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LE ROLE DES ORGANISATIONS REGIONALES AFRICAINES

DANS LA PREVENTION DE CONFLITS (en Afrique)

De la prvention des conflits et de certaines organisations


rgionales et sous-rgionales en Afrique

SYNTHESE

Centre d'tudes de Relations Internationales (CERI)


Auteur : Roland Marchal

Cette tude est le rsultat d'un travail de rflexion franco-anglais men par des
universitaires des deux pays.

Anne 2001

Le contenu de cette synthse n'engage que son auteur.

La fin de la Guerre froide et l'essor de la globalisation ont considrablement affect les modes
d'insertion du continent africain dans la socit internationale, comme collectivit humaine mais aussi
comme dclinaison de diverses organisations rgionales et sous rgionales. Sans vouloir restituer
dans cette note l'ensemble de ces transformations, on voudrait en mentionner quelques unes
arbitrairement qui se situent l'intersection entre une recomposition des espaces rgionaux en
Afrique, une reformulation des intrts et des politiques subsquentes des grandes puissances
occidentales (notamment le Royaume Uni et la France), et une multiplication de conflits qui reposent
la question de la scurit collective dans un cadre nouveau.
La globalisation, plus que la fin de la Guerre froide, a induit une remise en cause significative de
certaines attitudes qui ont jou un rle stratgique dans l'dification de l'ordre tatique des
indpendances en Afrique. Mme s'il est inexact de parler d'une remise en cause radicale de l'Etat, il
est important de souligner que la souverainet nationale doit tre rinterprte dans un cadre plus
complexe qui remet en cause certains postulats des nouveaux Etats. Avant mme l'mergence de
nouvelles problmatiques lgitimes vocation universelle, (comme la bonne gouvernance, la
reconnaissance des socits civiles et la dmocratie) les plans d'ajustement structurels et les
politiques interventionnistes des institutions de Bretton Woods ont depuis le dbut des annes 1980
considrablement rod les marges de manuvre des classes dirigeantes africaines, pour le meilleur
et le pire. Ds cette poque, l'ingrence dans les affaires intrieures a acquis de nouveaux modes de
savoir faire et s'est constitue une certaine lgitimit. Les discussions des annes 1990 portant sur la
constitution d'espaces rgionaux en Afrique, sur le champ possible du mandat des organisations
rgionales et sous-rgionales s'ancrent dans un contexte particulier qui se construit dj dans les
annes 1980.
Les chefs d'Etat africains ont rapidement compris au moment de l'effondrement du Mur de Berlin
qu'une page de l'histoire des relations de l'Afrique avec les pays occidentaux venait d'tre tourne. Il
fallait encore prendre la mesure des transformations en cours. Certes, les intrts occidentaux en
Afrique ne se sont pas vanouis cause de la simple disparition de la comptition avec le Bloc
sovitique, mais ils se sont dplacs et, d'une certaine manire, ont dessin une nouvelle gographie
conomico-stratgique du continent, qui consacre le rle de certains pays (Angola, Afrique du sud,
Nigeria notamment) et rduit l'importance d'autres (notamment en Afrique francophone). Pourtant,
cette gographie n'est pas statique car les liens historiques demeurent et les crises qu'ont connu
certains pays ont considrablement nuanc la real politik.
Cependant, la fameuse fatigue des donateurs est devenue une ralit incontournable, en tout cas
comptable. La multilatralisation de l'aide et de la dfinition des politiques vers le continent africain a
le plus souvent servi de paravent un dsengagement slectif. Si l'on s'en tient aux questions de
scurit, on constate en fait qu'aprs l'euphorie du dbut des annes 1990, la multiplication des crises
sur le continent et le cot politique de s'y retrouver impliqus en premire ligne ont incit les grandes
puissances occidentales redfinir leur rle et rechercher des alternatives un engagement direct
rendu obsolte et dlicat politiquement. La France a par exemple compltement revu et rduit son
dispositif militaire en Afrique, alors qu'une politique europenne ou au moins franco-britannique de
constitution d'une Force de dploiement rapide, aiguise par la crise dans les Balkans, tait peu peu
formule.
Les conflits qui affectent l'Afrique dans les annes 1990 constituent galement un dfi
supplmentaire. On ne discutera pas ici le fait de savoir s'ils sont "nouveaux" par la violence qui est
mise en uvre et la prdation qui en fournit le contexte. Mais, ces guerres sont la fois des conflits
civils internes aux Etats dans lesquels ils se droulent mais ils impliquent aussi d'une manire
complexe les Etats voisins : autres acteurs d'une conomie informelle transnationale qui sait aussi
user des ressources de la lgalit tatique : ce sont en fait des systmes de guerre, dont la rsolution
est rendue plus difficile par la multiplicit des acteurs tatiques et sub-tatiques, des intrts d'Etat, de
classes dirigeantes ou de rseaux. Ces guerres, o se donne voir une violence abrupte, plus parce
qu'elles sont des guerres de pauvres que parce qu'elles se droulent en Afrique, suscitent
videmment des ractions des opinions publiques et incitent les dirigeants politiques en Afrique mais
aussi dans le monde dit dvelopp ragir, au-del de la simple exigence humanitaire.
C'est dans cet univers born par ces diffrentes considrations qu'il faut situer la rflexion et les
dcisions prises par les chefs d'Etat africains pour relancer les activits des organisations rgionales
ou sous-rgionales depuis la fin de la Guerre froide.

