des rserves de dollar parce quils respectaient
des parits fixes par rapport un dollar survalu. Mais la balance des
paiements courants des tats-Unis ntait pas dficitaire. La dette de ce
pays compensait juste les investissements directs massifs de ses
entreprises en Europe. En outre, cette vision ne se proccupe que de la
Chine, dont la contribution au dficit des tats-Unis ne dpassait pas
10 % en 2005 et 8 % de son aggravation entre 1997 et 2005. Un
argument ne concernant que la Chine ne peut donc pas tenir compte de la
contrepartie vritablement mondiale du dficit des tats-Unis.
Lexplication par la surabondance de lpargne mondiale sest
diffuse dans le monde entier aprs le clbre discours de Ben Bernanke
en mars 2005. Cest un raisonnement intelligent pour carter la
responsabilit des tats-Unis dans les dsquilibres actuels. Le patron de
la Rserve fdrale a mis en vidence plusieurs facteurs indpendants qui
ont encourag lpargne dans le reste du monde. Ainsi, en Asie de lEst,
lexception du Japon, la structure dmographique a volu vers des
strates dpargnants nombreux (40-65 ans). En Chine, le phnomne est
accentu par la faiblesse des plans de retraite, qui a suscit une forte
pargne de prcaution. Les hausses des prix du ptrole et du gaz ont
stimul lpargne dans les pays exportateurs dnergies primaires
(Moyen-Orient et Russie). Et les pays marchs mergents ont
profondment chang leurs politiques pour privilgier un rgime de
croissance tire par les exportations.
De cet excs dpargne, on peut dduire que les investisseurs
trangers nont eu de cesse de chercher des investissements financiers
attractifs que le systme financier amricain, prsum efficient cest ce
quon croyait lpoque , a t heureux de fournir. Cet afflux dpargne
trangre a fait baisser les taux dintrt long terme, entran un bond
des prix de limmobilier et encourag les mnages amricains dpenser.
Les dficits des tats-Unis signifieraient ainsi que les mnages de ce pays
auraient agi en consommateurs de dernier ressort au nom de la
croissance mondiale. Il nest toutefois nullement avr quil y ait une
surabondance dpargne dans le monde. Les statistiques du FMI
montrent que lpargne mondiale na quasiment pas augment durant les
quinze annes qui ont prcd la crise.
Enfin, lexplication par linsuffisance de lpargne aux tats-Unis
vient de lobservation incontestable selon laquelle lpargne a chut bien
plus fortement aux tats-Unis que dans les autres pays dvelopps,
lexception de quelques-uns (Royaume-Uni, Irlande, Islande et Espagne)
qui ont aussi connu une longue bulle immobilire. Aprs leffondrement
boursier de 2001, la Federal Reserve tait rsolue viter une rcession
la japonaise, due une douloureuse dflation par la dette dans le
secteur priv. La politique montaire est devenue proactive pour stimuler
les dpenses des mnages, fondes sur lemprunt. Ce fut la politique
standard de lutte contre la rcession. Aprs la reprise de la croissance de
2004, la machine dettes des tats-Unis a commenc se dtraquer
pour alimenter une norme bulle immobilire. En consquence, le taux
dpargne nette des mnages de ce pays sest effondr pour atteindre
1,5 % au deuxime trimestre 2006. Plus impressionnant encore, le ratio
de cash-flow net a chut 7,3 %. Le manque dpargne des mnages
amricains a tir le taux dpargne national vers le bas, malgr la
rduction du dficit budgtaire qui avait bnfici de la hausse inattendue
des recettes fiscales.
En rsum, la principale cause des dsquilibres globaux vient des
tats-Unis et de leur conomie. Le statut de monnaie pivot, attach au
dollar, a t une condition permissive de la persistance de la polarisation
financire. Elle nen constitue pas moins une menace pour lconomie
mondiale.
Dailleurs, dterminer ce quest un dsquilibre quand on observe
des dficits et des excdents comptables na rien dvident. Dans une
conomie mondiale financirement intgre, il ny a pas de raison pour
que tous les pays aient un quilibre des comptes courants mme moyen
terme. On peut mme dire que lintgration financire devrait orienter
lpargne trangre vers linvestissement des pays prsentant les meilleurs
rendements du capital par rapport au risque. Quand les marchs des
capitaux sont en mesure dvaluer les risques et les rendements de faon
approprie, ils orientent lpargne vers les investissements des pays dont
les flux futurs de richesse produits par ces investissements sont suprieurs
au cot du financement, de sorte que les dficits prsents soient
soutenables trs long terme. Ainsi, la principale cause des dsquilibres
globaux doit tre cherche dans les dysfonctionnements du systme
financier. Le systme financier mondial tant aux mains des banques
dinvestissement de Wall Street, qui ont invent dlibrment des
produits financiers dltres dans le seul but de prlever des rentes
extravagantes sur lconomie relle, il serait peu avis desprer que la
finance rgule ces dsquilibres pour en limiter lampleur.
En ralit, mme si lon pense quil y a eu en Chine un excdent
dpargne, cela ne sexplique pas seulement ni mme principalement par
la sous-consommation, comme on le dit souvent en Occident.
Ltroitesse de la couverture de sant, lindigence du filet de scurit
sociale et linsuffisance des retraites pour la plupart des citoyens sont
certes des causes qui peuvent expliquer le niveau lev dpargne de
prcaution. Mais ce type de distorsion structurelle ne date pas des
annes 2003-2007, priode o lexcdent chinois a fortement baiss. On
ne saurait dailleurs y remdier par une apprciation du taux de change !
En outre, lexcdent dpargne est bien plus lev dans le secteur des
entreprises que dans celui des mnages. Comme Dany Rodrick la
soulign avec justesse (2009), la plupart des pays ayant un excdent
dpargne souffrent dune insuffisance dinvestissements profitables et
dun systme financier vulnrable ou inefficient qui entrave le
dveloppement dune offre de crdit dynamique pour les petites et
moyennes entreprises. Les investissements profitables dpendent des
infrastructures de biens publics et du dynamisme du secteur des biens
changeables modernes, qui incorporent le progrs technologique. Cela
signifie que le meilleur moyen de provoquer une expansion durable de la
demande intrieure est de commencer par un vaste programme de
dpenses publiques, destines aux infrastructures et la sant publique.
Cest exactement ce que le gouvernement chinois a fait en 2009, avec un
plan de stimulation qui a rduit de faon marque lexcdent des comptes
courants. Paralllement, la sous-valuation du taux de change est un
formidable aiguillon pour orienter les ressources vers le secteur moderne
et gravir lchelle technologique. Certes, les consommateurs du pays
doivent en bnficier. Cela signifie que le taux de change rel doit
sapprcier progressivement avec les gains de productivit et les hausses
de salaire rel. Comme le montrent les figures 5.1 et 5.4, cest
exactement ce qui sest pass en Chine au cours des sept dernires
annes. Et cela devrait sans doute continuer. Cependant, avec le
changement structurel du march du travail chinois, la tendance
lapprciation du taux de change rel a plus de chance de se poursuivre
avec une inflation plus leve dans le secteur des biens non changs,
stimule par des salaires rels suprieurs, quavec des fluctuations
erratiques du taux de change nominal, devenant flottant dans le feu de la
spculation. Ce type de raisonnement conduit poser la question de la
politique de change et de la convertibilit de la monnaie.
La gestion du yuan et laccumulation de rserves de devises
On peut donner au systme montaire actuel le nom de semi-talon-
dollar. Il ny a pas de strict ancrage sur le dollar, lexception de Hong
Kong, de lquateur et de Panama. Ce nest donc pas un pur systme
dtalon-dollar. Mais, en Asie, part le Japon et plus rcemment la
Core du Sud, aucun gouvernement ne laisse le march dterminer seul
et de faon permanente le taux de change. Il ny a pas non plus de
change flexible. Mme au Japon, la politique de change alterne entre des
phases dintervention active et des phases de laisser-faire, pourvu que les
fluctuations du yen par rapport au dollar restent dans des limites
acceptables. Cest pourquoi lon peut dire que le semi-talon-dollar est
un systme de change gr par rapport au dollar. Comme ce systme est
le moyen qui permet de financer le flux croissant de nouveaux actifs en
dollar, il a entran une accumulation acclre des rserves de devises
en dollar depuis 2001 (cf. tableau 5.5).
Tableau 5.5. Variation annuelle moyenne des rserves officielles en dollar
(%).
1987-1992 1992-1997 1997-2001 2001-2005
Tous pays
6,9 11,4 7,7 14,5
Asie de lEst
et Japon
13,8 15,1 13,2 19,9
Source : Statistiques du FMI sur les rserves officielles de change.
Le phnomne daccumulation de rserves en dollar nest pas le
rsultat des dsquilibres de lquilibre pargne-investissement au niveau
mondial. Cest le rsultat du dysfonctionnement des systmes financiers.
Il provoque un second dsquilibre dans lconomie mondiale, quil ne
faut pas confondre avec le dsquilibre d aux schmas dinvestissement
et dpargne. Cest lexplosion de liquidits, dcrite dans le tableau 5.5.
En principe, avec des marchs financiers bien intgrs, les dsquilibres
dus aux schmas dinvestissement et dpargne devraient tre compenss
par les entres et les sorties de capitaux des agents privs. Ces flux de
capitaux en diverses monnaies devraient tre le rsultat de loptimisation
du portefeuille des investisseurs internationaux et dautres intermdiaires
financiers. Ils devraient quilibrer loffre et la demande dactifs
internationaux dans les diffrentes monnaies convertibles.
Dans un monde avec un semi-talon-dollar, les choses ne se
passent pas ainsi. Les monnaies des pays marchs mergents ne sont
pas changes librement sur les marchs montaires internationaux. Tant
que lexcdent dpargne augmente rapidement, il saccumule en
monnaie nationale, tandis que les recettes des contrats lexportation
constituent des flux de liquidits en dollar. Il sensuit que les
intermdiaires financiers de ces pays nont des engagements (liabilities)
que dans leur monnaie nationale. Sils voulaient compenser lpargne
excdentaire par des sorties de capitaux, il leur faudrait investir une part
substantielle de leurs engagements (dpts bancaires et contrats
dassurance) dans des actifs en dollar. Dans ce scnario hypothtique, il
faudrait que les taux de change soient flexibles, car le but de la manuvre
serait dviter de crer un excs de liquidits nationales en consquence
du dsquilibre rel. Ce faisant, les intermdiaires financiers des pays
mergents subiraient un risque de change massif avec leurs avoirs en
dollar et leurs engagements en monnaie nationale. Le risque serait
insoutenable pour les institutions ayant des dettes sociales, comme les
compagnies dassurances et les fonds de pension. Il leur faudrait mettre
fin ces activits. lexception des fonds souverains qui nont pas de
dettes contractuelles, cest ce quils ont fait depuis le dbut des
dsquilibres, en particulier en Chine. La banque centrale a d intervenir
pour acheter des dollars en excdent par rapport aux paiements des
importations, et les investir en obligations en dollar.
Cette analyse aboutit une conclusion : la globalisation financire
est trs loigne de lintgration profonde. Celle-ci est impossible avec
des prfrences souveraines et des structures conomiques trop
discordantes, et cela se reflte dans le dsquilibre de lpargne et de
linvestissement au niveau mondial. Dans les annes 2000, le systme
conflictuel du semi-talon-dollar ne pouvait tre qu sens unique : il
laissait les banques centrales absorber lasymtrie de devises. Cest ce
que la Banque populaire de Chine a fait avec une ampleur considrable
(cf. figure 5.5).
Figure 5.5. RSERVES DE CHANGE DE LA CHINE.
Source : CEIC.
Mais les contrles des capitaux ont t, ces dernires annes, plutt
poreux. La hot money peut tre dfinie comme le total des autres
flux de capitaux, plus les erreurs et omissions. Laggravation de la crise
dans la seconde moiti de 2008 et la baisse conscutive de la croissance
chinoise ont entran des sorties substantielles de capitaux volatils (hot
money). Aprs le lancement du plan de stimulation et la reprise rapide
quil a permise, les afflux de capitaux ont recommenc et ont d tre
absorbs par une accumulation supplmentaire de rserves.
Laccumulation de rserves de devises sest donc trouve en partie
dconnecte de la balance commerciale et mme de celle des comptes
courants (cf. tableau 5.6).
Lapprciation du yuan (denviron 25 % entre juillet 2005 et
dcembre 2011) na pas, jusqu rcemment, frein laccumulation de
rserves de devises, pour les raisons expliques ci-dessus. Son
apprciation rgulire et prdtermine a constitu pour les trangers une
incitation acheter des actifs chinois dans la mesure o les contrles de
capitaux le permettaient. En outre, les afflux de capitaux que la banque
centrale a d absorber ont t amplifis par le dclin rapide du taux des
Fed Funds, pass de 5,25 % en aot 2007 2 % la mi-2008 et
environ 0 % aprs septembre de la mme anne. Aux tats-Unis, la
Rserve fdrale sest abandonne une politique de quantitative
easing, inondant la plante de liquidits en dollar. Laccumulation de
rserves sest donc poursuivie au rythme annuel moyen de 40 %, jusqu
la reprise entrane par le plan de stimulation, partir de mai 2009. Le
rythme de laccumulation de rserves a significativement ralenti et na
jamais retrouv son rythme antrieur parce que lexcdent des comptes
courants a considrablement diminu. Une analyse de la balance des
paiements de la Chine nous donne quelques explications sur ce qui sest
pass (cf. tableau 5.6).
Les flux de capitaux volatils ( autres et non enregistrs) ont un
impact sur la balance des paiements, qui a t trs sensible au
dcouplage de lconomie chinoise en 2009, lequel a invers les sorties
au moment de leffondrement du dernier trimestre 2008. Ces flux sont
entrs en Chine pour tirer profit du gonflement des marchs dactifs induit
par le plan de stimulation. Ils ont financ le march boursier et le march
de limmobilier de luxe. Quand on compare la seconde moiti de 2008
celle de 2009, on voit que le creusement de 120 milliards de dollars de la
balance commerciale a t plus que compens par une augmentation de
130 milliards de dollars des entres de capitaux volatils (hot money)
dans les paiements courants, venus principalement des autres flux de
capitaux, cest--dire essentiellement de prts et de dpts court terme
des institutions financires de Hong Kong.
Parce que la Chine est en train de devenir non seulement une
puissance conomique mais aussi une puissance financire, le changement
du rgime de gestion du taux de change se justifie. court terme, le
gouvernement chinois a pris la sage dcision de suspendre lancrage
nominal sur le dollar. Le 19 juin 2010, la Banque populaire de Chine a
annonc sa suppression et lutilisation dun panier de monnaies pour
servir de rfrence dans un systme de taux de change plus souple. Cette
dcision est une tape importante : ce nest pas, en effet, le retour
lancrage glissant sur le dollar de laprs-juillet 2005. Elle annonce le
passage progressif du cadre de la politique montaire des cibles
nationales, ainsi quune premire tape vers la convertibilit du yuan. La
dcision de dcoupler le yuan du dollar et de rtablir un benchmark
effectif du taux de change a t complte par la dcision ambitieuse des
autorits montaires chinoises de passer peu peu la convertibilit du
yuan pour les non-rsidents. Le dveloppement dun nouveau march
des actifs en yuan offshore, et ce que cela entrane, sera dcrit dans la
dernire partie de ce chapitre.
Lheure est venue, car la crise financire a provoqu des
changements considrables dans lconomie mondiale. La croissance
dans les pays avancs sera bien plus lente quau cours des dix annes de
bulle. Aux tats-Unis, les mnages vont augmenter leur taux dpargne et
la Chine va entrer dans une nouvelle phase de rforme, axe sur le
dveloppement interne. Il sensuit que lexcdent de la balance
commerciale chinoise va se rduire 2 ou 3 %, comme avant 2004. Les
forces qui poussent rgulirement le taux de change la hausse vont
faiblir. Mais limpact des flux de capitaux volatils sur linstabilit du taux
de change sera plus fort. Il devra tre trait par une gestion plus souple
du taux de change. Cest le rgime qui a t mis en place par les autorits
montaires chinoises la mi-2010.
Le nouveau systme a une bande de fluctuation intrajour de + ou
0,5 % autour du taux au jour le jour, porte + ou 1 % en mai 2012.
Cest une bande dont llargissement est conu pour absorber les
fluctuations journalires du march. Si ncessaire, la bande journalire
peut tre encore change de faon inattendue, de sorte que le march
soit dans lincertitude ; ce qui accrot le cot de la spculation. En outre,
le taux central quotidien et la bande associe nengagent pas la banque
centrale le jour daprs. La banque centrale a tout pouvoir pour
dterminer le taux central comme elle le veut chaque jour. Elle peut donc
adopter la flexibilit qui lui parat convenir par rapport au dollar afin de
crer un risque deux sens pour les spculateurs. Lnorme quantit de
rserves aux mains de la State Administration of Foreign Exchange
(SAFE) lui permet de briser toute spculation. La SAFE peut laisser le
taux de change driver dans un sens ou dans lautre, puis dclencher une
puissante intervention pour provoquer une tendance au retour vers la
moyenne (mean-reverting) qui serait dvastatrice pour les spculateurs.
La mesure peut tre renforce par des interventions coordonnes avec
les autres banques centrales de lASEAN + 3
2
, afin de prserver la
cohrence des taux de change croiss (cross-exchange rates).
moyen terme, la banque centrale peut utiliser le taux de rfrence
du panier de monnaies pour provoquer une apprciation graduelle du
taux de change effectif rel afin de raliser trois objectifs : stimuler le
pouvoir dachat des mnages, rduire le cot des biens primaires
imports, offrir des incitations aux entreprises pour amliorer le contenu
en valeur de leurs exportations. La Chine a besoin de tout cela pour
prserver la valeur de ses actifs trangers et la stabilit des taux de
change en Asie de lEst, o lintgration conomique continue de
sapprofondir. Les trois objectifs dpendent de linternationalisation du
yuan, cest--dire de sa pleine convertibilit.
La convertibilit du yuan suppose que lmergence actuelle de
marchs obligataires en Chine se fasse plus ample et plus rapide, que de
grands investisseurs institutionnels nationaux puissent orienter lpargne
des mnages vers un portefeuille diversifi, et que les marchs
obligataires chinois soient en mesure daccueillir les investisseurs
trangers dans des conditions grables de risque. Cela implique aussi la
volont des gouvernements des pays de lAsie de lEst de lancer une
initiative politique plus ambitieuse que celle de Chiang Ma pour crer une
zone de coopration montaire qui sera le fondement dune
internationalisation sre des monnaies nationales de la rgion. Une
internationalisation des monnaies et un minimum de coopration rgionale
pour prserver la cohrence des taux de change croiss (cross-
exchange rates) rduiront substantiellement lutilisation du dollar dans la
rgion la plus dynamique du monde. La rforme des marchs financiers
nationaux et louverture du compte de capital seront, pour la finance, des
changements structurels adapts la nouvelle tape de la rforme
conomique densemble.
Lvolution de la chine vers la convertibilit de la monnaie pour les
non-rsidents
Nous avons montr dans le chapitre prcdent pourquoi louverture
complte du compte de capital ntait pas encore possible. Elle doit tre
prcde de la libralisation des services financiers, donc de toute la
structure des taux dintrt. Mais une volution aussi importante ne peut
saccomplir du jour au lendemain, dautant que les gouvernements locaux
chinois (en particulier les comts et les municipalits) sont couverts de
dettes. Les taux dintrt ne peuvent tre dtermins par le march tant
que les dettes non performantes nont pas t nettoyes et que la
solvabilit des gouvernements locaux na pas t durablement consolide.
En attendant, les autorits montaires ont recours la rglementation des
taux de crdit bancaire et la soumission des obligations aux taux
bancaires, si bien que le cot des finances publiques est minimis. Certes,
linefficience de cette rgulation financire est coteuse pour le pays.
Quand le cot du capital est trop faible, il y a des distorsions des
schmas dinvestissement qui favorisent les surcapacits dans lindustrie
lourde. Des taux dintrt rglements permettent dorienter lensemble
des financements vers une poigne de banques publiques, dont les
marges sont garanties parce que lpargne des mnages est
mdiocrement rmunre. Ces banques ne sont pas incites une gestion
efficiente du risque, sans laquelle le choc dune libralisation des capitaux
peut tre hasardeux et provoquer des pertes catastrophiques, comme
cela sest produit aux tats-Unis, au Japon et dans plusieurs pays
europens dans les annes 1980 et au dbut des annes 1990.
Comme nous lavons soulign dans le chapitre prcdent, la
principale raison de cette situation malheureuse est dordre fiscal.
Comme il ny a pas de consensus politique en Chine sur les rgles de
transfert des recettes fiscales entre les gouvernements rgionaux et les
gouvernements locaux, ces derniers souffrent de disparits considrables
entre leurs ressources fiscales et leurs engagements en termes doffre de
services publics de base. Ils sont contraints de sendetter lourdement, des
valeurs immobilires spculatives servant de collatral cette dette. Il
sensuit que la rforme fiscale est une condition pralable ncessaire
toute libralisation financire du pays. Cest un problme pineux de
politique conomique, qui a un impact sur les processus politiques, eux-
mmes devant dterminer le partage des recettes fiscales entre les
provinces et les niveaux infrieurs de gouvernement. Les changements
possibles du systme politique, et leur impact en termes administratifs,
seront tudis au chapitre 7.
Cependant, la crise financire globale qui a frapp le monde en
2008 a acclr les changements profonds luvre dans lconomie
mondiale. Les relations conomiques et financires de la Chine avec le
reste du monde en sont redfinies. On observe un changement structurel
de long terme : laugmentation de la part du commerce avec les pays
marchs mergents de lAsie en dveloppement et du reste du monde, et,
inversement, une baisse de la part du commerce avec le Japon et avec
lOccident. Dans les annes 2000, la part du monde mergent dans le
commerce extrieur chinois a doubl, passant de 15 30 %. Pour ce
type dchanges, le dollar est une devise tierce. Il nest le vhicule choisi
pour la facturation et le rglement des changes que si les cots de
transaction lis lutilisation du dollar (ce qui implique deux conversions
entre les partenaires commerciaux) sont infrieurs ce quils seraient si
on utilisait la monnaie dun des deux partenaires. Les cots de transaction
peuvent tre moindres quand on utilise une devise vhiculaire : cela
dpend essentiellement de la liquidit du march de la monnaie auquel les
partenaires ont accs. Plus le volume dchanges facturs et rgls est
important dans une devise vhiculaire, plus les cots de transaction seront
faibles, et plus lutilisation de cette monnaie dans le commerce et la
finance internationale sera importante. Cela signifie que la dynamique des
rendements croissants est dpendante du chemin . Mme quand la
part dans le commerce mondial du pays metteur de la monnaie cl a
diminu pendant un temps considrable, cette monnaie continue dtre
utilise comme devise vhiculaire. Quand une monnaie est adopte
comme monnaie cl dans les paiements internationaux, seul un vnement
considrable, susceptible de rduire significativement sa liquidit, peut
changer le schma des paiements internationaux. La crise financire
globale a produit cet vnement.
lautomne 2008, la liquidit en dollar sest effondre dans le
monde entier, tandis que le crdit interbancaire sest soudainement
assch. La pnurie des moyens internationaux de paiement a provoqu
un effondrement subit du commerce mondial. Cela a entran une forte
contraction de lactivit conomique des pays qui, comme la Chine,
ntaient pas pris dans la tempte financire de Wall Street. Un choc de
cette ampleur tait mme de bouleverser le systme des paiements
internationaux. Un importateur chinois et un exportateur brsilien, par
exemple, pouvaient trouver avantageux de facturer et de rgler un
change en yuan, condition que les dpts en yuan rsultant du
paiement des importations chinoises offrent un rendement comptitif
avant dtre recycls en paiement des importations brsiliennes de
produits chinois. Mais le march montaire chinois est ferm aux non-
rsidents, lexception dune poigne dinvestisseurs trangers qualifis.
Il ne pouvait tre mis fin ce gaspillage que si les actifs financiers en yuan
devenaient disponibles en dehors de la Chine continentale. Hong Kong
tait la place financire idale pour grer les services financiers induits par
cet embryon de yuan offshore.
Les autorits montaires chinoises nont pas perdu de temps. Elles
ont lanc, ds 2009, le systme pilote de facturation et de rglement du
commerce extrieur en yuan. Le systme est situ sur la place financire
de Hong Kong. Il sappuie sur un protocole daccord entre la Banque
populaire de Chine et lAutorit montaire de Hong Kong pour garantir
et rguler la liquidit. Entreprises et financiers ont ainsi t autoriss,
mme sils ne sont pas directement impliqus dans les changes avec le
continent, ouvrir des comptes en yuan auprs des institutions de dpt
accrdites de Hong Kong. Cest le dbut du march CNH (Chinese
Yuan Hong Kong), cest--dire du march des actifs financiers en yuan
offshore.
Le principal moteur du dveloppement de ce march est le
rglement des importations chinoises factures en yuan. La taille du
march, et donc la part du yuan dans le commerce mondial de devises,
dpendra principalement de la part du commerce factur en yuan dans
les importations chinoises. Dans le scnario 1, on suppose que la part de
la facturation en yuan dans les importations chinoises va passer de 1 %
en 2011 20 % en 2015. Lautre source de liquidits du march CNH
peut venir du desserrement des contrles de capitaux, en permettant aux
fonds des rsidents chinois dtre investis Hong Kong. Dans le scnario
2, 1 % des dpts des banques rsidentes sont censs pouvoir aller
ltranger. Le tableau 5.7 rsume les rsultats des projections des deux
scnarios.
Tableau 5.7. Projections des importations chinoises factures en yuan et des
dpts en yuan Hong Kong (en milliards de dollars).
2011 2012 2013 2014 2015
Valeurs des
importations
rgles en
yuan
31 74 162 304 482
Dpts
CNH
(scnario 1)
32 67 141 272 475
Dpts
CNH
(scnario 2)
56 125 242 429 706
Source : CEIC ; calculs par dpartement de recherche de Standard Chartered.
Dans le scnario 1, un nombre strictement limit de banques, avec
des quotas, conduites par la Banque de Chine Hong Kong, est autoris
investir et emprunter des fonds liquides sur les marchs montaires en
Chine continentale, afin de faciliter le rglement en yuan des paiements
internationaux. En outre, les banques centrales trangres qui le veulent
peuvent conclure des accords de swap avec la Banque populaire de
Chine pour diversifier une part de leurs rserves de devises en yuan en
achetant des obligations dtat sur le march interbancaire onshore.
Sur cette base de liquidits, le march CNH cre des produits
diversifis dinvestissement (obligations dim sum) et des drivs (march
terme des contrats rgls en yuan [CNH deliverable forward] et
swaps de devises) afin de permettre aux entreprises trangres dmettre
des dettes en yuan et de grer leurs risques de change.
Lessor du march CNH a provoqu un lan impressionnant. Les
banques dinvestissement (BBVA, HSBC, Standard Chartered,
Deutsche Bank) transfrent leurs comptoirs de ngociation (trading
desks) en devises de Singapour Hong Kong, ainsi que leurs personnels.
Une activit lucrative de garanties de la valeur des titres lmission des
entreprises (underwriting securities) est en train de souvrir.
Fonctionnement et quilibre du march CNH
Comme les fonds liquides offshore et onshore sont imparfaitement
fongibles, il y a, Hong Kong, deux marchs spot et un march forward
des devises. Le taux de change dollar/yuan chinois pour les transactions
commerciales est benchmark par le taux de change sur le march spot
onshore, car le yuan est convertible pour les transactions courantes. Le
taux de change dollar/yuan chinois pour les transactions financires qui ne
sont pas lies une transaction commerciale a une cotation et une
liquidit propres. Les intermdiaires financiers Hong Kong doivent tenir
des comptes spars pour grer leur exposition. Quelles sont les relations
entre ces marchs ?
La figure 5.6 dcrit le taux de change spot quotidien sur les marchs
offshore et onshore, et la figure 5.7 le taux de change un an sur le
march des contrats rgls en yuan (deliverable forward).
Les contrles de capitaux entravant larbitrage entre le yuan
offshore et le yuan onshore, il y a un double taux de change. Aprs la
naissance du march CNH, une demande considrable sest porte sur
les actifs en yuan Hong Kong. Le manque de liquidit a provoqu
lapprciation du taux de change offshore par rapport au taux onshore.
La prime de risque offshore sest leve jusquaux alentours de 2 %.
Mais la force du yuan a incit les exportateurs trangers facturer leurs
exportations la Chine en yuan. Leurs dpts dans les banques de Hong
Kong ont cr de la liquidit de faon tonnamment rapide, si bien que la
prime a cess la fin 2010. En novembre 2010, les dpts des non-
rsidents sur le march CNH avaient dj quadrupl depuis aot. Cela
ne signifie pas que le march soit arbitr une fois pour toutes. La prime
de liquidit peut toujours tre volatile, comme cela sest pass fin avril et
dbut mai 2011, car la profondeur du march CNH nest pas encore
bien tablie. Cela signifie toutefois que les contrles de capitaux ne
distordent pas de faon systmatique la valeur externe du yuan.
Figure 5.6. TAUX DE CHANGE SPOT ONSHORE ET OFFSHORE DU YUAN
PAR RAPPORT AU DOLLAR.
Source : Bloomberg.
Nanmoins, des perturbations persistantes et troublantes se sont
produites durant lt 2011. En aot et en septembre, la crise de la zone
euro a repris avec violence. Cela a boulevers tout le schma des taux de
change dans le monde. Jusqu cette poque, la prime de change CNH
(taux onshore taux offshore)/taux onshore tait peu prs stable et
lgrement positive, ce qui signifie que le yuan CNH tait durablement
apprci un peu au-dessus du taux de change officiel par rapport au
dollar. Fin septembre, il sest brusquement dprci et la prime a plong,
avant de reprendre progressivement, tout en tant toujours ngative fin
2011. Cet vnement montre que le march CNH est un march
incontrl, o la liquidit peut varier considrablement. Quand les taux
dintrt des pays priphriques de la zone euro ont bondi en septembre,
les investisseurs internationaux dtenant des obligations souveraines des
pays europens et des dpts dans les banques europennes hors
Allemagne ont subi de fortes pertes sur leurs titres dtat et ont craint
pour la solvabilit des banques. Les fonds communs de placement
amricains ont retir leurs fonds dEurope et les ont rapatris aux tats-
Unis, provoquant une hausse du dollar. En priode de stress, les
investisseurs internationaux rorientent leur portefeuille en faveur du
march le plus liquide. Le march des bons du Trsor amricain est
redevenu le march refuge. Les fonds communs de placement amricains
se sont replis avec laugmentation de leur aversion au risque. Ils ont
retir les fonds investis prcdemment en obligations dim sum et le yuan
offshore a plong. Le sommet europen du 27 octobre 2011 a calm les
craintes des investisseurs dun effondrement immdiat de la zone euro, et
les taux de change ont retrouv un schma plus normal. Mais la prime
offshore est reste positive.
FIGURE 5.7. TAUX DE CHANGE DU YUAN OFFSHORE UN AN.
Source : Bloomberg.
Le march terme en yuan (deliverable forward) confirme cette
observation. Il met en vidence une anticipation faible mais consistante
lapprciation du yuan jusqu la mi-septembre 2011 et la dprciation
depuis octobre (cf. figure 5.7). Les attentes du march ne correspondent
pas celles des conomistes, qui prvoient toujours, sur la base de leur
interprtation des fondamentaux, une apprciation rgulire du yuan. Le
march a-t-il tort ou prvoit-il effectivement un changement de rgime ?
Le yuan est-il en train de sapprocher dun taux de change dquilibre du
fait dvolutions conomiques fondamentales qui se transmettent la
diminution de lexcdent de paiements courants ? Dans ce scnario
alternatif, la tendance lapprciation du taux de change du yuan par
rapport au dollar devrait, au mieux, srieusement dcliner. En tout tat de
cause, le gouvernement chinois est dtermin poursuivre lextension de
lutilisation du yuan ltranger, tout en accroissant la flexibilit du
march des changes onshore.
Pour consolider la convertibilit du yuan offshore, les acteurs du
march veulent disposer dun ensemble dactifs, couvrant une gamme
dchances et de notations de risques de crdit, qui soit comptitif par
rapport aux actifs libells en dautres devises convertibles. Afin de
satisfaire cette demande, les autorits montaires chinoises ont cr une
courbe de taux des obligations dtat en fonction des chances pour le
march des obligations dim sum. Dbut dcembre 2011, Pkin a mis
pour 8 milliards de yuans de titres revenus fixes chance de deux,
trois, cinq et dix ans. En tendant la courbe de rendement dix ans, le
gouvernement chinois indique sa volont dinciter les investisseurs
internationaux investir dans des actifs financiers long terme. Ces
derniers ont rpondu avec empressement, bien au-del des souhaits des
metteurs. De ce fait, les rendements des obligations de deux dix ans
Hong Kong sont trs infrieurs aux rendements des obligations dtat
similaires vendues aux investisseurs chinois sur le continent (cf.
tableau 5.8).
Tableau 5.8. Rendements de deux dix ans des obligations dtat.
En % 2 ans 3 ans 5 ans 10 ans
Offshore 1,6 1,0 1,8 2,5
Onshore 3,0 3,25 3,8 3,95
Source : Reuters.
Le 26 dcembre 2011, les chefs de gouvernement de la Chine et du
Japon ont annonc conjointement que les changes bilatraux entre les
deux pays seraient dsormais rgls en yuan ou en yen, et non plus en
dollar comme auparavant. Comme ces changes sont considrables, et
que le nouveau choix du Japon va tout fait dans le sens du renforcement
de lintgration de lAsie, cette dcision politique va renforcer la Chine et
en faire le pays le plus puissant et le plus dynamique de la rgion. Elle va
aussi faire de Hong Kong la place financire en yuan la plus importante
pour les non-rsidents.
Corrlativement, la Banque populaire de Chine veut un taux de
change plus flexible afin de crer un march du risque deux sens o les
spculateurs qui parient sur lapprciation du yuan pourront perdre de
largent. Elle veut galement avoir la libert dutiliser le taux de change
comme instrument de politique montaire. Pour atteindre ces objectifs,
elle peut assouplir prudemment la sparation entre les marchs onshore et
offshore, utiliser les informations venant du march CNH et ragir par le
pilotage de la politique montaire. Cest avec ce type de supervision que
la convertibilit pourra progresser.
Limportance long terme de linternationalisation du yuan
Linternationalisation du yuan a une grande importance, tant pour
lallocation du capital dans lconomie chinoise que pour lvolution des
relations financires de la Chine avec le reste du monde.
Linternationalisation du yuan va transformer lallocation du capital.
En effet, il y a dj, sur le march de Hong Kong, des institutions
financires chinoises. Ces institutions ont mis des obligations
dentreprises Hong Kong pour les entreprises chinoises. Cette nouvelle
opportunit de financement cre un lien entre le crdit intrieur et le crdit
tranger en yuan. Cest une des raisons pour lesquelles la quantit de
crdit obtenue en 2011 par les entits non financires a t suprieure
lagrgat de crdit planifi dtermin par la banque centrale, et lagrgat
du crdit bancaire consenti au secteur non financier. Quelle est alors la
raison pour mettre en avant le march offshore ? Il y a une motivation au
niveau international pour utiliser le renminbi comme monnaie de
facturation et de rglement des changes commerciaux. Mais il existe
galement une motivation au niveau interne qui pourrait tre trs
importante sur le long terme : utiliser le march de Hong Kong comme un
moyen indirect de rformer le march financier interne. Comme les
institutions financires chinoises vont tre confrontes aux pratiques
internationales, la gestion du risque, par exemple, elles devront changer
de comportement.
Il faut comprendre que la question de la convertibilit du yuan est un
sujet de contentieux entre les diffrents groupes au pouvoir au sein du
gouvernement central. Dun ct, le ministre du Commerce et la NDRC
se soucient de la croissance et sinquitent de la comptitivit externe. Ils
sont allis aux dirigeants des provinces, qui salarment au moindre
soupon de hausse du chmage, et aux cadres des entreprises publiques,
dont le pouvoir est renforc lorsquils peuvent consacrer des profits
levs laccumulation de capital fixe. Ils constituent un lobby puissant et
influent, un moment o la croissance montre des signes de faiblesse. De
lautre ct, la Banque populaire de Chine et dautres institutions de
rgulation financire (la CBRC par exemple) sont conscientes que le
mcanisme dallocation de lpargne en Chine et le recours excessif aux
banques au dtriment des marchs des capitaux entranent une distorsion
dans lallocation de lpargne, et donc un trs grand nombre
dinefficiences. En outre, la Banque populaire de Chine aimerait pouvoir
utiliser davantage le taux dintrt dans la conduite de la politique
montaire, condition de pouvoir agir sur toute une srie de taux. Cette
vision a t renforce par la menace de linflation qui a svi ds 2010
jusqu lautomne 2011. Des taux de change plus flexibles, permettant
la politique montaire de se recentrer sur des objectifs internes, lui
conviendraient trs bien. En lanant le programme offshore pour
internationaliser le yuan, tout en se dbarrassant de facto de lancrage
sur le dollar, le Conseil des affaires dtat sest rang un compromis. Il
a permis aux entreprises publiques de financer leur expansion ltranger
au meilleur prix possible, ce qui doit leur permettre de devenir des
entreprises globales avant 2015. Il a cr un march international
potentiellement considrable pour le yuan, qui largit son utilisation dans
le commerce et linvestissement international avec les autres pays
marchs mergents. Paralllement, il a maintenu lessentiel des contrles
de capitaux, et donc le double march des taux dintrt.
Sagissant de leurs pratiques et de leur efficacit, les institutions
financires chinoises, en oprant Hong Kong, vont beaucoup
apprendre. Sagissant en revanche des prix des actifs financiers, il est
possible de garder deux systmes diffrents fonctionnant en parallle.
Une dcision politique doit tre prise pour intgrer les marchs et
progresser vers la pleine convertibilit. Fidle la mthode graduelle, le
gouvernement chinois va resserrer tape aprs tape les liens financiers
de lconomie nationale avec ltranger. Certes, les contrles de capitaux
ne vont peut-tre pas rduire lampleur des flux totaux de capitaux, mais
ils permettent de moduler leur structure et de dcourager les mouvements
erratiques et les perturbations quils entranent, tout en favorisant les flux
les plus utiles long terme.
Conformment au principe du changement graduel et cumulatif, la
Banque populaire de Chine a adopt, la mi-juin 2011, une nouvelle
rglementation sur les IDE transfrontaliers. Elle permet toutes les
entreprises trangres (y compris les filiales des entreprises chinoises
enregistres Hong Kong) de rediriger sur le continent, sous la forme
dIDE, tous les fonds levs sur le march offshore. Cest un grand pas
vers linternationalisation du yuan, qui nenlve rien la protection du
march intrieur contre les afflux de capitaux spculatifs. La nouvelle
rgle a permis daugmenter les dpts en yuan offshore qui avaient dj
atteint 511 milliards de yuans, soit environ 8,5 % de la totalit des dpts
Hong Kong.
La rglementation des IDE va donner un nouvel lan la rforme,
car les versements sont conditionns des projets dinvestissements
entrant dans le cadre de la nouvelle politique industrielle. La rgle va
acclrer et diversifier la cration dactifs en yuan offshore sous forme
dobligations, de prts et dactions.
Conclusion
La Chine est entre dans une nouvelle tape de la rforme
conomique, qui poursuit un double objectif long terme : garantir une
croissance soutenable lintrieur et accder au statut de puissance
mondiale lextrieur. Ce double objectif ne peut tre atteint que par une
transformation conjointe des structures conomiques et des institutions.
Cette formidable ambition sera le sujet des chapitres 6 et 7, qui auront
donc une porte prospective.
La finance est une des institutions de rgulation les plus importantes
de lconomie. La transformation de la finance est tire par la dimension
externe de lconomie. Elle ny restera pas confine. La libralisation des
services financiers est profondment ncessaire pour dterminer le cot
du capital, de sorte que lallocation de lpargne alimente un processus
de croissance fond sur lefficacit de tous les facteurs de production.
Cest ce en quoi consiste une croissance soutenable. Comme nous le
verrons, une rforme financire allant dans ce sens ne peut qutre
troitement lie une rforme fiscale fondamentale, qui aura un impact
sur la structure de pouvoir lintrieur mme du Parti communiste
chinois.
Mais la Chine ne peut pas attendre que ses institutions politiques
aient volu pour participer la gouvernance mondiale. Le
multilatralisme montaire sera la consquence invitable de lnorme
diffrence de croissance entre les grandes puissances mergentes et les
pays occidentaux. La dcision audacieuse de rendre graduellement le
yuan convertible, qui a commenc avec les non-rsidents, est linstrument
qui permettra la Chine dexercer une forte influence dans le dbat sur
lavenir du systme montaire international.
1- Le process trade dsigne un type dinsertion du pays dans la division du
travail. Profitant dune main-duvre jeune, nombreuse et discipline, la Chine a cr des
zones conomiques spciales o elle a attir des investissements directs trangers en grande
quantit. Elle a import tous les ingrdients de la production de biens de consommation
industriels, notamment les produits de llectronique, du textile et de la chimie. La main-
duvre chinoise faisait lassemblage et les marchandises taient vendues sur les marchs
des pays occidentaux.
2- + 3, cest--dire Chine, Core, Japon.
Chapitre 6
Oser la croissance durable
Le dfi thorique de la richesse sociale dans la nouvelle re du
capitalisme
Rien nest plus difficile pour un conomiste que de comprendre un
changement structurel au moment mme o il est en train de modifier en
profondeur les relations macroconomiques dun rgime de croissance.
Et a lest plus encore quand ce changement concerne lconomie
mondiale tout entire. Cest pourtant ce qui sest produit avec la crise
financire globale qui a clat en 2007 aux tats-Unis, et dont limpact
sest propag dans le monde entier. La crise a suscit plusieurs
interrogations sur le paradigme intellectuel qui lgitimait la domination du
capitalisme financier depuis son apparition dans les annes 1980 et son
expansion au-del du monde occidental dans la dcennie suivante. La
chute des marchs financiers lautomne 2008 na pas seulement
montr, une fois de plus, leur incapacit sautorguler. Elle a aussi
suscit des doutes sur les incitations quoffre la finance aux agents
conomiques daprs le modle dit de Wall Street .
Ce qui est ici en jeu nest rien de moins que la question premire de
lconomie politique depuis ses origines, au XVIII
e
sicle, cest--dire la
question de la richesse. Daprs la conception du monde propage par la
finance globale, la richesse nest rien dautre que de largent faisant de
largent. Et, pour crer tous les types de substitut au capital, minimiser les
cots de transaction, obtenir une information symtrique et des marchs
parfaits, seule compterait la puissance universelle de la liquidit. Cest le
principe de lefficience du march. Il entrane le fameux thorme de
Modigliani-Miller, selon lequel les structures financires ne sont daucune
pertinence pour les opportunits et les dcisions dinvestissement.
Lallocation des capitaux ne dpendrait ainsi que des rendements ajusts
au risque que les marchs efficients tendraient galiser.
Dans cette reprsentation du monde, la globalisation financire est
considre comme le processus par lequel lefficience du march se
ralise au niveau mondial. Pour y parvenir, il faudrait que le monde
devienne plat : comme le recommande Wall Street, pour soutenir
lefficience du march, il faudrait adopter partout les mmes institutions,
cest--dire le droit universel de proprit, une lgislation uniforme pour
le protger, la rduction de lintervention de ltat un filet de scurit
sociale minimale et la privatisation totale. labore dans les annes 1970,
cette doctrine a perverti le libralisme politique au point den faire une
idologie sectaire qui sest empare du pouvoir dans les pays anglo-
saxons dans les annes 1980. La chute du mur de Berlin a t considre
comme une opportunit pour tendre au monde entier ledit consensus
de Washington , les institutions jumelles de Bretton Woods faisant office
de missionnaires.
Heureusement, le monde nest pas devenu plat. La philosophie
politique chinoise le peroit hriss de murailles. La crise asiatique de
1997-1998 a montr ce qui arrive aux pays en dveloppement quand ils
coutent les sirnes de Wall Street. La crise globale de 2007-2008, elle,
montre que la finance est infiniment loin du monde de Modigliani-Miller.
Des structures financires fragiles ont t cres discrtement, hors de
toute discipline de march . Leurs interactions multiples ont provoqu
des pertes systmiques dvastatrices. En Chine, le systme financier, trs
rgul, est rest largement labri de la crise financire. Cependant,
comme on la vu dans les chapitres 4 et 5, cela na pas t sans de
graves lacunes dans lallocation du capital. Les expriences contrastes
de rgulation conomique en Chine et en Occident nen posent pas moins
toutes deux la mme question fondamentale : comment financer la
cration de richesse future le mieux possible ?
Mais cette question en suppose une autre, encore plus importante :
quels types de richesse sont-ils plus crateurs de bien-tre social que
dautres ? Comment les catgories de capital qui produisent de la
richesse doivent-elles tre accumules et combines pour mettre en
uvre la politique de dveloppement des deux prochaines dcennies ?
Ce sont les questions qui se posent aujourdhui pour la nouvelle phase de
la rforme chinoise. Elles concernent la croissance durable. Car la
richesse, ce nest pas juste de largent qui fait de largent. La richesse a
une consistance relle. Or, comme nous le verrons plus loin, le 12
e
plan
quinquennal chinois prvoit plusieurs rformes qui vont transformer
lconomie en investissant dans des types de capital encore sous-
dvelopps : le capital humain avec les changements structurels sur le
march du travail, le capital social avec lamlioration de la gouvernance
des institutions et des entreprises, et le capital naturel avec les
proccupations environnementales.
Lavantage quil y a largir le concept de capital aux politiques de
dveloppement est considrable. La marche en avant suppose dtendre
le concept de capital tous les actifs qui contribuent lentretien et
lexpansion long terme du bien-tre social de la socit chinoise. Cest,
essentiellement, un concept dynamique de soutenabilit.
La soutenabilit est la nouvelle frontire de la rforme chinoise. La
prcdente phase daccumulation tait fonde sur lide que lutilisation
des ressources non renouvelables tait bon march, que le stock de
ressources non encore utilises tait gratuit et que la croissance tait
illimite. Ce modle grossier de croissance est devenu de moins en moins
pertinent en raison des contradictions quil a engendres.
Dans notre vision de la Chine au XXI
e
sicle, le concept de
croissance soutenable, dans sa dfinition et son dveloppement, est un
concept englobant. Il doit guider une rforme de la politique conomique
de grande envergure. La croissance soutenable doit entraner une
rvolution de la pense conomique, de la comptabilit, de la politique
des tats, et de lorganisation de la finance. La croissance soutenable
intgre dans les trajectoires de croissance long terme la protection de
lenvironnement et donc le bien-tre des gnrations futures. Les pays qui
seront capables de contrler et dintgrer le changement structurel dans
un objectif de croissance soutenable seront les leaders en termes
dinnovation. En Chine, le gouvernement veut que le pays, cessant dtre
latelier du monde, explore dsormais des modes de consommation et de
production qui vont au-del de limitation du mode de consommation
actuel des socits riches, destructeur de lenvironnement.
