Diagnstico de la situacin

fiscal de El Salvador,
perodo 2004-2013

Centroamrica, agosto de 2014

Crditos
Director Ejecutivo
Jonathan Menkos Zeissig
Coordinacin general
Abelardo Medina Bermejo Economista snior, rea de Ingresos Pblicos
Equipo de investigacin
Abelardo Medina Bermejo
Juan Jos Urbina Membreo
Rodolfo Linares
Mark Peate
Colaboracin especial
Ricardo Castaneda
Lourdes Molina
Edicin
Isabel Aguilar Umaa

Administracin
Iliana Pea de Barrientos Coordinadora administrativa y financiera, Icefi

Centroamrica, agosto de 2014

Pgina nm. 2

Resumen

Durante los ltimos aos y especialmente a partir de la gran crisis financiera internacional, El
Salvador ha venido atravesando una difcil situacin fiscal, caracterizada por niveles de deuda por
encima de los lmites sugeridos por los organismos financieros internacionales; recurrentes dficits
fiscales primarios y totales; una reduccin a la calificacin otorgada por las principales entidades de
calificacin internacional, e ingresos tributarios insuficientes para financiar los programas necesarios
que potencien tanto la capacidad productiva del pas, como el bienestar social de los habitantes, que
siguen viendo hacia el norte como nica esperanza de superacin personal.
El documento presenta un anlisis completo acerca de la situacin macrofiscal de El Salvador,
destacando los desafos que en la actualidad enfrenta el aparato financiero estatal y que deben ser
atendidos para crear sostenibilidad de mediano y largo plazos. Al final, se ofrece un escenario
macroeconmico de mediano plazo que puede ser de utilidad en la discusin de un Acuerdo Nacional
de Sostenibilidad Fiscal, indispensable para definir los caminos recomendables si se quiere lograr
una administracin pblica eficiente y eficaz, con capacidad de rendir cuentas a la poblacin en
general.
Palabras clave: deuda pblica, sostenibilidad fiscal, poltica fiscal, Acuerdo Nacional de Sostenibilidad
Fiscal.

Abstract
In recent years, especially since the great financial crisis, El Salvador is going through a difficult
fiscal situation, characterized by: debt levels above the limits suggested by the international financial
institutions; recurrent total and primary fiscal deficits; reducing of the rating assigned by the major
international rating agencies, and insufficient tax revenues, to fund the necessary programs that
enhance both, the productive capacity of the country, and the social welfare of the people, who
continue looking northward as the only hope of improvement.
The paper presents a comprehensive analysis of the macro-fiscal situation of El Salvador,
highlighting the challenges facing the State financial system and that must be addressed to achieve
sustainability in medium and long term. At the end, presents a macroeconomic medium-term
scenario that may be useful in the discussion of a National Fiscal Sustainability Agreement,
indispensable to define the recommended ways to achieve an efficient and effective public
administration, capable to be accountable to the general population.
Keywords: public debt, fiscal sustainability, fiscal policy, National Fiscal Sustainability Agreement.

Pgina nm. 3

Siglas y acrnimos
AFP
ANSF
Arena
BCIE
BCR
BID
BIRF
Cepal
Ciat
CIP
CMCA
DAI
DGA
DGC
DGII
Digestyc
FMI
FMLN
FOP
Fosedu
Goes
GTSF
IBP
(siglas en
Ingls)
Icefi
IDH
IED
ISS
ISR
IVA
Letes
Libor
(siglas en
ingls)
MFMP
Ocde
ODM
OMC
PEA
PIB

Administradora de Fondo de Pensiones

Acuerdo Nacional de Sostenibilidad Fiscal
Alianza Republicana Nacionalista
Banco Centroamericano de Integracin Econmica
Banco Central de Reserva
Banco Interamericano de Desarrollo
Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
Centro Interamericano de Administraciones Tributarias
Certificados de Inversin Previsional
Consejo Monetario Centroamericano
Derechos arancelarios a la importacin
Direccin General de Aduanas
Divisin de Gestin de Cartera
Direccin General de Impuestos Internos
Direccin General de Estadsticas y Censos
Fondo Monetario Internacional
Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional
Fideicomiso de Obligaciones Previsionales
Fideicomiso para Inversin en Educacin, Paz Social y Seguridad Ciudadana
Gobierno central de El Salvador
Grupo Tcnico de Sostenibilidad Fiscal

ndice de Presupuesto Abierto

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales
ndice de Desarrollo Humano
Inversin extranjera directa
Instituto Salvadoreo del Seguro Social
Impuesto sobre la renta
Impuesto a la transferencia de bienes muebles y a la prestacin de servicios;
impuesto al valor agregado
Letras de Tesorera

London InterBank Offered Rate

Marco Fiscal de Mediano Plazo 2011-2015 Gobierno de El Salvador
Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Organizacin Mundial del Comercio
Poblacin econmicamente activa
Producto interno bruto
Pgina nm. 4

PNUD
PQD
RMM
SGC
SPNF
TLC
VIH

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014
Razn de mortalidad materna
Subdireccin de Grandes Contribuyentes
Sector pblico no financiero
Tratado de Libre Comercio
Virus de inmunodeficiencia humana

Pgina nm. 5

Contenido
Crditos ......................................................................................................................................................... 2
Resumen ejecutivo ........................................................................................................................................ 9
Introduccin ................................................................................................................................................ 12
1. Contexto macroeconmico reciente (2001-2013): el dilema entre vivir en el estancamiento
econmico y la migracin hacia el norte .................................................................................................... 14
2. El desempeo fiscal de El Salvador durante el perodo 2003-2013: panorama de una insostenibilidad
estructural.................................................................................................................................................... 22
2.1

Ingresos insuficientes para las necesidades crecientes del pas .................................................. 23

2.2

El gasto de gobierno: un Estado insuficiente para las demandas sociales .................................. 28

2.3

El manejo del dficit fiscal y el nivel de endeudamiento: una amenaza a la sostenibilidad fiscal
35

3. Desafos para las finanzas pblicas de El Salvador: el espinoso sendero hacia la sostenibilidad fiscal,
sin descuidar el desarrollo social ................................................................................................................ 43
3.1

Los problemas de liquidez: una permanente necesidad de reformas tributarias ......................... 44

3.2
El limitado desempeo de la Administracin Tributaria: medicin preliminar de la evasin
tributaria .................................................................................................................................................. 50
3.3 La permanencia de privilegios fiscales: aproximacin al costo fiscal producido por el gasto
tributario.................................................................................................................................................. 57
3.4 La necesidad de fortalecer la ejecucin del gasto pblico: la rigidez presupuestaria, la eficiencia y
eficacia de los subsidios, el peso del sistema previsional ....................................................................... 61
3.5 Transparencia fiscal: la integralidad del presupuesto y la urgencia de crear un sistema de
indicadores para garantizar la rendicin de cuentas ................................................................................ 64
3.6 La sostenibilidad de la deuda ............................................................................................................ 67
4. Identificacin de riesgos: escenario para el mediano plazo, considerando la trayectoria actual de la
poltica fiscal ............................................................................................................................................... 70
4.1 Escenario fiscal de mediano plazo .................................................................................................... 75
5.

Conclusiones ....................................................................................................................................... 78

6.

Recomendaciones ............................................................................................................................... 82

7.

Referencias bibliogrficas ................................................................................................................... 83

8.

Anexos ................................................................................................................................................ 86

Pgina nm. 6

ndice de tablas

Tabla 1

El Salvador: gasto pblico social, segn clasificacin funcional del FMI (2001),
Perodo 2007-2012

34

Tabla 2

El Salvador: evolucin de la calificacin de riesgo/pas

42

Tabla 3

El Salvador: principales medidas aprobadas por la reforma fiscal de 2009

46

Tabla 4

El Salvador: principales medidas aprobadas por la reforma fiscal de 2011

47

Tabla 5

Evolucin de la progresividad e impacto redistributivo del sistema tributario

Salvadoreo (2000-2012)

50

El Salvador: reformas legales efectuadas para fortalecer la administracin tributaria

(Aos 2004 y 2009)

55

Tabla 7

Aproximacin al gasto tributario, clasificado por sector econmico (2012)

61

Tabla 8

Indicadores macroeconmicos y metas fiscales del sector pblico no financiero

(2011-2015, como porcentaje del PIB)

73

Tabla 6

Tabla 9

Diferencias entre los resultados de la planificacin del marco fiscal de mediano plazo y los
resultados observados (2011-2013, datos como porcentaje del PIB)
74

Tabla 10

El Salvador: escenario macrofiscal de mediano plazo

(2014-2020, cifras como porcentaje del PIB)

77

Pgina nm. 7

ndice de grficas
Grfica 1

Crecimiento del PIB en trminos reales (2001-2013)

15

Grfica 2

Principales indicadores macroeconmicos (2010-2013)

21

Grfica 3

Estructura de los ingresos pblicos de El Salvador (2003-2013)

23

Grfica 4

Carga tributaria de El Salvador (2003-2013)

24

Grfica 5

Estructura tributaria de El Salvador, impuestos directos e indirectos (2003-2013)

26

Grfica 6

Composicin de la recaudacin tributaria de El Salvador, por impuesto (2003-2013)

27

Grfica 7

Estructura de la recaudacin tributaria de El Salvador:

impuestos internos y al comercio exterior (2003-2013)

28

El Salvador: tamao del sector pblico no financiero

(2003-2013, no incluye al sistema previsional)

29

El Salvador: estructura del gasto del sector pblico no financiero

(2003-2013, incluye pensiones)

31

Grfica 8

Grfica 9

Grfica 10 El Salvador: gasto del sector pblico no financiero,

clasificado por rea de gestin (2004-2013)

32

Grfica 11 El Salvador: dficit fiscal total del sector pblico no financiero (2003-2013)

36

Grfica 12 Comportamiento del dficit fiscal, incluyendo y excluyendo el costo del

sistema previsional (2003-2013)

37

Grfica 13 Saldo de la deuda del sector pblico no financiero,

como porcentaje del PIB (2003-2013)

38

Grfica 14 El Salvador: composicin de la deuda total, interna y externa (2003-2013)

39

Grfica 15 Saldo de Letes al final de cada ejercicio fiscal (2003-2013, cifras en millones de dlares)

41

Grfica 16 Productividad del impuesto al valor agregado (2004-2014)

52

Grfica 17 Estimacin de la evasin del IVA (2004-2013)

53

Grfica 18 Tasas de crecimiento del registro de contribuyentes del IVA (2005-2013)

54

Grfica 19 Recaudacin obtenida por actividades de control, clasificada por unidad ejecutora
(2005-2012)

56

Pgina nm. 8

Resumen ejecutivo
La economa salvadorea ha manifestado perodos diferenciados de crecimiento econmico en las ltimas
dos dcadas. En ese proceso, ha influido significativamente la unificacin monetaria introducida en 2001,
que tuvo como propsito fundamental contribuir a la estabilidad econmica del pas por medio de una
frrea disciplina monetaria dirigida a abatir en definitiva la inflacin que se manifest a finales de los aos
noventa del siglo pasado as como apoyar el establecimiento del sistema financiero de El Salvador, el
cual se esperaba se convirtiera en un hub de inversin en la regin.
Como complemento a la unificacin monetaria, la poltica econmica de El Salvador se fundament en una
agresiva plataforma de apertura de mercados va la negociacin de acuerdos internacionales de libre
comercio, que encontraron su contraparte en la industria interna, en la definicin de una estrategia de
promocin de exportaciones basada en el otorgamiento de incentivos tributarios.
Lamentablemente, la poltica econmica definida durante la parte final del siglo veinte y el inicio del
presente siglo no logr mejorar las condiciones sociales de los salvadoreos, quienes continuaron viendo a
la migracin hacia Estados Unidos de Amrica como la principal esperanza de tener un futuro mejor. Solo
en el perodo 1995 a 2010, de acuerdo con cifras de la Direccin General de Estadsticas y Censos
(Digestyc), se estima que emigr un poco ms de un milln de salvadoreos hacia el territorio
norteamericano, lo que contribuy a que el motor ms importante del crecimiento econmico en los ltimos
aos fuesen los ingresos derivados de las remesas familiares, que financian alrededor de una sexta parte del
consumo privado.
En general, la poltica econmica salvadorea ha carecido de una definicin concreta de largo plazo, por lo
que la mayor parte de gobiernos bas sus estrategias en su propio plan de gobierno. Aun cuando las
administraciones provinieran de un mismo partido poltico, en general representaban polticas de muy corto
plazo. El primer esfuerzo serio parece haber sido el Plan Quinquenal de Desarrollo, promovido por el
expresidente Funes, en el cual ya se presentaban objetivos y un horizonte de mediano plazo.
Como complemento a la migracin salvadorea, se observa una nacin que engloba an altos niveles de
pobreza, exclusin y rigidez social, que hacen difcil mejorar, en el corto plazo, las condiciones de vida de
los pobladores. Como muestra de lo anterior, El Salvador se encuentra ubicado en el puesto 115 de 187
pases en la clasificacin del ndice de Desarrollo Humano (IDH).

Pgina nm. 9

Para tratar de promover mejoras en las condiciones de vida de la poblacin, el sector pblico destina un
nivel de gasto de alrededor del 22.4% del PIB, sin incluir el sistema previsional. La estructura del gasto
planteado corresponde en un 70% a gastos de funcionamiento, mientras que cerca del 13% se destina a
gastos de capital, y los intereses de la deuda absorben cerca del 10% del total de los gastos presupuestados.
Por otro lado y especficamente en lo relacionado con el rea de gestin, cerca del 45% del total de gastos
se orienta a financiar el desarrollo social, mientras que el 16.2% al pago de deuda pblica, y el 14.7% a la
administracin de justicia y seguridad ciudadana. En sntesis, de acuerdo con cifras del Ministerio de
Hacienda, el gasto pblico social represent el 13.3% del PIB en 2012, lo cual ha permitido, de acuerdo
con informacin del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que El Salvador est
atendiendo razonablemente las metas acordadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
Por otro lado, los ingresos fiscales del pas provienen principalmente de fuentes tributarias, debido a la
carencia de otro origen real de ingresos pblicos especficos. En trminos netos, la carga tributaria se
increment desde un 11.5%, en 2003, hasta un 15.1%, en 2013; para el efecto, el Gobierno implement tres
reformas tributarias, y una ms est pendiente de observar sus efectos sobre los ingresos, aun cuando se
estima que no sern muy significativos.
En la estructura tributaria de El Salvador predominan los impuestos indirectos, principalmente el impuesto
al valor agregado (IVA), que signific el 46.2% de la recaudacin en 2013. No obstante, en los ltimos
aos, producto de las reformas tributarias, el peso del impuesto sobre la renta (ISR) se increment en el
total tributario, de un 29.2 a un 38.2% del total. La recaudacin conjunta del IVA, el ISR y los derechos
arancelarios a la importacin (DAI) representa el 91.0% del total, lo que es un indicador de debilidad de las
finanzas salvadoreas ante fluctuaciones del ingreso nacional.
La insuficiencia de ingresos tributarios ha producido que el dficit fiscal total de El Salvador haya
alcanzado, en promedio, el 4% del PIB a partir de 2009, ao en el que el pas procedi a realizar una serie
de medidas de poltica anticclica para contrarrestar los efectos de la crisis financiera internacional. Esta
situacin encontr su mayor manifestacin en la acumulacin de deuda pblica en la que, si se incluye lo
referente al sistema previsional, se muestra un ascenso, en 2013, al 55.3% del PIB. La situacin de la deuda
y la persistencia del dficit fiscal produjeron que las principales calificadoras de riesgo internacional
redujeran la calificacin a El Salvador y concluyeran que, en general, la perspectiva de la administracin
de la deuda es negativa.
La solucin a la problemtica fiscal salvadorea escapa a las decisiones especficas del actual gobierno:
atenderla implica decisiones que afectarn al conjunto de la sociedad. Por ello, la solucin a la problemtica
salvadorea exige la discusin de un Acuerdo Nacional de Sostenibilidad Fiscal (ANSF) que permita la
Pgina nm. 10

definicin de los horizontes concretos sobre los que debe descansar el funcionamiento del aparato fiscal
nacional, el nfasis que debe tener la poltica fiscal, la identificacin oportuna de los recursos que
financiarn las actividades pblicas en el largo plazo, y las consideraciones apropiadas sobre transparencia
y control de la gestin del Estado.
De acuerdo con el anlisis realizado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), el sistema
tributario salvadoreo, para lograr tener una mayor sostenibilidad en el largo plazo, enfrenta desafos en
por lo menos seis diferentes rubros, que deben ser incluidos en la discusin del ANSF para mejorar el
desempeo fiscal en el mediano plazo. Estos desafos son: la determinacin de la suficiencia de recursos
tributarios; la necesidad de una mayor eficiencia de la administracin tributaria; la persistente existencia de
privilegios fiscales; la necesidad de mejorar la gestin del gasto pblico para hacerlo eficiente, eficaz y que
permita la rendicin de cuentas; el fortalecimiento de la transparencia presupuestaria, y la sostenibilidad de
la deuda pblica. La caracterizacin de estos desafos se presenta en las pginas interiores del documento.
Tambin es pertinente recordar que la situacin fiscal salvadorea es sui generis, en el sentido de que gran
parte del problema fiscal surgi a partir de la decisin de las autoridades pblicas de absorber parcialmente
el costo de la reforma previsional del pasado, y que a la fecha provoca el problema principal de la ejecucin
fiscal del pas (aun cuando existen algunos gastos vinculados con subsidios que pueden ser optimizados).
Afortunadamente, la situacin macrofiscal de El Salvador ha permitido que los agentes econmicos
avancen de la discusin de temas coyunturales de corto plazo a los de mediano plazo, dando lugar a la
formulacin de escenarios que se plantean con el propsito de orientar al sector fiscal hacia la senda de la
sostenibilidad de la deuda. Estos esfuerzos y los realizados por el sector pblico deben ser canalizados
para lograr una mejora sostenida en la situacin fiscal.
Finalmente, y para abonar en la discusin del ANSF, el Icefi plantea el escenario ms probable para la
situacin de las finanzas pblicas salvadoreas en el mediano plazo (2015-2020), que descansa en tasas de
crecimiento moderadas del PIB a partir del pronstico realizado por entes internacionales, y en una pequea
reduccin sistemtica y sostenida del gasto corriente. Ello, debido a que no puede sacrificarse el gasto social
para disminuir el dficit fiscal total, lo cual ha sido prctica del Gobierno en los ltimos dos aos.
Estos valores daran como resultado el mantenimiento de la deuda en niveles de alrededor del 60.0% del
PIB, a menos que la sociedad salvadorea decida adoptar medidas diferentes, consensuadas y definitivas
para atender las necesidades fiscales actuales. Estas medidas bien podran ser resultado de la discusin de
un gran ANSF para el mediano y largo plazos.

Pgina nm. 11

Introduccin

Durante muchos aos, especialmente en la dcada de los aos noventa del siglo pasado, Centroamrica
enfrent una rpida recomposicin como consecuencia de los conflictos internos que se generaron por
efectos de la Guerra Fra, conflagracin mundial que, ante la profunda desigualdad econmica y social,
encontr terreno frtil para la polarizacin y los enfrentamientos armados.
El Salvador, Guatemala y Nicaragua empezaban a salir de una crisis poltica sin precedentes, que produjo
tasas de crecimiento econmico muy limitadas; niveles de formacin bruta de capital fijo privado muy por
debajo de las experiencias internacionales; flujos migratorios, especialmente con destino a Estados Unidos
de Amrica, producidos por los altos niveles de pobreza y desempleo, entre otros. Con ese panorama,
muchos centroamericanos miraban, incluso con cierta envidia, la relativa estabilidad social y econmica
que logr Costa Rica durante todo este perodo de conflicto y que tuvo como resultado un mayor bienestar
social y crecimientos econmicos sin parangn en la regin.
En ese entorno y con la posterior suscripcin de los Acuerdos de Paz de 1992, El Salvador tuvo un
comportamiento de crecimiento acelerado, que de pronto hizo que sus vecinos lo notaran como una nacin
que, en poco tiempo, producto de su dinamismo, podra alcanzar y competir con Costa Rica en la categora
de bienestar social y econmico.
Los principales indicadores macrofiscales de El Salvador parecan dar la razn a quienes sugeran que este
dinamismo era resultado del establecimiento de polticas econmicas liberales, con una participacin
limitada del Gobierno, en un entorno empresarial que promova la libertad y el derrame econmico sobre
la sociedad. En el perodo, segn datos del Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR), el PIB creci
a un ritmo promedio del 4.2%, aproximadamente un 1.2% por encima del crecimiento poblacional
(estimacin con base en Digestyc, 2010), lo cual denotaba un ritmo efectivo de crecimiento del 3.0%.
La inflacin, que en algn momento se pudo considerar como un fenmeno preocupante para el pas, se
comport a una tasa promedio del 5.5%, de acuerdo con cifras del Fondo Monetario Internacional (FMI).
Sin embargo, para esta variable hay dos etapas claramente establecidas: de 1992 a 1996, la tasa media oscil
en 10.7%, mientras que de 1997 a 2000, debido a la implementacin de una poltica monetaria ms
restrictiva por parte del BCR, el porcentaje se redujo a 2.4%, en promedio.
El rpido perodo de crecimiento econmico no produjo el derrame (spillover) que ofrecen los modelos
tericos liberales, y los problemas estructurales no desaparecieron, de manera que incluso la migracin
hacia los Estados Unidos de Amrica se aceler. De acuerdo con la Digestyc, durante el perodo 1990-

Pgina nm. 12

2000, el pas experiment una migracin negativa de unas 633,045 personas, a una tasa media neta de
migracin de 10.9 salvadoreos por cada mil habitantes.
Al rpido crecimiento de la migracin contribuyeron notablemente los altos niveles de pobreza e indigencia
que se manifestaban en el pas, los cuales, de acuerdo con cifras de la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (Cepal), alcanzaron al 21.0 y al 47.9% de la poblacin, respectivamente.
El tamao del Estado salvadoreo, representado por el sector pblico no financiero (SPNF), se mantuvo
durante el perodo en alrededor del 18.0% del PIB, por lo que ante una carga tributaria de alrededor del
11.0% se anunciaban niveles de rpido endeudamiento, que para 2000 representaban el 42.0% del PIB.
El aparente dinamismo econmico mostrado en el perodo anterior empez a desaparecer en 2000 y se
agudiz con los terremotos del ao siguiente. A este fenmeno contribuy la dolarizacin de la economa,
vigente a partir de enero de 2001, la cual tena como propsitos principales la eliminacin de los riesgos de
shocks externos y, a la vez, obligar a un mayor grado de disciplina monetaria con el fin ltimo de evitar
perodos inflacionarios significativos como el experimentado a principios de los aos noventa.
Como consecuencia, el ritmo de crecimiento del PIB se ubic entre el 1.7%, en 2001, y el 2.3%, en 2003,
pero aun cuando este aumento fue acompaado de una mayor estabilidad de precios (de entre 1.4 y 2.5%,
respectivamente), el auge no fue suficiente para crear condiciones macroeconmicas que impidieran el flujo
migratorio de salvadoreos hacia los Estados Unidos. Tampoco se produjeron cambios dramticos en la
estructura productiva interna, que contribuyeran a reducir los niveles de pobreza y miseria observados.
Estos datos constituyen el marco general sobre el cual la economa salvadorea se ha desarrollado en los
ltimos aos. Es claro que la dolarizacin de la economa representa un parteaguas a partir del cual resulta
fcil ubicar el comportamiento macroeconmico en un antes y despus de dicha medida.
Al inicio del presente documento se ofrece un diagnstico macrofiscal sobre la situacin salvadorea para
el perodo 2004-2013. Se intenta dilucidar la fuerzas conductoras sobre las que funciona el aparato estatal
actual, para luego analizar con mayor detenimiento los riesgos y las oportunidades vinculados con el
comportamiento fiscal, con el fin de establecer la manera como las autoridades fiscales de El Salvador
enfrentan y podran enfrentar, en el futuro cercano, los problemas de iliquidez y sostenimiento de la deuda
pblica.
Finalmente, se presentan los desafos fiscales para el corto plazo, la identificacin de los riesgos vinculados
y los potenciales escenarios sobre los que podra funcionar el aparato estatal fiscal en el mediano plazo.

Pgina nm. 13

1.

Contexto macroeconmico reciente (2001-2013): el dilema entre vivir en el

estancamiento econmico y la migracin hacia el norte

Desde hace ya varias dcadas, el principal desafo de El Salvador es caminar en un sendero de alto
crecimiento econmico, bajos niveles de desempleo y con un proceso sostenido de formalizacin del
trabajo, una balanza de pagos slida y estable en el largo plazo, bajos niveles inflacionarios y una mejora
sostenida en la calidad de vida de los ciudadanos, tanto en los aspectos sociales como econmicos.
El alcance de algunos de estos temas est vinculado con una frrea disciplina fiscal y monetaria, con el
objetivo de garantizar la estabilidad relativa de precios; sin embargo, tambin exige la posibilidad de que
el Estado disponga de ms y mejores recursos financieros, de tal manera que se pueda emprender con xito
reformas sociales estructurales encaminadas al bienestar de la sociedad.
En el camino de bsqueda para hacer frente a estos desafos, se encuentra que a partir de 2001 la economa
salvadorea mantuvo tasas de crecimiento bajas por el orden del 1.9%, en promedio, lo cual ha
permitido mejorar el ingreso per cpita del pas. Si se toma en cuenta el comportamiento de la poblacin
reportado por la Digestyc (2010) para el perodo, con una tasa de crecimiento poblacional del 0.4%, se tiene
prcticamente este ingreso para una poblacin constante.
Durante el perodo, el comportamiento del PIB manifiesta cuatro diferentes etapas, claramente
identificadas:
a.