"Solutions africaines aux problmes africains" est un mot d'ordre qui est donc extrmement
politiquement correct et qui, surtout, autorise des entendements profondment divergents ou
diffrents.
Pour les uns, il s'agit de rtablir une souverainet mise mal par les vieilles habitudes impriales et
les ingrences dictes par la globalisation. Pour certains, il cre l'espace d'une affirmation de
puissance et illustre l'htrognit croissante au sein du continent.
Pour d'autres, il constitue un moyen de reconstituer une rente comme a pu l'tre un certain moment
la comptition Est/Ouest ou la dmocratisation, voire mme une manire de relancer des conomies
atones par le passage au rgional : l'Europe fait rver en Afrique.
Pour les acteurs extrieurs au continent, il s'agit de pallier les dficiences intrinsques ou
extrinsques des Nations unies, de rduire une implication dans la gestion des crises sans crer un
vide qui pourrait en accrotre la dangerosit, de participer aussi sur le volet africain une
restructuration radicale des cooprations militaires et de l'conomie de la protection.

1. L'Organisation de l'unit africaine (OUA) ou Union africaine (UA)


L'Oua doit tre considre pour ce qu'elle est : une organisation qui a russi le difficile pari de
rassembler tous les Etats du continent (mme si le Maroc s'en est retir depuis 1985) et dont le but
majeur a t d'aider l'insertion de nouveaux Etats africains dans la socit des Etats, tout en aidant
l'affirmation d'une souverainet rcemment acquise.
Il faut en effet garder l'esprit les nombreux clivages qui existent depuis sa cration et sont
l'occasion de situations particulires ractives soit par certains Etats membres, soit par les
puissances extrieures au continent :
la diffrence linguistique dont les implications notamment en terme de scurit (voir les nombreux
accords de dfense signs avec la France) sont relles.
un clivage entre Afrique du Nord (arabe) et Afrique sub-saharienne qui est latent.
mme s'il s'est estomp avec la fin de la Guerre froide, la distinction entre Etats dits "progressistes"
et Etats "conservateurs".
L'Oua s'est donc historiquement construite sur des priorits qui sont essentiellement diffrentes de
celles mises en avant par la scurit collective. Le respect absolu de la souverainet nationale, le
refus tout aussi extrme de l'ingrence dans les affaires intrieures, le soutien la dcolonisation des
dernires colonies sur le continent ont t ses priorits affiches et dans la mise en oeuvre. A partir
de l, nombre de ses dficiences sont simplement induites par une culture d'organisation qui incite
ne reconnatre dans l'Etat que le rgime en place. Au niveau de la prvention des conflits, on voit ainsi
que le seul organe qui, selon la charte de l'Organisation, aurait pu se proccuper de cette question n'a
eu qu'une existence phmre sans aucun rsultat pratique. Certes, il faut noter la mise en place de
comits ad hoc constitus d'minentes personnalits ou de chefs d'Etat en exercice mais, force est de
considrer que le rle de l'OUA a t mineur dans la trs grande majorit des crises qui dchirent le
continent depuis les annes 1960 jusqu'au dbut des annes 1990.
La seule exception notable est l'intervention au Tchad au dbut des annes 1980 mais elle est
totalement en dcalage avec la situation politique sur le terrain. Une rflexion sur cet chec aurait
sans doute amen une vision plus claire des besoins absolus en terme d'institutionnalisation de
l'opration, de mandat, de problmes suscits par les enjeux que recouvrait le conflit pour des
puissances extrieures interventionnistes ou par la scissiparit des partis arms qui n'avaient gure
de considration pour les accords qu'ils avaient pourtant signs.
Pourtant, on ne doit pas dnier un sens politique trs fin aux dcideurs africains qui, ds 1990,
peroivent la nouveaut de la situation et tentent de s'y adapter. Le rsultat (il n'est pas le seul mais
lui prend une forme institutionnelle) est la mise en place d'un Mcanisme pour la prvention, la gestion
et la rsolution des conflits. Sans doute, dans la dernire dcennie, l'ingrence dans les affaires
intrieures n'a plus le mme statut de tabou que dans les annes 1960. Les rfrences politiques se
complexifient et l'OUA peu peu s'implique dans certaines crises africaines.

