El Estado benefactor mexicano: nacimiento, auge y declive (1822-2000)

Viviane rac!et-"#r$ue% (El Colegio de Mxico)

En: Riesco Manuel (editor), Social Policy in a Development Context. Latin America. A New Developmental Welfare State in the Making? (Draft
paper prepared within the UNR!D Research "rea #!ocial $olic% in a De&elop'ent Context() )ine*ra, !ui+a, United Nations Research nstitute
for !ocial De&elop'ent, UNR!D, ,--.
http://cep0cl/UNR!D/$apers/Mexico/Editing/Mexico1$aper0rtf
En Europa occidental del Norte, el estado *enefactor (E2) naci3 co'o consecuencia de las luchas de los grupos su*alternos
(o*reros, ca'pesinos, 'u4eres) dentro de Estados consolidados desde hac5a siglos, % 6ue se esta*an a*riendo, lenta'ente, hacia
estos grupos co'o consecuencia de las protestas, 'o&i'ientos, huelgas % di&ersos tipos de acci3n colecti&a 6ue stos
organi+aron (Esping "ndersen, 78879 :ic;s, 78889 :u*er % !te&ens, ,--7)0 Con la ad6uisici3n, en el siglo <<, del sufragio
uni&ersal, ellos e'pe+aron a ocupar centros de poder dentro de la din='ica de'ocr=tica, o*teniendo, en alian+a con otros
(principal'ente ca'pesinado % clases 'edias), ser&icios p>*licos % derechos a progra'as de *ienestar0 Claro esta, existieron
diferencias en este desarrollo entre pa5ses de corte li*eral co'o la )ran 2reta?a, los de tradici3n estatista co'o @rancia, "le'ania,
talia o los pa5ses escandina&os (:u*er, Ragin % !te&ens, 788A)0 $ero gro!!o mo"o, puede afir'arse, sin ser 'arshaliano, 6ue en
Europa occidental, fue '=s o 'enos continua la tra%ectoria 6ue conduc5a de la o*tenci3n de derechos c5&icos funda'entales a la
adopci3n de progra'as p>*licos tendientes a reducir las desigualdades % proteger las fa'ilias de las alti*a4os del 'ercado la*oral0
En ca'*io, en los pa5ses 'arcados por el colonialis'o % una inserci3n tard5a en el 'ercado internacional, aun6ue casi
todos los E2s e'pe+aron a desarrollarse a partir de la posguerra, no se siguieron tra%ectorias continuas ni etapas pre&isi*les0 $ara
"'rica Batina, % particular'ente para Mxico, esto se de*i3 a 6ue las rei&indicaciones la*orales asociadas con la re&oluci3n
industrial % el a&ance del capitalis'o coincidieron con etapas a la &e+ te'pranas % cruciales de la for'aci3n % consolidaci3n de los
Estados, por lo 6ue de*en anali+arse en relaci3n con tales procesos, co'o intento hacerlo a6u5 en el caso de Mxico0
@ue 'arcada'ente diferente el origen del E2 en los pa5ses i*eroa'ericanos 'arcados por el colonialis'o espa?ol % una
inserci3n tard5a en el 'ercado internacional: aun6ue la industriali+aci3n arranc3 desde el >lti'o cuarto del siglo <<, con la
construcci3n de los ferrocarriles % la internacionali+aci3n del 'ercado, esto ha*5a sucedido a una escala 'ucho 'enor, % en
contextos pol5ticos 'arcada'ente 'ilitaristas, autoritarios e inesta*les0 $or consiguiente, le4os de ha*er sido e'pu4ados desde
a*a4o por las clases su*alternas, las 43&enes rep>*licas de *eroa'rica parec5an ha*er seguido una tra%ectoria de desarrollo,
tanto industrial co'o del E2, i'pulsado desde arri*a, 'oti&ado por una racionalidad producti&ista pura0 En este panora'a
desaparecieron las fuer+as % alian+as populares 6ue hu*ieran propiciado a&ances en el E2, haciendo inclusi&e responsa*les de
retrasos en este proceso a los pocos % *re&es reg5'enes populistas, por las de'andas desproporcionadas (en relaci3n con los
recursos disponi*les) 6ue se supon5a 6ue stos ha*5an despertado entre las 'asas0
En "'rica Batina, por consiguiente, el desarrollo industrial no fue aco'pa?ado del surgi'iento de reg5'enes
de'ocr=ticos, por lo 6ue se &uel&en inaplica*les para esta regi3n las explicaciones 6ue respaldan el desarrollo del E2 en Europa
occidental0 C!er5a, entonces, 6ue para explicar este fen3'eno en *eroa'rica, s3lo nos 6uedar5a la tesis de la Dl3gica de la
industriali+aci3nE seg>n la cual todo proceso de industriali+aci3n exige % contiene en si 'is'o las condiciones para el desarrollo del
E2 (citas)F En tal caso, Cc3'o podr5a'os explicar 6ue las tra%ectorias econ3'icas de los pa5ses de la regi3n ha%an sido tan
di&ersasF "l 'irar las tra%ectorias del desarrollo industrial en Batinoa'rica % otras regiones del tercer 'undo, parece dudoso 6ue
ha%a tal cosa co'o una l3gica uni&ersal de la industriali+aci3n0 !i la hu*iera, no tendr5a'os ninguna dificultad para e6uiparar la
restauraci3n Mei4i en Gap3n con el $orfiriato 'exicano o la $rusia i'perial, por6ue *a4o esta hip3tesis, podr5a'os descu*rir detr=s
de las acciones estatales los 'is'os i'perati&os traducidos en pol5ticas econ3'icas % sociales con 'atices poco diferentes por
l5deres tan distintos co'o, 2is'ar; o $orfirio D5a+0
En ca'*io, si parti'os del supuesto de 6ue no ha% una, sino 'uchas tra%ectorias de industriali+aci3n, % ninguna con una
Dl3gicaE arri*a de los factores internos % externos 6ue hist3rica'ente constru%eron la realidad de cada pa5s, entonces el pro*le'a
de*e plantearse en tr'inos distintos0 !in 'enospreciar el rol de la apertura de los 'ercados internacionales, de la in&ersi3n
extran4era ni de los esfuer+os de organis'os internacionales, tales co'o la HI, % '=s tarde el M@ % el 2M por i'pulsar
deter'inadas pol5ticas sociales en Batinoa'rica, nos incu'*e explicar el surgi'iento % desen&ol&i'iento del E2 dentro de la
l3gica del desarrollo hist3ricos de las naciones latinoa'ericanas0 De esta 'anera, le4os de esconderse detr=s de un fen3'eno 6ue
por uni&ersal nunca fue ho'ogneo0 el &or $u' % el c(mo de este fen3'eno se &uel&e inteligi*le dentro de las din='icas de la
for'aci3n % transfor'aci3n de estas naciones,
En este tra*a4o presento el caso de Mxico0 "rgu'ento 6ue el E2 'exicano fue producto del proceso de for'aci3n del
Estado postindependiente, % posterior'ente de la consolidaci3n % transfor'aci3n del Estado nacido de la Re&oluci3n de 787-0 !e
1
consideran cuatro etapas funda'entales en este proceso: 7) ndependencia, Refor'a % Rep>*lica Restaurada (7J,,KLM)9 ,)
$orfiriato (7JLLK787-)9 A) E2 posre&olucionario ascendente (787LK78J,)9 % .) E2 posre&olucionario neoli*eral (78J,K,--A)0 Ba
argu'entaci3n descansa en las fuentes hist3ricas 6ue esta*lecen las principales etapas del desarrollo de las pol5ticas sociales por
un lado, % las enfocadas en la transfor'aci3n del Estado 'exicano, por otro0 $or lo tanto, el &alor del tra*a4o no estri*a en
descu*rir hechos nue&os, sino hacer una nue&a lectura de los %a esta*lecidos en la do*le 3ptica de for'aci3n del E2, % for'aci3n
% consolidaci3n del Estado 'exicano de la posre&oluci3n0
1) *e la +nde&endencia a la ,eforma y la ,e&-blica ,estaurada (1822-18..)
El Estado del Mxico independiente naci3 6ue*rado, con una econo'5a i'pregnada de las estructuras coloniales de tipo
corporati&o (!taples, 78J7), pero sin los &5nculos internacionales 6ue la sostu&ieran0 De*ido a la guerra entre Espa?a % Napole3n,
los re%es 2or*ones ha*5an retirado los capitales 6ue respalda*an las o*ras de *eneficencia, pro'etiendo de 'andar los intereses
para sostener a stas, pero de4aron de pagar a partir de 7J7A0
En los al*ores de la ndependencia, la >nica instituci3n capa+ de perseguir un pro%ecto pol5tico coherente, apo%ado tanto
por las lites terratenientes co'o por las 'asas, era la glesia Cat3lica0 !u poder era tal 6ue la su'isi3n a sus dog'as esta*a
incluida en la Constituci3n de Cadi+0
7
Ba ndependencia arrancar5a con una contradicci3n funda'ental entre una declaraci3n for'al
de so*eran5a nacional, % el reconoci'iento de facto de la autoridad eclesi=stica por enci'a de los asunto pol5ticos (Nillase?or,
78LJ:A,)0
Esta contradicci3n pronto encontrar5a su arena conflicti&a predilecta en la pol5tica educati&a de la 4o&en rep>*lica0 Ianto los
li*erales co'o los conser&adores concorda*an en la necesidad de a*rir la escuela pri'aria al Dpue*lo enteroE, % ta'*in en 6ue
*a4o este tr'ino se entendiera tan s3lo a los 'esti+os ha*itantes de las ciudades, % se exclu%era a los ind5genas, las 'asas
rurales (el J-O de la po*laci3n) % los po*res de las ciudades0
,
$ero los conser&adores, en su 'a%or5a, 6uer5an conser&ar las &ie4as
for'as de educaci3n *a4o el control de la glesia Cat3lica, 'ientras 6ue los li*erales 6uer5an confor'ar una educaci3n p>*lica
desligada de la glesia % for'adora de ciudadanos0 Esta pro%ecci3n, a tra&s de la educaci3n, de una concepci3n antittica del
Estado Nacional, estar5a al centro de la guerra ci&il recurrente 6ue durar5a hasta los 7JL-s0
En agosto de 7J,7, cuando Espa?a final'ente concedi3 la independencia, tan s3lo el -0MO de la po*laci3n de .,J-- ---
adultos era alfa*eti+ada (Mart5ne+ Gi'ne+, 78LA)0 En cuanto a la ense?an+a uni&ersitaria, se reduc5a a los se'inarios conciliares,
la Uni&ersidad de )uadala4ara, la Uni&ersidad de !an Carlos % el Colegio de Miner5a0 $ara responder a la nue&a necesidad sentida
de educar al Dpue*loE, no ha*5a, en la 'a%or5a de los casos, 'aestros, escuelas ni textos0 $ero el 'todo lancasteriano de
alfa*eti+aci3n ele'ental
A
se ha*5a difundido so*re el territorio nacional0
.
Neinte a?os despus, se ha*5an a*ierto 7A7- escuelas,
todas ellas lancasterianas, con PJ,L.. alu'nos (Mart5ne+ Gi'ne+, 78LA)0
$ara Mora, ar6uitecto e ide3logo de la &ertiente li*eral de la educaci3n,Ela prosperidad de la naci3n s3lo podr5a lograrse
cuando se contara con el concurso acti&o de las 'a%or5as para construir un Estado de'ocr=tico en su for'a de go*ierno
repu*licanoE Qlo cual i'plica*a unR Dconoci'iento claro de sus de*eres % o*ligaciones hacia la patriaE (Mora, 78.8, de Nillase?or,
78LJ:P7P)0
Con la Refor'a, la Be% Berdo de 4unio de 7JPM, % posterior'ente el Manifie!to "el #o$ierno Con!tit%cional a la Naci&n de
7JP8, hicieron le% el pro%ecto de crear un Estado independiente de la glesia con una educaci3n laica, gratuita % o*ligatoria0 En esa
poca, co'o lo expresa N=+6ue+ Soraida, DBos li*erales cre%eron en la educaci3n casi con desesperaci3n0 !u a'*ici3n era
gigantesca, por6ue desde su perspecti&a, todo lo 6ue para Mxico desea*an depend5a de ella0E (78ML: ,-8)0 "de'=s de reducir el
poder de la glesia, espera*an 6ue asi'ilara a la po*laci3n ind5gena % per'itiera alcan+ar a los pa5ses '=s a&an+ados0 De paso,
ta'*in, se ena4ena*an los *ienes eclesi=sticos (sal&o los te'plos), lo cual de*ilita*a aun '=s al ad&ersario, ade'=s de traer a la
naci3n ingresos adicionales 'u% necesitados0 Con la in&asi3n francesa % la to'a del poder por el e'perador Maxi'iliano, le4os de
restituirse stos, se confir'a*a su confiscaci3n % &enta0
Con estas 'edidas, se espera*a 6ue la educaci3n se transfor'ara en un instru'ento para fortalecer el Estado % ale4ar la
po*laci3n de la glesia (N=+6ue+ Soraida, 78ML: ,-7)0 !in e'*argo, la falta de fondos % el caos del pa5s despus de la guerra
1
En la Constitucin de Cadiz de 1812, la religin catlica es la nica admitida, y la hereja u aostasia se castiga!a con la "rdida de la
ciudadana# Este documento, aun$ue nunca %igente en &"'ico, (ue muy in(luyente# )osteriormente, la Constitucin de *atzingan, en su artculo,
+, roclamara la li!ertad de imrenta y e'resin, a menos $ue en su roducciones ata$ue al -ogma ./illase0or, 11283#
2
4as caas sociales m5s (a%orecidas contrata!an maestros ri%ados ara la ense0anza de sus hijos e hijas, or lo $ue no era necesario incluirlas#
6
de 7oseh 4ancaster lanz el m"todo en 8nglaterra a rinciios del siglo 989: consista en $ue los alumnos m5s a%anzados al(a!etizaran a los
menos a%anzados.Estrada, 1126; <tales, 11813#
+
El sureste del as era mal ser%ido .sal%o &"rida, /alladolid y =a'aca3, as como el >orte# &ientras $ue el rimero .mayoritariamente indgena3
$uedara osteriormente atrasado, el >orte estara ronto casi a la ar del -istrito ?ederal#
2
i'pidieron 6ue fuera ca*al'ente i'ple'entado ste progra'a0 En 7JML, la Rep>*lica Restaurada reafir'a*a el principio de la
educaci3n pri'aria gratuita, laica % o*ligatoria, % crea*a la Escuela Nacional $reparatoria, pero sus acciones, aun6ue seguidas por
&arios estados, se li'ita*an constitucional'ente al Distrito @ederal % sus Ierritorios (2a4a California % Iepic)0 $ara entonces, los
li*erales se ha*5an hecho positi&istas % defensores de los principios de Dli*ertad, orden % progresoE0 En 7JL. se recensaron J7-A
escuelas con A.8,--- alu'nos, MPO sostenidas por 'unicipalidades, LO por la federaci3n % ,JO por particulares (pri&adas %
clero) (Mart5ne+ Gi'ne+, 78LA)0
CTu ha*5a de la po*re+a (generali+ada despus de la guerra), Q&er )on+=le+ Na&arro so*re po*re+aR % de las gra&es
epide'ias 6ue a6ue4a*an al pa5sF
P
"un6ue la historia de la Refor'a esta repleta del gran conflicto entre Estado % glesia, ste
parece ha*erse 'anifestado principal'ente en la educaci3n % el registro ci&il0 !orprende encontrar pocos e4e'plos de tal conflicto
en otros ='*itos sociales0 $or e4e'plo, aun6ue los hospitales religiosos fueron ena4enados 4unto con otros *ienes eclesi=sticos,
siguieron funcionando co'o antes, sin 6ue los go*iernos de Gu=re+ se esfor+aran de'asiado por 6uitar a la glesia su 'onopolio
so*re la caridad o la atenci3n a la salud0 Ia'poco existi3, en a6uel 'o'ento, una alta prioridad por alfa*eti+ar a los ca'pesinos e
ind5genas 6ue for'a*an el J-O de la po*laci3n0 $or lo tanto, el papel de la glesia per !e no era lo 6ue inco'oda*a a los li*erales,
sino la pretensi3n de sta de do'inar una acti&idad considerada crucial para el fortaleci'iento de la nue&a Rep>*lica, % 6ue
representa*a una fuer+a ideol3gica % pol5tica contraria a los principios 6ue los &encedores 6uer5an i'plantar0
En el sector de la salud es un e4e'plo de coexistencia relati&a'ente pac5fica entre el Estado % la glesia durante el siglo
<<0 Desde sus inicios, la colonia ha*5a edificado una gran cantidad de hospitales, algunos de los cuales (co'o el de Ges>s) siguen
en pi0 Ustos, % los 6ue se fueron constru%endo posterior'ente, eran ad'inistrados por alg>n orden religioso, pero ten5an 'dicos
laicos0 " pesar de la clausura de la 'eal y Pontificia (niver!i"a" "e M)xico por 3rdenes de )3'e+ @ar5as en 7JAA
M
, la glesia
per'aneci3 al frente de stos hospitales % dispensarios (destinados general'ente a enfer'os indigentes) durante todo el periodo
6ue &a de la ndependencia al final del $orfiriato, sin oposici3n aparente por parte de las autoridades estatales (Vretsch'er,
,---:7,.)0 !ea por la dificultad de fundar nue&as instituciones en 'edio de una guerra ci&il, o por la falta de inters del nue&o
Estado por los enfer'os indigentes, las cosas 6uedaron '=s o 'enos co'o ha*5an estado durante la colonia, contrastando
singular'ente con las acciones en educaci3n0 !in e'*argo, )3'e+ @arias ha*5a creado en 7JAA unos *!ta$lecimiento! "e la!
