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Semestre

Lvaluation des politiques publiques


et systmes de gouvernance au
Maghreb la lumire du printemps
arabe
Rapport
1/ lvaluation des politiques publiques . 2/ Un dveloppement sur les caractristiques de la
reforme budgtaire au Maroc

Encadr par : Mohamed Harakat

Lvaluation des Politiques Publiques


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Lvaluation des politiques publiques est une exigence dmocratique et


une ncessit. De nombreux pays ont profondment rform leurs
politiques publiques et les partenariats avec le secteur priv, en
sappuyant sur des recherches acadmiques du plus haut niveau
international et sur une formation dexcellence des cadres du public et du
priv en valuation des politiques publiques., En tant que nouvel outil
daide la dcision publique est apparue aux Etats-Unis vers les annes
1960, avant de se dvelopper dans loccident en quelques dcennies
plus tard.
Lvaluation des politiques publiques est Employe dans des situations
varies pour dsigner des activits comportant une dimension de
jugement de valeur et/ou de mesure approximative ; Lvaluation pour
les politiques publiques est un outil : dobservation, danalyse, daide la
dcision.
Evaluer une politique signifie officiellement apprcier son efficacit en
comparant ses rsultats aux objectifs assigns et aux moyens mis en
uvre.
Lvaluation de la politique publique est un programme qui se caractrise
par :
Des objectifs
Des moyens
Des ralisations
Des rsultats
Des impacts
Une mise en uvre dans un environnement socio-conomique et
institutionnel correspond un choix de valeurs tabli pour atteindre un
but dfini par le pouvoir politique.
Lvaluation est un processus de constructions dun jugement sur la
valeur dune intervention publique partir de critres sur la base dune
collecte slective de donnes pour amliorer cette intervention, ou les
futures interventions publiques.

Lvaluation doit se faire :


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o Par rapport ses objectifs initiaux sa logique dintervention =


Dimension normative.
o En rfrence ses rsultats = Dimension cognitive.
o Dans le but de faire valuer laction ou amliorer la dfinition des
nouvelles politiques = Dimension instrumentale politiques.
o Sur la base de valeurs socitales, externes lorganisation
publiques la suite dun enchainement, pr-tabli dtapes =
Dimension procdurale.
Lvaluation du processus en 3 tapes :
Constitution dun rfrentiel :
o Dfinition des contours prcis de la politique valuer .
o Reconstitution de la logique dintervention du programme ou
de lensemble des mesures tudier.
o Identification de la finalit de lvaluation, et du type
dvaluation mener.
o Dtermination des hypothses de dpart de lvaluation.
o Choix des normes et critres de rfrences de laval.
Collecte et analyse de donnes :
o Construction dindicateurs et des questions qualitatives
permettant de rpondre on a questionnements de
lvaluation
o Construction des outils et protocoles de collectes des
donnes
o Collecte de donnes quantitatives et qualitatives.
o Traitement
des
informations,
renseignements
des
indicateurs.
Elaboration dun jugement diffusion des conclusions :
o Elaboration du jugement sur la valeur de laction, sur la base
des donnes collectes et mise en forme au regard des
critres dfinis dans la premire tape.
o Formulation de recommandations.
o Diffusion des conclusions et des recommandations.

Quelles sont les problmatiques et les intrts qui dcoulent de


lEPP ?
Lvaluation

des

politiques

publiques
4

est

un

exercice

difficile

techniquement et institutionnellement.
Techniquement, parce que de nombreux piges attendent lvaluateur :
corrlation (entre une politique et ses rsultats) ne vaut pas causalit et
lvaluateur doit tenir compte des causalits inverses et des interactions
de la politique considre avec de multiples autres facteurs ; il doit aussi
tre conscient du fait que le bnficiaire final dun dispositif nest pas
forcment celui qui est vis, ou que la politique peut avoir de multiples
effets, parfois loin du champ initialement cibl. Plusieurs techniques
statistiques permettent de contourner ces problmes, la cl tant dtre
capable de reconstruire ce qui se serait pass en labsence de la
politique considre. Lorsquune vritable exprimentation nest pas
possible, les chercheurs exploitent les discontinuits existantes des
politiques publiques, soit que la politique soit mise en place par vagues
successives, soit quelle sapplique avec des seuils (on compare alors
les individus ou entreprises de part et dautre du seuil).
Lvaluation est aussi difficile mettre en uvre institutionnellement car
seul un protocole rigoureux, dfini si possible avant la mise en place de
la politique, permet dobtenir une valuation crdible. Ce protocole doit
garantir lindpendance des valuateurs et leur accs aux donnes
ncessaires lvaluation. Il doit aussi prvoir un temps de discussion
contradictoire des hypothses et des rsultats, dans un cadre
interdisciplinaire. Il doit, enfin, laisser les valuateurs libres de publier
leurs rsultats et de les discuter avec dautres experts, en France
comme ltranger. En pratique, lvaluation dune politique ne doit pas
tre mene par ladministration en charge de la mettre en
uvre. Lexpertise administrative est un complment indispensable
lexpertise technique, en particulier pour comprendre les modalits
dapplication de la politique et les interactions avec dautres dispositifs.
Elle doit tre combine lexpertise technique mais ne saurait sy
substituer. Les valuateurs extrieurs doivent tre nomms selon un
processus transparent et extrieur lui aussi ladministration en charge,
en veillant viter toute relation de dpendance avec les
commanditaires et promouvoir une pluralit des approches. De leur
ct, les valuateurs doivent respecter strictement la confidentialit des
donnes et tre parfaitement transparents sur leurs ventuels conflits
dintrt.
Finalement, une valuation crdible devrait reposer sur un triptyque
form dun coordonnateur (Parlement, Cour des Comptes, Inspection
gnrale des finances), des administrations concernes et dexperts
indpendants. Ces lments sont la porte dun gouvernement dcid
faire le tri dans ses politiques publiques. Si une valuation crdible
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prend du temps, un diagnostic fiable et indpendant permet


ultrieurement de gagner du temps au cours du processus de dcision.

