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Isabelle Bruno

Emmanuel Didier

Zones
Sommaire
INTRODUCTION
1.
QUEST-CE
QUE
LE
BENCHMARKING ?
2. GNALOGIE DUNE DISCIPLINE INDFINIE
3. TERRAINS DEXPRIMENTATION ET DE LUTTE
CONCLUSION. STATACTIVISME !
INTRODUCTION
Il y a dans ce livre une vritable joie : celle de rgler
les difficults qui paraissent insolubles. Celle de faire
vivre une mthode simple qui permet daffronter des
questions compliques. Jai aim que cette pratique
place les acteurs de terrain dans une position de
crateurs. Quelle beaut ! Disons-le tout net, le
benchmarking autorise des gens ordinaires faire
des choses extraordinaires. Mieux : ce chemin leur
permet, en renforant leur estime de soi, dentrer
sans crainte dans des processus de changement. []
Votre problme ressemble au ntre, lance un
personnage au dtour dun chapitre. Eh bien oui, les

problmes
des
entreprises
ressemblent
diablement dans le dtail oprationnel ceux
auxquels laction publique doit faire face. Et si le
benchmarking, le vrai, celui dont il est question ici,
tait un savoir-faire dont la socit civile devait enfin
faire profiter notre tat ?
Ceci nest pas un loge exalt du livre que vous tenez
entre les mains. Cette citation, nous lavons extraite
dune prface un Guide du benchmarking note,
curieusement signe Alexandre Jardin. Le parallle
tabli par le romancier entre le fonctionnement des
entreprises et celui de ltat est rvlateur : grer une
firme marchande ou administrer un service public,
cela relverait dune seule et mme rationalit
organisationnelle. Cest ce postulat, largement
partag, qui justifie aujourdhui lexportation des
techniques managriales dun univers lautre, du
monde impitoyablement efficient des affaires celui,
rput sclros, de laction publique.
Ce genre de discours na rien doriginal. Depuis plus
de vingt ans que souffle le nouvel esprit du
capitalisme note , on na cess dexiger, sous
couvert de rforme , lalignement de la gestion
des affaires publiques sur les standards du business.
En 2008, le gratin du patronat franais rassembl la
convention du Medef put applaudir un discours de
Laurence Parisot intitul Benchmarker, cest la
sant ! . Elle y vantait les mrites de cette nouvelle
panace pour rformer tous azimuts : la fiscalit,
luniversit, ladministration bref, le pays tout
entier :

Benchmarker, cest la sant !


Jadore la langue franaise et je voudrais que
Mesdames et Messieurs nos acadmiciens fassent un
jour entrer dans notre dictionnaire le mot de
benchmarker. Car il nous manque ! Benchmarker,
cest comparer, cest talonner, cest mesurer ou, plus
exactement, ce sont ces trois actions la fois :
benchmarker, cest valuer dans une optique
concurrentielle pour samliorer. Benchmarker, cest
dynamique. Cest une grande incitation ne pas
rester immobile.

Se benchmarker, cest oser regarder dans le miroir


son reflet objectif plutt que de refuser de voir les
choses en face et de mettre la tte sous son aile. []

Se benchmarker, cest tre raliste. Cest se donner


les moyens du pragmatisme. Cest savoir quon nest
pas seul au monde, ni le centre du monde, cest
refuser lillusion qui empche de grandir.
Benchmarker un produit ou un service ou une ide,
cest lapprcier laune de critres pluriels car nous
sommes maintenant dans un monde o la qualit est
la fois un droit et un devoir. Benchmarker ses
quipes, cest tout faire pour accrotre le niveau de
comptence de nos salaris. []
Et benchmarker un pays, quest-ce que cest ? Cest le
comparer dautres, rubrique par rubrique, et
relativement au but quon recherche. Quelle est la
fiscalit la plus avantageuse, au regard de son
efficacit pour lemploi ? Quelle est ladministration
la moins pesante, eu gard son efficacit la plus

grande possible ? [] Quelle est lcole, quelle est


luniversit la plus admirable et en ligne avec
lpanouissement futur des jeunes ? [] Et pourquoi
faudrait-il choisir entre lexcellence dune rubrique ou
dune autre ? [] Ne pourrait-on pas avoir tout la
fois ? Je pense que oui parce que prcisment des
synergies vertueuses sengageraient. Les meilleures
coles, la meilleure politique dintgration, les
meilleurs impts, ou du moins les moins mauvais ?
[]
Imaginons quon y parvienne. Parce quen ayant
benchmark on aurait mis en place les rformes : la
baisse du cot du travail, le transfert progressif des
cotisations familiales vers la solidarit nationale car il
ny a quen France quelles sont la charge exclusive
des entreprises. Imaginons que les impts taxant
linvestissement aient t bouts hors de France, et
en premier la taxe professionnelle. Ce serait alors
vident pour tout le monde que benchmarker cest la
sant ! En loccurrence, la sant dun pays ! [] note.
Pour surnager dans un march mondialis, les
entreprises ne peuvent plus, nous dit-on, se
contenter de produire plus, elles doivent mieux
sorganiser afin de proposer la meilleure offre. Les
experts en management ont dvelopp cette fin
toute une panoplie de mthodes et dinstruments,
toute une bote outils, dont lune des pices
matresses est le benchmarking.
Ce mot, dusage courant dans le monde des affaires,
rsulte de la substantivation du verbe anglais to
benchmark, qui signifie valuer par comparaison

avec un modle, un talon, une norme extrieure. Le


benchmark,
cest
le
point
de
rfrence.
tymologiquement, le bench dsigne la marque
taille dans la pierre par larpenteur gomtre pour
fixer son quipement de mesure note. Dans le jargon
topographique, le benchmarking consiste se rfrer
un repre de nivellement ou un point godsique
pour effectuer des comparaisons de direction et
daltitude. Cest par analogie avec cette trs ancienne
pratique que les managers ont parl de
benchmarking propos de leurs activits danalyse
comptitive et dtalonnage des performances. Au
sens que nous lui connaissons aujourdhui, le terme a
t popularis par un ingnieur, cadre chez Xerox, un
certain Robert C. Camp, auteur en 1989 de la bible en
la matire : Benchmarking. The Search for Industry
Best Practices that Lead to Superior Performance.
Nous y reviendrons. Il est aujourdhui devenu un mot
dordre gnral, que Laurence Parisot rsume
parfaitement sa manire : valuer dans une
optique concurrentielle pour samliorer.
Aprs avoir t labor par le management priv, ce
discours a t transpos, avec tout son attirail
technique, laction publique. En priode de vaches
maigres budgtaires, hors de question dintervenir
plus (ou avec davantage de moyens), il faut mieux
organiser, afin de dispenser les meilleurs services
moindre cot note. Au slogan libral classique du
moins dtat sest ainsi substitu le mot dordre
nolibral du mieux dtat . Mieux, toujours
mieux : amliorer sans relche ses rsultats, tre
toujours en qute de meilleures pratiques ,

toujours viser de nouvelles cibles, sans cesse


repousser les limites. Les tats ne seraient plus audessus de la mle, protgs de la concurrence par
leur incommensurabilit souveraine. Comme tout un
chacun, ils seraient engags dans une comptition
perptuelle non seulement avec leurs pairs, mais
avec nimporte quelle autre organisation. Les voil
pris dans une course sans ligne darrive , pour
reprendre une mtaphore dont les managers sont
friands et quils appliquent volontiers toute forme
de collectif que celui-ci soit national ou local,
associatif ou professionnel, public ou priv.
Cette rforme de ltat dont on nous rebat les
oreilles ne se rduit pas des effets dannonce note.
Le bouleversement est radical, bien plus profond
encore que le simple passage dune figure tatique
une autre, comme la grande transformation qui
caractrisa, selon Polanyi, la transition de ltat libral
un tat-providence note . Ltat, selon cette
nouvelle perspective, nest plus, ne doit plus tre
linstance qui tablit, qui perdure en un mot, qui
est, comme lindique son tymologie , mais une
entit mouvante aligne sur une socit en perptuel
changement. Tout se passe comme si linstitution
prenne par excellence que reprsentait ltat devait
se mtamorphoser en une organisation modulable,
en un processus ou, plutt, en un agencement de
processus branchs sur leur environnement . En
poussant cette logique son terme, on pourrait
imaginer quon assiste actuellement la disparition
de ltat tel que nous lavons connu, et son
remplacement par une autre agence quon

appellerait
Procs .

par

exemple

le

Devenir

ou

le

Loin davoir passivement ploy devant la force de


persuasion des capitaines dindustrie, certains
serviteurs de ltat se sont montrs trs actifs pour
importer le benchmarking dans la sphre publique.
De fait, on a assist une profonde transformation
du personnel de la haute administration. Les
nouveaux venus ont eu des carrires plus
internationales, sont plus souvent passs dans des
cabinets de conseil et ont circul plus librement du
secteur public au priv que par le pass, autant
doccasions de se familiariser avec ce nouveau
management.
Lenrlement de chacun dans un effort coordonn de
comptitivit ne procde idalement daucune
contrainte ni physique ni lgale. Il se nourrit de la
bonne volont des participants. Leur mobilisation
nest pas extorque par la force, mais obtenue par
leur libre assentiment. tre volontaire, proactif , ou
bien sexclure du jeu, de la ncessaire concurrence :
telle serait l alternative infernale note . Comme
lcrit Luc Boltanski, il sagit de vouloir la ncessit
note .
Cette injonction lengagement est subtile car elle
complique singulirement lexpression de la critique.
Soit on sengage volontairement, en y mettant toute
son nergie, soit on se dsolidarise, mais en prenant
alors le risque de nuire aux performances de son
quipe et den subir les consquences. Le simple
scepticisme, le simple dsir de prendre du recul, de

soffrir un moment de rflexion, de suspendre


linitiative, apparat dans ce contexte comme une
entrave, un boulet gostement impos la
dynamique du collectif. Toute rsistance, mme
passive, est prsume ralentir le peloton.
Il y a l une faon trs intrigante de gouverner les
membres dun collectif. En labsence de moyens
coercitifs, quest-ce qui les fait courir ? Il y a certes les
primes et les rcompenses, mais la carotte npuise
pas les ressources de ce mode de gouvernement, qui
fonctionne linitiative, lautovaluation,
lengagement personnel, la responsabilisation, au
volontarisme. On pourrait parler d implication
contrainte note , de contrle dengagement
subjectif note ou encore d enrlement des
puissances salariales note . Ces formules mettent
bien en relief lambivalence dune domination qui
consomme la libert, la crativit, la subjectivit des
domins. Bien que ces concepts aient t forgs pour
dcrire les mutations des relations de travail dans
lentreprise, ils sont tout aussi fconds appliqus
ladministration publique contemporaine. Celle-ci
nest plus seulement le lieu dune domination lgalerationnelle, caractristique selon Max Weber de la
bureaucratie moderne, mtine de paternalisme
note : elle fait aussi lobjet dune domination
managriale qui sexerce travers tout un rseau de
principes
daction
et
de
techniques
organisationnelles.
Mobiliser, motiver, faire faire : le benchmarking
sy emploie en mtamorphosant les agents en

asctes de la performance note . Certains sy


rsignent, dautres sy refusent, mais tous sont
engags dune manire ou dune autre dans ces
dispositifs de conduite de soi qui insufflent une
culture du rsultat au moyen dindicateurs, un esprit
comptitif par des classements, un apptit de
meilleures pratiques par des cycles indfinis
dvaluation comparative note.
Ces dispositifs ne fonctionnent pas pour autant en
roue libre ou en pilote automatique. La domination
managriale est exerce par une lite au pouvoir
dont le cercle se resserre. De nombreuses enqutes
sociologiques ont mis en vidence le creusement des
ingalits quengendrait la concentration des
fortunes et des pouvoirs aux mains dun groupe de
dirigeants politiques et conomiques de plus en plus
restreint note. On ne compte plus les publications
ayant document la drive oligarchique dtats
pseudo-dmocratiques
et
les
connivences
entretenues son sommet entre ses grands commis
et les capitaines de lindustrie et de la finance. Plus
rares sont les tudes sur les mcanismes granulaires
de ces nouveaux rapports de domination. Cest ce
que nous voudrions faire ici, en passant au crible le
fonctionnement du benchmarking.
Que ltat fasse usage de chiffres nest certes pas
nouveau. Comme en atteste lhistoire, ce type
dinstrument lui est inhrent : la statistique se
prsente ds lorigine, la fin du XVIIIe sicle, comme
la science de ltat . Les statistiques ne se
contentent pas de dcrire la ralit, elles la

transforment, la produisent et la dtruisent aussi


parfois note. Ironie de lhistoire : ce que ltat avait
invent comme son instrument privilgi semble
aujourdhui le mettre en pices sous couvert de
nouvelle gestion publique . En mobilisant les
statistiques, le benchmarking cherche capter leur
pouvoir de description transformatrice des fins de
domination. Nombreux sont ceux qui en ont dj
dnonc les mfaits note. Reste en analyser les
modes dexercice.
Notre enqute cherche saisir la rforme de
ltat au ras de la technologie managriale qui lui
sert de fer de lance note. Comment le benchmarking
sest-il dploy dans ladministration et dans les
services publics ? De New York Bruxelles, des
archives de Xerox la prfecture de police de Paris,
des annes 1920 jusqu laffaire du benchmark
interdit qui a clat en France le 4 septembre 2012
note, nous vous proposons de suivre les
prgrinations de ce petit instrument de domination
et de dgager la gnalogie de la discipline
indfinie quil exerce sur celles et ceux qui y sont
soumis. Par-del leurs diffrences de fonction, les
personnels de la police, de lhpital et de luniversit
partagent aujourdhui une exprience commune :
celle dtre soumis des dispositifs dincitation et de
mesure des performances qui produisent des effets
dltres sur leur activit, jusqu corrompre le sens
mme de leur mtier. Au terme de ce parcours, nous
esquisserons, en nous inspirant du bon vieux principe
de larroseur arros, quelques pistes pour une

rsistance la politique du chiffre par les chiffres : le


statactivisme .
1. QUEST-CE QUE LE BENCHMARKING ?
Depuis quelques annes, les agents publics
instituteurs, personnels hospitaliers, policiers,
universitaires,
travailleurs
sociaux,
etc. se
plaignent, dans les couloirs ou les manifestations, de
crouler sous les chiffres. Tous voient leur activit de
plus en plus mesure, quantifie, value, compare.
Ils dnoncent un quantitativisme exubrant, une
quantophrnie .
Comment
expliquer
ce
sentiment ?
Si ltat utilise depuis longtemps plthore de
statistiques, on assiste actuellement la prolifration
de chiffres dun nouveau genre. Ce ne sont plus ceux
de l tat-providence , qui prtendait lutter contre
le chmage ou dfendre le pouvoir dachat des
mnages, et qui calculait en consquence le nombre
dactifs sans emploi ou le taux dinflation. Ces
nouveaux chiffres, ladministration sen sert
dsormais pour gouverner ses propres agents. Ce
sont
les
fonctionnaires
eux-mmes ou
apparents qui
sont
dornavant
auscults,
dnombrs, grs, passs au crible de ces nouvelles
quantits. Le geste quantificateur, valuateur,
scrutateur, devient rflexif. Ltat nest plus un phare,
dont le rayon statistique clairait les objets lointains,
il est devenu ver luisant, un lampyre, produisant une
phosphorescence quantitative blafarde sur lui-mme.

Sil existait bien sr dj et depuis longtemps


des pratiques de notation des agents de la fonction
publique, les nouveaux instruments de mesure sont
spcifiques. Il y a l quelque chose saisir, qui ne se
rduit pas aux pratiques antrieures. Parmi ces
nouvelles faons de quantifier lactivit des agents, le
benchmarking a fait flors. Par ce mot barbare, vague
souhait, sont dsignes des choses assez
diffrentes, mais qui pointent toutes vers ce que
nous cherchons cerner : une nouvelle espce,
envahissante, dvaluations quantitatives dans les
services publics.
Ceci a pour consquence de transformer laction des
agents, les rapports que les services publics
entretiennent
avec
leurs
usagers citoyens,
contribuables, retraits, tudiants Bref, avec tout le
monde. Ces nouvelles quantits transforment la vie
des fonctionnaires et par ricochet notre vie tous,
do limpression justifie de leur omniprsence
grandissante, voire oppressante.
DES OUTILS PROBLMATIQUES
Le benchmarking est une technologie de
gouvernement, un art bien spcifique de conduire les
organisations sociales, dont la pratique na rien de
mcanique ni de naturel. Si on voulait le caractriser
de faon dynamique, on pourrait reprer une
dmarche en quatre temps :
1) dfinition dune srie dindicateurs statistiques
mesurant les performances dun certain nombre
dacteurs et dactivits pr-identifis ;

2) fixation pour chaque indicateur dun objectif


chiffr atteindre ;
3) dlimitation dune priode de temps pendant
laquelle chaque acteur sefforce datteindre ces
objectifs ;
4) amnagement de lieux de rencontre (physiques ou
distance) o les acteurs se runissent, se comparent
les uns aux autres, et tablissent de nouveaux
objectifs pour un prochain cycle.
Il va sans dire que ce schma ne se retrouve pas,
lidentique,
dans
tous
les
ministres,
les
commissariats, les hpitaux, les usines ou les
universits. La mthode est chaque fois dploye
plus ou moins ouvertement et rigoureusement par
des managers, des consultants, des chargs de
mission qui en modulent les lments selon les
spcificits des lieux et des personnes. Chaque
situation constitue un cas despce mritant une
tude en soi. Mais, si lon veut accder au motif
densemble, il faut, comme face une peinture
pointilliste, prendre du recul. Les indicateurs
statistiques, les objectifs chiffrs, les comparaisons et
les classements forment autant de petits points pars
qui dessinent les rseaux continus du benchmarking.
Indicateurs
Le benchmarking est avant tout une procdure de
quantification de lactivit des agents, des quipes et,
par agrgation, de leur organisation. Il prsuppose,
et l est la premire difficult, davoir dtermin une

mtrique adquate. Un processus organisationnel ou


une squence dactions tant donns, comment les
convertir en chiffres ? Comment, par exemple,
quantifier lactivit dun enseignant-chercheur
luniversit ? On peut compter les heures de cours,
mais on ne mesure ainsi ni la quantit de savoirs
effectivement transmis ni la qualit ducative de
cette transmission. On peut aussi chiffrer le taux de
russite des tudiants aux examens, ou leur
demander dvaluer eux-mmes leurs cours, comme
des clients invits remplir des questionnaires de
satisfaction. Ces deux options sont actuellement
privilgies, non sans effets pervers, qui peuvent aller
de la surnotation jusquaux conduites clientlistes.
Quoi quil en soit, ce type dindicateurs laisse dans
lombre les activits de recherche qui, comme son
nom lindique, occupent la moiti du temps de travail
dun enseignant-chercheur. Suffirait-il alors, pour
rendre compte de son activit scientifique, de
dnombrer ses publications ? Mais, l encore, leur
nombre ne prjuge en rien de leur pertinence. Mme
en multipliant les indicateurs, la difficult perdure.
Comment pondrer quitablement les heures de
cours magistraux et celles de travaux dirigs ?
Compter les publications, daccord, mais dans quels
types de revues, sous quel format ? Et les livres ?
Valent-ils autant quun article ? Bref, la spcification
de lactivit par des indicateurs quantitatifs tient trs
vite du casse-tte.
Dans le choix des indicateurs, on se retrouve en outre
assez vite confront une alternative entre mesure
de lefficacit (le fait de parvenir raliser un objectif

prdtermin) et mesure de lefficience (le fait


datteindre un objectif moindre cot). En dautres
termes, le choix est entre une mesure des outputs
(par exemple, le volume horaire denseignements
dispenss pour un diplme) et un ratio
outputs/inputs (par exemple, le cot horaire dune
formation par tudiant). Ces deux faons denvisager
une mme ralit ne sont pas quivalentes et
peuvent mmes se rvler contradictoires quant aux
dcisions quelles informent.
Enfin, une dernire difficult affecte limputation des
rsultats en fonction de la taille de lunit value.
Lchelle peut varier de lindividu toute linstitution,
en passant par toutes les units intermdiaires
(quipe, projet, ministre, etc.). Quantifier lactivit
dun enseignant-chercheur peut par exemple se
justifier parce que cest lui que le traitement est
vers. Mais cela na pas beaucoup de sens ds lors
quon prend acte de la dimension collective de
lactivit pdagogique et scientifique. Ce sont des
quipes, non des individus, qui animent les
formations universitaires et la vie de la recherche. Un
enseignant-chercheur, considr isolment, na en
fait que trs peu de prise sur le taux de russite de
ses tudiants. Ce serait alors au niveau des quipes
quil faudrait placer la jauge. Mais, l encore, il nest
pas facile de convenir dindicateurs quantitatifs qui
ont pour effet de dcontextualiser les conditions
dtude et de travail.
Prenons le cas dune catgorie cre par lAgence
dvaluation de la recherche et de lenseignement

suprieur (AERES) : le taux de non-publiants au


sein dun laboratoire. Un nombre important
denseignants-chercheurs qui ne publient pas ne veut
pas forcment dire quon a repr une bande de
fainants. Il peut signaler quun dpartement
universitaire souffre de sous-encadrement, obligeant
les enseignants prendre en charge plus de cours au
dtriment de leurs recherches. Au-dessus de
lindividu et de lquipe, il y a les universits et le
systme national denseignement suprieur et de
recherche (ESR). Celui-ci voit ses rsultats chiffrs et
compars une chelle internationale, notamment
dans le cadre de lOrganisation pour la coopration
et le dveloppement conomiques (OCDE) et de
lUnion europenne (UE). Les universits sont jetes
depuis quelques annes sous les feux croiss dune
multitude dindicateurs qui les mesurent sous toutes
les coutures, que ce soient ceux du nouveau Systme
dallocation des moyens la performance et
lactivit baptis, non sans humour (noir),
Sympa ou ceux des palmars dont la presse est
friande, tel le fameux classement de Shanghai.
Toutes ces difficults de mesure sentremlent une
question plus politique, celle de savoir qui a le
pouvoir in fine de choisir ces indicateurs, den carter
certains, den retenir dautres. Une activit est-elle
mieux dcrite par ceux qui la dirigent ou par ceux qui
lexercent ? La rponse fait lobjet de vifs dbats.
Certains vantent les vertus dlibratives de la
quantification dans le cadre dune discussion entre
responsables et excutants. On met alors en place
des dispositifs plus ou moins participatifs, qui

sollicitent lavis de cadres intermdiaires, voire de


reprsentants des employs subalternes. Mais leur
participation est en ralit la condition leur
enrlement dans la dmarche de benchmarking. Les
responsabiliser sert les impliquer dans le choix des
indicateurs afin quils en reconnaissent la lgitimit.
Cest lambivalence propre aux mcanismes
participatifs : les excutants peuvent esprer influer
sur le cours de la ngociation, mais, en y participant,
ils lgitiment par avance le rsultat, mme si celui-ci
leur est dfavorable.
Prenons le cas dune organisation o la participation
des agents na rien dvident la police. Lancien
prfet de police de Paris, Jean-Paul Proust, qui fut le
premier tablir en France de tels indicateurs pour la
police de proximit (nous y reviendrons dans le
chapitre 3), nous expliquait en entretien comment il
avait procd. Aprs avoir labor un premier cadre
gnral, les directeurs avaient ensuite rvis la copie
en fonction des ractions de leurs subordonns.
Proust
prenait
lexemple
des
automobiles.
Initialement, on dnombrait le nombre de vhicules
attribus chaque commissariat. Mais les
commissaires firent valoir que ce nombre thorique
ne correspondait pas aux vhicules effectivement
disponibles. En effet, en cas daccident, mme
minime, la file dattente est longue au garage de la
prfecture, ce qui immobilise les voitures. La
concertation a abouti transformer lindicateur
vhicules attribus en vhicules disponibles .
Le cadre gnral tabli par la haute hirarchie a donc

t adapt la marge par lchelon infrieur. Bien


dautres configurations sont bien sr possibles.
Une fois les indicateurs choisis, il faut rcolter et
compiler les quantits observes, ce que lon appelle
renseigner les indicateurs . Cela peut se faire de
deux faons diffrentes. Certains nombres sont
obtenus de faon automatique ou partir de
registres. Combien y a-t-il daides-soignant(e) s dans
une quipe ? Il faut demander aux ressources
humaines. Quel est le budget annuel de tel
laboratoire ? Il faut demander au service comptable.
Mais, pour dautres indicateurs, qui portent sur
lactivit des agents, cest eux-mmes quil faut le
demander. Qui peut savoir combien jai publi
darticles dans lanne ? Personne mieux que moi.
Qui peut savoir combien dinterventions a fait une
patrouille de police dans la journe ? Personne mieux
quelle-mme. La plupart du temps, cest donc
lvalu qui devient son propre valuateur en
reportant lui-mme les donnes le concernant. On
touche l une diffrence fondamentale entre les
indicateurs que produit par exemple lInsee sur la
conjoncture ou lindice des prix et ceux que
produisent les acteurs sur eux-mmes des fins de
management. Dans le premier cas, ils rsultent de
lobservation dune ralit extrieure, dans le second
cas, dun regard tourn sur soi-mme, de faon
autorfrentielle. On devine immdiatement le
problme : un systme qui dpend, pour les
informations quil sollicite, de la bonne volont des
agents sexpose ce que ceux-ci, la pression aidant,
se mettent trafiquer leurs chiffres. Cette tension

entre la ncessit de se fier ceux qui produisent, et


donc savent, et celle de sen dfier car ils peuvent
tricher ou mentir rejoint la question centrale de la
domination souleve en introduction.
Objectifs
La production dindicateurs sur lactivit des agents
permet de fixer des objectifs chiffrs, autre
caractristique du benchmarking. Ces objectifs
donnent un but lactivit des agents, une cible
atteindre. Cette anne, il faudra raliser telle quantit
de telle opration. Mais, l encore, des problmes se
posent. Reprenons lexemple de la police : que se
passerait-il si, le gouvernement ayant pos lobjectif
de n contrles routiers raliser en un an, les
policiers nassistent cette anne-l qu la moiti de
situations justifiant habituellement un tel contrle ?
On risquerait de voir les agents, craignant de ne pas
atteindre leurs objectifs, tenter den dmultiplier euxmmes le nombre dune faon ou dune autre. Et, de
fait, ces contrles se sont multiplis, engendrant un
nombre de gardes vue conscutives de tels
contrles si lev en 2010 que cela a cr un moi
public. Le pompier a t incit devenir pyromane,
drle defficacit managriale. Daprs le responsable
Police du cabinet du ministre de lIntrieur que
nous avons rencontr, ce type deffet pervers serait
contourn par un mode de dtermination des
objectifs reposant, ici aussi, sur la concertation entre
deux chelons de la hirarchie. Ceux qui doivent les
atteindre soumettent des propositions leurs
suprieurs, qui les amendent. En lieu et place dune

politique du chiffre , dnonce par certains


syndicats, journalistes ou sociologues, il y aurait une
forme dautogestion dans la police. Voil un point
troublant que nous claircirons plus loin
Lautre grande difficult pose par ces objectifs est
celle de leur agrgation dans un indicateur global
mesurant laction de ltat. Dans les entreprises, il
existe certes plusieurs indicateurs comptables qui
peuvent faire office de bottom line, tels que le chiffre
daffaires total, la rentabilit ou la valeur conomique
pour lactionnaire. Mais ils pointent tous vers une
mme finalit de profit assurant la viabilit de
lorganisation. Sagissant de ltat, il y a certes des
dbats sur sa comptitivit qui font comme si se
posait la question de sa survie, mais ils ne
parviennent pas occulter le fait que laction
publique poursuit de multiples fins irrductibles les
unes aux autres. Cette multiplicit va lencontre de
la logique du benchmarking, cense dboucher sur la
fixation dune cible chiffre. De fait, nous verrons que
les ministres eux-mmes, confronts cette logique,
se sont efforcs dy chapper prcisment parce
quils ne parviennent pas orienter leurs activits
vers un unique objectif, ou ne veulent pas se voir
valus laune dun seul critre.
Comparaisons
Indicateurs et objectifs constituent le cadre dune
comparaison qui a dabord lieu au sein dune mme
organisation. On compare par exemple les rsultats
de trois patrouilles dans un commissariat, de quatre
units de formation dans une universit, de deux

quipes daccueil lhpital. Chaque entit


sefforcera de raliser le maximum de tches
prescrites et, la fin de la priode, les rsultats
seront compars, ce qui permettra de classer les
entits et dattribuer des gratifications aux plus
mritantes, en toute quit apparente. La
quantification impose ses normes comme des
donnes objectives, sans quon puisse la souponner
de favoritisme. Elle attnue ainsi les ventuelles
contestations, quil sagisse de la distribution des
primes ou de coupes sombres dans certains budgets.
Cette comparaison peut aussi se faire entre quipes
appartenant diffrentes organisations, de faon
identifier les bonnes pratiques de lune et les
rapatrier vers lautre. Cest l le sens le plus rpandu
du benchmarking, qui prend alors la forme dune
course entre diffrentes organisations dont chacune
sefforce dtre la meilleure . Cet effort pour faire
mieux que le meilleur a, en japonais, un nom :
dantotsu. La philosophie du dantotsu suppose la
mobilisation
gnrale
des
membres
de
lorganisation. Dans ce monde o la performance de
chacun est la condition du succs de tous, la contreperformance entrane la stigmatisation individuelle
des maillons faibles de lquipe. Cette course la
performance est sans fin : on peut toujours trouver
meilleur que soi ds lors que lon tend indfiniment
le plan dquivalence, cest--dire le champ de la
comparaison. Tels sont les effets du benchmarking :
dcloisonner les quipes, ouvrir les organisations, les
exposer une saine mulation qui cache mal une
comptition froce.

En adoptant le modle Sympa pour allouer les


moyens publics aux universits, ltat compare leurs
performances afin de rcompenser les meilleures
en emplois et crdits. Il les incite par l mme
lorgner sur ce que font leurs homologues afin
dobtenir une plus grosse part du gteau. Les
universits seraient ainsi amenes pouser une
culture du rsultat. chacune delles de faire ses
preuves
en
amliorant
continment
ses
performances jusqu rejoindre le peloton de tte.
Mais que les tablissements soient implants dans un
territoire en difficult ou au cur de la riche
capitale, les valuateurs nen ont cure : ils font
comme si tous taient placs sur la mme ligne de
dpart. La mme logique se rpercute en leur sein,
entre leurs membres. In fine, tous les chelons sont
engags dans des courses gigognes : les
enseignants-chercheurs qui svertuent publier plus
que leurs collgues ; les quipes pdagogiques qui
visent des taux de succs (ou simplement de
prsence) aux examens suprieurs aux autres
formations ; les universits qui agrgent ces rsultats
(nombre de publications et dtudiants en fin
danne) pour accrotre leurs dotations au dtriment
des autres tablissements et grimper dans les
palmars
internationaux ;
le
ministre
de
lEnseignement suprieur et de la Recherche qui
souhaite afficher des scores nationaux meilleurs que
ses partenaires dans le cadre de lOCDE, du
processus de Bologne ou de la stratgie europenne
de Lisbonne.

Tout comme le stakhanovisme en son temps, qui


tait prsum faire appel aux initiatives des
travailleurs, le benchmarking en appelle la
crativit des agents. Il naccompagne pas un mode
de travail rgi par la soumission aux rgles, mais
insiste au contraire sur linvestissement personnel
des sujets, leur sens de linitiative, leur got de
linnovation. Aussi les meilleures pratiques
dautrui ne servent-elles pas simplement de sources
dinspiration, modles copier dans sa propre
organisation, mais aussi et surtout daiguillon.
Stimuler lesprit entreprenant des agents, susciter
leur volont damliorer sans relche leurs faons de
faire : voil le principe actif des comparaisons. Cest
pourquoi le benchmarking tel quil a t expriment
dans les entreprises ne se borne pas une analyse de
la concurrence dans un secteur dactivit donn. Il ne
connat pas de frontires, ni spatiales ni sectorielles,
car les meilleures pratiques se trouvent
potentiellement partout. Comme elles sont fugitives,
on ne saurait les identifier une fois pour toutes. Le
temps du benchmarking nest pas celui dune
squence ponctuelle, mais dun cycle perptuel.
Publicit
Les agents codent statistiquement leurs activits, la
plupart du temps dans des tableaux informatiques.
Cette tche nest pas noble. Rbarbative, elle
implique de nombreuses approximations, toute une
srie de petits arrangements avec les chiffres. Elle se
droule souvent dans les arrire-boutiques. Sans tre
cache, elle nest pas pour autant expose en pleine

lumire. Elle ne fait pas lobjet dune publicit


particulire. Mais tout change une fois que les
donnes ont t agrges et les rsultats calculs,
que plus aucune trace apparente ne subsiste des
approximations pralables. Le benchmarking peut
alors exhiber firement ses donnes comme des
vrits scientifiques et, sur cette base, classer les
quipes en toute objectivit, distribuer les sanctions
et rcompenses de faon incontestable.
Pour que ces oprations de management
honorifique note fonctionnent plein, pour que les
acteurs
flicits
le
soient
encore
plus
indiscutablement, de vritables rituels statistiques
sont mis en place, des crmonies du chiffre o se
prononcent les rsultats, se dcernent les honneurs
ou se distribuent les blmes. New York par
exemple,
les
commissaires
centraux
des
arrondissements taient rgulirement runis devant
le maire, laropage entier de la police et mme la
population locale et la presse pour se faire
violemment houspiller ou chaudement congratuler
pour leurs rsultats.

benchmarking est une procdure de


Le
quantification qui traduit des situations, des actes,
des collectifs en rsultats chiffrs, cest--dire en
performances, de faon les valuer et les comparer.
Les nombres produits ont ceci dextrmement
original quils sont censs tre stables, durables,
indiscutables ou, pour le dire en un mot, vrais, et
pourtant leur ambition est moins de dcrire la ralit

que de la transformer. Ils transforment aussi en


retour les sujets mmes qui les produisent. Ils
donnent leurs activits et leurs vies une forme
numrique. Ils montrent chacun les rsultats
chiffrs des autres pour les inciter tous
amliorer leurs performances. La quantification
est organise comme un vritable rituel de passage,
au cours duquel certains sont dchus, et dautre lus,
certains grandis, dautres diminus. Les producteurs
de ces chiffres ne sortent donc pas indemnes de
lopration. Elle affecte leur grandeur relative. De
surcrot, et non sans paradoxe, ces nombres
transforment aussi lobjet quils sont en train de
dcrire. Le rel perd en stabilit pour devenir un
mobile pragmatique, une finalit opratoire. Car ces
nombres nont de sens quarticuls une action. On
quantifie les produits ? Cest pour en produire plus et
de meilleure qualit. On quantifie lactivit ? Cest
pour agir davantage et plus efficacement. Le
benchmarking instaure une ralit quantifie, mais,
ce faisant, il ne la consacre pas, il la rend toujours
dcevante,
toujours
insatisfaisante,
toujours
perfectible. Ce procd de dprciation de la ralit
par comparaison avec elle-mme est essentiel pour
exhorter les agents la transformer. Telle est la force
agissante du benchmarking, qui fait sa trs grande
spcificit : il ne se contente pas de traduire la ralit
en termes statistiques pour agir, il stimule cette
action et la canalise vers un meilleur dont la
dfinition est soustraite lautonomie des agents. Il
participe lui-mme la production du changement
auquel les agents sont censs sadapter.

LA NOUVELLE QUANTIFICATION PUBLIQUE


Comme il se prsente sous des atours statistiques, le
fonctionnement du benchmarking parat complexe.
Pourtant, une fois le dispositif mis en place, une fois
les indicateurs dfinis, la tche se rduit
concrtement compter des btons , comme
disent les policiers, cest--dire faire la somme dun
petit nombre dactions ralises. Tout le monde sait
additionner 1 et 1. On comprend que les statisticiens
publics, travaillant lInsee ou dans les services des
ministres, conoivent volontiers du mpris lgard
de cette technique, quils jugent indigne de leurs
comptences. Or cest prcisment cette simplicit
qui lui confre sa plasticit, sa capacit tre confie
un grand nombre dacteurs a priori peu verss dans
la quantification.
Afin de distinguer lappareil statistique dont la
formation est coextensive celle de ltat, du rseau
de chiffres tiss par le benchmarking, nous pourrions
parler dune nouvelle quantification publique
(NQP) comme dautres parlent dune nouvelle
gestion publique . Dans les deux cas, ces
expressions ont lavantage de pointer une
constellation dlments gomtrie variable dont
on peut faire apparatre les rgularits et la
cohrence densemble.
Nous avons numr plus haut les quatre tapes
dune dmarche type de benchmarking. En pratique,
il va sans dire que les agents publics ne suivent pas
une procdure aussi nettement rgle. Leurs activits
sont nanmoins prises dans une mme trame, dont

lindicateur
est
le
constituant
lmentaire,
linstrument par excellence de la NQP. Si la continuit
de cette trame nest pas toujours flagrante, cest
parce quelle sous-tend des dispositifs apparents,
mais protiformes, aussi divers que la varit de leurs
lieux dimplantation.
Tableaux de bord
Une premire faon de prsenter des indicateurs est
de les runir dans un tableau synoptique, permettant
au pilote dembrasser dun coup dil la situation et
ltat gnral de son engin en vue den (r) orienter
la progression. Les tableaux de bord affichant toutes
sortes de donnes, de paramtres, de ratios sont des
documents classiques en conomie et en gestion.
Ces scoreboards servent de support aux dcisions
des responsables, lvaluation des stratgies
dentreprise ou des programmes daction publique,
linformation et la motivation des quipes. Leur
pertinence dpend de leur mode de construction, et
tout particulirement de la slection des indicateurs.
Car il est bien vident que de tels tableaux, sauf
perdre toute utilit, ne sauraient tre exhaustifs. On
ne peut pas prendre en compte tous les chiffres
disponibles ; il faut seulement en retenir un petit
chantillon afin de braquer lattention sur ceux qui
comptent cest--dire, dans la perspective du
benchmarking, ceux qui quantifient les rsultats dont
on veut suivre lvolution et les carts avec les
objectifs fixs.
Les indicateurs du tableau de bord sont souvent
regroups dun ct en variables de contexte, et de

lautre en variables dactivit. Ces dernires, qui


peuvent par exemple correspondre au nombre
dheures de cours dispenses, durgences mdicales
traites, de gardes vue ou de faits lucids, sont
souvent encadres en cartouche sur le tableau, et
peuvent, selon les besoins, indiquer ou non des
variations temporelles. Parmi les variables de
contexte, on peut trouver des donnes trs
gnrales, comme le nombre dhabitants ou le taux
de chmage dans la zone gographique concerne,
mais aussi des indicateurs plus spcifiques : le
nombre dtudiants dans une universit ou de
patients dans un hpital.

A priori, cette distinction entre le contexte et lactivit


semble vidente, simple tablir et neutre quant aux
conclusions. En pratique, il nen est rien. Prenons le
cas de la police (voir figure 1, p. 31). On pourrait
considrer que les indicateurs de contexte quelle
privilgie dans ses tableaux de bord sont ceux issus
de la nomenclature propre aux statistiques annuelles
de l tat 4001 . Il sagit dune liste de cent sept
index inventoriant les infractions auxquelles la police
peut tre confronte (vol main arme,
proxntisme, usage de stupfiants, etc.). Ces
indicateurs servent donc valuer la nature et le
niveau de dlinquance . Ils sont rapprochs
dautres variables relevant, elles, de lactivit, comme
le taux dlucidation, de garde vue, de dferrement.
Or toute la difficult provient du fait que les nombres
correspondant au contexte ne peuvent tre
renseigns par nul autre que par les agents, et
daucune autre manire que par leur activit. Mettons

que le ministre de lIntrieur dcide de lancer des


oprations contre le racolage passif : les policiers
arrteront et entendront un plus grand nombre de
prsumes racoleuses, puisquon le leur aura
demand. En consquence, cette variable, le taux de
racolage, cense dcrire le contexte, augmentera
non pas parce quil y aurait davantage de personnes
sy adonnant, mais parce que la police en a fait une
cible prioritaire. Lvolution des donnes de contexte
dpend directement des donnes dactivit, ellesmmes commandes par les objectifs chiffrs. On se
trouve alors dans un cercle : le contexte et lactivit
se mordent la queue, suscitant un trouble profond
sur le statut de ralit des variables.
La confection dun tableau de bord est donc plus
dlicate quil ny parat au premier abord. Lopration
suppose non seulement de slectionner les
indicateurs les plus significatifs au regard des
objectifs poursuivis, mais encore de trouver la bonne
distance entre variables dites de contexte et
celles qui sont dsignes comme tant d activit .
Dans le cas qui prcde, le paradoxe est que le
contexte devient lactivit et vice versa. Mais, pour
qui est familier du benchmarking, il ny a l rien
dinhabituel. Les tableaux de bord sont construits
dans une vise managriale. Ils ne visent pas tant
valuer des actions et des acteurs, a posteriori, dans
une logique descriptive dcouplant activit et
contexte, qu les piloter , dans une logique
normative et prescriptive, indexant le contexte sur
lactivit. Aussi le contexte nest-il pas seulement
convoqu pour expliquer une certaine volution de

lactivit ; il en devient la cible. Encore une fois, le


benchmarking produit le changement quil prtend
accompagner.
Les tableaux de bord sont avant tout une mise en
rapport, au double sens du terme : ils rapportent des
informations
comptables
ou
statistiques
mthodiquement consignes et, ce faisant, autorisent
leur mise en relation sous forme de corrlations,
voire de causalits. Dans le champ de laction
publique, la confrontation des indicateurs dactivit
et des indicateurs de contexte tend transformer ces
derniers
en
indicateurs
de
rsultat.
L environnement , les conditions de travail et de
vie des citoyens dpendent dornavant des
interventions de ltat et des agents.
Comme la montr Michel Foucault, ces procds
participent dune technologie environnementale de
note
caractristique
du
gouvernement
nolibralisme. la diffrence de l tat minimum
que lon attribue au libralisme classique, ltat dit
nolibral ne sabstient pas dagir sur la socit. Bien
au contraire, il se doit de tout mettre en uvre pour
crer un environnement ou des conditionscadres propices aux activits conomiques et
financires. Cest ici que surgit une instance de
jugement extrieure ladministration, le public,
laquelle un autre artefact de la NQP est
spcifiquement destin.
Figure 1. Exemple dun tableau de bord utilis par la
prfecture de police

Source : document de terrain (prfecture de police


de Paris).
Palmars
Un palmars est une liste ordonne de noms qui
donne voir, tout en haut, ceux qui mritent la
palme et, tout en bas, ceux qui mritent le blme.
Pour quune telle distribution dhonneurs produise
ses effets, elle ne saurait rester confidentielle. Le
palmars est un classement rendu public, affich et
mdiatis note. Si certains doivent se contenter de la
faible audience dune presse spcialise ou
minoritaire (par exemple, le Top 10 des entreprises
les plus polluantes, publi par Bastamag), dautres
comme les palmars des hpitaux ou des lyces font
chaque anne la une dhebdomadaires nationaux
(LExpress, Le Point, Le Nouvel Observateur, etc.). Les
mdias dominants sont trs friands des classements
de services publics. Le Figaro a ainsi produit un
Palmars des commissariats se proposant de
mesurer lefficacit de la scurit publique par
circonscription de police en ralit, une liste de
villes classes en fonction du nombre de faits
lucids par policier. Cette statistique rudimentaire
suffisait au quotidien pour titrer Le palmars de
lefficacit de la police ville par ville et pour en tirer
des conclusions dcontextualises sur l efficacit
des agents qui peut varier du simple au triple
note .

