CONCEJO DE MEDELLIN
Sefior
JUEZ ADMINISTRATIVO DE MEDELLIN (REPARTO)
Medellin — Antioquia
ASUNTO: PROTECCION DE LOS DERECHOS E INTERE! COLECTIVOS
MEDIANTE ACCION POPULAR, LEY 472 DE 1998 YARTICULO 144
CPACA.
DEMANDANTE: BERNARDO ALEJANDRO GUERRA HOYOS:
DEMANDAD\ ALCALDIA DE MEDELLIN, CONCEJO DE MEDELLIN
DERECHO COLECTIVO VULNERADO Y AMENAZADO: MORALIDAD ADMINISTRATIVA
SOLICITUD DE MEDEIDA CAUTELAR: SUSPENSION DE LAS FACULTADES
OTORGADAS AL ALCALDE MUNICIPAL MEDIANTE EL ACUERDO 01
DE 2015.
BERNARDO ALEJANDRO GUERRA HOYOS, ,mayor de edad, Concejal del municipio de
Medellin, identificado con la cédula de ciudadania No. 71.620.609 de Medellin, obrando en
nombre propio como aparece al pie de ‘mi firma, mediante este escrito, presento accion
popular en contra del Municipio de Medellin; cuya representacién judicial corresponde al sefior
alealde; y del Concajo de Medellin, cuya representacién judicial corresponde a su Secretario
General; por violacion, y al mismo tiempo amenaza de vulneracién, del derecho colectivo a la
MORALIDAD ADMINISTRATIVA, tras [a ilicita tramitacién y aprobacién del proyecto de
acuerdo 300 de 2015, hoy Acuerdo Municipal 01 de 2015, como a continuacién se sefiala
HECHOS Y ANTECEDENTES
1, El pasado 10 de febrero d 2015, mediante Decreto 0221, el alcalde de Medellin,
ANIBAL GAVIRIA CORREA, convocd a sesiones extraordinarias al Conoejo de
Medellin para que discutiera y votara el proyecto de acuerdo municipal nro. 300 “Por
medio del cual se le conceden unas facultades pro tempore al alcalde", disponiendo
para ello entre el 16 y el 25 de febrero.
reogred
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2. Dicho proyecto de acuerdo prevé facultar al sefior alcalde para adelantar una reforma
administrativa al interior del Municipio de Medellin y sus 46 entidades descentralizadas,
incluyendo facultades para crear nuevas entidades, dentro de lo que se ha dado en
llamar un “conglomerado piiblico” insuficientemente justificado como la herramienta
para dar aplicacién al nuevo Plan de Ordenamiento Territorial de Medellin. La tinica
excepcién contemplada, esté referida a las empresas que se rigen por las Leyes 142 y
143 de 1994.
3. Ni dentro de la exposicién de motivos, ni durante eltramite del proyecto, se ofrecieron
razones suficientes para justificar el otorgamiento de semejantes facultades, pese a
que los suscritos concejales solicitamos de manera reiterada dicha informacién. Ya en
el ao 2012, mediante Acuerdo Municipal 02, el Concejo de Medellin otorgé facultades
al alcalde para que adelantara una amplia reforma al interior de la Administracién
Municipal con el propésito de modernizarla, Dentro de dicho marco de modernizacién,
se incrementé en 500 cargos la planta de personal de la Alcaldia y fueron creadas las
denominadas “vicealcaldias”. A poco menos de un afio para finalizar el actual periodo
constitucional del alcalde, no se ha presentado una evaluacién que de cuenta de los
resultados de dicha modernizacién, raz6n por la cual carece de racionalidad adelantar
otra reforma administrativa atin de mayores proporciones. A pesar de lo anterior, el
alcalde y los funcionarios de la Alcaldia de Medellin encargados de defender la
iniciativa en el Concejo, no solo no han presentado un diagnéstico de la situacién actual
de la estructura ‘administrativa de la Alcaldia, sino que tampoco han presentado estudio
alguno que revele la necesidad de constituir el denominado “conglomerado pubblico”, ni
mucho menos han ofrecido informacién sobre cudles dependencias de la Alcaldia y
cuales entidades descentralizadas van a ser intervenidas ni cémo van a ser
intervenidas, insistimos, pese a las reiteradas solicitudes de informacién al respecto.