Etat des lieux de lvaluation des politiques publiques et des


systmes de gouvernance Au Maroc la lumire du printemps
Arabe :
Face la grogne populaire, la crise conomique, la raret des deniers, la
question de la bonne gouvernance et de l'valuation s'impose
pratiquement tous les pays.
Au Maroc, un systme existe dj, mais son efficience dpend de l'accs
aux informations, de la simplification des procdures, du renforcement
des audits internes, du renforcement des capacits du Parlement
L'autre problmatique est : que faisons-nous de ces valuations aussi
pertinentes soient-elles ?
Au lendemain du printemps arabe et l'aune d'une crise conomique qui
secoue tous les pays du monde sans exception, l'valuation des
politiques publiques (EPP) est aujourd'hui une ncessit, une urgence ...
Elle est rige en outil de bonne gouvernance et d'efficacit de l'action
publique. Et en ces temps de rarfaction des deniers de l'Etat, elle est
plus que jamais d'actualit.
D'ailleurs, cette question a t encore au cur du dbat l'Universit
Mohammed V Rabat, puisque la Facult des Sciences Juridiques a
organis son 12me colloque international sous le thme : L'EPP et
des systmes de gouvernance au Maghreb la lumire du printemps
arabe. Le colloque organis avec le concours de l'UFR, le DUS, en
collaboration avec la REMA (la revue marocaine d'audit et de
dveloppement), la fondation allemande Hans Seidel et l'ONDH, a
accueilli des experts de tous bords afin de dbattre de cette question en
perptuel mouvement. Puisque comme le souligne Alain Buzelay, le
reprsentant du Centre europen universitaire : C'est un thme en
mouvement puisqu'il ne s'agit pas de donnes constantes et dans lequel
au moins deux variables entrent en jeu. D'abord, l'EPP est fonction du
cadre doctrinal et politique selon qu'on soit un pays nolibral ou qui
encadre son march, de ce fait l'efficacit et la gouvernance auront un
autre sens. La deuxime variable est le fonctionnement des conomies
surtout en matire de financement, selon qu'on soit financ par les
banques ou par le march boursier, qui influe sur la mesure de
l'efficacit des politiques publiques.
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Au Maroc, cette question d'valuation est passe du stade d'urgence


celui de la fatalit. Pour Monkid Mestassi, SG du ministre des Affaires
conomiques et gnrales la bonne gouvernance n'est plus ngociable,
elle devient une fatalit et il faut la traiter en tant que telle, faisant le lien
dialectique entre l'EPP et la bonne gouvernance.
Evaluer pour voluer oui. Mais il faut aller plus loin encore et valuer
l'volution galement. C'est cela qui nous fera entrer dans un cercle
vertueux qui ramnera la croissance, souligne Mestassi.
S'il y avait un point d'accord entre les diffrents intervenants, c'est bel et
bien que la dmocratie est une condition pour l'installation d'une bonne
gouvernance et l'EPP, tout en tant des outils de cette dmocratie.
L'autre condition pour instaurer une relle EPP est l'existence d'un
encadrement rglementaire qui facilitera l'installation de la culture de
l'valuation. Cela dpend galement de la volont politique et d'un
leadership avec un rfrentiel bien dfini et raliste poursuit, Monkid
Mestassi pour qui un accs l'information et une simplification des
procdures sont des ingrdients de russite de l'instauration de la bonne
gouvernance.
Mais qui de l'valuation ou de la dmocratie implique l'autre ? Comment
savoir si l'on ne met pas la charrue avant les bufs ? Pour le professeur
Sad Hinti, chef du dpartement des sciences conomiques la FSJES,
dans un processus dmocratique, comme celui qui s'effectue au Maroc,
l'EPP s'impose. Elle est mme un outil de lgitimation de l'action
publique qui va mobiliser les deniers publics. L'EPP est stratgique
quand on cible l'efficacit des actions entreprises puisque c'est un outil
de contrle de l'action. Donc, il est temps d'intgrer cette nouvelle culture
dans le management public pour qu'il soit en phase avec le processus
dmocratique en cours au Maroc, explique-t-il.
Mais voil plus d'une dcennie qu'on parle d'EPP et qu'on organise des
sminaires sans pour autant qu'on aboutisse un modle fiable et une
culture de l'efficacit et de la rdition des comptes. Et la raison en est
bien simple. En effet, pour y aboutir quelques grands chantiers doivent
baliser le terrain, comme les numre Mohamed Harakat, Directeur de la
REMA, notamment le dveloppement de la capacit du Parlement, du
gouvernement et de l'excutif avec des audits au sein mme du
gouvernement, le renforcement des capacits de la Justice marocaine et
le renforcement du contrle lui-mme en donnant plus de prrogatives
la Cour des comptes et aux audits internes au sein des ministres et
dpartements publics.
Mais encore, quelle est la finalit d'une bonne valuation si au bout du
compte on ne l'utilise pas comme outil de contrle et de rdition ?
Le talon d'Achille est : qu'est-ce qu'on fait de ces valuations ? Elles
sont fondamentales dans la rdition des comptes. Sans dmocratie et
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rdition des comptes, elles ne servent rien. Et l'utilisation dpend de


ceux qui les reoivent. Parce que si a va dans les tiroirs, a sert rien
non plus. La socit civile peut travailler avec valuation justement pour
dfendre la dmocratie et la rdition des comptes, insiste Rachid
Benmokhtar Benabdellah, prsident de l'Observatoire national de
dveloppement humain.
S'il est vrai qu'aujourd'hui la bonne gouvernance est le matre mot de
l'actuel gouvernement, il y a un large foss, malgr les diffrentes
actions entreprises, entre la ralit et l'ambition. Et il est urgent de
travailler sur les diffrents couacs relevs par les diffrents experts pour
aboutir, in fine, l'efficacit, qui est l'objectif ultime aussi bien de l'EPP
que de la bonne gouvernance.