Aussi copieuse que soit la batterie dindicateurs


mobilise pour construire un palmars, elle demeure
au second plan, voire en coulisse. Les projecteurs
sont braqus sur le classement final avec son podium
et sa lanterne rouge. la rigueur, une ventilation des
statistiques dbouchera sur des listes catgorielles
offrant des classements alternatifs. Un hpital dont le
score total est moyen peut ainsi briller dans un
palmars secondaire ne retenant que la qualit
daccueil. Mais, en rgle gnrale, un palmars ne
vise pas restituer la complexit de la ralit. Si on y
a recours, cest justement pour la simplifier au
maximum, en ne laissant subsister quune seule
dimension ordinale.
Le palmars apparat donc, dessein, comme moins
subtil que le tableau de bord. En fait, sa simplicit,
voire son simplisme, est gage defficacit, et la
surprise peut faire partie de leffet recherch : celle
du lecteur qui dcouvre une ralit hirarchise l o
rgnait jusqualors lincommensurabilit, et celle de
lvalu encens ou clou au pilori sur la place
publique, souvent son grand tonnement.
Souvenez-vous dun palmars des ministres publi
en janvier 2008 dans Le Point, qui avait runi pour ce
faire un jury dexperts et dtermin des critres
objectifs, quantifiables note . Le Point imitait en cela
le Financial Times qui publie depuis 2006 un
classement (ranking) des ministres europens des
Finances tabli par des conomistes jaugeant leur
performance en fonction de la croissance ou de
lendettement de leur pays.

Une fois leffet de surprise dissip, le palmars cre


une situation comptitive. En habilitant les citoyensusagers comparer les performances de leurs
ministres, de leurs hpitaux ou de leurs villes note,
tout se passe comme si ces entits taient en
comptition (sportive) pour arracher le meilleur score
et en concurrence (conomique) pour attirer des
lecteurs, des patients ou des habitants. Aussi fictive
que soit cette comptition/concurrence (les policiers
de Strasbourg se tirent-ils la bourre avec leurs
collgues de Bordeaux ? Nantes risque-t-elle de
conduire Grenoble la faillite ? Le CHRU de Lille
prend-il des parts de march lhpital de la Timone
Marseille ?), elle agit sur la ralit en inflchissant
les dcisions des responsables valus, pris au pige
de ces classements, et non pas tant des supposs
clients , auxquels les palmars seraient destins
pour informer leurs choix de consommation. Les
sociologues Wendy Espeland et Michael Sauder ont
montr que, aux tats-Unis, le classement des coles
de droit publi par le U.S. News & World Report,
aussi critiqu soit-il par lAmerican Bar Association, a
acquis une grande influence sur les doyens quil
soumet la pression conjugue des financeurs, des
tudiants et de leurs familles. Il les a conduits
laborer des stratgies pour optimiser les rsultats
que mesurent les indicateurs du palmars, au
dtriment dautres aspects, en sinspirant des
pratiques des mieux classs, avec pour consquence
luniformisation des formations proposes note.
Dans ce domaine, on assiste depuis
annes 2000 une prolifration acclre

les
de

classements manant de magazines (Times Higher


Education, Die Zeit, Le Point), dinstitutions comme la
Commission
europenne,
ou
duniversits
confectionnant leur propre palmars (citons le
Classement
international
professionnel
des
tablissements denseignement suprieur de lcole
des mines, conu pour redorer le blason des grandes
coles franaises, ou l chelle de Vincennes note
difie par des chercheurs de luniversit Paris-VIII
pour classer, non sans humour, leur universit en
tte). On pourrait penser que cette surabondance
dinformations
parpilles
et
contradictoires
svanouirait dans un bruit de fond. Au contraire,
un autre monde a ainsi t cr, dans un processus
apparemment irrversible, par rapport auquel chacun
est tenu de se situer. Les critiques portent
ventuellement sur le choix et la mise en uvre des
critres, mais lexistence mme de ces classements
semble hors datteinte aux acteurs ainsi classs. Cette
commensuration gnralise est un des nouveaux
chapitres de lhistoire de largument statistique
note .
Baromtres
Les indicateurs peuvent enfin servir non pas classer
des units diffrentes sur un territoire, mais suivre
des volutions temporelles pour une unique unit. Ils
donnent alors, trs classiquement, la popularit de
personnalits en vue ou, plus techniquement,
lvolution dune question sociale. Cet usage des
indicateurs pour rendre sensibles des variations et
permettre dvaluer une situation donne lieu la

construction de baromtres. Il en existe de toutes


sortes : baromtre de la biodiversit, du
dveloppement durable, de la sant, des
discriminations au travail, etc. Chaque fois, il sagit de
collecter des donnes pour mesurer un phnomne
souvent dans le but de le constituer en objet de
politique publique.
Les indicateurs de ces baromtres peuvent tre
subjectifs
(le
ressenti,
les
opinions,
les
reprsentations de la population) ou plus objectifs
(mesure du nombre dclar de telle maladie). Ils
peuvent aussi provenir de registres, comme cest le
cas pour le baromtre sant. Comme le palmars, le
baromtre agrge une srie dindicateurs complexes
en une seule dimension, ou un petit nombre de
dimensions, aisment comprhensible(s) par un
public non spcialiste. Mais les indicateurs sont ici
destins tablir des comparaisons dans le temps :
ils doivent rester aussi stables que possible car cest
leur permanence qui permet de faire saillir les
volutions de leur objet.
On peut prendre lexemple dun baromtre nomin
en 2010 pour le trophe du management de
linnovation. La remise de ce prix, organis par le
cabinet de conseil BearingPoint, le magazine
conomique LExpansion, lcole des Ponts ParisTech
et la socit dtudes Harris Interactive, procde du
travail de veille effectu par lObservatoire du
management de linnovation. Runissant entreprises,
chercheurs,
consultants
et
journalistes,
cet
observatoire a pour vocation danalyser les

meilleures pratiques et les tendances dans ce


domaine note . En 2010, pour la premire fois, une
administration dtat a t retenue parmi les
nomins. Ce ntait autre que la direction gnrale
de la modernisation de ltat (DGME) pour son
baromtre de la qualit des services publics note .
Celle-ci fut cependant battue plate couture par les
biscuits Poult, Groupama, Schneider Electric et GDF
Suez.
Le baromtre joue une double fonction pour orienter
laction de ltat : il est la fois un levier de
modernisation de ladministration pour amliorer la
relation avec lusager et un outil permettant de
rendre compte, en toute transparence, aux Franais
des progrs raliss et de leffort des agents pour
renforcer la qualit du service rendu note . Aussi ne
comporte-t-il quun nombre limit dindicateurs, les
plus parlants pour lusager, dont ils traduisent les
diffrentes dmarches auprs de ladministration,
dans chacune de leurs tapes, de laccueil jusquaux
rclamations.
Pour chacun des indicateurs du baromtre, une cible
a t fixe, soit par les services du ministre
concern, soit dans le cadre de contrats de
performance ou de conventions dobjectifs et de
gestion (notamment pour les indicateurs relevant du
ministre du Travail, de lEmploi et de la Sant).
Prenons nos trois exemples de prdilection : la
police, lhpital et luniversit (voir figure 2, p. 37). En
fvrier 2010, le ministre de lIntrieur a annonc sa
volont de moderniser le pilotage de la

performance des forces de scurit . Parmi les


indicateurs de suivi, lun porte sur le dlai
dintervention des forces de lordre. Il concerne les
interventions ralises, la suite dun appel
au 17 adress la police et la gendarmerie
entre 19 heures et 7 heures du matin. Le baromtre
affiche ainsi comme indicateur de la qualit le dlai
moyen dintervention. 13 minutes, cest la cible qui
avait t fixe, do lide dintroduire un nouvel
indicateur dans ldition suivante du baromtre,
dfini comme le pourcentage dinterventions
effectues, de jour comme de nuit, par les forces de
scurit intrieure, dans un dlai de 12 minutes, la
suite dun appel au 17 note . En matire de soins,
cest laccueil aux urgences qui est valu.
Lindicateur retenu est la part des patients pris en
charge et traits par les services des urgences en
moins de 4 heures. Les 77 % semblent satisfaire la
DGME laune de la cible, fixe 80 %, qui limite la
marge damlioration 3 % note. Dernier exemple :
la qualit de lorientation luniversit. Elle est
mesure par le pourcentage de premiers vux
satisfaits lors de la demande dinscription. Au regard
de la flche ascendante, sur fond vert, les progrs
dans ce domaine apparaissent remarquables. Ils sont
toutefois relativiss par la cible fixe 80 %, laquelle
implique de poursuivre les efforts avec autant
dintensit note.
Figure 2. Le baromtre de la qualit des services
publics (3e dition, juillet 2011)

Source : Portail de la modernisation de ltat,


<www.modernisation.gouv.fr>.
Les techniques de la NQP partagent toutes un air de
famille sans pour autant se confondre. Que ce soient
les tableaux de bord, les palmars ou les baromtres,
ces procds produisent et utilisent des indicateurs
chiffrs, et font intervenir, des degrs divers, des
mthodes
dvaluation
comparative
des
performances. Leur similarit tient aussi, au-del de
cette dimension technique, lesprit managrial
commun qui les anime.
LESPRIT MANAGRIAL
Dans les annes 1980, les tats industrialiss ont pris
un
tournant
nolibral .
Pour
autant,
contrairement certains prjugs trompeurs,
ladhsion des gouvernants au nolibralisme ne
sest pas traduite par une paralysie des pouvoirs
publics. Linterventionnisme tatique nest pas mort :
il a pris dautres formes et sest fix dautres fins que
celles de l tat-providence . Il prend pour objet
non plus tant la production et la rpartition des
richesses que l environnement des activits
entrepreneuriales. Dans le but de renforcer
l attractivit de son territoire, la comptitivit
de ses entreprises, ltat se propose dtablir un
cadre lgal, social, administratif, culturel, fiscal
qui libre les forces vives de lconomie . Il
sactive pour runir des conditions propices
linnovation, lentrepreneuriat, la consommation.
Sil dispose toujours pour ce faire des ressources
juridiques et coercitives traditionnellement attaches

sa souverainet, il recourt de plus en plus


volontiers un autre type de ressources
organisationnelles, quil puise dans la bote outils
du management.
Luc Boltanski et ve Chiapello ont mis en relief les
singularits de ce nomanagement qui a essaim
ses savoirs, ses mtiers et ses outils hors de lusine :
On peut en effet envisager lhistoire du management
comme celle dune sophistication permanente des
moyens de matriser ce qui se passe dans lentreprise
et son environnement. Si, chez Taylor et Fayol,
considrs comme les fondateurs du management
en tant que discipline, les hommes sont le point
principal dapplication des contrles (le couplage
homme-machine chez Taylor, lorganisation gnrale
chez Fayol), la volont de matrise stendra plus
tard, avec certaines sous-disciplines du management,
au-del du seul contrle des machines et du
personnel. [] Chaque catgorie a fait lobjet de
dispositifs spcifiques : le taylorisme a t invent
pour contrler les ouvriers et la direction par
objectifs pour encadrer les cadres ; de nos jours, les
dispositifs du corporate governance sont destins au
contrle des plus hauts dirigeants des grandes
entreprises note.
En prolongeant cette histoire, il serait possible dy
inscrire le dveloppement dune nouvelle gestion
publique, tiquete New Public Management (NPM).
Par des dispositifs dautocontrle, il sagit dinsuffler
aux fonctionnaires un esprit managrial dont le
principe de rationalit mtamorphose la raison

dtat. Ce mode de penser et dagir est tourn vers


une efficacit organisationnelle trangre aux valeurs
classiques de ltat souverain ou de ltat social.
Lefficience, la qualit, la performance tendent ainsi
se substituer la grandeur nationale ou la
solidarit intergnrationnelle. En simmisant dans
les services publics, lesprit managrial ne se
contente pas dy dposer un vernis de modernit
note. Il ne se rduit pas un simple jargon ni des
instruments phmres dont on sentiche pour les
oublier lanne suivante. En ce quil leur apporte des
motivations pour simpliquer dans la rforme de
ltat , des raisons pour justifier leur engagement
dans une culture du rsultat, des principes daction
opposs ceux, classiques, de la lgalit et de la
rationalit bureaucratiques, cet esprit managrial
produit des changements radicaux dans la conduite
mme des agents.
Les discours de management ne se limitent pas,
selon ladage grer, cest mesurer , prconiser
des
techniques
quantitatives :
plus
fondamentalement, ils dfinissent les quantits
pertinentes, expliquent comment les produire et
surtout comment et pourquoi les utiliser. Ce faisant,
ils participent pleinement de la NQP, laquelle ils
impriment un tat desprit loign de lthique
professionnelle attache aux services publics.
Pour en saisir la teneur, ouvrons quelques bestsellers. Parmi la profusion des mthodes de
management, nous en avons choisi trois que nous
aborderons ici dans leurs grandes lignes, sous leur

forme pure, cest--dire telles quelles ont t


modlises dans quelques ouvrages qui se sont
imposs comme des rfrences en la matire.
Le benchmarking en dix tapes
Penchons-nous dabord sur le modle de
management que Robert Camp a formalis dans son
fameux opus, Benchmarking. The Search for Industry
Best Practices that Lead to Superior Performance.
Son propos est de comparer divers processus dune
entreprise (stockage, passation de commande,
traitement des documents, gestion des ressources
humaines, etc.) avec les processus homologues mis
en uvre dans dautres organisations, y compris
et peut-tre surtout, car telle est loriginalit de sa
dmarche si elles nappartiennent pas au mme
secteur dactivit. Ces comparaisons sans cesse
renouveles doivent permettre didentifier la
meilleure des meilleures faons de faire, dont on
sinspirera en vue dune amlioration continue de
ses propres procds. Xerox a ainsi confront
lorganisation de son service de livraison de
photocopieurs avec celle de plusieurs autres
entreprises, nayant pour la plupart aucun rapport
avec la copie, mais affichant des performances plus
leves. En loccurrence, cest un fabricant de gros
engins de chantier (Caterpillar) et une socit
spcialise dans lapprovisionnement des hpitaux
(American Hospital Supply Corp.) qui servirent de
benchmark, cest--dire de modle.
Camp a rationalis les tapes de cet exercice de
comparaison sous la forme dune procdure

mthodique, suivre rigoureusement et ritrer en


permanence (voir figure 3, p. 42). Le benchmarking
nest pas un exercice ponctuel, raliser une fois
pour toutes, mais une discipline entretenir,
intgrer de faon constante dans toutes les pratiques
organisationnelles. La dmarche compte dix tapes.
Chacune est dtaille dans les diffrents chapitres de
ce livre qui totalise prs de trois cents pages,
illustres de graphiques, de fiches et dtudes de cas.
Les deux premires tapes consistent identifier,
dune part, le process ou la fonction que lon veut
faire progresser et, dautre part, des organisations
comparables susceptibles davoir mis au point de
meilleures pratiques . Il sagit de reprer, chez soi,
les contre-performances rsorber et, chez les
autres, les bons scores imiter. Pour ce faire, Camp
recommande de sappuyer sur les donnes
existantes, mais insiste sur limportance de ne pas se
limiter aux ratios financiers. Il sagit, en interne, de
ventiler les cots unitaires pour dgager des mesures
plus oprationnelles ; et, en externe, de consulter
toutes les sources disponibles (rapports annuels,
banques de donnes, associations professionnelles,
priodiques, etc.) pour trouver des informations
relatives lobjet de la comparaison souhaite. ce
stade, le benchmarking nest pas proprement parler
une activit de quantification. Il consomme des
quantits, mais nen produit pas de nouvelles.
Figure 3. Benchmarking process steps (tapes du
processus du benchmarking)

Source : Robert CAMP, Benchmarking. The Search for


Industry Best Practices that Lead to Superior
Performance, Milwaukee, ASQC Quality Press, 1989,
p. 17.
La troisime tape amplifie la collecte de donnes
sur un mode quasi scientifique. Une fois que des
partenaires de benchmarking ont t reprs, il
faut mener une vritable enqute de terrain pour
rcolter des informations actualises, prcises et
fiables sur leurs pratiques, du moins celles faisant
lobjet de la comparaison. Aprs avoir recens toutes
les donnes disponibles dans le domaine public,
toutes celles accessibles par des tudes internes ou
par le recours des intermdiaires (experts,
consultants, associations), une stratgie ad hoc de
recherche doit tre engage : prise de contact direct,
passation de questionnaires, entretiens, panels de
discussion, visites sur site La mthodologie suivie
pour distinguer et documenter la meilleure
pratique parmi toutes celles tudies doit tre
irrprochable, sans quoi on sexpose au risque dun
rejet du benchmark. Camp insiste sur le fait que la
meilleure pratique retenue, lorganisation prise
comme modle, en un mot le benchmark, doit tre
indiscutable. Or, pour couper court tout dbat, il
faut que les responsables du benchmarking puissent
prouver que rien nest pass travers les mailles de
leur filet. Ils doivent faire valoir une mthodologie
sans faille.
Camp nesquive pas la difficult, savoir les
rticences que des entreprises spontanment peu

enclines changer des informations, et encore plus


rtives livrer des donnes sur leur meilleure
pratique , peuvent opposer aux partenariats de
benchmarking . Afin de surmonter ces rsistances,
Camp voque les codes de bonne conduite et la
rciprocit dun benchmarking cens fonctionner
double sens. Un autre argument est que le
benchmarking sintresse des donnes qualitatives
et oprationnelles, donc a priori moins sensibles que
des informations quantitatives, financires, souvent
confidentielles. En effet, peu importe dobtenir des
prcisions sur le chiffre daffaires ou le rendement
des capitaux propres : le benchmarking vise par
exemple dcouvrir comment les autres parviennent
livrer leurs marchandises, plutt qu savoir
combien ils en coulent.
Ce nest qu la quatrime tape que la quantification
entre rellement en jeu. Une fois que lon sait
comment un processus est ralis ailleurs, il faut
limaginer transpos sa propre organisation et
quantifier hypothtiquement les cots et les
bnfices de cette importation. Cest ce que Camp
appelle la mtrique de la performance
(performance metric) note. Admettons que nous
voulions tudier lorganisation des services de
facturation
chez
quatre
partenaires
de
benchmarking . Nous savons que notre procdure
cote actuellement 31 dollars par facture, et nous
pouvons estimer que, en adoptant les pratiques
observes chez nos partenaires, le cot par facture
passerait respectivement 12, 9, 28 et 35 dollars. On
peut en conclure que le benchmark atteindre

est 9 dollars lunit. La diffrence entre 31 et 9, soit


ici 22, rvle un cart de performance qui est
considr comme un diffrentiel de comptitivit.
Camp parle dun foss de comptitivit
(competitive gap) note quil importe de combler en
sinspirant de lorganisation la plus performante. La
traduction de ce foss en termes quantitatifs peut
rester tout fait approximative. Il serait illusoire
dattendre
du
benchmarking
une
fiabilit
mathmatique. Des fourchettes, des ordres de
grandeur suffisent, du moment quils surprennent les
responsables et les conduisent sinterroger :
Pourquoi une telle diffrence ? Les tapes que
lon vient dexposer sont supposes apporter des
solutions en dcrivant les diffrences en termes
qualitatifs : Telle entreprise plus performante
emploie telle mthode. Voici quelles sont les
pratiques de cette organisation, qui est meilleure que
nous en la matire.
Camp soppose vigoureusement ceux qui
voudraient inverser les tapes, cest--dire fixer
dabord la cible souhaite et trouver ensuite la
pratique permettant de latteindre. Daprs lui, la
quantification doit toujours tre seconde. Elle nen
demeure pas moins primordiale ses yeux. Il y voit
des avantages dautant plus prcieux quelle est
couple des descriptions qualitatives. Sur le plan
oprationnel, fixer une cible numrique permet de
prendre immdiatement conscience de lampleur de
leffort engager et des rsultats que lon peut en
attendre, ce qui facilite ltablissement de plans
daction ainsi que leur budgtisation. Au plan

psychologique , le fait que ces cibles soient


adosses des pratiques documentes les rend plus
crdibles et acceptables, surtout si le foss parat
insurmontable ou si les gains annoncs semblent
surestims, irralisables. Si dautres le font, vous
pouvez le faire. Au-del des proprits habituelles du
nombre, qui livre une information synthtique et
permet les comparaisons, le benchmarking
administre une preuve tangible de faisabilit. Une
telle dmonstration permet de persuader son quipe
que la course mrite dtre courue, puisquelle peut
tre gagne. Elle suscite une mulation qui motive
les troupes, l o la seule imposition dun objectif
chiffr pourrait susciter du scepticisme, de la colre,
voire un rejet pur et simple. Elle contourne ainsi les
rapports de forces en cherchant plutt emporter la
conviction.
La cinquime tape projette dans lavenir le
diffrentiel de performance selon que seront ou non
implantes
les
meilleures
pratiques .
Le
benchmarking ne se matrialise plus alors dans des
tableaux comparatifs, mais dans des graphiques et
des courbes rendant visible lcart qui se creuse ou
se rsorbe. Il cre ainsi une urgence agir tout en
fournissant les donnes pour construire une
stratgie. Les tapes suivantes se concentrent sur la
mise en uvre. Celle-ci implique une large
communication des rsultats du benchmarking, leur
oprationnalisation tout au long de la chane
hirarchique, ainsi quun suivi permanent des
progrs accomplis. Il sagit dajuster sans arrt le
benchmark, de le mettre jour en fonction des

innovations ayant supplant les meilleures


pratiques dhier. Plus on sapproche de la cible, plus
celle-ci chappe ses poursuivants. La course est
sans ligne darrive, le benchmarking est un
engrenage perptuel.

Reengineering
Autre ssame managrial base dvaluations
quantitatives : le Reengineering de Michael Hammer
et James Champy. Louvrage, ds sa publication
en 1993 note, connut un succs stupfiant. La
couverture de ldition franaise claironne :
30 000 exemplaires vendus en France ; 2 millions
dans le monde. Aux tats-Unis, ce best-seller a t
class parmi les trois business books les plus
importants de ces vingt dernires annes par le
magazine Forbes, tandis que Time a consacr
Hammer comme lun des vingt-cinq individus les
plus influents dAmrique . Nous avons pu constater
les effets directs de cette mthode sur le
fonctionnement de la police et de lhpital en France
(ce que nous exposerons plus loin, au chapitre 3).
Nos deux auteurs prsentent le reengineering
comme une rvolution du monde des affaires ,
susceptible de rinventer lentreprise pour une
amlioration spectaculaire de ses performances .
Lambition est beaucoup plus clatante que celle
affiche par Camp quelques annes plus tt.
Hammer et Champy lui reprochent dailleurs de ne
chercher qu rejoindre les meilleures pratiques
mondiales alors que, pour leur part, ils prtendent les
dpasser. Le reegineering cre le nouveau

benchmark de classe mondiale note , tant donn


quil ne consiste en rien moins qu reconfigurer de
fond en comble le processus productif dune
organisation ainsi que son systme dinformation. On
reprend tout zro : on regroupe plusieurs postes en
un seul, on rduit le nombre de niveaux
hirarchiques, on dcloisonne les oprations, on cre
un point de contact unique pour le client. Bref, on
fait le grand mnage ! Autant dire que le
reengineering est rapidement devenu synonyme de
licenciements massifs. Le nom de son concepteur,
Hammer, a souvent t utilis pour pointer
ironiquement la dimension destructrice de sa
mthode : en anglais, hammer signifie marteau ,
et le verbe correspondant, to hammer, frapper de
plein fouet, ou dclarer en faillite. Quant quelquun
qui est hammered, il est compltement bourr.
La quatrime de couverture annonce le programme :
Ce que la division du travail a fait, le reengineering
doit le dfaire. [] Il ne suffit pas de raccommoder
lexistant.
Il
faut
au
contraire
revoir
fondamentalement la nature du travail. Fini la
spcialisation et la rptitivit des tches, fini la
structure verticale fonctionnelle, en silos. Place
lentreprise transversale organise autour de
processus oprationnels et d oprateurs
responsabiliss ! Pour raliser des gains de
performance en diminuant les cots et les dlais
tout en augmentant la qualit, il faut repenser
lorganisation dans sa globalit, et non plus se
contenter damliorer localement la productivit de
tel ou tel service. On responsabilise les individus dun

bout lautre des processus. tant les points de


contact avec les clients, ils doivent comprendre leurs
demandes et naviguer dans lorganisation pour livrer
le produit qui les satisfera en dautres termes, ils
sont responsables de la qualit. Les salaris doivent
donc, bien entendu, faire preuve dun trs vif sens de
linitiative. Aprs avoir bnfici dun reengineering,
les entreprises ne veulent pas que leurs salaris
suivent des rgles ; elles veulent des gens qui forgent
leurs propres rgles note .
Les auteurs ont prvu que le reengineering, comme
tout changement, se heurtera des rsistances. Mais
le procd scrte lui-mme lantidote : la
responsabilisation des salaris, leur empowerment
(terme intraduisible en franais) les place en situation
dautocontrle, ce qui est cens dsamorcer toute
vellit de contestation. Au lieu dengager des
dpenses pour refrner les protestations, on motive,
on stimule, on laisse faire les salaris qui il incombe
de prouver leur valeur ajoute pour lentreprise :
tant donn que, dans ce processus, ce sont les
salaris eux-mmes qui doivent sassurer que les
exigences des clients sont satisfaites en temps et en
heure, il est moins ncessaire de les surveiller.
Lentreprise incite en revanche ses salaris
responsabiliss et autonomes trouver des moyens
innovants et cratifs pour rduire toujours davantage
les dlais et les cots tout en offrant un produit ou
un service impeccable note.
Les techniques de quantification entrent en scne au
moment de rmunrer les agents. tant donn

limportance accorde linitiative, le salaire fixe doit


tre rendu aussi tnu que possible afin de donner
toute leur importance aux primes et aux parts
variables de la rmunration. Celle-ci ne peut tre
mesure qu laune des performances individuelles
des salaris, qui doivent en consquence tre
quantifies :
Les entreprises peuvent mesurer les performances
[des employs] et les payer en proportion de la
valeur quils crent. [] Cette valeur est mesurable
car dans les entreprises dont les process ont subi un
reengineering, les quipes crent des produits ou
des services qui ont une valeur intrinsque note.
La quantification repose ici sur le prsuppos que les
agents produisent des units ayant une valeur
intrinsque. Dans une entreprise, chaque employ ou
chaque quipe est associ un produit ou un
service livrable. La valeur des agents, cest--dire leur
rmunration, devrait soit tre gale celle de ce
livrable , soit dpendre de la ralisation effective
dobjectifs fixs lavance. Toute la difficult rside
alors dans la construction de mtriques applicables
aux processus de la firme. Les anciennes quantits,
qui reposaient la plupart du temps sur les diffrentes
fonctions de lentreprise (vente, R&D, comptabilit,
logistique, ressources humaines, etc.), ne sont plus
utilisables puisquelles ont t refondues dans les
divers processus. Pourtant, il faut bien parvenir
valuer, en interne, le prix des livrables. Dans le cas
de la fonction publique, cette difficult est
redouble, car la valeur de ces livrables peut tre

particulirement difficile dfinir. Quelle est la valeur


de la scurit ? De lenseignement ? De la sant ?
New Public Management (NPM)
Si, jusqu la fin des annes 1970, ladministration
publique avait pu compter sur une augmentation des
prlvements obligatoires pour amliorer ses
services, la rvolte fiscale nolibrale a dsormais
chang la donne en tarissant drastiquement les
ressources. Cest dans ce contexte que des
gouvernements dsireux la fois de rduire les
dpenses publiques et de sauver les apparences ont
adopt le fameux slogan : non pas moins dtat ,
mais mieux dtat !
Dans les annes 1980-1990, un vaste mouvement de
rforme de ladministration publique, confusment
dsign comme le New Public Management (NPM)
note, sest dploy en Amrique du Nord, dans toute
lEurope, mais aussi en Australie et en NouvelleZlande. La plupart des observateurs qui lont tudi
en comparant ses manifestations dans diffrents pays
ont conclu un grand mli-mlo note. Si lacronyme
gnrique NPM ne saurait puiser en trois initiales
lextrme varit des pratiques, il pointe nanmoins
un trait commun fondamental : limportation dans
le public/ ltat de certaines thories et
techniques managriales forges dans et pour le
priv/lentreprise .
En 1992, le consultant David Osborne et lagent
public Ted Gaebler publirent un livre-manifeste :
Reinventing
Government
note.
En
dix

commandements , ils y dfinissaient un nouveau


paradigme gouvernemental, une nouvelle faon de
conduire les organisations, publiques comme
prives. Ladministration Clinton-Gore en fit
immdiatement sa bible. Vingt ans plus tard, force
est de constater que leur propos rsonne
familirement nos oreilles :
Les dix commandements du NPM
1. Piloter plutt
catalyseur .

que

ramer :

Gouvernement

2. Donner la capacit plutt


Gouvernement communautaire .

que

servir :

3. Introduire de la concurrence dans les services


publics : Gouvernement comptitif .
4. Transformer les organisations rgies par des
rgles : Gouvernement par mission .
5. Financer les rsultats, et non les moyens :
Gouvernement la performance .
6. Satisfaire les besoins de la clientle, et non pas de
la bureaucratie : Gouvernement orient vers les
clients .
7. Gagner de largent plutt que le dpenser :
Gouvernement entrepreneurial .
8. Prvenir plutt que gurir : Gouvernement de
prcaution .

9. Faire participer et travailler en quipe plutt que


hirarchiser : Gouvernement dcentralis .
10. Se servir du march comme levier de
changement : Gouvernement orient vers le
march note.
Le premier prcepte de leur doctrine stipulait que les
gouvernants doivent se borner tenir le
gouvernail . Cest ce quOsborne et Gaebler
appellent le gouvernement catalytique ; en
France, on parle d tat catalyseur . Avec les
troisime, sixime et neuvime principes, on retrouve
lesprit du benchmarking : une logique comptitive
tourne vers la satisfaction des clients , laquelle se
conquiert grce un travail en quipe qui exige
de chaque individu une participation sans relche
l amlioration continue de la qualit . Quant aux
quatrime et cinquime prceptes, ils rejoignent les
principes de Hammer et Champy : axer lorganisation
sur des missions et des rsultats plutt que des
rgles et des moyens.
Weber expliquait que les bureaucraties tirent leur
lgitimit dun modle lgal-rationnel, fond sur le
respect de rgles impersonnelles censes carter
larbitraire. Cest avec ce modle que les auteurs
entendent rompre, fondamentalement : passer de la
lutte contre larbitraire la lutte pour lefficience.
Cette culture du rsultat a pour corollaire oblig la
quantification. Les auteurs consacrent ainsi une
dizaine de pages exposer le pouvoir de la mesure
des performances note . Mesurer, cest exercer un

pouvoir. On ne se contente pas de reflter la ralit,


on modifie le comportement des agents. Et ceci de
trois grandes manires. Par un principe de publicit
dabord : les mesures de lactivit tant publiques, les
responsables
sefforceront
de
spargner
lhumiliation de mauvais rsultats. Par un principe de
qualification des rsultats ensuite : pour chaque
action, il faut juger si cest un chec ou un succs,
stigmatiser ou rcompenser en consquence. Ainsi
senclencherait un cercle vertueux dincitation la
russite. Par un principe de finalit enfin, car la
mesure de la performance oblige prciser les buts
poursuivis, ce qui peut se faire via la consultation des
usagers, voire au terme dun processus de
coconstruction des finalits de ladministration par
lensemble des parties prenantes concernes.
Les auteurs reconnaissent quil est trs difficile de
dfinir des indicateurs pertinents pour une
administration. Ils savent que le management par la
performance a dj t expriment, sans succs,
dans le secteur public. Ils en connaissent les effets
pervers : conflits internes, stress au travail,
manipulations de chiffres Mais la cl du succs,
pensent-ils, est que les agents simpliquent euxmmes, activement, dans la restructuration de leur
organisation. Cest eux quil reviendra de trouver
les bons indicateurs et de se donner les bons
objectifs. La responsabilit, linitiative, la motivation,
les rsultats, la participation : autant de clichs repris
ensuite lenvi par les gouvernements successifs,
notamment en France.

ce propos, la Rvision gnrale des politiques


publiques (RGPP), lance en 2007, fait figure de cas
dcole. Les axes de modernisation quelle avance
rappellent fortement le credo dOsborne et Gaebler :
Les six axes de modernisation des services
publics
1. Adapter les missions de ltat aux dfis du XXIe
sicle.
2. Amliorer les services pour les citoyens et les
entreprises.
3. Moderniser et simplifier
organisation et ses processus.

ltat

dans

son

4. Valoriser le travail et le parcours des agents.


5. Responsabiliser par la culture des rsultats.
6. Rtablir lquilibre des comptes publics et garantir
le bon usage de chaque euro note.
Affichant lambition de remettre plat, sans tabou
ni a priori, lensemble des missions de ltat, pour
dpenser mieux tout en amliorant la qualit des
services rendus , cette rforme sest concrtise par
plusieurs cycles daudit et des centaines de
mesures de modernisation que les agents publics
ont senties passer. Mme sils nont jamais lu
Osborne et Gaebler, ils ont tous entendu leur
discours ressass par leur chef dunit ou leur
ministre. La documentation diffuse pour expliquer la
RGPP au public est du mme acabit :

La Rvision gnrale des politiques publiques


La dmarche de RGPP consiste en un passage en
revue systmatique de lensemble des politiques
publiques, qui a donn lieu au fur et mesure des
dcisions un diagnostic trs prcis de laction
publique, avec la clef un ensemble de rformes des
structures et des politiques publiques ayant permis
ltat dengager un mouvement de modernisation
indit. La rforme contribue galement
lassainissement des finances publiques du fait des
restructurations quelle propose, des gains quelle
engendre et de lefficacit accrue quelle permet.
Sinscrivant dans la continuit de la dynamique cre
par la LOLF et sappuyant lorigine sur la vague
daudits de modernisation qui sest tendue
de 2005 2007, la RGPP sarticule aujourdhui autour
de trois grands axes :
amliorer la qualit du service rendu aux usagers ;
rduire les dpenses publiques ;
poursuivre la modernisation de la fonction
publique et valoriser les initiatives des agents.
Les nouvelles mesures annonces au cours du
Conseil de modernisation des politiques publiques
du 30 juin 2010 prolongent et approfondissent le
mouvement entrepris par la RGPP depuis trois ans :
moderniser ltat et repenser son organisation pour
mettre laccent sur le service rendu lusager, de la
manire la plus efficace possible. Le champ couvert
par les rformes slargit, puisque les oprateurs de

ltat sont dsormais pleinement associs llan de


modernisation donn par les nouvelles annonces.
La deuxime phase de RGPP conduit donc ltat, mais
aussi ses oprateurs, planifier de nouvelles
rorganisations de structures, des simplifications de
procdures, le recentrage de certaines missions ou
encore des vagues de dmatrialisation ou
dautomatisation de tches administratives, qui
doivent dboucher sur dimportants gains de
productivit pour lensemble des services.
Les efforts ainsi dploys porteront notamment sur
les effectifs des fonctions support de ltat, afin de
maintenir une trs forte exigence de qualit dans les
services les plus proches de lusager, tout en tant
capables de les raliser moindre cot : il sagit de
faire mieux avec moins note.
Passage en revue, diagnostic, rformes des
structures,
modernisation,
assainissement,
restructurations, gains, efficacit, audits, amlioration
de la qualit, rduction des dpenses, valorisation
des initiatives, simplifications de procdures,
recentrage des missions, dmatrialisation des
tches, accroissement des gains de productivit,
exigence de qualit moindre cot, bref, faire
mieux avec moins : le jargon du NPM vhicule une
faon de penser et dagir qui assimile compltement
ladministration
publique

une
entreprise
concurrentielle.
LA LOLF

Outre la NQP et le NPM, il est un troisime sigle quil


faut dcrypter : la LOLF, pour loi organique relative
aux lois de finances . Ce dispositif, spcifique
ladministration
franaise,
a
systmatis
la
propagation
des
techniques
dvaluation
quantitative.
Vote en 2001, la loi est entre en application le 1er
janvier 2006. Elle transforme profondment les
modalits de prsentation et de contrle des lois de
finances, cest--dire du budget de ltat. Sa finalit
est double : renforcer le pouvoir des dputs et des
snateurs en soumettant lensemble des crdits un
dbat parlementaire, et orienter la gestion de ltat
vers la performance au moyen de nouvelles
procdures de quantification de lactivit publique.
Les sous-catgories du budget de ltat ont t
profondment renouveles. Alors quauparavant les
fonds taient attribus par ministre et par type de
dpenses, ils le sont maintenant par missions,
programmes et actions. Ne serait-ce quen cela, la
LOLF concourt rinventer le gouvernement : en
lui imprimant une organisation transversale,
structure autour de missions. Au nombre
de 32 en 2012,
celles-ci
correspondent
aux
principales politiques publiques, lesquelles peuvent
tre interministrielles. Elles chapeautent chacune
plusieurs programmes (il y en avait 125 en 2012),
eux-mmes dclins en centaines dactions assorties
dobjectifs (424) et dindicateurs (889). Prenons le cas
du programme Police nationale qui sinscrit dans
la mission Scurit : voici les cinq objectifs fixs

dans ce domaine, dont la ralisation est mesure


laune de dix-huit indicateurs (voir figure 4, p. 55).
Cette liste nous donne loccasion dillustrer les
difficults poses par la quantification de lactivit
des agents. Lindicateur 3.2 se propose de mesurer
lefficacit du dpistage dalcoolmie sur les
accidents corporels dus lalcool. La police et la
gendarmerie avaient retenu comme indice le
pourcentage de dpistages positifs dalcoolmie, par
rapport au nombre total de dpistages. Seul hic : les
interprtations du sens de cet indicateur
divergeaient. Alors que la police situait la
performance dans laugmentation de ce taux, la
gendarmerie adoptait un tout autre raisonnement :
Lobjectif tant de faire voluer les comportements,
la diminution de ce nombre rendra compte de
lefficacit des mesures prises en matire de
prvention et de rpression : en effet, plus celles-ci
sont efficaces, plus les contrles positifs diminueront
note. Ce seul exemple suffit montrer ce quun
indicateur contient dimplicite et de flou, aussi prcis
quil paraisse dabord. Autant dire que la simplicit
apparente de la nomenclature lolfienne ne doit
pas dissimuler lnorme travail permanent pour
convenir du sens des indicateurs, des objectifs, des
programmes et mme des missions. En dautres
termes, la politique nest pas soluble dans la LOLF.
Figure 4. Liste des missions et des programmes
envisags
pour
le
projet
de
loi
de
finances 2013 (extrait)

Source : Rapport sur lvolution de lconomie


nationale et sur les orientations des finances
publiques, tome II, juillet 2012, p. 81.
Chaque indicateur adopte par ailleurs lun des trois
points de vue suivants : celui du citoyen, de lusager
et du contribuable. Le citoyen est cens apprcier
lefficacit dun tat qui fait ce quil annonce ;
lusager, la qualit des services publics ; le
contribuable, lefficience dune administration
conome de ses ressources fiscales. Ce triple regard
explique en partie le nombre plthorique
dindicateurs.
Il est noter cependant que cette tendance tend
tre compense par un effort de rationalisation
consistant recentrer les missions, donc supprimer
certains programmes, ainsi qu rduire dun tiers les
objectifs et leurs indicateurs (voir figure 5, p. 57). Ce
souci dallgement des tableaux de bord en vue
doptimiser le pilotage rejoint lautre proccupation
de la LOLF, savoir le contrle des agents publics.
Figure 5. volution du nombre
programmes,
objectifs
et
entre 2006 et 2013

de

missions,
indicateurs

Source : daprs les projets de loi de finances en


ligne
sur
le
site
publique.budget.gouv.fr>.

<www.performance-

Prsente comme une rvolution culturelle , la


LOLF conduit ladministration rendre compte de

sa performance . Chaque objectif est adoss des


indicateurs chiffrs qui mesurent lefficacit des
actions menes. Dans le mme geste, elle accorde
des responsabilits nouvelles aux managers
publics . Chaque programme est confi un
responsable nomm par le ministre comptent. Il
sagit dun haut fonctionnaire, souvent le directeur de
ladministration centrale, qui bnficie alors dune
plus grande libert pour optimiser lutilisation des
crdits allous. Il a par exemple la facult de modifier
la destination de certains crdits de personnel au
profit dautres natures de dpense (fonctionnement,
investissement, etc.), sans que linverse soit permis.
Cest ce quon appelle la fongibilit asymtrique .
En contrepartie de cette libert (surveille) de
gestion, les responsables sengagent tenir une
obligation de rsultat. La LOLF encadre ainsi chaque
programme, en amont, par un projet annuel de
performance (PAP), qui dcrit les objectifs attendus
au moyen dindicateurs de performance et, en aval,
par un rapport annuel de performance (le RAP),
qui met en vidence les carts entre les rsultats
observs et les objectifs du PAP.
Pour observer comment la quantification sarticule en
pratique aux prceptes lgislatifs de la LOLF, nous
avons men une enqute dans divers ministres
note. Pour commencer, nous avons rencontr JeanPhilippe de Saint-Martin, inspecteur des finances
publiques et chef du service Conseil la DGME, et
Franois Cornut-Gentille, dput UMP de la HauteMarne ayant crit un rapport sur les indicateurs de
performance dont il nous a expliqu la philosophie.

Par leur intermdiaire, il a ensuite t possible de


rencontrer des responsables de la performance dans
les ministres de la Justice, des Affaires trangres,
de la Dfense, du Travail, de la Culture. Quavonsnous appris ?
Au sein des ministres, les indicateurs de
performance sont centraliss dans les cellules de
contrle de gestion, pour la plupart de cration
rcente. Les personnes qui y ont t recrutes sont
pour une part des agents de la fonction publique
ayant demand changer de poste, mais galement,
et de faon prpondrante dans certains ministres,
des agents contractuels forms dans des coles de
commerce et ayant acquis une exprience du
contrle de gestion dans des cabinets de conseil
note. Certes, le contrle de gestion nest pas une
pratique nouvelle dans ladministration dtat, mais la
LOLF a rendu indispensable sa gnralisation et sa
professionnalisation dans le but duvrer
l amlioration continue de la gestion publique . Il
a pris une place majeure dans la construction du
budget et dans le pilotage de la dmarche de
performance . la direction du Budget, la Mission
de la performance de laction publique (MPAP) anime
un rseau interministriel des contrleurs de gestion,
dispositif transversal qui offre un cadre pour
lchange dinformations, la mutualisation des
bonnes pratiques , lapprentissage doutils tels
que les tableaux de bord, le reporting ou encore le
benchmarking, traduit par analyse comparative .

Ds 2002, le benchmarking avait t prsent dans


un guide mthodologique sur le contrle de gestion
publi par la Dlgation interministrielle la
rforme de ltat (DIRE). En 2007, cest cette fois la
DGME, avec le Comit de coordination du contrle
de gestion, qui lui consacre une note de cadrage. On
y retrouve tout le discours managrial habituel : le
rcit des origines chez Xerox, la typologie des formes
dvaluation comparative, les tapes dune dmarche
cyclique, des exemples trangers et des prcdents
franais
concernant
les
hpitaux
et
les
tablissements denseignement suprieur (nous y
reviendrons dans le chapitre 3). Sagissant de
lopportunit demployer un tel procd dans
ladministration tatique, elle serait justifie par le
constat selon lequel le dveloppement des modes
de management public orients vers la recherche de
la performance et lobligation den rendre compte ne
peut se concevoir sans benchmarks internes
chaque administration ou externes . Dans cette
perspective, le rle du contrleur de gestion est :
de mettre en place des rfrentiels facilitant le
benchmarking interne et externe (rfrentiels de
programmation, gouvernance SI, segmentation des
achats) ;
de promouvoir lanalyse comparative (partages
dexpriences en rseau, publication des leviers
daction) et de valoriser les rsultats des dmarches
de benchmarking ;
de rechercher lalignement sur les meilleures
pratiques (et non sur les performances moyennes) et

de sassurer des conditions de leur prise en compte


dans les objectifs de performance dans le cadre du
dialogue de gestion auquel le benchmarking est
pleinement intgr note.
En produisant des indicateurs comparables et des
chiffres sur chaque service, le contrle de gestion
permet une analyse comparative qui ntait
techniquement pas possible auparavant. Mme si
tous nos interlocuteurs soulignent quils ne sont pas
l pour donner des bons et des mauvais points, les
outils quils mettent en place ont videmment la
capacit de classer les quipes et les agents. Le
niveau de dtail varie : par exemple, au ministre de
la Justice, les donnes aux mains de ladministration
centrale sont distribues par juridiction et non par
agent. En revanche, en ce qui concerne les
inspecteurs du travail, les donnes sont disponibles
agent par agent. Plus gnralement, la notation des
agents a elle-mme t rforme. Alors quelle tait,
comme dans de nombreux autres corps,
essentiellement lie lanciennet, elle sappuie
dornavant sur la ralisation dobjectifs fixs par les
suprieurs hirarchiques lors dentretiens annuels.
Ceux qui refusent de sengager dans cette
dmarche de performance sont sanctionns,
voyant leurs primes et leur avancement suspendus.
En outre, on voit apparatre des formes dmulation
entre collgues, puisque les donnes individuelles
sont prsentes collectivement lors de runions
danimation mensuelles.