Sans revenir sur la liste des interventions analyses dans l'tude, on peut citer un certain nombre de
problmes qui jusqu' aujourd'hui obrent cette prtention jouer un rle effectif dans la prvention
des conflits, malgr le rel pas en avant que constitue la cration d'un organe permanent capable
d'attirer l'attention du Secrtaire gnral et des Etats membres sur des crises en gestation.
L'Oua, malgr les vellits de certains de ses membres, reste marque par son culte de la noningrence dans les affaires intrieures. Si cet immobilisme est quelquefois remis en cause, c'est
moins par une clairvoyance largement partage que par les pressions exerces par des Etats
membres influents ou par des puissances extrieures qui mobilisent leurs allis dans l'organisation.
Ainsi, l'intervention de l'OUA est souvent une intervention par dfaut, qui intervient parce que les Etats
voisins, l'organisation sous-rgionale, les Nations unies ou les puissances extrieures intresses au
dossier ne dsirent pas s'engager.
Certaines crises sont dignes d'attention, d'autres pas. Il n'existe aucune doctrine qui justifie les
vitements. Ces questions sont bien videmment trs politiques mais elles invitent s'interroger sur le
rle et le mandat que se donne l'organisation continentale par rapport aux Nations unies ou aux
organisations sous-rgionales. Il est clair que l'indcision des grandes puissances est galement une
composante du problme et l'on pourrait donc esprer moins une hirarchisation des organisations,
que la mise en place d'lments de doctrine qui justifieraient l'implication des unes ou des autres.
Cela permettrait de poser par exemple de manire plus raliste la question du rle de la rgion ou
d'Etats voisins dans une crise et, donc, de la possibilit de dlguer l'organisation sous-rgionale ou
au contraire l'organisation continentale l'ventuelle mdiation ou intervention dans la crise.
Cette culture organisationnelle de l'Oua a galement des consquences trs fortes sur des manires
d'agir.
D'une part, les socits civiles sont certes mentionnes au niveau des dclarations mais trs rarement
considres d'une manire concrte : certes, beaucoup pourrait tre dit sur celles-ci, leurs divisions et
leur trs grande proximit avec le champ tatique, mais cette analyse doit tre mene au cas par cas.
D'autre part, le fait que le respect des rgimes en place reste une dimension essentielle fait que la
diplomatie prventive se limite le plus souvent quelques franches discussions huis clos, sans que
l'Oua ne rappelle publiquement les principes minimaux qui devraient rgenter les rapports d'un Etat
sa population. On pourrait ainsi rappeler sans volont d'exhaustivit les satisfecit donns des
processus lectoraux au Soudan en 2000, au Tchad en 2001 alors que tous les observateurs ont
soulign les conditions iniques de la campagne lectorale et du vote.
Mais un tel conservatisme a galement une implication forte sur l'action de l'organisation. L'Oua
depuis le dbut des annes 1990 est intervenue dans des conflits dj enclenchs pour mener des
missions d'observation. De ces interventions relativement nombreuses (mais bien moins que les
crises apparues), on ne peut tirer de bilans univoques. Elles ont trs certainement contribu mettre
en place un certain nombre de procdures institutionnelles, un certain savoir-faire mais elles ont aussi
soulign les grandes difficults de l'organisation plusieurs niveaux.
D'abord, l'Oua continue avoir de nombreux problmes pour financer sa propre existence et le bon
fonctionnement du Mcanisme. Si les donateurs extrieurs ont t relativement gnreux, eu gard
la contribution africaine, les fonds alloues visent plus des oprations spcifiques que la consolidation
d'une structure. Si l'on pense Paris et Londres, que celle-ci est indispensable, ce point devrait tre
considr.
Ensuite, la question de la disponibilit d'observateurs militaires et de leur formation reste un problme.
Les dlais sont souvent importants et nuisent au succs de l'opration. Lorsqu'on constate que les
requtes formules par l'OUA aux organisations sous-rgionales n'ont toujours pas trouv une
rponse adquate, on peut penser que des programmes de formation octroys par les grandes
puissances ne sont pas la rponse au problme pos. Peut-tre, celle-ci concerne-t-elle au premier
chef des Etats prompts voter des dcisions mais peu enclins dans une certaine tradition de l'OUA
les mettre en uvre ?
La question du financement de ces dploiements est sans surprise rcurrente. Plus de 36 pays
africains ont fourni des contingents significatifs des oprations de maintien de la paix des Nations
unies mais jamais de troupes dotes d'une qualification spciale. L'observateur ingnu a l'impression
que les diffrences de solde sont une motivation importante dans les dcalages de motivation, audel des traditionnels problmes logistiques.