Dans la premire partie de ce chapitre, nous nous attacherons
dfinir le concept de croissance soutenable et montrer que lobjectif de
soutenabilit va influencer lconomie politique de la rforme en
transformant les mthodes de la planification stratgique. Les deuxime et
troisime parties traiteront des principaux changements structurels qui
devraient tre propices au bien-tre si leur supervision et les incitations
qui les accompagnent sont conues pour promouvoir la soutenabilit.
Dans la deuxime partie, nous tudierons les consquences de la
transition dmographique et dfinirons le cadre des politiques visant
stopper et inverser laccroissement des ingalits de richesse et de
revenu. Dans la troisime partie, nous montrerons que laxe du rgime de
croissance durable est le codveloppement de lurbanisation et de la
protection de lenvironnement. Le prochain chapitre traitera des
ambitieuses rformes foncire, fiscale et sociale susceptibles de raliser
ces objectifs.
La croissance soutenable : le concept englobant de la nouvelle
phase de la rforme chinoise
Dans son rapport de 2010 sur le dveloppement mondial, lOCDE
estime que la mutation de la richesse (shifting wealth) est le phnomne
le plus important de lconomie mondiale. Les chiffres sont loquents. En
PPA, la part des pays hors OCDE dans le PIB mondial est passe de
38 % en 1990 50 % en 2011. Les hypothses prudentes lui attribuent
57 % dici 2030. Se rfrant Adam Smith, le rapport estime que la
cration de richesse dans le monde en dveloppement a des implications
sociales trs profondes. cet gard, la Chine a connu les meilleurs
rsultats : elle a fait sortir plus de 400 millions de personnes de lextrme
pauvret, avec un seuil de pauvret dfini en termes de revenu montaire.
Amartya Sen a cependant soulign que la libert est la capacit de
chacun dvelopper son potentiel humain, et quelle samliore avec les
conditions concrtes de vie, qui ne sont pas toutes incorpores dans le
revenu montaire moyen. La richesse est le concept qui peut lier les
ralisations concrtes aux mesures et aux performances
macroconomiques.
Cependant, mme si le rapport de lOCDE porte principalement sur
la richesse, il renvoie au PIB ds lintroduction : En raison de la
difficult mesurer le stock de capital physique, humain et naturel dune
nation, ce rapport se rfre uniquement au stock de valeurs pouvant tre
identifies aisment, telles que les rserves de devises, les actifs dtenus
par les fonds souverains (sovereign wealth fund assets) et la taille
accrue de la force de travail globale. Significativement, le rapport ne
cite que les actifs financiers en sus de la force de travail indiffrencie.
Le problme thorique du lien entre la structure concrte de la
richesse et la rpartition de la proprit de la richesse dans la population
dun pays, dun ct, et le bien-tre de la population comme mesure de
la performance des politiques mises en uvre, de lautre, hante les
conomistes du bien-tre depuis des dcennies. Aprs des annes de
recherche, sir John Hicks a admis quil tait impossible de trouver un
indice objectif pour agrger les revenus individuels, indpendamment de
tout critre thique, pour que le bien-tre social puisse tre reprsent
par une mesure du revenu national. Amartya Sen a montr que le dollar
marginal possd par une personne pauvre a une valeur marginale
suprieure au mme dollar possd par une personne riche. Il est donc
ncessaire de rendre compte de la rpartition du revenu, de la taille et de
la structure de la population en fonction de normes qui explicitent les
valeurs thiques. Limpact des externalits viole galement lhypothse
dadditivit des prfrences individuelles. En outre, Kenneth Arrow a
montr, il y a longtemps, quil tait impossible dvaluer et dexprimer le
bien-tre social par une procdure fonde sur les seules prfrences
individuelles. Lconomie pure, cela nexiste pas et cela ne peut pas
exister.
Le rapport de 2009 de la Commission sur la mesure de la
performance conomique et du progrs social, prside par Joseph
Stiglitz, est la contribution la plus rcente et la plus tendue qui sefforce
de faire le lien entre bien-tre social et richesse. Si lon part du principe
que le bien-tre social nest pas une mesure du bonheur mais se limite
la satisfaction de besoins directement issus des objectifs finaux de
lactivit conomique, le problme de la mesure peut tre rsolu par
lvolution de la comptabilit nationale. On peut lappeler bien-tre social
conomique. Il faut donc, pour aller de lavant, largir le concept de
capital lensemble des actifs qui concourent, dans le temps, lentretien
et lexpansion du bien-tre conomique pour lensemble de la socit.
Cest donc, essentiellement, un concept dynamique de soutenabilit.
Avec cette conception englobante du capital, les services publics
sont des biens publics non rivaux et non exclusifs, produits par des actifs
tangibles et intangibles, et qui peuvent tre utiliss par tous les agents
conomiques. Ces actifs collectifs sont la proprit de toute la socit.
Llargissement du concept de capital pour ltude du
dveloppement prsente des avantages considrables. Il devient ainsi
possible danalyser de faon systmatique la relation entre le revenu et les
valeurs dactif. Par exemple, dans quelle mesure le capital investi dans la
sant a-t-il un impact sur la croissance de la productivit du travail et du
revenu rel, alimentant un cercle vertueux soutenable ? Inversement, dans
quelle mesure la pollution dprcie-t-elle le capital humain travers la
dgradation de la sant ? Si lenvironnement subit une dtrioration, il
faut distinguer entre limpact initial, qui cre des pertes affectant
ingalement le compte de capital des agents conomiques, et les
investissements ncessaires pour rparer ces pertes, qui sont des
dpenses courantes, apparaissant dans les comptes de flux.
Le changement de perspective conscutif lapproche de la
soutenabilit pose des questions de rallocation comptable. Des postes
qui taient traditionnellement traits comme des inputs intermdiaires
devraient tre reclasss comme investissements en capital. Cest
principalement le cas des dpenses de R&D, auparavant input
intermdiaire, et rcemment reclasses comme investissement en capital
intangible dans le systme des comptes nationaux des Nations unies de
2008. Cest galement le cas de la prospection minire, qui engendre de
nouvelles connaissances sur les rserves primaires du sous-sol.
Le concept de soutenabilit correspond lambition des dirigeants
chinois de conduire le pays vers une socit harmonieuse. Cette ambition
est exprime dans le 12
e
plan quinquennal. Le concept va aider la
NDRC rformer profondment les politiques conomiques. Le
dveloppement durable reste, en effet, du bavardage si un cadre
macroconomique nest pas adopt pour incarner le concept et assurer la
cohrence des mesures ayant un effet sur les activits conomiques. Mais
la tche est titanesque. La croissance soutenable suppose une rvolution
de la pense conomique, de la comptabilit, des politiques
gouvernementales, de lorganisation de la finance. La croissance
soutenable intgre ainsi la protection long terme de lenvironnement, et
donc le bien-tre des gnrations futures, dans le rgime de croissance.
Une comptabilit des flux visant mesurer et favoriser la croissance du
PIB doit tre complte par une comptabilit des flux et des stocks,
visant mesurer la richesse totale (le capital vritable ), ressource de
base de la production de bien-tre social futur, et stimuler par consquent
laccumulation totale de richesse.
La Banque mondiale est linstitution qui sest attele le plus
prement la tche de mesurer la richesse totale comme instrument
dvaluation de la soutenabilit des chemins de croissance dans les
conomies avances et en dveloppement. Elle sest inspire des travaux
pionniers de Pearce et Atkinson, Capital theory and the measurement
of sustainable development : An indicator of weak sustainability
( Thorie du capital et mesure du dveloppement durable : un indicateur
de faible soutenabilit ) (Ecological Economics, 1993). Dans son
rapport important de 2006 (Where Is the Wealth of Nations ?
Measuring Capital for the 21
th
Century), la Banque mondiale explore
une mthodologie et procde une tude empirique visant modifier les
politiques de dveloppement.
Lavantage de la Chine dans lutilisation de cette mthodologie,
cest quelle recourt la planification stratgique. Pour expliquer
comment la planification stratgique peut servir de processus de
coordination dans la poursuite dun objectif de soutenabilit, nous allons
dfinir un cadre formel partir des travaux dont nous disposons. Ce
cadre doit incarner le concept thorique de soutenabilit. Il nous aidera
comprendre comment les incitations prix dfinies par la planification
peuvent guider la politique en vue de stimuler la richesse totale.
Dfinition de la richesse totale et de la soutenabilit
Le dveloppement dpend de la richesse totale, cest--dire du
capital productif, humain, social et naturel. Rendre la richesse totale
soutenable est la cl dun rgime de croissance viable. Les diffrentes
formes de capital sont dfinies de la faon suivante :
Capital productif (tangible) = quipement + structures +
foncier urbain
Capital intangible = capital humain + capital institutionnel +
capital social + actifs financiers trangers nets
Capital naturel = actifs du sous-sol + ressources en bois +
ressources forestires non-bois + zones protges + terres arables
+ pturages
La somme des trois composantes est la richesse relle de la nation.
Dans ltat actuel des connaissances, elle est loin dtre mesure de
faon exhaustive. Seul un travail statistique massif, mobilisant les
ressources des gouvernements et fruit dune coordination internationale,
permettra dans ce domaine des progrs dcisifs. Les perspectives de
croissance future sont lies aux volutions de la richesse relle. On a
donn le nom dpargne nette ajuste ( pargne vritable ) cette
volution de la richesse relle.
Lpargne vritable est substantiellement diffrente de lpargne
telle quelle est prise en compte dans la comptabilit nationale standard.
pargne vritable (ou nette) = pargne conomique brute de
la nation dprciation du capital productif fixe + volution de la
valeur du capital humain + volution de la valeur du capital social et
institutionnel destruction des ressources minrales et fossiles
rduction nette des forts dgts dus la pollution en CO
2
Lpargne vritable ou nette est directement lie lvolution de la
richesse relle, corrige des transferts en capital et des changements
dvaluation :
pargne nette = variation de valeur relle nette de la richesse
recettes nettes des transferts de capital autres variations nettes
du volume dactifs gains rels ou + pertes relles dans la richesse
dtenue
Ces relations comptables dfinissent la base de la comptabilit de la
richesse, qui est distincte de la comptabilit du PIB. La planification
stratgique exige que ltat roriente son appareil statistique pour remplir
le cadre comptable de donnes aussi pertinentes que possible sur les
composantes de la richesse relle. Ces donnes doivent mesurer avec
autant dexactitude que possible les types pertinents de capital.
Le problme thorique, cest la modlisation des relations entre les
types de capital constituant la richesse relle et le bien-tre social. Cest
le problme bien connu de la thorie de la croissance qui doit tre
revisit. Dans la thorie classique, le modle de Ramsey fait dcouler les
conditions optimales dune fonction de bien-tre dont lobjet est la
consommation prive agrge, celle-ci tant le produit du capital
productif et du travail, daprs une fonction de production la Solow. Si
lon a pour horizon la durabilit, cette thorie prsente bien des lacunes.
Le bien-tre est assimil lutilit des biens privs pouvant tre mis sur le
march, le bien-tre social est la somme des utilits cardinales
individuelles, et le capital est rduit aux actifs productifs fixes.
Le problme le plus crucial, cest la faible substituabilit entre la
consommation prive et les services de lenvironnement, constitus par
lappropriation sociale de ces services, qui sont largement des biens
publics. On ne peut compenser aisment la dgradation due la plus
forte concentration dans lair de gaz effet de serre, de la rduction de la
biodiversit et de la raret des ressources deau douce par davantage de
consommation prive. La fonction de bien-tre social doit donc introduire
la consommation prive et les services de lenvironnement comme deux
lments spars. Corrlativement, le bien-tre social va bien au-del de
lagrgation des prfrences individuelles. Il dpend fondamentalement
de processus politiques capables de rvler des prfrences collectives.
Ce qui rend tout cela plus difficile encore, cest que lhorizon
temporel de la planification stratgique doit stendre loin dans le futur. Il
faut donc traiter lincertitude radicale srieusement. Le changement
climatique, la destruction des forts, la raret prochaine de leau et des
ressources fossiles sont des dfis long terme, qui portent la menace
dvnements extrmes appels se produire dans plusieurs dcennies
ou mme au cours du sicle prochain. La menace implique donc encore
plus les gnrations futures que les gnrations prsentes. Il en va ainsi
parce que le systme cologique se caractrise par une forte inertie et
peut tre vulnrable des ractions divergentes et incontrlables si
certains seuils que lon ne connat pas sont franchis. Lhumanit se
trouve devant un monde de connaissances incertaines sur des inconnues
qui dpendent, nanmoins, du comportement qui sera le sien dans les
prochaines dcennies.
On comprend donc pourquoi la planification stratgique est si
importante. Le gouvernement chinois doit-il se lancer dans une politique
dinvestissement massif dans des innovations radicales, au dtriment de la
consommation prsente et court terme, dans lespoir que ces
investissements dans les nergies renouvelables puissent rendre les biens
environnementaux et conomiques plus substituables plus long terme ?
Ou bien doit-il attendre dans lespoir davoir plus dinformations sur le
changement climatique et sur la destruction du capital naturel, au risque
de laisser se produire des dommages irrversibles ? Pour mieux
apprcier ce dilemme, il lui faut amliorer sa connaissance des processus
qui conduisent la soutenabilit ou la non-soutenabilit de lconomie,
quil a le devoir de conduire et de rguler dans le cadre de scnarios
prsentant des alternatives trs diffrentes.
Lencadr 6.1 synthtise la drivation de la condition de
soutenabilit partir dune fonction de bien-tre social cardinale. Si les
diffrents types de capital qui forment la base productive de lconomie,
dans un sens cologique et conomique gnral, peuvent tre mesurs, la
variation de la richesse totale par tte est la somme de la croissance de la
productivit totale des facteurs et de la croissance du volume agrg des
diffrents types de capital.
ENCADR 6.1.
DU BIEN-TRE SOCIAL LA SOUTENABILIT
CONOMIQUE
Dfinition de la fonction de bien-tre social
U est une fonction de bien-tre social en temps continu,
fonction de deux variables :
C() un agrgat de la consommation prive tendue,
incorporant la valeur des services sociaux qui sont directement
allous aux mnages et consomms dans la mme priode ;
E() les services denvironnement issus du capital naturel ;
V est une fonction cardinale intertemporelle.
est le taux pur de prfrence de temps et le taux
daversion relative au risque.
La substituabilit imparfaite entre consommation prive et
services denvironnement est dcrite par une fonction CES dont
llasticit limite est :
Critre de durabilit
Le critre de durabilit forte est que V nest pas dcroissant :
dV/dt 0
Les biens et les services finaux fournissant une utilit, venant
de la consommation ou de lenvironnement, sont produits par des
combinaisons de tous les types de capital, en fonction de la
meilleure technologie disponible. Les types de capital ont t
dfinis ci-dessus dans la description du cadre comptable. Leur
utilisation dans la production dtruit les diffrents types de capital.
Ceux-ci sont augments par linvestissement (capital productif et
humain) ou par le renouvellement naturel sils sont renouvelables
(forts), et irrversiblement rduits par lextraction sils ne sont pas
renouvelables (ressources fossiles du sous-sol). Loutput produit
par la combinaison de tous les types de capital se compose de
consommation, de services denvironnement et dinvestissement en
capital reproductible. Lallocation de loutput dpend du taux
dpargne ajuste (pargne vritable) et des rgles publiques
rgissant loffre, en quantits dfinies, de services
environnementaux. On suppose que le mcanisme dallocation est
tel que V nest pas une fonction explicite du temps. Il sensuit
que les stocks des diffrents types de capital en t+1 sont
dtermins par les stocks en t et par le mcanisme permanent
dallocation. Lhypothse nest pas si anodine, car elle fait
abstraction de lincertitude, du moins pour le mcanisme
dallocation.
Selon cette hypothse, la planification stratgique peut
procder de priode priode et dterminer en principe tout le
cours futur des stocks des diffrents types de capital, des flux de
consommation et des services denvironnement. Sil y a n stocks
de capital K
i
au temps t (i = 1, , n), les valeurs des variables
macro dans lconomie sont dtermines pour tous les temps futurs
> t. Il sensuit que U est dtermine pour t et que V(t) est
dtermine aussi. On peut crire :
V(t) = V[K
1
(t), K
2
(t),, K
n
(t)]
La condition de soutenabilit forte exige :
O p
i
est la contribution du i
e
type de capital au bien-tre
intertemporel, cest--dire le prix implicite (shadow price) du
capital K
i
et I
i
linvestissement net dans ce type de capital.
La condition de soutenabilit forte signifie que, si le capital est
valu son juste prix , la variation de la richesse sociale en t
est gale la variation du bien-tre social intertemporel. Le critre
de durabilit est que la richesse relle ne diminue pas, cest--
dire que lpargne vritable est 0.
Cette condition est assez gnrale. Elle ne ncessite pas que
la fonction de bien-tre ait la forme analytique choisie ci-dessus
pour montrer que les services environnementaux peuvent tre
traits sparment de la consommation des mnages. La valeur
absolue de V na pas tre calcule. Cest le changement de la
richesse relle qui doit tre calcul. Pour que la soutenabilit
forte puisse sappliquer, les prix auxquels les lments de la
richesse doivent tre calculs sont toutefois des prix implicites
(shadow prices). Ce ne sont pas les prix que lon peut observer.
Ce sont les prix qui auraient prvalu si tous les types de richesse
taient des marchandises changes sur des marchs
concurrentiels, avec une prvision parfaite. Or nombre de types de
capital ne sont nullement des marchandises : ils sont en partie
calculs comme des valeurs nettes actualises des rentes
futures, cest--dire le prix qui doit tre pay pour la raret de
la ressource. Cest l o la planification stratgique a une
responsabilit considrable. Elle seule peut fixer un prix aux
externalits qui empchent de mesurer les services
denvironnement.
En outre, dans lquation ci-dessus, les prix implicites
(shadow prices) sont mesurs en units dutilit par unit de
capital. Ce nest pas pratique pour un usage empirique. Un type de
capital qui a un prix du march observ peut tre pris comme
numraire. Supposons que i = 1 soit pris pour numraire. On
postule donc que le prix cette espce de capital est 1. Les prix des
autres types de capital, exprims dans ce numraire, deviennent
des indices de prix. Appelons W la valeur totale de la richesse
exprime dans ce systme de prix :
et
La condition de soutenabilit est dW/dt 0. On peut lutiliser
pour mesurer la soutenabilit faible, o lventail de diffrents types
de capital est le plus large qui puisse tre mesur, et o les prix
sont les meilleures approximations possibles des prix thoriques
(shadow prices).
Progrs technologique et croissance dmographique
La condition de soutenabilit peut tre dfinie de faon
lgrement diffrente. Quand on divise les termes de lquation par
la valeur du premier type de capital, on obtient :
Lconomie est soutenable si la somme de la croissance
du volume des diffrents types de capital, mesurs par leur
lasticit de substitution au type choisi comme numraire, est
non-ngative.
Supposons maintenant quil y ait un progrs technologique
neutre la Hicks. Il peut tre interprt comme le taux de
croissance de la connaissance , pris comme numraire. Son taux
de croissance est le taux de croissance () de la productivit
globale des facteurs (PGF). Avec un progrs technologique neutre,
llasticit de loutput la connaissance est 1.
Donc le taux de croissance de la richesse relle devient
simplement la somme de la croissance de la PGF et des taux de
croissance des autres types de capital :
Il faut mesurer la croissance en volume des diffrents types de
capital, y compris la croissance de la PGF, et additionner.
La formule est valable si la population est constante. Si la
population crot au taux g, le critre de soutenabilit doit tre
appliqu en calculant la croissance de la richesse relle par tte.
Sous lhypothse restrictive que la croissance de la population est
constante et que la rpartition de la richesse est indpendante de
lvolution dmographique, on obtient :
Comme la variation de la richesse relle nette totale, ou richesse
vritable, est linvestissement net de la socit, la condition de durabilit
est que la socit ne dtruise pas sa richesse en produisant assez
dpargne vritable (pargne nette ajuste) pour galer linvestissement
net. La condition de soutenabilit devient ainsi la suivante : le sentier de
dveloppement dune conomie est soutenable si, tout moment,
lpargne sociale ajuste (ou pargne vritable) est non ngative. Si
elle devient ngative, la socit dtruit sa richesse, ce qui veut dire que le
sentier de lvolution conomique nest pas soutenable.
Nous allons prsent tudier la nouvelle tape de la rforme
chinoise sous lclairage de ce cadre thorique. Avant daborder le
contenu de la planification stratgique, et les diffrents moyens par
lesquels elle peut stimuler la richesse relle, nous allons essayer de
comprendre pourquoi la condition de soutenabilit peut contribuer la
coordination de lensemble du plan.
Lconomie politique de la planification stratgique pour une
croissance soutenable
Il y a trois questions fondamentales, dordre gnral, qui se posent
de manire diffrente selon le rgime politique du pays : comment le bien-
tre social est-il rvl ? Comment la valeur sociale du carbone est-elle
dtermine ? Comment lavenir peut-il tre actualis dans un contexte
dincertitude radicale ?
Rvler le bien-tre social
Nous allons poser ici le problme. Dans le chapitre conclusif, nous
essaierons de proposer quelques ides pour le dbat sur lvolution du
systme politique vers une socit harmonieuse. Comme nous lavons
voqu, le thorme dimpossibilit dArrow dmontre que le bien-tre
social ne peut tre le fruit des prfrences individuelles. Cela exclut lide
que lconomie de march soit un systme autosuffisant. La croissance
du PIB ne permet pas non plus de guider la soutenabilit, mme au sens
faible du mot. Cela serait le cas mme dans un monde parfaitement
prvisible. a lest dautant plus dans un monde dincertitude, qui rduit
la capacit des individus dterminer un horizon temporel et garder
sous contrle laversion au risque. Les horizons temporels dpendent
principalement du taux de la prfrence sociale pour le prsent. Nous
allons montrer que ce taux ne peut pas tre dtermin par une prfrence
de temps individuelle, et encore moins par un taux de march. Cest un
paramtre irrvocablement dtermin par des considrations thiques.
Le bien-tre social est le rsultat du dbat politique. La politique
produit des objectifs sociaux en organisant des dbats entre des
coalitions dintrt en interactions. La capacit dintgrer des prfrences
conflictuelles dans des compromis formels ou tacites et de produire une
hirarchie dobjectifs politiques dpend de la dynamique du dbat.
Aucun rgime politique existant nest capable de rvler le bien-tre
social intemporel long terme. Les dmocraties reprsentatives sont
handicapes par leurs procdures lectives, qui ne concernent que les
adultes vivants, alors que les consquences des politiques mises en uvre
peuvent avoir un impact encore plus grand sur des gnrations qui ne
sont pas encore nes. Le rgime politique chinois a un atout majeur : sa
vision long terme. Cela peut tre dcisif, car la vie des humains pour le
sicle restant sera largement dtermine par des choix politiques en
matire durbanisation, dinfrastructures, de sources dnergie, de
rduction et dadaptation la pollution. La Chine est cependant
handicape par la tendance du rgime se laisser accaparer par des
intrts particuliers. Seuls des impratifs thiques dobdience
confucenne, assez puissants pour simposer aux groupes dintrt et
rguler le processus politique, sont susceptibles de mieux rvler le bien-
tre social.
Dans la seconde phase de la rforme (1994-2010), dcrite dans le
chapitre 4, le dveloppement forcen du capitalisme a provoqu la non-
soutenabilit dans deux domaines essentiels : laccroissement des
ingalits de revenu, qui menacent de diviser le pays en classes spares,
et la dgradation de lenvironnement, qui menace de causer des dgts
cologiques irrversibles. Ces deux volutions sont en contradiction avec
les fondements philosophiques des principes confucens en politique :
soccuper des besoins des personnes ayant le moins de ressources et des
gnrations futures, veiller lunit de la nature et de lhumanit. La
question qui se pose est la suivante : quelle volution politique est-elle la
mieux mme de faire merger des rgimes de croissance soutenable
permettant la poursuite de ces normes thiques de bien-tre social ?
Les prix comme instruments de soutenabilit : la valeur sociale du carbone
Dans la dynamique optimale qui galise la variation du bien-tre
social et la variation de la richesse relle, les prix qui devraient prvaloir
sont ceux qui existeraient si tous les types de richesse taient changs
sur des marchs parfaits. lvidence, cet quilibre dynamique nexiste
pas et nexistera jamais. Mais lintrt quil y a pour un gouvernement
se reposer sur la planification stratgique, cest que ces prix sont aussi
des instruments de politique, car ce sont les prix duaux dans une
programmation dynamique optimale qui maximise le bien-tre social (voir
encadr 6.1 pour leur dfinition prcise). Il est donc possible de rformer
certains marchs fondamentaux en adoptant les politiques de prix qui
seront les plus favorables un sentier de croissance soutenable.
Pour linstant, la plus importante distorsion de prix, que la Chine
partage avec beaucoup de pays dvelopps, est labsence dun prix du
carbone. Il en va ainsi parce quil y a des externalits environnementales
ngatives dont les cots ne sont pas reconnus. Lun des moyens de
donner un prix, au moins en partie, aux externalits engendres par la
libert de polluer sans se soucier du cot social induit, est dinstituer une
valeur sociale au carbone, par exemple par une taxe carbone. Ce nest
pas simple, car il existe une incertitude considrable sur le caractre
irrversible du changement climatique et sur lampleur des dommages
conomiques venir.
Comment ces dommages peuvent-ils tre tarifs ? On peut
appliquer le principe de prcaution pour dfinir une valeur optionnelle
relle (real option value) rendant compte de lirrversibilit du
changement climatique. Cest loption dattendre. Avec le temps, de
nouvelles informations seront disponibles, ce qui permettra de structurer
un processus squentiel de dcision.
Quel sens peut avoir la fixation dune valeur sociale pour les
missions de carbone ? Cest un prix notionnel, cest--dire entrant dans
le calcul conomique des investissements sans tre un prix de march. Il
dfinit une valeur montaire pour un bien public : un service amlior de
lenvironnement, mesur par chaque tonne supplmentaire de CO
2
vite. Cest un prix qui doit tre incorpor dans les projets
dinvestissement long terme, afin de rvler leur vritable rendement
social. La plupart des rsultats thoriques ne sont, en pratique, gure
utiles, car ils sont tablis dans une hypothse de prvision parfaite. Ils
peuvent toutefois servir identifier les variables qui jouent un rle
essentiel dans linteraction entre lconomie et lenvironnement. Sur cette
base thorique, la planification stratgique doit choisir entre deux
complexits opposes, en contexte dincertitude. Dun ct,
lirrversibilit environnementale vient du fait que les seuils ne sont pas
connus, pas plus que les ractions catastrophiques possibles des
cosystmes, alors que la concentration des gaz effet de serre a
dpass ces seuils, que lon nobservera qua posteriori, lorsque leur
dpassement aura dclench une crise cologique majeure. Cette
irrversibilit requiert donc des actions prcoces pour viter une hausse
rapide et non linaire des cots des dommages collatraux qui
rapprochent le systme cologique dun point de bifurcation. Dun autre
ct, lirrversibilit technologique offre une valeur optionnelle positive,
dans lattente de techniques plus performantes. Cest une incitation des
investissements initiaux plutt faibles.
Dans le modle de prvision parfaite, lirrversibilit technologique
devrait lemporter puisque les consquences de lirrversibilit
environnementale seraient mesures. Le moyen optimal de tarifer le
carbone serait de fixer une valeur initiale faible et de laugmenter avec le
temps, le progrs technologique rduisant la pollution avec une efficacit
accrue. Mais lincertitude de la dynamique du changement climatique et
de son cot, et celle des performances et de la disponibilit des
innovations technologiques changent entirement la perspective.
Lincertitude quant lampleur du rchauffement climatique vient de
la rapidit de la hausse de concentration de gaz effet de serre dans
latmosphre, de la sensibilit de laugmentation de la temprature une
plus forte concentration, des seuils susceptibles de provoquer des
ractions divergentes, de lampleur et de la diversit des dommages
conomiques dus llvation de la temprature et de leur rpartition
gographique dans un pays aussi vaste que la Chine.
Lincertitude du progrs technologique est de deux sortes. Il y a une
incertitude radicale quant aux technologies zro mission qui soit
nont pas encore t dcouvertes, soit sont loin de pouvoir tre mises sur
le march. Il y a une incertitude incrmentale quant la quantification du
risque li la vitesse de diffusion de technologies dj oprationnelles
mais fort coteuses. Leur utilisation dpendra dincitations publiques
adaptes. La planification stratgique doit faire des investissements en
amont et organiser la R&D, lenseignement et la concurrence pour
acclrer la diffusion des technologies. Les modles de croissance
endogne sous incertitude conduisent la conclusion que le meilleur
moyen serait de lancer immdiatement des projets dinvestissement peu
metteurs de carbone, grce un prix initialement lev du carbone.
Selon les simulations portant sur un large ventail de valeurs pour les
paramtres inconnus, un prix du carbone situ entre 50 et 60 dollars la
tonne de CO
2
non mis pourrait tre un bon indicateur.
Escompter le futur pour allouer le capital sous incertitude
Dans lanalyse traditionnelle cot-bnfice, le facteur descompte
est le prix implicite (shadow price) de lactualisation des cots et des
bnfices futurs. Dans le modle de croissance optimal habituel de
Ramsey, cest le montant de la consommation auquel un agent
conomique est prt renoncer aujourdhui pour obtenir, demain, une
unit supplmentaire de consommation. Dans un monde de prvision
parfaite, le taux dactualisation conomique associ est le taux dintrt
sans risque, gal au taux de prfrence sociale de temps plus le taux de
croissance multipli par llasticit de substitution des utilits marginales.
Ce paramtre est quivalent laversion relative au risque sous
incertitude.
Les conomistes favorables au march soutiennent que les
indications tires des marchs financiers devraient tre utilises pour
extraire le taux dintrt sans risque. Dans sa clbre tude de 2007 sur
lconomie du changement climatique, Nicholas Stern exprime un
profond dsaccord. Dans son valuation des dgts conomiques futurs
dus la pollution et dans les simulations de scnarios alternatifs pour tenir
compte de lincertitude radicale, il utilise la valeur du taux de prfrence
sociale de temps estim, pour des raisons thiques, 0,1 %. Justifiant
plus tard son choix et rpondant la controverse, Stern a expliqu
pourquoi il tait erron de se rfrer aux taux observs sur les marchs
financiers. Le problme auquel la socit doit faire face nest pas
danalyser les cots et les bnfices en fonction dun sentier donn de
croissance, qui serait rgul par les prix du march. Cest de choisir entre
des sentiers trs diffrents, sous une incertitude radicale, et donc de faire
un choix politique exprimant lattitude de la socit par rapport sa
survie dans le futur. Comme une socit est rpute immortelle,
contrairement aux individus qui la composent, le taux de prfrence
sociale de temps na rien voir avec la prfrence individuelle pour le
prsent. Elle devrait tre value 0. La seule raison pour laquelle elle
pourrait tre lgrement positive, cest la possibilit dun effondrement
cologique qui mettrait fin la vie sur terre telle que nous la connaissons.
Un autre problme d lenvironnement plaide pour un taux
dactualisation faible. Revenons la modlisation de la fonction de bien-
tre social lie la condition des sentiers de croissance soutenable
expose dans lencadr 6.1. Cette fonction suppose que les services
environnementaux ne sont pas parfaitement substituables la
consommation. La protection long terme de lenvironnement devrait
tre poursuivie per se si lon veut que la trajectoire de lconomie soit
soutenable. On peut dmontrer quil existe un taux dactualisation
cologique qui, dans la fonction de bien-tre social, reflte le prix relatif
de lenvironnement par rapport la consommation. Plus le taux de
substituabilit entre la consommation prive et les services
environnementaux est bas, plus le taux dactualisation cologique est bas
par rapport au taux dintrt sans risque sur les marchs financiers
1
.
Cela signifie que les questions environnementales deviennent
prpondrantes long terme pour les chemins de croissance soutenable.
Le taux dactualisation cologique est celui qui importe le plus, et il
converge de faon asymptotique vers le taux de la prfrence sociale de
temps, proche de 0 long terme, pour que le capital naturel soit
prserv. Le taux descompte cologique nest pas, lvidence, un prix
qui puisse tre spontanment dtermin par les marchs financiers.
Comme le prix du carbone, cest un prix qui doit tre dtermin par le
gouvernement pour allouer le capital et promouvoir linvestissement
innovant afin dassurer la soutenabilit.
Les chemins de la croissance soutenable dpendent fortement de la
substituabilit entre le capital conomique, le capital humain et les autres
types de capital intangible, dun ct, et le capital naturel, de lautre. Plus
la substituabilit entre biens environnementaux et biens conomiques est
faible, moins les sentiers de croissance soutenable seront nombreux. Cet
enseignement est la justification de la planification stratgique. Il faut que
le gouvernement reconnaisse la complmentarit entre la
consommation prive et les services de lenvironnement en
promouvant des investissements innovants dans les ressources
nergtiques renouvelables, les infrastructures, lurbanisation et la
rduction du contenu en carbone dans les biens durables. Cela doit
se traduire par un changement profond de la politique conomique.
Lobjectif de maximisation de la croissance du PIB doit cder la place
un objectif plus gnral dexpansion soutenable de la richesse relle,
conduisant un rgime de croissance amliorant le bien-tre social. La
planification doit sappuyer sur la mesure de tous les types de capital. Elle
doit amliorer le systme de prix afin de rquilibrer la richesse vers le
capital intangible et le capital naturel, qui taient insuffisamment
dvelopps ou dgrads dans le rgime de croissance prcdent.
Dans les trois prochaines sections, nous appliquerons le cadre
conceptuel expos ci-dessus aux thmes appels devenir les plus
importants dans la nouvelle phase de la rforme : la rforme du travail et
des services, qui doit amliorer la contribution du capital intangible au
bien-tre social ; lurbanisation et la protection de lenvironnement, qui
seront les principaux moteurs de la croissance soutenable dans les
dcennies venir ; enfin, la modration du changement climatique et
ladaptation celui-ci.
Rformer les marchs du travail et des services
Les forces qui modifient les conditions fondamentales de la
croissance viennent, dune part, des contradictions de laccumulation
intensive en capital et du rgime de croissance par les exportations
poursuivi par la Chine depuis le milieu des annes 1990 et, de lautre, des
basculements de richesse et de pouvoir dans lconomie mondiale, qui
ont t amplifis par les effets de la crise financire globale.
Laccumulation intensive en capital va se heurter des obstacles de
plus en plus nombreux qui affecteront son efficacit et sa profitabilit, car
ces obstacles touchent le cur de la rgulation des marchs : le march
du travail soumis des changements sociodmographiques, le march
financier qui distord lallocation de capital, le secteur des services qui est
arrir, enfin la raret croissante des ressources primaires et la
dgradation de lenvironnement.
Lhritage de la dmographie et laccroissement des ingalits sur le
march du travail
Lnorme expansion de lindustrie manufacturire, stimule par le
commerce extrieur et par lurbanisation, a attir des quantits de jeunes
migrants non qualifis dans les villes de lest du pays, o ils peroivent de
trs bas salaires. Ce sont donc les grandes entreprises manufacturires et
les petites entreprises exportatrices qui ont bnfici des gains de
productivit. Les travaux de lAcadmie chinoise des sciences sociales
montrent quentre 2000 et 2007 les salaires nominaux des travailleurs
migrants ont augment de 5 % lan (2 % en termes rels) contre 16 %
pour les travailleurs permanents des entreprises publiques. Les salaires
moyens dans lindustrie ont augment de 14 % et les profits de 28 %. De
ce fait, la part des profits industriels dans le PIB est passe de 2 % en
2000 10 % en 2008. La diminution corrlative de la part du travail
dans le revenu national explique lessentiel de la baisse du revenu des
mnages de 55 % 48 % sur la mme priode. Ainsi, la diminution de la
part des salaires a provoqu un dclin spectaculaire de la part de la
consommation dans le PIB, malgr lapparition dune classe moyenne
urbaine, comme on la vu au chapitre 4.
La rapide croissance des ingalits au sein de la force de travail,
due llasticit apparemment infinie de loffre de travail des jeunes
migrants, a t un dterminant essentiel de la drive la baisse de la part
de salaires en pourcentage du PIB. la fin des annes 2000, le
dsquilibre de la rpartition du revenu a cess de saccentuer. Il devrait
sinverser grce aux changements structurels du march du travail, au
pouvoir de ngociation plus grand des travailleurs dans les entreprises et
la politique du revenu lance par le gouvernement central. Celle-ci
repose sur deux instruments : le rattrapage du salaire minimal et les
transferts sociaux. On observe dj certaines inflexions. En 2010, le
salaire moyen dans lest du pays ntait que de 4 % suprieur au salaire
moyen des rgions intrieures, contre 15 % en 2004.
Laissons ltude de la politique sociale pour le prochain chapitre et
intressons-nous ici la rgulation du march du travail et aux
changements structurels venir.
Les changements structurels sur le march du travail
Le changement structurel sur le march du travail est conceptualis
partir du point de bifurcation de Lewis. Le Britannique Arthur
Lewis, conomiste du dveloppement et prix Nobel, a publi en 1954 un
article important intitul Economic development with unlimited supplies
of labor ( Dveloppement conomique et offre de travail illimite
(Manchester School of Economic and Social Studies). Cet article
portait sur ce qui a t appel le point de bifurcation de Lewis. Cest la
configuration qui apparat sur le march du travail quand le surplus de
travail bon march sassche. Lewis crit que les pays en dveloppement
nont pas un march du travail homogne parce que leurs conomies ont
une structure duale, cest--dire une segmentation entre villes et
campagnes. Tant que le secteur rural fournit un excdent de main-
duvre, cet excdent doffre peut combler la demande de main-
duvre peu qualifie des villes et alimenter une croissance industrielle
rapide sans augmentation du prix du travail. Thoriquement, le march du
travail prsente une courbe doffre de travail infiniment lastique. Ce
qui fait que le surplus de valeur dans le secteur industriel, qui vient de la
hausse de la productivit, accrot les profits et favorise laccumulation du
capital.
Cest le modle qui tait luvre pendant la seconde phase de la
rforme chinoise, tudie au chapitre 4, quand la lgislation sur les
entreprises, la rforme fiscale et lattraction des investissements trangers
avaient fini par briser le pige smithien dquilibre stationnaire et par
librer laccumulation intensive en capital. Le point de bifurcation de
Lewis est dcrit dans la figure 6.1. La partie horizontale de la courbe
doffre de travail correspond la courbe doffre infiniment lastique de
travail. Tant que la demande de travail reste assez basse, le march du
travail squilibre au salaire constant de subsistance. Si les processus
dmographiques freinent la croissance de la force de travail, et si
lindustrialisation pousse la demande de travail vers la droite (rightward),
le temps vient o loffre de travail suit une courbe ascendante. Le march
du travail se normalise : la demande de travail se dplace vers la droite
avec laugmentation du revenu, et le salaire rel dquilibre saccrot. Le
point de bifurcation de Lewis est le point de transition o le rgime
change.
Figure 6.1. LE POINT DE BIFURCATION DE LEWIS.
En ralit, il y a deux points de bifurcation dans la dynamique long
terme de lconomie. Le premier a t atteint par la Chine. Cest le point
o la demande de travail non qualifi dans le secteur manufacturier
excde loffre de travail au salaire fixe donn. Le salaire rel urbain pour
les travailleurs peu qualifis commence augmenter avec la demande de
travail. Les hausses de salaire rduisent les profits et ralentissent donc le
rythme de laccumulation du capital. Le second point se produit quand le
transfert de main-duvre du secteur rural vers lindustrie ne reflte plus
une offre excdentaire, mais est stimule par le mcanisme prix, savoir
le diffrentiel de productivit marginale entre les activits urbaines et les
activits rurales. Le premier point de bifurcation de Lewis inaugure une
tape dans le dveloppement o une offre de travail moindre et une
demande accrue de biens alimentaires dans les villes font monter les prix
agricoles. Les profits plus levs dans lagriculture induisent des
investissements en semences, en engrais et en quipement qui vont
accrotre la productivit marginale, rduisant le foss avec lactivit
urbaine. Ainsi, la combinaison de facteurs dmographiques conduisant
une croissance zro puis ngative de la force de travail totale, dun ct,
et dune hausse de la productivit marginale du travail dans lagriculture,
de lautre, doit conduire lintgration du march du travail.
Le processus nen sera pas moins trs long, car lcart entre la
productivit dans le secteur primaire et la productivit dans le reste de
lconomie est encore trs important. La premire est six fois moindre
que la seconde, alors que, dans les pays dvelopps, elles sont peu
prs similaires. La rduction de ce foss ncessitera une chute prononce
de lemploi agricole et une urbanisation correspondante. Elle ncessitera
aussi des investissements importants dans lagriculture, stimuls par la
concentration des parcelles de terre. Cest pourquoi les politiques visant
rguler le flux de migrants doivent tre labores avec soin. Des
politiques sociales et des rformes foncires sont ncessaires pour
accrotre le revenu rural, de sorte que les agriculteurs et leurs familles qui
partent dans les villes aient assez de richesse pour sintgrer avec une
chance raisonnable de mobilit sociale ascendante. Mais ces politiques ne
doivent pas subventionner le maintien des agriculteurs sur leurs parcelles
de terre.
En Chine, la dmographie change rapidement (cf. figure 6.2). Les
classes dge qui ont migr vers les villes de lEst pour travailler dans
lindustrie (les mingong) sont les jeunes actifs de 15 24 ans. Cette
population a atteint un sommet en 2008-2010 et a commenc baisser
au moment o le plan de stimulation donnait un puissant coup de fouet
la croissance. Le premier point de bifurcation de Lewis a donc t atteint
avant le commencement du 12
e
plan. partir de 2015, le vieillissement
en cours va prlever sa dme. Le ratio de dpendance (population de +
de 65 ans par rapport la population totale) passera de 27 % en 2015
37 % en 2040. La taille de la force de travail va stagner entre 2015 et
2025, puis dcliner. Le second point de Lewis sera donc atteint dans la
seconde moiti de la dcennie prsente.
Ainsi, le salaire moyen urbain sera dtermin par une relation qui
ressemble une courbe augmente de Philips : le salaire nominal index
sur lindice des prix la consommation est fonction croissante de la
demande excdentaire de travail des entreprises. Tant que la croissance
reste leve et que les entreprises rivalisent pour la demande de travail,
les travailleurs vont accrotre leur pouvoir de ngociation. Du fait du
vieillissement de la force de travail, les dirigeants dentreprise vont se
retrouver face des travailleurs mrs, ayant des responsabilits familiales,
et dont les revendications seront plus exigeantes que celles des jeunes
travailleurs migrants de nagure. Ils demanderont tt ou tard un partage
de la productivit. En raison du second point de bifurcation, en 2020, la
Chine doit lever le revenu rel de la population avant que la taille de la
population active ne commence dcliner, quand la croissance ne
viendra plus que des progrs technologiques et que les transferts
intergnrationnels seront devenus un problme social srieux. Cela ne
sera pas sans poser des problmes de rgulation du travail dans la
dcennie actuelle.
Dailleurs, selon lAcadmie chinoise des sciences sociales, la force
de travail rurale ge de moins de 25 ans ne reprsente dj plus que
10 % de la force de travail rurale totale, soit seulement 17 millions de
personnes. En dessous de 30 ans, sa part est de 19 %, soit 33 millions
dactifs. Cest beaucoup moins que la demande de travailleurs ruraux
dans les zones urbaines. Selon une tude de 2009 sur les travailleurs
migrants, ralise par le NBS, la population de travailleurs migrants a
diminu de 8,9 % en 2009 dans lensemble des rgions de lEst et de
22,5 % dans le delta de la rivire des Perles, juste quand lconomie
rcuprait des suites de la crise financire globale. De surcrot, le
rquilibrage de la croissance vers les rgions du Centre et de lOuest,
favoris par linitiative du gouvernement, fait que les jeunes migrants, qui
avaient regagn leurs rgions dorigine pendant le ralentissement
prononc de 2008, ont trouv l des emplois et ne sont pas retourns
do ils venaient.
En bref, le transfert de travailleurs migrants est pass dune situation
doffre excdentaire une situation de pnurie. Cela sest immdiatement
traduit par un basculement du pouvoir de ngociation et par une hausse
des salaires, dautant plus que le gouvernement a soutenu lvolution en
donnant aux gouvernements locaux une incitation accrotre largement le
salaire minimal (20 % par an jusquen 2015). Cela aura plusieurs
consquences. Du ct de loffre, les manufactures qui font face, dans les
rgions de lEst, une hausse des cots du travail vont soit adapter leurs
lignes de production des produits ayant une plus grande valeur ajoute
(si cest possible), soit relocaliser dans des rgions o les cots du travail
sont moindres. La premire option suppose dinvestir dans le capital
intangible, humain et organisationnel, et donc de dvelopper le secteur
des services. La seconde implique de rquilibrer la structure de la
production sur le territoire, savoir lactivit manufacturire en Chine
centrale (les six provinces autour de Wuhan) et lexploitation des
ressources naturelles dans lOuest, avec des proccupations cologiques
et des systmes de transport efficients et conomes en carbone. Du ct
de la demande, avec une augmentation gnrale des salaires pousse par
la diminution des strates les plus basses de la distribution du revenu, et
tire par la demande de qualifications plus importantes, le pouvoir
dachat de la classe moyenne va augmenter rgulirement et alimenter
une forte expansion de la consommation prive. Il faudra toutefois rguler
les tensions pour que la croissance du salaire devienne un prix central
dans le rgime de croissance venir.
Figure 6.2. TENDANCES DMOGRAPHIQUES (2000-2050).
Source : Nations unies, tendances dmographiques jusquen 2050.
Rgulation du march du travail, gouvernance dentreprise et socit civile
La relation de travail entre les travailleurs et les dirigeants
dentreprise, qui spcifie, dans des situations concrtes, la relation plus
gnrale entre travail et capital, est grosse de conflits potentiels. De
surcrot, dans la phase de dveloppement o le rgime de croissance
dpend surtout de la hausse rgulire du revenu rel de la population, et
du dveloppement et de la diversification du mode de consommation, les
fluctuations de la demande globale doivent tre amorties par des
stabilisateurs endognes (inbuilt) dans la dtermination des revenus.
Lhistoire des pays dvelopps montre que la rgulation du travail se fait
en crant des institutions : pouvoir syndical, ngociation collective au
niveau de lentreprise ou de la branche industrielle, droit du travail et
juridictions spcialises et protection sociale (assurance chmage, salaire
minimal, aide sociale, logement social, politique fiscale, sant, ducation).
En Chine, les relations de travail soulvent des questions thoriques
et posent des problmes politiques. Elles obligent les chercheurs, qui
voient dans la rforme un processus interactif de dveloppement
conomique et de transformation sociopolitique, faire des hypothses
sur le type de socit vers lequel le pays doit se diriger. Lhritage
culturel, limportance cruciale des rseaux sociaux et la comprhension
de la nature de ltat en Chine (cf. chapitre 1) doivent tre pris en
considration. La plupart des hypothses sur lvolution plausible des
institutions sociales et du rgime politique seront voques dans les deux
chapitres suivants. Nous supposons ici, cependant, que la croissance
soutenable est le concept conomique qui permet de rendre intelligible la
direction de la rforme partir daujourdhui. Ce concept incorpore la
rgulation du travail en termes conomiques et implique la construction
dinstitutions. Au sens large, la croissance soutenable implique une
participation plus grande de la socit civile dans loffre de biens publics
et dans les choix sociaux. Cest ce quAmartya Sen appelle la
dmocratie relle.
