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PROJET DE RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION

SUR LA STABILITE ET LE DEVELOPPEMENT DE L'AFRIQUE FRANCOPHONE

PAR

M. Philippe Baumel
Dput
____

Version du 5 mai 2015 16:39

La Commission est compose de : M. , prsident ; MM. , , Mme


et M.

SOMMAIRE
___

Pages

INTRODUCTION .................................................................................... 9
I. UN REGARD SANS COMPLAISANCE SUR L'AFRIQUE FRANCOPHONE 13
A.

LES REALITES ECONOMIQUES ET SOCIALES INVITENT


TEMPERER LAFRO-OPTIMISME........................................................... 13
1. Des conomies encore trop fragiles pour mettre les pays d'Afrique francophone
sur des trajectoires de dveloppement consolides ............................................ 13
a. Des fondamentaux qui nvoluent que marginalement ....................................... 14
i. Les consquences dun secteur primaire toujours largement dominant.........................14
ii. Quelques pays d'Afrique francophone comme exemples .............................................16

b. Les mmes obstacles, peu prs partout ............................................................. 18


i. Des infrastructures insuffisantes ....................................................................................18
ii. La question du dficit des investissements industriels indispensables .........................20
iii. Quelques autres facteurs ..............................................................................................23

c. Un continent qui reste marginal sur le plan conomique..................................... 24


i. LAfrique, acteur encore modeste de lconomie mondiale ..........................................24
ii. Les pays dAfrique francophone...................................................................................25

d. Une croissance conomique qui ne permet pas de rduire la pauvret ............... 26

2. La persistance dune trs grande pauvret .......................................................... 28


a. Des indicateurs sociaux toujours proccupants, quelles que soient les rgions... 29
i. Une pauvret montaire extrme ...................................................................................29
ii. Des indices sociaux trs mauvais..................................................................................31

b. La question sanitaire, enjeu majeur ..................................................................... 34


i. Des donnes proccupantes, rsultats defforts insuffisants ..........................................34
ii. Limpact de la faiblesse des systmes de sant ............................................................36
iii. Ce que lpidmie bola a contribu rvler ............................................................37

c. La crise du systme ducatif ................................................................................ 40

3. Les pays d'Afrique francophone sont parmi les moins dvelopps .................... 43
a. Pour lessentiel, des pays relevant de la catgorie des Pays les moins avancs43

4
b. Qui stagnent ou rgressent .............................................................................. 44

B. L'AFRIQUE FRANCOPHONE, ZONE DE TEMPTES............................. 47


1. L'Afrique, continent troubl depuis les indpendances ...................................... 48
2. Les pays d'Afrique francophone dans la tourmente depuis plus de quarante ans49
a. Des crises innombrables ...................................................................................... 49
b. Ni l'Afrique de l'ouest ni l'Afrique centrale ne furent pargnes......................... 50

3. L'Afrique francophone plus que jamais au cur des proccupations ................. 52


a. LAfrique centrale dans la tourmente .............................................................. 53
i. Le cas emblmatique de la Rpublique centrafricaine...................................................53
ii. Linterminable tragdie congolaise ..............................................................................58
iii. La situation inquitante dautres pays .........................................................................60

b. De difficiles sorties de crise en Afrique de l'ouest .............................................. 62


i. Le processus chaotique de la Cte d'Ivoire ....................................................................62
ii. Le cas proccupant de la Guine ..................................................................................64

c. Le Mali et larc sahlien ...................................................................................... 65

4. Les facteurs de crises aujourd'hui luvre : un empilement dhritages aux


effets divers et cumulatifs .................................................................................. 68
a. Limpact de la colonisation.................................................................................. 68
b. Les effets dltres des ajustements structurels se font encore sentir ................. 71
c. Causalits internes et externes se conjuguent troitement pour fragiliser les pays
d'Afrique francophone ........................................................................................ 75
d. Problmatiques de la lgitimit ........................................................................... 78

II. LE SCENARIO DES CRISES DE DEMAIN SECRIT AUJOURD'HUI .......... 83


A. LA DEMOGRAPHIE .................................................................................. 83
1. Un dfi sans prcdent dans lhistoire de lhumanit ......................................... 83
a. lchelle continentale ....................................................................................... 84
b. Un enjeu surtout de l'Afrique francophone et notamment sahlienne ................. 85

2. Dmographie et non-dveloppement .................................................................. 89


a. Limpratif de la baisse de la natalit pour le dveloppement............................. 89
b. Enjeu dmographique et structure conomique et sociale en Afrique ................ 91
c. Ce que cette dmographie reprsente de dfis sociaux ........................................ 92