4, Tanto el proyecto de articulado del proyecto de acuerdo, como el texto aprobado en
ultimo debate y sancionado por el alcalde de Medellin, incorporan facultades en
extremo generales y abstractas, que contravienen de manera evidente lo dispuesto en
el Art, 313 de la Constitucion Poitica y la reiterada jurisprudencia de la Conte
Constitucional y de! Consejo de Estado en relacién con la pre
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toda facultad delegada pro tempore. En efecto, el articulado de la norma evita
mencionar cuales entidades van a ser intervenidas, cémo van a ser intervenidas, y
cuales van a ser creadas; pretende subsanar dichos requisitos ineludibles con lo
consignado en el paragrafo 2 del articulo segundo, y con el articulo tercero, que tienden
a imponer una serie de limitaciones a dichas facultades, pero no satisfacen en ninguna
medida el requisito de precisién puesto que una cosa son los limites negativos a las
facultades, y otra es su precision
5. El proyecto fue tramitado en el marco de unas improvisadas y precipitadas sesiones
extraordinarias que no ofrecian los espacios de discusién acordes a la magnitud del
tema que se discutia. Fueron escasos veinte dias el tiempo que se dispuso para que el
Concejo discutiera y votara semejante iniciativa, eludiendo la necesidad de legitimacion
democratica en espacios de discusién social y académica amplios, debido al afan que
mostré la Administracién Municipal por que su proyecto fuera aprobado pronto. Fueron
solicitadas y aprobadas unas facultades exorbitantes en tiempo significativamente
corto, a escasos meses de concluir el actual periodo constitucional de las autoridades
locales, y su uso estaré inmerso én el marco de un periodo electoral, que terminara por
hacer ineficaces las limitaciones de'la denominada “Ley de garantias”, puesto que con
las atribuciones que cuenta ێl alcalde, el riesgo de perturbacion de la transparencia del
proceso electoral es alto, debido justamente a sus extravagantes poderes. Este
proceso ha faltado de manera’grave al principio de MORALIDAD ADMINISTRATIVA
El proyecto de acuerdo 300 de 2015, surtid sus dos debates en el Concejo de Medellin,
de la siguiente manera
El miércoles 18 de febrero de 2015 se realizé el primer debate en la Comision Tercera
integrada por-los concejales Rober Bohérquez Alvarez, presidente; Carlos Alberto
Bayer Cano, vicepresidente; Ramon Emilio Acevedo Cardona, Santiago Martinez
Mendoza, Luis Bernardo Vélez Montoya, Alvaro Munera Builes y Miguel Andrés
Quintero Calle. Alli se aprobo en primer debate con una votacién de § a favor y 2 en
contra.
El martes 24 de febrero de 2015 se realizé el segundo debate, durante el cual, por ms
de 9 horas los opositores al mismo tratamos de impedir que el Honorable Concejo
concediera dichas facultades al Alcalde. Finalmente el proyecto de Acuerdo 300 fue
aprobado (hoy, Acuerdo 001 de 2015 tras la sancion del alcalde por-el-si 14
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conegjales: Fabio Humberto Rivera, Ramén Emilio Acevedo, Roberto Cardona, Carlos
Alberto Bayer, Carlos Mario Uribe, Jaime Cuartas, John Jaime Moncada, Jestis Anibal
Echeverri, Carlos Mario Mejia, Aura Marleny Arcila, Rober Bohérquez, Alvaro Minera,
Santiago Martinez y Maria Mercedes Mateos. Votaron por el no 5 concejales: Luis
Bemardo Vélez, Bemardo Alejandro Guerra, Miguel Quintero, Juan Felipe Campuzano
y Yefferson Miranda. No vot6 por tener voz pero no voto por decision del Partido de la
U: Nicolés Duque. No se encontraba presente: Oscar Hoyos Giraldo,
El Acuerdo 001 de 2015 es producto de la improvisacién de la Administraci6n
Municipal, viola normas legales y constitucionales. como sefialaré a
continuacién:
En reunién del “Comité de Sponsors" del 5 de’ diciembre de 2015, con acta 01, la
Consejera Alejandra Vanegas presenta el proyecto de aprestamiento institucional para
dar respuesta a los lineamientos consignados en el Acuerdo 048 de 2014 “por medio
del cual se adopta la revisin y ajuste de largo plazo del Plan de Ordenamiento
Territorial y se dictan otras medidas complementarias’, la cual es “APROBADA' por los
asistentes. Es importante destacar.que las actas no han sido firmadas por los
asistentes. En ella queda como tarea:
“Elaborar proyecto de decreto: para conformar comités y grupos de trabajo para el
aprestamiento institucional de la Administracion Municipal de conformidad con el nuevo
Plan de Ordenamiento Territorial y el Conglomerado Puiblico” Acta 01 de diciembre 5
de 2014, hora de inicio:9:30 am Hora finalizacién: 10:00 am (el acta no se encuentra
suscrita por los asistentes).
En reunién del. Comité Asesor del 11 de diciembre de 2014, con acta 03, se revisa la
propuesta de decreto por medio del cual se conforman comités para la Optimizacion de
procesos de Modernizacién y su articulacién, con el Conglomerado Publico y el nuevo
Plan de Ordenamiento Territorial. Alli se decide tramitar el proyecto de decreto para la
firma del sefior Alcalde.
En acta 03 del 5 de febrero de 2015, el Comité Asesor presenta y decide tramitar
proyecto de Acuerdo ante el Concejo de Medellin para poder “ajustar la estructura
administrativa y sus funciones’, soe insiste en la necesidad de hacerlo antes de las
sesiones ordinarias del Concejo, “por tratarse de un proyecto cuyo tiempo de
ejecucién es perentorio y limitedo po por la entrada en vigencia de las restricciones
de la Ley de Garantias; de no obtenerse la aprobacién del aj
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administrativa y sus funciones por parte del Honorable Concejo, no podré
ejecutarse el proyecto’. Es decir, para la presentacin del proyecto de Acuerdo primé
como criterio un término electoral y no una debida motivacién naciente en estudios
previos y técnicos que motivaran la presentacién de Ia iniciativa ante el:Concejo de la
ciudad,
EI 18 de febrero de 2015, el Personero Rodrigo Ardila Vargas, en concepto enviado al
Concejo sobre el proyecto de Acuerdo 300 manifesté que:
“De la documentacién allegada para el estudio del Proyecto de Acuerdo no se anexan
los estudios demosirativos que justifiquen la iniciativa, con la observancia de los
principios sefialados en el articulo 209 de la Constitucion Politica (Ley 489, articulo 69),
lo cual es apenas razonable, toda vez que para:la aprobacion de un acuerdo de
facullades como el que es hoy objeto de analisis, no @é requisito legal aportarlos”.
