FISCALIZACIN

Dra. Cecilia Delgado Ratto

IDEAS PRELIMINARES

Facultades de la Administracin
!

La habilitacin de la accin administrativa tiene lugar

mediante la correspondiente operacin legislativa de
atribucin de potestades o facultades.

Sin una atribucin legal previa de facultades la

Administracin simplemente no puede actuar.

Estas facultades pueden ser regladas o discrecionales.

Facultades Regladas
!

La norma define la facultad administrativa de manera

completa, tanto sus aspectos formales y sustantivos.
As, la facultad aparece estrictamente prefigurada y
circunscrita a la ejecucin de la norma o aplicacin de
la misma mediante la subsuncin del caso concreto en
el supuesto definido legalmente.

En el ejercicio de este tipo de facultad existe slo una

solucin correcta y su ejercicio es susceptible de
posterior control judicial en todos los aspectos.

Facultades Discrecionales
!

La norma no anticipa todos sus aspectos, remitiendo

la toma de la decisin pertinente al juicio de la propia
Administracin Pblica.

No significa libertad absoluta, sino la posibilidad de

la Administracin de elegir entre dos o ms alternativas
igualmente legtimas.

Tampoco significa la consagracin de zonas inmunes

al control judicial.

Facultades Discrecionales
!

La discrecionalidad parte de la posibilidad de optar

entre alternativas que sean igualmente vlidas, de
acuerdo con el ordenamiento jurdico, luego de
someterlas a un juicio de ponderacin y
razonabilidad.

Por ello, exige como inseparable de ella, la

motivacin, que garantiza que se ha actuado
racionalmente y no arbitrariamente, permitiendo un
adecuado control de los actos discrecionales.

Distinguir
discrecionalidad
discrecionalidad cognitiva.

volitiva

de

Facultades de la Administracin Tributaria

Cdigo Tributario
!

Facultad de recaudacin: Art. 55 58

! Facultad de determinacin y fiscalizacin. Art. 59 81.
! Facultad sancionadora. Art. 82
! Facultad de Gestin ?
Las funciones de aplicacin de tributos -gestin, inspeccin,
recaudacin- se ejercen de forma separada a la resolucin de
las reclamaciones.

FACULTAD DE FISCALIZACIN DE
LA ADMINISTRACIN TRIBUTARIA

Facultad de Fiscalizacin
Artculo 62 C.T.: Primer Prrafo
La facultad de fiscalizacin se ejerce en forma discrecional
de acuerdo a lo establecido en el ltimo prrafo de la Norma
IV del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario.
Ultimo prrafo Norma IV TP.
En los casos que la Administracin Tributaria se encuentra
facultada para actuar discrecionalmente, optar por la
decisin administrativa que considere ms conveniente para
el inters pblico, dentro del marco que establece la ley.

Facultad de Fiscalizacin
!

Debe existir una habilitacin legal para que la

Administracin Tributaria acte con discrecionalidad.

Cul es la decisin ms conveniente al inters pblico?

Qu debe entenderse por inters pblico? (Concepto

jurdico indeterminado)

Inters pblico = mayor recaudacin?

ejercicio dentro del marco establecido en la ley =

facultad reglada
10

Facultad de Fiscalizacin
Artculo 62 C.T: Segundo Prrafo
El ejercicio de la funcin fiscalizadora incluye la
inspeccin, investigacin y control del cumplimiento de
obligaciones tributarias, incluso de aquellos sujetos que
gocen de inafectacin, exoneracin o beneficios tributarios.
Artculo 61 C.T:
La determinacin de la obligacin tributaria efectuada por
el deudor tributario est sujeta a fiscalizacin o verificacin
por la Administracin tributaria, la que podr modificarla
cuando constate la omisin o inexactitud en la informacin
proporcionada, emitiendo la Resolucin de Determinacin,
Orden de Pago o Resolucin de Multa.
11

Facultad de Fiscalizacin
Artculo 62 C.T: Segundo Prrafo
Para tal efecto, dispone de las siguientes facultades
discrecionales
!

La facultad de fiscalizacin es nica e indivisible. Por

tanto, es errneo considerar que existen tantas
facultades como numerales recoge el Art. 62.
(diecinueve)

Qu debe entenderse por facultades discrecionales?

Son realmente facultades discrecionales?

12

Facultad de Fiscalizacin Discrecional?