Pour apaiser lagitation et les tensions sociales endmiques, les
questions qui se posent sont : comment assurer la mdiation des conflits
du travail au niveau de lentreprise ? Dans quelle mesure la capacit de
ltat intervenir dans lconomie va-t-elle influencer le rquilibrage de
la rpartition du revenu ? Comment ltat pourra-t-il rediriger les facteurs
de production du capital fixe vers le capital humain, des actifs tangibles
vers les actifs intangibles ? Ltat sera-t-il capable de rquilibrer la
structure de lconomie au dtriment de la priorit donne la croissance
extravertie, tout en vitant un chmage de transition massif et des
migrations incontrlables ? Des rformes ambitieuses sur la gouvernance
sont consubstantielles la transformation du rgime de croissance, qui est
aussi une mutation du modle social enracin dans les relations du travail.
Le cadre institutionnel permettant de rguler le march du travail se
fonde sur la loi sur le travail de 1995. Elle concernait en principe tous les
employeurs et leurs employs. Elle exigeait des contrats de travail crits,
ladhsion la scurit sociale et le paiement ponctuel des salaires.
Comme souvent en Chine, la lgislation na pas t applique. En 2005,
50 % des employs urbains seulement avaient un contrat de travail, et
pas plus de 10 % des travailleurs migrants dans les entreprises prives.
En 2008, trois nouvelles lois sur le travail ont t adoptes. La
premire est la loi sur le contrat de travail. Elle rend obligatoire lusage du
contrat crit, prrdig ou libre. LInspection du travail, dans chaque
comt ou un niveau administratif suprieur, a le devoir de vrifier les
contrats de travail et de rpondre aux plaintes des travailleurs et des
syndicats. La loi durcit et prcise galement les rgles protgeant
lemploi. La deuxime loi porte sur larbitrage et la mdiation des conflits
du travail. Elle dcrit les procdures auxquelles travailleurs et syndicats
peuvent recourir pour dposer plainte contre les employeurs devant des
tribunaux darbitrage. La troisime est la loi sur la promotion de lemploi.
Elle donne au gouvernement la responsabilit de la fourniture de services
demploi, dune assurance chmage, dune formation professionnelle et
de programmes actifs pour lemploi.
La nouvelle lgislation cre un appareil de rgulation trs large afin
de donner aux travailleurs la possibilit dtre rellement rmunrs pour
le travail accompli. Les heures supplmentaires imposes et la rtention
par les employeurs de biens appartenant aux employs ou de garanties
sous forme dargent sont interdites. Les employs doivent tre consults
en cas de changement de leurs conditions de travail par rapport ce qui
a t stipul dans leurs contrats.
Le problme, cest la mise en application de ces lois dans le secteur
priv. Jusqu prsent, la protection de lemploi sest applique dans les
entreprises publiques et, dans une certaine mesure, dans des entreprises
trangres. La mise en application dpend beaucoup de la manire dont
les intrts des employs sont reprsents et de lefficacit avec laquelle
ils peuvent arriver des compromis en cas de conflit. Les conflits se sont
rcemment multiplis, principalement dans le Sud-Est, o beaucoup
dentreprises se consacrant lexportation ont souffert du ralentissement
des conomies occidentales.
La nouvelle gnration dactifs est plus ge et mieux duque.
Ceux-ci aspirent de meilleures conditions de vie et de travail, et ne
craignent plus de se confronter directement au management local dans les
usines. Lorganisation de syndicats indpendants nest sans doute pas
pour tout de suite, car le Parti ne peut tolrer que des associations
reprsentant des intrts indpendants puissent former la base dune
socit politique pluraliste. Les employeurs ne peuvent pas non plus
sorganiser. Cest pourquoi les conflits peuvent clater en diffrents
endroits et se multiplier. Ils restent pour linstant disperss. Il nexiste pas
de moyen de les connecter et de les unifier en conflits de classes. Certes,
les informations circulent dans le pays beaucoup plus rapidement que par
le pass grce Internet, ce qui peut susciter des dbats que la direction
du Parti prfrerait tenir cachs. Le processus ddification institutionnelle
qui sest produit avec le New Deal aux tats-Unis et en Europe aprs la
Seconde Guerre mondiale, une socit salariale base sur la ngociation
collective entre partenaires sociaux, na pas encore de fondement
politique en Chine. Il faut pourtant crer des mdiations sociales pour
traiter les aspirations dune socit civile qui volue avec lavnement
dune vaste classe moyenne, avec le niveau plus lev dducation et
avec le vieillissement de la population.
Dans les pays occidentaux, le capital financier a pris le dessus dans
la gouvernance des entreprises. Les compromis sociaux sur le partage du
revenu qui avaient rgul la croissance aprs la guerre ont t anantis et
remplacs par la domination crasante de la valeur actionnariale dans les
objectifs des entreprises. Celles-ci sont diriges selon les intrts de tous
les actionnaires potentiels, ce qui signifie que les dcisions stratgiques
sont phagocytes par la tyrannie du march boursier. La domination de la
finance a dtruit les anciens compromis sociaux, affaiblissant la part du
travail dans le revenu national rel des principaux pays, principalement les
tats-Unis. La mobilit sociale ascendante a srieusement rgress et les
populations sont ligotes par les contraintes de la dette.
En Chine, la privation des droits sociaux et une dgradation similaire
de la part du travail dans le revenu national se sont produites au cours de
la seconde phase de la rforme, en raison de la trs forte accumulation
intensive en capital (chapitre 4). Les rapports de pouvoir ont driv au
profit des dirigeants des entreprises publiques et des cadres locaux du
Parti. Lappropriation et la vente de terres ont t le principal facteur de
distorsion de lquilibre social.
La crise globale a rvl, dans les deux univers sociaux, la mme
non-soutenabilit de ce modle social. Le processus de changement ne
viendra cependant pas des mmes forces, car la nature de la souverainet
est trs diffrente. En Chine, les intrts capitalistes nont pas infiltr
ltat, comme cest le cas en Occident. Mme si le poids des activits
prives ne cesse de crotre et couvre aujourdhui la part la plus
importante du PIB, la centralit de ltat lemporte encore. Aussi y a-t-il
en Chine des leviers politiques permettant dagir sur lconomie qui
nexistent nulle part ailleurs. La lgislation du travail nest pas encore
applique car la priorit du gouvernement a t de maximiser la
croissance par une accumulation intensive en capital. Le changement de
priorit apporte une justification thique pour crer des relations
conomiques fondes sur la loi. Dans certaines grandes villes, les
excutifs locaux ont lanc des programmes pilotes qui permettent
lenregistrement local de tout nouveau venu, offrent une ducation pour
tous et accordent aux migrants laccs la location de logements sociaux
subventionns et une assurance-maladie. Au niveau de lentreprise, le
gouvernement central peut demander des syndicats officiels, dans les
grandes entreprises, de soccuper des intrts des travailleurs en veillant
lapplication des lois et en la contrlant. En matire de fixation du
salaire, ltat peut aussi adopter des rgles allant au-del du salaire
minimal. Dj introduites pour rglementer la paie des employs des
entreprises publiques, et diffrencies selon les niveaux administratifs
territoriaux, ces rgles donnent aux entreprises un moyen de comparer les
niveaux de rmunrations pratiqus dans toute une srie de mtiers et
dans de nombreuses rgions.
Comme nous lexpliquerons dans le prochain chapitre, le march du
foncier doit jouer un rle central dans la modification des rapports de
pouvoirs, qui sont aujourdhui trs favorables la corruption. La lutte des
habitants des bourgs et des villages pour prserver ou retrouver le droit
dallouer lusage de la proprit collective de la terre nest pas autre
chose que de la dmocratie sociale. Reconnu par la Constitution et
lgitim politiquement par llection, ce droit est largement confisqu par
les bureaucrates locaux, en collusion avec les dirigeants dentreprise et
les amnageurs urbains. Plus rcemment, la nouvelle dune lutte
emblmatique des habitants du village de Wukan, dans le Guangdong, a
t immdiatement diffuse sur Weibo (une version chinoise de Twitter).
Aprs un face--face de dix jours avec la police, les habitants ont pris le
contrle du village. Ils ont lu un chef sa tte et oblig le chef politique
de la province intervenir. Celui-ci sest engag tudier leurs plaintes
concernant la saisie illgale des terres rurales du village. Mme sils nont
pas tous port leurs fruits, beaucoup dincidents se sont rcemment
produits, qui soulignent une progression de la conscience dmocratique,
alimente dune rgion une autre travers Internet. Tant que la
souverainet de ltat unitaire reste lgitime ce qui parat jusqu
prsent tre le cas, si lon en croit les sondages dopinion , un mlange
original de dmocratie citoyenne dans la socit civile et de gouvernance
impriale du Parti peut tout fait fonctionner. Cela suppose que ltat
rponde aux demandes sociales et aligne les intrts des bureaucrates sur
les besoins de la population.
Dans les entreprises, les employs doivent tre capables de
sorganiser soit en dsignant des dlgus, soit en prenant le contrle des
syndicats officiels. En investissant dans le sens de la responsabilit, qui est
profond dans la culture chinoise, il sera possible de crer une culture
dentreprise o la loyaut de la force de travail sera change contre la
scurit de lemploi et un certain partage des gains de productivit. On
encouragera le travail autonome par quipe et la coordination travers la
planification stratgique. Au lieu de chercher une flexibilit du travail
externe par un march du travail ouvert, un autre modle de gouvernance
dentreprise permettra de privilgier une flexibilit interne, en coopration
avec les entreprises. Elle aura lavantage de rduire lincertitude en
matire de fixation des salaires et de limiter les ingalits, en fonction dun
modle partenarial (stakeholder) de la gouvernance dentreprise.
La viabilit de la mdiation des conflits sociaux dans les relations du
travail aura bien sr un effet sur la gouvernance dentreprise, en fonction
des modles en vigueur en Asie. Lamlioration de lefficacit des firmes
dans la mise en uvre de la planification stratgique au niveau national,
dans le cadre des grandes directives du plan quinquennal, sera le moyen
le plus efficace pour sadapter aux changements du march du travail et
obtenir plus de valeur ajoute dans la production. Pour tirer le maximum
de leur planification et profiter de larges gisements de productivit, les
entreprises industrielles doivent tre mme de bnficier de services aux
entreprises de bien meilleure qualit.
Amliorer lindustrie et dvelopper lconomie des services
Ragir aux changements de prix du travail et de la terre
Il y a deux prix relatifs qui ont augment considrablement et
peuvent tre dterminants pour la localisation de lactivit
manufacturire : les cots du travail et les cots de location de la terre. Ils
reprsentent en moyenne 70 % des cots de fonctionnement dans
lindustrie. Les villes ctires sont celles qui ont le plus souffert de leur
rcente monte en flche, qui touche les entreprises chinoises et les
entreprises trangres. leur intention, le ministre du Commerce a lanc
en 2009 la campagne Go Inland : Allez lintrieur. Elle est
focalise sur six provinces du centre du pays, dont la principale ville est
Wuhan (capitale de la province de Hubei). Les six provinces sont Anhui,
Jiangxi, Henan, Hubei, Hunan et Shanxi. Elles totalisent 28 % de la
population et 20 % du PIB. Lobjectif est de concentrer en Chine
centrale lessentiel de lactivit manufacturire et dinvestir dans les
hautes technologies, la R&D, les technopoles et les services de qualit
aux entreprises dans les grandes villes de lEst et les provinces
environnantes.
Les intentions du gouvernement correspondent-elles aux calculs des
industriels ? Selon la destination de loutput et lefficacit des transports,
lconomie de cot peut dpasser ou non les cots plus levs de
transport. Cest pour cette raison que la construction de voies ferres
grande vitesse, capables de transporter des biens rapidement, est une
sage politique, contrairement ce que prtendent de faon premptoire
dminents conomistes occidentaux.
Le problme vient des politiques des gouvernements locaux. Pour
attirer les entreprises, ceux-ci sont enclins distordre les prix en louant
des usines au rabais pour compenser les cots du foncier. Nanmoins, les
cots de location sont environ deux fois plus levs dans les grandes
villes du sud-est du pays (Guangzhou, Shanghai, Shenzhen) que dans
celles du Centre, dont Wuhan.
Quid des cots du travail ? Les salaires minimaux ont augment
tous les niveaux, sans grandes disparits rgionales. Mais lchelle des
salaires nest pas homothtique selon les rgions, et les aides sociales
obligatoires en espces varient elles aussi. Au total, le ministre du
Commerce estime que les cots totaux du travail sont de 60 % moindres
dans les rgions centr ales par rapport aux rgions de lEst. Les cots
totaux de location du sol et du travail donnent un avantage srieux aux
rgions du Centre. Il est improbable que les cots de transport
compensent cet avantage de cot depuis quont t faits dnormes
investissements dans le rail.
Mais les dcisions stratgiques des entreprises ne prennent pas en
compte les seuls avantages de cot. La contribution du capital humain
aux fonctions de production des diverses industries peut tre un facteur
important de choix, tant que le recrutement de professionnels trs
qualifis reste difficile dans certaines rgions. Dautres industries sont
fortement dtermines par la proximit de fournisseurs dinput (lectricit,
eau) ou de services marketing. Il faut par consquent aller au-del de
lanalyse des cots et montrer comment la Chine, avec dautres pays
marchs mergents, est en train de rvolutionner la technologie
industrielle pour un monde nouveau o la croissance de la demande de
consommation viendra dune large population de consommateurs
revenu moyen.
Crer un esprit dentreprise et promouvoir une innovation frugale et indigne
Nous avons t habitus une division du travail o la crativit
marchande vient des multinationales occidentales et de leur vaste rseau
de sous-traitants, et o les autres pays fabriquent des biens en important
de la technologie. Cette diffrenciation a t exploite au maximum en
Chine, qui est devenue l atelier du monde grce au commerce
intrasectoriel vertical (process trade).
Daprs la thorie classique de la croissance, cest en cela que
consiste le rattrapage. Il y a une frontire technologique, dtermine par
ltat des connaissances rsultant de linvestissement consacr aux
nouvelles technologies par les pays les plus dvelopps. La technologie
se diffuse selon plusieurs canaux : lachat de droits de proprit, laccueil
dIDE lis la technologie, le vol et limitation. Plus un pays en
dveloppement est loin de cette frontire, plus les possibilits dassimiler
la technologie importe sont nombreuses, et plus la croissance de la
productivit globale des facteurs (PGF) est rapide.
Mais la capacit dassimilation dans les pays en dveloppement est
limite par des obstacles institutionnels. La rpartition du pouvoir
conomique entre les strates sociales composant lconomie nationale
peut freiner le dveloppement dune classe dentrepreneurs. La
corruption peut entraver la volont politique et la capacit de ltat
raliser des investissements de base dans lducation, la sant publique et
les infrastructures. Llite politique peut chouer crer les institutions de
march ncessaires pour tirer profit de louverture linfluence trangre.
Ces considrations signifient quil ny a pas un seul moyen efficace pour
passer de la diffusion technologique au changement social. Le processus
est interactif et arbitr par le politique. Labsence dautorit politique
ddie la modernisation du capitalisme a souvent limit les possibilits
de dmarrage et, plus tard, dacclration du dveloppement
conomique. Le pige de lquilibre stationnaire dAdam Smith, tudi
dans les chapitres 2 et 3, est un frein puissant au dveloppement des pays
qui souffrent dun profond foss entre villes et campagnes.
ENCADR 6.2.
INNOVATION ET RATTRAPAGE DANS LA THORIE
DE LA CROISSANCE DE SCHUMPETER
Croissance de la PGF et rattrapage
Selon la thorie de la croissance de Schumpeter, les
technologies les plus rcentes remplacent les plus anciennes,
devenues obsoltes (cf. encadr 2, chapitre 2). Le processus
dclenche une dynamique de croissance dans les pays avancs.
Pour le reste du monde, il y a un processus de rattrapage de la
PGF spcifique chaque rgion. Les rythmes diffrents de
rattrapage refltent la distance en PGF du pays en dveloppement
par rapport la frontire technologique, module par la capacit
de ce pays assimiler de nouvelles technologies. Le niveau de
productivit globale des facteurs dans le pays la frontire
technologique (les tats-Unis) est A
1,t
. Il est suppos crotre au
taux exogne g pour une anne : A
1,t
= (1 + g) A
1,t-1
. La
diffusion du progrs technologique dans un pays (i) est donne par
lquation suivante :
Le premier crochet rend compte de lacclration du taux de
diffusion du progrs technologique du leader, due la rduction du
temps de diffusion des innovations technologiques. Cela signifie
que est un acclrateur de la convergence des taux de
croissance. Le second crochet reprsente leffet de rattrapage d
au dcalage de niveau de PGF par rapport au leader A
1
/A
i
, le
rattrapage tant modul par le frein , d aux difficults crer les
conditions sociales propres assurer une diffusion rapide.
Progrs technologique indigne et mix des sources de croissance
Un pays en rattrapage nest pas condamn importer et
assimiler la technologie trangre. Il peut dvelopper ses propres
recettes de progrs technologique. Cela peut tre un second
facteur de croissance de la PGF, fonction du capital intangible
national (h), tant humain quorganisationnel, et du capital tangible
(k) requis pour linnovation.
La Chine peut bnficier des deux sources de croissance en
proportion et 1 , si bien que le taux de croissance de la PGF
devient :
La Chine a nanmoins largement surmont ces obstacles au cours
de sa rforme depuis la fin des annes 1970, comme on la vu dans les
chapitres 3 et 4. Mais la croissance de la PGF a t attribue au
processus standard de la diffusion technologique (cf. encadr 6.2,
1
er
paragraphe) travers laccumulation du capital. Or la poursuite de la
mme trajectoire conduit la violation des conditions de soutenabilit
dfinies dans lencadr 6.1.
Pourquoi le dveloppement technologique indigne est-il devenu un
objectif prioritaire dans la phase actuelle de la rforme ? Parce que le
mode de consommation des pays dvelopps ne peut plus faire office de
modle. Le monde entier est sous la menace de la non-soutenabilit de
lAmerican way of life, qui est drogue la dette, gaspille les ressources
naturelles et produit sans limite de la pollution. Les pays en rattrapage
doivent sauter par-dessus la priode historique de ltalement suburbain
illimit, de luniversalisation de la voiture et de lobsolescence acclre
des biens de consommation. Les technologies indignes doivent tre
frugales.
Les technologies frugales ne sont pas des technologies de seconde
main. Elles sont issues des connaissances accumules les plus avances et
crent de nouvelles gammes de produits. Elles donnent accs la
modernit aux populations faible revenu et respectent les contraintes
environnementales. Elles modifient donc la frontire technologique. Les
technologies frugales sont des innovations adaptes aux pays revenu
faible et moyen. Elles seront adoptes par les pays dvelopps sous la
contrainte de la soutenabilit. Ce sont des innovations inverses qui vont
des pays mergents aux pays riches. Elles associent cots faibles et
crativit. Elles utilisent moins ou pas de ressources non renouvelables et
leur empreinte cologique est rduite. Les entreprises des pays marchs
mergents sont les mieux places pour les raliser, car elles sont
proximit de vastes rservoirs de demande pour des biens simples et bon
march, qui ne permettent que de faibles marges unitaires. En Chine, ce
pourrait tre le domaine des entreprises prives.
Les avances technologiques incorpores dans des produits
radicalement nouveaux, achets dabord par les lites occidentales avant
de se rpandre dans des couches sociales revenus plus bas, sont loin
dtre le nec plus ultra de linnovation. Dun point de vue conomique,
les innovations incrmentales et cumulatives qui amliorent les produits et
les processus pour des centaines de millions de personnes appeles
entrer dans la classe moyenne dans les vingt prochaines annes sont bien
plus importantes. Linnovation frugale peut venir de la reconfiguration de
technologies existantes afin dconomiser lutilisation de matires
premires et de rduire limpact cologique. La Chine et lInde vont
rivaliser dans ces innovations graduelles qui diminuent les cots et
respectent lenvironnement. Leurs entreprises pourront concurrencer
avec succs les entreprises occidentales.
Un rapport de The Economist (17 avril 2010) fournit, cet gard,
quelques exemples intressants. Le filtre eau dvelopp en Inde par
Tata Chemicals est un appareil basse technologie, dot dune immense
valeur dusage social. Il est solide, portable, relativement bon march
(24 dollars pour linvestissement initial et 4 dollars tous les 4 6 mois,
selon lutilisation, pour changer le filtre) et peut fournir une abondante
quantit deau potable des familles nombreuses. Autre appareil
permettant une meilleure sant, llectrocardiogramme manuel et portable
(ECG). Il simplifie les manipulations, comprime le hardware et peut tre
transport dans un petit sac. Le prix est divis par 2,5 compar lECG
standard, et le cot du test est rduit 1 dollar par patient. En Chine,
Mindray est une entreprise qui sest spcialise dans lquipement
mdical bon march et facile manipuler. Weigao est une entreprise
chinoise qui a construit un centre industriel et de recherche dans le
domaine de la technologie mdicale au nord-est de Pkin. Il a form une
joint-venture avec la firme amricaine Meltronics pour concevoir et
lancer de nouveaux produits bon march que Meltronics naurait pu faire
seule. Weigao nest quune des nombreuses entreprises chinoises qui
permettront ce pays de devenir un acteur majeur de la technologie
mdicale dans les dix annes venir. En effet, les ventes de technologie
mdicale sont en train dexploser en Chine et le gouvernement prvoit de
dpenser lquivalent de 125 milliards de dollars sur trois ans pour
tendre les soins de sant en dehors des grandes villes.
Les entreprises prives de taille moyenne peuvent travailler dans des
rseaux flexibles de fournisseurs associs, organiss sur la base dune
solidarit mutuelle base sur le guanxi. Cela facilite ladaptation de la
demande volatile des capacits rduites et de courtes files dattente.
Les centres de recherche sur la consommation dans les grandes villes
peuvent tudier les complexits de la culture et la versatilit des gots
pour contribuer transformer les nouveaux produits amens au march
par les entreprises, soucieuses de plaire aux gots locaux pour les
cosmtiques, les ptes dentifrices, les infusions, etc. Les innovations qui
ont le plus de succs sont celles qui peuvent crer des marchs pour les
personnes nayant jamais consomm auparavant de biens industriels.
Elles ncessitent un marketing spcifique, capable de cerner les habitudes
quotidiennes des personnes pauvres. Pour pntrer les campagnes, les
gouvernements locaux ont aussi un rle important jouer en investissant
massivement dans lducation des comportements de la vie quotidienne.
Apprendre par exemple des rgles dhygine de base est un prrequis
sans lequel les marchs du savon et des dtergents nont aucune chance
de prendre racine.
Les macroconomistes occidentaux sont sollicits pour donner avec
suffisance des conseils sur le basculement dun modle consumriste de
croissance, alors quils nont pas la moindre ide de ce que cela signifie
concrtement. La production frugale, qui permet linclusion sociale des
masses de population pauvre en tant que consommateurs, ncessite de
nouveaux concepts de management et un esprit dentreprise dont la
Chine ne manque pas. Le paradigme du nouveau management se fonde
sur des ides conventionnelles : le consommateur est roi et les conomies
dchelle entranent des rductions considrables des cots unitaires.
Mais ces ides sont appliques un environnement de march
entirement nouveau. La demande potentielle vient de centaines de
millions de consommateurs jusqu prsent exclus de lconomie de
march. Ce qui se passe actuellement rappelle danciens changements de
paradigme qui ont tendu les marchs de consommateurs bien au-del de
ce quon connaissait auparavant. On peut citer le concept combinant
hirarchie et dcentralisation ( staff-and-line ) introduit par les
entreprises amricaines dans les annes 1920 pour satisfaire la
consommation de masse en biens durables. Ctait aussi le cas du
concept de production flux tendus (lean production) adopt par les
entreprises japonaises dans les annes 1960. La production juste--
temps a fait dun dsavantage (le manque despace de stockage) une
force. Aujourdhui, lenjeu est de faire une force de la pauvret des
consommateurs.
Comme le secteur priv a une importance considrable en Chine,
linnovation frugale sera un moteur majeur de la croissance durable de
cette dcennie. En 2010, en effet, il y avait en Chine environ 43 millions
dentreprises, dont 93 % taient prives et qui employaient 92 % de la
force de travail. Ces entreprises ont besoin, pour prosprer, de services
efficaces et de capital. Transformer le secteur des services sera un aspect
fondamental de la nouvelle tape de la rforme.
Associer dveloppement urbain et protection de lenvironnement
Dans un rapport de haut niveau, publi en mars 2011, Urban
World : Mapping the Economic Power of Cities, le McKinsey Global
Institute annonait le triomphe venir de la vie urbaine dans le monde en
dveloppement. Une puissante base de donnes, Cityscope, couvrant
2 000 villes et rassemblant des donnes dmographiques et conomiques
de 2007, a permis de projeter les scnarios de dveloppement urbain
jusquen 2025. cette date, 600 villes dans le monde runiront 20 % de
la population et totaliseront 60 % du PIB mondial. La composition et le
classement de ces 600 plus grandes villes du monde seront largement
modifis. 136 se trouveront dans le monde en dveloppement, la Chine
tant surreprsente (100 sur 136).
Les mgavilles sont des villes dont la population dpasse le seuil de
10 millions dhabitants. Mais les types de villes qui vont le plus contribuer
la croissance de la population urbaine travers les migrations internes,
et la croissance du revenu par tte, ne sont pas les mgavilles
daujourdhui. Ce sont les villes de taille moyenne. En Chine, 216 villes
de taille moyenne devraient contribuer 30 % de la croissance urbaine
totale entre 2007 et 2025.
Le dveloppement des villes sera le moteur du retour de la Chine
la prminence mondiale. Entre 2007 et 2025, le McKinsey Institute
estime quil y aura dans la Grande Chine (Chine continentale, Hong
Kong, Macao et Tawan) 325 millions dhabitants supplmentaires dans
les plus grandes villes, qui produiront 20 % du PIB mondial (contre 5 %
en 2007).
Pour que ces prvisions se vrifient, une planification mticuleuse et
de long terme doit cependant tre labore, et de fortes comptences
managriales seront ncessaires. Les grandes villes bnficient en effet,
grce aux forces dagglomration, davantages normes en termes de
cots et dune demande innovatrice. Mais les villes produisent aussi des
forces contraires de dispersion, dues aux dsconomies dchelle lies
des prix fonciers levs, la congestion des transports et la pollution.
Pour mieux contenir les forces de dispersion et parvenir un quilibre
urbain, la planification stratgique multiniveaux et multifonctions doit
combiner la construction dinfrastructures, des incitations aux emplois trs
qualifis dans le secteur priv et une coordination intelligente des activits
et des interactions, de manire grer la pollution.
Toutes les villes ne sont pas identiques, loin sen faut. Comme la
Chine aura lopportunit de crer et de dvelopper des villes entirement
nouvelles, le choix des modles, qui relve de la responsabilit des
planificateurs urbains, doit incorporer les prfrences des populations
vivant dans les villes, et aussi englober les contraintes environnementales.
Les choix structurels auront en effet un impact sur la vie des villes
pendant de nombreuses dcennies, et faonneront les modes de
consommation des gnrations venir. Il nous faut donc dabord prendre
connaissance de ce quenseignent les thories conomiques les plus
rcentes sur la ville, puis en tirer des leons pour esquisser le type de
planification urbaine le mieux mme de favoriser une croissance
soutenable.
Les dynamiques de lagglomration et de la dispersion urbaine
Pourquoi les villes sont-elles si importantes ? Fondamentalement,
parce que ce sont des lieux de rendements croissants, travers les
processus dagglomration des interactions humaines. Lagglomration
vient des communications et des activits intensives en information. Elles
produisent des externalits pures qui, si elles sont dues la proximit,
sont de nature spatiale. Ces activits sont caractristiques des fonctions
urbaines. Les villes offrent une architecture institutionnelle aux activits
commerciales (les places de march) et abritent les institutions assurant la
coordination politique. Elles produisent aussi des services de qualit aux
entreprises : R&D, finance, marketing, management et conseil. Ces
fonctions sont la source du pouvoir conomique. Les villes, par leurs
activits culturelles, la conservation de la mmoire historique, lesthtisme
de larchitecture et la jouissance des agrments de la vie urbaine, sont
des lieux de pouvoir symbolique. Le pouvoir est concentr dans le centre
des villes, l o les interactions humaines directes jouent un rle crucial.
tant principalement des centres de coordination et de savoir, les
villes mettent en relations leurs habitants talentueux par des interactions en
face face, permises par la proximit gographique. Les villes tissent
aussi des interactions distance avec les campagnes et avec dautres
villes au moyen des technologies de linformation et de la communication,
qui offrent une proximit virtuelle. Les deux types dinteraction sont la
fois complmentaires et hirarchiques, et non des substituts lun de
lautre. Cest pourquoi lutilisation des TIC (technologies dinformation et
de communication) dans presque toutes les activits sociales renforce le
rle dominant des centres au lieu de laffaiblir. Mais, avec lavnement de
la finance globale, quelques mgavilles sont devenues ou vont devenir des
villes globales, ainsi que lavait compris, ds 1991, Saskia Sassen (The
Global City, Princeton University Press).
Fonctions urbaines et processus dagglomration
Lurbanisation postindustrielle prsente deux caractristiques : plus
les villes sont peuples, plus elles attirent un afflux croissant de migrants
dun ct ; la part des services dans lemploi et la valeur ajoute
augmente dans les villes dont les activits sont plus complexes. Les
connaissances et le traitement de linformation sont intensifs en amont de
la production matrielle dans la conception et le dveloppement de
nouveaux produits, mais aussi en aval, dans le marketing et la distribution.
Les processus de production de ces activits dmatrialises ncessitent
du capital intangible, principalement humain. Ils ont des cots fixes levs
et des cots marginaux qui dcroissent avec le volume de la production,
cest--dire des rendements fortement croissants. Tant que les
externalits lorigine des rendements croissants sont de nature spatiale,
elles favorisent lagglomration, elle-mme propice des interactions
humaines en face face. Ce type dinteraction associe des rendements
croissants dus la taille et la flexibilit dans la coordination de la
conception, de la production et de la distribution des biens diffrencis.
Les services suprieurs sont des plates-formes de concentration
dans les centres des villes globales. La coopration intense du capital
humain hautement qualifi dans les laboratoires de R&D est la source de
production de nouveaux savoirs, car la proximit avec les clients est
ncessaire pour fournir aux entreprises des services complexes et sur
mesure. Ces moteurs de lagglomration sont renforcs par les
technologies de linformation. En tant que bien non rival, linformation
produit des externalits spatiales. Pourquoi ? Parce que linformation
codifie et linformation tacite sont complmentaires. La premire
ncessite des cots fixes levs pour que les transmissions distance
soient efficaces. La seconde est intensive en capital humain, passe par la
communication en face face et dploie sa connectivit sociale la
proximit spatiale des centres-villes.
Les rendements croissants engendrent des processus dpendants
du chemin . Les villes peuvent natre et se dvelopper de faon
endogne et sauto-organiser partir dun lan initial accidentel ou dune
volont politique. Comme lespace est naturellement htrogne, certains
lieux ont des avantages comparatifs en termes de ressources naturelles ou
dquipements de transport. Les forces dagglomration peuvent
commencer par de petites diffrences spatiales accidentelles, puis crer
un processus irrversible et auto-entretenu de concentration de
population et dactivits, avec des externalits spatiales. Cependant, si les
forces dagglomration saccentuent avec la concentration des activits
quelles favorisent, pourquoi toute la population de tout un pays ne se
rassemble-t-elle pas dans une seule ville ? Pour comprendre pourquoi
lespace humain sorganise en systmes de villes dissmines dans les
campagnes, il faut considrer les forces de dispersion et la dialectique de
lagglomration et de la dispersion.
Les forces de dispersion et ltalement urbain
La principale force endogne de dispersion est produite par les
valeurs de la terre et de limmobilier. La comptition pour lutilisation de
lespace, due la demande de proximit, cre une rente de localisation
qui dtermine la distribution des prix lis aux diffrents usages de la terre.
Il y a un arbitrage faire entre le prix de la terre pour lusage rsidentiel
et professionnel, dun ct, et les cots de transport, de lautre. Il est
assez facile dobserver que la part de la valeur de la terre dans le prix
rel de limmobilier a augment dans les grandes villes.
La terre produit des loyers car cest une marchandise non produite
dont loffre est fixe et changeable parce quon en a fait un objet de
proprit prive. Si la valeur de la terre est trs mal rgule par les
mcanismes de march, cest cause des externalits qui alimentent la
demande dutilisation de la terre. Le sol est une marchandise localise et
multifonctionnelle. Sur le plan conomique, il est demand pour la
production, la consommation, laccumulation de richesse, la spculation
pure. Sur le plan symbolique, cest un moyen de pouvoir et didentit
sociale. Cest pourquoi les prix de la terre montrent un si large ventail de
valeurs spatiales entre les villes et lintrieur de chaque ville, ainsi
quune forte volatilit.
Les cots de transport ont un impact sur la distribution des biens et
sur les dplacements quotidiens, dans les deux sens, entre le domicile et
le lieu de travail. Lquilibre entre dispersion et agglomration est trs
affect par lvolution des cots de transport, car ceux-ci influent sur les
choix des travailleurs mobiles. Des cots de transport moins levs
favorisent lagglomration dans les centres-villes. Ce qui y provoque
toutefois une hausse des prix du foncier et des salaires. Cette hausse des
cots de production entrane la dlocalisation des services standardiss
qui peuvent tre connects avec le centre et coordonns par des moyens
formels de transmission de linformation. Une ville peut donc staler soit
de faon homogne autour du centre, soit (et cest plus probable) selon
des structures multipolaires quand ltalement est lui-mme structur par
lhtrognit de lespace.
Ltalement peut tre mesur de plusieurs faons. Le gradient de
densit est une des plus intressantes. Une relation gnralement
accepte (la loi de Clark) fait que la densit de population est une
fonction exponentielle dcroissante de la distance par rapport au centre
(cf. encadr 6.3). Exprime en logarithme, la relation devient linaire (cf.
figure 6.3a). Le gradient de densit est la pente de la ligne droite
descendante. Plus le gradient est bas, plus la densit est forte pour toute
distance donne par rapport au centre. Si lon observe la relation dans le
temps, une baisse du gradient signifie une hausse de la densit pour toute
distance par rapport au centre. Donc la population augmente plus vite
la priphrie que dans le centre. Cest ltalement urbain. On le voit aussi
sur la figure 6.3b : cest une fonction concave de la population cumule
en fonction de la distance par rapport au centre. Ltalement se mesure
par le taux daugmentation de la population toute distance par rapport
au centre.
ENCADR 6.3.
MESURES DE LTALEMENT
Gradient de densit
La densit de population (nombre de personnes par unit
despace) d est une fonction exponentiellement dcroissante de la
distance x par rapport au centre :
d(x) = d
0

x
log (d(x)) = log (d
0
x)
est le gradient de densit, cest--dire le taux de diminution
de la densit de population par rapport la distance.
Il y a talement urbain si || diminue avec le temps.
Indice dtalement de Lopez et Hynes
La densit est calcule pour chaque unit lmentaire de
recensement. Les chiffres de densit sont classs en densit haute
et densit basse. h est le pourcentage dunits de densit haute et l
le pourcentage de densit basse, qui varie de 0 100.
Indice dtalement de Burchfield
La diminution du gradient nest ni uniforme avec la distance ni
isotrope. Les zones urbanises sont semes de zones non
urbanises lintrieur des villes. Elles sont disperses dans
lagglomration. Ce saute-mouton est mesur par la procdure
suivante. Lespace est dcoup en units lmentaires et le
pourcentage de lespace non urbanis par km est mesur pour
chaque unit. Lindice est la moyenne du pourcentage pour toutes
les units dans la zone mtropolitaine.
Indice de compacit
On trace le cercle minimal contenant la surface urbaine de la
ville. Lindice de compacit est la proportion de sol effectivement
btie lintrieur du cercle.
Figure 6.3. LTALEMENT URBAIN.
La hausse du revenu moyen peut tre un facteur dtalement si la
consommation de lespace augmente avec le revenu rel et si les villes se
dveloppent sous la pression des forces endognes dauto-organisation
sans aucune intervention des planificateurs urbains. Avec la croissance du
revenu, la technologie des transports intra-urbains est un facteur essentiel
pour dterminer la compacit ou ltalement dune ville. Quand la
demande despace augmente avec le revenu, les prix de la terre montent,
ce qui entrane un transfert du logement rsidentiel vers la priphrie. La
densit augmente la priphrie et le gradient diminue. Les migrations
intra-urbaines la priphrie sont amplifies si la rgion autour de la ville
dispose dune grande quantit de terres disponibles et si les vhicules
individuels sont prfrs du fait de lexistence dun rseau routier dense.
Le rseau routier rduit le temps de transport pendulaire vers et depuis
les centres-villes, ce qui accrot lattrait de la priphrie. Cest le modle
des villes tales comme Atlanta, Houston, Los Angeles (Alain Bertaud,
The spatial organization of cities , 2004). Ces villes, avec un vhicule
par adulte, des grandes maisons et lair conditionn dans chacune delles,
produisent une pollution et une consommation dnergie maximales.
Lextension de ces villes nest limite que par les prix plus levs du
foncier rural, cause de la demande toujours croissante despace. Le
cot dopportunit du foncier rural accrot le pouvoir dachat de lespace
la priphrie et limite lextension de la ville. Il y a mme pire.
Johannesburg, Brasilia et Moscou, la densit de population augmente
avec la distance par rapport au centre jusqu 20 30 kilomtres ! Le
gradient pente positive allonge la distance moyenne par rapport au
centre et accrot le cot des transports. Ce schma aberrant rvle un
march foncier compltement dtraqu. Inversement, les villes asiatiques
(Pkin, Hong Kong, Bangkok) montraient un schma vertueux de densit
rapidement dcroissante, ce qui indiquait un gradient lev, qui a conduit
des villes compactes au moins jusquau dbut des annes 2000 (cf.
figure 6.4).
Quest-ce qui dtermine linteraction entre les forces
dagglomration et celles de dispersion ? Ct consommation, les
prfrences pour les agrments urbains attirent les gens vers le centre sils
ont un revenu discrtionnaire suffisant. Cela dpend des fonctions de
prfrence, qui incorporent la proximit des infrastructures de sant et
lenvironnement. Ct production, la division du travail qui extriorise les
services intensifs en capital intangible, dont la productivit dpend du
savoir tacite, est un puissant facteur dagglomration.
Figure 6.4. CHANTILLON DE PROFILS DE DENSIT.
Source : Alain Bertaud, The spatial organization of cities , alainbertaud.com, mai 2004.
Les villes compactes raccourcissent la dure et la distance des
dplacements quotidiens. Sil y a un rseau public efficient de mtros et
de bus pour se rendre dans le centre, les trajets locaux peuvent aussi se
faire pied ou bicyclette. De plus, dans une ville monocentrique, le
nombre de trajets se rduit, car ceux-ci convergent tous vers le centre.
La somme des distances supportes par la population est minimise si la
ville est la fois compacte et monocentrique, cest--dire si elle a un fort
gradient de densit. En outre, la rduction de lusage de la voiture un
minimum de trajets en direction du centre libre de lespace pour des
activits importantes. Les voitures doivent en effet se garer et rivaliser
pour user dun espace rare, tout en tant subventionnes puisquil est
impossible de tarifer le parking la vritable valeur locative sauf
Singapour. Sans planification urbaine limitant strictement le stationnement
des voitures par des rgles administratives, il est donc certain que les
voitures vont dtruire les quipements des centres-villes. La prolifration
de voitures en stationnement en centre-ville relve dune trs mauvaise
allocation du foncier au dtriment du commerce, des bureaux, du
logement et des btiments culturels. Enfin, lampleur de la pollution de
lair est fortement lie la forme des villes. Des villes tales, faible
densit, amplifient la pollution de lair engendre par les transports. La
faible densit a un double impact ngatif : elle accrot la dure des trajets
et augmente la part de trajets en voiture par rapport aux trajets en
transport en commun, pied ou vlo.
La pression de la population dans les mgavilles rend cependant
ltalement invitable. Pour rguler lexpansion des grandes villes, une
planification long terme, lgitime par une forte volont politique, est
indispensable. La planification stratgique doit coordonner lexpertise des
amnageurs urbains, des ingnieurs du transport et des financiers. Mais
que nous dit la thorie sur les modles pertinents de grandes villes ?
Villes multipolaires et systmes de villes
Essayons de synthtiser le dfi du dveloppement urbain. Les villes,
comme des aimants, exercent une force dagglomration. La pression des
migrations de population fait monter les prix du foncier. Sans rgulation
publique de lutilisation de lespace, le march du foncier est incapable
dallouer lespace de faon efficiente, car les villes produisent de
puissantes externalits. Le march du foncier entrane un talement
anarchique, fait natre une forte demande de modes individuels de
transports et produit le rseau de routes ncessaire. Il en rsulte une
grave dtrioration de lenvironnement qui nest pas propice, cest le
moins que lon puisse dire, la croissance soutenable. La planification
stratgique est indispensable pour atteindre trois objectifs associs :
contrler ltalement urbain, investir dans les infrastructures de transport
en commun, empcher le gaspillage des ressources naturelles et prserver
le foncier agricole. Quels sont les modles de dveloppement urbain les
mieux mme de guider la planification stratgique ?
Les villes multipolaires sont une tendance rcente de la croissance
urbaine. Elles sont le rsultat dinteractions complexes entre les forces de
dispersion et celles dagglomration. Les villes multipolaires sont
hirarchiques au sens o le centre historique des affaires y est
prdominant. Le centre abrite les activits les plus prises : enseignement
suprieur et recherche, finance et assurance, services juridiques, mdias,
marketing, quipements historiques et sociaux. Ces villes sont donc
toujours monocentriques. Mais, au lieu dun talement isotrope, on
observe une division urbaine du travail qui fabrique des ples diffrencis
dactivits. Chaque ple runit des activits conomiques cohrentes.
Les ples se situent le long de lignes de communication que sont les
fleuves, les autoroutes ou les voies ferres. Le logement rsidentiel tant
plus tal que lemploi, il y a des trajets pendulaires dun ple un autre,
en plus de trajets concentriques.
Les mgavilles multipolaires sont des systmes de villes. Comment
sont-elles organises ? Les forces dagglomration coexistent avec des
activits spcialises. Quand les entreprises situes en diffrents lieux ont
les mmes activits, leurs profits diminuent avec la distance entre elles (cf.
encadr 6.4). Quand les entreprises sont agglomres, les travailleurs
doivent se dplacer pour suivre le march du travail. Ils doivent donc
payer un cot de transport par unit de distance qui se reflte dans le
salaire. Cest la force de dispersion. La concentration des entreprises
uvrant dans la mme activit est dautant plus grande que le profit issu
du gradient de densit pour ce groupe dentreprises est plus lev que le
cot de transport des employs par unit de distance. Des organisations
spatiales diffrentes apparaissent en fonction de la valeur de ce ratio. On
observe, en pratique, trois types de configuration urbaine : une structure
totalement disperse, un centre entour de multiples et de quartiers
rsidentiels disperss et un centre unique dentreprises avec talement du
logement rsidentiel. Les structures polycentriques sont plus probables si
le profit des entreprises nest pas une fonction linaire, mais une fonction
dcroissante convexe de la distance. Cela signifie que plus on est loin du
centre de lagglomration, plus la baisse des profits est lente. Ainsi, de
faibles cots de transport favorisent la compacit urbaine si les
externalits positives de lagglomration sont assez puissantes.
Si lon considre maintenant les diffrents secteurs de production ou
les diffrentes fonctions des processus de production qui peuvent tre
externalises (outsourced), lorganisation des entreprises en rseaux
dunits de production engendre une diffrenciation des ples urbains, la
coordination tant spare de lexcution. Un systme de villes dpend
donc des dcisions dcentralises, suscites par les forces
dagglomration et de dispersion. Les entreprises cherchent la proximit
des marchs pour leurs produits et la proximit dun march du travail
diversifi. Plus les travailleurs sont prs de la demande diversifie de
travail, plus ils ont dopportunits demploi. Ce sont les forces
dagglomration. Les forces de dispersion sont : (1) lintensit de la
concurrence entre les entreprises, qui est dautant plus forte que les
entreprises sont proches les unes des autres ; et (2) les cots de
transport, qui augmentent avec la taille de la population. Il sensuit que les
gains issus de lagglomration augmentent avec la taille de la population
jusqu une taille optimale N*. Mais, comme les agents conomiques
prennent leurs dcisions sans pouvoir intrioriser les externalits dues
leurs interactions, le processus dauto-organisation nest pas efficient. Les
villes deviennent trop grandes. Seule la planification stratgique peut
induire la population migrer vers une ville nouvelle en investissant
dabord dans des infrastructures produisant des externalits
positives. Cest ce que font les planificateurs chinois, ce qui stupfie les
mdias occidentaux, ne comprenant pas pourquoi lon peut construire
des villes vides. Ce faisant, la planification stratgique peut construire des
systmes de villes en contrlant le march du foncier de sorte que les
externalits soient internalises.
ENCADR 6.4.
LAGGLOMRATION DES ENTREPRISES
DANS UN SEUL SECTEUR DE PRODUCTION
Considrons une entreprise situe en x et interagissant avec
dautres entreprises situes dans un ensemble de lieux y Y.
Limpact de la distance d
xy
sur le profit de x est
xy
= d
xy
o mesure lintensit de la force dagglomration. Si m(y) est la
densit dentreprises situes en y, le profit de x est : (x) =
( d
xy
)m(y)dy
Lintensit de la force de dispersion est mesure par le cot
de transport t par unit de distance. Par consquent, plus la
concentration dentreprises en x est grande, plus grand est le ratio
/t.
Si la fonction de profit nest pas linaire avec la distance,
et , la vitesse de la baisse du
profit avec la distance diminue tant que la distance crot.
La taille optimale des villes dpend des types dactivits qui y sont
rassembles, car les forces dagglomration sont spcifiques aux
activits, tandis que les forces de dispersion des prix du foncier, des
cots de transport et de la congestion sont les mmes quels que soient les
secteurs de production ou les fonctions conomiques. Il sensuit que les
villes ont intrt se spcialiser. Parce que les fonctions de coordination,
les meilleurs services aux entreprises et les quipements engendrent des
forces dagglomration plus intenses que lindustrie, la taille optimale
dune ville globale N
s
* est suprieure celle dune ville industrielle N
i
*.
Les prix relatifs du foncier et du travail peuvent cependant sajuster de
sorte que les avantages nets de lagglomration soient gaux dans chaque
ville (cf. figure 6.5).
Une nation peut dvelopper un systme hirarchique de villes de
sorte que les services de coordination dans les mgavilles satisfassent la
demande des villes industrielles. Les infrastructures de transport, le prix
du foncier et des salaires relatifs en diffrents endroits dterminent un
processus endogne de concentration et de relocalisation des activits
industrielles qui peuvent se dplacer dune rgion une autre. Cest ce
que lobjectif Allez louest (Go West) doit permettre de raliser en
Chine.
