Roberto Rapaccini Schengen e Terrorismo

SCHENGEN E TERRORISMO di Roberto Rapaccini

1. Introduzione
L'attentato a Charlie Hedbo a Parigi ha sollevato questioni di varia natura. Una delle pi
importanti riguarda la sicurezza dei cittadini europei e l'efficacia delle attuali misure per
contrastare il terrorismo. In questo ambito un punto centrale concerne l'attuale portata e
l'applicazione del Trattato di Schengen. In proposito, nella banalizzazione di alcuni media si
enfatizzato l'aspetto della libert di circolazione dei cittadini senza precisare che come
corollario sono previste una ampia gamma di misure compensative di prevenzione del
crimine e degli atti contrari all'ordine e alla sicurezza pubblica. In questo modo l'Europa non
solo uno spazio di libert, ma anche uno spazio di giustizia e sicurezza. Al contrario, ho
avuto l'impressione che, complice lignoranza o la malafede, si sia diffusa, in un superficiale
immaginario collettivo, la congettura che persone pericolose come i terroristi possano
liberamente introdursi in Europa e spostarsi a loro piacimento. Naturalmente il Trattato di
Schengen, come ogni iniziativa umana, perfettibile: laddove si evidenziassero delle falle al
sistema, si potr intervenire con modifiche migliorative. Si deve tener conto inoltre del fatto
che l'attentato di Parigi ha evidenziato che il nemico in questo caso non provenuto
dall'esterno (come nell'attacco a New York alle Torri Gemelle dell'11 settembre 2001), ma
era gi presente all'interno dell'Unione: gli autori dell'attentato di Parigi erano cresciuti in
Francia. Assistiamo poi alla scoperta di molti jihadisti fra di noi come emerso dalle
congiunte attivit di intelligence delle forze di polizia dei Paesi europei (in Europa, secondo
alcune stime, i jihadisti sarebbero almeno 5.000). Il Trattato di Schengen resta
un'importante conquista sul piano della costruzione di una vera unit europea. La libert di
circolazione in esso prevista peraltro supportata come stato accennato - da efficienti
dispositivi di sicurezza. Lopzione migliore quindi non quella di mettere in discussione la
vigenza dell'accordo (sempre che si creda nel futuro dell'Unione Europea), ma renderne pi
efficaci le disposizioni propedeutiche ad una maggiore prevenzione e sicurezza. Nel breve
scritto che seguir, dopo una sintetica ricognizione del contenuto dell'accordo, si sposter
l'attenzione sui rapporti fra la Convenzione di Schengen e la pi generale questione del
contrasto del terrorismo. Un ulteriore elemento da considerare, che nelle competenti sedi
europee si sempre distinto fra un terrorismo interno (ad esempio, quello basco o le altre
tipologie eversive presenti nel territorio dei Paesi Membri), e il terrorismo esterno, ovvero
quello di matrice islamica. Per le considerazione anzidette anche questa distinzione
destinata a cadere.

2. Cenni sintetici sul Trattato di Schengen

Nel 1985 presso la cittadina di Schengen venne concluso un accordo da un ristretto numero
di Stati europei (Francia, Germania, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi) al fine di creare
uno spazio privo di confini interni, nel quale quindi potesse avere attuazione la libera
circolazione delle persone. In concreto, laccordo aboliva il controllo sistematico alle
frontiere nel compendio del cosiddetto spazio Schengen, ovvero quello integrato dai territori
degli Stati contraenti. Per alcuni Paesi il concetto di libera circolazione si sarebbe dovuto
limitare solo ai cittadini europei: le strutture frontaliere sarebbero quindi dovute rimanere
per il controllo dei cittadini degli Stati terzi. Prevalse la tesi di chi invece sosteneva la
1