Artculo 62 numeral 10: Solicitar informacin a las Empresas
del Sistema Financiero sobre:
a)
Operaciones pasivas con sus clientes, en el caso de
aquellos deudores tributarios sujetos a fiscalizacin,
incluidos los sujetos con los que stos guarden relacin y
que se encuentren vinculados a los hechos investigados.
La informacin sobre dichas operaciones deber ser
requerida por el Juez a solicitud de la Administracin
Tributaria. La solicitud deber ser motivada y resuelta en
el trmino de setenta y dos (72) horas, bajo
responsabilidad. Dicha informacin ser proporcionada
en la forma y condiciones que seale la Administracin
Tributaria, dentro de los diez (10) das hbiles de
notificada
la
resolucin
judicial,
pudindose
excepcionalmente prorrogar por un plazo igual cuando
medie causa justificada, a criterio del juez.
13

Facultad de Fiscalizacin Discrecional?

Lo nico discrecional, si se quiere, es la forma y las
condiciones en las que debe ser presentada la informacin
que sern las que seale la Administracin Tributaria. No
implica que estas no sean razonables de acuerdo con el caso
concreto de que se trate.
Sin embargo, el procedimiento por el que se solicita la
informacin est regulado.

14

Facultad de Fiscalizacin?
!

Ahora bien, los 19 numerales del artculo 62 recogen las

actuaciones y mecanismos mediante los cuales la
Administracin ejerce su facultad de fiscalizacin. Sin
embargo, algunos supuestos no guardan relacin con la
funcin fiscalizadora:
"

"

num. 9) requerir el auxilio de la fuerza pblica para el

desempeo de sus funciones
num. 15) Evaluar las solicitudes presentadas y
otorgar, en su caso, las autorizaciones respectivas en
funcin al comportamiento tributario del deudor
tributario
15

Facultad de Fiscalizacin?
"

"

"

num. 16) autorizar los libros y registros vinculados a

asuntos tributarios.
Podr delegarse en terceros la legalizacin de los libros
y registros antes mencionados.
num. 14) Dictar medidas para erradicar la evasin
tributaria.
num. 17) Colocar sellos, carteles y letreros, precintos,
cintas y dems medios utilizados por la Administracin
Tributaria con motivo de la aplicacin de sanciones.

16

Ejercicio de la Facultad de Fiscalizacin

El ejercicio de esta facultad implica una serie de actos

practicados por la Administracin que, en trminos
generales, tiene como finalidad primordial comprobar el
correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias de
los contribuyentes.

17

Regulacin Facultades de Fiscalizacin

!

Debe buscarse la simplificacin y sistematizacin de las

medidas que realmente sean necesarias para el ejercicio de
la facultad de fiscalizacin.

Es necesario eliminar o reubicar aquellas medidas que

tienen que ver, por ejemplo, con las tareas de gestin o
sancin.

La Administracin no es ms poderosa porque tenga 19,

facultades de fiscalizacin. Esto, por el contrario, puede
complicar el ejercicio de dicha facultad.

18

Ejercicio de la Facultad de Fiscalizacin

!

Actualmente, es ejercida como medio eficaz para la

captacin de informacin. (vinculacin con el deber de
colaboracin).

Esta captacin puede ser general, a fin de alimentar la

base de datos que la Administracin Tributaria puede usar
para preparar planes de fiscalizaciones futuras (caso de la
informacin sobre sus clientes que deban proveer los
bancos) o especfica (caso de un cruce de informacin con
el proveedor o el cliente de un determinado
contribuyente).
19

Facultad de Fiscalizacin
Asimismo, la fiscalizacin puede estar dirigida:
!

Directamente contra un contribuyente cuyas obligaciones

tributarias son objeto de comprobacin; o

Contra un tercero a fin de comprobar las obligaciones

tributarias de otro(s) contribuyente(s).
En cualquier caso, la facultad de fiscalizacin y los medios
de los que la Administracin Tributaria puede valerse
deben canalizarse mediante un procedimiento cuyas
caractersticas deben estar establecidas de forma clara en la
ley.
20

Facultad de Fiscalizacin
Reglas mnimas que debe contener el procedimiento de
fiscalizacin
!
!
!
!
!

Acto que da inicio al procedimiento y contenido del

mismo.
Contenido y extensin de los requerimientos y de los
cierres de los mismos.
Nmero de requerimientos que pueden ser emitidos
Plazo de duracin del procedimiento de fiscalizacin.
Obligacin de emitir un documento (Acta) al concluir el
procedimiento de fiscalizacin, aun cuando no se haya
detectado deuda alguna.
Plazo para la emisin de la resolucin luego de terminado el
procedimiento de fiscalizacin.
21

Facultad de Fiscalizacin
!

