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Revista da Gesto Costeira Integrada 7(2):83-95 (2007)

Artigo sem reviso editorial

www.aprh.pt/rgci
www.gci.inf.br

A Gesto da Zona Costeira Portuguesa


Fernando Veloso Gomes
Faculdade Engenharia da Universidade do Porto

RESUMO
O artigo inclui as propostas que constam do Relatrio Bases para a Estratgia da Gesto Integrada das Zonas
Costeiras, elaborado para o Ministrio do Ambiente, Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento Regional. Este
Relatrio, apresentado em verso final em Junho de 2006, tem como autores Fernando Veloso Gomes (coordenador),
Ana Barroco, Ana Ramos Pereira, Carlos Sousa Reis, Helena Calado, Joo Gomes Ferreira, Maria da Conceio Freitas,
Manuel Biscoito. Apresenta-se um enquadramento do tema e uma discusso de conceitos. Destacam-se alguns problemas
chave relacionados com a dinmica fisiogrfica e eroses, vulnerabilidades e riscos, mitigao de aces antrpicas e de
riscos, destacando-se a necessidade de uma nova gerao de Planos de Ordenamento e do reforo da investigao e
monitorizao. De uma forma sumria referem-se algumas iniciativas nacionais e internacionais sobre a Zona Costeira.
Apresentam-se propostas de oito Princpios, nove Objectivos Fundamentais e trinta e sete Opes Estratgicas para a
Gesto Integrada da Zona Costeira nacional. As Opes Estratgicas formuladas foram hierarquizadas de acordo com
uma prioridade temporal, identificando a tipologia dominante das Medidas Associadas. Da anlise das propostas detalhadas
que foram formuladas surge um conjunto de medidas estruturantes, que se interligam e agregam diversas aces que
reflectem o novo modelo de gesto integrada proposto para a Zona Costeira e que incluem a Lei de Bases da Zona
Costeira, o Sistema Organizativo, o Programa de Aco e a Monitorizao.

ABSTRACT
The article includes the proposals that integrate the Report Basis for a National Strategy for Coastal Zone Management, prepared for
the Ministry of Environment, Territorial Planning and Regional Development. The Report, presented at its final version in June 2006, has
as authors Fernando Veloso Gomes (coordinator), Ana Barroco, Ana Ramos Pereira, Carlos Sousa Reis, Helena Calado, Joo Gomes
Ferreira, Maria da Conceio Freitas, Manuel Biscoito. One presents the subject scope and a discussion of some concepts. Some key problems
concerning coastal dynamic and erosion, vulnerabilities and risks, human action and risk mitigation are distinguished. The need for a new
generation of Territorial Plans and the reinforcement of research and monitoring is distinguished as well. The National and International
Initiatives on Coastal Zones are described in brief. A set of eight Principles, nine Primary Objectives and thirty seven Strategic Options for
the Integrated Management of the national Coastal Zone are formulated. The Strategic Options were set hierarchically according to their
temporal priority, identifying the dominant type of the Associated Measures. From the analysis of this previous comes a set of Structural
Measures, which intertwined and aggregate several actions, and reflect the new integrated model for Coastal Zone management which include
the Coastal Zone Law, the Institutional System, the Action Program and the Monitoring Program.

Fernando Veloso Gomes / Revista de Gesto Costeira Integrada 7(2):83-95 (2007)

1. Enquadramento
O suporte biofsico da Zona Costeira portuguesa
tem especificidades prprias de que so exemplos os
esturios, os sistemas lagunares, as dunas, as arribas,
as praias, o meio hdrico marinho e os sistemas
insulares. Noutros pases, os mangais, os recifes, as
calotes de gelo constituem outros suportes biofsicos
de importncia considervel.
Existem ocupaes, usos e actividades econmicas
muito importantes escala nacional e local que se
desenvolvem na Zona Costeira e que beneficiam
dessas especificidades biofsicas. Destacam-se as
infra-estruturas porturias e os transportes martimos,
o turismo e as actividades balneares e de lazer, a
nutica de recreio, as pescas, a apanha, a aquacultura
e a salicultura, bem como a utilizao de recursos
minerais e energticos.
A Zona Costeira tem uma importncia estratgica
em termos ambientais, econmicos e sociais. A
resoluo e mitigao dos seus problemas assume
essa mesma importncia estratgica no mbito de uma
poltica de desenvolvimento sustentvel, necessitando
de ser enquadrada numa gesto integrada e
coordenada destas reas, atravs do reconhecimento:
Da existncia de diversos conflitos de
interesses na zona costeira, com sistemas
abertos, muito dinmicos, complexos,
heterogneos, de interface, frgeis, com
elevadas oportunidades sociais e econmicas
e, por conseguinte, fortemente polarizadores
de actividades;
Da necessidade de identificar plataformas de
consenso;
Da dificuldade em fazer previses das
evolues a mdio e longo prazo dos sistemas
fsicos, sociais e econmicos, justificando a
preparao de cenrios e a combinao de
cenrios;
Da necessidade e da dificuldade em considerar,
com um nvel geogrfico muito alargado, as
interaces terra mar, a nvel das Bacias
Hidrogrficas e do Oceano Atlntico;
De um passado recente de instabilidade
governamental, nomeadamente a nvel da tutela
do ambiente e do territrio, bem como da
instabilidade das polticas e programas
lanados e das dificuldades da sua
concretizao;
84

Das acentuadas restries socio-econmicas


que estaro presentes, pelo menos nos
prximos anos, as quais podero exigir
propostas muito pragmticas para concretizar
objectivos que se desejam muito ambiciosos e
de mdio e longo termo;
Da necessidade de uma intensa mobilizao,
participao e responsabilizao da sociedade
civil, no limitada a grupos de presso com