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necessit della totale abolizione delle frontiere interne al fine di estendere questo diritto a
tutti, cittadini europei e non. Progressivamente allaccordo aderirono altri Paesi membri
dellUnione Europea (non tutti), ed anche alcuni Stati non comunitari. Gli accordi,
inizialmente nati al di fuori della normativa dellUnione Europea, ne divennero parte
integrante per espresso disposto del Trattato di Amsterdam (entrato in vigore nel 1999), che
sottrasse cos la materia alla cooperazione intergovernativa. Tuttavia, il Regno Unito e
lIrlanda decisero di non aderire, ovvero di farlo parzialmente (in base alla clausola di optout1), mentre partecipano alla Convenzione alcuni Stati extracomunitari2, ovvero lIslanda,
la Norvegia, la Svizzera e il Liechtenstein. La zona Schengen attualmente costituita da 26
Stati3, ai quali vanno aggiunti il Principato di Monaco, che geograficamente integra la
Francia, e San Marino e il Vaticano, interni al territorio italiano4. Al fine di evitare che la
libera circolazione delle persone incida negativamente sulla sicurezza sono state previste le
cos dette misure compensative, che implementano la cooperazione e il coordinamento fra i
servizi di polizia e fra le autorit giudiziarie degli Stati membri. La tutela dello spazio
Schengen presuppone il rafforzamento delle frontiere esterne, che in ogni articolazione
devono garantire lapplicazione dei controlli in maniera completa, corretta, efficiente e,
soprattutto, uniforme5. Infatti, uno Stato o tratti di frontiera che applicassero i dispositivi in
maniera difforme e parziale, faciliterebbero ingressi non consentiti da parte di persone che
privilegerebbero questi punti deboli per introdursi nel territorio dei Paesi aderenti
allaccordo6. In proposito, gli strumenti di cui si avvale il sistema Schengen sono
lelaborazione del cos detto Acquis di Schengen7 e listituzione del SIS. LAcquis di
Schengen linsieme delle disposizioni che definiscono il regime di attraversamento delle
frontiere esterne e le condizioni di permanenza nel territorio8. LAcquis costituisce pertanto
una base giuridica, necessariamente condivisa. Il SIS una banca dati comune ai Paesi
contraenti. Le informazioni in essa contenute sono finalizzate al mantenimento della
1

Con il termine inglese opt-out si indica, nel contesto dell'Unione Europea, la rinuncia di un Paese ad adottare una
disposizione o una disciplina generale decisa dall'Unione stessa. Pi precisamente il diritto dell'Unione Europea
normalmente vigente in tutti i 28 Paesi Membri, ma in alcuni casi gli Stati, negoziando opt-out, possono evitare
lestensione anche parziale - nei loro confronti di una determinata normativa.
2
Ovvero non comunitari, cio non membri dellUnione Europea.
3
Quindi in concreto laccordo attualmente operativo fra Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo, Paesi Bassi,
Portogallo, Spagna, Italia, Austria, Grecia, Danimarca, Finlandia, Svezia, Islanda, Norvegia, Slovenia, Estonia,
Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Malta, Ungheria, Svizzera, Liechtenstein.
4
Cipro, Croazia, Romania e Bulgaria hanno sottoscritto il Trattato, ma per essi non al momento operativo poich
non hanno ancora attuato tutti gli adeguamenti tecnici necessari. Pertanto, in via provvisoria, questi Paesi mantengono
attualmente i controlli alle loro frontiere.
5
In proposito, si parla anche di gestione integrata delle frontiere per evidenziare lazione dei Paesi Europei per
coordinare i controlli alle frontiere esterne al fine di realizzare un quadro coerente per un'azione comune nel medio e
lungo termine (Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Verso una gestione integrata
delle frontiere esterne degli stati membri dell'Unione Europea COM/2002/233).
6
Si deve tener presente che in questo caso gli Stati membri effettuano i controlli alle frontiere esterne non solo per se
stessi, ma anche per gli altri Stati contraenti dellaccordo di Schengen.
7
Pi precisamente linsieme delle disposizioni che regolano i rapporti tra gli Stati che hanno siglato la Convenzione di
Schengen. LAcquis di Schengen pertanto comprende:
- laccordo firmato il 14 giugno 1985, la Convenzione applicativa firmata il 19 giugno 1990, nonch protocolli,
accordi e dichiarazioni di adesione;
- le decisioni e le dichiarazioni del Comitato esecutivo istituito dalla Convenzione di Schengen dai suoi organi con
poteri decisionali.
8
Il Regolamento (CE) 562/2006 ha istituito il Codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere
da parte delle persone, che diviso in due parti: una sul controllo delle frontiere esterne e laltra sulle frontiere interne.