Figure 6.5. DIVERSIT DES VILLES PAR TAILLE ET SPCIALISATION.
Lurbanisation : le moteur de la croissance soutenable en Chine
Dans son rcent best-seller Triumph of the City (2011), Edward
Glaeser conclut : Les dirigeants chinois semblent comprendre que des
densits urbaines leves vont permettre leur pays, jadis pauvre, de
devenir riche. Ils semblent raliser le fait que les grandes tours favorisent
la productivit et baissent les cots environnementaux. Si la Chine
prfrait la hauteur ltalement, les missions mondiales de carbone
seraient plus faibles, le risque de rchauffement global serait moindre
pour la plante et la Chine dpendrait moins des pays producteurs de
ptrole du Moyen-Orient.
Le gouvernement chinois considre en effet la croissance soutenable
et lurbanisation comme les deux cts dune mme pice. 400 millions
de personnes vont migrer des campagnes vers les villes et devenir des
citadins permanents dans les vingt prochaines annes. Le choix du
schma urbain pour viter ltalement, et donc de la planification
stratgique, sera le pilier du modle de croissance.
Les enseignements thoriques exposs plus haut fournissent un
cadre intressant pour le processus de planification du dveloppement
urbain. Afin dutiliser les ressources plus efficacement, les villes
multipolaires doivent tre bties sur des curs urbains trs compacts.
Pour rguler le prix du foncier, les amnageurs urbains doivent btir plus
haut, afin dobtenir plus despace de logement par mtre carr de sol.
Augmenter la densit du dveloppement dans le cur urbain et
proximit de celui-ci est le seul moyen de garantir la soutenabilit
environnementale. La force des curs des villes dpend principalement
du capital humain. Des investissements massifs dans lducation
permettent aux centres daffaires de produire les services mme de
stimuler la productivit par tte. Les migrations venues des campagnes
sont le meilleur moyen de mettre fin la pauvret. Avec la restructuration
venir du foncier rural, qui sera plus concentr, la productivit
augmentera substantiellement aussi dans les exploitations agricoles. Le
renforcement de la complmentarit entre des villes dynamiques et leur
hinterland permettra de surmonter de faon dcisive le foss entre villes
et campagnes.
Mais le dveloppement harmonieux ne se fait pas de faon
spontane. Les villes peuvent crer de fortes ingalits, car une haute
densit a aussi un cot. Pour lutter contre ces cots, et offrir chacun des
services publics de base, le gouvernement doit raliser des
investissements massifs dans leau potable, les quipements sanitaires, les
services de sant et les coles publiques de qualit. Contrairement ce
qui a t fait jusqu prsent en Chine, il sera plus facile de combiner
lquit et lefficience dans les services sociaux par des financements
nationaux plutt que locaux. Mais cela exige des changements radicaux
du systme fiscal, qui seront abords dans le prochain chapitre.
Les villes riches sont des villes de consommateurs. Mais il ne peut y
avoir de consommation innovante sans services publics de base : la
scurit, des transports rapides et fiables pour se rendre dans le centre,
de bonnes coles et des services sociaux financirement abordables. Or,
sans des investissements normes capables de fournir ces infrastructures,
les appels la rorientation de la demande interne vers la consommation
ne sont que du bavardage. Pour comprendre le lien entre croissance
soutenable et investissement dans les infrastructures, il faut approfondir
encore notre analyse du dveloppement urbain.
Le potentiel de croissance chinois dans le dveloppement urbain
Aujourdhui, la Chine possde deux mgavilles (plus de 10 millions
dhabitants) : Pkin et Shanghai. Selon les projections du McKinsey
Global Institute, elle en aura six de plus en 2025 : Tianjin, Guangzhou,
Shenzhen, Wuhan, Chongqing et Chengdu. Elles reprsenteront 25 % du
PIB de la Chine, et attireront les personnes les plus talentueuses et
beaucoup dinvestissements directs trangers. Ce seront des ensembles
de ples plus petits, sur le modle du systme multipolaire des villes
globales. Ces ples seront eux-mmes des villes de taille moyenne, allant
jusqu 5 millions dhabitants. lintrieur de ces ensembles, les effets de
rseau stimuleront la croissance conomique.
La dynamique durbanisation en Chine et, dans une moindre
mesure, en Inde va entraner un basculement dcisif du centre de gravit
de lconomie mondiale de lOccident vers lOrient. La Grande Chine
devrait runir la moiti des 250 millions de mnages urbains venir dans
le monde entre 2007 et 2025. Ils constitueront un norme potentiel de
consommation si la Chine adopte et mne avec constance les politiques
urbaines adaptes. Ce faisant, une complmentarit troite sera
maintenue entre linvestissement en infrastructures et la demande de
consommation en biens et services. La consommation par tte pourra
ainsi augmenter rgulirement sans aucune augmentation de la part de la
consommation dans le PIB. Redisons-le encore une fois pour tous ceux
qui ont envie de croire une diminution de la part de linvestissement en
Chine : le transport et le logement abordable dans des villes compactes
sont deux des secteurs les plus capitalistiques de lconomie. La Chine
aura sans doute besoin de construire de 800 1 500 lignes de mtro et
de chemins de fer ainsi que de 1,6 1,9 milliard de mtres carrs de
logement entre 2007 et 2025.
Linvestissement dans lducation et les services de qualit qui lui
sont lis sont indispensables pour quil y ait une croissance rapide des
mnages ayant assez de revenu pour financer des dpenses
discrtionnaires. Dans les nouvelles mgavilles et dans les villes de taille
moyenne, la Chine va pouvoir runir 75 millions de mnages
supplmentaires revenu moyen (revenu > 20 000 dollars) et 30 millions
de mnages supplmentaires revenu lev (revenu > 70 000 dollars)
entre 2007 et 2025. Si lurbanisation se fait sur ce rythme, on peut
estimer que la croissance du PIB des mgavilles et des villes de taille
moyenne sera de 9 % par tte, et celle de la population de 2,5 %,
principalement du fait des migrations internes, ce qui fait que la croissance
conomique urbaine totale devrait tre, entre 2007 et 2025, de 11,5 %.
Cela suffit pour que la croissance de lensemble du pays dpasse les 8 %
annuels.
La planification stratgique est la cl
Une question se pose ce stade : la Chine peut-elle tre la
hauteur de ces prvisions ? Absorber 400 millions de personnes
supplmentaires en vingt ans dans les villes est une tche titanesque. Si
cela russit, la Chine sera projete dans le monde des pays dvelopps.
Mais, pour cela, elle doit adopter les modles les plus efficients de
croissance urbaine. Nous savons que ce modle est fait de quelques
mgavilles et de systmes de mgavilles, villes monocentriques et
multipolaires. Une part considrable du dveloppement urbain se fera
lintrieur du pays. Wuhan, au centre du pays, sera la plate-forme des
migrations de lindustrie. Chongqing et Chengdu seront les camps de
base de la stratgie Allez louest .
Dans la China Quarterly Review de mars 2009, publie par
Dragonomics, Tom Miller prend le cas de Wuhan. La position
gographique de Wuhan en Chine centrale est idale. Chevauchant le
fleuve Yangzi au confluent du fleuve Han, Wuhan est la jonction des
voies ferres grande vitesse qui relient les principales mgavilles : nord-
sud de Pkin Guangzhou, est-ouest de Shanghai Chongqing. Wuhan,
grand centre universitaire, est un vritable aimant pour les migrations. La
pression de la croissance de la population rend imprative ladoption
dun systme multipolaire, qui passera de 5 12 millions de personnes.
Les ples de dveloppement seront assez diversifis pour crer des
opportunits demploi, si bien que le transit pendulaire quotidien, depuis
et vers le centre, sera minimis. Le plan de transport prvoit des voies
express et des voies ferres pour relier toutes les villes satellites au cur.
Une stricte rgulation sera adopte pour empcher ltalement urbain et
prserver la compacit du cur urbain. Dnormes investissements en
infrastructures (ponts et tunnels sur le Yangzi) ont commenc avant le
dveloppement de la ville pour soulager les goulots dtranglement
rsultant du trafic. Les planificateurs chinois pensent quil faut commencer
par investir dans les infrastructures. La cration de services publics,
comme le traitement des eaux uses et le programme massif de
construction de logement, est en cours.
Le problme le plus srieux, qui na pas encore t rsolu, ni
Wuhan ni ailleurs, est celui des services sociaux, destins galiser les
avantages sociaux pour les migrants et la population locale de la ville. Ce
problme fondamental tablit un lien entre le schma durbanisation, la
rpartition du revenu et lquit sociale. La stabilit sociale dans les villes
globales ncessite une couverture sociale complte. Mais le systme
fiscal actuel, o les gouvernements locaux nont pas assez de ressources
pour faire face leurs engagements, empche les villes en dveloppement
de remplir leurs objectifs sociaux. Comme nous lavons vu, une rvision
substantielle des responsabilits budgtaires, accroissant
considrablement les responsabilits du gouvernement central en matire
de services sociaux, est invitable. Les migrants doivent avoir accs ces
services pour pouvoir sinstaller dans les villes avec leurs familles et
devenir des consommateurs urbains. Llargissement du rle du
gouvernement central devrait aussi avoir pour avantage collatral
damliorer la cohrence de la planification stratgique sur lensemble du
territoire de la Chine continentale.
En outre, le potentiel de croissance de la consommation dans les
grandes villes ne peut qutre stimul par lamlioration de la distribution
des biens et la forte baisse des cots logistiques. Tout comme le
dveloppement de technologies frugales, susceptibles de rendre les biens
industriels abordables pour les groupes de revenu gagnant entre 5 000 et
10 000 dollars par an, comme nous lavons vu dans la partie prcdente
de ce chapitre.
Enfin, malgr cette dynamique urbaine massive, la population rurale
reste trs nombreuse. En 1950, la population chinoise tait presque
entirement rurale. En 2007, selon le Bureau national des statistiques, la
population rurale reprsentait toujours 55 % de la population totale. La
division entre villes et campagnes a t quelque peu fige par le systme
du hukou (enregistrement des mnages). Chaque individu est attach
un lieu rural ou urbain en fonction de son lieu de naissance. Cest un
moyen de contrle spatial, destin viter quun flux dsordonn de
migrants naille gonfler les bidonvilles de banlieues ltalement
incontrlable, comme Mumbai, So Paulo, Lagos, etc. La suppression
ou lallgement du systme du hukou est, aujourdhui, un rel casse-tte.
Des expriences sont menes Chongqing et Chengdu pour permettre
aux agriculteurs de vendre leurs droits sur lutilisation des terres si celles-
ci se trouvent dans des zones urbaines constructibles, tout en gardant
leurs droits sur dautres parties des terres rurales. Lobjectif est de les
inciter migrer dans les villes avec assez de ressources pour esprer
avoir un logement social et mettre leurs enfants lcole, de sorte quils
aient, dans ces villes en expansion, de vraies opportunits de mobilit
sociale ascendante.
Dveloppement urbain et conomie dnergie
conomiser lnergie est un lien essentiel entre dveloppement
urbain et croissance soutenable. Les villes multipolaires doivent tre des
villes vertes. Les conomies dnergie sont trouver dans les schmas
urbains. En termes defficience nergtique, lurbanisation compacte est
prfrable ltalement. Comme le montre notre modlisation de la
croissance soutenable (cf. premire partie), on augmentera ces
conomies dnergie en premier lieu par des politiques de prix que le
gouvernement adoptera afin de guider le comportement des agents
conomiques. Le but est que ceux-ci agissent de faon rationnelle pour
une efficience nergtique plus leve et de moindres missions de
carbone.
Les conomies dnergie dpendent dinnovations majeures en
matire de production dnergie, soit travers linvestissement dans des
sources dnergie renouvelables et pauvres en carbone, soit par
lutilisation de sources dnergie primaires pour produire de llectricit
en mettant moins de carbone. Le gouvernement chinois a donn la
priorit des industries stratgiques, dans lesquelles le pays doit se
rapprocher de la frontire technologique. Les mesures permettant
dobtenir un leadership dans les nouvelles technologies de
lenvironnement seront examines dans la dernire partie de ce chapitre.
Mais il y a encore beaucoup faire. Les choix des moyens de
transport et de consommation au quotidien sont des sources de pollution
diffuse et de dgradation de lenvironnement. Selon Global Stat Data, la
part de la consommation nergtique urbaine dans le total de la
consommation nergtique mondiale tait, en 2008, de 27 % en Chine et
de 30 % en Inde, contre 70 % en France et au Royaume-Uni, et 76 %
aux tats-Unis. Cela signifie quil est impossible dimiter le mode de
consommation occidental dans la mesure o la Chine surbanise et que
les niveaux de revenu slvent dans le pays. Un mode de
dveloppement nergtiquement efficient ne peut reposer sur la seule
technologie. Inventer de nouveaux modes de consommation est une
ncessit de notre poque. Cest possible, car la relation entre
consommation nergtique et PIB est trs lche pour les pays ayant en
gros le mme niveau de revenu par tte. La comparaison entre le Japon
et les tats-Unis en matire de densit de population et dutilisation de la
voiture est, cet gard, frappante, ce qui a des consquences radicales
pour la consommation dnergie (cf. tableau 6.1). Ayant prfr la
compacit ltalement, et adopt une fiscalit sur lnergie bien plus
leve quaux tats-Unis, le Japon bnficie dune efficience des
transports trois fois plus leve. La Chine a donc intrt tourner le dos
lAmerican way of life et suivre lorganisation asiatique de lespace
et de la consommation. Avec la planification stratgique, il est mme
possible de sauter par-dessus les tendances qui ont t luvre dans les
pays dvelopps et dinventer les modes de consommation du
XXI
e
sicle. Afin dexplorer les politiques urbaines peu consommatrices
dnergie, le Chinese Council for International Cooperation on
Environment and Development (Conseil chinois pour la coopration
internationale en matire denvironnement et de dveloppement) a runi,
en 2009, un groupe de travail. Il a labor un certain nombre de
recommandations qui devraient tre mises en uvre dans la planification
urbaine.
Le principal rsultat des comparaisons par pays na rien
dtonnant : plus le prix de lnergie est bas et plus la consommation
despace pour ltalement urbain est forte, plus lusage de la voiture est
intensif et plus la consommation dnergie et les missions de gaz effet
de serre sont leves. La planification urbaine en Chine doit donc
dcoupler la hausse du revenu de la consommation nergtique. Les
missions de CO
2
peuvent tre directement rduites par une taxe
carbone assez leve (environ 50 dollars la tonne de CO
2
non mis)
pour tre dissuasive et modifier le mode de consommation prive. En
Chine, le gouvernement sest dj lanc dans une augmentation
progressive des prix de lnergie. Une taxe carbone peut complter le
changement des prix relatifs pour stimuler lisolation thermique des
logements, condition daccorder des subventions aux mnages revenu
faible. En outre, dans les villes compactes disposant de transports en
commun rapides et relativement frquents pour se rendre dans le centre,
la marche pied et la bicyclette pour se dplacer dans le centre sont des
moyens de transport qui prservent lenvironnement et favorisent la sant.
Dans les villes o les transports publics sont sous-dvelopps, la
bicyclette lectrique peut tre un moyen efficace de combiner mobilit et
transports conomes en nergie. Mais le soutien lindustrie automobile
du plan de stimulation de 2009 est venu contredire lobjectif de
croissance soutenable long terme. De faon plus gnrale, la
coordination entre planification urbaine, construction dinfrastructures et
gestion des transports publics nest pas satisfaisante. Seule limplication
forte du gouvernement chinois pourra lamliorer.
Tableau 6.1. Utilisation de la voiture et consommation dnergie aux tats-
Unis et au Japon en 2008.
E.-U. Japon
PIB par tte $43 000 $37 000
Densit moyenne
31 pers./km
2
350 pers./km
2
Automobiles par mnages 2,4 1,2
Consommation nergtique
impute aux
transports/pers./anne
1,82 0,6
Source : Global Stat, Enerdata.
Pour le moment, il nexiste pas de rgle uniforme pour prioriser les
transports en commun au niveau du pays. La premption foncire, le
financement des infrastructures, le droit dutiliser les rseaux de transport
nont donc pas de cadre juridique commun pour la planification. En
Chine, le gouvernement ne subventionne pas assez le financement des
transports publics pour avoir son mot dire dans la gestion du systme.
Des tarifs trop bas font que les entreprises de transport public sont en
dficit et que la qualit de service est faible. En consquence, les revenus
les plus levs, en particulier dans les provinces de lest du pays, font le
choix de la voiture individuelle, tandis que les plus pauvres sont privs
dune organisation de lespace approprie qui leur permettrait
damliorer leur qualit de vie.
Imiter les modes de vie occidentaux est la menace la plus srieuse
qui pse sur le dveloppement de la Chine. Cela exacerberait les
ingalits sociales et dgraderait lenvironnement. Contrler la
consommation dnergie urbaine est le seul moyen de satisfaire les
besoins et aspirations de la majorit de la population des villes. Nous
revenons notre analyse du bien-tre social et de la richesse relle du
dbut de ce chapitre. Le PIB par tte nest plus un indicateur adapt de
dveloppement. Rduire la consommation dnergie et planifier des villes
compactes multipolaires avec les bons investissements en infrastructures
et dans lducation doit permettre daugmenter la richesse relle dans ses
lments humains et environnementaux. Sen tenant fermement une
politique de croissance soutenable, la planification stratgique doit fixer
des normes et des objectifs de consommation dnergie au niveau
municipal et utiliser des incitations prix. La NDRC doit veiller la
ralisation des objectifs au niveau national et municipal. Cela nest
possible que si le rythme et le schma de lurbanisation, les modes de
transport et limpact sur lenvironnement sont intgrs dans une
planification stratgique nationale.
Dveloppement conomique et changement climatique
Revenons la modlisation de la fonction de bien-tre social, lie
la condition des sentiers de croissance soutenable, expose dans
lencadr 6.1 dans la premire partie de ce chapitre. Cette fonction
suppose que les services environnementaux ne soient pas parfaitement
substituables la consommation. La protection de lenvironnement long
terme devrait tre poursuivie per se pour que le sentier de lconomie
soit soutenable. Cest le premier objectif long terme que la planification
stratgique devrait traduire en investissements environnementaux, dont le
rendement social devrait tre calcul au moyen du taux descompte
cologique. Plus le prix des services environnementaux par rapport
celui de la consommation prive est lev, plus ce taux, lui, doit tre
faible, ce qui doit permettre de rvler au grand jour le rendement long
terme des investissements pour un futur conome en carbone.
Il y a en outre des incertitudes radicales dans la chane
dinteractions entre la cible choisie (limiter llvation de la temprature
mondiale) et les politiques mises en uvre pour atteindre celle-ci. Du fait
de sa complexit, en effet, la chane dinteractions incorpore des feed-
back non linaires qui peuvent produire un rsultat catastrophique. Cela
signifie que, dans ltat actuel des connaissances, la fonction agrge de
bien-tre actualis prsente une distribution de probabilit du changement
climatique catastrophique queue paisse (fat-tail). La nature mme
du risque systmique li au changement climatique en fait un risque hors
du commun. Dans la crise financire systmique, toutes les classes
dactifs ne subissent pas de pertes. La monnaie souveraine se distingue
en tant que liquidit pure face tous les autres actifs et polarise le
comportement des personnes en qute dun refuge. Dans la crise
climatique systmique, en revanche, il est possible que les dgts globaux
frappent toutes les classes dactifs. Toutes les composantes de la richesse
relle pourraient subir, dans le monde entier, des pertes catastrophiques.
La menace de ces scnarios catastrophes donne raison au principe
de prcaution, qui exige de passer le plus rapidement possible une
croissance soutenable. Maintenir les risques un niveau acceptable (pas
plus de 2 C dlvation de la temprature moyenne mondiale) suppose
de matriser puis dinverser ds que possible la concentration de gaz
effet de serre dans latmosphre. Retarder cette action nest pas une
option, car il y a un risque lev dtre pig dans un sentier hautes
missions, d la longue dure de vie des infrastructures nergtiques
intensives en carbone.
Le dfi auquel lhumanit doit faire face est plantaire. Il est vrai que
le rgime de croissance intensive en capital, poursuivi partir du milieu
des annes 1990, a fait de la Chine lconomie la plus intensive en
nergie et en carbone. La structure conomique de ce pays dpend trs
fortement du charbon pour la production dlectricit et repose sur des
industries lourdes trs polluantes (fer et acier, ciment, aluminium, etc.). En
faire une conomie de la connaissance conome en carbone est une tche
immense. Cela passe par une transformation massive de la proportion
des diffrents types dnergie et de lintensit nergtique des inputs dans
les secteurs des transports et du BTP. La Chine doit rduire
drastiquement ses missions de carbone, ce qui revient dcoupler
celles-ci de la croissance. Or il y a un phnomne dinertie qui fait que les
missions continuent daugmenter faute de nouvelles technologies
disponibles grande chelle. Pour respecter le plafond de 2 C pour
llvation de la temprature, un scnario viable a t tudi, en 2009,
par le Stockholm Environment Institute et le Chinese Economists 50
Forum : Going Clean : The Economics of Chinas Low-Carbon
Development ( Devenir propre : lconomie du dveloppement pauvre
en carbone de la Chine ). Ce scnario montre que les intensits
dmissions, qui taient de 3,6 tonnes de CO
2
par tte en 2005, vont
continuer augmenter un rythme moindre pour atteindre le point
culminant de 5,3 tonnes en 2017, puis diminueront rapidement pour
tomber 1,3 tonne en 2050.
Une transformation structurelle de cette ampleur, et une telle
vitesse, pour que le pic dmissions soit atteint le plus tt possible,
saccompagne de risques levs de transition. De fortes innovations
doivent se produire dans presque tous les secteurs de lconomie. Il y
aura une dprciation massive du capital existant et un retrait prcoce de
son usage (early retirement). La destruction de capital, si perturbatrice
soit-elle, peut provoquer des pertes demplois elles-mmes destructrices.
Pour que le processus soit viable politiquement et acceptable
socialement, des politiques sociales et des politiques de lemploi grande
chelle seront ncessaires. Les politiques du march du travail devraient
tre poursuivies activement pour accrotre la mobilit du travail entre
industries et entre rgions, et pour investir massivement dans lducation
et la formation continue. Ces politiques seront examines dans le
prochain chapitre.
Nous avons abord dans la partie prcdente le problme de la
pollution due aux transports, au logement et aux appareils mnagers, et
montr que les progrs dpendent ici du modle durbanisation. Il faut
maintenant examiner les priorits du gouvernement chinois en matire
dconomie dnergie et damlioration de lefficience nergtique de
lindustrie, dune part, et dans le domaine de linvestissement dans les
nergies primaires renouvelables et de la capture du carbone dans la
production dlectricit, de lautre. Nous conclurons en nous intressant
aux actions du gouvernement en matire de prix de lnergie et du
carbone, de rgulation et de financement.
conomies dnergie dans lindustrie et protection de
lenvironnement
En 2008, le gouvernement chinois a publi le White Paper on
Chinas Policies and Actions for Addressing Climate Change. En
2009, la NDRC a publi un rapport de suivi. Il y avait plusieurs objectifs.
Le premier tait damliorer la structure productive dans dix secteurs
industriels majeurs : immobilier, automobile, mtaux non ferreux, fer et
acier, quipement industriel, technologies de linformation, textile,
construction navale, ptrochimie, industrie lgre. Sagissant de lindustrie
automobile et des industries lourdes de transformation, lobjectif tait
dtablir des normes plus rigoureuses de consommation dnergie par
unit de production. Dans ces industries et dans la construction navale, il
tait aussi de supprimer progressivement les capacits de production
obsoltes. Des projets pilotes ont galement t lancs pour promouvoir
lconomie circulaire, savoir le recyclage des dchets issus de
lutilisation des ressources. Dans lindustrie lgre, les objectifs taient
daugmenter lefficience nergtique des appareils et de renforcer les
incitations conomiques pour les produits conomes en nergie.
Lclairage (lampes conomes en nergie) et dix catgories dappareils
ont t cibles. Les investissements dans les nergies renouvelables
faiblement mettrices en carbone dont le solaire photovoltaque,
lolien, la biomasse et le biothanol ont t accrus. Enfin, des efforts
ont t faits pour rduire les missions de gaz effet de serre dans
lagriculture et pour promouvoir lafforestation afin daccrotre la
squestration de carbone.
En octobre 2010, le Conseil dtat a dcid de cibler sept
industries stratgiques et a fix des objectifs pour 2015. Dans ces
industries, trois concernent directement lnergie : les conomies
dnergie et la protection de lenvironnement, les nouvelles nergies, les
vhicules nergie nouvelle. Les quatre autres sont les technologies de
linformation de nouvelle gnration, les biotechnologies, les quipements
haut de gamme et les nouveaux matriaux. Lhorizon de ces objectifs est
2015, mais leur dveloppement durera bien plus longtemps. En 2020,
quatre dentre elles (conomies dnergie et protection de
lenvironnement, technologies de linformation de nouvelle gnration,
biotechnologies, quipements haut de gamme) sont programmes pour
atteindre la frontire technologique. En 2030, toutes devraient constituer
les piliers de la croissance durable de la Chine.
Tout cela est dune immense importance, car lindustrie reprsente
aujourdhui 55 % de la consommation finale dnergie. En 2009, la Chine
consommait sept fois plus dnergie par unit produite que le Japon et six
fois plus que les tats-Unis. Amliorer lefficience nergtique est donc
lobjectif principal. La Chine sest donn des objectifs ambitieux : rduire
la consommation dnergie par unit de PIB de 17,3 % durant le
12
e
plan quinquennal (2011-2015) et de 16,6 % durant le 13
e
plan
(2016-2020). Corrlativement, la consommation de ptrole doit tre
rduite de 10 % dici 2015, et les missions de CO
2
de 40 45 % par
unit de PIB dici 2020.
Investir dans des quipements efficients et conomes en nergie doit
contribuer la ralisation de ces objectifs. Sagissant du fer et de lacier,
il faut passer des fourneaux arc lectrique. Dans le ciment, les progrs
viendront dun contenu moindre en bton. Dans le papier et la pte
papier, ainsi que dans le bois et les produits en bois, il y aura un usage
plus intense de la biomasse et des rsidus agricoles. Sagissant enfin de
lclairage, qui absorbe 12 % de la consommation dlectricit, les
lampes fluorescentes compactes peuvent permettre dconomiser 80 %
dlectricit par rapport aux ampoules incandescentes.
La production dlectricit est le processus de production qui met
le plus de CO
2
, car il repose lourdement sur le charbon. Ce dernier
reprsente 70 % de la consommation nergtique en Chine, bien plus que
dans le reste du monde. Dici 2015, le gouvernement chinois espre
une baisse de la part de charbon 64 % et prvoit une progression de
lnergie non fossile, dont le nuclaire, jusqu atteindre 10 % du total.
Le reste doit tre produit avec du ptrole et du gaz naturel. Le meilleur
moyen de diminuer les missions, cest darrter la production inefficiente
dlectricit partir du charbon et de dployer grande chelle des
centrales charbon efficientes grce la capture et au stockage du
carbone. Les nouvelles centrales lectriques captureront 90 % du CO
2
mis. Mais la technologie est loin dtre commercialisable. Les nouvelles
centrales lectriques ne seront pas disponibles avant 2020. Pour linstant,
les cots sont levs et les capacits de stockage, incertaines.
Paralllement, la Chine investit massivement dans les nouvelles
nergies renouvelables pour faire passer le mix nergtique du charbon
dautres sources. Les nergies primaires non fossiles comprennent
lolien, le solaire (panneaux solaires et solaire photovoltaque), la
biomasse et les centrales hydrolectriques, et laugmentation significative
de lnergie nuclaire. Celle-ci soulve en Chine de grands espoirs,
stimuls par le transfert de technologie des racteurs de troisime
gnration et par des investissements dans les quipements et les
composants. Lolien est une source trs prometteuse dnergie primaire
long terme. La Chine a dj dpass les tats-Unis et est devenue, en
2009, le plus grand march mondial de turbines oliennes. Le rseau de
distribution de la puissance lectrique constitue court terme un srieux
goulot dtranglement, car la capacit des turbines oliennes augmente
bien plus rapidement que la construction du rseau lectrique. La NDRC
fait de lextension de celui-ci une priorit pour mobiliser les capacits
dormantes. Elle privilgie une stratgie offshore car les zones ctires
sont bien connectes au rseau, au dtriment de la Mongolie-Intrieure et
du Nord-Est, o la congestion du rseau peut durer encore quelques
annes. Le solaire a moins de potentiel car lindustrie de production de
cellules solaires est elle-mme trs intensive en nergie. De plus, le cot
de llectricit solaire est lev compar aux autres sources dnergie
nouvelle. Cest pourquoi la Chine, tout en tant le premier fabricant
dquipements solaires au monde, reste en retard en matire
dinstallation. Ce retard est aggrav par le faible niveau de connexion des
centrales solaires lectriques au rseau. Ce type dnergie est le plus utile
en utilisation locale pour les fermes solaires de la partie occidentale non
connecte du pays.
La construction de rseaux intelligents est un des investissements les
plus intressants pour le dveloppement des nergies nouvelles. La
NDRC planifie la construction dun rseau intelligent capable de
transmissions longue distance et de haut voltage. Le rseau intelligent
doit amliorer la sret et lefficience nergtique, et liminer les goulots
dtranglement pour librer les immenses capacits nergtiques qui sont
en voie de construction. Le rseau intelligent sera dvelopp par tapes
dici 2020.
Les vhicules nergie nouvelle sont aussi dune grande importance
stratgique. Ltat veut faire de la Chine le leader mondial des voitures
faibles missions et haute efficience nergtique. Cet objectif est tout
fait cohrent avec le dveloppement de villes compactes. Le
gouvernement a annonc des investissements dans les voitures hybrides,
les voitures lectriques et les industries associes : pile combustible,
batteries, moteurs et systmes de contrle lectrique. Les voitures
lectriques sont la solution radicale pour rduire fortement les missions
de gaz effet de serre dans les transports. Non seulement elles rduisent
les missions, mais elles sont aussi bien plus efficientes que les voitures
traditionnelles. Linconvnient, aujourdhui, rside dans la lenteur du
chargement des batteries et dans le manque de stations de rechargement.
Mais le 12
e
plan quinquennal veut amliorer la qualit dans ce domaine.
Le gouvernement subventionne lachat de vhicules nergie nouvelle
dans cinq villes pilotes : Shanghai, Shenzhen, Changchun, Hangzhou et
Hefei. Le rle du gouvernement central est essentiel dans une industrie
naissante, car le cash-flow est ngatif tout au long de la chane de valeur.
Le gouvernement va financer linfrastructure des stations de chargement
et taxer les vhicules ordinaires pour aider lachat de voitures lectriques.
Lobjectif est que la part de celles-ci soit dau moins 17 % du march
dici 2020.
La protection de lenvironnement ne passe pas seulement par des
mesures destines attnuer le changement climatique. Elle sappuie
aussi sur des mesures permettant de sadapter au changement climatique.
Celles-ci concernent lagriculture, les forts et les autres ressources
naturelles. La Chine ayant un grand nombre de rgions sches, la
prservation de leau et lirrigation doivent tre amliores pour accrotre
les capacits de production de crales. Les efforts de recherche
agronomique sont poursuivis de faon intense pour amliorer les varits
de semences et optimiser la structure des espces. Des investissements
massifs sont faits en direction des forts et des autres systmes
cologiques naturels. Les forts sont des puits de carbone. Une
campagne nationale pour lafforestation a t lance afin de stimuler
linitiative des propritaires collectifs de forts. Les gouvernements locaux
ont le devoir de prvenir et de contrler la dsertification. Des
infrastructures sont construites afin daugmenter la capacit doffre deau
du systme de prservation de leau. Comme le prix de leau en Chine
est trop bas, malgr la raret de la ressource, laugmentation de ce prix
fournira une incitation rduire la consommation deau dans lindustrie.
Pour inverser la dgradation de la biodiversit, le gouvernement a cr
18 zones de contrle cologique marin dans les zones ctires, o les
fonds marins sont protgs. Afin de renforcer les systmes cologiques
marins, des mangroves sont plantes et les rcifs coralliens sont protgs.
Enfin, des plans contingents doivent permettre de traiter les consquences
des catastrophes naturelles sur la sant, comme les maladies contagieuses
qui impliquent un facteur climatique.
Tarifer le carbone et financer linnovation
En dnonant, dans le chapitre 4, les inconvnients dun rgime de
croissance forte intensit capitalistique, nous avons soulign plusieurs
reprises la distorsion du systme de prix, qui fait que lallocation du
capital est inefficiente et que la consommation nuit lenvironnement. Les
prix des ressources en eau et en nergie ont t largement sous-estims
afin de maximiser la croissance des industries lourdes et faire de la Chine
latelier du monde pour les biens de consommation et dquipement bon
march. Les taux dintrt sont trop bas et nombre de services sont
tarifs un prix trop lev pour induire des rendements du capital
attractifs et pour orienter la consommation vers une conomie de
services. Cest la structure des prix intrieurs, et non le taux de change,
qui pose problme. La transition vers la croissance soutenable rend
imprative une rforme gnrale des prix.
Nous nous intressons ici au prix du carbone, dont limportance
pour la croissance soutenable a dj t dmontre thoriquement dans
la premire partie de ce chapitre. Toute stratgie visant la rduction des
missions et laccroissement de lefficience nergtique repose sur un
prix du carbone pertinent. Un pays capable de planification stratgique a,
dans ce domaine, un avantage comparatif dcisif, car le changement
climatique est un chec patent du march. Aucun prix du carbone ne peut
apparatre spontanment. Cest au gouvernement quil revient de crer le
march en intriorisant les externalits environnementales. Mais introduire
un prix du carbone suffisamment lev (nous suggrions dans la premire
partie de ce chapitre un prix minimal de 50 dollars la tonne de CO
2
vite) est un dfi politique : car cela augmente les prix des biens et des
services. Cest une rpartition rgressive de la richesse. Adopter une taxe
uniforme et universelle est socialement inacceptable et donc politiquement
irralisable. La premire mesure prendre est de supprimer peu peu
toutes les subventions aux carburants fossiles, dans le cadre dune
rforme gnrale des prix visant restructurer lallocation du capital. Par
ailleurs, ladoption dun prix du carbone soulve les questions suivantes :
quel mcanisme et quelle gamme de prix choisir ? Et comment allger les
effets distributifs ngatifs sur les populations pauvres ?
Le Stockholm Environment Institute et le Chinese Economists 50
Forum ont fait plusieurs suggestions. Il existe deux mcanismes : une taxe
carbone ou un march des droits polluer (cap-and-trade). En principe,
ils peuvent tre quivalents. La thorie ne dit rien de dcisif sur le choix
de lun ou de lautre. Aucun na une supriorit en termes de bien-tre.
Le choix, ici, est purement politique. Il implique faisabilit institutionnelle,
acceptabilit et simplicit.
Les taxes carbone sont des taxes environnementales sur le dioxyde
de carbone. Elles entranent une rduction des missions via une baisse
de la demande de produits fortement metteurs de carbone. Elles sont de
deux sortes. Il y a limpt direct sur les carburants, cest--dire un impt
en amont sur les carburants primaires. Et il y a limpt indirect, cest--
dire un impt en aval sur le produit final. Sagissant de ce second
mcanisme, la cl de lacceptabilit est la capacit de mesurer le contenu
en carbone des biens, et donc le volume des missions, de faon fiable.
Si la taxe carbone est un moyen utilis dans une politique plus globale
dconomies dnergie et de protection de lenvironnement, alors le
contenu en carbone des inputs de carburants fossiles devrait tre tax afin
dexploiter toutes les possibilits de rduction prsentant une efficacit en
termes de cot. Comme la Chine est fortement dpendante du charbon,
le niveau du prix du carbone devrait tre calcul de sorte que le prix du
charbon augmente de 10 puis de 20 %. En tout tat de cause, une partie
des recettes issues de la taxe carbone doit tre redistribue pour attnuer
son impact social ngatif.
Le systme des droits polluer (cap-and-trade) permet de fixer un
prix du carbone travers des droits dmission changeables. Ces droits
sont explicites et transfrables. Cest le march qui leur donne un prix.
Sil y avait un march mondial, les missions pourraient tre rduites dans
les endroits o il serait moins coteux de le faire. Le systme national
devrait tre li un systme mondial, condition quil y ait un prix du
carbone universel et unique. Mais une telle harmonisation nexistera pas
dici longtemps. Si la Chine dcide de piloter un systme pour apprendre
traiter de petits volumes, elle doit le faire dabord pour elle. La mise en
uvre de tels systmes comporte, en effet, des chausse-trapes. La
premire, cest la mesure. Les missions doivent tre mesures et
contrles sur une base individuelle. Les metteurs individuels doivent
tre identifis et leurs volumes dmission, valus en consquence. Cela
ncessite une administration sophistique. La seconde difficult, cest la
distribution des permis dmissions. Sils sont distribus gratuitement, il
sensuit une distorsion des incitations rduire les missions. Les
pollueurs qui sattendent ce que leurs permis soient renouvels
investiront davantage dans les technologies sales afin de pouvoir
augmenter leurs missions et obtenir ainsi, dans le futur, davantage de
permis gratuits. Le systme se bloque dans les mauvaises technologies,
car les usines existantes restent en tat de marche dans le but dobtenir
des permis gratuits. Ainsi, donner gratuitement des permis qui ont une
valeur montaire encourage un lobbying intense de la part dintrts
particuliers qui interviennent auprs du gouvernement pour sattirer ses
bonnes grces. Cest pourquoi il faut faire le choix de la vente aux
enchres de permis dmissions. Les pollueurs sont ainsi informs des
cots de leur carbone, ce qui est le but de ce mcanisme. Les recettes
des ventes vont au gouvernement, qui peut les redistribuer aux groupes
faible revenu et investir dans le dveloppement de technologies nouvelles.
La mise aux enchres fournit donc de fortes incitations linnovation
technologique.
Quel doit tre le choix de la Chine ? Comme lurbanisation est le
pilier du nouveau rgime chinois de croissance, la taxe carbone semble
tre le mcanisme le mieux adapt pour rduire les missions urbaines.
Elle peut sintgrer dans la rforme plus large de la fiscalit, et dans
lactuelle structure de gouvernement, sans ncessiter de changement
institutionnel. Un systme de droits polluer (cap-and-trade) pourra tre
cr plus tard, quand un accord international sur un prix mondial du
carbone rendra possible lapparition dun march mondial du carbone.
Une taxe carbone, couple llimination des subventions
lutilisation des carburants fossiles, fournira des ressources financires
pour btir de nouvelles infrastructures urbaines et innover dans les
nergies nouvelles et les vhicules nergies nouvelles. Les voitures
lectriques et la capture et le stockage du carbone vont absorber des
centaines de milliards de dollars pour amener les technologies au stade de
la commercialisation. Dautres ressources autoproduites viendront des
conomies dnergie, rsultant dune moindre utilisation de lnergie. Les
cots sociaux seront galement rduits grce des risques moindres de
catastrophe naturelle, grce lamlioration de la sant publique et grce
aux recettes venant des emplois intensifs en travail qui seront crs en
nombre si lon dveloppe le bon modle durbanisation.
Dans le secteur public, en dehors des profits des entreprises du
secteur public, le crdit bancaire aux entreprises publiques restera la
principale source de financement des investissements dans les nergies
renouvelables. Dautres sources de financement joueront cependant, au
fil du temps, un rle croissant. La Chine nest pas en mesure de
supporter seule le financement et la mobilisation des ressources
technologiques ncessaires pour atteindre cet objectif commun
lensemble des pays du monde : limiter llvation de la temprature
moyenne mondiale 2 C. Cest pourquoi, un certain stade, un
systme mondial de droits polluer (cap-and-trade) sera indispensable
pour rguler le partage de leffort entre les nations. Les pays dvelopps
devraient acheter des droits dmissions la Chine, de sorte que celle-ci
reoive des ressources financires lui permettant de suivre une trajectoire
plus ambitieuse de rduction des missions. En Chine, un systme
hybride, combinant la taxe carbone et un march des droits polluer
(cap-and-trade), avec un prix plancher et un prix plafond, le tout reli au
systme mondial, devrait tre labor et dvelopp.
Conclusion
Dans les vingt prochaines annes environ, le capitalisme mondial va
accomplir une transition vers un nouveau rgime de croissance. Comme
dautres priodes de lhistoire depuis le commencement de la rvolution
industrielle, la dynamique de laccumulation du capital sest heurte une
crise financire qui a rvl au grand jour lincapacit des institutions
actuelles matriser les contradictions engendres par les schmas de
croissance existants. Dans toute transition, le moteur du changement
structurel est une vague dinnovations gnriques, capable de transformer
lensemble de la structure de production en se diffusant dans tous les
secteurs de lconomie.
Dans la Chine de ce dbut de XXI
e
sicle, lnorme gaspillage de
capital humain, social et naturel, d des distorsions profondes du
systme de prix, a fait natre des contradictions insupportables. Celles-ci
ont enkyst de puissants intrts particuliers au sein mme de
ladministration dtat. Ces contradictions rendent insoutenable le sentier
actuel daccumulation capitalistique.
Linnovation gnrique pour rorienter laccumulation du capital est
dordre la fois social et environnemental. Loptimisation de la richesse
relle totale du pays devrait devenir lobjectif premier de la planification
stratgique, la place de la maximisation de la croissance du PIB. Cela
veut dire quil va falloir rvaluer tous les types de ressources qui ont t
massivement sous-tarifes : le travail, lpargne, lnergie, le foncier rural
et lenvironnement. La rforme des prix devrait tre le pilier du nouveau
mode de rgulation. Elle ne peut tre ralise sans un changement tous
les niveaux de lestablishment public et priv, dans le but de donner la
population plus de libert dexpression. Les deux moteurs, permettant de
crer une structure sociale moins ingalitaire et de passer un mode de
consommation postmoderne, sont une urbanisation soucieuse de
lenvironnement et une politique visant une protection sociale universelle.
Cet objectif commun, sil est poursuivi avec constance par un leadership
politique fort dans le cadre de la planification stratgique, ncessitera des
investissements massifs dans lducation et la R&D. Il sagit en effet
dlever la productivit globale des facteurs jusqu la frontire
technologique.
Dans le prochain chapitre, nous allons montrer comment la rforme
cruciale du systme des prix et le changement de la gouvernance
bureaucratique qui doit laccompagner pourraient tre mis en uvre.
1- Voir pour la dmonstration O. Guant, R. Guesnerie et J.-M. Lasry, Ecological
intuition versus economic reason , communication au Colloque international dAix-en-
Provence sur le financement du long terme, 27-28 mai 2010.
Chapitre 7
Une feuille de route
pour la transformation structurelle
de lconomie chinoise
Nous avons dfini, dans le chapitre 6, le concept de dveloppement
soutenable et pos le cadre thorique permettant sa mise en uvre. Il
rend tout fait indispensable la planification stratgique, pour rvler le
bien-tre social intgr long terme, et pour fixer des prix pour les
externalits et un taux dactualisation refltant la ralit des risques
intergnrationnels. La Chine doit aujourdhui faire face aux dfis sans
prcdent de la transformation dmographique, de lurbanisation rapide,
du changement climatique et de la dtrioration environnementale.
Perptuer le rgime actuel de croissance, forte intensit capitalistique,
ne peut que dtruire la richesse totale et aggraver les conflits sociaux.
Pourtant, si la planification stratgique russissait, dans un cadre de
soutenabilit, synchroniser les tendances macroconomiques et les
changements structurels favorables au bien-tre, ces dfis pourraient tre
autant dopportunits. Cela renvoie au concept dialectique chinois de
danger/chance (wei ji) :
Dans ce chapitre, nous nous attacherons montrer comment cette
transition pourrait tre ralise et comment la feuille de route de la Chine
vers la soutenabilit pourrait se dployer.
Dans les dix dernires annes, les conomistes et les dirigeants
politiques chinois nont cess dexprimer leurs proccupations face aux
dsquilibres et linsoutenabilit de lconomie chinoise. Il est trs
largement reconnu que le taux dpargne en Chine est bien trop lev et
quil y a, dans un grand nombre dindustries, des surinvestissements et
des surcapacits considrables. Du fait de la progression lente de la
consommation intrieure, la dpendance de lconomie aux exportations
sest accrue et la Chine a enregistr un excdent des paiements courants
depuis 1994 (qui a cr de faon marque entre 2004 et 2008). Dans le
mme temps, ce modle de croissance intensif en capital a exacerb les
ingalits sociales et rgionales, et acclr la destruction des ressources
naturelles et la dgradation de lenvironnement.
Ces problmes de structure ont conduit le gouvernement de Wen
Jiabao, immdiatement aprs sa prise de fonction, en 2003, prendre de
multiples mesures de rquilibrage. Ces ajustements structurels ont t,
en gnral, associs des politiques macroconomiques. Les efforts de
restructuration ont t le plus intenses lorsque lconomie chinoise a
connu une surchauffe (par exemple en 2004 et 2006). Lapplication de
ces mesures de restructuration sest souvent relche quand la croissance
conomique sest ralentie. Si les politiques montaires ont galement
particip, les principaux mcanismes de restructuration se sont appuys
sur la rglementation administrative applique la ralisation des
investissements : lever les exigences de fonds propres dans le
financement des industries intensives en capital, restreindre la construction
des zones de dveloppement, contrler loffre foncire et renforcer les
sanctions de la NDRC pour les nouveaux projets. Des politiques
industrielles prfrentielles ont aussi t adoptes pour freiner la
croissance des activits productives intensives en nergie, hautement
polluantes et trs consommatrices de ressources naturelles. Les
avantages fiscaux pour ces industries ont t supprims en 2006. Les
capacits de production excessives ou inefficientes dans lextraction du
charbon, la production thermolectrique et la sidrurgie ont t
considrablement rduites. Enfin, pour diminuer le dsquilibre
commercial, la Banque populaire de Chine a annonc, en juillet 2005, le
dmarrage de la rforme du taux de change. Dans les trois annes qui ont
suivi, le renminbi sest apprci de 22 % par rapport au dollar.
Ainsi, le gouvernement chinois a montr tout lintrt quil portait au
rquilibrage de lconomie afin dorienter son dveloppement vers un
sentier plus soutenable et plus favorable au bien-tre de la socit. Dans
les 11
e
et 12
e
plans quinquennaux, le gouvernement a dessin sa vision
dune socit harmonieuse. Les problmes du pays ont t identifis avec
prcision et des orientations ont t fixes pour y remdier. Il semble que
ces efforts aient t largement vains. Non seulement lconomie chinoise
ne montre pas de signe de rquilibrage, mais les dsquilibres voqus
dans les chapitres prcdents se sont mme aggravs et acclrs.