Figura 1: As infra-estruturas porturias so vitais para a


economia do Pas. necessrio mitigar os impactes
associados s dragagens e existncia de quebramares e
canais.

interesses muito sectoriais, a atitudes


pessimistas e a lgicas corporativas;
2. Conceito de Zona Costeira
Tendo em considerao a utilizao, de modo
indiferenciado, das designaes de litoral, costa, faixa
costeira, faixa litoral, orla costeira, zona costeira, zona
litoral, rea/regio costeira, sem existncia de um
consenso quanto aos limites fsicos dos seus sistemas
naturais, dos sistemas socio-econmicos e do sistema
legal, o Grupo de Trabalho que elaborou as Bases
para a Estratgia da Gesto Integrada das Zonas
Costeiras adoptou os seguintes conceitos:
Litoral termo geral que descreve pores do territrio
que so influenciadas directa e indirectamente pela
proximidade do mar;
Zona costeira poro de territrio influenciada directa
e indirectamente em termos biofsicos pelo mar (ondas,

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mars, ventos, biota ou salinidade) e que pode ter para


o lado de terra largura tipicamente de ordem
quilomtrica e se estende, do lado do mar, at ao limite
da plataforma continental;
Orla costeira poro do territrio onde o mar exerce
directamente a sua aco, coadjuvado pela aco elica,
e que tipicamente se estende para o lado de terra por
centenas de metros e se estende, do lado do mar, at
batimtrica dos 30 m (englobando a profundidade de
fecho);
Linha de costa fronteira entre a terra e o mar;
materializada pela intercepo do nvel mdio do mar
com a zona terrestre.
3. Alguns Problemas Chave
3.1. Dinmica Fisiogrfica e Eroses
Nas faixas de baixa altitude e sem proteces
naturais rochosas da Zona Costeira continental do
territrio portugus existe uma situao generalizada
de regresso ou recuo da linha de costa, verificandose o agravamento dos fenmenos de eroso e a sua
expanso para troos outrora no afectados (migrao
de praias para o interior, enfraquecimentos dos
volumes acumulados nas praias e dunas).
As plancies costeiras baixas e arenosas com
edificaes so particularmente susceptveis aos
temporais (ocorrncia simultnea de agitao martima
elevada, mars vivas e sobre elevao do nvel do
mar de origem meteorolgica) e o saldo sedimentar
inter anual , na generalidade dos casos, negativo.
A previso de recuos em anos horizonte de
projecto, ter de ser encarada com muitos cuidados
face complexidade dos fenmenos fsicos
envolvidos, capacidade de interveno humana
acelerando ou travando evolues, ou possibilidade

Figura 2: Eroses, galgamentos das dunas e risco de ruptura


da restinga na Costa Nova - Vagueira

de se atingirem limiares no controlveis ou no


previsveis face ao actual estado de conhecimentos.
A uma escala geolgica, as possveis causas da
regresso generalizada associam-se subida
generalizada do nvel mdio das guas do mar, a
movimentos de neo-tectnica e a possveis alteraes
meteorolgicas. A variabilidade meteorolgica est
sempre presente e dever ser considerada a escalas
de tempo muito diversificadas.
As causas mais recentes so associveis ao
enfraquecimento das fontes aluvionares (alteraes a
nvel das bacias hidrogrficas, albufeiras e barragens,
extraces de areias nos rios e esturios, e dragagens
nos canais de navegao), ocupao humana (sobre
dunas, praias e arribas), construo de quebramares
porturios (Viana do Castelo, Aveiro, Figueira da Foz
e Vila Moura), implantao de espores e de obras
aderentes (com impactes de antecipao de
fenmenos a sotamar) e fragilizao de dunas
(terraplanagens, pisoteio, acessos s praias, parques
de estacionamento, veculos motorizados e cortes
de acesso para a arte xvega).
3.2. Vulnerabilidades e Riscos
vital o reconhecimento de que situaes naturais
altamente dinmicas em zonas vulnerveis s aces
do mar que no passado no suscitavam qualquer
interveno (nem existiam meios tcnicos para o
fazer) so actualmente contrariadas pelo tipo de
ocupao do solo (construes em restingas, dunas,

Figura 3. Evoluo e desaparecimento da restinga na Costa


da Caparica / Cova do Vapor. Presso urbana relativamente
recente.
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praias) e pelos usos (explorao porturia) que


actualmente se verificam nessas zonas.
Os riscos para as populaes e actividades
humanas na Zona Costeira portuguesa esto tambm
associados a desabamentos e deslizamentos de terra
nas arribas. Estes fenmenos so particularmente
crticos em grandes extenses das costas insulares
portuguesas.
Existe a possibilidade de ocorrncia de maremotos
com efeitos potencialmente devastadores
particularmente nas zonas de baixa altitude. So
fenmenos raros e actualmente no previsveis. A sua
eventual ocorrncia durante o dia e na poca balnear
teria as consequncias mais graves a nvel de perda
de vidas.
As alteraes climticas a uma escala global
previsivelmente conduziro a um agravamento da
ocorrncia de fenmenos extremos e dos fenmenos
de recuo da linha de costa em curso, com
consequncias ao nvel do ordenamento, das
intervenes de defesa (quando se justifique) e da
contingncia.
Destacam-se situaes muito crticas, em termos
de segurana, de diversas frentes edificadas em zonas
vulnerveis, em risco de exposio s aces directas
e indirectas do mar ou dependentes de estruturas de
defesa costeira, nomeadamente: Moldo do Minho,
Amorosa a Castelo de Neiva, S. Bartolomeu do Mar
/ Ofir / Aplia / Aguadoura, rvore a Mindelo,
Granja / Espinho / Paramos, Praia de Esmoriz, Praia