Ciencia!, entre ellos uno de 'edicina, en el 6ue se e'pe+3 a ense?ar la 'edicina apart=ndose de las &ie4as tradiciones coloniales,
% siguiendo el lidera+go de los franceses0 Ba in&asi3n francesa incluso tra4o 'dicos 'ilitares franceses 6ue 4unto con sus colegas
'exicanos fundaron la actual "cade'ia de Medicina de Mxico (Vu'ate, ,---:,.P)0
Bas acciones % decisiones to'adas por la Refor'a no sie'pre significaron un incre'ento, por 'odesto 6ue fuera, en el
*ienestar de la po*laci3n0 Ba decisi3n de crear una nue&a clase de agricultores, siguiendo el 'odelo Dfar'erE de Estados Unidos,
tu&o co'o consecuencia la pauperi+aci3n de la po*laci3n ca'pesina % de los 'unicipios (Mart5ne+ Gi'ne+, 78LA)0 "l crear los
instru'entos legales para el des'antela'iento del e+i"o, % la &enta, por 'edio de la Ley "e ,erreno! -al".o!, de tierras 6ue en
principio eran ociosas, esta pol5tica hi+o posi*le, en la pr=ctica, el ro*o descarado, por parte de las haciendas, de las tierras de los
ca'pesinos li*res (Wo'ac;, 78L7)0
2) El /orfiriato (18..-1010)
Recordare'os 6ue la dictadura de treinta a?os de $orfirio D5a+ 'arc3 el auge del darwinis'o social en el 6ue desigualdad
social % po*re+a eran considerados co'o los 'ecanis'os de eli'inaci3n de los 'enos aptos0 Bos po*res ten5an la culpa de su
po*re+a, por pere+osos % llenos de &icios, % los o*reros se &ol&er5an iguales si se les pagaran los au'entos 6ue recla'a*an0 $or
consiguiente, no ha*5a ninguna o*ligaci3n 'oral de ali&iar la in4usticia social por 'edio de la caridad indi&idual, % 'ucho 'enos por
'edio de pol5ticas redistri*uidoras0 $arad34ica'ente, estas actitudes, a'plia'ente co'partidas en la *urgues5a % clases 'edias
seculari+adas, %a no representa*an la posici3n de la glesia de Be3n <, 6ue denuncia*a la desigualdad % la in4usticia social, % se
declara*a a fa&or del derecho al tra*a4o, la fi4aci3n del salario '5ni'o diario % la protecci3n a las asociaciones o*reras, esfuer+os
6ue fueron tachados de co'unis'o por los grupos en el poder % el p>*lico culto0 "s5, )on+=le+ Na&arro (78L8) recuenta co'o en
7JLJ DLa /o0 "e M)xico repudi3 la caridad legal por6ue 'ultiplica*a las causas de la 'iseria (pere+a, i'pre&isi3n, % &icios)000Q%R La
Li$erta"... ni si6uiera acepta*a 6ue se recordasen los de*eres de los ricos, por6ue con esto s3lo se consegu5a esti'ular el odio de
@
4a (ie!re ti(oidea, el ti(o, la %iruela, el aludismo, el clera, la tu!erculosis, el t"tano, la tos(erina, la di(teria y la (ie!re amarilla eran end"micos
durante la mayor arte del siglo 989 .%"ase ?lorescano y &al%ido, 11823# =curri inclusi%e un !rote de este !u!nica y uno de este neumnica
en 11,6 .Aumate, 2,,,: 2+23#
B
4a rimera de *m"rica, (undada en 1@@2, en la $ue se encontra!a la Escuela de &edicina de &"'ico# )osteriormente (ue sujeta a %arias
clausuras y reaerturas, segn los %encedores del momento: clausura en 1866, reaertura en 186+; clausura en 18@2 y reaertura en 18@8;
clausura en 18B1 y reaertura en 18B@ .Aretschmer, 2,,,3# 4o mismo sucedi con escuelas de medicina esta!lecidas en &orelia y &onterrey
.*guilar, 2,,,: 1B13#
6
los po*res a sus patrones0(p0 AL,)E !eg>n Gusto !ierra, el gran ide3logo % creador de la educaci3n laica, no exist5a diferencia
alguna entre los doctrinarios cat3licos % el D'=s desarrapado socialistaE ()on+=le+ Na&arro, 78L8: ALA): a'*os usa*an el lengua4e
de Marx % 2a;unin0 En 7J8P, *l 1mparcial escri*5a 6ue i'plantar un salario '5ni'o era confundir las f=*ricas con asociaciones de
*eneficencia, % 6ue e6ui&al5a a ni&elar aptos e ineptos0 ()on+=le+ Na&arro, 78L8: AL.)0
$aralela'ente, el dictador hi+o una pa+ i'pl5cita con la glesia, de4ando 6ue confor'e a la constituci3n de 7JPL,
L
los
estados % 'unicipios ad'inistraran las le%es anticlericales, 'is'as 6ue no se aplicaron en la 'a%or5a de los casos0 !in e'*argo,
6uedaron &igentes, % el poder central 'antu&o una postura seculari+adora en cuanto a la educaci3n p>*lica en el Distrito @ederal %
los territorios, de4ando, no o*stante, 6ue &ol&iera a crecer el n>'ero de escuelas particulares 6ue alcan+3 ,,.88 para 78-L, casi
todas de car=cter religioso (Naughan, 78J,)0
Durante el $orfiriato, sigui3 el despo4o de tierras de co'unidades % 'unicipios, lle&ando a 6ue se estancara la expansi3n
de la escolari+aci3n hacia el final del periodo (Mart5ne+ Gi'ne+, 78LA)0 Htro factor de e'po*reci'iento de los 'unicipios fue la
supresi3n de las alca*alas, el i'puesto so*re el paso de las 'ercanc5as 6ue co*ra*an los estados0
J
Co'o resultado de los
esfuer+os % recursos 'u% desiguales 6ue ten5an los estados para fo'entar la escolari+aci3n, al final del $orfiriato, los estados del
Norte (Nue&o Be3n, Coahuila, !onora, !inaloa, Chihuahua, Ia'aulipas) lograron los 'a%ores a&ances, seguidos de los de la
frontera Norte (Sacatecas, !an Buis $otos5, "guascalientes, Galisco), de los del Centro (Tuertaro, Mxico, $ue*la, Morelos), % por
>lti'o de los del !ur % !urKEste (Haxaca, )uerrero, Ca'peche, Chiapas), pero con excepciones en estas pautas0
8
$ara 7J8P, el
7.0.O de la po*laci3n adulta esta*a alfa*eti+ada, su*iendo a 780LO en 787-0 $ero con el PP0JO del presupuesto federal gastado
en 787- para el Distrito @ederal % los territorios, fue tan desigual la distri*uci3n del gasto 6ue los estados 6uedaron e'po*recidos,
tanto en tr'inos a*solutos co'o relati&os: para el 'is'o a?o, se gasta*a M08 $esos per c=pita en el D@ para la educaci3n, contra
AM centa&os en los estados (Naughan, 78J,)0
Con esta pol5tica, puede afir'arse 6ue a pesar de los a&ances reales en educaci3n 6ue ha*5a logrado, el go*ierno de
$orfirio D5a+ fo'ent3 e incre'ent3 la desigualdad a ni&el nacional, % continu3 la pol5tica de exclusi3n de facto del ca'po de los
*eneficios de la educaci3n0
7-
0 El desglose del 'is'o gasto 'uestra una pol5tica educati&a toda&5a '=s ine6uitati&a, si se considera
6ue en 78--, se gasta*a 7-.0L8 $esos por alu'no de secundaria, % 7,M0., $esos por estudiante uni&ersitario, pero sola'ente ,-
centa&os por alu'no de pri'aria0 Ba pro*a*ilidad de pasar de pri'aria a secundaria era s3lo de 7 a 7--0 $or consiguiente, por
progresista 6ue pareciera, la pol5tica educati&a del $orfiriato fo'ent3 la desigualdad0 "de'=s, co'o resalta Naughan , la 'a%or5a
de la po*laci3n carec5a de los 'edios para ir a la escuela por un largo periodo, % ta'poco se supon5a 6ue lo hiciera, de tal suerte
6ue el siste'a de educaci3n tend5a a refor+ar las relaciones de clase i'perantes en la sociedad (78J,:ML)0
Ba pol5tica de salud (la poca 6ue hu*o ) sigui3 las 'is'as l5neas0 !e constru%eron '=s esta*leci'ientos hospitalarios, la
'a%or5a de los cuales en el Distrito @ederal: El :ospital Gu=re+, el nstituto 2acteriol3gico Nacional, el :ospital )eneral de Mxico,
% el 'anico'io la Casta?eda,
77
a los cuales se agregaron hospitales pri&ados de las colonias extran4eras, co'o el :ospital francs,
el :ospital "ngloK"'ericano, el :ospital "'ericano, % el !anatorio Espa?ol0 Be4os de ha*erse destinados principal'ente a curar,
los hospitales p>*licos eran Ddise?ados para reclutar la lite de una ca'po espec5fico del sa*er, % puestos, *a4o la tutela 'u%
personal del De'peradorE Qtra*a4andoR sin co'pro'isos por nada 'enos 6ue la excelencia (Vretsch'er, ,---)0 !e trata*a de
corregir el atraso cient5fico % alcan+ar las grandes naciones0 $or lo tanto, '=s 6ue de pol5tica sanitaria, se trata*a de pol5tica
cient5fica0
"de'=s de estos sesgos, el estanca'iento relati&o de los esfuer+os por 'e4orar la salud durante el $orfiriato se de*i3 al
costo 'ucho 'a%or 6ue representa*a en relaci3n con la educaci3n0 " diferencia de los ferrocarriles, las o*ras de infraestructura
sanitaria 6ue se necesita*an para dotar el pa5s de agua pota*le % drena4e eran poco atracti&as para los capitales extran4eros0 ">n
en la Ciudad de Mxico, cu%as calles eran peri3dica'ente inundadas por una 'e+cla de aguas plu&iales e in'undicias, no se
e'prendi3 drena4e profundo hasta el final del siglo, por lo 6ue la Dciudad de los palaciosE era ta'*inD, seg>n )on+=le+
2
&isma $ue se alic solamente en cuanto a la irresonsa!ilidad (iscal del Estado ?ederal con resecto a los estados#
8
*dem5s de entorecer el comercio y encarecer los artculos con el aso de cada estado, las alca!alas tam!i"n ser%an ara constituir (uerzas
armadas !ajo el control de los go!ernadores, un (actor de desesta!ilizacin del Estado ?ederal con el $ue )or(irio -az $uera aca!ar#
1
)or ejemlo, &orelos y Cla'cala, aun$ue de recursos relati%amente !ajos, lograron un ni%el alto#
1,
Dazant .11163 discrea con &artnez 7im"nez y otros autores con resecto al oco inter"s $ue ha!ra tenido el )or(iriato en crear escuelas
rurales# *rgumenta $ue algunos estados .en articular Eacatecas, < 4uis )otos y Camaulias3 hicieron grandes es(uerzos ara diseminar la
educacin elemental en el camo, y $ue or lo menos la mitad de las B,,, haciendas de!an ha!er tenido las escuelas roias legalmente
re$ueridas# )ero en todo caso, admite $ue de ha!er sido roorcional a la o!lacin rural, el nmero de escuelas rurales tendra $ue ha!er
alcanzado +,,,,,, en %ez de las 2,@,, a 6,,,, estimadas#
11
)ara mayores detalles, %"ase Aretschmer, 2,,,#
+
Na&arro(788.), la Dciudad del tifoE0 En el resto del pa5s, la fie*re a'arilla, el dengue, la 'alaria % el c3lera eran end'icos0
7,
En el >lti'o lustro del $orfiriato, las usuales peticiones suplicantes de los o*reros heridos o enfer'os a causa de su
tra*a4o por la Da%udaE *ene&olente de sus patrones ((Ra4chen*erg, 788M) se transfor'aron en de'andas i'perati&as por 4ornadas
'=s cortas, % por co'pensaciones por accidentes % enfer'edades ocupacionales0 Esa corriente 'agonista fue dura'ente
repri'ida en 78-PKM, 6uedando co'o saldo positi&o sola'ente la creaci3n ('=s no la i'ple'entaci3n) de seguros contra
accidentes en el tra*a4o en los estados de Nue&o Be3n % de Mxico0 !in e'*argo, el 7 4ulio 78-M, se pu*lica*a en Estado Unidos el
progra'a del $artido Bi*eral enca*e+ado por Madero, 'is'o 6ue se hi+o el porta&o+ de las de'andas 'agonistas de una 4ornada
de J horas % un salario '5ni'o de un peso diario0 Durante su ca'pa?a, Madero reiter3, ade'=s, su co'pro'iso de crear la
seguridad social ()on+=le+ D5a+ Bo'*ardo, 78LA), pro%ecto 6ue desapareci3 de su agenda en cuanto fue electo0
1) *e la ,evoluci(n al cardenismo (1010-1010)
El go*ierno del Dap3stol de la de'ocraciaE dur3 escasos dos a?os0
7A
!in e'*argo, logr3 crear un Departa'ento del
Ira*a4o % esta*lecer 'ecanis'os de conciliaci3n en los conflictos la*orales0 Ia'*in alcan+3 'andar a la C='ara de Diputados
una iniciati&a de le% para esta*lecer un salario '5ni'o 6ue encontr3 poca oposici3n, a pesar de la agitaci3n de los defensores de la
le% de oferta % de'anda considerada por ellos Dtan leg5ti'a co'o la de gra&itaci3n 6ue 'ue&e los cuerpos celestesE ()on+=le+
Na&arro, 78L8: A8,)0
Durante los pri'eros a?os de lucha ar'ada 6ue siguieron del asesinato en 787A de Madero, nada se pudo legislar,
exclu%endo los esfuer+os interinos de Nictoriano :uerta para conciliarse con los o*reros0 No o*stante, a>n durante este periodo
tur*ulento, las refor'as parciales (so*re todo agrarias) i'ple'entadas por &arios caudillos re&olucionarios, contri*u%eron a crear
fuertes expectati&as de transfor'aci3n social con la &ictoria constitucionalista0 Co'o consecuencia, se 'ultiplica*an los conflictos
o*reroKpatronales % las de'andas o*reras de seguro de enfer'edades % accidentes0
!e gest3, ta'*in durante este periodo, el progra'a de refor'as sociales 6ue pro'o&er5a el go*ierno por nacer: dada la
dificultad de consensuar un grupo tan heterogneo co'o era el ca'po re&olucionario, en la negociaci3n perdieron tanto la ala
i+6uierda +apatista % &illista co'o la li*eral0 Ba pri'era por6ue, a pesar de ha*er recla'ado pol5ticas la*oristas (el seguro contra
accidentes, la 4ornada de ocho horas % la protecci3n del tra*a4o de las 'u4eres % los ni?os), ha*5a hecho poco para atraer el apo%o
de stos, 'ientras 6ue su petici3n de expropiar a las haciendas (todas) horrori+a*a tanto a los o*regonistas del centro co'o a los
li*erales0 Ba segunda por6ue a*oga*a >nica'ente por el reesta*leci'iento de la Constituci3n de 7JPL, lo cual i*a en contra de la
posici3n refor'ista, %a con apo%o popular considera*le, 6ue final'ente do'inar5a: se restituir5a toda propiedad confiscada en
&iolaci3n de la le% de 7JPM, se confiscar5an las propiedades de los hacendados 6ue ha*5an 6uedado en el ca'po porfirista, % se
incorporar5an las de'andas o*reristas0
Ba Constituci3n de 787L 6ue final'ente fue apro*ada por la asa'*lea constitucional con&ocada en Tuertaro, despus
de una re?ida negociaci3n entre la facci3n li*eral enca*e+ada por Carran+a % la refor'ista 6ue segu5a a H*reg3n, es un
docu'ento crucial en la historia de la creaci3n del E2, el pri'ero desde la Re&oluci3n francesa en definir la responsa*ilidad del
Estado por atenuar la desigualdad social: en 'ateria de reparto de tierras, de regla'entaci3n de la relaci3n entre capital % tra*a4o,
de seguridad social (inclu%endo la salud), de educaci3n (gratuita, laica % o*ligatoria), % de &i&ienda popular0 " pesar de 6ue el
Mxico posre&olucionario tardar5a &arias dcadas para hacer efecti&as todas estas refor'as, el texto constitucional constitu%3,
desde sus inicios, un e4e organi+ador % legiti'ador tanto de las de'andas sociales co'o de la respuestas estatales a stas0
" partir de los 78,-s, una &e+ pacificado el pa5s % esta*lecido el nue&o rgi'en so*re una s3lida *ase constitucional, lo
'=s inno&ador en 'ateria social (% para la poca real'ente re&olucionario) fue la transfor'aci3n del ca'pesino po*re %/o ind5gena
en un su4eto &isi*le % con derechos: pri'ero a la tierra % a la educaci3n, % posterior'ente (*a4o la presidencia de B=+aro C=rdenas)
a la salud0 Co'o o*ser&a $alacios, D%a desde esos a?os, los intelectuales posKre&olucionarios constru5an la po*re+a ind5gena
co'o un concepto pol5tico % la insertar5an, 000 entre las 6ue ser5an una especie de causas i'pl5citas, su*conscientes del 'o&i'iento
re&olucionarioE (788J: ,..)0
$or i'pl5cita % su*consciente 6ue fuera tal causa para los intelectuales, para los pol5ticos, se trata*a expl5cita'ente de
extirpar del ca'po 'exicano al +apatis'o % al apego a la glesia0 !e incorporar5a el ca'pesino a la cultura nacional por 'edio de
una educaci3n 6ue representar5a a la historia del pa5s co'o una 'archa continua hacia la &ictoria ine&ita*le de la Re&oluci3n
($alacios, ,---)0 Ia'*in ha*5a 6ue pro'eter (sin i'ple'entarlo '=s 6ue 'oderada'ente) el reparto de las tierras 6ue en
derecho le pertenec5an0
Durante el go*ierno de Calles (78,.K,J) % el Maxi'ato (78,JK78A.), sigui3
7.