Le tableau prcdent dcrit lvolution de la composition des
grands agrgats de dpense de la Chine entre 1978 et 2010. On constate
que le taux dinvestissement est rest au-dessus de 40 % depuis 2003,
tandis que la part de la consommation dans le PIB na cess de baisser,
passant de 56,9 % en 2003 47,4 % en 2010. Mais le plus tonnant,
cest la situation du commerce extrieur. Aprs le lancement de la
rforme du taux de change qui a provoqu une apprciation relle
substantielle, le dsquilibre extrieur de la Chine sest paradoxalement
accentu. Les exportations nettes ont atteint un pic de 8,8 % du PIB en
2007, contre 2,4 % en 2004. Les raisons de cet accroissement ont t
expliques dans le chapitre 5. Nous rappellerons ici que cette hausse
significative est principalement due la baisse de la part des importations.
Les entreprises industrielles ont construit des capacits leur permettant de
rcuprer le march intrieur.
Le tableau 7.2 illustre le rle dominant du secteur secondaire dans
lconomie chinoise. En 2006, il reprsentait 48 % du PIB chinois. Cette
part tait largement plus leve que dans tout autre pays se trouvant dans
la mme phase de dveloppement. Si le secteur des services a cr de
faon rgulire, sa part dans le PIB se trouvait toujours aux alentours de
40 % dans la premire dcennie du XXI
e
sicle. Elle est de 10 20 %
infrieure ce que lon observe dans les pays au niveau de
dveloppement similaire. Le potentiel du secteur des services en Chine
na pas encore t pleinement libr. Pire encore, les industries, en dpit
de leur taille, conservent une faible capacit de cration de valeur
ajoute. La part de la valeur ajoute dans la production industrielle totale
tait de 38,26 % en 1995, 35,8 % en 2000 et 34,07 % en 2010. Non
seulement cette part est en baisse, mais elle est denviron 20 % infrieure
ce que lon observe dans les pays de lOCDE.
Sagissant de la rpartition du revenu national, la part des mnages
a diminu dans les premires annes de ce sicle. Les mcanismes de
redistribution nont fait que transfrer ltat une part du revenu des
entreprises. La part du revenu des mnages aprs redistribution na pas
augment, mais, au contraire, elle a marqu un lger recul. Cet
appauvrissement relatif des mnages a affaibli le pouvoir dachat de la
population chinoise. Le mot dordre Encourager la consommation
intrieure est donc rest un slogan creux. Qui plus est, les ingalits de
revenu se sont aggraves. En 2006, le coefficient de Gini tait estim
0,41 en Chine urbaine et 0,39 en Chine rurale. Ces deux chiffres taient
bien plus levs que ceux enregistrs durant la premire phase de la
rforme (et sont difficilement comparables ceux de la socit galitaire
davant 1978). Si lon ajoute le fait que lcart de revenu entre la Chine
urbaine et la Chine rurale sest galement creus (le revenu moyen urbain
tait, en 2009, 3,33 fois plus lev que le revenu moyen rural), le
coefficient de Gini pour lensemble de la Chine approche le seuil
dangereux de 0,5. On lestimait, en 2006, 0,47 (Zhou et Tan, 2008).
Laccroissement des ingalits de revenu familial a aggrav la baisse de la
capacit de consommation intrieure totale, les mnages les plus riches
ayant une propension moindre consommer en pourcentage de leur
revenu.
En conclusion, il est sr que les politiques de rquilibrage de la
Chine laissent encore beaucoup dsirer. Pour engager des modes de
restructuration plus efficaces, les dirigeants chinois devraient cesser de
simpliquer dans la multitude des problmes quotidiens pour semparer
de la contradiction centrale du rgime de croissance existant. Comme
nous lavons soulign dans le chapitre prcdent, la Chine a besoin dune
planification stratgique globale qui intgre tous les instruments de
politique conomique (prix, monnaie, budget, rglementations, transferts
et mobilisation politique) pour inverser les dsquilibres enracins dans le
rgime de croissance hrit. Il sagit de guider la Chine sur une trajectoire
endogne de croissance, conduisant lever le bien-tre social et
promouvoir le dveloppement durable. Dans la suite de ce chapitre nous
voulons faire partager nos intuitions sur la manire dont la planification
stratgique de la Chine pourrait se dployer dans les vingt prochaines
annes, en identifiant la contradiction centrale de la croissance de la
seconde phase de la rforme (1994-2008) et en suggrant les moyens les
plus efficaces pour la rsoudre.
Rsoudre la principale contradiction de la seconde phase de la
rforme (1994-2008)
Les raisons des nombreux dsquilibres en Chine sont multiples.
Certaines sont endognes, dautres sont lies lenvironnement plus large
du pays. Ces dernires annes, nombreux ont t les conomistes qui ont
donn leur interprtation des problmes structurels de la Chine, souvent
avec pertinence. Mais, si lon veut dfinir une politique holistique
susceptible de transformer les principales relations macroconomiques et
de conduire la Chine, de manire systmatique, un nouveau rgime de
croissance, alors il est ncessaire didentifier la contradiction qui est au
cur du rgime de croissance de 1994-2008 et la source des
principaux problmes de la Chine aujourdhui.
Le rgime de croissance poursuivi par la Chine entre 1994 et 2008
a pris forme autour dune crise de gouvernance du gouvernement central.
Dans son effort pour amliorer le bien-tre de lensemble de la
population durant la premire phase de la rforme, le gouvernement
central a subi, en 1994, une grave dtrioration de son quilibre
budgtaire et un fort amoindrissement de son pouvoir de rgulation sur
lconomie. Aussi des mesures de rforme ont-elles t prises partir de
1994 pour renforcer la situation budgtaire du gouvernement et
consolider son pouvoir sur lconomie nationale. Au cours de ce
processus, les protections sociales dont jouissaient les travailleurs chinois
(en particulier les employs des entreprises publiques) ont t sacrifies.
Dnormes actifs publics ont t privatiss et certains intrts particuliers,
dont bnficiaient notamment les bureaucrates locaux grce au vieux
systme de parrainage, ont t, eux aussi, supprims (cf. chapitre 4).
Pour prserver et maintenir la lgitimit politique du Parti
communiste chinois, ces pertes devaient tre compenses. Dans ce
contexte, la croissance conomique rapide, stimule par linvestissement
et les exportations, a fait office de panace immdiate. Une croissance
robuste et des activits conomiques florissantes ont fourni de
nombreuses opportunits demploi, qui ont absorb les travailleurs sans
emploi et la nouvelle force de travail constitue par les millions de
travailleurs migrants. Une myriade de projets dinfrastructures, de
programmes immobiliers, de zones de dveloppement industriel ont offert
aux bureaucrates locaux un espace immense pour se constituer de
nouveaux parrainages politiques et une rente conomique. Cet essor a
rempli la socit chinoise dun optimisme sans frein, voire dune certaine
fivre. Tout cela a contribu la stabilit et la soutenabilit du rgime
politique communiste.
Cest pourquoi la rapidit de la croissance conomique est
devenue, dans la seconde phase de la rforme, un objectif en soi. Pour
encourager et protger celle-ci, la politique montaire et fiscale et la
politique de rgulation ont distordu la tarification des principaux capitaux
(tangibles et intangibles), les maintenant des niveaux excessivement bas.
Ce systme de prix a fait natre une relation spcifique entre ces capitaux,
qui a model peu peu la structure conomique de la Chine pour en faire
celle que nous connaissons aujourdhui. Les prix sensiblement trop bas
des capitaux tangibles ont favoris les investissements forte intensit
capitalistique, vinant la contribution du travail au PIB. De ce fait, le
revenu des mnages, et en particulier des mnages vivant dun salaire, a
baiss en pourcentage du PIB, tout comme la consommation intrieure.
Les profits levs de ces entreprises de plus en plus capitalistiques ont
fait grimper le taux dpargne. Lintensit capitalistique des
investissements a donc encore augment. lvidence, la distorsion du
systme de prix du capital est une tension qui senracine dans le
prcdent rgime de croissance. Lconomie chinoise ne saurait donc
trouver un nouvel quilibre, pas plus quun sentier de dveloppement
soutenable, sans un nouveau systme de prix qui reflte les externalits et
les risques intergnrationnels de faon adquate. Lobjectif est de
promouvoir le bien-tre de la socit et non plus la croissance du PIB.
Pour les dix ou vingt annes venir, la tche est donc trs concrte. Il
sagit damliorer le systme de prix afin de rorienter la richesse vers le
travail, les autres capitaux intangibles et le capital naturel, qui nont pas
t assez dvelopps ou que le prcdent rgime de croissance a
dtriors.
La distorsion des prix des facteurs dans le rgime de croissance
1994-2008
Cots des distorsions des prix des facteurs : une synthse
Le professeur Huang Yiping (2010) avance de faon convaincante
que la rforme insuffisante et biaise des prix est une des principales
raisons de la croissance exceptionnelle des dix premires annes du
XXI
e
sicle et des distorsions qui rendent ce processus de croissance
insoutenable plus longtemps. Les distorsions de prix sont le fruit dune
rforme inacheve. Les marchs des produits ont t presque
entirement libraliss. Ainsi que nous lavons montr dans les
chapitres 4 et 5, cela a permis lconomie chinoise dtre comptitive
sur les plans intrieur et extrieur. Cette politique, adopte ds 1994, a
inaugur la seconde phase de la rforme, dans le cadre dun objectif
global de croissance maximale. Mais les marchs des facteurs (travail,
capital, nergie, foncier, environnement) sont rests placs sous le
contrle pesant de ladministration. Croissance leve et dsquilibres
structurels viennent de cette approche biaise.
Ces distorsions de cots sont comparables des subventions pour
les utilisateurs de facteurs de production et des impts pour leurs
propritaires. Les utilisateurs, ne payant pas le cot marginal des
ressources quils utilisent, bnficient de rentes qui ne sont justifies ni par
linnovation ni par une efficience suprieure. Cette rpartition biaise du
revenu concerne tous les facteurs de production.
Sagissant des travailleurs migrants, lindigence des salaires et
labsence de protection sociale ont rduit la part des salaires dans le
revenu national, empch le revenu des mnages de slever autant quil
aurait d et comprim les dpenses de consommation. Les prix
artificiellement bas des terres prises aux agriculteurs, et vendues des
amnageurs urbains ou des entreprises trangres pour dvelopper des
parcs industriels, ont contribu la bulle de limmobilier dans de
nombreuses villes et conduit laccumulation de surcapacits dans les
industries lourdes. Le prix insuffisant du crdit par rapport au taux de
croissance a orient des quantits normes de capital vers les grandes
entreprises publiques, qui ont bnfici, de ce fait, de taux de profit
excessifs. Des prix de lnergie situs en dessous des prix mondiaux, et
labsence de prix du carbone, ont conduit aux distorsions soulignes dans
le chapitre 6. Le capital naturel a t gaspill et la pollution est devenue
inquitante dans plusieurs rgions industrielles.
Le modle thorique de croissance soutenable expos dans le
chapitre 6 (cf. encadr 6.1) montre que les bons prix des facteurs
sont les prix duaux le long des sentiers de croissance soutenable ; ces
prix donnent un prix optimal chaque facteur de production. Il ne suffit
donc pas, comme le dit le professeur Huang Yiping, de libraliser les
prix, au sens de laisser les marchs uvrer librement. Certains facteurs
essentiels, comme la pollution ou plusieurs types de capital intangible,
nont pas de march ; pour dautres, comme la terre, les marchs
fonctionnent plutt mal. En outre, quand les marchs existent, comme
dans la finance, nous voyons, avec la crise financire mondiale, que la
libralisation entrane de graves distorsions endognes. Il est donc
ncessaire, pour amliorer lefficience conomique, dadopter un mix de
libralisation et de rgulation de lutilisation des ressources, afin doffrir
aux agents conomiques des incitations allant dans le sens de la
ralisation dun objectif densemble. Nous avons avanc dans le chapitre
prcdent que cet objectif ne peut plus tre la maximisation de la
croissance, mais une croissance soutenable, dfinie de manire prcise.
Le professeur Huang Yiping a cependant fait uvre utile en
procdant une estimation des distorsions de certains marchs des
facteurs. La principale difficult de la quantification des transferts de
revenu dus aux distorsions de prix rside dans le choix des benchmarks
auxquels seront compars les cots rels des facteurs. Huang Yiping a
donn une estimation des subventions implicites pour cinq facteurs de
production : le travail, le capital, la terre, lnergie et lenvironnement.
Sagissant du march du travail, il nutilise aucun salaire
concurrentiel comme benchmark. Il observe que la principale cause de
distorsion est le sous-paiement des contributions sociales aux travailleurs
migrants. Son benchmark est le salaire qui devrait tre pay si les
employeurs suivaient strictement la rglementation fixe par le
gouvernement central. Avec cette rfrence, la distorsion slve 30 %
environ du salaire total. Sagissant des taux dintrt lourdement
administrs, les subventions aux dbiteurs viennent de taux demprunt
qualifis de rprims . Un cot du capital infrieur au niveau thorique,
gal au cot dusage du capital, est suppos faciliter leffet de levier,
stimuler linvestissement et acclrer la croissance. Mais personne ne
connat le cot rel du capital, car les marchs financiers ont montr
quen situation dincertitude ils taient hautement imparfaits. Lauteur
affirme une conjecture personnelle : le taux dintrt de crdit devrait
saccrotre de 2 % sur lensemble des prts bancaires. Si le prix du
foncier urbain vendu aux promoteurs est pris comme benchmark, alors le
foncier vendu pour un usage industriel est cens tre 30 % en dessous.
Les prix internationaux du ptrole sont trs volatils. Les prendre, anne
aprs anne, comme benchmark nest pas raisonnable. On suppose que
le march international du ptrole, plutt cartellis, est un prix comptitif
qui aide au calcul des quivalents-subventions. On trouve un cart moyen
de prix de 20 dollars. Comme lenvironnement est toujours une
externalit dont la destruction nest pas internalise, lestimation officielle
dun cot de 3 % du PIB est une pure suggestion. Rsumant les cinq
catgories de distorsion de cot, Huang Yiping arrive 7 % du PIB. Ce
rsultat peut nous aider dfinir des priorits dans les secteurs viss par
la rforme. Essayons daller un peu plus loin dans les diffrents domaines
de distorsion de prix.
Le prix du crdit
Au dbut de la seconde phase de la rforme, la responsabilit de la
politique montaire a t confie la banque centrale (cf. chapitre 4).
Bien que la Banque populaire de Chine ait ajust le taux de benchmark
la situation macroconomique, ce taux a t maintenu un niveau
excessivement bas par rapport la croissance du PIB et de lIPC (indice
des prix la consommation). Le taux des dpts un an de la Banque
populaire de Chine a fluctu dans une fourchette de 2 4 %. Cest au
quatrime trimestre 2007 que le taux a t le plus lev : il est pass de
1,62 4,14 % pour inflchir la surchauffe de lconomie. Considrant
que lIPC tait, cette mme anne, de 4,8 % (les prix alimentaires ont
augment de 12,3 %) et la croissance du PIB de 13 %, ce taux restait
trs favorable aux dbiteurs qui avaient accs au crdit bancaire, au
dtriment des pargnants. Avec lirruption de la crise financire globale,
en 2008, le taux des dpts a chut rapidement nouveau pour stablir
aux alentours de 2 %.
Le faible niveau des taux a stimul linvestissement, mais pas tous
les types dinvestissement de faon gale. Quand les taux dintrt
bancaire sont trop bas par rapport la croissance du PIB et lIPC, il
ny a plus de taux de rendement minimal (hurdle rate) raisonnable pour
le rendement futur des projets dinvestissement. Manquant de
comptences en matire de gestion du risque, les banques publiques
chinoises ont naturellement privilgi, au dtriment des PME intensives en
main-duvre, les projets grande chelle et forte intensit
capitalistique qui offrent en collatral de la terre et dautres actifs fixes :
programmes dinvestissement des grandes entreprises publiques,
construction dinfrastructures des gouvernements locaux, projets
immobiliers. Sur la totalit de lencours de prts de 2010, la moiti
environ tait aux mains des entreprises publiques (Huang, 2011) et entre
20 et 30 % aux mains des vhicules dinvestissement controverss des
gouvernements locaux (BPoC, 2011). Paralllement, les PME intensives
en travail rencontraient de grandes difficults pour trouver des
financements un cot faible. Dans la rgion de Wenzhou, zone
exprimentale o le crdit priv avait t lgalis en 2003, le taux de
march du rendement un an pour les emprunteurs privs a fluctu entre
13 et 17 % entre 2003 et 2010. Le taux de crdit un an des agences
de crdit prives a fluctu, lui, autour de 20 %. Les deux taux taient de
10 15 % plus hauts que les taux de la Banque populaire de Chine
durant la mme priode. Des diffrences aussi importantes ne peuvent
pas tre attribues seulement la prime de risque. Elles indiquent une
distorsion srieuse des prix du crdit bancaire officiel et un large espace
de rente pour tous ceux qui ont accs au crdit bancaire. Ce systme
financier distordu, en taxant les pargnants chinois, na pas seulement
favoris la part leve de linvestissement dans le PIB dans le rgime de
croissance de 1994 2008. Il a aussi fortement fait pencher la structure
de linvestissement du ct de lintensit capitalistique. Le faible niveau
des taux dintrt permet ainsi dexploiter les mnages travers deux
mcanismes : par le premier, la structure conomique intensive en capital
fausse les rendements pour les entits et les individus ayant accs aux
capitaux intangibles, tout en rduisant limportance du travail dans les
activits conomiques, ce qui fait baisser la part du revenu des mnages
dans la rpartition du revenu national ; par le second mcanisme, on
refuse un rendement raisonnable lpargne des mnages qui nont pas la
possibilit de diversifier leurs vecteurs dinvestissement.
Imposer lutilisation des ressources naturelles et des services environnementaux
Dans lhistoire de la Chine, le fait de taxer ou de faire payer
lexploitation des ressources naturelles est extrmement rcent.
lpoque socialiste, la Chine ne prlevait aucune redevance dans ce
domaine : les ressources et les entreprises qui les exploitaient taient la
proprit de ltat. Aujourdhui encore, et en partie cause de cette
tradition , lusage des ressources naturelles et des services
environnementaux est toujours trs peu tax. Selon les statistiques
incompltes dont nous disposons, sur les 150 000 socits minires,
20 000 seulement ont obtenu leurs droits dexploitation travers des
mcanismes fonds sur le march. Les autres les ont obtenus travers un
mcanisme dallocation dont le cot tait pratiquement nul (Fan, 2010,
p. 146). Les redevances (royalties) ne sappliquent qu lextraction de
ressources minires, sur la base de la quantit
1
. Selon la qualit des
ressources minires extraites, la Chine taxe de 8 30 yuans la tonne de
ptrole brut, de 2 15 yuans la tonne de gaz naturel et de 0,3 5 yuans
la tonne de charbon. Il existe aussi en Chine des impts et des frais qui ne
sont pas des redevances (royalties), mais leur importance est encore
plus limite. Ce faible niveau de frais est trs infrieur aux pratiques
internationales et ne rvle videmment pas la vritable valeur sociale de
ces ressources. Il est donc trs nuisible la soutenabilit de lconomie
chinoise. Prenons lexemple des redevances (royalties) sur lextraction
ptrolire. Dans une tude mene par Fan Gang et son quipe, on estime
que les compagnies ptrolires chinoises paient environ 660 yuans
(83 dollars)
2
de moins que leurs homologues des autres pays pour
lextraction de chaque tonne de ptrole brut. Cela signifie que, pour la
seule anne 2007, la Chine a prlev 117,81 milliards de renminbis de
moins sur le ptrole brut et 380 milliards de renminbis de moins sur
lutilisation de la totalit des ressources minires.
Comme dans la plupart des pays, les entreprises chinoises ne paient
pas suffisamment les services environnementaux. Dans les 11
e
et
12
e
plans quinquennaux, la Chine sest fix des cibles rigides en matire
de rduction des missions de carbone et dautres polluants. Mais
contrler le respect de ces cibles est une tche ardue. Le 11
e
plan
quinquennal exigeait qu la fin 2010 lintensit nergtique par unit de
PIB ft rduite de 20 % par rapport au niveau de 2005. En avril 2011, la
Chine tait encore au-dessus de cet objectif par 8 points de pourcentage.
Sous la forte pression du Conseil dtat, cependant, la fin de lanne, la
Chine a soudainement rduit son intensit nergtique unitaire de 19,1 %
par rapport au niveau de 2005. On ne peut que sinquiter de la qualit
de cette rduction. Pour que sa politique ait un effet durable en matire
de protection de lenvironnement, la Chine doit intgrer les services
environnementaux dans le systme de prix de tous les types de capital,
afin de guider le comportement de tous les agents conomiques. Cela
ncessite linstitutionnalisation dun systme de prix qui fixe des prix
corrects pour les services environnementaux, au moyen de mcanismes
administratifs et fiscaux comme la taxe carbone et la rglementation des
prix. Nous examinerons ces mcanismes plus loin.
Un march foncier fragment
Alors que la hausse fulgurante des prix de limmobilier en Chine y
faisait chaque jour les gros titres, il pouvait sembler curieux de parler de
la sous-valuation du prix du foncier. En effet, toute gnralisation du prix
du sol en Chine ne peut tre que biaise, car le march est sous-
rglement et extrmement fragment. ct des autorits nationales, les
autorits locales, de la province la commune, possdent toutes un
certain pouvoir de transfert sur les terres places sous leur juridiction
pour un usage rsidentiel, commercial et industriel. La rforme fiscale de
1994 a centralis la plupart des recettes fiscales. Mais les frais de
transfert fonciers sont rests en dehors du budget et la totale discrtion
des collectivits locales. Sans contrle de ltat central, ces frais sont
devenus une source majeure de revenu pour les gouvernements locaux.
Ils ont aussi favoris les incitations la recherche de rente et encourag la
corruption. Les terres agricoles ont souvent t saisies par les officiels
locaux sans ddommagement suffisant pour les agriculteurs dpossds,
puis transfres des prix levs pour lamnagement immobilier
rsidentiel et commercial ou des prix bas pour lindustrie, dans lespoir
de taxes foncires futures lucratives, qui taient dix fois plus leves que
les impts ruraux (China Hand, 2009). lvidence, cette pratique a
favoris lexpansion excessive de lhabitat urbain priphrique et des
parcs industriels. Elle a mis mal les avantages des anciens propritaires
fonciers (surtout des agriculteurs) et des nouveaux acheteurs immobiliers
des villes. Dans les annes 2000, le gouvernement central a compris la
gravit du problme foncier chinois et renforc les contrles sur le
march. En 2002, le ministre de la Terre et des Ressources adoptait une
rglementation sur lattribution de droits fonciers dtenus par ltat par
invitation lappel doffres, la vente aux enchres ou lenregistrement
ordonn des propositions (Regulations on Granting State-Owned
Land Rights by Invitation for Tenders, Auction or Listing). Depuis,
les schmas de march sont mieux appliqus pour les transferts fonciers
usage rsidentiel et commercial. Mais lapplication dun schma de
march unifi pour les transferts fonciers usage industriel (qui
reprsentent 80-85 % des transferts fonciers totaux) sest heurte de
fortes rsistances. Les autorits locales taient si dsireuses dattirer les
investissements sur leur territoire que, mme aprs ladoption par Pkin,
en janvier 2007, de commissions minimales au niveau national sur les
transferts fonciers usage industriel, le prix du foncier industriel tait
encore trs au-dessous de la valeur du march. Dans certains cas, les
autorits locales, pour contourner ces minima, ont mme refinanc les
frais de transfert foncier par un abattement fiscal ou dautres types de
subvention.
Autrement dit, le march foncier chinois est dsordonn et propice
toutes les corruptions. Les pratiques actuelles de transfert foncier ont eu
pour effet dinciter les autorits locales abuser de leurs pouvoirs. Le
foncier industriel a t tarif en dessous de son prix, ce qui a favoris le
gaspillage, la recherche de rente et une croissance extensive. Plus grave
encore, ces pratiques ont fortement port atteinte aux intrts des
mnages chinois. Les agriculteurs ont perdu leurs terres moyennant un
ddommagement qui ne leur a pas permis de sinstaller en zone urbaine.
Et les rsidents urbains ont gaspill les conomies de toute une vie pour
pouvoir sacheter un logement. travers ces oprations foncires, la
richesse sociale a t transfre grande chelle des mnages revenu
moyen aux officiels locaux, aux promoteurs, aux entreprises et aux riches
investisseurs. Avec des effets considrablement ngatifs pour le
rquilibrage de lconomie chinoise.
Le march chinois du travail et le prix du capital humain
Dans un discours du 23 janvier 2010, lUniversit de Tsinghua,
Zhou Qiren, conseiller la Banque populaire de Chine et professeur
lUniversit de Pkin, estimait quen 2010 le prix moyen du travail en
Chine ntait encore que de 10 % de celui des pays dvelopps. Ce prix
du travail devrait tre examin sous diffrents aspects. La faiblesse du
prix du travail tait en partie due la structure dmographique et au
niveau de dveloppement de la Chine. Au dbut de la rforme, la Chine
avait dans les campagnes un large excdent de main-duvre, dont la
productivit marginale tait proche de zro. Ainsi, les travailleurs chinois
pouvaient accepter nimporte quel prix du travail pourvu quil soit
suprieur au niveau de subsistance. Ces dernires annes, la Chine
stant rapproche du point de bifurcation de Lewis , le prix du travail
a commenc augmenter (cf. chapitre 6 pour une analyse plus prcise
sur la structure dmographique actuelle et future du pays). Mais, selon le
recensement de 2010, 70,14 % de la population chinoise est ge de 15
59 ans. Cela signifie que la Chine possde encore une offre
relativement abondante de main-duvre. Si les cots du travail ntaient
infrieurs aux niveaux internationaux quen raison de cette abondance de
loffre, cela ne crerait pas ncessairement de problmes ou de
dsquilibres. Cet avantage comparatif peut rendre les entreprises
chinoises plus comptitives dans les industries intensives en travail. Sil en
est ainsi, la population pourrait bnficier avec le temps du plein-emploi
et dune meilleure ducation. La productivit du travail saccrotrait
progressivement avec lafflux de technologie et laccumulation de capital
humain, ce qui stimulerait les salaires et amliorerait le bien-tre social.
Cest en gros ce qui sest pass pendant la premire phase de la rforme
chinoise.
Mais ce nest l quun des aspects de laffaire. En ralit,
lconomie chinoise, du fait de distorsions srieuses des cots des actifs
tangibles, est devenue de plus en plus intensive en capital, au lieu dtre
intensive en travail dans le rgime de croissance de 1994 2008. Ainsi,
dans une perspective macroconomique, la dpendance de la Chine vis-
-vis du capital humain sest rduite par rapport sa dpendance vis--
vis des capitaux tangibles. La force de travail chinoise a donc perdu son
pouvoir de ngociation face au capital, et les salaires nont pas pu
augmenter au mme rythme que les gains de productivit du travail. Cette
tendance apparat pleinement dans la baisse de la part du revenu des
mnages dans la rpartition du revenu national (cf. tableau 7.3). En outre,
aprs ladoption de la rforme radicale des entreprises publiques, dans
les annes 1990, les travailleurs chinois ont totalement perdu les moyens
de ngociation hrits de la priode socialiste face aux dirigeants des
entreprises. De nouveaux mcanismes efficaces de rquilibrage ne sont,
par ailleurs, pas encore rapparus. Les travailleurs individualiss ont un
pouvoir de ngociation extrmement faible. Mme lapplication de la
nouvelle loi sur le travail reste la merci des gouvernements locaux. Les
entreprises chinoises ont, de surcrot, tir profit de la jeunesse relative de
la structure dmographique. Les travailleurs nont pas reu une
rmunration adquate pour leur anciennet. Selon une tude de Park et
Cai (2009), en 2005, 46 % de la force de travail chinoise tait employe
de faon informelle. Prs de la moiti des travailleurs tait donc exclue
totalement du systme de protection sociale. Cette situation tait mme
encore plus grave et plus complique pour les travailleurs migrants.
Le temps est pourtant venu de supprimer les distorsions du march
du travail chinois. Comme nous lavons montr dans le prcdent
chapitre, la Chine a atteint le premier point de bifurcation de Lewis et
se rapproche du second. La population active va cesser daugmenter
vers 2015. Cela signifie que les augmentations de salaire vont finir par
aller plus vite que les gains de productivit ou, au moins, que lcart entre
les deux va se rduire. Le lger accroissement de la part du revenu des
mnages dans la rpartition du revenu national, en 2009 et 2010, montre
que cette tendance est dj luvre. En outre, les comportements de la
nouvelle gnration de travailleurs migrants ont radicalement chang par
rapport ceux de leurs pres. Durant les trente annes de rforme, la
Chine rurale a servi de rservoir de main-duvre pour les activits
industrielles. Les agriculteurs, en fonction du cycle des affaires, ont migr
entre leurs foyers la campagne et les usines o ils travaillaient. Quand
les activits conomiques ralentissaient, ces migrants pouvaient tre
dbauchs et renvoys dans leurs villages dorigine presque sans
ddommagement aucun. La situation est en train de changer. La nouvelle
gnration de travailleurs migrants voudrait sinstaller dans les villes. Et,
en cas de chmage, un grand nombre dentre eux prfrerait y rester.
Cest ce qui sest pass au Japon dans les annes 1960. Si des canaux
de ngociation collective nexistent toujours pas, et si les salaires ne sont
pas suffisants pour couvrir le cot dune vie normale et dcente dans les
villes (ce qui inclut le logement, les services publics, la sant des familles,
etc.), il devrait y avoir, dans les annes venir, de forts conflits sociaux.
En rsum, le systme de prix des diffrents types de capital
souffre, en Chine, de graves distorsions. Celles-ci sont directement
responsables des dsquilibres macroconomiques et doivent tre
rapidement corriges. La trop grande faiblesse des prix des capitaux
tangibles encourage les investissements inutiles et coteux, en particulier
les surinvestissements intensifs en capital et les industries haute intensit
nergtique et grandes consommatrices de ressources. Un tel schma de
croissance affaiblit le pouvoir de ngociation du travail et rduit la place
des capitaux intangibles (capital humain, institutionnel, etc.). Ce type de
rpartition du revenu national profite aux entreprises, aux gouvernements
et aux individus ayant accs des capitaux bon march. La richesse
saccumule aux mains dun petit nombre, ce qui accrot les ingalits
sociales. Quand le revenu rel des mnages moyens crot moins
rapidement que le PIB, la consommation intrieure nest pas en mesure
dabsorber loutput de lconomie. Heureusement ou malheureusement,
ce faible pouvoir dachat intrieur a t compens, pendant pratiquement
toutes les annes 2000, par la surconsommation aux tats-Unis. Un
fragile quilibre international sest ainsi constitu entre laccumulation
de rserves de devises en Chine et la dtrioration de la structure de la
dette des tats-Unis. La crise financire en a eu raison et a commenc
mettre en route un ajustement structurel.
Qui plus est, les distorsions persistantes des cots de
lenvironnement et de lnergie ont fourni des incitations ngatives en
termes dutilisation des ressources, et dress des obstacles directs la
croissance soutenable. En plus de crer de graves problmes de sant et
de srieux dgts conomiques, la dgradation de lenvironnement a
provoqu, de faon rcurrente, des vnements extrmes comme les
scheresses en Chine du Nord et les inondations en Chine du Sud. Cest
pourquoi les mesures se donnant pour objectifs la substitution dnergies
renouvelables aux carburants fossiles et la prservation de
lenvironnement contribueront largement la redfinition du nouveau
rgime de croissance.
Les incitations de prix doivent donc jouer un rle plus important
pour quil y ait, en Chine, une meilleure allocation du capital. Sans
correction gnrale du systme de prix, il est inutile de parler de
rquilibrage de lconomie chinoise, daugmentation de la
consommation intrieure ou de dveloppement des services et de
lconomie verte. Le cur du rgime de croissance venir en Chine
passe par un transfert net de richesse sociale vers les mnages et par un
ddommagement adquat pour les services environnementaux.
Les obstacles lajustement la hausse des prix des capitaux
Il faut admettre quun certain nombre de progrs ont t raliss,
ces dernires annes, dans lajustement des distorsions de prix. Les
directives du gouvernement chinois ont, plusieurs reprises, soulign la
ncessit de protger le travail. La rgulation du march foncier a t
renforce. Les prix de lnergie ont t rapprochs du niveau
international. Le prix du charbon est celui qui est le plus proche du prix
du march mondial. Les tarifs de llectricit sont fixs par les autorits
aprs consultation publique. Les prix des produits ptroliers sont calculs
daprs une formule liant les prix intrieurs aux prix mondiaux, avec un
ajustement permettant de rapprocher les prix chinois du niveau mondial et
un amortisseur permettant de niveler les pics de prix du march.
Sagissant de la protection de lenvironnement, le gouvernement chinois a
dj adopt un ensemble de rglementations. La taxe carbone fait aussi
lobjet de dbats nourris. Mais un grand nombre de mesures nont pas
t appliques, car les gouvernements locaux privilgient toujours la
croissance du PIB laugmentation de la richesse relle totale. En outre,
le prix du crdit, trs distordu, na pas encore t suffisamment corrig
pour guider linvestissement et favoriser le rendement du capital pour les
mnages moyens. Pourquoi est-il si difficile de raliser un ajustement
drastique des prix ?
Tout dabord, procder un ajustement complet des prix de tous
les types de capital est une tche dlicate. Imposer une hausse brutale de
certains prix peut tre suicidaire, surtout dans une conomie ouverte.
Augmenter trop vite les taux dintrt risque dinfliger lconomie des
tensions financires intolrables. Restreindre subitement la liquidit et
pousser le cot du crdit la hausse pourrait conduire un grand nombre
dentreprises dposer leur bilan, provoquant un chmage massif. On
peut certes esprer que ces travailleurs dbauchs seraient peu peu
absorbs par lessor des PME, mais le processus nen serait pas moins
douloureux et dangereux. Augmenter les salaires est une mesure tout
aussi dlicate. Si les cots du travail slvent ou, plutt, si lcart entre
les cots du travail et la productivit du travail se rduit, il faudra
compenser cette hausse, ce qui posera des problmes de rpartition du
revenu. La question centrale qui se pose aux dirigeants chinois est donc la
suivante : qui sera perdant ? Dcid amliorer le bien-tre social, le
gouvernement va-t-il oprer un transfert de richesse au bnfice de la
population ? Les entreprises publiques doivent-elles commencer payer
de rels dividendes ? Ltat va-t-il se contenter daugmenter le salaire
minimal ? Dans ce cas, les PME intensives en travail seraient les
premires subir des pertes. Certaines pourraient tre contraintes de
sortir du march et lconomie deviendrait encore plus intensive en
capital. Ces effets iraient lexact oppos du rquilibrage souhait.
lvidence, lajustement des prix du capital doit tre un processus lent, et
dautres instruments institutionnels doivent tre utiliss pour guider leur
volution.
Lautre obstacle de poids lajustement des prix du capital en
Chine est li au rgime politique chinois. Une des principales
caractristiques de celui-ci, cest que le processus de dcision se fait de
faon collective entre les bureaucrates. Or la manipulation du prix du
capital et lallocation des ressources taient, dans le prcdent rgime de
croissance, les pierres angulaires du systme de parrainage politique. Les
intrts particuliers dun grand nombre de bureaucrates altrent ainsi les
prix du capital. Cela rsulte de la collusion entre les dirigeants des
entreprises publiques et les responsables de ladministration, qui perturbe
la ngociation politique entre les diffrents ministres. La rforme des prix
du capital ncessite donc une forte volont politique de la part du
gouvernement central, qui doit faire preuve de fermet mais aussi
dhabilet.
Il y a un obstacle plus immdiat un ajustement la hausse du prix
du crdit : la majorit des prts en Chine a t accorde aux entreprises
publiques et aux gouvernements locaux. Le plan de relance de
4 000 milliards de yuans a largement aliment la croissance des vhicules
non rguls de financement de linvestissement local, dont les socits
dinvestissement et de dveloppement urbain (UDIC) (cf. chapitre 4).
Fin 2010, lencours de ces prts allait de 9 000 14 000 milliards de
renminbis
3
. Ainsi, une forte hausse du prix du crdit accrotrait
significativement le cot financier de ces vhicules dinvestissement et
provoquerait, du ct des entreprises, une vague de dfauts de paiement.
Cela freinerait son tour la construction dinfrastructures dans le pays et
conduirait les gouvernements locaux la faillite, ce qui est interdit par la
loi. Le gouvernement serait alors lultime recours des banques, des
entreprises publiques et des gouvernements locaux. Si cela se produisait,
la sant budgtaire de ltat chinois serait fortement compromise. Il est
donc ncessaire, avant dajuster le prix du crdit, de nettoyer entirement
le systme des finances informelles locales. Un rquilibrage des relations
budgtaires entre le gouvernement central et les gouvernements locaux
est galement un pralable indispensable. Pour remplir leurs obligations
financires, les gouvernements locaux doivent pouvoir compter sur des
recettes rgulires. Et, pour emprunter de faon sre afin de financer des
investissements approuvs par la NDRC dans le cadre des orientations
de la planification stratgique (rappeles dans le chapitre 6), ils doivent
utiliser des instruments formels.
Ces obstacles interdisent-ils desprer un rquilibrage conomique
de la Chine ? Oui et non. Si lon cherche une solution immdiate mme
de rsoudre tous les problmes une fois pour toutes, les chances de
succs sont minces. Mais le processus de rquilibrage est une
covolution qui doit intgrer tous les facteurs sociaux et conomiques. Si
la planification future est en mesure de piloter le prix des actifs en capital
en adoptant un systme de prix dual pour les trajectoires conomiques
qui satisfont au critre de non-diminution de la richesse sociale relle, il
sera possible de transfrer la richesse des dtenteurs de capital vers le
travail et de mieux valuer les services environnementaux. Alors
lconomie chinoise pourra raliser son potentiel de dveloppement
soutenable futur. La forte vague durbanisation et lnorme demande
intrieure, qui est encore librer, constituent dexcellentes opportunits
pour la Chine dans les annes qui viennent. Ce que feront les dirigeants
chinois dans les vingt prochaines annes sera donc dcisif pour lavenir
du pays et sans doute, aussi, pour le monde.
Le rquilibrage de la structure conomique de la Chine sera long.
Mais lexprience des trente dernires annes et lhistoire doublement
millnaire de lEmpire chinois ont montr que la valeur suprme que les
hauts fonctionnaires tendent protger, en toutes circonstances, est la
durabilit du rgime politique. Nous avons soulign dans le chapitre 6 que
le rgime prcdent de croissance ne convenait plus la Chine
daujourdhui et de demain. Le parrainage politique en matire de foncier
et dactifs tangibles a entam la crdibilit et lautorit du gouvernement
central. Laccroissement des ingalits sociales a suscit un large
mcontentement. Laccumulation excessive du capital a compromis les
valeurs humaines et la crativit. Paralllement, une conscience sociale est
apparue rapidement dans la socit civile chinoise, et de vifs dbats sur
Internet attaquent directement la lgitimit du Parti communiste. Une fois
encore, les dirigeants chinois font face une situation qui montre que
seules des rformes radicales pourront sauver le rgime et conduire la
Chine la prochaine phase de progrs. La question nest donc pas de
savoir sil est possible ou ncessaire daller plus loin dans les rformes,
mais comment.
Nous allons prsenter maintenant, dans la suite de ce chapitre, les
trois processus que nous pensons les plus prometteurs pour le
rquilibrage de la Chine. Il sagit du dveloppement du secteur des
services, de la poursuite de la rforme de la fiscalit et de linstitution
dun systme de protection sociale. Ensemble, ils dessinent une feuille de
route crdible pour les rformes venir en Chine.
Le pilier du rquilibrage de lconomie chinoise est le
dveloppement du secteur des services
Le rquilibrage de lconomie chinoise ncessite lamlioration du
rapport des prix entre les capitaux tangibles et les capitaux intangibles, en
particulier entre le travail et les actifs fixes. Pour stimuler la consommation
intrieure, le prix du capital humain doit tre rvalu, de sorte que les
mnages rehaussent leur position dans la rpartition du revenu national.
Comme nous lavons suggr dans le chapitre prcdent,
linstitutionnalisation de la reprsentation des travailleurs et lvolution du
management des entreprises sont des mcanismes cruciaux pour protger
la force de travail. Lautre facteur dterminant des salaires, sinon le plus
fondamental, cest le rapport entre loffre et la demande sur le march du
travail. Comme Kalecki (1943) et beaucoup dautres lont montr, le
plein-emploi est une des armes les plus efficaces pour amliorer le
pouvoir de ngociation des travailleurs. Une structure conomique plus
intensive en travail et moins intensive en capital ne peut que favoriser le
bien-tre de la force de travail. En outre, la soutenabilit
environnementale exige que la Chine passe directement la socit
postindustrielle, o les services immatriels prennent le pas sur la
consommation matrielle. Lacclration du vieillissement de la
population et lurbanisation appellent galement une offre suprieure de
services sociaux. Ainsi, lexpansion du secteur des services, intensif en
travail, nest pas seulement la cl de la relation entre travail et capital. Elle
est aussi celle du prochain rgime de croissance de la Chine. Augmenter
la productivit totale des facteurs, absorber le travail, raliser la valeur du
capital humain et rduire la dpendance de lconomie vis--vis des
ressources primaires sont les moyens par lesquels la Chine pourra trouver
un nouvel quilibre, orient vers le dveloppement soutenable.
Certes, le sous-dveloppement du secteur tertiaire chinois est lui-
mme une consquence des dsquilibres des prcdents rgimes de
croissance. Des prix des capitaux tangibles excessivement bas ont frein
la croissance du secteur des services en attirant les investissements vers
des industries forte intensit capitalistique et en rduisant la capacit des
mnages acheter des services. Mais la distorsion des prix du capital
nest pas la seule raison du sous-dveloppement des services. Les
travaux empiriques disponibles pour dautres pays montrent que la
politique gouvernementale a un impact non ngligeable sur lessor du
secteur des services. Le type dtat providence dvelopp pendant plus
de quatre-vingts ans dans les pays scandinaves, par exemple, a fortement
favoris lexpansion des services sociaux, cr beaucoup demplois et
fait merger des valeurs sociales. Le progrs futur du secteur des services
en Chine appelle galement, croyons-nous, un engagement politique
srieux des dirigeants chinois. Si la correction directe du rapport des prix
des principaux actifs en capital pourrait se heurter de graves difficults
macroconomiques et politiques (voir plus haut les effets ngatifs dune
hausse discrtionnaire du taux dintrt ou des salaires), la promotion du
secteur des services en Chine pourrait susciter moins de tensions
politiques. Elle nen aurait pas moins de forts effets de rquilibrage sur
lconomie.
En 2010, le revenu par tte dans les rgions urbaines tait de
21 033 renminbis (environ 3 093 dollars). Daprs lexprience
internationale, quand le revenu par tte dpasse les 2 000 dollars, le
secteur tertiaire entre dans une phase dexpansion rapide. La Chine est
plus que prte au dcollage du secteur des services. Si le dveloppement
de celui-ci peut tre orchestr grce la rforme du systme financier, ce
serait le moyen le moins dlicat pour la Chine de rendre soutenable son
rgime de croissance. Pkin doit donc sengager totalement en faveur des
services, notamment des services aux entreprises et des services sociaux.
Limportance du dveloppement du secteur des services
Accrotre les rendements du capital humain
La trajectoire de dveloppement de tous les pays industrialiss
montre indubitablement quau-dessus dun certain niveau de richesse la
part des secteurs primaire et secondaire dans lemploi baisse
considrablement. La socit a besoin de dvelopper des services
concrtisant lamlioration des comptences : gestionnaires dentreprise,
chercheurs, professions de sant, directeurs artistiques, etc. Ce sont les
moteurs de lconomie de la connaissance. Aux tats-Unis, dans les
annes 1960, la croissance rapide de lemploi sest principalement
produite dans lducation, la distribution et ladministration, puis, dans les
annes 1970, dans les services aux entreprises, la sant et le
divertissement (Esping-Andersen, 1990, p. 199-200). Lessor des
services, en particulier de ceux ayant un contenu lev en capital humain,
saccompagne aussi souvent de lexpansion de la classe moyenne et de la
maturation de ltat providence. Ces deux tendances seront extrmement
bnfiques pour la transformation du rgime de croissance de la Chine.
Le tableau 7.4 dpeint la structure de lemploi en Chine par secteur.
Indniablement, le secteur des services na cess de progresser au cours
des trente dernires annes de rforme. Mais, quand on le compare avec
le tableau 7.2, une diffrence apparat de faon frappante entre lintensit
capitalistique du secteur secondaire et celle du secteur tertiaire. En 2007,
le secteur secondaire en Chine produisait ainsi 49,2 % du PIB national
tout en nabsorbant que 26,8 % du travail. Le secteur tertiaire, lui,
absorbait 32,4 % de la force de travail et produisait 39,1 % du PIB.
Considrant que la part du secteur tertiaire dans le PIB chinois est
excessivement faible par rapport aux pays ayant un niveau similaire de
dveloppement, les ratios mentionns ci-dessus mettent en vidence
lnorme potentiel du secteur des services en matire dabsorption de la
main-duvre chinoise. Plus important encore, le secteur des services en
Chine, tout en amliorant la productivit du travail, pourrait tre un
puissant facteur dabsorption dune force de travail ayant reu un bon
niveau dducation et disposant de fortes comptences professionnelles.
Si les obstacles au dveloppement de ces services haut de gamme
pouvaient tre identifis et supprims, le capital humain serait stimul dans
lensemble de lconomie. Cela permettrait daugmenter le revenu des
travailleurs hautement qualifis et de leurs familles. Cette population sera
la principale composante de la future classe moyenne chinoise, et elle
aura une forte propension et une forte capacit de consommation. En
outre, le besoin anticip dun capital humain hautement qualifi et son prix
plus lev fourniront aux familles la fois une incitation et des moyens
pour investir encore davantage dans lducation des enfants. Un cercle
vertueux entre laccumulation du capital humain et la richesse relle totale
du pays sera enclench, ce qui bnficiera au dveloppement soutenable
de la Chine.
Accrotre la productivit globale des facteurs en stimulant les services aux
entreprises
Le dveloppement de services aux entreprises (logistique, services
financiers, R&D) favorise directement lefficience des industries et aide la
Chine monter dans la chane de valeur. Ainsi, un des domaines les plus
importants des services, o lon observe une forte amlioration de
lefficience susceptible de doper la productivit globale des facteurs, est
la gestion de la chane logistique. Une distribution inefficiente des produits
affecte gravement la productivit. Des cots de transaction levs,
combinant transport et logistique, accaparent 18 % du PIB en Chine,
compars 10 % aux tats-Unis, daprs Dragonomics (Mooney,
2009). La rduction de ces cots aura un effet sur le secteur des services
et sur celui de la distribution. Cela fera baisser les prix des biens, qui
deviendront plus abordables pour les consommateurs faible revenu. La
diversit de loffre de produits de consommation sen trouvera galement
accrue, ce qui doit permettre de tirer le meilleur parti possible de
linnovation frugale.
Figure 7.1. FORMATION DE CERCLES VICIEUX EN RAISON DU SOUS-
DVELOPPEMENT DE LDUCATION.