La Charte de laudit interne ( LINTOSAI ) :


La charte daudit interne est un document officiel qui prcise la mission,
les pouvoirs et les responsabilits de cette activit. La charte dfinit la
position de laudit interne dans lorganisation ; autorise laccs aux
documents, aux personnes et aux biens, ncessaires la ralisation des
missions ; et dfinit le champ des activits daudit interne.
L rganisation internationale des institutions suprieures de contr le des
finances publiques (INTOSAI) regroupe lchelle mondiale les
institutions suprieures de contr le des finances publiques des pays
membres. LI T
I est une organisation autonome, indpendante et
apolitique. Cest une organisation non gouvernementale avec statut
consultatif spcial, et lorganisation professionnelle du contr le externe
des finances publiques. Elle offre un cadre institutionnel aux institutions
suprieures de contr le pour le transfert et lenrichissement des
connaissances afin damliorer lchelle internationale le contr le
externe et daccro tre la comptence professionnelle.

Fondements et indicateurs universels de mesure des politiques


publiques et des systmes de gouvernance :

Le secteur public doit assurer lintgrit, la transparence et la


responsabilit. Les appels en faveur de la transparence et de la
responsabilit de ladministration se sont accrus la suite de la crise
financire et conomique. Lampleur des interventions et des dpenses
des gouvernements que la crise a provoque, place lintgrit au cur
des proccupations au sujet de la bonne gouvernance dans le monde
entier.
De plus, le r le du contr le et de laudit internes dans la prvention de la
corruption est reconnu dans les conventions internationales de lutte
contre la corruption. Tous les pays participant lenqute sont parties
la Convention de l CDE sur la lutte contre la corruption dagents publics
trangers dans les transactions commerciales internationales et la
Convention des Nations Unies contre la corruption. Dautres sont parties
des conventions rgionales comme celles conclues sous lgide du
Groupe d tats contre la corruption du Conseil de lEurope et de
l rganisation des tats amricains.
Laudit interne fait partie du ecrtariat Gnral de l CDE, et relve
directement du ecrtaire Gnral. Laudit interne est galement
supervis par un Comit d udit compos de reprsentants des
dlgations permanentes, et dexperts des Institutions uprieures de
Contr le des pays membres. En vertu de son mandat dfini dans la
Rglementation Financire de l rganisation, et conformment aux
ormes de lII , laudit interne value les processus de gestion des
risques, de contr le, et de gouvernance en place l CDE, et ralise
des missions de conseils au profit du ecrtaire Gnral et de la
Direction.
La Direction de la gouvernance publique et du dveloppement territorial
de l CDE sattache dfinir des pratiques exemplaires pour renforcer
lintgrit et prvenir la corruption dans le secteur public, notamment en
ce qui concerne les marchs publics et les activits de lobbying lors de
la prise de dcisions publiques. u cours des 15 dernires annes, elle a
labor un Cadre dintgrit pour aider les dcideurs favoriser
lintgrit et prvenir la corruption dans le secteur public. Ce Cadre
vise :
clairer la mise en uvre dinstruments, de processus et de
structures pour : i) assurer la fourniture de services de qualit de
manire efficace, conformment aux rsultats prvus ; ii) protger
les ressources publiques contre la mauvaise gestion et le
gaspillage (actif et passif) ; iii) tenir jour et divulguer par le biais

de rapports tablis en temps opportun des donnes financires et


de gestion fiables ; et iv) respecter la lgislation et les normes de
conduite applicables.
clairer la mise en uvre dinstruments, de processus et de
structures visant favoriser lintgrit au niveau des diffrents
organismes publics et non de lensemble de ladministration ; et
laborer des donnes et des rfrences applicables pour mesurer
le fonctionnement des systmes dintgrit et orienter leur mise en
uvre.
Le Cadre dintgrit sert galement de base pour une srie
dexamens par les pairs de l CDE sur lintgrit dans le secteur
public, sur la base du volontariat. ce jour, des examens ont t
raliss sur le rsil, la Grce, le oyen- rient et l frique du
ord, et les tats-Unis. En 2011, trois examens supplmentaires
de ce type doivent tre raliss au exique.
Laudit interne fait galement lobjet de la orme 9140 de l rganisation
internationale des institutions suprieures de contr le des finances
publiques (I T
I), Indpendance de laudit interne dans le secteur
public , et de la orme 9150, Coordination et coopration entre les
I C et les auditeurs internes dans le secteur public . Par le biais de son
Comit des normes professionnelles et de lignes directrices portant
expressment sur les contr les internes dans le secteur public,
lI T
I met laccent sur lintrt dun audit indpendant et objectif ; il
distingue le r le de laudit dans lvaluation des contr les du r le de la
direction gnrale dans la mise en uvre de procdures spcifiques de
contr le interne. LI T
I fonctionne comme une organisation cadre
pour la communaut de laudit public externe et par consquent, ses
pratiques et normes nentrent pas dans le cadre de la prsente tude ;
toutefois, le prsent rapport vise les complter.
8. Les questions prsentes dans le prsent rapport sappuient sur une
enqute de l CDE sur le contr le interne, laudit interne et lintgrit
ralise en 2010. Il sagit de la premire enqute de l CDE consacre
expressment au contr le interne et laudit interne dans les
administrations publiques centrales. Ltude a permis de rassembler des
donnes provenant de 73 ministres dans 12 pays. Elle montre
comment les normes professionnelles, les systmes de contr le interne
et les activits daudit interne contribuent actuellement renforcer la
responsabilit et lintgrit dans le secteur public. la suite de cette
enqute, des amliorations sont proposes concernant la prvention, la
dtection et le compte rendu de la fraude et de la corruption. Le prsent
rapport est con u comme une bo te outils comprenant 9 sections,
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chacune se concluant par une proposition concernant les meilleures