la preocupaci3n por inculcar, a tra&s de la
12
<o!re las eidemias, %"ase ?lorescano y &al%ido, 1182#
16
?ue asesinado en 1112 or rdenes de /ictoriano Fuerta, el dictador $uien tom el oder de 1116 a 111+#
1+
El t"rmino se re(iere al eriodo $ue a!arca los tres residentes $ue siguieron del go!ierno de )lutarco Elas Calles .112+G283 : Emilio )ortes Hil
@
educaci3n, los &alores apropiados a la consolidaci3n del rgi'en0 " la &e+, se aca*3 la tregua entre el Estado % la glesia 6ue
H*reg3n, 'al 6ue *ien, ha*5a 'antenido0
7P
$ara e&itar 6ue los ca'pesinos siguieran el e4e'plo de los cri!tero!,
7M
se les inculcar5a
un esp5ritu e'presarial (de all5 la creaci3n de escuelas agr5colas con tcnicas 'odernas para la ense?an+a de la agricultura
industriali+ada), % se sentar5an las *ases entre ellos de un nacionalis'o pol5tico ("rce )ur+a, 78J7)0 Entre 78,, % 78A,, en plena
Cristiada, el n>'ero de escuelas rurales pas3 de A-8 a M,L8M, % el n>'ero de sus estudiantes de 7L,8,P a P8A,7JA ("rce )ur+a,
78J7)0 En ellas, se desplegaron los 'a%ores esfuer+os por transfor'ar a la historia prerre&olucionaria en una narrati&a patri3tica0
Co'o o*ser&a $alacios (788J:,P-):
DE&idente'ente, el esfuer+o de la escuela rural, % en especial de sus progra'as de historia, esta*a dirigido con toda claridad 000a
ese o*4eti&o central: la uni&ersali+aci3n de la si'*olog5a patria, la unifor'i+aci3n del culto a los hroes, la regla'entaci3n de las
fechas hist3ricas, la selecci3n cuidadosa de 'o'entos del pasado 6ue representaran consensos nacionales, puntos inter'edios
de con&ergencia de ind5genas, *lancos, 'esti+os, ricos % po*res0E
En las escuelas no rurales, las particulares segu5an predo'inando: M.- pri'arias no rurales estatales contra 7,L- pri&adas en
78,J (*id0), pero 'uchas tu&ieron final'ente 6ue cerrar tras la interdicci3n de los 3rdenes religioso o del contenido religioso en la
educaci3n0
" pesar del discurso so*re la i'portancia de la educaci3n, el presupuesto educati&o del periodo callista fue el '=s *a4o
desde la re&oluci3n0 De ha*er llegado a representar el 7PO del presupuesto de la federaci3n durante la poca de Nasconcelos,
*a43 a LO, &ol&iendo a au'entar hasta 7.O tras los esfuer+os de Narciso 2assols0 En el cardenis'o, fluctuar5a entre 7P % 7JO0
Durante el 'axi'ato, el de*ate so*re la seguridad social &ol&i3 a surgir, pero la crisis econ3'ica de 78,MK,L % la
oposici3n e'presarial a la propuesta gu*erna'ental de c3digo la*oral 6ue final'ente fue adoptada en 78A-, i'pidi3 6ue se
a&an+ara en ese pro%ecto0
7L
En 78,P, el go*ierno se li'it3 a instituir progra'as de seguridad social para los funcionarios p>*licos %
las fuer+as ar'adas 6ue stos no ha*5an solicitado0 Ires a?os despus, tras huelgas 'agisteriales prolongadas, se inclu%3
ta'*in a los 'aestros0 En 78,J ta'*in, se ela*or3 una nue&a propuesta de seguridad social co'o parte del c3digo la*oral (%
apo%ada por la recin creada HI), pero una &e+ '=s, los e'presarios se opusieron, % el pro%ecto fue a*andonado0
"un6ue el le'a de Deducaci3n socialistaE ha sido atri*uido al cardenis'o, en realidad naci3 durante los go*iernos de Hrti+
Ru*io (78A-KA,) % "*elardo Rodr5gue+ (78A,KA.) *a4o el lidera+go de Narciso 2assols0 Xa desde 78AA, en una cele*raci3n de la
con&enci3n anual del recin creado $artido Nacional Re&olucionario ($NR), se afir'a*an los principios de laicidad, o*ligatoriedad %
gratuidad de la educaci3n, % ade'=s D6ue000 la educaci3n en de*er= *asarse en las orientaciones % postulados de la doctrina
socialista 6ue la Re&oluci3n Mexicana sustenta0E (De Nillase?or, 78LJ:7M-)0 $ero fue sin duda durante el cardenis'o 6ue se
oficiali+3 esta pol5tica: el pro%ecto de le% para i'plantar la educaci3n socialista fue apro*ado en 78A., escasos 'eses antes de la
elecci3n de B=+aro C=rdenas0 !in alinearse clara'ente con la tercera internacional, el texto de4a*a entendido 6ue la propiedad
ca'*iar5a de 'anos0 (*id: 7M,)0
"un6ue su go*ierno fue defendido por los sindicatos contra las e'*estidas de Calles,
7J
C=rdenas fue, antes 6ue nada, un
presidente ca'pesinista: reparti3 P-O '=s tierras 6ue todos los presidentes 6ue lo ha*5an precedido9 reconstitu%3 los e4idos con
un siste'a de crdito (el 2anco E4idal) dise?ado para los pe6ue?os agricultores9 % constru%3 una red extensa de centros de salud
so*re el 'odelo de cooperati&as ad'inistradas tripartita'ente por el Departa'ento de Medicina !ocial, por los ca'pesinos % por el
2anco E4idal ()on+=le+ 2loc;, 78J8)0 El go*ierno de C=rdenas ta'*in e'prendi3 pro%ectos 6ue fa&orec5an a la iniciati&a pri&ada,
co'o las presas de riego en los estados del norte para la agricultura industriali+ada, los ca'inos % puertos, % las concesiones
aduaneras % fiscales otorgadas a las e'presas para facilitar la industriali+aci3n0 !in e'*argo, por sus insistencia por la
sindicali+aci3n de los o*reros, 'antu&o 'alas relaciones con el e'presariado % la derecha, teniendo 6ue recurrir cada &e+ '=s al
financia'iento deficitario para lle&ar a ca*o sus refor'as sociales0 Despus de la expropiaci3n en 78AJ de las co'pa?5as
petroleras, la oposici3n al cardenis'o creci3 a tal grado 6ue logr3 confor'ar una alian+a electoral entre la extre'a derecha % la
extre'a i+6uierda
78
tras la candidatura de "ndru "l'a+=n, 'is'a 6ue a'ena+a*a , si ganara, con ter'inar el experi'ento social
re&olucionario0
.1128G6,3, )ascual =rtiz Iu!io .116,G623 y *!elardo Iodrguez .1162G6+3, cada uno de los cuales sigui las instrucciones de su &5'imo 7e(e
.Calles3 durante su corto go!ierno#
1@
<in em!argo, se incoror a la Constitucin de 1112 la searacin de la 8glesia y del Estado, la laicidad de la educacin, y la interdiccin de los
rdenes religiosas# El )aa )o 98 conden estas medidas en su encclica Iniquis afflictisque.
1B
)ara esa re!elin camesina %"ase &eyer, 112+#
12
)ara un resumen de este roceso, %"ase DrachetG&5r$uez, 111@#
18
Jue organiz dos goles de estado (allidos#
11
Jue inclua a los sindicatos .(errocarrileros, te'tiles, electricistas, algunos maestros3 $ue se rehusa!an a ser controlados or la reci"n creada
Con(ederacin de Cra!ajadores de &"'ico .CC&3#
B
Ba elecci3n en 78.- de "&ila Ca'acho, en 'edio de un fraude electoral e'*ara+osa'ente notorio, a*re una nue&a era de
refor'a social 6ue ter'ina en 78M7 con la decisi3n de hacer le% el principio constitucional de reparto de las utilidades
e'presariales0 En esta era ser5an ahora los o*reros (% en 'enor grado los 'aestros % funcionarios) 6ue cosechar5an los frutos de
la Re&oluci3n, 'ientras 6ue los ca'pesinos se &er5an despla+ados % e&entual'ente 'arginados, al grado de tener 6ue e'igrar
'asi&a'ente hacia los Estados Unidos % la grandes ciudades, lo cual transfor'ar5a Mxico en un pa5s 'a%oritaria'ente ur*ano0
2) 3a fase ascendente del Estado enefactor (1020-1082)
" partir de los 78.-s % hasta 'ediados de los 78L-s, la po*laci3n o*4eti&o para el E2 6ue se i*a desarrollando ser5a el
o*rero (en tanto organi+ado % controlado por la CIM), % general'ente la po*laci3n ur*ana0 Ba po*laci3n ca'pesina fue
for'al'ente incorporada co'o Confederaci3n Nacional de Ca'pesinos (CNC) al partido oficial, una ste refor'ado % re*auti+ado
en 78.M co'o Parti"o 'evol%cionario 1n!tit%cional ($R)0 $ero 6uedar5a relati&a'ente 'arginada del poder, e inclusi&e &er5a
'er'adas las instituciones 6ue la ha*5an protegido en el periodo anterior0 $ara el pa5s en con4unto, esta'os en la poca dorada de
Dta;eKoffE rostowniano de la industriali+aci3n por sustituci3n de i'portaciones (!) 6ue cristali+3 por &arias dcadas el sue?o de los
dirigentes del pa5s por alcan+ar a los pa5ses a&an+ados0
Despus del cardenis'o, el Estado li'itar5a sus o*4eti&os de 4usticia social al acceso, en principio uni&ersal, al siste'a
educati&o (Boae+a, 788J: 7J8), de4ando 6ue las desigualdades regionales en la red educati&a % el siste'a de escuelas pri&adas
siguieran reproduciendo las desigualdades sociales acu'uladas0 "l poner fin a la guerra sucia entre glesia % Estado 6ue ha*5a
pre&alecido desde los a?os ,-, el presidente Y&ila Ca'acho ca'*i3 profunda'ente los tr'inos en los 6ue ese proceso se
perfilar5a hacia el futuro0 El Estado de 78.- logr3 afian+ar sus *ases institucionales, entre otras ra+ones por la red ahora extensa
de escuelas 6ue ha*5an creado, con distintos o*4eti&os, las ad'inistraciones anteriores0 Bas reglas % las le%es 6ue prohi*5an el
acceso de la glesia a la educaci3n p>*lica eran %a incuestionadas, as5 co'o en la pr=ctica, el lugar ocupado por el siste'a escolar
pri&ado, sea ste laico o religioso0
En otro ='*ito social, la reco'pensa para la CIM por su apo%o a "&ila Ca'acho (en &e+ del candidato 6ue '=s se
acerca*a a sus intereses) fue el Pacto 2$rero 6ue sin e'*argo result3 un fracaso cuando las e'presas se rehusaron a acatar el
principio de incorporaci3n de los sindicatos en su to'a de decisiones % reparto de utilidades0
,-
Este fracaso lle&ar5a &arios grupos
dentro del 'o&i'iento o*rero a separarse de la CIM, lo cual a'ena+3 con derru'*ar el nue&o pacto de do'inaci3n for4ado a partir
de 78.- (2rachetKM=r6ue+, 788P:7,.K7,P)0 Ba respuesta presidencial a esta situaci3n de potencial desesta*ili+aci3n fue, por un
lado, controlar a los o*reros por 'edio de un nue&o C3digo del Ira*a4o,
,7
% por otro, la creaci3n de la seguridad social 6ue ha*5a
6uedado archi&ada desde 78,J0
,,
En 78.., el recin creado 1n!tit%to Mexicano "el Seg%ro Social (M!!) ofrec5a poco a los escasos 7-A,-.M o*reros 6ue
cu*r5a (Sertuche Mu?os, 78M-)0 $ero al re&i&ir el principio de tripartidis'o del difunto $acto H*rero % pretender proteger en un
futuro pr3xi'o a la totalidad de la fuer+a la*oral, la Be% del !eguro !ocial (B!!) re&est5a un gran &alor si'*3lico0 Ba B!!
