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DERECHO ADMINISTRATIVO I

DROMI

POLICA Y PODER DE POLICA

I. Polica y Estado
Las limitaciones a los derechos individuales, en razn del inters pblico, se denominan
polica y poder de polica. Dentro de la funcin administrativa, se inserta una modalidad de
obrar, de contenido prohibitivo y limitativo, llamada polica. Dentro de la funcin legislativa,
se incorpora una modalidad reglamentaria de derechos, llamada poder de polica. Creemos
que tanto la polica como el poder de polica se reducen en su rgimen jurdico al previsto
por el derecho pblico, para el actuar administrativo y legislativo del Estado. Tienen una
especificidad de principios y formas jurdicas pero carecen de autonoma de medios y fines.
Por ello, su estudio est vinculado a las "limitaciones a los derechos", y "lmites a las
limitaciones" y no a un pretendido sistema jurdico policial autnomo. As los trataremos,
con la salvedad de que cuando empleamos los vocablos polica y poder de polica lo
hacemos como valor entendido de limitacin jurdica simplemente, y con un uso de
significacin histrica, sociolgica, poltica pero no jurdica en cuanto a un rgimen jurdico
especial.
1. Limitaciones administrativas y legislativas.
La afirmacin de un derecho (como forma jurdica de la libertad) o de una libertad (como
forma poltica de un derecho) importa, recprocamente, la existencia de un deber, carga o
limitacin a ese derecho o a esa libertad.
La limitacin jurdica de los derechos subjetivos de los administrados, es algo "propio" de la
funcin administrativa. Es una resultante del rgimen jurdico de la funcin administrativa,
que la Constitucin prev en sus arts. 14 y 28. Las limitaciones administrativas exteriorizan
la necesidad pblica de "reglamentar", "regular", "ordenar", "limitar" e "imponer" otras
conductas, por razones de bien comn.
En el concepto se despejan los factores relacionales de la discutida nocin de polica, "la
libertad" por una parte, y "la reduccin de su ejercicio" por la otra, con miras a la
convivencia social.
Estas limitaciones afectan derechos individuales: la "libertad" y la "propiedad",
principalmente. As, el Cdigo Civil, respecto de esta segunda, dispone en el art. 2611 que se
regirn por el derecho administrativo las limitaciones a la propiedad privada en inters
pblico.
Las limitaciones administrativas, con presupuesto legal, encajan dentro de la mecnica
operativa del rgimen jurdico de la Administracin, sin necesidad de recurrir a otro poder,
como el de polica, que no tiene cabida dentro de la trada tradicional y dogmtica que
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consagra la Constitucin. Adems, sus formas de exteriorizacin son las mismas que las de
la funcin administrativa (p. ej., actos administrativos de sancin, orden, autorizacin,
permiso, etc.), toda vez que la llamada polica no es ms que una parte de la funcin
administrativa, sin autonoma jurdica alguna, y el "poder de polica" es slo parte de la
funcin legislativa del Estado, y su rgimen jurdico se debe al todo del que forma parte y en
el que se integra.
A la facultad, atribucin o competencia del rgano legislativo, de limitar los derechos
individuales por razones de inters general, se ha llamado poder de polica.
Nuestra Constitucin contiene una serie de disposiciones que enuncian los derechos
constitutivos de la libertad, integrando el sistema el art. 33, que reconoce la existencia de
derechos no enumerados que nacen del principio de la soberana del pueblo y de la forma
republicana de gobierno.
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en muchos pronunciamientos, no menciona con
buen criterio expresamente el poder de polica, pues son ms que suficientes para ello el art.
14, 1, y el art. 28 de la Constitucin (cfr. "Urien c/Flores Costa", 1866, Fallos, 3:468;
"Mercado Independencia", 1871, Fallos, 11:5; "Gatti c/Doyhenard", 1916, Fallos, 124:75).
Fue en 1922, en el caso "Ercolano c/Lanteri de Renshaw", donde se us la expresin como
atribucin legislativa para la limitacin de los derechos reconocidos por la Constitucin.
Con la expresin "poder de polica" se hace, en suma, referencia al poder de limitar mediante
la ley los derechos reconocidos por la Constitucin (arts. 14, 19 y 28, Constitucin Nacional
[CN]).
2. Poder de polica y polica.
El poder de polica es parte de la funcin legislativa que tiene por objeto la promocin del
bienestar general, regulando a ese fin los derechos individuales, reconocidos expresa o
implcitamente por la Constitucin, extendindose hasta donde la promocin del bienestar
general lo haga conveniente o necesario dentro de los lmites constitucionales (arts. 19 y 28,
CN). El poder de polica se manifiesta a travs de normas generales, abstractas,
impersonales, objetivas, siendo su objeto ms amplio que la polica, pues versa sobre la
limitacin de los derechos reconocidos a fin de promover el bienestar general.
La Corte Suprema ha entendido que "la ley 23.798 de lucha contra el SIDA fue dictada en
ejercicio del poder de polica del Estado (art. 75, incs. 18 y 32, CN) el cual se manifiesta en
forma de restricciones a los derechos y garantas constitucionales y se impone con
prescindencia de la voluntad de los particulares (CSJN, 17/12/96, "B., R. E. v. Polica
Federal Argentina", JA, 1997-IV-329).
La polica es parte de la funcin administrativa, que tiene por objeto la ejecucin de las leyes
de polica. La polica se manifiesta a travs de normas particulares (actos administrativos)
que constituyen la individualizacin o concrecin de la norma jurdica general o abstracta.
As, se ha interpretado que "indudablemente, debe ser el propio Gobierno quien a travs de
los cauces pertinentes deber arbitrar los medios tendientes a regularizar y remediar la
situacin que conforma la agresin al medio ambiente descripta, en ejercicio legtimo del
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poder de polica que la ley le confiere y le compete en la materia" (Juzg.Nac.Civil n 54,
2/9/97, "Dalbn, Gregorio J. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires", SJDA, Bs. As., La
Ley, 24/11/97, p. 53).
En el mismo orden se ha expresado que "el Estado en el caso concreto, el municipio en el
mbito de la seguridad en materia edilicia, si bien ejerce el poder de polica como una
actividad lcita, debe asumirla como un deber. De ah sigue que el incumplimiento de ese
deber, al omitir la ejecucin mnima exigible para evitar daos a los administrados, torna en
ilcita la abstencin" (CCiv.yCom. San Nicols, 4/6/96, "Marn, Jos y otro v. Nacif,
Roberto J. y otros", JA, 1997-IV-257).
3. Polica: funcin administrativa.
La polica es una funcin, no un rgano de la Administracin. La polica es parte de la
funcin administrativa, y como parte de sta y al igual que sta puede ser ejercida por los
tres rganos del poder. Toda polica es Administracin. Slo un trozo de la Administracin
es polica.
La polica no tiene peculiaridades que la distingan como funcin estatal propia y autnoma.
La regulacin jurdica de la polica es comn al resto de la funcin administrativa.
Las caractersticas que se quieren atribuir como propias a la polica respecto de otras
manifestaciones administrativas del Estado, v.gr., empleo de la coaccin (medio),
conservacin del orden (fin), no tienen entidad jurdica suficiente para que se pueda hablar
de un rgimen jurdico propio de la polica.
Decir que la polica se diferencia del resto de las actividades administrativas por el carcter
social, no es exacto, pues casi todas las manifestaciones administrativas, estn dotadas de
esa caracterstica; por ejemplo, la educacin, las obras pblicas, etctera.
La coaccin, sea inmediata o potencial, tampoco vale como signo especfico de la polica,
pues la coaccin estatal tiene otras exteriorizaciones que no son polica; por ejemplo, la
administracin de la justicia penal y la ejecucin administrativa.
La insuficiencia de la nota coactiva como criterio para definir la polica ha hecho que se
busque otra nota distintiva, el fin, o sea, precaver o evitar perturbaciones o peligros del
orden. Sin embargo, conservar o proteger el orden jurdico, sin ms, no es funcin especfica
de la polica, sino funcin general del Estado.
No hay razn jurdica alguna para decir que las disposiciones de trnsito, cuya custodia
compete a la polica, representaran el orden mejor que el Cdigo Penal, cuya aplicacin
indudablemente no se considera legislacin policaca.
El examen crtico del concepto tradicional de polica nos lleva a la conclusin de que
ninguna de las notas distintivas ofrece la posibilidad de circunscribir exactamente la polica,
destacndola del resto de la actividad estatal general y de la actividad administrativa
imperativa en particular.

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Las notas conceptuales de la definicin de polica consideradas por la teora dominante,
tomadas aisladamente o en su conjunto, no pueden circunscribir un dominio propio para la
polica que lo distinga del resto de la actividad administrativa imperativa. La polica no posee
dentro del campo total del derecho una particularidad jurdica positiva que le confiera un
mbito independiente, porque esas notas conceptuales son tambin de aplicacin a otras
funciones reconocidamente no policacas.
4. La legalidad en las limitaciones.
Toda restriccin a la libertad y a los derechos, debe necesariamente tener su origen en la ley
(arts. 14 y 28, CN). Tal requisito se entender cumplido, si el Congreso establece con
certeza la poltica legislativa y deja el resto librado a las facultades de individualizacin de la
Administracin Pblica, a travs de la competencia reglamentaria del Ejecutivo (art. 99, inc.
2, CN). Por su parte, la Corte Suprema de la Nacin considera que el requisito est
satisfecho si las leyes-pautas fijan certeramente "los lineamientos generales" o "la poltica
legislativa" (CSJN, 13/2/68, "Laboratorios Anodia SA c/Gobierno nacional", Fallos, 270:42,
y JA, 1968-III-159).
Lo que est prohibido es la delegacin indefinida o indeterminada del poder de legislar
(CSJN, 20/9/48, "Rosa Curioni de Demarchi", Fallos, 211: 1706 y dictamen del Procurador
General de la Nacin Sebastin Soler, aceptado por la Corte Suprema en el caso "Mouviel").
5. Criterios.
La prctica jurisdiccional y la doctrina han impuesto diversos criterios:
- Respecto del alcance del llamado poder de polica, un criterio restringido entiende que
consiste slo en la limitacin de los derechos individuales a fin de proteger exclusivamente la
seguridad, moralidad y salubridad pblicas.
La Corte Suprema de Justicia aplic el criterio restringido hasta el ao 1922, cuando, en el
caso "Ercolano c/Lanteri de Renshaw, Julieta" (CSJN, Fallos, 136:161), admiti la
constitucionalidad de la ley de alquileres 11.157. Nuestro mximo tribunal, con la disidencia
del doctor Bermejo, invoc a tal efecto un alcance amplio del poder de polica, fundando la
limitacin a los derechos en razones de bienestar general. Con un criterio amplio se entiende
que el poder de polica restringe los derechos individuales, no slo en resguardo de la
seguridad, moralidad y salubridad pblicas, sino tambin con el objeto de promover el
bienestar general, el bien comn. Incluso, en tutela de los intereses econmicos de la
comunidad, se habla de "poder de polica de emergencia".