Les Etats-Unis, la France et le Royaume uni ont entrepris depuis le milieu des annes 1990, diffrents
programmes de formation lis aux oprations de maintien de la paix. Ces programmes sont d'un
certain point de vue significatif et prennent en compte peu peu certaines inquitudes africaines.
Reste que l aussi des fonctionnaires de l'Oua aimeraient avoir une perception plus claire des
priorits qui sont faites dans les chancelleries occidentales entre la consolidation de l'influence, le
recyclage de la coopration militaire, l'appui des puissances africaines mergentes et le rle dvolu
l'Oua au regard de l'intrt port aux organisations sous-rgionales.

2. La CEDEAO(1) (Communaut conomique des Etats de l'Afrique de l'Ouest)


L'Afrique de l'Ouest illustre bien des gards les trajectoires historiques distinctes des anciennes
colonies anglophones et francophones (si l'on excepte le Liberia qui n'a jamais t colonis mais peut
tre considr comme un protectorat amricain jusqu' la fin de la Guerre froide en 1989). Cette
diffrence n'est en fait pas que linguistique. La zone franc, les accords de dfense, l'importante
coopration civile et militaire et la forte prsence franaise dans les pays francophones ont eu un
impact profond sur la manire dont les dirigeants de ces pays ont conu leur environnement rgional,
notamment la prsence du Nigeria et les questions d'intgration rgionale et de scurit collective. On
ne sera pas tonn de constater que la Guine a adopt au fil des ans une posture originale qui la
diffrencie et des Etats francophones et des Etats anglophones. De la mme manire qu'il est erron
de faire des pays francophones un bloc homogne, il serait faux de considrer que le Nigeria est
accept de facto par tous les pays anglophones comme un leader naturel. Le Ghana, notamment, a
montr plusieurs occasions son originalit et son refus d'un hgmonisme nigrian.
C'est donc dans ce contexte que nat la Communaut conomique des Etats d'Afrique de l'Ouest en
mai 1975, organisation dont le mandat est centr sur la promotion des changes commerciaux, la
coopration conomique et l'intgration rgionale, mais aussi sur la rgulation du rle prpondrant
dans ces sphres du Nigeria. Si la CEDAO signe un protocole de non-agression en 1981, il est
significatif que ds 1977 les pays francophones de la rgion aient adopt un Accord de non-agression
et d'assistance mutuelle en matire de dfense (ANAD) qui traduit une certaine volont des pays
francophones de conserver des liens spcifiques avec la France sur les questions de scurit.
En fait jusqu'au milieu des annes 1990, coexistent deux visions concurrentes de la scurit
collective. La premire veut que la France soit le garant de la scurit rgionale et s'appuie sur un
constat : aucun pays francophone n'a connu de troubles significatifs. L'autre vision est que la
puissance rgionale incontestable, le Nigeria, est seul en mesure de procurer une stabilit rgionale.
D'une certaine manire, les crises des annes 1990 autant que les transformations de la politique
franaise (mais aussi occidentale) vont changer les termes du dbat et amener l'organisation
rgionale concevoir un nouvel agenda.
Trois grandes interventions ponctuent l'histoire de la rgion depuis 1989 : la crise librienne, la guerre
au Sierra Leone et le conflit en Guine-Bissau. Dbute en dcembre 1989, la guerre civile librienne
conduit l'intervention de l'ECOMOG (Economic COmmunity of MOnitoring Group - Groupe de
surveillance du cessez-le-feu, appellation curieuse car il n'y avait pas alors de cessez-le-feu) ds aot
1990 dans une lgalit douteuse, qui sera leve seulement en novembre 1990. Cette force reste au
Liberia jusqu'en aot 1997. Mme si aujourd'hui nombre d'auteurs la dcrivent comme un succs, une
tude plus profonde nuance considrablement cette apprciation.
Tout d'abord, la lgalit de l'intervention tait contestable : seuls trois chefs d'Etat l'on dcide et
beaucoup de leurs homologues francophones l'ont vue comme un fait accompli. Le leader de la
rbellion, Charles Taylor, sut utiliser cette faiblesse avec un talent accompli ; cela incita la
communaut internationale ne pas s'impliquer dans cette opration qui avait pris parti ds son
arrive.
Certes, ECOMOG tait pour l'essentiel compos de soldats nigrians mais il y avait galement des
contingents sierra lonais, guinens, ghanens et gambiens car les dirigeants de ces pays craignaient
juste titre que le Liberia ne serve plus tard de base de dstabilisation contre leur pays. L'intervention
d'ECOMOG n'aida gure au rglement de la crise humanitaire, et ne fut pas un obstacle suffisant la
prise de pouvoir de Charles Taylor. De plus ECOMOG, outre le pillage dont il s'est rendu coupable
(mais tous les contingents ne se comportrent pas de la mme manire), a galement constitu des