Daprs le discours officiel, le dveloppement de


lanalyse comparative permet de rendre compte des
performances de la gestion publique par rfrence
aux meilleures pratiques, mais aussi de dgager des
marges de manuvre en identifiant des leviers
damlioration, ainsi que de crer un consensus,
interne et externe, sur des objectifs de performance
ambitieux . Cest le sens des dialogues de
gestion qui sont censs cultiver la participation et
le got de linitiative de chaque agent et ce, tous
les niveaux de responsabilit. En cela, la LOLF nest
pas quune nouvelle constitution financire de
ltat , elle est galement et avant tout une
procdure dvaluation de ses actions et de ses
agents. En gnralisant la quantification de lactivit
administrative tout en lorientant dans le sens de la
performance, elle a tendu et systmatis les rseaux
du benchmarking au cur de lappareil tatique.
ZONES DOMBRE
Le maillage de ces rseaux semble couvrir lensemble
de lappareil tatique jusque dans le moindre de ses
recoins. Rien ne parat pouvoir leur chapper :
plusieurs formes statistiques les adaptent
diffrentes situations, un esprit managrial y diffuse
des raisons dagir, et une loi leur a mme confr
une force dautant plus contraignante quelle
sarticule sur le levier budgtaire. Comme nous
lavons vu (voir figure 5, p. 57), rien que par la LOLF,
ltat est travers par prs dun millier dindicateurs
de performance ! Cest croire que le benchmarking
est partout.

En pratique pourtant, on est encore loin de


lomniprsence, voire de lomnipotence suggre par
certains proslytes. Lexpansion universelle du
benchmarking se heurte de srieux obstacles. Il
existe bien sr de nombreuses rsistances, contre
lesquelles les discours de management ne manquent
pas de mettre en garde, sur un mode psychologisant
qui dpolitise et individualise toute contestation.
Nous y reviendrons. Mais cette mthode comporte
aussi des limites internes. Dune part, comme ce
procd sintgre aux pratiques organisationnelles en
place, il est parfois difficilement perceptible. Cest
une affaire de cuisine interne et, ce titre, ses
rseaux restent volontiers discrets. Dautre part,
malgr
la
prtention

luniversalit
du
benchmarking, il natteint pas le sommet des
hirarchies : sil affecte directement le travail
quotidien des employs et des cadres intermdiaires,
les plus hauts dirigeants, daprs nos constatations,
sarrangent pour y chapper.
Langle mort
Pour estimer le degr de publicit dont jouit le
benchmarking dans le secteur public franais, nous
avons men une enqute smantique sur le Web
note. Nous avons utilis le logiciel libre Navicrowler,
qui permet de cartographier lusage dun terme dans
diffrents sites. En tapant dans le moteur de
recherche
Google
benchmarking
+
administration publique et en partant des
premiers sites ainsi proposs, nous avons suivi les
liens, en vrifiant chaque fois que loccurrence

benchmarking apparaissait bien dans le cadre


dune administration publique.
Les sites qui ressortent de cette enqute ne sont que
pour un tout petit nombre dentre eux ceux de
ladministration. On y retrouve les sites lis la LOLF,
La Documentation franaise qui a publi des
rapports dtude sur ce thme, ou lcole nationale
dadministration qui a intgr le benchmarking la
panoplie du parfait manager public. Les mdias sont
reprsents presse, radio, tlvision soit parce
quils sont friands danglicismes la mode et se font
lcho du benchmarking comme technique
moderne (LExpress, Le Monde, etc.), soit parce
quils dnoncent le recours de tels procds
managriaux dans ladministration (Le Monde
diplomatique, La Revue des livres, etc.). Des revues
critiques y figurent galement pour avoir consacr
des articles, voire des dossiers aux rseaux du
benchmarking (Vacarme, Contretemps, etc.). On
trouve par ailleurs des associations militantes
(Acrimed, Fondation Copernic, Sauvons la recherche,
Sauvons luniversit, etc.). Et on croise mme les
intervenants dun sminaire note que nous, auteurs
de ce livre, avons organis lcole des hautes
tudes en sciences sociales. Elle est bien bonne !
Tout se passe comme si le benchmarking devait en
partie son existence nos efforts intellectuels pour
lapprhender.
Trve de plaisanterie : comment comprendre ce
rsultat ? Par le fonctionnement mme de loutil
employ. Napparaissent que les sites o un discours

public est tenu sur le benchmarking. Par dfinition,


ceux qui lui sont soumis ou qui le produisent ne sont
pas ceux qui en parlent le plus, du moins sur Internet.
Cest plutt autour de la machine caf ou en salle
de runion, voire sur lintranet, quon pourrait capter
leurs propos.
Dans cette optique, nous avons procd une
observation directe dans le commissariat central dun
des arrondissements les plus chics de Paris. Afin de
rpondre nos questions trs terre terre sur la
fabrication des chiffres qui servent la construction
des fameux indicateurs de performance , on nous
emmena dans un petit bureau de moins
de 10 mtres carrs o tenait peine une table sur
laquelle un ordinateur contenait les tableaux Excel
remplir chaque jour. Cest l, dans un endroit qui na
rien de secret puisquon nous la montr, mais qui est
tenu pour insignifiant, que la dmarche de
benchmarking est amorce. vrai dire, localement,
lagent charg de renseigner les fichiers ne se vante
pas de faire du benchmarking . De fait, en toute
rigueur, il nen fait pas. Il a les mains dans le
cambouis des chiffres, ce qui est suppos nintresser
personne, sinon son suprieur. Et, videmment, il ne
va pas sur Internet pour rendre son travail public. Il
en va de mme chaque maillon de la chane du
benchmarking, qui se droule sans publicit. Chacun
doit remplir sa fiche dautovaluation ; chaque
service doit satteler collecter des donnes
apportant la preuve de son efficacit ; chaque
commissariat, hpital ou universit doit renseigner
les indicateurs de performance propres son

ministre ; chaque tat doit charger son office


statistique de renseigner les classements tablis par
les instances internationales.
Il y a des appels en faveur du benchmarking, des
justifications publiques de ses avantages et une
mdiatisation de ses rsultats, mais ses usages
concrets demeurent dans lombre, tapis lintrieur
des organisations, labri des regards extrieurs.
Linaccessible sommet
Les discours publics de promotion du benchmarking
voquent toujours sa facult galvaniser une
organisation en exhortant tous ses membres
lengagement personnel. Dans un contexte de
comptition globale, de guerre conomique, ce
serait le levier dune mobilisation gnrale. Que lon
soit P-DG ou arpette, le benchmarking est prsum
concerner tout le monde, titre individuel et
collectif. Mais est-ce vraiment le cas ? Tous les
chelons sont-ils effectivement soumis des
indicateurs de performance et des objectifs
atteindre ? Aprs observation, il semble bien que les
hauts fonctionnaires chappent ce mode
dvaluation. Il sagit des niveaux les plus levs de la
hirarchie qui mritent apparemment un traitement
spcial. En voici trois exemples.
Dabord, reprenons lexprience mene par le
prsident Sarkozy qui avait fait grand bruit en
janvier 2008, consistant noter les ministres du
gouvernement Fillon. Llyse avait demand
Matignon de mettre au point un outil de suivi

apprciant les rsultats des ministres au regard des


objectifs qui leur avaient t assigns dans leur lettre
de mission. La ministre de lEnseignement suprieur
et de la Recherche serait notamment value laune
du taux dabandon en premire anne de licence,
tandis que son collgue en charge de lImmigration
et de lIdentit nationale (sic) le serait au regard du
nombre dtrangers en situation irrgulire expulss.
Tous les trimestres, le Premier ministre recevrait
chacun dentre eux pour leur remettre un bulletin
de note individuel et le commenter. Il sagissait de
les inviter faire du chiffre , car tous les objectifs
politiques de Sarkozy sont chiffrables daprs le
cabinet en stratgie Mars & Co., pay pour aider le
gouvernement accomplir cet exercice indit. Il ne
fallait pas y voir une machine sanction, mais un
moyen de coordonner le travail intergouvernemental
et dinstaller une culture du rsultat . Dailleurs, il
tait prvu que ce procd vienne lappui de la
RGPP. Pour le Prsident, qui avait expriment ce
type de dispositif lors de son passage lIntrieur, il
sagissait de passer dune politique dannonces
une politique de rsultats note , et il fallait
lannoncer ouvertement. En dautres termes, la
mesure visait utiliser le benchmarking pour afficher
une sortie du rgime dinterconnaissance mutuelle et
de services rendus. Un palmars dans la presse y
contribuait.
Force est de constater que cette exprience est
reste sans suite. Elle constitue certes un prcdent
tout fait remarquable, mais le benchmarking des
ministres na pas pris. Ce genre de jugement et

dpreuve entrait en complte contradiction avec


ceux qui sont lgitimes dans un rgime
dinterconnaissance, tel que celui qui caractrise la
trs haute administration publique. Depuis la fin de
la Seconde Guerre mondiale, elle a en effet connu un
processus de politisation. Dune part, les
changements de majorit ont engendr un nombre
de plus en plus grand de nominations et de
remplacements des directeurs dadministration ; et,
dautre part, le nombre dlus des postes nationaux
tant pass par lENA ou la haute administration a
cr lui aussi sans cesse note. Mais la force de cette
politisation ne serait rien si elle ntait accompagne
de relations personnelles, de liens damiti, de
fidlit et de loyaut. Les politiciens ont eu de plus
en plus tendance nommer des amis proches et
fidles, venant souvent des plus hauts postes de
ladministration, des postes importants note . Un
mauvais rsultat ponctuel ne peut pas remettre en
cause une loyaut forge pendant des dizaines
dannes. De mme, il est probable que les
personnalits ministrielles naient pas apprci une
telle valuation de type scolaire. Or, dans un rgime
de familiarit, la personnalit est une ressource qui
peut tre avance comme argument lgitime. Un
ministre peut dire que cette mthode ne lui convient
pas lui, comme personne, quil y a une violence
symbolique le juger comme un lve. De surcrot, il
semble difficile de condenser la multiplicit des
tches ministrielles en quelques indicateurs. Il est
impossible dassigner des objectifs finaux un
ministre, et donc encore moins ltat tout entier.

Lchec de cette exprience montre que, jusqu


preuve du contraire, le rgime du benchmarking
nest pas parvenu simposer en haut de ltat, qui
reste un petit monde dinterconnaissances mutuelles.
Deuxime exemple, encore plus prcis. Les
commissaires, qui constituent le corps de conception
et de direction de la police nationale, ont obtenu
en 2010 la prime de responsabilit et de
performance . Cette dernire comporte une part
fonctionnelle, certains postes jugs difficiles ou trs
difficiles par la Direction gnrale de la police
nationale (DGPN) donnant droit une prime de 20 %
ou 40 % du salaire mensuel. Une autre part est
attribue en fonction du rsultat, lequel est mesur
au moyen dun projet de performance individuel
(PPI). Il appartient au commissaire qui le souhaite
dtablir son PPI avec son suprieur hirarchique. Ils
conviennent alors ensemble dun objectif atteindre,
si possible quantitatif. Une liste de vingt thmatiques
a t dresse titre indicatif : on y trouve la lutte
contre la dlinquance ou linvestigation, mais aussi
les relations avec la population, la coopration
internationale, la dontologie ou mme le
dveloppement des nouvelles technologies. Le
commissaire choisit ainsi dtre pass au crible dune
batterie dindicateurs, aussi bien individuels que
collectifs. la fin de lanne, le responsable, au vu
des rsultats du commissaire plac sous son autorit,
fait une proposition sa hirarchie, qui dcide ou
non dattribuer la prime, par tranche de 10 % du
salaire mensuel, et au maximum 30 % des
commissaires.
Ces
primes
sont
verses

mensuellement lanne suivante. Un commissaire qui


aurait pris un poste trs difficile et raliserait
parfaitement son PPI peut ainsi toucher chaque
mois 180 % de son salaire ; et 30 % de lensemble
des commissaires touchent en primes au moins 10 %
de leur salaire mensuel.
Or le contrleur gnral, qui dirige le bureau des
commissaires de la police nationale, nous a expliqu
que les plus hauts grads, situs au-dessus des
commissaires
divisionnaires
savoir
les
contrleurs gnraux, inspecteur gnraux et
directeurs des services actifs (DSA) qui ne sont en
tout quune centaine , pourraient thoriquement
prtendre aux primes attaches aux PPI. Pourtant, ils
ne le font pas. Il se trouve quils ne le demandent pas
et ne dfinissent pas de PPI. En revanche, les
nouveaux entrants dans le corps des commissaires,
en particulier les jeunes qui sortent de lcole de
Saint-Cyr au Mont-dOr et qui sont de plus en plus
souvent des femmes, se saisissent de cette
opportunit pour augmenter leur salaire et donner
de lessor leur carrire note. Mais plus on monte
dans la hirarchie et moins les agents acceptent de
faire valuer leur travail laune de quelques
indicateurs et objectifs. L encore, la psychologie du
chef redouble le fait que lampleur de la tche et le
ct rducteur de lindicateur sont immdiatement
reconnus.
Dernier exemple, tir de ltude sur les palmars
publis par la presse tats-unienne classant les
meilleures coles de droit du pays ds le dbut des

annes 1980 note. Ces classements ont dabord t


bricols par des journalistes aventureux. Or, lors des
premires moutures, il se trouve que la trs
prestigieuse universit de Harvard ntait pas aussi
bien classe quelle laurait souhait. Que se passa-til ? Eh bien, les journalistes dcidrent de repenser
la mthode de construction de leur palmars de
faon ce que cette universit si reconnue y occupe
la place quon attendait quelle occupe. Ce fut donc
le palmars qui dut sadapter llite, et non
linverse.
Ces trois exemples attestent du rapport spcifique
que les lites au pouvoir entretiennent avec la
quantification et la commensuration. Certes, elles ne
se soustraient pas tout jugement ; le prsident de
la Rpublique lui-mme est dune certaine manire
valu quantitativement lors des lections. Toutefois,
tre jaug au regard du nombre de suffrages
recueillis na videmment pas le mme sens qutre
mesur au moyen dindicateurs de performance.
Dans un cas, la relation est sociale et politique, elle
tisse un lien de reprsentation entre les lecteurs et
leur lu ; dans lautre, il sagit dun rapport
dvaluation mis par un chef lgard de ses
subordonns, lesquels ne le choisissent quen des cas
trop exceptionnels pour mriter notre attention. Les
hauts fonctionnaires ont les moyens de construire un
rapport distanci aux rseaux du benchmarking, den
orienter les indicateurs et den assouplir la vrit. Ils
peuvent discuter et relativiser la signification des
mesures quantitatives grce la hauteur de vue dont

ils disposent. Et, surtout, ils peuvent choisir de se


soustraire ce mode dvaluation.
De surcrot, plusieurs indices nous laissent penser
que ce ne sont pas toujours, et mme rarement, les
lites qui ont bataill pour ladoption dun dispositif
de benchmarking dans leur organisation. Cest ainsi
que le prfet de police de Paris a bel et bien soutenu
limplantation de la culture du rsultat lautre
nom, laudatif, de la politique du chiffre . Mais
celle-ci a dabord concern la seule police de scurit
publique, celle qui patrouille dans les rues,
sanctionne les petits carts au code de la route, fait
cesser les rixes, etc. ; bref, celle qui lutte contre toute
cette violence en miettes note qui se dveloppe
depuis les annes 1980. Or, cette poque, la police
de scurit publique tait clairement moins
prestigieuse que la police judiciaire, celle qui arrte
les vrais bandits et fait tomber les gros bonnets. Cest
ce dont tmoigne Alain Quant, lun des artisans du
dveloppement de la police de scurit publique,
dans son livre intitul Le Commissaire de police dans
la socit franaise note. Il y raconte quil se
demandait alors comment il allait convaincre ses
collgues de le rejoindre dans ce projet plutt que
daller la judiciaire. Le management quantitatif a
t soutenu par ceux qui sengageaient dans la
police de scurit publique parce quil leur offrait
une nouvelle chelle pour mesurer la grandeur de
leur activit. Certes, la police judiciaire arrtait bien
de grands brigands, mais en petit nombre, alors
queux, la scurit publique, en arrtaient un trs

grand nombre. Il fallait se doter doutils qui mettent


en valeur la quantit.
Le cas du benchmarking confirme ainsi la thse de
Ted Porter note : le nombre est (aussi) larme des
faibles. On avance un argument quantifi quand on
est en manque de lgitimit et quon a donc besoin
de lobjectivit numrique pour simposer. Ce sont
souvent de nouveaux challengers qui ont dfendu
son introduction contre les routines installes, tandis
que les lites traditionnelles ont laiss faire, jugeant
sans doute inoffensif cet attirail dindicateurs,
dobjectifs, de mcanismes incitatifs.

Quest-ce que le benchmarking ? Nous avons essay


dans ce premier chapitre desquisser ses rseaux,
dfaut de pouvoir en saisir une essence illusoire. Par
benchmarking, nous entendons une dmarche qui
est la fois une procdure de quantification et une
technique de management, donc de mise en
mouvement des agents afin quils agissent sur ce
quils sont en train de mesurer. Cette dmarche
sarticule sur des rseaux mtrologiques, discursifs,
juridiques, qui se sont dploys et se dploient
encore aujourdhui dans lappareil dtat franais.
Une lite de trs hauts fonctionnaires les y a
imports depuis le monde de lentreprise pour lutter
contre ce quelle appelle les lourdeurs de la
bureaucratie, mais a soigneusement vit de sy
soumettre elle-mme. Et, sautant par-dessus les
patrons , elle a rencontr lintrt dune frange

intermdiaire demploys de la fonction publique


comme de consultants privs, nouveaux entrants
dans ladministration, qui ont vu le benchmarking
comme une opportunit et ont particip son
dveloppement.
Aussi peut-on se servir du benchmarking comme
dun connecteur pour explorer les mutations
contemporaines de ladministration et des services
publics. On y observe une quantification gnralise
des activits, voire un autodnombrement qui rend
possible lexercice dun (auto) contrle, associ la
comparaison entre individus ou quipes comme
ferment dmulation, et la mesure de la
performance individuelle comme facteur de mise en
responsabilit. Le benchmarking accomplit donc
dans un mme geste une double action : dcrire et
transformer une situation, un tat de fait, une portion
de ralit. Il est, en ce sens, une politique de la
ralit, si on entend par ralit tout ce qui peut tre
capt par des quantits et sur quoi ladministration
managriale peut agir.
En tant que connecteur, le benchmarking peut tre
rattach toute une srie doprateurs statistiques
trs mobiles et rutilisables (indicateurs, tableaux de
bord, baromtres, etc.) qui, par de nouveaux avatars,
se dclinent et sajustent des doctrines du
management ou des cadres lgislatifs. travers les
rseaux quil creuse dans ltat, il y implante un
registre de discours et un rpertoire de
comportements dont lensemble forme ce quon
pourrait appeler, faute de mieux, le rgime du

benchmarking. Afin de mieux le caractriser, nous en


proposons une gnalogie.
2. GNALOGIE DUNE DISCIPLINE INDFINIE
Depuis une dizaine dannes, le dispositif du
benchmarking avec ses meilleures pratiques, ses
indicateurs de performance, ses cibles chiffres, ses
tableaux de bord et ses palmars est ainsi devenu
incontournable pour un ensemble de professionnels,
traditionnellement peu verss dans les techniques
managriales, comme les personnels de sant, les
travailleurs sociaux, les policiers, les magistrats, les
enseignants, les chercheurs ou les agents territoriaux.
Comment en est-on arriv l ? Comment un tel
procd a-t-il russi simposer comme la solution
organisationnelle au problme tenu pour universel
de la comptitivit ? Rput de bon sens , il avait
dj cours de manire informelle, par qui a-t-il t
programm, document et systmatis ? Pour quoi
faire et contre quelle autre faon de faire ?
en croire le mythe fondateur, qui a beaucoup
circul tout au long de la dcennie 1990 et qui est
encore aujourdhui repris dans la plupart des
manuels de gestion, le benchmarking aurait t
dcouvert dans les quartiers gnraux de Xerox.
Face la dferlante nippone , cette firme
multinationale aurait forg le benchmarking pour
retourner larme de ladversaire contre lui. Lide
viendrait dun obscur ingnieur du dpartement
logistique, Robert C. Camp, communment reconnu
comme le pre du benchmarking . Cette image

dpinal procde dun effort ddification, lequel


participe lui-mme de la mise en forme de cette
technologie. Notre propos se veut donc iconoclaste,
dans la mesure o il entend briser cette image trop
lisse pour lui restituer ses asprits.
Aux antipodes de la success story officielle mettant
en scne un inventeur gnial , hros malgr lui
dune reconqute industrielle, on a assist une
entreprise collective et orchestre.
Proposer une gnalogie du benchmarking ne
consiste pas en une illusoire qute des origines qui,
en reprant la source, permettrait de retracer son
parcours tranquille sur un demi-sicle. Loin du rcit
linaire, la petite histoire du benchmarking est
maille dquivoques, de rats, dantagonismes et
de rsistances. Elle est parcourue de rapports de
forces et denjeux de pouvoir qui en font une histoire
(micro) politique.
LEMANAGEMENTDE
LA
QUALIT,
COURSESANSLIGNE DARRIVE

UNE

La qualit est une course sans ligne darrive.


La priorit que nous avons accorde la qualit a
rendu lentreprise Xerox plus forte, mais nous savons
que nous ne serons jamais aussi bons que nous
pourrions ltre, parce que nous essaierons toujours
de nous amliorer.
Notre mission est lamlioration continue de la
qualit.

David T. Kearns, P-DG de Xerox (1982-1990)


Indissociable dun paradigme de management qui se
donne pour objet la qualit totale , le
benchmarking participe dune discipline indfinie
dont lexercice a t rendu possible par la runion de
certaines
conditions
sociohistoriques
et
sociotechniques. En discernant ces conditions de
possibilit, on comprendra mieux comment a t
construite luniversalit du benchmarking, par qui,
quelles fins et avec quels effets.
Les gourous dune qualit totale
Dsigner les spcialistes de la qualit en termes de
gourous est un lieu commun en management,
dont la presse (The Economist, Businessweek ou
encore Les chos et Le Monde) est particulirement
friande pour voquer certains consultants, experts et
P-DG qui ont acquis une renomme internationale
auprs des praticiens, mais aussi du grand public,
linstar de Peter Drucker, Michael Porter ou Steve
Jobs. Leur nom est le plus souvent associ des
success stories ou des best-sellers, qui font rfrence
dans le monde des affaires. Les dfinitions de la
qualit tant aussi lastiques et plurielles que celles
qualifiant un gourou, la liste des matres penser en
la matire na rien de fig. Sans prtendre faire le
tour complet du panthon de la qualit, il est
possible didentifier certains des statisticiens et
ingnieurs qui lont objective comme une ralit
observable, matrisable, grable, et comme une
ralit totale , systmique, servant de support
lexercice non plus dun contrle ponctuel et direct,

mais dun gouvernement mdiatis par les grands


nombres.

La mise en statistique de la qualit. La qualit des


biens fabriqus a toujours donn lieu une
inspection. Sans remonter aux guildes du Moyen
ge, on songe immdiatement la figure du
contrematre surveillant le travail des producteurs
directs. Au tournant du XXe sicle, le besoin accru
dinterchangeabilit des pices ncessitait de vrifier
minutieusement leur conformit aux spcifications
techniques fixes par les ingnieurs du bureau des
mthodes. Do les efforts de rationalisation
organisationnelle dun Taylor, grandement inspir
par un modle de science soucieuse dexactitude et
de prcision mtrologique. Des inspecteurs plein
temps furent forms pour traquer les produits
dfectueux et des services ddis au contrle de la
qualit furent crs. Mais la production de masse et
lacclration des cadences ont rendu de plus en plus
coteux ce criblage en bout de chane.
Un tout autre modle scientifique fut alors mobilis
dans lindustrie. Issu de la rvolution probabiliste et
de la physique quantique, il inaugura une approche
fonde sur la loi des grands nombres, le principe
dincertitude et lhypothse du hasard note.
Longtemps inacceptables dans lusine taylorienne,
ces thories ont trouv un terrain dexprimentation
avec les fabrications en grande srie. Des mthodes
statistiques dinspection de la qualit ont ainsi t
dveloppes partir des annes 1920.

Cest au sein des laboratoires Bell (Bell Labs) que des


chercheurs, en particulier Walter A. Shewhart, ont
utilis la thorie mathmatique des distributions, les
calculs
de
probabilit
et
les
techniques
dchantillonnage pour placer les processus
industriels sous contrle statistique (statistical
process control SPC) note. Ils partaient du constat
que tout systme de production se caractrisait par
une grande variabilit de la qualit des produits. Il
fallait donc distinguer les variations dites
naturelles , inhrentes au systme, impossibles
rsorber compltement, des dysfonctionnements
accidentels sur lesquels il tait possible dagir. Au
lieu de lutter contre toute augmentation du nombre
de produits dfectueux, ils prconisaient en quelque
sorte de domestiquer leur fluctuation, de la contenir
dans une marge normale de variation. Dans cette
optique, contrler la qualit ne consistait plus
reprer un dfaut sur les produits finis, mais
surveiller les perturbations observables tout au long
du processus productif, et intervenir seulement
lorsquelles franchissaient le seuil de tolrance. Do
une nouvelle ingnierie de linspection, qui
redistribuait entirement les responsabilits.
Afin de rendre possible un contrle continu des
processus de fabrication, par tous et en tout point,
Shewhart entreprit de traduire les calculs statistiques
effectus en laboratoire, sibyllins pour les travailleurs,
en courbes aisment comprhensibles. Grce un
simple outil graphique les cartes de contrle
(control charts ; voir figure 6, p. 75) , il proposa
dquiper tous les oprateurs de faon prvenir,

autant que possible, les dfauts, et les signaler le


cas chant. On assistait ainsi un changement de
paradigme : de la qualit des produits celle des
processus, de linspection la prvention, dune
fonction spare un systme de management.
Figure 6. La carte de contrle mise au point par
Shewhart en 1924

Source : Denis Bayart, Des objets qui solidifient une


thorie : lhistoire du contrle
fabrication , art. cit., p. 13.

statistique

de

Au dbut des annes 1930, les travaux de Shewhart


avaient acquis une certaine notorit scientifique,
notamment grce aux efforts de W. Edwards Deming
qui les fit connatre hors des Bell Labs. Ce statisticien,
form aux thories probabilistes les plus en pointe
de son poque, tait alors chercheur au ministre de
lAgriculture, o il contribua dvelopper les
mthodes dchantillonnage alatoire qui permirent
lquipe de Roosevelt de mettre en uvre les
politiques redistributives du New Deal. Il enseignait
en mme temps lcole suprieure formant les
ingnieurs agronomes, et invita Shewhart donner
une srie de confrences dont il compila les papiers
dans un recueil aisment accessible, publi en 1939
note.
Pendant la Seconde Guerre mondiale, Deming
promut la mthodologie de Shewhart dans lindustrie
militaire, qui devait optimiser la fiabilit du matriel

envoy sur le front. Certains standards de qualit


taient imposs aux producteurs de munitions, et il
restait leur apprendre les mthodes statistiques
pour les satisfaire au mieux. Sous la tutelle conjointe
du Department of Education et du War Production
Board, Deming dirigea un programme de formation
des cadres luniversit de Stanford, qui contribua
essaimer largement les concepts et outils du contrle
statistique de la qualit (SQC). lissue de la guerre,
un tel contrle tait exerc dans la plupart des
secteurs industriels par des ingnieurs spcialiss,
suffisamment nombreux pour crer une association
professionnelle. En 1946, lAmerican Society for
Quality Control (ASQC) note comptait deux cent
cinquante-trois membres fondateurs issus de dixsept entreprises, qui confirent la prsidence au
directeur de lassurance qualit des Bell Labs.
Pourtant, le dveloppement de ce nouveau
paradigme organisationnel fut assez rapidement
stopp aux tats-Unis aprs la guerre. En effet, dans
lesprit de Shewhart, ctait bien tout au long et au
plus prs de la chane de production que la qualit
devait tre surveille au moyen des cartes de
contrle, et non pas de manire hirarchique ou
exogne. Do la faible adhsion des cadres
suprieurs dont lautorit tait ainsi conteste par
des informations statistiques la disposition de tous,
mettant
en
cause
les
dysfonctionnements
systmiques, relevant de leur responsabilit, plutt
que les dfaillances de la main-duvre.

Malentendus japonais. Au Japon en revanche, la


rception du SQC fut beaucoup plus favorable. Plutt
que de se satisfaire de postulats culturalistes, on peut
supposer que larrive au pouvoir dune nouvelle
gnration de cadres, ayant besoin de gagner le
soutien de leurs personnels pour relancer lactivit,
aprs les purges intervenues dans les zaibatsu note,
explique en partie ce succs. Daprs Deming, la
diffusion rapide et durable des mthodes de contrle
statistique dans ce pays tiendrait avant tout au
volontarisme des dirigeants japonais. Contrairement
leurs homologues tats-uniens, ils auraient compris
que la qualit nest pas un cot, mais une source de
profits. Et la croisade engage par Deming lui-mme
ne serait pas pour rien dans cette prise de conscience
note.
Le Syndicat japonais des scientifiques et ingnieurs
(Japanese Union of Scientists and Engineers, JUSE),
fond aprs guerre pour relever lconomie du pays,
abritait en son sein un groupe de travail sur les
applications industrielles de la statistique. Il
sintressa tout particulirement au contrle de la
qualit afin de remdier la mauvaise rputation des
biens dexportation japonais. Deming fut ainsi invit
en juillet 1950 prsenter ses mthodes aux
capitaines dindustrie. Il en rsuma lesprit par
lquation suivante :
Amliorer la qualit Les cots diminuent parce quil
y a moins derreurs, de rparations et de retards ; le
matriel est mieux utilis La productivit augmente
Gagner des parts de march grce une meilleure

qualit et un prix plus faible Affermir sa position


sur le march Crer des emplois et plus demplois
note.
Son message se voulait indit en ce quil oprait un
retournement de perspective : faire de la nonqualit un cot, et du consommateur lacteur le
plus important de la chane de production. Cette
attention porte au client devait devenir le principe
de base du management japonais selon Deming.
Une fois les dirigeants industriels convaincus,
Deming se fit le champion du SQC dans toute lle. Il
se rendit Tokyo, Osaka, Nagoya ou Hakata, devant
un auditoire toujours plus nombreux de cadres,
ingnieurs et chefs dquipe (entre 15 000 et 20 000).
Aux non-initis, il proposait des sminaires de huit
jours sur les rudiments du contrle de la qualit.
Avec les plus avertis, il approfondissait leurs
connaissances en statistique mathmatique. Mme
les ouvriers pays lheure auraient appris avec lui
tablir, comprendre et utiliser des cartes de contrle.
Il ne fut cependant pas le seul avoir prch la
qualit au Japon. Son compatriote Joseph M. Juran
fut galement invit par le JUSE tenir en 1954 des
confrences, auxquelles assistrent prs de quatre
cents cadres note. Dabord contrleur de la
production chez Western Electric o il avait t
form aux mthodes statistiques par les chercheurs
des Bell Labs, il quitta lentreprise aprs guerre pour
se lancer dans des activits denseignement et de
conseil en organisation. En 1951, il publia un premier

manuel sur le contrle de la qualit, qui devint un


classique en management note.
Un troisime homme doit tre mentionn ici : il sagit
dun ingnieur de General Electric, Armand V.
Feigenbaum, qui appartient la gnration suivante
(il tait de vingt ans leur cadet note). En 1951, lui
aussi publia une somme de huit cents cinquante
pages sous le titre Quality Control. Principles,
Practice, and Administration, et fut sollicit par le
JUSE. En 1956, il intitula un article paru dans la
Harvard Business Review Total quality control
note , expression (TQC) qui rencontrera un norme
succs. Il entendait par l exprimer la vision
totalisante dun contrle de la qualit sexerant sur
toutes les pratiques dorganisation et de production,
y compris en amont et en aval de la chane de
fabrication.
Mais le Japon ntait pas un simple terrain
dexprimentation pour les gourous de la qualit ,
voire un incubateur de leurs ides. De puissants
acteurs nationaux jourent aussi un rle dcisif. En
loccurrence,
il
ne
sagit
pas
tant
de
linterventionnisme du ministre au Commerce
international et lIndustrie le fameux MITI que
de lactivisme du JUSE. Afin de gnraliser
limplantation du TQC dans les usines japonaises, ce
syndicat dentreprises ne mnagea pas ses efforts :
programmes de formation statistique, confrences
faisant intervenir les experts internationaux les plus
renomms, traductions douvrages, publication de
journaux, radiodiffusion denseignements pour

atteindre la main-duvre trop loigne de la


capitale. Il encouragea aussi la cration dans les
usines de petits groupes dtude, runissant une
dizaine de travailleurs pour analyser les problmes
de production et laborer des solutions laide des
mthodes statistiques. Ce furent les fameux cercles
de qualit qui pullulrent au Japon, puis dans les
autres pays industrialiss note. Last but not least, le
JUSE institua en 1951 un prix de la qualit pour
rcompenser les organisations vertueuses. Il le
finana grce aux droits dauteurs non rclams par
Deming. Pendant un quart de sicle, ce Deming prize
fut agit comme un pompon pour pousser les
entreprises japonaises appliquer le TQC.
Le contrle statistique de la qualit a trs tt t
considr comme le ferment du miracle
conomique observ au Japon dans les dcennies
daprs guerre. Il serait au principe de la rvolution
managriale
qui
a
substitu
au
mode
dorganisation fordiste un nouveau paradigme,
qualifi de toyotiste. Celui-ci se propose notamment
de dcomposer les collectifs de travail en processus
orients vers le client , dimpliquer et de
responsabiliser les employs par leur participation
des cercles de qualit , de motiver les cadres par
des primes et des salaires la performance, de
substituer lincitation et lautovaluation aux rgles
contraignantes et la surveillance hirarchique. La
qualit ny est plus lapanage dinspecteurs ou de
certains ingnieurs, mais concerne lensemble de
lorganisation.

Daprs Deming, la qualit au Japon serait ainsi


devenue totale et limpratif de son contrle se
serait impos comme un mot dordre national
note . Le prix qui porte son nom ny serait pas pour
rien. Avec le temps et une centaine de prims
entre 1951 et 1985, le niveau dexigence de ses
critres dattribution sleva, le rendant dautant plus
prcieux et convoit. Pourtant, dans les milieux
industriels, les critiques se multiplirent contre leur
formalisme qui rendrait les procdures de contrle
de plus en plus rigides et prjudiciables la
crativit. Dautres prises de parole contestaient
lhonneur indment consenti Deming au dtriment
des protagonistes japonais du JUSE. Pour toutes ces
raisons, le prix perdit de sa superbe dans larchipel.
Or, au mme moment, il attirait lui plusieurs
entreprises occidentales, dont Volvo, Dow Chemical
ou Xerox. En 1988, le JUSE organisa leur intention
un sminaire en anglais sur le modle japonais du
contrle de la qualit. Bien quune catgorie du prix
Deming ait t cre ds 1984 pour rcompenser des
firmes trangres, aucune navait os candidater.
En 1989, cest la compagnie de distribution
dlectricit Florida Power & Light qui se jeta leau
avec succs.
Mais insistons sur lironie de lhistoire. Ladhsion aux
prceptes des gourous de la qualit procde en
fait dun malentendu. Le modle de management
dont Deming, Juran ou Feigenbaum se firent les
aptres tait tenu pour la cl de la prosprit aux
tats-Unis, ce qui motivait son importation, alors

quil y avait t plutt dlaiss aprs guerre. Il fallut


attendre les annes 1980 pour que ces personnalits,
vnres au Pays du Soleil levant, sortent de
lanonymat dans leur propre pays. Et ce fut
prcisment au moment o les dirigeants japonais
prirent leurs distances avec ce modle quil gagna
une certaine audience outre-Pacifique.

Back in the USA. Ce fut dans le contexte dune


dtrioration acclre des profits au tournant des
annes 1980 que les grandes firmes tats-uniennes
engagrent une transformation de leur mode de
production et de leurs pratiques dorganisation, en
prenant pour modle ce qui avait t expriment
ailleurs avec succs. Libralisation des changes
internationaux oblige, elles taient en effet de plus
en plus confrontes des concurrents trangers,
notamment japonais, qui venaient conqurir des
parts de march sur leur propre territoire. Les lois
antitrusts se multiplirent, les monopoles comme
celui du systme Bell (AT&T) furent dmantels, et
les procs contre les fournisseurs de biens
dfectueux contriburent dmontiser les produits
made in USA.
Naturalise comme une ncessit vitale, la
restructuration des entreprises donna dabord lieu
de vastes plans de licenciements pour quelles
deviennent plus maigres (lean management). Les
dlocalisations dusines et la monte du chmage
affaiblirent les syndicats qui se rallirent pour la
plupart aux stratgies de comptitivit contre les

rivaux japonais. Ltranger offrait ainsi une figure


adverse utile pour remplacer le patronat comme
cible du nous contre eux . La rhtorique de la
guerre conomique prit alors le pas sur la guerre
froide la une des journaux. Le 31 mars 1980, le
leader des photocopieurs fut publiquement pris pour
cible par Canon dans un article du magazine Forbes,
qui
titrait :
Xerox,
here
we
come .
Le 12 janvier 1981, ctait cette fois dans les pages de
lhebdomadaire Fortune que la compagnie japonaise
annonait faire une guerre totale son
concurrent tats-unien. Loffensive dura plusieurs
annes avant que le New York Times puisse
proclamer
le 6 novembre 1985 :
Xerox
halts
Japanese march . Sous ce titre martial, le journaliste
expliquait la tactique de Xerox, laquelle aurait
consist sadapter la stratgie de ladversaire et
retourner son arme contre lui.
Au-del du cas Xerox et dautres multinationales qui
se familiarisrent avec le management japonais par
lintermdiaire de joint-ventures, cest lAmrique
tout entire qui, confronte la dferlante
nippone , ouvrit alors un dbat public sur la
raction adopter. En 1980, un documentaire intitul
If Japan Can Why Cant We ? fut diffus par NBC
dans le cadre de sa clbre srie White Paper qui
touchait un large public. Il montrait comment ce pays
stait relev de la Seconde Guerre mondiale et
impos sur la scne internationale comme une
puissance industrielle de tout premier plan. Contre
lopinion communment admise qui expliquait le
succs des recettes japonaises par des facteurs

culturels et en dduisait leur impossible importation


aux tats-Unis, lmission braqua les projecteurs sur
leur concitoyen Deming, prsent en quelque sorte
comme lminence grise des dirigeants nippons.
Cest la premire fois quune telle publicit tait
donne au rle jou par les experts tats-uniens dans
la rvolution de la qualit amorce au Japon
depuis trois dcennies. Le reporter y insistait :
Beaucoup de ce que font les Japonais leur a t
enseign par nous. Outre son audience lors de sa
premire diffusion, la vido circula beaucoup dans
les entreprises et les universits. Ce documentaire est
souvent cit comme point de dpart dune
reconnaissance nationale du management de la
qualit totale .
Le terme contrle tant associ aux tats-Unis
aux politiques interventionnistes du New Deal, il fut
rapidement remplac par management . Le
modle du contrle de la qualit totale (TQC) fut
ainsi traduit en management de la qualit totale
(TQM). La transition est reprable dans un article
publi en 1984, paradoxalement dans une revue de
la Society for Advancement of Management cre
par les disciples de Taylor note. Les auteurs y
exhortaient les managers tats-uniens se convertir
la philosophie rvolutionnaire que constituait le
total quality control management system, abrg en
TQC/M. Au regard des cinq grands principes
dgags, il semble que, du TQC au TQM, seule une
lettre change. Il sagit toujours de : 1) rechercher la
qualit avant les profits, ce qui suppose un
renversement de perspective auquel les dirigeants

doivent adhrer ; 2) dvelopper le potentiel humain


infini des employs travers leur ducation, leur
formation,
leur
responsabilisation
et
leur
participation ; 3) satisfaire les exigences du client
interne ou externe qui sont destins les biens et
services produits par chaque processus constitutif de
lorganisation ; 4) communiquer les faits et donnes
statistiques et utiliser la mesure comme outil de
motivation ; 5) dvelopper un systme de
management qui conduise tous les employs
penser chaque dcision et action en termes de
qualit, de la conception du produit sa vente.
Pourtant, une particularit du TQM est que, au-del
des seules stratgies dentreprise, il a t peu peu
appliqu,
pendant
la
dcennie 1980,
aux
programmes gouvernementaux. On se souvient de la
formule clbre du prsident Reagan : Ltat nest
pas la solution, mais le problme. Dans cet esprit,
en 1986,
il
lana
un
programme
fdral
damlioration de la productivit et de la qualit des
services publics (Executive Order 12552) au moyen
de cibles prioritaires, de normes, de systmes de
mesure, dvaluations annuelles, dincitations, de
rcompenses, ainsi que par la participation et la
formation des employs. Il enjoignait tous les
services ministriels et agences excutives devenir
plus efficients dici 1992, et ce dans un contexte de
restriction budgtaire plaant les programmes
nationaux en comptition pour obtenir des
financements. Sa mise en uvre fut confie
lorganisme charg de grer les ministres et de
prparer le budget (Office of Management and

Budget, OMB). Dans une circulaire davril 1988, lOMB


proposait un ensemble de lignes directrices pour
raliser lobjectif prsidentiel quil tendait
explicitement lamlioration de la qualit, et plus
seulement de la productivit comme dans lintitul
du dcret. La mme anne furent crs le Presidents
Quality Award et lInstitut fdral pour la qualit
(Federal Quality Institute, FQI) qui faisait office de
centre dchange dinformations (clearinghouse) et
publia en 1989 une plaquette intitule Total Quality
Management. A Time for Decision.
En matire de management de la qualit, le
Department of Defense (DoD) fut nouveau un
prcurseur note la guerre nest jamais loin de la
discipline managriale. Il exprimenta le TQM dans
certaines bases militaires ds 1984. En 1988, il en
gnralisa lusage avec le lancement de son Total
Quality Management Master Plan, prsent ainsi :
Le management de la qualit totale (TQM) au
ministre de la Dfense est une stratgie pour
amliorer constamment les performances tous les
niveaux, et dans tous les domaines de responsabilit.
Il combine des techniques fondamentales de
management, des efforts actuels damlioration, et
des outils techniques spcialiss dans le cadre dune
structure discipline tourne vers lamlioration
continue de tous les processus. [] Accrotre la
satisfaction des usagers est lobjectif primordial. Cet
effort TQM sappuie sur le travail pionnier
entrepris par le Dr W.E. Deming, le Dr J.H. Juran, et
dautres, et bnficie des expriences damlioration

continue des processus menes la fois dans les


secteurs priv et public.
Face aux coupes claires dans son budget et
laccroissement des cots des programmes militaires,
son secrtaire Frank Carlucci note avait dj pris des
mesures de rationalisation de son administration, et
relev les exigences des cahiers des charges avec ses
fournisseurs industriels. Le TQM a servi dtiquette
pour les regrouper toutes dans le cadre dune
stratgie apparemment cohrente, structure autour
de
certaines
ides
directrices
telles
que
l amlioration continue des processus , la
dmarche participative ou la satisfaction du
client (ce qui, en matire militaire, a tout de mme
du piquant).
Inaugure par le Rpublicain Reagan, poursuivie par
son successeur Bush, cette politique de rforme de
ladministration publique semble avoir survcu
lalternance. Sous la prsidence dmocrate de
Clinton, elle reut ltiquette de New Public
Management (NPM). Sans rifier ces labels fourretout, dont le contenu varie videmment en traversant
les frontires spatiales et sectorielles note, ils
peuvent nanmoins tre apprhends comme les
marqueurs dun changement paradigmatique dans la
faon de conduire les organisations sociales, dont
ltat.
Le credo dune qualit indfinie
Depuis les annes 1920, la qualit a t construite
par des statisticiens et des ingnieurs, puis par des

consultants et des experts, comme un objet de


connaissance, un outil de management et un fonds
de commerce (des centaines de conseillers trs priss
facturaient leurs services plus de 10 000 dollars la
journe). Pour autant, elle demeure indfinie au
double sens du terme : qualifie de totale , aucune
limite ne lui est assigne, et elle ne reoit aucune
dfinition prcise. Cest dailleurs cet sotrisme qui
lui permet dtre tout-terrain et promue par des
gourous dont les voix ne saccordent pas toujours
sans toutefois tre dissonantes note. Mais on ne peut
pas se contenter de cette plasticit. Quest-ce donc
que la qualit ?
Aux yeux de Shewhart, la qualit dun produit peut
tre apprcie laune de spcifications techniques
consignes dans un cahier des charges. Mais ces
caractristiques sont la traduction par lingnieur des
besoins et des attentes du client. Sont jugs de
bonne qualit les produits conformes aux
spcifications. Il y a donc deux facettes de la qualit :
lune subjective, lautre objective. Dfinir la qualit
consiste traduire les besoins futurs du
consommateur en caractristiques mesurables, de
sorte concevoir et fabriquer un produit satisfaisant
un prix acceptable note. Juran condense ces deux
facettes en un slogan : Fitness for use, que lon peut
traduire par aptitude lemploi . Selon lui, elle
inclut les deux significations dominantes de la
qualit, savoir : 1) La qualit rside dans les
caractristiques du produit qui satisfont les besoins
des clients et, ce faisant, procure une satisfaction

produit. 2) La qualit
dimperfections note.

consiste

en

labsence

Le Total Quality Management insiste sur la ncessaire


dcentralisation du contrle de la qualit : sa
responsabilit choit lensemble des personnels.
Elle nest plus simplement une fonction remplie par
des inspecteurs, des contrematres, des services de
conception ou du marketing, mais un enjeu
d amlioration continue des processus par tous.
Chaque activit dans lentreprise est ainsi conue
comme un process, avec ses inputs et ses outputs,
ses cots et ses bnfices, ses objectifs et ses
rsultats. Quelle que soit sa nature, il sagit toujours
de produire un bien ou un service destin un client
(interne ou externe lorganisation). Cest donc ce
dernier qui est tenu pour le juge en dernire
instance, lultime valuateur, celui dont le choix
souverain se porte sur loffre la plus comptitive,
cest--dire celle qui satisfait sa demande moindre
cot. Faire de la qualit, cest rpondre aux besoins
du consommateur tout en proposant mieux que le
concurrent. Se tourner vers le client ne suffit donc
pas : il faut galement savoir ce qui se fait de mieux
ailleurs pour tre la hauteur de ses attentes.
La qualit est ici forge comme un moyen de rendre
omniprsente la figure exigeante et souveraine du
client. Cette dfinition lgre, dleste de toute
technicit, indexe sur une ncessit exogne, rend
possible la circulation de la qualit des usines aux
universits en passant par le Pentagone. Mais, une
fois adopte, elle commande la mise en branle dune

lourde machinerie mtrologique pour lui donner


substance et quiper son management. Matrialise
dans des indicateurs et des cibles de performance, la
demande imprative du consommateur de
voitures, de biens ducatifs ou de services
rgaliens nest plus lointaine, sur un march
extrieur ou fictif, mais tangible et pressante au sein
mme des processus organisationnels qui, tous, sont
somms de la satisfaire. Lobjectivit de la qualit
ne vise pas tant exprimer la subjectivit des clients
qu quiper un mode de coordination ni purement
conomique par le march ni purement administratif
par la hirarchie, mais gouvernemental par un
pilotage distance.
La qualit apparat donc comme une interface entre
les producteurs et les consommateurs, loffre et la
demande. Une mdiation qui na rien dvident, non
pas que lentre-deux soit infranchissable, mais au
sens o elle implique un lourd travail, notamment
statistique, de mise en relation. Le management de la
qualit fait ainsi intervenir de nombreuses oprations
intellectuelles et matrielles ; elle convoque une
grande htrognit dacteurs dont elle prtend
orienter et coordonner les actions ; elle quipe une
faon de conduire lorganisation pour quelle
rencontre le march ; elle semble dtrner les figures
du patron, du contrematre et de linspecteur, pour
couronner le hasard souverain, le client-roi ou
l actionnaire tout-puissant , avec pour effet de
dpersonnaliser les rapports de pouvoir en les
mdiatisant par des nombres.