- En cuanto al alcance de las medidas de polica se las clasifica con criterios negativos y
positivos. En una acepcin negativa, polica consiste en las medidas traducidas en
restricciones, limitaciones, prohibiciones y represiones, inclusive en penas corporales, como
el arresto, o pecuniarias, como la multa.
En una acepcin positiva polica se identifica con ayuda, fomento, asistencia, en tutela de
bienes que merecen proteccin jurdica pblica, v.gr., salud, educacin, vivienda. En esta
modalidad no se usa de la coercin, sino que se emplean medios persuasivos, indicativos,
v.gr., regmenes de promocin industrial o minera.
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En ciertos casos concurren las dos formas. Por ejemplo en la vacunacin mdica obligatoria
para preservar la salud pblica, participa el obrar administrativo de las notas de limitacin al
ser obligatoria, y de fomento y asistencia al procurar preservar la salud pblica.
A veces, la polica opera como tcnica de control o fiscalizacin, v.gr., la polica financiera
que ejerce el Banco Central.
6. Competencia.
Desde el punto de vista constitucional, Nacin y provincias cuentan con competencias para
reglamentar y limitar, legislativa y/o administrativamente, el ejercicio de los derechos. En ese
sentido, se habla de poderes concurrentes entre el Estado soberano y los Estados miembros
autnomos (arts. 1, 5, 75, 121, 122, 125, 126, CN) (PTN, Dictmenes, 116:446). La
Constitucin preserva expresamente para las autoridades provinciales y municipales el poder
de polica sobre los establecimientos de utilidad nacional y jurisdicciones federalizadas (art.
75, inc. 30).
La Corte Suprema de la Nacin, en reiterados pronunciamientos ha convalidado esa
interpretacin, en el sentido de que el poder de polica est a cargo de los gobiernos locales,
pero de manera compartida o concurrente con el Estado Nacional (arts. 75 y 125, CN).
Tales competencias concurrentes habilitan a ambos Estados, Nacional y provincial, para
regular el ejercicio de los derechos, siempre y cuando no se produzca una situacin de
incompatibilidad, por tratarse de competencias excluyentes, en pro de uno u otro Estado,
delegadas o reservadas en la misma normativa constitucional.
En el caso "Viedos y Bodegas Arizu c/Pcia. de Mendoza" (CSJN, Fallos, 156:20) sobre la
invalidez de una ley local que regulaba el salario mnimo, el fallo consagra la tesis de que
cuando el Congreso de la Nacin dicta los Cdigos, adquiere la facultad para impedir que
las provincias puedan modificar su contenido. As se infiere del siguiente considerando de la
sentencia: "Que este poder de polica de los estados locales es slo un residuo, en presencia
de las facultades exclusivamente delegadas al Gobierno de la Nacin. Se ha dicho ya que la
atribucin conferida a ste de dictar los Cdigos comunes es de aquella naturaleza exclusiva;
por consiguiente, el Congreso, al ejercitarla, no slo puede dictar disposiciones de carcter
policial relativas a las materias contenidas en el derecho privado, sino tambin impedir que
las provincias usen de las propias para alterar o modificar el contenido de las leyes
sustantivas... Que si se diera al poder de polica de las provincias la latitud pretendida, en el
caso, por la provincia de Mendoza, la delegacin hecha al Gobierno de la Nacin para dictar
los Cdigos comunes habra quedado reducida a mera frmula, pues la mayor parte de las
instituciones comprendidas en aqullos son susceptibles de considerables restricciones
motivadas en razn de polica.
No se concibe, adems, que el Cdigo Civil o el de Comercio, al organizar las instituciones
privadas para toda la Repblica, lo hayan hecho subordinando su contenido al examen y
revisin de los gobiernos de provincia para declarar si, tal como se encuentran legisladas,
comprometen o no sus poderes de polica.
Que no obstante constituir este poder de polica uno de los ms comprensivos e
indeterminados que las provincias han retenido para s, reconoce, entre otras, la limitacin
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derivada de las consideraciones anteriores, esto es, la de que no pueden invadir en su
ejercicio el campo en que se mueven cualesquiera de las facultades exclusivas conferidas o
delegadas al Gobierno de la Nacin. Es entonces evidente, que si el Congreso tiene facultad
de dictar el Cdigo Civil y es usando de ella que ha incorporado al mismo las disposiciones
sobre locacin de servicios, las autoridades policiales no pueden alterarlas o modificarlas en
ningn sentido a ttulo de poder de polica o de otro cualquiera".
7. Polica provincial en empresas de utilidad nacional.
La Constitucin Nacional de 1994 ha establecido el deslinde de la competencia nacional y
provincial respecto de aquellos establecimientos llamados de "utilidad nacional" (art. 75, inc.
30). Se trata de adquisiciones efectuadas por la Nacin sobre tierras situadas en territorio
provincial destinadas a servir a objetivos encomendados por la Constitucin y las leyes
nacionales al gobierno federal.
El punto esencial en este tipo de establecimientos de utilidad nacional lo constituyen los
lmites que establece la Constitucin. En ellos se determina que es atribucin del Congreso
Nacional dictar la legislacin necesaria para el cumplimiento de los fines especficos a los
que se destinarn esos establecimientos. Es decir, que el Congreso Nacional lo podr hacer
siempre que la legislacin sea necesaria y su justificacin concuerde con los fines especficos
de utilidad comn.
Por su parte, la Constitucin tambin establece expresamente que las provincias y los
municipios conservarn, sobre estos establecimientos, sus poderes de polica e imposicin,
siempre que no interfieran en el cumplimiento de los fines a los que estn destinados. Este
inciso se justifica en la nueva tendencia provincialista de la Constitucin Nacional donde se
advierte una clara orientacin hacia el fortalecimiento del federalismo.
8. Evolucin.
Tan amplio es el mbito atribuido al poder de polica, que adems de recurrirse a la nocin
de emergencia, para justificar la validez de su ejercicio, se recurre a la nocin de
prosperidad.
Habra, pues, una "polica de emergencia" y una "polica de la prosperidad". Esta segunda se
funda en el Prembulo de la Constitucin, que habla de "promover el bienestar general", y en
el art. 75, incs. 18: "proveer lo conducente a la prosperidad del pas" y 19: "proveer lo
conducente al desarrollo humano, al progreso eco nmico con justicia social". La de
emergencia se justifica por el razonable ejercicio de la atribucin de reglamentar las garantas
y derechos constitucionales (ver arts. 76 y 99, inc. 3, CN). La emergencia se caracteriza por
lo transitorio de la situacin que la motiva. Pero lo cierto es que a veces las llamadas leyes
de emergencia (v.gr., locaciones), han tenido una muy larga permanencia. La emergencia
puede responder a muy diversas y variadas causas: fsicas, econmicas, polticas, etctera.
La evolucin del concepto en materia jurisprudencial, comprende diferentes etapas: 1)
limitacin de derechos por razones de salubridad, moralidad y seguridad; 2) limitacin a la
libertad contractual; 3) limitacin por razones de previsin social y econmica; 4) limitacin
y cargas econmicas al particular, en beneficio de la sociedad, constituyendo una polica del
bienestar; 5) intervencin estatal sustitutiva por razones econmicas y de seguridad nacional,
y 6) intervencin estatal por razones de emergencia nacional.
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La funcin policial presntase as, primero como "limitacin" y despus como una
"imposicin" de colaboracin en beneficio social.
8.1. Limitacin de los derechos por razones de seguridad, moralidad y salubridad pblicas
(1869-1922). La Corte Suprema de Justicia fij el objeto de la polica con motivo de haber
sido impugnada por inconstitucionalidad una ley de la provincia de Buenos Aires, que
prohiba las corridas de toros. En la oportunidad, declar: "es un principio de derecho
constitucional que la polica de las provincias est a cargo de sus gobiernos locales,
entendindose incluido en los poderes que se han reservado, el de proveer lo conveniente a
la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos" (CSJN, 13/4/1869, "Bonorino E., en
representacin de la Empresa Plaza de Toros", Fallos, 7:150).
La doctrina sentada en este pronunciamiento, que circunscriba los fines de la actividad
policial, se mantuvo en los posteriores. As, en el caso "Saladeristas c/Provincia de Buenos
Aires" (CSJN, Fallos, 31:273), en que se impugnaba una ley provincial que ordenaba la
clausura de sus establecimientos porque afectaba a la salud del vecindario, el tribunal, entre
otras razones desestimatorias, dijo: "Que la objecin que hoy se opone a la ley y decretos
citados, de ser contrarios a la Constitucin y a las leyes civiles, por cuanto atacan la
propiedad y el ejercicio de una industria lcita, no tienen fundamento legal alguno, porque
segn la Constitucin esos derechos estn sujetos a las leyes que reglamentan su ejercicio, y
segn nuestro Cdigo Civil, la propiedad est sujeta a las restricciones y limitaciones
exigidas por el inters pblico o por el inters privado, correspondiendo establecer la
primera al derecho administrativo solamente (art. 2611, CC)".
8.2. Limitacin de la libertad contractual (1922-1934). El criterio de limitacin de la polica
cambi sustancialmente en 1922, al discutirse la constitucionalidad de la ley 11.157,
sancionada el 15 de septiembre de 1921, cuyo art. 1 preceptuaba: "Desde la promulgacin
de la presente ley, y durante dos aos, no podr cobrarse por la locacin de las casas, piezas
y departamentos, destinados a habitacin, comercio o industria en el territorio de la
Repblica, un precio mayor que el que se pagaba por los mismos el 1 de enero de 1920".
As, en el caso "Ercolano A. c/Lanteri de Renshaw, Julieta" (CSJN, Fallos, 136:161), se
impugn la citada ley por restringir ilegtimamente la libertad contractual, en el caso en
materia de locaciones. No obstante, el Tribunal declar constitucional la ley 11.157 en el ao
1922. En los considerandos de la sentencia, por la que se reconoce la intervencin policial
del Estado en las relaciones creadas por el contrato de locacin, se dijo: "para extender el
mbito del poder de polica al bienestar general... Cuanto mayor sea el inters pblico por
aquello que constituye el objeto del monopolio, ms fuerte puede ser la opresin econmica
y ms sensibles y perniciosos sus efectos, pudiendo llegar el caso de que la prosperidad y
bienestar de un pas o de una regin se encuentren a merced de la avidez o del capricho de
los que detentan los factores de un servicio de vital necesidad.
Desde luego, no puede ponerse en duda, que interesa a la comunidad en conjunto la
situacin econmica de los distintos grupos que la constituyen, y que tratndose como en
este caso de la suerte de la mayora de la poblacin, no son solamente consideraciones de
humanidad y justicia social las que reclamen su intervencin, sino tambin su inters directo,
ya que es elemental que una situacin afligente del mayor nmero tiene que repercutir
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desfavorablemente sobre la economa general, dada la vinculacin lgica de todos los
intereses materiales".
