Curs 4 27.10.

2014
Anularea i inexistena actului administrativ
Anularea actului administrativ reprezint o operaiune juridic prin intermediul
creia sunt desfiinate cu consecine, de regul, pentru trecut, efectele unui act juridic.
Este analizat ca o sanciune, regsit att n dreptul public, ct i n cel privat, care este
atras de nclcarea unor reguli de fond sau de form care sunt necesare pentru
validitatea actului.
n perioada interbelic a fost fundamentat o teorie a nulitii actului administrativ
care includea cele 2 tipuri de nulitate, respectiv nulitatea absolut i cea relativ, precum
i inexistena actului administrativ.
n contextul actual, anularea actului administrativ reprezint o instituie de rang
constituional reglementat de art. 52 privind dreptul unei persoane vtmate de o
autoritate public din coninutul cruia rezult c persoana vtmat ntr-un drept sau
interes legitim poate s obin pe lng recunoaterea dreptului sau a interesului legitim i
repararea pagubei, anularea actului vtmtor.
Regimul juridic al acestui drept este dezvoltat potrivit normei de trimitere de la alin.
(2) printr-o lege organic, n prezent Legea 554/2004 a contenciosului administrativ.
Ca i n dreptul privat, i n dreptul public anularea este de mai multe feluri.
Din punctul de vedere al condiiilor care sunt nclcate i implicit a cauzelor care o
determin:
1) Nulitatea absolut este atras de nclcarea unor condiii eseniale de fond
pentru validitatea actului, prin care sunt aprate interese cu caracter general
2) Nulitatea relativ (anulabilitatea) intervine n cazul nclcrii unor condiii de
form prin care se protejeaz interese cu caracter privat
Spre deosebire de dreptul privat, exist situaii n care n dreptul public nulitatea
absolut este atras de nclcarea unor condiii de form pe care legiuitorul le
apreciaz ns ca eseniale pentru validitatea actului.
Ex. n materia rspunderii contravenionale, Ordonana nr. 2/2001 care o
reglementeaz prevede c lipsa din coninutul procesului verbal contravenional a unor
elemente, cum ar fi datele de identificare ale contravenientului, ale agentului constatator

etc. atrage nulitatea absolut a actului contravenional, chiar dac sub aspectul naturii lor
este vorba de condiii de form

Sub aspectul efectelor pe care le produce nulitatea, ele pot viza ntregul act
administrativ, caz n care avem de a face cu o nulitate total, sau anumite pri ale
actului, caz n care avem de a face cu o nulitate parial.
Efectele nulitii se produc de regul pentru trecut (ex tunc), ns se admite c
exist situaii n care efectele nulitii sunt pentru viitor (ex nunc), atunci cnd aceast
sanciune intervine pentru motive de neoportunitate a actului.

Anularea se dispune de un alt subiect de drept dect organul de la care eman

actul, fiind vorba n principal despre:
1. Instana de judecat, care i intemeiaz acest drept pe dispoziiile articolelor 52,
125, alin. (6) i pe cele ale legii contenciosului administrativ
2. Organul ierarhic superior, care i fundamenteaz dreptul de anulare pe acele
prerogative care rezult din raportul de subordonare ierarhic pentru cel care are calitatea
de ef ierarhic, ntre care se gsete i prerogativa de a anula actele ilegale ale celui
subordonat.
De esena regimului juridic al anulrii, i pentru actele administrative este principiul
potrivit cruia ceea ce este nul produce efecte nule (quod nullum est, nullum producit
effet).
Inexistena actului administrativ reprezint o form special de exprimare a
nulitii care intervine n situaia n care actul este afectat de vicii de legalitate att de
grave nct se poate constata n mod vdit nelegalitatea lui de oricine.
Inexistena e i ea o instituie de rang constituional, fiind consacrat n art. 100 i
108 ale Constituiei, potrivit crora nepublicarea n M.O. a unui decret al preedintelui, a
unei hotrri sau ordonane a Guvernului atrage inexistena acestora.
Ea este prevzut ca sanciune juridic n diferite acte normative, cum ar fi Legea
90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului, unde este reglementat ca
sanciune care intervine n cazul nepublicrii n M.O., pe lng hotrri i ordonane, i a
deciziilor pe care le emite primul-ministru.