Comme lexprime le P-DG Kearns dans la citation que


nous avons cite en exergue, ce dispositif de
management enrle les personnels de lentreprise
dans une course sans ligne darrive . La course
est sans fin, car la ligne darrive est fuyante.
Lobjectif vis se drobe en permanence car il
consiste
prcisment
en
une
mission
damlioration continue de la qualit , en un effort
sans relche pour faire mieux, en une tension
constante pour tre le meilleur. Poser la qualit
comme un but atteindre au moyen du
benchmarking, qui consiste prcisment reprer les
meilleures pratiques et calculer des diffrentiels
de performance, cest objectiver un cart que
lopration mme de sa rduction reproduit in (d)
finiment. Le benchmarking exerce ainsi une
discipline indfinie note . Il accomplit chez Xerox
le devenir-Sisyphe de toute politique de la qualit
totale :
Xerox commena raliser que le voyage de la
qualit totale revenait pousser une brouette
pleine de pierres au sommet dune colline. Si
lentreprise cessait de pousser, elle ne progresserait
plus et finirait par redescendre au pied de la colline
sous leffet de la pesanteur note.

DANTOTSU, OU COMMENT TRE LE MEILLEUR


DES MEILLEURS
Dantotsu est un mot japonais qui renvoie leffort
pour tre le meilleur des meilleurs.

Nous, les Amricains, navons pas un tel mot, peuttre parce que nous prsumons toujours que nous
sommes les meilleurs. Xerox a dcouvert que nous
ne pouvons plus partir de ce postulat note.
Gary Jacobson et John Hillkirk, journalistes, 1986
Lun des fleurons tats-uniens du management de la
qualit tait lentreprise Xerox qui, contrairement
ce que lon croit souvent, ne vend pas des
photocopieurs, mais des photocopies, laissant ses
machines en leasing dans les organisations. Alors
que, au milieu des annes 1950, on comptait aux
tats-Unis 20 millions de copies par an, on
atteignait 9,5 milliards en 1965 et 2,5 milliards par
jour en 1985, soit 10 par habitant. Xerox, qui tait
parvenue rester le plus gros acteur du march, tait
donc non seulement devenue une firme gigantesque,
mais surtout, par lintermdiaire de ses machines, se
trouvait implante au cur nvralgique de la plupart
des organisations tats-uniennes, publiques comme
prives. En son sein, elle dveloppa le souci de la
qualit son paroxysme et alla jusqu en faire son
cheval de bataille : Xerox, the quality company, tel
tait son slogan dans les annes 1980. Mais elle ne se
contenta pas de grer ses propres employs par la
qualit. Elle eut lide, diaboliquement gniale, de
proposer ceux qui lui louaient des machines de leur
vendre en sus des techniques de management. Xerox
se mit alors vendre de la qualit, non seulement
celle de ses produits, mais aussi celle de sa structure.
Elle ne se contentait pas de dupliquer des pages,
mais aussi toute lorganisation qui allait autour. Au

grand palmars de la globalisation uniformisante (et


capitaliste), Xerox mriterait assurment au moins
une nomination.
Or cest en son sein que la qualit managriale a pris
le tournant, dabord imprvu, du benchmarking.
Nous avons donc dcid daller y voir de plus prs.
Pour qui veut accder aux archives de la firme, il faut
dabord dcrocher le ssame, sous forme
dautorisation officielle. Et cest tout sauf une
formalit car les multinationales, prudentes,
napprcient pas trop que lon farfouille dans leur
pass. Aprs avoir montr patte blanche et sign les
engagements de confidentialit soigneusement
prpars par les avocats de la firme, il faut se rendre
Webster, riante bourgade confine au nord de
ltat de New York, dans la banlieue de Rochester, le
berceau de lentreprise. Sa devise : L o la vie vaut
dtre vcue (Where life is worth living). L, on
dcouvre, au milieu des champs, derrire des
barrires et des enclos grillags, un entrept, non
chauff, mal clair, o circulent quelques chariots
de manutention. Au fond droite, une plaque
mentionnant Xerox Historical Archives signale notre
lieu de destination : une pice sans fentre, garde
par une charmante mais trs seule jeune
femme, qui passe ses journes entre les rayonnages
o sont stocks les copieurs musifis, une vitrine
qui expose de vieilles photos, trophes ou mugs
publicitaires, et des centaines de botes regorgeant
de documents.

La rationalisation du benchmarking chez Xerox

En mettant le nez dans les cartons de Xerox, on


dcouvre que le benchmarking a fait lobjet dune
abondante documentation. Loin dtre spontane, sa
propagation a t dcide, quipe, programme.
Les documents archivs rvlent une volont, non
pas dajustement aux spcificits industrielles de
Xerox, mais bien duniversalisation. Ils sont
notamment caractriss par deux traits discursifs
atopie et achronie qui contribuent construire le
benchmarking comme une technologie valable en
tout temps, en tout lieu, internationalisable et
gnralisable toutes les organisations. Ils
contiennent
peu
de
rfrences
au
type
dorganisation, au secteur dactivit ou aux produits
de cette socit multinationale. Leur objet est de
construire un modle de management transposable
dans toutes ses filiales et divisions. Ils prennent la
forme de rcits atemporels, qui lissent les volutions
limage dun progrs continu, unidirectionnel et
univoque.
On trouve deux types de documents, correspondant
la double facette du benchmarking, la fois outil
de preuve et outil de gouvernement note : les
uns, dispatchs dans toutes les units, sont plutt
descriptifs et comparatifs, apportant des preuves
supposes objectives lappui des dcisions prises
(management by facts) ; les autres, centraliss et
coordonns, sont dordre normatif et prescriptif,
servant gouverner les pratiques dtalonnage.
Lorsque cette technologie prit forme au tournant des
annes 1980, Xerox stait engage dans une

stratgie de contre-attaque face aux entreprises


japonaises qui avaient dj commenc lui prendre
dimportantes parts de march. Cest en 1979 que
lexpression competitive benchmarking semble avoir
t utilise pour la premire fois au sein de la firme,
dans le cadre de son groupe Manufacturing
Operations (MO), propos dune tude comparative
des cots de fabrication unitaires engage au Japon.
partir de l, lexpression se rpandit comme une
trane de poudre.
Dans son laboratoire danalyse comptitive situ sur
le site industriel de Webster, le MO avait rassembl
une soixantaine de copieurs produits par la
concurrence. On y dmontait chaque appareil afin
den tudier les caractristiques, les composants et
les performances. Le reverse engineering est une
pratique courante et ancienne dans le monde
industriel, mais ici, le but tait bien plus ambitieux : il
ne sagissait pas seulement de copier les produits
concurrents, mais de fixer et surtout de justifier, par
comparaison, les cibles atteindre.
Les business plans traditionnels tablissaient dj des
objectifs chiffrs, mais on les dfinissait jusque-l en
interne, selon des procdures classiques de prvision
budgtaire. La logique consistait partir de rsultats
passs afin de les projeter dans le futur. Lorsque des
donnes relatives aux concurrents taient utilises,
ctait le plus souvent pour prouver que les rsultats
maison taient bons. Lexprience de competitive
benchmarking procdait dune tout autre dmarche.
On diagnostiquait o en tait alors la concurrence et

on se projetait cinq ans afin destimer lcart quil


faudrait combler, ceci aussi bien en termes de cots
dune fonction donne exprims en pourcentage des
recettes que de frais gnraux de personnel, de taux
derreur de facturation ou de temps de rponse des
services
Le benchmarking en train de natre permettait de
reprer les meilleurs scores, de calculer des
diffrentiels et de fixer des objectifs qui
permettraient de rattraper les leaders. Il matrialisait
la concurrence en donnant voir les performances
enregistres ailleurs et en les rendant tangibles sous
forme de modles et de cibles. Des tableaux
(scoreboards) permettaient de les mettre en regard
des rsultats affichs par Xerox. Le but tait ainsi de
faire (r) agir les cadres en suscitant une motivation
lmentaire : Ne pas vouloir faire moins bien que le
voisin en anglais, keeping up with the Joneses.
Cette exprience de benchmarking conduite au
niveau oprationnel des activits de fabrication fit
rapidement des mules, au point de devenir
en 1983 un mot dordre officiel de la direction. Dans
un Livre vert exposant la nouvelle stratgie de
lentreprise, le benchmarking fut alors prsent
comme un processus standard dvaluation du
succs de Xerox dans la satisfaction des demandes
du client. On exigeait que chaque unit atteigne et
maintienne une performance suprieure celle du
meilleur concurrent ou du moins la parit en
termes de qualit, de cot ou de rapidit dexcution.
Pour ce faire, des benchmarks taient tablis pour

chaque fonction majeure de lentreprise. Il incombait


chaque unit de collecter les donnes ncessaires
lanalyse comptitive, de les actualiser, de projeter les
niveaux futurs de la concurrence, et de prendre les
mesures ncessaires pour raliser et maintenir une
supriorit comptitive.
Le recours effectif au benchmarking tait reconnu et
rcompens. Son usage navait rien dobligatoire,
mais les managers qui ne lutilisaient pas
sexposaient des reproches de la direction. En dix
ans, leur nombre fut ainsi multipli par dix-sept :
quatorze lments de performance faisaient
lobjet dun benchmarking en 1984 contre deux cents
trente-sept en 1993.
En

janvier 1984,

Xerox

publia

une

brochure :

Competitive Benchmarking. What It Is and What It


Can Do For You. Plusieurs fois rdit en interne, ce
petit livre rouge (car telle tait la couleur de sa
couverture) tait une sorte de mode demploi du
benchmarking rdig par le service Qualit (Xerox
Corporate Quality Office) destination de tous les
employs. Les cadres initis la nouvelle doctrine
les managers of benchmarking competency
furent regroups dans un rseau ad hoc le
competitive benchmarking network charg de
porter la bonne parole dans chaque division de la
firme.

Charles F. Christ, le rdempteur de Xerox. Un homme


joua un rle particulier dans cette histoire. La

lgende note raconte que, par un dimanche aprsmidi de novembre 1979, Charlie Christ, qui tait alors
vice-prsident du MO, aurait eu le choc de sa vie en
dcouvrant, dans les pages de son New York Times,
une annonce publicitaire pour un copieur Canon
vendu un prix infrieur au cot de fabrication dun
modle comparable chez Xerox.
Christ dcida de dpcher sur-le-champ des
missionnaires au Japon afin de percer jour les
secrets de la concurrence. Sur place, les ingnieurs
tats-uniens observrent que leurs concurrents
fabriquaient leurs produits deux fois plus vite, pour
un cot deux fois moindre. Un ratio jug tout
particulirement parlant fut mis en avant : Xerox,
pour un ouvrier assemblant directement les
machines, on comptait deux employs occupant une
fonction en support, contre un pour un au Japon.
En 1981, Christ adressa un plan de survie aux
dirigeants du groupe. Il y prsentait la menace
japonaise comme le dfi numro un de la
dcennie 1980. Jusque-l, les gains de productivit
(8 % par an) enregistrs entre 1975 et 1980, la suite
de la suppression de 2 500 emplois dans les usines
nord-amricaines (20 % des effectifs), taient jugs
satisfaisants par ltat-major de Xerox, qui se
contentait dextrapoler les volutions passes pour
projeter les objectifs atteindre dans le futur. Le
benchmarking men par Christ jetait une tout autre
lumire sur cette situation : en maintenant ce rythme
et en projetant les progrs des concurrents japonais,
Xerox aurait cumul en cinq ans un dsavantage

comptitif de 21 %. Pour combler lcart dici 1985, il


fallait viser des gains annuels de 18 % sur le cot
unitaire de fabrication. Christ dclina cet objectif en
une liste de ratios et de niveaux talonns sur les
performances des Japonais. Xerox ntait plus seul
dans une course contre la montre, mais rivalisait avec
beaucoup dautres. Pour tenir la distance, il fallait en
permanence les avoir lil. Xerox devait se mesurer
ses concurrents, et le benchmarking en tait le
moyen.
Christ convainquit lquipe dirigeante de lui confier
une tude comparative avec des rfrents extrieurs,
y compris hors des tats-Unis. En 1983, il dressa un
rapport dvaluation positif qui valida la dmarche et
amora un nouveau cycle de benchmarking. Il
articula cet exercice sur une participation des
employs un travail de prospective, travers la
cration des Xerox Horizon Teams. Il impliqua
galement les syndicats dans lanalyse comparative
des produits, en faisant participer leurs reprsentants
aux voyages dtude et aux visites de sites. Mais le
benchmarking en train de stablir ne se contentait
pas denrler de plus en plus dacteurs, de haut en
bas de la hirarchie. Il multipliait aussi les lments
servant la comparaison. Au-del des spcifications
techniques des produits concurrents ou des
performances comptables obtenues par les
entreprises rivales, le regard des benchmarkers se
dplaait vers les processus non seulement
oprationnels, mais aussi et peut-tre surtout
fonctionnels. Ils ne sintressaient plus simplement
aux mthodes de fabrication, mais tous les

procds organisationnels, employs par exemple


pour contrler les stocks ou prendre les commandes.
Du
reverse
engineering
au
competitive
benchmarking, des concurrents tats-uniens aux
challengers japonais, des produits aux processes,
plusieurs glissements avaient eu lieu. Mais ce
ntaient pas les derniers.

Robert C. Camp et le culte des meilleures


pratiques . Bob comme il prfre se faire
appeler rejoignit Xerox en 1972. Cest ce
personnage que la littrature de management
attribue en gnral l invention du benchmarking.
Mme si, comme nous venons de le voir, cette
paternit doit tre relativise, il faut tout de mme lui
rendre les honneurs qui lui sont dus. Nous avons
profit de notre voyage aux tats-Unis pour recueillir
son tmoignage. Voil ce que nous avons pu
apprendre au cours dune srie dentretiens quil
nous a accords entre une confrence au Chili et une
croisire en Bourgogne son premier voyage en
France, lun des rares pays quil navait pas sillonns
en tant que VRP du benchmarking.
Aprs avoir suivi des tudes en ingnierie civile,
travaill chez Mobil Oil et Du Pont, Bob soutint une
thse en business administration. Ce cursus lui
permit dacqurir les comptences analytiques et
techniques, la mthode scientifique, bref les
prrequis
indispensables

ses
yeux
du
benchmarking.
Ses
premires
expriences
professionnelles lamenrent se spcialiser dans le

management logistique, dont il aimait la dimension


quantifiable (on peut aisment mesurer, compter les
lments grs), et dans la recherche oprationnelle
tourne vers laide la dcision grce au
raisonnement probabiliste, lanalyse des donnes et
la modlisation des processus.
Chez Xerox, Camp devint manager au sein de
diffrents dpartements du groupe Logistics &
Distribution (L&D) : il fut successivement en charge
de la planification, des stocks, du transport et des
consommables. En janvier 1981, son vice-prsident
expliqua en runion que les services de fabrication
exprimentaient
quelque
chose
appel
benchmarking et quil souhaitait en savoir plus. Il
dsigna Bob pour dcouvrir de quoi il retournait et
lui accorda plusieurs mois pour se rendre dans le
groupe MO, comprendre ce quil faisait, exprimenter
son tour et rendre compte de ses rsultats.
Alors quil recherchait des entreprises avec lesquelles
se comparer, Robert Camp tomba sur un article
publi dans la revue Modern Materials Handling. On
y prsentait un systme indit, semi-automatis, de
traitement des commandes. Camp venait de dnicher
un benchmark aussi performant quinattendu : non
pas chez Canon ou Ricoh, ses concurrents directs,
mais dans un tout autre secteur, chez L.L. Bean ,
un vendeur par correspondance de vtements et
quipements de loisir en VPC. Il se rendit dans le
Maine pour visiter lentrept de L.L. Bean et constata
que le retrait et lemballage des produits y
taient 3,5 fois plus rapides que les oprations

correspondantes pour les pices de rechange chez


Xerox.
Peu importe le secteur dactivit des organisations
considres, le benchmarking devait consister
rechercher les meilleures pratiques pour un
process donn, sans exclusive a priori. Cette
extension du domaine de la comparaison, qui
revenait, aussi fantaisiste que cela part de prime
abord, comparer des pommes avec des poires,
emporta la conviction de ses suprieurs. Camp
poursuivit sur sa lance, analysant les oprations de
lAmerican Hospital Supply Corp., qui, comme Xerox,
bien que dans un tout autre secteur, avait grer des
pices de petite taille faire circuler rapidement
travers tout le pays. Caterpillar lui servit de
benchmark sagissant de la distribution des machines
elles-mmes. Pour le service Clients , cest
American Express qui servit de modle. Et ainsi de
suite pour toutes les units. Dornavant, le champ
dinvestigation dessin par le benchmarking navait
plus de barrire ni dextriorit : on pouvait
braconner, en quelque sorte, hors de son march. Le
terrain de comptition devenait sans frontires, ni
gographiques ni sectorielles.
Par ce geste darraisonnement des meilleures
pratiques o quelles se trouvent, Camp
dcloisonnait le benchmarking, qui ntait plus, au
sens strict, concurrentiel , cest--dire limit
lvaluation
comparative
dentreprises
en
concurrence directe dans un mme secteur dactivit.
Dans loptique de Camp, cest dsormais partout quil

faut rechercher ses partenaires de benchmarking,


cest--dire des organisations prsentant au moins
un process comparable au sien, susceptibles de faire
mieux que soi et disposes changer des
informations.
Ds lors que la base du raisonnement est le process,
et non plus le produit final, il devient possible de
sortir dune logique de pure concurrence
conomique (lutte pour conqurir des parts de
march). Camp reconnat quun processus de
stockage ou de facturation na pas proprement
parler de concurrent. Aussi prcise-t-il quil entend le
terme competitor au sens large ; en franais, il
privilgierait sans doute le terme comptiteur ,
qui voque le registre de la comptition scolaire ou
sportive, voire du concours. mule pourrait
galement convenir dans la mesure o le
benchmarking se pratique entre partenaires
censs partager des expriences et changer des
informations (two-way sharing process) dans un
climat de confiance . lexpression en vigueur
chez Xerox, competitive benchmarking, Camp prfre
donc celle de non-competitive [ou] noncompetitor
benchmarking. Il forge galement dautres
expressions, telles que best practice benchmarking,
functional [ou] generic benchmarking. En multipliant
les qualificatifs, il veut dmontiser le competitive
benchmarking au profit dune dmarche plus large.
nomm
manager
of
benchmarking competency dans le groupe L&D. Il ne
ralisait pas lui-mme les tudes de benchmarking,
En 1982,

Camp

fut

mais il tait la personne-ressource qui encadrait


les projets dvaluation comparative, constituait les
quipes et en conseillait les membres. En outre, il
collaborait avec la direction Qualit et ses
homologues dans les autres groupes pour construire
une mthodologie harmonise.
La dmarche du benchmarking se veut discipline
et rigoureuse . Camp la structure limage dune
enqute scientifique : recherche bibliographique, tat
de lart, collecte de donnes, laboration de
questionnaires, conduite dentretiens, constitution de
panels, visite de sites, consultation dexperts, choix
dune mtrique, calculs dcart, etc. Cest cette
approche mthodique, progressive, incrmentale
dune part pour slectionner les organisations avec
qui se comparer et pour rendre commensurables les
donnes recueillies, dautre part pour prendre
contact avec elles et examiner leurs pratiques qui
diffrencie le benchmarking des formes antrieures
danalyse comptitive. Cest par la quantification de
la qualit quelle est suppose restaurer la
comptitivit. Le benchmarking sert prendre des
mesures au double sens du terme : aprs avoir
valu des grandeurs, il fixe des cibles et un plan
daction pour les atteindre. Camp lexprime en ces
termes :
On ne peut amliorer que les choses que lon peut
mesurer. Si on ne peut pas les mesurer, comment
savoir comment les amliorer ? Et si lon veut tre
comptitif, il faut se mesurer au monde extrieur
note.

la fin des annes 1980, Camp fut charg dun


programme de formation (Xerox Benchmarking for
Quality Workshop Training Program), destin aux
employs dans un premier temps, puis largi aux
entreprises clientes. Les sessions dune journe et
demie consistaient apprendre aux managers ce
qutait le benchmarking, comment le mettre en
pratique, choisir ses partenaires et collecter une
information pertinente. Face aux demandes
dinformation crites, Camp entreprit de rassembler
tous les supports de formation dans un document
unique, sur lequel il travailla pendant son temps libre
en 1987-1988. Le manuscrit gagna en ampleur,
jusqu former un livre quil intitula : Benchmarking.

The Search for Industry Best Practices that Lead to


Superior Performance. Il ne sagissait pas dun rcit
autobiographique, mais dune sorte de manuel crit
de faon impersonnelle. Camp ne sy met pas en
scne. Sil fait peu rfrence des personnalits
nommment dsignes, cest par souci dabstraction,
de naturalisation. Il veut y prsenter le benchmarking
comme une technique tout terrain, sans feu ni lieu,
dtache des contingences de Xerox et prtendant
luniversalit.
Camp avait estim que si chaque librairie spcialise
en achetait un, il coulerait 3 000 exemplaires. En
cinq ans, il en vendit 50 000. Cet engouement ne
sexplique ni par lefficacit redoutable du
benchmarking, qui laurait rendu incontournable, ni
par le talent littraire de son auteur, ni mme par un
pur effet de mode managrial. Cet ouvrage, publi
en 1989, bnficia en fait de la formidable publicit

du prix Baldrige lquivalent tats-unien du prix


Deming dcern Xerox la mme anne. Do
lnorme succs de librairie, qui se confirma par la
suite avec sa traduction en quatorze langues.
Lintrt suscit par le best-seller de Camp se
traduisit par de multiples sollicitations, notamment
de la part des clients de Xerox qui souhaitaient
linviter tenir des confrences, animer des
formations ou donner des conseils. Y rpondre
ncessitait de beaucoup voyager, y compris
ltranger, autant de dplacements peu conciliables
avec son activit professionnelle normale. Or ses
suprieurs taient en dsaccord sur la marge de
manuvre lui laisser : les gens de la vente
souhaitaient quil se consacre la promotion du
benchmarking, mais les oprationnels avaient
dautres priorits note . La dcennie 1990 vit en
effet lmergence dautres mthodes comme le
business process reengineering, dont nous relaterons
limplantation dans la police new-yorkaise
auxquelles les dirigeants de Xerox eurent recours. Le
benchmarking fut par consquent quelque peu
dlaiss. Cest pourquoi Camp dcida en 1995 de
quitter Xerox, aprs vingt-trois ans de maison, pour
se faire le champion du benchmarking travers le
monde.

Acte de baptme. Si, dans la littrature managriale,


Camp est systmatiquement mentionn comme le
pre du benchmarking , nous venons de voir que
ce casting limit occultait dautres protagonistes.

Dans les archives, les auteurs des documents relatifs


au benchmarking sont des services plus que des
personnes. La mise au point de cette technique
apparat ainsi comme une entreprise collective. Dans
le rcit oral de Camp, il y a un nous favorable
une dfinition large du benchmarking tourn vers les
meilleures pratiques , et un eux focalis sur le
benchmarking concurrentiel . Autrement dit, il y a
un travail de coconstruction antagonique de cette
mthode. Il ny a donc ni invention ni inventeur au
sens courant de ces termes. Camp na pas trouv
le benchmarking, il ne la bien videmment pas cr
ex nihilo.
De mme que le management de la qualit totale
est souvent prsent comme un modle import du
Japon, le benchmarking est souvent associ une
devise nippone : dantotsu, sefforcer dtre le
meilleur . Il ny a pas un rapport de traduction
littrale entre ces deux termes, mais se pose la
question de savoir dans quelle mesure lesprit
dantotsu renvoie une pratique qui pourrait avoir
prfigur celle du benchmarking. Quand on
demande Camp si les mthodes japonaises ont t
une source dinspiration, il admet que Xerox a
import certaines techniques de production
comme, par exemple, le systme kanban
dapprovisionnement en flux tendu, mais insiste sur
le fait que le benchmarking sen distingue. Cest une
technique de management, une mthode pour
dnicher les meilleures pratiques de production
et dorganisation. Dans ce cas, le sens de circulation
est invers : ce sont les Japonais, par lintermdiaire

de Fuji Xerox, qui auraient emprunt le procd


Xerox.
Formaliser ce qui tait informel, baptiser ce qui
restait innomm : telles sont les oprations qui
autorisent Camp dnier aux Japonais linvention du
benchmarking. Certes, ni Camp ni Xerox nont forg
le mot-valise benchmarking, mais ils en ont cristallis
une dfinition reprise dans tous les documents
internes, puis dans les publications externes :
Nous le dfinissons comme le processus continu de
comparaison de nos produits, services et pratiques
avec nos concurrents les plus rudes ou avec les
entreprises reconnues comme les leaders.
Si Xerox a tabli une procdure de benchmarking
rationalise en cinq phases (voir figure 3, p. 42) et
subdivise en dix tapes, la firme ne la pas pour
autant brevete. Le nom lui-mme nest pas
protg : il ne donne lieu aucune marque dpose
ou droit dauteur. Ni brevet donc ni copyright.
Pourquoi ? Parce que Xerox ne souhaitait pas dans
un premier temps divulguer cette pratique, mais
surtout parce que le mot appartient au domaine
public.
Il faut sy rsoudre : le benchmarking ne bnficie
pas dune appellation dorigine contrle. Impossible
didentifier qui, pour la premire fois, a employ ce
terme dans le contexte de lentreprise, ni de vrifier
la conformit de ses usages certaines rgles
dfinitoires. En revanche, on a pu dterminer quand
et comment il est devenu le dnominatif dune

technique managriale, laquelle a fait lobjet defforts


de rationalisation et de normalisation. Ce sont ces
efforts qui ont donn consistance une catgorie
suffisamment distinctive pour faire sens et se
diffuser.
La dissmination hors de Xerox
1989 est une anne charnire dans la carrire du
benchmarking. Cest cette anne-l que Xerox
devient laurat du prix Baldrige, que Camp publie
son livre fondateur et quune commission charge
dtudier la perte de productivit de lindustrie tatsunienne lui donne ses lettres de noblesse. Les seize
membres de cette commission pluridisciplinaire, tous
minents professeurs au Massachusetts Institute of
Technology (MIT) note, avaient dirig huit quipes de
recherche qui, pendant deux ans, avaient enqut
dans huit secteurs dactivit, visit deux cents
entreprises et cent cinquante usines, men cinq cents
interviews, aux tats-Unis, au Japon et en Europe.
Cette vaste tude dboucha sur un ouvrage de
rfrence, paru en 1989 : Made in America. Regaining
Ses
rsultats
et
the
Productivity
Edge.
recommandations furent prsents au Snat et
largement mdiatiss. Ils mettaient laccent sur le
benchmarking comptitif :
Un certain nombre dentreprises ont commenc
reconnatre le besoin dexplorer le monde entier
pour y trouver les meilleures pratiques et transfrer
les nouvelles ides et mthodes par-del les
frontires.
Le
concept
de
benchmarking
comptitif est aujourdhui largement accept dans

les entreprises amricaines. Chez Xerox par exemple,


on attend de chaque dpartement quil conduise une
enqute globale pour trouver lentreprise ou lunit
organisationnelle qui remplit le mieux sa fonction.
Cest ce niveau de performance qui devient alors
lobjectif atteindre pour lunit de Xerox note.
Par la suite, cest le travail dun certain nombre
dentrepreneurs de benchmarking qui uvrrent
activement en dissminer les usages. Au premier
rang de ces entrepreneurs figure bien videmment
Camp. Aprs avoir quitt Xerox, il devint consultant
et cra le Best Practice Institute, prsent comme
un institut international de recherche, de formation
et de conseil, membre du Global Benchmarking
Network (GBN) dont Camp fut le premier prsident
en 1994. Il publia en 1995 un autre livre sur le
business process benchmarking note, puis, en 1998,
un ouvrage collectif de six cent quarante pages
prsentant une trentaine dtudes de cas dans
lindustrie des produits et des services, mais aussi
dans les secteurs associatif, gouvernemental et
ducatif note. Il crivit de nombreux articles dans des
revues professionnelles note, contribua des
manuels note, rpondit de multiples interviews
dans la presse internationale, intervint sans relche
dans des confrences travers le monde. Il participa
galement au dveloppement de logiciels et de
didacticiels,

llaboration
de
supports
pdagogiques, des ateliers d apprentissage en
ligne (e-learning), la cration de plates-formes
dchange dinformations. Bref, la promotion de cet
outil de gestion devint son activit principale et se

rvla rmunratrice en biens la fois matriels et


symboliques.
Mais Bob ne fut pas le seul investir cette niche
juteuse. Ds juin 1988, le cabinet Kaiser Associates,
alors consultant pour AT&T, rassembla diverses
tudes de cas dans un guide pratique pour faire
du benchmarking sa spcialit note. Dautres anciens
cadres de Xerox se lancrent aussi dans le business
du benchmarking. Michael Spendolini cra un
cabinet de consultants (MJS Associates) et publia The
Benchmarking Book note. Quant Gregory Watson
et Mark Czarnecki, qui participrent, avec Camp, la
fondation
de
lInternational
Benchmarking
Clearinghouse, ils devinrent respectivement viceprsident de Xerox Quality Solutions et fondateur du
Benchmarking Network tout en publiant des
ouvrages sur le sujet note. Mohamed Zairi lana une
revue scientifique sur le sujet, dabord intitule

Benchmarking for Quality Management and


Technology, puis rebaptise en 1999 Benchmarking :
An International Journal note. Comme ni le nom ni le
procd ne sont protgs par le droit de la proprit
intellectuelle, les dfinitions et les mthodes ( cinq,
huit, dix, onze ou quinze tapes) ont pullul tout au
long de la dcennie 1990.
Toutes
ces
entreprises
concomitantes
de
rationalisation favorisrent la propagation de la
technologie du benchmarking dans tous les pays et
toutes les sphres daction sociale, notamment dans
les services publics. Les domaines de lducation et
de la sant furent parmi les premiers concerns note.

Dj en son temps, le management scientifique,


associ au nom de Taylor, prtendait faire de
lorganisation industrielle, et en particulier de
lorganisation de la production, un modle au XXe
sicle pour les pratiques dautres sortes,
administratives,
culturelles,
sinon
politiques,
mdicales, scientifiques, etc. note . Il nous reste
discerner comment et sous quelle forme le
management de la qualit , quip du
benchmarking, sest faufil dans les appareils dtat.

BENCHMARKS

:
DES
CHIFFRES
POUR
CONVAINCRE, DES CIBLES POUR GOUVERNER
Progresser de faon constructive sur le front de la
comptitivit exige des actions tous les niveaux
de la part des entreprises et des gouvernements, des
industriels, des dcideurs politiques et des leaders
dopinion. Mais une action crdible, produisant des
rsultats visibles, exige des donnes fiables, une
dfinition rigoureuse des objectifs, un processus qui
mobilisera les efforts et concentrera les nergies, un
intrt systmatique pour les meilleures pratiques.
Cest cela quoffre le benchmarking note.

Antonio Borges, doyen de lInstitut europen


dadministration des affaires (Insead), 1996
Le benchmarking, a produit des benchmarks, cest-dire des cibles, des objectifs atteindre qui ne sont
pas fixs dans labsolu, en fonction des diktats dun
patron exigeant, mais relativement ce qui se fait de
mieux dans le monde. La force du benchmark ne
rside donc pas tant dans la poigne dun chef ou

dans la scientificit dun pourcentage que dans la


performance quil met en relief. Aux sceptiques et
aux incrdules, il oppose la preuve dun meilleur
rsultat enregistr ailleurs. Les faits sont ttus, les
chiffres parlent deux-mmes : ils rsistent aux
contestations et introduisent de lindiscutable dans
les ngociations. En cela, les benchmarks sont de
puissants leviers de gouvernement qui servent
emporter la conviction pour faire faire sans user de la
contrainte physique ou de lobligation lgale. Ils sont
censs orienter les conduites vers un but en jouant
sur lmulation, lincitation, le dfi comptitif. La
pratique du benchmarking semble ainsi permettre de
surmonter la crise des bureaucraties, quelles soient
dentreprise ou dtat. Elle uvre lgitimer des
dcisions dont la normativit ne relve ni du droit ni
de la hirarchie, mais de donnes probantes. Chez
Xerox, on parlait dun management par les faits
(management by facts). Mais ce souci de la
dmonstration ne fait a priori pas bon mnage avec
la raison dtat, ni mme avec llecteur souverain.
Comment le benchmarking avec tout son barda
dindicateurs
de
performance,
de
mesures
statistiques, dobjectifs quantifis, de bonnes
pratiques sest-il fait accepter dans la sphre des
politiques publiques ?
Rinventer le gouvernement

Rinventer le gouvernement. Ou comment insuffler


lesprit entrepreneurial dans le secteur public : tel est
le titre du livre dOsborne et Gaebler note. Rappelons
que ces auteurs en appelaient rien moins qu une

perestroka amricaine dont les mots dordre


seraient :
incitation,
dcentralisation,
responsabilisation, mise en concurrence, gestion par
projet, obligation de rsultats, satisfaction du client,
etc. On retrouve ainsi sous leur plume un certain
nombre de concepts et doutils qui traduisent,
lintention des dcideurs publics, les principes du
management de la qualit entre autres
expriments chez Xerox. Leur cible est la gabegie
bureaucratique entretenue, selon eux, par deux
dfauts caractristiques de ladministration de type
wbrien : pour ceux qui travaillent, la hirarchie et la
soumission aux rgles de fonctionnement rendraient
impossible
tout
accomplissement,
tout
panouissement personnel ; pour ceux qui y sont
confronts comme usagers ou clients, elle serait
parfaitement inefficace, lente et trop chre.
Certes, il ne suffit pas dun livre pour rinventer le
gouvernement . Cependant, cet ouvrage a particip,
avec dautres acteurs, techniques et programmes,
dun ensemble de conditions qui rendirent cette
rinvention de plus en plus acceptable, possible,
voire incontournable.

Le got de la distinction publique. Au cours des


annes 1980, aux tats-Unis, ces entrepreneurs de
qualit firent valoir le rle des autorits publiques
dans le miracle conomique japonais. Outre le
contrle statistique des processus et lattitude des
dirigeants industriels, lamlioration de la qualit des
produits sexpliquait galement par une politique

volontariste du gouvernement note. lre Reagan, il


peut paratre paradoxal que des chefs dentreprise et
des consultants aient recommand une intervention
tatique, mais celle-ci se bornait dans leur esprit
des formes daction incitatives.
En 1985, Malcolm Baldrige, alors secrtaire du
Commerce, mandata un groupe dindustriels pour
travailler lorganisation pratique dun programme
national de promotion de la qualit , dont taient
supposes dcouler une augmentation de la
productivit, une baisse des cots et une hausse
importante des profits. Il leur confia entre autres la
tche de dterminer les critres dattribution dun
prix qui serait la cl de vote de ce dispositif.
Une telle initiative navait rien dvident lpoque,
ni de prioritaire, et fut dailleurs accueillie plutt
froidement. En 1986, un premier projet de loi fut
enterr, notamment parce quil incluait le
gouvernement
fdral
lui-mme
parmi
les
organisations cibles par le programme. Lanne
suivante, lide de confier au National Bureau of
Standards (renomm National Institute of Standards
and Technology en 1988) la gestion du prix, cette
fois confine au monde des affaires, avait fait son
chemin et ralli un certain nombre de membres du
Congrs, alors majoritairement dmocrates. Cette
agence du ministre au Commerce avait leurs yeux
lavantage dtre sans doute la moins politise de
tous les services de ladministration note. Mais ce fut
surtout le dcs accidentel de Baldrige qui dbloqua
la situation note : la loi dite d amlioration de la

qualit nationale fut immdiatement vote par


acclamation, puis ratifie par le prsident Reagan
en 1987.
Dans son discours, le prsident dclara avoir cr le
prix Malcolm Baldrige pour renforcer le bien-tre
de lconomie nationale et sa capacit tre
comptitive en distinguant publiquement des
entreprises modles. Sil lui donna le nom de son
dfunt secrtaire au Commerce et ami personnel,
ctait pour rendre hommage dans un mme geste
lhomme daffaires et lhomme dtat note qui,
ces deux titres, pratiquait le type de management
promu par cette rcompense : une attention troite
aux besoins du client et une importance toute
particulire accorde la qualit des produits et
services livrs note . Avec sa double casquette,
Baldrige incarnait une certaine conformit entre
gestion prive et administration publique, qui
justifiait lextension du domaine dapplication de ce
programme au-del du monde industriel.
Matrialis par une mdaille portant linscription

Malcolm Baldrige National Quality Award The


Quest for Excellence, le prix est remis par le prsident
des tats-Unis ou le secrtaire au Commerce
loccasion dune crmonie rassemblant lites
politiques et conomiques. Daprs les termes de la
loi, le prix doit tre dcern seulement aux
organisations qui ont considrablement amlior la
qualit de leurs produits et/ou services, et qui ont
effectivement fait la preuve dun management de la
qualit en y impliquant et en formant les personnels

tous les niveaux note . Un jury ad hoc procde


lexamen des dossiers de candidature, ainsi qu une
visite sur site, pour valuer les pratiques
dorganisation au regard des critres retenus,
lesquels comportent notamment lusage effectif du
benchmarking.
En 1988, les trois premiers prix furent remis deux
entreprises industrielles (catgorie B, Manufacturing
companies), Motorola et Westinghouse Electric, ainsi
qu une PME (catgorie A, Small businesses). partir
de 1990, et tous les deux ans, des entreprises de
prestation de services furent rcompenses
(catgorie C, Companies which primarily provide
services). En 1998, le Congrs vota lajout des
catgories D (Health care providers) et E (Education
providers). Une sixime fut cre en 2004 et baptise
Nonprofit, ce qui ouvre un vaste champ de laurats
possibles. Les deux premiers furent, en 2007, la ville
de Coral Springs et le Centre de recherche, de
dveloppement et dingnierie darmement de
larme des tats-Unis (U.S. Army Armament
Research, Development and Engineering Center). Le
contraste est frappant entre ces deux rcipiendaires :
lune
saffiche
comme
une
communaut
dexcellence o il fait bon vivre, travailler et lever
ses enfants ; lautre comme un centre de ltalit .
Mais, dans les deux cas, ils visent l amlioration de
la qualit de ce quils produisent (environnement
de vie ou systmes de munitions) et la satisfaction
de leurs clients (administrs ou soldats).

Le programme Baldrige participe ainsi dune


institutionnalisation du management de la qualit
comme mode dorganisation susceptible de
simplanter partout. Il contribue documenter,
formaliser, codifier, normaliser une faon de
gouverner les activits humaines, dont le
benchmarking est un des leviers. Inspir du prix
Deming cr au Japon trente-six ans plus tt, il a fait
des mules outre-Atlantique, o la Fondation
europenne pour le management de la qualit
(European Foundation for Quality Management) a
inaugur en 1992 son propre prix dexcellence .
Au sein mme des tats-Unis, il a t reproduit au
niveau local et par trente-cinq tats. lchelon
fdral, il a t complt ds 1988 par une
rcompense destine aux agences du pouvoir
excutif. Lobjectif tait de dcerner un prix
prsidentiel pour la qualit (Presidents Quality
Award) qui reconnaisse les performances dans
ladministration publique suivant les mmes critres
que le rfrentiel Baldrige.