pratiques. Il y aurait tout intrt prendre en compte ces sections et
conclusions de manire globale, et non individuelle, pour accro tre la
contribution de laudit interne lintgrit, la transparence et la
responsabilit.
9. La mthodologie pour lenqute et ltablissement du prsent rapport
est expose dans les annexes et . Le prsent rapport a t tabli sur
la base des rponses des services daudit interne des ministres ayant
particip lenqute, et le contenu du rapport ainsi que les profils par
pays ont t vrifis par les coordonateurs nationaux .
certains inist res co prennent des entits distinctes de laudit
interne charges des enqu tes sur la fraude et la corruption et
dans certains de ces inist res cette entit distincte est tablie
lextrieur du inist re :
Au Maghreb les ministres ayant particip a lenqute (75 ) ont un
service denqute sur la fraude et la corruption distinct de laudit interne,
et sur ces 3 ministre, lun deux a une Unit denqute spciale ,
tablie lextrieur du ministre, qui est habilit enquter sur les cas
de fraude et poursuivre les fonctionnaires impliqus dans des activits
frauduleuses. Les entits charges des enqutes sur la fraude et la
corruption des 2 autres ministres sont implantes au sein de ces
mmes ministres.
Le seul ministre o les fonctions daudit interne et denqute sur la
fraude et la corruption relvent de la mme autorit considre que cela
renforce lefficacit du fait que toutes les constatations de carence par
laudit interne sont communiques immdiatement au service charg des
enqutes sur la fraude et la corruption, et, inversement, les ventuelles
insuffisances du contr le mises en vidence la suite denqutes sur
des cas de fraudes sont prises en compte dans le programme de laudit
interne.
ue le service charg denquter sur la fraude et la corruption soit
distinct ou non de laudit interne, les services daudit interne dans les
ministres ayant particip lenqute sont considrs comme
contribuant un degr moyen lev la prvention, la dtection et
au compte rendu des cas de fraude, mais un faible degr la
prvention, la dtection et au compte rendu des cas de corruption, et
ont une bonne connaissance du nombre de cas de fraude et de
corruption au cours des 24 derniers mois.

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Situer lvaluation des politiques publiques dans une rflexion


dense ble sur la gouvernance
La vision classique de lvaluation des politiques publiques se
rattache en ralit une conception traditionnelle de la
gouvernance
Lvaluation des politiques publiques est souvent prsente comme un
progrs de la gouvernance parce quelle accro t la redevabilit des
gouvernants qui ont assumer limpact de leur action. Cette ide nest
pas critiquable en soi encore que, depuis quelques annes, du moins en
France, le systme politique et gouvernemental fran ais sest affol, au
sens o une boussole saffole, battant dans tous les sens, rempla ant
une politique par une autre sans mme avoir eu le temps que la
premire ait pu non seulement tre value mais mme mise en oeuvre.
uand la promulgation de lois na plus pour objet limpact lui-mme de
laction publique mais le discours des pouvoirs publics sur eux-mmes,
quel impact faut-il donc mesurer ? Lvolution du pourcentage dopinions
favorables dans les sondages ?
ais lessentiel nest pas l. Lessentiel est de savoir si la conception
traditionnelle de lvaluation des politiques publiques ne participe pas
pleinement lancienne gouvernance plut t que dtre un lment
constitutif de la gouvernance na tre ? En tous cas, cest mon
sentiment. Je voudrais donc ltayer rapidement pour dfinir ensuite ce
que devrait tre mon sens sinon une bonne valuation des
politiques publiques du moins de bons processus dapprentissage multi
acteurs de la pertinence de laction publique dans un monde complexe.
La vision traditionnelle de lvaluation, contre laquelle je me suis battu au
dbut des annes 90 pour faire prvaloir une autre conception, que jai
pu mettre en oeuvre la fois pour lvaluation de la rhabilitation des
HL et pour lvaluation de la coopration europenne, reposait sur les
six hypothses suivantes :
1.Li portant en politique est le o ent de la dcision. Ce
moment sassimile, et cest pourquoi je parle de logique dartilleur dans
le livre lEtat au coeur , au moment o lon balance dans la nature un
boulet de canon selon une certaine trajectoire. Cest le pouvoir politique
qui a choisi la hausse du canon et dcid de dclencher le tir.