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sicurezza supportando le attivit di cooperazione di polizia e di collaborazione giudiziaria, e
i controlli alle frontiere esterne. In pratica, gli Stati inseriscono le segnalazioni in materia di
persone ricercate o scomparse, oggetti smarriti o rubati, divieti di ingresso ed altro. Il SIS
immediatamente accessibile a tutti i funzionari di polizia ed a quelli incaricati
dell'applicazione della legge che necessitano dei dati nello svolgimento delle loro funzioni.
Da un punto di vista operativo unapplicazione pratica della convenzione linseguimento
transfrontaliero, ovvero la possibilit degli agenti di uno Stato contraente di continuare
linseguimento di una persona, colta in flagranza nella commissione di reati tassativamente
indicati, nel territorio di un'altra parte contraente senza autorizzazione preventiva. Analoghe
disposizioni sono previste per il cos detto diritto di osservazione, che consente agli
operatori di polizia di continuare a sorvegliare nel territorio di un altro Stato Schengen una
persona sospettata della commissione di un reato grave. consentito inoltre alle autorit
nazionali di ripristinare in via eccezionale e temporanea i controlli alle frontiere in caso di
grave minaccia per la sicurezza9.

3. Considerazioni generali sul Terrorismo in Europa

Fino al 2000 il terrorismo era percepito in Europa come unemergenza esclusivamente
nazionale: la Spagna si trovava a fronteggiare il terrorismo autonomista basco, mentre il
Regno Unito era impegnato nelle problematiche di ordine pubblico dellIrlanda del Nord. Il
terrorismo di matrice islamica, gi attentamente seguito negli Stati Uniti, non era
considerato una questione di rilevanza comunitaria. Le iniziative dellUnione Europea si
esaurivano nel monitorare in questo ambito le situazioni nazionali degli Stati membri.
Lattacco agli USA nel settembre del 2001 ha evidenziato che il terrorismo di matrice
islamica costituisce una minaccia di primaria importanza per tutto il mondo occidentale,
Europa compresa. I fenomeni eversivi sono in genere il prodotto esasperato e sbagliato di
una ideologia; pertanto, per la loro prevenzione e repressione, il momento dellanalisi di
prioritaria importanza. Lapprofondimento della cultura islamica imprescindibile per
verificare lesistenza di legami concreti (e non solo ideologici o supposti) fra il
fondamentalismo e i fenomeni degenerativi. Il terrorista infatti non un normale
delinquente, ma un soggetto politico che ricorre a mezzi criminali10: il terrorismo pertanto
non si sconfigge con la neutralizzazione dei militanti che integrano lavanguardia operativa,
ma facendo prevalere un modello politico che si oppone a quello auspicato dalle frange
delleversione. In altri termini il terrorismo cessa quando vengono meno le condizioni che lo
hanno determinato11. Analogamente la sconfitta delle Brigate Rosse in Italia non ha
richiesto la cattura di tutti i brigatisti fino allultimo elemento, ma la raggiunta
consapevolezza delle persone comuni, dopo un iniziale momento di incertezza,
dellimportanza e della necessit della democrazia rispetto a qualsiasi altra alternativa. In
generale, un atto terroristico pu essere finalizzato al conseguimento di una composizione di
interessi, o al raggiungimento di un assetto preordinati allinstaurazione di un nuovo ordine,
oppure altres al rovesciamento di una realt socio-politica che si vuole sostituire. In
questultimo caso le iniziative terroristiche non mirano a un accordo transattivo con le
9

Recentemente il Regolamento (UE) 1051/2013 ha apportato modifiche a questa ipotesi specificando ulteriormente le
condizioni e le procedure per ripristinare i controlli alle frontiere interne.
10
A. Gianuli, Ripensare il terrorismo islamico, dal sito Agor Vox, 2015.
11
A. Gianuli, Ripensare il terrorismo islamico, dal sito Agor Vox, 2015.

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istituzioni, ma hanno come obiettivo il loro annientamento. Questultima scelta strategica
porta a un atteggiamento intransigente e determina la radicalizzazione del conflitto.
Rientrano in questa ipotesi le azioni terroristiche compiute attraverso atti suicidi, tipici
delleversione di matrice islamica, che, causando in maniera indiscriminata perdite umane e
diffondendo terrore, esasperano lo scontro. Il terrorismo di ispirazione religiosa
generalmente ha sempre carattere radicale, poich non ammette alternative alla prevalenza
dellassetto socio-politico che costituisce un corollario del credo religioso, ed inoltre
mosso dalla fede in un ordine soprannaturale che si ritiene di dover affermare a ogni costo 12.
Diversamente il terrorismo che mira ad una composizione di interessi lo ad esempio
quello secessionista - non diffonde indiscriminatamente il terrore, ma colpisce solo
predeterminato obiettivi, in quanto si pone come fine ultimo quello di negoziare un nuovo
ordine politico e sociale13.