Specific regimului juridic al inexistenei actului administrativ este c actele afectate

de inexisten nu se mai bucur de prezumia de legalitate, iar subiectele care cad sub
incidena actului nu mai pot fi obligate la executare sau respectarea, inclusiv prin
intervenia forei de constrngere a statului. Nemaifiind prezumate a fi legale, actele
administrative nu se mai bucur nici de caracterul lor executoriu din oficiu.
Contractul administrativ este o creaie a jurisprudenei Consiliului de Stat Francez
care a fost receptat i n alte state, n Romnia ntr-un mod timid. Specialitii de drept
public au teoretizat-o n aceast perioad n categoria actelor de gestiune, n care
includeau actele bi sau multilaterale ale administraiei, spre deosebire de actele de
autoritate care erau actele unilaterale ale acesteia.
Doctrina de drept administrativ din perioada postbelic a continuat s o promoveze
n ciuda faptului c ea nu se bucura de o recunoatere legal expres.
Constituia din 1991 fr s o califice utiliznd sintagma contract administrativ, o
recunoate de o manier implicit n art. 136, alin. (4), care consacr modalitile de
punere n valoare a bunurilor proprietate public, respectiv:
1) Darea n administrarea ctre o regie autonom sau o instituie public
2) Concesionarea
3) nchirierea
4) Darea n folosin gratuit instituiilor de utilitate public
Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, prin art. 2, alin. (1), lit. c), asimileaz
actelor administrative contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect
punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public,
prestarea serviciilor publice, achiziiile publice, precum i alte categorii de contracte
administrative care, potrivit legilor speciale, genereaz litigii care sunt soluionate de
instanele de contencios administrativ.
Legea conine i dispoziii procedurale care concretizeaz particularitile pe care le
presupun litigiile care au ca obiect contracte administrative.
Contractul administrativ reprezint un acord de voin care se ncheie ntre o
autoritate public, pe de o parte i un alt subiect de drept, pe de alt parte, n care

autoritatea public se afl pe o poziie de superioritate juridic fa de cealalt parte, care

are ca obiect punerea n valoare a unui bun proprietate public, realizarea unei lucrri
publice sau a unui serviciu public, ori o achiziie public, n coninutul cruia se regsesc,
pe lng clauzele de natur convenional, i anumite clauze reglementare, prestabilite de
legiuitor.
De esena regimului juridic al contractului administrativ sunt urmtoarele trsturi:
Existena unui subiect calificat, care este reprezentat de o autoritate public n
sensul larg al termenului, sens care include pe lng organele statului sau ale unitilor
administrativ-teritoriale i alte subiecte de drept care acioneaz pentru realizarea unui
interes public, utiliznd prerogative de putere public
Are un obiect determinat care vizeaz ca finalitate satisfacerea unei nevoi de
interes general, public
Subiectul determinat calificat se afl pe o poziie de superioritate juridic fa de
cellalt subiect de drept
Poziia supraordonat a subiectului calificat l ndrituiete pe acesta s modifice
sau s rezilieze unilateral contractul atunci cnd interesul public o cere.
n coninutul contractului administrativ regsim 2 categorii de clauze, i anume
clauze de natur contractual (prestabilite de legiuitor, care sunt aprobate prin diferite
acte juridice, cum ar fi HG, hotrri ale autoritilor autonome locale, inclusiv legi i
ordonane atunci cnd este vorba despre administrarea bunurilor de interes naional sau
diferite forme de punere n valoare a acestora) i clauze de natur convenional (care
pot fi negociate de prile contractante i care vizeaz alte elemente dect cele cuprinse n
partea reglementat)
Competena de soluionare a litigiilor care sunt rezultate din ncheierea,
executarea i ncetarea contractelor, care aparine instanelor de contencios administrativ
Domeniul public i proprietatea public
nc din Antichitate a fost recunoscut existena a dou categorii de bunuri din
punctul de vedere al aptitudinii lor de a face obiectul proprietii cuiva:
1) Res in patrimonium (includeau majoritatea bunurilor care putea fi deinut n
proprietate)
2) Res extra patrimonium (includeau bunurile care prin specificul lor erau destinate
s slujeasc publicului, tuturor, ceea ce excludea posibilitatea de a fi deinute de cineva n