financeiras, constituem intruses paisagsticas e


podem transmitir uma falsa sensao de estabilidade
a longo prazo que encoraja a ocupao em zonas de
risco.
Continua a existir uma polmica quanto
responsabilidade dos espores e obras aderentes no
agravamento das eroses na Orla Costeira, a Sul da
sua implantao, bem como artificializao que
introduzem na paisagem. A necessidade de defesa
dos ncleos urbanos mais expostos e a estabilizao
da linha de costa tm sido os principais argumentos
a favor dessas obras.
Difcil ser prever com fiabilidade qual seria a
situao actual desses ncleos populacionais e quais
as evolues dinmicas em toda a faixa costeira se
no tivessem sido executadas essas estruturas de
defesa. Esto em curso diversos fenmenos
hidromorfolgicos, com diversas intensidades,
frequncias e escalas temporais, e uma ocupao
humana de zonas muito dinmicas. A atribuio de
grandes responsabilidades s estruturas de defesa
costeira pelo que sucede actualmente em termos de
eroso ignora essa realidade complexa e no tem sido
acompanhada pela previso, cientificamente
sustentada, de qual seria a evoluo morfodinmica
da costa na ausncia dessas estruturas.
Em diversas situaes o recuo da linha de costa
verifica-se a barlamar e a sotamar das intervenes
de defesa nas zonas urbanas, significando que o
fenmeno tem uma amplitude preocupante e de difcil
controlo. S melhorando as capacidades de simulao

Figura 4: Dique arenoso artificial colocado em situao de


emergncia face rotura eminente do cordo dunar a sul
da Vagueira.

Figura 5: Artificializao e situaes de risco nos


aglomerados urbanos de Esmoriz e Cortegaa. Recuo da
linha de costa a barlamar e a sotamar da frente edificada.

de Cortegaa, Furadouro, Costa Nova e Vagueira,


Cova do Vapor, Costa da Caparica e Ria Formosa.
As estruturas de defesa costeira transferem ou
antecipam os problemas para sotamar, exigem
manuteno peridica que no efectuada por razes

para diversos cenrios ser possvel isolar os


impactes negativos associadas s estruturas de defesa.
Diversas frentes urbanas edificadas no existiriam
actualmente se essas obras no tivessem sido

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construdas ou se tivessem sido removidas. A sua


eventual remoo ou destruio pelo mar teria
intensos reflexos sociais e polticos. As estruturas de
defesa costeira (espores e obras de defesa aderente)
necessitam de manutenes peridicas, a levar a cabo
preventivamente e por grupos de obras, face
dificuldade em estimar, obra a obra, os montantes
das intervenes. A no realizao de operaes de
manuteno, a enquadrar num regime jurdico realista
para esta situao, implica o agravamento progressivo

Figura 6: Furadouro. Que modelo de expanso urbana?


Retirada planeada?

da sua situao estrutural que pode levar sua


destruio ou ao seu no funcionamento.
Em ambientes martimos muito energticos, como
o caso da costa oeste portuguesa, as operaes de
alimentao artificial de praias podem ser
completamente ineficazes se no forem realizadas em
situaes de conteno natural ou artificial da deriva
da zona costeira, exigem recargas peridicas e tm
impactes negativos locais a nvel de turvao e balnear.

3.3. Mitigao de Aces Antrpicas e de


Riscos
No admissvel que se continue a proceder
extraco de areias para a construo civil,
nomeadamente nos rios e esturios, sem ter em
considerao os impactos sobre a Zona Costeira. As
dragagens de areias nos portos e nos canais de
navegao por razes de segurana e operacionalidade
tero de proceder reposio total ou parcial dos
sedimentos no sistema dinmico a sotamar.
Por razes ambientais e defesa costeira, a
conservao, reconstruo e estabilizao das dunas,
a sua proteco em relao s construes e ao
pisoteio, bem como o seu repovoamento vegetal, so
aces que podem e devem ser incentivadas e
concretizadas pela administrao regional, pelas
autarquias e por grupos ambientais.
Foram efectuadas e so actualmente visveis
numerosas intervenes, atravs do fecho de acessos
sobre as dunas, passadios elevados ou pousados,
ripados, povoamento e proteco da vegetao. As
Comisses de Coordenao e Desenvolvimento
Regional, em colaborao com as autarquias,
efectuaram trabalhos de mrito, os quais devem
prosseguir em todos os sistemas dunares portugueses.
Existem dificuldades em reunir condies socioeconmicas para proceder s intervenes e s
retiradas planeadas de populaes em risco, previstas
nos Planos de Ordenamento da Orla Costeira,
nomeadamente nos aglomerados de S. Bartolomeu
do Mar, Pedrinhas, Cedovm, Paramos, Esmoriz,
Cortegaa, Cova do Vapor e Ilha de Faro.
Foram elaboradas, para a Zona Costeira nacional,
cartas preliminares de vulnerabilidade s aces
directas e indirectas do mar sobre a Zona Costeira
(incorrectamente denominadas cartas de risco do
INAG).
Diversas metodologias e modelos esto a ser
desenvolvidos, relacionados com vulnerabilidades e
riscos. importante melhorar os fundamentos
cientficos dessas metodologias e modelos, adquirir
e integrar mais dados de campo e considerar diversos
cenrios climticos, meteorolgicos e de intervenes
antropognicas, de forma a elaborar previses a mdio
e longo prazo essenciais para o ordenamento.
A elaborao de uma nova gerao de cartas de
vulnerabilidade e risco, de delimitao de zonas
vulnerveis a acontecimentos extremos e de evoluo
da dinmica costeira, exige um grande esforo e
consenso da comunidade cientfica. Constitui um
desafio a mdio prazo.
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Figura 7: Estruturas de defesa costeira em Espinho.