milices aussi prdatrices que le mouvement de Charles Taylor. Les intrts privs des dirigeants
nigrians et de leurs officiers sur le terrain ont galement contribu rendre plus opaque le
financement de l'opration, ce qui en a cruellement limit le soutien international ou l'a orient sur des
crneaux prcis de l'opration qui ne dpendaient pas directement de l'organisation rgionale.
Le dclenchement du conflit en Sierra Leone en mars 1991 illustre dramatiquement cet
enchssement des conflits dans la rgion, la militarisation d'une crise politique cause de la proximit
d'un conflit arm dans le pays voisin. En aot 1997, les chefs d'Etat de la CEDEAO sous l'incitation du
Nigeria une nouvelle fois, donnrent mandat pour une supervision et une surveillance de toutes les
violations du cessez-le-feu. En fvrier 1998, les troupes nigrianes intervenaient Freetown pour
remettre en place le Prsident dchu, Ahmed Tejan Kabbah. A nouveau, la lgalit rgionale d'une
telle intervention tait discutable car le mandat vot par la CEDEAO tait notoirement plus limit.
Certains chefs d'Etat francophone, au premier rang desquels le prsident Blaise Compaore,
s'opposaient cette intervention, voire soutenaient militairement le mouvement insurg, le
Revolutionary United Front (RUF), sans doute l'une des gurillas les plus brutales. Plus tard dans la
mme anne, cette intervention obtenait une reconnaissance internationale, notamment des Nations
unis, mais aussi de la CEDEAO. A la suite des accords de Lom en juillet 1999, fut dcide la
constitution d'une force de maintien de la paix compose d'un contingent de l'ONU et d'ECOMOG. Le
commandant indien des forces onusiennes, remplac l'automne 2000 au terme d'une crise
rocambolesque, n'a cess de critiquer les officiers nigrians accuss de trafiquer les diamants et
d'armer les rebelles libriens.
La crise en Guine Bissau qui dbute en 1998 fournit sans doute une indication plus positive du
comportement nigrian et de l'efficacit d'une force de maintien de la paix rgionale. Les contingents
du Nigeria et du Bnin taient dploys d'octobre 1998 juin 1999 et remplirent un rle traditionnel de
maintien de la paix, au grand soulagement de l'arme sngalaise (et sans doute de la France).
Il faudrait galement citer un accord acquis pour la disposition d'une force d'observation de 1700
hommes sur la zone frontalire entre la Guine, la Sierra Leone et le Liberia mais ces troupes ne
furent jamais dployes en l'absence d'un mandat onusien suffisamment explicite et d'un accord des
gouvernements guinen et librien.
Sans pouvoir insister ici sur cette dimension, il faut insister sur la complexit des conflits dans une
Afrique de l'Ouest qui n'est plus cette zone de stabilit tant clbre dans les annes 1960, 1970 et
1980. La violence qui s'y pratique n'est sans doute pas la meilleure mesure de l'imbrication profonde
des crises, des rseaux d'acteurs locaux, rgionaux et transnationaux qui s'y affairent, des intrts
croiss des Etats de la rgion. C'est l une premire difficult dpasser pour que la CEDEAO puisse
jouer un rle dans la scurit collective.
La seconde difficult reste cette division ou diffrence dj voque entre pays francophones et
anglophones, commencer videmment par le Nigeria. Mais d'une certaine manire, une mise plat
des interventions de la dcennie des annes 1990 montre qu'une double remise en cause est
ncessaire et possible. D'une part, le Nigeria n'a gure t capable d'atteindre mme avec l'aide de
quelques allis les objectifs qu'il s'tait fix d'une manire quelque peu solitaire. L'ide d'une
hgmonie sure d'elle devrait donc avoir vcu. De l'autre, comme l'a amplement dmontr la crise en
Guine-Bissau, les rgimes francophones ne peuvent plus postuler un soutien inbranlable de Paris
dans leurs crises intrieures et doivent donc dpasser un tropisme vertement critiqu par le Nigeria et
d'autres pays anglophones. Cet aggiornamento pourrait tre facilit galement par les nouvelles
politiques mises en place par les Etats-Unis, le Royaume uni et la France (ACRI, RECAMP).
En termes de recommandation, il semble tout d'abord ncessaire de reconnatre que la CEDEAO
reste sans doute la meilleure (ou la moins mauvaise, c'est selon) structure capable l'heure actuelle
de pouvoir jouer un rle dans l'tablissement d'une scurit collective. Mais, cela implique que le
gouvernement nigrian doit prendre en compte certaines rticences et doit donc aider la
construction d'une architecture de scurit rgionale o les petits pays ne se sentiront pas
marginaliss. Il est donc indispensable de penser une meilleure institutionnalisation de la prise de
dcision et galement des procdures transparentes lors de la constitution d'une force rgionale
donnant des assurances sur le commandement et le contrle de celle-ci.