Se equivoca el sefior Personero, es evidente como se demostré anteriormente que la
Administracién Municipal carece de una debida motivacién que sustente la iniciativa del
acuerdo y dichas facultades solicitadas por el sefior Alcalde trasgreden, sobrepasan,
desbordan y superan lo autorizado por el articulo 313, nim. 3 de la Constitucién:
“Corresponde a los concejos:
3. Autorizar al alcalde para’ celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas
funciones de las que corresponden al Concgjo’ (negrilla fuera de texto)
Igualmente lo establecido en el articulo 69 de la ley 489 de 1998 sobre la creacién de
las entidades descentralizadas y la necesidad de los estudios demostrativos como
elemento de validez de la iniciativa de acuerdo, segun el cual: "las entidades
descentralizadas, en el orden nacional, se crean por la ley, en el orden departamental,
distrital y municipal, por la ordenanza o el acuerdo, 0 con su autorizacién, de
conformidad con las disposiciones de la presente Ley. El proyecto respectivo debera
acompatiarse del estudio demostrativo que justifique la iniciativa, con la observancia de
los principios sefiatados en el articulo 209 de la Constitucién Politica”.
El Director de Departamento Administrativo de Planeacién, en oficio dirigido a los
Concejales el 21 de febrero de 2015 que buscaba responder algunos de los
interrogantes de los concejales preguntado sobre “Informe de cudles han sido los
estudios técnicos realizados por el grupo operativo’, a ello respond ey
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“Para la realizacién del estudio técnico se nombraron dos servidores ptiblicos que se
encargan de consolidar y analizar la informacién suministrada por los diferentes
responsables de cada uno de los componentes que lo conforman. Esta planteado que
el estudio sea entregado el 15 de abril de 2015.
En la actualidad se esta recopilando la informacién que soporta la parte del
estudio asociada al diagndstico. Para la elaboracién del estudio técnico, se tomo
como base la guia oficial del Departamento Administrativo’de la Funcién Publica’.
(Negrillas fuera de texto)
La misma guia vigente (2012) para los procesos de modernizacién/reestructuracion del
DAFP establece que:
“De acuerdo con el articulo 46 de la Ley 909 de.2004, con la modificacién efectuada
por el articulo 228 del Decreto Ley 019 de 2012, y los articulos 95 al 97 del decreto
1227 de 2005, los procesos de reformas organizacionales de las entidades de la rama
ejecutiva del orden nacional y teritorial, deberan motivarse, fundarse en
necesidades del ser © en razones de modernizacién de la administracién y
basarse en justificaciones o estudios técnicos que asi lo demuestren.
Asi entonces, para llevar a Cabo una reestructuracién, se debe elaborar el estudio
técnico o la justificacién técnica que conlleven a la expedicién de los actos
administrativos que consoliden el proceso de reforma organizacional’. (Negrillas fuera
de texto)
Un proyecto de’acuerdo presentado y aprobado en menos de 15 dias, que carece de
motivacién, sin ‘ningun tipo de estudios previos minimos, el cual no se debatié
suficientemente;:que es producto de la improvisaci6n y el afan por el calendario
electoral, debe sefior Juez, evitar que consolide su reiterada y permanente violacién
del derecho colectivo a la MORALIDAD ADMINISTRATIVA.
6. Durante el tramite del proyecto, y luego de su aprobacion, hemos solicitado en diversas
sesiones plenarias del Concejo y por medio de la Mesa Directiva de la Corporacin
copia tanto de los documentos que dan soporte argumentativo al otorgamiento de
facultades como de las actas del comité de la Alcaldia que se reunié con el propésito
de preparar esta reestructuracién administrativa y el respectiv
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Dicha informacién no ha sido enviada en debida forma, faltando de manera grave al
principio de TRANSPARENCIA.
ASPECTOS JURIDICOS QUE REVELAN LA VIOLACION - AMENAZA AL DERECHO
COLECTIVO
Acudo ante usted, Sefior Juez, mediante accién popular segiin lo dispuesto en la Ley 472 de
1998 y el Articulo 144 del Cédigo Contencioso Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, teniendo en cuenta que la serie de ilicitudes que rodean tanto el contenido del
Acuerdo 01 de 2015 como su tramitacién, han vulnerado, y al mismo tiempo, ponen de
manera permanente en riesgo inminente de vulneracion el derecho colectivo a la moralidad
administrativa.
Se ha violentado dicho derecho colectivo.en la médida en que ya se impartié aprobacion al
Acuerdo 01 de 2015, desconociendo exigencias minimas de fundamentacién, de legitimacion
democratica en su proceso de discusién, y.de constitucionalidad y legalidad, a pesar de las
reiteradas advertencias de quienes nies opusimos, tal y como lo demuestran las actas que
aporto para que sean tenidas.como pruebas. El proceso mencionado violé el principio de
transparencia y se hizo a espaldas de la ciudadania dada la magnitud de las facultades que se
debatian, tal como mas adelante se sefiala.
No obstante la violacién del derecho colectivo a la MORALIDAD ADMINISTRATIVA ya
consolidada, dicho derecho continua en riesgo inminente de seguir siendo vulnerado en la
medida en que la naturaleza juridica de las facultades es precisamente su desarrollo durante
el tiempo en guié fueron concedidas, razén por la cual cada Decreto Municipal que desarrolle
tales facultades, comportard una violacién adicional al derecho colectivo.