El criterio sealado en esta segunda etapa jurisprudencial se hace extensivo a otras
relaciones contractuales. As, en el caso "Avico, Agustn O. c/Sal G. de la Pesa", 1934
(CSJN, Fallos, 172:21), se reconoce la constitucionalidad de la ley 11.741 sobre moratoria
hipotecaria y reduccin de la tasa de inters, entre otras razones por los siguientes
considerandos: "En conclusin, podemos afirmar que la gravedad y extensin de la crisis
econmica justifican ampliamente la ley impugnada; que todas sus disposiciones se proponen
salvaguardar un fin legtimo, como lo es el inters pblico, comprometido en esta grave
emergencia; y que los medios empleados: la moratoria para el pago del capital por tres aos,
y los de los intereses por seis meses vencidos, as como el mximo del seis por ciento en la
tasa de inters, son justos y razonables, como reglamentacin o regulacin de los derechos
contractuales".
Desde el caso "Avico c/de la Pesa", el derecho argentino acepta el llamado "poder de polica
de emergencia", que autoriza a restringir los derechos con intensidad particularmente
extrema (reiterado en el caso "Angel Russo", 1959, Fallos, 243:467), equivalente en materia
econmica a la del estado de sitio, como lo seal el Procurador General J. Alvarez en su
dictamen del caso "Inchauspe (CSJN, Fallos, 199:483). Al respecto la Procuracin del
Tesoro de la Nacin ha dicho: "La Corte Suprema de Justicia, a partir del caso `Avico c/de
la Pesa' (Fallos, 172:21), se viene inclinando por la tesis con que se juzga el ejercicio del
poder de polica, extendindolo a la defensa y promocin de los intereses de la colectividad"
(PTN, Dictmenes, 126:403; 116:446).
8.3. Intervencin en materia econmico-social. Imposicin de cargas sociales (1934-1944).
Hasta el caso "Compaa Swift de La Plata SA y otras c/Gobierno de la Nacin" (1934,
Fallos, 171:348), y el caso "Frigorfico Anglo SA c/Gobierno de la Nacin" (Fallos,
171:366), los precedentes jurisprudenciales se referan a relaciones privadas. Ahora el
Estado interviene en consideracin a su necesaria actuacin en materias de relevante inters
pblico de orden econmico-social.
La Corte Suprema de la Nacin admiti la validez de la ley de control de comercio de
carnes. En el primer caso, en cuanto facultaba al Poder Ejecutivo para requerir informes a
los frigorficos y examinar su contabilidad y correspondencia. En el segundo, en cuanto a la
obligacin de los frigorficos de clasificar el ganado antes de la compra y de comunicar las
operaciones al Ministerio, y la validez de las sanciones penales en casos de infraccin.
En el primer caso, el Supremo Tribunal dijo: "El Estado quedara inerme frente a una
combinacin de empresas y una tctica comercial que dejara a merced de stas el legtimo y
necesario desarrollo de la industria ganadera; por el prorrateo de los mercados de compra,
por la fijacin arbitraria de los precios, por las preferencias injustas, por la arbitraria
clasificacin de los ganados, por las combinaciones de empresas y capitales navieros para el
transporte de los productos al exterior; es decir, por un exagerado concepto de libertad
industrial, las empresas podran realizar lo que al Estado le niegan: el control y la regulacin
de la fuente principal de la vida econmica de la Nacin".

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Idntico pronunciamiento se da en el caso "Frigorfico Anglo SA c/Gobierno de la Nacin",
donde el tribunal reitera que "el inters pblico exige la intervencin de la autoridad estadual
para suplir la accin defensiva del productor, en resguardo de la economa nacional,
ntimamente ligada a una industria que es con la agrcola, la fuente principal de la
prosperidad...".
A partir de estas sentencias qued definitivamente aceptada la regulacin estatal de la
economa, limitando los derechos individuales de contenido econmico. Ningn fallo
posterior contradice este criterio.
Ya en materia social y laboral, la jurisprudencia, en la misma orientacin, al cuestionarse la
constitucionalidad de la ley 11.729, por las obligaciones y cargas que impona a la patronal
(CSJN, "Rusich, Elvira c/Ca. Introductora de Buenos Aires", 1938, Fallos, 181:209), el Alto
Tribunal dijo: "El legislador argentino, siguiendo el ritmo universal de la justicia, ha credo
que el patrn, aun sin dolo y sin culpa, debe indemnizar al obrero accidentado o vctima de
una enfermedad profesional; ha credo y resuelto que las mujeres y los nios slo en cierta
medida y condiciones pueden trabajar, etctera... Y sea el principio del riesgo profesional, de
la solidaridad social, de la justa carga al empresario o al patrn de reparar no slo el
instrumento tcnico, sino tambin el instrumento humano o, por fin, de la fraternidad
humana que inspira la doctrina de la Iglesia en las conocidas encclicas papales; el hecho es
que el poder del Estado se ejerce, no como un poder de imposicin fiscal, sino como un
regulador, en beneficio de la higiene, de la salud social, de las relaciones entre el empleador
y el empleado". En suma, la Corte declara la constitucionalidad de las vacaciones pagas,
diciendo: "la norma impugnada no tiene el carcter de un impuesto, ni de una tasa, ni de un
servicio; es una condicin legal del contrato de trabajo que el Estado impone en virtud de su
poder de polica en resguardo de la salud y de la mayor eficacia del dependiente u obrero...".
En igual sentido se pronuncia en 1941 en el caso "Dordal c/Caldern y Rapero" (Fallos,
189:234), resolviendo la misma cuestin, desechando la confiscatoriedad, por considerarla
inexistente en el caso.
8.4. Intervencin en materia econmico-social. Imposicin de cargas econmicas (19441960). En el ao 1944, el fallo "Inchauspe Hnos. c/Junta Nacional de Carnes" (1/9/44,
Fallos, 199:483 y LL, 36-701), sienta una lnea jurisprudencial de imposicin o intervencin
en materia econmica.
La actora impugna la constitucionalidad de un inciso de la ley 11.747 de creacin de la Junta
Nacional de Carnes, sancionada en 1933, porque impona una contribucin de hasta el 1,5%
del precio de venta del ganado, dejando en manos del ente descentralizado la fijacin del
monto de la contribucin dentro del mencionado tope. Un 20% de esa contribucin estaba
destinada a gastos generales, propaganda, estadstica, etc., y el 80% restante a la creacin de
establecimientos de faena, industrializacin, ventas, transporte, exportacin y mercados; los
ganaderos, en cuanto vendedores de ganado y sujetos pasivos de la contribucin, quedaban
automticamente como accionistas de esas entidades. La impugnacin se basaba en la lesin
que provocaba al derecho de trabajar, de ejercer industria lcita y de comerciar; violaba la
propiedad privada y el derecho de libre asociacin. En suma, el aporte era esencial, y la
asociacin su consecuencia.
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La Corte Suprema de la Nacin considera que la contribucin exigida a los ganaderos "no es
impuesto sino un aporte", por el hecho de estar obligados a su pago los ganaderos y por la
circunstancia de conservar, en cierto modo, la propiedad de la contribucin..., el aporte en
cuestin, es un medio razonable de realizar el fin de orden comn perseguido por la ley... a
cambio de un pequeo aporte, cuya propiedad se mantiene parcialmente, se obtiene un
evidente beneficio para la organizacin de la industria misma y de los intereses colectivos
comprometidos" y agrega: "en nuestro pas no es una novedad la imposicin legal de cargas
que no son impuestos ni tasas" (cita ao 1938, "Rusich c/Ca. Introductora de Buenos
Aires", Fallos, 181:209, y LL, 11-312; ao 1941, "Dordal c/Caldern y Rapero", Fallos,
189:234).
Esta ltima orientacin se sigue en el fallo "Cine Callao" (CSJN, 22/6/60, JA, 1960-V-402).
Se trata de la imposicin de ciertas obligaciones para beneficio y promocin de la cultura
artstica verncula. El Supremo Tribunal consider que las cargas impuestas a los
empresarios no eran inconstitucionales.
En el fallo el tribunal reitera: "Que esta Corte, luego de haber abandonado la circunscripta
concepcin del poder de polica expuesta en antiguos pronunciamientos (Fallos, 7:150;
98:20 y 52; 101:126), para acoger la tesis amplia y plena, aceptada desde el siglo pasado por
la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos (`Barbier v. Connolly', 113 US
27), declar que dentro de los objetos propios de aquel poder ha de estimarse comprendida
junto a la seguridad, la moralidad y la salubridad pblicas la defensa y promocin de los
intereses econmicos de la colectividad.
Que esta doctrina ha tenido siempre, en el derecho argentino, la firme base de sustentacin
proveniente del art. 67, inc. 16, de la Constitucin, que representa una de las previsiones de
mayor vala entre las diversas que ataen a la organizacin econmico-social de la Nacin y
de las provincias, toda vez que claro est que con sujecin a los lmites fijados por la propia
Constitucin supone la anticipada habilitacin de los recursos o tcnicas que, en cada uno de
los estados por que atraviesa el desarrollo del pas, resulten aptos para impulsarlo..., cabe
sealar que el sistema de la ley 14.226 consiste en establecer la obligacin de incluir
`espectculos artsticos vivos de variedades' en los programas de las salas cinematogrficas
de todo el territorio de la Nacin (art. 1), obligacin a cumplirse progresivamente y por
zonas, con arreglo a lo que disponga la autoridad administrativa de aplicacin la Direccin
Nacional del Servicio de Empleo `a los efectos de asegurar adecuados niveles de ocupacin
a las personas dedicadas a las mencionadas actividades' (art. 3). No import, por tanto,
reglamentar ni encauzar la industria o el comercio cinematogrfico como tal, sino que se
sirvi de las salas destinadas a esta actividad, `debido a la carencia de suficientes salas de
teatro', para dar cabida a una especie de espectculo pblico, distinto, pero no incompatible
con aqul, mediante la imposicin a los empresarios cinematogrficos de la carga consistente
en incluir en sus programas los llamados `nmeros vivos' con este doble gnero de
obligaciones: 1) el de proveer a las obras de instalaciones para que pudieran aqullos
realizarse, y 2) el de contratar ejecutantes, respecto de quienes slo aludi la ley, de una
manera expresa, a la condicin atinente a nacionalidad argentinos o extranjeros con
residencia no menor de dos aos salvo excepcin justificada por la jerarqua artstica, e
implcitamente, a su aptitud para desarrollar un espectculo artstico. El pronunciamiento a
dictar, pues, ha de versar, exclusivamente, sobre la validez constitucional de una y otra
exigencia, en confrontacin con los arts. 14, 17 y 28 de la Constitucin vigente, puesto que
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DERECHO ADMINISTRATIVO I
ambas atraen la totalidad de los agravios sometidos a la consideracin del tribunal y
constituyen, en suma, la materia sustancial del debate planteado en autos.
