om arotttca runuica Wels, Carol Hy Michael Bucuvalas, 1980, Social Science Research and ‘Deison taking Nueva Yor: Columbia Univerity Pres White Michal Js Miche! Radnor y David Tanst compe) 1975, Management ‘and Policy Scteice nAmerican Goverment, Lexington Mass: Leringion Books Wilde, James, 1979, Policy tnabetr for Puble Deion, Duxbury, Mass usury Pres. ‘XVIII. LA IMPLEMENTACION: UNA RESENA YUN MARCO QUE SE SUGIERE espe 1973, cuando Pressman y Wildavsky bautizaron un drea de estu- lio naciente con el nombre de implemeniacion (implementation), han fScurrido un crecimiento y un desarrollo prodigioros (Pressman y ‘Wildavaky, 1973, 1979, 1984). La laguna existente entre tos plitlogos ten lo tovanie a entender ta poltca publica, que Erwin C. Hargrove la. ‘mara en clerta seas el eslabon perdido” se ha lenado ahora de at Clos de revistas, bros y textos" La popularidad de los estudios de Implementacion ha heeho que Tos investigadores de a politica publica, ‘que anteriormente ceniraban sa atencign eas exclusivamente en Ia poll: fica de a laboracion de lees, consideren en la setualidad lo que acurre despues de que las leyes som promulgadas. Ademas, los poltologos que ‘estudian fa implementacion an renovado su apreciacion dela herencis Intelectial del estudio de la administrcion, publica, Adminisiear © implernentar tienen grandes semejanzas, y mientras que los investiga ‘dores de ls implementation tlenden a destacar las politics antes ie Is ‘organizacisn, como lo hacen los investigadores de ly ndministracién Palblica, en todo estudio de la implementacioa se utllzan en gran med 4a as ideas cldsicas J contempordneas de la administracion publics (Hargrove, 1980, p. 3; Sabatier y Mazmanlan, 1983, p. 143) ‘Aunque el crecimiento desmesurad de la poblacin bibliogrifica de ‘studios de a implemeniacin ha ayudado mucho a incrementar el enfo {Que de las implicaciones de la administracin en las politicas. el car {de Ia implementacion no ha slcanzado todavia Ia caridad concept {Los invesugadores de Ia implementacion mucstran grandes diferencias fen varios aspectos crucales y han criticado la escasez de teoria (Hal trove, 1980) y de verficacign empirica (Goggin 1986). Sin embargo, este Eampo esti dando muestras de una macurez creciente, Esté surglendo ert convergencia de opinion sobre cuestiones conceptusles (Sabatier, 1985); ademas, junto con la serie de estudios de casor partculares sin teorla del que algunos se han quejado (Hargrove, 1980, p. 2: Ingram, 1967) la bibiogratia de la implementacion esa Inciuyendo ya una teorase routicarostica explication y prodictva. Este capitulo tlene dos propos) resefar los GEEARoe a fa contonersia dentro de In biligralla de la implementa eepe ya) desneollar un marco Mlexible para ienticar ls variables mis senate gue afta in implementacién de cases particulares de poti- ‘Soy ow chteriosapropiads pra evaluar cada clase de politica, ‘PROBLEMA CONCEPTUALES EN LA IBLOGRAFLA DE LATINPLEMENTACON denifcain y evaluacin dela implementacin I interés por la implementaci6n surgié como wn subproducto del eae dures por la eoonia dela poiica entre los politslogos dela ‘Trapponconductisa (Ripley, 1985, p. 16), Dos volimenes complados por vee petnentes investgadores Austin Ranney (1968) e Tra Sharkansky (G70) sefalaron que se habia velo Teptimo que ls poitlogos rela- caren el contenido de las pliins con las caracteriticas del proceso TeemESestion de potent En los ensayos de estos dos wolomenes int se tberStaba ef contenido de Is plas en terminos det lenguaje ‘Strwtaro'y los resultados putalivos, no como surgian de la acién cipuramedtal, Sin embargo el interes por el contenido de las poltucas fio alos nvestigadores a euesionar por qué los niimeros de los progr ine Gets Gran Sociedad aprobados por el Congreso 90 estaban obte- Tendo ls resultados esperads despues de su adminstracin, Pressman 1 Wildainky (1973, 1979, 1984) esperaban mejorar la actuacion guber~ omental mediante estudios de la implementacion. “Concentréndonos n'a implementacign de los programas, asf como en su inicio, debi ‘tos poder increment la probsblidad de que las promesas de ns pol thea se cumplieran (1985, p-6) Reclta ronico que los estadlos de la Implementacionhayan clr ‘icado su