Il ne serait peut-tre pas inutile de reconnatre les pesanteurs du pass mais aussi les nouvelles
politiques des anciennes puissances coloniales et octroyer dans le mcanisme adopt une place et un
rle celles-ci dans le respect de l'autorit rgionale. Cela apparat d'autant moins problmatique que
ces deux pays semblent avoir opt pour une coordination de leur politique dans l'Afrique subsaharienne. C'est sans doute dans un tel cadre que la question de l'entranement des troupes et du
financement et de la rsolution des problmes logistiques pourrait tre le mieux traite, en faisant droit
aux droits et obligations de chacun.
Nanmoins, il serait erron de penser que seules des solutions institutionnelles puissent permettre de
rpondre aux dfis que la guerre reprsente pour cette rgion. Il est clair que des apprciations
notoirement diffrentes sont faites sur les politiques de certains Etats de la rgion (Guine, Liberia et
surtout Burkina Faso) ou extrieurs (Libye). Sans rapprochement des points de vue tant au niveau de
Paris et Londres que dans la rgion, on peut raisonnablement penser que l'action prventive dans les
conflits n'aura aucune profondeur.

3. La SADC (2) (Southern African Development Community)


A bien des gards, la SADC a une histoire originale par rapport ces homologues sur le continent
africain. Elle hrite d'une histoire qui en fait plus que l'expression habituelle d'une organisation de
dveloppement classique portant un projet d'intgration rgionale. En effet, elle subsume
l'organisation des Etats de la ligne de front en lutte contre les rgimes racistes d'Afrique australe, qui
exprimait donc la ncessit non seulement d'une mancipation, mais galement d'un dveloppement
moins polaris par l'Afrique du sud et d'une libration conomique. Cette communaut base sur un
projet politique explique galement les contours bien peu gographiques de la SADC : la Tanzanie en
est membre mais pas Madagascar. En ce sens, on aurait pu penser que le dmantlement de
l'apartheid en Afrique du sud et l'arrive au pouvoir de Nelson Mandela allait confirmer ces rfrences
communes et dynamis un processus rgional qui demeurait conomiquement trs dsquilibr. Le
cheminement de l'histoire devait cependant tre diffrent.
L'Afrique australe a beaucoup chang depuis le dbut des annes 1990, mais de faon ingale
notamment en ce qui concerne les conflits. L'accession de la Namibie l'indpendance en 1989 et
l'amorce du processus de paix au Mozambique en constituent des points forts, pleins d'espoir pour
une paix nouvelle comme d'ailleurs le dbut du processus politique post-apartheid en Afrique du sud
partir de 1990. Pourtant certaines crises ont perdur et d'autres ont clat.
D'abord, bien videmment le conflit en Angola qui redmarrait en 1992 au terme d'lections
contestes et qui prenait de nouvelles formes : les diamants plus que l'aide tatique constituaient la
principale ressource de l'UNITA ; les villes comme cibles militaires de tous les protagonistes. L'chec
des accords de Lusaka signs en novembre 1994 mais remis en cause en 1998 signifiait le retour de
la guerre mais selon des modalits intrieures et internationales diffrentes. Il ne peut se comprendre
sans faire mention des actions militaires dcisives entreprises par l'arme gouvernementale d'abord
au Zare, puis au Congo-Brazzaville. Par rapport ce conflit, la SADC s'est retrouve structurellement
marginale. En effet, le processus de paix puis la campagne de sanctions internationales a t guide
par les Nations unies et la troka. De fait, l'action de la SADC s'est cantonne un soutien sans faille
au gouvernement angolais et aux rsolutions de l'ONU, voire une surenchre sur des positions plus
radicales (Jonas Savimbi a t dclar criminel de guerre). Pourtant, ct de ses prises de position
collectives, qui relvent autant de vieilles solidarits que de la conscience de leur impuissance, les
propositions plus discrtes formules notamment par l'Afrique du sud et le Mozambique pour un
rglement politique ont t disqualifies par Luanda.
Le dpart de Mobutu pouvait tre vcu comme une victoire, celle contre un rgime alli privilgi de
l'"imprialisme" qui avait bloqu depuis des annes la transition dmocratique. Mais les formes de
cette libration auguraient mal d'une stabilisation : prise militaire du pouvoir et tablissement d'un
rgime rpressif et prdateur, entre de plusieurs armes sur le rgime congolais aux intrts
divergents qui participaient la mise en coupe rgle du pays. De fait, la deuxime guerre, malgr la
signature des accords de Lusaka ne lve pas les ambiguts sur la prsence trangre, la
balkanisation du pays et son pillage et la prminence des armes. La crise congolaise est jusqu'
aujourd'hui un rvlateur trs cru des divisions entre les Etats membres de la SADC, divisions qu'elle
a considrablement aggraves. On peut dj les pointer lors de l'viction de Mobutu rgle sans