Que, como qued dicho, y por aplicacin de la doctrina sentada en Fallos, 199:483, el
anlisis del mrito o eficacia de los medios arbitrados, para alcanzar los fines propuestos, la
cuestin de saber si debieron elegirse los de la ley 14.226 u otros procedimientos, son ajenos
a la competencia de esta Corte, a la que slo incumbe pronunciarse acerca de la
razonabilidad de los medios elegidos por el Congreso, es decir, que slo debe examinar si
son o no proporcionados a los fines que el legislador se propuso conseguir y en
consecuencia decidir si es o no admisible la consiguiente restriccin de los derechos
individuales afectados".
8.5. Intervencin estatal sustitutiva por razones de emergencia econmica y de seguridad
nacional (1960-1988). El avance del poder de polica y en su consecuencia de la polica,
sigue in crescendo con el decurso del tiempo. As, como ayer, por esta va limitativa de los
derechos, bajo ttulo de reglamentacin, se prorrogan contratos, congelan alquileres,
reducen intereses pactados, regulan precios, aumentan salarios, prohben plantaciones y
cultivos, detienen la elaboracin y comercializacin de productos ya cosechados, etctera.
Se ha llegado incluso a legitimar la constitucionalidad de leyes, ordenanzas, decretos que
limitan excepcionalmente los derechos bajo la frmula de temporalidad y emergencia. A
modo de ejemplo citamos:
- Intervencin administrativa de empresas privadas bajo un rgimen especial (ley 22.229 del
6/6/80).
- Ejecucin concursal de las empresas intervenidas por la sola voluntad estatal (ley 22.334
del 26/11/80).
- Fijacin de cupos y cuotas de bloqueo y/o prorrateo de productos para su
comercializacin.
- Clausura de peridicos por decreto, por razones ideolgicas [CSJN, 6/8/74, "Editora
Popular Americana SRL (Diario El Mundo) c/Gobierno nacional", ED, 56-634].
- Revocacin de permisos de construccin concedidos respecto de obras con principio de
ejecucin, por razones urbansticas [CNCiv, Sala F, 9/11/71, "Hopstein, Marcos c/Obra
Tagle", ED, 42-175, d., "Yarque, Eduardo R. (Ataliva SA)", ED, 42-179].
- Revocacin de autorizaciones para edificar, con principio de ejecucin, por razones
urbansticas, dado el deterioro que un edificio en torre producira al marco arquitectnico e
histrico del sitio CNCiv, Sala A, 20/3/73, "Pustelnik, Carlos A. y otros", ED, 49-283).
- Intervencin sustitutiva de entidades financieras (Bancos "Los Andes", "Oddone", "de
Intercambio Regional", etc.) por circulares y resoluciones 101 a 104 del Banco Central de la
Repblica Argentina de fecha 25/4/80, ratificadas por ley 22.267 (19/8/80), no obstante que
la ley 21.526 (21/2/77), orgnica de entidades financieras, no prev la "intervencin
cautelar", sino recin con su modificatoria, ley 22.529 (26/1/82), art. 24.
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DERECHO ADMINISTRATIVO I
- Suspensin de iniciacin de juicios y de aquellos en trmite en estado de ejecucin de
sentencia, tendientes al cobro de crditos por honorarios profesionales y vinculados a los
planes de vivienda, del Banco Hipotecario Nacional, denominados "17 de octubre" o "25 de
mayo", cuya ejecucin hubiere quedado cancelada o postergada (ley 22.513 del 18/11/81).
- Confiscacin de bienes privados por la "CONAREPA" (Comisin Nacional de
Recuperacin Patrimonial, decr. 3245/77 y ley 21.670 del 24/10/77), que por sus excesos
reglamentarios, en revisin administrativa o judicial ulterior, en algunos casos obligaron a la
reparacin patrimonial por parte del Estado.
- Instalacin del llamado ahorro forzoso por ley 23.256 (2/10/85) cuya constitucionalidad ha
sido compartida por la doctrina (ED, 23/12/85), con fundamento en la "emergencia
econmica". Por ley 23.549 (8/1/88) se establece un nuevo rgimen de ahorro obligatorio
para los perodos 1988 y 1989.
- Declaracin del estado de emergencia previsional por razones econmicas, por decr.
2196/86, disponiendo la "paralizacin, desde el 28 de noviembre de 1986 al 31 de diciembre
de 1988, en el estado en que se encuentren, de todos los juicios, incluidas las ejecuciones de
sentencias y los reclamos administrativos promovidos contra las Cajas Nacionales de
Previsin, por cobro de reajustes jubilatorios, ya sea por va de accin o de recurso, basados
en la impugnacin de la determinacin del haber, la movilidad de las pretensiones o el haber
mximo de jubilacin. Suspndese por igual lapso la iniciacin de nuevos juicios y reclamos
administrativos de la misma naturaleza que los indicados precedentemente...".
Dicho decreto fue derogado en junio de 1988 por la ley 23.568, que determina el rgimen de
pago para los juicios por cobro de reajustes jubilatorios.
- Reglamentacin del art. 7 de la ley 3952 y su modificatoria 11.634 de demandas contra la
Nacin, por decr. 679/88. Se refiere a las emergentes de acciones civiles que sean
condenatorias a pagar sumas de dinero (art. 1). Puede entenderse que se trata de un
reglamento de ejecucin, pues instruye a la Administracin sobre las formas y modo de
cumplimiento, sin embargo afecta derechos subjetivos pblicos de los administrados y
contiene excesos en la reglamentacin.
- Declaracin del estado de emergencia elctrica por decr. 5/89 para todo el territorio de la
Nacin. Por tal motivo se considera de inters nacional los diferentes programas de
reduccin de consumo de energa elctrica que instrumente la Secretara de Energa,
facultndola a sancionar a todo el que no cumpliese con sus instrucciones. El decr. 1374/90
manifiesta la emergencia de las empresas nacionales correspondientes al Sistema
Electroenergtico Nacional hasta el 31/12/90 autorizando al Comit de Energa, que se crea
por esa norma, a tomar medidas urgentes de contratacin, compra o disposicin para
asegurar la generacin, transmisin y distribucin de energa elctrica.
- Declaracin de emergencia locativa entre el 1 de junio de 1989 y el 30 de septiembre de
1989, por ley 23.680, que dispuso un descuento discriminado de acuerdo a los destinos de
los inmuebles y a los precios locativos.

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DERECHO ADMINISTRATIVO I
- Declaracin de emergencia social, sanitaria y alimentaria, por ley 23.662, que eleva las
jubilaciones y pensiones mnimas, y establece un adelanto para el pago del 50% del sueldo
anual complementario del primer semestre, debindose abonar el 14/6/89.
8.6. Intervencin estatal por razones de emergencia econmica y transformacin nacional
(1989-1993). La evolucin del concepto de emergencia se nos ha ido mostrando como una
serie de medidas que intentaron dar solucin a un problema coyuntural que afectaba a un
sector de la sociedad o de la economa. A travs del dictado de las leyes 23.696 y 23.697, el
Congreso de la Nacin asume el ejercicio del poder de polica de emergencia del Estado, que
le corresponde por imperio constitucional con el fin de superar la situacin de peligro
colectivo creada por las graves circunstancias econmicas, sociales y administrativas que
padeca la Nacin.
Esta emergencia es por ley, no por decreto; es general, no sectorial y fue sancionada por el
gobierno constitucional y declarada constitucional por la Corte Suprema de iure.
Estas leyes que comprenden normas de carcter temporario, coyunturales a fin de superar la
emergencia, apuntan asimismo a modificar las estructuras y establecer un cambio profundo
en la Administracin Pblica nacional, centralizada y descentralizada, abarcando a todos los
entes autrquicos, empresas y sociedades del Estado.
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin declar la constitucionalidad de la ley 23.696 en
el fallo del 27/12/90 dictado en autos "Videla Cuello, Marcelo, sucesin de c/La Rioja,
Provincia de s/Daos y perjuicios", ratificando la jurisprudencia de la Corte "lo que en el
ordenamiento institucional del pas suele llamarse poder de polica de emergencia".
Asimismo se pronunci sobre la constitucionalidad de las normas fundadas en la emergencia
econmica, en el fallo de igual fecha, en autos "Peralta, Luis Arcenio y otro c/Estado
Nacional (Ministerio de Economa - BCRA) s/amparo (CSJN, 27/12/90, P-137-XXIII).
De igual modo se pronunci sobre la constitucionalidad del decr. 817/92 de creacin de la
subsecretara de Puertos y Vas Navegables. Al respecto, la Corte sostuvo en esa
oportunidad que: "cabe reiterar lo expresado desde antiguo por esta Corte respecto de
aquellas situaciones de grave crisis o de necesidad pblica, que obligan al Congreso a la
adopcin de medidas tendientes a salvaguardar los intereses generales: el rgano legislativo
puede, sin violar ni suprimir las garantas que protegen los derechos patrimoniales, sancionar
la legislacin indispensable para armonizar los derechos y garantas individuales con las
conveniencias generales, de manera de impedir que los derechos amparados por esas
garantas corran el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulacin de la
economa estatal, el que, adems y frente a la grave situacin de perturbacin social que
genera, se manifiesta con capacidad suficiente para daar a la comunidad nacional toda.
Sin embargo, aun en situaciones de esa naturaleza y frente a la invocacin de derechos
subjetivos o agravios concretos dignos de la tutela judicial, corresponde a los jueces
controlar si los instrumentos jurdicos implementados por los otros poderes del Estado no
son contradictorios con la normativa constitucional. Desde antao la jurisprudencia
constante de esta Corte ha fijado las pautas a que ha de ceirse la interpretacin en
circunstancias que como la que se presenta en el sub examine implican una respuesta a la
emergencia, en especial, cuando ella es enfrentada no slo con instrumentos coyunturales
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DERECHO ADMINISTRATIVO I
sino mediante la implementacin de un sistema que pretende generar una profunda
transformacin en la relacin del Estado con la sociedad, relacin cuya distorsin es
indicada como una de las causas principales de la crisis que ha provocado esa misma
situacin de emergencia" (CSJN, 2/12/93, "Cocchia, Jorge D. v. Estado Nacional y otros",
JA, 15/6/94).
8.7. Intervencin por razones de solidaridad y subsidiariedad social (1994 en adelante). La
intervencin por razones de solidaridad se fundamenta en la transparencia de las reglas sobre
la economa social de mercado, objetivando su dimensin humana, es decir, permitiendo y
posibilitando la contemplacin de datos solidarios para colaborar en la juridizacin del
nuevo modelo de administracin de la economa. En la interpretacin jurdica podemos
advertir tres relaciones de solidaridad: entre los hombres, entre el gnero humano con la
naturaleza y entre Estados con sus entidades sociales, recogiendo una instancia jurdica
nueva abierta a la posibilidad de que a travs del control se afirme la unicidad del gnero
humano.