De 2001 a 2004, cuando se tuvo tasas de crecimiento que oscilaron entre el 1.7 y el 1.9%,
influenciadas tanto por el efecto de acomodamiento econmico derivado del proceso de dolarizacin
econmica iniciado en 2001, como por los fenmenos telricos de ese mismo ao. De acuerdo con
una estimacin de la Cepal (2001), el terremoto represent para el pas daos totales estimados en
US$ 1,200.0 millones, alrededor del 12% del PIB del ao 2000. En este perodo, tambin afect
severamente el pobre desempeo de las exportaciones como consecuencia de la disminucin de los
precios internacionales del caf y de la reduccin del ritmo de crecimiento de la economa de los
Estados Unidos, principal socio comercial de la nacin centroamericana.
El incremento del gasto pblico como consecuencia del proceso de reconstruccin nacional produjo
cierta dinmica econmica; no obstante, tambin provoc una elevacin del dficit fiscal ante la
persistencia de una carga tributaria de alrededor del 11.5% en trminos netos (es decir, luego de la
devolucin del crdito fiscal a los exportadores y del impuesto sobre la renta a los trabajadores). Este
efecto, sin embargo, desapareci al final del perodo, en el cual incluso se observaron problemas de
ejecucin presupuestaria como consecuencia de la aprobacin tarda del presupuesto.

Pgina nm. 14

Grfica 1. Crecimiento del PIB en trminos reales (2001-2013)

4.0%

3.9%

3.0%
2.0%

2.3%
1.7%

3.8%

3.6%
2.3%

2.2%

1.7%

1.3%

1.9%

1.0%

1.9%

1.4%

0.0%
2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

-1.0%
-2.0%
-3.0%
-4.0%

-3.1%

Fuente: Banco Central de Reserva (BCR), El Salvador.

Por fortuna para la economa salvadorea, este fenmeno fue parcialmente contrarrestado por el
rpido aumento de las remesas familiares que, de acuerdo con informacin del Banco Central de
Reserva (BCR), crecieron un 9.8% durante el perodo en estudio.
En el comercio exterior, es importante denotar una rpida expansin de las exportaciones no
tradicionales, sin incluir la maquila, que incluso para 2004 report un aumento del 19.9% que
compens relativamente la contraccin de las exportaciones del azcar, camarn, productos
maquilados y la falta de recuperacin del caf.
b.

El segundo perodo, de 2005 a 2007, pareci manifestar una nueva dinmica de la economa
salvadorea, impulsada primariamente por un aumento de la inversin pblica y privada, un flujo de
inversin extranjera directa (IED) muy importante, y un desempeo exitoso del turismo que, para
2007, represent ingresos superiores a algunas de las exportaciones tradicionales ms relevantes,
como el azcar y el camarn.
En el proceso, el flujo de remesas internacionales continu considerndose como un motor
fundamental para el consumo privado. En efecto, durante los tres aos del perodo, las remesas
reportaron un crecimiento por el orden del 12.1%, en promedio.
De acuerdo con la Cepal (2007), el comportamiento de estas variables puso a la economa
salvadorea por encima de su potencial. La primera manifestacin de ello fue la reduccin del nivel
de desempleo abierto, hasta ubicarse en cerca del 6.5% de la poblacin econmicamente activa (PEA)
a finales de 2007.

Pgina nm. 15

Debido a la carencia de herramientas de poltica monetaria como consecuencia de la dolarizacin

impulsada en el perodo anterior, gran parte de la estrategia de crecimiento descans en la poltica
fiscal que, gracias a la adopcin de una reforma tributaria, dispuso de mayor cantidad de recursos
que fueron canalizados hacia la inversin pblica, especialmente en 2005. Ese ao, debido
nuevamente a la ocurrencia de fenmenos naturales como el huracn Stan y la erupcin del volcn
Ilamatepec, se produjeron prdidas para el pas por el orden de US$ 356.0 millones, es decir,
alrededor del 2% del PIB nominal de 2004.
En este perodo, el Gobierno de El Salvador impuls una serie de medidas para la implementacin
del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, as como la Ley General de Turismo, dirigida a
promover a dicho sector por medio del otorgamiento de una serie de incentivos tributarios especiales.
Es menester indicar que, a pesar de gozar de privilegios tributarios especiales, el sector maquila se
contrajo en un 5.3% en 2005, y en un 2.4% al ao siguiente, aun cuando report una mejora del 1.3%
en 2007 como producto de una transformacin de muchas empresas hacia la generacin de mayor
valor agregado. Este sector ha reportado ms de un quinquenio de retrocesos, ante la competencia de
productos en el mercado internacional, especialmente de los procedentes de pases asiticos.
c.

El tercer perodo claramente identificado es el que va de 2008 a 2010, y que refleja el impacto de la
crisis financiera internacional, que incluso produjo que el pas cayera en recesin en 2009. Este
ltimo ao, el PIB real se contrajo un 3.1%, de manera que El Salvador fue el pas de Centroamrica
que present menores resultados durante el perodo.
Los principales efectos de la crisis financiera internacional se manifestaron a partir de 2008, cuando
se gener una desaceleracin del consumo y de las importaciones. Esta situacin se agudiz en 2009,
al contraerse significativamente los ingresos por remesas familiares (9.5%); ese ao las
importaciones tambin disminuyeron un 25.4%, aunque el saldo de la balanza comercial no present
mayores cambios debido a que tambin las exportaciones manifestaron una variacin negativa del
16.7% con respecto al ao anterior, especialmente en el rubro de maquilas. Se estima que como
producto de la recesin econmica, el pas perdi cerca de 42,300 empleos en el sector privado
formal.
Si bien es cierto que para 2010 la economa empez a recuperar su ritmo de crecimiento, el PIB
nicamente creci un 1.4%, producto, entre otros, de una lenta recuperacin del flujo de remesas
familiares que se incrementaron solo en un 1.3% y de la continua contraccin del crdito
bancario que, al igual que en 2009, continu reducindose, aunque a un ritmo ms lento.
Este perodo, como ser analizado con posterioridad, report de nuevo el surgimiento de un dficit
primario del SPNF, como consecuencia de la adopcin de medidas de poltica fiscal anticclicas, as
como por el cambio de directrices de gobierno, ante la toma de posesin, por primera vez en la
Pgina nm. 16

historia de El Salvador, de un gobierno proveniente del Frente Farabundo Mart para la Liberacin
Nacional (FMLN). A partir de junio de 2009, la nueva administracin comenz a realizar esfuerzos
para la implementacin de su poltica social, incluso con una coyuntura econmica sumamente
complicada.
d.

Finalmente, entre 2011 y 2013 el PIB recuper la dinmica del inicio de la dcada anterior; sin
embargo, debido a una rpida contraccin de la inversin privada manifestada en 2012, el
crecimiento de la produccin continu presentando los valores ms bajos de la regin
centroamericana, con un ritmo promedio del 1.9% durante los ltimos tres aos.
En el transcurso del perodo, la inversin privada present un ritmo muy errtico, pues se increment
en un 15.6% en 2011 (lo cual puede estar asociado ms con una recuperacin de la capacidad
instalada del sector productivo general que se perdi en 2008 y 2009 con una variacin negativa
acumulada del 27.1% que con una percepcin de cambio en las condiciones econmicas
estructurales del pas), pero en 2013 report un aumento del 10.3% (lo cual se dio, paradjicamente,
en un perodo electoral, y podra asociarse, por lo tanto, con un cambio en las percepciones de los
agentes econmicos ante la potencial renovacin de los cuadros del Ejecutivo).
Este perodo de anlisis concentra el impacto completo de la nueva propuesta fiscal de El Salvador,
que descans en una profundizacin de los subsidios a determinados sectores sociales y la aprobacin
de dos reformas tributarias destinadas a obtener los recursos necesarios para el financiamiento de
estos beneficios. Tambin empezaron a sentirse los efectos de la reconversin de deuda previsional
realizada en 2006.

Independientemente del comportamiento errtico del PIB durante el perodo total de anlisis, hay dos
aspectos fundamentales que cambiaron la tendencia de la trayectoria observada: el incremento de la
inversin pblica, acompaada de una reforma fiscal, en los aos de 2004 a 2006, y la gran crisis financiera
internacional, a partir de 2008. El resto de la trayectoria denota un comportamiento que puede considerarse
estadsticamente igual, y que hace pensar en que prcticamente el nivel efectivo que puede alcanzar el
crecimiento de la produccin del pas se encuentra entre el 1.5 y el 2%, debido a los factores de produccin
y la estructura actuales.
Gran parte del crecimiento reportado se alimenta de los ingresos procedentes de las remesas que perciben
los familiares de los migrantes salvadoreos, las cuales se han convertido en una fuente fundamental para
financiar el consumo. De una manera muy significativa, el consumo no proviene de la produccin interna,
pues los niveles de desempleo y subempleo observados son muy altos. Conforme cifras del BCR, el 95.2%
del PIB se destina a gastos de consumo familiar, lo cual deja poco espacio para el ahorro necesario para
financiar la inversin en el pas.

Pgina nm. 17

En 2001-2013, las remesas familiares representaron un promedio simple anual del 16.2% del PIB;
manifestaron una tendencia creciente hasta 2006, con un 18.7% y, a partir de dicho ao, posiblemente por
el endurecimiento de los controles migratorios aplicados por los Estados Unidos, se redujeron hasta
alcanzar, en 2013, un 15.9%. No obstante, estos porcentajes implican que alrededor de un sexto del
consumo de las personas se financia mediante ingresos de trabajadores que no proceden de la produccin
interna.
La formacin bruta de capital fijo se ha mantenido en alrededor del 18.0%, en promedio, aun cuando se
manifest una reduccin hasta niveles del 15% durante la crisis financiera internacional. El indicador se
recuper, sin embargo, hasta alcanzar nuevamente el 18.3%, en 2013. En general, durante el perodo de
anlisis, el nivel de inversin privada evidenci cierto estancamiento, en alrededor del 16% del PIB; ello
como producto del mantenimiento de las condiciones productivas generales de la sociedad salvadorea.
La falta de profundizacin de la inversin, especialmente la privada, se ha visto reflejada en el sostenimiento
de los niveles de desempleo abierto de la economa. Tambin ha producido mayor subempleo como
alternativa ante la falta de empleos formales. De acuerdo con la Cepal a partir de informacin obtenida de
las encuestas de empleo en El Salvador, la tasa de desempleo se mantuvo entre un 7.1% del total de la PEA,
en 2001, y un 6.2%, en 2012. Por su parte, el subempleo reflejado por la colocacin en empleos de baja
productividad oscila en alrededor del 55% de la PEA.
Si a los problemas de empleo se suma la falta de xito en la transformacin productiva del pas, as como
la limitada profundizacin de los programas sociales de asistencia por parte del Estado, se tiene un
panorama en el que se mantienen altos coeficientes de pobreza e indigencia. Ello hace que en El Salvador
se continen propiciando las condiciones para que miles de personas traten de abandonar el pas y busquen
nuevos horizontes, sobre todo en los Estados Unidos. Conforme a la Cepal, en 2012 la pobreza y la
indigencia alcanzaban al 45.3 y al 13.5% de la poblacin, respectivamente (aunque cabe indicar que estos
valores se redujeron en comparacin con los observados en 2001, que fueron del 48.9 y el 21%,
respectivamente).
Solo en el perodo que va de 1995 a 2010, la Digestyc estima que El Salvador manifest un flujo negativo
de migrantes por el orden de 1,003,175 personas, equivalentes a alrededor de uno de cada siete nacidos en
el territorio nacional. Advirtase que, a finales de 2010, se registr en El Salvador un nmero de 6.1
millones de habitantes. Este fenmeno ha causado la ilusin de una mejora en el PIB per cpita debido a
que la poblacin ha empezado a manifestar tasas de crecimiento muy pequeas, de alrededor del 0.4%. Por
consiguiente, el aumento del PIB pareciera generar una mejora en las condiciones de vida de los habitantes
del pas.

Pgina nm. 18

La estructura productiva actual de El Salvador ha permanecido razonablemente estable a pesar de la crisis

financiera internacional. De acuerdo con datos del BCR, las actividades econmicas ms importantes son
la industria, el comercio y la agricultura que, con 22.8, 20.2 y 12.2% de la produccin realizada en 2013,
concentran el 55.3% del PIB. Cabe mencionar que ninguna actividad econmica de las reportadas por el
BCR manifiesta una trayectoria creciente, lo cual pudiera denotar nuevas oportunidades de inversin, por
lo que el comportamiento manifestado, en la prctica, obedece al sostenimiento de negocios ante la
cautividad del mercado.
En cuanto al comportamiento de las variables monetarias, es preciso recordar que desde 2001 El Salvador
decidi implementar una unificacin monetaria que rpidamente se convirti en dolarizacin econmica
oficial, con los propsitos tericos de crear condiciones de estabilidad de largo plazo para promover el
incremento de la produccin, fomentar el empleo y, sobre todo, preservar la estabilidad de precios en la
economa. Colateralmente, el establecimiento de la dolarizacin tena como propsito generar condiciones
para el desarrollo del sistema financiero nacional como un ancla productiva para el pas; sin embargo, esto
nunca se alcanz.
Si bien es cierto la dolarizacin contribuy a terminar de solidificar el control monetario sobre los precios,
solo consolid el proceso de abatimiento de la inflacin, que prcticamente ya haba sido alcanzado en
1997. En consecuencia, las tasas de crecimiento registradas en los niveles de precios a partir de 2001 se han
mantenido en un dgito, al extremo de que el valor reportado en 2012 y 2013 alcanz un 0.8%, luego de
haber tenido un pequeo crecimiento de precios en 2011, por el orden del 5.1% (porcentaje que puede estar
asociado con la recuperacin econmica de la gran crisis financiera internacional).
Otra variable monetaria de inters es el incremento del crdito bancario. En este caso, es preciso indicar
que durante 2009 y 2010, se report una fuerte contraccin a una tasa media del 5.0%. Sin embargo, en
2011-2013 se registr una recuperacin, manifestndose una tasa de crecimiento por el orden del 5.7%,
muy convergente con el crecimiento esperado del PIB nominal y el valor esperado de la inflacin.
La poltica comercial salvadorea descansa en una estrategia de promocin de exportaciones, zonas francas
y maquila para atraer inversin extranjera; tambin, como alternativa para la diversificacin de la
produccin y la generacin de empleos. Esta poltica se ha fortalecido en los ltimos aos gracias a una
agresiva plataforma de negociacin de convenios internacionales de libre comercio, que alcanz su mxima
expresin con la suscripcin del TLC con Estados Unidos, el Acuerdo de Alcance Parcial con Europa y
algunos otros convenios que, con menor profundidad en el comercio internacional resultante, pero con
relevancia en materia de apertura de mercados externos, fueron suscritos con Mxico, Taiwn, Colombia,

Pgina nm. 19

Chile, Repblica Dominicana y, por supuesto, el convenio con Centroamrica que dio origen al potencial
proceso de integracin econmica de la regin.
La suscripcin de estos importantes instrumentos de comercio produjo, sin embargo, una disminucin de
la recaudacin de derechos arancelarios a la importacin. Los ingresos que hubiesen podido percibirse por
esa va no fueron compensados de manera inmediata mediante la adopcin de nuevos instrumentos
tributarios internos, aun cuando en teora la reforma tributaria implementada en 2004 contaba con ello entre
sus objetivos. Adems, los resultados de la aplicacin de estos convenios, aun cuando s reportan el ingreso
al pas y el consumo de mltiples mercancas a precios menores, ensancharon la brecha en la balanza
comercial.
La balanza comercial del pas influenciada por las exportaciones de caf, de la industria de maquilas,
azcar y productos derivados de la industria textil reporta durante el perodo 2001-2013 un saldo negativo
histrico, que oscila en alrededor del 21.0% del PIB. Ello, como consecuencia de la dependencia de la
importacin de aceites, materias primas y, fundamentalmente, de bienes no duraderos de consumo.
Lamentablemente, como se ha dicho, de no ser por el impacto de los flujos financieros derivados de las
remesas familiares internacionales, el equilibrio externo sera insostenible. Subryese que las remesas
cubren la mayor parte del dficit comercial.
Como prueba de lo anterior, el saldo de la balanza en cuenta corriente inici el perodo de estudio con un
dficit del 1.1% del PIB, conforme datos del BCR. Sin embargo, previo a la crisis financiera internacional,
en 2008, se report en el indicador un dficit del 7.1% pese a que, como consecuencia de la contraccin del
consumo interno, se redujo el saldo negativo, que termin registrando valores de alrededor del 6% en 2013,
muy por debajo del dficit de la balanza comercial.
Finalmente, como parte de la poltica de atraccin de inversiones, las autoridades hacendarias del pas
suscribieron, en 2008, un Convenio de Doble Tributacin con el Reino de Espaa, dirigido a crear
condiciones de largo plazo para las inversiones que realizan residentes espaoles en territorio salvadoreo,
y viceversa. Este acuerdo tiene como corolario el establecimiento de tasas mximas del ISR que puede
aplicar cada uno de los pases a las rentas generadas por residentes del otro pas. En general, una de las
virtudes del Convenio que a partir de su vigencia implic un monto desconocido de sacrificio fiscal es
que incluy una clusula de intercambio de informacin que fue percibida por la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (Ocde) como una muestra de cooperacin de las autoridades
salvadoreas en pro de la transparencia fiscal internacional.

Pgina nm. 20

En conclusin, el comportamiento de la macroeconoma salvadorea, como lo manifiesta la grfica 2,

responde a una rigidez estructural potencialmente creada tanto por la dolarizacin econmica, como por la
imposibilidad real de avanzar en materia de transformacin productiva. Las cifras para el perodo posterior
a la crisis financiera internacional muestran la tendencia del PIB de mantenerse por debajo del 2%; la
inflacin, por su parte, se encuentra muy cercana al crecimiento cero; se tiene un dficit de cuenta corriente
creciente, pese a la importancia del flujo de remesas del exterior. A la par, se observa una tendencia muy
pequea hacia la reduccin del desempleo abierto, as como un dficit fiscal del SPNF que se acerca a los
umbrales de insostenibilidad y que ser objeto de atencin en el siguiente apartado.

Grfica 2. Principales indicadores macroeconmicos (2010-2013)

Crecimiento del PIB
7.0%
6.0%
5.0%
4.0%
3.0%

Dficit de cuenta corriente /

PIB

Desempleo abierto

2.0%
1.0%
0.0%

Dficit fiscal / PIB

2010

Tasa de inflacin

2011

2012

2013

Fuente: BCR, El Salvador.

Pgina nm. 21

2.

El desempeo fiscal de El Salvador durante el perodo 2003-2013: panorama de una

insostenibilidad estructural

A partir de la implementacin de la dolarizacin econmica, en 2001, fue ms clara la preponderancia de

la poltica fiscal, debido a que se transform en la nica herramienta del Estado para promover el
crecimiento econmico y mejorar las condiciones de vida de la poblacin.
Las obligaciones del Estado en cuanto a garantizar los derechos de las personas se encuentran claramente
establecidas en la Constitucin; sin embargo, en ella no se identifican prioridades, ni el grado de
importancia, esfuerzo o recursos que deben destinarse para atender cada una de las obligaciones del Estado.
Por ello, resulta imprescindible la existencia de un plan de desarrollo nacional de largo plazo, que muestre
el camino hacia el cual deben orientarse los esfuerzos del Ejecutivo. Este plan debe, necesariamente, incluir
indicadores de xito que permitan establecer con claridad si los resultados que se buscan en beneficio del
pas estn siendo alcanzados.
La carencia de este plan de largo plazo ha obligado a los sucesivos Gobiernos a guiar su desempeo a partir
de planes especficos de corto plazo, aun cuando se hubiese dado la continuidad en el poder de un nico
partido, la Alianza Republicana Nacionalista (Arena). Esta continuidad gener la idea de que se dispona
de un horizonte econmico bien definido que tendera a crear mejores condiciones productivas, pero sobre
todo contara con elementos para mejorar el nivel de vida de los salvadoreos en general.
En sentido contrario, el gobierno de Mauricio Funes aprob un Plan Quinquenal de Desarrollo (PQD) para
el perodo 2010-2014, el cual, con sus limitaciones especialmente aquellas en materia de recursos, fue
concebido como la gua de polticas de dicha administracin, con metas definidas para alcanzar un nuevo
modelo de desarrollo ms inclusivo y equitativo y con intervencin especfica en las reas estratgicas de
desarrollo productivo, poltica fiscal y el resto de polticas sociales. Lamentablemente, el PQD,
especialmente en las partes correspondientes a la cobertura de la participacin del Estado y la obtencin de
recursos para financiar los nuevos programas de desarrollo, no fue resultado de un amplio consenso, sino
ms bien se obtuvo a partir de una limitada negociacin entre las lites econmicas y polticas. Como podr
colegirse, ello restringi el xito alcanzado.
En la actualidad, la situacin fiscal de El Salvador es sumamente delicada y puede caracterizarse por la
existencia de dficits fiscales permanentes, producto sobre todo del financiamiento de los gastos derivados
del sistema previsional antiguo; la acumulacin de niveles de deuda que amenazan con convertirse en
insostenibles en el corto plazo; la rigidez presupuestaria ocasionada por el establecimiento histrico de

Pgina nm. 22

candados en la ejecucin del gasto; y una insuficiente cantidad de recursos financieros, especialmente
tributarios, para afrontar los compromisos vigentes.

2.1

Ingresos insuficientes para las necesidades crecientes del pas

Al igual que el resto de pases de la regin centroamericana (con excepcin de Panam), El Salvador no
dispone de otra fuente importante de recursos financieros para sufragar sus polticas de gasto, ms que el
establecimiento de impuestos a la poblacin.
Esto se confirma con las estadsticas del BCR, las cuales revelan que durante el perodo 2003-2013 los
ingresos tributarios de El Salvador representan, en promedio simple, el 90.6% de los ingresos disponibles
para el financiamiento del gasto pblico. En segundo lugar se ubican los ingresos no tributarios, que han
perdido importancia relativa, pues han ido desde alrededor del 9% a inicios de la dcada pasada, hasta llegar
a cerca del 3.7%, en 2013.
Por su parte, las transferencias de las empresas pblicas del Estado con excepcin del perodo 20072009, vinculado con la obtencin de recursos derivados del Fideicomiso para Inversin en Educacin, Paz
Social y Seguridad Ciudadana (Fosedu) representan cerca del 0.2% de los ingresos pblicos, mientras
que las donaciones, que tambin han tenido una importancia decreciente, significan solo el 1.4% de los
ingresos totales.

Grfica 3. Estructura de los ingresos pblicos de El Salvador (2003-2013)

100.0%

3.4%

90.0%

0.3%
8.8%

2.3%
0.3%

2.1%
0.4%

10.6%

5.1%

87.6%

86.8%

2003

2004

6.0%
0.1%

4.5%
0.2%

1.4%
0.2%

4.0%

4.5%
0.8%
5.1%

4.1%

3.9%

3.7%

89.0%

91.3%

89.7%

89.8%

91.4%

94.6%

2008

2009

2010

2011

2012

2013

1.3%
0.4%
5.6%

1.9%
1.3%

1.6%
4.4%

2.9%
1.7%

5.2%

5.0%

92.4%

92.7%

91.6%

2005

2006

2007

80.0%
70.0%
60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%

Tributarios

No tributarios

Transferencias de empresas pblicas

De capital y donaciones

Fuente: BCR, El Salvador.

Pgina nm. 23

De acuerdo con informacin del Ministerio de Hacienda, los principales ingresos no tributarios provienen
de la venta de servicios de las entidades pblicas; las tasas de derechos de los servicios pblicos, y las
multas cobradas por la administracin gubernamental. En todo caso, en la actualidad los ingresos
procedentes de recursos no tributarios no inciden significativamente en el financiamiento del Gobierno, al
extremo de que durante los ltimos aos representan valores cercanos al 3% del PIB, mientras que el
supervit de las empresas pblicas representa alrededor del 0.4% del PIB.
Si se toma en cuenta el panorama antes descrito, por un lado, y se advierte el peso relativo de los tributos
dentro de los ingresos pblicos, por el otro, resulta particularmente importante la manera como se ejerce
esta facultad soberana del Estado, tanto para establecer una apropiada distribucin del impacto tributario
sobre la poblacin, como para garantizar la suficiencia de los recursos para el financiamiento del
presupuesto del Estado.

Grfica 4. Carga tributaria de El Salvador (2003-2013)

FRANCISCO
FLORES

ELIAS A. SACA

15.1%
15.8%

2009

14.4%
15.5%

2008

13.8%
15.1%

2007

13.5%
14.3%

2006

Carga tributaria (bruta)

12.6%
13.7%

13.5%
14.4%

2005

13.6%
14.3%

2004

13.4%
13.9%

11.5%
12.2%

2003

12.5%
13.0%

11.5%
12.0%

Carga tributaria (neta)

2010

2011

2012

2013

MAURICIO FUNES

Fuente: BCR, El Salvador.

Durante el perodo en estudio, la carga tributaria bruta, que es la que usualmente reportan las autoridades
hacendarias del pas, pas del 12.0%, en 2003, al 15.8%, una dcada ms tarde. Por su parte, la carga
tributaria neta resultante de la aplicacin de la devolucin del crdito fiscal del IVA a los exportadores,
as como del ISR a los empleados y otros contribuyentes tuvo un comportamiento ms discreto al pasar
del 11.5 al 15.1% en el perodo de anlisis.

Pgina nm. 24

Resulta importante hacer la diferenciacin anterior pues, de lo contrario, pueden producirse dos efectos
nocivos sobre la transparencia fiscal:
a.