Ce qui est bon pour Xerox est bon pour lcole.


Outre les incitations produites par un dispositif
honorifique, tel que le programme Baldrige, des
acteurs cls ont pu jouer en des points stratgiques
un rle dcisif pour favoriser la diffusion du
benchmarking dans le secteur public. Prenons
lexemple de David T. Kearns, le P-DG de Xerox au
moment o cette entreprise reut le prix en 1989.
Cette anne-l, il fit la une du Financial World

comme homme de lanne et prsida le Mois de


la qualit nationale (National Quality Month). Dans
une interview parue dans le magazine de lASQC
note, il expliqua avoir accept cet honneur pour
partager les leons que Xerox avait tires de son
exprience en matire de management de la
qualit .
Ayant
bnfici
des
changes
dinformations et de bonnes pratiques avec ses
partenaires de benchmarking, ainsi quavec les autres
candidats et laurats du prix Baldrige, il entendait
son tour prcher la bonne parole et convertir non
seulement ses pairs mais, plus gnralement, toutes
les personnes responsables dune organisation quelle
quelle ft. Il se fit ainsi connatre comme lun des
plus fervents promoteurs du management de la
qualit totale aux tats-Unis.
Qui est ce missionnaire de la qualit totale ? N
en 1930 dans ltat de New York, Kearns rejoignit la
Navy aprs une licence en administration des affaires
obtenue luniversit de Rochester en 1952. Deux
ans plus tard, il fut recrut par IBM o il devint viceprsident du dpartement Informatique . En 1971,
il entra chez Xerox avec lambition den prendre les
rnes. Ce fut chose faite ds 1977 : il fut catapult
directeur de lexploitation (chief operating officer) ;
en 1982, il devint directeur gnral (chief executive
officer) et prsident (chairman) en 1985. Il appartint
galement aux conseils dadministration de Time Inc.,
Chase Manhattan Corp., Junior Achievement et de
luniversit de Rochester ; il fut membre de la
Business Roundtable, du Council on Foreign
Relations, de la Commission trilatrale et du Business

Council. En 1986, le prsident Reagan le plaa la


tte de la Presidents Commission on Executive
Exchange, qui administre un programme dchanges
entre cadres du secteur priv et du gouvernement
fdral.
En 1990, il quitta son fauteuil de P-DG de Xerox pour
tre nomm dans la foule secrtaire adjoint de
lducation par le prsident Bush. Sa stature de
sauveur
de
Xerox
ainsi
que
louvrage
programmatique Winning the Brain Race. A Bold
Plan to Make Our Schools Competitive note quil
avait publi ds 1988 semblent lavoir dsign
comme homme de la situation, dans un contexte o
ce secrtariat tait discrdit par diverses affaires et
polmiques note. Lorsque Bush fit appel ses
services, Kearns accepta cette charge pourtant de
second rang. On pourrait expliquer ce dvouement
en paraphrasant la clbre formule de Charles
Wilson, P-DG de General Motors nomm secrtaire
la Dfense par le prsident Eisenhower en 1953 : Ce
qui est bon pour les tats-Unis est bon pour Xerox et
vice versa. Dans cette optique, le destin dune
communaut politique est li celui de ses
entreprises, si bien que les capitaines dindustrie sont
tout fait lgitimes pour participer au gouvernement
tatique. Ils en auraient mme le devoir.
Partant du constat que la monte en puissance du
Japon, et donc de ses firmes, reposait en grande
partie sur le niveau dinstruction de sa population,
Kearns en dduisait que lavenir de Xerox et lavenir
de lindustrie amricaine dpendaient dune

augmentation de loffre de personnes qualifies


note . Cest pourquoi, dans la continuit de sa
mission juge accomplie chez Xerox, il partit en
croisade pour rformer le systme scolaire de son
pays. Dans les deux cas, il sagissait de dvelopper le
management de la qualit en vue de conforter la
comptitivit. Kearns prconisait un mode opratoire
consistant faire jouer les normes managriales
contre lautonomie professionnelle, exercer une
pression exogne en faisant intervenir les
concurrents et les clients satisfaire. Kearns
proposait tout simplement dappliquer lcole ce
qui avait march chez Xerox sous la forme dun
plan audacieux pour rendre les coles comptitives
dans la course mondiale des cerveaux .
Pour ce faire, Kearns accepta la prsidence dune
socit prive but non lucratif, la New American
Schools Development Corporation (NASDC), qui fut
cre en 1991 par des chefs dentreprise. lcart du
monde officiel de lducation, elle procda une
mise en comptition de projets de rforme
ducative, monts localement par des quipes
mlant pdagogues et managers, pour financer leur
mise en uvre et identifier ceux qui serviraient
dtalon national. Son activit a t au cur de
linitiative de ladministration Bush America 2000.
Une fois les Dmocrates revenus aux affaires, cette
stratgie fut poursuivie sous le nom Goals 2000 :
Educate America.
Dans son dernier ouvrage, paru en 2000 et cocrit
avec le consultant James Harvey note, Kearns avance

notamment lide de sous-traiter la gestion des


coles des oprateurs privs, responsables de la
qualit et de la comptitivit de leur
tablissement, donc libres dadopter les programmes
scolaires et de recruter les enseignants de leur choix,
mais soumis un contrle de leurs performances par
des fonctionnaires publics. Une ide pleine davenir
Malade, Kearns prit sa retraite hors de Washington,
tout en restant membre du conseil dadministration,
ainsi que de ceux de la Fondation Ford et de
luniversit de Rochester. Plus que le patron du
renouveau de Xerox, il reste dans les mmoires
comme le champion de la rforme de lducation
note .

Benchmarking versus reengineering. Le management


la Kearns , chez Xerox comme au ministre de
lducation, reprsente larchtype prn par
Osborne et Gaebler pour rnover laction publique.
De mme, lorsque William J. Bratton fut nomm
en 1994 chef de la police new-yorkaise par le maire
Giuliani, il entreprit un ensemble de rformes qui
inscrivirent son administration dans le mouvement
de Reinventing Governement note . Mais, outre le
benchmarking et lchange des bonnes pratiques,
Bratton inaugura un plan ambitieux de
reengineering directement inspir par le best-seller
de Hammer et Champy note qui, sa faon, na pas
t tranger au dveloppement sans prcdent du
rgime de benchmarking.
Au moins trois effets organisationnels majeurs sont
attendus du reegineering. Dune part, les salaris

sont supposs simpliquer personnellement dans leur


travail bien davantage que par le pass. Ils ne
doivent
plus
se
contenter
de
respecter
scrupuleusement les consignes du suprieur ou du
bureau des mthodes, mais sont incits librer leur
imagination, ouvrir leur champ des possibles. Ils
sont censs profiter ainsi dun sentiment
daccomplissement au travail sans prcdent.
Dautre part, cette responsabilisation des salaris
permet de rduire les cots de gestion, puisquils se
contrlent eux-mmes bien plus efficacement que
nimporte quel systme de surveillance. Une
consquence de cet autocontrle est quil faut bien
admettre quelques irrgularits, mais elles restent
acceptables tant quelles ne cotent pas plus cher
que ce que la suppression du contrle a permis
dconomiser. Par ailleurs, la rmunration nest plus
calcule, comme par le pass, en fonction du grade
et du nombre dheures travailles, mais en fonction
des rsultats pour lorganisation. Bien sr, cela
demande dtablir de nouvelles mesures de la
performance, quantifies si possible, afin dviter
larbitraire.
Enfin, la reconfiguration densemble de lentreprise
laquelle aboutit le reengineering se solde par la
suppression de nombreuses tches juges inutiles ou
inefficaces. Do des vagues de licenciements massifs
perues comme des adaptations un environnement
concurrentiel o le changement permanent est
ncessaire la survie. Telle est la ranon de la
responsabilit
et
de
lautonomie
nouvelles

concdes
aux
personnels :
une
cure
damaigrissement organisationnel dans lesprit du
lean management, en plus radical.
Contre le couple poussireux de la rgle et de
lobissance,
le
reengineering sappuie sur
linnovation et la responsabilisation, lesquelles
passent par un systme dvaluation des
performances et par une diminution importante du
nombre dchelons dans lorganisation. En cela, le
reengineering rejoint le benchmarking, sans toutefois
reproduire le mme modus operandi. Tandis que le
benchmarking consiste comparer les processus
productifs dindustries trs diffrentes et dbouche
sur des objectifs quantitatifs, les partisans du
reengineering insistent pour leur part sur linventivit
des quipes en place et semblent plus circonspects
lgard des cibles chiffres. Mais, au fond, ce sont les
similitudes qui lemportent et il semble souvent
difficile de dmler leurs usages tant leur application
donne lieu des procds hybrides.
Quoi quen disent leurs promoteurs, soucieux de
diffrencier des techniques en concurrence sur le
march des outils de management, benchmarking et
reengineering partagent un mme credo : le culte de
la qualit totale comme gage de comptitivit ; la
croyance que cette dernire rsulte des efforts de
tous dans lorganisation et ne saurait tre contrle
par un groupe spcifique demploys ; la pratique
dune quantification de cette qualit pour permettre
son amlioration continue par des innovations
constantes tous les niveaux. Ce sont ces prceptes

qui furent imports dans les administrations


publiques, non seulement aux tats-Unis, mais dans
tous les pays membres de lOCDE, notamment ceux
de lUnion europenne.
Cap sur lentreprise Europe note
Depuis sa cration aprs guerre, lOCDE sest
toujours vertue collecter des donnes sur ses
pays membres les plus riches et industrialiss du
monde en vue de produire des statistiques
comparables lappui de ses recommandations. Ne
bnficiant daucune comptence supranationale,
encore moins dune lgitimit dmocratique, sa seule
source de pouvoir rside dans les informations
indites quelle publie sous forme dtudes
conomiques, de panoramas statistiques, de rapports
prospectifs. Celles-ci lui confrent un certain
ascendant sur les gouvernants dans la mesure o
leur publicit et leur transparence engendrent une
pression exerce la fois par le public (mdias,
lobbies, syndicats, lecteurs) et par les pairs. Ces
publications, qui chiffrent et donnent voir les
rsultats nationaux dans la plupart des domaines
daction publique, servent en effet de support des
examens mutuels et une surveillance
multilatrale , qui constituent les deux modes
dtourns par lesquels lOCDE peut agir sur les tats,
leur faire faire ce quelle prconise. Bref, cette
organisation internationale met la disposition de
ses membres tous les ingrdients ncessaires la
pratique du benchmarking.

Toutefois, ce nest que dans les annes 1990 quelle a


entrepris de promouvoir le benchmarking en tant
que tel comme pice matresse dune nouvelle
gestion publique . En 1994, une tude hors-srie
est publie sous le titre : La gestion des
performances dans ladministration : mesure des
performances et gestion axe sur les rsultats . Le
benchmarking y est prsent comme loprateur
dune rvolution culturelle faisant passer les
agents dtat dune culture dapplication des rgles
une culture de la performance . Afin de propager
une telle rvolution, juge souhaitable, le rseau sur
la
gestion
des
performances
(Performance
Management Network) cr au sein du service PUMA
(PUblic MAnagement) remet, en 1996, un rapport sur
les activits de benchmarking dans le secteur public
qui valorise un certain nombre de bonnes
pratiques en la matire.
La mme anne et dans le mme esprit, la
Commission europenne et la Table ronde des
industriels europens (ERT) note co-organisent un
sminaire sur le thme : Le benchmarking pour les
dcideurs politiques. Vers la comptitivit, la
croissance et la cration demplois note . Prpar
par deux directions gnrales (DG) de la
Commission Industrie et Affaires conomiques et
financires en collaboration avec le groupe de
travail Comptitivit de lERT, cet vnement a
t plac sous la prsidence dAntonio Borges, alors
doyen de lInsead. Par sa carrire dans la banque, le
conseil et la haute administration internationale, il
incarne une passerelle entre lEurope et les tats-

Unis, le public et le priv. Le 21 mars 1996 ont ainsi


t runis Bruxelles plus de quatre-vingts
reprsentants des tats membres, des institutions
communautaires et du monde des affaires. Avant
tout destin aux responsables publics, ce sminaire a
accueilli des chefs dentreprise afin quils tmoignent
de leur exprience en matire de benchmarking. Sir
David Simon P-DG de British Petroleum, viceprsident de lERT et membre du Groupe consultatif
sur la comptitivit auprs de la Commission y a
expos lintrt de ce procd en des termes qui nen
limitent pas lusage aux multinationales, mais en font
une technique utile toute organisation.
Dans le cas dune entreprise complexe comme BP, le
benchmarking est utilis pour valuer les
performances tous les niveaux dactivit, tout au
long de la chane de production, depuis les cots de
recherche et de dveloppement de nouveaux
gisements de gaz et de ptrole jusquau rendement
financier global pour les actionnaires. Dans chaque
cas, le benchmarking nest pas quune mesure de la
performance accomplie, mais aussi un guide qui aide
les managers et le personnel tablir les cibles
futures et les incitations pour les atteindre note.
Lenjeu de cette rencontre la frontire des secteurs
public et priv est de familiariser les gouvernants
nationaux avec le benchmarking. Dans un contexte
o les discours sur la comptitivit sont devenus
obsessionnels note parmi les dirigeants publics,
notamment aux tats-Unis et en Europe, il sagit de
leur donner les moyens dassouvir leur obsession.

Vous voulez tre comptitifs, voici comment faire :


benchmarker ! Un extrait des actes du sminaire
rsume parfaitement la logique dveloppe. Seize
ans aprs, elle na dailleurs rien perdu de son
actualit. Do lintrt den citer un long passage :
Nous vivons dans un monde sans attache. Les
entreprises fabriquent leurs produits l o cest le
mieux pour elles, et peuvent changer de localisation
tout moment. [] Les grandes entreprises
[europennes] se comparent depuis longtemps aux
gants des tats-Unis ou du Japon. On peut faire
beaucoup sur la base des donnes publies. []
mesure que la concurrence mondiale sintensifie, les
petites et moyennes entreprises sont galement
prises dans le filet. [] Lnigme concerne les
administrations publiques, vers qui lattention se
tourne maintenant. Bien sr, la comptitivit dune
nation nest pas la mme chose que la comptitivit
dune seule entreprise. Les pays ne peuvent pas
fermer boutique du jour au lendemain mais ils
peuvent entrer en dclin sils sortent de la
comptition. []
Alors, le benchmarking peut-il les aider ? Oui.
Pour commencer, il peut mettre en vidence les
ralisations positives de pays trs diffrents []. Les
gouvernements doivent reconnatre aujourdhui que
tous les systmes conomiques et sociaux dans le
monde sont en concurrence pour attirer les
entreprises mobiles. Les facteurs de production sont
mobiles, innovants et tourns vers le monde, si bien
que les pays se trouvent en concurrence pour les

attirer.
Les
investisseurs
benchmarkeront
certainement lattractivit relative des diffrents lieux
dimplantation de leurs projets [] et les
gouvernements qui ne font pas de mme ne peuvent
qutre perdants.
Le benchmarking peut aussi aider les gouvernements
justifier les invitables choix difficiles en
affermissant leur rsolution note.
Outre la comptitivit, lautre ide-force qui sert de
pivot largumentation en faveur du recours au
benchmarking par les gouvernements nationaux est
sa prtendue neutralit quant llaboration des
politiques publiques.
Le benchmarking repre le meilleur de la classe ,
tire des leons de son exprience, et puis sefforce de
faire aussi bien, sinon mieux. [] Lavantage politique
du benchmarking en matire daction publique est
quil permet aux gouvernements de travailler
ensemble une conception commune de ce quil
faut faire et puis de dcider chacun de la voie
suivre. En ce sens, le benchmarking est neutre quant
aux politiques publiques adoptes note.
Lanne suivante, la Commission europenne en
remet une couche. Dans une communication intitule
Benchmarking : mise en uvre dun instrument
destin aux acteurs conomiques et aux autorits
publiques note , elle encourage nouveau les
gouvernements nationaux utiliser cette technique
managriale pour administrer efficacement leur
population et leur territoire. De plus, un groupe de

haut niveau sur le benchmarking est cr par la DG


Industrie. Dans un rapport remis en 1999, un
talonnage systmatique des conditions-cadres
de lactivit conomique, et non plus seulement des
politiques industrielles, est conseill en vue daider
les tats membres les rendre plus attractives aux
yeux des investisseurs et des travailleurs qualifis
note.
Potentiellement,
cest
donc
tout
l environnement social, juridique, culturel et
administratif des entreprises qui devient la cible du
benchmarking. Autrement dit, que ce soit la qualit
des transports publics, le nombre de diplms en
science, le niveau du salaire minimum ou le rgime
fiscal, plus rien ny chappe. Si bien que Jacques
Santer, alors prsident de la Commission, a pu
sexclamer : We are all benchmarkers now note ! Il
ne croyait pas alors si bien dire
Au printemps 2000, cest lensemble des chefs dtat
et de gouvernement des pays membres de lUE qui
adopte le benchmarking comme technique de
coordination intergouvernementale. loccasion
dun sommet extraordinaire tenu Lisbonne au
printemps 2000, ils en font loutil principal pour
devenir lconomie de la connaissance la plus
comptitive et la plus dynamique du monde note .
La mthode est clairement nonce dans les
conclusions de ce Conseil europen. Elle compte
quatre tapes, qui ne sont pas sans rappeler les
quatre phases de la dmarche suivie par Xerox puis
vulgarise par Camp (Planning, Analysis, Integration,
Action) :

dfinir des lignes directrices pour lUnion,


assorties de calendriers spcifiques pour raliser les
objectifs court, moyen et long terme fixs par les
tats membres ;
tablir, le cas chant, des indicateurs quantitatifs
et qualitatifs et des critres dvaluation par rapport
aux meilleures performances mondiales, qui soient
adapts aux besoins des diffrents tats membres et
des divers secteurs, de manire pouvoir comparer
les meilleures pratiques ;
traduire ces lignes directrices europennes en
politiques nationales et rgionales en fixant des
objectifs spcifiques et en adoptant des mesures qui
tiennent compte des diversits nationales et
rgionales ;
procder priodiquement un suivi, une
valuation et un examen par les pairs, ce qui
permettra chacun den tirer des enseignements
note.
Il sagit par-l de diffuser les meilleures pratiques
et d aider les tats membres dvelopper
progressivement leurs propres politiques . On
retrouve ainsi tout fait lesprit du benchmarking tel
quil a t pens et pratiqu dans le monde des
entreprises prives. Comment ce type de procd
managrial simmisce-t-il dans les cnacles de la
diplomatie internationale ? Non pas par lvidence
de son efficacit universelle, mais par les efforts
conjugus de groupes de pression et de cabinets de
consultants qui trouvent une audience attentive au

sein de la Commission et de la prsidence portugaise


du Conseil europen. Lune comme lautre ont en
effet besoin dinstruments apparemment plus
souples, moins contraignants que le droit pour
amener les tats souverains collaborer sur de
nouveaux terrains sensibles, comme ceux de la
protection sociale ou de lducation.
linstar de lOCDE, lUE ne sest pas contente de
nouer des partenariats de benchmarking entre
ses membres. Elle les a incits reproduire ce mode
dorganisation au sein mme de leur administration
publique. La propagation sest faite non seulement
par crit, travers les recommandations mises
chacun, mais aussi par le fait, dans les comits
chargs de convenir de statistiques comparables et
de benchmarks ou dans les bureaux ministriels
tenus par lobligation de reporting, de pratiquer une
certaine valuation comparative. Dans le cas franais,
la pleine entre en vigueur de la LOLF en 2006, suivie
du lancement en 2007 de la RGPP, a institutionnalis
une transformation rampante des processus
dcisionnels et de la fabrique des politiques
publiques sur le modle entrepreneurial du
management par objectifs. Ni de droite ni de gauche,
cette mtamorphose des modalits de lagir tatique
na rien de conjoncturel ou de transitoire, sans pour
autant tre dfinitive. Elle sest dploye sur plusieurs
dcennies dans la plupart des secteurs, aussi bien
privs que publics, et se rvle dautant plus difficile
saisir quelle se dcline en cascade tous les
niveaux
organisationnels.
Comprendre
ses
manifestations en France, dans les services publics,

ncessitait ainsi davoir une vue densemble de la


porte du phnomne benchmarking. Cest chose
faite.

Nous voici parvenus au terme de notre gnalogie


du benchmarking, qui nous a conduits des
laboratoires Bell au Conseil europen en passant par
les annales du prix Deming au Japon et les archives
de Xerox. La piste a t sinueuse, et pour cause, il ny
a pas de hros ni de grand moment de la dcouverte
qui aurait rendu lhistoire plus linaire. Cest par une
srie de dplacements, de prises en main, de
malentendus, dappropriations, dhybridations que
sest forme cette technologie de gouvernement.
Aussi clbre que soit le benchmarking aujourdhui,
son pedigree na pourtant rien de pur. Il tient
davantage du btard. De son histoire quelque peu
embrouille, on peut nanmoins tirer plusieurs
enseignements avant de sattaquer aux terrains de la
police, de lhpital et de lcole.
Le benchmarking a t forg dans les entreprises
prives ; on remarquera le rle capital de la
photocopie et en arrire-plan sans que nous y
ayons insist, mais le lecteur laura peut-tre not
des industries darmement. Aprs un dtour par le
Japon, cest aux tats-Unis quil a t rationalis.
Jusque-l, point de surprise. Plus tonnant en
revanche, le fait quil ait t conu comme une arme
antibureaucratique suppose librer les agents des
liens hirarchiques pour leur rendre des marges
dinitiative.

Ce qui nous amne lautre point saillant : le recours


une quantification incessante de toutes les
activits, tous les chelons, dans un but de
qualit
totale
et
de
comptitivit
internationale . Deux impratifs qui permettent de
plier les agents une discipline indfinie , bien
plus perverse que les consignes du contrematre ou
que la dure loi du pouvoir souverain. Au lieu de nous
soumettre des ordres ou des rgles, le
benchmarking parvient ainsi orienter notre
engagement dans laction, gouverner ce que lon a
tendance croire de plus personnel : nos initiatives.
3. TERRAINS DEXPRIMENTATION ET DE LUTTE
Le benchmarking rassemble des lments trs
divers :
les
instruments
dune
nouvelle
quantification publique , des thories managriales
ou encore des outils juridiques. Ils se sont lis peu
peu et sans grand organisateur. Reste savoir
comment ce rseau a affect lEurope et, plus
prcisment, ladministration publique franaise.
Nous avons explor trois terrains : la police, lhpital
et luniversit.
La police nationale, en tant quelle relve du
domaine rgalien, est un cas passionnant tudier
car elle est devenue le lieu dune tension indite
entre deux rgimes de normes, le droit et le
management. Cest notamment la police de
proximit, dont lefficacit a t souvent
questionne, qui a offert un point dentre au
benchmarking. On cherchera apprhender

comment celui-ci sest dplac au sein de cette


institution coercitive et en quoi il a modifi les
pratiques de ses agents et, ce faisant, la nature des
relations entretenues avec la population.
Avec lhpital, cest une autre facette de ltat que
sest attaqu le benchmarking. Contre les rgles
dadministration dun service public, il a fait prvaloir
des
principes
gestionnaires
souvent
jugs
incompatibles avec une valeur aussi cardinale que la
sant. On sefforcera de saisir cette antinomie tout en
discernant
comment
les
promoteurs
du
benchmarking sy sont pris pour la surmonter.
Par contraste, luniversit apparat comme une cible
privilgie du benchmarking en ce quelle est
devenue, lre du capitalisme cognitif note , un
acteur stratgique de l conomie de la
connaissance . Son organisation ne saurait ainsi
chapper au crible dindicateurs de performance qui
la soumettent des impratifs dattractivit et de
comptitivit. Toutefois, cette logique na rien
dvident ni dinfaillible, comme en tmoignent les
mobilisations sans prcdent qui ont anim
lenseignement suprieur et la recherche ces
dernires annes.
Dans chacun de ces trois secteurs, le benchmarking
prsente un visage particulier, qui sest dessin au
gr des alliances et des rsistances rencontres au
moment de son implantation. Il sest en effet chaque
fois confront des antagonismes, des acteurs qui
se sont opposs lui pour des raisons spcifiques et

qui lui ont, leur tour, donn une physionomie


singulire.
POLICE
La police, malgr sa centralit dans un appareil dtat
classiquement dfini par le monopole de la
violence lgitime , a pourtant t lune des
premires administrations o le benchmarking a t
implant et dvelopp. Cela illustre la rencontre
entre les anciennes prrogatives des tats nationaux
et
la
managrialisation
des
bureaucraties
contemporaines. Que se passe-t-il lorsquon organise
des administrations publiques charges dexercer la
souverainet de ltat selon des prceptes qui ont t
penss dans un cadre priv ?
Pour rpondre, nous avons commenc en 2005 une
enqute de terrain sur la politique du chiffre au
sein de la police nationale. Nous avons tudi tous
les chelons de la police de scurit publique en
France, des simples grads (laccs aux gardiens ne
nous a pas t accord) jusquau prfet de police
Jean-Paul Proust. Au cours de ces premires
investigations, nous avons fait une dcouverte
inattendue, celle dune French connection dont la
piste nous menait jusqu New York. Cest par l que
nous commencerons.
Origine new-yorkaise du benchmarking en police
de scurit publique
En 1994, le candidat rpublicain Rudolph Giuliani fut
lu maire de New York aprs une campagne centre

sur la qualit de la vie et la lutte contre


linscurit . Il tait ainsi la preuve vivante que le
thme du crime et de la violence, dont les courbes
statistiques avaient atteint des sommets indits,
pouvait, une fois rig en proccupation centrale de
la population, devenir le vecteur dune conqute du
pouvoir politique.
Au lendemain de son lection, il nomma William
Bratton la tte du NYPD (New York City Police
Department). Le nouveau police commissioner avait
dj dirig, dans les annes 1980, la police de
Boston, puis, en 1990, la police du mtro de New
York, o il avait obtenu des rsultats trs remarqus.
Cest sous lautorit du binme Giuliani-Bratton que
la politique du chiffre fut impulse dans la police
new-yorkaise. Elle reut un nom de baptme :
Compstat un dispositif dvaluation spcifique
qui reposait sur une comptabilisation trs
mticuleuse la fois de la dlinquance et de
lactivit des agents.

Vitre casse et reengineering. Compstat alliait deux


innovations. La premire consistait rformer le
NYPD conformment la doctrine de Reinventing
Governement : Un lment central de la nouvelle
administration tait un plan ambitieux de
reengineering qui fut immdiatement mis en
uvre. Celui-ci reposait sur les prceptes de
Hammer et Champy, auxquels Bratton avait adjoint
deux concepts essentiels : le benchmarking et le
partage des bonnes pratiques note .

Lautre

nouveaut consistait associer le


benchmarking et la thorie de la vitre casse note
de George L. Kelling et James Q. Wilson, selon
laquelle la police doit dabord se soucier du
sentiment dinscurit des citoyens, et que celui-ci
est principalement aliment par la visibilit dune
srie de petits dsordres publics mendicit,
prostitution, ivresse publique, ventes la sauvette,
graffitis Cette thorie veut que si lon tolre cette
violence en miettes note , des crimes plus graves
trouvent un terreau propice pour se dvelopper.
Do limage : il suffit dune seule vitre casse sur une
faade pour que les habitants de la ville jugent que le
quartier est mal fam, quils cessent de le frquenter
ou le quittent, laissant alors le champ libre de petits
dlinquants qui casseront davantage de vitres, et
ainsi de suite.
De son exprience dans le mtro new-yorkais,
Bratton avait retenu une leon : en sanctionnant tous
les menus carts lordre, commencer par les
fraudes au titre de transport, les policiers prenaient
en mme temps dans leurs filets un grand nombre
de suspects de crimes plus importants. Les grands
dlinquants tant aussi, par leur comportement
quotidien, de petits dlinquants, et sanctionner les
vitres casses, les petites entorses lordre public,
permettait par ricochet de renforcer aussi la lutte
contre les crimes les plus graves.
Cette logique centre sur la scurit publique a une
implication importante : ce sont alors les
fonctionnaires au plus prs du terrain, de la vie

sociale, qui se mettent orienter laction de toute la


police. Linitiative se dplace de lautorit centrale
vers ses ramifications les plus proches de la socit,
qui devient dsormais linstance laquelle les forces
de lordre doivent ragir note.
Afin de sanctionner ces simples dsordres qui,
auparavant, lui chappaient, un nouveau droit pnal
a vu le jour, petit petit. Non seulement le droit fut
transform au point mme que le droit civil put
tre utilis des fins pnales note , mais
galement sa mise en uvre : comme lavoue
impudemment Kelling, la police a t dlibrment
mene aux limites de la lgalit note . Elle a t
incite, explique-t-il encore en utilisant une
mtaphore sportive, rogner les angles , comme
le font les coureurs qui trichent pour gagner
quelques mtres dans les tournants.
Cela impliquait dinverser largement les valeurs
associes ce quon appelle en anglais la police
discretion, cest--dire la marge de manuvre laisse
au policier sur le terrain. Il ne sagissait plus de
pousser des cris dorfraie lorsque des agents flirtaient
avec les limites de la loi. La police devait au contraire
tre incite recourir sa crativit, son pouvoir
dinitiative, ceci dans toute sa latitude note. Kelling,
qui est par ailleurs associ au think tank conservateur
Manhattan Institute, se fait partisan de la manire
forte, quitte empiter sur les liberts individuelles.
Ce quil prconise na rien voir avec de la police
douce note .

Concrtement, Bratton commena par donner


davantage de pouvoir aux commandants de
circonscription (precinct commanders). mi-chemin
entre les plans gnraux chafauds par les
administrateurs
centraux
(dconnects
des
contraintes locales) et les agents de patrouille sur le
terrain (trop ignorants des plans gnraux), leur
point de vue tait le plus appropri la lutte contre
les vitres casses . Ce furent eux les fers de lance
de sa rforme :
Jai encourag les commandants de circonscription
faire preuve dinitiative, et je leur ai dit que je les
jugerai leurs rsultats. Je ne les ai pas pnaliss
pour avoir pris des mesures qui navaient pas t
couronnes de succs, mais je regardais dun
mauvais il ceux qui nen prenaient pas du tout. Les
directeurs de circonscription se voyaient attribuer les
succs. Ils taient responsables des progrs, mais ils
devaient rendre des comptes en cas dchec note.
Ils obtinrent en particulier le droit dutiliser les
ressources humaines de leur commissariat comme
bon leur semblait. Une demande se faisait-elle sentir
en scurit publique, ils pouvaient y affecter des
fonctionnaires travaillant dans dautres services
comme le judiciaire ou le renseignement.
Laccent fut en mme temps plac sur lvaluation
des commissaires. Leur activit fut quantifie dans le
plus grand dtail. Les seven majors, sept catgories
de crime tablies depuis les annes 1930 savoir
le meurtre, le viol, le vol main arme, lagression
aggrave, le vol simple, le cambriolage et le vol de

vhicule moteur (auxquels a t ajout lincendie


volontaire en 1979) , restrent prioritaires, mais
elles furent compltes par dautres. Jack Maple, un
policier du NYPD que Bratton avait rencontr
pendant son exprience dans le mtro et qui tait
un grand collectionneur de statistiques note , leur
adjoignit une multitude de nouvelles donnes qui
concernaient non seulement les dsordres urbains,
mais aussi lactivit du commissariat : dnombrement
des personnels, des patrouilles, des arrestations et
des dferrements, des vhicules, etc. Bref, il tablit
peu peu un tableau de bord qui permettait de
mettre en relation, quantifie, les ressources et les
rsultats du commissariat. Puis il mit au point le
rseau informatique capable de les centraliser et de
les diter aisment.
Tous les deux mois, les commandants de
circonscription taient convoqus au quartier gnral
de la police de New York, pour rendre des comptes
devant Bratton et son tat-major. Le mot
Compstat dsigne dabord ces sances. Elles
commenaient

7 heures
du
matin.
Les
commandants se prsentaient trois par trois avec
leurs donnes. Ils devaient les commenter et prouver
quils avaient, effectivement, fait baisser les
statistiques des seven majors et expliquer leur
stratgie. videmment, le fait dtre valus les uns
devant les autres engendrait des rapports de
comptition
propres
aux
techniques
de
benchmarking. Les sances taient dune grande
violence, Bratton se permettant dhumilier et de
sanctionner trs brutalement ceux qui natteignaient

pas les rsultats escompts. Les rcompenses et les


punitions taient dtermines en fonction des
rsultats, et taient les unes comme les autres
distribues tour de bras : alors que plus de 75 %
des commandants de circonscription avaient t
remplacs au bout de dix-huit mois [sic !], on assista
aussi des promotions obtenues une vitesse sans
prcdent note.
Ces innovations saccompagnrent dune baisse
importante des statistiques de la criminalit. Certains
argurent quil ne sagissait l que dun hasard et que
ces succs apparents avaient en ralit dautres
dterminants. Mais il tait difficile de ny voir quune
pure concidence. On parla dun miracle newyorkais . Le modle fut imit dans de nombreuses
villes tats-uniennes, puis dans les polices du monde
entier. En 1996, Compstat reu le prix Innovations
dans le gouvernement amricain sponsoris par la
fondation Ford et lcole Kennedy de management
public de luniversit Harvard. Compstat devint
mme un personnage si lon ose dire de la
srie tlvise Sur coute (The Wire), qui met en
scne dimpitoyables sances dvaluation de
commissaires Baltimore note.

Importation en France. Lorsquil fut nomm prfet de


police de Paris en 2001, Jean-Paul Proust, reut un
conseil de la part du Premier ministre dalors, Lionel
Jospin : quil aille voir ce que faisaient ses collgues
ltranger. Le haut fonctionnaire fit un voyage New
York et en revint emball. Convaincu par le dispositif

Compstat, il dcida de le rapporter dans ses bagages.


Comme il nous le confiait lors dun entretien
en 2005 :
Alors, moi ce qui mavait beaucoup intress dans
cette exprience, cest le fait de pouvoir, en direct,
avoir un contact direct, sur le travail [des
commissaires], avec un certain nombre de donnes
qui permettent de mesurer un peu leur travail,
davoir ce contact direct avec les commissaires, au
lieu dutiliser trop les crans hirarchiques, qui sont
lourds dans une maison comme la prfecture de
police, o forcment il y a toute une cascade
hirarchique. Comme prfet de police, jai considr
que ce systme new-yorkais permettait au chef
davoir une vue prcise de ce qui se passe sur le
terrain et de connatre tous ses commissaires note.
On
entend
la
tonalit
discrtement
antibureaucratique du propos : le prfet voulait
orienter sa police vers plus de management et moins
d crans hirarchiques . Il convenait certes selon
lui dadoucir les modalits du dispositif tats-unien
car la police de Paris ne mritait pas de passer la
casserole , de se faire littralement engueuler
comme New York, tant donn les rapports
internes en vigueur dans ladministration franaise
note. Mais Compstat, cest vraiment de lvaluation
de leur travail , nous expliquait-il.
Cet outil avait aussi, aux yeux de cet ancien directeur
de cabinet de Jean-Pierre Chevnement, une autre
vertu. Lexprience de la police de proximit lance
la fin de la dcennie 1990 par le ministre de

lIntrieur avait en effet but sur un problme


dvaluation : son action tant avant tout tourne
vers la prvention des infractions, on manquait de
donnes pour en faire apparatre les effets. Difficile
de distinguer entre le bon agent qui sactivait
sans relche pour nouer des contacts avec la
population, et le mauvais qui ne faisait rien.
Compstat promettait, grce aux vertus de la
comparaison chiffre entre les secteurs, de faire
apparatre dans toute son ampleur le travail dune
police de proximit injustement mprise par la
prestigieuse police judiciaire note.
Cest partir de cette premire exprience la
prfecture de police de Paris que le benchmarking
sest ensuite diffus dans la police nationale. Nicolas
Sarkozy, ministre de lIntrieur avant de devenir
prsident de la Rpublique, en a t lui aussi un
fervent partisan. Parmi ses inventions personnelles,
on trouve le sarko-mtre , qui consistait
convoquer son ministre les cinq directeurs de la
scurit publique ayant eu les pires rsultats et les
cinq ayant eu les meilleurs.
De ce point de vue, la diffrence entre prfet de
gauche et prsident de droite rside dabord
dans le recours la violence dans les interactions :
alors que J.-P. Proust la jugeait inutile, N. Sarkozy y
avait recours de faon systmatique dans ses
relations avec ses subordonns, la mettant mme
volontiers en scne comme, par exemple, lors de la
fameuse sance dvaluation de la police de
proximit de Toulouse en 2003 note. Pour le premier,

la prime suffisait inciter les commissaires prendre


des initiatives ; pour le second, la peur de
lhumiliation devait redoubler la sanction positive.
Les deux se distinguent en outre par le choix des
variables juges prioritaires. La police de proximit
des annes 1990 tait pense comme plutt soft
(pour reprendre la dichotomie de Kelling), valorisant
la prvention. La droite au pouvoir a rpudi ce
terme pour y prfrer la conception hard de la vitre
casse , valorisant la sanction.
Ajoutons que si les invectives prsidentielles de
Toulouse ont jet lopprobre sur la police de
proximit au niveau national, il nen a pas t de
mme la prfecture de police de Paris. Compstat,
qui y avait dabord t tabli au sein de la Direction
de la police urbaine de proximit (DPUP), fonde par
le commissaire Quant en 2000, a de fait t
maintenu (moyennant quelques modifications sur
lesquelles nous reviendrons) et reconduit en 2010
sous Alain Gardre (qui a ensuite t nomm prfet
dlgu la scurit de Marseille) lorsque cette
direction a t unifie avec les directions de la
scurit publique des trois dpartements limitrophes
et prit le nom de Direction de la scurit de
proximit de lagglomration parisienne (DSPAP).
Lappellation proximit a donc t conserve tout
au long de cette histoire.
Photo 1. Une sance de Compstat la prfecture de
police de Paris prside par le prfet Proust

Le prfet Jean-Paul Proust est en costume noir. sa


gauche, les commissaires en train de se faire valuer
et leurs quipes ; sa droite, les directeurs des
principales directions.

Source : Liaison, magazine de la prfecture de police


de Paris, 2004.
Fonctionnement actuel
La quantification de lactivit policire est loin dtre
une innovation due Compstat. Depuis les
annes 1970, les plus hauts niveaux hirarchiques
utilisaient des chiffres pour la communication du
ministre de lIntrieur avec le public. Ils taient alors
rgis par un thorme nonc (plaisamment) par
le sociologue Pierre Demonque en ces termes : Sur
une courte priode, les statistiques de la dlinquance
varient en proportion inverse de la popularit du
ministre de lIntrieur auprs des agents chargs de
collationner les donnes qui les fondent note. La
spcificit des quantits actuelles est quelles servent
galement valuer, outre la seule politique du
ministre, les commissaires eux-mmes et, par
extension, les agents de tous les chelons.
Voyons comment le benchmarking de la police
fonctionne aujourdhui en France. Commenons par
lexemple archtypique de lvaluation des
commissaires, puisque cest pour eux que la mthode
a t invente. De faon rgulire, tous les deux mois
pendant la priode entre 2000 et 2009, puis
seulement une fois par an aujourdhui, ils sont
convoqus par le prfet de police Paris. Ils se

dplacent alors la prfecture ou, depuis 2009,


invitent le prfet de police dans leur commissariat
et prsentent leurs rsultats au moyen dun
diaporama qui comptait, en 2010, trente-quatre
diapositives.
Les chiffres portent sur trois grands ensembles
dobjets (voir figure 1, p. 31). Premirement sur la
dlinquance, et en particulier sur le nombre
datteintes
aux
biens
(dgradations,
vols,
cambriolages) et aux personnes (agressions,
violences, bagarres) stant droules dans leur
arrondissement pendant la dernire priode.
Deuximement sur ce que les policiers appellent
l activit , constitue elle aussi de plusieurs
paramtres. En judiciaire, on utilise surtout
llucidation, complte par le dferrement et la
garde vue. En scurit publique, la main courante
informatise indique, dans le plus grand dtail, dune
part, les faits ports la connaissance de la police,
mme sils naccdent pas la plainte (par exemple,
le cas dune personne voulant faire inscrire un
prcdent sans que cela constitue une plainte
formelle, comme cest souvent le cas avec les
violences intrafamiliales) et, de lautre, loccupation
de la voie publique (patrouilles, transports sur les
lieux dinfractions, visites, etc.). Enfin, le troisime
grand ensemble dinformations porte sur les
ressources du commissariat en personnels (combien
y en a-t-il ? combien taient disponibles pendant la
priode considre ?), en matriels (combien de
vhicules deux ou quatre roues et combien
disponibles ? combien de gilets pare-balles ?), etc.