El Tribunal Fiscal ha establecido que el procedimiento de

fiscalizacin se inicia con la notificacin al contribuyente
del primer requerimiento (RTF No. 5288-2-2002)

Asimismo, el procedimiento de fiscalizacin culmina con

la emisin de una resolucin de determinacin, de multa
u orden de pago, cuando corresponda. (Artculo 75 del
Cdigo Tributario).

Sin embargo, a diferencia de cualquier otro

procedimiento administrativo, el Cdigo Tributario no
regula el plazo mximo de duracin de la fiscalizacin, ni
el nmero de requerimientos que pueden ser cursados
durante la misma.
22

Facultad de Fiscalizacin
!

Los requerimientos de informacin cursados por la

Administracin a la recurrente no infringen lo dispuesto
en el Cdigo Tributario, el cual no seala un plazo para
la realizacin de la fiscalizacin ni limita el nmero de
requerimientos a emitirse. (RTF 527-1-2000)

Se establece que no existe un plazo perentorio en el cual

la Administracin debe poner en conocimiento del deudor
tributario los valores que pudiera emitir. (RTF 143-42001)

23

Resultados de la Fiscalizacin
Artculo 75 - CT:
Concluido el proceso de fiscalizacin o verificacin, la
Administracin Tributaria emitir la correspondiente
Resolucin de Determinacin, Resolucin de Multa u
Orden de Pago, si fuere el caso.
No obstante, previa a la emisin de dichas resoluciones la
AT podr comunicar a los contribuyentes sus conclusiones
(indicando sus observaciones y las infracciones imputadas
al contribuyente), siempre que la complejidad del caso lo
justifique.
24

MEDIOS DE DEFENSA DURANTE LA

FISCALIZACIN

25

Fiscalizacin: Procedimiento / Acto

Administrativo
!

El ejercicio de la facultad de fiscalizacin implica la

realizacin de un procedimiento. No se debe interpretar al
procedimiento como conjunto de actos dependientes
del resultado final. Tales actos si bien se encuentran
relacionados pueden ser impugnados sin esperar un acto
resolutorio.

No se puede negar que las facultades de fiscalizacin de

la Administracin Tributaria se ejercen dentro de un
procedimiento y los actos que realiza no pueden
analizarase de forma independiente, sino en forma
conjunta como parte del procedimiento tributario (RTF
05288-2-2002)
26

Fiscalizacin: actos administrativos de

trmite vs. actos resolutorios.
!

Si bien, la resolucin decide el fondo, por lo que

comporta una decisin de voluntad, tambin en los actos
de trmite hay una decisin de voluntad (recabar un
dictamen, denegar una prueba, solicitar informacin, etc.)

En nuestra opinin, si bien los requerimientos que se

emiten durante la fiscalizacin no tienen carcter
resolutorio, si pueden generar efectos jurdicos en la
esfera del contribuyente.

Pregunta: los requerimientos deben ser impugnados al

emitirse la resolucin final (resolucin de determinacin)
o pueden ser impugnados independientemente cuando por
s solos afectan lo dispuesto en el Cdigo Tributario.
27

Fiscalizacin: medios de defensa

!

Hasta el ao 2004, la jurisprudencia del Tribunal Fiscal se

dividi en dos posiciones divergentes:
1) Una que reconoca la impugnacin de los
requerimientos emitidos durante la fiscalizacin
mediante la interposicin del denominado recurso de
queja. (Ej. RTF 1013-3-2000)
2) Otra que reconoca que los requerimientos slo
podan ser impugnados culminado el procedimiento
de fiscalizacin, estos, es, luego de emitida la
resolucin de determinacin, multa u orden de pago,
respectivamente, mediante recurso de reclamacin.
(Ej. RTF 73-5-2001, 1083-3-2002, entre otras)
28

Fiscalizacin: medios de defensa

!

Acuerdo de Sala Plena No. 2004-11

El Tribunal Fiscal es competente para pronunciarse, en la
va de queja, sobre la legalidad de los requerimientos que
emita la Administracin Tributaria durante el
procedimiento de fiscalizacin o verificacin, en tanto, no
se hubieran notificado las Resoluciones de Determinacin
o Multa u rdenes de Pago, de ser el caso, correspondan.
Tal acuerdo fue plasmado como jurisprudencia de
observancia obligatoria en la RTF 4187-3-2004

29

Fiscalizacin: medios de defensa

!