Las devoluciones de impuestos se consideran factores fuera de presupuesto, por lo que los montos a
los que dan lugar son financiados por medio de la emisin regular de Letras de Tesorera (Letes), que
representan valores no controlados de dficit fiscal en el corto plazo, as como fuentes de
endeudamiento pblico que no entran en el flujo normal de recursos. El valor de las devoluciones de
impuestos, de acuerdo con informacin del BCR, creci desde un 0.5% del PIB, en 2003, hasta llegar
a un 1.3% del PIB, en 2011, para luego presentar una disminucin y ubicarse en un 0.8%, en 2013.
Esta trayectoria parece esconder el manejo del monto de los impuestos a devolver, el cual puede
presentar una presa pendiente bajo responsabilidad del Ministerio de Hacienda (una especie de deuda
flotante). No obstante su importancia, se desconocen datos al respecto.

b.

La carga tributaria neta refleja el valor de que realmente dispone el Estado para hacer frente a sus
obligaciones presupuestarias de gasto. Por ello, presentar valores brutos crea la ilusin de que el
Ministerio de Hacienda dispone efectivamente de ms recursos y esconde parte del dficit fiscal y
del endeudamiento del perodo.

Independientemente del aspecto mencionado, de suyo importante, es destacable la voluntad del Gobierno
salvadoreo de incrementar la disponibilidad de recursos para atender las necesidades crecientes de la
poblacin, lo cual se reflej en la implementacin de cuatro reformas tributarias cuyo propsito fue
garantizar la suficiencia de los recursos disponibles.
La primera de dichas reformas se realiz durante el gobierno de Elas Saca, electo por el partido Arena, de
posicin conservadora; mientras que las tres restantes se efectuaron durante la administracin de Mauricio
Funes, electo por el FMLN, de izquierda. Una mayor caracterizacin de las reformas tributarias se
presentar en un apartado posterior.
La Constitucin de la Repblica de El Salvador, en el numeral 6, artculo 131, establece que corresponde
a la Asamblea Legislativa Decretar impuestos, tasas y dems contribuciones sobre toda clase de bienes,
servicios e ingresos, en relacin equitativa []. No obstante, poco se ha avanzado en cuanto a realizar
una transformacin efectiva de la estructura tributaria nacional, la cual, en esencia, y pese a las reformas
tributarias realizadas, sigue siendo dominada por impuestos indirectos, con mayor preponderancia del IVA.
Ello no menosprecia el esfuerzo realizado por el Gobierno de El Salvador, en el sentido de que logr
incrementar el peso relativo del ISR, nico impuesto directo en el pas. El aumento se dio desde un 29.2%
del total tributario, en 2003, al 38.2%, en 2013, y fue producto tanto de los incrementos de tarifa aplicables
Pgina nm. 25

en el ISR, como de la incorporacin de criterios vinculados con la tributacin internacional, y de la

incorporacin de algunas rentas a la tributacin que anteriormente no estaban afectas.

Grfica 5. Estructura tributaria de El Salvador, impuestos directos e indirectos (2003-2013)

Impuestos directos

Impuestos indirectos

70.8%

70.7%

68.6%

68.2%

66.3%

65.9%

64.6%

65.8%

65.8%

64.3%

61.8%

29.2%

29.3%

31.4%

31.8%

33.7%

34.1%

35.4%

34.2%

34.2%

35.7%

38.2%

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Fuente: Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), con base en BCR, El Salvador.

Se incorpor en las reformas una clusula vinculada con el pago mnimo del ISR como porcentaje de los
ingresos brutos; sin embargo, ello fue considerado inconstitucional por la Sala correspondiente,
produciendo efectos negativos sobre la recaudacin, en 2014.
Aun con el aumento del peso relativo del ISR y a pesar de que el IVA redujo su participacin pasando
del 52.5 al 46.2%, en el perodo de anlisis, este ltimo contina siendo el tributo que propicia la mayor
cantidad de recursos al Estado; le siguen el ISR y los DAI.
Con respecto a estos ltimos, es importante comentar que su participacin en la recaudacin disminuy del
10.2%, en 2003, al 5.3%, una dcada ms tarde. Es decir, el impuesto sufri una reduccin de alrededor del
50%, vinculada, por supuesto, con la adopcin de una poltica comercial liberalista de parte de los
Gobiernos nacionales, pero especialmente como consecuencia de la vigencia del TLC con los Estados
Unidos.
Es importante anotar que los tres impuestos mencionados representan alrededor del 91.0% de la recaudacin
total, lo que hace que el sistema sea fuertemente vulnerable ante la presencia de crisis que produzcan una
reduccin del consumo o de las rentas generadas en el territorio nacional. En este marco, es pertinente
destacar la significativa dependencia del consumo con relacin al flujo de remesas internacionales
producidas por los salvadoreos en territorio estadounidense. Tambin es claro que el comportamiento de
los impuestos mencionados est fuertemente influenciado por la actividad econmica, por lo que tienen una
Pgina nm. 26

amplia prociclicidad, que dificulta a las autoridades fiscales la implementacin de medidas contracclicas
en caso de ser necesario.

Grfica 6. Composicin de la recaudacin tributaria de El Salvador, por impuesto (20032013)

100%
90%

9.7%

3.9%
4.5%
8.5%

3.8%
3.9%
8.0%

3.7%
3.6%
7.5%

5.1%
3.3%
6.2%

6.6%
3.8%
5.3%

6.4%
4.1%
5.2%

5.8%
4.4%
5.2%

5.3%
4.3%
5.2%

5.1%
3.9%
5.3%

52.6%

48.0%

49.7%

49.3%

48.8%

46.2%

51.8%

50.6%

52.3%

51.0%

52.5%

29.3%

31.4%

31.7%

34.3%

34.8%

36.4%

34.5%

35.3%

36.4%

39.5%

29.0%

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

4.8%
3.6%

4.6%
4.1%

10.2%

80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

ISR

IVA

DAI

Selectivos al consumo

Otros

Fuente: Ministerio de Hacienda de El Salvador.

Colateralmente, la vulnerabilidad de la tributacin salvadorea tambin se refleja en el peso relativo que

an reportan los ingresos que administra la Direccin General de Aduanas (DGA) y que estn vinculados
con el comercio exterior.
La DGA tiene bajo su responsabilidad la recaudacin del IVA importaciones y de los DAI, sin embargo,
ambos valores muestran una alta dependencia al comportamiento de las importaciones y a las prcticas de
defraudacin tributaria y contrabando que son usuales en la mayor parte del territorio centroamericano.
Autores econmicos han hecho referencia al trpode o a la triada de impuestos sobre los que debe descansar
la estabilidad tributaria de un pas: el ISR, el IVA y el impuesto patrimonial. Este ltimo, sin embargo, a
pesar de algunos esfuerzos fallidos, no ha podido implementarse en ninguna ocasin en suelo salvadoreo.

Pgina nm. 27

Grfica 7. Estructura de la recaudacin tributaria de El Salvador: impuestos internos y al

comercio exterior (2003-2013)
100%
90%
80%
70%

61.3%

60.7%

62.3%

61.2%

61.4%

61.9%

38.7%

39.3%

37.7%

38.8%

38.6%

38.1%

2003

2004

2005

2006

2007

2008

68.1%

66.1%

64.6%

65.5%

66.6%

31.9%

33.9%

35.4%

34.5%

33.4%

2009

2010

2011

2012

2013

60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

Impuestos al comercio exterior

Impuestos internos

Fuente: Ministerio de Hacienda de El Salvador.

2.2

El gasto de gobierno: un Estado insuficiente para las demandas sociales

De acuerdo con el PNUD, en 2012-2013 El Salvador se encontraba ubicado en el puesto nmero 115 entre
los 187 pases del mundo en los que se mide el ndice de Desarrollo Humano; ello, como resultado de un
ndice total de 0.662, lo cual significa que el pas no experiment ninguna evolucin con respecto al perodo
inmediato anterior.
Conforme el PNUD, El pas tiene un buen desempeo en el indicador de salud pues la esperanza de vida
es de 72.6 aos y ha aumentado 16 aos desde 1980. En el caso de los indicadores de escolaridad, aunque
ha habido progresos, han sido lentos. Por ejemplo, la escolaridad promedio ha aumentado nicamente 3.5
aos desde 1980, es decir, 1 ao de escolaridad cada 7 aos ms o menos, un progreso equivalente a la
mitad del experimentado por Costa Rica. Adicionalmente, el PNUD en su portal web
(http://www.sv.undp.org/), concretamente en la pgina de inicio, seala lo siguiente:
Desde el estallido de la crisis financiera y econmica internacional (2008) a la fecha, El Salvador registra un pobre
desempeo en sus principales indicadores socioeconmicos. El IDH se ha estancado, el PIB ha crecido a una tasa promedio
anual de 0.5% y la pobreza de ingresos ha aumentado, regresando al observado [sic] diez aos atrs.
Con niveles de dficit fiscal que superaron el 4% en los ltimos dos aos, la deuda pblica aument al 56% del PIB y las
finanzas pblicas se encuentran en una trayectoria de insostenibilidad, con un alto riesgo de que el gobierno [sic] caiga en
una situacin de insolvencia.

Pgina nm. 28

En un contexto de lento crecimiento de la economa, la generacin de trabajo decente sigue siendo un gran desafo. De cada
cien personas que forman parte de la poblacin econmicamente activa (PEA), 7 estn desempleadas y 44 subempleadas
(con ingresos inferiores al salario mnimo vigente en el sector econmico en el que laboran). nicamente la quinta parte de
la fuerza laboral cuenta con trabajo decente y solamente el 28% de la PEA es cotizante para recibir una pensin.
Los altos niveles de criminalidad e inseguridad y la vulnerabilidad medioambiental del territorio tambin estn entre los
grandes problemas que tiene que enfrentar el pas.

En ese contexto, resulta relativamente sencillo concluir que es importante y urgente la adopcin de una
serie de medidas que contribuyan a que el Estado ejecute de manera inmediata las tareas para las cuales fue
diseado y que se encuentran consagradas en la Constitucin de la Repblica. Es particularmente relevante
adoptar aquellas medidas que propicien un mayor nivel de eficiencia en el funcionamiento del mercado; las
dirigidas a la proteccin social, especialmente de los grupos ms vulnerables de la sociedad; y las que
generen condiciones para fortalecer la productividad en el mediano y largo plazos.
Para lograr estos cometidos, el tamao general del Estado, dado por el gasto del SPNF como porcentaje del
PIB, ha crecido en forma lenta pero sostenida a partir de 2003, ao en el cual represent un 18.3% del PIB,
mientras que una dcada ms tarde alcanz un 22.4% del PIB, el valor histrico ms alto registrado en el
pas, a pesar de las deficiencias en materia de ingresos para financiar los techos de gasto establecidos.

Grfico 8. El Salvador: tamao del sector pblico no financiero (2003-2013, no incluye al

sistema previsional)
25.0%

20.0%

21.2%

21.2%

21.2%

21.4%

2009

2010

2011

2012

22.4%

19.8%
18.3%
15.0%

16.9%

17.4%

2004

2005

18.5%

18.5%

2006

2007

10.0%

5.0%

0.0%
2003

2008

2013

Fuente: BCR, El Salvador.

No obstante lo comentado, la tasa de crecimiento del SPNF, sin incluir los gastos derivados del sistema
previsional, ha manifestado comportamientos diferenciados, reportando una tasa media de aumento por el
orden del 8.0% durante el perodo pre-crisis (2004-2007), en el gobierno de Antonio Saca. Luego, en 2008,
Pgina nm. 29

lleg al 14.3%, como parte de la poltica anticclica establecida por el Gobierno para tratar de paliar los
efectos de la gran crisis financiera; y durante el perodo 2009-2013, correspondiente al gobierno del FMLN,
la tasa fue del 5.1%, porcentaje que podra interpretarse como una respuesta a la acumulacin de la deuda
como consecuencia de la atencin a los compromisos del sistema previsional.
Paradjicamente, estos datos indican que en el perodo estudiado la mayor expansin de gasto se efectu
durante un gobierno de tendencia conservadora, mientras que el gobierno del FMLN, identificado con
posiciones sociales y de izquierda, present un comportamiento ms conservador, pese a tener un Plan
Quinquenal fuertemente orientado al fomentado de la actividad productiva y al desarrollo social.
De acuerdo con el Icefi (2011), la poltica anticclica adoptada entre 2008 y 2009 consisti en una serie de
aumentos a los subsidios al transporte pblico, energa elctrica y gas propano, con la finalidad de atenuar
los impactos de la crisis en la economa familiar. Esta medida fue tomada en la generalidad de los pases
de la regin, con el fin de preservar la estabilidad macroeconmica y apoyar la actividad productiva pero,
sobre todo, con el objeto de defender a los sectores ms vulnerables y evitar, as, problemas sociales y de
gobernabilidad.
En este marco, se colige con claridad que el comportamiento del gasto del SPNF de El Salvador, en los
ltimos aos, se ha visto afectado tanto por choques internos y externos, como por las preferencias polticas
de los gobiernos de turno, en cuanto a su orientacin a la actividad de mercado o al fomento del desarrollo
social.
El principal problema de la ejecucin presupuestaria salvadorea, al igual que en muchos pases de la
regin, sigue siendo su extrema rigidez, que oscila en alrededor del 80% del total del gasto presupuestado
(vase anexo 1). La mayor parte de la rigidez presupuestaria corresponde actualmente a los compromisos
ineludibles, en donde destacan las remuneraciones y la adquisicin de bienes y servicios, que al final de
2013 representaban el 29.1 y el 8.0% del total del gasto, respectivamente.
En otro sentido, los gastos de funcionamiento o corrientes del SPNF incrementaron su peso relativo en el
total del gasto, pues pasaron del 63.1%, en 2003, al 68.9%, una dcada ms tarde. En este hecho destaca el
aumento de las remuneraciones, que en 2013 significaron, de acuerdo con cifras del Ministerio de Hacienda,
el 36.0% del total del gasto. En sentido contrario, los gastos de capital disminuyeron su importancia, pues
pasaron del 18.3%, en 2003, al 13.4%, diez aos despus, mientras que el peso relativo de los intereses de
la deuda se mantuvo en alrededor del 10.0% del total, y los gastos vinculados con el sistema previsional en
alrededor del 7.5% del total del gasto del SPNF de El Salvador.

Pgina nm. 30

De acuerdo con un anlisis sobre las variaciones en los niveles de empleo en el pas, el aumento constante
de las remuneraciones del sector pblico parece estar vinculado con un esfuerzo de poltica econmica
contracclica implementado por el Gobierno a partir de 2009, con el propsito de compensar la prdida de
empleos en el sector privado. Segn cifras del Instituto Salvadoreo del Seguro Social (ISSS) y del
Ministerio de Hacienda, durante 2009 el empleo del sector privado tuvo una contraccin del 3.9%, mientras
que el empleo pblico aument un 9.4% y las remuneraciones del SPNF se incrementaron en un 8.6%.
Esta tendencia se mantuvo en los aos siguientes, al extremo que durante el perodo 2008-2013 el nmero
de trabajadores del Estado se increment en alrededor de un 26% (lo cual significa unos 30,500 puestos de
trabajo), mientras que el empleo del sector privado creci un 6.4% (36,000 puestos).
Posiblemente, el rubro que ms ha estado presente en los debates tcnicos y polticos en los ltimos aos
es el vinculado con las devoluciones de impuestos, que normalmente no se consideran dentro del
presupuesto ordinario de la nacin y deben ser financiados mediante la emisin de deuda de corto plazo
(Letes). Lo mismo sucede con los subsidios a los servicios bsicos, especialmente los relacionados con el
gas licuado y la electricidad.

Grfica 9. El Salvador: estructura del gasto del sector pblico no financiero (2003-2013,
incluye pensiones)
100.0%
90.0%

8.3%

9.8%

7.8%

7.3%

7.6%

7.6%

7.5%

12.5%

11.1%

11.2%

10.4%

9.7%

9.7%

10.1%

15.3%

14.0%

14.1%

13.5%

13.8%

12.6%

14.2%

13.4%

64.1%

63.5%

65.0%

65.1%

67.5%

68.5%

70.1%

68.5%

68.9%

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

9.9%

9.2%

11.3%

11.5%

12.0%

18.3%

12.5%

14.6%

63.1%

66.8%

2003

2004

80.0%
70.0%

9.4%

10.2%

8.5%

60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%

De funcionamiento

De capital

Intereses de la deuda

Pensiones

Fuente: BCR, El Salvador.

En los ltimos aos, los gastos de capital o inversin se convirtieron en una variable de ajuste al momento
de estimar el resultado final de los ejercicios presupuestarios, de tal manera que se han sacrificado los
avances en proyectos de infraestructura con el objeto de no presentar un dficit fiscal mayor. De acuerdo

Pgina nm. 31

con la informacin del Ministerio de Hacienda, durante el perodo 2009-2012, la ejecucin de los gastos de
inversin present, en promedio, el 73% de lo programado al inicio del ejercicio fiscal.
Otra de las principales dificultades en materia de transparencia del sistema financiero fiscal salvadoreo es
la dinmica inconsistente de las cifras, al extremo que valores que tericamente se refieren a los mismos
rubros son presentados de manera diferente por entes de mucho prestigio como el Ministerio de Hacienda
y el BCR. Tambin es importante indicar que, a partir de 2009, el Ministerio de Hacienda ha decidido
mantener una presentacin consistente de cifras, aunque con valores diferentes de los del BCR. Esto
imposibilita la realizacin de anlisis de series de tiempo con perodos ms prolongados para el caso de la
trayectoria de la ejecucin presupuestaria.
Al utilizar la informacin del Ministerio de Hacienda, se encuentra que el mayor porcentaje del gasto del
SPNF durante el perodo en estudio ha sido canalizado hacia el financiamiento de programas de desarrollo
social, cuya participacin en el total ejecutado en el presupuesto anual creci del 34.1%, en 2009, al 45.6%,
en 2013. Esto es producto de la nueva estrategia del gobierno del FMLN.
Durante 2004 y 2005, como consecuencia de la expansin del gasto en el marco de la campaa electoral
(2004) y con el propsito de financiar la reconstruccin a que dio lugar los efectos del Huracn Stan y la
erupcin del volcn Ilamatepec, se observaron comportamientos altos del gasto dirigido al desarrollo social;
sin embargo, a partir de 2006 se recuper la normalidad establecida.

Grfica 10. El Salvador: gasto del sector pblico no financiero, clasificado por rea de
gestin (2004-2013)
50.0%
45.0%

43.5%

40.0%
30.2%

30.7%
24.0%

25.0%

15.0%

36.5%

34.1%

30.0%

20.0%

40.6%

38.8%

37.0%

35.0%

45.6%

44.4%

41.9%

19.9%

12.5%

22.3%

18.5%
12.4%

10.0%

10.0%
9.6%

5.0%

6.1%

12.4%
9.6%
3.6%

0.0%

0.0%
2004

0.0%
2005

19.1%

28.8%

19.4%
17.1%

11.7%
12.4%
11.8%
9.5%

14.5%
12.6%
11
2.0%

0.4%
2006

15.9%
12.5%
10.9%
1.7%

0.5%

0.9%

2007

2008

14.9%
11.4%
9.6%
8.6%
5.6%
0.0%
2009

13.0%
10.6%
1.4%
0.0%
2010

12.9%
11.1%

16.6%
14.7%

14.7%

11.2%

12.0%

9.5%

11.1%

1.2%
0.0%
2011

0.8%
0.0%
2012

10.9%
1.0%
0.0%
2013

Conduccin administrativa

Administracin de justicia y seguridad ciudadana

Desarrollo social

Apoyo al desarrollo econmico

Deuda pblica

Obligaciones generales del Estado

Produccin empresarial pblica

Fuente: Ministerio de Hacienda, El Salvador.

Pgina nm. 32

Las cifras muestran que, durante el perodo, el financiamiento del servicio de la deuda pblica ocupa, en
general, alrededor del 20% de los recursos financieros del Gobierno, aunque se muestran fuertes
fluctuaciones derivadas de varios procesos de roll-over de deuda interna hacia deuda externa, as como los
efectos de la absorcin del sistema previsional. Este financiamiento ocupa montos que han disminuido entre
2012 y 2013, hasta alcanzar un 16.6%; no obstante, se espera un incremento en el corto plazo, con la nueva
transformacin de Letes a deuda externa que el Gobierno planea para 2014.
Por su parte, la seguridad ciudadana y la administracin de justicia ocupan alrededor del 15% del
presupuesto, mientras que el apoyo al desarrollo econmico y la conduccin administrativa absorben,
ambos, cerca del 11%. Estos montos podran considerarse bajos, especialmente el vinculado con la
seguridad ciudadana; sin embargo, la carencia de indicadores efectivos que permitan identificar tanto la
eficacia como la eficiencia del gasto pblico imposibilita hacer una afirmacin semejante, aun cuando s se
puede observar, a la fecha, que El Salvador contina siendo uno de los pases ms violentos del mundo.
Adems, el nivel de crecimiento econmico en el perodo estudiado se encuentra prcticamente estancado,
por lo que los montos asignados podran ser insuficientes.
Se evidencia, durante el perodo 2007-2012,1 que la trayectoria del gasto social realizado por el SPNF
muestra un comportamiento creciente, pues pas del 10.7% del PIB, en 2007, al 13.3%, un lustro ms tarde.
Adicionalmente y partir de un esfuerzo de clasificacin funcional que sigue los lineamientos del Manual
del FMI, se puede notar que la mayor cantidad de recursos de los que dispone el SPNF de El Salvador se
dirige fundamentalmente a la proteccin social (alrededor del 4.7% del PIB, en 2011, y del 4.9%, en 2012).
Destacan, en este sentido, los recursos dirigidos al financiamiento de los intereses por los bonos CIP
emitidos por el Estado para reestructurar la deuda previsional.
El Salvador ha incrementado de manera sostenida la erogacin para financiar el rubro de educacin, el cual
pas de representar el 2.9% del PIB, en 2007, al 3.6%, en 2012; no obstante, estos valores continan estando
sumamente lejos de los estndares internacionales y, sobre todo, de los recursos que son indispensables
para la proteccin de los grupos de nios, nias y adolescentes, que son primariamente quienes ms se
benefician con este tipo de gasto. Tambin es importante destacar que, en su gran mayora, los recursos
destinados a la educacin son ejecutados por el gobierno central, signo inequvoco de la centralizacin que
an predomina en materia educativa en el pas.
Advirtase que el esfuerzo de inversin en educacin se relaciona con el cumplimiento de los compromisos
derivados de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) adquiridos por el pas. En este sentido y con

La informacin correspondiente a 2013 an no est disponible.

Pgina nm. 33

respecto al ODM relativo a lograr la enseanza primaria universal, conviene traer a colacin lo que seala
el PNUD en su portal Web (http://www.sv.undp.org), en la seccin dedicada al efecto:
Segn el Tercer Informe de Avance de los Objetivos del Milenio El Salvador: Juntos y Juntas hacia el Desarrollo
Sostenible, [] ha habido avances considerables, especialmente en cuanto a la tasa neta de matriculacin en enseanza
primaria que pas de 75.5% en 1991 a 93.7% en 2012 y en la tasa de alfabetizacin de personas de 15 a 24 aos, que pas
de 85.2% en 1991 a 97.1% en 2012. [...] el porcentaje de alumnos que inician 1er grado y finalizan 6to [sic] pas de 52.6%
en 1991 a 84% en 2012.

Es pertinente indicar que el rubro de salud ocupa un lugar preponderante dentro del gasto social, lo cual
puede observarse en la tabla 1, en donde se consigna que los recursos destinados a este mbito de la
proteccin social son ejecutados tanto por el gobierno central, como por instituciones descentralizadas,
entre las que destaca el ISSS. Los denominados Fondos de Seguridad Social que han crecido en
importancia, pues han pasado de un 3.4% del PIB, en 2007, al 3.8%, en 2012 tambin son un mecanismo
de ejecucin del gasto pblico en salud. Esta asignacin de recursos, adems de estar vinculada con la nueva
poltica social del Gobierno, tambin est ntimamente relacionada con la atencin de las metas contenidas
en los ODM.
El PNUD, al hacer referencia al tercer Informe de avance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio emitido
por el Gobierno de El Salvador, establece que la mortalidad en nios menores de cinco aos pas de 52
por mil nacidos vivos en el periodo 1992-1998 a 19 por mil nacidos vivos en el quinquenio de 2003 a 2008.
Pese a estos logros, para alcanzar la meta de reducir en dos terceras partes la mortalidad de los nios
menores de cinco aos, El Salvador necesitar disminuir en 10.5 puntos porcentuales la cifra de 2008, que
es la ltima de que se dispone.

Tabla 1. El Salvador: gasto pblico social, segn clasificacin funcional del FMI (2001),
perodo 2007-2012
Rubro
Proteccin del medio ambiente
Vivienda y servicios comunitarios
Salud

2007
13.5
134.6
685.4

2008
8.7
168.9
726.8

2009
25.0
113.0
790.0

2010
23.0
141.8
824.1

Actividades recreativas, cultura y religin

Educacin
Proteccin social
Total
Producto interno bruto
Porcentaje del PIB

24.2
579.3
712.8
2,149.7
20,104.9
10.7%

24.7
639.7
829.8
2,398.5
21,431.0
11.2%

27.9
777.5
872.5
2,605.8
20,661.0
12.6%

30.9
749.5
941.5
2,710.6
21,418.3
12.7%

2011
18.1
160.4
897.6

2012
31.1
178.3
916.0

37.4
805.8
1,081.0
3,000.2
23,139.0
13.0%

36.1
858.2
1,158.9
3,178.5
23,813.6
13.3%

Fuente: Icefi, con base en informacin proporcionada por el Ministerio de Hacienda, El Salvador:
Nota: clasificacin acorde con el documento El Salvador: rgimen financiero, sistemas integrados de administracin financiera y descentralizacin,
con especial atencin al manejo de las finanzas pblicas en el mbito municipal. No se incluyen datos de los gobiernos locales, por falta de
disponibilidad. Incluye Fomilenio.

