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EL ESTUDIO

DE LA

ADMINISTRACIN

Woodrow Wilson

1. INTRODUCCIN
Casi se da por sentado entre nosotros que el actual movimiento
llamado de reforma del servicio civil, debe extender sus esfuerzos para
mejorar no slo el personal sino tambin la organizacin y los mtodos de
nuestras oficinas de gobierno.
El objeto del estudio administrativo es descubrir primero lo que el
gobierno puede hacer legtimamente y bien, y segundo, como
puede hacer estas cosas apropiadas con la mayor eficiencia posible
y con el menor costo posible de dinero o de energa.
La administracin es la parte mas obvia del gobierno; es
gobierno en accin; es el lado ejecutivo, el operativo, el ms visible
del gobierno, y desde luego, es tan antigua como el gobierno mismo.
La ciencia de la administracin es el fruto ms reciente de ese estudio
de la ciencia poltica que comenz hace unos 22 siglos. Entonces Por qu
tard tanto en llegar? La razn se encuentra en que nadie escribi acerca de
la administracin como rama de la ciencia de gobierno hasta que nuestro
siglo haba empezado a mostrar su caracterstico florecimiento del estudio
sistemtico. Hasta nuestros das, todos los escritores de poltica slo haban
pensado, discutido y dogmatizado acerca de la constitucin del gobierno;
acerca de la naturaleza del Estado, la esencia y la sede de la soberana,
entre otra infinidad de temas. No obstante, entre esta alta guerra de
principios nadie haca siquiera una pausa para considerar la
administracin. En tiempos antiguos, las dificultades casi siempre eran
por la constitucin del gobierno y por tanto, eso era lo que ocupaba los
pensamientos de los hombres. Poca o ninguna dificultad causaba la
administracin. Ella era dejada de lado como un detalle prctico que los
funcionarios podran resolver despus de que los doctores hubiesen
convenido en los principios generales. En parte esto se debe a que
entonces, las funciones del gobierno eran sencillas, porque la vida misma
era sencilla. No haba un complejo sistema de ingresos pblicos y deudas
pblicas que hiciera pensar a los financieros.
Sin embargo, los debates ms ingentes de los principios
constitucionales an no han concluido, pero ya no son de una importancia
prctica ms inmediata que las cuestiones de la administracin. Es decir,
est volvindose ms difcil aplicar una constitucin que crearla.
Casi no hay un solo deber de gobierno que en un tiempo haya sido
sencillo, que hoy no sea complejo. Alguna vez el gobierno tena pocos amos,
hoy tiene veintenas. Antes la mayoras slo eran gobernadas, hoy mandan
al gobierno.
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Al tiempo que las funciones del gobierno se tornan ms


complejas y difciles, tambin se estn multiplicando enormemente
en nmero. La administracin est por doquier, poniendo las manos en
nuevas empresas.
Es por esto que debe haber una ciencia de la administracin, que
trate de enderezar los caminos del gobierno para que sus empresas
tengan menos aire no empresarial, para fortalecer y purificar su
organizacin y para coronar sus deberes.
Pero, Dnde ha crecido esta ciencia? Sin duda, no de este lado del
ocano. Hasta hoy, los escritores del pas no han tomado una parte muy
importante en el avance de esta ciencia. sta ha encontrado sus doctores
en Europa. La han desarrollado profesores franceses y alemanes, y por
consiguiente, en todas partes se adapta a formas de gobierno sumamente
centralizadas.
Si se buscara una explicacin de por qu una ciencia tan
manifiestamente capaz de ser til a todos los gobiernos recibi atencin
primero en Europa, se descubrira, sin duda, que las razones son dos:
primero, que en Europa porque el gobierno era independiente de la
aprobacin popular, haba que gobernar ms; y segundo que el deseo de
mantener el gobierno como monopolio hizo que los monopolistas se
interesasen por descubrir los medios ms irritantes de gobernar.
Desde luego, al hablar de gobiernos europeos no estoy incluyendo a
Inglaterra, pues sta no se ha negado a cambiar con los tiempos. Me refiero
ms bien a los pases del continente europeo, que lucharon
desesperadamente durante largo tiempo contra todo cambio.
De este lado del ocano, mientras tanto, no habamos conocido
grandes dificultades de gobierno. Por lo tanto, fue natural que tardsemos
en apreciar el uso o la importancia de esos muchos volmenes de
investigacin de los modos y medios de llevar adelante el gobierno que las
prensas de Europa han Estado enviando a nuestras bibliotecas. Como un
nio robusto, entre nosotros el gobierno se ha expandido en
naturaleza y ha crecido en estatutos, pero se ha vuelto torpe en sus
movimientos. Ha cobrado mayor fuerza, pero no mejor educacin. Ahora
que nos ha llegado el momento de hacer ajustes administrativos ms
cuidadosos y de adquirir mayor conocimiento administrativo, nos
encontramos en sealada desventaja en comparacin con las naciones
transatlnticas.
A juzgar por las historias constitucionales de las principales naciones
del mundo moderno, puede decirse que hay tres periodos de crecimiento
por los cuales el gobierno ha pasado en todos los sistemas: el primero de
estos perodos es de los gobernantes absolutos y de un sistema
administrativo adaptado a un gobierno absoluto; el segundo es aquel
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en que se redactan constituciones que suprimen los gobernantes