proporciona*a a los o*reros % sus fa'ilias seguros de Enfer'edades % Maternidad por un lado, % por otro, de n&alide+, Ne4e+,
Cesant5a en Edad "&an+ada % Muerte, ade'=s de riesgos de tra*a4o % guarder5as (Cuadro A)0
,A
" diferencia de los seguros
sociales europeos % nortea'ericano, no inclu5a seguro al dese'pleo, supuesta'ente cu*ierto por la o*ligaci3n de los e'pleadores
a pagar tres 'eses de sueldo '=s un 'es por cada a?o de e'pleo a sus tra*a4adores despedidos0 $ero a diferencia del siste'a
nortea'ericano, inclu5a un seguro de salud a los tra*adores % sus dependientes0
En los a?os &enideros, la satisfacci3n general generada por la incorporaci3n creciente de la fuer+a de tra*a4o al siste'a
de la seguridad social har5a pasar desaperci*ido el uso inde*ido de los dep3sitos al siste'a de 4u*ilaci3n para construir la
infraestructura de esta*leci'ientos hospitalarios0 Usta ser5a una de las tantas *o'*as de tie'po 6ue estallar5a en los 788-s0
gual'ente pasaron desaperci*idas las i'plicaciones de la seg'entaci3n del sector salud (% por consiguiente de la po*laci3n) en
organis'os con presupuestos % *eneficios desiguales: por un lado los tra*a4adores for'al'ente e'pleados, *enefici=ndose de
una seguridad social financiada en *uena parte por el i'puesto general pagado por la totalidad de la po*laci3n, % por el otro, la
lla'ada Dpo*laci3n a*iertaE co*i4ada, en principio, por la !ecretar5a de !alud, pero con *eneficios 'u% inferiores a los de la
2,
)ara un recuento resumido de los e%entos $ue marcaron la constitucin y (inalmente disolucin del )acto o!rero, %"ase DrachetG&5r$uez, 111@#
21
Kste, en articular, ata!a el derecho de huelga a un roceso largo y comlejo de noti(icacin re%ia y ar!itraje estatal#
22
)ara hacer atracti%a a los emresarios esta medida, el Estado argument $ue incrementara la roducti%idad al !ajar los con(lictos la!orales
.<alding, 1128:1+13# <egn los c5lculos de la =8C, la carga adicional en los costos de roduccin slo sera del 1#1+L, y se introducira
aulatinamente# 4a contri!ucin o!rera sera del 6 or ciento de sus ya mermados salarios, lo cual ine%ita!lemente ro%oc oosicin o!rera, or
lo menos (uera de la CC&#
26
4as guarderas del 8&<< (ueron de (acto restringidas a emleados de la institucin, ero ni si$uiera "stos (ueron totalmente cu!iertos or estos
ser%icios, or lo $ue se con%irtieron en un ri%ilegio# El <istema de *horro ara el Ietiro .<*I3 del 2L de la nmina %endra en 1112, como
adelante se analiza#
2
seguridad social, de*ido a la po*re+a presupuestal relati&a de este organis'o0 Esta seg'entaci3n entorpecer5a, a su &e+, los
intentos &enideros de refor'a del siste'a de salud0
" partir de 78.M, fue desapareciendo la prosperidad 6ue la segunda guerra 'undial ha*5a tra5do, a 'edida 6ue fueron
retir=ndose los capitales 6ue se ha*5an refugiado en Mxico0 $ara o*tener 6ue regresaran, los go*iernos 'exicanos constru%eron
un 'odelo de desarrollo desigual: salarios *a4os, sostenidos por *a4os precios a la agricultura, *a4a fiscalidad, protecci3n
arancelaria, % su'isi3n total del proletariado industrial por la 'a6uinaria de control % de represi3n 6ue el go*ierno ha*5a for4ado
con la creaci3n del $R0 Bos 78.-s fueron la poca del charri!mo
,.
% de la represi3n de cual6uier 'o&i'iento 6ue no fuera
directa'ente controlado por el partido oficial0
:a*r5a 6ue esperar hasta fines de los 78P-s para 6ue se a*riera una nue&a era para los progra'as sociales0 " pesar de
los 'o&i'ientos sociales potencial'ente desesta*ili+adores enfrentadas por el go*ierno de B3pe+ Mateos (78PJKM.),
,P
e'ergi3
una poca tan pr3spera co'o social'ente progresista, en la 6ue el gasto social se e'pe+3 a financiar por la deuda externa (en
&e+ de la inflaci3n)0 En 78P8, se 'odific3 la B!! para incluir a los 4ornaleros agr5colas % e4idatarios, % se distri*u%eron '=s tierras a
los ca'pesinos, 6uedando B3pe+ Mateos en segundo lugar despus de C=rdenas para el reparto agrario0 En el 'is'o a?o se cre3
el 1n!tit%to "e Seg%ri"a" y Servicio! Sociale! para lo! ,ra$a+a"ore! "el *!ta"o (!!!IE), ho'3logo del M!! para el sector
p>*lico, % se 'e4oraron los institutos de seguridad social de los tra*a4adores petroleros, electricistas % ferrocarrileros0 Ba
prosperidad creciente per'iti3 la expansi3n espectacular del M!!, 6ue entre 78P8 % 78M. do*l3 su co*ertura0
,M
@inal'ente, en
78M7, ante la sorpresa total del e'presariado (Vauf'an, 78LP), se hi+o o*ligatoria la cl=usula constitucional so*re el reparto de las
utilidades de las e'presas a sus e'pleados0 B3pe+ Mateos fue ta'*in el pri'er presidente en ele&ar la &i&ienda popular en algo
'=s 6ue un s5'*olo0 "un6ue los go*iernos precedentes ha*5an ofrecido crditos con *a4as tasas de inters (principal'ente para
las clases 'edias % las c>pulas sindicales), segu5a 'u% li'itado el alcance de sus esfuer+os0 Entre 78P8 % 78ML, el !!!IE
constru%3 un total de .,L8 unidades ha*itacionales al a?o ("ldrete :aas, 7887, $ue*la Cadena, ,--,)0
,L
"de'=s, se constru%eron
grandes con4untos ha*itacionales % se congelaron las rentas en la parte central de la ciudad de Mxico0
En resu'en, el go*ierno de B3pe+ Mateos represent3 un segundo 'o'ento refor'ista crucial para la construcci3n del E2
en Mxico0 Cuando el go*ierno siguiente to'3 posesi3n, los salarios de la clase o*rera % del sector se ha*5an recuperado de las
'er'as de la posguerra, % go+a*an, ade'=s, de una red de ser&icios % *eneficios p>*licos relati&a'ente desarrollados0 Tueda*an
toda&5a fuera de la *ondad estatal la 'a%or parte del ca'pesinado (especial'ente los ind5genas), cu%o tra*a4o 'al pagado ha*5a
sustentado el desarrollo industrial % social0
En el sexenio siguiente (78M.KL-), llegar5a a sus l5'ites el Ddesarrollo esta*ili+adorE, de*ido, en gran parte, a la
i'posi*ilidad pol5tica de a'pliar la *ase fiscal del financia'iento de las pol5ticas sociales0
,J
$or la huelga (se&era'ente repri'ida)
de los 'dicos del !!!IE en 78M.
,8
% la represi3n sin precedentes del 'o&i'iento estudiantil de 78MJ, el sexenio del $residente
D5a+ Hrda+ se ha identificado co'o un periodo negro en la historia conte'por=nea de Mxico0 $ero a la &e+ fue un parteaguas en
la transfor'aci3n pol5tica del pa5s0
A-

No o*stante el relati&o estanca'iento de las pol5ticas sociales durante ese periodo, las instituciones esta*lecidas siguieron
desen&ol&indose: se expandi3 el siste'a educati&o del pa5s ante el creci'iento de'ogr=fico acelerado presenciado desde los
a?os P-
A7
, % la seguridad social ad'inistrada por el M!! sigui3 ad'itiendo cada &e+ '=s afiliados al rit'o del toda&5a significati&o
creci'iento de la econo'5a for'al, pasando de M,,,J,L-- a 8,.8M,.-- afiliados entre 78M. % 78L- (!palding, 78LJ: ,-,)0
!e cre3, para el ca'pesinado, la Compa3.a Nacional "e S%$!i!tencia! Pop%lare! (o Conasupo) a*ocada a la
construcci3n de pe6ue?as *odegas para el al'acena'iento del grano, % a la regla'entaci3n del precio de los principales
productos agr5colas0
A,
$ero estos esfuer+os li'itados no pudieron contrarrestar la creciente desigualdad entre los diferentes
2+
El nom!re ro%iene de la imosicin en 11+2 de -az de 4en .aodado El Charro or su (orma de %estir3 como secretario sindical de los
(errocarrileros#
2@
El mo%imiento %allejista de los (errocarrileros, la re%er!eracin de la re%olucin cu!ana entre los estudiantes y los intelectuales#
2B
El nmero de a(iliados as de 2 B@2 2,, a @ ++8 2,, .<alding, 1128:2,23#
22
El rograma de construccin de %i%iendas or el 8&<< se cancel como arte del acuerdo so!re el rearto de utilidades#
28
En los 112,s, el imuesto genera!a slo el 8#2L del gasto (ederal .DrachetG&5r$uez, 111@:12@3#
21
4os m"dicos del 8<<<CE se usieron en huelga or$ue les ha!a sido negado el aguinaldo de (in de a0o, al cual tenan derecho or ley# <us
lderes (ueron encarcelados y los articiantes erdieron el derecho ejercer su ro(esin# El aguinaldo no es una rima na%ide0a, sino un ahorro
(orzoso $ue se retiene del salario a lo largo del a0o# /"ase DrachetG&5r$uez, 111@#
6,
4a mayora de los estudiosos de la transicin democr5tica me'icana sitan el rinciio de este roceso muy largo en la crisis oltica creada or
el mo%imiento estudiantil, su reresin, y los es(uerzos osteriores $ue desleg el oder or resta!lecer la legitimidad del r"gimen#
61
<egn el 8>EH8, entre 11@, y 112,, la o!lacin me'icana casi do!l, asando de 2@,211,,12 a +8, 22@, 268 ha!itantes#
62
4a historia temrana de Conasuo se encuentra en Hrindle, 1122, y la $ue sigui en ?o', 1112#
8
sectores de la po*laci3n en 'ateria de pol5ticas econ3'icas % sociales, 6uedando los ca'pesinos definiti&a'ente fuera de la
seguridad social, por la i'posi*ilidad de financiar su afiliaci3n, %a sea por el i'puesto general, o por sus contri*uciones &oluntarias0
" los po*res rurales se su'a*an ahora el creciente n>'ero de los nue&os po*res ur*anos recin e'igrados del ca'po,
expulsados por las presiones econ3'icas % un creci'iento de'ogr=fico 6ue pr=ctica'ente ha*5a anulado los efectos *enficos del
reparto agrario0
Estos fen3'enos, aun6ue 'u% in&estigados por los cient5ficos sociales desde esa poca,
AA
toda&5a no ha*5an llegado a la
agenda gu*erna'ental: a pesar de ha*er creado el $DER, un progra'a intergu*erna'ental li'itado 6ue proporcion3
infraestructura, crditos e insu'os a los ca'pesinos (2ara4as, ,--,), la po*re+a a>n no exist5a co'o tal en la agenda oficial, sino
tan s3lo la falta de DdesarrolloE 6ue se pensa*a resol&er con '=s industriali+aci3n, o sea, en realidad '=s desatenci3n al ca'po0
Esta relati&a in'o&ilidad en 'ateria social ca'*iar5a a partir de 78L,, con la introducci3n, en plena Ddifusi3nE, del
"e!arrollo comparti"o, de un a'*icioso progra'a de refor'as fiscales, estructurales % sociales destinado a i'pulsar de nue&o la
econo'5a, a la &e+ 6ue 'e4orar las condiciones sociales de las 'asas0 Ba piedra angular de este con4unto de transfor'aciones era
una refor'a fiscal, 6ue sin e'*argo fue a*rupta'ente suspendida a los pocos 'eses de ha*erse lan+ado, tras una &iolenta
confrontaci3n con los e'presarios 6ue da?ar5a las relaciones entre Estado % capital para el resto del sexenio0
Este progra'a se &ol&i3 cada &e+ '=s pro*le'=tico a 'edida 6ue la recesi3n ced5a terreno a la inflaci3n0 " ra5+ de la
creciente *recha entre salario % costo de la &ida, estallaron &arios conflictos sindicales
A.
6ue el go*ierno logr3 aplacar con la
creaci3n en 78LA del 1n!tit%to "el 4on"o Nacional "e la /ivien"a para lo! ,ra$a+a"ore! ('=s conocido co'o nfona&it), a ser
ad'inistrado de 'anera tripartita, siguiendo el 'odelo de la seguridad social % del reparto de utilidades0 " pesar de su conflicto con
el presidente, las e'presas no se opusieron a la retenci3n del P por ciento del salario o*rero para constituir el @ondo0 Ba
experiencia %a les ha*5a de'ostrado 6ue *a4o el rgi'en de protecci3n aduanera, los costos al sector producti&o de las pol5ticas
sociales pod5an transferirse al consu'idor0 Ese progra'a, 6ue a los cuatro a?os de su creaci3n logr3 construir 7P.,M,M &i&iendas
(en &e+ de las A--,--- anunciadas por el presidente) no inclu5a, sin e'*argo, a la proporci3n 'a%oritaria de los o*reros 6ue
gana*a de 7 a 70P salarios '5ni'os,
AP
por la prioridad inicial'ente dada a la construcci3n de &i&ienda nue&a0
Bos sectores 'edios ta'*in se &ieron *eneficiados durante el sexenio de Eche&err5a, pri'ero con la &asta ca'pa?a para
extender la educaci3n a los declarados 7- 'illones (pero seg>n las estad5sticas 7P) 6ue no ten5an acceso a la educaci3n
AM
,
lle&ando el go*ierno a duplicar el n>'ero de puestos de 'aestros0 Ba 'itad de este incre'ento se dedic3 a la educaci3n *=sica, %
la otra a la creaci3n de una a'plia red de escuelas tcnicas con 'iras a crear alternati&as a la educaci3n uni&ersitaria0 En segundo
lugar, los e'pleados p>*licos o*tu&ieron (sin ha*erlo solicitado) la se'ana la*oral de AP horas, a pesar de la carga fiscal adicional
6ue esto i'plica*a0 @inal'ente, el @ondo de Ni&ienda para los afiliados del ssste (@o&issste) sigui3 con su progra'a de &i&ienda
destinado a los e'pleados p>*licos, constru%endo 7.,MPP &i&iendas ("ldrete :aas, 7887: JL)0
Bos po*res ta'*in o*tu&ieron un espacio, aun6ue toda&5a 'u% reducido en este escenario de refor'as0 !e cre3 para
ellos el 1n!tit%to Nacional para el De!arrollo "e la Com%ni"a" (ndeco) destinado a la construcci3n de &i&ienda, % la Comi!i&n para
la 'eg%lari0aci&n "e la ,enencia "e la ,ierra (Corett), para oficiali+ar % regulari+ar los nu'erosos asenta'ientos irregulares de los
'illones de personas 6ue se ha*5an aglutinado alrededor de la ciudad de Mxico0 " los cuatro a?os de ha*erse creado ndeco, se
ha*5an edificado ,J,--- &i&iendas ("ldrete :aas, 7887: JL), lo cual luc5a 'u% 'odesto en co'paraci3n con las 7P.,M,M del
nfona&it % las 7.,MPP del @o&issste, pero representa*a, sin duda, un antecedente 'u% i'portante0 @inal'ente, los po*res ur*anos
(as5 co'o los sectores 'edios) se &ieron *eneficiados por el progra'a de control de los precios de los ali'entos *=sicos (leche,
hue&os, fri4oles, tortilla, a+>car, arro+) % la &enta de stos % otros ali'entos *=sicos a precios 'oderados a tra&s de la red de
tiendas 6ue se incorpor3 a Conasupo0 Bos ca'pesinos ta'*in se *eneficiar5an de esta pol5tica, con la creaci3n de tiendas rurales
ad'inistradas por ellos 'is'os0 !in e'*argo, esta red no pudo ter'inarse de crear antes de 78LM, % posterior'ente no se
a'pliar5a, e inclusi&e se des'antelar5a parcial'ente (@ox, 788,)0
66
Citar o!ras de =rlandina de =li%eira, Fum!erto &u0os y Claudio <tern ara las migraciones# )ara una historia social y oltica de la laneacin
(amiliar, %"ase DrachetG&5r$uez, 118+a y !#