Pgina nm. 34

En cuanto al ODM relativo a mejorar la salud materna, el PNUD comenta que la Razn de Mortalidad
Materna (RMM) pas de 211 por cada 100 mil nacidos vivos en 1990 a 42.3 en 2012, por lo que la
reduccin en tres cuartas partes de la mortalidad materna y el acceso a la salud reproductiva se consideran
de probable cumplimiento.
Finalmente y con respecto al ODM relativo al combate del VIH/sida, paludismo y otras enfermedades, el
PNUD estima que el pas tambin se acercar a su cumplimiento.

2.3

El manejo del dficit fiscal y el nivel de endeudamiento: una amenaza a la sostenibilidad

fiscal

El dficit fiscal ha sido un problema recurrente y estructural para las finanzas pblicas salvadoreas, debido
a la insuficiencia de los ingresos tributarios para financiar la totalidad del gasto del SPNF.
En trminos generales, gran parte de la complicacin de la situacin financiera de esta nacin
centroamericana proviene de la incorporacin al presupuesto de ingresos y gastos del Estado de la atencin
a una porcin de los beneficiarios del sistema previsional del pas. Ello, como consecuencia del cambio del
sistema de reparto a uno de capitalizacin individual a finales del siglo pasado. El cambio en el sistema
produjo que muchos salvadoreos tuvieran la imposibilidad de acumular suficientes recursos para obtener
pensiones apropiadas, por lo que el Gobierno acept la responsabilidad de financiarlas. En consecuencia, a
partir de 2001 se acostumbra a comentar los resultados fiscales de El Salvador con expresiones tales como
incluyendo el sistema previsional y sin incluir el sistema previsional, lo cual le da un mayor grado de
complejidad a la comprensin de la situacin financiera del Gobierno.
Para tratar de paliar el efecto que esta situacin ocasionaba al dficit fiscal del pas, en 2006 se cre el
Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP), con la finalidad de emitir ttulos de deuda, denominados
Certificados de Inversin Previsional (CIP), dirigidos a obtener los recursos necesarios para el
financiamiento del pago de pensiones a los beneficiarios del antiguo sistema previsional. Si bien mediante
la reforma se introdujo un alivio temporal al presupuesto, en la realidad lo nico que se hizo fue posponer
el problema, pues si bien en los primeros aos el pago de intereses por la emisin de CIP era imperceptible,
luego, debido a la acumulacin de saldos, se generaron diversas presiones. En la actualidad, esto ya es
significativo, al extremo de considerarse insostenible en el mediano plazo.
En general, en el perodo comprendido entre 2004 y 2008, el dficit fiscal se mantuvo en alrededor del 3%
del PIB, a pesar de haberse implementado exitosamente una reforma que increment la carga tributaria en
un 2% del PIB. Esto ltimo indica que el aumento de impuestos fue acompaado por un incremento similar
Pgina nm. 35

en el nivel de gasto, adems que, como se ver ms adelante, tambin motiv un aumento de la deuda
pblica.
El pico ms alto del dficit fiscal se produjo en 2009, cuando el Gobierno del FMLN asumi medidas de
poltica contracclica, inicindose la implementacin de una nueva poltica social. Otros ingredientes que
influyeron en esta situacin fueron la cada abrupta de los precios internacionales del petrleo, la
contraccin econmica del pas, y la drstica reduccin del comercio internacional, que condujeron a una
disminucin significativa de los ingresos tributarios, por el orden del 8.2%, en comparacin con el ao
anterior.
En aos sucesivos, el dficit fiscal aunque ms controlado ha oscilado en alrededor del 4.0% del PIB,
a pesar de haberse implementado dos reformas tributarias en 2009 y 2011, lo que redund en una
profundizacin del nivel de deuda del pas. En efecto, incluyendo el sistema previsional, la deuda se
encuentra muy cercana al 60% del PIB.

Grfica 11. El Salvador: dficit fiscal total del sector pblico no financiero (2003-2013)
0
-979.4

-813.9

-906.6

-917.8

-1,171.6

-683.4

-395.3

-546.6

-378.8

-510.0

-2

-2.4
-2.0

-3

-2.9
-3.2
-4.3

-1,000

Dficit fiscal

-5.7

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

-1,200

-4

-3.4
-3.9

-4.0

-5
-6
2011

-800

2013

-3.0

-3.7

2012

-600

-1

% del PIB

-400

2010

Millones de US$

-200

-559.9

Porcentaje del PIB (eje derecho)

Fuente: Icefi, con base en cifras de la Cepal.

Por otro lado, la grfica 12 muestra con claridad que el principal problema del sistema fiscal del pas es la
absorcin del gasto del sistema previsional pues, si se excluyera este compromiso, el dficit fiscal total
mantendra niveles muy cercanos al 2%, considerados manejables para una economa como la salvadorea.
Advirtase tambin que el ao 2009 representa una excepcin, ya que fue en ese momento cuando se
manifestaron los efectos de la gran crisis financiera internacional.
La grfica 12 muestra, igualmente, que si se excluye el impacto del sistema previsional durante el perodo
de anlisis, resulta que el Gobierno de El Salvador ha tenido la capacidad de generar balances primarios, lo
Pgina nm. 36

que implicara la existencia de una posibilidad razonable de manejar el saldo de la deuda (pues se cuenta
con la capacidad de administrar el servicio ocasionado por la actividad normal del aparato estatal).

Grfica 12. Comportamiento del dficit fiscal, incluyendo y excluyendo el costo del sistema
previsional (2003-2013)
2.3%
1.5%

1.1%

1.4%

1.4%
0.6%

0.0%
2003

-1.7%
-2.1%

-0.3%
2004
-0.6%

2005
-0.8%
-1.1%

-0.5%
2006
-1.1%

-0.3%
2007

2008
-0.8%
-1.1%

2009

-3.0%

-2.9%

-3.7%

-3.2%

2010

-1.3%

-2.0%

-2.4%

-0.2%

-3.1%
-3.9%

-1.9%
-2.6%
-4.3%

0.1%
2011

-1.7%
-2.2%
-3.9%

0.6%
2012

-1.2%
-1.7%

0.2%
2013

-1.6%
-2.2%

-3.4%
-4.0%

-5.7%
Dficit total (incluye pensiones y fideicomisos)
Balance primario (incluye pensiones y fideicomisos)

Dficit total (no incluye pensiones y fideicomisos)

Balance primario (no incluye pensiones y fideicomisos)

Fuente: BCR, El Salvador.

No obstante, debido a que finalmente la administracin de los pagos del antiguo sistema de pensiones
corresponde al aparato estatal, el comportamiento del dficit fiscal total e, incluso, el balance primario,
resultan muy delicados. Este ltimo, al considerar los sistemas previsionales, denota que el Estado
salvadoreo no tiene la capacidad de liberar recursos para pagar el servicio de la deuda, por lo que se
produce un efecto en cascada, similar a Ponzi: para abonar los pagos de la deuda es necesaria la contratacin
de nueva deuda.
Adicionalmente, es importante destacar que durante los perodos 2005-2007 y 2009-2012 es posible
observar una mejora en la situacin financiera del Gobierno, producto indefectible de los efectos de las
reformas tributarias implementadas. En el primero de estos perodos, se evidencia una disminucin del
dficit fiscal del 3 al 2% del PIB; mientras, en 2009-2012 se observa una reduccin del 5.7 al 3.4%. Este
comportamiento hace pensar que, en el corto plazo, la nica forma manejable de reducir la trayectoria del
dficit fiscal es la implementacin de reformas tributarias que representen recursos frescos para paliar el
impacto del sistema previsional sobre la situacin fiscal del pas.
El saldo de la deuda total del SPNF se ha incrementado sostenidamente a partir de 2008, ao en el que este
indicador represent un 39.7% del PIB, hasta alcanzar un 56.5%, en 2012, para luego disminuir ligeramente
en 2013, cuando lleg al 55.3%. Debido a la existencia de algunos rubros que no se incluyen
Pgina nm. 37

apropiadamente en el presupuesto de ingresos y gastos del Estado, se produce de manera recurrente el

fenmeno de deuda flotante, el cual impide una apropiada contabilizacin de los montos adeudados por el
Gobierno de El Salvador.
Probablemente, uno de los episodios ms crticos sobre este particular se experiment en 2012 cuando,
como consecuencia de los problemas de liquidez, se produjeron significativos atrasos en el pago a los
proveedores de bienes y servicios del Estado, en las transferencias a las municipalidades, y en la entrega de
subsidios. La situacin permiti que el valor reportado en 2012 como dficit fiscal y como deuda no fuera
mayor, debido a que esta nacin centroamericana reporta sus transacciones con base en el criterio de
percibido-incurrido, por lo que aun cuando los bienes o servicios efectivamente se recibieron en ese
momento, el pago se realiz hasta el ao siguiente. De esa cuenta, la carga financiera se registr
efectivamente hasta en 2013.
En general, la alternativa empleada por el Gobierno salvadoreo para financiar las deficiencias de recursos
financieros y cubrir as los gastos presupuestados y no presupuestados ha sido el endeudamiento, tanto por
la va de prstamos de apoyo presupuestario provenientes de organismos multilaterales (BID y Banco
Mundial) y la emisin de Eurobonos, como por medio de la emisin de deuda de corto plazo (Letes).
Recursos provenientes de esta ltima fuente son utilizados primariamente para el financiamiento de gastos
que no quedaron apropiadamente presupuestados, como la devolucin del crdito fiscal del IVA a los
exportadores.

Grfica 13. Saldo de la deuda del sector pblico no financiero, como porcentaje del PIB
(2003-2013)
60.0%
50.0%

51.5%

51.7%

2010

2011

56.5%

55.3%

2012

2013

50.0%
40.4%

40.6%

39.9%

39.9%

2003

2004

2005

2006

40.0%

38.5%

39.7%

2007

2008

30.0%

20.0%

10.0%

0.0%
2009

Fuente: BCR, El Salvador.

Pgina nm. 38

En El Salvador, el endeudamiento manifiesta una trayectoria en la cual los compromisos adquiridos con
residentes nacionales se han ido incrementando a travs del tiempo, en detrimento de las contrataciones con
residentes extranjeros. Sobre este particular es importante mencionar que gran parte de estos valores se
refieren a los Eurobonos emitidos por el Gobierno y que se encuentran en poder de residentes en el pas.
Este anlisis debe realizarse con un mayor nivel de profundidad, debido a que si bien a partir de la
utilizacin del dlar como moneda nacional no existen presiones cambiarias por el incremento de la deuda
interna, s es posible ocasionar algn incremento en la tasa de inters nacional, de manera que si se presenta
algn grado de asimetra con respecto a la tasa internacional podra producirse una reduccin en la inversin
nacional y un encarecimiento en el consumo intertemporal.
De acuerdo con la serie presentada por el BCR, hacia 2003 el saldo de la deuda interna ascenda a 33.8%
del total, mientras que diez aos ms tarde este valor se haba incrementado al 45.8% de lo adeudado. En
sentido contrario, el saldo de la deuda externa haba disminuido hasta el 54.2% en 2013, luego de
representar el 66.2%, a principios del perodo en estudio.

Grfica 14. El Salvador: composicin de la deuda total, interna y externa (2003-2013)

Deuda interna

Deuda externa

64.4%

60.0%

58.6%

58.0%

55.5%

68.0%

62.9%

54.2%

65.4%

55.1%

66.2%

35.6%

40.0%

41.4%

42.0%

44.5%

32.0%

37.1%

45.8%

34.6%

44.9%

33.8%

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Fuente: BCR, El Salvador.

De acuerdo con informacin del Ministerio de Hacienda, a finales de 2013 el 47.9% del total de la deuda
externa se encontraba en manos de organismos multilaterales, entre los que destaca el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), que ha financiado el 60.9% del total de este tipo de deuda y concentra el 16.1% del
adeudo total del SPNF de El Salvador. Le sigue, en orden de importancia, el Banco Internacional de
Reconstruccin y Fomento (BIRF), con el 26.4% del adeudo, y el Banco Centroamericano de Integracin
Econmica (BCIE), con el 11.0%. El resto de la deuda externa corresponde a deuda comercial (45.4% del
Pgina nm. 39

total) que, fundamentalmente, se ha generado mediante la colocacin de bonos que podran producir una
fuerte vulnerabilidad para el pas ante el incremento de tasas de inters.
Por su parte, la mayor parte de la deuda interna corresponde a bonos (35.9% del total) y a los CIP que
fueron emitidos para financiar el Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, que representa el 42.3% de la
deuda en manos de residentes. Entre ellos destacan, obviamente, los empresarios del sector financiero.
Es importante acotar que el Ministerio de Hacienda ha establecido que el 93.3% de la deuda total se
encuentra expresada en dlares estadounidenses; asimismo, el grueso de la deuda (70%) tiene plazos de
vencimiento mayores a los once aos, y nicamente el 7% de ella ser redimida en plazos menores a cinco
aos.
Finalmente, el 45% de la deuda actual fue negociado a tasas del 6% o ms, mientras que el restante 55%
fue colocado a tasas inferiores a este porcentaje, en dlares. Este aspecto es de particular importancia debido
a que, desde la crisis de 2009, las tasas de inters de referencia se han colocado en niveles histricamente
bajos, lo que ha provocado una sensible reduccin del gasto en pago de intereses dentro del presupuesto
(del 2.6 al 2.3% del PIB). Sin embargo, este fenmeno resultado tanto de la recuperacin mundial, como
de la poltica monetaria restrictiva de los Estados Unidos podra revertirse en el mediano plazo.
Una dificultad que queda escondida en la formulacin presupuestaria y que denota ciertos problemas de
transparencia es la administracin de las Letras de Tesorera (Letes) que, al alcanzar cierto nivel, producen
la obligatoriedad de acudir a la Asamblea Legislativa para solicitar su transformacin en Eurobonos. Este
proceso se ha repetido en tres ocasiones (2002, 2009, 2012) y en la actualidad se evala una nueva
reestructuracin para 2014.
El problema de las Letes se origina en la estacionalidad del flujo de ingresos y gastos del Gobierno, lo cual
puede ocasionar ciertas deficiencias transitorias de caja. Por ello, la Constitucin de la Repblica prev, en
su artculo 227, la posibilidad de que se pueda emitir deuda para financiarlas. Esta prerrogativa ha sido
materializada con regularidad en la Ley del Presupuesto General de la Nacin, en donde se autoriza al
Organismo Ejecutivo la emisin de deuda a corto plazo, hasta por un porcentaje de los ingresos corrientes
del ejercicio fiscal correspondiente.
Esta prctica, que podra considerarse correcta, tiene sentido si las deudas adquiridas durante el perodo son
liquidadas al final de este. Sin embargo, cuando los valores trascienden el perodo presupuestario, lo que
realmente produce es la ejecucin de gastos que no fueron considerados en el presupuesto y que se trasladan
como deuda flotante al perodo siguiente, dificultando as la rendicin de cuentas y la efectiva
contabilizacin de la situacin fiscal del pas.

Pgina nm. 40

Grfica 15. Saldo de Letes al final de cada ejercicio fiscal (2003-2013, cifras en millones de
dlares)
900.0
866.8

800.0
700.0
600.0

400.0

569.7
430.5

300.0

310.6

200.0
100.0

628.3

583.8

500.0

205.0

180.0

2004

2005

222.3

190.9

90.0

2003

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Fuente: BCR, El Salvador.

La profundidad del dficit fiscal, as como el incremento sostenido de la deuda pblica en los ltimos aos,
ha derivado en la prdida del grado de inversin que en algn momento tuvo la deuda salvadorea. Tambin
ha conllevado la reduccin de la calificacin de riesgo pas por parte de los entes calificadores
internacionales (Standard & Poors, Fitch Ratings y Moodys Investors Services), lo cual invariablemente
se reflejar en una mayor dificultad de acceso a las fuentes de crdito internacional. Y lo que es ms
significativo: la nueva calificacin tambin implicar una elevacin potencial de la tasa de inters aplicable
en el mercado internacional.
De acuerdo con el Informe de riesgo pas de la Secretara Ejecutiva del Consejo Monetario
Centroamericano (CMCA, 2014), la calificacin se mantiene, a la fecha, en BB- con perspectiva negativa
para Fitch Rating; Ba3 con perspectiva estable para Moodys Investor Service y BB- con perspectiva
negativa para Standard and Poors. Destacan, como factores de riesgo, los siguientes:
-

El deterioro del endeudamiento pblico debido a los grandes dficits primarios y el costo de
pensiones.

Baja competitividad del sector transable y la inversin.

Bajo crecimiento que resalta las debilidades estructurales.

Polarizacin poltica, que sigue limitando la inversin y el crecimiento del PIB.

Carencia de instrumentos monetarios para enfrentar shocks adversos.

Altas tasas de criminalidad.

Pgina nm. 41

Pese a este panorama, el CMCA destaca algunos factores positivos que pueden ser aprovechados por el
pas: un sistema bancario regulado satisfactoriamente; un buen historial del Gobierno al implementar
reformas tributarias; y un grado positivo de estabilidad macroeconmica producto de la economa
dolarizada.

Tabla 2. El Salvador: evolucin de la calificacin de riesgo/pas

Fecha de
evaluacin
Junio de 2013
Septiembre de
2013
Diciembre de
2013
Marzo de 2014
Junio de 2014

Calificacin
Perspectiva

BB
Negativa

Moody's Investor
Standard and
Service
Poor's
Ba3
BBEstable
Negativa

Calificacin
Perspectiva

BBNegativa

Ba3
Estable

BBNegativa

Calificacin
Perspectiva
Calificacin
Perspectiva
Calificacin
Perspectiva

BBNegativa
BBNegativa
BBNegativa

Ba3
Estable
Ba3
Estable
Ba3
Estable

BBNegativa
BBNegativa
BBNegativa

Fitch Ratings

Fuente: Informe de riesgo pas, II trimestre de 2014, Secretara Ejecutiva del CMCA.

Pgina nm. 42

3.

Desafos para las finanzas pblicas de El Salvador: el espinoso sendero hacia la

sostenibilidad fiscal, sin descuidar el desarrollo social

Uno de los mayores desafos que enfrenta El Salvador, como bien lo apunta la Secretara del CMCA en su
Informe de riesgo pas correspondiente al segundo trimestre de 2014, es la consolidacin fiscal que
produzca una estabilizacin de la carga de la deuda pblica en el mediano plazo. Todo, mediante una mejora
en el dilogo poltico y un proceso de toma de decisiones ms cohesivo.
Como parte del anlisis, el Grupo Tcnico de Sostenibilidad Fiscal (GTSF) de El Salvador, en su propuesta
de Marco macroeconmico fiscal 2013-2017 (2013) establece que:
El debilitamiento que registran las finanzas pblicas del pas requiere que se adopten prontamente medidas para su
consolidacin y orientar su desempeo por el camino de la sostenibilidad en el mediano y largo plazo, ya que el deterioro
fiscal tiene costos importantes para la sociedad salvadorea a corto y mediano plazo. Elevados niveles de endeudamiento
pblico limitan al Estado en el cumplimiento de sus fines, al tener que destinar cuantiosos recursos para el pago de la deuda,
en vez de atender las necesidades bsicas de la poblacin, tales como salud, educacin, seguridad ciudadana, etc. Tambin
limita la capacidad para enfrentar desastres naturales o choques econmicos externos.

Aun cuando el problema es claramente fiscal, es importante recordar que la situacin es producto de la
convergencia de una serie de factores, entre los que destaca una fuerte polarizacin poltica que se refleja
en la orientacin de los diferentes programas que han implementado los gobiernos de turno; en la
desconfianza que prevalece en los inversionistas privados que limitan la produccin y el crecimiento, as
como en la carencia de condiciones productivas que permitan un incremento sostenido de la produccin
nacional y una mejora en las condiciones de vida de la poblacin.
En ese sentido, muchas de las propuestas para alcanzar la sostenibilidad fiscal de El Salvador en el mediano
y largo plazos caen en el ambiente puramente presupuestarista y se limitan a proponer una reduccin
drstica de los gastos pblicos. Esto conllevara una disminucin de la ejecucin de los programas sociales
por parte del Organismo Ejecutivo, especialmente de los subsidios creados en gobiernos anteriores, as
como un replanteamiento del sistema previsional del pas y una mayor eficiencia en la recaudacin
tributaria.
Sobre este particular, debe recordarse que El Salvador contina teniendo como materia pendiente de
aprobacin el fortalecimiento de la cohesin social y la creacin de oportunidades para las personas. Esta
situacin se refleja en la creciente violencia social, as como en los persistentes ndices de pobreza y miseria
del pas (aun cuando no pueden soslayarse los avances que en algunas materias, especialmente en temas de
salud, se han observado en los ltimos tiempos).

Pgina nm. 43

Es indiscutible que El Salvador necesita potenciar su crecimiento econmico; sin embargo, este debe
construirse a partir de la creacin de condiciones generales de inversin que hagan al pas competitivo tanto
por la va del acceso a los mercados que ofrece, como por la mejora en las condiciones de seguridad,
desarrollo social, infraestructura productiva, reduccin de la corrupcin, certeza jurdica y estabilidad
macroeconmica.
No obstante, si se toma en consideracin el hecho de que el pas carece de poltica monetaria y cambiaria
y que nicamente cuenta con la poltica fiscal como herramienta real para plantear cambios y mejoras, surge
de manera inevitable la necesidad de plantear un Acuerdo Nacional para la Sostenibilidad Fiscal (ANSF),
de mediano y largo plazos. Este acuerdo debe perseguir no solo el limitado enfoque de pagar la deuda y
reducir el dficit fiscal del pas, sino tambin tener como objetivos primarios la promocin de la inversin
y el empleo nacional, as como la elevacin sistemtica de los niveles de vida de la poblacin salvadorea.
Por todo ello, resulta apropiada la consideracin de algunos aspectos que, estrictamente en el mbito fiscal,
merecen ser conocidos y consensuados si se quiere caminar en la bsqueda de un aparato fiscal fuerte y
sostenible, en el mediano y largo plazos.

3.1

Los problemas de liquidez: una permanente necesidad de reformas tributarias

Dos elementos que deben ser atendidos de manera diferenciada para garantizar la sostenibilidad fiscal de
largo plazo son: a) la carencia estructural de ingresos suficientes para financiar los gastos totales del aparato
estatal salvadoreo; b) la deficiencia estacional de recursos que se observa durante el ao en la ejecucin
presupuestaria.
La deficiencia estacional de recursos ser tratada con ms detenimiento en el apartado referente a la
transparencia fiscal debido a que, en trminos generales, se trata de una problemtica cuya atencin ha sido
correcta, aun cuando est alejada de los principios generales de presupuestacin pblica.
La falta estructural de ingresos para financiar los gastos del Gobierno se evidencia en la persistencia del
dficit fiscal en el pas. A pesar de que este dficit ha estado ms controlado durante los ltimos aos,
presenta niveles cercanos al 4% del PIB.
Como se ha mencionado, durante el perodo 2003-2013 la carga tributaria neta pas del 11.5 al 15.1%,
incremento que, aunque no es despreciable debido a que implica una mejora del 31.3% en la disponibilidad
de recursos por parte del Estado salvadoreo, no fue suficiente para financiar el aumento del gasto pblico.
Esto provoc que el dficit fiscal se mantuviera en alrededor del 3% para la primera parte del perodo en
estudio, y en cerca del 4% para los aos posteriores a la crisis financiera internacional.

Pgina nm. 44

Para paliar la situacin descrita, el Gobierno de El Salvador promovi cuatro reformas tributarias dirigidas
fundamentalmente a obtener mayores recursos financieros; sin embargo, las reformas no parecen obedecer
a un plan definido de poltica tributaria de largo plazo, sino ms bien son consecuencia de tratar de resolver
la falta de recursos en el corto plazo.
La primera de las reformas se ejecut en los aos 2004 y 2005 y, de acuerdo con Funde (2008), contempl
los siguientes aspectos:
a.

Ley de Impuesto sobre la Renta: se establecen normas ms estrictas para el control de

deducciones y se incorporan nuevas disposiciones relativas a la documentacin legal para
comprobar costos y gastos contables. Tambin se estipulan tratamientos fiscales diferenciados
para las operaciones realizadas en parasos fiscales, y se dispone una tasa fija del impuesto
para gravar la ganancia de capital en inmuebles. Finalmente, se elimina la depreciacin
acelerada y se crea un techo para la deduccin de donaciones.

b.

Ley de Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestacin de Servicios: al igual

que en el caso del ISR, el propsito de esta Ley es fortalecer la norma para regular las
deducciones y crditos fiscales. Tambin se incorporan los intereses de financiamientos como
hecho generador y se establece claramente su tratamiento para efectos del impuesto; se define
y se norma la importacin de servicios; se erigen nuevas disposiciones con respecto a la
proporcionalidad y se fija la obligacin de declarar la totalidad de las operaciones (gravadas,
exentas y no gravadas).

c.

Cdigo Tributario: se estipulan nuevas reglas para el control del domicilio de los
contribuyentes no domiciliados en el pas y se establece el no reconocimiento del crdito fiscal
por rentas o impuestos pagados en el extranjero; se crean nuevas obligaciones para los sujetos
pasivos (informar domicilio para recibir notificaciones, presentar estados financieros,
informes de donaciones, retencin y percepcin de impuestos); y se generan nuevos requisitos
para la impresin y utilizacin de documentos. Tambin se impone a las instituciones
financieras la obligacin de exigir estados financieros e informar las diferencias en el proceso
de concesin de crditos a contribuyentes; se establecen nuevas reglas de retencin y
recaudacin del IVA y la renta, tanto para domiciliados como para no domiciliados, y se crea
el sistema de anticipo a cuenta del ISR para las personas naturales.

d.

Acceso a la informacin bancaria: se facult a la Administracin Tributaria para requerir

informacin sobre depsitos y otras captaciones a las instituciones del sistema financiero, sin
que se le oponga reserva de ley.