Ces donnes proviennent dune troisime source, les


services des ressources humaines des diffrentes
forces de lordre.
La liste prcise des variables juges pertinentes pour
lvaluation du travail nest cependant pas grave
dans le marbre. Il peut ainsi y avoir une ngociation
entre les valus et les valuateurs sur ce qui compte
dans le travail, sur les dfinitions de ce quest un
travail bien fait et sur les contraintes pesant sur les
agents. Les commissaires ont par exemple obtenu du
prfet de faire figurer dans les valuations non pas le
nombre de vhicules attribus chaque
commissariat, mais le nombre de vhicules en tat de
marche, qui lui est bien infrieur cause des lenteurs
des services de rparation de la prfecture. Ces
interventions des agents values restent cependant
in fine largement marginales.
La haute hirarchie tablit annuellement des
variables stratgiques, en fonction des priorits du
moment. Par exemple, en 2005, ctait la vente la
sauvette (de bibelots souvenirs) et les vols
litalienne ( deux sur un scooter, celui qui est
derrire arrachant les sacs main). En 2011, on parle
plutt des dlits financiers sur Internet ou des vols
larrach de tlphones portables. Pendant la mme
priode, le taux dlucidation est devenu hautement
stratgique, jusqu ce que le nouveau ministre
Manuel Valls exprime en 2012 le souhait de revenir
sur ses usages. De mme, le nombre de gards vue
a t prioritaire, jusqu ce que la publicit dun
certain nombre dexcs vers 2009 lait fait aussi

passer au second plan. Ces modifications ont


dimportants effets sur le travail actuel des forces de
lordre, puisquon ne lutte pas du tout de la mme
faon contre les dlits la carte bleue, les ventes de
souvenirs la sauvette sur le Champ-de-Mars ou
encore les vols violents.
Muni de ses chiffres, le commissaire central
darrondissement se prsente devant le prfet. Il
explicite son analyse de la situation et montre quil
est parvenu obtenir des effets positifs sur la
dlinquance. Bien sr, il peut arriver que la situation
soit particulirement difficile et que la dlinquance
ne baisse pas. Dans ce cas, il doit prouver quil a tout
de mme pris cette difficult bras-le-corps et quil
a imagin une rponse dont il doit pouvoir estimer
quelle aura un effet avant la prochaine sance o il
sera convoqu.
Photo 2. Le commissaire Ramon muni de son dossier
dvaluation en 2011

Deux
concepts
dcrivent
cette
activit.
Premirement, la prise dinitiative dsigne laction du
commissaire au moment o il invente une rponse
au problme que les chiffres lui posent. A priori,
linitiative pourrait tre dcrite comme tant
distribue (dans la production des chiffres, leur mise
en tableau, les traditions policires, les rapports
hirarchiques, etc.), cest--dire insparable de
lensemble des lments rassembls par dautres
personnes dans la situation. Mais leffet vis par ce

concept est inverse : il consiste mettre en exergue,


en visibilit, laction dune seule et unique personne.
Le commissaire se lve, il est seul face ses
statistiques, cest lui personnellement qui en fait le
commentaire, cest lui que les questions sont
adresses. Les liens qui lunissent tous ceux qui ont
prpar son travail sont effacs. La situation est tout
entire formate pour quune action puisse tre
attribue une personne, le commissaire.
Deuximement, linitiative doit pouvoir tre valorise,
juge positive ou ngative : cest ce quoi sert le
concept de mise en responsabilit. On repre
loxymore dans cette formule : dune part, certes, les
commissaires sont responsables, ce qui indique que
linitiative leur est propre. Mais, dans le mme temps,
ils sont passifs, ils subissent laction de qui les met en
responsabilit, autrement dit de leur suprieur qui
valorise leurs initiatives. Ils sont actifs et passifs la
fois. Laction et lvaluation se mettent ainsi se
drouler au mme moment, elles tendent se
confondre.
Mais si le passage des faits aux valeurs est un
problme philosophique abyssal, dans ce rgime
daction il est simple comme la diffrence entre le
vert et le rouge. En effet, chaque srie de chiffres est
commente en marge par une petite flche
caractrisant la variation des donnes (croissante,
dcroissante ou stable) et chacune de ces flches est
simplement colore en rouge ou en vert selon
que la variation est juge positive ou ngative par la
haute hirarchie administrative. Pourtant, la

coloration demande un important travail en amont,


comme nous le rappelle lexemple, prsent dans le
chapitre 1, du dsaccord entre police et gendarmerie
concernant linterprtation du taux de sanctions pour
conduite en tat divresse. La valeur des variations
est tablie par la haute hirarchie, qui se rserve ainsi
ce droit dorienter et de juger lactivit de son
administration.
Pour motiver les agents sengager dans le
benchmarking, deux outils, trs classiques en
management dentreprise, ont t dvelopps dans
la police : les objectifs chiffrs et les primes.
Les objectifs chiffrs des forces de lordre pour
lanne sont tablis par une directive du ministre de
lIntrieur. Elle nest pas rendue publique parce que,
nous explique en 2011 le commissaire Monard,
spcialiste Police au cabinet du ministre Claude
Guant, cela pourrait nuire leur efficacit (en bonne
stratgie, on ne dvoile pas ses objectifs avant de les
avoir atteints). Ce dernier a cependant accept de
nous expliquer comment ils taient tablis.
Chaque prfet les discute avec son directeur
dpartemental de la scurit publique, ainsi que son
colonel chef de la gendarmerie. Il soumet le
rsultat chiffr de ces discussions au cabinet du
ministre, lequel les centralise et tablit les objectifs
de chaque dpartement. Les objectifs portent surtout
sur des variables prioritaires et donc problmatiques.
Lorsque le cabinet estime quil y a matire porter
davantage leffort sur ce type dinfraction , il
dtermine un objectif ambitieux. Il sagit alors rien

moins que de politique, au sens noble du terme ,


explique
notre
interlocuteur.
Il
faut
tout
particulirement travailler sur les variables qui
engendrent plus dmotion dans la population.
Cest par exemple le cas des violences dites
crapuleuses accompagnes
dun
vol et
non crapuleuses souvent dans le mnage, ou
entre automobilistes qui augmentent sans cesse.
Le cabinet dtermine donc en un seul mouvement
les variables qui lui semblent politiquement les plus
importantes et les objectifs nationaux.
Ces objectifs sont ensuite redistribus par le cabinet
auprs des prfets qui, eux-mmes, les transfrent
leurs subordonns jusquaux chelons les plus bas.
tant donn le caractre sensible de ces objectifs
(nous y reviendrons), un commissaire central nous a
expliqu quil demandait ses subordonns de ne
pas les transmettre leurs troupes par crit, mais
loral, pendant lappel, pour quils ne puissent pas
tre communiqus la presse.
Le zle des agents peut tre rcompens par des
primes. La prime de responsabilit et de performance
(PRP) qui permet aux commissaires de toucher
jusqu 180 % de leur salaire a dj t prsente
dans le chapitre 1. Pour les gardiens, les grads et les
officiers, dautres primes sont aussi verses depuis
quelques annes sous forme collective et
individuelle. Elles dpendent du mrite des quipes
ou des agents, du moins tel que lvalue le
commissaire qui les dirige. En pratique, il semble que
les primes collectives soient principalement verses

par rotation, pour que personne nen soit exclu. Pour


les primes individuelles, elles sont demandes par le
commissaire. Or le montant de ces primes tant
assez peu lev pour les grades de gardiens et
grads (quelques centaines deuros par an), elles se
rvlent assez peu motivantes.
Ces outils managriaux ont enfin t accompagns,
comme aux tats-Unis, de nombreuses modifications
du droit, tous les niveaux, donnant les coudes plus
franches aux commissaires. Lors dune sance
dvaluation en 2005, le prfet de police Pierre Mutz
insistait en notre prsence sur le fait que les
commissaires ne devaient pas hsiter demander les
arrts dont ils estimaient avoir besoin. Dans une
perspective similaire, la dfinition des coups et
blessures volontaires a connu depuis les
annes 1980 une extension lgislative sans prcdent
note. Plus gnralement, la loi dorientation et de
programmation pour la scurit intrieure (LOPSI 1)
de 2002 et, en 2011, la loi dorientation et de
programmation pour la performance de la scurit
intrieure (LOPPSI 2) ont toutes deux largi de faon
importante les pouvoirs de la police en matire de
scurit publique.
Pour finir, le benchmarking peut tre dclin tous
les chelons hirarchiques au moyen dun instrument
capital : le dcoupage gographique. chaque
chelon revient une certaine portion du territoire,
dans lequel il doit faire preuve dinitiative. Les aires
dinitiative, de responsabilit et dchange (AIRE),
qui ont t dfinies et utilises dans les

annes 2000 Paris raison de cinq ou six par


arrondissement pour y fidliser des patrouilles
pied, portent un nom particulirement loquent. Ces
AIRE taient agrges par circonscription (un
arrondissement dans Paris, peu prs une commune
en petite ceinture), par secteur runissant plusieurs
circonscriptions, puis par dpartement. Depuis sa
cration en 2010, la DSPAP regroupe Paris et les
arrondissements de la petite ceinture. Chaque
lment de ces dcoupages est plac sous lautorit
dun responsable qui doit faire la preuve de ses
performances locales, de faon ce que son
suprieur hirarchique puisse demander les rsultats
de tous ceux dont il est responsable et, son tour,
rendre des comptes son suprieur. Grce aux
dcoupages territoriaux, le benchmarking policier
peut prtendre remonter tous les niveaux de la
hirarchie, depuis la base jusquau sommet.
La culture du rsultat a contribu oprer un grand
retournement des sources de laction policire. Alors
que nous tions habitus penser quelle constituait
le bras arm de ltat, elle est aujourdhui organise
pour ragir aux mouvements du crime et de
linscurit, qui ne sont rien dautre que des
mouvements de la socit. La gouvernementalit
nolibrale dcrite par Foucault est on ne peut mieux
illustre par cette volution de la police. travers
elle, ltat gouverne depuis la socit.
Les agents soumis au benchmarking vivent une
situation dvaluation constante, une course la
performance entre collgues, mais aussi une

variation permanente des priorits, des objectifs qui


leur sont assigns, ainsi que des principes censs
valoriser leurs actions. Linstabilit de leur situation
est flagrante. Ces changements sont justifis par le
fait quils correspondent ceux de la criminalit qui,
elle aussi, sadapte toujours. Mais, trs concrtement,
ces transformations sont mdiatises par les
reprsentations matrielles disponibles de la
dlinquance : des documents, des tableaux de bord
ou des flches colores. Matrialisations graphiques
qui sont elles-mmes transformes par les personnes
qui dcident de rendre telle atteinte prioritaire, telle
variation positive ou ngative ces personnes que
nous avons aperues dans le cabinet du ministre,
dans celui du prfet de police de Paris, dans ces lieux
de pouvoir o sont produits les nouveaux objectifs,
les nouvelles priorits, les nouvelles colorations
dindicateurs. Mais ces acteurs, la diffrence de
leurs subordonns, ne sont pas soumis au
benchmarking. Ils sigent en bout de la table
(comme le prfet Proust sur la photo) et cest depuis
cette position dextrmit hirarchique quils
dcident la fois des valuations et de la
transformation des valeurs. Pour eux, le monde reste
stable.
Surrgime
Le dveloppement du benchmarking en contexte
policier a suscit de nombreuses critiques. Une partie
dentre elles fait valoir que la police nest pas plus
performante que par le pass, quelle reste toujours
aussi procdurire et bureaucratique, bref, que ces

transformations managriales sont largement


illusoires rapportes leurs promesses defficacit
note. Cela est en partie vrai, mais que la politique du
chiffre nait pas produit les effets annoncs ne veut
pas dire quelle nen a produit aucun. On pourrait
mme dire que ses effets propres, que les problmes
quelle pose tiennent au contraire un phnomne
dexcs, demballement, de surrgime. force
dinciter les agents linitiative, il lui arrive den
engendrer trop, jusqu outrepasser ce juste milieu
qui, selon une longue tradition remontant jusqu
Aristote, caractrise lactivit de lhomme prudent
note.

Pression psychologique. Les agents du secteur priv


se plaignent depuis longtemps de la pression de
lvaluation quantitative. Le sociologue Alain
Ehrenberg en a analys les effets : lorsque la norme
sociale nest plus fonde sur la culpabilit et la
discipline, mais sur la responsabilit et linitiative
note , lorsque le management demande aux agents
de sengager corps et me dans lorganisation, mais
que ceux-ci ne parviennent pas ou plus rpondre
ces attentes, la situation dchec peut se prolonger
en souffrance psychique. Dans la dpression,
lindividu est confront une pathologie de
linsuffisance plus qu une maladie de la faute,
lunivers du dysfonctionnement plus qu celui de la
loi : le dprim est un homme en panne note .
Linsuffisance de lindividu nest que lautre face dun
trop-plein de sollicitation subjective : Chacun doit

assumer la tche de tout choisir et de tout assumer


note . Mais il y a des limites psychiques cette
capacit dengagement : lorsquils les atteignent, les
individus cessent de fonctionner et seffondrent.
Pression : cest le terme quutilisent les syndicats
de gardiens et grads aussi bien Alliance quUnit
SGP lorsquils remettent en cause la politique du
chiffre. Cest aussi celui quemploie la veuve dun
policier pour expliquer le suicide de son mari
Poitiers en 2004. Cest encore le mot choisi par une
policire de Cagnes-sur-Mer dans la lettre quelle
laissa lors de son suicide en juillet 2011. Le
benchmarking met les agents sous pression, et
parfois en dpression.

Prolifration des objectifs. Le psychisme nest


cependant pas le seul point de dbordement de
cette pratique. Le capteur statistique peut lui aussi
entrer en surchauffe. Comme la point le rapport de
la Cour des comptes du 30 juin 2011 intitul

LOrganisation et la gestion des forces de scurit


publique, la police connat actuellement une phase
de croissance inflationniste de ses indicateurs. En
2003, deux pages et demie permettaient de dfinir
les trois objectifs majeurs des orientations
stratgiques de la direction. En 2010, le dtail de ces
instructions ncessitait huit pages entires, qui ne
droulaient pas moins de quarante-huit actions
prioritaires . On assiste clairement une
multiplication des objectifs , ce qui, sous la plume
des sages, est loin dtre un simple constat, mais

constitue aussi une critique explicite note. Il y a trop


dobjectifs : quarante-huit indicateurs ne peuvent
raisonnablement pas tous tre prioritaires .
Comment en est-on arriv l ? Un exemple suffira
le comprendre. Pour inciter les agents tre
proactifs, une des variables rendues cruciales
ds 2002 est le taux dlucidation. Or il est vite
apparu que celui-ci pouvait tre artificiellement
manipul. Par exemple, les infractions la loi sur les
stupfiants sont faciles tablir. Or constater un fait
de consommation ou de vente de drogue consiste
ipso facto llucider, puisque le contrevenant est
pris sur le fait. Si vous voulez faire monter votre taux
dlucidation, il vous suffit donc de contrler des
petits dealers tour de bras. Cela reste pratiquement
sans effet sur le trafic, mais peu importe : vous avez
obtenu les chiffres voulus. Il en est de mme pour les
infractions relatives la lgislation sur les trangers
(les sans-papiers ) dont les lieux de travail sont
peu prs connus des services de police (chantiers,
restauration). Laction a beau tre inefficace, se
focaliser sur ces catgories dinfractions permet de
transformer avantageusement les statistiques.
En raction, la hirarchie a alors distingu deux types
dlucidations, avec, dune part, la catgorie des
infractions rvles par lactivit des services (IRAS),
regroupant le trafic et lusage de stupfiants, le recel,
le port darme prohib, les infractions la loi sur les
trangers, le travail illgal et les faux documents,
cest--dire les infractions pour lesquelles le taux
dlucidation est aisment contrlable ; et, de lautre,

lindicateur de pilotage des services (IPS), qui agrge


les autres atteintes, soit les vols avec violence ou
main arme, les cambriolages, les vols la tire, les
vols de vhicule, les vols la roulotte et les
dgradations et destructions. Le taux dlucidation a
ainsi t ventil en plusieurs variables.
La description de lactivit des agents se trouve ainsi
prcise, mais son valuation complexifie dautant.
Lautorit valuatrice devra en effet contrebalancer
les IRAS avec les IPS, qui peuvent bien entendu varier
selon des pentes opposes, ce qui ne manque pas
dengendrer des arguties et des complications. Les
faits ne parlent plus deux-mmes. Il ny a plus un
seul indicateur, mais plusieurs. Ce mcanisme se
rpte en cascade pour toutes les variables, de telle
sorte que les indicateurs en trop grand nombre
finissent par compliquer le gouvernement de la
police au lieu de le simplifier.

Autoritarisme. Dans le priv, le benchmarking vise


produire de lefficacit pour gagner des parts de
march. Mais la thorie du march suppose que
loffre et la demande disposent symtriquement du
pouvoir de se retirer de la transaction. Quelle que
soit lefficacit des mthodes de management
utilises par le vendeur, si un prix dchange nest
pas atteint, lacheteur peut toujours dcider de ne
pas conclure la vente. Dans le cas des services de
ltat, et de la police plus que tout autre, cette
symtrie na aucun sens. Une personne qui se fait
mettre en garde vue, contrler, dresser un procs-

verbal ne peut en aucun cas se soustraire


linteraction. La loi prvoit des recours possibles a
posteriori, mais, au moment de lintervention, les
citoyens sont en thorie forcs de se soumettre. On
se trouve dans un modle diamtralement oppos
celui de lchange marchand.
Dans ces conditions, le benchmarking comporte un
grave risque : que les policiers les plus zls en
fassent trop, quils sortent du cadre prvu par la loi et
commettent des abus de pouvoir. Un commissaire
central darrondissement Paris nous a rapport le
cas dun gardien qui, soucieux datteindre ses
objectifs de verbalisation, se rendit dans un parking
de trois cents places et mit des PV, en labsence des
conducteurs (donc sans aucun effet de pdagogie),
tous les vhicules prsentant des contrles
techniques qui ntaient pas jour. Un autre
commissaire central raconte :
En banlieue, une fois, on leur disait quils ne faisaient
pas trop damendes. Alors ils avaient pris une avenue
o les gens se stationnaient la nuit ; bon, ctait une
tolrance qui datait de plusieurs annes parce quil
ny avait pas de difficult la circulation ni au
stationnement. Et, une nuit, ils ont align quarante
voitures. Donc, voil, le lendemain matin, javais un
courrier du maire, des habitants qui se plaignaient. Et
[le policier] tait dans son droit effectivement
puisque les gens taient mal stationns. Mais il y
avait une tolrance l comme il peut y avoir des
tolrances dans des villes de banlieue ou de
province, o on sait quon peut stationner l la nuit si

8 heures on est parti. Donc, l, il y avait un


fonctionnaire zl qui a verbalis trente ou quarante
voitures. Donc la population sest plainte, le maire
sest plaint aussi. Et il a fallu recadrer les
fonctionnaires, mais intelligemment parce quils
taient dans leur droit note.
Ce type de comportement est directement li la
mise en place de dispositifs dvaluation
quantitative :
Le zle, jen ai quand je dmarre le dispositif []. Un
peu de colre, de contrarit, on rentre on dit : Ben
voil, jen ai ramen 100, 200. [] Jarrive dans un
arrondissement, je mets en place le systme, et les
chiffres explosent. Cest une raction zle par
rapport la mise en place dun nouveau dispositif
note.
Dans les cas rapports ici, les fonctionnaires se
livrent exactement ce que Kelling appelait rogner
les angles . Ils sont habiles, mais ils frlent la limite
de leur devoir dexemplarit, de rectitude. Lincitation
linitiative les pousse ngliger les limites
imposes par le rglement. Ce phnomne de triche,
les thoriciens du reengineering, rappelons-le, le
prvoyaient tout en le jugeant ngligeable. Ce nest
pas lavis aujourdhui de certains reprsentants du
Syndicat des commissaires de la police nationale, qui,
eux, identifient des consquences graves. Le
problme est que ces excs de zle aboutissent
sanctionner toute une zone grise de personnes
qui, auparavant, ne lauraient pas t :

[Les effets du benchmarking] ont touch pas


seulement les dlinquants habituels, a a touch
toute la population. Laspect routier, par exemple y a
des gens qui se sont retrouvs en garde vue qui ny
auraient pas t, ce qui fait quune partie de la
population qui ntait pas dlinquante est assimile
une population dlinquante classique cest
linflation juridique et la politique un peu hard lie
aux seuls rsultats chiffrs, plus la rmunration des
prfets qui est base pour deux indicateurs sur trois
l-dessus [qui a caus tout ceci] note.
Le benchmarking, en suscitant systmatiquement
linitiative, lintervention, la performance, se met
produire du surrgime : une demande excessive
dinvestissement qui peut provoquer la dpression,
un excs dindicateurs qui rend la police
ingouvernable, un excs de zle qui provoque des
abus dautorit.
Ces excs sont attiss par dincessants changements
qui font que les agents nont pas le temps de
construire une vue densemble sur leur activit. Leur
exprience est sans cesse battue en brche, remise
en cause, par les modifications managriales qui
exigent un nouveau savoir vcu. Cela rend
particulirement difficile lexercice de cette vieille
qualit quest la prudence, tant est inhibe la
capacit des agents synthtiser des vues
densemble et le sens du particulier note . Le
benchmarking
rend
laction
policire
dangereusement imprudente.
Rsistances

En ce sens, les personnels policiers ne sont pas les


seuls souffrir du benchmarking : les citoyens ont
eux aussi des raisons de sen plaindre et de sen
inquiter. Les oppositions au benchmarking policier
mergent pourtant dabord de lintrieur de
ladministration, de la part des agents ou des
managers eux-mmes.

Chanstique. Au niveau individuel, la mthode la plus


courante, bien que largement cache, pour rsister
au benchmarking sappelle en jargon policier la
chanstique . Ce nom provient du verbe argotique
chanstiquer , qui signifie modifier, transformer et,
dans le patois de la maison poulaga, ruser avec les
chiffres note. Si vous ne voulez pas participer la
course quantitative gnralise, vous pouvez vous
dbrouiller pour que les chiffres courent votre
place.
Mme si lampleur de cette pratique de manipulation
reste difficile cerner puisquelle est illicite, de
nombreuses sources en attestent. En janvier 2011, un
gendarme de Vouvray a t condamn pour avoir
dtruit une vingtaine de dossiers de plaintes. Pour
justifier son geste, il a expliqu que, craignant de voir
son taux dlucidation baisser et dtre mal not, il
avait opt la solution radicale de jeter les plaintes
la broyeuse papier. Ce genre de cas, strictement
rprhensible, natteint que trs rarement la pleine
lumire publique. Plus frquemment, ce sont des
fonctionnaires de police excds qui crachent le
morceau dans des livres, des articles ou des

entretiens. On trouve de nombreux tmoignages


venant de grads, dofficiers, de commissaires, et
mme dun ancien directeur de la scurit publique
de lagglomration parisienne note.
Lart de la chanstique consiste la plupart du
temps jouer avec les rgles de report statistiques
note. Par exemple, si la priode qui va tre value
est mauvaise parce quon a manqu dactivit, on
peut, comme nous lavons voqu plus haut, faire
du shiteux comme disent les policiers, cest--dire
interpeller les petits dealers dont on connat ladresse
et, plus gnralement, faire augmenter trs
soudainement les IRAS. Autre astuce : il peut arriver
quun fait soit constat quelque part par exemple
Bordeaux mais quil mette en cause une
personne qui vit ailleurs par exemple Paris. Dans
ce cas, le commissariat de Paris entendra la personne
mise en cause et pourra compter le fait comme
lucid. Dans la manuvre, Paris gagnera un fait
lucid sans fait constat, tandis que Bordeaux
gardera un fait constat sur les bras.
Si le niveau de la criminalit monte dfavorablement
au thermomtre du commissariat, il est toujours
possible de faire baisser artificiellement la
temprature. Il suffit de prendre son temps pour
clore certaines affaires, de sorte reporter leur
enregistrement une priode plus clmente. Une
autre technique classique consiste refuser de
prendre des plaintes ou proposer une simple
dclaration en main courante la place.

La chanstique est le revers de la mdaille du


benchmarking. Les agents, auxquels on laisse une
part dinitiative individuelle, peuvent utiliser cette
marge de manuvre pour trafiquer les valuations.
Lactivit statistique est alors conduite pour ellemme, indpendamment des missions policires et
de leurs effets sur le rel.
Cest comme si le sol se drobait sous les pieds des
policiers. Alors quils sont censs lutter contre la
dlinquance, ils se mettent produire une
dlinquance fictive. Le soi-disant ralisme de la
politique du chiffre refuse de voir quil est aussi, et
de faon inconciliable, un constructivisme.

Syndicalisme. La position des syndicats lendroit de


la politique du chiffre varie en fonction des grades
quils
reprsentent.
Les
organisations
de
commissaires ne sont pas majoritairement contre. Ils
sont attachs au dispositif de la prime de
performance et de responsabilit quils ont
dailleurs largement particip mettre au point. En
revanche, les syndicats de gardiens et de grads y
sont unanimement opposs et nhsitent pas
lcrire. Dans son cahier revendicatif de 2009, Alliance
demande l arrt de la course aux chiffres et Unit
SGP, dans son programme de 2010, soffusque de la
situation du policier pressuris, accabl dobjectifs
chiffrs.
Cette diffrence sexplique par la profonde ingalit
de traitement entre le haut et le bas de la hirarchie.

Les commissaires tablissent eux-mmes leurs


objectifs en concertation avec leurs suprieurs, et
dimportantes marges de manuvre financires ont
t dgages pour leurs primes. Pour eux, le jeu de la
politique du chiffre peut tre trs rmunrateur. Au
contraire, confie un fonctionnaire, pour les grads
et gardiens cest un peu compliqu. Pourquoi ? Parce
quils sont trs nombreux [alors quil ny a que
1 750 commissaires en France]. Du coup a cote, un,
plus cher, et deux, en termes dvaluation cest un
dispositif qui est lourd note .
Il nest donc pas question de les associer ce
dispositif. Leurs primes sont trs infrieures, mme
en proportion de leur traitement, et les processus
dattribution loin dtre aussi individualiss. Les
chelons les plus bas de la hirarchie nont donc pas
grand-chose gagner jouer la politique du chiffre,
ce qui suffirait expliquer leur forte opposition.
Les positions syndicales permettent de bien saisir
lentrelacs dintrts associs au benchmarking.
Llite des hauts fonctionnaires sallie aux
commissaires nouveaux venus, se trouvant au bas de
leur grade, pour le promouvoir ; tandis que les
commissaires divisionnaires, ceux qui sont parvenus
au grade informel de patrons , se trouvent
associs aux gardiens et grads pour sy opposer.

Aide psychologique. La police est une institution


paternaliste. On ne peut nier que les chefs essaient
dy prendre soin de leurs subordonns. Ils ont fini par

entendre

leurs rcriminations lencontre du


benchmarking et ont bauch un certain nombre de
correctifs.
Depuis 1996, un Service de soutien psychologique
oprationnel (SSPO) recueille les plaintes et les
souffrances exprimes par les agents du ministre.
Michel Gaudin, alors directeur de la police nationale,
la mis en place la suite dune vague de suicides
alarmante qui, tant donn la date, ne pouvait pas
avoir de relation avec la gnralisation du
benchmarking. Ce service a depuis connu un
dveloppement trs important, puisque ses effectifs
sont passs dun seul agent sa cration
cinquante-huit temps complets, rpartis sur tout le
territoire national en 2010. Il gre deux types de
problmes.
Premirement,
les
traumatismes
engendrs par certains vnements singuliers. Cette
dimension fondamentale de lactivit est en
croissance puisquon est pass de 370 actions posttraumatiques en 2001 1 011 en 2010. Elle reste
cependant quantitativement marginale compare au
second pan de lactivit, consistant rpondre aux
appels des fonctionnaires qui livrent une situation
douloureuse, appels qui peuvent tre suivis
dentretiens de soutien. Le graphique ci-dessous
montre limportance et la rgularit de cette
croissance depuis 2000, date de limplantation de
Compstat Paris.
Figure 7.
Activit
du
Service
de
soutien
psychologique oprationnel (SSPO), Direction des

ressources et des comptences de la police nationale


(DRCPN)

Les appels sont les coups de fil reus par le SSPO ; les
entretiens sont les discussions deux entre un
psychologue du SSPO et un plaignant, quils se
droulent en tte tte ou au tlphone. Source :
Donnes fournies lors dun entretien au SSPO.
Cette croissance peut sexpliquer, dune part, par le
fait que le soutien psychologique se banalise dans
une administration o les agents taient
traditionnellement rticents se montrer en situation
de faiblesse. Cest dailleurs linterprtation avance
par sa fondatrice, liane Theillaumas :
Alors linstitution tait rtive la psychologie, mais
maintenant la psychologie a pntr linstitution
policire. Le psy, ils ont russi sen servir. Ils ont un
mode opratoire. Cest reconnu comme un outil par
la hirarchie, par linstitution note.
Au vu de ces donnes, cependant, il est impossible
dcarter lhypothse dune croissance du malaise
dans les effectifs policiers. Les thmes exprims de
faon rcurrente par les agents sont ceux de la
pression des chiffres, du manque de personnel,
du poids des objectifs atteindre, de la comptition
entre quipes, de la baisse de la considration de la
population, ou du manque de temps pass au
commissariat pour socialiser plutt que pour

produire. Le SSPO sest en ralit mis soulager les


agents des effets de la politique du chiffre.
Comment procde-t-on ? Face une plainte, lagent
du SSPO commence par tudier la situation globale
du policier en souffrance psychique. Il doit garder en
tte que les problmes ont des causes
plurifactorielles . Lorsquun individu met un grief
contre linstitution, les psychologues du service
cherchent rintroduire des lments extrieurs la
scne restreinte prsente par le plaignant
commencer par sa famille ou son caractre. Si on est
mal avec son chef, pensent les psychologues, cest
souvent aussi quon est mal avec sa femme ou ses
enfants :
Les facteurs de protection ne sont pas toujours la
famille. Dailleurs, parmi les gens qui se suicident, il y
en a qui sont en couple avec des enfants. Dhabitude,
cest un facteur de protection, or a ne lest plus.
Pourquoi ? Parce que cest quand mme une source
complmentaire de problme. [Or la famille] aussi
aucun moment, elle dira mais moi aussi je nai pas
russi madapter, moi aussi jai redoubl de
reproches , etc. note.
Le service daide psychologique prtend soulager les
plaignants, mais sa mthodologie consiste, alors
mme que les agents dnonaient linstitution,
charger les proches dune partie de la responsabilit
de leur mal-tre. Linstitution se ddouane ainsi ellemme de certains mfaits quon lui attribue. La
psychologie nest en aucun cas une instance critique
installe au sein de linstitution, puisquau contraire

elle apaise en la protgeant. Signe de cette


contradiction : la dextrit avec laquelle le SSPO est
capable dassembler des statistiques destines faire
la preuve de ses performances et dfendre ses
initiatives montre quel point il a intgr, y compris
pour lui-mme, les principes du benchmarking. Le
SSPO soulage sans doute, mais sans sattaquer la
racine du mal.

Promotion du discernement. La psychologie nest


cependant pas le seul moyen de corriger les mfaits
du benchmarking. Michel Gaudin, cette fois en 2010,
alors quil tait prfet de police de Paris, a fait diter
une petite brochure dune vingtaine de pages
intitule Dontologie et discernement dans lexercice
du mtier de policier. Ce fascicule est distribu
chaque nouvelle recrue. Surnomm le petit Livre
bleu de la police , il est compos du code de
dontologie policire, de la circulaire sur lexercice
de lautorit hirarchique du 4 septembre 2009 et de
la lettre adresse par le prfet Grimaud aux policiers
de la prfecture de police aprs les vnements de
Mai 68. Extrait :
Le devoir dobissance des subordonns et
lobligation de rendre des comptes ne sauraient cet
gard atteindre la capacit des fonctionnaires de
tous les grades prendre des dcisions avec
discernement et mesure, tout particulirement
lorsque lemploi de la force doit tre envisag note.

Le discernement est donc une qualit de jugement


qui ne doit pas tre entirement subordonne
lobligation dobir et de rendre des comptes. Mais
quelle est cette qualit ? Peut-on la dfinir
davantage ?
En droit administratif, elle se rapporte au devoir qua
un agent de ne pas excuter un ordre illgal note.
Mais tel quutilis ici, cest--dire dans un contexte
dexercice de la police urbaine de scurit, le
discernement ne fait pas lobjet dune dfinition
juridique spcifique. Il dsigne simplement la
capacit des agents prendre en compte la totalit
du contexte au moment dintervenir note ou, pour le
dire avec les mots de lancien prfet de police :
Y a pas de dfinition la dfinition, cest lexercice de
lintelligence [rires] donc moi jai diffus le Petit Livre
bleu, et je quitterai ladministration, ce sera ma
conclusion, quand jaurai invent la circulaire qui
permet de diffuser lintelligence note
Le discernement est donc lexercice de lintelligence,
sans plus de prcision. Mais quoi sert donc une
notion aussi peu dfinie ?

Question Pourquoi avez-vous besoin de cette


notion de discernement ?

Gaudin Parce que je trouve que la dontologie,


cest aujourdhui dpass []. La dontologie sous
langle de la courtoisie, le respect de linnocence de
la personne, tout a cest vident, mais ce nest pas
suffisant. Ce qui est galement important, cest

lintelligence des situations, parce que cest a, le


discernement. Quelle dfinition on peut donner ?
Lintelligence des situations.
On me disait par exemple tout lheure, un
important lu du 18e, on parlait de a et il me dit :
La semaine dernire, y a un ami qui ma signal le
fait suivant : une voiture de police qui sest arrte, y
avait un garon, sans doute dorigine trangre,
comme vous en voyez comme moi dans les
restaurants, qui vendait des roses, hein. Bon, ctait
illgal, cest de la vente la sauvette, mais bon, la
limite, si le policier cest a le discernement
veut faire remarquer lintress que ce nest pas
lgal, il lui dit : Monsieur, ce nest pas lgal , voil.
Mais Daniel Vaillant me disait : Ils lont pris et ils
lont fichu dans la voiture pour lemmener au
commissariat ; non, ils lont mme pas pris, ils ont
pris sa botte de roses, son gros bouquet de roses, et
puis ils lont laiss sur le trottoir, voil. Moi, je trouve
que ce nest pas bien. a cest quand on a du
discernement et quon est policier, on ne fait pas a
note.
Pour le prfet de police, le code de dontologie est
dpass . Cest que la logique du code relve
de lancien monde bureaucratique, celui que le
benchmarking prtend supplanter. La saynte
rapporte par de si augustes bouches (un ancien
ministre de lIntrieur sadressant au prfet de police
de Paris) sert le montrer. En saisissant le bouquet
de fleurs, les policiers sapprtaient faire un
bton ,
cest--dire
une
interpellation

comptabilisable comme vente la sauvette. Las, un


ancien ministre socialiste au cur sensible, et pour
qui la rose est un symbole qui compte, assistait en
catimini la scne. noter que lon ne sait pas
exactement, dans ce rcit, si le manque de
discernement concerne le fait darrter un garon,
sans doute dorigine trangre ou de lavoir fait
devant un tmoin assez influent pour aller
moucharder lincident au prfet. Ce dernier aurait
voulu non pas quils cherchent faire une saisie de
plus, mais quils aient une intelligence de la situation
suffisante pour ne pas risquer de choquer le
bourgeois en terrasse. Dans cette situation sensible,
ils auraient d se contenter dun rappel lordre.
Le discernement apparat donc comme une ampleur
de vue permettant de saisir les spcificits dune
situation ainsi que les consquences possibles dune
intervention. Il est constitu, en loccurrence, comme
une ressource permettant aux forces de lordre de
rsister la tentation du chiffre. Paradoxalement, on
se souvient que, New York, Kelling faisait appel
lui pour, au contraire, autoriser des actions orientes
par le chiffre. Mais, aujourdhui, en France, le
discernement est le nom dune qualit subjective
lintelligence dont les diles la fois dplorent le
manque chez leurs subordonns, quitte en rire, et
font la promotion dans des brochures censes la leur
communiquer.
Selon
un
schma
typique
dinjonctions contradictoires, les agents sont en
mme temps somms de se plier la btise binaire
du chiffre et de sy opposer en mobilisant leur
discernement comme contrefeu. Chaque agent

ou sa patrouille se voit alors confier le soin darbitrer


en son for intrieur ou en petit comit entre une
action oriente par le benchmarking et une autre qui
le serait par le discernement note. Linstitution leur
refile le bb sans avoir elle-mme clarifi sa propre
position, puisque ceux-ci restent bien entendu
benchmarks corps et biens. Autrement dit, elle se
dfausse sur les personnes dun arbitrage
particulirement difficile effectuer. La promotion du
discernement confie hypocritement des agents la
tche de rsister la logique du chiffre que cette
mme institution leur impose.

Confrontation aux objectifs politiques. Pendant la


priode o il promouvait le discernement des
gardiens et grads, le prfet Gaudin a aussi innov
tout en haut de la hirarchie policire. Depuis 2009, il
ne convoque plus ses commissaires centraux, trois
par trois, sur lle de la Cit, mais se dplace luimme dans les commissariats. Cette procdure a
plusieurs consquences importantes. Dabord, elle
estompe le caractre comptitif de lpreuve
(puisque les commissaires ne sont pas valus en
prsence les uns des autres) ; ensuite, elle permet au
prfet dobserver, par lui-mme, les conditions de
travail de ses hommes ; enfin, elle permet, la suite
de la sance dvaluation, dinviter le maire
darrondissement venir changer avec les
reprsentants de la police.
Pour reprendre les termes du prfet de police, la
prsence du maire nous permettait de confronter le

rsultat [chiffr du commissaire] avec la faon dont il


est peru par les lus et comment on travaille en
partenariat note . Il sagit donc bien de
Photo 3. Une salle dvaluation
arrondissement de Paris en 2011

dans

le 12e

Dresse dans la salle de sport dun commissariat, la


table o se droulera quelques instants plus tard
lvaluation. Le prfet et son cabinet sasseyent en
face de lcran ; les directeurs centraux sa gauche ;
et lquipe du commissariat central sa droite. Une
fois la prsentation du commissaire termine, le
maire sera introduit et viendra sasseoir avec son
directeur de cabinet sous lcran de projection, face
au prfet de police.
jauger un peu plus quune simple perception de
laction policire, mais daller jusqu envisager une
confrontation ou un partenariat avec le maire et,
travers lui, la population. Cette procdure permet
donc un jugement en retour de la population sur sa
police.
Lors des deux sances auxquelles nous avons assist,
il ny a cependant pas eu dopposition, ni mme de
diffrence de position, exprime par les maires. Le
ton tait plutt la louange, avec cependant
quelques inflexions, quelques nuances dans les
priorits. Un maire (socialiste) a expliqu que ce qui
comptait pour la population, ctait moins la
scurit qui bon an mal an est assure, disait-il

que la tranquillit, cest--dire ne pas voir se


dvelopper de march la sauvette, ne pas laisser de
sentiment
dinscurit
sinstaller,
sanctionner
svrement les tablissements de nuit bruyants. Dans
un autre cas, un maire (socialiste lui aussi) a regrett,
trs rondement, de ne pas avoir t inform assez tt
dune expulsion de sans-papiers, de telle sorte quil
sest trouv pris au dpourvu par les appels de ses
concitoyens, et a demand ltre plus tt
dornavant, ce quoi le prfet sest engag.
Lasymtrie de la situation joue cependant un rle
vident dans cette connivence apparente. Le prfet
de police de Paris est plac sous lautorit du
ministre de lIntrieur et non du maire de Paris ,
de sorte que ce que lui dit le maire darrondissement
na aucun caractre obligatoire. En outre,
concrtement, autour de la table, on trouve assis une
quinzaine de cadres du plus haut rang de la police
parisienne. Lorsque le maire arrive dans le
commissariat, accompagn de son seul directeur de
cabinet, le rapport de forces saute aux yeux. Quand
bien mme les discussions sont courtoises et
bienveillantes, il est trs seul face ses puissants
interlocuteurs.
Linvitation
permet
donc
effectivement au maire darrondissement dexprimer
une valuation de lactivit policire ; mais, dans ce
cadre, sa voix nest quun souffle bien fluet.
En rsum, il est clair que le benchmarking de la
police rencontre en interne de relles rsistances. Les
agents chanstiquent, les syndicats le dnoncent, et la
plus haute administration sefforce son tour de lui

apporter des correctifs et le laisse savoir. Pourtant,


les trois innovations quon peut attribuer au prfet
Gaudin psychologie,
discernement
et
politisation apparaissent moins comme des freins
au dveloppement du benchmarking visant son
dmantlement que comme des corrections
apportes aux biais de la mthode qui servent in fine
son raffinement. La psychologie soulage les
souffrances des troupes, le discernement permet de
rsister la tentation du chiffre, linvitation du maire
accorde un strapontin la population dans le thtre
valuatif de la preuve. Mais, au fond, ces nouveauts
ne sopposent pas au benchmarking, elles le
consolident.
Le benchmarking, import de New York, a t
initialement prsent la police franaise comme
une technologie managriale galitaire en ce quelle
pouvait sappliquer tous les chelons hirarchiques,
et positive en ce quelle tait cense motiver les
agents tre davantage proactifs, surtout en matire
de scurit publique.
Finalement, quavons-nous observ ? Dabord, les
ingalits
entre
chelons
persistent,
voire
saccentuent. On distingue une lite trs restreinte
compose du ministre de lIntrieur et de son
cabinet, de la trs haute hirarchie de la direction
gnrale de la police nationale et enfin du prfet de
police de Paris et de son cabinet, qui ne sont pas
benchmarks eux-mmes, mais qui dterminent les
objectifs chiffrs de leur administration et valuent
les plus hauts fonctionnaires. En dessous deux, on

trouve dune part les commissaires les plus grads,


qui ne voient pas dintrt ces nouvelles
techniques, et de lautre les commissaires et officiers
nouveaux entrants qui sont soumis au benchmarking,
mais de faon assez personnalise et avec des
moyens suffisants pour quils y trouvent des
bnfices et le supportent. Enfin, tout en bas, les
gardiens et grads sont eux aussi benchmarks, mais
de faon si mcanique quils ny voient aucun intrt
catgoriel.
Ladministration attend de ceux qui sont soumis au
benchmarking quils soient ractifs aux modifications
rapides de la dlinquance en prenant des initiatives
responsables. Mais ce mot dordre se traduit dans les
faits par une incessante modification des objectifs de
laction policire. Les agents benchmarks sont
placs dans une situation instable qui peut aisment
tourner au surrgime si lon ny prend garde, ayant
comme effet le plus dplorable dengendrer des abus
de pouvoir sur la population. Cette instabilit est
dautant plus grande que les agents, la plupart du
temps par mesure de protection, se livrent la
chanstique, cest--dire quils manipulent les chiffres.
On leur demande donc de sadapter aux
modifications incessantes dune ralit dont ils
savent par ailleurs quelle est pour une bonne part
manipule. On comprend alors la profondeur de la
plainte, rcurrente dans leurs bouches, selon laquelle
laction policire a perdu son sens .
La haute hirarchie a partiellement entendu ces
reproches. Concrtement, elle a dvelopp un

soutien psychologique oprationnel des troupes qui


ne constitue en aucun cas un rel contrepoids au
benchmarking. Elle a aussi promu le discernement
policier comme intelligence de la situation oppose
la course aux chiffres. Mais le discernement reste un
exercice solitaire qui, en isolant les agents, augmente
dautant leur mal-tre. Enfin, elle a invit le maire
reprsentant dans ce cas la population venir
discuter les objectifs avec elle. Mais lasymtrie dans
laquelle les diles se trouvent face la police ne leur
laisse quune infime marge de manuvre dans la
production de lobjectif finalement retenu.
Le nouveau gouvernement socialiste a annonc quil
remettrait en cause le benchmarking dans la police.
Sil sagit de changer les objectifs et les indicateurs
utiliss, en mettant par exemple en sourdine
limportance de llucidation, cela ne changera en
rien la structure comptitive et dstabilisante du
mcanisme. Une autre voie consisterait reconnatre
que la mise en responsabilit place au cur du
dispositif nest quune mancipation illusoire, une
machine reproduire des ingalits, de la prcarit
et du mensonge. Cest par l que lon pourrait
commencer sattaquer au fond du problme.
HPITAL
Parmi les services publics, la sant constitue un autre
grand terrain de prdilection du benchmarking. Ce
sont la fois la qualit des soins et les pratiques
organisationnelles de lhpital qui sont passes au
crible de grilles dvaluation comparatives. Bien
avant que ne sengage en France une course la

performance hospitalire, l industrie des soins de


sant (health care industry) tats-unienne sest trs
tt intresse la technologie de benchmarking
mise au point chez Xerox. Limplantation de ce
dispositif managrial y fut facilite dans ce pays par
le rapport individualis et marchand que la
population entretient aux institutions mdicales et au
systme dassurance sociale. Dans le cas franais, o
la mdecine est davantage socialise, il a fallu
plusieurs programmes daction publique, des lois,
des plans, la cration de structures dappui et la
construction dindicateurs, bref, un lourd travail
lgislatif, institutionnel et statistique.
Le cas de lhpital nest pas sans similitude avec celui
de la police. Les rformes du benchmarking viennent
des tats-Unis et ont t importes par de trs hauts
fonctionnaires passs par le priv qui, en sautant pardessus lchelon des patrons, ont rencontr lintrt
de toute une frange demploys intermdiaires du
champ quon peut qualifier doutsiders note car ils
appartiennent des catgories de nouveaux
entrants. Ces rformes ont eu comme effet davoir
creus les ingalits de traitement entre patients,
relguant encore davantage ceux qui ont le moins de
ressources, de mme que la police sest mise
sanctionner une frange grise de personnes qui ne
lauraient pas t auparavant.
Prlude tats-unien
Le premier cas de benchmarking recens dans le
secteur de la sant par le volumineux ouvrage de
Camp note concerne des pratiques mdicales en

chirurgie cardiaque. Une tude conduite en 1987 par


le U.S. Department of Health and Human Services
quivalent du ministre de la Sant avait rvl
une grande disparit des taux de mortalit entre
tablissements, ce qui avait fait clater une
controverse quant la pertinence de donnes
collectes par ladministration. la suite de cette
polmique, un groupe runissant cliniciens,
directeurs dhpital et personnel de recherche fut
cr en Nouvelle-Angleterre afin de remdier au
manque dinformations relatives aux maladies
cardio-vasculaires. Ce consortium rgional se donna
pour mission d amliorer sans cesse la qualit, la
scurit, lefficacit et le cot des interventions
mdicales note .
On construisit une base de donnes, qui mit
nouveau en vidence la grande disparit statistique
des taux de mortalit, la fois entre tablissements
et entre chirurgiens. On dcida alors de mettre sur
pied une forme de benchmarking collaboratif en
qute des meilleures pratiques en vue dune
amlioration
continue
de
la
qualit .
Conformment la dmarche de Camp, on organisa
au cours de lanne 1990 des visites de site croises
entre partenaires de benchmarking afin dobserver et
de comparer les processus mis en uvre. On
saccorda sur une mtrique commune et on mit en
place un forum pour discuter des rsultats. Camp
met en avant la russite de cette exprience : cette
initiative
pluridiciplinaire,
scientifiquement
rigoureuse, bon march et agrable note sest
droule dans un climat de confiance entre

partenaires, tous soucieux de faire baisser la


mortalit, et dans un milieu de travail dnu de
pression la performance. Ce rcit dun
benchmarking cool et humaniste lui permet de
dmarquer sa mthode de celle du reengineering,
qui se signalait lpoque par un cortge de
licenciements et de restructurations brutales.
Mais ce premier usage, collaboratif, du benchmarking
lhpital, n de la volont de prserver lentre-soi
des mdecins contre lintrusion des pouvoirs publics,
demeura minoritaire. Dans la pratique cest une
forme de benchmarking gestionnaire promu comme
un outil doptimisation des pratiques administratives
qui prit le dessus.
En 1993, lAmerican Hospital Association (AHA)
consacra un numro de sa revue professionnelle au
benchmarking. En couverture stalait limage dune
mdaille dor portant cette inscription : Best Practices
note. Il sagissait de dresser un premier tat des lieux
de lintroduction de cette mthode. Camp,
longuement interview, y expliquait que, dans le
secteur de la sant, le benchmarking est surtout
profitable aux procdures administratives, telles que
ladmission des patients ou la facturation : la
diffrence des pratiques mdicales proprement dites,
ces activits peuvent tre compares avec leurs
quivalents dans dautres secteurs, comme
lhtellerie ou dautres prestataires de services.
Dpasser
la
singularit
des
tablissements
hospitaliers et la suffisance des personnels mdicaux
(Dont be smug !, Ne soyez pas suffisant note ! ),

faire admettre quil y a srement quelquun, ailleurs,


qui fait mieux que soi : tel serait lapport du
benchmarking.
De fait, ltat des lieux dresss par la revue montrait
que la plupart des expriences de benchmarking
concernaient les performances organisationnelles
des hpitaux plutt que les pratiques cliniques ellesmmes. On ne trouvait encore que peu de cas de
comparaison avec des partenaires hors du secteur
mdical lexception notable de quelques
tablissements, dont le Mid-Columbia Medical
Center, qui avait entrepris de comparer en 1991 le
processus de formation de son personnel daccueil
avec celui de Disney World et du Ritz-Carlton de
Naples (en Floride), rputs bien meilleurs.
Le cas du St. Josephs Medical Center est galement
intressant. Lors dune vaste opration de
benchmarking des procdures dadmission des
patients conduite en 1992, on procda en deux
temps note. On prit dabord pour talon un cercle de
partenaires familier form par vingt-huit autres
membres de lAHA. Cette premire phase rvla
entre autres que les patients du St. Joseph devaient
signer douze formulaires pour tre hospitaliss, alors
que dautres tablissements nen rclamaient que
deux. Do la cration dune quipe qualit pour
travailler atteindre le benchmark de deux. Mais,
dans une seconde phase, on dcida dlargir le cercle
de la comparaison : avec laide de lInternational
Benchmarking Clearinghouse gr par lAmerican
Productivity & Quality Center, on prit pour rfrent

des organisations dautres secteurs, des entreprises


telles que The American Airlines, Marriott
Corporation, Avis Rental Car ou Prudential Insurance,
toutes slectionnes pour l excellence de leurs
pratiques
en
matire
de
rservation,
denregistrement, de programmation.
Figure 8. Benchmarking des procdures dadmission
des patients hospitaliss (St. Josephs Medical Center
of Stockton, California, 1992)

Source : Benchmarking. Learning from the best ,


The Healthcare Forum Journal, vol. 36, n 1, janvierfvrier 1993, p. 19.