6+
)rincialmente el con(licto entre la tendencia democr5tica y su contra .go!iernista3 en el sindicato de electricistas# /"ase DrachetG&5r$uez,
111@: 121G1813#
6@
El salario mnimo, aun$ue una medida de car5cter social cuando se adot en 1112, (ue osteriormente utilizada como instrumento de oltica
monetaria y salarial: la rimera consista en dejar $ue el salario mnimo siemre $uedara rezagado con reseto a la in(lacin ara (renar a "sta, y
la segunda en mantener !ajo el salario como arte del a$uete de incenti%os o(recidos a la in%ersin e'tranjera# *un$ue toda%a no ha!a llegado
el momento de medir el salario mnimo en t"rminos de una canasta de !ienes necesarios, no era ningn secreto $ue los $ue gana!an de1 a 1#@
salarios mnimos eran o!res#
6B
Es imortante anotar $ue tanto ara la salud como ara la educacin, o!tener un 1,,L de co!ertura es una %erdadera haza0a en un as muy
monta0oso y con una o!lacin rural muy disersa, (altando en esa "oca hasta caminos ara llegar a algunos ue!los#
1
Un >lti'o esfuer+o para respaldar a la po*laci3n hasta entonces excluida del E2 fue la creaci3n en 78LA del Programa "e
Soli"ari"a" Social 6ue intent3 integrar a la seguridad social las po*laciones rural % la ur*ana no aseguradas0 El .-O de este
progra'a de*5a ser financiado por los fondos de 4u*ilaci3n e in&alide+ del M!! (6ue %a esta*an utili+ados para financiar el dficit
creciente en los seguros de enfer'edad % 'aternidad)0 Este progra'a, 6ue s3lo fue incipiente, pronto fue a*andonado ante la
oposici3n de los e'presarios, las c>pulas sindicales % los expertos en seguridad social 6ue te'5an por la solide+ financiera de los
siste'as de 4u*ilaci3n (!palding, 78J7)0 Gunto con las 'e4oras en los entonces 'al dotados ser&icios de salud de la !ecretar5a de
!alud % "sistencia (!!"), esta refor'a esta*a enca'inada, en principio, a triplicar la co*ertura de salud en el ca'po0 $ero al final
de cuenta, los >nicos ser&icios de salud uni&ersales 6ue e'ergieron del sexenio fueron los de e'ergencia % de planificaci3n
fa'iliar, proporcionados gratuita'ente a toda la po*laci3n0
"l final del sexenio, ni el nfona&it ni los esfuer+os por detener los precios de los ali'entos o sostener los salarios,
*astaron para detener la 'are4ada de protestas sindicales a 'edida 6ue la inflaci3n reduc5a los salarios reales0 Co'o
consecuencia, el go*ierno no pudo &alerse del apo%o popular para confrontar la oposici3n e'presarial ('anifestada por la fuga de
capitales), o la hostilidad de las c>pulas sindicales, irritadas por el apo%o gu*erna'ental t=cito a las tendencias de'ocrati+antes en
los sindicatos0 @ue en 'edio de dos de&aluaciones, una al+a inflacionaria aparente'ente inpara*le, ru'ores de autoKgolpe, % una
serie continua de hostiga'ientos &er*ales entre presidencia % c>pulas e'presariales 6ue se anunci3, escasos 'eses antes del
ca'*io de sexenio, la expropiaci3n de cerca de 7--,--- hect=reas de tierras de riego en el Norte del pa5s, 6ue en su 'a%or5a %a
ha*5an sido ocupadas por ca'pesinos sin 6ue inter&iniera la fuer+a p>*lica0 El sexenio ter'in3 en un pande'onio de ru'ores %
acusaciones 'utuas entre los principales protagonistas de un rgi'en 6ue por pri'era &e+ se topa*a con las li'itaciones del
'odelo de creci'iento sin 4usticia social 6ue ha*5a adoptado0
" pesar de la oposici3n encontrada en la instru'entaci3n de sus refor'as sociales, el sexenio de Buis Eche&err5a aport3
a&ances sociales sustanciales, destinados en su 'a%or parte a los o*reros 6ue segu5an siendo el actor con 'a%or poder de
negociaci3n dentro del partido oficial0 No o*stante, el go*ierno tu&o 6ue arreglar sus relaciones con los sectores 'edios ta'*in,
en lo cual pr=ctica'ente se &io for+ado a declarar una apertura pol5tica % lle&ar a ca*o una pri'era refor'a electoral0
Bos progra'as sociales del sexenio siguiente (78LMKJ,) destinados a los po*res de*en su origen, principal'ente a las
necesidades de ro'per el impa!!e pol5tico en el 6ue el sexenio de Eche&err5a ha*5a de4ado a su sucesor, Gos B3pe+ $ortillo0
El presidente entrante, ade'=s de tener 6ue reconstruir sus relaciones con casi todos los grupos pol5tica'ente acti&ados (&gr, los
due?os del capital, los l5deres sindicales, los pe6ue?os % 'edianos agricultores) tu&o 6ue definir una nue&a concepci3n del
*ienestar social, con tipos de acciones distintos e interlocutores nue&os0 E&itando el tr'ino de campe!ino 'ancillado por el
populis'o eche&errista, el nue&o discurso gu*erna'ental se dirig5a a los D'arginadosE, un tr'ino de 'oda 6ue no pod5a ofender
las sensi*ilidades e'presariales0 El nue&o go*ierno aca*ar5a constru%endo, a partir de 78L8 (cuando el *re&e auge petrolero se lo
per'itiera), un a'*icioso % no&edoso progra'a de co'*ate a la po*re+a cu%as estructuras han so*re&i&ido hasta nuestros d5as,
aun6ue *a4o &arios no'*res % con co'ponentes e intensidades &aria*les0
$or un lado, se sigui3 con los progra'as e'pe+ados o a'pliados en el sexenio anterior (&gr, la educaci3n, la &i&ienda, los
precios controlados para los productos *=sicos), pero con inno&aciones i'portantes, co'o la creaci3n de la (niver!i"a"
Pe"ag&gica Nacional destinada a 'e4orar la for'aci3n 'agisterial (% por &5a de consecuencia los salarios), o la transfor'aci3n del
nfona&it en un organis'o financiador 6ue de4a*a a los contratistas (general'ente en 'anos de las c>pulas sindicales) la tarea de
edificar la &i&ienda, lo cual reconcili3 los l5deres sindicales con el Estado0 Ia'*in au'entaron las prestaciones sociales incluidas
en los contratos salariales (principal'ente por gastos de transporte % ali'entaci3n) % los *eneficios de todas clases, co'o tiendas
de autoser&icio exentas del nue&o i'puesto de 7PO a la &enta, para el M!! % el !!!IE, crditos para la co'pra de 'ue*les, etc0
$ero ta'*in se li*eraron los precios de 7.- art5culos controlados, en respuesta a las de'andas e'presariales0
Bas dos 'a%ores inno&aciones en 'ateria social, a'*as destinadas a los D'arginadosE fueron la Coor"ina"ora #eneral
"el Plan Nacional "e 5ona! Deprimi"a! y #r%po! Margina"o! 'e4or conocida co'o Copla'ar, % el Si!tema Alimentario Mexicano,
o !"M0 Ba pri'era era conce*ida co'o un pa6uete de financia'iento de una &ariedad de acciones 6ue utili+a*a para
ad'inistrarse la capacidad instalada de organis'os estatales %a esta*lecidos, % se destina*a a 'e4orar la situaci3n de distintos
grupos: el siste'a de a*asto a +onas 'arginadas ConasupoKCopla'ar, el progra'a !ahopKCopla'ar para el 'e4ora'iento de la
casa rural, el a*asteci'iento de agua pota*le % la construcci3n de ca'inos, el siste'a !E$KCopla'ar para la construcci3n de
escuelas rurales, % el M!!KCopla'ar, el '=s i'portante, por crear co*ertura sanitaria entre la po*laci3n 'arginada
AL
0 Ba pri'era
62
8&<<GColamar se (inanci en un B,L con (ondos !licos, y en +,L or recursos del 8&<<, no casualmente, el (ondo de ensiones una %ez
m5s (ue llamado a (inanciar la construccin de la in(raestructura de ser%icios de salud del as sin contraartida alguna: m5s de 6,,, clnicas
rurales .con la cola!oracin en tra!ajo de las comunidades rurales3, y una red e'tensa de hositales rurales# )ara detalles so!re los rogramas
Colamar, %"ase Darajas, 2,,2#
1,
acti&idad de Copla'ar fue reunir infor'aci3n acerca de la satisfacci3n de necesidades *=sicas, (un tr'ino puesto en *oga en ese
'o'ento por el 2anco Mundial) en tr'inos de &i&ienda, nutrici3n, salud % educaci3n, constru%endo la Canasta de Necesidades
Esenciales, en funci3n de la cual se constru%3 la pri'era 'edici3n de la po*re+a (:ern=nde+ Baos, 788,)0
AJ
El !"M, progra'a '=s inno&ador toda&5a, pero a la &e+ potencial'ente '=s a'ena+ador para los circuitos co'erciales %
cacica+gos regionales esta*lecidos, pretendi3 lograr la independencia ali'enticia del pa5s por 'edio de la confor'aci3n de una red
sist'ica 6ue conectara de 'anera directa % funcional a los pe6ue?os productores % consu'idores de los productos
ali'enticios0
A8
Ese progra'a, aun6ue inicial'ente pro'etedor, tanto en sus aspectos producti&os co'o redistri*uti&os, ser5a
descontinuado a partir de 78J,, cuando la autono'5a ali'entaria de4ara de perci*irse co'o necesaria, en el contexto de las
nue&as perspecti&as econ3'icas neoli*erales0
El final del sexenio 78LMKJ, no fue li*re de tur*ulencias, crisis de confian+a ni de&aluaciones0 $ero es pro*a*le 6ue de no
ha*er *a4ado tan *rutal co'o inesperada'ente el precio internacional del petr3leo entre 78J7 % 78J,, pro&ocando el derru'*e de
la econo'5a,
.-
B3pe+ $ortillo se hu*iera recordado co'o uno de los presidentes '=s acti&os, inno&adores % exitosos en 'ateria
social0 @ue durante su go*ierno 6ue se gan3 (aun6ue, triste'ente, por un tie'po 'u% corto), la guerra contra la po*re+a0 "
&5speras de la declaraci3n de 'oratoria de 78J, so*re la deuda p>*lica, la tasa de creci'iento de la po*re+a, 'edida en tr'inos
de la CNE, ha*5a *a4ado de 7A0M a 80JO entre 78L- % 78LL, % se ha*5a &uelto inclusi&e negati&a de 78LL a 78J7 (Cuadro 7)0 De
hecho, el final del sexenio de B3pe+ $ortillo 'arc3 el punto cul'inante en la construcci3n % a'pliaci3n del E2 'exicano,
inclu%endo final'ente al ca'pesinado, despus del cual e'pe+ar5a a decaer % estrecharse0 No o*stante tales esfuer+os, esta
construcci3n segu5a inconclusa en 78J,, % lo 6ue se ha*5a edificado era repleto de lagunas % desigualdades : los ca'pesinos
ser&idos por M!!KCopla'ar reci*5an *eneficios die+ &eces inferiores a los afiliados del M!! , pero a>n '=s 6ue los usuarios de
los ser&icios de la !!", 'ientras 6ue los e'pleados de $etr3leos Mexicanos reci*5an '=s 6ue todos los de'=s asegurados0 Ba
po*laci3n ind5gena, 'arginada dentro de los 'is'os 'arginados, segu5a con una co*ertura escasa % de calidad inferior tanto en
educaci3n co'o en salud, % sin a%uda alguna para la &i&ienda o la ali'entaci3n0
4uadro 1 0
5-mero necesario de &ersonas con salario m6nimo &ara ad$uirir la canasta bsica
http://cep0cl/UNR!D/$apers/Mexico/Editing/Mexico1Draft1Ia*les0doc
10.1 10.. 1081 1082 1088
$ro'edio de personas asalariadas ,0. 70J ,07 A0, .0J
!ector agr5cola J0P L0, L0M J0L 808
!ector industrial 70, -08 70- 70. 70.
!ector ser&icios 708 70P 70A 70M ,07
@uente: E0 :ern=nde+ Baos, Creci'iento econ3'ico % po*re+a en Mxico
Una agenda para la in&estigaci3n, Mxico D@: UN"M, 788,, p0 LMKLL0 (Iraducci3n de :u'*erto Do'5ngue+ Ch=&e+)
7) El Estado enefactor en declive (1082-2000)
El a?o 78J,, inicio de la Ddcada perdidaE, se ha general'ente designado co'o el punto de partida del decli&e del Estado
*enefactor0 !uele ol&idarse, sin e'*argo, 6ue si la econo'5a incontesta*le'ente entr3 en crisis aguda a partir de ese a?o, no
sucedi3 lo 'is'o con el Estado *enefactor, de*ido, en gran parte, a los esfuer+os del go*ierno de Miguel de la Madrid (78J,KJJ)
para frenar el recorte de los progra'as sociales existentes, % hasta para a'pliarlos, co'o en el caso de la seguridad social0
.7
No
o*stante, las pro'esas de reducir el gasto p>*lico hechas al @M o*ligaron a *a4ar el gasto social (Cuadro ,), con el consecuente
des'e4ora'iento generali+ado en la calidad de los ser&icios % las condiciones de tra*a4o en el sector educati&o % sanitario0 "l
68
)ara mayores detalles, %"ase Colamar 1182a, ! y c, y ?o' y Hordillo, 1181# En el Cuadro 1 se reresenta la relacin entre C>E y el salario
mnimo#
61
)ara mayores detalles so!re la oltica alimentaria en esa "oca, %"ase *ustin y Este%a, 1182; DrachetG&5r$uez y <herraden, 111+; ?o', 1112;
4uiselli, 118@; Iedcli(t, 1181; y <alding 118@3#
+,
En 1182, los !ancos internacionales susendieron sus r"stamos a &"'ico, y el as de!i agar 16#6 miles de millones de dlares anuales or
ser%icio de la deuda .el +2#@L de sus e'ortaciones3# El crecimiento econmico cay de 8 a G,#@,L , y la in(lacin lleg a B,L# 4a deuda del
sector !lico alcanz el 18 or ciento del )8D y la e'terna , de 82#B miles de millones de dlares, resenta!a un incremento de B1L con resecto
a la ci(ra de los dos a0os anteriores .Mr$uidi, 11883#
+1
-urante el eriodo, (ueron admitidos a la seguridad social %arios gruos, como los estudiantes uni%ersitarios, con ingresos nulos# Como
resultado, la co!ertura aso de +B a @2 or ciento de la o!lacin, ero sin cam!ios en los recursos destinados a los ser%icios# )ara cerrar la
!recha, se increment la aortacin atronal a 1@L, al mismo tiemo $ue se redujo la estatal a @L# *dicionalmente, el eriodo de co!ertura del
8&<< a los desemleados (ue recortado de B a 6 meses#
11
'is'o tie'po, se Dli*eraronE los precios de los ali'entos *=sicos, lo cual se repercuti3 in'ediata'ente en ni&eles populares en el
encareci'iento del costo de la &ida0
El gasto social 'exicano (Cuadro ,) ca%3 de 7L8 d3lares per c=pita en 78J, a Z7,. para el a?o siguiente, % sigui3
descendiendo hasta 88 en 78JM (en co'paraci3n con una ca5da pro'edio de s3lo 7P, a 7.J para el resto de "'rica Batina)0 El
efecto de tales recortes fue intensificado ante la capacidad 'enor de la po*laci3n para acudir a la 'edicina o la educaci3n pri&ada0
co'o ha*5a sucedido en pocas '=s pr3speras0 Ba pol5tica de descentrali+aci3n de los ser&icios de salud % educaci3n hacia los
estados, % de incorporaci3n de algunas cl5nicas del M!!KCopla'ar a la !ecretar5a de !alud, aun6ue intenta*a *a4ar costos,
result3 de 'o'ento '=s costosa, dando co'o resultado in'ediato un caos ad'inistrati&o % 'a%ores gastos para los usuarios0 No
o*stante la sole'ne procla'aci3n en 78J. del derecho constitucional a la salud, los usuarios de ser&icios de la !ecretar5a de
!alud ten5an 6ue pagar la totalidad de las 'edicinas % las consultas con Dcuotas de recuperaci3nE proporcionales a sus ingresos