Linefficacit du systme de distribution en Chine divise le march
des biens de consommation de faon territoriale : il ny a donc pas
encore, dans ce domaine, de march national unique chinois. Cela est d
la fragmentation extrme du secteur de la distribution de gros, o
prolifrent les intermdiaires locaux, qui nont pas les moyens dinvestir
dans une logistique efficiente, ntudient pas les fluctuations de la
demande et ne peuvent donc pas optimiser leurs stocks. Le secteur du
commerce de dtail est lui-mme fragment, incapable dexploiter les
conomies dchelle quoffre la standardisation de la chane logistique.
Linefficience de la structure des quipements vient dune mosaque
de rglementations provinciales qui rendent coteux le transport de
marchandises entre provinces. De ce fait, il ny a pas de rseau national
chinois de transport, mais 760 000 entreprises de logistique ayant de un
trois camions. Labsence dconomies dchelle, qui en dcoule, accrot
les cots et diminue la productivit. Les entreprises trangres de
logistique se consacrent entirement lexportation. Elles ninterviennent
pas dans le domaine de la distribution nationale de biens. Pourtant, dans
les annes 2000, de grands acteurs mondiaux de la distribution
(Carrefour, Wall Mart, McDonalds) ont cr des chanes de magasins
dans les grandes villes et les rseaux de distribution efficaces dont elles
avaient besoin. Ils collaborent avec des socits trangres de logistique,
parfois partenaires dentreprises chinoises, pour offrir une chane du froid
de qualit pour la distribution alimentaire et un systme de livraison en
temps et en heure pour tous les produits.
Le gouvernement a commenc traiter le problme. Le Projet de
rseau rural de commerce de dtail (Rural Retailing Network Project) a
t labor en 2005 par le ministre du Commerce. Il vise inciter les
commerants crer des commerces dans les zones rurales. Le projet,
qui implique Huiyuan Group, entreprise de jus de fruits, Yili Group,
entreprise de produits laitiers, et Procter & Gamble, a russi couvrir
75 % des comts ruraux. Selon lentreprise de logistique de Hong Kong,
Li & Fung Research, il a produit dans les campagnes, en 2008, un chiffre
daffaires supplmentaire de 100 milliards de renminbis dans le
commerce de dtail. Un autre projet vise investir dans les systmes
dinformation la demande, les entrepts et les quipements de stockage
frigorifique dans les comts ruraux. Mais le capital investi dans les
camions rfrigrs et les quipements de scurit alimentaire, qui doivent
permettre de rduire massivement le gaspillage entre les exploitations
agricoles et les commerants de dtail, reste tout fait insuffisant. Il doit
pourtant samliorer car la logistique fait partie des dix secteurs industriels
stratgiques retenus dans le cadre de la restructuration et de la
revitalisation de lconomie. La Banque asiatique de dveloppement a t
mandate pour laborer un plan dtaill et cibl pour rduire les cots
logistiques en Chine dici 2015.
Rformer la distribution des biens est au centre de la rorientation
du rgime de croissance vers la consommation intrieure et la stimulation
de linnovation indigne frugale dans lindustrie. Pour y arriver, le soutien
du gouvernement central sera essentiel. Les rseaux interprovinciaux sont
le moyen de lefficacit. Ils permettront de surmonter les obstacles
juridictionnels et les intrts particuliers aux niveaux provincial et
municipal. La NDRC doit recevoir du Conseil dtat le pouvoir de briser
la rsistance archaque des gouvernements provinciaux. Lincitation
premire pour ltat chinois est de soutenir une forte croissance de la
productivit et une demande dynamique de consommation. Faire le lien
entre ce volet du rgime de croissance et la prservation et la
rhabilitation de lenvironnement est lautre aspect du sentier de
soutenabilit. Le mix de travail hautement qualifi, de forte croissance de
la productivit, de services de qualit, de protection de lenvironnement
et de forte demande de consommation ne peut se faire que par le
dveloppement des villes, comme nous lavons montr dans le chapitre 6.
Les services privs sont indispensables face lurbanisation et au vieillissement de
la Chine
Comme nous lavons estim dans le chapitre prcdent, dans les
vingt prochaines annes, 400 millions de Chinois vont migrer des
campagnes vers les villes et devenir des rsidents urbains permanents.
partir de 2015, le vieillissement de la population va, par ailleurs,
sacclrer. Le ratio de dpendance (la population de 65 ans et plus par
rapport la population totale) va passer de 27 % en 2015 37 % en
2040. Ces deux tendances peuvent constituer dnormes dfis ou des
opportunits. Le facteur dterminant sera le dploiement des services, en
particulier des services sociaux.
Pour viter que lurbanisation rapide ne prenne la forme dune
agglomration de bidonvilles, elle doit tre accompagne par la cration
correspondante demplois urbains et par une offre suffisante de services
abordables et de qualit, notamment dans lducation (cf. figure 7.1) et la
sant. De mme, pour viter que le fort ratio de dpendance ne constitue
un fardeau crasant pour les familles chinoises, loffre croissante de
services de sant doit saligner sur le processus de vieillissement de la
population. Depuis 1949, la Chine a accumul un capital humain
considrable via lamlioration de lducation primaire et suprieure. En
2010, le nombre de nouveaux diplms de luniversit a augment de
6,31 millions. Si la Chine pouvait librer son secteur des services des
entraves inutiles qui psent sur lui, cette offre importante de travail
duqu permettrait de favoriser lessor et la maturation du secteur
tertiaire, de rquilibrer la structure industrielle et dharmoniser la
transformation drastique de la structure dmographique et sociale du
pays.
Les mesures permettant de librer le secteur des services des
obstacles et des distorsions
Sans mesures susceptibles daugmenter le revenu rel des mnages,
et notamment les salary makers, le mot dordre : Favoriser la
consommation intrieure restera un slogan vide. De mme, sans
mesures permettant dliminer les obstacles et les distorsions,
encourager la croissance du secteur des services restera un vu
pieux. Quand les prix des facteurs, en particulier les prix du capital
tangible, ont t abaisss au maximum, tandis que le niveau des salaires
tait en hausse, le secteur des services intensifs en travail a plutt t
frein. Les autorits chinoises doivent donc prendre des mesures plus
actives pour protger et alimenter la croissance du secteur des services.
Librer le secteur des services dune myriade dobstacles administratifs
Le sous-dveloppement de certains services aux entreprises et de la
plupart des services publics en Chine a une seule cause : lexistence
dune myriade dobstacles administratifs.
En premier lieu, une majorit de ces services fait toujours lobjet
dun monopole des entreprises publiques et reste strictement contrle
par divers organismes publics. Les acteurs privs font face des
barrires lentre extrmement leves sur ces marchs. Et, quand bien
mme ils russiraient y entrer, linstabilit de la rglementation et les
interfrences directes des organismes publics leur creraient dautres
difficults de gestion. En 2005, le Conseil dtat a publi 36 dispositions
afin de protger et dencourager les acteurs privs entrer dans des
domaines qui taient traditionnellement occups principalement par les
entreprises publiques. Une majorit de domaines mentionns par ce texte
concernait les services, en particulier les services haut de gamme comme
les services financiers, les services de distribution et les services sociaux.
Cinq ans aprs, toutefois, ces dispositions nont pas sembl librer les
activits prives des traitements discriminatoires. En 2010, le Conseil
dtat devait adopter les 36 dispositions nouvelles , qui soulignent
nouveau la ncessit de lever les obstacles aux activits prives. Leur
efficacit reste encore examiner, mais la plupart des chercheurs chinois
sont plutt pessimistes. Pour promouvoir rellement la participation du
secteur priv loffre de services haut de gamme, les mesures prendre
doivent, en effet, tre plus concrtes. Librer les fournisseurs privs de
services des obstacles administratifs exigerait, par exemple, de redfinir
les fonctions des autorits de rgulation concernes, au premier chef les
ministres de lducation et de la Sant. Actuellement, ces ministres et
leurs services locaux possdent directement une majorit des institutions
mdicales et ducatives. De puissants intrts monopolistiques font en
sorte que ces organismes de rgulation soient hostiles la participation
prive. Comme le montre le tableau 7.5, en 2010, la participation du
secteur priv aux services publics et certains services aux entreprises
demeurait marginale. Sagissant de la sant et des services lis la
culture, 89 % du personnel concern tait employ par des entreprises
publiques. Lducation est un cas extrme : 96 % des enseignants et des
autres personnels scolaires appartenaient des entits publiques. La
raret des activits ducatives prives nest absolument pas en phase
avec le niveau de dveloppement de la Chine. Ce niveau lev de
distorsion sexplique par la rglementation du systme ducatif.
Tableau 7.5. Lemploi dans les services et la part des entreprises publiques en
2010.
Emploi
total
(10,000)
Emplois
publics
(10,000)
Emplois
publics en
%
Transports, stockage et poste 631,1 403,3 63,9
Transmission dinformation et
services informatiques
185,8 62,5 33,6
Commerce de gros et de dtail 535,1 137,3 25,7
Htels et restaurants 209,2 54,6 26,1
Intermdiation financire 470,1 144,3 30,7
Immobilier 211,6 45,4 21,4
Leasing et services aux
entreprises
310,1 131,5 42,4
Recherche scientifique, services
techniques et prospection
gologique
292,3 219,6 75,1
Conservation de leau et
environnement
218,9 189,9 86,7
Services aux mnages et autres
services
60,2 28,9 47,9
ducation 1 581,8 1 517,4 95,9
Sant et services sociaux 632,5 562,6 88,9
Culture, sports et loisirs 131,4 113,1 86,1
Employs du secteur public et
des organisations sociales 1 428,5 1 415,6 99,1
Source : Annuaire statistique de la Chine, 2011.
Pour mieux comprendre la relation entre le sous-dveloppement des
services potentiellement haut de gamme en Chine et le comportement du
gouvernement, prenons le systme de sant pour exemple. De manire
gnrale, loffre de sant en Chine connat une relative pnurie, en
particulier dans les soins primaires. Durant la seconde phase de la
rforme, les investissements dans les quipements mdicaux se sont
rapidement dvelopps, en particulier la construction et la rnovation de
grands hpitaux dans les villes. Mais linvestissement dans les soins
primaires est rest rare. En outre, la hausse du nombre de mdecins et
dinfirmires nayant pas suivi la croissance des quipements, la demande
de soins de sant, et notamment de consultations mdicales, ntait pas
satisfaite (OCDE, 2010). Le nombre de mdecins ayant au moins reu
un enseignement suprieur nest que de 0,1 % de la population chinoise.
Les ressources humaines limites en matire de soin mdical ont surtout
bnfici aux zones urbaines, o la densit de mdecins est neuf fois plus
importante que dans lensemble du pays, soit 0,9 % (Anand et al.,
2008).
Ce qui est curieux, cest quil y a en Chine, en mme temps, une
offre excdentaire dtudiants en mdecine. Daprs un rapport de
lOCDE, environ 400 000 tudiants en mdecine avaient obtenu une
licence ou un diplme de niveau comparable. Mais le stock total de
mdecins ayant des qualifications similaires ntait, en 2005, que de
800 000. Concernant les tudiants de diplme suprieur plus lev, en
2005, 40 000 dentre eux sont entrs sur le march du travail, chiffre
quon peut comparer, pour cette mme anne, au stock de 42 000
mdecins ayant une qualification similaire. Compte tenu de la frocit de
la concurrence, seuls les tudiants ayant obtenu les meilleures notes ont
pu trouver un poste de mdecin. De 2004 2006, sur les diplms de la
prestigieuse formation de mdecine clinique en cinq ans de lUniversit de
Pkin, 28 % seulement travaillaient comme mdecins en 2007 (Anand et
al., 2008). La situation tait similaire pour les infirmires en formation.
Lune des principales raisons du phnomne mystrieux dcrit ci-
dessus, cest la structure de loffre de soins de sant en Chine. Dans ce
pays, les principaux offreurs de soins de sant, y compris de sant
primaire, sont les hpitaux. Ils produisent prs de 80 % de lensemble
des consultations mdicales pour les soins de base (OCDE, 2010). En
outre, une majorit de ces hpitaux et des autres tablissements de soins
appartiennent ltat et sont placs sous le contrle strict des services de
sant des diffrents niveaux dadministration. La barrire lentre pour
louverture dune clinique prive offrant des soins primaires est
excessivement leve. Cest pourquoi le nombre de cliniques prives et
de mdecins de famille est, en Chine, extrmement faible. La seule
possibilit pour que les diplms en mdecine puissent faire leur mtier,
cest de travailler pour une institution mdicale publique. Assurment, la
rigidit de cette structure doffre de sant freine la cration demplois
dans le secteur. Par ailleurs, du fait de contraintes en matire
dinfrastructure et de capacits administratives, les grands hpitaux
publics ne peuvent se dvelopper sans limite pour satisfaire pleinement la
demande du march et absorber les nouveaux tudiants diplms. Il en
rsulte un gaspillage de ressources humaines prcieuses, et la
concentration des soins de sant dans les hpitaux des villes accrot
encore la difficult daccs aux soins primaires, notamment en zone
rurale. Une tude de 2002 montrait que 20 % des visites dans les
hpitaux se faisaient pour un rhume ou une gastro-entrite (Lim, 2002).
Ce taux pourrait tre considrablement rduit par le dveloppement dun
rseau de cliniques prives et de mdecins de famille. Le monopole des
hpitaux publics entrave aussi lefficience du systme doffre de soins.
Les entreprises mdicales tant soumises aujourdhui une myriade
dautorits de contrle mal coordonnes, elles nont de comptes rendre
ni aux responsables du secteur public ni au march, et sont souvent
gres au bnfice de leur personnel et de leurs dirigeants (Hougaard,
Osterdaal et Yu, 2011).
lvidence, le dcollage de lindustrie de la sant en Chine passe
par deux rformes essentielles : librer lentre sur le march de la sant
et soulager le systme de sant des multiples interfrences
administratives. Malheureusement, les dbats actuels sur la rforme
mdicale semblent se focaliser sur la question de savoir si la Chine doit
ou non privatiser ses hpitaux publics. Il est craindre que ce soit la
mauvaise question poser. Lhpital public a un rle indispensable
jouer dans le systme national de sant. La question nest pas de savoir si
cest ltat ou des personnes prives qui doivent monopoliser le march
de la sant, mais de librer le march et dtablir des rgles uniformes
pour les acteurs publics et privs. Une norme nationale uniforme devrait
tre adopte pour rguler, sur une base gale, les comportements des
entreprises de sant publiques, des entits prives but non lucratif et
des entreprises prives but lucratif. La libration du march de la sant
permettrait daccrotre loffre de soins primaires et dabsorber les
praticiens nouvellement forms. Elle mettrait en concurrence les hpitaux
publics, qui seraient ainsi incits amliorer leurs services. Les
organismes de rgulation de la sant doivent cesser de se mler de la
gestion des hpitaux et se concentrer sur la rgulation du march.
Lamlioration de la gestion est une priorit immdiate pour lhpital
public.
Le problme structurel du service de sant est un exemple typique.
On constate une situation similaire sur le march de lducation, sur celui
des transports et sur celui de plusieurs autres services. Une forte
rsistance politique de la part des divers ministres concerns a largement
frein le processus de rforme dans tous ces domaines. Mais, dans ce
moment critique de bifurcation du rgime de croissance chinois, laisser
prvaloir plus longtemps les intrts particuliers de ces administrations
aurait de graves consquences pour le progrs conomique et social en
Chine et la stabilit du rgime politique. Les rformes dans tous ces
domaines ne devraient donc plus tre retardes davantage, mme si la
recherche de lintrt gnral passe ici par la confrontation politique.
En dehors des obstacles et des interfrences administratives, le
secteur des services en Chine se heurte galement un rgime fiscal
dfavorable. Contrairement aux entreprises industrielles, les entreprises
de services ne paient pas de TVA mais une taxe professionnelle. Celle-ci
est prleve sur les ventes, avec un taux allant de 3 20 % selon le type
de services fournis. Compare la TVA, la taxe professionnelle bnficie
dune assiette plus large et pose le problme de la double imposition.
Prenons lexemple du leasing davion. Le prix lev des avions pousse
vers le haut les revenus de lindustrie du leasing davion. Sagissant dune
activit de service, tous les revenus sont soumis la taxe professionnelle.
Mme au taux le plus bas, cest--dire 3 %, le volume payer est
gigantesque. La lourdeur de la fiscalit est donc lun des principaux
facteurs qui entravent le dveloppement du leasing davion et de
beaucoup dautres activits de services. Aprs la rforme de la TVA en
2009, les entreprises industrielles ont encore bnfici dune baisse de la
fiscalit, les investissements dans les actifs fixes devenant dductibles de
lassiette de TVA. Cette rforme a encore rduit lavantage comptitif du
secteur tertiaire par rapport au secteur secondaire en Chine. Des
rformes fiscales structurelles similaires devraient tre tendues aux
services.
Last but not least, la Chine tant toujours dote du systme rigide
du hukou (enregistrement territorial des mnages), et loffre de
protection sociale tant toujours trs ingale dune rgion une autre, la
mobilit gographique de la population demeure limite. Cette mobilit
limite du travail fait peser une contrainte inutile sur le dveloppement du
secteur des services, du ct de loffre comme du ct de la demande.
Les travailleurs migrants faisant face de nombreuses difficults en
matire de services sociaux, en particulier pour lducation de leurs
enfants, de nombreux enfants sont laisss dans les campagnes chez leurs
grands-parents. Nous avons montr cependant dans le chapitre 6 quune
urbanisation planifie avec soin devrait aiguillonner le dveloppement des
vingt prochaines annes dans tout le pays. Si les migrations des
campagnes vers les villes produisent de la mobilit ascendante, le bien-
tre social de la population devrait samliorer. Les villes sont le lieu
dexternalits de connaissances, inhrentes aux activits intensives en
communication et en information, la fois dans les services aux
entreprises et dans les services publics. Cela est d lagglomration des
activits humaines. Pour tirer pleinement avantage de ce processus, les
migrants et leurs familles doivent toutefois tre en mesure de bnficier
des investissements massifs dans lducation et avoir le droit la mme
protection sociale que les rsidents urbains. Ils doivent devenir des
citoyens part entire dans leur nouveau lieu dhabitation comme sur leur
lieu de travail. Cette volution considrable ncessite une profonde
rforme du systme du hukou, qui a t introduit pour viter lafflux
incontrl de millions de ruraux et leur entassement dans dnormes
bidonvilles la priphrie des mgavilles, comme on a pu lobserver
Mumbai, So Paulo, Lagos ou Mexico. La rforme du systme du
hukou et celle de la proprit foncire rurale permettant aux agriculteurs
dobtenir un juste prix en change de leur droit dutilisation de la terre
doivent faire partie de la planification stratgique et dtermineront le
succs de lurbanisation.
Traiter les dettes rsultant du financement des gouvernements locaux
La premire chose faire, avant dintroduire de nouvelles incitations
dans la finance, est dpurer les dettes produites par le financement des
gouvernements locaux. Ceux-ci ont en effet profit du plan de stimulation
de 2009 pour financer de multiples projets nayant pas reu
lapprobation du gouvernement central.
Celui-ci a d procder une valuation rigoureuse et complte de
lampleur de la dette. En juin 2011, le Bureau daudit de ltat a publi
un rapport sur la dette des gouvernements locaux. Il couvre lencours de
la dette de ces derniers et des vhicules de financement des
gouvernements locaux (VFGL). Il rvle lampleur de la dette par
emprunteur, rgion, secteur et chance ainsi que la responsabilit des
gouvernements.
Plusieurs faits sont souligns. la fin 2010, lencours total de la
dette des gouvernements locaux et de lensemble de leurs vhicules de
financement se montait 10 710 milliards de yuans, dont 4 970 pour les
seuls VFGL. 79 % de cette dette (8 470 milliards de yuans) taient
constitus de prts bancaires. Sur ces 8 470 milliards, les gouvernements
locaux doivent en rembourser 59 % et en ont garanti 23 %. Par secteur,
cet encours se rpartit comme suit : 36,7 % pour la construction urbaine,
24,9 % pour les transports, 10,6 % pour les rserves foncires, 9,5 %
pour lducation et le logement social, 4,8 % pour lagriculture. Le
calendrier de remboursement est donn dans le tableau 7.6.
Tableau 7.6. Calendrier de remboursement de la dette des gouvernements
locaux et des VFGL
Annes 2011 2012 2013 2014 2015
2016 et
aprs
% 24,5 17,2 11,4 9,3 7,5 30,2
Source : Bureau dAudit de ltat.
Le rapport dfinit avec prcision une stratgie de sortie. Mais la
qualit des actifs des prts bancaires na pas t rvle. Les 18 % de
prts bancaires chappant la responsabilit ou la garantie foncire des
gouvernements locaux pourraient tre une source de prts non
performants futurs. De surcrot, si certains gouvernements locaux nont
pas les moyens de faire face leurs responsabilits ou dhonorer leurs
garanties, il pourrait y avoir encore plus de prts non performants. Cela
concerne plus probablement les villes de petite taille. Le rapport montre
que la dette reprsente plus de 100 % des revenus annuels pour 78
vhicules de financement au niveau municipal et 99 au niveau du comt.
Au total, jusqu 20 % de lencours de prts, soit 3 000 milliards de
yuans, pourraient tre des prts non performants : leur remboursement
pourrait, en effet, ne pas tre couvert par une trsorerie suffisante.
Mme si le ratio de prts non performants atteignait 20 % de la
dette totale des gouvernements locaux et de la dette des VFGL, cest--
dire un montant de 2 000 milliards de yuans, cela serait parfaitement
grable. Une partie devrait tre transfre ltat central. Une autre
pourrait tre absorbe par les recettes et la vente dactifs des
gouvernements locaux, ou convertie en obligations publiques long
terme. La dernire partie, que les banques devraient annuler,
reprsenterait 20 % du total des prts non performants. Compte tenu des
prcdents efforts de la CBRC pour renforcer les bilans des banques,
celles-ci, qui ont ralis ces dernires annes des profits confortables, et
dont le ratio de prts non performants tait, en 2008, trs faible, ont les
moyens dannuler le reste. Supposons que celui-ci reprsente 20 % des
prts non performants et que les pertes dues aux dfauts de paiement
soient de 50 %, il ny aurait pas plus de 200 milliards de yuans annuler.
Approfondir les rformes du systme financier
Le dveloppement dun systme financier dynamique prsente une
importance particulire pour la croissance du secteur des services en
Chine. Non seulement la finance est un service essentiel pour lindustrie,
mais elle joue aussi un rle indispensable dans le soutien de la croissance
des autres services, en particulier en apportant un financement aux PME
un cot raisonnable et en favorisant linnovation.
LAsie (dont la Chine), comme lEurope et contrairement aux tats-
Unis, est un systme financier centr sur les banques. Le problme
principal est ainsi de rendre celles-ci plus comptitives et plus efficaces.
La premire chose faire est donc de renforcer encore leurs bilans.
Pour ce faire, la CBRC a annonc lapplication, partir de 2012,
dune nouvelle rglementation prudentielle. Les normes seront plus
strictes et le calendrier plus serr que Ble III. Le ratio dadquation du
capital impos aux banques comme ratio de fonds propres minimaux par
rapport aux actifs pondrs des risques est de 11,5 % pour les grandes
banques et de 10,5 % pour les autres, contre 7 % dans le cadre de
Ble III. Le ratio de levier simple est de 4 % pour les actifs non
pondrs, contre 3 % dans Ble III. La CBRC a fix les mmes
contraintes pour la surcharge contracyclique et les deux ratios de
liquidit. La mise en place de lensemble doit suivre un calendrier plus
rapide : 2013 pour les banques systmiques et 2016 pour les autres,
alors que la priode dajustement de Ble III va jusqu 2019.
Lexigence de capital est un des moyens permettant de renforcer le
systme bancaire. Les deux autres sont une supervision prudentielle plus
exigeante et une meilleure gestion du risque. Ils sont fortement lis la
ncessit dvaluer correctement les actifs bancaires, et donc de faire en
sorte que les prix rvlent plus justement les risques.
La premire partie de ce chapitre a soulign que les prix du crdit
sont parmi ceux qui sont les plus distordus. Avant la crise financire
globale, les organisations internationales (Banque mondiale et OCDE)
prtendaient sans scrupule aucun que la libration financire et louverture
tous azimuts taient le seul moyen de mettre fin aux distorsions de prix.
Aprs leffondrement du modle de Wall Street du crdit structur, fond
sur la prospection des emprunteurs (initiating), la mise en commun des
crdits (pooling), la titrisation et la distribution des tranches obligataires
de diffrents niveaux de risque (tranching), au prtexte de le dissminer,
il est difficile den faire la panace. Le systme bancaire europen, bti
sur le principe de conglomrats financiers universels et gigantesques, ne
prsente, lui non plus, pas beaucoup dattrait. Il est tomb dans le pige
de la crise de la dette souveraine par sous-capitalisation et parce quil ne
peut pas grer correctement des ensembles aussi complexes et aussi
opaques. Le problme de la rforme du systme financier chinois nest
donc pas une tche ngligeable. Il est hant par la question suivante : quel
doit tre le rle des banques dans un pays march mergent, parvenu
ce stade de dveloppement ?
La finance jouera un rle fondamental dans la mise en uvre de la
planification stratgique qui doit guider la transition de la Chine vers le
dveloppement soutenable. Nous avons montr, dans le chapitre 6, que
les sentiers conomiques soutenables sont grevs, pour lavenir,
dincertitude. La finance est un commerce de promesses dans le temps.
Elle est donc linstitution qui structure le temps conomique. Elle le fait en
fixant des horizons temporels possibles pour les agents conomiques
dcentraliss et en transformant une incertitude indiffrencie en une
structure diffrencie de risques susceptibles dtre grs et transfrs.
Limportance des prix financiers vient de ce quils permettent
lexpression et la comparaison, en termes montaires, de promesses
futures, incorpores dans toute initiative (venture) qui utilise des
ressources sociales dans lespoir de produire, dans lavenir, des valeurs
sociales plus leves. Ces expressions sont les valeurs prsentes nettes
des projets dinvestissement, cest--dire les flux futurs actualiss de
cash-flow provenant de largent investi aujourdhui, ajusts au risque
estim. Cest pourquoi les rgles administratives favorisant les intrts
acquis de certaines positions de pouvoir peuvent provoquer des biais
persistants dans les prix financiers, qui faussent gravement lallocation des
ressources sociales.
Les progrs importants de la libralisation financire peuvent tre un
sous-produit de la rforme fiscale. Les gouvernements locaux devraient
se voir allouer des recettes fiscales leur permettant de rpondre leurs
responsabilits sociales et de fournir des biens publics la population.
Les plans dinvestissement public doivent donc tre compatibles avec les
objectifs et les critres de la planification stratgique. Les projets
spcifiques de dpenses, pour un montant minimal, qui doivent tre
dtermins par le gouvernement central doivent tre examins par des
agences de planification ayant une expertise propre, et sous lautorit de
la NDRC. Les budgets dinvestissement moyen terme, issus de projets
approuvs au niveau de ltat et bnficiant dune garantie de celui-ci,
peuvent tre financs par des obligations municipales et provinciales. Les
premires missions devraient plaire aux investisseurs institutionnels,
principalement chinois, mais aussi souvrir, dans une certaine mesure, aux
investisseurs trangers en qute de diversification. Les banques peuvent
tre les rgulateurs des marchs secondaires. Lurbanisation constituant
une orientation long terme du dveloppement, le march des obligations
municipales recle un formidable potentiel de croissance.
Que signifie, pour les banques, financer le processus
durbanisation ? Dun ct, compte tenu des normes investissements
impliqus, il leur faudra davantage de capital quelles nen peuvent
produire partir de leurs seuls profits, dautant plus que la rforme fiscale
dj voque va demander aux grands tablissements bancaires, comme
aux autres entreprises publiques, de payer des dividendes ltat.
Lurbanisation passe par llargissement de la base de consommation,
cest--dire par un accroissement de la population ayant les moyens
davoir un mode de consommation urbain. Les banques vont donc devoir
faire du crdit la consommation (consumer banking) et offrir des
services diversifis aux personnes faible revenu, le tout sans perdre de
largent. Si elles sont correctement capitalises, et si la CBRC, tout en les
contrlant troitement, russit les inciter investir dans les systmes de
gestion de risque modernes, les banques pourront soutenir des cots plus
levs sur leurs dpts. Cest le bon moyen pour augmenter le cot du
capital et obliger les banques rendre le systme financier plus comptitif
afin de conserver leur base de dpts (deposit base). Paralllement, les
autorits doivent encourager le dveloppement dinvestisseurs
institutionnels capables dapporter aux banques et aux socits non
financires des capitaux sous forme dactions, et dacheter des
obligations mises par les entreprises et les gouvernements locaux. Les
investisseurs institutionnels, sils oprent dans un environnement stable,
sont les principaux acteurs du financement de linvestissement long
terme. Les investisseurs institutionnels nationaux peuvent aussi tre des
actionnaires long terme des banques, ce qui permettra ltat de se
retirer en partie sans compromettre la stabilit de la proprit. Mme si
ltat veut garder une majorit de contrle, il y a assez de place pour
renforcer le capital avec la participation des investisseurs institutionnels.
Autre raison pour ce faire : le systme financier doit tre suffisamment
protg contre les flux internationaux de capitaux, tout en restant
concurrentiel en interne. La Chine est un pays assez grand pour pouvoir
amliorer la concurrence sans souvrir pleinement aux capitaux trangers.
Au lieu de se livrer des spculations hasardeuses sur les marchs
boursiers ou les marchs de limmobilier, et de percevoir des rendements
rels ngatifs sur leurs dpts, les mnages seront capables ainsi de
bnficier dune relative richesse financire en diversifiant leur pargne
entre les dpts bancaires, les contrats dassurance-vie et les fonds de
pension. Un systme bancaire concurrentiel doit pouvoir viter la
prolifration des fonds communs de placement ne prsentant aucune
scurit.
En plus des cinq grandes banques de dtail en rseau, qui collectent
environ 80 % de la totalit des dpts, les banques municipales devraient
jouer un rle plus important dans la fourniture de services bancaires de
base pour les pauvres et dans loffre de crdit hypothcaire et de crdit
la consommation pour la classe moyenne en expansion. Les banques
municipales et les coopratives rurales dans les campagnes sont mme
de toucher les personnes nayant pas accs aux services bancaires.
Sagissant du statut de la proprit, banques publiques, banques prives
et banques mutualises peuvent parfaitement coexister. Au niveau
macroconomique, ce mlange peut offrir une plus forte rsistance au
risque de retournement du crdit. Au fil du temps, la part des banques
publiques devrait lentement baisser, pour atteindre 50-60 % des dpts.
Des incitations fiscales peuvent tre adoptes pour tendre la
couverture bancaire dans les rgions lointaines, dans le cadre de lobjectif
Allez louest du 12
e
plan quinquennal. Grce elles, et avec plus de
marge de manuvre pour ajuster les taux dintrt leur crdit, les
coopratives rurales peuvent devenir profitables condition que la culture
du crdit puisse se diffuser dans les campagnes profondes.
Accrotre linvestissement dans les services aux entreprises et les services publics
Si lconomie chinoise prsente une forte intensit en investissement,
linvestissement dans le secteur tertiaire, notamment dans certains
services publics essentiels, reste limit. Selon les estimations de Li et
Yuan (2010), en 2007, la part de lducation dans linvestissement total
avait diminu pour stablir 1,7 %, contre 3 % en 2003. Les services
publics en Chine manquent toujours cruellement de financements.
Les raisons du faible taux dinvestissement dans les services sociaux
sont multiples. Les obstacles administratifs, voqus prcdemment, ont
bloqu linvestissement priv dans ces domaines. Les investissements
actuels dans les services sociaux dpendent donc totalement de ceux du
secteur public. Deux questions, alors, se posent : quelles sont les
ressources fiscales disponibles pour les services sociaux ? Quelles sont
les incitations qui permettraient aux organismes publics concerns
dinvestir dans ces services ? En Chine, les dpenses en matire de
services sociaux sont aujourdhui principalement de la responsabilit des
gouvernements locaux, et leur apptit dans ce domaine nest gure
aiguis. Ltat sefforce de modifier les prfrences des officiels locaux
en matire dinvestissement en crant des schmas dvaluation des
dpenses sociales et en injectant des financements budgtaires au moyen
de transferts spcialiss ad hoc. Si ces mesures sont utiles, elles ne sont
pas dterminantes. Le problme ncessite des solutions
institutionnalises. Si lon veut favoriser linvestissement dans les services
sociaux, les marchs doivent tre ouverts aux acteurs privs et des
ressources fiscales stables doivent tre consacres cette fin.
Poursuivre la rforme budgtaire inacheve
La rforme budgtaire est un des instruments les plus directs et les
plus puissants pour corriger les distorsions des prix des facteurs et
modifier la rpartition du revenu national. Elle influence les
comportements de tous les acteurs conomiques : individus, entreprises
et pouvoirs publics. Par le biais du schma de partage fiscal, elle dfinit
galement la structure administrative de la nation, tant verticalement (les
relations entre ltat central et les gouvernements locaux)
quhorizontalement (les relations entre rgions).
Le cadre du rgime fiscal chinois actuel a t cr en 1994. Face
une grave crise de gouvernement, lobjet immdiat de la rforme de 1994
tait de renforcer la position budgtaire du gouvernement central. La
rforme se donnait donc pour principal objectif dlargir lassiette de la
fiscalit, de simplifier ladministration budgtaire, de recentraliser le
pouvoir fiscal et de favoriser la croissance conomique. Certaines
nuances propres aux rgimes fiscaux modernes nont pas t prises en
compte. En dautres termes, le systme fiscal demeurait, en 1994, ltat
embryonnaire. Les dirigeants politiques de lpoque envisageaient un
processus continu de rforme budgtaire qui accompagnerait lvolution
rapide de lconomie du pays. Or, bien que datant de 1994, le cur du
rgime fiscal chinois est rest quasiment inchang pendant prs de vingt
ans.
Entre-temps, la Chine a cependant connu des changements
structurels considrables. Le rgime de croissance de 1994-2008 a
parcouru son cycle : mergence, essor, apoge et dclin. Pierre de
touche de ce rgime, le systme fiscal de 1994 a aussi perdu ses effets
positifs au gr des volutions socio-conomiques du pays. Lapparition
dun nouveau rgime de croissance ncessite donc de reprendre cette
rforme budgtaire inacheve. Nous allons examiner ici les mesures
permettant de mettre en uvre un nouveau rgime fiscal, qui doit faciliter
le rquilibrage de lconomie et favoriser une transition en douceur vers
le prochain rgime de croissance soutenable.
Linachvement de la rforme fiscale de 1994 peut tre analys
sous un triple aspect. En premier lieu, comme nous lavons expliqu dans
le chapitre 4, le rgime fiscal de 1994 fut le premier rgime fiscal
moderne de la Chine. Avant cela, les ressources des gouvernements
venaient pour lessentiel des recettes que leur versaient, sur leurs profits,
les entreprises publiques. Avec lapparition dune conomie de march,
ce rgime fiscal socialiste ne convenait plus. Labsence de relle fiscalit
sur les activits prives a srieusement rod lassiette fiscale de ltat.
Pour renforcer rapidement la situation financire de celui-ci, la rforme de
1994 a mis laccent sur la perception effective de recettes fiscales
importantes, notamment celles pouvant tre facilement administres.
Cest en partie la raison pour laquelle le rgime fiscal chinois actuel
dpend si fortement de la fiscalit sur le chiffre daffaires. Cette stratgie
a permis dinverser avec succs la tendance la baisse des recettes
fiscales de ltat central et dgaliser les conditions de concurrence pour
les entreprises places sous des rgimes diffrents de proprit ou situes
dans diverses zones gographiques. La fiscalit sur le chiffre daffaires
frappant lourdement la consommation, cette structure fiscale a encourag
laccumulation du capital et les investissements en actifs fixes,
indispensables lpoque. Mais, depuis 1994, lhypercroissance du pays
a profondment modifi lexposition de lconomie et la structure sociale
chinoise. Les plus grands dfis auxquels le pays doit prsent faire face
sont laugmentation de la consommation intrieure, le transfert de la
richesse des dtenteurs de capitaux vers les salaris et la transition du
rgime de croissance vers un sentier soutenable. Cest pourquoi un
rgime fiscal largement bas sur la consommation ne convient plus la
situation prsente et venir de la Chine. Le rgime fiscal doit donc tre
rform afin de corriger la structure conomique du pays et y rpartir
autrement la richesse.
En deuxime lieu, le systme de partage fiscal de 1994 avait redfini
le schma de partage des recettes fiscales entre le gouvernement central
et les gouvernements locaux. Il navait cependant pas rvis le partage
des dpenses correspondantes en biens et services publics. Deux
questions cruciales navaient ainsi pas t rgles : quel est le principe de
rpartition de la ressource fiscale entre les diffrents niveaux de
gouvernement et entre les territoires, qui est optimale en Chine ?
Comment rpartir les fonctions sociales entre les diffrents niveaux de
gouvernement ? Pour rduire lcart entre les recettes et les dpenses des
gouvernements locaux, des transferts ad hoc ont t raliss de ltat
central vers les provinces, moyennant de constantes ngociations
politiques. Ce systme non institutionnalis de transfert prsente au moins
deux inconvnients. Dabord, la nature ad hoc des transferts perturbe la
planification long terme des collectivits locales et introduit des tensions
politiques dans le processus de ngociation. Ensuite, les transferts de
ltat central vont normalement aux gouvernements provinciaux, qui ont
une totale libert pour allouer ces ressources entre les collectivits situes
aux chelons infrieurs. Ce canal de distribution vertical, du haut vers le
bas, est directement responsable des difficults financires ayant affect
les niveaux les plus bas de gouvernement dans tout le pays.
Malheureusement, des services sociaux essentiels, comme lducation
primaire et les soins de sant primaires, sont de la responsabilit de ces
niveaux administratifs infrieurs. La raret des ressources financires a
gravement limit la fourniture de biens et de services sociaux de base en
Chine, en particulier dans les zones rurales. Si Pkin veut emprunter un
sentier de croissance plus quilibr et mettre en uvre un systme de
planification stratgique effectif au niveau national, il lui faut parachever la
rforme fiscale et redfinir la rpartition des responsabilits sociales entre
les diffrents niveaux dadministration. Enfin, chaque fonction sociale
doivent correspondre des ressources financires suffisantes, et cela de
manire institutionnalise.
Last but not least, la rforme fiscale de 1994 a rduit, sans les
supprimer, les recettes hors ou extrabudgtaires en Chine. Les plus
importantes sont celles venant des transferts fonciers. Entre 1994 et
2008, la concurrence fiscale entre provinces et municipalits a conduit les
gouvernements locaux allouer des terres, bas prix, pour un usage
industriel. Cela a t largement favorable lindustrialisation et
lurbanisation du pays, une poque o laccumulation du capital tait
cruellement indispensable. Mais les contradictions engendres par ces
transferts fonciers sauvages se sont avres, dans la dure, dramatiques,
surtout dans la perspective dun sentier de dveloppement quilibr et
soutenable, et de lamlioration du bien-tre social. Les saisies
prdatrices de terres ont priv leurs anciens propritaires, en particulier
les agriculteurs, des justes ddommagements quils taient en droit
dattendre. Cela a suscit un profond mcontentement social et provoqu
une urbanisation malsaine. Si les agriculteurs sans terres ne peuvent pas
obtenir assez de ressources pour sinstaller dans les rgions urbaines, ils
vont constituer une menace srieuse pour la stabilit sociale en Chine. Il
ne fait pas de doute, en effet, quils ne vont pas supporter en silence la
dtrioration de leurs conditions de vie. Lautre question que la Chine
doit rgler au cours de la prochaine phase de rforme, cest celle de la
collecte et de la rpartition des profits des entreprises publiques. Pour
alimenter la croissance lourde en capital, les entreprises publiques ont
bnfici de larges allocations de ressources de la part de ltat. Or les
dividendes verss celui-ci et la population chinoise ont t trs
modestes. La rglementation des recettes hors et extrabudgtaires doit
dont tre renforce et institutionnalise.
Dans les pages suivantes, nous allons donner un aperu de la
manire dont la Chine pourrait reprendre sa rforme fiscale interrompue,
sous les trois aspects que nous venons dvoquer. Lobjectif est de
mettre en place un rgime fiscal moderne qui puisse aider la Chine
rquilibrer la rpartition de son revenu national, supprimer les
distorsions des prix des facteurs et guider la transition vers le rgime de
croissance soutenable dcrit au chapitre 6.
Restructurer le systme fiscal pour le prochain rgime de croissance
Lorsquon parle de rgime fiscal, la premire question que
beaucoup se posent est la suivante : la charge fiscale totale est-elle trop
leve ? De mme, propos du futur rgime fiscal de la Chine, nombreux
sont ceux qui se demandent si la Chine doit rduire ou accrotre le niveau
de sa fiscalit. Mais, si lon pose ces questions sans tenir compte de la
croissance conomique, de la structure de la socit, des fonctions
assures par le gouvernement et du systme social de ce pays, elles nont
pas grand sens. Ce quil faut tenter de savoir, au-del du niveau des
prlvements fiscaux, cest si la structure des ressources et des dpenses
budgtaires convient la Chine daujourdhui et la transition vers son
prochain rgime de croissance, qui doit intgrer lamlioration du bien-
tre social et la soutenabilit.
La structure fiscale touffe la consommation et lessor des PME industrielles
Le rgime fiscal chinois actuel dpend fortement des impts sur le
chiffre daffaires (turnover taxes). Ceux-ci reprsentaient, en 2009,
65 % des recettes fiscales du pays
4
, la TVA contribuant hauteur de
28 % du total. Les impts sur le chiffre daffaires tant rgressifs, la
structure fiscale actuelle de la Chine nincite pas la justice sociale et la
consommation intrieure.
En Chine, dans le systme fiscal actuel, limpt sur la consommation
dsigne un impt indirect qui est assis principalement sur les produits de
luxe. Il frappe la consommation de certains produits, considrs comme
des produits de luxe ou comme des produits nuisibles la sant publique.
Ses recettes ne reprsentaient, en 2010, que 8 % des recettes fiscales
totales. Mais, si la TVA chinoise est collecte du ct de la production,
les consommateurs chinois ont toujours t ceux qui la supportaient en
dernier ressort. Une TVA forte augmente le prix rel des biens et
services offerts aux consommateurs chinois, et rduit leur pouvoir dachat
rel. La TVA chinoise a un taux unifi national de 17 % (il existe
galement un taux prfrentiel de 13 %). Ainsi, les rgions pauvres, les
petites entreprises et les mnages revenu moyen et faible en supportent
la plus large part. Cest exactement le contraire de ce quil faudrait faire
pour rquilibrer la structure de lconomie chinoise.
Figure 7.2. STRUCTURE DES IMPTS EN CHINE EN 2010.
Source : Annuaire statistique de la Chine, 2011.
La seconde source de recettes fiscales en Chine, cest limpt sur
les bnfices des socits. Il reprsentait, en 2010, 18 % des recettes
fiscales totales. Ajout la TVA, le cot fiscal de ces deux impts
slevait, pour les entreprises chinoises, 80 % de leurs profits (Fang et
al., 2010, p. 126). Un chiffre infrieur seulement celui observ en
Argentine.
Les PME chinoises ont support lessentiel de cette charge fiscale.
Les entreprises trangres ont bnfici de taux prfrentiels jusquen
2008. Les grandes entreprises, nationales ou trangres, quant elles,
ont souvent bnfici de rductions ou dabattements fiscaux de la part
du gouvernement central ou des gouvernements locaux, qui espraient
ainsi stimuler les investissements. Mais les PME prives sont, en gnral,
restes lcart de ces deux rgimes prfrentiels, alors quelles sont la
composante la plus dynamique de lconomie future de la Chine, et la
plus pourvoyeuse demplois. Un environnement fiscal aussi dfavorable
diminue fortement la vigueur des PME et affaiblit leur comptitivit sur le
march.
Dans le nouveau rgime fiscal, lassiette devra donc tre largie et
les recettes, diversifies, de sorte que la fiscalit ne porte plus
principalement sur la consommation et sur la production. Le poids de la
fiscalit sur les bnfices dans le systme fiscal doit tre rduit, afin de
constituer une structure fiscale plus progressive et de crer des incitations
la consommation intrieure et la monte en gamme dans lindustrie.
Lintroduction de nouveaux impts et lextension des impts ayant un fort
impact sur la redistribution du revenu et sur le dveloppement soutenable,
comme les impts sur la richesse et les impts sur les ressources
primaires, seraient une bonne solution.
Renforcer le rle du systme fiscal dans la redistribution du revenu
Les impts qui ont limpact le plus direct et le plus important sur la
redistribution de la richesse sont les impts sur le revenu et les impts sur
la richesse. Ces deux types dimpt ne sont pas assez dvelopps en
Chine.
Le concept dimposition sur la richesse des personnes physiques
tait quasiment absent du rgime fiscal de 1994. Il y avait deux raisons
cela. Dabord, en 1994, les Chinois navaient, individuellement, pas assez
dactifs personnels, sans mme parler dune concentration de richesse.
Ensuite, les impts sur la richesse sont des impts directs. Le cot de la
collecte de ces impts aurait t bien trop lev, par rapport celui des
impts sur les bnfices des socits, un moment o la Chine ne
disposait pas dun systme exhaustif denregistrement des lments de
fortune personnelle. Si des efforts ont t faits, ces dernires annes,
pour combler cette lacune, les progrs ont t lents. La Chine na
toujours pas un systme complet de fiscalit foncire. Dimportants
impts, comme la taxe sur la proprit dune rsidence immobilire,
limpt sur les successions et limpt sur les donations restent, quand ils
existent, extrmement limits et un taux minimal. La collecte de ces
impts laisse beaucoup dsirer. Labsence dimpt sur la proprit
nest pas seulement une perte considrable de recettes fiscales
5
. Les
impts fonciers sont galement un instrument puissant de rquilibrage de
la rpartition de la richesse nationale et de rgulation des tendances
inflationnistes sur les marchs immobiliers. Le dveloppement de ce type
dimpt est une des mesures les moins pesantes que la Chine doit
prendre pour crer une structure fiscale nouvelle, qui fournira des
incitations positives au dploiement dune croissance soutenable.
Contrairement limpt foncier, la Chine a dj dvelopp une
srie complte dimpts sur le revenu personnel. Des rformes de la
structure de la fiscalit sur le revenu personnel sont cependant encore
indispensables afin de rquilibrer la relation entre le capital humain et le
capital tangible. Ces ajustements structurels devraient porter sur deux
principaux aspects.
Le premier concerne la relation entre limpt sur le revenu salarial et
limpt sur les plus-values du capital. La fiscalit chinoise sur le revenu
personnel diffrencie soigneusement plusieurs catgories dimpt en
fonction des sources de revenu. Ces diverses catgories sont prleves
sparment. Parmi elles, limpt sur le revenu salarial reprsente plus de
la moiti des recettes totales de la fiscalit sur le revenu personnel et sa
part na cess daugmenter au fil des annes. Elle reprsentait en 2008
60,4 % des recettes totales de la fiscalit sur le revenu personnel. En
revanche, les impts sur le rsultat dexploitation des entreprises
individuelles et sur les plus-values ont t la trane. Limposition des
plus-values sur le capital a pris particulirement du retard. Non seulement
lassiette de limpt nest pas assez large, mais le taux a t fix 20 %.