ngociation selon le vu de l'Angola contre la mdiation tente par Mandela puis, dans la seconde
guerre, dans l'appui des troupes zimbabwennes, angolaises et namibiennes Kabila, en opposition
la position prne par l'Afrique du sud. Cette situation reflte des divergences fondamentales non
seulement sur la perception des enjeux du conflit et des calculs stratgiques auxquels il donne lieu,
elle atteste galement l'absence de vues communes sur la manire de rgler les crises.
Le rglement du conflit au Lesotho, sans les mmes implications internationales, montre galement
la prcarit de la SADC : cette fois-ci ce sont l'Afrique du sud et le Botswana qui interviennent mais de
manire unilatrale, sans consultation des autres pays, notamment du Zimbabwe comme le requrait
l'institution rgionale. On devrait enfin citer des crises relles profondes lies l'aggravation de la
drive de certains rgimes comme celui du Zimbabwe ou de la Zambie, lie aux pratiques de pouvoir
et l'accaparement des ressources nationales. Pourraient galement tre cites d'autres menaces
la scurit intrieure et rgionale comme le dveloppement d'une immigration clandestine, la
contrebande, les trafics d'armes et de drogues.
Face ces conflits ouverts ou potentiels, non seulement la SADC n'a que trs rarement - et pas dans
les deux cas les plus graves, Angola et RDC - trouv les moyens d'intervenir positivement soit en tant
qu'organisation soit au titre de celle-ci mais par d'autres voies informelles ou par pays associs ou
interposs. Au contraire, on a assist, aprs l'entre triomphale de l'Afrique du Sud dans une SADC
emblme de la libration et de la renaissance africaine, un dlitement prononc de nombre des
solidarits anciennes, mme quand les "partis au pouvoir" aujourd'hui sont rests ceux de la priode
hroque. Alors que la doctrine est la mdiation et la rsolution pacifique des conflits, ce qui ressort
de cette priode est soit le non-emploi, soit l'impuissance des moyens collectifs d'intervention positive
pour viter ou rsoudre un conflit.
Dans tous les cas, qu'ils soient de conflits civils, ou inter ou transnationaux, qu'il s'agisse de conflits
impliquant des pays non membres et un ou des pays membres, ce qui ressort c'est que ce sont les
politiques fondamentalement individuelles menes par ceux des Etats africains (dans ou hors SADC)
qui ont les moyens de forcer la situation par des pressions ou moyens militaires, couples aux
interfrences trangres en soutien tel ou tel "camp" ou pays, qui l'emportent, et ce, souvent au prix
des principes affichs par la SADC comme par la communaut internationale en matire d'intervention
dans les conflits.
La cration de l'Organe charg de la politique, de la dfense et de la scurit en 1996 aurait pu
apparatre comme une tentative originale (bien qu'inspire par la mise en place du Mcanisme de
prvention des conflits de l'OUA) pour intgrer les acquis de la priode prcdente - ils taient non
ngligeables - et fournir un instrument adquat pour rpondre aux dfis de la rgion. Mais le choc
entre Robert Mugabe et Nelson Mandela est frontal. Il aboutit une double autorit en matire de
politique et de dfense. Pourtant, si dans cet affrontement, il y a bien une dimension personnelle, on
ne doit pas oublier galement que Robert Mugabe tente alors de s'opposer une hgmonie de
l'Afrique du sud de plus en plus manifeste au niveau conomique mais aussi politique dans la mesure
o les grandes puissances ont fait de Pretoria leur interlocuteur stratgique dans la rgion. En ce
sens, cette opposition de personnalits reflte aussi un dclassement port par des dynamiques
rgionales et internationales. Sans doute en 2001, cette impasse institutionnelle semble rsolue aprs
des annes de blocage mais on peut lgitimement penser que cette histoire marquera encore son
fonctionnement pour de nombreuses annes.
En fonction des lments exposs, les propositions gnrales l'endroit des gouvernements ne
peuvent tre que trs modestes. Le souci de la prvention des conflits devrait tre, en dpit des
urgences, considr comme une priorit. Le besoin d'analyses, et de partage et de confrontation de
celles-ci entre diffrents types d'individus et entre les divers pays de la rgion est flagrant. Elles
doivent porter la fois sur les situations nationales o les conflits politiques et sociaux ne sont pas
(encore) militariss, et sur les situations de conflit ouvert.
Pour tre menes bien et aider la rsolution des conflits, ces analyses et recherches doivent
mettre contribution et confronter les connaissances et comptences d'organisations nationales et
internationales, sociales et civiles, d'universitaires, et non de seuls fonctionnaires. Et il est absolument
ncessaire, tant donn les perceptions et analyses souvent trs diffrentes dans les pays de la
rgion, que les projets et le travail lui mme soient mens en commun dans tous les pays de la
SADC. La cration d'un Observatoire des crises ou d'un Institut intgr la SADC semble trs