declarados0
.,
Con todo, el da?o en los ser&icios p>*licos fue 'ucho 'enor 6ue el de los salarios: de representar el M0PA por ciento
del $N2 en 78J-, *a43 a P0L7, o sea una ca5da del 7,0PPO, 'odesta en co'paraci3n con la ca5da salarial del PLO durante el
'is'o periodo (2rachetKM=r6ue+ % !herraden, 788.)0
4uadro 2
/ro&orci(n del gasto &-blico como gasto social y su com&araci(n con nueve &a6ses de 8m'rica 3atina 1080-1089
11111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111
1080 1081 1082 1081 1082 1087 1089
111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111
1) :8;<= ;=4+83 /E, 48/+<8 1080-1089 (/,E4+=; de 1087)>
8"E,+48
38<+58 7P, 7M7 7M8 7.M 7A8 7., 7.J
"E?+4= 7.M 7LP 7L8 7,. 77P 77J 88
,85:= PMKAA- P.KA.7 .PKAM8 ALKAA, AMKAPA A.KAP7 .7KA8L
2) :8;<= ;=4+83 4="= /,=/=,4+=5 *E3 :8;<= :@E,58"E5<83
8"E,+48
38<+58 .70-M .70L8 A80-P A80J8 AL07A A,0., A70L,
"E?+4= AJ08A AJ0JA ,L0,P ,.0M. ,P0LL ,.0AA 7808-
,85:= ,L0.KM,0, MA07KMM ,P07KM80. ,,0.KMP0P ,,0LKM.0P ,,0MKMA ,LKM,0,
1) :8;<= ;=4+83 4="= /,=/=,4+=5 *E3 /,=*@4<= 584+=583 ,@<= 1080-1089
8"E,+48
38<+58 L0JL J0J, 80ML 80,, J0,- L0J- J0.7
"E?+4= M0PA L0.8 L0JL M07M P08- M0-P P0L7
KKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKK
[2rasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, $ana'=, $er>, Urugua%, Nene+uela0
;ources: $NUD/HNU, 788-0 Desarrollo sin po*re+a Conferencia Regional so*re la $o*re+a en "'rica Batina % el Cari*e0 Tuito,
No&0,-K,A 788-9 Nalds Hl'edo, Cuauhte'oc0 \2onan+a, Crisis, Crecuperaci3nF\, Mxico: @undaci3n Mexicana para la salud, 78870
(Iraducci3n de :u'*erto Do'5ngue+ Ch=&e+)
"un6ue no se lle&3 a ca*o ninguna refor'a en el siste'a de 4u*ilaci3n durante el go*ierno de Miguel de la Madrid, las
causas de su derru'*e financiero son directa'ente i'puta*les a la crisis econ3'ica 6ue e'pe+3 en 78J,0 "l no ha*er
pr=ctica'ente ninguna reser&a, por los usos anteriores del fondo de pensiones (construcci3n de infraestructura, M!!KCopla'ar,
etc0), el M!! funciona*a co'o un siste'a de transferencia directa entre tra*a4adores % 4u*ilados0 "l incre'entarse la tasa de
desocupaci3n, dis'inu%3 auto'=tica'ente la capacidad de pago a los 4u*ilados0 $or a?adidura, la 'is'a 'aduraci3n del siste'a
e'pe+3 a significar, a partir de los a?os J-, 6ue la relaci3n entre incre'ento de aportantes e incre'ento de *eneficiarios se fuera
deteriorando0 Mientras 6ue la tasa anual de creci'iento esperada de los pensionados era del orden del P por ciento, la de los
nue&os aportantes no re*asa*a el A por ciento (M!!, 788P)0 "si'is'o, la relaci3n entre acti&os % pasi&os 6ue ha*5a sido de 7 a ,-
en 78M-, ha*5a *a4ado a 7 a 77 en 78JA, % a 7 a L para 78J8 (2ertranou, 788P)0 En los a?os ochenta, ta'*in, e'pe+3 a au'entar
dra'=tica'ente la e&asi3n % las declaraciones patronales, igual'ente fruto de las grandes dificultades atra&esadas por las
e'presas durante ese per5odo de alta inflaci3n % desplo'e del 'ercado interno ante la apertura arancelaria0 Entre 78J- % 78JJ, las
prestaciones de 4u*ilaci3n ca%eron en un M-O, por lo 6ue el JPO de los pensionados reci*5an s3lo el APO del salario '5ni'o,
hecho dra'=tico en un 'o'ento en 6ue ste apenas alcan+a*a para co'prar el A- por ciento de la canasta *=sica0 "nte las
+2
En cam!io, la <ecretara de <alud durante este eriodo negoci con los la!oratorios recios !ajos ara lo $ue se llam el cuadro !5sico $ue
inicialmente incluan m5s de 6,, medicinas entre las m5s utilizadas en el sector !lico#
12
protestas del Movimiento (nifica"o Nacional "e 6%$ila"o! y Pen!iona"o!, se fi4o el '5ni'o de las pensiones en L-O del salario
'5ni'o en 78J8, ni&el 6ue segu5a insuficiente0
El per5odo de Miguel de la Madrid asent3 las *ases 4ur5dicas de los ca'*ios &enideros en el Estado *enefactor, sir&iendo
de la*oratorio de las refor'as del sexenio siguiente0 En particular, el reconoci'iento 4ur5dico, en la nue&a le% de salud 6ue se
pro'ulg3 en 78J., 6ue defin5a al sector pri&ado co'o co'ponente del sector salud, prepar3 la refor'ulaci3n de la relaci3n entre lo
pri&ado % lo p>*lico, 6ue llegar5a '=s adelante hasta las propuestas de su*rogaci3n de los ser&icios p>*licos a los pri&ados0 En
ca'*io, el derecho constitucional a la salud 6ued3 a ni&el ret3rico, dado 6ue no se esta*lecieron 'ecanis'os 4ur5dicos para
garanti+arlo
"l final del sexenio, la insatisfacci3n % las protestas p>*licas ha*5an llegado a tal grado 6ue parec5a posi*le 6ue el Estado,
tal co'o se ha*5a creado en 787L % afian+ado a lo largo del siglo, estu&iera enca'inado hacia una transfor'aci3n profunda ante la
posi*ilidad de la &ictoria electoral de la oposici3n: si gana*a la derecha (el $artido de "cci3n Nacional) en el sentido de 'enos
Estado *enefactor, o si gana*a la i+6uierda (@rente De'ocr=tico Nacional) en sentido contrario0 $ero estas posi*ilidades 6uedaron
postergadas al ser declarado &encedor !alinas de )ortari, candidato del $R, a pesar de las e&idencias de fraude electoral0
.A
$ara
78J8, la crisis econ3'ica % la inflaci3n parec5an controladas, por lo 6ue pod5a esperarse, sino un nue&o despegue del Estado
*enefactor, por lo 'enos cierta recuperaci3n de los ni&eles anteriores a 78J,0
Carlos !alinas de )ortari (78JJK788.) lleg3 al poder con poca legiti'idad electoral % 'uchas presiones por parte del
e'presariado, de las clases 'edias, de los sectores populares % de los acreedores externos0 De este con4unto de de'andas,
aparente'ente inco'pati*les e irreconcilia*les, surgi3 una peculiar co'*inaci3n de refor'is'o pol5tico, neoli*eralis'o econ3'ico
% asistencialis'o populista gracias a los cuales el status 6uo pol5tico se sostu&o por die+ a?os '=s0 En lo pol5tico, el go*ierno hi+o
lo posi*le para destruir % di&idir sus ene'igos '=s so*resalientes (particular'ente los partidos de oposici3n, pero ta'*in los
l5deres sindicales re*eldes)9en lo econ3'ico ro*usteci3 % institucionali+3 el pacto con el e'presariado 6ue ha*5a per'itido %ugular
la inflaci3n, renegoci3 la deuda externa, % fir'3 el Iratado de Bi*re Co'ercio de "'rica del Norte (IBC"N) con Estados Unidos %
Canad=9 en lo social, &ol&i3 a lan+ar la idea, archi&ada desde 78LA, de solidaridad, ahora respaldada por la infraestructura %
experiencia acu'uladas de Copla'ar0
"l igual 6ue Copla'ar, el Programa Nacional "e Soli"ari"a" o $ronasol, era un pa6uete financiero ad'inistrado entre
&arias entidades estatales0 "de'=s de esfor+arse por reconfigurar el apo%o popular al rgi'en (2aile%, 788A9 Dresser, 788A9
Molinar % Weldon, 788.), $ronasol 6uiso de'ostrar las *ondades para a*atir la po*re+a de la *eneficencia focali+ada en los '=s
necesitados0
..
$roporcion3 ser&icios ur*anos (agua, drena4e, electricidad % construcci3n de calles) en los Dcinturones de 'iseriaE
periur*anos (anterior'ente a cargo de la !ecretar5a de H*ras $>*licas % Iransportes)9 fo'ent3 la autoconstrucci3n en las ciudades
% el ca'po ($ue*la Cadena, ,--,)9 sigui3 con los centros de salud de pri'er ni&el % hospitales rurales heredados de Copla'ar9 %
ofreci3 crditos a co'unidades rurales (en sustituci3n a 2anrural)0 " estos progra'as se agregaron unos cuantos nue&os con
fondos restringidos, pero de crucial i'portancia pol5tica, co'o las *ecas para escolares, o la a%uda financiera a 'iniKnegocios0
$ronasol fue tanto una &ersi3n a'pliada de Copla'ar co'o una f3r'ula nue&a de participaci3n popular, '=s no a tra&s
del partido oficial (en otras pala*ras, fuera del control de las c>pulas corporati&as sindicales), lo cual tendr5a consecuencias no
anticipadas para la so*re&i&encia del siste'a pol5tico autoritarioKcorporati&o 6ue !alinas intenta*a D'oderni+arE (Da&is % 2rachetK
M=r6ue+, 788L)0 Co'o progra'a de co'*ate a la po*re+a, hu*iera sido '=s efica+, seg>n Bustig (788.:JJ), si los fondos gastados
se hu*ieran distri*uido entre los po*res0
En 'ateria de salud para los no asegurados,
.P
la >nica iniciati&a refor'atoria salinista fue la entrega a los estados de los
progra'as &erticales tales co'o el sara'pi3n o la 'alaria, a pesar de las insuficientes capacidades de un gran n>'ero de ellos
para lle&arlos a ca*o0
.M
$aralela'ente, con la descentrali+aci3n e'pe+ada desde 'ediados de los 78J-s, los estados ricos
e'pe+aron a diferenciarse de los po*res en tr'inos de ser&icios educati&os % sanitarios0
.L
$ara re'ediar parcial'ente estos
+6
)ara $ue udiera ser declarado %encedor en la contienda de 1181, se tu%ieron $ue callar las comutadoras $ue ha!an hecho el conteo durante
casi una semana#
++
*lgunos analistas del eriodo .como Darajas, 2,,2 y *guilar /illanue%a, 111B3 reortan $ue <alinas de Hortari atri!ua la o!reza generalizada
de +, millones de me'icanos .segn las mediciones de Colamar en 11883 no a las olticas de ajuste y de aertura arancelaria, sino a las olticas
de gasto gu!ernamental no (ocalizadas de su redecesor#
+@
4a articiacin del gasto en salud en el )8D durante el erodo 1182G1, ha!a !ajado de 2#@L a 1#6L, terminando en 1#2L en 111, .<alinas
de Hortari, 111,3 donde $uedara ara el resto del se'enio##
+B
*lgunos analistas, entre ellos 4ez *rellano .1112:12@3, oinan $ue el desmantelamiento aresurado de estos rogramas ara su
horizontalizacin se reercuti en el recrudecimiento del aludismo, de las en(ermedades resiratorias agudas, enteritis y otras en(ermedades
diarreicas, y en la eidemia muy se%era de saramin de 1188G81#
+2
4aurell y Iuiz .111B3 hacen una recoilacin detallada de los recursos (iscales de cada estado en 1112 $ue re%ela una gran disaridad entre las
16
pro*le'as, se inici3 en 7887 el Programa "e Apoyo a lo! Servicio! "e Sal%" para Po$laci&n no A!eg%ra"a ($"!!$") 6ue reparti3
,P- 'illones de d3lares (pro&enientes de presta'os internacionales) entre Chiapas, Haxaca, )uerrero, :idalgo % el Departa'ento
del Distrito @ederal para los ser&icios a la po*laci3n 'arginada0
El M!! no escap3 a la &oluntad de refor'a del salinis'o 6ue puso en 'archa, a partir de 788-, un pro%ecto de refor'a
de esta instituci3n de*atido tras puertas cerradas en sus distintas &ersiones durante 'eses, entre el e6uipo gu*erna'ental
(principal'ente la !ecretaria de :acienda % el 2anco de Mxico), los e'pleadores (co'pa?5as de seguro, Copar'ex), % los
sindicatos, 6uedando el 'o&i'iento de 4u*ilados en 'argen de las negociaciones, pero con cierta presencia (2rachetKM=r6ue+,
,--7)0 Ba i'portancia del pro%ecto, para el go*ierno, %a no resid5a exclusi&a'ente en ali&iar las dificultades del M!!, sino en
generar ahorro interno para financiar el creci'iento, re'edio indispensa*le tras a?os de he'orragia de capitales0 " 'ediados de
7887, el go*ierno present3 al Congreso del Ira*a4o
.J
un pro%ecto 6ue conte'pla*a la creaci3n de un siste'a co'ple'entario de
coti+aciones indi&iduales, % la pri&ati+aci3n gradual del siste'a de 4u*ilaci3n0 Ba respuesta o*rera fue no a la pri&ati+aci3n % s5 al
seguro co'ple'entario 6ue no ca'*ia*a el status 6uo0 El go*ierno cedi3, en &ista de la proxi'idad de las elecciones
parla'entarias de 7887 % presidenciales de 788. en las 6ue el apo%o o*rero era funda'ental0 "s5 naci3 el Si!tema "e Ahorro para
el 'etiro (!"R)0 "pro*ada oficial'ente el ,. de fe*rero de 788,, la refor'a se extendi3 el d5a siguiente al !!!IE donde toda&5a
sigue &igente0 El !"R, entera'ente pagado por los e'pleadores, representa un , por ciento de la n3'ina (con rendi'iento '5ni'o
del ,O real), depositado en cuentas indi&iduales en los *ancos escogidos por cada e'presa, 'is'os 6ue tu&ieron 6ue ser
rescatados en 788.K8P0
" finales de 788., el sexenio salinista parec5a ha*er reconsolidado la hege'on5a del $R so*re *ases nue&as, %
apaciguado las protestas populares 6ue ha*5an enso'*recido los sexenios presidenciales anteriores0 $ero en 788., la re*eli3n
Sapatista, el asesinato de Donaldo Colosio, candidato del $R a la presidencia para 788.K,--- % del !ecretario )eneral del $R,
as5 co'o el \error de dicie'*re\
.8
precipitaron otra crisis financiera gigantesca, echando a*a4o en unos pocos 'eses el edificio
co'ple4o de estas estrategias pol5ticas0 !in e'*argo, las elecciones tanto legislati&as de 7887 co'o la presidencia de 788. fueron
ganadas por el $R, a costa de algunas concesiones a los &ie4os actores corporati&os por su cola*oraci3n en el esfuer+o electoral
de sus afiliados0
En 'ateria social, la o*ra salinista ha*5a construido so*re la arena0 Ba *ase financiera de $ronasol KK la &enta de las
e'presas estatalesKK ha*5a desaparecido, 'ientras 6ue la po*re+a ha*5a seguido au'entando (de M. a MMO entre 78J8 % 788,,
seg>n 2olt&ini;, 788.) *a4o el i'pacto en el e'pleo de las pol5ticas de reestructuraci3n % esta*ili+aci3n 6ue para 788. ha*5an
inflado el sector infor'al a A08A 'illones de personas (Cie'exKWefa, 788P)0 Entre los '=s necesitados, segu5an sin ha*er atra5do
la atenci3n del Estado los pue*los ind5genas, cu%a existencia e'pe+3 a ser pol5tica'ente perci*ida a ra5+ de la re*eli3n +apatista,
pero de'asiado tarde para *eneficiarse de la inclusi3n en un E2 &acilante0 @inal'ente, los fondos depositados en el !"R, le4os de
ha*er relan+ado la econo'5a, ha*5an desaparecido con el crac; financiero de dicie'*re 788., pero tendr5an 6ue ser
ree'*olsados por el Estado a los depositantes0
Sedillo (788.K,---), >lti'o presidente de un rgi'en nacido en 787-, e'pe+3 su periodo con una crisis financiera 6ue
re6uiri3 un rescate internacional de P- 'il 'illones de d3lares, % sin fondos fuera de los ingresos nor'ales para dar segui'iento al
Dneoli*eralis'o socialE de su predecesor0 @ue un presidente DsocialE, pero en el sentido de reducir el gasto en este ru*ro a tra&s de
la focali+aci3n de la lucha contra la po*re+a, % en general la reducci3n de los *eneficios, tanto en los ser&icios de salud a