Bajo esta.doble condicién de lesividad al derecho colectivo es que se erige esta accién,
llamando igualmente la atencién en que la ilicitud que comporta el acto administrativo
complejo plasmado en el Acuerdo Municipal 01 de 2015, es susceptible de ser atacado
mediante el medio de control de solicitud de NULIDAD, Io cual no es dbice para que por
fazones similares se pueda sustentar la presente accion, que pretende la proteccién del
derecho colectivo, en desarrollo de la competencia que la Ley 472 de 1998 ha previsto para
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ello, sin que su consecuencia juridica reemplace las que pudieran derivarse de la accion de
nulidad, que podrian tramitarse en otro proceso.
Hechas las anteriores precisiones, paso a reforzar la sustentacidn de la violacién al derecho
colectivo a la MORALIDAD ADMINISTRATIVA de la siguiente manera:
Los presupuestos que deben tenerse en cuanta para la determinacién de la vulneracién de la
MORALIDAD ADMINISTRATIVA son diversos actos constitutivos ‘de ilicitud por
inconstitucionalidad e ilegalidad en manera ostensible, tanto en el tramite del Proyecto de
Acuerdo 300 de 2015, como en su contenido mismo, aprobado a sabiendas de su
inconveniencia y de su palmaria ilicitud, veamos:
El proyecto fue presentado dias antes del inicio de sesiones ordinarias del Concejo de
Medellin, mediante convocatoria a sesiones extraordinarias durante un periodo de tiempo tan
corto que resulta ex ante, inidéneo para una apropiada discusién y generacién de debate
puiblico y consenso social adecuados a la importancia y naturaleza de los exorbitantes
poderes que prevén las facultades.
Dicho proyecto fue tramitado de manera exprés en el Concejo de Medellin, siendo aprobado
en escasos 15 dias, cuando la propia actuacion de esa misma corporacién pliblica en otros
proyectos de similar envergadura’ (como el otorgamiento de facultades al Alcalde para la
busqueda de socio estratégico.para UNE EPM Telecomunicaciones) ha realizado intensas y
amplias jornadas de discusién y.estuidio; Io cual hace que, por lo menos, se genere seria
desconfianza sobre la transparencia que informa la actuacién de los érganos puiblicos alli
comprometidos.
Dicho proyecto se presenta y aprueba en el marco de una época electoral, donde se avecina
la conclusion del periodo de gestion del actual mandatario y, de igual modo, la vigencia de la
Ley de Garantias que supone una serie de restricciones en las actuaciones de! burgomaestre.
Mediante el otorgamiento de tamafias facultades, los poderes con que cuenta el Alcalde,
terminan haciendo insignificantes las limitaciones de la Ley de Garantias y se constituyen en
una clara.amenaza de cara al uso indebido del poder publico para incidir en procesos
electorales.
Las facultades que se otorgan con de caracter abstracto, imprecisas y vagas. En el caso
concreto se habla de facultades para la reorganizacién de la estructura de la Administracién
Municipal tanto en el orden central como descentralizado dentro del marco de un denominado
“conglomerado pliblico", pero no se menciona ni cuales entidades van
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Mucho menos cémo van a ser intervenidas, haciendo que dichas facultades no sean precisas,
constituyendo un "cheque en blanco”
En conelusién, la ilicitud ostensible de las facultades por su elevado nivel de imprecisién.
sumado a su acelerada tramitacion en el marco de una época electoral, a pesar de reileradas
advertencias por parte de los Concejales que nos opusimos a la aprobacién del mismo, ponen
en evidencia que se presenté una intensa desviacién de poder por parte de las autoridades
publicas que intervinieron en la expedicién de ese acto complejo al proseguir un proceso
antidemocratico para la aprobacién de unas facultades claramente ilicitas.
EI Acuerdo comporta una evidente ausencia de planeacién, pues si Se tratara de adecuar la
estructura de la Administraci6n y sus entidades descentralizadas, ha debido existir una serie
de estudios pormenorizados que demuestren dicha necesidad y ofrezcan resultados
esperados con la implementacién de determinadas mediadas. Dichos estudios nunca se
presentaron, y su ausencia se hace evidente en la prisa con que fue tramitado el proyecto, a
ultima hora respecto de las fechas en que iniciarian los efectos de la Ley de Garantias.
Cuando existe adecuada planeacién, no debe hacer falta poner al Concejo Municipal a
tramitar de manera extraordinaria un proyecto de sémejante envergadura
Cada una de las razones acabadas de sefialar, por si sola, podria fundamentar de manera
suficiente la vulneracién de la MORALIDAD ADMINISTRATIVA de los medellinenses, sin
embargo, observado todo el proceso en contexto, emerge con claridad que las auloridades
publicas que lo impulsaron y defendieron, actuaron con dolo, puesto que, pese a ser
advertidas de la ilicitud evinconveniencia del proyecto, decidieron seguir adelante con un
tramite exprés, altamente cuestionado por la opinion publica, y casi de manera clandestina. El
Concejo de Medellin desconocié abiertamente con su votacién el clamor de la ciudadania que
por los medios de comunicacién y las redes sociales sefialaban que no estaban de acuerdo
con que el Concejo le entregara dichas facultades al Alcalde, contrariando de forma ramplona
la voluntad popular en una democracia participativa.