propia lescin: as palitcasvagas ycontradictoias son difeles implementa. La implementcion es en muchos sentidos un tema tes TELS (Majone y Wildawky, 1979, p. 164), Las diferencas enistentes nie fos invetigadores se han agrupado a veces en ls enfonucs “de sree Sbaj ode “ebajo arb (Sabatier, 1986), pero en realidad Ios Rae cae encn wares dimensiones. NI squiera se sabe dinde pri ‘ipis y dénde termina la implementacin. Cominmente se habla de Ia {Implementacion como de una etapa, pero ls frontras no est caras [Lob sutoresvarfan en sa seleceon de los factore eriicos que afectan la Taplementaciin, Los criterioe de evaluacion del éxta de la implements: ‘ih emran en conflicto;ademss la ruta mds simple, mas directa para fos estudlos de la implementacin, ha resultado engafioso {AAPLICACON: UNA RESERA YUN MARCO QUE SESUGIERE 593 Dé erpieza la implementacin Varios investigadores de I implementacion establecen una diferencia ‘oncepial entre lafrrmulacine pleas yl implementacin de po- {ities To que para clos significa poner en préctica una decision preva (Sabatier, 1986p. 31; Sabatier y Mazzanian, 1983, p 145). Cronokégis mene se piensa que i Implernentacion ocure “Was adoptar una pol ‘ica antes de hacer rinarias Ins operaciones, actividades y (areas tgobernadas por I politica" (Schneider, 1982, p. 716), Sesatisfacen los ‘hstintos demoetics cuando se marca el nico de la implementacin {asl final dela elaboracin dena pola. La separacin de la polt- tn frente ala administracin y del papel que desempetian ls Srganos {Geiatvor frente alas agenciasadministratvas, es un valor profunds- tnente arvigndo en el esprit estadunidense, ya que se relacions con fa fencign de cuentas ante el pueblo la limtaciin de la dscrecén ‘purcratca (Sabatier, 1986, p. 3). Ademds, el tratamiento de las metas las intenciones de las politica como datos daa los investigadores de iasiplementacién une pauta clara pars medi el grado del toro (Sa- tater y Mazmanian, 1983p. 147) "h petar de Ta atracign insti y Ia convenlenciaoperativa de em- perat los estdios de implementacion con un estatuty/queestablece la plc, los cefticos de este enfoque ban feria duds Sos- Tencn gue ls investigadores de Ta implementacin debleran empezar por concentarse en lo que inflaya en realidad sobre la acin Sse pat- Te dela polltca entregads alos implementadores através de un esti to, se distorsionara la realidad, {Ls esatutos on a menudo tan vagos, eneralesy conradictorios que peovecn una dlscrecon de implementacion muy reduida; adem, ls [ovaracionesdepoltcas pueden racionarsedeficienterente con ls 3¢- ‘ones dels plftcas Michael Lipeky (1978) entre otros, ha puesto et {lade dda que los cbjtvosenunciados de las politicas puedan tomst- Se vomo dotados de autordad, Lipsky sugiere que, en ver de iiciar el iiss con la polities oe extatua, seria mucho mejor obserar el com- poramiento de los eecutores de las politicas como actoresprimoriales F huego analiza los factres esructarales y personales que inluyen Jel comportamiento. Berman y MeLaughlin (1978) conceden mu ‘formas creo a ls influencaslocalzadas al rive dels bases que 8 in iveccion poltisaproveniente dels estatuto, para expliar la rple- ‘mentacion de as inovaciones educates, ‘ia polticas voluconan de continuo, en lugar de establecerse ink caliente 9 gules reformularse despus, Angcla Browne y Aaron Wil lvaky (1984p 208) concen ls implerentacion como un proceso dePa aroutmica optics adaptacién mutun en el qie polticas y programas se adaptan a su arm bent ye alteran de manera reefproca. En lugar del marco de “proves cin hacin adelante’ sugerido por el punto de partida de una decls ‘acon de intencion del Congreso y la proyecciin del cumplimiento con tl mandato original, Richard Elmore (1982, p. 19) ha sugerido que la “royeccin hacia ars permit entender de manera mis realist aim plementacion, Este enfoque parte de la implementacion més proxima al problema yrasrea hacia ards las influenias sobre la accin, ‘Los investigadores de laimplementacién debieranseleccionar su pun- to de partida tratando de series In meta fina del mejoramiento de las politcns, Walter William (1982) sostiene que "una cuestin bisia es Inedida en que los studios de la implementacion pueden generar una informacion