po*laci3n a*ierta co'o en la seguridad social0
El Programa "e 'eforma "el Sector Sal%" 7 $oder E4ecuti&o @ederal, 788M) for'ali+3 la seg'entaci3n entre \po*laci3n
con capacidad de prepago\
P-
% los po*res sin capacidad de pago, para los cuales se reconoc5a la responsa*ilidad del Estado0 Ustos
podr5an acudir, co'o en el pasado, a los centros de salud para po*laci3n a*ierta, pero sola'ente tendr5an derecho a los ser&icios
incluidos en un \$a6uete 2=sico de !er&icios de !alud\ ($2) constituido por 7, inter&enciones seleccionadas *a4o el principio del
peso de la enfer'edad % costoKefecti&idad0
P7
"l igual 6ue para el derecho a la salud, la aplicaci3n del $2 no constitu5a una
entidades (ederati%as#
+8
=rganismo $ue reuna los rinciales sindicatos dentro y (uera del )I8
+1
*s se denomin el anuncio or arte de la secretara de Facienda de un cam!io en la !anda de (lotacin del )eso, la cual ro%oc un 5nico
(inanciero generalizado#
@,
* di(erencias de otros ases $ue siguen este es$uema, los ser%icios de reago no esta!a en manos de emresas ri%adas, aun$ue en el (uturo se
incororara una arte de la medicina ri%ada de reago a la seguridad social#
@1
El )D originalmente rouesto or la ?undacin &e'icana ara la <alud contena 2+ inter%enciones !5sicas, de las cuales solamente 12 (ueron
seleccionadas: saneamiento, lani(icacin (amiliar, atencin renatal, del arto y uererio y del reci"n nacido, %igilancia de la nutricin y
crecimiento in(antil, inmunizaciones, manejo de la diarrea en el hogar, tratamiento antiarasitario, in(ecciones resiratorias agudas, re%encin y
control de tu!erculosis ulmonar, re%encin y control de la hiertensin arterial y de la dia!etes melitos, re%encin de accidentes y manejo
1+
o*ligaci3n estatal 4ur5dica'ente definida, con *ase en la cual los usuarios pod5an hacer de'andas si no se cu'pl5a0 $ara los 7-
'illones de personas 6ue, por su le4an5a de los centros de salud, 6ueda*an fuera del $2, se crearon ser&icios por unidades
'3&iles,
P,
iniciati&a 6ue se *enefici3 de un prsta'o adicional del 2anco Mundial de .P- 'illones de d3lares0 Bas regiones
cu*iertas por M!!K!olidaridad esta*an, en principio, incluidas en la refor'a, pero la ad'inistraci3n % operaci3n del $2 de facto
fue lle&ada a ca*o por el M!! % por los estados separada'ente0
El texto de la refor'a reitera*a a la di&isi3n 6ue sie'pre ha*5a existido entre seguridad social % ser&icios a po*laci3n
a*ierta, pero con 'atices distintos: se defin5a oficial'ente co'o '=s inclu%ente la seguridad social (a tra&s de un seguro
&oluntario, 6ue co'o &ere'os intenta*a captar los '=s pr3speros dentro del sector infor'al), % co'o \integrado\ *a4o la autoridad
de los go*iernos estatales el su*sector destinado a la po*laci3n de recursos escasos0 El lla'ado Si!tema Nacional "e Sal%"
figura*a as5 co'o un escudo si'*3lico detr=s del cual persist5an las escisiones de anta?o, 'odificadas % 'oderni+adas por las
refor'as0
Iras un inter&alo de tres a?os sin ninguna acci3n contra la po*re+a, el go*ierno de Sedillo (788.K,---) institu%3 el
Programa "e *"%caci&n Sal%" y Alimentaci&n o $rogresa, fi4ando la co*ertura a ,0M 'illones de fa'ilias en extre'a po*re+a
($rogresa, ,---), una *a4a considera*le con respecto a $ronasol, 6ue seg>n la l5nea de po*re+a entonces oficial,
PA
alcan+a*a
aproxi'ada'ente a la 'itad de la po*laci3n en extre'a po*re+a (!ales :eredia, ,--A), esti'ada a ,.0, 'illones de personas en
,---0 !e dirigi3 exclusi&a'ente a la extre'a po*re+a rural, de4ando fuera de cual6uier protecci3n estatal a los po*res ur*anos, e
inclusi&e des'antelando el su*sidio a la tortilla % reparto de leche de *a4o costo a esta po*laci3n 6ue ha*5a existido desde los
78L-s0 2a4o es es6ue'a de focali+aci3n centrado en la fa'ilia, la co'unidad de4a*a de ser la unidad de acci3n, % la participaci3n %
organi+aci3n co'unitaria los i'pulsores de las de'andas desde a*a4o0 El progra'a ofreci3 su*sidios en efecti&o para la
ali'entaci3n, atenci3n a la salud (a tra&s del $2), % *ecas escolares0 $aralela'ente, el progra'a $roca'po proporcion3
su*sidios para la producci3n ca'pesina, pero de 'anera 'u% restringida0
P.
Ba refor'a del M!! 6ue pri&ati+3 el siste'a de pensi3n % a*ri3 el siste'a a los tra*a4adores no asalariados con
capacidad de pago fue, '=s 6ue una pol5tica social, una estrategia para sacar el pa5s del 'aras'o econ3'ico (Moreno, ,--,)0
Con un siste'a de capitali+aci3n, se espera*a crear un instru'ento de captaci3n del ahorro nacional confia*le % lograr una 'a%or
autono'5a de la econo'5a nacional con respecto a la in&ersi3n externa0 $ara sorpresa del e6uipo gu*erna'ental, la propuesta de
refor'a 6ue se present3 en la C='ara de Diputados en !eptie'*re de 788P, no se top3 con la oposici3n del Congreso del Ira*a4o,
sino con la del sindicato del 'is'o M!! % de los dos principales partidos de oposici3n (Ulloa $adilla, 788M)0
Una &e+ asentado el pol&o de las protestas % de los regateos, rasgos indicati&os de un rgi'en 6ue se esta*a
de'ocrati+ando, 6ued3 un siste'a de pensiones 6ue priori+a*a el principio de capitali+aci3n pero conser&a*a rasgos de un
siste'a de reparto0 En la Nue&a Be% del !eguro !ocial (NB!!), los seguros de n&alide+ % Muerte, % !er&icios Mdicos a los
$ensionados (sie'pre deficitarios) continua*an *a4o el principio de reparto, 'ientras 6ue los de Retiro % Cesant5a en Edad
"&an+ada % Ne4e+ se deposita*an en cuentas indi&iduales de las A"mini!tra"ora! "e 4on"o! "e 'etiro, o afores, instituciones
financieras pri&adas pero separadas de los *ancos para asegurar la protecci3n de los dep3sitos (Cuadro A)0 Unas co'pa?5as de
seguros se encargar5an del pago de las rentas &italicias0 "l final de esta co'plicada tu*er5a financiera, 6uedar5a escasa'ente un
L- a LPO de los dep3sitos (dependiendo de las co'isiones de las distintas afores), con la >nica garant5a para el titular de una
cuenta (dada por el go*ierno, no las afores) de una renta &italicia '5ni'a de un salario '5ni'o, ni&el 6ue el antiguo siste'a ha*5a
logrado recuperar despus del periodo de crisis de 78J, a 78JL, pero con 'enos tie'po de coti+aci3n0
4@8*,= 1)
4="/=5E5<E; *E 38 3EA *E3 ;E:@,= ;=4+83 A *E 38 5@EV8 3EA *E3 ;E:@,= ;=4+83
inicial de lesiones y caacitacin comunitaria ara el autocuidado de la salud#
@2
4a misma iniciati%a 2, a0os antes ha!a dado resultados oco alentadores, or la di(icultad, or un lado $ue las unidades cumlieran con los
horarios, y, or otro, $ue las en(ermedades se detu%ieran hasta $ue llegaran dichas unidades# En el rograma actual, las unidades m%iles
incluiran %oluntarios de las comunidades y asantes de medicina o en(ermera en eriodo de ser%icio social, con los conocidos ni%eles de
rotacin y ausentismo asociados con esta (rmula# <egn Honz5lezGDlocN et al#, 1112, se re%el, en un diagnstico $ue la roia <<* lle% a
ca!o, $ue la carencia de recursos humanos y la (alta de articiacin comunitaria han sido resonsa!les de la ine(iciente oeracin de los centros
de salud#
@6
4a medicin CE)*4O8>EH8 se !asa!a en una canasta !5sica de alimentos er c5ita $ue reresenta!a aro'imadamente P2#2M< diarios
.Fern5ndez 4aos, 2,,13# <egn la lnea de o!reza de(inida or Colamar, solamente la cuarta arte de la o!lacin en e'trema o!reza
.estimada a +8#1 en 2,,,3 se !ene(icia!a de )rogresa#
@+
Ie(erencias#
1@
111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111
3EA *E3 ;E:@,= ;=4+83 5@EV8 3EA *E3 ;E:@,= ;=4+83
70 Enfer'edades % Maternidad 70 Enfer'edades % Maternidad
,0 n&alide+, Ne4e+, Cesant5a en ,0 n&alide+ % Nida
Edad "&an+ada % Muerte
A0 Riesgos de Ira*a4o A0 Riesgos de Ira*a4o
.0 )uarder5as .0 )uarder5as % $restaciones !ociales
111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111
P0 !iste'a de "horro para el Retiro P0 Retiro, Cesant5a en Edad "&an+ada
% Ne4e+0
111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111
$ara la gran 'asa de los tra*a4adores su4etos a ofertas la*orales precarias (so*re todo las 'u4eres), el salto de P-- a
7,P- se'anas de coti+aci3n en la NB!! (a los M- a?os para cesant5a % a los MP a?os para retiro) era el ca'*io '=s castigador con
respecto al rgi'en anterior, aun6ue sus efectos no ser5an percepti*les hasta 7P a ,- a?os '=s tarde, una &e+ agotada la opci3n
(asegurada por el Estado) para los tra*a4adores inscritos antes de 788Lde optar por el rgi'en antiguo, hacindose cargo0 Bos
grandes ganadores eran los e'presarios cu%as cuotas ha*5an pasado de 8P a L.O (Cuadro .), 'ientras 6ue la aportaci3n del
Estado ha*5a su*ido de P a 7A0JPO0 Bos tra*a4adores &e5an sus coti+aciones 'ensuales aparente'ente sin ca'*ios, pero con un
n>'ero de se'anas por coti+ar casi triplicado, % una 'er'a del ,-K,PO de sus dep3sitos captados por las afores % C5as de
seguro0 Ba co*ertura, ade'=s, se a'plia*a para captar los ahorros de la 'inor5a de los tra*a4adores infor'ales capaces de coti+ar
(en un solo pago anual) tres salarios '5ni'os, 'is'os 6ue no se *eneficiar5an del rgi'en de transici3n0
4@8*,= 2
8/=,<84+=5E; 83 ;+;<E"8 *E /E5;+=5 *E3 +";; (B 5C"+58)
DDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDD
8dministrador 8ntes de 4on la
de Eondos la reforma reforma
DDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDDD
M!! NCM: N:
Ne4e+ % Cesant5a A0-
ncapacidad % Muerte A0- n&alide+ % Nida ,0P
)asto 'dico de pensi3n0: 70P )asto 'dico de pensi3n0 70P
)asto ad'inistrati&o: -0M
"sistencia social -0.
2ancos pri&ados !"R: ,0-
N@HN"NI: P0-
"fores RCN: .0P[
!"R Retiro: ,0P
!"R Ni&ienda: P0-
Cuota social: ]70PK,O[[
111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111
Iotal de aportaciones 7P0P 7L0P
111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111
Iotal $atr3n 7,08P 7,08P (L.O)
Iotal E'pleado ,07,P ,07,P (7,07PO)
Iotal )o*ierno -0.,P ,0.,P (7A0JPO)
111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111
Euentes: M!!, CHN!"R, !ales !arrap% et al0, 788L0
[de stos .0PO se deducen las co'isiones de las "fores, 6uedando neto entre A0M % ,0P, O0
[[ PO del salario '5ni'o0 "ctual'ente se esti'a entre 70P % ,O del salario pro'edio0
El pri'er go*ierno no pri5sta, enca*e+ado por Nicente @ox, to'3 posesi3n en ,--- con una econo'5a 6ue, a pesar de
los esfuer+os de sexenios anteriores, no ha*5a logrado recuperar las tasas de creci'iento % creaci3n de e'pleo 6ue hu*ieran
hecho rendir los frutos esperados a las refor'as sociales de los a?os 8-0 Ba po*re+a extre'a rural no se ha*5a a*atido a pesar de
$rogresa, % 6ueda*a la creciente po*re+a extre'a ur*ana, as5 co'o la po*re+a to%t co%rt 6ue ha*5an 6uedado fuera de los
progra'as focali+ados0 Ba falta de creci'iento de la planta producti&a no ha*5a per'itido 6ue se incre'entaran el ahorro nacional
1B
captado por las afores en los ni&eles esperados9 final'ente, la recesi3n estadounidense, iniciada en ,---, % agudi+ada tras los
atentados terroristas de ,--7 % las in&asiones de "fghanistan % ra;, se ha*5a repercutido en la econo'5a 'exicana, 6ue con el
IBC"N ha*5a 6uedado toda&5a '=s estrecha'ente atada a la del &ecino del Norte0
" pesar del fracaso inicial en el intento de a'pliar la *ase fiscal, el go*ierno de @ox intensific3 el esfuer+o por a*atir la
po*re+a extre'a rural, pri'ero, % luego la ur*ana a partir de ,--A, incre'entando en un JPO el presupuesto de $rogresa, ahora
reno'*rado 2port%ni"a"e!0 Ba lucha contra la po*re+a ahora cu*r5a .0M 'illones de hogares, casi duplicando la co*ertura de
$rogresa, pero conser&a*a el principio de focali+aci3n adoptado por $rogresa0 "l igual 6ue $rogresa, Hportunidades aposta a 6ue
la pr3xi'a generaci3n no 6uedar= atrapada en la po*re+a si los ni?os % ni?as de ho% son *ien ali'entados, saluda*les, % ter'inan
la secundaria0 $or lo tanto, el progra'a trata 'enos de a*atir la po*re+a 6ue de ro'per la trans'isi3n intergeneracional de la
'is'a0 En el &erano de ,--A, se anunci3 6ue el n>'ero de po*res extre'os ha*5a pasado de ,, a ,- 'illones , hecho 6ue se
interpret3 co'o e&idencia de la efecti&idad del progra'a0
PP
" pesar de no existir, a la fecha, e&aluaci3n del progra'a, sal&o la frecuencia de asistencia a la escuela % recepci3n de
ali'entos, Hportunidades esta siendo criticado por algunos por su supuesto funda'ental de 6ue sus *eneficiarios saldr=n de la
po*re+a por el s3lo hecho de crecer sana'ente % ter'inar su ciclo educati&o0 Iiene 6ue inter&enir ade'=s, se argu'enta, la
creaci3n de oportunidades econ3'icas0 En otras pala*ras, se te'e 6ue el progra'a pueda no tener los resultados de largo pla+o
6ue se esperan a 'enos 6ue se crean e'pleos apro&echa*les por sus Degresados,Ecosa 6ue no puede planearse dentro del ciclo
pol5tico presidencial de M a?os0 !e agrega, ade'=s, 6ue existe e&idencias indicando 6ue sola'ente la escuela preparatoria % la
uni&ersidad dan di&idendos en los salarios (2olt&ini;, ,--A)0
El sexenio de Nicente @ox destaca, ade'=s por lan+ar una nue&a iniciati&a en 'ateria de salud a la po*laci3n a*ierta con
la creaci3n del D!eguro $opularE 6ue entrar= en &igor en ,--., aun6ue participar en l no sea o*ligatorio para los estados0 !e trata
de un progra'a hasta la fecha experi'ental, % cu%os resultados toda&5a no se han dado a conocer al p>*lico, consistente en
reestructurar la salud a la po*laci3n a*ierta *a4o el principio de preKpago calculado en funci3n de la capacidad econ3'ica de los
participantes0 @inanciado entre los estados, el go*ierno federal % los *eneficiarios, el !eguro $opular a*re un a*anico de
inter&enciones 'ucho '=s a'plio 6ue el $20
$or >lti'o, aun6ue no se trate de una iniciati&a gu*erna'ental central, el M!! anuncia en su 1nforme !o$re la Sit%aci&n