proprietate. Regimul acestor bunuri a evoluat de la o etap istoric la alta. n perioada

feudal erau considerate proprietatea monarhului, care le utiliza ca surs de venit pentru
vistieria regal sau ca modalitate de rspltire a loialitii unor supui. Forma tradiional
prin care erau puse n valoarea era concesiunea, care nsemna darea n folosin pe o
perioad ndelungat de timp n schimbul unui beneficiu care poart denumirea
tradiional de redeven. S-au adoptat chiar edicte (pravile), adic acte ale domnitorilor,
care, pentru a proteja asemenea bunuri, le declarau inalienabile.
n timpul Revoluiei Franceze este adoptat Codul domenial, prin care proprietatea
trece de la rege la naiune, care dobndete inclusiv dreptul de a nstrina bunul. Codul
civil francez l reglementeaz ntr-un mod care genereaz controverse sub aspectul
titularului acestor bunuri, statul sau naiunea, reglementare care influenat i Codul civil
romn din 1864.
Doctrina a conturat mai multe teorii cu privire la bunurile care compun domeniul
public.
O prim teorie a fost a inexistenei dreptului de proprietate prin care se nega
posibilitatea ca asemenea bunuri s se afle n proprietatea unui subiect de drept.
A doua a fost teoria existenei dreptului de proprietate (care a fost susinut de
civiliti n primul rnd) prin care se susinea posibilitatea ca bunurile respective s se poat
afla n proprietatea unei persoane.
A treia teorie a fost cea a serviciului public, precum i cea a interesului public, prin
care se identifica drept criteriu de apartenen la domeniul public aptitudinea bunului de a
satisface o nevoie general.
n perioada postbelic, instituia a fost desfiinat i nlocuit cu altele specifice
acelui regim, iar dup 1990 ea a reintrat n sistemul de normativitate juridic, fiind
consacrat inclusiv de acte normative preconstituionale, cum ar fi Legea Codului funciar
nr. 18/1991 sau prima lege a administraiei publice locale nr. 69/1991.
Constituia dei nu consacr noiunea de domeniu public, ci doar pe cea de
proprietate sub cele 2 forme public i privat, conine dispoziii care reprezint o
recunoatere implicit a instituiei domeniului public n sensul larg al termenului.

Curs 5 03.11.2014
Relaia dintre domeniul public i proprietatea public.
Reglementarea constituional a proprietii
Noiunea de domeniu public este utilizat ntr-o accepiune restrns prin care este
identificat cu proprietatea public cu precdere de ctre autorii de drept privat, dar i ntro accepiune larg, potrivit creia domeniul public include n primul rnd bunurile
proprietate public, la care se adaug anumite bunuri care pot fi deinute i n proprietate
privat, care prin semnificaia lor cultural, economic, istoric, tiinific, justific
apartenena la domeniul public i guvernarea lor pe lng regimul de drept privat care le
este caracteristic, i de unele reguli de drept public, de protecie domenial prin
intermediul crora se asigur protejarea bunurilor datorit semnificaiei pe care ele o au,
care excede intereselor titularului lor. (ex. bunurile din patrimoniul cultural naional,
bunurile care constituie fondul funciar al Romniei, monumentele istorice, pdurile etc.)
Regimul de drept public care se suprapune peste cel de drept privat i care se
concretizeaz n anumite restrngeri, limitri i obligaii pe care titularul bunului trebuie s
le respecte reprezint ca natur juridic o form de restrngere a unui drept fundamental,
respectiv dreptul de proprietate privat, care se circumscrie cadrului creat de art. 53 din
Constituie, privind restrngerea exerciiului unor drepturi sau a unor liberti, fiind vorba n
concret despre restrngerea dreptului de proprietate privat garantat i ocrotit de art. 44
din Constituie. Astfel de restrngeri sau obligaii sunt consacrate de legile care
guverneaz regimul juridic al acelor bunuri, cum ar fi codul silvic, legea fondului funciar,
cea a patrimoniului cultural-naional, cea cu privire la regimul monumentelor istorice, legea
apelor etc.
Constituia nu consacr n mod expres noiunea de domeniu public, ea
reglementnd instituia proprietii sub cele 2 forme ale sale, proprietatea privat i cea
public.
Proprietatea privat e reglementat n art. 44, intitulat Dreptul de proprietate
privat, care este plasat n Titlul II al Constituiei, capitolul privind drepturile fundamentale.
Din denumirea i coninutul articolului, precum i din locul n care este plasat n Constituie
rezult c textul reglementeaz semnificaia proprietii ca drept fundamental, el
reprezentnd astfel un sediu special n reglementarea constituional a proprietii.