absolutos y los sustituyen por el gobierno popular y en que la
administracin se descuida a favor de estos intereses superiores; y el
tercero es aqul en el que el pueblo soberano decide desarrollar la
administracin de acuerdo con esta nueva constitucin que lo ha
llevado al poder.
En la actualidad hemos llegado al tercero de los perodos que he
mencionado; pero no estamos preparados para la tarea. Puesto que pese a
nuestras grandes ventajas en materia de libertad poltica, y sobre todo de
habilidad y sagacidad poltica prctica, las naciones de Europa nos
llevan ventaja en habilidad y organizacin administrativa. Por qu
apenas hemos empezado a purificar un servicio civil que estaba podrido
hace ya 50 aos?
Por supuesto, toda preferencia razonable se declarara a favor de este
curso de la poltica inglesa y estadounidense. No nos gustara haber
tenido la historia de Prusia slo para contar con la habilidad
administrativa prusiana, cuyo particular sistema de administracin
nos sofocara. Ms vale ser impreparado y libre que servil y sistemtico;
aunque no puede negarse que sera mejor ser a la vez libre de
espritu y eficiente en la prctica.
Sin embargo Por qu no habramos de emplear aquellas partes de
las invenciones extranjeras de que carecemos, si nos pueden servir de algn
modo? No estamos en peligro de utilizarlas de un modo ajeno. Trajimos de
otros lugares el arroz, pero no lo comemos con palillos. Trajimos nuestro
idioma poltico de Inglaterra, pero excluimos las palabras Rey y Lord.
Podemos tomar prestada la ciencia de la administracin con
seguridad y provecho, con slo leer todas las diferencias fundamentales
de las condiciones en sus lemas esenciales. Solo tenemos que filtrarla
por medio de nuestras constituciones, que pasarla por el fuego
lento de la crtica y evaporar los gases ajenos a nosotros.
Nunca podremos aprender ni nuestras propias flaquezas ni nuestras
propias virtudes comparndonos con solo nosotros mismos. En conjunto, lo
mejor ser alejarnos de nuestra propia atmsfera y estudiar con sumo
cuidado sistemas como los de Francia y Alemania. De nosotros, mientras
slo nos conozcamos a nosotros mismos, no sabemos nada.
Obsrvese que la distincin entre administracin y poltica es la que
hace tan seguro al mtodo comparativo en la esfera de la administracin. Si
yo veo a un monrquico empedernido que administra bien una oficina
pblica, puedo aprender sus mtodos administrativos sin modificar para
nada mis ideas republicanas. l puede servir a su rey, y yo seguir sirviendo
al pueblo, pero me gustara servir a mi soberano tan bien como l
sirve al suyo. Con esta distincin a la vista, es decir, estudiando la
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administracin como medio de hacer que lo democrticamente


poltico se una con lo administrativamente posible, estaremos en
terreno perfectamente seguro y podremos aprender, sin miedo y error, lo
que los sistemas extranjeros tengan que ensearnos. Podramos escudriar
la anatoma de los sistemas administrativos de los gobiernos extranjeros, sin
el temor de introducir en nuestras venas algunas de sus enfermedades.

2. EL ESTUDIO

DE LA

ADMINISTRACIN

El campo de la administracin es un campo de negocios. Est


alejado de la prisa y las pugnas de la poltica; en casi todos puntos se
mantiene apartado hasta del discutible terreno del estudio constitucional. Es
parte de la vida poltica slo hasta el punto en que los mtodos de la
contadura son parte de la vida en sociedad.
El objeto del estudio de la administracin es salvar los
mtodos ejecutivos de confusin y el costo del experimento
emprico, y colocarlo sobre fundamentos profundamente basados
en principios estables.
Por esta razn, debemos considerar la reforma del servicio civil en sus
actuales etapas, como mero preludio a una reforma administrativa ms
completa. Hoy estamos rectificando los mtodos para hacer
nombramientos, debemos seguir adelante para ajustar mejor las
funciones ejecutivas y para prescribir mejores mtodos de
organizacin y accin ejecutivas. La reforma, al establecer la santidad
del cargo pblico como depsito de confianza pblica, y al hacer que el
servicio est libre de partidismos, est abriendo el camino para
realizarlo en forma objetiva.
En el mbito de la administracin, lo ms importante que se debe
observar es que la administracin se encuentra fuera de la esfera
propia de la poltica. Las cuestiones administrativas no son
cuestiones polticas. Aunque la poltica fija las tareas de la
administracin, sta no debe tolerar que se manipulen sus funciones.
As, la poltica es el mbito espacial del tratadista, y la administracin
lo es del funcionario tcnico. La poltica no hace nada sin la ayuda de la
administracin, pero no por ello la administracin es poltica.
Felizmente, hoy la distincin entre la administracin y la poltica es ya
demasiado obvia como para necesitar mayor anlisis.
Hay otra distincin que se debe elaborar en todas nuestras
conclusiones y que no es tan fcil de tener a la vista: me refiero a la
distincin entre cuestiones constitucionales y administrativas, entre
aquellos ajustes gubernamentales que son esenciales para el
principio constitucional y los que slo sirven de instrumento a los
propsitos de una conveniencia sabiamente aceptable.
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No se pueden trazar lneas de demarcacin tan precisas que separen