3. En consquence, les fragilits attendre pseront lourdement sur le


dveloppement ................................................................................................... 94
B. DEUX CAS PREOCCUPANTS, PARMI DAUTRES ................................. 96
1. Lislamisation de la socit nigrienne ............................................................... 96
a. Le courant izala au Niger ..................................................................................... 96
b. Lislamisation dun systme ducatif en perdition .............................................. 97
c. Des craintes pour la stabilit du Niger ? ............................................................ 100

5
2. Les craintes qui psent sur le Cameroun........................................................... 103
i. Les incertitudes politiques ...........................................................................................103
ii. Le lent glissement du Nord Cameroun vers linscurit faute de dveloppement ......104

III. POUR UNE REVISION DE LA POLITIQUE AFRICAINE DE LA FRANCE111


A. TOUT D'ABORD, UN REGARD CRITIQUE ............................................ 111
1. Le bilan mitig des politiques d'aide au dveloppement .................................. 113
a. Le cadre et lambition de la politique franaise d'aide au dveloppement ........ 113
i. Les documents dorientation qui fondent la politique d'aide au dveloppement .........113
ii. Le contrat dobjectifs et de moyens de l'AFD ............................................................115

b. Des moyens, des instruments et des effets daffichage ................................. 116


i. Des montants considrables mais pour partie artificiels ..............................................116
ii. Des instruments diversifis mais dsquilibrs, aux effets contradictoires ................117

c. Deux exemples pour tayer la dmonstration .................................................... 119


i. Laction de la France en matire dducation ..............................................................119
ii. La politique d'aide au dveloppement en matire de sant .........................................122

d. Dans la rgion sahlienne, le cas du Mali ......................................................... 127


i. Une aide consquente depuis longtemps .....................................................................127
ii. Les orientations prises dans le cadre de la reconstruction tiennent-elles compte du
pass ? ......................................................................................................................130

2. Une politique africaine qui ragit plus quelle nanticipe ................................. 134
a. Le paradoxe franais .......................................................................................... 134
i. quoi sert donc la connaissance que lon a de l'Afrique ? .........................................134
ii. Des ractions au coup par coup ..................................................................................138

b. Une politique africaine de la France par trop militarise ? ................................ 140


i. Le ministre de la dfense, ministre de lAfrique ? .......................................................140
ii. Les risques de cette volution .....................................................................................141

3. Quen est-il des intrts de la France ? Une politique africaine qui ne permet
pas notre pays damliorer ses positions ....................................................... 142
a. Le positionnement conomique de la France en Afrique .................................. 143
b. Un sans-faute diplomatique ........................................................................... 148
c. Qui nempche pas limage de notre pays de se ternir dans le regard des
populations........................................................................................................ 149
i. La France aujourd'hui mal vue en Afrique ..................................................................149
ii. Problmatique de la jeunesse ......................................................................................151

B. REFORMULER LA RELATION FRANCO-AFRICAINE ET REFONDER


SES INSTRUMENTS ............................................................................. 153
1. Le projet ? Redfinir une politique africaine ayant le dveloppement pour axe
central ............................................................................................................... 154
a. Mettre les problmatiques de dveloppement au cur de notre politique
africaine ............................................................................................................ 154

6
i. La ncessit dune vision stratgique de long terme pour l'Afrique ............................154
ii. Concentrer la politique d'aide au dveloppement de notre pays .................................155
iii. Et revenir aux fondamentaux .....................................................................................156

b. Mener une politique dinfluence........................................................................ 158


i. La prise en compte de nos intrts ...............................................................................158
ii. Le vecteur francophone ..............................................................................................161
iii. Une perspective de dsengagement militaire progressif et anticip ..........................162

c. Resserrer les liens : Regarder lAfrique de demain sans oublier celle


daujourd'hui ..................................................................................................... 164

2. Les axes ? Se recentrer sur lessentiel............................................................... 165


a. Soutenir des processus endognes de construction de lgitimit....................... 166
b. Le difficile impratif du renforcement des institutions ..................................... 168
i. Pour des tats stratges................................................................................................168
ii. Les problmatiques scuritaires ..................................................................................169
iii. La gouvernance dmocratique ...................................................................................171

c. Des populations aider ...................................................................................... 172


i. La sant ........................................................................................................................172
ii. Lducation .................................................................................................................172
iii. Limpratif de lemploi .............................................................................................174