3.4.Uma Nova Gerao de Planos de


Ordenamento
No so de aceitar solues de expanso e
densificao dos ncleos urbanos que ignorem a
realidade de vulnerabilidade das zonas de implantao
ao admitirem que a Administrao Central
proporcionar, sob o ponto de vista tcnico e
financeiro, obras de defesa do aglomerado em relao
s investidas do mar. Os Planos Directores
Municipais e os Planos de Pormenor tero de
considerar a especificidade das situaes luz da
problemtica global do Litoral.
Com uma maior conscencializao dos
responsveis autrquicos e com o agravamento das
situaes de exposio das frentes urbanas existentes
s aces do mar, foi possvel adoptar modelos de
no expanso das frentes edificadas ao longo da costa.
Os Planos de Ordenamento da Orla Costeira
(POOCs) consagraram estes modelos de no
expanso. Mas continua a assistir-se a uma
densificao do edificado nos aglomerados urbanos
junto da costa, mesmo em situaes de grande
vulnerabilidade e risco s aces do mar e uma presso
para a construo de novos empreendimentos muitas
vezes com a invocao de direitos e expectativas
adquiridos nomeadamente a nvel de Planos
Municipais.
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(Continuao Figura 7)

Os Planos de Ordenamento da Orla Costeira para


os diversos troos do territrio continental portugus
foram aprovados atravs dos seguintes diplomas:
Cidadela S. Julio da Barra (RCM n 123/1998 de
19 de Outubro, Declarao de Rectificao 22-H/
98, de 30 de Novembro, vigncia at 2008), Sines
Burgau (RCM n 152/1998 de 30 de Dezembro,
vigncia at 2008), Caminha Espinho (RCM n 25/

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1999 de 7 de Abril, vigncia at 2009), Burgau


Vilamoura (RCM n 33/1999 de 27 de Abril, vigncia
at 2009), Sado Sines (RCM n 136/1999 de 29 de
Outubro, vigncia at 2009), Ovar Marinha Grande
(RCM n 142/2000 de 20 de Outubro, vigncia at
2010), Alcobaa Mafra (RCM n 11/2002 de 17 de
Janeiro, vigncia at 2012), Sintra- Sado (RCM n 86/
2003 de 25 de Junho, vigncia at 2013), Vilamoura
Vila Real de Sto. Antnio (RCM n 103/2005 de
27 de Junho, vigncia at 2015).
Os POOCs Sintra Sado, Sines Burgau e
Vilamoura Vila Real de Sto. Antnio, so da
responsabilidade do ICN. Os restantes so da
responsabilidade do INAG.
Na Regio Autnoma dos Aores foram
aprovados trs Planos de Ordenamento da Orla
Costeira: Ilha Terceira (DRR 1/2005/A de 15 de
Fevereiro), Ilha S. Miguel troo Feteiras Fenais da
Luz - Lomba de S. Pedro (DRR 6/2005/A de 17 de
Fevereiro), Ilha de S. Jorge (DRR 24/2005/A de 26
de Outubro). O POOC de S. Miguel Sul est
concludo e os POOCs das ilhas de Santa Maria,
Graciosa, Flores e Corvo esto numa fase avanada
de elaborao.
As Comisses de Coordenao e
Desenvolvimento Regional (CCDRs) elaboraram, em
Novembro de 2005, documentos relativos aos
principais problemas e constrangimentos detectados
na aplicao dos Planos de Ordenamento da Orla
Costeira, bem como dados estatsticos relativos sua
execuo.
necessrio preparar Planos de Ordenamento da
Orla Costeira de segunda gerao, incorporando os
esturios e as zonas sob jurisdio das Administraes
Porturias.
tambm necessrio preparar Planos de
Ordenamento mais adaptativos que num horizonte
temporal mais alargado contemplem o previsvel
agravamento da ocorrncia e intensidade das
catstrofes (delimitao de zonas adjacentes, zonas
com restries edificabilidade, zonas naturais
tampo, localizao recuada de infra-estruturas
vitais, rede eficaz de pr - alertas, planos de evacuao
e de contingncia, responsabilizao dos projectistas,
promotores e autoridades licenciadoras pela segurana
de novas edificaes e empreendimentos, ...).
A Lei da gua (Lei 58/2005 de 29 de Dez.),
transpe para a ordem jurdica nacional a Directiva
n 2000/60/CE (Directiva Quadro gua), do
Parlamento Europeu e do Conselho, estabelecendo

as bases e o quadro institucional para a gesto


sustentvel das guas. Este regime vem estabelecer
as novas bases para a gesto sustentvel das guas
superficiais interiores, subterrneas, de transio e
costeiras. A Lei confere ao Instituto da gua (INAG)
a condio de Autoridade Nacional da gua, como
garante da poltica nacional da gua, cometendo-lhe
funes de planeamento nacional, coordenao e
regulao. Consagra o princpio da gesto por Bacias
Hidrogrficas, prev a criao de cinco
Administraes de Regio Hidrogrfica (ARH), cujas
sedes coincidem com as CCDRs e outras duas nas
Regies Autnomas, com funes de planeamento,
licenciamento e de fiscalizao. A sistematizao e
unificao de normas dispersas no ordenamento
jurdico relativo Titularidade dos Recursos Hdricos
foi consagrada em diploma prprio (Lei 54/2005 de
15 Novembro).
3.5.Investigao e Monitorizao
necessrio continuar a investigar muitos aspectos
de dinmica costeira e a investir na monitorizao das
situaes para que se aprofundem os conhecimentos
necessrios compreenso dos fenmenos, previso
das evolues e sustentao das intervenes a nvel
de ordenamento e de defesa costeira.
A comunidade cientfica e tcnica continua a
investigar muitos aspectos relacionados com a
dinmica costeira e a divulgar resultados em encontros
nacionais e internacionais.
Foi lanado pelo Ministrio com a tutela do
Ambiente o estudo de um Programa de Monitorizao
da Zona Costeira. A generalidade da comunidade
cientfica desconhece quais as propostas nele contidas.
Possivelmente as capacidades institucionais e
financeiras esto a atrasar o lanamento de tal
Programa. Tem-se verificado a recolha de fotografias
areas, levantamentos topogrficos de algumas praias
e outros importantes levantamentos de campo,
executados por diversas entidades.
A nvel de Monitorizao, para alm de iniciativas
institucionais consolidadas sobre a qualidade das
guas balneares, obteno de fotografias ortogonais
/ fotogrametria da zona terrestre e de levantamentos
hidrogrficos nas zonas de interesse porturio, o
panorama preocupante. Nomeadamente existem
carncias muito graves e irreversveis a nvel de
levantamentos topo-hidrogrficos em zonas com uma
elevada dinmica sedimentar.
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4. Iniciativas Nacionais sobre Zonas Costeiras