de manera inequvoca las funciones administrativas de las no
administrativas, entre este y aquel departamento de gobierno. Pues gran
parte de la administracin pasa de incgnito ante la mayor parte
del mundo, pues se la confunde hoy con administracin poltica y
maana con principio constitucional.
Una clara exposicin de la diferencia que hay entre la esfera del
derecho constitucional y el mbito de la funcin administrativa no debe
dejar lugar a confusiones. La administracin pblica es la ejecucin
detallada y sistematizada de la ley pblica. Toda aplicacin particular
de la ley general es un acto de administracin. Por ejemplo, la
determinacin y el cobro de impuestos, el transporte, la entrega del correo,
etc. Son todos ellos actos de administracin. Pero las leyes generales
que dirigen estas cosas deben hacerse fuera y por encima de la
administracin. Los planes generales de la accin gubernamental
no son administrativos; en cambio la ejecucin detallada de dichos
planes si es administrativa.
El estudio de la administracin, visto desde un punto de vista
filosfico, est relacionado directamente con el estudio de la
distribucin apropiada de la autoridad constitucional. Para ser
eficiente, deber descubrir las disposiciones ms sencillas por las cuales se
pueda exigir responsabilidad a sus funcionarios; la mejor manera de dividir
la autoridad sin manipularla y la responsabilidad sin oscurecerla.
Descubrir el mejor principio para la distribucin de la autoridad es de
mayor importancia, quiz en un sistema democrtico, donde los
funcionarios sirven a muchos seores; que en otros, donde slo sirven a
unos cuantos.
Sin dudas, el problema fundamental de todo este estudio es Qu
parte debe tener la opinin pblica en la conduccin de la administracin?
La respuesta correcta parece ser que la opinin pblica debe
desempear el papel de crtico autorizado. Sin embargo, el problema
consiste en hacer que la opinin pblica sea eficiente sin que sea
entrometida. Ejercida directamente en la supervisin de los detalles
cotidianos del gobierno, la crtica pblica es, desde luego, un verdadero
fastidio. Ms para vigilar las grandes fuerzas de la poltica formativa, tanto
en la poltica como en la administracin, la crtica pblica es por completo
sana y benfica, y de hecho, indispensable.
Pero No habra que pasar a preparar a los candidatos para el servicio
pblico? Si queremos mejorar la opinin pblica, que es la fuerza
motriz del gobierno, debemos preparar mejores funcionarios como
aparato del gobierno. Debemos poner nuevas partes doquiera que haya
escasez de fuerza o de ajuste. Ser necesario organizar la democracia
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enviando a hombres definitivamente bien preparados a los exmenes de


oposicin para el servicio pblico para que presenten pruebas sobre su
conocimiento tcnico. Pronto ser indispensable un servicio civil que
haya recibido una educacin verdaderamente tcnica.
Debe crearse un cuerpo de servidores civiles preparados y
capacitados de manera especial, que despus de su nombramiento, forme
una organizacin perfeccionada, con la jerarqua apropiada, y la disciplina
caracterstica.
Aqu no se trata de crear un cuerpo semi-corporativo, con corazones
ajustados a la estrechez de un burocratismo intransigente. Sin duda,
semejante clase sera odiosa y daina en los Estados Unidos. Todo lo
contrario, el principio en el que ms deseo insistir en estos estudios, es que
la administracin en los Estados Unidos debe ser, en todos los
puntos, sensible a la opinin pblica. Un organismo de funcionarios
debidamente preparados que sirvan mediante su buena conducta; es algo
que en todo caso necesitamos: una clara necesidad de empresa. Qu
constituye una buena conducta? Una lealtad firme y sincera a la poltica del
gobierno al que sirven. Esa poltica no tendr ninguna mancha de
burocratismo. La burocracia slo puede existir cuando todo el
servicio del Estado est lejos de la vida poltica comn del pueblo.
Para nosotros, lo ideal es un servicio civil culto y
autosuficiente, que acte con buen sentido y vigor, y que sin
embargo est tan ntimamente relacionado con el pensamiento popular por
medio de elecciones y de constante asesoramiento pblico, que considere
absolutamente improcedente toda arbitrariedad o espritu de clase.

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