3. Les moyens ? Des instruments rforms .......................................................... 175


a. En premier lieu, un ministre de plein exercice aux cts du MAEDI.......... 175
b. disposant de marges de manuvre retrouves.............................................. 177
i. Les arguments politiques .............................................................................................178
ii. Les aspects financiers .................................................................................................181
iii. Les ncessits : abonder le bilatral et ractiver le FSP ............................................182

c. Comment trouver les ressources ncessaires ? Quelques pistes explorer ....... 185
i. La question de la dotation excessive au Fonds mondial sida .......................................185
ii. Les financements innovants ........................................................................................187
iii. Quelle pourrait tre la contribution des entreprises au financement du
dveloppement ? .......................................................................................................188
iv. La problmatique des orientations sectorielle et gographique du FED....................189

CONCLUSION ................................................................................... 193


SYNTHESE DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS ............... 195
TRAVAUX DE LA COMMISSION ..................................................... 197
ANNEXE............................................................................................. 199
LISTE
DES
PERSONNES
AUDITIONNEES
PAR
LES
RAPPORTEURS ................................................................................ 199

INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
LAfrique est-elle bien partie ? se demandait Bchir Ben Yahmed,
fondateur du magazine Jeune Afrique, il y a quelques semaines (1). Cette question,
que dautres observateurs ont galement pose ces derniers mois (2), montre que le
curseur de lafro-optimisme se recentre quelque peu. De fait, un regard sur la
situation des pays africains, notamment d'Afrique francophone, montre en effet
que le ralisme conduit temprer srieusement cet optimisme.
Les pays africains affichent pour la plupart et depuis plus d'une dcennie
des taux de croissance exceptionnels, souvent au-dessus de 5 % annuels, frlant
parfois les 10 %. Certains observateurs estiment que cette tendance ne peut que se
confirmer dans le futur tant les conditions paraissent favorables, notamment les
besoins insatiables des pays mergents, de la Chine en premier lieu, en matires
premires, qui rendent le continent particulirement attractif du fait de ses
richesses naturelles, minrales, ptrolires ou gazires. Des exportations en
croissance exponentielle, la confiance inbranlable des investisseurs
internationaux, une main duvre nombreuse, innombrable mme, compte tenu de
la croissance dmographique, inscrivent l'Afrique sur une trajectoire mergente.
Continent de l'avenir, l'Afrique dcollerait la manire de la Chine et de l'Inde
vingt ou trente ans plus tt. Au demeurant, ce n'est pas seulement la seule aune
de sa croissance conomique que ces observateurs portent sur l'Afrique un regard
admiratif : ils soulignent les progrs en matire de gouvernance, politique comme
conomique, saluent l'assainissement des finances publiques, les progrs de la
dmocratie, la baisse de la conflictualit.
Sans mconnatre ce que ces analyses ont de pertinent, l'actualit est venue
assombrir un peu l'enthousiasme de ce tableau. La rapidit avec laquelle le Mali,
vitrine dmocratique unanimement encense jusqu'au dernier jour, s'est effondr, a
brutalement dessill la communaut internationale. La tournure qu'a prise la crise
centrafricaine a rveill les pires cauchemars et les craintes d'un nouveau gnocide
sur le continent. Les mtastases de Boko Haram vers le Niger et le Cameroun font
redouter un basculement de la rgion dans un chaos comparable celui que
connat le Nord-Est du Nigeria depuis plusieurs annes. Les vellits de quelques
chefs dtat de se maintenir au pouvoir envers et contre tout en modifiant les
rgles du jeu, ont rappel qu'en matire de gouvernance politique, rien n'tait
encore acquis. Si certains en ont d'ores et dj fait les frais, comme Blaise
Compaor au Burkina Faso, d'autres se raidissent de manire proccupante en ce
moment mme, ce qui laisse augurer des priodes de tension.

(1) Jeune Afrique, n 2822, 8-14 fvrier 2015, page 3 ; Ce que je crois
(2) Sylvie Brunel, L'Afrique est-elle si bien partie ? ditions Sciences humaines, septembre 2014

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Nombre de pays africains, francophones ou anglophones restent