Pgina nm. 45

e.

Tambin se incluyeron cambios en la legislacin aduanera con el propsito de establecer

procedimientos ms expeditos de verificacin y definir los lmites para considerar los delitos
de defraudacin aduanera. Asimismo, se ampliaron las sanciones a las infracciones en materia
aduanera.

f.

Finalmente, tambin se realizaron modificaciones al Cdigo Penal y al Cdigo Procesal Penal

en las que se amplan las modalidades de defraudacin al fisco y las penas por evasin de
impuestos. Al mismo tiempo, se crea la figura de agente encubierto para investigar delitos de
defraudacin y contrabando.

Los resultados visibles de esta reforma se observaron en el incremento de la carga tributaria, que
pas del 11.5%, en 2004, al 13.6%, en 2007. Tambin se dio una reduccin del dficit fiscal hasta
por un 2%, en 2007. No obstante, la composicin de la recaudacin mejor muy ligeramente, al pasar
los impuestos directos del 29.3 al 33.7%, entre los aos 2004 a 2007. Ello, debido a que la mayor
parte del esfuerzo recaudatorio se focaliz en aprovechar las nuevas herramientas en el IVA.
Con la eleccin de Mauricio Funes, candidato del FMLN, y la implementacin del Plan Quinquenal
de Desarrollo (PQD), se patentiz la necesidad de nuevos recursos para financiar la ejecucin de los
programas sociales incorporados en el mismo. De esa cuenta, se ejecutaron dos reformas tributarias,
la primera en 2009 y la segunda en 2011.
De acuerdo con el Icefi (2014), la reforma tributaria de 2009 comprendi tres tipos principales de
modificacin: a) nuevos mecanismos de control dirigidos a cerrar espacios de elusin fiscal; b)
nuevas herramientas para combatir la evasin fiscal y el contrabando; c) prcticas de planeacin
fiscal internacional. Tambin se incorporaron aumentos en las tasas impositivas y se ampli la base
tributaria en los productos de la industria fiscal: bebidas alcohlicas, cigarrillos y bebidas no
alcohlicas. Adems, se crearon nuevas figuras tributarias, entre las cuales destacan el impuesto de
primera matrcula y la creacin de la retencin definitiva del ISR para el caso de algunas actividades.

Tabla 3. El Salvador: principales medidas aprobadas por la reforma fiscal de 2009

Impuesto
ISR

IVA

Principales medidas aprobadas

Eliminacin de exenciones a: renta de intereses, renta de ttulos y ganancias de capital.
Creacin de nuevos sujetos afectos: unin de personas y sociedades irregulares.
Gravar disminuciones de reserva legal.
Limitacin de gastos deducibles.
Medidas administrativas: retenciones (pago definitivo), capitalizacin dbil, precios de
transferencia, declaracin patrimonial.
Aumento de base: lmites a exenciones, se gravan nuevas figuras y se imponen lmites al crdito
fiscal.

Pgina nm. 46

Impuesto
Especficos

Principales medidas aprobadas

Nuevos impuestos: primera matrcula e impuesto especial al combustible.
Aumento de tasas: bebidas alcohlicas, bebidas gaseosas y tabaco.
Medidas administrativas: modificaciones al destino de Fosalud y al Cdigo Tributario.
Fiscalizaciones conjuntas entre la Direccin de Impuestos Internos y la Direccin de Aduanas;
control de inventarios; nuevas obligaciones de informar y nuevas medidas de control y
fiscalizacin.

Fuente: Icefi, con base en legislacin tributaria.

En 2011, el Gobierno de El Salvador impuls una nueva reforma fiscal, la cual careci de una
discusin prolongada. Para lograr su aprobacin se aprovech la ventaja de disponer de mayora
parlamentaria. Esta reforma se centr principalmente en el ISR, incluyendo aumentos en las tasas y
en la base, as como incorporando nuevas herramientas para fortalecer las capacidades de la
administracin tributaria.

Tabla 4. El Salvador: principales medidas aprobadas por la reforma fiscal de 2011

Impuesto
ISR

Principales medidas aprobadas

Aumento de tasas: en personas jurdicas, se incrementan del 25 al 30% para rentas mayores a
US$ 150,000; en personas naturales, la tasa mxima aumenta del 25 al 30%; y se da una
retencin a no residentes de parasos fiscales, del 25 al 30%.
Aumento de base: distribucin gravada de dividendos (5%); impuesto mnimo a la renta (1%);
y reduccin de la base del ISR para personas naturales al aumentar el tramo exento de US$
5,714.29 a US$ 9,100.
Medidas administrativas: anticipo a cuenta aumenta del 1.50 al 1.75%, y declaracin sugerida
del ISR.

Fuente: Icefi, con base en legislacin tributaria.

El resultado general de las reformas mencionadas fue un incremento en la carga tributaria neta, que pas
del 13.5%, en 2010, al 15.1%, en 2013. En 2014, sin embargo, estos efectos se veran parcialmente
revertidos por una accin de inconstitucionalidad promovida ante la Sala correspondiente, en contra del
pago mnimo del ISR que obligaba a los contribuyentes, especialmente a los grandes, a hacer efectivo un
pago no menor equivalente al 1% de los ingresos brutos reportados.
De nuevo, esta reforma produjo una mejora en el peso relativo de los impuestos directos, los cuales pasaron
del 34.2% del total recaudado en 2010, al 38.2%, en 2013. Es pertinente comentar que el anlisis de los
aspectos antes mencionados se realiza contra la recaudacin de 2010, debido a que la de 2009 se encuentra
seriamente afectada por la crisis financiera internacional, por lo que producira la ilusin de un efecto
mayor.
Pese a que el fortalecimiento de la equidad tributaria es materia an pendiente de mayores anlisis, es
posible comentar en esta ocasin que por medio de las reformas implementadas durante el primer gobierno

Pgina nm. 47

del FMLN se dieron dos pasos fundamentales: a) la elevacin del mnimo exento para pago del ISR que
dejara sin pago a los deciles seis y siete de la poblacin, permitiendo que nicamente sea efectivo el ISR
personal para los deciles ocho a diez; b) la incorporacin, por primera vez y de manera similar a lo
observado en el resto de Centroamrica, de los dividendos al pago del ISR, que aun cuando presentan una
tasa muy pequea del 5%, implican un paso adelante en la progresividad tributaria.
Adicionalmente, la reforma tributaria incorpor una elevacin de la tasa mxima del ISR al 30%, lo cual es
contrario a la prctica del resto de pases centroamericanos, en donde dicha tasa se est reduciendo
paulatinamente al 25%. Esto podra crear ciertas desventajas competitivas a los tributantes normales del
impuesto, que adems vieron cmo la poltica de inversin del pas produjo un incremento de los
tratamientos tributarios preferenciales a las zonas francas hasta por cincuenta aos. Este tema ser tratado
posteriormente con mayor profundidad.
En agosto de 2014, el Gobierno de la Repblica logr la aprobacin de una nueva reforma tributaria,
tericamente como parte de un plan para alcanzar sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazos. La
reforma incluy fundamentalmente la aprobacin de un impuesto al cheque y a las transacciones
financieras, con una tasa del 0.25%. Este tributo puede ser una importante herramienta para el combate al
sector informal (aunque nunca se pens de esa manera), debido a que en esencia constituye una retencin
sobre las transacciones en efectivo que puede ser acreditada a los impuestos administrados por el pas, de
donde los nicos que tendran un impacto directo que provenga de l, son los sectores que no realizan
declaraciones tributarias con regularidad.
La reforma incluye, igualmente, la aprobacin de una modificacin tributaria para recuperar el pago mnimo
del ISR que haba sido declarado inconstitucional por la Sala correspondiente. Sin embargo, debido a que
el exceso pagado puede ser acreditado en perodos posteriores, solo implica un anticipo recaudatorio y no
precisamente un aumento a la carga tributaria efectiva sobre los contribuyentes.
La reforma tambin incorpora algunos cambios en el Cdigo Tributario, los cuales se dirigen a fortalecer
los controles de precios de transferencia, el uso de mquinas electrnicas para facturacin y la mejora en la
publicidad de los actos de la Administracin Tributaria.
Se espera percibir los efectos de los cambios tributarios a partir del mes de octubre de 2014, aunque estos
no debieran significar un cambio transcendental en el sistema tributario. En efecto, de acuerdo con los
mismos funcionarios del Ministerio de Hacienda, la reforma debiera rendir un mximo de US$ 200 millones
en un ao calendario (alrededor del 0.7% del PIB), aun cuando debido a la fecha de su vigencia se estima
que el impacto esperado en la carga tributaria de 2013 ser de 0.2%.

Pgina nm. 48

Antes de concluir el presente apartado, conviene traer a colacin el estudio de Pessino y Fenochietto (2010)
que busca medir la capacidad tributaria total de los pases de la regin mediante el clculo de lo que se
conoce como frontera tributaria. De acuerdo con el estudio, la frontera tributaria representa el nivel
mximo de ingresos que un pas puede recaudar dadas sus caractersticas econmicas, sociales,
institucionales y demogrficas, representando, entonces, la recaudacin potencial que puede ser obtenida a
travs del actual sistema tributario. El esfuerzo tributario, por su parte, es el ratio entre la actual carga
tributaria y la frontera tributaria, y mide qu tan lejos est un pas de alcanzar la frontera de su recaudacin.
Conforme lo planteado, la capacidad tributaria de un pas (nivel potencial) se explica por factores como
preferencias de poltica fiscal en la manera de determinar las tasas; tratamientos tributarios privilegiados,
como exenciones o incentivos a la inversin; y la eficiencia del aparato recaudador. As las cosas, los
autores sostienen que algunos pases pueden ser eficientes y tener un bajo nivel de recaudacin y, por lo
tanto, estar lejos de su frontera debido a que ellos simplemente decidieron establecer bajas tasas impositivas
y proveer un bajo nivel de bienes pblicos, es decir, un Gobierno reducido.
Los referidos autores calculan que, dadas las caractersticas productivas, socioeconmicas y el tamao de
la poblacin salvadorea, la frontera tributaria del pas es del 30% del PIB. En ese sentido, si se considera
la carga tributaria neta de 2012, que fue del 14.4%, el esfuerzo tributario es del 50.8%. Este ltimo valor
sera, entonces, la productividad del sistema impositivo salvadoreo total.
La diferencia, como lo acotan Pessino y Fenochietto, est compuesta por las exenciones propias de cada
impuesto, el gasto tributario y la evasin fiscal. Una vez ms, aumentar dicha ratio de productividad
implica, en primer lugar, la realizacin de mejoras en la eficiencia recaudatoria y la toma de decisiones de
poltica con respecto a ciertos conceptos de gasto tributario que no tienen aporte significativo al crecimiento
econmico, ni a la equidad distributiva.
Aun cuando es obvio que existieron mejoras en la recaudacin y en la progresividad de la estructura
impositiva del pas como consecuencia de la aplicacin de las reformas tributarias, tambin es
completamente cierto que persisten los siguientes problemas que deben ser atendidos en el anlisis del
sistema tributario que desean los salvadoreos para el futuro. Gran parte de estos problemas se deriva del
hecho de que las reformas tributarias no obedecen a un plan de pas de largo plazo, sino en su mayora
surgen como respuesta a requerimientos de nuevos recursos financieros ante la debilidad estructural del
Estado. Los problemas pendientes son, entonces, los siguientes:
a.

Los ingresos continan siendo insuficientes. Si en el mediano plazo esto no se corrige, la

situacin fiscal seguir ocasionando la necesidad de recurrir peridicamente a reformas
tributarias que sirvan para solucionar el problema solo de manera parcial. Este extremo es uno

Pgina nm. 49

de los aspectos ms criticados por el ciudadano comn que, ante el advenimiento de otra
reforma ms u otro paquetazo, solo percibe modificaciones que hacen ms complicado el
cumplimiento tributario y que, si bien producen algn aumento en la percepcin tributaria, no
cambian dramticamente el monto, ni mucho menos los sujetos pasivos de los impuestos.
b.

La estructura tributaria debe ser ms progresiva y, sobre todo, ajustarse a principios tributarios,
especialmente a los siguientes: capacidad de pago, equidad, simplicidad y economa, tanto en
su cumplimiento como en su administracin.
Esta necesidad se fundamenta en el hecho de que el nico impuesto directo aplicable en El
Salvador es el impuesto sobre la renta (ISR), pues hasta la fecha no ha sido posible
implementar un impuesto al patrimonio. Sobre este impuesto, especficamente el de personas
naturales, el Icefi (2014) destaca un avance considerable en el mbito de equidad en la ltima
dcada, pues el ndice Kakwani2 pas de 0.139, en el ao 2000, a 0.465, en 2012. En el mismo
lapso, el ndice Reynolds-Smolensky3 evolucion de 0.002 a 0.12. No obstante estos avances,
la estructura tributaria todava contina siendo dominada por impuestos indirectos.

Tabla 5. Evolucin de la progresividad e impacto redistributivo del sistema tributario

salvadoreo (2000-2012)
Impuesto

2000
Kakwani

Impuesto sobre la
renta de personas
naturales
Impuesto al valor
agregado

2006
Kakwani

0.139

ReynoldsSmolensky
0.002

-0.236

-0.014

2012
Kakwani

0.319

ReynoldsSmolensky
0.009

0.465

ReynoldsSmolensky
0.12

-0.141

-0.003

-0.127

-0.011

Fuente: Acevedo (2003), Icefi (2009), Prez (2013b).

3.2

El limitado desempeo de la Administracin Tributaria: medicin preliminar de la

evasin tributaria
Universalmente, se acepta que una de las debilidades del aparato estatal a nivel mundial es la limitada
capacidad del sector pblico de controlar a la burocracia, encargada de ejecutar las polticas
transformadas en ley. Esta problemtica es particularmente significativa cuando se carece de

La progresividad de un impuesto o de un sistema tributario se mide a travs del ndice Kakwani, el cual sirve para comparar la concentracin del
impuesto con respecto a la distribucin del ingreso. Si el ndice es mayor que cero quiere decir que la distribucin del impuesto est ms concentrada
que el ingreso, por lo tanto es progresivo. Por el contrario, si el ndice de Kakwani es menor que cero, el pago del impuesto se distribuye de forma
ms igualitaria o equitativa que el ingreso, y entonces el impuesto es regresivo.
3
La capacidad redistributiva se mide a travs del ndice Reynolds-Smolensky, el cual compara el cambio en la desigualdad, medida por el
coeficiente de Gini derivado de los impuestos o el impuesto en cuestin.
Pgina nm. 50

indicadores de efectividad y de resultados que generen evaluaciones peridicas, permitiendo as

mejoras continuas.
En Centroamrica y en el caso de El Salvador, en particular se disearon durante la primera
dcada del siglo XXI diferentes reformas tributarias encaminadas no solo a incrementar las tasas
impositivas, sino tambin a dotar de ms y mejores herramientas a la administracin tributaria, de
manera que las mismas contribuyeran a reducir la evasin y elusin tributaria, el contrabando y la
defraudacin tributaria y aduanera en general.
En El Salvador, de acuerdo con informacin de Prez Trejo (2012) basada en cifras oficiales, el
efecto esperado sobre la recaudacin tributaria como consecuencia de las reformas tributarias
implementadas era del 1.2% del PIB durante 2010-2011, y del 0.6%, en 2012-2013. Obviamente,
estos datos no incluyen efectos esperados por la implementacin de las herramientas de
fortalecimiento de la administracin tributaria, los cuales debieran reflejarse en un aumento de la
productividad de los impuestos y una subsecuente reduccin de la evasin tributaria.
Los efectos de las reformas planteadas sobre la carga tributaria ascendieron a 1.6%, lo que dist en
un 0.2% de lo planificado. Esta diferencia podra ser explicada por la rigidez en las tasas de
crecimiento del PIB manifestada en los ltimos aos.
Preocupa, en ese marco, la percepcin con respecto a que las reformas tributarias contribuyeron en
poco o nada a mejorar la eficiencia de la administracin tributaria. En este caso, debe analizarse los
coeficientes de productividad y evasin tributaria.
Al analizar la productividad4 del IVA en el perodo 2004-2013 y su proyeccin para 2014 por medio
del modelo del potencial terico, se observa que el promedio recaudatorio efectivo del IVA se
mantuvo en alrededor del 54% del potencial a cobrar, alcanzando dos picos durante la serie, 2006 y
2013, respectivamente, con niveles de productividad de alrededor del 57%. No obstante lo anterior,
de acuerdo con la trayectoria recaudatoria mostrada durante 2014, pareciera que la productividad de
este impuesto se reducir a alrededor del 54%, muy cerca del promedio mostrado durante la serie de
anlisis.
Independientemente de los valores mencionados, la verdad alrededor de esa cifra es que en El
Salvador se recauda un poco menos de 6 de cada 10 centavos del potencial mximo previsto para
este impuesto. El resto de la recaudacin terica se reparte entre el monto de gasto tributario

Es la relacin entre el monto de IVA efectivamente recaudado y el monto potencial que debera ser recaudado.
Pgina nm. 51

concedido por las autoridades y el incumplimiento observado, ambos, aspectos que deben ser
trabajados oportunamente.
Grfica 16. Productividad del impuesto al valor agregado (2004-2014)
58.0%

56.8%

56.3%

56.1%

56.0%
53.9%

54.0%
52.0%
50.0%

54.4%
52.4%

51.9%

53.4%

54.2%

49.0%

48.0%

49.0%

46.0%
44.0%
42.0%
40.0%
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Proy.
2014

Fuente: elaboracin propia, con base en cifras del BCR, El Salvador.

De manera complementaria y siguiendo la metodologa planteada por la Unidad de Estudios

Tributarios de la Direccin General de Impuestos (2012), se puede realizar una estimacin del nivel
general de evasin del IVA.
Los valores obtenidos nos permiten identificar que la evasin de este impuesto ha disminuido de un
pico de 39%, registrado en 2004 y 2009,5 hasta niveles del 28.6%, registrado en 2013. No obstante,
conforme a los datos observados a la fecha, se estima que al cierre del ejercicio se registrar una
evasin del IVA por el orden del 31.5%, por encima de lo reportado en 2013 y mostrando un retroceso
con respecto al ao anterior.
Independientemente de ello, es muy importante destacar que la estimacin reportada indica que
aproximadamente el 30% del IVA potencial del pas se evade, tanto por la profundizacin del sector
informal de la economa, como por la falta de implementacin de estrategias de control apropiadas
por parte de la Administracin Tributaria.

En 2009, como consecuencia de la crisis financiera internacional.

Pgina nm. 52

Grfica 17. Estimacin de la evasin del IVA (2004-2013)

40.0%

39.1%

39.2%
35.4%

35.0%

34.1%

36.3%
33.1%

30.4%

32.6%
30.1%

30.0%

31.5%
28.6%

25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014
proy.

Fuente: Icefi, con base en datos del Ministerio de Hacienda y BCR, El Salvador.

Lamentablemente, la carencia de la distribucin del ingreso nacional por remuneracin de los

factores de produccin imposibilita hacer una estimacin apropiada acerca de los niveles de
productividad y evasin del ISR. Sin embargo, se sabe con razonable certeza que, atendiendo a los
altos niveles de informalidad econmica y a los continuos sealamientos de contrabando y
defraudacin aduanera, los porcentajes indicarn la existencia de bastante trabajo por realizar.
Uno de los elementos de mayor complejidad es el aumento de la base tributaria de contribuyentes, lo
cual permitira la expansin de la recaudacin sin incrementar las tasas impositivas vigentes; sin
embargo, en materia especfica del IVA, los datos muestran una trayectoria decreciente en cuanto a
los negocios inscritos ante la Direccin General de Impuestos Internos (DGII), lo que podra ser
consecuencia de un aumento en la informalidad econmica, as como de una percepcin de parte del
salvadoreo de lo inapropiado que representa establecer un negocio, posiblemente por el clima de
inseguridad ciudadana.
En ese sentido y de acuerdo con cifras de la Cepal, la cantidad de personas ocupadas en empleos de
baja productividad alcanz el 55.8% en 2012. Esta cifra puede ser utilizada como un proxy del nivel
de economa informal en El Salvador, y podra implicar la necesidad de evaluar apropiadamente las
estrategias tributarias en el futuro para atender a este grueso poblacional.
De acuerdo con la DGII, el nmero de contribuyentes declarantes del ISR disminuy
significativamente como consecuencia de la reforma tributaria de 2009; los contribuyentes
individuales, por su parte, han tenido tasas de crecimiento muy limitadas, especialmente en el rea
de personas jurdicas que, regularmente, dadas las caractersticas de la economa salvadorea,
concentran cerca del 90% de la recaudacin del impuesto. Segn la DGII, el nmero de declarantes
Pgina nm. 53

aument de 19,387 contribuyentes, en 2004, a 30,605, en 2013; es decir, apenas se reportan 11,218
contribuyentes nuevos durante once aos de anlisis, a una tasa promedio de crecimiento del 1.25%,
insuficiente para el dinamismo que se pretende de la recaudacin en El Salvador.

Grfica 18. Tasas de crecimiento del registro de contribuyentes del IVA (2005-2013)
8.0%
7.0%
6.0%

7.3%
7.1%
6.5%
6.6%
6.0%

7.5%

6.1%

5.7%
5.6%

5.8%
5.5%

5.0%

6.1%
5.0%
5.5%

5.5%
4.2%
3.8%

4.0%

3.7%

5.6%
5.0%
4.6%

4.8%

4.3%

4.4%

3.7%
3.9%

3.0%

3.3%

2.0%
1.0%
2005

2006

2007

Contribuyentes naturales

2008

2009

2010

Contribuyentes jurdicos

2011

2012

2013

Total de contribuyentes

Fuente: Icefi con informacin del Ministerio de Hacienda, El Salvador

En el rubro de contribuyentes naturales declarantes del ISR no es posible realizar un anlisis ms

profundo, ya que a partir de la reforma de 2009, entre 2012 y 2013, se registr una disminucin de
205,726 contribuyentes. Por ese motivo, se desconoce el comportamiento de los contribuyentes que
actualmente estn afectos al impuesto.
Cabe indicar que, con el propsito de fortalecer el trabajo de la Administracin Tributaria
salvadorea, en las reformas efectuadas en 2004 y 2009 se introdujeron nuevas obligaciones formales
a los contribuyentes, que dotaron a la entidad recaudadora de ms facultades para controlar el
cumplimiento de la normativa tributaria. Sin embargo, debido a los resultados tributarios obtenidos
a la fecha, no se puede asegurar que esas facultades estn siendo utilizadas o aprovechadas
plenamente6 en las tareas de verificacin y control. Esta situacin refuerza el planteamiento de que
un apropiado cambio legislativo es insuficiente, si no se dispone de una Administracin Tributaria
eficiente y eficaz.

De acuerdo con Funde (2008), la Administracin Tributaria no ha hecho uso de todas las facultades de que dispone debido a las limitaciones
causadas, ente otros aspectos, por: una estructura funcional poco eficiente, carencia de planeacin estratgica en la gestin, procesos engorrosos e
ineficientes, escaso nfasis en la formacin profesional, no aprovechamiento de las herramientas tecnolgicas para facilitar el cumplimiento de los
contribuyentes, etc.

Pgina nm. 54

A continuacin se presentan las principales reformas legislativas aprobadas para fortalecer el trabajo
de la Administracin Tributaria:

Tabla 6. El Salvador: reformas legales efectuadas para fortalecer la administracin tributaria (aos
2004 y 2009)
Ao 2004

Ao 2009

Emplazamiento pblico de los omisos (contribuyentes que

no presentan sus declaraciones tributarias estando obligados
a hacerlo).

Reforzamiento de las normas de control de precios de

transferencia que fueron adoptadas originalmente en la reforma
de 2004, pero en dicha ocasin no se incluyeron en la normativa
algunos componentes esenciales del control, como los mtodos
de valoracin, alcance de las medidas, obligaciones de
informacin, entre otros.
Introduccin de la obligacin de presentar declaracin
patrimonial.

Transmisin en lnea al servidor de la Administracin

Tributaria de la informacin acerca de los montos de cada
venta o prestacin de servicios por parte de los
contribuyentes con sistemas computarizados.
Utilizacin de la informacin declarada por agentes y
sujetos de retencin/percepcin del IVA y administradoras
de tarjetas de crdito.

Presentacin de informes de operaciones de parte de jueces,

notarios, mdicos, proveedores, registro de bienes inmuebles y
municipalidades.

Desarrollar planes de control de mercadera en trnsito

interno y decomiso de mercaderas en trnsito o almacenaje
sin documentacin de respaldo.

Introduccin de nuevas causales para dictar medidas

precautorias: no colaboracin, indicios de doble contabilidad, no
permitir el acceso a la fiscalizacin.

Fortalecer la verificacin de la operatividad de los sistemas

mecanizados de los contribuyentes.

Nuevo procedimiento de cobro administrativo de la mora

tributaria, dando ms tiempo y potestades a la Administracin
Tributaria en la fase administrativa.

Fuente: Icefi, con base en el Cdigo Tributario, Ley de Impuesto sobre la Renta y Ley de Impuesto a la Transferencia de Bienes.

En estas medidas se refleja el esfuerzo del legislador por aumentar las facultades y mecanismos con que
cuenta la Administracin Tributaria para fortalecer el control tributario. Como es obvio, esto debiera
reflejarse en el aumento de la recaudacin a partir de las acciones de las unidades fiscalizadoras.
De acuerdo con la informacin de la DGII, el 60% de la recaudacin obtenida por medio de actividades de
control proviene de la cartera de grandes contribuyentes (SGC), lo cual es totalmente congruente con la
importancia de dichos contribuyentes en el volumen general recaudatorio y demuestra, adems, la necesidad
de supervisarlos muy de cerca para garantizar la base recaudatoria del pas. Colateralmente, alrededor del
10% se origina de la recaudacin de la cartera de medianos contribuyentes, mientras que cerca del 20%
proviene de las actividades de control de omisos y morosos que ejecuta la divisin de gestin de cartera y
que, aun cuando no es una actividad especfica de fiscalizacin, brinda buenos resultados al crear
percepcin de riesgo.
La participacin de las oficinas regionales de la Administracin Tributaria ubicadas en el oriente y el
occidente del pas ha sido discreta, a pesar de que la actividad econmica desarrollada en ambas zonas no

Pgina nm. 55

es despreciable. Esto puede estar asociado con el control fronterizo, actividad histricamente dbil en
materia de control.