pertinente, correcta y oportuna’ para ayudar a quienes for- milan y ejecutan las polteas” (p. 1). Un concepto de a implementa ‘lin que separe la formlacién de politicas de su implementacion no puede ayudar ala politica porque sus objetvos se han coavertid en sus ‘Condiciones previs. En vez de terminar coo una implementacion més tficaz aparentemente se considera necesario empezar con la especificas ‘om de la clase de estatuto de que se tata (Browne y Wildavsky, 1984, p23) ‘Se dice que la implementacin efectivn ests parcalmente preordena ds por la fuerza del estauto, incluidas una delineacion y un ordena Imiento claros de objetivor cerentes de ambighedad. Pero quiza no sea Uhl que los investigadores de la implementacion basen sus esperanzas fen algo rato (Mazmanian y Sabatier, 1983, p. 22). Los poitlogos han _ observada desde hace largo empo la propension del Congreso a pro- ‘ular lees vagas einternamente contradctoras. Eludiendo los obje- tivos explicitos de las pollticas y delegando las cleccionesdificles alas ‘burocraciasfederales, los miembros del Congreso ablienen un apoyo de ‘base més ampliay tienen mayor margen de accion para culpar a las agenclas federales cuando mo e cumplen las intenciones de las poli ‘as, Sie prescribe una legslacion clara para soluclona los problemas 4ela implementacion, quiza se eluda el problems. En la mayoria de los ‘azos nose pueden resolver por completo los desacuerdos en una etapa inicial del proceso legislative, de modo que se sigan claras directrices ‘vtatatarins (Rein y Rabinovitz, 1978, p24) Stel Congreso se limitara ‘a legislarsélo en las éreas en las que pede hablar claramnente, la agenda legislativa seria muy corta. Ademds, se eliminaria gran parte del apren- dizae y de las logros que acompanian ala implementacién de estatutos ‘poco claros (Van Horn, 1979, p. 161. {AAPLCACION:UNARESERAY UNMARCO QUESESUGIERE 595 ise termina a implementacén Algunosinvestigadores de Ia implementacin estén a favor de termine landiss antes de que ocurran los resultados finales. Van Horn (1979, ‘bp, 9-10) sostione que el andlisis dla implementacin debiera acuparse Silo de medir el grado en que los productos de las agencias implemen tadoras coresponden a diversos objtives, no la influenca final dela politica sobre los grupos destinataros. Schneider (1982) considers lm plementacion un fase del ciclo vital de las politica y ealeula su termi- hacién cuando las polteas nuevas se han convertido en un procedi- Iriento rutinario. Sin embargo, como sefalan Mazmanian ¥ Sabatier (1983, p. 148), cuando se terminan los estudios dela impletmentacion antes que os efectos de las polticas, se excluyen algunos de los aspectos mds imeresantes del anlists de la implementacicn: la adecuacion dela tcorfa causal subyacente y el grado de cumplimiento de le grupos des- tinataros. Adem, al anise truncado abre Ia posiblidad no may ti de que haya una buena implementacion y malos resultados, ode hacer ton gran eficacla algo que no es aproplado. Dererminantes eco dela ogplementacin -Enire las contribuciones mis importantes de la bibliorafia dela imple- ‘mentacin se encuentra un incrementa de la sensibilidad a gran nime- ‘0 de factores que plieden afectar adversamente In implementacion, Pressman y Wildavsky expresaron su preocupacién en 1973 agence prec creer ahora que la implementacon debe se fic: port a to,se molesta cuando lou eventas experado no ocurenoresllan Mal: Cons ‘eraramos afortunador nuestros exer s! ms personae empezar 8 ‘entender que ls implemenicion, en las mejores ereuntancias. es muy dif {2 Enconsacuencl, se sorprenderianagradablemente cuando c=urietan eh ‘esd algunas coss buenas (i). En cuanto la investigacin académica empez6 a aclarar uno tras otro los factors ertioos que afectan a implementacin, surgi una list i prestonante ‘Sefilamos antes que la adecuncion de la eoria causal incorporada en lay es un factor importante. Las lyesincorporan implicitamente cer- {as teorias eausales que pronostcan Ta teaccion de los grupos destinata- ‘Hos ante clertos incentive, También formulanciertos supuestor ncersa de la operacion de los sistemas fisicos y econémices. Las nociones fl- sas de relaciones eausales supuestamente exstentes en la ley podrian