So muitas as iniciativas legislativas Nacionais
sobre a Zona Costeira.
Cabe aqui uma referncia sumria ao Regime
Jurdico do Domnio Pblico Hdrico que remonta a
1864 e que na actualidade est alicerado na Lei da
Titularidade dos Recursos Hdricos (Lei 54/2005 de
15 Novembro), ao Decreto-Lei N 302/90, de 26 de
Setembro que estabelece princpios a que devia
obedecer a ocupao, uso e transformao da faixa
costeira (ento considerada como uma faixa com 2km
de largura), ao Decreto-Lei N 451/91, de 4 de
Dezembro (Lei Orgnica) que transfere a jurisdio
do Domnio Pblico Martimo sem interesse
porturio (at ento sob a alada da Direco Geral
de Portos, para o ento recm - criado Ministrio do
Ambiente e Recursos Naturais).
Os Decretos-Lei N 309/93, de 2 de Setembro e
218/94, de 20 de Agosto e a Portaria N 767/96, de
30 de Dezembro, referem-se aos Planos de
Ordenamento da Orla Costeira, POOCs. A incidncia
territorial das aces de planeamento foi considerada
numa faixa terrestre de proteco de 500 m para
alm da linha que delimita a margem e a uma faixa
martima de proteco at batimtrica dos 30 metros.
O Decreto-Lei N 151/95, de 24 de Junho, regula a
elaborao dos Planos Especiais de Ordenamento do
Territrio. O Livro Branco da Poltica Martimo
Porturia Rumo ao Sculo XXI (editado em 1997)
pelo Ministrio do Equipamento, do Planeamento e
da Administrao do Territrio, a Resoluo do
Conselho de Ministros N 86/98, de 10 de Julho
(Programa Litoral - 1998) constituem outras
iniciativas de relevo.
A Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do
Territrio e de Urbanismo (Lei n 48/98, de 11 de
Agosto, Decreto-Lei n 380/99, de 22 de Setembro),
o Plano Nacional de Poltica do Territrio (PNPOT),
o Programa FINISTERRA (criado atravs da
Resoluo do Conselho de Ministros N. 22/2003
de 18-02-2003, que estabelecia um Programa de
Interveno na Orla Costeira Continental que visava
a requalificao e reordenamento do litoral portugus,
atravs da adopo de um conjunto integrado de
medidas e intervenes estruturantes), a Estratgia
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel (ENDS),
o Projecto Climate Change in Portugal (SIAM e
SIAM II), os Planos de Bacia Hidrogrfica (DecretoLei n 45/94, de 22 de Fevereiro, concludos e
90

aprovados para todo o territrio do continente


portugus), o Plano Nacional da gua (PNA, aprovado
pelo Decreto-Lei n 112/2002, de 17 de Abril), o
Memorando da Associao Nacional de Municpios
Portugueses (2004 contempla propostas nas seguintes
temticas: Ambiente e Ordenamento do Territrio,
reas Costeiras e reas Porturias), o relatrio O
Oceano. Um Desgnio Nacional Para O Sculo XXI
(Maro de 2004) e os projectos TICOR e MONAE
so outras iniciativas importantssimas para a
problemtica da Zona Costeira.
A Lei da gua (Lei 58/2005, de 29 de Dezembro)
e a Lei da Titularidade dos Recursos Hdricos (Lei
54/2005, de 15 Novembro) transpem para a ordem
jurdica nacional a Directiva n 2000/60/CE
(Directiva Quadro gua), do Parlamento Europeu e
do Conselho. O Plano Estratgico de Abastecimento
de gua e de Saneamento de guas Residuais
(PEAASAR II), o Plano Sectorial da Rede Natura
2000 e a Estratgia Nacional de Conservao da
Natureza e da Biodiversidade (ENCNB 2005 2007)
constituem outros marcos relevantes.
5. Iniciativas Internacionais sobre Zonas
Costeiras
A nvel internacional e, em particular a nvel
europeu, destacam-se algumas das Convenes,
Programas, Directivas e Recomendaes,
nomeadamente:
A Carta Europeia do Litoral (dcada de 80), a
Agenda 21 (1992), a Conveno MARPOL (73/78),
a Conveno OSPAR, o Acordo de Lisboa (1990), a
Conveno sobre Biodiversidade, a Conveno de
Berna sobre a Conservao da Vida Selvagem e
Habitats Naturais na Europa, a Conveno para a
Preveno da Poluio Marinha pela Deposio de
Resduos, a Conveno das Naes Unidas sobre a
Lei do Mar (UNCLOS), o Protocolo de Kyoto, a
Directiva Aves (1979/409/EEC), a Directiva sobre
guas Residuais Urbanas (91/271/EEC), a Directiva
Habitat sobre a Conservao dos Habitats Naturais
e da Fauna e Flora Selvagens (1992/43/EEC), a
Poltica Comum da UE para as Pescas (CR 2371/
2002/EC), as Directivas para os Portos (1995/21/
EC e 2000/59/EC) e o Programa de Demonstrao
da Comisso Europeia sobre Gesto Integrada das
Zonas Costeiras (1996-1999).
De salientar ainda o Relatrio de Avaliao de
1999, da Agncia Europeia do Ambiente, a