Compar celui de 45 % de limpt sur les hauts revenus salariaux, ce
taux est trs modr. Pour le prochain rgime de croissance, la Chine
doit accrotre le poids du capital humain par rapport au capital tangible.
Dans cette logique, la structure de la fiscalit sur le revenu personnel doit
tre adapte en faveur des salaris qualifis et au dtriment des
dtenteurs de capital. Laccroissement des ingalits de richesse entre les
mnages chinois vient par ailleurs dun accs disparate aux revenus autres
que salariaux. Afin de renforcer la redistribution du revenu et rduire
lcart de richesse, le rapport entre la fiscalit sur le revenu salarial et
dautres types dimpt sur le revenu doit tre modifi.
Lautre aspect de la future rforme concerne la structure de la
fiscalit sur le revenu salarial. Les dcisions touchant le seuil dexemption,
lventail des taux et la progressivit de limpt auront une influence
essentielle sur le comportement des employs et des employeurs.
De faon gnrale, la fiscalit chinoise sur le revenu personnel na
gure t favorable la croissance des revenus moyens, et ce, malgr le
fait que les dirigeants chinois ont insist plusieurs reprises sur
limportance quil y aurait dvelopper une courbe en cloche de la
rpartition des revenus. Le tableau 7.7 montre quavant comme aprs la
rforme de la fiscalit sur le revenu personnel, en 2011, limposition des
salaris revenu moyen tait et est plutt leve. Dans lancien systme,
les taux passent rapidement dun taux bas de 5 % au taux de 20 % ; dans
le nouveau, de 3 % 25 %. Les taux suprieurs de ces deux rgimes
sont de 45 % pour les employs ayant un salaire suprieur 100 000
(avant 2011) ou 80 000 yuans (aprs 2011). Compar aux niveaux
internationaux, cest un taux extrmement lev.
La rforme rcente de limpt sur le revenu personnel a bnfici
aux bas et moyens salaires. En levant le seuil dexemption fiscal de
2 000 3 500 yuans par mois, le nouveau rgime a soulag 60 millions
de Chinois du paiement de cet impt. Les tranches des taux les plus bas
ont galement t largies. Ces changements ont eu un impact positif : ils
ont accru le revenu rel des familles de la classe moyenne infrieure et
renforc leur pouvoir dachat. Cette rforme de la fiscalit sur le revenu
personnel est une tape encourageante dans la bonne direction. Elle
stimule en effet la fonction de redistribution de la fiscalit chinoise.
Cependant, le poids fiscal pesant sur la classe moyenne suprieure
en Chine a t, en ralit, aggrav par le nouveau rgime dimpt sur le
revenu personnel. Dans lancien systme, le taux marginal dimpt de
20 % couvrait un revenu mensuel allant de 5 000 20 000 yuans. Dans
le nouveau systme, le taux marginal dimpt passe 25 % ds que le
salaire dpasse 9 000 yuans. La classe moyenne suprieure est
constitue en Chine des professionnels les plus qualifis. Ils sont le pilier
de la transition du pays vers une nouvelle phase de croissance. Taxer
lourdement cette population reprsente une entrave la modernisation de
lconomie et place la Chine dans une position dsavantageuse dans la
concurrence pour les talents. Des rductions ou abattements dimpt sur
le revenu salarial pour la classe moyenne suprieure devraient donc tre
envisags.
Pour rsumer, le rgime fiscal chinois actuel est inadapt, voire
contre-productif, par rapport au rquilibrage souhait de la rpartition
du revenu national. Afin de rduire les ingalits de richesse, la Chine doit
augmenter le poids des impts directs au dtriment des impts indirects,
et notamment accrotre la fiscalit sur le foncier et les plus-values en
capital. La Chine ne pourra le faire que si elle amliore lefficacit de
ladministration fiscale. Une banque de donnes recueillant des
informations financires sur chaque famille chinoise doit tre cre ds
que possible. Cest indispensable pour collecter correctement et
effectivement limpt sur le revenu et les impts fonciers. Cette banque
de donnes, sajoutant des informations sur la charge financire des
familles, constitue aussi un outil essentiel pour corriger la rpartition
ingale du revenu en Chine.
Fixer, grce limpt, un prix correct pour les ressources naturelles et les services
environnementaux
Lefficience nergtique et la protection de lenvironnement sont
deux composantes indispensables du dveloppement soutenable. Le
mcanisme le plus efficace pour les favoriser lune et lautre, comme on
la vu dans le chapitre 6, est de fixer un prix correct pour les ressources
naturelles et les services environnementaux. Or ces mcanismes de prix
sont en Chine, aujourdhui, dans lenfance. Cette immaturit a deux
raisons majeures. Dabord, les droits de proprit permettant lutilisation
de ces ressources et de ces services sont ambigus. Ensuite, la Chine na
pas encore cr de rgime fiscal mme de donner un prix ces
ressources et ces services qui soit en rapport avec leur valeur sociale.
Nous allons examiner le rle de la politique fiscale dans la fixation de prix
corrects pour les ressources naturelles et les services environnementaux.
La Chine a commenc taxer les ressources naturelles en 1984.
lpoque, ces impts servaient surtout redistribuer le revenu. Tant que
la marge bnficiaire obtenue grce lutilisation de ce type de ressource
ne dpassait pas 12 %, lextraction ntait pas impose. Limpt est
calcul daprs le volume de ressources naturelles extraites. Comme nous
lavons expliqu prcdemment dans ce chapitre, cette fiscalit tait
infime compare aux normes internationales. En 2005, les taux dimpt
sur lextraction de ressources minires ont t lgrement ajusts pour la
tranche suprieure. Mais la rforme radicale et trs attendue de la fiscalit
sur les ressources a t ajourne en 2008 en raison de la crise financire
mondiale.
Comme le montre la figure 7.2, en 2009, la part de la fiscalit sur
les ressources naturelles dans la totalit des recettes fiscales en Chine ne
reprsentait quune petite fraction (moins de 1 %). Sagissant mme des
provinces du Nord-Ouest, riches en ressources, cette part restait trs
limite (cf. tableau 7.8).
Tableau 7.8. La part de la fiscalit sur les ressources dans les recettes fiscales
totales en Chine et dans les cinq provinces du Nord-Ouest (2010).
Total
national
Shaanxi Gansu Qinghai Ningxia Xinjiang
Recettes
fiscales
totales
(mds
RMB)
7 321,1 71,1 22,0 8,9 12,7 41,6
Recettes
fiscales
sur
ressources
naturelles
(mds
RMB)
41,8 2,2 0,6 1,0 0,2 3,2
Ratio des
recettes
sur les
ressources
naturelles
dans le
total des
recettes
fiscales
(%)
0,6 3,1 2,8 10,8 1,5 7,8
Source : Annuaire statistique de la Chine, 2011.
Cette situation a nui la protection de lenvironnement et dcourag
les investissements dans les nergies propres. Elle a aussi aggrav les
ingalits sociales. Avec la hausse rapide des prix de lnergie, les profits
des entreprises travaillant dans les ressources minires ont connu une
forte embellie, et le cot de lnergie a fortement augment pour le
consommateur. Les provinces pauvres de louest de la Chine, qui nont
pas reu de compensation financire correspondant leurs ressources,
ont d faire face dnormes cots environnementaux et une grave
dtrioration cologique, provoque par les activits dextraction des
ressources naturelles. Une large rforme de la fiscalit sur les ressources
et de la fiscalit environnementale, comprenant une taxe carbone, doit
donc prendre, le plus tt possible, une place prioritaire dans lagenda
politique de la Chine.
En juin 2010, une rforme pilote de la fiscalit sur les ressources
naturelles a t adopte dans le Xinjiang, province du nord-ouest de la
Chine, trs riche en ressources naturelles. Une taxe de 5 % a t fixe sur
les ventes de gaz naturel et de ptrole, qui remplace lancien prlvement
forfaitaire sur le volume de production
6
. Cette rforme a eu des rsultats
immdiats. Les recettes de la fiscalit sur les ressources dans la province
sont passes de 1,2 3,2 milliards de yuans. En septembre 2011, la
Chine a modifi sa lgislation sur la fiscalit des ressources pour
substituer un impt sur la valeur au prlvement sur le volume. Au
moment de la rdaction de ce livre, aucun taux navait encore t
annonc. Ces volutions constituent, quoi quil en soit, des signes positifs.
La poursuite de la rforme fiscale concernant les ressources
naturelles va ncessiter une forte volont politique. La couverture de
limpt sur les ressources doit encore tre tendue et les taux doivent tre
corrigs la hausse afin de compenser pleinement les pertes causes par
le processus dextraction lenvironnement local, au systme cologique
et la vie des habitants locaux. Les taux de limpt sur les ressources
correspondent aux prix de ces ressources pour ceux qui les extraient et
devraient tre intgrs dans la planification stratgique de la nation. De
mme, pour les services environnementaux, il est indispensable de crer
un rgime fiscal clair, de sorte que le systme de prix puisse guider le
comportement des acteurs conomiques vers un sentier de croissance
plus cologique.
Le dbat politique concernant la rforme de la fiscalit sur les
ressources et lenvironnement, y compris ladoption dune taxe carbone,
porte aujourdhui principalement sur son impact sur la croissance
conomique chinoise. Selon une ide largement rpandue, la Chine, avant
de sattaquer aux problmes environnementaux, devrait passer par une
phase de croissance extensive et polluante, comme les pays industrialiss
en Europe. Rien ne saurait tre plus erron. La Chine nest pas la
Grande-Bretagne du XIX
e
sicle et ne doit pas ltre. Gant tard venu
dans le processus dindustrialisation, notre seule et unique plante ne
pourrait supporter que la Chine emprunte le processus extensif de
dveloppement de la Grande-Bretagne, ou adopte le mode gaspilleur de
consommation des tats-Unis. Ce chemin est condamn la catastrophe
cologique. La Chine doit sauter par-dessus le mode de vie occidental
pour passer directement une socit postindustrielle, fonde sur des
technologies favorables lenvironnement. Les impts prlevs sur
lextraction des ressources et la pollution peuvent tre utiliss pour
compenser les pertes environnementales et investir dans les innovations
vertes. Cest le seul moyen pour que la Chine, comme le souhaite Arrighi,
prenne la tte de la transformation de lordre mondial.
Le rgime budgtaire du ct des dpenses
Les dbats sur le rgime fiscal sintressent souvent uniquement aux
recettes. Or, pour savoir si un rgime budgtaire est ou non raisonnable,
il est essentiel de comprendre ce qui se passe du ct des dpenses.
Quel est le volume des dpenses publiques en Chine ? Est-il cohrent
avec les recettes ? Comment les dpenses publiques sont-elles alloues ?
La structure de cette allocation est-elle favorable au bien-tre ? Le
processus dallocation des dpenses est-il efficace ? Certaines de ces
questions seront traites dans la partie suivante, qui porte sur la rforme
du partage des recettes fiscales. Nous allons nous pencher ici sur le
volume total et la composition des dpenses publiques en Chine. Nous
utiliserons pour ce faire les donnes disponibles sur les dpenses
budgtaires chinoises.
Le tableau 7.9 montre la trajectoire des dpenses budgtaires de la
Chine depuis le dbut de la rforme en 1978. De manire gnrale, le
volume et la croissance des dpenses budgtaires ont t cohrents avec
lvolution des recettes fiscales et les caractristiques de chaque rgime
de croissance. Le poids des dpenses budgtaires dans le PIB a
fortement diminu au cours de la premire phase de la rforme de 1978
1994, puis augment rgulirement au cours de la seconde partir de
1994, suivant ainsi une courbe en V . Cela est tout fait cohrent
avec notre analyse (chapitres 3 et 4) de la logique et du dveloppement
des rformes en Chine.
Tableau 7.9. Lvolution des dpenses budgtaires chinoises de 1978 2010.
Anne
Dpenses
budgtaires
nationales
(mds RMB)
Croissance
des
dpenses
budgtaires
nationales
(%, ga)
Dpenses
budgtaires/PIB
(%)
Croissance des
dpenses
budgtaires/croissance
PIB
1978 112,2 33,0 30,8 2,4
1979 128,1 14,2 31,5 1,2
1980 122,8 4,1 27,0 0,3
1981 113,8 7,4 23,3 1,0
1982 123,0 8,0 23,1 0,9
1983 141,0 14,6 23,6 1,2
1984 170,1 20,7 23,6 1,0
1985 200,4 17,8 22,2 0,7
1986 220,5 10,0 21,5 0,7
1987 226,2 2,6 18,8 0,1
1988 249,1 10,1 16,6 0,4
1989 282,4 13,3 16,6 1,0
1990 308,4 9,2 16,5 0,9
1991 338,7 9,8 15,5 0,6
1992 374,2 10,5 13,9 0,4
1993 464,2 24,1 13,1 0,8
1994 579,3 24,8 12,0 0,7
1995 682,4 17,8 11,2 0,7
1996 793,8 16,3 11,2 1,0
1997 923,4 16,3 11,7 1,5
1998 1 079,8 16,9 12,8 2,5
1999 1 318,8 22,1 14,7 3,5
2000 1 588,7 20,5 16,0 1,9
2001 1 890,3 19,0 17,2 1,8
2002 2 205,3 16,7 18,3 1,7
2003 2 465,0 11,8 18,1 0,9
2004 2 848,7 15,6 17,8 0,9
2005 3 393,0 19,1 18,3 1,2
2006 4 042,2 19,1 18,7 1,1
2007 4 978,1 23,2 18,7 1,0
2008 6 259,3 25,7 19,9 1,4
2009 7 630,0 21,9 22,4 2,6
2010 8 987,4 17,8 22,4 1,0
Source : Annuaire statistique de la Chine (diffrentes annes).
Suivant lexpansion des recettes fiscales, la croissance des dpenses
budgtaires dune anne sur lautre a toujours dpass la croissance du
PIB au cours de la seconde phase de la rforme hormis les annes 2003
et 2004. En 2006, les dpenses budgtaires reprsentaient 18,7 % du
PIB. Par rapport aux normes internationales, ce chiffre navait rien
dexceptionnel. Mme si lon prend en compte les dpenses hors et
extrabudgtaires, le volume des dpenses budgtaires navait rien
dinvraisemblable.
Sagissant de la structure des dpenses budgtaires de la Chine, en
revanche, les controverses ne manquent pas. La plus vive concerne les
dpenses en capital, en particulier les investissements en infrastructures.
Dans son influent rapport Challenges for Chinas Public Spending
(2006) ( Les dfis de la dpense publique en Chine ), lOCDE
procdait une comparaison internationale de la part des dpenses en
capital dans les dpenses budgtaires totales et dans le PIB
(cf. figure 7.4). Ce graphique montre que la Chine investissait dans des
actifs fixes une part plus importante de ses recettes fiscales que la plupart
des pays de lOCDE, lexception de la Core du Sud. En pourcentage
du PIB, les dpenses budgtaires chinoises taient les plus importantes,
environ du double du pays de lOCDE o elles taient les plus fortes, la
Core du Sud. Ltude concluait que les dpenses budgtaires
consacres aux investissements en capital taient, en Chine, trop leves.
Figure 7.3. LA COURBE EN V DES DPENSES BUDGTAIRES PAR
RAPPORT AU PIB.
Source : Annuaire statistique de la Chine (diffrentes annes).
Nous appelons la prudence avant dnoncer pareille conclusion.
Tout dabord, comme nous lavons vu, la phase actuelle de
dveloppement de la Chine et le processus durbanisation rapide
ncessitent dimportants investissements en infrastructures. O passe la
frontire, ici, entre trop et assez dinvestissements ? Cest difficile
dire. Les inefficiences et la faible qualit dun grand nombre de projets
publics dinfrastructures sont, assurment, proccupantes. Cela veut dire,
tout le moins, que le processus de planification et de mise en uvre de
ces projets doit tre rform et grandement amlior. Mais cela ne
signifie pas ncessairement que la Chine, cause de ces problmes
oprationnels, doive revoir la baisse son soutien budgtaire aux projets
dinvestissement en infrastructures.
Figure 7.4. LES DPENSES EN CAPITAL DE LTAT EN % DU PIB ET DES
DPENSES TOTALES (2002).
Source : OCDE, 2006.
Si lon examine les sources de financement des investissements
chinois en actifs fixes, il est dailleurs frappant de voir que le budget de
ltat en finance trs peu (cf. tableau 7.10). Mme depuis le
commencement de la rforme, les dpenses budgtaires nont cess de
diminuer par rapport la totalit des investissements en actifs fixes. En
1994, le budget de ltat ne reprsentait que 3 % de la totalit des
investissements en actifs fixes en Chine. Au cours de la seconde phase de
la rforme, ce ratio a connu des fluctuations correspondant aux variations
contracycliques des politiques macroconomiques. Aprs la crise
asiatique, en particulier, ltat a souvent recouru des investissements en
infrastructures pour stimuler la croissance conomique. Mme alors, la
part de ltat dans la totalit des investissements en actifs fixes na pas
dpass, en moyenne, entre 1994 et 2009, les 4,5 %. Ce ratio tait trs
loin de ce que lon peut observer dans la plupart des pays industrialiss et
en dveloppement.
Tableau 7.10. Les sources de financement de linvestissement en actifs fixes
en Chine (%).
Financement
budgtaire
Crdit
intrieur
Investisse-
ment
tranger
Auto-
financement
et autres
1981 28,1 12,7 3,8 55,4
1982 22,7 14,3 4,9 58,1
1983 23,8 12,3 4,7 59,2
1984 23,0 14,1 3,9 59,0
1985 16,0 20,1 3,6 60,3
1986 14,6 21,1 4,4 59,9
1987 13,1 23,0 4,8 59,1
1988 9,3 21,0 5,9 63,8
1989 8,3 17,3 6,6 67,8
1990 8,7 19,6 6,3 65,4
1991 6,8 23,5 5,7 64,0
1992 4,3 27,4 5,8 62,5
1993 3,7 23,5 7,3 65,5
1994 3,0 22,4 9,9 64,7
1995 3,0 20,5 11,2 65,3
1996 2,7 19,6 11,8 66,0
1997 2,8 18,9 10,6 67,7
1998 4,2 19,3 9,1 67,4
1999 6,2 19,2 6,7 67,8
2000 6,4 20,3 5,1 68,2
2001 6,7 19,1 4,6 69,6
2002 7,0 19,7 4,6 68,7
2003 4,6 20,5 4,4 70,5
2004 4,4 18,5 4,4 72,7
2005 4,4 17,3 4,2 74,1
2006 3,9 16,5 3,6 76,0
2007 3,9 15,3 3,4 77,4
2008 4,3 14,5 2,9 78,3
2009 5,1 15,7 1,8 77,4
2010 4,7 15,2 1,6 78,5
Source : Annuaire statistique de la Chine, 2011.
Daucuns estiment que le gouvernement chinois sappuie trop sur les
banques et sur les fonds hors et extrabudgtaires des gouvernements
locaux pour financer ses grands projets. Or ces fonds, mme sils ne sont
pas dorigine budgtaire, devraient tre considrs comme publics. Cet
argument est juste, et ce phnomne a eu de fortes implications sur le
dveloppement de lconomie chinoise. Mais les dpenses encourages
par le gouvernement et les dpenses budgtaires sont deux concepts fort
diffrents. Dans le cadre de notre discussion, ici, sur le rgime fiscal de la
Chine et sur la question de savoir si ce pays fait ou non un usage efficace
et juste de ses ressources fiscales, seules les dpenses budgtaires
doivent tre prises en considration. Ainsi, contrairement lide
rpandue selon laquelle le gouvernement chinois aurait trop investi, il
apparat en ralit quil na pas suffisamment particip linvestissement
public. On peut donc raison se demander si le gouvernement chinois a
russi fournir les biens sociaux pour lesquels la population a pay des
impts. Et si la Chine a fait un usage efficace de ses ressources fiscales.
De plus, si une part importante de la construction dinfrastructures a t
finance par du crdit bancaire bon march, cela signifie-t-il que la
population chinoise a t, implicitement, impose deux fois ? Enfin, si la
plupart des projets ont t financs par le crdit bancaire et de
lautofinancement, cela na-t-il pas mis en pril les ressources pouvant
tre alloues des biens publics non profitables ?
Lautre trait caractristique de lvolution de la dpense publique en
Chine, cest la forte augmentation des dpenses de fonctionnement des
administrations.
Tableau 7.11. volution du cot de fonctionnement de ladministration
chinoise entre 1978 et 2006.
Anne
Dpenses
courantes des
administrations
nationales
(mds RMB)
Croissance
des
dpenses
courantes
(%, ga)
Part des
dpenses
courantes des
administrations
dans les
dpenses
budgtaires
totales (%)
Dpenses
budgtaires des
administrations
par personne
(RMB)
1978 5,3 4,7 5,5
1979 6,3 19,2 4,9 6,5
1980 7,6 19,8 6,1 7,7
1981 8,3 9,4 7,3 8,3
1982 9,1 9,9 7,4 8,9
1983 10,3 13,5 7,3 10,0
1984 14,0 35,6 8,2 13,4
1985 17,1 22,4 8,5 16,2
1986 22,0 28,6 10,0 20,5
1987 22,8 3,7 10,1 20,9
1988 27,2 19,0 10,9 24,5
1989 38,6 42,2 13,7 34,3
1990 41,5 7,3 13,4 36,3
1991 41,4 -0,1 12,2 35,7
1992 46,3 11,9 12,4 39,5
1993 63,4 36,9 13,7 53,5
1994 84,8 33,6 14,6 70,7
1995 99,7 17,6 14,6 82,3
1996 118,5 18,9 14,9 96,8
1997 135,9 14,6 14,7 109,9
1998 160,0 17,8 14,8 128,3
1999 202,1 26,3 15,3 160,6
2000 276,8 37,0 17,4 218,4
2001 351,2 26,9 18,6 275,2
2002 410,1 16,8 18,6 319,3
2003 469,1 14,4 19,0 363,0
2004 552,2 17,7 19,4 424,8
2005 651,2 17,9 19,2 498,1
2006 757,1 16,3 18,7 576,0
Source : CEIC.
La part du cot oprationnel de la gestion de ladministration dans
la dpense budgtaire totale est passe, en Chine, de 4,7 % en 1978
18,7 % en 2006. Le taux de croissance du cot de fonctionnement de
ladministration a t, en moyenne, de 21,2 % sur la priode 1978-2006,
soit plus de deux fois celui du PIB. Cette hausse disproportionne des
cots de gestion de ladministration rvle la terrible inefficacit du
systme bureaucratique chinois en matire de gestion publique. Elle a
dtourn des financements budgtaires qui auraient pu financer des biens
et des services sociaux. Des organismes publics trop complexes et une
multitude de rglementations administratives ont galement perturb les
activits microconomiques et suscit un vif mcontentement social. Les
gaspillages et lincomptence de ladministration publique ont galement
affaibli directement la crdibilit du Parti communiste. Une profonde
restructuration du systme bureaucratique chinois est donc ncessaire.
Les responsabilits des diffrents ministres doivent tre mieux dfinies et
les administrations infranationales, simplifies. La rforme politique en
Chine ne concerne pas la seule question de llection et de la dmocratie
reprsentative. Lamlioration de la structure et des fonctions de ltat et
des gouvernements locaux est dune importance cruciale pour lefficacit
de ladministration du pays. Nous illustrerons ce point dans la dernire
partie de ce chapitre et dans le chapitre 8.
Compte tenu de ces dveloppements, il nest pas tonnant
dobserver que la Chine a consacr une part excessivement faible de ses
dpenses budgtaires la culture, lducation, la sant publique et
la R&D. En 2002, les dpenses budgtaires consacres ces services
sociaux taient peine suprieures 5 % du PIB. Moins que tous les
pays de lOCDE.
Figure 7.5. PART DES DPENSES BUDGTAIRES CONSACRES LA
CULTURE, LDUCATION, LA SANT PUBLIQUE ET LA SCIENCE
DANS LE PIB ET DANS LE TOTAL DES DPENSES. UNE COMPARAISON
INTERNATIONALE (2002).
Source : OCDE, 2006.
Nous venons de voir quen raison de barrires leves lentre
linvestissement priv ne pouvait que difficilement atteindre ces marchs.
Aussi les services sociaux chinois sont-ils largement sous-financs.
Voici ce que lon peut dire en conclusion propos de lactuel
rgime fiscal chinois. Si le poids total des prlvements fiscaux en Chine
nest pas particulirement lev selon les standards internationaux, la
structure des dpenses budgtaires prsente une grave inefficacit, en
matire tant de gestion publique que dallocation des ressources fiscales.
Les dpenses publiques destines aux biens et aux services publics
doivent augmenter, et les surcots administratifs doivent tre strictement
rduits. Enfin, pour mieux taxer les ressources et en faire un usage plus
productif, il faut restructurer les diffrents niveaux dorganisation
administrative du pays et rorienter les fonctions gouvernementales. Ces
rformes exigent une forte volont politique. Mais la fourniture de biens et
de services sociaux favorisant le bien-tre de la population est
indispensable au processus durbanisation et la transition de lconomie
chinoise vers un sentier de dveloppement soutenable.
Poursuivre la rforme du schma de partage fiscal
La Chine est un pays unitaire. Sa structure administrative est trs
hirarchise, en particulier dans la bureaucratie. Le gouvernement central
dlgue des pouvoirs aux 34 gouvernements des provinces et nomme
leurs gouverneurs. Des dlgations de pouvoir similaires, de lchelon
suprieur lchelon subordonn, stendent aux prfectures, aux comts
et aux bourgs (cf. figure 7.6). En dessous du niveau du bourg, il y a les
villages, qui ne font pas partie de la hirarchie administrative formelle.
Figure 7.6. LA HIRARCHIE ADMINISTRATIVE EN CHINE.
Source : Annuaire statistique de la Chine, 2011.
Cette structure administrative et ce systme bureaucratique
hirarchique donnent souvent limpression que le systme politique
chinois est trs centralis. Or, quand on lexamine sous langle des
relations budgtaires entre les diffrents niveaux gouvernementaux, les
choses sont plus complexes.
Comme prcis dans le chapitre 4, lun des principaux objectifs du
schma de partage fiscal de 1994 tait de renforcer la part des recettes
fiscales de ltat central dans les recettes fiscales totales. Pour y arriver,
ltat a conu et institutionnalis une allocation claire des ressources
fiscales entre le niveau central de gouvernement et les niveaux infrieurs.
Tableau 7.12. Partage des principaux impts entre le gouvernement central et
les gouvernements locaux.
Impts
Part dans le
total des
recettes
fiscales en
2010
Part du
gouvernement
central (%)
Part des
gouvernements
locaux (%)
TVA intrieure 29 % 75 % 25 %
Impt sur le
chiffre daffaires
(services
seulement)
15 % 0 % 100 %
Impts
spcifiques sur la
consommation
8 % 100 % 0 %
Impt sur les
bnfices des
socits
18 % 60 % 40 %
Impt sur le
revenu des
personnes
physiques
7 % 60 % 40 %
Autres 23 % n/a n/a
Source : Annuaire statistique de la Chine (2011) et Administration dtat des impts.
Comme lindique le tableau 7.12, limpt le plus important, la TVA,
se rpartit entre ltat central et les gouvernements locaux sur la base de
75/25. Le premier garde pour lui 75 % des recettes de la TVA, et les
seconds, 25 %. Les impts sur le revenu, deuximes en importance, sont
rpartis sur la base de 60/40. Si lon ajoute limpt sur la consommation,
la part des recettes de ltat central, aprs la rforme fiscale de 1994,
sest stabilise un peu plus de la moiti des recettes budgtaires du
pays. Le systme fiscal chinois, en matire dallocation des recettes, est
donc plus centralis depuis la rforme.
Mme aprs celle-ci, cependant, le degr de dcentralisation
budgtaire est rest tonnamment lev du ct des dpenses. La
centralisation des recettes fiscales ne sest pas accompagne dune
centralisation similaire des responsabilits en matire de dpenses
budgtaires. Aprs 1994, les gouvernements locaux en assuraient encore
plus de 70 %. Au fil des ans, ce pourcentage na pas diminu mais
augment. En 2010, la part des gouvernements locaux tait de 82,2 %.
Le tableau 7.13 donne un aperu de la faon dont les responsabilits les
plus importantes en matire de dpense budgtaire taient rparties, en
2006, entre ltat central et les gouvernements locaux. En dehors de la
dfense nationale et du paiement des intrts de la dette, les
gouvernements locaux taient responsables de la majorit des dpenses
courantes, et notamment de celles concernant les services sociaux et le
bien-tre de la population.
Tableau 7.13. Partage des dpenses entre ltat central et les gouvernements
locaux (2006).
Anne
Montant (mds
RBM)
Part du
gouvernement
central (%)
Part des
gouvernements
locaux (%)
Construction 439,0 33,8 66,2
Recherche et
dveloppement
174,5 24,8 75,2
Dfense
nationale
297,9 98,9 1,1
Administrations
publiques
335,6 13,7 86,3
Culture,
ducation,
science et sant
742,6 9,7 90,3
Subventions la
scurit sociale
212,4 11,4 88,6
Pensions et
fonds de rserve
pour assistance
90,8 0,6 99,4
Entretien et
constructions
urbaines
169,9 0,0 100,0
Industrie,
transport et
commerce
58,1 23,2 76,8
Subventions la
production
agricole
216,1 9,0 91,0
Prospection
gologique
14,2 26,8 73,2
Dpenses de
scurit publique
et judiciaires
217,4 4,5 95,5
Forces de police
armes
38,8 86,4 13,6
Affaires
trangres
10,9 87,5 12,5
Aide
internationale
8,2 100,0 0,0
Aide aux rgions
dfavorises
22,0 1,9 98,1
Prix
subventionns
138,8 39,7 60,3
Autres
dpartements
146,2 7,6 92,4
Autres dpenses 372,2 13,7 86,3
Paiement des
intrts
97,5 100,0 0,0
Source : Annuaire statistique de la Chine, 2007.
Lcart structurel entre la rpartition des recettes fiscales et le
partage des responsabilits budgtaires correspondantes saggrave
encore si lon prend en compte le partage des responsabilits budgtaires
entre les diffrents gouvernements infranationaux (provinces, prfectures,
comts et bourgs). Les gouvernements locaux en Chine, en particulier au
niveau des prfectures et des comts, taient totalement responsables des
dpenses de retraite et daide sociale. Quant aux bourgs, le niveau le plus
bas de ladministration formelle, ils assuraient les dpenses consacres
lducation obligatoire dans les zones rurales et 55 60 % des aides
pour la sant publique
7
(Yang, 2006, p. 20). Autrement dit, ce sont les
niveaux infrieurs dadministration qui avaient la haute main sur les
services sociaux primaires.
la diffrence des responsabilits en matire de dpenses
budgtaires, qui sont donc largement confies aux niveaux infranationaux,
le systme de transfert fiscal, savoir le principal mcanisme visant
rduire lcart entre les recettes et les dpenses des chelons locaux de
gouvernement, est un systme hirarchis allant du haut vers le bas.
Chaque anne, ltat central transfre une certaine quantit de ressources
aux gouvernements provinciaux, qui ont ensuite le droit de les redistribuer
aux chelons infrieurs. Si ces mcanismes de transfert varient
considrablement dune province une autre, un schma aussi hirarchis
favorise les niveaux les plus levs de la hirarchie et cre des difficults
financires gnralises pour les niveaux les plus bas, en particulier dans
les rgions les plus pauvres. Les administrations subalternes sont, de ce
fait, dans une situation financire proccupante, ce qui met en danger
loffre de services et de biens sociaux pour la population en ayant le plus
besoin.
Pourquoi y a-t-il eu un tel retard dans la rforme du systme de
partage des dpenses pour le faire correspondre la centralisation des
recettes fiscales en Chine ? La principale raison est lie la volont
politique des dirigeants chinois. La mise en place de la rforme fiscale de
1994 a fait suite une grave crise du gouvernement central (cf. le
chapitre 4). Naturellement, la priorit de la rforme tait de centraliser les
ressources fiscales et non pas les dpenses. Centraliser le pouvoir fiscal
permettait de garantir que le gouvernement central serait mme de
diriger le dveloppement conomique du pays et de renforcer son
autorit dans un systme politique hirarchique unitaire. Ces objectifs
ayant t rapidement atteints ds 1994, le dsir de poursuivre la rforme
des relations budgtaires entre les diffrents niveaux de gouvernement du
ct des dpenses sest rapidement teint. De surcrot, mme aprs la
rforme fiscale de 1994, une part significative de recettes hors et
extrabudgtaires restait la disposition des gouvernements locaux. Si le
gouvernement central, cette date, ne pouvait pas ou ne voulait pas
intgrer ces recettes dans le budget national, laisser subsister un cart
entre les recettes budgtaires et les dpenses des gouvernements locaux
tait la stratgie la plus efficace pour obliger les localits utiliser leurs
recettes hors et extrabudgtaires des fins budgtaires. Il faut galement
observer que la centralisation effective des recettes fiscales aprs 1994
ntait pas aussi leve quon le croyait gnralement. Dabord, quand la
rforme a t conue, dintenses ngociations politiques ont t menes
entre le Conseil dtat et les chefs de la plupart des provinces, pour que
les localits acceptent la rforme. Ltat a ainsi promis aux provinces les
plus riches, mieux places que les autres dans la ngociation, des
transferts plus importants en change de leur acceptation de la rforme.
Les ressources fiscales dont disposait ainsi le gouvernement central ont
donc t mises mal, en mme temps que la capacit de ce dernier
rquilibrer les ingalits fiscales rgionales. Par ailleurs, les pratiques de
collecte de limpt tendaient galement rduire les ressources fiscales
centrales. Certes, de nouveaux bureaux des impts, placs sous le
contrle direct de ladministration fiscale de ltat, ont t crs en 1994
pour collecter les impts centraux et partags. Mais leurs oprations
quotidiennes dpendaient encore fortement des localits o ils taient
situs. Leur personnel avait besoin de biens et de services sociaux que
seuls les gouvernements locaux pouvaient offrir. Et, quand des conflits se
sont produits entre les intrts centraux et les intrts locaux, ce sont
souvent ces derniers qui lont emport.
Figure 7.7. RPARTITION DES RECETTES ET DES DPENSES ENTRE LES
DIVERS CHELONS DE GOUVERNEMENT (2002).
Source : OCDE, 2006.
Avec le temps, plusieurs des obstacles la poursuite de la rvision
de la relation budgtaire intergouvernementale, dj voqus, ont
disparu, alors que les problmes rsultant de linachvement de la
rforme se sont aggravs. Lappauvrissement des niveaux infrieurs de
gouvernement a fortement nui la fourniture de biens et de services
sociaux de base, affaibli laccumulation de ressources humaines et mis
mal le bien-tre social. Il menace aujourdhui la sant long terme de la
socit et de lconomie chinoises. Paralllement, les ingalits rgionales
se sont renforces. La relation budgtaire intergouvernementale actuelle
ne dispose pas des mcanismes institutionnaliss pour oprer un transfert
de ressources horizontal. Certes, ltat a augment ces dernires annes
certains transferts aux provinces les plus pauvres du centre et de louest
du pays, mais il ne la fait quau cas par cas. Une solution plus
systmique est donc ncessaire pour rduire les ingalits rgionales. Les
dficiences du systme de partage intergouvernemental des dpenses
constituent toutefois un danger plus immdiat, li laccaparement de
ressources hors et extrabudgtaires par les gouvernements locaux.
Lcart norme entre les recettes fiscales et les dpenses budgtaires
locales a servi de blanc-seing aux gouvernements locaux pour obtenir
dimportantes ressources hors et extrabudgtaires. Certes, dans les
annes 1990, la recherche de ces ressources a jou un rle positif dans la
promotion de la concurrence entre les rgions et dans la stimulation de la
croissance industrielle. Mais leur accaparement par les gouvernements
locaux nest plus compatible avec lobjectif que se donne la Chine :
construire une socit harmonieuse. (Nous examinerons plus loin les
problmes que posent ces ressources hors et extrabudgtaires.) Les
saisies incessantes de terres ont port atteinte aux intrts des agriculteurs
et suscit du mcontentement et des conflits sociaux. De considrables
intrts personnels tant en jeu, les responsables locaux ont t tents par
des comportements radicaux et risqus. Si cette tendance ntait pas
corrige dans un futur proche, la stabilit financire publique du pays
serait mise en cause, et la lgitimit du systme politique, gravement
affaiblie.
Lexcs de dcentralisation budgtaire nuit la richesse sociale
Les dirigeants chinois ont donc une dcision trs importante
prendre dans un avenir proche pour redfinir la relation budgtaire entre
les divers niveaux de gouvernement afin que les finances et les services
publics puissent correspondre. La rforme peut emprunter deux
directions : donner aux gouvernements locaux plus de pouvoir fiscal et
une part plus importante des recettes fiscales nationales pour quils soient
mme de remplir leurs responsabilits en matire de dpenses ;
centraliser au contraire certaines responsabilits budgtaires assures au
niveau local. Cette centralisation pourra, en mme temps, soulager les
gouvernements locaux, en particulier aux chelons infrieurs, de fardeaux
financiers trop pesants tout en renforant la force de la planification
stratgique centrale et en garantissant une fourniture relativement gale de
biens et services sociaux lensemble de la population. Nous allons
examiner ces deux orientations possibles de la rforme budgtaire et
suggrer laquelle conviendrait le mieux la Chine.
Nous impliquer dans le dbat thorique sur les avantages et les
inconvnients de la dcentralisation ou de la centralisation nest pas notre
propos. Et nous examinerons directement le cas chinois.
Tableau 7.14. volution de la relation budgtaire entre le niveau central et les
niveaux locaux de gouvernement depuis 1993.
Anne
Recettes
fiscales
Dpenses
budgtaires
Part
gouvernement
central (%)
Part
gouvernements
locaux (%)
Part
gouvernement
central (%)
Part
gouvernements
locaux (%)
1993 22,0 78,0 28,3 71,7
1994 55,7 44,3 30,3 69,7
1995 52,2 47,8 29,2 70,8
1996 49,4 50,6 27,1 72,9
1997 48,9 51,1 27,4 72,6
1998 49,5 50,5 28,9 71,1
1999 51,1 48,9 31,5 68,5
2000 52,2 47,8 34,7 65,3
2001 52,4 47,6 30,5 69,5
2002 55,0 45,0 30,7 69,3
2003 54,6 45,4 30,1 69,9
2004 54,9 45,1 27,7 72,3
2005 52,3 47,7 25,9 74,1
2006 52,8 47,2 24,7 75,3
2007 54,1 45,9 23,0 77,0
2008 53,3 46,7 21,3 78,7
2009 52,4 47,6 20,0 80,0
2010 51,1 48,9 17,8 82,2
Source : Annuaire statistique de la Chine (diffrentes annes).
On la vu, la rforme budgtaire de 1994 na modifi que le partage
des recettes fiscales en Chine, laissant celui des responsabilits inchang.
Dans le tableau 7.14, on observe un bond de la part centrale des recettes
fiscales nationales de 22 % en 1993 55,7 % en 1994. Si ce
pourcentage na jamais atteint, dans les annes suivantes, le niveau de
1994, il est cependant demeur stable, entre 49 % et 55 %. En revanche,
lvolution du partage des dpenses budgtaires na pas connu de rel
changement en 1994. Par rapport lanne prcdente, la part locale
des dpenses na diminu que de 2 %, ce qui ne peut se comparer la
perte de 30 % ct recettes. Depuis 2003, le degr de dcentralisation
en matire de dpenses budgtaires sest mme rapidement accentu. En
2010, la part des responsabilits dans les dpenses assumes par les
gouvernements locaux atteignait le taux tonnant de 82,2 %. Un tel
niveau de dcentralisation dpasse de loin ce que lon peut observer dans
les autres nations, dveloppes ou en voie de dveloppement.
Les arguments avancs habituellement en faveur de la
dcentralisation des dpenses budgtaires sont les suivants. Tout
dabord, comme les gouvernements locaux ont un meilleur accs
linformation locale que le gouvernement central, ils peuvent fournir avec
plus defficacit des biens et des services la population locale. Ensuite,
la dcentralisation budgtaire permet de limiter ltat-Lviathan et la
mainmise de ltat. Enfin, la concurrence entre les gouvernements locaux
peut permettre aux citoyens davoir un choix plus important de biens et
de services sociaux, ce qui motive les localits apporter un meilleur
appui social afin de bnficier dune assiette fiscale plus large.
La validit de ces arguments dpend largement dun certain nombre
dhypothses. Comme la soulign Roy Balh, les tat dcentraliss ne
sont efficients que lorsquils sont vraiment responsables et ractifs vis-
-vis des besoins et des prfrences des citoyens (Balh et Martinez-
Vazquez, 2007). Et ils ne sont rellement responsables que lorsque des
gouvernements infranationaux ont un niveau dautonomie et de libert
adquat dans la leve de leurs propres revenus (ibid.). Leffectivit de
ces deux hypothses dpend du systme politique du pays concern. Les
avantages de la dcentralisation budgtaire ne doivent donc pas tre
regards comme allant de soi, mais abords avec prudence. Une tude
empirique (Davoodi et Zou, 1998), utilisant un panel de donnes de 46
pays, fait dailleurs apparatre, dans les pays en dveloppement, une
relation ngative entre croissance et dcentralisation budgtaire. Dautres
tudes spcifiques la Chine (Zhang et Zou, 1998 ; Qiao, 2002)
montrent aussi quune dcentralisation trop prononce a eu un impact
ngatif sur la croissance conomique du pays au niveau local et a nui
lquit rgionale.
Ces rsultats empiriques ne sont gure tonnants. La hirarchie
stricte du systme de gestion des ressources humaines a fait que les
officiels locaux se sont montrs plus sensibles aux souhaits de leurs
suprieurs qu ceux de la population locale. Cela na pas favoris leur
ractivit et leur responsabilit par rapport aux besoins locaux. De plus,
la lgislation fiscale et la loi de finances ont galement limit lautonomie
des gouvernements infranationaux en matire daugmentation de leurs
propres recettes fiscales. Ils nont le choix ni de limpt ni des taux, et ne
sont pas libres demprunter sur les marchs des capitaux. On ne peut
donc gure les tenir responsables de leurs dcisions financires.
Paralllement, une dcentralisation excessive des dpenses
budgtaires provoque ce que Zhang Yongsheng a qualifi de
comportements opportunistes verticaux et horizontaux des
gouvernements locaux (Zhang, 2009). Les comportements
opportunistes verticaux signifient que les chelons suprieurs de
gouvernement vont tenter de garder le plus de ressources fiscales
possible, tout en confiant les responsabilits budgtaires aux chelons
infrieurs. Les comportements opportunistes horizontaux signifient que,
comme les gouvernements locaux, en particulier les plus petits, doivent
faire face de graves difficults financires, ils sont incits ou contraints
rechercher de la rente sur les marchs en faisant usage de leurs pouvoirs
administratifs. De surcrot, lextrme dcentralisation en matire de
dpenses budgtaires rend la coordination de la fourniture de biens et de
services sociaux entre gouvernements locaux plus coteuse, ce qui cre
des redondances et des externalits ngatives. Ces deux types de
comportement sont observs en Chine et reprsentent une menace grave
pour le bien-tre de la socit et la stabilit du rgime politique.
Intgrer la rforme du partage fiscal dans le dveloppement soutenable
Pour que la dcentralisation ait un impact positif en Chine, il faut que
les deux hypothses voques, au moins, soient ralises. Le systme
politique unitaire chinois doit voluer vers le fdralisme. Or non
seulement nous pensons que cela nest pas possible dans les annes
venir, mais il ne nous semble pas quune transformation aussi radicale soit
ncessaire. Il est montr dans les chapitres prcdents que la Chine, la
glorieuse poque de lempire et dans la priode plus rcente de la
rforme, tient sa logique politique et sa texture sociale singulire.
Esprer transformer ce pays sans considration de sa trajectoire unique
ne pourrait vraisemblablement quchouer ou, tout au moins, ncessiter
beaucoup de temps et provoquer de considrables troubles conomiques
et politiques.
lvidence, il faut trouver dautres solutions pour rquilibrer la
relation budgtaire intergouvernementale en Chine. Celle que nous
suggrons contient quatre lments : rduire la taille et le nombre de
niveaux de gouvernement local ; centraliser au niveau national les
responsabilits budgtaires des services sociaux de base ;
institutionnaliser un systme de transfert fiscal plus redistributif ;
dvelopper un march obligataire rglement et diversifi pour la dette
des gouvernements locaux. Examinons ces quatre points un un.
La figure 7.7 montrait les strates de la hirarchie administrative de la
Chine. Celle-ci dispose de cinq niveaux administratifs officiels. Mais, si
lon inclut les villages, cet norme systme hirarchique slargit encore.
Quon le compare lhistoire de la Chine, ou dautres pays, six niveaux
dadministration, cest trop. Il faut voir dans ce surdimensionnement un
hritage de la priode socialiste. Quand lconomie tait soumise la
planification centrale, ltat avait besoin dun rseau assez tendu pour
mobiliser les ressources et veiller lapplication des directives centrales.
Aprs trente ans de rforme de march, ce systme bureaucratique nest
plus indispensable et freine le dveloppement quilibr de la Chine.
Comme il est impossible chaque niveau dadministration de disposer de
faon stable de ses propres recettes fiscales, les gouvernements locaux se
sont comports en prdateurs sur le march et ont interfr dans
lallocation des ressources en ne soccupant que de leurs propres
intrts. Sans vritable responsabilit des gouvernements locaux, les
incitations fournir des biens et services sociaux en quantit et en qualit
suffisantes ont fait dfaut. Or lexistence mme de ces organismes
gouvernementaux entrave le dveloppement dun tissu associatif local. La
fourniture de biens et de services sociaux de base en Chine est donc en
grand danger, en particulier dans les rgions rurales. Rviser le
dploiement de la hirarchie administrative actuelle est urgent.
Les cinq niveaux de hirarchie administrative sont tablis par la
Constitution. Llimination de certains dentre eux ncessitera donc un
long processus politique. Mme sans rviser la Constitution, cependant, il
est possible daffaiblir les fonctions budgtaires de certains niveaux
locaux de gouvernement et de limiter aussi leurs pouvoirs administratifs.
Les fonctions budgtaires de deux niveaux administratifs, la prfecture et
le bourg, par exemple, peuvent tre modifies pour stimuler lefficacit de
ltat chinois. Lchelon prfectoral est juste en dessous de lchelon
provincial. Son rle dans la hirarchie administrative est plutt obscur.
Souvent, plusieurs grandes villes dune mme province ont t choisies
comme villes de niveau prfectoral et leurs administrations contrlent les
gouvernements de plusieurs petites villes adjacentes (niveau du comt).