Asi mismo, se presenta con este acto administrativo una violacién palmaria del articulo 3 de la
Ley 1437 de 2.011 y el articulo 209 de la Constitucién de 1.991 que consagra los principios
orientadores de la funcién administrativa y también del Articulo 6 de la Constitucién Nacional
que versa’
“Los particulares sélo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitucién y las
leyes. Los servidores piiblicos lo son por la misma causa y por omision o
extralimitacién en el ejercicio de sus funciones” (negrillas propias)
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Incurrieron los concgjales que aprobaron el proyecto de Acuerdo 300 en una clara desviacin
de poder y extralimitacién de funciones, entre otras cosas, eliminando las propias de origen
constitucional.
En la discusién plenaria se aportaron conceptos técnicos para demostrar que juridicamente no
es posible entregar las facultades que autorizan a los alcaldes de forma abstracta, y esta
postura ha sido reiterada tanto por el Consejo de Estado como por la Corte Constitucional’,
® SENTENCIA C-784 DE 2012
[Magistrada Ponente: MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Bogots, 0.C, dex (10) de octubre de dos mil doce 2012)
4. Los limites materiales para ol otorgamionto de facultades extraordinarias y para su utlizacién...
41. En reiterada juisprudencie esta Corte’ he establecido que la funcién logislatwa que cotresponde on principio y en virtud de la ctdusula
‘general de competencia sjercer al Lepislador puede ear trasladasa excepeional ¥ temporalmente al Presidente ee la Repibles, de
‘Sonformidad con el artieulo 150 numeral 10, en vtud de a concesion de facuades exraorainaias,
Este tipo de autorizaciones debe cumplir tanto roquisitos formales como materiales. En cuanto a os requsitos formales se encuentra
la necesilad de la solictud expresa del Gobiemo para su otorgamiento, la aprobacién por mayoria absolute de los miembros de cad
camara, a habiltaciénlegistativa solamente en aguelos casos.Ge-necesidad o conveniencia publica, el reconacmiento de la conservacion
Se la competencia del legslador para reguar o modifcar aquelias materas que fueron delagadas. y 2 eoneasionlemporal © "pro tempore”
‘maximo por ses (6) meses.
4.2. Para efectos del presente caso, se recogent brevemente las regias jurlsprudenciales sobre el otorgamiento do facultades
‘extraordinarias:
i) Doben ser conferidas de manera expresa,. para expedir nornas sobre doterminades materias, delimitadas con claridad en la ley
habiitente, sin que puedan oforgarse facultades.Implicitas 0 presuntas. “Conforme a dtisicos pyincpios normonéutcos, [a
Interpretacin del elcance concrete de 1a extension do esas facultades debe sor ostrica y restrictive, por cual eftas sdlo comarender los
‘suntos expresamante indicados por is ey habitane, sin que haya lugar a extensiones ni analogias, puesto que debe entenderse que
8 une habiltacion excepetonal y nocesaria para el fogro de un fin concreto, prociso y taxativo"*
Gi Dado el mandato constitucional de precsion en e! olowgamiento de facuitades extaordinarias, es necesaro que la habltacién legislative
correepondiente cumpla con tres requisitos fundamentales: “t) indicar la materia que dela 6] émbio sustaiivo de accion del Ejecutvo,
2) senalar le fnalidad « Ia cual debe apuntar ol Prasante ae fa Republica al ejorcor las faculades: y 3) enuneiar los eriterios que han
de orientar las decisiones del Ejecutivo respecto de las opciones de diseno de politica publica dentro del 4mbito material general
‘ela habilitacion’*
Ha expicado esta Corpéracién.que por medio de is exigencia de procsién, ‘so fe impono al Congreso la obligactin de definir en forma
specifica, clara, cierta y delimitable, ef campo normativo dentro del cual le corresponde actuar al Gobierno, sin que le sea posible
‘hacerlo en forma vaga, ambigua e indeterminada, ‘puesto que ello representaria une habilitacion en blanco al Ejecutivo
fequivatente @ una renuncia Inaceptable de! Congreso a ejercer la funcién legisiativa que el Constituyente le ha confiado:*
CSrounstancia que, por sopuesto, conduce indefeciblemente a la declarataia de inconsttucionalisad de fas facuilades olorgadas 0 de las
medias que por si informed fueron expedidas”.”