Grfica 19. Recaudacin obtenida por actividades de control, clasificada por unidad ejecutora
(2005-2012)
60.0

Millones de US$

50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Subdireccin de grandes contribuyentes

Subdireccin de medianos contribuyentes

Regional de Occidente

Regional de Oriente

Subdireccin de otros contribuyentes

Divisin de Gestin de Cartera

2012

Fuente: elaboracin propia, con base en cifras de la DGII.

De acuerdo con el Icefi (2014), el patrn de control de la DGII muestra ciertos cambios que pueden
estar asociados con un anlisis beneficio-costo entre las tareas de fiscalizacin y las de control de
cartera. Ello, debido a que la fiscalizacin requiere la dedicacin de muchas horas-hombre a un solo
caso, para lo cual tambin se necesita contar con tcnicos con un alto nivel de cualificacin. Adems,
en estos casos la recaudacin es incierta, mientras que en la gestin de cartera el control es ms
superficial y tiene como objetivo supervisar el nivel de cumplimiento voluntario del contribuyente.
En todo caso, las actividades de control de la Administracin Tributaria deben dirigirse
estratgicamente hacia la obtencin de resultados concretos en la reduccin de la evasin tributaria,
as como hacia el aumento sostenido de la base de contribuyentes declarantes de impuestos. Ambos
elementos contribuyen de manera decidida a la justicia tributaria del pas. Por ello, resulta
imprescindible el fortalecimiento de las habilidades de inteligencia tributaria y de anlisis de riesgo,
que debieran considerarse fundamentales en el anlisis estratgico de la DGII.
Es importante destacar que una de las restricciones que enfrenta la Administracin Tributaria
salvadorea es el monto del financiamiento disponible para realizar sus actividades, el cual se
considera bajo debido a que en condiciones normales no sobrepasa el 1% de la recaudacin, mientras
que en otros pases como Guatemala, Mxico, Per y Chile, los recursos oscilan en alrededor del 2%
Pgina nm. 56

de lo percibido. Esta situacin impide una apropiada formacin de recursos humanos, as como un
fortalecimiento permanente de la tecnologa e infraestructura destinada al control y a la fiscalizacin,
en la bsqueda de mejorar los resultados tributarios.

3.3 La permanencia de privilegios fiscales: aproximacin al costo fiscal producido por el

gasto tributario
El gasto tributario de un pas se encuentra definido por los objetivos de la poltica fiscal nacional; lo
conforman los diferentes tratamientos tributarios especiales otorgados en forma de exenciones,
exoneraciones, no sujeciones a impuestos, tasas diferenciadas, etc., dirigidos a determinados grupos
poblacionales o sectores econmicos. Estos tratamientos especiales son otorgados por las autoridades
fiscales del pas con el propsito de promover ciertos objetivos econmicos y sociales, entre los
cuales destacan: el fortalecimiento de la equidad; la generacin de empleo; la transformacin
productiva; la orientacin de la produccin a determinado tipo de productos, especialmente aquellos
en los que se generan altos niveles de valor agregado, entre otros.
Muchos diseadores y administradores de la poltica fiscal de un pas se inclinan por el otorgamiento
de tratamientos tributarios preferenciales, pues su administracin es mucho ms sencilla y requiere
nicamente la aprobacin de la Asamblea Legislativa como parte de la ley tributaria, evitando de esa
manera el establecimiento de mecanismos administrativos para el otorgamiento de subsidios o
contraprestaciones vinculadas con el efecto de ciertos impuestos. Por ejemplo, la alternativa de no
sujecin al ISR para pobladores que estn por debajo de cierto nivel de ingresos puede ser la entrega
de un cheque de manera peridica por concepto de devolucin de lo pagado; esto est por encima de
lo socialmente deseado o por lo menos por encima de lo que el Gobierno de la Repblica desea
que el sector pague e implicara el establecimiento de fuertes contingentes administrativos para
controlar los pagos realizados y estipular las devoluciones o subsidios que deben ser entregados.
Lamentablemente, muchos de los tratamientos tributarios preferenciales benefician a sectores
poblacionales o grupos econmicos que, escondindose bajo la percepcin del logro de un objetivo
econmico, dejan de pagar impuestos. Todo esto puede representar, incluso, una violacin al
principio de equidad tributaria, debido a que puede producir diferencias en la equidad vertical y
horizontal de los impuestos del pas. Por definicin, un gasto tributario tendra cierto sentido si la
violacin del principio de equidad tributaria producida por el no pago de impuestos por parte de
algn sector econmico o grupo de personas produce un efecto marginal creciente sobre el
bienestar social.

Pgina nm. 57

La alternativa para evitar los efectivos nocivos que puede presentar el otorgamiento de tratamientos
especiales indiscriminados es la implementacin de subsidios focalizados que, aunque son ms caros
debido a su administracin, pueden tener efectos ms equitativos porque permiten la
individualizacin del sujeto, individual o jurdico, que recibe los beneficios del tratamiento fiscal
especial.
De acuerdo con el Icefi (2014), los objetivos del gasto tributario son diversos y van desde la
promocin de la inversin hasta el logro de mayor progresividad, o la disminucin de desigualdades
entre zonas geogrficas, sectores o grupos de contribuyentes. No obstante, en numerosas ocasiones
los costos de otorgar tratamientos especiales superan los beneficios, pues producen una prdida de
recaudacin para el Estado y profundizan la inequidad horizontal en el pago de los impuestos (Ciat,
2011).
El Icefi tambin considera que la inequidad generada por las polticas de gasto tributario puede
distorsionar las decisiones del resto de los agentes econmicos, pues cuando un sector productivo se
ve favorecido de manera particular (para el que los incentivos constituyen un privilegio tributario),
se afecta la competencia y se obliga al Estado a mantener elevadas tasas impositivas con el objeto de
garantizar un nivel mnimo de recaudacin.
En el mismo orden, la evidencia emprica seala que los factores no tributarios son ms importantes
que los beneficios tributarios como determinantes del monto y la calidad de la inversin que atrae un
pas, particularmente en el caso de los pases en desarrollo. Los factores no tributarios habitualmente
destacados por los inversionistas como determinantes son: la estabilidad poltica, la seguridad
jurdica, una poltica macroeconmica estable y creble, calidad de la fuerza de trabajo y condicin
de la infraestructura (Roca, 2010).
Por ello, el control y seguimiento a los beneficios fiscales otorgados, as como la permanente revisin
y depuracin de los otorgados, con el fin de evaluar su pertinencia y beneficios sociales, son tareas
fundamentales tanto del diseador de poltica fiscal, como del administrador tributario. La primera
tarea fundamental, en este sentido, es cuantificar el gasto tributario que se origina por esta va.
En varios pases de Amrica Latina como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico y
Per existe la obligacin, incluso legal, de preparar y publicar un informe sobre el gasto tributario
anual. No obstante, en El Salvador no est institucionalizada esta prctica, de manera que para
conocer el monto del gasto tributario solo se cuenta con acercamientos de algunos estudios
elaborados por organizaciones no gubernamentales (ONG), los cuales no necesariamente reflejan
datos oficiales de los contribuyentes (Icefi, 2014).

Pgina nm. 58

Uno de los primeros esfuerzos lo realiz Artana (2008) quien, con muchas limitaciones en los datos,
estim el gasto tributario del ISR en 0.64% del PIB, sin incluir el costo de los incentivos sectoriales.
Ms recientemente, en un estudio focalizado para el ejercicio 2009, Prez (2013a) determin que el
costo de los privilegios tributarios en el ISR y el IVA podra llegar a los US$ 871.6 millones (US$
415.3 millones en el caso del ISR, y US$ 456.3 en el caso del IVA), equivalentes a un 4.2% del PIB
(porcentaje del cual un 2.0% corresponde al ISR, y un 2.2% a beneficios en el IVA).
En sentido positivo, las reformas tributarias implementadas en 2009 y 2011 eliminaron algunas de
las exenciones al ISR, tales como aquella por concepto de dividendos distribuidos, la exencin a los
intereses provenientes de depsitos de personas naturales, y la no afectacin a los rendimientos de
ttulos valores.
Sin embargo, y con el pretexto de cumplir con los compromisos adquiridos por el pas ante la
Organizacin Mundial del Comercio (OMC) en materia de eliminacin, antes del 31 de diciembre
de 2015, de los subsidios a la exportacin (entre los que califican los tratamientos incluidos en los
regmenes de maquila y zonas francas), se generalizaron los beneficios otorgados a estos y a otros
que, de acuerdo con la nueva legislacin, calificaran como productores de industrias consideradas
estratgicas. Esto se plasma en la reforma a la Ley de Zonas Francas Industriales y de
Comercializacin (Decreto Legislativo 318, del 21 de febrero de 2013). En este marco, las
principales enmiendas introducidas son: a) modificaciones a las definiciones de diferentes conceptos
presentes en las versiones anteriores de la ley, con el objeto de desvincular los incentivos de las
exportaciones; b) incorporacin de la definicin de actividad industrial estratgica y rea
metropolitana.
La principal implicacin de esta reforma es que el gasto tributario puede ir aumentando en el tiempo,
debido a la redefinicin de las exenciones del ISR, que contienen una extensin al plazo mximo
para gozar de los beneficios. En la actualidad, el plazo depende de la ubicacin geogrfica de la
empresa beneficiaria. Tambin es importante destacar que, para evitar la crtica de la OMC, se
incluye entre el tratamiento especial a la produccin comercializada en el mercado interno a las
empresas que anteriormente se dedicaban con exclusividad a la exportacin. Adems, entre los
beneficios se agrega la exencin del ISR a los dividendos distribuidos, tributo creado en la reforma
a la ley que rige este impuesto, en 2011.
Posiblemente, lo ms relevante del nuevo esquema de incentivos es que las exenciones o rebajas del
ISR continuarn hasta por un mximo de 45 aos despus de 2015, por lo que puede concluirse que
estos privilegios tributarios seguirn vigentes de manera permanente. No obstante, an existe la
posibilidad de que, en un examen de la poltica comercial por parte de la OMC, se compruebe que la
Pgina nm. 59

norma sigue violando el Acuerdo de Subvenciones y Medidas Compensatorias y, por ello, el

Gobierno se vea en la necesidad de eliminar estos privilegios fiscales definitivamente.
En el primer semestre de 2014 se empez a percibir los efectos de estas nuevas disposiciones, ya que
disminuy la recaudacin del ISR, aunque a la fecha no existan datos oficiales al respecto. Sin
embargo, la reduccin de las bases gravables, en materia de ingresos brutos sujetos a los pagos a
cuenta, denotan con una razonable certeza esta situacin.
Independientemente de que este efecto an est pendiente de ser cuantificado, el Icefi (2014) presenta
una aproximacin al gasto tributario clasificado por sector econmico relacionado con el ejercicio
fiscal de 2012, el cual asciende a 3.4% del PIB.
Con respecto a este tema, existen algunos desafos particularmente importantes y que deben ser
considerados en la discusin de un Acuerdo Nacional para la Sostenibilidad Fiscal (ANSF), con el
propsito de privilegiar tanto los principios de transparencia como los de racionalidad econmica y
equidad tributaria.
Los desafos son los siguientes:
a.

Debe fortalecerse la transparencia por medio de la institucionalizacin de la medicin del gasto

tributario, clasificndolo apropiadamente de acuerdo con tres aspectos o variables: por
beneficiario del tratamiento especial; por el impuesto que se deja de percibir; por el sector
econmico al que corresponde.

b.

Es necesario sistematizar la evaluacin del beneficio-costo de los tratamientos especiales,

particularmente de aquellos que han sido creados con el objetivo especfico de promover la
generacin de empleo; motivar la creacin de industrias estratgicas dirigidas al fomento de
valor agregado; o mejorar el bienestar econmico de reas geogrficas especficas.

Tabla 7. Aproximacin al gasto tributario, clasificado por sector econmico (2012)

Sectores

Millones de
US$

Porcentaje
del PIB

Porcentaje del
total del
impuesto

ISR
Zonas francas

145.9

0.61

39.7

Inversin

65.5

0.27

17.8

Pensiones y seguros

94.4

0.40

25.7

Educacin, salud y agua potable

33.7

0.14

9.2

6.0

0.03

1.6

11.6

0.05

3.2

6.2

0.03

1.7

4.4
367.8

0.02
1.54

1.2
100.0

Imprentas
Turismo
Cooperativas
Otros
Total ISR
IVA

Pgina nm. 60

 Zonas francas

40.6

0.17

9.1

Inversin

113.8

0.48

25.6

Arrendamiento de vivienda

127.4

0.53

28.7

Pensiones y seguros

32.1

0.13

7.2

Educacin, salud y agua potable

51.1

0.21

11.5

Transporte pblico

64.5

0.27

14.5

Imprentas

12.3

0.05

2.8

Otros

2.5

0.01

0.6

Total IVA

444.3

1.86

100.0

Total general
Fuente: Icefi, con base en Prez (2013a).

812.0

3.40

3.4 La necesidad de fortalecer la ejecucin del gasto pblico: la rigidez presupuestaria, la

eficiencia y eficacia de los subsidios, el peso del sistema previsional
Conforme lo planteado por el Icefi (2014), la principal caracterstica del gasto pblico salvadoreo
es su extrema rigidez, que no permite contar con espacios para tomar decisiones de poltica
relacionadas con el gasto social o inversin pblica. La rigidez del gasto est determinada por las
asignaciones prestablecidas por la Constitucin de la Repblica y otras disposiciones legales; por los
gastos vinculados con el pago de sueldos y salarios y las asignaciones administrativas mnimas que
son imposibles de evitar, pues de lo contrario no podra funcionar el aparato estatal; y por los gastos
vinculados con el servicio de la deuda que, de no cumplirse, implicaran un cierre de las ventanillas
de prstamo para el pas. Estas rigideces se agudizaron cuando el Gobierno de la Repblica tom la
decisin de absorber el pago de las pensiones de los cotizantes que no podan reunir pensiones
apropiadas, lo cual convirti a El Salvador en el pas de Centroamrica que acumula un nivel de
deuda mayor con respecto al PIB.
En general, la rigidez del presupuesto salvadoreo es de alrededor del 85% de los gastos totales, por
lo que nicamente queda un espacio disponible cercano al 15% del total presupuestario para ser
utilizado en el fortalecimiento de reas prioritarias. De manera complementaria y atendiendo a las
necesidades insatisfechas que muestra la poblacin salvadorea, el otro factor relevante es el
crecimiento de las demandas de recursos que se plantean al Gobierno de la Repblica.
En ese sentido, el SPNF de El Salvador ha respondido mediante programas de inversin pblica que
han presentado un incremento, en trminos nominales, de US$ 581.3 millones, en 2009, a US$ 726.6
millones, en 2013 (alrededor del 2.9% del PIB). De acuerdo con informacin del Ministerio de
Hacienda, este tipo de inversin es primariamente ejecutado por las municipalidades, con 0.9% del
PIB; el Fomilenio, con 0.6%, y las dependencias vinculadas con el ramo de obras pblicas, con 0.3%.

Pgina nm. 61

La mayor parte de recursos se canaliz al sector de desarrollo urbano y comunal, con 28.9% del total
de la inversin; mientras que el transporte y almacenaje abarc el 26.2%, y el ramo de energa utiliz
el 9.9% del total.
Uno de los problemas fundamentales del Gobierno de El Salvador es el rpido incremento de las
transferencias corrientes otorgadas al sector privado en los ltimos aos. En cuanto a ello, destaca la
significativa participacin de los subsidios a los servicios bsicos y los importantes programas
sociales, que consisten en la entrega de uniformes y tiles escolares, la dotacin de semilla mejorada
y fertilizantes, los beneficios a lisiados e inmovilizados, entre otros.
Tambin se ha dado un aumento en el otorgamiento de subsidios, los cuales han sido objeto de
mejoras e intentos de optimizacin y que, segn informacin del Ministerio de Hacienda, se han
incrementado en trminos nominales desde US$ 280.4 millones, en 2009, hasta alcanzar US$ 356.0
millones, en 2013. Pese a este aumento, la participacin de los subsidios con respecto al PIB contina
siendo de alrededor del 1.4%. Destacan el subsidio a la electricidad, que requiri una inversin de
US$ 166.4 millones (0.7% del PIB), en 2013, y el subsidio al gas licuado de petrleo, que implic
US$ 134.2 millones (0.5% del PIB).
Estos ltimos debern ser evaluados en el mediano plazo, tanto para establecer si estn cumpliendo
los objetivos por los cuales fueron diseados, como para valorar que los beneficios estn llegando
verdaderamente a las poblaciones ms necesitadas. Tambin es necesario que una evaluacin de los
subsidios arroje luces que permitan optimizar su estrategia de aplicacin (aun cuando es preciso
indicar que, en cuanto a esto, se han realizado importantes avances en los ltimos aos, de manera
que a la fecha se tiene un nivel de focalizacin menor que al principio de su aplicacin).
Es indiscutible que una de las carencias principales del Gobierno salvadoreo es la implementacin
efectiva de un sistema de indicadores que permita evaluar los niveles de eficiencia y eficacia de la
gestin gubernamental. Un sistema transparente de indicadores de gestin sobre los resultados
obtenidos en el ejercicio de las funciones gubernamentales debe complementarse con un sistema
eficaz de planificacin y presupuestacin, de corto y mediano plazos, basado estrictamente en un
enfoque de resultados. De esa manera se podr premiar con mayores recursos a las reas consideradas
estratgicas y a las que presenten mejores resultados de ejecucin presupuestaria, no a partir del gasto
de los recursos, sino de los resultados obtenidos para el beneficio social.
A la fecha no existe un sistema de indicadores de gestin que permitan medir con relativa certeza el
nivel de eficacia y eficiencia en el uso de los recursos pblicos. Por ello, los anlisis de los
presupuestos de gasto del Estado se limitan a definir cules de las dependencias pblicas han

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expandido su gasto ms all del promedio, lo cual resulta innecesario si se toma en cuenta que el
Gobierno debe reorientar los recursos hacia objetivos de bienestar social.
De acuerdo con el Icefi (2014), entre las entidades que ocupan los primeros lugares en expansin del
gasto se encuentran la Asamblea Legislativa y la Presidencia de la Repblica, cuyos presupuestos se
han triplicado. En cuanto a ello, lo ms relevante es que se trata de instituciones de conduccin
administrativa y no de servicios vitales para la poblacin. En sentido contrario, el presupuesto del
Ministerio de Obras Pblicas se mantiene relativamente esttico desde hace diez aos. En el caso
particular del gasto de la Presidencia de la Repblica, la expansin se ha producido por el
establecimiento de un conjunto de Secretaras que tienen como funcin principal apoyar a la
Presidencia en el desarrollo de sus atribuciones, adems de ser el vnculo con el resto de entidades
del sector pblico y que, en algunos casos, han sido sealadas de representar una duplicidad con las
funciones de Ministerios especficos.
El rea de mayor preocupacin dentro del gasto del Gobierno salvadoreo es el pago de las
obligaciones derivadas de la deuda previsional que, adems de representar una amenaza permanente
a la liquidez presupuestaria, se ha convertido en un peso significativo, pues representa cerca del 16%
del total de la deuda del SPNF.
Tal y como se ha referido en otras secciones del presente documento, el problema de la deuda
previsional se origin en 2006, cuando se cre el Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP)
con el propsito exclusivo de financiar, mediante la emisin de Certificados de Inversin Previsional
(CIP), el pago de pensiones a los beneficiarios del antiguo sistema de reparto. El propsito del
mecanismo fue reducir en el corto plazo el monto total que implicaba el pago de pensiones, debido a
que en lugar de incluir el valor total en el presupuesto, nicamente se contempl el pago del servicio
de la deuda con los tenedores de los CIP.
Aun cuando durante el perodo de 2007 a la fecha el impacto financiero sobre el presupuesto ha sido
menor en comparacin con lo que hubiese sido si el Gobierno pagara el capital total de las antiguas
pensiones el valor es creciente, al extremo de que se estima que el gasto total en 2014 ser de
alrededor de US$ 110.0 millones. No obstante, dadas las caractersticas de la negociacin, se
considera que este valor ser cercano a los US$ 400.0 millones al final de la gestin del actual
Gobierno de la Repblica, dificultando significativamente la asignacin de recursos.
En este sentido, en su informe de 2013 sobre la consulta del artculo IV, el Fondo Monetario
Internacional (FMI) considera que la reforma del sistema de pensiones debe formar parte de la
estrategia fiscal de mediano plazo. El personal tcnico del FMI estima que la evaluacin realizada

Pgina nm. 63

sobre el sistema de pensiones [...] puso en relieve la necesidad de realizar modificaciones

paramtricas para recortar prestaciones, incrementar aportes y aumentar la edad de jubilacin.
Precisamente en el campo de la deuda, el Gobierno ha explotado en los ltimos aos los diferentes
mecanismos de optimizacin de su portafolio, con el propsito de reducir el pago de intereses. Este
mecanismo fue muy utilizado durante los perodos en los cuales el pas obtuvo el grado de inversin
por parte de las calificadoras internacionales de riesgo; sin embargo, en la actualidad, ante la continua
degradacin y el relativo estancamiento de la situacin fiscal salvadorea, parece que esta no
constituye una opcin muy atractiva.
De acuerdo con el Icefi (2014), algunas de las acciones implementadas con el objeto de reducir la
carga financiera han sido: a) la suscripcin de canjes de deuda con Espaa, Japn y Alemania (20082010); b) el cambio de tasas variables a tasas fijas menores al 3% en prstamos con el BID y el Banco
Mundial (2009); y c) el cambio de prstamos en diferentes monedas a dlares estadounidenses con
los mismos organismos (2009). Asimismo, las tasas pagadas por los CIP y las Letras del Tesoro
(Letes) estn referenciadas a la tasa Libor a seis meses. Esta ltima lleva cinco aos de mantenerse
por debajo del 2%, mientras se espera que por lo menos en el prximo lustro no pase del 4%.
Como consecuencia de todo ello, se puede identificar que los desafos relativos a los gastos del SPNF
salvadoreo son los siguientes:
a.

La necesidad de definir e implementar un sistema de indicadores de gestin que permitan la

evaluacin de la eficiencia y eficacia del gasto pblico, a partir de los recursos planificados,
programados y obtenidos como consecuencia de la funcin del Gobierno.

b.

La evaluacin y redefinicin del sistema previsional de El Salvador. En concreto, el que se

encuentra financiado por el gasto pblico debido a que se est convirtiendo en una fuente
significativa de rigidez y est creciendo rpidamente, lo cual implicar desafos importantes
antes de que termine la presente administracin gubernamental.

c.

El nivel de rigidez presupuestaria, que dificulta que el Gobierno tenga la posibilidad de asignar
apropiadamente recursos a los programas sociales.