Une autre exprience de benchmarking hospitalier,


qui a cr un prcdent reproduit de multiples fois,
notamment en France, portait sur le service des
urgences. Au Cleveland Memorial Hospital, on avait
compar la dure dattente des patients avec celle
enregistre parmi les deux cent cinquante
tablissements membres de la mme association
(Sun Health Alliance). Il en ressortait des carts
de 30 et 90 minutes, que lon expliquait par divers
facteurs, dont lexistence dun triage efficace, dun
bon systme de suivi des patients ou dun protocole
autorisant les infirmires prescrire des tests avant
que le mdecin voie le malade.
En cette premire moiti des annes 1990, les
publications concernant le benchmarking des
hpitaux se multiplirent, contribuant ainsi le

banaliser. Ds 1992, le rseau des Voluntary


Hospitals of America diffusa une brochure ses
membres sur ce thme note. En 1994, le bureau de
linspecteur gnral du U.S. Department of Health
and Human Services fit de mme paratre un rapport
de benchmarking sur les procds employs dans le
secteur priv pour valuer le degr de satisfaction
des clients note. Cette tude comparative faisait suite
un dcret prsidentiel de 1993 note qui stipulait
que les agences gouvernementales devaient tre
orientes vers le client (customer-driven) et
quelles devaient en consquence leur proposer une
qualit au moins gale celle obtenue par des
organisations prives pour des services analogues
(the best in business). Linspecteur gnral identifiait
dix entreprises dont lactivit tait comparable celle
de la Scurit sociale (Social Security Administration)
et de lassurance maladie (Health Care Financing
Administration).
Parmi ces entreprises, quatre taient laurates du
prix Baldrige. Au vu de tels partenariats de
benchmarking, les administrateurs du prix
conduisirent une enqute en 1995 pour dterminer si
le secteur de la sant (et celui de lducation) tait
prt rejoindre la communaut Baldrige .
Quarante-six organisations mdicales posrent leur
candidature, attestant dune certaine maturit quant
limplantation de dispositifs de management de la
qualit. En 1998, le Congrs vota la cration dune
nouvelle catgorie (Health care providers) mais il
fallut attendre 2002-2003 pour voir les premiers
hpitaux
rcompenss.
Aux
tats-Unis,
le

dploiement du benchmarking dans le secteur de la


sant aura donc pris une dcennie. Le cheminement
sera au moins aussi long en France, o il a emprunt
dautres voies.
La course la performance hospitalire
Pour comprendre comment le benchmarking a pris
pied dans ladministration franaise de la sant, il
faut partir du Programme de mdicalisation des
systmes dinformation (PMSI) mis en place au
dbut des annes 1980.
Ce programme mesure la production de chaque
unit mdicale lhpital. Il repose sur une
nomenclature des actes mdicaux, chacun tant
affect dun certain nombre de points dits ISA
(indice synthtique dactivit). Par exemple,
aujourdhui encore, un accouchement sans
complication par voie basse vaut 1 000 points ISA et
une appendicite en vaut 1 139. Avec le PMSI, chaque
unit mdicale peut faire la somme de tous les actes
quelle a effectus pendant un an et les rapporter
son budget. La direction, de son ct, peut comparer
les units entre elles, et en particulier identifier celles
dont le point ISA est le plus coteux, cest--dire
celles qui semblent surdotes.
Les chiffres du PMSI ont t utiliss de deux faons
diffrentes, qui ont toutes deux contribu au
dploiement du benchmarking au sein du rseau
hospitalier : les palmars et audits.

La sentence des palmars. En 1995, le propritaire du


mensuel Sciences et Avenir, qui avait dcid de
donner un coup de fouet ce vnrable magazine de
vulgarisation scientifique, recruta trois journalistes en
leur confiant une tche originale : tablir un palmars
des hpitaux, sur le modle de celui publi aux tatsUnis par la revue US News and World Report.
Dimportants
moyens
leur
furent
allous,
spcialement en temps, puisquils eurent la libert de
prparer leur premire publication pendant plus dun
an note.
Parmi ces trois journalistes, deux taient des docteurs
en mdecine gnrale qui staient dtourns de
lexercice du mtier pour crire, et le troisime avait
toujours t journaliste, rput pour ses
comptences denqute et de dbrouillardise. Sils
avaient des contacts dans le champ mdical, leur
position restait extrieure, donc largement domine.
Ils dvelopprent leur palmars dans un esprit la
fois anti-institutionnel et rpublicain , pour
reprendre lexpression de lun deux. Ils sattendaient
ce que leur publication suscite des ractions
virulentes de la part des mandarins de
ladministration
mdicale.
Leur
argument
rpublicain tait quintroduire la transparence
dans le service public de la sant permettrait ses
usagers de choisir en toute connaissance de cause
lhpital o ils se feraient soigner. Mais lobjectif
ditorial, bien sr, tait avant tout de russir un
scoop rapportant prestige et argent.

Les premires sources dinformations quils


parvinrent obtenir en 1997, aprs avoir saisi la
Commission daccs aux donnes administratives
(CADA), taient des rapports dexamen des budgets
hospitaliers. Ceux-ci contenaient, tablissement par
tablissement, des valuations internes mdicales
et administratives ainsi que des statistiques
annuelles dactivit. Mais ces donnes ntaient pas
assez riches pour raliser un vritable classement des
tablissements. Les auteurs publirent donc une
liste noire des hpitaux, qui recensait les plus mal
nots. Cette liste fit grand bruit et parvint aux oreilles
du conseiller Sant dAlain Madelin, qui tait la
fois chirurgien et narque. Linitiative lavait
enthousiasm, pour des raisons aussi bien
idologiques (il souhaitait libraliser le march de la
sant) quintresses (il avait fond une entreprise de
publication dinformations relatives la qualit des
prestations mdicales). Il invita la petite quipe de
journalistes exploiter les donnes du PMSI (ce quils
obtinrent encore une fois aprs une requte de la
CADA) et leur fournit lexpertise informatique
ncessaire pour cela. Ce nouveau jeu de donnes
leur permit, cette fois, de produire un palmars
complet des cinq cent douze hpitaux franais,
publi en 1998, toujours dans Sciences et Avenir.
Le succs ditorial fut immdiat : le magazine
augmenta ses ventes de 750 % pour atteindre un
record jamais gal de 350 000 exemplaires vendus
en kiosque. La presse gnraliste, jusquau
prestigieux Monde, reprit et diffusa linformation.
Dans le corps mdical, les ractions furent beaucoup

plus mitiges. Les mdecins critiquaient surtout le


fait que des acteurs extrieurs se permettent de juger
leur activit sans en connatre les vritables
contraintes, quils rduisaient de faon simplificatrice
par pure soif du scoop. Pour ceux qui travaillaient
dans les tablissements classs en bas du palmars,
de petites structures provinciales, il sagissait ni plus
ni moins de diffamation. Le magazine Sciences et
Avenir se vit dailleurs intenter plus dune trentaine
de procs qui le condamnrent de lourds
dommages et intrts. Au total, les dfaites
judiciaires lui cotrent la coquette somme de
550 000 francs, ce qui eut pour effet de brouiller les
journalistes avec leur rdacteur en chef. En 1999, la
petite quipe quitta Sciences et Avenir pour rejoindre
Le Figaro Magazine qui publie leur classement tous
les ans, mais sans la queue du peloton, les derniers
hpitaux du palmars.
Les autorits publiques furent elles aussi, dans un
premier temps, largement opposes ce classement.
La Fdration hospitalire de France jugea quil tait
beaucoup trop fragile mthodologiquement pour
bnficier dune telle visibilit. De leur ct, les
parlementaires, attentifs aux dangers que le palmars
faisait courir aux tablissements locaux, montrent
au crneau contre sa publication et sefforcrent de
compliquer laccs aux donnes du PMSI. En
particulier, ils parvinrent rendre inaccessibles les
chiffres sur la mortalit dans les structures
hospitalires.

Mais dautres acteurs, et non des moindres, prirent la


dfense de cet outil de benchmarking, notamment le
secrtaire dtat puis ministre dlgu la Sant,
Bernard Kouchner. Celui-ci sen saisit comme un
levier pour engager sa politique de restructuration
des hpitaux. Le plan de rforme prvoyait une
concentration accrue des tablissements, un gain en
transparence , un renforcement du pouvoir des
responsables administratifs au dtriment de celui des
mdecins, et enfin la large diffusion dune culture de
la performance . En 1992 dj, la suite de la
parution dune liste des urgences viter ,
Kouchner avait dclar dans le journal Le Monde quil
fallait en finir avec lhpital-silence note . Dix ans
plus tard, lors dun colloque organis par lOCDE sur
la mesure de la performance des systmes de sant,
il allait dans le mme sens en affirmant quil fallait,
bien entendu, essayer de rendre les indicateurs de
performance les plus visibles et transparents possible
note . Dans le mme esprit, Gilles Johanet,
conseiller-matre la Cour des comptes et directeur
de la Caisse dassurance maladie des travailleurs
salaris, prit clairement position en faveur de ce
palmars. Certains des plus hauts dirigeants de
ladministration publique de la sant se trouvrent
donc allis objectifs des journalistes.
Lalliance fut consomme en 2004, lorsque le
nouveau ministre de la Sant, Philippe Douste-Blazy,
annona quun classement des hpitaux en
fonction de leurs performances en matire
dinfections nosocomiales serait publi par le
ministre lui-mme. Pour ce faire, il pouvait

sappuyer sur le tableau de bord de ces infections qui


avait pu tre dress grce aux indicateurs
comparables dvelopps dans le cadre du projet
COMPAQH (Coordination pour la mesure de la
performance et lamlioration de la qualit
hospitalire) note. Aprs avoir slectionn une
batterie de quarante-trois indicateurs de qualit, on
tablit
un
benchmarking
des
trente-six
tablissements participants. Outre la gnralisation
de ces indicateurs lensemble des hpitaux,
lobjectif tait de promouvoir divers modes
dutilisation de ces donnes, qui pouvaient servir
piloter les tablissements, les classer et
dvelopper des dispositifs dincitations conomiques.
La publication de palmars des hpitaux dans la
presse a ainsi contribu instiller la logique de la
performance dans ladministration de la sant. Elle a
notamment encourag le ministre se doter
dindicateurs permettant la comparaison et le
classement des tablissements. Mais dautres acteurs
doivent cet gard tre mentionns, telle la Mission
nationale dexpertise et daudit hospitaliers (MEAH).

Lpreuve des audits. Le rle jou par la MEAH dans


la diffusion des rseaux du benchmarking a t trs
bien dcrit par Nicolas Belorgey dans son ouvrage

LHpital sous pression. Enqute sur le nouveau


management public note. Plusieurs annes
dinvestigation lui ont permis de produire une
analyse dtaille des mutations du travail hospitalier

engendres par
management.

les

nouvelles

mthodes

de

la suite de la rlection de Jacques Chirac la


prsidence de la Rpublique en 2002, son ministre
de la Sant, Jean-Franois Mattei, lana le plan
Hpital 2007 . Il sagissait de moderniser loffre
de soins par trois types de mesures. Les premires
entendaient rnover le parc immobilier hospitalier.
Les deuximes mettaient en place la tarification
lactivit (T2A), consistant financer les hpitaux
non plus, comme ctait le cas auparavant, en
fonction des dpenses de lexercice pass, mais en
fonction dune estimation de leur activit totale dans
lanne, calcule sur la base de leurs points ISA. La
T2A
promouvait
ainsi
une
logique
de
responsabilisation o chacun devait faire la preuve
de ses propres performances et de sa capacit faire
recette pour attirer de nouveaux crdits. Le troisime
train de mesures concernait lorganisation interne
des tablissements. Elles prolongeaient la logique
de responsabilisation qui prsidait la T2A en
introduisant des mthodes managriales pour faire
plus avec moins . Cette nouvelle gouvernance
hospitalire fut loccasion de procder la fusion
des services en ples dactivit censs rendre le
fonctionnement gnral plus souple et mettre le
personnel mdical face ses responsabilits
conomiques. cet effet, les mdecins se virent
proposer un intressement individuel li leurs
rsultats financiers.

Chacun de ces trois ensembles de mesures fut dot


dune structure dappui charge dencadrer leur
ralisation. Cest dans le cadre du troisime volet que
fut cre la MEAH en 2003. Rattache la Direction
de lhospitalisation et de lorganisation des soins
(Dhos) du ministre de la Sant, elle a t lun des
principaux vecteurs pour le dveloppement du
benchmarking dans les hpitaux. Aujourdhui, elle a
intgr lAgence nationale dappui la performance
des tablissements de sant et mdico-sociaux
(Anap), institu par la loi HPST pour aider les
tablissements de sant et mdico-sociaux
amliorer le service rendu aux patients et aux
usagers, en laborant et en diffusant des
recommandations et des outils dont elle assure le
suivi de la mise en uvre, leur permettant de
moderniser leur gestion, doptimiser leur patrimoine
immobilier et de suivre et daccrotre leur
performance, afin de matriser leurs dpenses note .
La MEAH, comme lagence qui lui a succd, est
structurellement trs proche des missions de
contrle de gestion dfinies par la LOLF. Bien quelle
dpende du ministre, elle sapparente un cabinet
de conseil ayant pour tche dauditer les
tablissements sur la base du volontariat et de
diffuser
des
bonnes
pratiques
non
contraignantes. Elle se prsente volontiers comme un
facilitateur de la conduite du changement par
ladoption, volontaire et non conflictuelle, de
nouvelles techniques dorganisation orientes vers la
performance. Si son personnel est compos dune
dizaine dagents de la fonction publique hospitalire,

elle recrute des cabinets de consultants chargs de


mener des audits dans les hpitaux. Les ressources
intellectuelles de ces consultants proviennent
largement des manuels de management, comme
lattestent les rfrences, parfois implicites, au livre
de Hammer et Champy sur le reengineering ou
dautres best-sellers, dont La Stratgie du projet
latral note, rput tre un classique de la conduite
de projet .
La MEAH dploie le benchmarking trois niveaux
diffrents. Dabord, elle value des tablissements
pour lesquels elle produit des benchmarks. Ensuite,
elle gre ses propres employs au moyen
dindicateurs dactivit comme le taux de mise en
uvre , qui mesure le nombre dactions
effectivement engages. Enfin, en 2006, elle a men
son propre audit, destin au ministre, qui elle
souhaitait apporter la preuve dune valeur cre
par son action, sans doute pour la rapporter son
cot.
Dans les tablissements, laudit se droule en trois
vagues : le pilote, lapprofondissement et le
dploiement. Les deux premires durent chacune
peu prs deux ans et se terminent par des comits
techniques nationaux tenus au sige de la Mission
Paris. La dernire, dans un esprit trs proche de
celui du reengineering, vise briser les structures en
silos des tablissements, quelle clate en une
quinzaine de chantiers diffrents.
Pour comprendre le type daction que mne la
MEAH, concentrons-nous sur le cas des urgences

tudi par Belorgey. Comment rorganiser les


services des urgences pour augmenter leur
efficience ? La question est difficile, dautant plus
quelle en implique une autre, encore plus complexe :
comment se dfinit l efficience dun service des
urgences ? Dans la grille de lecture adopte par la
MEAH, cela revient se demander quel indicateur
retenir pour valuer le travail des urgentistes.
Plusieurs options taient possibles. On pouvait par
exemple se rfrer au nombre de dcs. Mais il nest
jamais sage, pour construire un indicateur, de choisir
une variable portant sur un chec. De mme, adopter
un indicateur montaire aurait pu tre trs mal
interprt par les patients (qui auraient eu le
sentiment de voir leurs vies brades). La MEAH
dcida finalement de se focaliser sur le critre du
temps de passage dans les services. Aprs tout, le
temps dattente tait lune des principales
rcriminations formules par les usagers , ce qui
ajoutait une couche de lgitimit cette dmarche
valuatrice. Lagence montra que les dlais entre
lenregistrement et le dpart dun patient variaient
de 115 355 minutes note, une information que la
Cour des comptes rendit publique dans son rapport
de 2006 note. Cette ingalit de traitement,
publiquement intolrable, offrait aux rformateurs la
justification dont ils avaient besoin en mme temps
quun benchmark tout trouv. Optimiser lefficience
se traduirait dsormais ainsi : rduire les dlais
dattente par une meilleure organisation des services.
Mais quest-ce qui dtermine ce temps de passage ?
On peut identifier quatre facteurs. Primo : plus la

densit de mdecins de ville dans le bassin de


recrutement de lhpital est leve, plus le nombre
de patients se prsentant aux urgences est faible, et
donc plus le temps de passage sera bref. Secundo :
lorigine sociale des patients. Plus ils sont dots en
capitaux (conomique, social, culturel), plus ils
peuvent passer rapidement car ils sont en meilleure
sant, dj habitus au fonctionnement de lhpital,
familiers du jargon mdical et capables de dcrire
prcisment leurs symptmes. Tertio : le degr de
gravit des motifs de la consultation. Cette variable
suit une courbe en cloche : lorsque la cause de la
consultation est bnigne, la personne est trs vite
renvoye chez elle ; lorsquelle est gravissime, le
patient est trs vite orient vers un autre service de
soin (le cas extrme tant la personne dcde
envoye la morgue). Sur lchelle distribuant la
classe clinique des malades aux urgences (CCMU)
en sept postes, ce sont les patients lchelon trois
ou quatre qui attendent le plus longtemps. Enfin,
quarto, les contraintes organisationnelles influencent
elles aussi le temps de passage.
Or la MEAH ne prend en compte que le quatrime
facteur, en ngligeant compltement tous les autres.
Elle pointe par exemple le temps perdu en
pauses, la prsence ou non dun spcialiste, la
flexibilit personnelle de tel ou tel urgentiste. Si
lattente est trop longue, ce nest pas en raison dun
manque de moyens financiers, mais dune
insuffisante qualit des personnels. Telle est la
conclusion que tire la MEAH partir dune tude
comparative de dix-sept sites durgence. Il sagit de

montrer quil ny a pas de lien direct entre le niveau


de ressources du service et le temps de passage du
patient. Le principal facteur dterminant serait le
niveau de qualification de lquipe mdicale : Plus il
est lev, plus le temps de passage est court.
Lautre source dallongement de lattente serait une
mauvaise organisation des services. Toujours sur la
base de comparaisons chiffres entre divers services,
la MEAH constate que les urgentistes peuvent
amliorer la gestion des flux en organisant diffrents
circuits selon ltat des patients, en amliorant leur
relation avec les services disposant de plateaux
techniques (biologie, imagerie) ou en se dotant de
tableaux de bord. Afin dencourager les initiatives
rformatrices, elle a labor un recueil de bonnes
pratiques , des recommandations ainsi que des
guides mthodologiques censs aider chacun
mener une rflexion sur son organisation.
Pour caractriser les opposants et les promoteurs de
ces rformes, on peut retenir lopposition entre
established et outsiders propose par Belorgey. Les
premiers, qui sont les opposants, disposent dans le
champ du soin dun fort capital, lequel tend tre
dmontis par les nouvelles techniques de
management. En particulier, on compte parmi eux les
grands patrons dpossds de leurs prrogatives. Les
outsiders sont ceux qui nont pas de tradition
familiale dans lhpital, qui commencent sy
intgrer et qui, du coup, comme dans la police, ont
intrt sassocier aux rformes promues par la trs
haute administration et aux grands consultants pour
sy faire leur place.

Quels sont les effets de cet indicateur dans les


services ? Au bout de deux ans dexprimentation
dans plusieurs tablissements, Belorgey en a discern
trois grands types.
Le premier rsulte de linformatisation ayant
accompagn la mise en place de lindicateur. Le
nombre de patients en attente dans le service est
affich automatiquement ds quun mdecin
consulte le systme, ce qui, videmment, est
gnrateur de stress parmi les personnels. Sil y a
trop de monde, un mdecin aura tendance
raccourcir la dure du colloque singulier quil
entretient avec un patient pour se presser de passer
au suivant. De faon plus artisanale, le chef de service
peut faire placarder lentre de la salle de repos des
infirmires les rsultats de la veille, agrments dun
smiley exprimant la joie davoir atteint un benchmark
ou la colre davoir chou. En cas de contreperformance, les infirmires se sentent ainsi
pousses retourner au travail au plus vite. Elles
peuvent alors dvelopper de petites ruses pour ne
pas croiser cette affiche du regard, et les mdecins
nen font pas moins lorsquils allument lordinateur.
Le deuxime effet observ est la tendance carter
les patients se prsentant pour des causes
apparemment peu graves. Cette tche revient un
mdecin daccueil et dorientation (MAO), qui oriente
les cas jugs bnins vers un cycle plus court, de faon
ce quils sortent plus rapidement.
Troisimement, daprs les statistiques collectes par
la MEAH dans cinq tablissements audits, il apparat

que, si le temps de passage a t rduit dans trois


cas sur cinq, cest surtout et dans tous les cas le
nombre de consultations par quivalent temps plein
qui a augment. Autrement dit, cest avant tout la
productivit des soignants qui sest amliore.
Lusage de lindicateur de temps dattente a bien eu
des effets sur la prise en charge des malades. Les
soignants, parce quils sont, dans tous les sens du
terme, plus presss, ont augment leur rendement.
Mais une fois ce constat tabli, rien ne permet a
priori de trancher la question de savoir si les soins
reus ont t de la mme qualit avant et aprs
lexprience du benchmarking. Qui sait si le
raccourcissement du colloque singulier ne nuit pas
la pertinence du diagnostic, si telle toux carte
comme bnigne ne cachait pas une pathologie grave
quun examen plus approfondi aurait pu dceler ?
Paradoxalement, ces dmarches dites de qualit ,
en ce quelles rduisent la qualit en quantit, se
rendent aveugles la dimension qualitative des
soins.
La question est pourtant cruciale, du point de vue du
patient : sera-t-on mieux ou plus mal soign en
rgime de benchmarking ? Pour rpondre, Belorgey
a tudi un autre indicateur que celui de la dure de
passage : la frquence de retour des patients aux
urgences. Cet indicateur fournit une information
indirecte sur la qualit des soins : si on retourne aux
urgences trs peu de temps aprs y tre all une
premire fois, cela peut indiquer que les soins nont
pas t de qualit optimale par exemple, quun

diagnostic a t manqu, que ltat du patient a


empir aprs quil a t renvoy chez lui. Bien sr, il y
a des rgularits qui sexpliquent autrement. Mais, en
raisonnant toutes choses gales par ailleurs, on
observe bel et bien une corrlation entre
abaissement de la dure de consultation et
augmentation du taux de retour. Pour chaque cause
dadmission, plus on a expdi la consultation, plus
les patients risquent de revenir.
Ce constat sexplique notamment par le tri des
patients leur arrive. Cette pratique dorientation
conduit un plus grand nombre de patients
considrer quils nont pas t bien soigns, do un
retour rapide aux urgences. Il est intressant de noter
que ce circuit concerne avant tout les patients les
moins bien dots socialement. En effet, la
confrontation du patient avec le MAO a tendance
se transformer en une ngociation, o celui-l doit
savoir prouver celui-ci quil mrite vraiment dtre
admis. Les catgories sociales leves savent se faire
admettre, alors que ceux ne disposant pas des
mmes ressources symboliques se trouvent aisment
basculs vers le circuit court. En ce sens, lusage
dindicateurs de performance a pour consquence de
renforcer lingalit sociale dans laccs aux soins.
Lenrlement des hospitaliers dans cette course la
performance naurait pas pris une telle ampleur sans
la mobilisation dun tiers spectateur, savoir le
public. Celui-ci a jou un rle primordial dans la
diffusion
du
benchmarking
au
sein
de
ladministration de la sant, bien plus quailleurs. En

achetant les journaux qui les publiaient, il a volens


nolens soutenu les classements. En exprimant son
impatience dans les salles dattente des services
durgence, il a fourni des arguments aux proslytes
de lindicateur du temps de passage. Lhabilet des
rformateurs a t dinstrumentaliser des
inquitudes et des griefs lgitimes pour les mettre au
service de leur propre agenda. larrive, pourtant, il
nest pas sr que le public y ait gagn en qualit de
soins. Lindicateur de frquence de passage semble
mme indiquer le contraire, tout particulirement
pour les patients les moins bien dots socialement.
Contre la casse de lhpital public !
2009 fut une anne de mobilisation intense dans les
secteurs publics, tout particulirement dans la sant,
lenseignement suprieur et la recherche. Mdecins,
infirmires, aides-soignants, enseignants-chercheurs,
chercheurs, tudiants et personnels administratifs ont
battu le pav, parfois ensemble, contre les rformes
gouvernementales qui les frappaient de plein fouet.
Sagissant des personnels hospitaliers, cest le projet
de loi HPST, dite Bachelot , qui mit le feu aux
poudres. Un Mouvement de dfense de lhpital
public (MDHP) fut cr par des mdecins de
lAssistance publique-Hpitaux de Paris (AP-HP) et
soutenu par les syndicats. Il lana plusieurs appels
manifestation et grve interprofessionnelle publicpriv, relays partout en France et largement suivis, y
compris par des chefs de service et des professeurs
peu habitus manifester.

Des chefs de service renomms, dont le


gyncologue-obsttricien Ren Frydman ou le
neurologue Olivier Lyon-Caen, signrent un appel
publi dans Le Nouvel Observateur du 16 avril 2009.
Ils y condamnaient la mdecine mercantile
promue par le projet HPST, qui cale lhpital sur
lentreprise et dont les premires victimes seront
les patients et les soignants . Ils insistaient surtout
sur un aspect qui les concernait au premier chef : le
renforcement, au dtriment du pouvoir des
mdecins, de lemprise managriale des directeurs
dtablissement. Afin de dsamorcer lhostilit des
grands professeurs contre sa loi, la ministre Roselyne
Bachelot rpondit par une tribune de presse. Le
pouvoir mdical, crivait-elle, ntait jusqualors
quaux mains de quelques-uns dans une organisation
des pouvoirs opaque, base trop souvent sur
linfluence et la notorit au dtriment dune vision
prospective et juste des besoins en sant . Dans ce
rapport de forces, les enjeux de pouvoir sont
prpondrants. Comme les mdecins, la ministre
cherchait des allis parmi les personnels et le public,
en promettant de meilleures conditions de travail et
une offre de soins de meilleure qualit.
Ce qui motivait la grande majorit des manifestants
et grvistes, ctait avant tout la perspective dune
suppression massive et injustifie demplois
dinfirmiers et daides-soignants. Les revendications
syndicales portaient sur laugmentation des salaires,
la cration de postes, la titularisation des
contractuels ou la dfense du statut des agents de la
fonction
publique
hospitalire.
Ce
registre

corporatiste nintgrait pas (encore) des mises en


garde contre les dispositifs managriaux dont
limplantation est en train de transformer lexercice
du mtier. Si les tracts sefforaient dalerter la
population sur la menace dune privatisation
rampante des services de sant et ses effets sur lgal
accs aux soins, la drive gestionnaire ntait aperue
quau travers de la logique utilitariste dune
rduction des cots. Les rseaux du benchmarking ne
se donnent pas voir dans leur tendue. mietts,
leurs lments chappent une critique globale qui
saisirait
leurs
effets
sur
les
pratiques
organisationnelles et donc sur la conduite de chacun
note.
Ces mesures dcentralises, souvent fondes sur le
volontariat, lincitation et la rcompense, rendent
laction collective difficile. Il est moins ais de
coordonner une riposte densemble contre une
multitude de dcisions locales que contre une loi
manant explicitement des autorits centrales. titre
dexemple, en 2012, les personnels de lHpital
national de Saint-Maurice taient en grve contre
linstauration de critres au mrite pour la prime de
service, qui ne serait plus distribue qu trente
agents, cest--dire, de facto, les cadres suprieurs.
Des grves se sont succd cette mme anne dans
divers hpitaux (Mondor, Pompidou, BelfortMontbliard, Centre hospitalier sud-francilien, etc.)
contre les modes de gestion et le manque de
moyens, sans quune monte en gnralit ne
permette, au-del de leurs situations particulires, de
rendre visibles les traits communs.

UNIVERSIT
Luniversit est un autre terrain public avoir t
investi par le benchmarking au cours des
annes 1990. Le secteur de lenseignement suprieur
et de la recherche (ESR) offrait des conditions
propices son dploiement dans la mesure o
lusage dindicateurs scientomtriques internationaux
sy tait dvelopp ds les annes 1950-1960, entre
autres linstigation de lOCDE et de lUnesco. Mais,
l encore, lhistoire commence sur lautre rive de
lAtlantique.
De Stamford Bologne
Ds les annes 1980, les chefs dentreprise tatsuniens encouragrent ladministration Reagan
rcompenser les bons lves en matire de
management de la qualit , notamment dans les
tablissements ducatifs. Ce qui les proccupait tait
la formation de leurs personnels, autrement dit la
qualit de leurs ressources humaines, maillon central
dans la chane de la qualit totale .
Les dirigeants industriels multiplirent les initiatives
en direction du grand public, de la communaut
ducative et du ministre de lducation. Le
magazine patronal Chief Executive organisa
successivement en 1988 et en 1990 deux tables
rondes runissant des capitaines dindustrie et des
experts des questions ducatives, dont des
reprsentants de lAmerican Federation of Teachers
note. Lobjectif tait de resserrer les partenariats
entre monde de lducation et monde des affaires. Le

consensus se fit sur quatre principes directeurs :


motiver, encourager et conseiller les tudiants ;
accorder lautonomie aux universits ; dcentraliser
lorganisation aux niveaux fdral et local ; adopter
des objectifs prcis et une mthode pour mesurer les
progrs accomplis.
Le nouveau vice-secrtaire lducation nomm par
Bush pre en 1991 ntait autre que David Kearns,
lancien P-DG de Xerox. peine en poste, il lana une
croisade pour redresser les coles dAmrique
note fonde sur quatre principes : qualit, normes,
choix, comptition. Son plan de restructuration tait
directement inspir de lexprience quil avait acquise
au cours des annes passes Stamford
(Connecticut), dans son fauteuil de grand patron des
photocopieuses. Il ne faisait dailleurs pas mystre de
ses ambitions : invoquant une analogie entre
business et ducation , il se dclarait prt faire
partager aux administrateurs des coles ce que
Xerox lui avait appris en matire de qualit . Le
benchmarking pouvait alors se rpandre dans la
sphre ducative. De Stamford Bologne, o les
ministres europens de lducation inaugurrent plus
tard le projet dun Espace europen de
lenseignement suprieur , ces prconisations
allaient faire du chemin.

Le benchmarking universitaire . Tout au long de la


dcennie 1990, les tats-Unis, pays des pionniers du
benchmarking tout-terrain, furent aussi lavant-

garde de son implantation dans le secteur de


lenseignement suprieur et de la recherche note.
Ds 1989, luniversit dtat de lOregon envoya des
reprsentants visiter des entreprises et invita
Deming, le gourou de la qualit , lui prodiguer
ses conseils. Elle se prparait ainsi exprimenter
des mthodes du Total Quality Management.
Le 30 mai 1989, le pape du management Peter
Drucker publia dans le Wall Street Journal une
tribune intitule Les dix rgles pour une recherche
efficace . Il affirmait que la recherche devait tre
mesure/value comme nimporte quoi dautre
pour en amliorer la qualit et la satisfaction
client .
La dcennie qui souvrait sous de tels auspices vit
sans surprise prolifrer ce type de logique un peu
partout sur les campus. Le management de la qualit
fut expriment dans la gestion des tudiants, le
dveloppement des formations, les pratiques
pdagogiques ainsi que les recherches scientifiques
note.
En 1992, le sous-comit sur la technologie et la
comptitivit de la Chambre des reprsentants
prpara un rapport sur la qualit dans
lducation . Il concluait que les principes du
management de la qualit totale [pouvaient] tre
adopts dans lducation et quil incombait au
ministre de lducation de les faire appliquer tous
les stades du processus ducatif. Il suggrait en outre
au gouvernement fdral d instituer un prix pour la

qualit de lenseignement sur le modle du prix


Baldrige note.
La mme anne fut cre le Consortium pour la
qualit universitaire (Academic Quality Consortium,
AQC) avec pour mission d aider ses membres dans
leur engagement en faveur du management de la
qualit et de lamlioration continue de la qualit
note . Vingt et un tablissements le rejoignirent,
prenant ainsi, dans la ligne de luniversit dtat de
lOregon, le chemin du TQM. En pratique, ils reprirent
les critres du prix Baldrige pour procder leur
autovaluation, ce qui ouvrait la voie une extension
de cette rcompense au monde ducatif, effective
en 1998.
Dans lintervalle, lAQC lana en 1995 un projet-pilote
visant prouver lutilit dun benchmarking
collaboratif des activits universitaires. cette fin,
le Consortium commena par choisir les processus,
communs tous les participants, qui allaient pouvoir
tre compars : les activits de conseil aux tudiants,
dlaboration des cursus et de recrutement taient
celles qui se prtaient le mieux une valuation
comparative. Lautre tche, pineuse, et qui ne fut
pas immdiatement rsolue, consistait convenir
dune mtrique des performances .
Lun des membres de lAQC, le Babson College, alla
jusqu tablir un plan stratgique de management
de la qualit totale, sur quatre ans (1996-2000), dont
la cl de vote tait une dmarche de benchmarking
non plus collaboratif, mais ouvertement comptitif.
Cet tablissement tait alors dirig par Bill Glavin,

ancien
vice-prsident
annes 1980

de

Xerox

dans

les

Ces expriences ne restrent pas confines aux tatsUnis. En Australie, par exemple, lUniversit
technologique du Queensland lana en 1995 une
opration de benchmarking des activits de
recherche de ses dix facults. Plus gnralement,
cest toute laire anglo-saxonne qui fut prise dassaut.
LAssociation des universits du Commonwealth
(ACU) et lUnesco crrent mme un Club de
benchmarking international afin de mesurer,
dvaluer et de promouvoir l excellence en
matire de management universitaire note. Le
benchmarking y tait dfini comme un outil servant
amliorer les performances universitaires et le
management dans lenseignement suprieur en
comparant les donnes cls dune institution avec
celles dune slection de pairs . En 1996, il comptait
des
universits
australiennes,
canadiennes,
hongkongaises, sud-safricaines et britanniques. Les
membres du club ne manquaient pas de dplorer
que, en Europe continentale, le benchmarking
ntait pas encore dusage courant . Ils
expliquaient ce retard par le fait que les systmes
nationaux dESR y taient majoritairement publics, et
donc encore verrouills par les procdures
budgtaires, comptables et gestionnaires des tats
note.

Sous les feux croiss de la stratgie de Lisbonne et


du processus de Bologne. Au tournant des

annes 1990, les systmes europens dducation


suprieure et de recherche furent percuts par une
vague de rformes. Une telle mutation ne fut pas
engage du jour au lendemain et nest toujours pas
acheve. Elle a t prpare bien en amont par tout
un
rseau
dacteurs
form
dorganisations
internationales, dassociations professionnelles, de
consultants, de laurats de prix de la qualit , de
statisticiens, dexperts Ceux-ci nayant pas de
pouvoir direct sur les systmes institutionnels
publics, leur premier instrument daction passe par le
discours. Cest lui qui forge la mentalit des
dcideurs.
Parmi cette tripote dacteurs, les dirigeants
industriels europens, comme leurs homologues aux
tats-Unis, nont pas manqu de faire entendre leur
voix sur la rforme des politiques ducatives. La table
ronde des industriels europens (European Round
Table of Industrialists, ERT) a mis en place un groupe
de travail sur lducation, qui fut trs actif
entre 1987 et 1999. Coordonn successivement par
les P-DG de Nokia, de Coppe et de Petrofina, il
publia notamment des plaquettes en plusieurs
langues exposant la vision dun systme
denseignement efficace, comptitif et tourn vers le
monde des entreprises. En 1988, il inaugura, avec la
Confrence des recteurs europens note, un forum
Universit-Industrie. En 1992, un sommet commun
fut organis avec the US Business Higher Education
Forum. En 1995, dans un rapport distribu
30 000 exemplaires, lERT prvenait les gouvernants
quil devenait urgent dinstaurer un systme

europen dinformation et de surveillance en matire


dducation afin de partager les expriences,
dvaluer les rsultats et damliorer la qualit de
lenseignement lchelle du continent note. Il ne
sagissait pas de mettre en place un systme scolaire
et universitaire unique, de type fdral, mais plutt
de rendre les systmes nationaux comparables afin
de les engager dans une comptition cense
optimiser les performances de chacun et de tous.
cet effet, le benchmarking tait vivement
recommand :
Lducation doit tre considre comme un service
rendu aux tudiants, la socit et au monde
conomique. Comme chaque service, sa qualit doit
sans cesse tre value et radapte. Nous croyons
que le positionnement rfrentiel (benchmarking), et
lassurance qualit, deux outils largement utiliss
dans lindustrie, doivent tre appliqus aux systmes
scolaires note.
Si lERT est loin dtre le seul groupe de pression
laborer ce genre de discours, son message russit
convaincre au plus haut sommet des tats. En 1999,
vingt-neuf ministres de lducation signrent la
dclaration de Bologne. Ce texte fondateur en
appelait la ralisation dune plus grande
compatibilit et comparabilit entre les diffrents
systmes denseignement suprieur , condition sine
qua non pour assurer leur comptitivit
internationale. Lors de leur runion suivante,
en 2001, Prague, ils confirmrent que la qualit
constitue la condition fondamentale pour garantir

confiance, pertinence, mobilit, compatibilit et


attractivit au sein de lEspace europen de
lenseignement suprieur note .
Au sommet de Lisbonne, en 2000, les membres de
lUE avaient inclus le benchmarking parmi les
instruments disponibles pour difier un Espace
europen de la recherche et de linnovation (EER). Les
chefs dtat et de gouvernement avaient mme
demand la Commission et au Conseil
d encourager llaboration dune mthode ouverte
de coordination [MOC] destine valuer les
performances des politiques nationales de recherche
et de dveloppement note . Concrtement, il
sagissait de recenser, pour juin 2000, les
indicateurs permettant dvaluer les performances
dans diffrents domaines, en particulier en ce qui
concerne le dveloppement des ressources
humaines , et de mettre en place dici
juin 2001 un tableau de bord europen en matire
dinnovation .
Le but tait de conduire les tats membres
employer le benchmarking pour amliorer la qualit
des personnels ducatifs, de lenseignement et des
rsultats obtenus. Les ministres de lducation ont
ainsi convenu dun ensemble dobjectifs et
dindicateurs communs quipant non seulement une
valuation comparative des performances nationales
intraeuropennes, mais galement leur confrontation
avec des benchmarks extra-europens note.
Que ce soit au plan paneuropen avec le processus
de Bologne ou dans le cadre strict de lUE avec la

stratgie de Lisbonne, proroge en 2010 par le


programme Europe 2020 , le management de la
qualit au moyen du benchmarking sest donc
impos comme le mode lgitime de gouvernement
des systmes nationaux dESR et, en leur sein, des
tablissements eux-mmes. Lide-force selon
laquelle la qute dexcellence dans lenseignement
suprieur [] requiert un souci constant de la
qualit rend alors ncessaire une plus grande
comparabilit des systmes et des tablissements.
Celle-ci a t obtenue travers, dune part,
ladoption de rfrences europennes et lignes
directrices pour lassurance qualit et, dautre part,
la cration dun Registre europen des agences
dassurance qualit note (telles que lAERES en
France). Outre la qualit, lautre mot dordre de
Bologne est la mobilit (gographique) des tudiants
et la mobilit (sectorielle) des personnels. Leur libre
circulation entre les pays et entre les secteurs
public et priv est suppose favoriser la fois la
coopration et la comptition entre les institutions
universitaires, ce qui devrait amliorer non seulement
la qualit pdagogique, mais encore lexcellence
scientifique. Pour lencourager, les ministres
concerns ont fait tablir une base de donnes
permettant de pratiquer un benchmarking en la
matire note. La premire cible vise est que 20 %
des diplms universitaires aient t mobiles
pendant leurs tudes des fins dapprentissage.
Quant la Commission europenne, elle a contribu
ce processus intergouvernemental en confortant la
direction
prise
vers
un
march
des
connaissances :

Lamlioration continue de la qualit denseignement


et dapprentissage est la mission principale des
universits. Les tablissements peuvent saider les
uns les autres samliorer travers lassistance
mutuelle et le benchmarking note.
La Commission promeut ainsi les exercices de
benchmarking comme sil sagissait de processus
dapprentissage mutuel dclinables jusqu lchelle
individuelle. De son point de vue, ils naident pas
simplement les pays et les rgions, les universits et
les centres de recherche, mais aussi les personnels et
les tudiants comparer leurs propres performances
aux autres. Afin dinitier les universits la dmarche
du benchmarking, des financements europens ont
t allous au Centre europen pour le management
stratgique des universits (ESMU), lequel organise
des sries de confrences et d ateliers de
dissmination travers le continent. Leur objet :
dispenser des conseils pratiques et faire connatre
aux responsables universitaires des cas concrets de
benchmarking portant sur leur gouvernance , leurs
relations avec les entreprises ou leur offre de
formations. Une autre faon dinciter les universits
se mettre au benchmarking est de les confronter
leur rang dans des palmars souvent peu flatteurs. La
Commission travaille ainsi un classement europen
des tablissements denseignement suprieur,
baptis U-Multirank, qui fera sans doute la part plus
belle aux universits du continent que celui de
Shanghai, mais les poussera de ce fait intensifier
leurs efforts pour gagner des places, voire rejoindre
le peloton de tte.