La precision $0 reer, entonces, a las materias respecto de las cuales se imparte la hablitacién legislativa, y es en relacion con dichas
materias que debe vetiicarse sie! Ejecutivo ha respeiado los limies compelenciaies que pesan sobre sus faculades extraordinaias. Lo
‘ego, ambiguo, confuso 0 ilimitado no offece un parametro cierto pare que ol juez consttucional contole ef vespeto de! marco de ia
hnabitacién"* Sobre este punto la Corte Constiucional expresé que para que ‘puede el Gobiemo legislar amparado en une ley de to
nnaturaioza rencioned,(..) ha de obrar dentro del lmitado y espaciico ambto que fengan las auiorzaciones de las que es investi, las
‘ales deben ser expresas, de {al forma que, para reciamar su consttucionalidad, fas malorias taladas on los decrotes que se oxplian
tencajen de modo exacio anol abjelo sofalaco par of Congreso. Esto excluye las facultades Implictas"
[i] De cicho roguisito de precision surge que el Presidente de la Republica debe respetar Ios limites materiales estabiecicos en la ley
habiltante, en la medida en que las normas que expide en ejerciio de las facutades exraordinaras deba
las materias sefaladas expresamente en dicha ley
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‘Medellin - Colombia 77
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En el mismo sentido, sefalé la Corte que “aun cvando la valiiez del equisito de precision depende basicamente de que of Congreso
{je a las facultades un objetivo claro y especifico on tomno a la materia, 2 los propdslios y @ los criterios orientadores de la
hhabiltacion, fa junsprudencia consttucicnel, en pro de no hacer inoperante el ejreicle de esa funcién constucional extraorcinara®
{también ha venide sosteniendo, inluso desde fa 6poce en que la H. Conte Suproma ajerca ol control de consttucionalisad ce las eyes, que
‘a concesion de facultades amplias y generates por parte del Parlamento, no afecta ni se contrapone a la exigencia de precision, y
‘on consecuancia, tarmpoco conleva ura volacién de le Consttueian Polica’
(wv) £1 requisito de precisién en el otorgamicnto de facultades extraordinarias no se opone a que tales facultades sean més
‘menos amplias, segin lo este conveniente el Congreso, siempre y cuando no se confieran en termines vagos, indeferminades ©
Imprecisos. Sobre este punto, dijo expresamente Ia Corte que "a! concepfo precsién’ sa reftore no al grado de ampltud do fa ley de
facultads sino a su nivel de carded en cuanto le delimitactén de la materia @ 1a que se reffere* En este mismo sentido la Cote ha
‘afmad que ‘le precision exigia pr el numeral 10 del articulo 150 Superior ha de serfs incispensable pare determinar, de un Modo claro,
fa materia que es objeto de auloizacién extraardinaria, pero sin que ell signifque que en fa misma ley de delegacion tegisative se
_redeteminen los espectos 0 preceptos que canstiuyen el encargo otorgado al Presidente de ls Republica. Una interpretacien diferente de}
‘lucido mandofo superior hari en verdad inile oorgamiento de las facullades exvaordinaras para logisiar sobre delemminados asuntos"
(0) No esta incluido dentro del requsito de procisién, que sea el mismo Congreso el que establezca hasta ol minimo detalle de los asuntos
fespecifices y puntuales que deberdn ser reguiados, puesto que ello dasnatualizaria Ia Hgura ce a cancesion de facutedes extraordinarias.”
(w)) Es nacesaro que el Congreso haga ciardad sobre los propésitos o finalidedes uo animan la concesion de las facutades al
Presidente, con el in de que lo oFenten para que pueda respetar el mandate otorgaco.|
(vi) En vitid del mandato consttucional de precision que nge el clorzamentoy £8 proyecta al elercicio do las facutades extraordinaras,
alcance de las mismas ha do ser intrprotado en forms retreive."
(vid Las facutades extranrdinarias deber Ser ademas necesarias e indispensable para el logro de determinado
SENTENCIA C-087 DE 2003
Magistrado Ponente: Manuel José Cepede
11 de Febrero de 2003,
“Del anterior recuento es posible conclur que la institucién de las facultades extraordinarias, desde los inicios de nuestia época
‘epublicana y hasia la Consttucién de 1881, {ve ampliamente ulizada por parte del Congreso y el Ejecutvo. Su continuo y extensive uso
Coniribuyé af debilitamiento del Congreso, a la relativizacion del principio de separacion de poderes, al empobrecimiento de ta
Ueliberacion democratica y a la acentuacion del caracter presidencalsta cel réginen poltico. Fue precisamente ante estos excesos que
el Consttuyente de 1991 decidié rasvingl dicho mecanismo,
Resuita claro que en un Estado democratico de derecho fundado on la soberania popular (aticulas 1 y 3 C.P,) las docisiones mas
importantes para la comunidad han de ser adoptadas por el rgano de representacion popular y de deliberacién plurallsta, no por
el Bjecutiv.
"Al regular I inttucién de la delegacion lopisltva, el aticulo 180-10 de la Consltucién Politica eatabloce una serie de
orentadas a impedir_que el leqislader_al_autonzar_extraordinariamente el Elecutive se_desprenda_definidvamento de su
‘competencia Tecislativa mediante una habilfacion en blanco, o lo que es 10 mismo, una entrega de plenos poderes, y, obvamente,
Tambien e808 paramotros astan dostinados & eviar que el Ejeculve pueda emplea’ ls delogacion para fines distintos de lo provistos en Ia
‘norma habiltante. (.)
No es posible, en consecuencie, entender que la delegacién legislativa se he hecho de modo implicit, sino que debe contar con una
‘expresa manfestacién de voluntad del Congreso en la que haga constarclaramenta que aulviza al Gobieino para diclar normas con rango
de ley’
6.1 Requisitos del miandeto constituclonal de precistén
En tomo a la exigencia de que las facuades sean ‘precisas”, la jurisprudencia ha reiterado que la amplitud 0 generalided de te
hhabiltacion no constituye una violacion de fo Caria" No obsian, la Gore también ha sido enfélica on subrayar que fas facultados no
pueden ser vagas e indeterminadas puesto que ellorepresentaria una habilitacion en blenco af EJocutlve equivalente una renuncia
Inaceptabie del Congreso a ejercer la funcion logislativa que | consttuyente le ha confiad.