3.5 Transparencia fiscal: la integralidad del presupuesto y la urgencia de crear un sistema

de indicadores para garantizar la rendicin de cuentas
El Gobierno de El Salvador ha realizado esfuerzos para fortalecer los niveles de transparencia en la
ejecucin presupuestaria. As lo demuestran tanto la cantidad como la calidad de informacin
disponible en el portal www.transparenciafiscal.gob.sv. Tambin abona en este sentido la mejora en
Pgina nm. 64

la evaluacin incluida en el ndice de Presupuesto Abierto (IBP por sus siglas en ingls), que evala
a los Gobiernos segn la cantidad, calidad y difusin a la ciudadana de ocho documentos
presupuestarios clave, de acuerdo con lo exigido por las buenas prcticas internacionales.
En la ltima edicin de este ndice, que data de 2012, se reporta una mejora en la calificacin de El
Salvador (Icefi, 2013); sin embargo, aunque se dispone de una mejor evaluacin con respecto a los
aos anteriores, esto no ha sido suficiente para escalar posiciones en el listado mundial, debido a que
otras naciones del mundo tambin han incorporado esta clase de procedimiento en su accionar
presupuestario. En el documento del IBP para 2012, que clasifica a los Estados ms transparentes a
partir de una calificacin mxima de cien puntos, El Salvador obtuvo un puntaje de 43, superior a
los 28 puntos de 2006, y a los 37 puntos de 2008 y 2010.
Pero, independientemente de la necesidad de mejorar en los estndares utilizados por el IBP, existen
algunos aspectos pendientes que deben ser atendidos para garantizar la rendicin de cuentas y, sobre
todo, la integralidad del presupuesto. Esto, debido a que la transparencia no se debe limitar a publicar
los resultados de la ejecucin presupuestaria tanto en materia de captacin de ingresos pblicos,
como de asignacin y aplicacin del gasto sino que tambin debe avanzarse en la inclusin, dentro
del presupuesto, de todos los rubros relacionados con la accin del Estado. Entre estos ltimos, la
creacin de indicadores que permitan la evaluacin de eficiencia, eficacia y productividad del sector
pblico para permitir la verificacin de una efectiva rendicin de cuentas del uso de los recursos de
todos los habitantes del pas.
Entre los temas ms importantes pendientes de incorporar en la temtica de transparencia se
encuentra la falta de integralidad fiscal, en el sentido de que existen ciertos rubros de relativa
importancia presupuestaria que quedan al margen de la planificacin y la presupuestacin.
Posiblemente, el ms importante de ellos es el relativo a la devolucin del crdito fiscal del IVA a
los exportadores y otras devoluciones de impuestos que se encuentran consideradas en la legislacin
tributaria.
Las devoluciones de impuestos representaron entre un 1.2 y un 0.8% del PIB entre 2009 y 2013,
respectivamente, con US$ 250.4 millones y US$ 171.0 millones en dichos aos. Estos valores
implican una disminucin de la carga tributaria del pas, un aumento del dficit primario y fiscal
total, as como un incremento de las necesidades de financiamiento que deben ser cubiertas mediante
la emisin de Letes, que quedan fuera del presupuesto.
Tanto las devoluciones de impuestos como la creacin de deudas flotantes que no fueron
consideradas en el presupuesto de ingresos y gastos (o que simplemente devienen de ejecuciones no

Pgina nm. 65

realizadas en perodos previos) le restan transparencia a la ejecucin del Estado. Un ejemplo de ello
fue lo ocurrido a finales de 2012, cuando como consecuencia de los problemas de liquidez se produjo
un retraso en los pagos a proveedores de bienes y servicios, en las transferencias a municipalidades
y en el pago de subsidios. Si bien estas demoras contribuyeron a que el dficit fiscal no fuera mayor,
trasladaron el impacto para 2013, y representaron gastos que no estaban contemplados en el
presupuesto de dicho ao.
Finalmente, un tema muy relevante que an est pendiente es la carencia efectiva de un conjunto de
indicadores de resultado que permita evaluar tanto la eficiencia como la eficacia de la ejecucin
presupuestaria. Este tipo de herramienta puede ayudar a fortalecer la rendicin de cuentas de los
diferentes Ministerios y segmentos del aparato estatal salvadoreo.
Uno de los entes en donde la transparencia fiscal debe fortalecerse de manera inmediata es la
Direccin General de Impuestos Internos (DGII); all es preciso institucionalizar la medicin y
publicacin transparente de diversos estudios vinculados con la evasin tributaria, contrabando
aduanero, gasto tributario, pago de impuestos por sector econmico y medicin de cargas tributarias
relativas, aumento en la base tributaria efectiva por impuesto, entre otros. En algunos pases del
mundo se utiliza como referencia para la rendicin de cuentas el alcance de ciertos niveles
recaudatorios como elemento para la toma de decisiones sobre la continuidad o no de las personas
en los puestos para los cuales han sido designadas. En El Salvador, sin embargo, se carece de estos
parmetros tcnicos para evaluar la eficacia del trabajo que se realiza, por lo que no existen elementos
reales sobre los cuales se pueda medir la eficacia de las medidas.
Al igual que con la DGII, la mayor parte de Ministerios y dependencias del Estado, as como muchos
programas implementados por el sector pblico, carece de indicadores que muestren las cifras de
resultados sobre los cuales se puede catalogar como exitosa o no una estrategia o accin en
particular. En este sentido, habr que avanzar en temticas tan importantes como la
institucionalizacin de mecanismos de medicin permanente, peridica y oportuna acerca de la
cobertura educativa, impacto de los gastos tributarios, proteccin social, niveles de salud y nutricin
familiar, entre otros.
En consecuencia, en el mbito de la transparencia, los desafos ms importantes se refieren a:
a.

Fortalecer la integridad del presupuesto por medio de la inclusin total y sistemtica de todas
las acciones que involucran el uso de recursos del Estado, empezando por la devolucin de
impuestos, otorgamiento de subsidios, etc.

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b.

Regularizar la publicacin de las cargas tributarias efectivas, de tal manera que se conozca la
disponibilidad efectiva de recursos tributarios por parte del Estado. Ello, debido a que en la
realidad la manera como se maneja la informacin tributaria genera ilusin acerca de una
mayor disponibilidad de recursos y un menor dficit fiscal, as como una necesidad menor de
endeudamiento.

c.

Establecer para todas las dependencias del Estado la obligatoriedad del uso de presupuestos
por resultado y el establecimiento de indicadores de eficiencia y eficacia, as como su
publicidad permanente para garantizar la rendicin de cuentas en la utilizacin de los recursos
pblicos.

3.6 La sostenibilidad de la deuda

El Grupo Tcnico de Sostenibilidad Fiscal de El Salvador (2013: 1) ha indicado lo siguiente:
Debido al deterioro que han registrado las finanzas pblicas, lo cual ha implicado dficits altos y recurrentes, con el
consecuente incremento del endeudamiento pblico, as como deficiencias de liquidez, particularmente durante 2012, El
Salvador necesita entrar en una etapa de transicin para alcanzar sostenibilidad de la deuda pblica []
Elevados niveles de endeudamiento pblico tienen costos significativos a corto y mediano plazo para la sociedad
salvadorea, en la medida que limitan al Estado para cumplir adecuadamente sus fines, al tener que destinar cuantiosos
recursos al pago de la deuda, en vez de atender las necesidades de la poblacin. Tambin limita [sic] la capacidad del
pas para enfrentar desastres naturales o choques econmicos externos.
Por otra parte, el persistente deterioro de las cuentas fiscales ha aumentado el riesgo pas y, por lo tanto, se ha impacto
[sic] el costo de financiamiento para los salvadoreos, que deben pagar tasas de inters ms altas para contratar deuda.

Por su parte, el FMI (2013: 53) considera que:

La deuda pblica de El Salvador es alta y contina creciendo, lo cual representa un riesgo para la sostenibilidad fiscal a
largo plazo. Un retorno a los niveles de deuda previos a la crisis global restablecera el espacio fiscal necesario para
enfrentar choques y reducir las necesidades de financiamiento pblico a niveles ms manejables, pero un ajuste gradual
tambin podra dar lugar a brechas moderadas del producto.

Adicionalmente, el Banco Central de Reserva de El Salvador (2013: 21), comenta que:

Es importante mencionar la fuerte presin que el sistema de pensiones est ocasionando actualmente a [sic] las finanzas
pblicas, dado el compromiso de pagar las pensiones a las personas jubiladas y la escasez de fondos para cubrir a una masa
de jubilados que crece significativamente. El FOP, vigente desde 2006, represent en un inicio el 1.1% de la deuda total
del Sector Pblico y el 1.2% de la Deuda del SPNF (incluido FOP) [sic], pero nicamente constitua el 0.5% del PIB. Para
2012, las proporciones se han multiplicado considerablemente, de manera que el FOP corresponde ahora al 15.1% de la
deuda pblica total, mientras que solo para el SPNF equivale al 16.1% de su deuda; por su parte, y en relacin al PIB [sic]
la deuda previsional constituye el 9.2%.

Pgina nm. 67

Independientemente de quin realice el anlisis de la situacin fiscal de El Salvador, es claro que una de las
principales preocupaciones es el alto nivel de endeudamiento que presenta el SPNF a partir de 2009, cuando
como consecuencia de la implementacin de polticas anticclicas para compensar los efectos de la crisis
financiera internacional, as como por la implementacin de algunas nuevas polticas de corte social por
parte del gobierno del FMLN, los niveles de deuda se acercaron rpidamente al 60% del PIB, porcentaje
considerado como lmite para los pases de ingreso medio bajo, como El Salvador.
El primer aspecto que debe discutirse en el seno de un Acuerdo Nacional de Sostenibilidad Fiscal (ANSF)
es qu debe entenderse por sostenibilidad fiscal y, sobre todo, cules son los caminos apropiados para
lograrla. En este propsito se encuentra una fuerte polmica ideolgica que influye de manera decidida en
las soluciones que se propongan. En todo caso, las decisiones traern consecuencias para determinados
grupos sociales.
Sobre este particular, existen grupos organizados que sostienen que el nico camino para lograr la
sostenibilidad de la deuda es reducir de manera inmediata el gasto, hasta colocarlo en el nivel apropiado de
los ingresos disponibles (por supuesto, dejando el espacio fiscal suficiente para el financiamiento del pago
del servicio de la deuda pblica). Por otro lado, hay grupos que propugnan que lo que debe hacerse es
incrementar el nivel de ingresos, ya que las deficiencias presupuestarias son, en realidad, carencia de
recursos tributarios, ms que gasto en exceso (sobre todo si se atienden los estndares internacionales de
participacin del sector pblico en la economa).
El segundo aspecto, no por ello menos importante, proviene de la consideracin sobre las decisiones que
deben tomarse para alcanzar los resultados derivados del primer acuerdo.
Si se estima que la sostenibilidad de la deuda se alcanza cuando el valor con respecto al PIB permanece
constante a partir de cierto momento, entonces lo que habra que hacer es reordenar el presupuesto de
ingresos y gastos, con el fin de generar niveles suficientes de supervit primario para financiar el pago de
intereses y, de esa forma, evitar mayor contratacin de deuda (aunque obviamente siempre existira un rollover de deuda nueva para pagar la anterior, mientras que el crecimiento del PIB permita que el saldo global
disminuya).
El Icefi (2014) calcul que si ese es el camino escogido por la sociedad salvadorea y lo que se quiere es
mantener un saldo de deuda/PIB no mayor al 56.7%, el esfuerzo fiscal requerira la obtencin de un
supervit primario anual del 0.61% del PIB que, de acuerdo con las informaciones vertidas por Carlos
Cceres, ministro de Hacienda de El Salvador, implicara recortar gastos de manera inmediata, hasta por
un 2.2% del PIB. Ello, debido a que las autoridades fiscales pronostican, para 2014, un balance primario
negativo por el orden del 1.6% del PIB. Por su parte, el BCR calcul que el balance primario deba ser de

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0.6%, si lo que se pretende es mantener el saldo de la deuda fijo a partir del observado a finales de 2012.
Mientras tanto, el FMI consider que, para mantener el coeficiente de deuda alrededor del 55%, sera
necesario que el Gobierno de la Repblica realizara un esfuerzo sostenido del 2% del PIB, logrando que el
balance primario se convierta en un supervit del 0.2% del PIB.
Al utilizar un horizonte de mediano plazo mediante anlisis del ndice de Talvi-Vgh, el Icefi (2014)
concluye que, dadas las caractersticas de la economa del pas, la tasa implcita de inters y los dficits
fiscales actuales, no es posible sostener el funcionamiento de las finanzas pblicas con la dinmica actual.
El aparato pblico est produciendo un resultado creciente de deuda que, en cierto momento, no podr ser
atendida debido a la limitacin de recursos para hacer efectivo el funcionamiento del Gobierno.
Consecuentemente, se producir una elevacin sostenida del riesgo/pas.
Ahora bien, el recorte inmediato de gastos implicara la potencial renuncia a muchos programas del
Gobierno principalmente los de corte social o el despido de un nmero significativo de trabajadores,
lo cual podra generar un efecto distorsivo sobre el bienestar social y los niveles de gobernabilidad del pas.
En sentido contrario, si para los agentes econmicos y polticos salvadoreos el camino fuera el incremento
de los ingresos, debe tomarse en consideracin que, en los ltimos cinco aos, se han implementado tres
reformas tributarias parciales que, si bien han logrado el aumento de la recaudacin, no han permitido la
eliminacin del problema fiscal.
Lo que es totalmente claro es que la absorcin del pago del sistema previsional antiguo coloc al SPNF de
El Salvador en una situacin de endeudamiento crtico que ha redundado en una reduccin generalizada de
la calificacin de riesgo pas y que, aun cuando no produce un cierre de las ventanillas de prstamo debido
a que se ha continuado con la atencin al servicio de la deuda, s produce un incremento en la tasa de inters
a pagar, como consecuencia del aumento del riesgo.
Definitivamente, la opcin tampoco es evitar tomar acciones para tratar de corregir la situacin, debido
sobre todo al porcentaje creciente de recursos que implica el pago de intereses de la deuda dentro del
presupuesto de ingresos y gastos del SPNF. De acuerdo con Carlos Cceres, se estima que, en 2014, el nivel
de intereses representar el 11.3% del presupuesto de ingresos del Estado, equivalente al 2.4% del PIB.
Es importante recordar que el anlisis de sostenibilidad de la deuda debe separar aquella que se devenga
como consecuencia de la operacin normal del aparato burocrtico, y que representa alrededor del 46.0%
del PIB. Esta deuda tiene un comportamiento a tono con el ritmo en que aumenta el dficit fiscal regular,
es decir, presenta un ritmo de alrededor del 2.2% anual de la deuda previsional, que representa actualmente
el 12.2% del PIB y se alimenta a un ritmo anual del 1.9% del PIB como producto de las pensiones que se
agregan anualmente.
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Aun cuando es apropiado mantener la integridad del sistema fiscal, el anlisis de las potenciales soluciones
al dficit fiscal regular y al dficit derivado del sistema previsional parece que debe realizarse en forma
aislada, con el objeto de encontrar soluciones a la dinmica especfica de cada caso.
Este es uno de los temas ms desafiantes y que para algunos actores de El Salvador representa el verdadero
tema a discutir para alcanzar la sostenibilidad fiscal de largo plazo. Sin embargo, es preciso recordar que la
deuda es, al final, solo el resultado de la disponibilidad de ingresos fiscales y la asignacin del gasto, por
lo que aun cuando debe discutirse qu nivel de la deuda se puede considerar aceptable para que no afecte
el desempeo del Gobierno en la ejecucin de las tareas de proteccin a la poblacin esto no debe
convertirse en el objetivo fiscal por naturaleza, porque eso implicara descuidar los objetivos de potenciar
la capacidad productiva de mediano y largo plazos de la economa, as como de mejorar el bienestar social.
En consecuencia, se considera que los desafos planteados en este tema son los siguientes:
a.

Definir qu nivel de deuda se considera sostenible en el largo plazo, atendiendo a la realidad

socioeconmica y productiva de la nacin centroamericana. Es importante que en la discusin
se establezca tambin la dimensionalidad temporal para alcanzar este propsito mnimo, el
cual incluso puede conllevar varios ejercicios fiscales para evitar los efectos de shock sobre el
funcionamiento del Estado.

b.

Definicin de los pasos a seguir para garantizar el sostenimiento del nivel mximo de deuda,
mientras se propulsan otros mecanismos que tiendan a mejorar la disponibilidad fiscal y la
eficiencia en la ejecucin del gasto, as como la elevacin del PIB. Todos estos recursos deben
permitir una sana reduccin de los volmenes adeudados en el largo plazo.

4.

Identificacin de riesgos: escenario para el mediano plazo, considerando la

trayectoria actual de la poltica fiscal

Un avance significativo que se ha producido en los ltimos tiempos en El Salvador es el hecho de que la
discusin de la poltica fiscal pas de escenarios de corto plazo a escenarios de mediano plazo,
particularmente por la preocupacin que representa la administracin de los niveles de deuda acumulada
por el pas. Aunque todava ubicada en el campo del anlisis coyuntural, esta situacin implica que los
agentes econmicos entre ellos los tanques de pensamiento y, por supuesto, las autoridades pblicas
han empezado a formalizar escenarios que permiten la identificacin de estrategias viables para enfocar de
mejor manera el trabajo del sector pblico.
Por supuesto, todava falta el paso ms significativo: la discusin real, de largo plazo, que identifique los
caminos que debe seguir el pas para alcanzar los niveles deseados de bienestar, los grados adecuados de
Pgina nm. 70

participacin y gasto del sector pblico y, por supuesto, los mecanismos para disponer de los recursos
necesarios, en cantidades suficientes. Es decir, an hace falta pasar de la discusin coyuntural aunque
ahora ya es de mediano plazo al anlisis estructural.
Los ejercicios ms conocidos en la formulacin de marcos fiscales de mediano plazo fueron adoptados
desde hace algn tiempo por el Ministerio de Hacienda; aun cuando durante mucho tiempo fueron tomados
solo como formulaciones acadmicas, ya contemplaban una visin acerca de la situacin de las finanzas
pblicas en un horizonte de cinco aos, a partir de las estimaciones de los grandes agregados
macroeconmicos propuestos por el BCR.
El Ministerio de Hacienda, en su Marco fiscal de mediano plazo (MFMP), 2011-2015 (2011), incluy las
proyecciones fiscales para el perodo 2011-2016, las cuales descansan en la ejecucin del Plan Quinquenal
de Desarrollo 2010-2014, que defini los objetivos y las metas del Gobierno de El Salvador durante el
perodo de referencia. Es preciso sealar que el MFMP (2011: 14) establece que [...] la poltica fiscal para
el mediano plazo, estar tambin enfocada en lograr que los ingresos corrientes sean mayores que los gastos
corrientes, lo que asegure que el financiamiento del Estado se utilice exclusivamente para inversin.
Tambin indica que El Estado est comprometido con la visin de sostenibilidad fiscal en el mediano y
largo plazo (MFMP, 2011: 15), identificando que este propsito se relaciona con el mantenimiento del
dficit fiscal en niveles controlables. Adicionalmente, tambin comenta que El nivel de endeudamiento
pblico deber estabilizarse y reducirse [...] (MFMP, 2011: 15).
El MFMP sugiere que los gastos tributarios tendrn un incremento sustancial en el perodo 2011-2015,
observando una elevacin de la carga tributaria desde el 14.1%, en 2010, hasta el 17.0%, en 2015. En
materia de gasto, el documento identifica que el nivel de las erogaciones se mantendr aproximadamente
en un 20.6% durante el perodo, porcentaje del cual aproximadamente un 17.2% obedecer a gastos
corrientes y, el resto, a inversin. A partir de estos datos se estima que el ahorro corriente tendr una
tendencia al alza, mientras que la deuda del SPNF se reducir desde el 52%, en 2010, hasta el 46.6%, en
2015.
Sobre este ltimo particular, el MFMP plantea como supuestos fundamentales un crecimiento econmico
promedio del 3.1%, as como una tasa de inters real del 4.2%, que permita la creacin de un supervit
primario del 1.58% del PIB.

Pgina nm. 71

Tabla 8. Indicadores macroeconmicos y metas fiscales del sector pblico no financiero (2011-2015,
como porcentaje del PIB)
Variable
PIB real (porcentaje de
crecimiento)

2011

2012

2013

2014

2015

2.0

2.5

3.0

4.0

4.0

Ingresos totales

20.1

19.9

20.2

20.4

20.5

Ingresos tributarios

15.4

15.7

16.5

16.9

17.0

Gastos totales

21.8

20.6

20.4

20.5

20.3

Ahorro corriente

1.7

2.7

2.9

3.2

Balance primario

0.3
1.2

0.1

0.3

0.6

1.1

Dficit global

3.6

2.5

Deuda
Servicio de la deuda

2.0

1.8

1.5

52.3

49.6

49.1

47.8

46.6

6.8

3.8

3.6

4.9

3.9

Fuente: Ministerio de Hacienda, Marco fiscal de mediano plazo, 2011-2015.

En sus conclusiones, el MFMP sugiere como riesgos principales, entre una serie de enunciados, que el
crecimiento real sea menor al proyectado; no cumplir con la meta de dficit fiscal; que no disminuya la
deuda como consecuencia de incumplimiento con la meta de ingresos tributarios (resultado de la reforma
fiscal); y que no se produzca la contencin del gasto prevista.
Al evaluar los resultados de las proyecciones, se concluye que efectivamente los riesgos identificados
ocasionaron que la situacin fiscal de El Salvador continuara siendo delicada, al igual que al momento de
formular el MFMP. La tabla 9 muestra las diferencias entre los resultados proyectados y los valores
efectivamente obtenidos en las finanzas pblicas para el perodo 2011-2013. Estas diferencias denotan no
solo la prevalencia de una situacin fiscal crtica, sino tambin evidencian que a pesar de haberse formulado
un horizonte fiscal, el mismo no ha sido cumplido, dando a entender una cierta falta de voluntad poltica o
al menos una debilidad estructural del Estado, que lo imposibilita, posiblemente por rigideces extremas, a
avanzar en la reestructuracin de la situacin financiera pblica actual.
Tabla 9. Diferencias entre los resultados de la planificacin del marco fiscal de mediano plazo y los
resultados observados (2011-2013, datos como porcentaje del PIB)
Planificado
Variable
PIB real (porcentaje de
crecimiento)

Observado

2011

2012

2013

2.0

2.5

3.0

2.2

1.9

1.7

Ingresos tributarios

15.4

15.7

16.5

15.1

15.5

15.8

Gastos totales

21.8

20.6

20.4

21.2

21.4

22.4

0.3

-1.7

-1.2

-1.6

2.0

-3.9

-3.4

-4

49.0

51.7

56.5

55.3

Balance primario

1.2

0.1

Dficit global

3.6

2.5

Deuda

52.3

49.6

2011

2012

2013

Fuente: Icefi, con base en datos del Ministerio de Hacienda.

Pgina nm. 72

No obstante lo anterior, es claro que el comportamiento efectivo de la deuda, que se aleja de la planificacin
de mediano plazo del Ministerio de Hacienda, se explica fcilmente por el hecho de que los ingresos
tributarios no se comportaron conforme lo esperado y que el nivel de gasto efectivamente realizado fue
superior al planificado, por lo que no existi la suficiente fortaleza en la contraccin del gasto pblico.
Es evidente que el gran problema de los ingresos tributarios se fundamenta en el hecho de que las
estimaciones y planificaciones del Ministerio de Hacienda generalmente toman en consideracin los
ingresos en trminos brutos, antes de proceder a realizar las devoluciones, y descuidando que, al final, los
valores a devolver no son recursos disponibles, por lo que producirn un efecto sobre el dficit fiscal.
Ulteriormente, esto constituye un problema tcnico de transparencia, segn se ha mencionado.
Otro esfuerzo en la creacin de un marco macroeconmico fiscal de mediano plazo proviene del Grupo
Tcnico de Sostenibilidad Fiscal (GTSF) de El Salvador, en 2013. Tomando en consideracin el perodo
2013-2017, el GTSF parti del supuesto de que las condiciones estructurales bsicas de la economa se
mantendran estables como producto, entre otros, de no considerar una potencial desdolarizacin
econmica. Sin embargo, s estimaron que las expectativas de crecimiento econmico mejoraran a partir
de 2015, como consecuencia de tener un nuevo gobierno cuya gestin recibira los beneficios de la
aprobacin de leyes de incentivos tributarios y de garanta de estabilidad jurdica.
El GTSF parte de la definicin de un escenario pasivo con dficits primarios del 1.6% a partir de 2013, y
crecimientos reales del PIB por el orden del 1.9%, a partir de 2014. En dicho escenario se producira un
incremento sistemtico de la deuda, hasta alcanzar el 68.8% del PIB, en 2017. Ello, como consecuencia del
aumento sostenido del dficit total que, incluyendo el financiamiento del sistema de pensiones, alcanzara
el 5.5% del PIB, en 2017.
A partir de las probabilidades mencionadas, es posible formular un escenario conservador en el cual el
dficit total se restringira significativamente, hasta alcanzar un 2.0% a partir de 2014, lo que producira
una restriccin del balance primario hasta convertirlo en supervit del 0.7% del PIB, en 2014, y del 0.9%,
a partir de 2016. Con este escenario, se estima un crecimiento real del PIB por el orden del 2.3 y el 2.5%
para 2015 y 2016-17, respectivamente. Mientras, el saldo total de la deuda se mantendra en alrededor del
53.6% del PIB, en 2017.
Finalmente, se plantea un escenario optimista, que descansa en una tasa de crecimiento real del PIB por el
orden del 4.0%, a partir de 2015. Adems, se incluye una severa contencin del gasto que producira
supervits primarios a partir de 2014, as como una reduccin del dficit total hasta alcanzar niveles del
1.5%, en 2014, y del 1.3% a partir de 2016. Con este planteamiento, el saldo de la deuda se colocara en
alrededor del 48.6% del PIB, en 2017.
Pgina nm. 73

Otro ente que ha formulado estimaciones de mediano plazo es el FMI que, en su evaluacin del artculo IV
(2013:55), estima que [...] una reduccin del coeficiente de deuda pblica a los niveles previos a la crisis
(42 por ciento del PIB) para 2020 dara lugar a una brecha de sostenibilidad fiscal de 5 por ciento del PIB
con relacin con [sic] los niveles de 2012. El cierre de esta brecha elevara el supervit primario a 3 por
ciento del PIB y generara un pequeo supervit en el balance general consolidado, en tanto que las
necesidades de financiamiento se reduciran a niveles manejables (3-4 por ciento del PIB). Se proyecta que
un ajuste gradual con una concentracin moderada de las medidas en el perodo inicial y distribuido a lo
largo de un perodo de seis aos hasta 2018, producira brechas moderadas del producto.
Tambin considera que [...] para reducir el coeficiente de deuda pblica a niveles que podran ser
compatibles con el grado de inversin (35 por ciento del PIB para 2020), se necesitara un esfuerzo
sostenido de 7 por ciento del PIB, suponiendo que el ajuste se distribuye a lo largo del mismo perodo de
seis aos (FMI, 2013: 55-56)
La mayor parte de los escenarios compartidos parte de supuestos bastante optimistas sobre el
comportamiento macrofiscal de El Salvador. Adems, consideran la decisin irrestricta del Gobierno de
reducir el volumen del gasto; sin embargo, estas estimaciones no cuentan con respaldo real, como lo
muestran los resultados dados a conocer por el ministro de Hacienda, Carlos Cceres, el recin pasado 18
de agosto de 2014. En su presentacin titulada Diagnstico de las finanzas pblicas en El Salvador, el
titular de la cartera de Hacienda dio a conocer que se estima que la deuda total llegue al 58.2% del PIB a
finales de 2014, producto de un dficit total del 4.0% del PIB, una carga tributaria del 15.7% y un gasto
total que, incluyendo el sistema previsional, ascendera a un 23.4% del PIB. Se estima que el PIB tendr
una tasa de crecimiento del 2.3%, en trminos reales.
Como ha sido la costumbre de las autoridades fiscales de El Salvador, estos valores no contemplan la
devolucin del crdito fiscal del IVA a los exportadores, estimada en un 0.8% del PIB. Este monto es
regularmente pagado mediante la emisin de letras de Tesorera, lo cual pasa a engrosar el dficit fiscal,
hasta que las Letes se convierten en deuda bonificada.
Es claro que, para El Salvador, el tema de la sostenibilidad de la deuda no es un asunto de tipo de coyuntural.
Adems, por la incorporacin del efecto del sistema previsional sobre los recursos del Estado, la solucin
es mucho ms compleja de lo que podra ser para cualquiera del resto de pases centroamericanos, en donde
no se involucra el tratamiento a dicha situacin. Complementariamente, otro de los elementos que
complejiza la potencial solucin es el hecho de que las fuerzas endgenas y exgenas del crecimiento
econmico salvadoreo no parecieran presentar un cambio fundamental en el corto y mediano plazos, de

Pgina nm. 74

tal forma que los niveles de produccin y generacin de empleo consecuentes puedan cambiar
drsticamente.
Otro elemento de mucha importancia en el anlisis fiscal de corto y mediano plazos es las demandas sociales
crecientes, producto de los altos niveles de pobreza y migracin, como consecuencia de la percepcin del
salvadoreo acerca de la inexistencia de respuestas que conduzcan a una mejora econmica en el corto
plazo y conlleven la esperanza de un mejor futuro.
En consecuencia, realizar estimaciones partiendo del supuesto de que el PIB tendr un repunte en el corto
plazo parece ilusorio. De acuerdo con las estadsticas del FMI publicadas en su World Economic Outlook
(2004), El Salvador estara describiendo una trayectoria de crecimiento razonablemente esttica, a partir
del 1.6% de 2013, reproduciendo dicho valor para 2014, hasta llegar a un 1.7%, en 2015; 1.8%, en 2016; y
2%, de 2019 en adelante. Por su parte, el Banco Mundial (2014) estima que las tasas de crecimiento
econmico oscilarn en alrededor de un 2.1%, en 2014; 2.6%, en 2015; y 2.8%, un ao ms tarde.
Adicionalmente, la Cepal estima que para 2014 el crecimiento del PIB de El Salvador se encontrar en
alrededor del 2.3%.
En otro sentido, esperar que el Gobierno de El Salvador realice contracciones de gasto muy severas
atendiendo tanto a la filosofa del partido oficial, como a la formalizacin legal de los programas sociales,
as como a las rigideces propias del sistema fiscal no parece ser una alternativa viable. En todo caso,
como consecuencia de una reordenacin del gasto deber hacerse ms eficiente la utilizacin de recursos,
sin sacrificar gastos sociales que, de alguna manera, son aquellos gastos que pueden mejorar las condiciones
productivas de la sociedad y crear las condiciones de infraestructura fsica y social necesarias para promover
el crecimiento econmico de mediano y largo plazos.
Finalmente, cabe mencionar que tras la reforma recin aprobada los ingresos tributarios tendrn una
pequea mejora; sin embargo, no se percibe que la misma sea tan profunda como para producir un cambio
significativo en la situacin fiscal de corto y mediano plazos en El Salvador.