4inanciera "el 1n!tit%to de 4ulio de ,--A, Dgra&es pro*le'asE en el fondo de pensiones, % 6ue de seguir funcionando en las
condiciones actuales, su seguro de Enfer'edades % Maternidad tendr= 6ue li'itarse a pagar sueldos para ,-,-, por6ue D%a no
ha*r5a ning>n recurso disponi*le Qen 'edicinas, e6uipos, etc0R, i'posi*ilitando la prestaci3n de ser&iciosE (de 'eforma, , % A de
Gulio, ,--A)0 El infor'e re&ela 6ue entre ,--- % ,--,, el creci'iento del M!! se ha detenido, e inclusi&e re&ertido, con 'enos
consultorios % hospitales en el ,--, 6ue el ,---,
PM
6uedando la infraestructura insuficiente para atender la de'anda creciente0
$ara los expertos, sin e'*argo, este anuncio no es sorprendente: el seguro de Enfer'edades % Maternidad, desde su creaci3n,
ha*5a sie'pre sido deficitario, % por lo tanto dependiente del supera&it del fondo de pensiones para 'antenerse0 "l pri&ati+ar las
pensiones, este seguro no pod5a '=s 6ue ir a la 6uie*ra, e&entualidad 6ue no se difundi3 en los 788-s para no peligrar la refor'a
del siste'a de pensiones0 En cuanto a sta, se acepta ahora 6ue no ha sido tan fruct5fera co'o se ha*5a esperado, por la
capacidad extre'ada'ente li'itada del ahorro en una econo'5a de d*il creaci3n de e'pleo % *a4os salarios0 !i'ult=nea'ente,
el !!!IE ha estado gestando su propia refor'a desde principios del sexenio, 6uedando, sin e'*argo, fuera del ='*ito p>*lico los
de*ates internos correspondientes a este proceso a la fecha0
" los tres a?os de ha*er e'pe+ado el sexenio enca*e+ado por Nicente @ox, es de'asiado te'prano para concluir so*re
su dese'pe?o en 'ateria social0 !in e'*argo, 6ueda claro 6ue el periodo presidencial ha aportado su cosecha de inno&aciones
dentro de las posi*ilidades de financia'iento existentes, pero 6ue de no 'e4orarse la situaci3n econ3'ica general del pa5s, sus
pol5ticas sociales 6uedar=n li'itadas en su alcance por la po*re+a fiscal, al igual 6ue las de sus predecesores del periodo de
decli&e del Estado de *ienestar0
;ituaci(n actual y conclusiones
" lo largo de este tra*a4o, he'os &isto co'o las desigualdades regionales, sociales e institucionales del Mxico de ho% se
han ido constru%endo desde el siglo << *a4o los i'perati&os, pri'ero de la for'aci3n de un Estado nacional, % despus de la
@@
-ado el cam!io en la de(inicin o(icial de la o!reza .<edesol, 2,,23 $ue de(ine pobreza alimentaria .incaacidad ara cu!rir mnimo
alimentario o e'trema o!reza3, pobreza de capacidades .incaacidad de cu!rir gastos de alimentacin, salud y educacin3 y pobreza de
patrimonio .incaacidad de cu!rir los gastos de la canasta 8>EH8OCeal3 , algunos e'ertos argumentan $ue tales resultados no son del todo claro,
or$ue son signi(icati%os solamente ara las 5reas rurales con resecto a la o!reza alimentaria, y solamente ara la o!reza de caacidad en las
5reas ur!anas .Cort"s, 2,,63
@B
128+ en 2,,, contra 1221 en 2,,2#
12
consolidaci3n, reproducci3n, % final'ente transfor'aci3n del rgi'en nacido de la Re&oluci3n de 787-0
Este proceso per'iti3 la construcci3n de un siste'a de *ienestar a la &e+ frag'entario, ine6uitati&o e inco'pleto, 6ue de43 excluida
la po*laci3n rural, particular'ente la ind5gena0 Ial tra%ectoria no puede atri*uirse a uno u otro periodo presidencial, co'o suele
argu'entarse, o a tendencia de un 'o'ento en particular (&gr0 el neoli*eralis'o), sino de una din='ica general 6ue co'partieron
las distintas &ariantes de pol5ticas sociales 6ue se adoptaron, so*re todo desde la Re&oluci3n0
Bas 'enos frag'entarias, ine6uitati&as o inco'pletas entre todas las pol5ticas sociales anali+adas a6u5, % las 6ue '=s
estu&ieron en el centro de la pol5tica nacional desde la Refor'a, fueron las de educaci3n0 :o% en d5a, la !ecretar5a de Educaci3n
considera 6ue pr=ctica'ente la totalidad de la po*laci3n tiene acceso a educaci3n, lo cual constitu%e un esfuer+o presupuestario %
organi+ati&o considera*les0 !in e'*argo, el pro'edio nacional de M a?os de escolari+aci3n es toda&5a 'u% *a4o, en co'paraci3n
con &arios pa5ses de "'rica Batina 6ue han logrado resultados 'e4ores con recursos presupuestarios igual o '=s escasos, % a
'enudo en condiciones pol5ticas 'ucho 'enos esta*les 6ue Mxico0
PL
"un6ue no he'os podido ahondar en los aspectos de
calidad en ninguna de las pol5ticas anali+adas, 6ueda claro para la 'a%or5a de los especialistas 6ue el siste'a de educaci3n
p>*lica 'exicano ha descuidado la calidad (6ui+=s, precisa'ente a ra5+ del esfuer+o enor'e de co*ertura), al grado 6ue las lites
del pa5s, ho% co'o en el $orfiriato, 'andan sus hi4os a escuelas pri&adas, la 'a%or5a de ellas extran4eras0 Esto significa 6ue 'ucho
antes de 6ue el neoli*eralis'o ha%a reducido el gasto social, las pol5ticas educati&as de un go*ierno tras otro %a ha*5an separado
el pa5s en dos tro+os: los 6ue pod5an pagar una educaci3n de calidad, % los 6ue ten5an 6ue cursar en las escuelas del go*ierno0
Con esta *ase, las uni&ersidades no han tenido '=s opciones 6ue seleccionar a tra&s de ex='enes de entrada 6ue recha+an la
'a%or5a de los egresados del siste'a nacional, o ad'itir stos 'enos selecti&a'ente, con las consecuentes dificultades para
ofrecer carreras en los ni&eles re6ueridos por el 'ercado la*oral0
Bas pol5ticas de salud, '=s tard5as % 'enos pol5tica'ente centrales 6ue las educati&as, pero no 'enos cruciales para el
*ienestar, han di&idido el pa5s no en dos, sino en cinco categor5as con ser&icios % *eneficios desiguales: 7) los 6ue pueden pagar la
'edicina pri&ada9,) los afiliados a la seguridad social (6ue a su &e+ se di&iden, en orden descendente de *eneficios, entre la
seguridad social para el sector petrolero, el M!!, la seguridad social de las @uer+as "r'adas, % el !!!IE), A) los atendidos en
los centros de salud a po*laci3n a*ierta ad'inistrados por el M!!, .) los atendidos por la !ecretar5a de !alud9 P) % los 7P 'illones
6ue no tienen nada pero pronto reci*ir=n el $2 por 'edio de unidades '3&iles0 " stas categor5as se agrega ahora una sexta de
los 6ue o*tienen de Hportunidades las 'edicinas 6ue no puede proporcionarles la !!"0
En cuanto a la &i&ienda, la '=s tard5a % 'enos continua'ente atendida de las pol5ticas sociales, ta'*in ha di&idido la
po*laci3n entre grupos desiguales : los 6ue tienen suficiente capital para co'prar sus propias &i&iendas9 los 6ue no tienen capital
suficiente para ello, pero tienen acceso a prsta'os hipotecarios pri&ados9 los 6ue tienen derecho al nfona&it 9 los 6ue pueden
recurrir al !!!IE9 los 6ue no tienen ninguno de los dos, pero pueden *eneficiarse, al a+ar de las inno&aciones de cada sexenio,
de pe6ue?os % ef5'eros apo%os estatales (ndeco, autocontrucci3n *a4o $ronasol, etc0)9 % final'ente los 6ue no tienen nada, % 6ue
siguen siendo los '=s nu'erosos0
@inal'ente las pol5ticas de lucha contra la po*re+a ta'*in di&iden la po*laci3n entre los no po*res de ingresos 'odestos
6ue desde 78J, fueron reci*iendo cada &e+ 'enos apo%os ali'entarios 6ue 'e4ora*an su capacidad ad6uisiti&a9 los po*res to%t
co%rt 6ue reci*5an algunos *eneficios en los tie'pos de la no focali+aci3n pero %a 6uedaron excluidos, % los extre'ada'ente
po*res 6ue han sido o*4etos de una a'plia focali+aci3n pero con pocos *eneficios entre78JJ % 8., luego de una estrecha
focali+aci3n con 'a%ores *eneficios de788. a ,---, % final'ente de una a'plia focali+aci3n desde ,--- con *eneficios a'plios0
Dentro de stos >lti'os, por consiguiente, encontra'os grupos con *eneficios extre'ada'ente dispares0
CCuales han sido las ra+ones de tal frag'entaci3n e ine6uidad a lo largo % ancho de la historia conte'por=nea de
MxicoF $ode'os di&idirlas entre tres, traslapadas durante todo el periodo considerado: la penuria fiscal, la pri'ac5a de los grupos
organi+ados en la atri*uci3n de ser&icios, % las consecuencias de la focali+aci3n0
Ba situaci3n de penuria presupuestal en el gasto social (con algunas interrupciones de prosperidad) es caracter5stica de
todo el periodo considerado0 !e de*e, en pri'era instancia, a las dificultades, co'partida por otros pa5ses de la periferia, para
extraer la plus&al5a del aparato producti&o por 'edio del i'puesto: Mxico ha sido, es, % seguir= siendo, entre los pa5ses de
"'rica Batina, el 6ue '=s f=cil'ente ha exportado capital, % donde 'enos i'puesto ha podido recaudar go*ierno tras go*ierno0
$ero esta penuria fiscal ta'*in se relaciona con una &oluntad pol5tica a'plia'ente co'partida entre las lites de gastar lo 'enos
posi*le en pol5ticas sociales, 6ue contrasta, por e4e'plo, con pa5ses co'o Chile o Urugua%, 6ue tradicional'ente han erogado una
'a%or proporci3n de sus ingresos p>*licos en 'ateria social, particular'ente la educaci3n0
En segunda posici3n, pero si'ult=nea con la escase+ fiscal, &iene la necesidad para los go*iernos posre&olucionarios de
asegurarse el apo%o de grupos sociales particulares (los o*reros, los 'aestros) aunada a la idea (retrospecti&a'ente 'u%
@2
Como son los casos ara Mruguay, *rgentina o Chile#
18
discuti*le) de 6ue el >nico futuro de Mxico esta*a en la industriali+aci3n % el ur*anis'o, entendidos co'o sin3ni'os de la
'oderni+aci3n0 Esto hi+o concentrarse los escasos recursos presupuestarios sociales en los grupos '=s cercanos a estos
procesos, ade'=s de '=s organi+ados % '=s indispensa*les al apo%o del rgi'en (2rachetKM=r6ue+, 788P), haciendo depender la
seguridad social del salario, en &e+ del i'puesto general0 Co'o resultado, los siste'as de seguridad social ho% en d5a crecen % se
achican al rit'o de la creaci3n de e'pleo % del ni&el salarial0 Ba decadencia de estos siste'as en los >lti'os dos decenios se
de*e, por lo tanto, a la escasa creaci3n de e'pleo creada por la apertura arancelaria, co'*inada con la *a4a del salario al .-O de
su ni&el de 78J-0
En tercer lugar &iene la focali+aci3n, 6ue co'o se expuso arri*a, ha intentado canali+ar los escasos recursos destinados a
luchar contra la po*re+a hacia los 6ue '=s los necesitan, lo cual es, en principio, lo '=s adecuado % efica+, pero sola'ente si se
ignoran 7) los altos costos ad'inistrati&os de seleccionar la po*laci3n *eneficiaria9 ,) las pro*a*ilidades de errores del tipo ,
(excluir los 6ue de*er5an ser incluidos), % A) las ine&ita*les escisiones intraco'unitarias e intrafa'iliares (Esco*ar % )on+=le+ de la
Rocha, ,--A), 6ue a'ena+an con destruir el te4ido social solidario 6ue tradicional'ente ha*5a hecho posi*le la so*re&i&encia de los
po*res en Mxico0
Mientras las pol5ticas sociales pudieron financiarse con deuda, con prsta'os internacionales % con creci'iento
econ3'ico alto, estas condiciones de fondo no i'pidieron del todo la construcci3n del E2, pero hicieron 6ue el siste'a 6ue se
constru%3 fuera reducido, frag'entario e inco'pleto0 " partir del 'o'ento en 6ue la deuda de4o de ser fuente de gasto social, se
detu&ieron, e inclusi&e se contra4eron el creci'iento % la a'pliaci3n del siste'a de *ienestar, a la &e+ 6ue se &ol&ieron cada &e+
'=s fr=giles los aparatos *urocr=ticos 6ue ad'inistran el *ienestar0 Esto se de'uestra en la crisis de la seguridad social
presenciada desde los a?os J-, % en los esfuer+os enor'es, pero sie'pre insuficientes, para %ugular una po*re+a 6ue ha
alcan+ado ni&eles 'oral'ente inacepta*les para un pa5s de Dingreso 'edioE co'o se ha categori+ado a Mxico0
" final de cuenta, la inconclusi3n e ine6uidad, del E2 6ue se for43 en Mxico desde la independencia, % so*re todo desde
la Re&oluci3n, % actual'ente en un estado de erosi3n % po*re+a fiscal extre'a, son un refle4o fiel de las ine6uidades, las
seg'entaciones % los ol&idos gestados en reg5'enes 6ue, a pesar del i'pulso de la Re&oluci3n de 787- hacia una 'a%or 4usticia
social, persiguieron pol5ticas de desarrollo desigual0 Ba conclusi3n general 6ue se i'pone al cerrar este panora'a, es 6ue ninguna
pol5tica social, sin i'portar el 'odelo seguido para idearla, puede ele&ar sustanti&a'ente el ni&el de &ida % las oportunidades de los
perdedores en los 'odelos econ3'icos adoptados, en la ausencia de pol5ticas econ3'icas % fiscales de largo pla+o co'pati*les
con tales prop3sitos0 Esto se de*e a 6ue ninguna pol5tica social, a>n la 'e4or organi+ada % financiada, puede contrarrestar del
todo las grandes ine6uidades creadas por las pol5ticas de desarrollo acu'uladas0 $or lo tanto, podr5a a&enturarse la hip3tesis de
6ue pr=ctica'ente todas las pol5ticas sociales instru'entadas desde la Re&oluci3n han sido *uenas % eficaces, en el sentido, por
e4e'plo, de ha*er contri*uido a transfor'ar un pa5s de analfa*etos con *a45si'as esperan+as de &ida en una naci3n 'oderna con
una po*laci3n go+ando de un 'e4or ni&el de salud % esperan+a de &ida0 $ero nunca fueron suficientes para contrarrestar las
tendencias seculares, ta'*in *asadas en pol5ticas, a la desigualdad % la in4usticia social 6ue han predo'inado en la historia de
Mxico0 $or lo tanto, no puede esperarse 6ue el o*4eti&o, por e4e'plo, de erradicar la extre'a po*re+a representado en el
progra'a Hportunidades pueda reali+arse, a 'enos de 6ue las generaciones de ho'*res % 'u4eres 6ue se ha*r=n *eneficiado de
$ronasol %/o $rogresa %/o Hportunidades encuentren, al salir de la protecci3n del Estado, e'pleo % ni&el salarial suficientes para
'antenerse a si 'is'os % a sus hi4os fuera de la po*re+a (Esco*ar % de la Rocha, ,--A)0 Esto ha*la de la necesidad de una
concertaci3n entre pol5ticas de di&ersos ='*itos a ni&el nacional, % de la urgencia a ni&el internacional de anali+ar % adaptar las
estrategias instru'entadas por los pa5ses inicial'ente co'para*les a Mxico pero '=s exitosos en sus pol5ticas econ3'icas %
sociales0
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