profondment marqus par d'importantes fragilits structurelles qui handicapent
leur dveloppement, quand elles ne l'hypothquent pas pour longtemps. Ainsi en
est-il en premier lieu de la dmographie, des contextes socio-conomiques, des
dsquilibres internes et rgionaux, ou de l'volution des problmatiques
religieuses, qui sont autant de facteurs de crises court, moyen et long termes.
Il s'agit de porter aujourd'hui un regard lucide sur ce qui se joue quelques
centaines de kilomtres au sud de la Mditerrane.
C'est la raison pour laquelle votre Mission a abord son analyse de
l'articulation entre stabilit et dveloppement en partant d'un constat aussi large
que possible, tant au plan gographique - l'Afrique francophone compte vingt et
un pays (1), de la Mauritanie Madagascar, du Sngal Djibouti, du Tchad la
RDC - quen ce qui concerne les ralits sociales, politiques, conomiques, qui
sont autant de facteurs explicatifs, non seulement de leurs situations prsentes,
mais aussi de leurs perspectives.
Ce parti-pris invitait naturellement se pencher surtout sur les situations
problmatiques, approche ncessaire pour essayer d'analyser les raisons qui ont
conduit au fait que, prs de soixante ans aprs les indpendances, malgr les
politiques d'aide au dveloppement, les pays africains soient toujours mal classs
en termes d'indices de dveloppement, et frquemment en situation dinstabilit.
Invitablement, ds lors qu'il s'agit d'Afrique francophone, c'est aussi notre
politique qui devait tre directement questionne, dans sa cohrence, dans ses axes
et ses instruments, afin de pouvoir formuler quelques prconisations qui devraient
permettre notre pays de mieux contribuer au dveloppement et la stabilisation
de la rgion.
Un paradoxe est particulirement frappant quand on examine lvolution
de la politique africaine de la France au cours des dernires annes.
Dune part, alors que la France affiche depuis longtemps son souhait de
redfinir ses relations avec lAfrique et notamment sa volont de rduire sa
prsence militaire, la politique africaine de la France se traduit en fait par un
engagement croissant dans les crises qui secouent le continent. Au cours des cinq
dernires annes, la France est intervenue en Cte dIvoire, au Mali et en
Rpublique centrafricaine. Par ailleurs, en tant que membre permanent du Conseil
de Scurit, notre pays est souvent linitiative des oprations de lONU. Cet
engagement est tout son honneur et a permis de sauver des pays qui taient au
bord du gouffre. Mais il a des limites : la France ne peut intervenir partout, ni
rester ternellement l o elle sest engage, ne serait-ce que parce ses propres
(1) Sont membres de lOrganisation internationale de la francophonie les pays africains suivants : Bnin,
Burkina Faso, Burundi, Cameroun, Comores, Congo, Cte d'Ivoire, Djibouti, Gabon, Guine, Guine
quatoriale, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, Rpublique centrafricaine, Rpublique dmocratique du
Congo, Rwanda, Sngal, Tchad, Togo

11

capacits sont restreintes. Par ailleurs, ces oprations ne sont pas suffisantes pour
rtablir des conditions de stabilit durable.
Dautre part, alors que la France affiche sa volont de mieux soutenir le
dveloppement conomique et social de lAfrique, en ralit, laide au
dveloppement est sur une pente descendante. Notre pays consacre des moyens
budgtaires croissants au titre de ses oprations militaires et de sa participation
aux oprations de maintien de la paix de lONU, mais son effort en faveur de
laide au dveloppement rgresse : la France dclare aujourdhui 8,5 milliards
deuros au titre de cette aide, en diminution constante depuis 2011. Or, seule une
politique de dveloppement efficace peut contribuer une stabilisation durable du
continent africain.
Votre rapporteur plaide donc pour un rquilibrage qui permette la
France de se dsengager militairement du continent africain en plaant laide au
dveloppement au cur de sa politique africaine.
Ce rquilibrage doit aussi permettre la France de se repositionner et de
rtablir une image quelque peu ternie. En effet, si les interventions militaires
rcentes ont reu le soutien des populations et de la communaut des tats
africains, il ny a rien de plus fragile que cette sorte de popularit. Comme on le
verra la lecture de ce rapport, en dpit de ces actions courageuses et gnreuses,
et en dpit des liens que la France a depuis toujours avec lAfrique francophone,
son image est aujourdhui brouille. Il n'est pas certain que si l'Afrique est notre
avenir , comme le titrait il y a quelques temps un rapport du Snat, notre pays y
soit trs bien vu et s'y prpare comme il le devrait.
L'Afrique est certes en marche mais elle doit faire face des enjeux pour
certains uniques dans l'histoire de l'humanit. Elle est nos portes et il tait donc
ncessaire de porter le projecteur sur ces ralits qui lui poseront longtemps
encore de lourdes difficults. En d'autres termes, le sujet, pour notre pays, nest
pas seulement celui de notre commerce extrieur, du retour sur investissement
qu'on peut esprer en matire dAPD ou du positionnement de nos entreprises. Il
est dautant plus important que lon na pas vraiment vu venir ni su anticiper les
dfis prcdents que le continent n'a pas russi relever, qui ont install les
situations de chaos que l'Afrique connat et l, qui nous ont oblig, et nous
obligent encore, des rponses d'urgence, des colmatages inefficaces et coteux.