Esta solidaridad se encuadra en los principios de la Constitucin, reformada en 1994 (arts.
16, 37, 42, 43, 75 incs. 2, 8, 19, 22 y 23).
La solidaridad es el nuevo nombre de la igualdad, es la seguridad de los dbiles como
predicado obligado que apunta a lograr el desarrollo y el progreso individual en lo humano,
e institucional en lo federal.
En tanto, esta sociedad reivindica para s el derecho de la iniciativa privada con una
intervencin estatal restringida; recin despus que el individuo no pueda llevar a cabo estos
fines, el Estado asumir en forma subsidiaria las competencias que permitan el sostenimiento
del principio de solidaridad.
En este sentido se ha pronunciado nuestro mximo Tribunal reconociendo la solidaridad
individual en materia de seguridad social: "Si la Ley de Consolidacin otorg un plazo de
120 das para que las cajas de jubilaciones determinaran de oficio las deudas del sistema con
quienes no hubieran promovido acciones judiciales, carece de razonabilidad obligar a los
jubilados que cuentan con sentencia firme a recorrer nuevamente las vas utilizadas con
anterioridad e importa un dispendio jurisdiccional" (CSJN, 13/12/94, "Pereyra, Emma E. c.
ANSES", JA, 1995-II-636). Ya con anterioridad, por las mismas razones de solidaridad
social se declar la inconstitucionalidad de la ley 23.982, de consolidacin, que impona el
pago en cuotas ante una situacin especial en la que se requera una urgente solucin
econmica (CSJN, 29/4/93, "Iachemet, Mara L. v. Estado Nacional", JA, 1993-III-59").
A nivel de solidaridad institucional la Constitucin impone que la coparticipacin de
impuestos entre la Nacin, las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires se
distribuir en forma equitativa, solidaria, dando prioridad al logro de un grado equivalente
de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
8.8. Intervencin por desastres por razones de la naturaleza (1998). Desde los primeros
meses de 1998, varias provincias de nuestro pas viven una grave situacin de catstrofe
provocada por las inundaciones a raz del fenmeno meteorolgico denominado "El Nio".
Debido a las consecuencias daosas que ha provocado este hecho de la naturaleza, el Estado
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DERECHO ADMINISTRATIVO I
Nacional ha ejercido su poder de polica interviniendo no slo para limitar los derechos en
algunos supuestos, sino tambin para reconocer determinados beneficios a los sujetos
afectados.
As, puede apreciarse que la nocin de poder de polica tiene, en la actualidad, un mayor
alcance, no circunscripto meramente a la restriccin de los derechos. En tal sentido, la PTN
ha expresado que: "La nocin de poder de polica ha sufrido una evolucin en la doctrina,
pasando de una definicin restringida segn la cual se trata de la represin estatal de aquellas
actividades que comprometan la seguridad, salubridad y moralidad pblicas a otra amplia y
de contenido positivo, que lo concepta como la promocin activa por el Estado de la
prosperidad y el bienestar generales, y de los intereses econmicos de la comunidad" (PTN,
Dict. n 15/98, 16/2/98. Expte. 540/97, Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y
Alimentacin, Dictmenes, 224:113).
As, en el marco de la ley 22.913, de emergencias agropecuarias, se declar por distintos
decretos provinciales y por resoluciones conjuntas de los Ministerios de Economa y Obras y
Servicios Pblicos y del Interior de la Nacin, en estado de emergencia y/o desastre
agropecuario a las zonas afectadas, posibilitando la aplicacin de las medidas y beneficios
emergentes de la citada ley para paliar la situacin de los productores y permitir la
recuperacin de las explotaciones.
En ese mismo orden, por res. ANSeS 195/98 y 250/98 se ampliaron los plazos de validez de
las rdenes de pago previsional correspondientes a la liquidacin del mes de marzo de 1998
para las provincias de Misiones, Chaco, Formosa, Corrientes, Entre Ros y Santa Fe.
Por decr. 462/98 se facult a la autoridad de aplicacin de la ley 24.452 de cheques y
modificatoria, ley 24.760, a suspender las disposiciones referidas a los cheques rechazados
por falta de provisin de fondos librados por las personas fsicas y jurdicas radicadas en las
zonas declaradas en estado de emergencia o desastre como consecuencia de las inundaciones
y que, por lo tanto, se han visto imposibilitadas de cumplir regularmente con sus
obligaciones. La medida que se toma es de carcter transitorio, de excepcin, extraordinario
y le compete al Banco Central de la Repblica Argentina establecer los requisitos que deben
ser cumplidos por los solicitantes, a efectos de hacerse acreedores del beneficio que se
dispone.
Concordantemente, por res. 3/98 de la Administracin de Programas Especiales, organismo
que tiene como objeto la implementacin y administracin de los recursos afectados al
Fondo Solidario de Redistribucin, se instrument un trmite de otorgamiento rpido y
sencillo, adecuado a las circunstancias de urgencia que se busca resolver, para acudir en
apoyo financiero de las obras sociales que brindan cobertura mdico-asistencial a la
poblacin de las zonas afectadas por la emergencia meteorolgica. Tambin se determin la
forma en que se rendir cuenta de los fondos que se liberen.
Por su parte, por res. general de la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP) n
125/98, se dispuso un plazo especial para que los contribuyentes y responsables que
desarrollen actividades en las zonas de la provincia de Corrientes, afectadas por las
condiciones meteorolgicas, cumplan con sus obligaciones de ingreso y/o presentacin de
declaraciones juradas. Esa franquicia tambin se extendi a la provincia del Chubut,
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DERECHO ADMINISTRATIVO I
declarndose de aplicacin en algunos departamentos, tambin afectados por las
inundaciones, mediante res. general AFIP 131/98.
Por la misma situacin de emergencia, se vio la necesidad de implementar medidas sanitarias
para facilitar el aprovisionamiento de las regiones perjudicadas. A tal fin, y en tanto se
mantengan las condiciones meteorolgicas que provocaron esta situacin econmico-social
de extrema gravedad para la zona, se autoriz a los establecimientos ubicados en la
provincia del Chaco a faenar animales bovinos bajo la supervisin del personal destacado
por el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria, as como a la emisin de la
certificacin correspondiente para el trnsito federal (res. 476/98 del Servicio Nacional de
Sanidad y Calidad Agroalimentaria).
Merece destacarse tambin el Convenio de Prstamo a suscribirse entre la Nacin Argentina
y el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento con destino a la asistencia tcnica y
financiacin parcial de los costos de ejecucin del Proyecto de Emergencia de Inundaciones
El Nio, para atender las situaciones producidas en las provincias afectadas por las
inundaciones (decr. 430/98).
El decr. 496/98 crea el Consejo Nacional de Recuperacin de Zonas Afectadas por
Emergencias Climticas (CONAREC), en el mbito de la Presidencia de la Nacin. Es
objetivo del organismo proyectar y coordinar la ejecucin de obras de infraestructura
econmica y social destinadas a la recuperacin y mejoramiento de las zonas perjudicadas
por los factores climticos.
El CONAREC es coordinado por el jefe de gabinete de ministros y participarn en l,
adems de varios funcionarios de los ministerios, de la AFIP, del Banco de la Nacin
Argentina y del Banco Hipotecario, representantes de los gobernadores de las provincias
afectadas y del Congreso de la Nacin. El CONAREC estar asistido por una Comisin
Asesora, presidida por el titular del ministerio del Interior, quien invitar a los intendentes de
las ciudades y municipios afectados, a la Confederacin General del Trabajo, a la Unin
Industrial Argentina y a cada una de las Universidades Nacionales con asiento en las regiones
perjudicadas a designar un representante por cada uno de ellos para integrar dicha Comisin.
Por decr. 580/98 se ampla la integracin del Consejo a las Confederaciones y Cmaras
Empresariales y a las entidades nacionales del sector agropecuario (Sociedad Rural
Argentina, Federacin Agraria Argentina, Confederaciones Rurales Argentinas y
Confederacin Intercooperativa Agropecuaria). De esta suerte, el CONAREC deber contar
con las recomendaciones, pareceres e informes de los representantes de organismos pblicos
y privados, nacionales, provinciales y municipales, a efectos de resolver la acuciante
situacin por la que atraviesan varias regiones del pas a raz de los factores climticos.
Por ley 24.955 se declara y ratifica como "zona de desastre", durante el trmino de 12
meses, a la regin integrada por las provincias de Chaco, Corrientes, Entre Ros, Formosa,
Misiones y Santa Fe, extendindose sus efectos a las actividades agropecuarias, comerciales,
forestales, industriales y de servicios. La ley autoriza al Poder Ejecutivo de la Nacin a
gestionar recursos crediticios ante organismos financieros internacionales (art. 3), renegociar
crditos a los damnificados (art. 4), instrumentar medidas destinadas a evitar las sanciones
previstas en la ley de cheques 24.452 (art. 5), diferir las obligaciones previsionales y
tributarias vencidas (art. 6). La norma, adems, dispone que las obras de infraestructura que
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DERECHO ADMINISTRATIVO I
se realicen en las zonas afectadas sean ejecutadas con recursos humanos y materiales de la
regin.
9. Polica de las actividades econmicas.
Es el establecimiento del control directo o indirecto que ejerce el Estado sobre la produccin
y las dems actividades vinculadas a la misma que tiene su gnesis constitucional en los
derechos de "ejercer toda industria lcita" y "comerciar" (art. 14, CN):
9.1. Polica financiera. Se encuentra regulada en las siguientes normas: leyes 23.928, de
convertibilidad; 24.156, de Administracin Financiera y Control de Gestin; 11.672 (t.o.
decr. 1486/97), complementaria del presupuesto; 24.629, de reorganizacin administrativa.
En el mismo orden debemos citar las leyes que rigen la actividad financiera: 24.441 de
leasing inmobiliario, 24.485 de garanta de depsitos bancarios, 21.526 y modificatorias, de
entidades financieras, 19.359 y 24.144, de rgimen penal cambiario.
9.2. Polica laboral. Esta materia tiene su principal normativa en la Constitucin (art. 75,
inc. 12), que determina la competencia nacional para dictar la regulacin de fondo. Podemos
citar asimismo las siguientes normas que la regulan, leyes 24.671, 24.699 y 24.762, Pacto
Federal para el empleo, la produccin y el crecimiento; 24.013, ley de empleo; 24.557, de
riesgos del trabajo; mientras que rigen especficamente acerca de la polica del trabajo los
decrs. 717/96, 772/96, 1183/96 y 1309/96, entre muchos otros.