Cel de al doilea articol este art. 136, intitulat Proprietatea, situat n Titlul IV,
consacrat economiei i finanelor publice. Din locul unde este plasat n Constituie i din
coninutul su rezult c articolul 136 poate fi calificat ca un sediu general n materia
proprietii, ceea ce justific nevoia ca analiza regimului constituional al proprietii s se
fac pornind de la prevederile art. 136, care are urmtorul coninut:
1. Prin alin. (1) se determin structura proprietii care, n sistemul actual include 2
tipuri de proprietate, i anume proprietatea public i proprietatea privat.
2. Prin alin. (2) al textului se consacr 2 categorii de norme:
A.

O prim categorie n teza I a textului, prin care se prevede c proprietatea

public este n egal msur egal i ocrotit prin lege. O dispoziie similar este
consacrat de art. 44, alin. (2), teza I, n ceea ce privete proprietatea privat, potrivit
cruia aceasta este ocrotit i garantat n mod egal de lege, indiferent de titular.
B.

A doua categorie n teza a II-a prin care se stabilesc titularii dreptului de

proprietate public, fiind vorba despre statul i unitatea administrativ-teritorial. Textul

trebuie raport la art. 3, alin. (3) al Constituiei, care prevede unitile-administrativ
teritoriale n Romnia, astfel nct putem identifica o proprietate public a comunei sau
oraului (municipiului), o proprietate public a judeului i una a statului. Criteriul de
departajare ntre titulari l reprezint interesul bunului care aparine proprietii publice,
respectiv un interes local, unul judeean sau, dup caz, unul naional.
Statul i unitatea administrativ-teritorial dein, pe lng bunurile care formeaz
domeniul lor public, i bunuri care constituie domeniul privat al statului sau unitilor
administrativ teritoriale, care este alctuit din bunuri proprietatea privat a acestora, care
se supun regimului juridic de drept comun, dac prin lege nu se prevede altfel.
3. Prin alin. (3) se identific sfera bunurilor proprietate public, utilizndu-se mai multe
criterii de determinare, i anume:
a) enumerarea expres a bunului (ex. spaiul aerian sau marea teritorial)
b) determinarea generic (ex. bogiile de interes public ale subsolului)
c) trimiterea la o lege organic prin care s fie determinate i alte bunuri ca aparinnd
proprietii publice, n prezent fiind vorba despre Legea nr. 213/1998 cu modificrile care i
s-au adus din Noul Cod civil, lege care cuprinde n anex o list a bunurilor care alctuiesc
domeniul public al statului sau al unitilor teritoriale.
4. Prin alin. (4) se consacr un principiu care guverneaz n mod tradiional regimul
juridic al proprietii publice, i anume inalienabilitatea bunurilor care o compun, respectiv
interdicia de a fi nstrinate textul consacr totodat modalitile prin care bunurile