Fernando Veloso Gomes / Revista de Gesto Costeira Integrada 7(2):83-95 (2007)

Comunicao da Comisso ao Conselho e ao


Parlamento Europeu relativamente Gesto
Integrada da Zona Costeira: Uma Estratgia para a
Europa (COM/2000/547, adoptada em Setembro
de 2000), a Directiva Quadro da gua (2000/61/
ECA), a recomendao 2002/539/CE do Parlamento
Europeu e do Conselho, relativa Estratgia para a
Proteco e Conservao do Ambiente Marinho, a
Recomendao 2002/413/CE do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2002,
relativa Execuo da Gesto Integrada da Zona
Costeira na Europa, a Recomendao 160/2005 do
Conselho da Europa, que consubstancia a anterior, e
o Projecto EUROSION da Comisso Europeia
(2004).
Em Outubro de 2005 foi elaborada pela Comisso
das Comunidades Europeias uma proposta
Establishing a Framework for Community Action
in the Field of Marine Environmental Policy (Marine
Strategic Directive). Foi tambm apresentada em
2005 uma Comunicao da Comisso ao Conselho e
ao Parlamento Europeu intitulada Thematic Strategy
on the Protection and Conservation of the Marine
Environment (SEC1290).
A Recomendao 2002/413/CE do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2002, indica
os seguintes princpios gerais da Gesto Integrada
da Zona Costeira:
Uma perspectiva geral ampla (temtica e
geogrfica) que tenha em conta a interdependncia e
a disparidade dos sistemas naturais e das actividades
humanas com impacto sobre as zonas costeiras;
Uma perspectiva a longo prazo que tenha em
conta o princpio da precauo e as necessidades das
geraes actuais e futuras;
Uma gesto adaptativa durante um processo
gradual que facilite os ajustamentos em funo da
evoluo dos problemas e dos conhecimentos. Tal
implica a necessidade de uma base cientfica slida
no que se refere evoluo da zona costeira;
A especificidade local e a grande diversidade das
zonas costeiras europeias, que permita dar resposta
s suas necessidades concretas com solues
especificas e medidas flexveis;
Trabalho com processos naturais e respeitando a
capacidade dos ecossistemas, o que tornar as
actividades humanas mais compatveis com o
ambiente,
socialmente
responsveis
e
economicamente slidas a longo prazo;
Envolvimento de todas as partes interessadas

[parceiros econmicos e sociais, organizaes que


representam os residentes de zonas costeiras,
organizaes no governamentais (ONG) e sector
empresarial] no processo de gesto, por exemplo
atravs de acordos e com base em responsabilidades
partilhadas;
Apoio e envolvimento de todas as entidades
administrativas competentes a nvel nacional, regional
ou local, entre as quais se devero estabelecer ou
manter ligaes adequadas de forma a melhorar a
coordenao das vrias polticas existentes. A parceria
com e entre as autoridades regionais e locais dever
ser aplicada sempre que oportuno;
Utilizao de uma combinao de instrumentos
concebidos para facilitar a coerncia entre os
objectivos polticos sectoriais e a coerncia entre o
planeamento e a gesto.
6. Princpios, Objectivos Fundamentais e
Opes Estratgicas Propostos
O Grupo de Trabalho que elaborou as Bases para
a Estratgia da Gesto Integrada das Zonas Costeiras
props que essa Estratgia observe nove Princpios
Fundamentais: sustentabilidade e solidariedade
intergeracional, coeso e equidade social, preveno
e precauo, abordagem sistmica, suporte cientfico
e tcnico, subsidiariedade, participao, coresponsabilizao e operacionalidade.
Tendo presentes estes Princpios foram ento
propostos os seguinte oito Objectivos Fundamentais
que integram um conjunto de trinta e sete Opes
Estratgicas:
6.1 . A Cooperao Internacional e Integrao
Comunitria
-

Incentivar a cooperao entre estados;


Reforar os mecanismos de resoluo de
questes transfronteirias;
Assegurar a Gesto Integrada da Zona Costeira
(GIZC);
Conceber mecanismos de avaliao e de
reajustamentos das polticas comunitrias;
Reforar os mecanismos de integrao e de
articulao das polticas comunitrias escala
nacional;
Afirmar a posio geo estratgica nacional.

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6.2. O Reforo e a Promoo da Articulao


Institucional
-

Reformular o quadro jurdico integrando-o


numa Lei de Bases da Zona Costeira;
Consolidar numa entidade gestora nacional a
coordenao e responsabilizao da GIZC;
Reorganizar o modelo de competncias;
Incrementar os mecanismos de cooperao
institucional nacional;
Constituir uma plataforma de dilogo e de
integrao de estratgias sectoriais nacionais.

