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Le juge administratif et la directive communautaire

“La directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en
laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens”. Cette
définition de la directive communautaire est celle donnée à l’article 249 du Traité de Nice
modifiant la Communauté Européenne. En effet, c'est dans le cadre d'institutions crées par
voie de traités et investies par eux du pouvoir de prendre un ensemble de mesures qui
seraient dès lors applicables à l'ensemble des États membres, que s'inscrivent les directives
communautaires. En l'espèce, celle qui fait l'objet de notre étude est celle qui au sein de
cette couche normative des traités communautaires, tente avec les règlements de régir les
relations entre les différents membres de l'Union Européenne.
Cette sous catégorie diffère en effet de celle des règlements évoquée plus haut, du fait que
contrairement à ceux-ci, qui sont obligatoires dans leur entier et directement applicables
dans les États sans que cette applicabilité nécessite une quelconque intervention de ces
derniers; la directive communautaire n'oblige, pour reprendre la formulation très claire de
l'article 249 du Traité de Nice que « quant au résultat à atteindre », sans pour autant
restreindre les Etats dans le choix de la forme ou des moyens. Il y a donc une certaine
flexibilité de cette transposition en droit interne du droit communautaire.
Cependant, il faut tout de même nuancer ce constat car quoi qu'il en soit, cette transposition
demeure obligatoire dès lors que l'État français sur le fondement de l'article 55 de la
Constitution, accepte de faire prévaloir le traité sur la loi interne, et de fait l'ensemble des
« sous couches » normatives en dérivant. (Solution donnée par le Conseil d'État dans un
Arrêt Rothmans du 28 février 1992 que nous évoquerons en détail au cours du
développement). Obligation que l'on retrouve aujourd'hui renforcée à l'article 88-1 de la
Constitution selon lequel « la République participe aux Communautés européennes et à
l'Union européenne constituées d'États qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les
ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences ». Cet article impose
clairement une transposition en droit interne d'une directive communautaire et seule une
disposition expresse de la Constitution pourrait y faire obstacle.
L'état dispose par ailleurs d'un certain délai pour mettre en œuvre cette directive. Une fois le
délai écoulé, si cette transposition n'est pas effective, la responsabilité étatique pourra dès
lors être engagée. De cet effet normatif de la directive découle la nécessité d'un contrôle de
celle-ci. Notre droit positif impose une conformité du doit international au droit national qui
émane de la Constitution, mais aussi par ailleurs, du fait de l'adhésion de l'État français à
une communauté telle que l'Europe, la nécessaire conformité de la législation nationale aux
règles imposées par le droit communautaire.
C'est ici qu'intervient l'organe auquel notre sujet lie les directives communautaires; le
juge administratif. En effet, si une double conformité est essentielle, la question est de savoir
qui se charge de ce contrôle. A quel niveau se situe la compétence de ce juge national qu'est
le juge administratif, face à ces normes de nature internationales et qui par principe semblent
relever de la compétence de juges créés à cet effet: les juges communautaires.
Il semble donc important d'identifier le rôle du juge administratif du point de vue de la
directive communautaire. En quoi consiste donc son rôle vis-à-vis de la directive et quel est
par ailleurs la de son contrôle ?
En outre, c'est par l'étude du statut supra législatif et infra constitutionnel des
directives communautaires (I), qu'apparait le rôle du juge administratif, d’un contrôle de
conventionalité à la régulation de l’invocabilité de la directive (II).
I. Les directives communautaires, des sources supra législatives et infra
constitutionnelles

De la consécration de la place de la directive dans la hiérarchie des normes (A),


résulte, au regard de l'article 88-1, sa nécessaire transposition au niveau national avec
l'intervention d'un juge : le juge administratif (B)