9.3. Polica industrial. Ejemplo de ella, lo constituyen las leyes 14.878 que le asignaba al
Instituto Nacional de Vitivinicultura misiones de promocin y contralor, respecto de la
industria vitivincola; 19.597, que regul la produccin e industrializacin del azcar y sus
subproductos. Su regulacin tambin es local. Un precedente jurisprudencial en resguardo
de la competencia local es el caso "Bodegas Castro Hnos. y Bodegas Esmeralda SA c/Prov.
de Mendoza" (Suprema Corte de Mendoza, abril de 1969).
En el fallo en cuestin (J.M., t. XXXIV, p. 8 y ss.), la Suprema Corte de Justicia consider
que "no es inconstitucional la ley provincial que fija el precio mnimo de las uvas para
elaborar vino y reglamenta su forma de pago en caso de emergencia". En aquel caso, se
trataba de una ley provincial que regulaba "contratos" imponiendo precios y formas de
pagos (cfr. ley 2977 de Mendoza), y con exactitud jurdica, a nuestro entender, el ms alto
tribunal local, consider constitucional dicha norma, fundada tambin en razones de
"emergencias" no duradera.
9.4. Polica comercial. Se citan en este supuesto los decretos de desregulacin econmica
(2284/91, 2488/91 y modif.), los que fueron elevados a rango legal al ser receptados por la
ley 24.307, art. 29.
9.5. Polica fiscal y tributaria. Merece citarse la nueva normativa acerca del rgimen penal
tributario, ley 24.769.
9.6. Polica del consumo pblico. Adquiere rango constitucional a partir de su adopcin en
el art. 42 de la Constitucin. Merecen citarse, en esta materia, las leyes 22.262 de defensa de
la competencia y 24.240 de defensa del consumidor.
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DERECHO ADMINISTRATIVO I
9.7. Polica profesional. Dentro de sta se halla la habilitacin para el ejercicio profesional
mediante la inscripcin en las matrculas, hoy a cargo de los respectivos colegios y consejos,
que asimismo prevn los tribunales de tica que se desenvolvern dentro de su rbita, v.gr.
ley 23.187 que determina los requisitos para el ejercicio de la profesin de abogado en la
Capital Federal.
9.8. Polica de marcas y patentes. En este caso debemos referirnos a la nueva normativa.
Rgimen de patentes de invencin y modelos de utilidad: leyes 24.481 y 24.572 (t.o. por
decr. 260/96).
9.9. Polica ambiental. Receptada por el art. 41 de la Constitucin, pueden citarse como
referidas al tema las leyes 22.421 y decr. 666/97, de conservacin de la fauna y 24.051 y
modificatorias, de residuos peligrosos.
9.10. Polica bancaria. Esta funcin se encuentra regulada en la ley 24.144 y modificatoria,
de aprobacin de la Carta Orgnica del Banco Central.
"Corresponde admitir la delegacin en el Banco Central del llamado `poder de polica
bancario o financiero' con las consiguientes atribuciones para aplicar un rgimen legal
especfico, dictar normas reglamentarias que lo complementen y ejercer las funciones de
fiscalizacin que resulten necesarias; siempre que tal ejercicio se ajuste a las directivas
generales que en esa materia dicte el Gobierno Nacional, siendo la propia Constitucin la
que le confiere base normativa a las razones de bien pblico que se concretan en la
legislacin financiera y cambiaria" (CNFed. ContAdm., Sala I, 22/4/97, "Tecnologa Integral
Mdica SA c/ Ministerio de Economa y otro", SJDA, Bs. As., La Ley, 16/12/97, p. 38).
9.11. Polica de trnsito. Se refiere a la circulacin de personas por medio del transporte
pblico y al de mercaderas. Cuando se trata del transporte por va terrestre, su
reglamentacin est dada por las leyes 22.934; 24.449 (modificada por ley 24.788, art. 17).
9.12. Polica de servicios pblicos privatizados. Es conducida esencialmente en cada caso
particular por los Entes Reguladores. Podemos mencionar: la Comisin Nacional de
Comunicaciones (CNC), constituida por decr. 660/96, art. 31, modificado por los decrs.
1260/96, art. 1 y 80/97; Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS), ley 24.076, cap X,
decr. 1738/92; Ente Nacional Regulador de la Energa (ENRE), ley 24.065, cap. XII, decrs.
1398/92; 2393/92; 570/96 y Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), ley
23.696, Anexo I, decr. 999/92.
10. Polica de las relaciones sociales.
La Polica de las relaciones sociales abarca la normativa necesaria para la mejor convivencia
del hombre, no ya dentro de su actividad profesional y econmica, sino dentro del mbito de
lo puramente social, por ello comprende situaciones tan dismiles en mbitos tales como el
de la moral y costumbres, del derecho de reunin, del culto, trnsito, seguridad y normativa
sanitaria.
10.1. Polica de moral y costumbres. Con fundamento en el art. 19 de la Constitucin que
prescribe que ningn habitante de la Nacin ser obligado a hacer lo que no manda la ley, ni
privado de lo que ella no prohbe y a los fines de asegurar la moral pblica y la pureza de las
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DERECHO ADMINISTRATIVO I
costumbres, tanto la Nacin como las provincias y municipios, han previsto normas
especficas en esta materia. Debemos admitir que esta normativa se adecua a las costumbres
imperantes en cada tiempo y lugar, por lo que hoy nos parecen ridculas las establecidas en
otros momentos histricos. Podemos citar a modo de ejemplo, la exigencia en los lugares
pblicos de prever sectores separados para fumadores y no fumadores.
10.2. Polica de reunin. Las reuniones que celebran las personas pueden tener un objeto
privado y por lo tanto no es necesario someterlas a un tratamiento de regulacin. Sin
embargo, cuando el objeto de la reunin sea pblico, y por lo tanto se desarrolle en un lugar
pblico o abierto al pblico, este derecho de reunin debe llevarse a cabo de conformidad a
las normas que regulan su ejercicio, sin perder de vista que esta reglamentacin no puede
alterar la libertad de reunin (art. 28, CN).
10.3. Polica de culto. Si bien el art. 14 de la Constitucin garantiza a todos los habitantes
el derecho a profesar libremente su culto, existe una previsin normativa en cuanto a cules
son los cultos que pueden ser inscriptos con carcter de persona jurdica. Podemos citar la
ley 24.483, que reconoce personalidad jurdica civil por la sola inscripcin en un registro que
llevar a tales fines el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto,
a los institutos de vida consagrada y sociedades de vida apostlica que gocen de
personalidad jurdica pblica en la Iglesia catlica, admitidos por la autoridad eclesistica
competente. Debemos citar tambin el Registro Nacional de Cultos, establecido por ley
21.745.
10.4. Polica de trnsito. Cuando el traslado de personas se lleva a cabo en forma
particular, y no a travs de transporte pblico, rige tambin la normativa que en materia de
trnsito y seguridad vial se ha dictado y por ende debe ser respetada para una mayor
seguridad en rutas y caminos. La polica de trnsito es de jurisdiccin local. A nivel nacional
rige tambin en este supuesto la ley de trnsito.
10.5. Polica de seguridad. El objeto de la polica de seguridad es el mantenimiento de la
seguridad individual y de la tranquilidad pblica, de modo tal que es un deber del Estado
para con todos los habitantes. Su regulacin comprende los mbitos federal y local. Se
hallan dentro de este tipo las policas federales y provinciales, as como tambin la
Gendarmera Nacional y la Prefectura Naval Argentina, cuyo desenvolvimiento se desarrolla
en sus respectivos mbitos de competencias.
A nivel penal se ha regulado el rgimen penal y contravencional para la prevencin y
represin de la violencia en espectculos deportivos (ley 24.199).
10.6. Polica sanitaria. La finalidad que persigue la polica sanitaria es la de asegurar la
salubridad pblica. El rea de competencia de esta polica puede ser nacional o local. Puede
citarse a modo de ejemplo la fusin del Servicio Nacional de Sanidad Animal (SENASA),
creado por ley 23.989, con el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal (IASCAV),
creado por decr. 2266/91, a travs del decr. 660/96, art. 38, en el Servicio Nacional de
Sanidad y Calidad Agroalimentaria.
La Corte Suprema ha expresado que "la fiscalizacin estricta de la experimentacin y
subsiguiente comercializacin de productos medicinales tiende a evitar que esa actividad
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DERECHO ADMINISTRATIVO I
cientfica y comercial derive en eventuales perjuicios para la salud. El indelegable control
que debe ejercer el Estado en este campo reconoce no slo razones estrictamente cientficas
sino tambin el imperativo tico de no permitir la utilizacin del hombre como un simple
medio para otros fines" (CSJN, 27/1/87, C. 201. XXI, "Cisilotto, Mara del Carmen,
Baricalla de c/ Estado Nacional (Ministerio de Salud y Accin Social").

II. Polica y derecho


La relacin polica y derecho se manifiesta en:
1. Derechos subjetivos.
Los derechos de los administrados son reconocidos por el ordenamiento jurdico, pues
muchos de ellos les vienen dados por su naturaleza, por su condicin de hombres, de seres
en libertad.
Es justamente el reconocimiento y la proteccin otorgada por el Estado a tal actividad "en
libertad", lo que transforma esa facultad natural del individuo de actuar en derecho
subjetivo. Es facultad excluyente de uno reflejada en el deber de otro, por imposicin del
ordenamiento jurdico, que asegura el cumplimiento de la prestacin debida. La seguridad de
la exigibilidad la establece el derecho objetivo.
Por tales razones, los derechos individuales preexisten a las leyes y a los actos
administrativos. El art. 14 de la Constitucin expresa que los habitantes gozan de los
derechos que enumera de conformidad con las leyes que reglamentan su ejercicio. Los
derechos ya existen y las leyes slo podrn regularlos, fijando sus alcances y lmites, pero
aunque la ley no sea promulgada, ya estn reconocidos por imperativo constitucional.
2. Prerrogativas pblicas.
En el caso "Jaime Andrs Font" (CSJN, 1962, Fallos, 254:56), y en los posteriores "Hctor
Luis Cuello" (CSJN, 1963, Fallos, 255:293), y "Antonio Dri" (CSJN 1966, Fallos, 264:94),
la Corte Suprema de la Nacin destac que el vocablo "derechos" tiene una acepcin
genrica que comprende tanto los derechos humanos como las competencias estatales.
Agreg que no existe ninguna superioridad jerrquica de aqullos sobre stas; y como lgico
corolario declar que con arreglo al art. 28, tambin la limitacin de las potestades debe ser
razonable para ser vlida, porque en ninguna hiptesis el bien personal ha de prevalecer
sobre el bien comn. En consecuencia, a los jueces no les est permitido invocar los
derechos humanos como pretexto para imponer una restriccin arbitraria a las competencias
pblicas.
Como ya haba dicho el Supremo Tribunal (CSJN, 1934, "Sardi, Carlos c/Pcia. de
Mendoza", Fallos, 171:79): "No debe darse a las limitaciones constitucionales una extensin
que destruya los poderes necesarios del Estado o trabe su ejercicio eficaz".