4.1 Escenario fiscal de mediano plazo

Si se toman en cuenta las consideraciones realizadas, ms las caractersticas generales de la economa y las
actuales condiciones del sistema financiero salvadoreo, todo parece indicar que el escenario ms objetivo
del comportamiento esperado en el mediano plazo est condicionado por tasas de crecimiento del PIB
relativamente bajas, pequeas contracciones del gasto total (sin sacrificar los programas sociales) y
crecimiento de los ingresos del Estado en pequea dimensin.

Pgina nm. 75

Si el BCR realiza esfuerzos muy severos para mantener controlada la inflacin, podra provocar una fuerte
contraccin de la demanda, presionando el PIB hacia la baja; por ello, se estima que el BCR conservar su
participacin ordenada en la economa, con el fin de preservar el tipo de cambio real neutro, lo que implica
dejar que el nivel de precios se ajuste a la demanda interna.
En este marco, todo parece indicar que salvo la existencia de una voluntad poltica real hacia la contraccin
del gasto en el corto plazo, o hacia la percepcin de mayores ingresos fiscales, la deuda durante el perodo
2015-2020 oscilar en alrededor del 60% del PIB. Para que este escenario se cumpla, el PIB deber crecer
al ritmo previsto por el Banco Mundial y mantener su trayectoria creciente ms all de 2017; adems, que
el Ministerio de Hacienda decida reducir los gastos no sociales en alrededor del 0.2% del PIB cada ao, a
partir de 2015.
Tabla 10. El Salvador: escenario macrofiscal de mediano plazo (2014-2020, cifras como porcentaje
del PIB)
Variable
PIB real (% crecimiento)
PIB nominal
Ingresos totales
Ingresos tributarios netos
Gastos totales
Dficit global
Intereses
Dficit primario
Deuda

2014
2.1%
4.1%
18.6%
15.0%
23.4%
-4.9%
2.4%
-2.4%
58.2%

2015
2.6%
4.7%
18.9%
15.2%
23.2%
-4.3%
2.5%
-1.8%
59.9%

2016
2.8%
4.9%
19.4%
15.6%
23.0%
-3.6%
2.6%
-1.0%
60.7%

2017
3.0%
5.1%
19.4%
15.6%
22.8%
-3.4%
2.6%
-0.8%
61.2%

2018
3.2%
5.3%
19.4%
15.6%
22.6%
-3.2%
2.6%
-0.6%
61.3%

2019
3.4%
5.3%
19.4%
15.6%
22.4%
-3.0%
2.6%
-0.4%
61.2%

2020
3.6%
5.5%
19.4%
15.6%
22.2%
-2.8%
2.6%
-0.2%
60.8%

Fuente: Icefi, con base en cifras del Ministerio de Hacienda, Banco Mundial, y BCR.

En general, los riesgos que se identifican para el cumplimiento del escenario mencionado son que el PIB
crezca con valores inferiores, como consecuencia de la incapacidad de repotenciar la economa del pas, o
que el Gobierno no tenga la capacidad de contraer el gasto en la dimensin sealada (0.2% del PIB anual),
debido a la ausencia de voluntad poltica, o a las rigideces propias del sistema. El peor de los escenarios y
que obviamente no respetara los valores pronosticados, sera que el gasto del SPNF de El Salvador crezca
en los prximos aos.
Las estimaciones anteriores se consideraran razonables atendiendo al hecho de que el pas no desea
incrementar el nivel de riesgo ante las calificadoras internacionales; adems, El Salvador est interesado en
no causar mayores distorsiones macroeconmicas. Es razonable que el Gobierno intente corregir la
situacin, sin embargo, no se percibe que disponga de las herramientas necesarias para hacerlo por s mismo
en el mediano plazo.

Pgina nm. 76

Por ello, el escenario planteado constituye la base sobre la cual deben descansar las discusiones que
emanarn del Acuerdo Nacional de Sostenibilidad Fiscal (ANSF) si se quiere lograr una trayectoria ms
sana, mejor administrable y, sobre todo, acorde con los objetivos de la sociedad salvadorea.

Pgina nm. 77

5.

Conclusiones

a.

La economa salvadorea manifiesta perodos diferenciados de crecimiento econmico, claramente

separados por la decisin de las autoridades del pas de introducir la dolarizacin econmica a partir
de 2001. Desde esa fecha con excepcin de un pequeo perodo entre 2005 y 2007 el PIB ha
manifestado tasas moderadas de aumento de alrededor del 2%, en trminos reales.

b.

Aun cuando la unificacin monetaria fue introducida esencialmente para establecer condiciones de
estabilidad econmica de largo plazo, ya no tuvo una utilidad significativa para aplacar la inflacin,
debido a que, en esencia, dicho objetivo fue logrado algunos aos antes del proceso de unificacin
monetaria.

c.

El Salvador ha promovido una poltica comercial de apertura a los mercados internacionales que se
fundament en una agresiva plataforma de negociacin de acuerdos internacionales de libre
comercio. La contraparte interna descansa en la definicin de una estrategia de promocin de
exportaciones basada en el otorgamiento de incentivos tributarios. No hay evidencia de que los
beneficios de esta estrategia, especialmente en materia de creacin de empleos, hayan sido
suficientes. Ello se fundamenta en el hecho de que los niveles de empleo y subempleo en sectores
econmicos de baja productividad, continan esencialmente constantes durante el perodo de
anlisis.

d.

El motor ms importante del crecimiento econmico para el pas son los ingresos derivados de
remesas familiares, que financian alrededor de un sexto del consumo privado. Adems, estas remesas
contrarrestan parcialmente el grave dficit en cuenta corriente de la balanza de pagos del pas, que
ha tenido una dinmica de escaso crecimiento basado en exportaciones de poco valor agregado. El
incremento de las remesas se ha producido por flujos enormes de migrantes salvadoreos hacia
Estados Unidos; solo durante el perodo 1995-2010 se estima que emigraron cerca de 1,003,175
personas.

e.

En general, el pas carece de un horizonte de largo plazo, lo que ha obligado a los gobiernos de turno
a guiar su desempeo mediante planes especficos de corto plazo. Recientemente, el gobierno de
Mauricio Funes aprob un Plan Quinquenal de Desarrollo, el cual present un horizonte de mediano
plazo.

f.

Los ingresos fiscales del pas se obtienen fundamentalmente por medio de ingresos tributarios, los
cuales representan, en promedio, un 90.6% de los ingresos disponibles para el financiamiento del
presupuesto. La carga tributaria se ha visto incrementada desde un 11.5% en trminos netos, en 2003,
hasta un 15.1%, una dcada ms tarde. Es decir, se ha dado un incremento del 3.6% en diez aos, lo
cual obedece a tres reformas tributarias implementadas.
Pgina nm. 78

g.

Al igual que el resto de pases de Centroamrica, El Salvador no dispone de ingresos suficientes

provenientes de otras fuentes, por lo que existe una fuerte rigidez del gasto pblico, producto de la
insuficiencia de tributos para financiarlo.

h.

Aun cuando en la estructura tributaria de El Salvador predominan los impuestos indirectos

principalmente el IVA, que en 2013 signific el 46.2% de la recaudacin las reformas tributarias
implementadas han incrementado el peso relativo del ISR dentro del total tributario. En efecto, este
impuesto pas de un 29.2 a un 38.2% del total de la recaudacin.

i.

La recaudacin conjunta del IVA, el ISR y los DAI representa el 91.0% del total y, debido a que
todos estos impuestos estn vinculados con la actividad econmica, los ingresos del Estado
salvadoreo son sumamente voltiles.

j.

El Salvador se encuentra ubicado en el puesto 115 de 187 pases en la clasificacin del ndice de
Desarrollo Humano (IDH), lo que implica que existe un amplio campo para la provisin de bienes
pblicos que tiendan a mejorar el bienestar de la poblacin. No obstante, el tamao del SPNF
salvadoreo, sin incluir el sistema previsional, es de solo el 22.4%, lo que implica un monto
insuficiente de recursos para atender las necesidades existentes.

k.

La estructura del gasto pblico salvadoreo presenta casi el 70% del total dirigido a financiar gastos
de funcionamiento, y cerca del 13% para gastos de capital; mientras, los intereses de la deuda
absorben cerca del 10% del total de los gastos presupuestados. En cuanto al rea de gestin,
aproximadamente un 45% del total de gastos se orienta a financiar al desarrollo social, mientras que
el 16.2% se destina al pago de deuda pblica y el 14.7% a la administracin de justicia y seguridad
ciudadana.

l.

De acuerdo con cifras del Ministerio de Hacienda, el gasto pblico social, para el ao 2012,
represent el 13.3% del PIB. Destacan, en ello, los rubros de proteccin social, salud, educacin y
vivienda. Esta asignacin ha sido de mucha utilidad para que El Salvador atienda razonablemente
bien las metas establecidas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

m.

El dficit fiscal total del pas ha superado, en promedio, el 4% desde 2009. En este ao, el Gobierno
implement una serie de medidas de poltica anticclica para contrarrestar los efectos de la crisis
financiera internacional. A partir de esa fecha, el gasto se increment como producto de la adopcin
de la nueva poltica social del Gobierno, que requiri ms recursos de lo que se obtuvo por conducto
de las reformas tributarias realizadas.

n.

Como consecuencia de los altos niveles de dficit fiscal, la deuda total acumulada incluyendo lo
vinculado con el sistema previsional ascendi al 55.3% del PIB. Esta situacin produjo que las
principales calificadoras internacionales de riesgo redujeran la calificacin de El Salvador y
concluyeran que, en general, la perspectiva de la administracin de la deuda es negativa.
Pgina nm. 79

o.

De acuerdo con el anlisis realizado, el sistema tributario salvadoreo enfrenta desafos en por lo
menos seis diferentes rubros, los cuales debieran ser atendidos para mejorar el desempeo fiscal en
el mediano plazo: la suficiencia de recursos tributarios; la necesidad de una mayor eficiencia de la
administracin tributaria; la persistencia de privilegios fiscales; la necesidad de mejorar la gestin
del gasto pblico; el fortalecimiento de la transparencia presupuestaria; y la sostenibilidad de la deuda
pblica.

p.

El Salvador ha implementado cuatro reformas tributarias desde 2005; sin embargo, estas han
obedecido a necesidades de corto plazo por alcanzar una mayor cantidad de recursos para financiar
el gasto, y no a una poltica bien diseada de largo plazo, basada en el cumplimiento de los principios
tributarios y que rinda ingresos suficientes para atender las necesidades de la poblacin.

q.

Aun cuando las reformas tributarias incluyeron mecanismos para el fortalecimiento de las
capacidades de la Administracin Tributaria, no existe evidencia que indique que las medidas
introducidas hayan sido utilizadas apropiadamente. Ello se fundamenta en el hecho de que el nivel
de evasin del IVA contina siendo de amplia magnitud; adicionalmente, no parece existir un
incremento de la base tributaria.

r.

Derivado de la poltica de promocin de exportaciones, El Salvador an dispone de una serie de

privilegios tributarios no justificados, que producen distorsin econmica y generan competencia
desleal entre sectores. Adems, no existe evidencia, por falta de estadsticas y controles, que permita
fundamentar el hecho de que dichos tratamientos especiales hubiesen producido un incremento
significativo del empleo. La ampliacin de los tratamientos especiales, aprobada en 2013 bajo la
excusa de atender lo solicitado por la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), ya produjo
efectos negativos sobre la recaudacin del primer semestre de 2014, sin que se evidencie una mejora
en la capacidad productiva del pas.

s.

A pesar de que el sistema fiscal salvadoreo dispone de un portal web que procura la transparencia,
existen limitaciones al respecto, especialmente en lo vinculado con gastos que no quedan
debidamente contenidos en el presupuesto de ingresos y gastos del Estado, lo que produce que dichos
gastos se financien por medio de la emisin de Letes que no se contabilizan como dficit fiscal en el
corto plazo. El caso ms claro de esta situacin es la devolucin de impuestos.

t.

El aparato fiscal de El Salvador tiene fuertes rigideces tanto por las asignaciones legales
prestablecidas, como por los gastos ineludibles; sin embargo, se carece de indicadores de evaluacin
de eficiencia, eficacia y rendicin de cuentas que permitan concluir si se estn logrando o no los
objetivos deseados.

u.

El problema principal de la ejecucin fiscal de El Salvador, el cual deber ser atendido

oportunamente, es el peso del sistema previsional sobre la deuda y el nivel de gasto, especialmente
Pgina nm. 80

en lo relativo a los intereses que genera. Aun cuando existen algunos gastos vinculados con subsidios
que pueden ser optimizados, la mayor parte de la dificultad administrativa de corto plazo est
representada por los gastos derivados del sistema de pensiones.
v.

Debido al nivel de deuda alcanzado por el aparato fiscal salvadoreo, resulta importante definir
apropiadamente lo que la sociedad interpreta como niveles de deuda sostenibles en el largo plazo.
Tambin es imprescindible estipular la manera como ser financiado el diferencial que deba reducirse
de dicho monto para que no se produzcan efectos perversos sobre la macroeconoma salvadorea.

w.

La situacin macrofiscal de El Salvador ha permitido que los agentes econmicos avancen de la

discusin de temas coyunturales de corto plazo, a los de mediano plazo, al extremo de que incluso
se han formulado escenarios que pretenden promover las lneas que debe seguir el sector pblico
para lograr una reduccin de los niveles de deuda. No obstante, estos escenarios parten de la
consideracin de incrementos sostenidos en el PIB en el corto y mediano plazos, as como de la
decisin del sector pblico fiscal de contraer drsticamente el gasto. Ambos supuestos no han sido
vlidos.

x.

El Icefi plantea un escenario de mediano plazo (2015-2020) que descansa en tasas de crecimiento
moderadas del PIB y en una pequea reduccin sistemtica y sostenida del gasto corriente. Ello,
debido a que no puede sacrificarse el gasto social, lo que dara como resultado el mantenimiento de
la deuda en niveles de alrededor del 60% del PIB. Si la sociedad salvadorea decide adoptar medidas
ms drsticas para reducir dicho nivel de endeudamiento se sugiere que el escenario sea el punto de
partida sobre el que descanse la discusin del Acuerdo Nacional de Sostenibilidad Fiscal (ANSF).

Pgina nm. 81

6.

Recomendaciones

a.

El problema fiscal de El Salvador tiene muchas aristas de complejidad que hacen que su tratamiento
requiera del involucramiento de todos los agentes econmicos y polticos que toman decisiones al
respecto. Como consecuencia de ello, se sugiere la adopcin de un Acuerdo Nacional de
Sostenibilidad Fiscal (ANSF) que descanse en la identificacin concreta y correcta de los
mecanismos para atender los desafos que actualmente enfrenta la administracin financiera del pas.
El presente estudio incluye los principales desafos que debe enfrentar la administracin financiera
para mejorar los resultados fiscales, as como un escenario base sobre el que puede iniciarse la
discusin para lograr sostenibilidad fiscal de largo plazo.

b.

A diferencia del resto de pases de Centroamrica, el problema fiscal de El Salvador incluye la

adopcin de medidas para atender el financiamiento de los programas de previsin social que decidi
absorber el Gobierno a partir de la dcada pasada y que, a la fecha, se han convertido en el verdadero
problema que dificulta la presentacin de soluciones de corto plazo. En consecuencia, se sugiere que,
sin perder la integridad del sistema fiscal salvadoreo (dado que de todas formas deber financiarse
el sistema de pensiones), se analicen las alternativas de solucin de manera separada, pues ambas
formas de gasto tienen vectores diferentes de anlisis.

c.

El ANSF debe avanzar en la atencin de los problemas ingentes de integralidad y transparencia del
presupuesto de ingresos y gastos del Estado, normando que todos los ingresos y los gastos,
incluyendo la devolucin de impuestos, estn contemplados.

d.

Debe recomendarse a las autoridades fiscales de El Salvador que los ingresos tributarios se presenten
en trminos netos, es decir, luego de la devolucin del crdito fiscal a los exportadores. Ello, debido
a que el tratamiento en trminos brutos esconde la verdadera disponibilidad fiscal y el nivel de dficit
fiscal y de endeudamiento del sector pblico.

e.

Los problemas fiscales del pas tambin tienen su origen en un pobre desempeo econmico, por lo
que deber realizarse una evaluacin concreta acerca de aquellos motores que pueden ser utilizados
en el corto y mediano plazos para redinamizar esta situacin. Entre ellos, se recomienda la evaluacin
de los beneficios que han ofrecido a la economa los procesos de unificacin monetaria y de
otorgamiento de tratamientos tributarios preferenciales a los exportadores y a sectores como el
turismo.

f.

El ANSF debe incluir un importante apartado relacionado con el fortalecimiento institucional,

especialmente de la Administracin Tributaria. Aun cuando esta institucin cuenta con un mayor
nmero de herramientas para combatir la evasin, las cifras recaudatorias no demuestran resultados
sobre el particular.
Pgina nm. 82

7.

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pp. 8.

Pgina nm. 85

8.

Anexos

Anexo 1. El Salvador: rigidez presupuestaria del gasto pblico (2000-2014, cifras en millones
de dlares y porcentajes)
Variable

2004

2005

2006

Corrientes (US$ millones)

Tributarios
No tributarios
Venta de bienes y servicios
Ingresos financieros y otros
Transferencias corrientes
Gastos totales

1,960.1
1,880.3
16.7
0.8
53.1
9.2
2,793.9

2,143.4
2,047.6
24.4
1.9
54.3
15.1
2,992.0

Compromisos totales (US$ millones)

Pre-asignaciones
Organismo Judicial
Corte de Cuentas de la Repblica
Organismo Legislativo
Obligaciones generales del Estado
Municipalidades - transferencias FODES
Gastos electorales
Servicio deuda pblica
Fondo de Amortizacin y Fideicomiso del SPP
Gastos de contribuciones especiales
Compromisos ineludibles
Remuneraciones resto de instituciones
Bienes y servicios resto de instituciones
Fondo de Estabilizacin Tarifaria y Fomento Econmico
Financiamiento al transporte y al subsidio del gas licuado
Financiamiento al subsidio de la energa elctrica
Incremento salarial servidores pblicos
Programa anual de inversin pblica (PAIP)
Otros gastos de capital (no incluidos en el PAIP)

2,271.1
1,306.2
111.7
18.7
17.6
85.5
123.9
13.5
554.6
304.8
75.9
964.9
641.6
232.9
16.6
44.7
29.1

2,419.9
1,439.9
120.9
19.2
18.3
118.1
143.3
6.5
587.3
353.1
73.2
980.0
652.9
194.8
16.6
74.9
40.8

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2,974.9
2,796.5
54.9
2.4
61.6
59.5
3,342.7

3,343.0
3,210.3
29.9
4.0
67.3
31.4
3,627.8

3,219.7
3,053.7
40.0
4.1
88.1
33.8
3,654.3

3,461.4
3,281.3
55.2
4.1
87.1
33.8
4,503.5

3,781.0
3,615.4
42.5
4.4
85.5
33.2
4,203.4

4,073.1
3,941.1
31.2
3.5
66.5
30.9
4,505.3

4,235.9
4,113.1
29.6
3.5
74.8
14.8
4,679.5

2,750.5
1,418.4
165.0
26.7
29.6
89.9
203.3
11.3
703.1
90.0
99.5
1,332.1
860.8
174.1
16.6
65.1
215.5

2,919.6
1,512.7
186.7
32.3
36.0
107.8
228.0
19.2
682.0
99.5
121.2
1,406.9
962.7
216.4
16.6
136.3
74.9

3,002.9
1,603.8
184.4
33.4
42.6
93.8
228.0
769.7
124.9
127.0
1,399.1
1,015.5
244.2
16.6
54.5
68.3

3,745.5
2,078.9
208.1
34.8
53.5
58.0
240.0
7.7
1,272.6
95.0
109.2
1,666.6
1,164.0
270.7
16.6
72.2
22.5
48.9
71.7

3,332.9
1,547.9
226.9
35.8
56.3
37.9
300.9
3.1
705.7
63.1
118.2
1,785.0
1,253.2
266.7
16.6
87.8
78.5
82.2

3,591.6
1,662.4
244.4
36.9
57.9
31.9
306.4
9.9
749.5
102.5
123.0
1,929.2
1,312.8
360.6
16.6
96.6
62.8
79.8

3,763.3
1,791.0
262.4
37.9
58.5
49.6
336.0
8.3
803.1
112.1
123.1
1,972.3
1,357.1
333.3
16.6
109.1
76.7
79.5

Ingresos corrientes y gasto total

2,362.2
2,256.1
29.1
2.3
60.4
14.3
3,338.0

2,676.3
2,545.2
51.1
2.2
60.4
17.5
2,944.0

Compromisos de gasto
2,768.4
1,690.5
125.7
22.8
19.9
78.9
161.5
14.3
779.9
400.0
87.5
1,077.9
686.0
205.4
16.6
8.0
40.0
70.2
51.7

2,388.7
1,329.3
141.5
24.5
24.9
78.9
183.5
744.8
29.4
101.8
1,059.4
801.8
136.3
16.6
49.7
55.0

Indicadores de rigidez
Relacin compromisos de gasto - ingresos corrientes
1.16
1.13
1.17
0.89
0.92
0.87
0.93
1.08
0.88
0.88
Pre-asignaciones
0.67
0.67
0.72
0.50
0.48
0.45
0.50
0.60
0.41
0.41
Compromisos ineludibles
0.49
0.46
0.46
0.40
0.45
0.42
0.43
0.48
0.47
0.47
Relacin compromisos de gasto - ingresos tributarios
1.21
1.18
1.23
0.94
0.98
0.91
0.98
1.14
0.92
0.91
Pre-asignaciones
0.69
0.70
0.75
0.52
0.51
0.47
0.53
0.63
0.43
0.42
Compromisos ineludibles
0.51
0.48
0.48
0.42
0.48
0.44
0.46
0.51
0.49
0.49
Relacin compromisos de gasto - gasto total
0.81
0.81
0.83
0.81
0.82
0.80
0.82
0.83
0.79
0.80
Pre-asignaciones
0.47
0.48
0.51
0.45
0.42
0.42
0.44
0.46
0.37
0.37
Compromisos ineludibles
0.35
0.33
0.32
0.36
0.40
0.39
0.38
0.37
0.42
0.43
Margen de maniobra presupuestaria (US$ millones)
522.8
572.1
569.6
555.3
592.2
708.2
651.4
758.0
870.5
913.7
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http://www.mh.gob.sv/portal/page/portal/PMH/Institucion/Ministro_de_Hacienda/Presentaciones/Analisis_del_Presupuesto_General_del_Estadov2.pdf
http://www.mh.gob.sv/portal/page/portal/PTF/Presupuestos_Publicos/Presupuestos_votados
Nota: Las cifras reflejan montos correspondientes a presupuestos votados o aprobados por la Asamblea Legislativa.

0.89
0.42
0.47
0.91
0.44
0.48
0.80
0.38
0.42
916.2

Pgina nm. 86