Por ala, en su jursprugencia esta Cone ha verido desarolando la docrina contiucional sobre los requisites que ha de rounic la
habiitecisnlogislativa para que se fespate el mandato constitucional de precisién asi cumpla con una de las exigencias contenidas en e
aticulo 160-10 dela Consttucién. Tales requisitos de precisién auoden rosurirse en el coder del Congreso de: 1) indear la materia que
dolmita ol Ambo sustantvo de aces del Ejecuve; 2) sefalar la nalidad ala cual debe apuntar el Presiden dela Republica sl ejrcer
las facuttades; y 3) enunciar fos eriterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respet
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politica piblica dentro del ambito material general de la hablitacién. A cortinuacon se Iisa cémo el aleance de ciehos requisos se na
Vendo decantando en la jursprudencia de la Corte:
6.1.1 E] soflalamiento do fa materia que dolimta ol bilo sustantiv de accin de! Ejecuiivo. Quizts el requisite de precision mas rekerado
fn [a juisprudencia es aquel relative a ta delimtacién de la materia sobre la cual vorsan les facuttades extraordinatias otorgacas al
GGobiaro por el Congreso, En la sentencia C-074 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barén,” la Corte manfaste que “En matera de faculaces
fextracrdinaras, la juisprusencia ha sefalado quo el concepto “precision” se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades,
Sing 2 su nivel de claridad en cuanto a Ja delimitacién de la materia a i que se fete” (Subreyad fara de texto)
‘al doctrina ha sido recientomonte recoreada en le sentonca C-979 de 2002, MP. Jalme Araujo Renteria al afirmat la Corte que "En
reterada jursprogencia la Corte ha sostenido que Jos asuntos que compete reauler af legisiador extraordinario debon describise en
de tal forma que puedan ser "Individualizados, pormenorizados y determinados,™* sequn lo ordena el atculo
180-10 ge la Constitucion” (Subrayedo fuera de texto)
6.1.2 La incicacion de fa finaliad @ la cual debe apuntar e! Presidente de (a Republica al ejercer las facutades, Como ta delimtacion del
Aambte mtril de las facuitades no precisa po si sola para qué se ha otorgade la habiltaciin lagislativa, es necesario que el Congreso
hhaga claridad sobre los propesitos 0 finalidades que animan la concosién de facullades extraordinarias al Ejecutivo y han de
orienta a lepislador estraordinario, de forma que pueda respetar la voluntad del Congreso
La Corte Constitucional se ha referdo a tal requisito en varias ocasiones. Por ejem9, en la Sentencie C-050 de 1997, MP, Jorge Arango
Mejia, la Coste acvirié que "el que las facultades extraordinarias deban ser ‘precisas’, significa que, ademas de nocosarias
indispensables para ol logro de determinado fin, han de ser también puntuales, clortas, exactas. Filo es explicable, pues son la
‘excepci6n ala regia general que ensefa que de orcinatio la elaboracién de las layes“sorresponde al Congreso’. (Subrayado fuera de texto)
Recientemente, en sentencia C-503 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gi, al eleree ala exigencie de ia precilon la Corte relleré que "(@)|
‘requisto de precisién hace imperative que et la ly de facutades se exprase de manera cara y delentabie ol objeio de las mismas, Estima
|a Corte que, acicionalmente la fjacién del ambto de ae facukades debe consultar un principio de congruencia enti los motives que
llevaron al leqistador a concederlas ye| contenido mismo de la ley de facultados. Los des exiremos conforman una unigad ndialuble, al
punto que un Dactoto-Ley expesico por el Gobieme podria ser demandado por excoder el preciso ambit dela ley de facutades, no ssl en
razon de la descripcién que en dicha ley se haya hecho dot objeto de las feculades, sino en virus dela evaluacien de las cisposiciones del
Decreto a a luz ce los motives que llevaron al foaistador a concedertas (Subrayado fuera de tex)
6.1.3 La enunciacién de cntonos niches y caros que orinten las deosones del Eject respecte de las opciones de diseio de police
plea dentro del émbito gonaral do fa habiltacion para alcanzer ie nalided ce Ia misma que mots al Congreso @ conceder las facutades
‘exraorsinanas. Por ulime, un tercer requisite para que se cumpla el mandato constitucional de precisién se relaciona con los
Criterios especttices que permiten ta delimitacién del émbito de la competencia atriouida al Ejecutiv, etarios sin ts cuales setfa on
fextremo dfcl establecer sel Presidente actué dentro del marco establecico po la habiliacién,
Al respect. la Corie en senencia 050 de 1997, MP. Jorge Arango Mejia afirmé que “en tratindose de la competencia para el sjericio
Ge facutades extrardinarias, no cabe duda de qye el presidente de la Repbles debe clscurtr bajo estrictos eitorios restritivos”
(Gubeayaco fuera de texto) ‘
El anieror requisite fue recordado recietermente en sontoncia C-£95 de 2001, M.P. Clara Inés Verges Hernandez pues, "segun la Core
‘1 que las faculfades deban ser precisas "significa que, adomas de necesarias @ indispensables para ol logro de Ueterminad Tin
hhan de ser puntuales, clertas, exactas, ejereidas bajo estrictos criterios restrltivos.”(Subrayado fuera de texto)
En principio, esios reauisitos deben materiaizarse de manera expicta on ol toxto del aticulo que Conflere las facutades extraoraineiss. No
‘bstanle, en ocasiones puoden estat cispersas en lz ley correspondiente, como cuando dieha ley contene los principios rectores de un
sistema que la misma ley desaiolé pero de manera incampieta puesto que Se opté por habiltar al Ejeculivo para terminar la obra del