El Estado debe asegurar el imperio del derecho y una justa convivencia social; por ello
puede imponer limitaciones en la forma, modo o extensin del goce de los derechos. Estas
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DERECHO ADMINISTRATIVO I
limitaciones, impuestas por el poder de polica, aparecen en beneficio del Estado, pero en
suma son para el bien de la comunidad toda, pues se trata de una proteccin en defensa del
inters social al equilibrar la extensin de los derechos de un individuo, respecto de otros, y
del Estado mismo. Pues precisamente al Estado le incumbe el deber de verificar el
cumplimiento del deber que tienen todos los administrados, de no perturbar el buen orden de
la cosa pblica e impedir los trastornos que puedan incidir en su propia existencia.
Por otra parte, cuanto ms alta sea la jerarqua del inters tutelado, mayor podr ser la
medida de la reglamentacin. En caso de conflicto entre valores jurdicos contrapuestos, no
es dudosa la preferencia del que tiene mayor jerarqua social (CSJN, Fallos, 255:330).
3. Lmites de las limitaciones.
Puesto que la regulacin policial es una limitacin a la libertad individual, aqulla est sujeta
a los "lmites-garantas" (razonabilidad, intimidad, legalidad) de relevancia normativa, en
cuanto al alcance y extensin del poder estatal para limitar reglamentariamente los derechos
individuales. Tales lmites-garantas son:
3.1. Razonabilidad. El art. 28 de la Constitucin establece que los derechos reconocidos no
podrn ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio. O sea que por va
reglamentaria no se podr mudar, modificar, cambiar de naturaleza, forma o estado, los
derechos que la Constitucin avala. Ahora bien, siempre ser cuestin emprica, particular y
concreta, evaluada por los rganos jurisdiccionales, si la reglamentacin legal menoscaba,
deteriora, corrompe o destruye el derecho en cuestin (CSJN, "Partido Obrero", 1962,
Fallos, 253:154) (ver CSJN, 3/3/92, "Sportfila S.A. y otro v. Estado Nacional", JA, 1993-I556).
En casos concernientes al poder de polica se ha declarado que para que exista razonabilidad
tienen que concurrir: 1) fin pblico; 2) circunstancias justificantes; 3) adecuacin del medio
elegido al fin propuesto, y 4) ausencia de iniquidad manifiesta (CSJN, "Inchauspe", 1944,
Fallos, 199:483; "Banco Central de la Repblica Argentina", 1963, Fallos, 256:241, consid.
5; "Aarn Rabinovich, 1950, Fallos, 217:468).
Lo cierto es que el principio de razonabilidad obliga a ponderar con prudencia las
consecuencias sociales de la decisin, para evitar la arbitrariedad por "prohibiciones
injustificadas" o "por excepciones arbitrarias". As, la PTN ha sealado que: "La
Constitucin Nacional establece y garantiza el derecho de comercio e industria lcita, el cual
no es absoluto sino que su ejercicio se encuentra sometido a reglas y limitaciones
indispensables para la existencia de un orden social, siempre que los medios elegidos sean
razonables y haya proporcionalidad entre las reglas y limitaciones y los fines perseguidos por
la ley, ser o no admisible la pertinente restriccin de los derechos individuales afectados"
(PTN, Dictmenes, 123:457) (ver CSJN, 26/10/93, "Vila, Cndida v. Caja Nacional de
Previsin de la Industria, Comercio y Actividades Civiles", JA, 20/4/94).
3.2. Intimidad. La esfera de libertad, consagrada por el art. 19 de la Constitucin, est
exenta de toda reglamentacin legal y no condicionada por la ley. Tal garanta se
compatibiliza con la intimidad e inviolabilidad de la persona humana (art. 1071 bis, CC), de
la "defensa en juicio de la persona y de los derechos", "nadie puede ser obligado a declarar
contra s mismo", "inviolabilidad de la correspondencia y domicilio" (art. 18, CN).
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DERECHO ADMINISTRATIVO I
3.3. Legalidad. En cuanto consagra que los derechos se ejercen segn las leyes que
reglamenten su ejercicio (art. 14), "... y nadie est obligado a hacer lo que no manda la ley,
ni privado de lo que ella no prohbe" (art. 19). En consecuencia, las limitaciones que no
tengan contenido legislativo, v.gr., reglamentos de polica que imponen penas de polica sin
previsin legislativa, son inconstitucionales, pues el principio es: no hay limitacin sin ley
(CNCrimCorr, Sala 10, 11/3/90, JA, 1990-III-191).
La libertad, es decir, la capacidad de hacer lo que la ley no prohbe (art. 19, CN; art. 53,
CC), es anterior a la ley y a toda Constitucin; sta slo la protege; en consecuencia, aqulla
importa tambin un lmite a la competencia pblica reglamentaria.
4. Formas jurdicas de las limitaciones.
La actividad policial, como captulo que es de la funcin administrativa, en cuanto
aplicacin, y de la funcin legislativa, en cuanto regulacin e imposicin de lmites, se
exterioriza por las mismas formas jurdicas que el resto de la actividad estatal. As, se han
instituido como fuentes especficas de la actividad policial: 1) ley, reglamento y ordenanza de
polica; 2) edicto de polica; 3) orden de polica, y 4) autorizacin y permiso de polica.
4.1. Ley, reglamento y ordenanza de polica. Si se afirman las inexistencias de un especial
poder para la polica y de un presunto derecho policial, se confirma la imposibilidad de
normas legislativas policiales distintas de cualquier otra clase de leyes. Las leyes de polica
son leyes reglamentarias de derechos, formalmente dictadas por el rgano legislativo.
Las leyes, en sentido formal, slo las sanciona el poder legislador. No puede sustituirse esa
competencia por rganos administrativos mediante el dictado de reglamentos. Las normas
administrativas reglamentarias con fines policiales tienen y deben tener razn de existencia
en la ley. Este es el principio de legalidad que corresponde al Estado de derecho
democrtico.
La intervencin de la funcin administrativa policial determina modalidades especiales en la
forma jurdica, pero que no son especficas de la funcin policial. La imposibilidad de que el
legislador pueda captar todas las formas, momentos y circunstancias del hecho, permite que
las "leyes policiales" dejen su concretizacin particular a la discrecionalidad administrativa.
Seran inconstitucionales las leyes que delegaran a los rganos administrativos las facultades
de determinar cules habrn de ser las causas y circunstancias que impongan lmites a los
derechos individuales. Las normas dictadas en su consecuencia seran verdaderamente "leyes
en blanco" y no reglamentaciones de los derechos individuales.
La forma, modo y oportunidad de limitar el derecho puede corresponder a normas o actos
de esencia administrativa, pero siempre dentro de la ley promulgada. No pueden existir leyes
policiales delegadas.
Se ha alegado contra esta concepcin constitucional, sobre exclusividad de la legislacin
como fuente creadora de normas policiales, la existencia en nuestro orden jurdico de
regulaciones municipales denominadas ordenanzas, como expresiones de normas policiales
delegadas que rigen en el mbito local. El argumento es ms efectista que lgico. El
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DERECHO ADMINISTRATIVO I
gobierno municipal regula materias propias de carcter edilicio y urbano, casi toda la materia
de seguridad e higiene y en especial sobre bienes pblicos. El gobierno de los asuntos
locales, est contemplado en el art. 5 de la Constitucin, cuando impone a las
constituciones provinciales que aseguren el "rgimen municipal". Esa necesaria creacin de
la competencia municipal asegura la existencia de su rgimen administrativo por medio de
las cartas municipales y leyes generales de municipios que el Poder Legislativo de cada
provincia debe sancionar. La mayor parte de estos cuerpos legales autorizan a los rganos
deliberativos municipales, a sancionar normas reglamentarias de la libertad y de los derechos
individuales. En esas ordenanzas no hay ninguna delegacin legislativa; son sim ples
disposiciones reglamentarias de normas establecidas en leyes generales municipales para y en
beneficio de la gestin del municipio. En estos casos, la denominacin ordenanza es
sinnimo de reglamento.
4.2. Edictos de polica. Eran cuerpos legales que el derecho romano autorizaba, segn las
pocas, a los magistrados, pretores, cnsules y tambin a los gobernadores de provincias del
Imperio. Contenan decisiones generales objetivas, y constituan verdaderas ordenanzas, que
imponan deberes pblicos a los habitantes.
La evolucin de las materias sobre las cuales regan, muestra su variedad y su extensin,
regulando cuestiones militares, edilicias, procesales, etctera.
El trmino no encierra un concepto nico. Pero, adquiere relevancia como una disposicin
que expresa el modo como debera actuar el pretor romano en el ejercicio de su cargo y en
orden a un determinado cometido. Esta es la concepcin que recoge cierto derecho policial
que presenta al edicto como una manifestacin de la autoridad, estableciendo su conducta de
sancin ante determinadas manifestaciones perturbadoras. El Estado de derecho rechaza esta
nocin, no pudindose promulgar sanciones represivas sin que se funden en normas legales
superiores. Sera una arbitrariedad jurdica que ciertos funcionarios actuaran como
legisladores, administradores y jueces al mismo tiempo.
El trmino es equvoco y su cabal sustituto podra ser un reglamento policial o el captulo de
un Cdigo de Faltas.
La Corte Suprema de la Nacin, no obstante, ha convalidado su existencia a travs de una
difcil construccin jurdica. En la causa "Arjones, Armando y otros" (CSJN, 1941, Fallos,
191:197), sostuvo el discutible principio de la "tcita anuencia" de los Poderes Legislativo y
Ejecutivo, al afirmar que no hay obstculo constitucional para que el jefe de polica, mientras
el Congreso de la Nacin no haga uso de sus atribuciones, en su carcter de funcionario
dependiente del Poder Ejecutivo, encargado de la custodia y defensa del orden pblico, con
las limitaciones y restricciones que de tal carcter nacen, pueda establecer reglas para el
ejercicio del derecho de reunin y sanciones para su cumplimiento.
En el caso "Verdaguer, Luis" (CSJN, 1936, Fallos, 175:311) manifest: "que cuando el art.
27 del Cd. de Proc. en lo Criminal de la Capital Federal entrega el juzgamiento de
determinadas causas y contravenciones implicadas en el poder de polica a la administracin
municipal o policial, o cuando el aludido estatuto legisla sobre el procedimiento en los
juicios de faltas, acordndole jurisdiccin para resolverlos al jefe de polica... ste se
encuentra investido por ley para decidir en las causas de la naturaleza del presente".