6.3. A Conservao de Recursos e do Patrimnio


Natural e Paisagstico
- Integrar e valorizar o patrimnio natural e
paisagstico;
- Garantir a integrao dos valores patrimoniais
na Rede Nacional de Conservao da Natureza;
- Compatibilizar a utilizao da zona costeira
com a conservao da natureza e os valores
da paisagem.
6.4. A Qualificao da Zona Costeira e o
Desenvolvimento Sustentvel de Actividades e
Usos Especficos
- Qualificar as paisagens humanizadas, urbanas
e rurais;
- Compatibilizar os usos e as actividades de
fruio;
- Promover a integrao na GIZC das zonas sob
administrao porturia, militar e dos sistemas
lagunares e estuarinos;
- Desenvolver o transporte martimo;
- Promover a sustentabilidade da pesca e das
actividades conexas;
- Promover a gesto integrada dos recursos
minerais;
- Intervir em reas de qualificao prioritria;
- Incentivar a inovao no uso, na tecnologia de
processos de interveno e de explorao dos
recursos.
6.5. A Minimizao de Situaes de Risco e de
Impactos Ambientais, Sociais e Econmicos
- Intervir em reas de risco associadas a
fenmenos de origem natural e/ou humana;
- Salvaguardar as reas vulnerveis e de risco;
- Promover a anlise de custo benefcio;
92

- Articular de forma unificada os corpos


especializados de interveno em situaes de
emergncia.
6.6. A Concepo de Polticas Operacionais
Integradas
- Incluir uma viso prospectiva na poltica de
ocupao e gesto;
- Garantir que as polticas operacionais incluam
a articulao espacial;
- Rever e adaptar os instrumentos de gesto
territorial e ambiental;
- Afectar fundos estruturais especficos e criar
sistemas de incentivos.
6.7. A Promoo do Conhecimento e da
Participao Pblica
- Fomentar o empenho e a responsabilizao
partilhada do cidado;
- Incentivar a participao pblica;
- Promover a investigao cientfica;
- Reformular e ampliar a aprendizagem nos
diversos nveis de ensino.
6.8. A Avaliao Integrada de Polticas e de
Instrumentos de Gesto
- Assegurar a avaliao e a monitorizao
contnua;
- Controlar e monitorizar a aplicao das
polticas integradas;
- Reforar as aces de fiscalizao.
7. A Estratgia a Curto e a Mdio / Longo
Prazo e o Contedo Programtico
Os Princpios e Objectivos Fundamentais que
devem ser observados na Estratgia de Gesto
Integrada da Zona Costeira nacional, bem como as
Opes Estratgicas fundamentais identificadas para
um adequado ordenamento, planeamento e gesto
numa viso a vinte anos, implicam a concretizao
de um conjunto de Medidas a curto prazo em
Domnios Prioritrios, nos termos das opes
estratgicas formuladas.
As Opes Estratgicas formuladas foram
hierarquizadas de acordo com uma prioridade
temporal, apresentadas sob a forma de uma tabela,
identificando a tipologia dominante das Medidas
Associadas, agregadas em:

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A Medidas jurdicas, institucionais e


administrativas;
B Medidas operativas e financeiras;
C Medidas de reorientao dos recursos
humanos.

Figura 8: Presso urbana e operao de alimentao


artificial de areias em Portimo.

Esta hierarquia visa a operacionalidade das Bases


Estratgicas definidas, bem como as medidas e aces
prioritrias necessrias sua concretizao, a qual
resultou de uma anlise matricial.
Tendo como objectivo explicitar as aces
subjacentes s opes estratgicas prioritrias
definidas, apresentou-se o seu Contedo
Programtico fundamental, o qual no apresentado
na presente comunicao.
8. Medidas Estruturantes
Da anlise das propostas detalhadas que foram
formuladas de Domnios e Aces Programticas
associadas s Opes Estratgicas, surge um conjunto
de medidas estruturantes, que se interligam e agregam
diversas aces, e que reflectem o novo modelo de
gesto integrada proposto para a Zona Costeira.
Pela importncia que assumem para a
concretizao das bases estratgicas importa destacar,
designadamente: a Lei de Bases da Zona Costeira,
o Sistema Organizativo, o Programa de Aco e
a Monitorizao.
8.1. A Lei de Bases da Zona Costeira
O desenvolvimento da Estratgia de Gesto
Integrada da Zona Costeira (GIZC) dever ser
alicerado num novo quadro legislativo que, partindo

dos instrumentos actuais, sua articulao e integrao,


permita um novo regime de coordenao e sistema
de planeamento.
Assim, a Lei de Bases da Zona Costeira dever
confirmar os princpios de gesto, estabelecer
claramente os seus objectivos e explicitar os nveis e
mbitos territoriais de interveno. Dever ainda
apresentar a redefinio de competncias com a
consolidao da entidade gestora nacional e a rede
de relaes institucionais consequente, incluindo a
RNOC e o Observatrio da Zona Costeira. A este
documento dever tambm ser atribudo o papel de
uniformizao dos critrios nacionais de interveno
na Zona Costeira garantindo os objectivos de
sustentabilidade. Em particular, dever resultar uma
leitura clara da nova forma de operacionalizao do
Domnio Pblico.
Com o objectivo de harmonizar os interesses e
estabelecer um sistema eficaz de gesto, a Lei de
Bases da Zona Costeira dever ainda incluir os
princpios, objectivos, contedo material e documental
de um Instrumento de Gesto Territorial (IGT) de
carcter sectorial, que explicitar cenrios e opes
relativas evoluo da linha de costa, s grandes
opes da Estratgia Integrada das Zonas Costeiras,
bem como as diversas exigncias complementares ao
nvel do planeamento.
De entre estas, importa destacar a metodologia
de reviso dos Planos de Ordenamento da Orla
Costeira (POOC), planos para reas sob jurisdio
militar, porturia, sistemas lagunares e estuarinos,
gesto de dragados, relao com os restantes IGT,
sistemas de compensao, participao e
monitorizao.
8.2. O Sistema Organizativo
A nova forma de organizao institucional dever
estar intrinsecamente ligada ao novo quadro
legislativo, em simultneo com a criao de redes e
fruns, fomentando formas mais abrangentes e
expeditas de comunicao
A nova organizao dever funcionar como
elemento integrador das diversas polticas
comunitrias e aos diversos nveis territoriais
nacionais. A circulao de informao de forma
transversal em todas as actuaes da administrao,
bem como a sua efectiva integrao nas aces de
gesto, dever ser prosseguida atravs de mecanismos
de participao a coordenar por uma entidade gestora
nacional.
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Fernando Veloso Gomes / Revista de Gesto Costeira Integrada 7(2):83-95 (2007)