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2.Li pact dune politique publique est valuable. Cette hypothse


para t de bon sens et on la retrouve aussi dans toutes les politiques
de coopration, publiques ou prives, qui privilgient le financement de
projets. ais, quand on y rflchit un peu, la possibilit disoler leffet
propre dune politique publique ou dun projet est plus rare quil ny
para t. Il faut en effet que laction entreprise ait des effets relativement
rapides et mesurables faute de quoi la diversit des facteurs explicatifs
aux volutions constates est telle quil est bien hasardeux, y compris au
plan pistmologique, dattribuer tel ou tel facteur la paternit des
volutions constates. u risque de crer un paradoxe, je dirai que
limpact est mesurable lorsquil tait prvisible. Et, sil tait prvisible,
parce quon dispose par exemple de sries statistiques assez longues, la
mesure de limpact devient presque inutile. Un exemple intressant : la
baisse du nombre de morts sur les routes aprs les dcisions du
gouvernement Raffarin. Tous les analystes savaient quil existe une
relation mathmatique avre entre vitesse moyenne de circulation sur
les routes et nombre de morts pour 1000 kilomtres. Ds lors, faire
baisser cette vitesse moyenne induit des effets assurs. Ce qui tait le
moins prvisible, cest quune politique prsume impopulaire auprs
des citoyens automobilistes ait t accepte et que la mise en place des
radars ait effectivement produit aussi soudainement la baisse escompt
de la vitesse moyenne. En fait, si je me reporte au comportement moyen
des automobilistes au dbut des annes 70, quand le nombre de morts
sur la route en France a atteint un pic, lopinion publique avait lentement
et s rement volu en 30 ans. Lintrt de la politique du gouvernement
Raffarin, cest ce que lon peut appeler le flair politique, a t de
pressentir que lopinion tait prte des mesures que lon disait jusque
l impopulaires.
3.La esure de li pact privilgie une approche scientifique. n ne
fait pas appel au dsir de sens des acteurs ; on se mfie au contraire
deux et de la subjectivit quils introduiront assurment dans
lvaluation. n fait alors de celle-ci une nouvelle science.
4. n fait lhypothse, conformment lidologie de la rvolution
fran aise qui ne fait que reprendre et la ciser la conception
moyen geuse de la diffrence dessence entre les clercs et les la cs,
quil y a une diffrence substantielle entre des responsables
politiques, bnficiant de lonction sacre du vote de leurs concitoyens,
chargs de dfinir les politiques, et les acteurs administratifs, dfinis
comme des vhicules neutres de la mise en oeuvre de ces politiques.
Cest la raison pour laquelle, les mettant distance dans le processus

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dvaluation, on se mfie de leur subjectivit, susceptible de nuire la


sacro-sainte scientificit de lvaluation.
5.On peut identifier les responsables de chaque politique publique.
En effet, valuer une politique publique cest indirectement valuer
laction de ceux qui lont dcide. Ds lors, lvaluation des politiques
publiques tend renforcer la conception traditionnelle de la gouvernance
dmocratique, selon laquelle pour que les responsables puissent tre
valus il faut que chaque niveau de gouvernance et chaque
administration exerce des responsabilits exclusives.
6.Lvaluation de la politique publique va per ettre pour reprendre
la parabole de lartilleur de corriger le tir . n admet en effet,
puisquil y a valuation, que limpact ntait pas si prvisible que cela, ne
relevait pas du simple calcul physique de trajectoire, parce quun certain
nombre de conditions les ractions de la population, lintervention de
mcanismes conomiques ou sociaux mal valus au dpart, lvolution
de la socit elle-mme ont pu interfrer avec les intentions de notre
responsable politique artilleur.

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Un dveloppement sur les caractristiques de la reforme


budgtaire au Maroc
Suite au redressement macro-conomique de la fin des annes 90, le
Maroc a lanc une srie de rformes institutionnelles et sectorielles dans
le but de consolider les acquis en matire de discipline budgtaire et de
rattraper les retards enregistrs dans les secteurs sociaux et en matire
de dveloppement humain et satisfaire les besoins de plus en plus
pressants de la population en termes demploi et daccs aux services
sociaux de base.
Eu gard ltroitesse des marges de manuvre budgtaires, du fait de
lincompressibilit des dpenses de fonctionnement et du service de la
dette, notamment intrieure, et de la raret des ressources budgtaires
accentue par le dmantlement tarifaire et le flchissement des
recettes de privatisation, il est devenu ncessaire de rexaminer les
processus budgtaires afin damliorer la performance et lefficience de
la gestion des dpenses de lEtat tout en rduisant les co ts globaux et
en simplifiant et fluidifiant les circuits et les procdures de dpenses.
Dans ce cadre, une rforme budgtaire ambitieuse fut lance partir de
2001 qui sinscrit au cur dun vaste programme de modernisation de
ladministration publique bnficiant de lappui technique et financier des
bailleurs de fonds internationaux notamment lUnion Europenne, la
Banque Mondiale et la Banque Africaine de Dveloppement. Ladite
rforme vise essentiellement moderniser les processus de gestion des
ressources budgtaires en replaant le gestionnaire et le citoyen au
cur des proccupations de laction publique et en privilgiant la
recherche de la performance dans la dpense publique. Laccent tant
mis davantage sur la recherche de lefficacit de lintervention de lEtat,
le renforcement du r le redistributif du udget de lEtat et une meilleure
allocation des ressources budgtaires afin dassurer une amlioration de
la qualit des prestations du service public et un meilleur impact des
politiques publiques sur les populations bnficiaires.
Cette rforme constitue un choix politique fondamental qui inscrit le
Maroc dans le vaste mouvement international de modernisation des
finances publiques et traduit la ferme volont du Maroc de russir sa
transition dmocratique et conomique et de garantir les conditions dun
dveloppement durable en phase avec les mutations de lenvironnement
international et les exigences de bonne gouvernance quelles interpellent.