proprietate public pot s fie puse n valoare, fiind vorba despre: darea n administrare (se
poate realiza doar ctre o regie autonom sau instituie public, respectiv ctre o
persoan juridic de drept public), concesionarea, nchirierea, darea n folosin gratuit
instituiilor de utilitate public.
5. Prin alin. (5) se consacr unul din principiile proprietii private, respectiv
inviolabilitatea acesteia, care se exercit ns n condiiile legii. Textul trebuie coroborat
cu art. 44, alin. (3), (5), (6), care reglementeaz instituia exproprierii pentru cauze de
utilitate public, precum i posibilitatea ca pentru lucrrile de interes general s poat fi
folosit subsolul oricrei proprieti imobiliare, cu obligaia de a-l despgubi pe proprietar
pentru eventualele prejudicii. Despgubirile se stabilesc pe cale amiabil, iar n cazul n
care prile nu se neleg, ele se stabilesc de ctre instana judectoreasc.
n analiza regimului constituional al proprietii trebuie avute n vedere, pe lng
art. 44 i 136 i alte prevederi constituionale care fac referire la noiunea de proprietate
public sau domeniu public n sensul larg al termenului.
Ex. art. 135 conine dispoziii referitoare la exploatarea resurselor naturale, n
concordan cu interesul naional i la refacerea i ocrotirea mediului nconjurtor
component a domeniului public n sensul larg al termenului. Prin art. 133 se garanteaz
accesul la cultur fcndu-se referire la valorile culturii naionale, la sprijinirea acestora,
noiuni care includ i ideea de patrimoniu cultural naional, component a domeniului
public.
Din modul n care este reglementat proprietatea n Constituie rezult teza potrivit
creia n sistemul constituional actual proprietatea privat este regula, iar proprietatea
public este excepia. (SUBIECT DE EXAMEN)
n argumentarea acestei teze vin urmtoarele idei:
-

proprietatea privat poate s priveasc orice categorie de bun, cu excepia

celor pentru care legea instituie anumite restricii sau interdicii (ex. regimul stupefiantelor,
al armelor de vntoare care pot fi deinute numai cu autorizri speciale); n schimb, n
proprietatea public pot s fie incluse doar acele bunuri care, potrivit Constituiei sau legii,
aparin acesteia.
-

proprietatea privat poate s aparin oricrui titular, persoan fizic sau

juridic, inclusiv statului i unitii administrativ-teritoriale; n schimb, proprietatea public

nu poate s fie deinut dect de stat sau unitatea administrativ-teritorial.

proprietatea privat este supus normelor de drept comun, cu excepia

situaiei n care legea dispune altfel (ex. art. 5, alin. (2) din Legea nr. 213/1998 prevede c
dreptul de proprietate privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale este supus
normelor de drept comun, ns admite c prin legi speciale pot fi stabilite norme
derogatorii ex. n materia achiziiilor de bunuri, a evidenierii bunurilor din patrimoniu
etc.); n schimb, bunurile proprietate public se supun regimului de drept public sau
regimului de putere, n centrul cruia se afl principiul constituional al inalienabilitii.
noiunea de domeniu public n sensul larg al termenului a generat

fundamentarea n doctrin a existenei unei scri a domenialitii publice prin care se

evoc urmtoarele aspecte:
a)

structura hibrid a domeniului public, care include pe lng bunurile-

proprietate public i unele bunuri private

b)

existena mai multor categorii de regimuri juridice care se exercit asupra

bunurilor domeniului public n sensul larg al termenului, astfel:

-

bunurile publice ale domeniului public sunt supuse normelor de putere

bunurile private ale domeniului public sunt supuse normelor de drept

public
comun peste care se aaz un regim de putere public, denumit regim de paz i
protecie, care are un rol predominant fa de regimul de drept comun i prin care se
urmrete conservarea n materialitatea lor a bunurilor respective; de aceea bunurile
private din domeniul public se supun unui regim juridic mixt n integralitatea lor, n care
normele de drept comun se completeaz cu normele de putere public prin care se
instituie anumite restricii n exercitarea dreptului de proprietate privat asupra bunurilor
(ex. dreptul de preempiune la nstrinare, obligaia de declarare n scopul clasrii
bunurilor din patrimoniul cultural-naional, al conservrii n condiii corespunztoare, al
obinerii unor autorizaii administrative etc.)
-