souhaitable. La communaut internationale, et d'abord l'Union europenne, pourrait soutenir une telle
initiative (et en profiter).
Il semble urgent par rapport aux problmes que connat l'Afrique australe, d'engager un dbat
approfondi sur l'tat et la valeur des paradigmes de rglement des conflits, ainsi que sur la question
de la souverainet des Etats et du soutien aux gouvernements lus. Cela est important dans la
mesure o ceux dominants dans la communaut internationale ont normment fluctu et changent
encore au fil des conflits dans le monde, sans que la rflexion s'y soit assez attache depuis la fin de
la Guerre froide. Cela est en outre l'objet d'un dbat - et d'une divergence de fond - en Afrique
australe, o les diffrents pays ont connu des processus de paix, de transition, de rconciliation, trs
divers, et n'en ont pas tir des bilans, ceux-ci n'ayant en outre pas t confronts. Cela s'impose par
rapport aux conflits en cours en RDC ou en Angola, tandis que la ncessit de concevoir des formes
de sortie de crise au Zimbabwe pose la question de la souverainet de faon pressante et complexe.
Pour les mmes raisons elles aussi flagrantes, s'impose une reprise de la rflexion sur les rapports
entre l'ONU et des organisations rgionales et sous-rgionales, de faon entre autres que celles-ci ne
soient pas entraves, dans leurs efforts pour la rsolution des conflits, par des textes et rsolutions
inadquates, mais puissent au contraire, dans le respect des principes de l'ONU, contribuer faire
voluer les positions de l'organisation internationale.
Les questions lies la souverainet des Etats et au soutien aux gouvernements devraient faire elles
aussi l'objet de discussions dans le cadre de la SADC, avec la fois une contribution internationale, et
la participation de non-gouvernementaux, afin que l'aide au "renforcement des capacits
institutionnelles" des gouvernements ne puisse tre dans les faits un facteur de consolidation de
pouvoirs non dmocratiques, elle-mme terme facteur de conflit.
Il semble galement ncessaire que les gouvernements et diplomaties europennes, dont les
perceptions de la rgion, des conflits, des gouvernements, des rapports entre les pays et de
l'organisation rgionale, sont elles aussi notablement diffrentes, travaillent s'entendre pour affiner
et si possible harmoniser ces analyses, sinon leurs politiques. La diffrence de sensibilit notoire entre
Franais et Anglais (et Allemands) au Zimbabwe, Franais et "Anglo-Saxons" en RDC, et mme, dans
un cas o les politiques sont finalement, globalement, communes comme en Angola, les trs grandes
variations d'analyse entre Portugais, Franais, Amricains, Anglais sur la nature du rgime et de la
dmocratie angolaise, ne renvoient pas toutes la poursuite d'intrts nationaux concurrents, mais
aussi des prismes historiques et politico-culturels, et des ignorances, varis.
Il est par ailleurs indispensable, ne serait-ce que pour crdibiliser une intervention internationale qui
apparat toujours trs ncessaire dans nombre de conflits, que celle-ci puisse s'appuyer, de la part
des pays individuellement et des organisations dans laquelle ils psent (IFIs ou systme de l'ONU),
sur des principes transparents, lgitimes et "gaux pour tous", quelle que puisse tre la poursuite
lgitime d'intrts nationaux.

NOTES :

(1) Pays membres de la CEDEAO : Bnin, Burkina Faso, Cap-Vert, Cte d'Ivoire, Gambie, Ghana,
Guine, Guine-Bissau, Libria, Malie, Niger, Nigria, Sngal, Sierra Leone, Togo. (Cration : 1975)
(2) Pays membres de la SADC : Afrique du Sud, Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Maurice,
Mozambique, Namibie, RDC, Seychelles, Swaziland, Tanzanie, Zambie, Zimbabwe. (Cration : 1979)

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