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Le prsent papier se propose de prsenter lexprience marocaine en


matire de rforme budgtaire en mettant laccent sur ses
caractristiques et sur les dfis qui doivent tre relevs pour russir son
enracinement et garantir son caractre irrversible.
Une rforme budgtaire globale et intgre
La rforme budgtaire au Maroc est mise en place selon une vision
globale et intgre qui couvre lensemble des intervenants dans le
processus de la dpense : direction du budget, services de contrle de la
dpense, Inspection Gnrale des Finances, services centraux et
dconcentrs des dpartements ministriels. Elle sarticule autour des
axes suivants :
1. L'amlioration de la programmation budgtaire pluriannuelle par
la mise en uvre d'un Cadre de Dpenses Moyen Terme (CDMT)
triennal et glissant tendant renforcer la cohrence des politiques
sectorielles avec les objectifs de soutenabilit du cadre macroconomique, favoriser les arbitrages intersectoriels et partant assurer
lefficacit de l'allocation des ressources budgtaires. Les CDMT
sectoriels prpars par les diffrents dpartements ministriels sur la
base de la situation prvisionnelle des charges et ressources du Trsor
donne par le Tableau des Oprations Financires du Trsor (TOFT)
labor par le ministre charg des finances sont consolids en un
CDMT global et qui tablit des projections des diffrentes dpenses du
budget de lEtat sur une priode de trois ans.
2. Le dploiement du dispositif de globalisation des crdits.
travers loctroi dune plus grande autonomie aux gestionnaires dans
lutilisation de leurs dotations budgtaires en contrepartie de la
ralisation de leur engagement atteindre des objectifs prdfinis
mesurs par des indicateurs de performance et rendre compte des
progrs raliss au regard des moyens utiliss. En effet, en vertu de
larticle 17 bis du dcret n 2-01-2676 du 31 dcembre 2001 modifiant et
compltant le dcret relatif l'laboration et l'excution des lois de
finances du 26 avril 1999, les ordonnateurs et leurs sous-ordonnateurs
peuvent procder des virements entre lignes d'un mme paragraphe
l'intrieur des chapitres du budget gnral, des budgets des services de
l'Etat grs de manire autonome relatifs aux dpenses de matriel et
dpenses diverses et aux dpenses d'investissement, et des comptes
spciaux du Trsor et ce, sans l'intervention pralable du Ministre
charg des Finances, en contrepartie de leur engagement raliser des
objectifs prdfinis mesurs par des indicateurs chiffrs.

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3. Le renforcement de la dconcentration budgtaire travers sur la


contractualisation des relations entre les administrations centrales et
leurs services dconcentrs afin de renforcer lautonomie des
gestionnaires locaux et les responsabiliser quant la ralisation des
objectifs qui leur sont assigns et la gestion des crdits qui leur sont
allous.
En effet, la circulaire de Monsieur le Premier Ministre du 25 dcembre
2001 relative ladaptation de la programmation et de lexcution du
budget de lEtat au cadre de la dconcentration a prvu des mesures de
dconcentration financire mettant en place un processus novateur
privilgiant les engagements rciproques entre les administrations
centrales et les services dconcentrs. Les contrats objectifs/Moyens
tablis entre les services centraux dun ministre et ses services
dconcentrs fixent les moyens ncessaires latteinte des objectifs sur
la base du Cadre de Dpenses oyen Terme et font lobjet de
comptes rendus annuels de la performance tablis par les services
dconcentrs pour rendre compte des performances ralises. Le
schma ci aprs illustre la dclinaison des budgets aux niveaux
dconcentrs travers la contractualisation des rapports sur la base du
cadre de rfrence CDMT.
4. La refonte du contrle de la dpense publique dans le sens de
allgement progressif du contrle a priori et le renforcement du contrle
de la performance. Lobjectif tant de remplacer progressivement le
contrle a priori en vigueur par un contrle daccompagnement et a
posteriori bas sur lapprciation des performances. Elle vise simplifier
les procdures de contr le priori, de rduire ses co ts et dintroduire
plus de fluidit et de flexibilit dans lexercice du contr le.
5. Lintroduction de laudit de perfor ance et de la reddition des
comptes : Les ministres laborent des situations de synthse
semestrielles des virements de crdits effectus par eux et par les sous
ordonnateurs et des rapports dvaluation annuels permettant de
mesurer et de rendre compte des performances ralises. Par ailleurs
des missions daudit de performance sont ralises de manire conjointe
par lInspection Gnrale des Finances et les Inspections Gnrales des
Ministres apportant une valuation du dispositif de contrle interne mis
en place, de la cohrence des programmes par rapport aux stratgies
sectorielles et lorganisation mise en place, de la pertinence des
objectifs dcoulant des stratgies sectorielles, de la pertinence et la
fiabilit des indicateurs de performance adopts et des rsultats atteints
au regard des objectifs arrts et des moyens mis en uvre.

17

Une reforme mise en oeuvre selon une dmarche pragmatique,


progressive et participative et lgislation constante
Le dispositif budgtaire au Maroc prsente de nombreux points forts
rsultant de sa longue tradition en matire de gestion des finances
publiques accumule depuis plusieurs dcennies et enrichie en
permanence paralllement aux volutions constitutionnelles quavaient
connues notre pays.
Ledit dispositif budgtaire audit priodiquement au regard des normes
internationales les plus strictes pour sassurer de sa fiabilit et
robustesse et faisant lobjet en continue de simplification de ses
procdures dexcution et de contr le a permis de contribuer la
concrtisation des efforts du renforcement de la soutenabilit du cadre
macro-conomique et de viabilit de la politique budgtaire. Ces
diffrents acquis du systme des finances publiques ont rendu crdible
et pertinente la rforme du dispositif budgtaire entame titre
exprimental depuis plusieurs annes.
Ladite rforme a t introduite sans apporter de modification la
lgislation en vigueur. Les changements oprs lont t par voie
rglementaire. Lexprience marocaine aura, en effet, privilgi une
dmarche pragmatique, progressive et participative permettant de
capitaliser des acquis avant de modifier les textes fondamentaux des
finances publiques.
La dimension participative de la rforme se manifeste dans le fait
que les dpartements ministriels ont t impliqus dans la conception
et la mise en uvre de ses diffrents instruments.
La rforme est, par ailleurs, pragmatique dans la mesure o elle sest
appuye sur des expriences pilotes menes au niveau des
dpartements ministriels. La conception de la rforme a tenu compte de
la capacit de gestion des dpartements ministriels, des spcificits du
systme budgtaire marocain et des enseignements tirs des
expriences internationales.
Enfin, le dploiement de la rforme sest fait de manire progressive
tenant compte de la difficult doprer les changements organisationnels
et des modes de gestion quelle implique. insi, en 2002, seul le
dpartement de la sant a adhr au dispositif de la globalisation
ministriel. Les autres dpartements ministriels ont adhr audit
dispositif selon leurs capacits de gestion propres durant les sept
annes suivantes. Les expriences russies, sources d'changes
d'informations et de savoir-faire mutualiss, ont t progressivement
18