bunurile private din domeniul public au 2 categorii de titulari, respectiv

titularii dreptului de proprietate privat care poate fi orice persoan fizic sau juridic,
precum i titularii dreptului de paz i protecie care se exercit n numele statului de
anumite autoriti i instituii ale sale (ex. Ministerul Culturii pentru bunurile din patrimoniul
cultural-naional i pentru monumentele istorice, Ministerul Agriculturii pentru regimul
fondul funciar i al pdurilor, Ministerul Mediului pentru regimul apelor etc.)
Definiia i trsturile domeniului public

n sensul larg al termenului, domeniul public cuprinde ansamblul de bunuri

mobile sau imobile, publice sau private, care prin natura lor sau prin voina
legiuitorului sunt supuse unor norme speciale de protecie, determinate de faptul c
ele au o utilitate public, satisfcnd n mod direct sau indirect un interes public,
supuse unui regim juridic de putere public, asupra crora se exercit de ctre o
persoan moral de drept public un drept de proprietate public sau un drept de
paz i protecie.
Trsturile definitorii ale bunurilor domeniului public:
1) Sunt formate din acele bunuri publice sau private care sunt supuse unor norme
speciale de protecie n vederea conservrii i transmiterii lor generaiilor viitoare.
2) Protecia bunurilor este determinat de faptul c ele slujesc un interes public fie n
mod direct, fie n mod indirect, prin intermediul unui serviciu public (ex. cile de
comunicaie pot fi utilizate fie direct, fie prin serviciul public de transport n comun)
3) Bunurile din domeniul public presupun ntotdeauna un regim juridic de putere
public, acesta putnd fi:
a)

Un regim exclusiv de putere public pentru bunurile proprietate public

b)

Un regim juridic mixt, de drept public i de drept privat, pentru bunurile

private din domeniul public

4) Bunurile din domeniul public presupun mai multe categorii de titulari:
a)

titularii

dreptului

de

proprietate

public

statul

unitatea

administrativ-teritorial pentru bunurile proprietate-public,

b)

titularii dreptului de proprietate privat pentru bunurile private din

domeniul public
c)

titularii dreptului de paz i protecie pentru bunurile private ale

domeniului public
Principiile aplicabile regimului juridic al proprietii publice
1. Principiul inalienabilitii, consacrat de art. 136, alin. (4) din Constituie i de art. 161
din Codul civil care se refer la caracterele dreptului de proprietate public, primul dintre
acestea fiind inalienabilitatea bunurilor publice. Bunurile private din domeniul public sunt n
principiu alienabile, cu precizarea c nstrinarea e supus unor proceduri (avizri,

autorizri) administrative care concretizeaz regimul de paz i protecie la care ele sunt
supuse.
2. Insesizabilitatea interdicia ca bunul proprietatea public s poat face obiectul
urmririi i executrii silite. Ea izvorte din inalienabilitate, pentru c dac bunurile
publice ar fi sesizabile, ele ar putea fi nstrinate prin procedurile de executare silit, ceea
ce ar goli de coninut regula constituional a inalienabilitii.
3. Imprescriptibilitatea att sub aspect extinctiv, ct i sub aspect achizitiv. Art. 861,
alin. (2) din Codul civil o consacr ca reprezentnd caracterul dreptului de proprietate
public potrivit cruia bunurile care o compun nu pot fi dobndite de teri prin uzucapiune
atunci cnd e vorba de bunurile imobile sau prin posesia de bun-credin n ceea ce
privete bunurile mobile. De asemenea proprietatea asupra acestor bunuri nu se stinge
prin neuz.
n doctrin este recunoscut excepia de domenialitate public potrivit creia dreptul
la aciune privind un bun proprietate public poate fi stins oricnd, n orice faz s-ar afla
dac se urmrete dobndirea n proprietate a acelui bun prin invocarea calitii de bun
domenial pe care acesta o are. Bunurile proprietate privat din domeniul public sunt n
principiu alienabile, prescriptibile i sesizabile n condiiile prevzute de legile care
guverneaz regimul juridic al fiecrei categorii de bunuri.