4. Schengen e Terrorismo
Lemergenza terroristica enfatizzata dai fatti di Parigi ha determinato una riconsiderazione
dellAccordo di Schengen, in particolare della libert di circolazione e dei dispositivi
compensativi di sicurezza in esso previsti. Innanzitutto, si evidenziata lopportunit di
rafforzare le frontiere esterne; questo pu avvenire mediante controlli pi accurati e
attraverso un pi intenso e mirato scambio di informazioni fra le intelligence dei Paesi
contraenti (mediante la cos detta gestione integrata delle frontiere)14. Al riguardo, nel
quadro delle potenzialit offerte dallAccordo di Schengen, appare opportuno che si
implementino le attivit di investigazione per combattere la criminalit transfrontaliera, che
richiede come strumento prioritario lintensificazione della cooperazione - soprattutto in
materia di scambio di dati - fra i servizi preposti alla gestione delle frontiere, come prevede
larticolo 16 del gi citato (nota 7) Codice delle Frontiere Schengen15. Anche una verifica
puntuale delle liste dei passeggeri dei voli a rischio, di provenienza o
destinazione extraeuropea (cui le regole di Schengen non si applicano) pu essere efficace.
In realt la direttiva 2004/82/CE, nota come direttiva API (Advanced Passenger
Information) prevede gi lobbligo per i vettori aerei di raccogliere e di trasmettere alle
autorit di frontiera europee i dati relativi ai loro passeggeri, ma limitatamente alle
informazioni anagrafiche, utili pertanto solo per individuare persone gi segnalate come
sospette. Potrebbe invece avere un rinnovato impulso il progetto presentato al Parlamento
Europeo dalla Commissione nel 2011 per una direttiva sulla trasmissione tra Stati dei dati
PNR (Passenger Name Record): si tratta di informazioni pi incisive, concernenti
litinerario del passeggero, lemissione del biglietto, recapiti, agenti di viaggio, modalit di
pagamento, informazioni sul bagaglio. Questi dati, integrati da verifiche incrociate,
consentirebbero di individuare anche nellipotesi di voli interni allUnione - soggetti non
sospettati. Il dibattito fra gli europarlamentari si arenato su un presunto conflitto con la
tutela della privacy dei viaggiatori: purtroppo negli ambiti politici si continua a confondere
la tutela della riservatezza con le prioritarie esigenze di sicurezza. Va precisato che i
R. Rapaccini, Paura dellIslam, Cittadella, Assisi, 2012.
Lo stato ad esempio il terrorismo basco.
14
Si veda la nota 5.
15
Pi precisamente il Regolamento 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 marzo 2006 che istituisce
un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone.

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terroristi protagonisti dellattentato di Parigi, come gi detto, non si sono introdotti dai
confini esterni dellUnione. Appare improbabile inoltre che limmigrazione clandestina
possa nascondere il pericolo di infiltrazioni terroristiche, e cio in concreto che combattenti
gi formati affrontino la lotteria dei viaggi della speranza sui tanti barconi che giungono
sulle nostre coste: il rischio di morire per strada o di essere rimpatriato troppo alto.
possibile invece il reclutamento di terroristi fra i clandestini fondamentalisti gi presenti in
Europa: le false identit o la mancanza di documenti sono un valido contributo in tal senso.
I controlli ai confini fra gli Stati Schengen invece possono essere reintrodotti solo
temporaneamente. Senzaltro questa misura pu ostacolare validamente o impedire gli
spostamenti di malintenzionati da un Paese ad un altro. Si tratta di unopzione da
considerare eccezionalmente e con prudenza: la libert di circolazione europea una
conquista particolarmente importante in relazione alla scarsa possibilit che frange eversive
possano incappare in controlli alle frontiere interne. Inoltre, come gi detto, la libera
circolazione ha come presupposto compensativo adeguate misure di sicurezza.
Roberto Rapaccini