capitalises pour le bnfice de lensemble des dpartements


ministriels.
Notons galement que les instruments de la rforme ont t introduits
successivement : la globalisation des crdits fut lance en 2002 alors
que la programmation pluriannuelle a t introduite en 2007 et les
premires missions daudit de performance ont t ralises, pour leur
part, en 2008.

REALISATIONS ET ENSEIGNEMENTS TIRES

REALISATIONS :
Concernant la gestion budgtaire axe sur les rsultats, les efforts
mens ont permis, fin 2009, l'adhsion au dispositif de globalisation
des crdits de 37 dpartements ministriels grant prs de 97% du
budget d'investissement de lEtat ( contre 1 seul dpartement en 2002).
En outre, un recueil des indicateurs de performance est tabli
annuellement et accompagne les projets de budgets sectoriels transmis
au Parlement.
agissant de la programmation pluriannuelle des dpenses, la circulaire
de Monsieur le Premier Ministre, en date du 8 fvrier 2007 a invit
lensemble des dpartements ministriels procder llaboration de
Cadre de Dpenses Moyen Terme (CDMT) se rapportant leurs
secteurs dactivit et ce, pour les besoins de prparation du projet de loi
de finances pour lanne 2008. insi, 14 dpartements ministriels ont
labor leur CDMT sectoriels.
Par ailleurs, afin de favoriser la mise en uvre du dispositif de
contractualisation et renforcer la transparence budgtaire par
lamlioration des informations relatives aux efforts budgtaires
consentis au profit des diffrentes rgions du Royaume, la dimension
rgionale a t introduite, partir de lanne 2006, au niveau de la
prsentation du budget de lEtat (circulaire de 17 janvier 2005 du
Ministre des Finances et de la Privatisation). En effet, larchitecture
gnrale de la nomenclature budgtaire a t adapte permettant ainsi
de prsenter la fois la nature conomique des dpenses publiques, les
rgions bnficiaires des interventions de lEtat et les finalits
poursuivies dans leur mise en uvre travers les indicateurs de
performance. Ces diffrentes informations facilitent linstauration de
19

relations de contractualisation contribuant fortement au renforcement de


la dconcentration et sa mise en uvre grande chelle. insi, le
ministre de la sant a sign des contrats de performance avec six
agences rgionales de sant pilotes. Le ministre de lducation a, pour
sa part, sign des contrats de performance avec 15 universits et 2
tablissements publics soumis au contr le de lEtat. En outre, le
ministre de lagriculture a sign seize contrats de performance avec
les diffrentes rgions du Maroc pour la concrtisation sur le plan local
de la stratgie nationale Maroc vert .
En matire de contr le, il a t procd la cration dun seul p le de
contrle a priori travers la fusion des structures oprant dans le
contr le a priori permettant dharmoniser et de simplifier davantage les
procdures et de bnficier de synergies financires et humaines. De
plus, le dcret n2-07-1235 (4 novembre 2008) relatif au contrle des
dpenses de lEtat a t publi a institu le contr le modul de la
dpense qui consiste en lallgement du contr le a priori et
linternalisation graduelle au sein des services gestionnaires du contrle
de rgularit en fonction du niveau de la capacit de gestion des
services ordonnateurs. Ladhsion de lensemble des ordonnateurs audit
contr le modul est prvue lhorizon 2012.
En outre, les dpartements ayant adhr la globalisation des crdits
produisent des rapports dvaluation permettant de rendre compte des
performances ralise. De plus, fin 2009, vingt deux dpartements
ministriels ont dj fait lobjet daudit de performance ayant permis de
porter une apprciation sur les succs et les difficults rencontrs par les
ministres dans la mise en uvre de lapproche de performance. Un
rapport daudit de performance consolid a t labor et diffus sur le
site internet du ministre de lEconomie et des Finances.
Ces rsultats ont t obtenus avec lassistance et laccompagnement du
ministre de lEconomie et des Finances qui a organis au profit de
lensemble des intervenants dans le circuit de la dpense publique des
actions de communication sous forme de sminaires, de journes
thmatique ou de cessions de formation sur les diffrents instruments de
la rforme en vue de leur permettre de sapproprier la mthodologie
retenue pour leur mise en uvre. Des guides mthodologiques et
manuels ont t galement labor et diffuss au profit de lensemble
des dpartements ministriels notamment ceux relatifs au Cadre de
Dpense Moyen Terme, au suivi de la performance, la rforme
budgtaire, l'intgration du genre dans la planification, l'laboration
du budget et l'audit et la performance. Un forum de la performance a
galement t mis en place pour regrouper priodiquement les
20