Esta entidade, a definir na Lei de Bases da Zona


Costeira, dever tambm clarificar as aces de
monitorizao, acesso informao, fiscalizao e
mecanismos de retroaco.
8.3. O Programa de Aco
Considera-se que a definio de intervenes de
qualificao do territrio que resultem dos
Instrumentos de Gesto Territorial em vigor, em
especial as que envolvem situaes de risco para
pessoas e bens, bem como as que exijam uma
articulao institucional complexa ou, ainda, as que
possam ter um carcter demonstrativo de qualificao
das zonas costeiras devem ser eleitas como
intervenes prioritrias.
Estas situaes devero ser ponderadas, atravs
de mecanismos de anlise multifactorial. De igual
forma devero ser equacionadas as especificidades
da zona costeira das Regies Continental e Insular,
nas suas vertentes de variabilidade biofsica, situaes
de maior gravidade de recuo da linha de costa, ndices
de ocupao e actividades socio-econmicas.
A necessidade de conceber a curto prazo um
Programa de Aco que fomente a criao dos
mecanismos necessrios concretizao de
intervenes que promovam a qualificao da zona
costeira, de for ma exemplar e diversificada,
respondendo a situaes prementes, bem como
contribuindo para um novo impulso demonstrativo
de uma nova viso sobre as zonas costeiras, emerge
como um desgnio das bases estratgicas da Gesto
Integrada da Zona Costeira Nacional.
Neste contexto, considera-se que a prossecuo
deste objectivo pode passar pela compatibilizao da
gesto atribuda s entidades que tenham a seu cargo
a administrao local da zona costeira respectiva. Em
consequncia, as Regies Autnomas deveriam, face
ao seu Estatuto Poltico Administrativo, envidar
esforos no sentido de se conseguir uma abordagem
coerente escala nacional.
Neste processo dever ser contemplado o reforo
do conhecimento tcnico-cientfico, o incremento da
participao pblica, e da reviso e adequao do
quadro legal, incluindo a problemtica das reas de
jurisdio Porturia e do Domnio Pblico Martimo.
8.4. A Monitorizao
As aces de monitorizao devero assumir um
papel relevante no sentido de assegurar que as
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polticas de gesto sejam as mais apropriadas e que as


intervenes tenham os efeitos previstos / esperados.
A monitorizao dever permitir detectar com
eficincia o sucesso ou insucesso das aces de
planeamento, medir as alteraes dos sistemas em
questo e permitir responder em tempo til a situaes
imprevistas.
Embora a monitorizao de parmetros biofsicos
seja fundamental, h que considerar a monitorizao
numa perspectiva global de gesto, nos seus elementos
fundamentais e tambm dos programas / projectos e
aces desencadeados. A monitorizao da Estratgia
de GIZC a estabelecer dever versar aspectos
diferentes mas complementares:
Monitorizao de parmetros ambientais
prendem-se com as caractersticas intrnsecas
biolgicas, fsico-qumicas e microbiolgicas
dos ecossistemas presentes;
Monitorizao dos Instrumentos de Gesto
Territorial na observao da aderncia das
propostas ao sistema real;
Monitorizao de polticas, programas/
projectos e aces no estabelecimento de
ndices de avaliao do modelo sustentvel e
de desenvolvimento pretendido.
Em relao monitorizao de parmetros
ambientais, salienta-se a existncia de propostas
contidas nos Planos de Ordenamento da Orla Costeira
e nos Planos de Bacia Hidrogrfica, a monitorizao
das Zonas Balneares, o Plano Nacional de
Monitorizao da Zona Costeira (com uma
componente de fisiografia e morfologia que
necessrio divulgar e avaliar), e as recentes propostas
do projecto MONAE com as linhas de orientao da
monitorizao de qualidade da gua e ecologia da
zona costeira.
Atravs da monitorizao de um conjunto de
parmetros (sistema de indicadores), possvel
adquirir informao para adequar as respectivas
aces no mbito do processo de planeamento,
permitindo uma interveno atempada, de acordo
com a sua necessidade de alterao, correco, reviso
ou mesmo suspenso, numa perspectiva de
desenvolvimento sustentvel. Desta forma, ser
possvel determinar o nvel de adequao das polticas
mutabilidade dos sistemas.

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Figura 9: Empreendimento turstico em Vale do Lobo.

9. Consideraes finais
A discusso e as propostas que se apresentam
resultam de um intenso trabalho e reflexes de uma
equipa multidisciplinar que muito beneficiou de uma
longa experincia acumulada e da leitura atenta de
muitos trabalhos publicados pela comunidade tcnica
e cientfica.
A capacidade de implementao e concretizao
de Programas e Polticas institucionais sobre a Zona
Costeira em Portugal tem sido manifestamente
insuficiente face aos enormes desafios com que a
sociedade e as comunidades locais so confrontadas.
Se no for aproveitada a presente oportunidade
para o poder poltico aprovar e lanar uma Estratgia
para a Gesto Integrada da Zona Costeira portuguesa,
a qual manifestamente ultrapassa o mbito de um
ministrio, poder ser demasiado tarde para auspiciar
uma sustentabilidade.
Bibliografia
Fernando Veloso Gomes, Ana Barroco, Ana
Ramos Pereira, Carlos Sousa Reis, Helena Calado,
Joo Gomes Ferreira, Maria da Conceio Freitas,
Manuel Biscoito (2006). Bases para a Estratgia da
Gesto Integrada das Zonas Costeiras. Ministrio do
Ambiente, Ordenamento do Territrio e do
Desenvolvimento Regional.

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