Por qu la queja?
! El artculo 155 del Cdigo Tributario establece que el
recurso de queja se presenta cuando existan actuaciones o
procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo
establecido en este Cdigo.
!

rgano llamado a resolver la queja?

! El Tribunal Fiscal, dentro del plazo de veinte (20) das
hbiles de presentado el recurso, tratndose de recursos
contra la Administracin Tributaria.
30

Fiscalizacin: medios de defensa

!

Fundamentos del Tribunal Fiscal: Remedio procesal.

La naturaleza de la queja regulada en el Cdigo es la de
un remedio procesal excepcional que ante la afectacin o
posible vulneracin de los derechos o intereses del deudor
tributario por actuaciones indebidas de la Administracin
o por la sola contravencin de las normas que inciden en
la relacin jurdico tributaria, permite corregir las
actuaciones y reencauzar el procedimiento bajo el marco
de lo establecido en las normas correspondientes,
alejndose la queja del carcter de recurso impugnativo
de los actos administrativos, como los regulados en el
artculo 138 y 145 del Cdigo.
31

Fiscalizacin: medios de defensa

!

Fundamentos del Tribunal Fiscal: Indefensin

Negar el derecho de los contribuyentes a plantear un
recurso de queja contra los referidos requerimientos por la
sola posibilidad de que ello puede ser cuestionado con
posterioridad luego de notificados los valores y
mediante el procedimiento contencioso tributarioimplicara dejar a los deudores tributarios en un estado de
indefensin (se les obligara a sobrellevar las posibles
violaciones ocurridas dentro del procedimiento de
fiscalizacin y verificacin hasta su conclusin).
32

Fiscalizacin: medios de defensa

Hoy el contribuyente tiene dos alternativas para
impugnar los vicios derivados de un procedimiento de
fiscalizacin, que dependern del momento en que se
plateen:
1) Durante la fiscalizacin: interponer recurso de queja
2) Luego de culminar la fiscalizacin: interponer
recurso de reclamacin

33

Fiscalizacin: medios de defensa

!

Sin embargo, no se ha contemplado qu sucede cuando la

queja es interpuesta y durante su trmite en el Tribunal
Fiscal se emite la Resolucin de Determinacin.

Qu debera suceder: Lo lgico sera que interpuesta la

queja contra un requerimiento, la Administracin
Tributaria no emita resolucin alguna en tanto no se
resuelva aquella.

34

Fiscalizacin: medios de defensa

!

Qu sucede si se afectan derechos constitucionales durante

la fiscalizacin?
Han existidos casos en los que mediante una demanda de
amparo se ha suspendido y dejado sin efecto un procedimiento
de fiscalizacin. (caso Sicac S.A., Tipet S.A.C., Norberto
Busato Tricerri y Acero Concreto Centrifugado S.A.C.)

Resolucin Judicial No. 8 (15 de junio de 1998), el Primer

Juzgado Corporativo Transitorio Especializado en Derecho
Pblico orden la suspensin de la fiscalizacin que vena
realizndose sobre dichas empresas. Luego, la Sala
Corporativa Transitoria dispuso que se repongan las cosas al
estado anterior a la vulneracin, motivo por el cual procedi a
declarar la nulidad de las resoluciones de determinacin y
multa giradas.
35

Fiscalizacin: medios de defensa

!

Actualmente, consideramos que existe la posibilidad de

recurrir a la va constitucional ante una eventual afectacin
de derechos constitucionales en etapa de fiscalizacin.
Recordemos adems que en reiterada jurisprudencia el
Tribunal Fiscal ha establecido que no es competente para
conocer causas en los que el conflicto gire alrededor de la
vulneracin de derechos constitucionales.
Por tanto, es probable que el Tribunal Fiscal se declare
incompetente para conocer el conflicto sea va queja o va
apelacin en el procedimiento contencioso tributario.

36

Fiscalizacin: medios de defensa

!

Sin embargo, tambin es cierto que los jueces podran

denegar la demanda de amparo planteada para estos
efectos, por considerar que no se ha agotado la va previa
(requisito de procedencia - art. 45 del Cdigo Procesal
Constitucional)
Es el recurso de queja es la va para impugnar los
requerimientos emitidos durante la fiscalizacin?

37