reprsentants de plusieurs ordonnateurs dans le but de mutualiser les


bonnes pratiques ministrielles en matire de dpenses publiques.
Enfin, des systmes d'information intgrs ont t dvelopps
permettant la mutualisation de l'information budgtaire et d'accrotre la
capacit d'analyse et la dmatrialisation des changes d'information
grce notamment au systme GID
qui permet dinstaurer le
principe de la saisie unique, de renforcer les capacits de contrle
interne et de mutualiser linformation budgtaire ainsi que le systme
e-budget qui permet la mise en ligne des prestations de la Direction
du Budget au profit des ministres.
FORCES ET FAIBLESSES DE LEXPERIENCE MAROCAINE :
Les principaux enseignements tirs du dploiement progressif de la
rforme peuvent tre rsums comme suit :
1. Points de force :
Linscription de la rforme budgtaire en tant que levier de la
rforme de ladministration publique concourant la ralisation des
objectifs de lefficacit de ladministration publique, de
dconcentration et de transparence de laction publique.
Llaboration et la diffusion de documents explicatifs des diffrents
axes de la rforme (guides, manuels de procdures, etc.) et
lengagement dactions continues de formation et dinformation au
profit des intervenants dans le processus de la dpense publique.
Le caractre progressif, pragmatique et participatif du dploiement
de la rforme a permis une large adhsion et une meilleure
comprhension de son contenu par les dpartements ministriels
concerns et une prise de conscience de ses retombes positives.
Il a, par ailleurs, favoris lappropriation de ses finalits et objectifs
par lensemble des gestionnaires publics et a favoris lancrage
progressif de la culture de performance et un large dploiement de
cette rforme au niveau des diffrents dpartements ministriels.
Les gestionnaires, la classe politique et la socit civile partagent
la conviction de la ncessit de rformer la loi organique relative
la loi de finances pour assurer la prennit de la rforme en
accordant un caractre lgal aux instruments introduits par la
rforme budgtaire.
2. Points de fragilit:
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Lexploitation insuffisante des instruments introduits par la rforme


aussi bien dans le cadre de la gestion courante que dans les
ngociations budgtaires et lexamen de la loi de finances au
niveau du Parlement. Cette situation affaiblit, de facto, limpact de
la rforme sur le fonctionnement de ladministration et la qualit du
service public.
titre illustratif, on peut citer linflation des
indicateurs de performance et la faiblesse de leur qualit, la qualit
insuffisante des rapports de performance et des CDMT, etc.
La faiblesse du dploiement interne de la nouvelle approche
budgtaire et la diffusion limite de la culture de performance chez
le personnel notamment au niveau des services oprationnels et
dconcentrs.
La rforme budgtaire mane du Gouvernement. Le rle du
Parlement dans sa conception et lappui sa mise en uvre
demeure limit.
En dfinitive, la construction dune nouvelle gestion publique a franchi
une tape dcisive, mais elle nest pas encore acheve. En effet, le bilan
dress permet de conclure que la rforme budgtaire mise en place au
Maroc de manire progressive et lgislation constante, a atteint un
pallier o il devient ncessaire de la consacrer au niveau de la loi
organique relative la loi de finances, en clarifiant les contours
juridiques de ses diffrents instruments introduits afin dassurer sa
prennit et russir son dploiement.
PERSPECTIVES
Les diffrentes actions de dploiement progressif de la rforme sont
juges concluantes grce leur appropriation par les diffrentes
administrations pilotes et leur adaptation leurs attentes et aux
impratifs de modernisation de la gestion publique permettant ainsi de
constituer un socle solide pour btir les nouvelles ambitions de rforme
de la loi organique des finances.
Cette rforme constitue une opportunit donner une nouvelle impulsion
la modernisation de lEtat et au renforcement de la performance de la
gestion publique, modifier en profondeur lensemble du dispositif
budgtaire pour plus defficacit et de responsabilisation des
gestionnaires et faire voluer le systme des finances publiques dune
approche cantonne dans des logiques juridique et comptable vers une
approche privilgiant la culture managriale au service du
dveloppement et du bien tre des citoyens.

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Si la conscration lgale de la gestion budgtaire axe sur les rsultats


et de la programmation pluriannuelle dans la loi organique des Finances
permettra dassurer la prennit de la rforme, il nen demeure pas
moins que la russite de son dploiement dpend largement des
mesures daccompagnements mises en place, de la qualit de son
pilotage et du degr dengagement politique en sa faveur.
Les mesures daccompagnement ncessaires pour russir la conduite
de ce nouveau palier de rforme doivent porter sur la communication
autour de la rforme et la sensibilisation sur ses apports, la formation et
lassistance des gestionnaires, lamlioration de la qualit du
management interne des dpartements ministriels pour lorienter vers le
pilotage par les rsultats et le dveloppement de systmes dinformation
fiables.
Lanalyse des expriences internationales rvle que la rforme des
finances publiques ne doit pas tre perue en tant que simple
changement technique du dispositif budgtaire mais doit constituer un
levier la modernisation en profondeur de lEtat devant bnficier pour
la russite de sa mise en uvre dune impulsion politique forte et
durable et dun cadre de pilotage et de dploiement mobilisant
lensemble des composantes de l dministration et des acteurs
concerns.
En effet, lappropriation de la rforme de la constitution financire du
pays par les acteurs politiques constitue un lment clef de la stratgie
du changement ncessaire pour affermir sa dimension politique et runir
les conditions adquates pour son examen au niveau du Parlement.
Cette appropriation est dautant plus imprative que la russite de la
mise en uvre des nouveaux instruments introduits par la rforme
dpend dans une large mesure de lusage qui en est fait par lesdits
acteurs politiques qui se trouvent au cur du dispositif de la
performance. cet effet, il est ncessaire dentreprendre des actions de
communication, de formation et de sensibilisation sur le contenu et les
apports de la rforme au profit de la classe politique pour passer dune
rforme amorce par les techniciens une rforme soutenue par la
classe politique et partant garantir sa solidit sur le long terme et assurer
son enracinement.

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