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DERECHO ADMINISTRATIVO I
La Corte Suprema deduce errneamente, de una simple disposicin reglamentaria sobre
competencia, una sustancial facultad legislativa para establecer delitos y fijar penas. Estas
desviaciones jurisprudenciales se concretaron posteriormente en el art. 7, inc. a, de la ley
13.030, al establecer que el jefe de la Polica Federal "podr emitir y aplicar edictos dentro
de la competencia asignada por el Cdigo de Procedimientos en lo Criminal para reprimir
actos no previstos por las leyes en materia de seguridad, y dictar las reglas de
procedimientos para su aplicacin".
El error jurisprudencial se patentiza en esta norma de carcter legislativo. Con la expresin
"edictos", pretende la ley salvar lo imposible: delegar lo indelegable sobre penas y libertades
personales.
Adems, aun en el supuesto de existir normas legislativas, la reglamentacin corresponde,
por mandato expreso del art. 99, inc. 2, de la Constitucin, al Poder Ejecutivo, no al jefe de
polica. El ius edicendi subvierte disposiciones constitucionales, y slo se justifica como un
recuerdo del derecho romano.
Los edictos pueden ser reglamentos internos para regular el modo de proceder de los
funcionarios y agentes de "la polica", pero no reguladores de conducta administrativa
externa de cualquier administrado.
Si los ministros del Poder Ejecutivo no pueden sancionar resoluciones de esa ndole (arts.
99, inc. 2, y 103, CN), a fortiori no podr hacerlo un funcionario jerrquicamente inferior a
ellos: "Aunque la ley confiere el ius edicendi en lo sustantivo y adjetivo al jefe de la polica
de la Capital, esta delegacin es repugnante a las atribuciones constitucionales del Poder
Ejecutivo, por cuanto la Ley Fundamental confiere al presidente de la Nacin la potestad
reglamentaria, ya se trate de reglamentos de ejecucin, delegados o autnomos".
La Corte Suprema ha aceptado estos criterios y rectifica su anterior orientacin, declarando
inconstitucionales los edictos represivos del jefe de la Polica Federal por entender que
violaban el principio nulla poena sine lege (CSJN, "Mouviel", 17/5/57, Fallos, 237:636 y JA,
1957-III-396). La jurisprudencia reitera el principio de legalidad y reserva y de suyo la
inconstitucionalidad de los edictos policiales represivos en diversas materias (CNCrimCorr,
Sala especial para hbeas corpus, "D. A. P. p/hbeas corpus", 26/4/86, ED, 118-172, y
20/4/86, "R.A.G. p/hbeas corpus", ED, 118-179). No obstante, la CSJN (nov. 1986, in re
"Ricardo Antnez Garca p/hbeas corpus"), dice que son inconstitucionales slo en tanto no
estn sujetos a un control judicial suficiente.
Por tales razones se ha entendido que el dictado del Cdigo Contravencional, tambin
llamado Cdigo de Convivencia, aprobado por ley 10 de la legislatura de la Ciudad de
Buenos Aires, ha marcado el fin de los edictos policiales. En tal sentido se ha expresado que
el Cdigo Contravencional que se aplica a las infracciones cometidas en el territorio de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, ms all de las crticas que ha recibido, significa el fin de
los edictos policiales en el mbito de esta ciudad.
4.3. Orden policial. Expresa un acto administrativo particular en ejercicio de funciones
administrativas policiales. Es la concretizacin de una situacin ya establecida en una ley o
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DERECHO ADMINISTRATIVO I
reglamento administrativo policial, pero en relacin con los particulares. La orden pertenece
a la categora de los actos administrativos en sentido lato, sindole aplicable todo su rgimen
jurdico, en cuanto a elementos, requisitos, caracteres, vicios y nulidades.
Son condiciones especiales de validez de toda orden policial, las siguientes: 1) debe ser
previamente notificada al particular afectado. La forma y modo corresponden a las
circunstancias en que se la hace conocer. La forma escrita y personal con indicacin de la
autoridad que la impone es lo usual; pero en caso de imposibilidad puede adoptar otras
formas. As, la comunicacin de la orden a particulares desconocidos puede expresarse por
carteles, comunicaciones orales, como acontecera en el supuesto de una manifestacin
popular, a indeterminados conductores de vehculos, etc.; 2) debe expresarse en forma clara,
objetiva e inconfundible el objeto dispuesto, como tambin las consecuencias que acarreara
el incumplimiento; 3) toda orden, como cualquier otro acto administrativo, debe ser
motivada. Tiene que expresar: "por qu", "cundo", "cmo", "quin" y "a quin" se ordena,
y 4) la duracin de la orden est relacionada con la existencia del hecho motivador. Los
efectos no deben prolongarse intilmente, porque se caera en el vicio de irrazonabilidad.
4.4. Aviso. No tiene fuerza ejecutiva, y se encuadra dentro de la actividad preventiva. Su
finalidad es la de hacer conocer la conducta pblica correspondiente ante la posible
realizacin de hechos que se consideran causa de perturbacin. Se diferencia de la orden en
que la forma de notificarse no est regulada formalmente; por su carcter informativo puede
manifestarla cualquier rgano sin tener en cuenta la competencia del que deba dar la orden
definitiva correspondiente.
4.5. Advertencia. Es diferente del aviso, porque acenta la sancin que impondra la
autoridad policial en el supuesto de no cumplirse un deber particular o general. Debe ser
emitida por la autoridad que tiene competencia para imponer la medida punitiva. Tiene por
objeto, a diferencia de la orden, una imposicin con fin psicolgico-intimidatorio y con
carcter preventivo. La conducta impuesta se establece en forma general, y la sancin se
muestra como anticipo represivo.
4.6. Requerimiento o informacin. Es el modo por el que se impone a los particulares el
deber de informar sobre determinados hechos o conductas a la Administracin Pblica. Tiene
su origen en las normas policiales de observacin y en el deber de todo particular de
colaborar en el descubrimiento o investigacin de la perturbacin de sus causas, y de los
responsables. Los Cdigos de Procedimientos Criminales regulan detalladamente esa
colaboracin. Tiene que estar autorizada por ley y ser requerida por escrito, con clara
especificacin e indicacin de las sanciones.
Tiene que limitarse a lo que dispone la ley y su objeto final. Debe ser previamente notificada
en igual forma y modo que cualquier otro acto administrativo.
4.7. Autorizacin y permiso. Son dos actos de la administracin policial de contenido
preventivo. La autorizacin comporta una atribucin y el permiso una exencin.
En la autorizacin existe el reconocimiento de un derecho preexistente, pero que no puede
ejercerse sin previa conformidad de la Administracin. La autorizacin no ampla el campo
de los derechos del individuo: permite que ste los pueda ejercer al reconocerle el
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DERECHO ADMINISTRATIVO I
cumplimiento de las condiciones preventivas impuestas por el poder de polica, en razn del
inters o la necesidad colectiva. Aqullas aparecen como una limitacin al libre ejercicio del
derecho de los individuos, v.gr., la obtencin de ttulos universitarios, la construccin de
inmuebles, las actividades culturales, o las autorizaciones que se otorgan sobre el dominio
pblico del Estado.
En cuanto al permiso, tiene un fin inverso al que se persigue con la concesin y la
autorizacin, pues tiende a satisfacer el inters de un particular sin relacin con el de la
colectividad o el pblico. Se diferencia tambin por la forma. En el permiso el particular se
beneficia con la ventaja que le produce un bien comn, pues se tolera algo que quiebra la
igualdad de trato con los dems miembros de la comunidad. Se puede citar como ejemplos
estacionar un vehculo en la va pblica, amarrar un bote en un ro navegable, portar armas,
importar, exportar, etctera.
Es una tolerancia precaria concedida discrecionalmente que no crea ningn derecho
subjetivo a favor del sujeto. Cuando el permiso se otorga en consideracin exclusiva a la
persona, no se lo puede transferir, y su cesin no autorizada es causal de caducidad.
5. Sanciones. El ejercicio del poder de polica implica la posibilidad de aplicar penas o
sanciones a las infracciones o faltas que se lleven a cabo contraviniendo la regulacin que
rige en la materia. Deben tener previsin legal, por aplicacin del art. 18 de la Constitucin,
y consisten en arresto, multa, clausura, comiso e inhabilitacin. Es decir, que previamente a
la aplicacin de una sancin debe efectuarse la consideracin razonada sobre los
fundamentos de su imposicin. As lo ha decidido la jurisprudencia (Juzg. Nac. Penal
Econmico n 2, Capital, firme, 11/10/91, "Wei Chien Fu", DJ, 1991-2-1044).
5.1. Arresto. El arresto es la pena ms grave ante una contravencin, y consiste en la
privacin de la libertad. Por ello, cuando se trate de la sancin aplicable por la realizacin de
una falta a una norma de polica debe ser de breve duracin. No puede confundirse al
infractor con un delincuente.
5.2. Multa. Es la sancin pecuniaria que cabe a las personas fsicas o jurdicas, ante la
infraccin a una ley de polica. Podemos mencionar las multas aplicables por las
transgresiones a la normativa de trnsito, a las normas de seguridad e higiene, entre otras.
5.3. Clausura. La clausura, que es la sancin que recae sobre el espacio fsico en donde se
ejerce la actividad que motiva la pena, puede ser definitiva o temporaria, dando lugar a la
cesacin en el ejercicio de la accin en el primer caso o a su suspensin mientras dura el
perodo de clausura en el segundo.
La Corte Suprema ha establecido que: "la sancin de clausura dispuesta en el art. 44, inc. 1
de la ley 11.683, t.o. 1978 y sus modificaciones, no se exhibe como exorbitante. Ello, en
tanto no se afectan los derechos tutelados en los arts. 14 y 17 de la Constitucin, toda vez
que la Carta Magna no consagra derechos absolutos, de modo tal que los derechos y
garantas que all se reconocen se ejercen con arreglo a las leyes que reglamentan su
ejercicio, las que siendo razonables, no son susceptibles de impugnacin constitucional"
(CSJN, 511/91, "Garca Pinto, Jos c. Mickey SA", LL, 1992-B-320; ED, 146-196).
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DERECHO ADMINISTRATIVO I
5.4. Comiso. Este tipo de sancin se aplica generalmente en forma accesoria a otro tipo de
condena y consiste en la destruccin del objeto con el que se ha llevado a cabo la infraccin;
v.gr. el comiso de mercaderas ingresadas al pas sin respetar la normativa aduanera o el
comiso de la mercadera ofrecida a la venta al pblico en mal estado. No debe confundirse
esta sancin de tipo administrativa con la confiscacin que tiene prohibicin constitucional
(art. 17 in fine, CN).
5.5. Inhabilitacin. Tambin es una pena que se aplica en general en forma accesoria y que
consiste en la prohibicin de ejercer determinados derechos por el retiro de la autorizacin
previamente otorgada para ello. La inhabilitacin puede ser permanente o temporaria segn
la gravedad de la accin que se sanciona. Podemos citar la inhabilitacin para conducir en
caso de transgresiones de trnsito reiteradas o la inhabilitacin en la matrcula profesional
que aplican los colegios o consejos profesionales.

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