Congreso
Cabo adver, de oto lado, que el mandato de precisidn y los elementos que lo integran tienen el sentido de delimiter clara y
espeoficamente el ambto de la habiltacion sin que elo conduzee necesariamente al Congrese de la Republica @ regular ntegraimente Le
materia © a ccupar e| campo de accién que Ia Consttucin permite atrbut al Ejecutvo, lo cual dasnaturalzara Ia insttuciin de les
‘acultades extraordinarias, Cuando el Gongreso predetarina completamente el contenido de los fuluros dectetes con fuerza delay, no est
‘en realdad habiitando trarstoriamente al Ejecutho para legisla’ sino ejerciendo drectamente sus competencias como titular de! poder
legisatvo. La cuestion desi las facuades son precses es un asunto de grado respacta del cual el Congreso dlspone de un margen d=
cconiiguraciin. No obstante, las condiciones que han de rounirse para que les facullades cumplan el mandato de precision consituyen Su
contenido minimo y sinteizan los erterios aplicados por e! uez consttucional al juzcar si una ley habiltante es vaga, ambigua 0
Inceterminaca
Estas exigencias permiten dolar la competencia gubemamental mediante parémetros inteligibles y controlar cuéndo el Ejecutivo
‘actué en forma ultra vires, es decir, més alé de las facultades extraordinarias otorgadas. La dosttiva de los actos ura vires orenta &1
‘control judicial de los decreics con fuerza de ley dictados por et Gobierno en desarrollo de las Tacullaces extraordinatias Por elo, do.no
‘Sefalarse con precision ol ambito dentro del cual debe actuar ef Ejecuilvo se proplcta fa vulneracion de los prineipios democrstico
1 de separacién de poderes, a la vez que se impise el contol usicial para determina s\elelerccio de le funcionlegslatva por pate del
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Gobierno cumple con fa finaidas buscada por el Congreso que lo habilté, se sale de la materia por @ indieada como objeto de la
habiltacion o se sueta a ls criterios establecidos para enmarcar su desarrollo,
YEN TERMINOS SIMILARES SE EXPRESA:
LASENTENCIA C-366 DE 2012. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
8: Este Gitmo requis, la exigenca de precision y claridaé en el otorgamvonto de las facutades, ha sio objets/amplios andisis y al
fespecte existe una abundante junsprudencia constiucional, a taves de le cual se han sentado algunas, regias que se tesefiaran @
comtinuacien
8.1 El concepto de precisién al cual hace alusién ol numeral 10 del aticulo 150 deta Carta Poliica/se Vefiere a la claridad en cuanto a la
dsiitacion de le materia pero no al greeo de ampltud de dicha ley. De tal modo que conceples dé praesion y ampituc ne son exclayentos
centre si
Explcd al respect la Corte que: “e hecho de que Ja materia sobre Je cual Se olorgan fad sibuolones sea emplie y haya sido adsccta @
leaves de una formufocion general y no detailed o taxaliva, no permite afrmar que las tacetades carezcan de precision. Como se serio
basta con que los limites en e! eercicio de las facuitades seen claros, sin importa que las facullados sean gonerates” puesto que 10 Que
2xige fa Carta es que fa iey determine inequivocamente le matena sobre la cual ef Presidente puede lagislr, a roves de tacuades que mo
resuiten vegas, ambigues, imprecisas 0 indetsrminades. Por otra pase, si se oforgan a través de una fomula general cuyo contoride
Puede ser mndudabiemente determinado y delimited, no puede alegarse vuinoracién del requisito de precisién™
Le crcunstancia de que Ia materia sobre la cual recaigan las alnbuciones extracfinarias pata legislar sea ampla y aparezca enunciada de
‘modo general. sin detalla, no mplica que as mismas carezcan de precision y, por tanto, sea incaneltueronal pues “0 importante, y esensal,
{5 gut la materia descrita en fa ley, aun cuando sea de contenido general, prmuta a interprete esteblecer mequivacamente su campo de
‘acewr
£82, No obsiante, la ciaridas en el objeto, como presupuesto ‘del requisit de precsién, no corpora la delmitacion exhaustiva, que implique
luna minuciosa o detaliad relacion de las malerias que pueden ser objeto de regulacion, basta con que claramente se determine y delimte
|a materia, los objetivos y fines de Iss fecultades. Sobre el paricular djo la Corte que sagan 1 ha serialado Ja junsprudenia, debe
{entenders® por precision de las facultedes extreordinaras, no una imiacion absolute oi nguiose de aquellas. do modo que el Congreso
sofale con tode minuciosidad y detale el acance, contenido y limites que debe contoner eada una de Tes mateiae objeto do regulacion,
hhasio 6! punto que se Je deje al Gobiemo un campo tan excosivamonte estrecho y restingido de operaaion que hagan practeemente
‘nocuas ¢ innecesaras las facutades. Por lo (anto,. baste con que Glaramente se determine y delimit a materia, ios objetvos y fines de los
facutedes: sin que import su eniptiud. Naturaimente, éste de manera alguna puede significar vaqueded e indeterminacicn.
EI requisito de precision hace imporativo que en la fey de facultades se exprese de manera clara y delimitable el objeto de las
‘mismas, "Por lal raz6n, no se configura ef ex0eso an su uso evanco puede establecerse una relacén diac de Indole matenal ene fos
‘oma sefalados pore! legisadorardinaria y fas disposicionas que adapta ol Jefe de Esiado on deaaralo de Ja excepcional habiliacion
legisinva
8.3 La procision en fas facultades extraordinarias exige ast mismo que han do ser necesarias e indispensables para el logro de
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