A. La consécration de la place de la directive dans la hiérarchie des


normes

Le Conseil d'État a longtemps défendu la supériorité juridique de la loi postérieure à


un traité. De fait, la conformité des actes réglementaires pris sur le fondement d’une telle loi
ne pouvait être évaluée en prenant pour fondement les normes de droit communautaire
originaire ou dérivé, la loi faisant dans un tel cas une forme d'écran. C'est le principe que l'on
peut dégager d'un célèbre arrêt rendu par le Conseil d'État, le 1er mars 1968, Syndicat
général des fabricants des Semoules de France. Cependant, sous l'impulsion des décisions
successives du Conseil Constitutionnel ( IVG, 15 janvier 1975), puis de la Cour de Cassation
( Cafés Jacques Vabre, 24 mai 1975), le Conseil d'État va opérer un revirement de
jurisprudence en 1989 avec l'arrêt Nicolo et affirmer, pour la première fois, la supériorité du
traité sur la loi, même postérieure.

Dans la continuité de cette dynamique, le juge administratif français a procédé à un


revirement de sa jurisprudence en reconnaissant l’autorité supérieure de la directive par
rapport à la loi postérieure et en annulant les actes réglementaires pris en vertu de cette loi
contraire aux objectifs de la directive. C'est une solution adoptée au cours d’une célèbre
décision en date du 28 février 1992, SA Rothmans International France et SA Philip Morris
France. La place non négligeable des directives dans l'odre juridique interne s'en voit donc
consacrée. Leur supériorité sur le droit interne est par la même clairement consacrée.

B. L’article 88-1 et la nécessaire transposition au niveau national :


l’intervention du juge administratif

La place de la directive dans l'ordre interne est non seulement consacrée par la
jurisprudence mais bien avant cela trouve son fondement dans cet article 88-1 de la
Constitution. De ces quelques lignes énoncées plus haut, le Conseil Constitutionnel tire
l'obligation constitutionnelle de l'État de transposer les directives. Cette exigence est
effective et doit produire tous ses effets. Dès lors, cela n'aurait aucun sens que le Conseil
constitutionnel exerce un contrôle de constitutionnalité des lois transposant ces directives,
puisque de ce contrôle, il serait nécessairement amené à censurer une loi qu'il estimerait
non conforme, et de fait s'opposer à l'obligation de transposition des directives. Dès lors, de
la même manière que dans sa décision IVG où il s'estimait incompétent pour juger de la
conformité de la loi au traité ; donnant implicitement compétence aux juges ordinaires, le
Conseil Constitutionnel donne, en quelque sorte compétence au Conseil d'État pour
s'assurer de cette bonne transposition.
C’est donc au Conseil d’Etat que « revient la charge » de s’assurer de la bonne
transposition des directives communautaires. Cette nouvelle prérogative est l’illustration d’un
certain contrôle de conventionalité, qui par la suite, de par l’importance que va prendre la
directive, se transformera en un nécessaire contrôle de son invocabilité par les particuliers.

II. Du contrôle de conventionalité du juge administratif au principe d'invocabilité


de la directive communautaire

Par l’étude du contrôle de conventionalité et de régularité de la directive à l’aune de


l’arrêt Arcelor (A), nous verrons en quoi le rôle du juge passe d’un contrôleur de la bonne
transposition à celui de l’invocabilité de la directive communautaire (B)