Cette relation hirarchique entre les villes de niveau prfectoral et les
villes de niveau comt ne remplit pas des fonctions irremplaables. Elle
donne toutefois aux gouvernements de niveau prfectoral la possibilit de
garder pour eux davantage de transferts venant de ltat et donc de
rduire ces transferts vers le niveau du comt. Des projets pilotes ont t
crs dans plusieurs provinces, comme Zhejiang, Hainan et Hubei, pour
rduire les fonctions budgtaires au niveau prfectoral. Les fonctions
assures nagure par les prfectures ont t en partie dlgues aux
comts et en partie centralises dans les provinces. Ces mesures sont
appeles qiang xian kuo quan ( renforcement du pouvoir des
comts puissants ) et sheng zhi guan xian ( contrle direct des
comts par les provinces ). Lautre niveau administratif qui devrait tre
libr des fonctions budgtaires est celui du bourg, lchelon de base de
la hirarchie en Chine. Les bourgs ont la position financire la plus
dsavantageuse dans la hirarchie budgtaire actuelle. Aprs llimination
de limpt agricole, en particulier, les bourgs ont perdu toute source
directe de financement, alors quils doivent encore assurer de trs
nombreuses responsabilits budgtaires dans le domaine des biens et
services sociaux primaires. Mme si les montants de certains transferts de
ltat ont augment ces dernires annes, ils restent insuffisants pour faire
face aux dficits des comts. partir de 2003, des projets pilotes ont t
lancs dans la province dAn Hui pour dplacer les fonctions budgtaires
des bourgs au niveau du comt. En 2006, cette mesure, appele xiang
cai xian huan , a t encourage dans tout le pays. Mais, les comts
faisant face de trs graves difficults financires, ces mesures ne font
quattnuer, sans les rsoudre, les problmes.
La centralisation des responsabilits budgtaires, en particulier de
celles concernant la fourniture de biens et de services sociaux primaires,
est sans doute une meilleure solution. Ltat central peut fixer des normes
nationales en matire de fourniture de services et de biens sociaux (Yang,
2006, p. 21) et financer directement une majorit dentre eux, tout en
laissant aux gouvernements locaux la libert de les amliorer la marge
en fonction des besoins locaux. Parmi ces responsabilits entrent le
financement de lducation obligatoire, celui des soins de sant de base et
de quelques autres avantages sociaux. Ces dernires annes, les salaires
des enseignants publics, par exemple, ont dj connu un certain degr de
centralisation. Nous pensons cependant que cette centralisation peut tre
encore tendue, gnralise et mme, plus important, institutionnalise.
La centralisation de certaines responsabilits en matire de dpenses
budgtaires est indispensable au rquilibrage de la rpartition des
revenus et du partage des dpenses dans la relation budgtaire
intergouvernementale en Chine. Elle sera galement bnfique pour la
transition de la Chine vers un sentier de dveloppement soutenable. Elle
est mieux mme de garantir la fourniture quitable de biens et de
services sociaux dans tout le pays, et de renforcer les pouvoirs de Pkin
dans la planification stratgique nationale. Avec le dveloppement des
technologies de linformation (par exemple la technologie en nuage) et la
modernisation du systme bancaire, ltat peut et doit assumer des
responsabilits plus directes en matire de dpenses budgtaires, sans
trop de surcots de transaction.
La centralisation des responsabilits budgtaires en matire de
services et de biens sociaux primaires ne mettra pas fin la ncessit de
transferts fiscaux aux diffrents chelons de gouvernement local. Lcart
entre les recettes et les dpenses budgtaires au niveau infranational va
sans doute persister. Par ailleurs, la Chine est un pays dune trs grande
diversit. Il y a de grandes diffrences entre les rgions en matire de
capacit lever des impts. Il est donc peu probable que tous les
gouvernements infraprovinciaux puissent satisfaire leurs besoins financiers
dans le cadre dun seul et mme schma de partage des recettes
(OCDE, 2006). Un systme redistributif de transfert est indispensable
pour aider financirement les rgions en difficults et rduire les ingalits.
Or le prsent systme de transfert doit tre amlior et, pour commencer,
il doit tre institutionnalis. Les transferts ad hoc rduisent la capacit des
gouvernements locaux laborer des plans long terme et encouragent
les officiels locaux mettre en avant leurs problmes financiers dans le
but dobtenir plus de financements de ltat. En deuxime lieu, la taille
des transferts aux diffrentes rgions doit mieux correspondre la
disparit relle entre les recettes fiscales et les dpenses budgtaires de
chacune dentre elles. Lallocation des transferts doit jouer un rle plus
important dans le rquilibrage des disparits rgionales. Enfin, les
canaux de transfert devraient tre plus directs. Ainsi, les financements de
ltat devraient tre injects directement dans les comptes publics du
niveau de gouvernement charg de lusage de ces mmes financements,
au lieu de passer par chaque niveau dadministration de la hirarchie.
Une fois que les gouvernements locaux disposeront de recettes qui
correspondent leurs dpenses, il sera temps de dvelopper pour eux un
march obligataire, o ils pourront financer leurs projets dinfrastructure.
Des marchs obligataires efficients prsentent cinq avantages. 1. Les
marchs de capitaux mettant de la dette contribuent lisser les cycles
dinvestissement en empchant une restriction du crdit et une rue des
cranciers, lorsque le secteur bancaire est grev de crances douteuses.
2. Contrairement au crdit bancaire, qui implique une valuation et un
contrle du risque priv au niveau des banques, les marchs obligataires
amliorent lefficacit de lallocation des ressources en crant un
mcanisme public dvaluation et de dissmination du risque relevant de
toute la communaut des investisseurs. Des marchs dobligations
publiques profonds et liquides ont une courbe de rendement qui nest pas
soumise une rgulation stricte des taux dintrt bancaires. Ces taux du
march vont, leur tour, contribuer donner un prix au risque de crdit
chaque chance, laissant un espace pour le dveloppement des
obligations dentreprises. Une courbe de rendement bien dfinie,
stendant aux obligations long terme, ouvre une nouvelle source de
financement pour les projets dinvestissement long terme. 3. Les
obligations constituent une classe dactifs de base dans lallocation
stratgique des investisseurs institutionnels long terme. Pour ces
derniers, le titre sans risque (ou risque minimal) en matire dallocation
stratgique des actifs ne se trouve pas dans le titre court terme mais
dans lobligation long terme. Cela est d au fait que les rendements de
lobligation long terme montrent des processus de retour la moyenne,
ce qui, dans un environnement de taux dintrt incertains, nest pas le
cas des titres court terme quil faut remplacer des taux dintrt
variables. Enrichir les marchs des capitaux a donc lavantage de
favoriser la gestion institutionnelle des actifs, dans un pays o la
population vieillit et o le gouvernement central labore des plans de
retraite obligatoires. 4. Plus les marchs financiers recueilleront des
informations publiques, plus vite la banque centrale pourra passer dun
contrle direct du crdit la politique montaire de fixation dun taux
directeur en fonction dobjectifs macroconomiques. La banque centrale,
si elle est en mesure de communiquer aux marchs financiers une vision
anticipe du sentier conomique futur, pourra lisser les fluctuations des
variables relles et stabiliser le sentier de croissance. 5. Un march
intrieur efficient est une condition indispensable pour supprimer
progressivement les contrles de capitaux. Cest une tape
supplmentaire vers le lien entre le march des capitaux intrieur et les
marchs mondiaux. Avec un compte de capital plus large et plus
diversifi, il sera possible de passer en douceur un rgime de change
plus flexible.
Le march obligataire des autorits locales pourra enfin stendre
considrablement dans les annes venir, mesure que le financement
par la finance informelle lie aux grandes banques (fonds communs de
placement, plates-formes de crdit, etc.) sera peu peu supprim. Cela
dpendra de la volont du gouvernement central pour nettoyer la
pyramide branlante de dettes constitue par les gouvernements locaux
la suite du plan de stimulation de 2008.
Comme dhabitude en Chine, un plan exprimental a t annonc
par le ministre des Finances. Il devait tre lanc avant la fin 2011. Le plan
couvre deux villes (Shanghai et Shenzhen) et deux provinces (Zhejiang et
Guangdong). Ces entits seront autorises mettre des obligations pour
allger leurs contraintes financires et rduire les risques venant de leur
norme endettement. Le nouveau mcanisme de financement sera aussi
soumis quelques conditions. Pour linstant, cest un quota dmission.
lavenir, si lmission obligataire est gnralise tout le pays et devient
linstrument normal de financement de linvestissement public, elle
saccompagnera dun contrle central du budget par la NDRC. Il sagira
pour celle-ci de crer une forte contrainte budgtaire, de procder
laudit des projets et de noter les obligations sur le march secondaire
pour les investisseurs institutionnels dtenant lessentiel de la dette. Cet
aspect de la rforme financire est donc tout fait cohrent avec la
centralisation des responsabilits budgtaires, que nous dfendons, afin
de restructurer le budget de ltat chinois.
Rguler la capture des recettes hors et extrabudgtaires est essentiel
pour la soutenabilit
Notre analyse du systme fiscal chinois sest jusqu prsent limite
aux recettes et aux dpenses budgtaires. Or le revenu gouvernemental
hors et extrabudgtaire en Chine nest pas seulement considrable ; il
pose galement plusieurs problmes. La rforme fiscale de 1994 a rduit,
sans les liminer, ces types de recettes. La capture de revenu des
autorits locales par ces biais hors et extrabudgtaires, et en particulier
par les transferts fonciers, est aujourdhui la menace la plus dangereuse
qui pse sur la stabilit et le bien-tre social de la Chine. La question des
transferts fonciers et des transferts des bnfices des entreprises
publiques sera examine ici pour montrer que les rformes dans ce
domaine sont essentielles pour que la Chine puisse emprunter un sentier
de dveloppement soutenable.
Les transferts fonciers
Qui possde la terre en Chine ? Cette question apparemment simple
appelle en ralit une rponse complexe. Daprs la Constitution, il y a en
Chine deux types de proprit foncire. Dans la Chine rurale, la terre fait
lobjet dune proprit collective. Mais la Constitution ne prcise pas si
ce sont les bourgs, les villages ou les groupes autonomes dans les villages
qui exercent ce droit de proprit. En Chine urbaine, la terre appartient
ltat. Le ministre de la Terre et des Ressources contrle lutilisation de
la terre au nom de ltat. La plupart des gouvernements urbains
infranationaux ont, eux aussi, des bureaux fonciers qui administrent les
oprations locales concernant la terre. Apparemment, la proprit libre et
prive na pas dexistence lgale en Chine. Aprs 1978, cependant, les
terres rurales ont t alloues par contrat aux agriculteurs. Ce sont eux
qui sont les dtenteurs des droits dutilisation de la terre dans les zones
rurales. Nanmoins, ils ne peuvent transfrer
8
, vendre ou hypothquer la
terre quils utilisent, ni en changer le statut, par exemple en transformant
une terre agricole en terre constructible. Dans les villes, les droits
dutilisation de la terre ont t accords ou vendus des entits prives,
dabord par ltat central partir de 1988, puis par les gouvernements
municipaux partir de 1992 (China Hands, 2009). Comme dans les
zones rurales, ces entits prives ne dtiennent ce droit dutilisation que
pour une dure dtermine (en gnral, de cinquante soixante-dix ans),
mais le bail peut tre renouvel aprs expiration (China Hands, 2009).
Les gouvernements municipaux sont les seuls qui ont le droit de modifier
le statut dune terre et de faire dune terre agricole une terre
constructible . Daprs un amendement la Constitution et la loi sur
ladministration de la terre, datant de 2004, ltat a mme le pouvoir
dobliger les dtenteurs de ce droit abandonner la terre, moyennant
ddommagement, si celle-ci peut tre utilise en vue de lintrt public
(China Hands, 2009).
La singularit de la structure de la proprit et de la politique
foncire a largement contribu la formation du rgime de croissance de
la Chine de 1994 2008. Comme les gouvernements sont les seuls
avoir le droit de modifier le statut de lutilisation du sol, les
gouvernements, des chelons divers, sont devenus les fournisseurs
monopolistiques de terre en Chine. En modifiant le statut foncier dune
terre agricole en terre constructible, les gouvernements locaux peuvent se
procurer des revenus travers au moins deux mcanismes. Le premier,
cest la collecte de frais de transfert foncier. La rforme immobilire de
1994 a fortement stimul le march foncier chinois. La demande de
btiments rsidentiels a connu une hausse trs forte, suivie par celle des
prix de limmobilier. Ainsi, les gouvernements locaux ont pu fixer un prix
lev pour la terre transfre des fins rsidentielles ou commerciales.
Paralllement, les terres agricoles ont souvent t saisies un prix trs
bas, les ddommagements accords aux collectivits rurales tant
calculs en fonction du rendement agricole annuel de la parcelle de terre
saisie, et non de sa future valeur de march. Quand des terres taient
saisies sur la base de l intrt public , le ddommagement tait mme
encore plus faible. Il y avait ainsi une forte marge entre les deux prix, et
cette marge est devenue une source importante de revenu pour les
gouvernements locaux. Avant 2006, les frais de transfert foncier
revenaient principalement aux gouvernements locaux et ntaient pas
rguls par le budget national. Depuis, ils ont t intgrs dans le budget
national et ltat en prlve 70 %. Le transfert foncier est rest
cependant une source lucrative de revenu, qui a incit les gouvernements
locaux se lancer dans les activits de transfert foncier grande chelle.
En 2010, le total des frais de transfert foncier en Chine dpassait les
2 300 milliards de renminbis, soit 33,75 % de la totalit des recettes
fiscales. La majorit des terres transfres tant danciennes terres
agricoles, les gouvernements locaux ont donc acclr le processus
durbanisation en Chine. Entre 1998 et 2005, les zones urbaines sont
passes de 21 400 32 500 km, avec un taux de croissance annuel de
6,18 % (Jiang et al., 2010, p. 4).
Les transferts fonciers ont aussi provoqu une expansion de
lassiette fiscale locale. Quand les terres transfres taient destines la
construction rsidentielle, les activits de dveloppement immobilier ont
cr de lactivit conomique, elle-mme productrice de recettes fiscales
prleves sur les entreprises. Quand elles taient transfres un usage
industriel et commercial, les activits appeles se dvelopper donnaient
aux gouvernements locaux une assiette fiscale stable en matire de TVA
et de taxe professionnelle. Pour se procurer cette assiette fiscale, les
gouvernements locaux ont rivalis de baisses considrables du prix de la
terre usage industriel. Ils ont construit une multitude de prtendus
parcs des sciences et zones de dveloppement pour convaincre
les entreprises de sinstaller dans leur juridiction. Cette concurrence entre
collectivits locales sest souvent traduite par une course au moins-disant.
Elle a comprim le prix du foncier industriel et stimul le mode extensif
dindustrialisation de la seconde phase de la rforme en Chine.
La terre a galement fortement contribu au taux dinvestissement
extrmement lev entre 1994 et 2008. Linvestissement immobilier, en
2010, atteignait le taux exceptionnel de 12 % du PIB (cf. figure 7.8). Les
frais de transfert foncier et les prts assortis dune garantie foncire sont
les principales sources de financement des projets dinfrastructures. Dans
le chapitre 4, nous avons analys en dtail les mcanismes que les
socits dinvestissement pour le dveloppement urbain (urban
development investment corporations, UDIC) ont utiliss pour obtenir
des financements travers la terre. Selon une enqute nationale conduite
par le Bureau chinois de laudit national (National Audit Office of China),
jusquen 2010, les gouvernements locaux dtenaient 10 700 milliards de
renminbis de dettes, dont 2 500 milliards devaient tre rembourss par
des frais de transfert foncier (Bureau chinois de laudit national, 2011).
Un rapport du ministre de la Terre et des Ressources montrait que
258 200 hectares de terre avaient t mis en garantie pour un total de
3 530 milliards de renminbis de crdit bancaire dans 84 grandes villes
chinoises. Dans les rgions ctires, les fonds dorigine fiscale ne
finanaient quenviron 10 % des investissements en infrastructures. Le
reste tait li la terre. Les frais de transfert foncier reprsentaient ainsi
30 % de ces investissements, et les 60 % restants provenaient de prts
assortis de garanties foncires (Jiang et al., 2010, p. 6). La terre est la
baguette magique qui a permis, en Chine, des investissements
considrables et un dveloppement rapide de la construction immobilire.
Figure 7.8. VOLUTION DE LINVESTISSEMENT IMMOBILIER EN CHINE.
Source : CEIC.
Pendant le rgime de croissance de 1994 2008, les oprations
foncires des gouvernements locaux ont fait une contribution positive au
processus rapide durbanisation, dindustrialisation et de capitalisation de
la Chine. Mais le nouveau rgime de croissance met prsent laccent
sur lharmonie et la soutenabilit. Les tensions provoques par les
politiques foncires se sont donc aggraves. Les prix excessivement bas
du foncier industriel ont encourag le gaspillage des ressources et fourni
des incitations ngatives la modernisation de lindustrie. Le recours
excessif aux financements lis la terre a exacerb les risques financiers
pris par les gouvernements locaux et le systme financier chinois, en
particulier le systme bancaire. Quand la demande et le prix de
limmobilier et de la terre ont commenc baisser, un grand nombre de
gouvernements locaux ont eu des difficults croissantes concernant le
remboursement des prts quils garantissaient, et les banques se sont
trouves sous la menace du dfaut de paiement. De plus, laccaparement
des terres par les gouvernements locaux a suscit un vif mcontentement
social. Dun ct, les prix rsidentiels ont mont en flche, empchant un
grand nombre de familles chinoises de sacheter un logement ; de lautre,
les anciens propritaires fonciers, en particulier les agriculteurs, nont pas
t suffisamment ddommags. Selon la lgislation et la rglementation en
vigueur en matire de transfert foncier, ce ddommagement a reprsent
moins de trente fois la valeur du rendement annuel de la terre transfre.
Il ne dpendait pas du prix du march de la valeur commerciale de cette
dernire. Et si la terre tait saisie au nom de l intrt public , le prix
tait mme encore infrieur. Profitant de la dfinition ambigu de
l intrt public , les gouvernements locaux nont cess den abuser
pour dissimuler leurs projets commerciaux. Ces actes constituaient en
ralit un vol des terres appartenant aux agriculteurs et ils ont exacerb la
colre publique. Pire encore, mme les ddommagements limits mais
promis ont rarement t verss aux agriculteurs. Les gouvernements
locaux nont souvent pas pay ce quils devaient, et, comme la terre
rurale tait proprit collective, il ntait pas inhabituel pour ces
collectivits de garder pour elles les ddommagements fonciers. Ce
processus de transfert foncier, contrl par les gouvernements, a
encourag la corruption tous les niveaux. La crdibilit des
gouvernements en Chine, y compris au niveau national, en a t
grandement affecte. Il est donc temps pour la Chine de rformer en
profondeur sa politique foncire.
Dans ce domaine, la question la plus importante pour lavenir, cest
celle de la protection des anciens propritaires de terre, en particulier les
agriculteurs. Les ddommagements fonciers taient en effet la principale
ressource financire que les agriculteurs pouvaient se procurer afin de
sinstaller en zone urbaine. Garantir aux agriculteurs un ddommagement
suffisant est donc une condition pralable indispensable du processus
durbanisation en douceur de la Chine. Pour mieux protger les intrts
des agriculteurs en matire de transfert foncier, la Chine doit uvrer dans
deux domaines. Premirement, le droit de proprit des agriculteurs sur
la terre sur laquelle ils vivent ou travaillent doit tre mieux dfini et mieux
protg. En Chine rurale, il y a deux types de terre : la terre constructible
collective (i.e. utilise pour le logement des membres de la collectivit) et
la terre agricole. Les membres des collectivits rurales avaient un accs
libre aux deux types de terre, mais la plupart des agriculteurs navaient
pas les documents juridiques permettant de justifier ces droits. Ils taient
donc la merci des gouvernements locaux. La premire tape vers la
protection des droits des agriculteurs sur la terre passe donc par la
fourniture chaque famille rurale de documents crits qui prcisent leurs
droits sur la terre o ils vivent et o ils travaillent. Cette tape est
indispensable si lon veut rsoudre le problme lancinant que pose le
systme du hukou (lenregistrement des mnages), dont il a t reconnu
quil tait une des causes majeures de laccroissement du foss entre
villes et campagnes. Mais la plupart des analyses ont port sur le fait que
les travailleurs migrants, la diffrence des rsidents urbains, navaient
pas accs aux biens et aux services sociaux. Elles suggrent que la
suppression du systme du hukou serait favorable aux intrts des
travailleurs migrants. Cette conclusion est la fois dangereuse et errone.
Le hukou rural est le seul document officiel qui atteste de lappartenance
dun individu une collectivit rurale, et cest aussi le seul document
officiel donnant aux mnages ruraux le droit daccs gratuit lutilisation
de la terre agricole. Comme le systme de protection sociale chinois nest
quau dbut de son dveloppement, les avantages rels que peut
procurer le hukou urbain ne sont pas en rapport avec la valeur de la
perte foncire. Il ne permet donc pas linstallation dune famille rurale
dans les zones urbaines. Ainsi, avant de supprimer le systme du hukou,
il est ncessaire de garantir aux agriculteurs, sous la forme de baux et de
permis crits, des droits dutilisation foncire long terme pour la terre
rurale constructible et pour la terre agricole. Si la Chine ne prend pas
cette mesure pralable indispensable, ou le fait mal propos, llimination
du systme denregistrement des mnages ne fera quappauvrir
davantage les mnages ruraux et aggraver lcart de richesse entre les
anciens et les nouveaux habitants des villes.
Quand les baux crits de longue dure auront t crs, ils devront
bnficier dune totale protection juridique et ne pouvoir tre altrs ou
abolis sous aucun prtexte. Mme si les agriculteurs changeaient de statut
denregistrement des mnages pour devenir des mnages urbains, leurs
droits dutilisation foncire ne devraient pas en souffrir. Si lon veut
favoriser une utilisation efficace de la terre et permettre la population
rurale de bnficier de la vritable valeur de leurs terres, les agriculteurs
doivent avoir le droit de vendre, de transfrer, de louer et dhypothquer
leurs terres condition que les oprations soient lgales et compatibles
avec la planification gouvernementale. Un march devrait tre cr pour
le libre commerce de ces droits dutilisation, indpendant des oprations
gouvernementales. Le commerce direct de droits dutilisation foncire
entre les agriculteurs et les futurs utilisateurs fonciers permettra de mettre
fin la mainmise prdatrice des collectivits rurales et des autorits
urbaines locales en matire foncire. Le rle du gouvernement doit tre
limit, ici, aux fonctions de planification, dadministration et de contrle.
Dans la province du Sichuan, des expriences de libre march foncier se
sont avres avoir augment de faon significative le prix des transferts
fonciers. Un travail de terrain, men pendant trois ans par le Centre
national de dveloppement de lUniversit de Pkin, a montr que les
agriculteurs pouvaient obtenir en moyenne 32 000 yuans par mu
(675 m
2
ou environ 1/15 dhectare) de terre agricole loue pour une
priode de 30 50 ans. Cela reprsente deux fois ce quils obtenaient
quand la terre tait accapare par les gouvernements locaux. Sagissant
de la terre rurale constructible, le ddommagement rsultant du march
libre pouvait tre de 10 40 fois plus lev que ce quauraient vers les
gouvernements locaux. lvidence, si les droits dutilisation foncire des
agriculteurs pouvaient tre lgalement protgs et changeables, cela
procurerait aux mnages ruraux des avantages trs importants. Ceux-ci
permettraient lintgration des anciens mnages ruraux dans le processus
durbanisation et dindustrialisation de la Chine.
Lautre question fondamentale que pose la politique foncire en
Chine, cest lefficacit de lutilisation foncire et la planification
stratgique nationale de la terre. La cration dun march foncier libre
devrait permettre aux agriculteurs de fusionner des terres agricoles
fragmentes et dexploiter les conomies dchelle en matire de
production agricole, contribuant ainsi positivement lutilisation efficace
de la terre. Par ailleurs, la Chine a besoin dune planification stratgique
nationale pour lutilisation foncire. prsent, tous les bureaux fonciers
locaux, chaque niveau de gouvernement, ont des pouvoirs en matire
de planification urbaine. Il manque donc la Chine, dans ce domaine, une
vision densemble. Des projets de construction redondants ont ainsi t
lancs dans chaque localit, afin dassurer une assiette fiscale plus large.
Mais les gouvernements locaux ont souvent ignor la ralit des situations
locales. Les tentatives dindustrialisation aveugle dans des provinces
cologiquement fragiles, comme Guizhou, Qinghai et Gansu, ont
provoqu des dgts environnementaux irrversibles. Ltat central doit
jouer un rle plus important dans la planification stratgique en matire
dutilisation foncire. Il doit aussi centraliser certains pouvoirs de
planification dont jouissent les localits afin de rduire les externalits et
les redondances en matire de construction urbaine, et afin dassurer la
soutenabilit du dveloppement du pays. Fin 2010, la Chine a finalement
publi le Grand Plan national, qui divise le pays, sur le plan fonctionnel,
en quatre grandes rgions, chacune ayant sa spcificit en matire de
dveloppement futur. Ce plan constitue une tape considrable vers une
utilisation plus efficace et plus soutenable de la terre en Chine. Encore
faut-il que la planification stratgique, pour exercer tous ses effets, soit
mise en uvre de manire approprie. Certaines rgions ont t
dsignes comme devant privilgier la protection environnementale ou la
production agricole. Elles devraient donc avoir plus de difficults
financires que les rgions industrialises. Ltat central doit intgrer la
rforme du partage fiscal dans la planification de lutilisation foncire. Il lui
faut crer un systme de transfert horizontal pour coordonner les
fonctions des diffrentes rgions et rduire les ingalits rgionales.
En rsum, les politiques foncires actuelles sont troitement lies
aux politiques fiscales. Depuis 1994, les gouvernements locaux chinois
ont t de plus en plus dpendants des recettes hors budget lies la
terre. Il faut inflchir cette tendance. La planification de lutilisation
foncire doit tre place dans un cadre national ou rgional. Les recettes
hors budget des localits et provenant des transferts fonciers doivent tre
rgules par le budget national. Le dsquilibre entre les recettes et les
responsabilits budgtaires des gouvernements locaux doit tre rsolu. Il
faut pour cela simplifier la structure bureaucratique locale, centraliser
certaines responsabilits budgtaires, crer un systme de transfert
institutionnalis. En outre, si un impt foncier pouvait tre cr, il
constituerait pour les localits une source stable et substantielle de
recettes fiscales. La fiscalit lie la terre est progressive et encourage la
soutenabilit. Elle offre galement aux gouvernements locaux des
incitations mieux remplir leurs obligations en matire de gestion foncire
et cesser de pratiquer les saisies de terres. Telles sont les politiques
foncires dont la Chine a besoin pour son prochain rgime de croissance.
Les profits des entreprises publiques
La taille des entreprises publiques en Chine est considrable. Si leur
nombre a quelque peu diminu depuis 1995, elles reprsentent encore
plus de 40 % des actifs du pays et ont ralis, en 2010, plus de 60 %
des profits de lensemble des entreprises chinoises. Sur les
500 premires entreprises du pays, 316 taient, en 2011, des entreprises
publiques. Leurs oprations se concentrent dans quelques industries. En
gnral, ce sont des industries o les profits sont fortement
monopolistiques (les tlcommunications, le rseau lectrique, le tabac)
ou lies aux ressources et lnergie (exploitation minire, raffinage
ptrolier). Si les entreprises publiques sont indpendantes, elles
bnficient dun grand nombre de traitements prfrentiels, en particulier
de prix trs bas pour les facteurs essentiels que sont la terre et le crdit,
entre autres.
Toutefois, entre le milieu des annes 1980 et 2007, ces entreprises
nont jamais vers un sou de dividende leur principal actionnaire : ltat
ou, plutt, la population chinoise. Les entreprises publiques chinoises ont
donc utilis gratuitement des actifs publics pendant plus de vingt ans. Ce
type de comportement nest ni raisonnable ni acceptable. partir de
2008, la SASAC (Commission dadministration et de contrle des actifs
publics), place sous lautorit du Conseil dtat, a commenc prlever
une part des bnfices des entreprises publiques en guise de dividende.
Ce dispositif ne sapplique cependant qu 128 entreprises publiques,
places sous le contrle direct de la SASAC. Les entreprises publiques
du secteur financier (y compris les banques publiques), de lindustrie du
chemin de fer, des mdias, de ldition et de lducation, et les
entreprises publiques locales, ntant pas sous le contrle de la SASAC,
ont donc t exemptes de ce dividende. Pour celles qui le paient, le taux
de ce prlvement varie entre 0 et 10 % de leurs bnfices nets, en
fonction des secteurs dans lesquels elles oprent. En 2008, 2009 et
2010, les entreprises publiques ont vers respectivement 54,8, 87 et
44 milliards de renminbis la SASAC. Ce montant ne reprsentait
quune petite fraction des bnfices totaux de ces entreprises. En 2009,
par exemple, leur bnfice total net tait de 702,3 milliards de renminbis.
Les dividendes pays en 2010 (sur la base des bnfices raliss en
2009) ont t de 44 milliards. Ce qui ne reprsente que 6 % des
bnfices nets raliss. Si lon prend en compte lensemble des
entreprises publiques en Chine, on peut diviser ce taux de moiti. En
2011, la Chine devrait tendre lassiette et le taux de ce prlvement sur
les bnfices, 1 631 entreprises publiques devraient y tre soumises et le
taux devrait varier entre 5 et 15 %. Le montant total des dividendes
devrait atteindre 63 milliards de renminbis. Mme avec cette hausse, les
dividendes pays par les entreprises publiques semblent bien trop
modestes. De plus, il faut observer que ces dividendes nont pas t
injects dans le budget national de la Chine mais orients vers un fonds
spcial, gr par la SASAC. La principale mission de ce fonds est de
soutenir la croissance des entreprises publiques. Ainsi, les dividendes
pays par ces entreprises leur sont en ralit rinjects. Le mcanisme ne
fait que redistribuer des fonds entre les entreprises publiques, au lieu den
faire bnficier lensemble de la socit.
Une des principales raisons dtre de la proprit publique, cest sa
capacit rquilibrer la rpartition du revenu dans un pays. Sil est
difficile dintroduire une pleine concurrence ou dliminer les externalits
des industries monopolistiques et de celles qui dpendent des ressources
naturelles, les entreprises publiques peuvent contribuer canaliser les
bnfices considrables de ces industries vers ltat ou vers lensemble
de la population. lvidence, les entreprises publiques chinoises nont
pas rempli correctement encore cette fonction de redistribution. Dans les
dcennies coules, quand la Chine poursuivait un objectif de croissance
conomique tous azimuts, les entreprises publiques justifiaient la rtention
de leurs bnfices par lurgente ncessit de raliser des investissements
massifs. Ces dernires annes, cependant, ces bnfices ont t de plus
en plus gaspills, du fait de cots administratifs excessifs et
dinvestissements redondants. La Chine se trouve aujourdhui place un
moment de transition vers un rgime de croissance soutenable. Il est donc
temps pour elle de renforcer le rle des entreprises publiques dans la
redistribution du revenu national des dtenteurs de capitaux vers les
mnages. Les bnfices des entreprises publiques chinoises tant tout
fait considrables, la modification de lutilisation de ces fonds au
dtriment de linvestissement et au bnfice des mnages, aurait un
impact immdiat sur toute la structure de lconomie. Il sagit l dune
des mesures les plus directes et les plus crdibles pour stimuler la
consommation intrieure, ralentir linvestissement, rduire lexcdent de la
balance des paiements et amliorer la protection sociale court terme.
La Chine ne doit et ne peut ignorer cet instrument exceptionnel si elle veut
rquilibrer son conomie et faciliter sa transition vers un rgime de
croissance harmonieux .
La Chine doit donc intgrer une large part des bnfices des
entreprises publiques dans le budget de ltat. Le paiement des
dividendes de ces entreprises est un lment indispensable des recettes
fiscales du pays. Non seulement elles sont dans lobligation de payer des
dividendes leur propritaire en dernier ressort la population chinoise
, mais ces dividendes, sils sont importants et sils sont transfrs aux
mnages chinois, devraient jouer un rle crucial dans la promotion
systmatique de la transition en cours dun rgime de croissance extensif
vers un rgime plus soutenable et plus favorable au bien-tre.
Le bien-tre social : renforcer lappartenance la socit
La croissance nest pas un objectif social en soi. Cest un
phnomne gnral qui permet de rconcilier les exigences de
laccumulation du capital et du profit avec la ncessit de la cohsion et
du progrs dans des socits salariales. Cette rconciliation ne se fait pas
spontanment. La dynamique du capital, cette gigantesque force
productive, est telle quelle peut aussi devenir une puissance aveugle et
sans frein. Le capitalisme, quelque genre quil appartienne, porte en lui
la capacit de mobiliser les nergies humaines et de les transformer en
croissance conomique. Il est nanmoins incapable de faire merger la
cohsion sociale partir de la rivalit des intrts privs. Des socits
trs diffrentes les unes des autres peuvent ainsi avoir des taux de
croissance conomique assez similaires. Mais certaines sont des enfers,
et dautres des havres de bonheur humain. Certaines socits engendrent
marginalisation et ingalit sociales, dautres protgent la population
contre les risques conomiques. Certaines socits sont ronges par
lappt du gain et se lancent dans une qute effrne de richesses
individuelles, dautres crent des systmes collectifs de solidarit. Grce
aux institutions issues des conflits engendrs par le capitalisme, le mode
de rgulation est mme dorienter la croissance conomique afin
damliorer les conditions de vie des travailleurs. La faisabilit dun mode
de rgulation soucieux du progrs social dpend par-dessus tout du
systme politique.
Laction politique permet aux institutions nes du dveloppement du
capitalisme de se constituer elles-mmes en systme. Cela donne de la
substance au mode de rgulation. Le rle essentiel de la relation politique
rsulte de la nature mme de la sociabilit. Contrairement ce que
croient ou feignent de croire certains conomistes nolibraux, la socit
nest pas une association dagents conomiques individuels. Le contrat
social nest pas un simple change entre des individus libres et gaux,
chacun la poursuite de son intrt goste. Dans la logique sous-jacente
laccumulation du capital, le principe de lgalit des individus en
matire de transaction sur le march se retourne en son contraire :
loppression sans frein de ceux qui possdent sur ceux qui ne possdent
rien. Cest pourquoi la solidarit ne peut nullement tre garantie pas des
contrats dassurance fonds sur le march. La solidarit ncessite un
ensemble de rgles et dinstitutions permettant un pays de faire face aux
risques qui constituent une menace envers la vie de la socit. Le
problme de la cohsion sociale est quune socit totalement
individualiste ne peut pas exister. La dmocratie, si souvent mise en
avant, ne peut fonctionner de faon correcte si le respect du bien public
nest pas intgr dans les aspirations des citoyens. Et, mme ainsi, il faut
toujours sefforcer de comprendre les origines des principes suprieurs
qui lgitiment les rgles sociales et qui amliorent la qualit du mode de
rgulation.
La politique est tout aussi vulnrable au mythe du contrat social que
lconomie au mythe du march parfait. Le contrat social est une
reprsentation qui a donn naissance au pouvoir de ltat, plac au-
dessus des intrts particuliers. Or le pouvoir de ltat qui simpose en
dernier ressort corrompt les socits o les ingalits sont exacerbes par
une bureaucratie coupe de la population et par dpres conflits
dintrts. Le pouvoir de ltat doit tre lgitim par un ciment collectif
qui ne procde pas de lui, une thique robuste sur laquelle la pense
confucenne a tant insist. On ne peut se fier au pouvoir de ltat sil
sest impos sans autre lgitimit que sa prtention de reprsenter la
volont du peuple. Et la menace nest pas moins grande quand ltat est
critiqu par ceux qui dissimulent leurs intrts particuliers sous les
couleurs du libertarianisme. Quand ltat nest plus quun champ de luttes
entre des coteries partisanes qui ne connaissent pas de retenue, chacune
prtendant reprsenter la volont du peuple, il nest plus en capacit de
faire en sorte que la population reconnaisse les valeurs communes de
lappartenance la socit.
Entre lconomie et ltat, il y a la socit civile. Les rgles, les
habitudes, les institutions et les comportements qui sy constituent ne sont
pas le fruit de contrats qui auraient t conclus entre ses membres. Ils
sont issus dun patrimoine collectif, dun systme de relations que chaque
gnration reoit en hritage et qui perptue la continuit de la socit. La
mdiation politique reprsente ce systme de relations par le biais de
valeurs collectives dans lesquelles les membres dune socit
reconnaissent les principes dappartenance leur corps social. Ces
valeurs collectives sont incorpores et font de la socit une totalit
distincte des individus dont elle est compose. Laction politique est
linstrument par lequel ces valeurs sont extraites du patrimoine historique
dune socit. Elles forment lidentit dune nation et sexpriment dans
des symboles, des croyances communes et les normes fondamentales de
la loi. Ltat, en tant que dpositaire de ces valeurs, est investi dune
autorit qui lgitime son pouvoir suprieur tous les autres pouvoirs.
En nous intressant la socit civile, il devient possible dexorciser
le spectre dune globalisation considre comme un rouleau compresseur
qui homognise toute la plante. La rgulation ntant pas un jouet
mcanique, et les conceptions instrumentalistes de la rforme menant, en
ralit, une impasse, il est vain de fustiger ltat, son inefficacit
conomique prtendue ou le fait quun pays ne se comporte pas comme
un autre.
Dans lEurope de laprs-Seconde Guerre mondiale, le progrs
social tait la valeur cardinale de lappartenance la socit. Cette valeur
tait inscrite dans les programmes en matire de scurit sociale,
dducation et de logement. Elle a permis de crer un systme
davantages sociaux qui a jou un rle actif dans la rgulation du rgime
de croissance de lEurope. La capacit reproductive de ce mode de
rgulation tait telle que la plupart des partis politiques y ont adhr.
Mme quand elle ntait pas exprime par des slogans politiques, la
dmocratie sociale tait le concept fondamental dun rgime de
croissance partenarial, o la croissance bnficiait tous les membres de
la socit. Dans les trente dernires annes, les dmocraties occidentales
ont t affaiblies par la financiarisation, qui a mis en avant une lite
politico-financire dont le seul objectif prlever une norme rente sur la
socit a russi entamer la plupart des progrs sociaux raliss au
cours des trente annes prcdentes. Paralllement, lextension de la
globalisation a engendr en Chine un rgime de croissance qui a eu
dnormes cots sociaux. Ceux-ci se sont traduits par une exacerbation
des ingalits entre les villes et les campagnes, et par lapparition dune
couche importante de travailleurs privs de droits dappartenance la
socit. Cette tendance a fragment la socit et mis en cause la lgitimit
de ltat. Cest pourquoi la cration dun systme de protection sociale
adapt la socit chinoise est une condition indispensable de la
transition vers un rgime de croissance soutenable.
Bien-tre social et rgulation macroconomique
Le principe du bien-tre social se justifie dun point de vue
politique, celui de la citoyennet. Aucun membre dune socit ne doit
tre laiss de ct. Tous doivent tre traits galit. Dans les socits
capitalistes, les modles de protection sociale qui doivent tre
institutionnaliss et les mcanismes spcifiques qui doivent tre mis en
uvre dpendent du statut du travail. Ltendue de la proprit publique
en Chine donnera au modle choisi des caractristiques sui generis.
Reproduction sociale du travail dans les socits capitalistes
Le capitalisme est fond sur la sparation sociale au sein
dconomies de march, qui cre des rapports de pouvoir et des classes
sociales. Les capitalistes sont ceux qui ont accs largent pour financer
lacquisition de moyens de production. Les travailleurs sont ceux qui y
ont accs en vendant leur capacit de travail. Cest pourquoi le dsir
daccumuler de largent pour lui-mme, cest--dire de donner pour
principal objectif lactivit conomique la transformation de largent en
capital, entrane un pouvoir sur autrui. Le salaire est le prix en argent de
location de la capacit de travail dun individu pour une priode de temps
donne.
Il sensuit que le contrat de travail, contrairement aux apparences,
na rien dun contrat de vente. Dans le contrat de vente, les contractants
sont sur un pied dgalit. Ils encourent des risques symtriques en raison
de lincertitude de loffre et de la demande du produit ou du service
vendu. Dans le contrat de travail, le travailleur est subordonn
lemployeur et, en dfinitive, lobjectif de lentreprise dans lexcution
du contrat. Le risque conomique support par le travailleur nest pas li
lexcution du contrat, mais la situation financire de lentreprise et
la situation macroconomique. Il sagit du risque conomique de perte
demploi, contre lequel le travailleur na pas les moyens, individuellement,
de se protger. La rmunration du travail est fonde, en outre, sur le
temps de travail, modul par lincitation travailler, appele salaire
defficience, et dfini par une norme rsultant de la concurrence entre les
diffrents secteurs de production. Lintensit du travail ne fait pas partie
du contrat. Elle revient lentreprise, dont la direction a tout intrt la
pousser au maximum. Cest pourquoi linnovation technologique, bien
souvent, nest pas dans lintrt des travailleurs. Elle accrot la
subordination en obtenant des gains de productivit du travail qui sont
dus une intensit du travail plus importante mais qui ne se traduit pas
par des salaires plus levs. La proprit publique nest ici pas plus
civilise que la proprit prive. Seule une lgislation du travail, des
syndicats assez puissants pour en contrler lapplication dans les
entreprises, et des juridictions indpendantes pour juger les litiges,
peuvent permettre dattnuer les abus dus aux rapports de pouvoir
inhrents au statut du travail.
Le bien-tre social doit donc commencer par amliorer le statut du
travail dans les entreprises. Pour y parvenir, les travailleurs doivent tre
en mesure de sorganiser collectivement pour ngocier le partage des
profits. Cela signifie que la rmunration du travail doit tre indexe sur
les gains de productivit de lentreprise, en plus du salaire de base venant
rmunrer le temps de travail. Dans un pays comme la Chine, que les
dirigeants politiques aiment considrer comme une conomie socialiste
ayant des traits capitalistes, ces mcanismes de partage du profit doivent
tre pleinement dvelopps. La ngociation collective pluriannuelle doit
devenir le pilier dune conomie partenariale et prsenter les attributs
suivants : indexation des salaires nominaux sur le cot de la vie, lien entre
les salaires rels et les gains de productivit, chelle stable des salaires
avec une prise en compte de la comptence et de lanciennet, mobilit
ascendante et scurit de lemploi.
Linstitution de la ngociation collective est galement trs
importante, car elle est la mdiation entre lentreprise et le niveau
macroconomique dans la reproduction sociale du travail. Marx dfinit
celle-ci comme le double processus de reproduction travers la
reproduction de largent par lequel les classes sociales reproduisent leurs
positions (cf. figure 7.9). Les travailleurs reproduisent leurs capacits de
travail en dpensant leur revenu en biens de consommation la fois
fongibles et durables, et en investissant dans un logement. Les capitalistes
reproduisent, une plus grande chelle, lachat des services de capacits
des travailleurs en rinvestissant largent issu des bnfices et les
ressources financires tires dun endettement renouvel.
Bien-tre social et stabilisation macroconomique
Ce processus de reproduction conomique nest pas immunis
contre le chmage. Si la rmunration du travail est dconnecte des
gains de productivit, comme cela fut le cas en Chine pendant la seconde
phase de la rforme, ceux-ci nalimentent que les profits. Le pouvoir
dachat du travail naugmente pas assez rapidement pour nourrir les
attentes des entreprises en matire de consommation au niveau
ncessaire lemploi de lensemble de la population active. Cest
pourquoi le plein-emploi a t entretenu par le recours massif aux
exportations et par le boom de limmobilier pour la population riche,
lanc aprs la privatisation du foncier urbain en 1998.
Si la transition vers un rgime de croissance soutenable est lobjectif
cardinal de cette dcennie, la reproduction sociale du travail devrait tre
le principal vecteur de la croissance de la consommation, capable
dassurer le plein-emploi sans accumulation exagre de capital (cf.
figure 7.10). La valeur cre par le travail en associant capital et progrs
technologique apparat dans la productivit du travail, laquelle est
partage entre les profits et les salaires au travers de la ngociation
collective. Dpenser le revenu du travail et rinvestir le profit sont les
principaux lments de la demande intrieure, module par le crdit
bancaire. Le niveau agrg de production qui en rsulte est compatible
avec le niveau demploi qui nourrit le fonds salarial ncessaire au soutien
de la consommation.
Linstitution de la ngociation collective est le principal mcanisme
permettant de rguler le revenu du travail en fonction de loffre potentielle
et de la demande agrge effective. Le faire dans un pays comme la
Chine, o la force de travail a une dimension considrable, est une tche
titanesque. Ce ne sera pas possible sans une forte volont de ltat
central et sans un changement de la gouvernance des entreprises, afin de
permettre aux revendications collectives des travailleurs de se traduire
par de la cration de revenu. La rgulation du revenu primaire ne sera
cependant pas suffisante.
La Chine bnficie dj dinstitutions financires rgules.
Dissuades de financer la spculation dans limmobilier rsidentiel, elles
sont orientes vers le financement du logement social. Le logement social
permet de crer une norme sociale en matire de consommation, car il
stimule la demande de toute une srie de biens de consommation de
masse (ameublement, appareils mnagers, quipements de loisir et de
communication). Le systme de transferts sociaux est lautre pilier, et le
plus important, du mode de consommation venir.
Figure 7.9. LA DOUBLE REPRODUCTION DU CAPITAL ET DU TRAVAIL.
Figure 7.10. LES RELATIONS MACROCONOMIQUES DANS UN RGIME
DE CROISSANCE TIR PAR LA CONSOMMATION.
Les institutions de transfert social sont la scurit sociale, le salaire
minimal, lassurance-chmage, limpt progressif sur le revenu et laide
aux familles bas revenu. Leur impact macroconomique vient du lissage
des fluctuations de la demande intrieure agrge. Il sexplique par le
dcouplage partiel du revenu disponible des mnages et des faiblesses
temporaires du revenu primaire. Lappareil social est principalement
constitu des institutions de lassurance sociale (scurit sociale, retraites,
indemnits de chmage) qui fournissent un revenu de remplacement. Il
offre un revenu aux personnes temporairement (chmage, maladie) ou
dfinitivement (retraite) exclues du march du travail. Limpt progressif
sur le revenu opre un transfert de revenu des mnages ayant une faible
propension consommer vers ceux ayant une forte propension
consommer. Ces transferts sont assortis de stabilisateurs et sont donc
contracycliques. Quand la demande agrge est fragilise, ce qui conduit
une baisse du revenu primaire due la baisse de loutput par rapport
la capacit de production, les recettes fiscales diminuent et les indemnits
de chmage augmentent. Un dficit budgtaire endogne temporaire met
en marche un multiplicateur positif de la demande, ce qui amortit le choc
ngatif de demande. Laide aux familles faible revenu en matire de
logement, dducation et de sant poursuit principalement un objectif
dquit, au nom de la cohsion sociale. Elle contribue aussi soutenir la
demande intrieure.
Labsence ou la faiblesse de la protection sociale, associe un
systme fiscal rgressif, est la principale cause de la croissance instable et
ingalitaire de beaucoup de pays en dveloppement. Cest galement la
principale raison pour laquelle le rattrapage sest enlis dans les pays
revenu moyen dAmrique du Sud, qui, aprs 1945, taient bien plus
riches que le Japon. Il est donc temps que la Chine prenne des mesures
dcisives pour mieux rediriger ses considrables ressources financires
vers sa population.
Nous allons examiner lactuel systme de protection sociale en
Chine et son rle dans la redistribution de la richesse