Aux membres de lUE, la Commission a enfin suggr


de mettre en pratique un benchmarking
international des performances universitaires et des
rsultats
scolaires .
Dans
une
de
ses
communications, elle vante les mrites de cette
technique cense susciter du dynamisme et
favoriser lappropriation de la ncessit de
rformer . cet effet, les gouvernants doivent se
mettre daccord sur des objectifs plus clairs et des
benchmarks
transparents ,
tandis
que
la
Commission se charge du suivi et des bilans annuels
restituant ltat davancement vers les cibles fixes
note. Avec la stratgie Europe 2020 , les tats
membres ont effectivement mis laccent sur quelques
indicateurs et cibles prcis, tels que le taux de
diplms du suprieur parmi les 30-34 ans (objectif :
40 % dici 2020), la proportion de licencis en
sciences, mathmatiques et technologies (objectif :
+ 15 % par rapport 2000) et toujours les 2 % de
dpenses. Ces chiffres sont adosss un discours
politique qui prtend moderniser les systmes
europens denseignement suprieur et permettre
aux tablissements de jouer un rle moteur dans le
dveloppement du capital humain au profit de
l innovation . Ce discours sinscrit dans la
perspective dune conomie de la connaissance
exigeant une main-duvre hautement qualifie,
qui la formation universitaire doit apporter certes des
savoirs pointus, mais aussi des comptences de
base , rsume en trois termes : communication,
flexibilit, esprit dentreprise .

Tout au long de la dernire dcennie, les dclarations


ministrielles, les conclusions du Conseil europen et
les communications de la Commission ont contribu
transformer la reprsentation dominante des
universits. Limage d institutions culturelles et
ducatives, dispensatrices de valeurs note tend
seffacer progressivement au profit dune conception
plus conomique, plus attentive au value for money.
La Commission prfre les prsenter comme les
protagonistes dun march des connaissances en
gestation. Elles seraient en effet au cur de ce quon
appelle le triangle de la connaissance , form par
la recherche, lducation et linnovation. Par leurs
activits scientifiques, elles sont prsumes produire
des savoirs utiles ; leurs activits pdagogiques sont
censes en assurer la (grande) distribution ; et leurs
oprations de brevetage et de transfert vers les
entreprises doivent en valoriser le potentiel
marchand. Daprs la Commission, le temps o,
traditionnellement, les savoirs acquis dans lespace
scientifique acadmique constituaient un patrimoine
ouvert, mis la disposition de tous, appartient au
pass. Dans le champ des connaissances, production
rime aujourdhui avec protection et exploitation
note . Les enjeux conomiques et financiers sont
normes.
Selon la Commission, les universits europennes,
qui emploient plus dun million de personnes et sont
frquentes par quelque 15 millions dtudiants, ne
peuvent plus se retrancher derrire un statut
dexception qui leur permettait dchapper au
devoir de performance . Il devient urgent de briser

leur singularit en sinterrogeant sur ce quelles


valent . En 2002, elle ose le questionnement
suivant : Comment juger et jauger une universit ?
Faut-il tablir des comparaisons entre institutions,
pays,
disciplines ?
Quest-ce
quun
ple
dexcellence ? Doit-on lier performances et subsides
note ? Les universits doivent accepter de passer
au crible dun ensemble dvaluations qui rodent
leur autonomie. Finie limpunit accorde nos alma
mater ; dornavant, les valuateurs les tiennent
lil , prvient la Commission. Sommes de
dlivrer des services efficaces leurs tudiantsclients , dattirer des chercheurs-entrepreneurs
productifs et de rendre des comptes aux pouvoirs
publics qui les financent , elles se sont en effet
soumises lpreuve des classements internationaux,
des assurances qualit, des questionnaires tudiants
et des audits externes conduits par des agences
rputes indpendantes.
Une rvolution culturelle
franaise en quatre actes

de

luniversit

Ni les recommandations manant de lOCDE ni les


lignes directrices europennes ne sont dotes de
force contraignante. Les tats membres demeurent
souverains en ce domaine et nenvisagent pas pour
linstant de se dprendre de leurs prrogatives au
bnfice dinstances supranationales. Pour autant, ils
ne restent pas sourds aux discours dominants qui
assnent limpratif dune modernisation de leurs
universits et laboratoires. Comme le rptent
inlassablement les leaders dopinion (organisations

internationales, think tanks, groupes de pression,


consultants en management, etc.) qui ont loreille des
gouvernants politiques, cest ces derniers quil
revient dagir en imposant un cadre lgal, comptable,
financier et administratif qui transforme les faons de
voir et de faire des acteurs ducatifs et scientifiques.
En France, aprs avoir t amorce sous le patronage
du ministre Claude Allgre et de Jacques Attali, la
modernisation de lenseignement suprieur et de
la recherche a t rige au rang de priorit
stratgique par le prsident Sarkozy, qui a confi
cette mission Valrie Pcresse. Celle-ci a nonc
son ambition dans les mmes termes que la
Commission europenne : Dclencher la rvolution
culturelle de luniversit franaise note. Une
mtaphore qui laisse songeur lorsquon sait le sort
que la rvolution culturelle chinoise rservait aux
intellectuels et aux universitaires Mais, sous la
rvolution annonce, la raction ne tardait pas
pointer le bout de son nez : Dici 2012, jaurai
rpar les dgts de Mai 68 , ajoutait la ministre.
Aux principes de dmocratie, de collgialit et
dgalit daccs, il sagissait de substituer les
slogans
d autonomie ,
de
qualit
et
d excellence . Ce fut en partie fait avec la loi
relative aux liberts et responsabilits des universits
(LRU), vote lt 2007. Claude Guant confia que
ctait celle dont le prsident Sarkozy tait le plus
fier note . La plus belle du quinquennat , ajouta
Laurent Wauquiez note.

La ralit est moins glorieuse. maints gards, cette


loi illustre comment les rseaux du benchmarking
mtamorphosent le mode de gouvernement des
universits. Pour en saisir les enjeux, il faut rappeler
trois autres vnements : la conclusion du Pacte pour
la recherche, la cration de lANR et celle de lAERES.

Acte I : un Pacte pour la recherche. Renforcer les


capacits dorientation stratgique ; btir un rgime
dvaluation unifi, cohrent et transparent ;
rassembler les nergies et faciliter les cooprations
entre les acteurs de la recherche ; offrir des carrires
scientifiques attractives et volutives ; intensifier la
dynamique dinnovation et rapprocher davantage la
recherche publique et la recherche prive ; renforcer
lintgration du systme franais de recherche dans
lEspace europen de la recherche : voil les six
objectifs poursuivis par le Pacte que le
gouvernement de Villepin a scell en 2006. Il a agi
unilatralement, car le train de mesures financires et
institutionnelles annonc ne correspond pas aux
propositions exprimes par la communaut
scientifique loccasion des tats gnraux de la
recherche tenus en 2004. Lobjectif tait de rnover
le systme national de recherche et dinnovation
dans lesprit managrial matrialis par les rseaux
du benchmarking. Plusieurs aspects du Pacte
tmoignent de cette influence.
Dabord, il traduit lchelle nationale des
engagements pris au niveau communautaire pour
difier lEspace europen de la recherche. Par la loi

de programme du 18 avril 2006, il manifeste la


volont de ltat franais de mettre en uvre une
politique dinvestissement dans ce secteur. Plus
prcisment, la loi fixe lobjectif dun budget
recherche de 24 milliards deuros en 2010, soit 3 %
du PIB conformment la norme europenne. Dans
la mme perspective, de nouveaux allgements
fiscaux sont prvus pour les entreprises qui
investissent dans la recherche. Aussi paradoxal que
cela puisse paratre, pour doper les dpenses prives,
les pouvoirs publics mettent la main au portefeuille :
le crdit dimpt recherche naugmente pas, il
explose ! De 650 millions deuros en 2004, il passe
prs de 5 milliards en 2011. Leffet tant de privatiser
les rsultats dune recherche qui demeure en fait, par
lintermdiaire de la fiscalit, finance sur deniers
publics.
Le Pacte sefforce ensuite de rendre visible la
recherche franaise dans les palmars internationaux.
On encourage pour cela les centres de recherche
renforcer leurs cooprations, voire fusionner sous
la forme de ples de recherche et denseignement
suprieur (PRES). Avec les ples de comptitivit ,
on adjoint des entreprises aux universits et aux
laboratoires, afin de favoriser les transferts
technologiques. Cette politique du big is beautiful,
qui entend fdrer les universits, les grandes coles
et les laboratoires, a pour but non seulement de faire
des conomies dchelle, mais aussi datteindre une
taille critique qui les rende visibles dans le fameux
classement de Shanghai. Lintention de faire merger
des sites capables daffronter la concurrence

mondiale est clairement affiche avec les ples


dexcellence et
autres
laboratoires
dexcellence (Labex), initiatives dexcellence
(Idex) ou quipements dexcellence (quipex)
que le gouvernement propose de financer avec un
Grand Emprunt , tourn vers des investissements
davenir (sic). Pour esprer figurer en bonne place
dans les classements internationaux des universits, il
faut entrer dans une course aux performances
scientifiques et technologiques qui implique une
concentration des moyens, la fois territoriale et
disciplinaire.
Ce ramnagement du paysage scientifique ne se
rduit pas une srie de nologismes risibles en ex . Il a t traduit en programmes, objectifs et
indicateurs de performance dans le cadre de la LOLF.
Dans le projet de loi de finances rectificatif pour le
Grand Emprunt , on trouve un programme intitul
Ples
dexcellence
affichant
lobjectif
d amliorer la place de la France dans les
classements internationaux de lenseignement
suprieur et de la recherche , avec comme
indicateur le nombre dtablissements classs (parmi
les vingt premiers et parmi les cent premiers) dans le
classement de Shanghai et dans le classement
europen en cours de construction.
Plus gnralement, si le Pacte est nou en 2006, cest
aussi pour couler la recherche dans le moule impos
par la LOLF, qui entre alors en application. La mission
interministrielle
Recherche
et
enseignement
suprieur (MIRES) compte ainsi dix programmes,

dont le programme 172 relatif aux Recherches


scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
(voir les objectifs et la batterie dindicateurs affrents,
figure 9, p. 189). Les responsables des programmes
sengagent dans les projets annuels de performance
(PAP) sur des cibles de rsultats chiffres
(benchmarks) moyen terme (voir figure 10, p. 190).
Reste quiper lallocation des moyens et
lvaluation des rsultats pour satisfaire pleinement
aux exigences de la LOLF. Cest ce qua accompli le
Pacte en confiant le financement des projets
scientifiques lAgence nationale de la recherche
(ANR), dont le budget de 350 millions deuros sa
cration en 2005 va tripler en quatre ans.
Figure 9. Objectifs et indicateurs 2011 du programme
n 172 de la MIRES

Source : Projet annuel de performance de la MIRES


projet de loi de finances 2011, p. 249.
Figure 10. Rsultats obtenus/attendus et cibles vises
pour 2013 (extrait relatif aux trois premiers
indicateurs)

Source : Projet annuel de performance de la MIRES


projet de loi de finances 2011, p. 268-270.

Acte II : lANR entre en scne. Lactivit de lANR


relaie pleinement la logique du benchmarking, au

moins de deux manires. Dabord, en finanant des


projets poursuivant des objectifs prcisment dfinis
a priori et valus a posteriori, sa mission est
d augmenter la dynamique du systme franais de
recherche et dinnovation en lui donnant davantage
de souplesse . cette fin, elle substitue au
financement rcurrent des laboratoires scientifiques
un mcanisme de financement dure dtermine,
sur projets, travers des appels doffres comptitifs
destins la fois aux tablissements publics et aux
entreprises. Via la mise en concurrence, elle entend
ainsi promouvoir le dveloppement des recherches
fondamentales et appliques, linnovation et le
transfert
technologique,
les
collaborations
internationales ainsi que le partenariat entre le
secteur public et le secteur priv note .
Ensuite, lANR a adopt une politique qualit qui
met laccent sur trois axes stratgiques : action
centre sur la satisfaction des quipes de recherche ;
amlioration
continue
des
modes
de
fonctionnement ; dveloppement des comptences
du personnel . Les objectifs qualit du premier
axe visent tre lcoute des quipes de
recherche et rduire les dlais oprationnels ;
ceux du deuxime, accrotre le taux de ralisation
du plan de progrs tout en minimisant les frais de
gestion ; et ceux du dernier, optimiser
lorganisation des services ainsi qu assurer
ladquation des comptences du personnel aux
volutions de lAgence .

Acte III : lAERES ou lvaluation mise en abyme.


LAERES est charge dvaluer les tablissements
denseignement et de recherche, les organismes de
coopration scientifique ainsi que lANR. Cette
dmarche dvaluation externe participe de la mise
en place de la LOLF qui oblige les acteurs du service
public de lESR rendre compte de leurs
performances. Elle est conue en complment dune
dmarche qualit , interne aux organisations
values, qui sont censes elles-mmes procder
des exercices dautovaluation. Elle sarticule
galement aux oprations dvaluation comparative
en cours au niveau europen, conduites par les
acteurs du processus de Bologne, en particulier
lAssociation europenne pour lassurance qualit
dans lenseignement suprieur (ENQA), dont lAERES
est membre.
Cette affiliation na rien dautomatique : il faut que
les valuations de lAERES soient rgulirement
values par lENQA au regard des critres de
qualit. Il y a l une rcurrence infinie dvaluations
gigognes, comme mises en abyme. Pour tre
reconnue par lENQA et gagner en lgitimit, les
agences nationales doivent se soumettre un comit
dexperts qui procde une valuation externe, mais
elles doivent aussi engager elles-mmes une
autovaluation de leur politique qualit ,
lautovaluation tant en soi un critre de qualit
organisationnelle. Il y a de quoi sy perdre LAERES
a ainsi adopt depuis 2009 une dmarche qualit
en son sein, dans le souci de produire une valuation
de qualit de la qualit des tablissements

denseignement et de recherche, des formations et


des diplmes. Un processus bien complexe
Afin daccomplir sa mission valuatrice, elle applique
les rfrences et lignes directrices pour le
management de la qualit dans lEspace europen de
lenseignement suprieur (European Standards and
Guidelines, ESG), adoptes Bergen en 2005 par les
ministres de lEnseignement suprieur des pays
membres du processus de Bologne. Elle en expose
les implications dans sa dclaration de politique
qualit note . De son propre aveu, le respect de ce
rfrentiel lamne mettre en uvre un systme
de management de la qualit, fond sur lapproche
processus et adapt aux finalits de laction de
lagence dans lensemble de sa structure et de ses
activits ; lui affecter les moyens ncessaires ;
fournir un cadre prenne pour tablir et revoir ses
objectifs en matire de qualit, valuer rgulirement
leur adquation avec les besoins des diffrentes
parties prenantes, mettre en uvre les volutions et
amliorations ncessaires ; amliorer de faon
continue
lefficacit
de
ses
mthodes
et
procdures .
Par ailleurs, cette politique requiert ladhsion non
seulement des personnels, mais aussi de la
communaut scientifique dans son ensemble. Tous
doivent uvrer l amlioration continue de la
qualit , non pas tant de lenseignement suprieur
et de la recherche que de ses valuations suivant
trois critres : 1) ladquation de son activit aux
attentes des parties prenantes, en dautres termes la

satisfaction du client ; 2) lefficacit de son


organisation ; 3) lamlioration continue de ses
valuations. Si lAERES a rendu publique sa dmarche
et souhaite que les structures values se
lapproprient, cest pour les conduire adopter un
certain nombre de principes et de pratiques
organisationnels. Les valuations de lAERES ne
visent pas le contenu des recherches ou des
formations, mais leur management, la manire dont
les laboratoires et les universits sont organiss.
Dans son Plan stratgique 2010-2014, lAERES va plus
loin. En vue de soutenir le dploiement des
dmarches qualit, elle propose de diffuser son
propre modle de systme de management de la
qualit (baptis SMQ) et de constituer une base de
donnes synthtisant les dossiers et les rapports
dvaluation afin douvrir la voie au benchmarking de
toutes les entits values. Elle rejoint ainsi la pente
esquisse par la commission des Affaires
conomiques du Snat qui, dans son rapport sur le
projet de loi de finances 2007, recommandait
lapplication de critres harmoniss lensemble
des organismes et des units de recherche ainsi que
la publicit des valuations et exprimait un double
souhait. Dune part, que les rapports annuels de
lAERES au Parlement donnent lieu un classement
des laboratoires, mlant universits et organismes, et
distinguant les meilleures units dans chaque
discipline, afin de faire merger les oprateurs les
plus performants et, dautre part, que lvaluation
puisse avoir de relles consquences en termes
dattribution des moyens, aussi bien au niveau de

ltat lors de la construction du projet de loi de


finances et de la signature des contrats avec les
tablissements, quau niveau des tablissements euxmmes lors de loctroi des dotations aux units . Et
de conclure que de telles orientations seraient
conformes la fois la promotion de lexcellence
qui caractrise lensemble de la loi de programme
pour la recherche et la logique de performance qui
simpose dsormais aux finances de ltat dans le
cadre de la LOLF note .
Sans surprise, lvaluation comparative des
tablissements denseignement suprieur est prise
comme exemple (avec le cas des hpitaux) dans la
note de cadrage que la DGME consacre au
benchmarking en vue den propager lusage dans
ladministration publique.

Acte

IV :

le

dispositif

LRU.

Lvaluation des
universits, de leurs quipes de recherche et de leurs
formations, est considre par lAERES comme le
corollaire indispensable de leur autonomie ,
autonomie promise par la loi LRU. Concrtement, en
quoi
consistent
cette
libert
et
cette
responsabilit nouvelles confres par la loi ?
En assignant aux tablissements un impratif de
comptitivit, dattractivit et de performance, elle a
tabli les conditions de leur managrialisation
fonde, dune part, sur des dispositifs internes de
rationalisation budgtaire et de pilotage par objectifs
et, dautre part, sur des appels projets successifs

qui les ont enrls dans une course sans relche


pour arracher les moyens de leur survie. Leldorado
que promettait le passage aux responsabilits et
comptences largies (RCE), censes librer les
universits du carcan tatique, a en fait plac huit
dentre elles en situation d autonomie surveille ,
sous tutelle des recteurs, tandis que les autres
connaissent dsormais les joies de la qute des
financements propres. Dmarcher les entreprises,
qumander des dons auprs des rseaux danciens
tudiants, augmenter les droits dinscription, bref,
se vendre : voil la comptence nouvelle gagne
par les universits.
Quant au financement public, toujours prdominant,
son allocation est partiellement subordonne
depuis 2009 aux performances enregistres. Le
recours un systme dallocation des moyens la
performance et lactivit (modle Sympa) a en effet
soumis 20 % des crdits des critres tels que le
nombre denseignants-chercheurs publiants (voir
figure 11, p. 196). Il sert ainsi rpartir entre les
universits les moyens fixs par la loi de finances, en
fonction de leur activit et de leurs rsultats.
Lensemble des lments institutionnels, juridiques,
financiers, professionnels, gestionnaires, composant
le dispositif LRU, semblent directement rpondre aux
prescriptions que la Commission europenne a
mises en 2006 pour faire russir le projet de
modernisation des universits note. Daprs celleci, les universits europennes sont mal places
dans la concurrence internationale croissante pour

les meilleurs tudiants et enseignants-chercheurs ,


car elles souffrent dun excs de contrle public ,
dun niveau duniformit non souhaitable et
dune insuffisance des financements qui ne leur
permettent pas de dvelopper leurs propres points
forts et de diffrencier leurs activits eu gard
ceux-ci . Afin dy remdier, il incombe aux tats
membres de crer les conditions ncessaires pour
que les universits soient en mesure damliorer
leurs performances, de se rformer et de devenir plus
comptitives, en bref dtre les acteurs de leur propre
renaissance afin de jouer leur rle dans la cration de
la socit du savoir envisage dans le cadre de la
stratgie de Lisbonne . Il leur faut entre autres
accorder une autonomie et une responsabilit
effectives aux universits, lesquelles doivent en
contrepartie accepter de leur rendre des comptes.
Cest
ce
nouveau
rapport
tat-universits
quinstituent en France les rseaux du benchmarking
par le biais de la loi LRU. Dun ct, ltat doit
piloter le secteur universitaire dans son ensemble
au moyen dun cadre de rgles gnrales, dobjectifs
stratgiques, de mcanismes de financement et de
mesures incitatives . De lautre, les universits
doivent adopter de nouveaux modles de
gouvernance interne bass sur ladoption de priorits
stratgiques et sur une gestion professionnelle de
leurs ressources humaines, de leurs investissements
et de leurs procdures administratives . Elles
doivent ainsi tre finances davantage pour ce
quelles font que pour ce quelles sont, en basant le
financement sur les rsultats quelles produisent

plutt que simplement sur les moyens quelles


utilisent , ce quaccomplit le modle Sympa.
Figure 11. Prsentation simplifie du modle Sympa
sur la base du montant des crdits rpartis en 2009

Source : Snat (commissions de la Culture et des


Finances), Autonomie budgtaire et financire des
universits et nouveau systme dallocation des
moyens (Sympa) : le chemin de la vertu ? , Rapport
dinformation, n 532, dpos le 7 juillet 2009.
Il en va du gouvernement du systme national
denseignement et de recherche comme du pilotage
des universits. Les rsultats individuels des
tablissements denseignement et quipes de
recherche sont ainsi agrgs dans les tableaux de
bord de la LOLF. Les formations suprieures et la
recherche
universitaire
constituent
le
programme 150 , qui compte neuf objectifs et une
batterie de vingt-six indicateurs (dans le PAP
pour 2011) (voir figure 12, p. 198).
Chaque indicateur est scrut sur cinq ans : ses valeurs
passes sont enregistres de faon envisager une
volution positive pour lanne en cours et la
suivante, en vue datteindre la cible fixe une
chance de trois ans. Si on prend comme exemples
les trois indicateurs suivants (voir figure 13, p. 199)
ou ceux du programme 192 (voir figure 10, p. 190), il
est frappant de constater que les objectifs chiffrs
semblent porte de main. Daprs les prvisions

affiches, ils exigent certes un effort, mais nen


demeurent pas moins accessibles. Il sagit en effet de
ne pas dcourager les responsables, ni dattiser leur
hostilit envers un dispositif rcent, dont la mise en
place a t assez laborieuse et trs critique, et qui a
donc encore besoin de gagner en lgitimit. Par
ailleurs, on remarque que lindicateur 7.3 (voir
figure 13, p. 199, au centre), cens mesurer le
dynamisme des quipes de recherche en
sappuyant sur les donnes dvaluation de lAERES,
ne donne lieu ni des prvisions ni un benchmark.
Les rsistances lencontre de la catgorie
enseignants-chercheurs produisants et de la
notation des laboratoires, exprimes avec force lors
des mobilisations de 2009 notamment, ne sont sans
doute pas pour rien dans les prcautions prises ici.
Figure 12. Objectifs et indicateurs de performance du
programme n 150

Source : Projet annuel de performance de la MIRES


projet de loi de finances 2011, p. 26-27.
Figure 13. Rsultats obtenus/attendus et cibles vises
pour 2013 (extrait)

Source : Projet annuel de performance de la MIRES


projet de loi de finances 2011, p. 46, 65, 67.
LUniversit nest pas une entreprise, le Savoir
nest pas une marchandise

Tel est le slogan des manifestations qui ont dferl


en France, comme dans toute lEurope, avec une
intensit accrue partir de 2007. Ces vagues de
mobilisation, mlant plus ou moins les tudiants aux
personnels
enseignants,
scientifiques
et
administratifs,
ont
souvent
t
massives.
Paralllement, de manire plus discrte, mais
davantage en continu, des initiatives individuelles ou
locales multiplient les contre-feux qui sabotent ou
tournent en drision les rseaux du benchmarking.

Vagues de mobilisations. Ds 2004, les chercheurs


franais pourtant peu habitus aux actions
collectives se sont mobiliss contre le projet de loi
dorientation et de programmation pour la recherche
et linnovation (LOPRI) du gouvernement Raffarin,
lequel prvoyait une baisse des crdits, une
suppression de postes ou encore un soutien sans
prcdent la recherche prive. lappel lanc par
une association cre pour loccasion et baptise
Sauvons la recherche (SLR), ainsi que par quatorze
syndicats, des milliers de manifestants ont arpent
les rues la surprise gnrale, tandis que des
ptitions sensibilisaient lopinion publique. Trois
mille directeurs de recherche sont mme alls
jusqu
dmissionner
de
leurs
fonctions
administratives. Lchec lectoral aux rgionales
de 2004, suivi dun remaniement ministriel, a
dbouch sur un retrait du projet qui ressuscitera
sous la forme du Pacte.

la rentre 2007, cest contre la loi LRU que les


manifestations, grves et blocages ont prolifr
linstigation des organisations tudiantes, relayes
dbut 2009 par les personnels qui se mobilisaient
contre ses dcrets dapplication note. Outre les
enjeux financiers de cette loi qui ouvre la voie une
hausse des droits dinscription et au financement des
universits la performance, les protestataires
mettaient en cause non seulement une conception
conomiciste, nolibrale du savoir, mais aussi une
mutation des conditions dtude et de travail sous
leffet des nouveaux dispositifs managriaux.
La France est loin dtre un cas particulier en la
matire. Cette mtamorphose de luniversit
concerne lensemble des pays membres de lOCDE,
de lUE ou du processus de Bologne note, et on
observe partout des ractions multiformes manant
des chercheurs, enseignants et tudiants. Il faut
reconnatre ces derniers une capacit de
mobilisation sans pareil, qui les place trs souvent
lavant-garde des mouvements.
La frquence, la dure et la mise en rseau des
mobilisations tudiantes travers le monde
depuis 2007 interdisent
de
les
apprhender
isolment note. Leurs cibles, mots dordre et modes
daction composent un arsenal certes bigarr,
chaque fois enrichi par linventivit locale, mais en
grande partie commun et partag. Du Chili au
Canada en passant par les tats-Unis, de lItalie la
Finlande via lAutriche, de la Malaisie la Core du
Sud via Tawan, du Togo la Syrie en passant par la

Tunisie, les universits sont le terrain de luttes,


petites et grandes, contre leur privatisation et leur
managrialisation. Dix ans aprs Bologne, le
printemps 2009 a t chaud dans toute lEurope :
occupation duniversits Barcelone comme
Copenhague, Bildungstreik en Allemagne note, sit-in
au Royaume-Uni, etc. Au-del dune simple
juxtaposition de mouvements nationaux, les
collectifs, associations et syndicats mobiliss ont
travaill certaines coordinations sous la forme de
contre-sommets ou dappels des journes, voire
des semaines dactions, toujours dcentralises mais
synchrones, pour rendre visibles et contester partout
les politiques de dstructuration des universits
publiques et les coupes budgtaires qui affectent
lducation dans son ensemble. Tout au long de
lanne 2011, et de manire amplifie au premier
semestre 2012, laugmentation des frais dtudes
dans de nombreux pays de lOCDE a mis le feu aux
poudres dans un contexte dendettement gnralis
et de dmantlement des services publics. Sur les
campus californiens et qubcois note, de lle de
Mindanao aux rues de Santiago ou de Dublin, la
tension est monte et des violences ont clat entre
les forces de police et des tudiants de mieux en
mieux organiss note.
Les batailles contre linvasion des chiffres
gestionnaires dans le quotidien des personnels
universitaires sont moins spectaculaires. lexception
de rares actions visibles comme, par exemple,
loccupation du sige de lANR par des centaines de
chercheurs en 2008, la plupart des rsistances

lextension des rseaux du benchmarking prennent


des formes assez silencieuses.

Contre-feux. Du chercheur individuel au systme


national dESR, en passant par les laboratoires et les
tablissements de formation, tous les niveaux sont
affects par les principes et les outils de la NQP. En
France, les performances du pays sont soumises au
benchmarking intergouvernemental pratiqu par lUE
dans le cadre de la stratgie de Lisbonne ; celles des
universits et du Centre national de la recherche
scientifique (CNRS) sont passes au crible des
rfrentiels de lAERES et conditionnent leur budget ;
les quipes sont mises en comptition pour obtenir
des financements de lANR ; les individus sont pris
dans une course aux publications et aux primes.
chelon par chelon, on peut chaque fois reprer
des contestations contre lvaluation comparative qui
nest jamais alle de soi.
Ltat franais a dans un premier temps manifest ses
rticences lgard de la publication par la
Commission europenne de classements. Mais cette
dernire, devenue matresse dans lart de mnager
les susceptibilits souveraines, a su lever les freins au
benchmarking des politiques nationales de recherche
en offrant chaque pays un palmars qui le plaait
dans le peloton de tte. Dans les chiffres
cls 2011 , la France apparat certes comme la
lanterne rouge de lEurope sagissant de la croissance
annuelle des dpenses en R&D mais, six pages plus

loin, elle peut se vanter dtre en tte du classement


tabli en fonction de lindicateur mesurant la part du
budget gouvernemental alloue la R&D note.
Contre les injustices du systme Sympa, huit
prsidents duniversit ont sign une tribune publie
dans Le Monde note, tandis que le prsident du
CNRS critiquait vivement lvaluation hors sol ,
froide et bureaucratique, de son organisme par
lAERES note. Au niveau des quipes, de trs
nombreux laboratoires staient dclars en lutte
contre le dispositif LRU-ANR-AERES lors du
mouvement historique de 2009 note.
Quant lindividu, sil est enserr de toutes parts par
les rseaux du benchmarking, il peut sen extirper de
diverses faons. Aux techniques managriales qui
consistent l activer , l (enseignant-) chercheur
peut tout simplement opposer une rsistance
passive. la manire de Bartleby, il peut prfrer ne
pas calculer son facteur h , lindice cens mesurer
sa productivit scientifique par le niveau de citations
de ses travaux ; ou ne pas destiner ses publications
aux revues bnficiant dun facteur dimpact
(impact factor) lev daprs le classement tabli par
ISI Thomson Reuters en fonction du nombre de
citations desdites revues dans dautres revues (cest
videmment un serpent qui se mord la queue, mais,
vous lavez compris, on en est plus a prs) note .
Il peut galement ne pas solliciter la prime
dexcellence scientifique (PES), emblmatique dun
management par l mulation premiale note qui
se propose de responsabiliser les acteurs par

linculcation dune culture du rsultat et par des


incitations financires sous la forme de primes. De
manire plus offensive, il peut rejoindre des
associations ou des syndicats qui svertuent
organiser des actions collectives, faire preuve de
dsobissance note ou encore participer des
mouvements comme le Slow Science qui
imaginent des contre-discours et des contrepratiques note.

Police, hpital, universit : trois terrains o se


dploient les rseaux du benchmarking et les
rsistances qui leur opposent une autre vision du
service public et dautres modes de gouvernement.
Les activits de quantification et dvaluation sont
bien entendu propres chaque secteur, mais elles
partagent un mme esprit managrial de contrle.
Nous pourrions complter ce panorama partiel par
les cas de lcole note, de larme ou encore de la
culture et du service public de lemploi note, tous
confronts aux contrats dobjectifs, indicateurs de
performance et cibles chiffres. Mais un seul ouvrage
ny suffirait pas : pour couvrir lextension des rseaux
du benchmarking, il y faudrait plusieurs volumes. De
mme pour les expriences militantes, dont nous
navons ici mentionn que quelques exemples. Cest
elles que nous souhaiterions consacrer notre
conclusion (et un prochain livre), et plus prcisment
au statactivisme , cette forme de militantisme qui
recourt
aux
statistiques
comme
outils
dmancipation.

CONCLUSION. STATACTIVISME !
Au cours des vingt dernires annes, ladministration
publique a subi une vritable rvolution
organisationnelle dans le monde entier. Pour en
saisir les mcanismes et les effets concrets, nous
avons port le regard sur les techniques de
quantification et de management qui lui donnent
consistance. Au-del de leur diversit apparente et
de leurs variantes nationales, nous avons resitu ces
techniques dans une gnalogie commune et retrac
leur dploiement effectif dans trois services publics
franais. Il a fallu exposer et analyser les mobiles
aussi bien de ceux qui ont promu les rseaux du
benchmarking que de leurs opposants, qui les ont
dnoncs. Au terme de cet expos, il est temps de
prendre parti. Aprs avoir enqut, observ, mesur,
nous voulons trancher.
Le benchmarking nom gnrique donn ici une
palette managriale plus vaste, dont il constitue un
puissant rvlateur na rien dinoffensif.
Ne nous laissons pas duper par les discours vantant
la neutralit bienveillante dun outil modulable
loisir, au service de ses usagers. Le benchmarking est
avant tout une technique de pouvoir. Il redistribue
les hirarchies, rordonne les valeurs, gouverne les
dsirs et enrle les volonts. Comme toute technique
de pouvoir, il fait bien sr lobjet daccommodements
et dinstrumentalisations ; et l, il suscite mme
des rsistances. Toutefois, les rapports de forces qui
sexercent dans ce dispositif ne sont pas gagnantgagnant , comme disent les managers. ce jeu, il y

a bien des gagnants et des perdants, plus ou moins


facilement identifiables. La monte en puissance du
benchmarking en tant quoutil de gouvernement a
ainsi servi lascension dune nouvelle lite qui, grce
une alliance opportune avec certaines fractions
intermdiaires de la hirarchie, est parvenue
dboulonner les tenants de lancienne bureaucratie
publique et capter son profit le pouvoir de
ladministration.
Par des atours de la technicit, de lobjectivit, de
limpartialit, le benchmarking est cens fonctionner
lmulation, la participation, la responsabilisation,
et produire une amlioration continue de la
qualit dans lintrt de tous. Mais, sous ces mots
dordre double fond, sa fonction principale est tout
autre : dsamorcer toute vellit de contestation en
administrant la preuve quon peut mieux faire ;
dpolitiser les ngociations en naturalisant (et en
neutralisant) les enjeux. Bref, obtenir lassentiment
des domins.
Le benchmarking tue. La formule peut sembler
excessive. Lemprise de cette technique gestionnaire
se traduit pourtant bel et bien par des formes de
violence, aussi bien symbolique que physique. Dans
les entreprises comme dans les administrations, la
culture du rsultat , la politique du chiffre ,
lexhortation permanente faire la preuve de sa
performance font des victimes, comme nous lont
cri dans leur dernire lettre les suicids de la police.
Si tous nen meurent pas, tous en sont frapps. Le
benchmarking creuse dabyssales ingalits de

traitement entre une lite managriale et la masse de


celles et ceux quelle soumet continment ses
dispositifs dvaluation et de classement. La pression
ainsi exerce sur la grande majorit des
fonctionnaires comme des employs du secteur priv
cause des souffrances sociales de moins en moins
invisibles. La logique dindividualisation tous crins
rend extrmement complexe laction collective et
brise les solidarits. On se contente alors, isolment,
de tricher avec les chiffres ou lon sarrange avec
lthique professionnelle, ce qui engendre une perte
de sens complet du service public. Le benchmarking
promettait aux agents des conditions de travail plus
efficaces Et quoffre-t-il en fait ? Le rgne du
surrgime.
Quant aux usagers des services publics, qui pensaient
initialement tre mieux et plus vite servis, ils
dcouvrent que ces imparables motifs gestionnaires
justifient quon place en garde vue des innocents,
quon rejette de lhpital les patients les moins dots,
quon soigne mal ceux qui sont admis, quon place
les universits en faillite et quon assche les viviers
de recherche. On nous promettait mieux dtat
Ce que lon obtient, cest le rgne de labus de
pouvoir.
Le benchmarking est une faon de gouverner par le
rel, comme lcrit Foucault propos du libralisme
note. Sa pratique suppose que la ralit change
constamment et que les agents, dans les
organisations publiques comme prives, doivent sans
cesse lever leurs niveaux de performance pour

sadapter ces volutions tenues pour ncessaires.


Un tel effort leur demande un investissement
personnel trs exigeant : ils doivent prendre des
initiatives ,
innover ,
participer

une
comptition sans fin, accepter dtre mis en
responsabilit. Le benchmarking est ce qui produit
cette motivation, en associant la description
quantitative de leur activit lincitation atteindre
des objectifs chiffrs ou obtenir des primes.
Mais les mtamorphoses du rel auxquelles sadosse
le benchmarking ne relvent pas du simple cours des
choses, comme une secousse sismique dans les
fonds marins entrane un tsunami en surface. Cette
ralit est bien plus mallable, manipulable et
manipule. Llite restreinte de managers qui, ds
quelle le peut, se soustrait elle-mme au
benchmarking quelle impose ses subordonns,
tablit lensemble des variables dcrivant lactivit et,
parmi elles, dtermine les priorits qui doivent tre
poursuivies, fixent les objectifs atteindre et
qualifient les variations de bonnes ou mauvaises.
Tous ces instruments de capture de la ralit, les
managers peuvent les modifier lorsquils le jugent
ncessaire, et ne manquent pas de le faire. De leur
ct, les agents en sont rduits chanstiquer
pour se protger de ces changements incessants,
autrement dit manipuler secrtement les chiffres et
produire leur tour une description fausse de la
ralit .
Dans les entreprises, cette fluidit de la ralit cause
par le benchmarking est compense par une strate

gologique qui soutient toutes les autres : le profit,


qui tient, qui rsiste, qui supporte toute lactivit. Au
fond des choses, les entreprises visent le profit.
Certes, au moment de mettre ce dernier en
indicateur, les statisticiens sont parfois confronts
des difficults. Mais ces hsitations restent des
approximations dune ralit qui les oriente. Le
statisticien tient avec le profit sa fameuse vraie
valeur que ses instruments lui servent estimer. Au
contraire, ltat, de son ct, ne dispose pas de cette
strate ultime qui donne sens son action. Il peut
faire des profits, pourquoi pas, mais ceci ne constitue
en aucun cas un fondement. La seule fin que ltat
poursuive est sa propre prservation. Il maintient son
existence travers les preuves. Voil une dfinition
de la ralit si mince, si autorfrentielle quelle ne
permet pas dorienter une action. Au prisme du
benchmarking, on dcouvre alors quelle nest plus
rien dautre que le moyen permettant aux dirigeants
dexercer leur pouvoir sur les agents. Cette ralit
permet aux lites de se maintenir en place, et cest
tout.
Il ne sagit pas de prner un retour en arrire, de
dfendre une illusoire bonne vieille bureaucratie
contre le pouvoir managrial. videmment non. On
sait trop les lourdeurs de lancien rgime. Mais le
benchmarking est notre actualit. Il faut bien prendre
acte de ses mfaits pour imaginer dautres pratiques
organisationnelles.
Lopposition
progressiste
au
benchmarking
commence sorganiser. Le droit, qui lui a pourtant

permis de se diffuser, se retourne contre lui.


Le 4 septembre 2012, le tribunal de grande instance
(TGI) de Lyon a estim que la mise en concurrence
des salaris suscitait un stress permanent nuisant
gravement leur sant. Aussi a-t-il interdit la
Caisse dpargne Rhne-Alpes Sud de fonder son
mode dorganisation sur le benchmarking note.
Depuis 2007, cette banque avait en effet instaur un
systme de gestion des personnels consistant
comparer chaque jour les rsultats de chacun et
afficher leur classement pour justifier les
rcompenses destines aux plus performants
(trophes, primes, bons cadeau), mais aussi pour
montrer du doigt ceux qui, en queue de peloton,
sexposaient des menaces de licenciement pour
insuffisance professionnelle.
Engage par le syndicat SUD/Solidaires qui
dnonait la terreur engendre par cette mthode
managriale, cette action en justice marque un
tournant dans lhistoire des rsistances ce genre de
dispositif. Le syndicat sest appuy sur les rapports
dalerte des mdecins du travail, ainsi que sur les
multiples critiques factuelles et concordantes
manant de lInspection du travail, du cabinet
ARAVIS charg dune expertise, des assistantes
sociales, du CHSCT (Comit dhygine, de scurit et
des conditions du travail) et des autres instances
reprsentatives du personnel . Tous dnonaient les
effets
particulirement
pernicieux
et
dommageables du benchmarking, dont la pratique
entranait une atteinte la dignit, un sentiment
dinstabilit, une culpabilisation permanente, un

sentiment de honte, une incitation pernicieuse


passer outre la rglementation et une multiplication
de troubles physiques et mentaux constats chez les
salaris note . Le TGI a considr que lemployeur
navait pas respect lobligation de rsultat que le
code du travail lui assigne : assurer la scurit et
protger la sant physique et mentale de ses
salari(e) s. Ce jugement sans prcdent ouvre la voie
de nombreux recours partout o le benchmarking
est luvre.
Il ny a pourtant pas que le droit qui fournisse des
armes. Aussi surprenant que cela puisse paratre, les
statistiques elles-mmes peuvent tre retournes
contre ceux qui les utilisent des fins de domination.
On peut certes les rejeter en bloc : Non aux
chiffres ! Oui aux qualits ! Loin de nous lide de
ddaigner par principe ce refus intransigeant. Mais
une autre tactique peut consister produire des
chiffres alternatifs ou divulguer les secrets de
fabrication des donnes officielles. Il ny a pas de
raison que la quantification se trouve toujours du
ct des dominants, quils soient patrons ou grands
commis de ltat. Quantifier, cest produire du savoir,
donc exercer du pouvoir. Il y a l un formidable levier
daction mettre entre les mains des militants.
Les statistiques produisent des collectifs qui
permettent dchapper la fois lindividualisation
engendre par le benchmarking et aux alliances
dintrts qui lui ont permis de prolifrer. Elles
reposent sur des rseaux composs de ceux qui
dtiennent les informations pertinentes, ceux qui les

centralisent, et ceux qui les agrgent et les publient.


Dautre part, elles constituent et reprsentent des
catgories.
Cest ce dont tmoignent les expriences de
statactivisme , cet activisme par les statistiques
que pratiquent dj certains militants, artistes et
chercheurs. Elles montrent que lon peut se
rapproprier les statistiques comme outil de lutte et
moyen dmancipation. Il est possible de manifester
publiquement et en masse pour sopposer aux
indicateurs globaux de richesse, par exemple
qui nous sont imposs et qui nous heurtent. En
matire dvaluation, il est dabord possible, de faon
minimale, de contourner les rgles, dinventer des
astuces, dhabiller les rsultats dune faon qui les
prsente notre avantage, bref, de faire de la
chanstique une stratgie collective et rflchie.
Plus audacieusement, il est aussi possible didentifier
certaines situations injustes, de les recenser et de les
dcrire pour montrer leur prgnance dans notre
socit. Le dcompte des suicids de France Tlcom
effectu par les syndicats a pu jouer ce rle. De
mme, les intellectuels prcaires se sont compts
pour dfendre leurs droits, pendant que dautres
estimaient le cot exorbitant de la politique injuste
dexpulsion
des
sans-papiers
pour
toffer
lindignation morale.
Les statistiques peuvent constituer une ressource de
rsistance et dimagination politiques. Cest ce que
nous montrerons dans un prochain ouvrage ddi au
militantisme par les statistiques. Face au

benchmarking, ne dsertons pas le territoire des


quantits.
il pour il, nombre pour nombre ! Statactivisme !