A. L'arrêt Arcelor : contrôle de conventionalité et


régularité de la directive

Le Conseil d'État s'estime donc compétent pour effectuer un contrôle de


conventionalité sous certaines conditions. C'est ce qui ressort de l'arrêt du 8 février
2007, sté Arcelor Atlantique et Lorraine. Par cet arrêt, le Conseil d'État s'attribue la
compétence d'un contrôle de régularité de la directive. Lorsqu'un requérant invoque
la violation par un règlement transposant une directive inconditionnelle et suffisamment
précise d'une disposition constitutionnelle, cela revient à apprécier le respect par cette
directive de la disposition constitutionnelle. Dans cette hypothèse, le juge doit rechercher s'il
existe au niveau communautaire une règle équivalente, telle qu'interprétée par la Cour de
Justice des Communautés Européennes (CJCE), permettant d'assurer la même protection
que la disposition constitutionnelle. Si le principe de la directive existe en droit
communautaire; le Conseil d'État va certes exercer un contrôle mais au lieu
d'apprécier lui même la constitutionnalité de l'acte interne, il va se contenter
d'apprécier si la directive communautaire est conforme ou non au principe
communautaire, doublon du principe constitutionnel. Il doit, pour cela, se baser sur
l'interprétation faite des traités par le juge communautaire. Le Conseil d'État ne fait que
substituer au contrôle de constitutionnalité du décret un contrôle de la directive au regard du
droit communautaire.
Dans l'autre hypothèse, si la directive est contraire au principe, le juge administratif
n'applique pas la directive et le décret pris en application de cette directive est annulé.
Enfin, si le juge a un quelconque doute sur l'appréciation de la directive face au
principe communautaire, il peut toujours surseoir à statuer et saisir la Cour de Justi ce
des Communautés Européennes par une question préjudicielle. C'est donc cette cour qui en
fin de compte tranchera.
Le Conseil d'État a par sa méthode de contrôle associé le respect de la suprématie
de la Constitution, avec celui du droit communautaire et notamment l'exigence de
transposition des directives. En effet, cette solution d'un contrôle particulier permet à ces
deux couches normatives de coexister, en effaçant l'obstacle tiré de l'opposition entre
directive et Constitution. La substitution d'une règle communautaire à une règle
constitutionnelle, n'est donc là que pour effacer l'obstacle des rapports hiérarchiques entre
droit communautaire dérivé et Constitution. Mais, dans le même temps, elle ne renie en rien
le principe affirmé au début de la décision Arcelor, selon lequel la suprématie des
engagements internationaux ne s'impose pas, dans l'ordre interne, à la Constitution.
Par ailleurs, si par cet arrêt, le Conseil d'État s'estime compétent sur le champ de
l'appréciation de la bonne transposition de la directive communautaire et donc sa régularité,
il reste incompétent pour contrôler sa validité.

B. De la bonne transposition à l'invocabilité des directives


communautaires

Si l'intervention du juge administratif a été conséquente dans le domaine de


transposition des directives, son rôle est aussi prépondérant dans le cadre de l'invocabilité
de ces directives. Effectivement, à l'origine, en ce qui concerne ce domaine, le Conseil d'État
semblait faire preuve d'une grande rigidité, excluant les pourvois formés sur le moyen de
directives communautaires. C'est le principe qui ressort d'une jurisprudence Cohn-Bendit
datant du 22 décembre 1978. Pour comprendre pourquoi la directive n'a pas d'effet
direct à l'égard des individus, il faut rappeler son mécanisme : la directive fixe aux
États un résultat à atteindre et l'État est tenu de réaliser cet objectif dans le délai
imparti, mais il est libre de choisir les moyens qui lui semblent le plus appropriés. Ce
qui doit retenir l'attention est que la directive ne concerne que les Etats, et non les
administrés. Elles ne créent pas de droits et d'obligations à leur profit ou à leur
charge. Elle ne peut donc avoir d'effet direct à leur égard. Dès lors, par principe, une
décision individuelle ne peut pas transposer une directive. Du point de vue de cet arrêt, les
directives communautaires ne s'appliquent donc pas directement aux administrés et
ne sauraient être invoquées par les ressortissants de ces États à l'appui d'un recours
dirigé contre un acte administratif individuel. En d'autres termes, la directive ne se
suffit pas à elle-même. Elle a besoin d'une norme nationale de transposition pour
pouvoir produire des effets
Cependant, la situation a tout récemment évolué pour conduire à ce que des
directives puissent tout de même être invoquées par des individus sous certaines
conditions. En effet, le Conseil d’Etat a jugé que les dispositions inconditionnelles et
suffisamment précises d'une directive peuvent avoir un effet direct, dès lors que
l'État n'a pas procédé à leur transposition dans les délais prévus. C’est ce qui ressort
de l’arrêt Perreux, en date du 30 octobre 2009.