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I. UN REGARD SANS COMPLAISANCE SUR L'AFRIQUE FRANCOPHONE

LAfrique francophone constitue un ensemble de pays dont le dynamisme


conomique est, ces dernires annes, en moyenne suprieur au reste de lAfrique
subsaharienne. Nanmoins, linstar du reste du continent, les limites de leurs
modles conomiques influent ngativement sur leur dveloppement. Les
conomies, peu diversifies, reposent encore grandement sur lextraction des
ressources naturelles, le manque dindustrialisation tant gnral. La croissance
reste par consquent vulnrable aux chocs exognes ventuels, tels que lvolution
des cours des matires premires, des hydrocarbures et des ressources minires.
Autant de facteurs dont les pays nont pas la matrise, et qui les mettent en
position de fragilit. On le constate par exemple avec la baisse rapide du cours du
ptrole depuis quelques mois qui met fortement en difficult un pays comme le
Gabon. Il en est de mme des incidences de lvolution des conditions climatiques
sur les productions agricoles, par exemple en pays sahliens.
Sajoutent ces lments dautres facteurs qui freinent le dveloppement,
tel que linsuffisance des infrastructures, notamment en Afrique centrale et dans
les tats fragiles, au premier rang desquels le manque dlectricit, principale
entrave lindustrialisation. En outre, la question de la gouvernance reste un sujet
de proccupation, linstabilit politique, la corruption, voire les guerres,
constituant autant de freins au dveloppement conomique de lAfrique. On verra
cet gard que l'Afrique francophone compte plusieurs pays dont la situation de
fragilit actuelle invite une analyse des politiques d'aide au dveloppement.
A. LES REALITES ECONOMIQUES ET SOCIALES INVITENT TEMPERER
LAFRO-OPTIMISME
1. Des conomies encore trop fragiles pour mettre les pays d'Afrique
francophone sur des trajectoires de dveloppement consolides

Certes, la croissance conomique de l'Afrique subsaharienne est


aujourd'hui leve, voire mme trs leve, que ce soit par rapport au reste du
monde ou par rapport sa propre histoire. Le continent na plus rien voir avec
les dcennies cauchemardesques quil a connues par le pass, qui ont vu la
croissance stagner ou tre ngative, avec le cortge des consquences que cela a
induit. Les investissements trangers continuent daffluer, les fondamentaux
conomiques sont meilleurs que jamais, les indicateurs sont pour la plupart au
vert, les exportations croissent anne aprs anne, la consommation interne
augmente et lendettement rgresse.
Tout cela est indniable. Il nen reste pas moins que la croissance ne
parvient pas rduire la pauvret, de trop rares exceptions prs, et les processus
de dveloppement conomiques et sociaux se grippent. Cela tient essentiellement

14

au fait que, structurellement, les conomies africaines restent handicapes par un


certain nombre de caractristiques qui nvoluent que trs marginalement.
a. Des fondamentaux qui nvoluent que marginalement
Comme le rappelait Arnaud Buiss (1), sous-directeur des affaires
financires multilatrales et du dveloppement la Direction gnrale du Trsor,
dans lensemble, depuis plus dune dcennie, lAfrique subsaharienne connat une
croissance soutenue et elle est aujourdhui la deuxime zone de croissance
conomique au monde derrire lAsie, avec des taux de 6 % en moyenne sur les
dix dernires annes et de 5 % en 2014, suprieurs la moyenne mondiale. Le
FMI prvoit mme une hausse de la croissance dans les annes venir. Cela a
permis un enrichissement de la plupart des pays du continent, qui affichent dans
lensemble un PIB par habitant de 1 700$ en 2014, contre 850$ en 2004. Dici
cinq ans, il pourrait slever 2 300$.
Dans ce panorama global, on ne saurait dire que les pays d'Afrique
francophone font mauvaise figure : sur les cinq dernires annes, le taux de
croissance moyen a mme t plus lev en Afrique francophone quen
Afrique non-francophone, 4,3 % contre 3,4 %. En 2014, les pays dAfrique de
lOuest et dAfrique centrale francophone ont mme affich un taux de
croissance moyen de 6,7 %, suprieur la croissance moyenne de lAfrique
subsaharienne. Certains dentre eux connaissent une croissance particulirement
leve, en tmoignent les 9,5 % du Tchad, 8,5 % de la Cte dIvoire et de la RDC
ou encore les 6,3 % atteints par le Niger. Les prvisions font tat dun dynamisme
similaire pour les annes venir, avec des taux de croissance plus levs pour les
pays dAfrique francophone.
Cela tant, comme le souligne un rcent rapport de la CNUCED (2), le
continent africain na pas suivi le processus normal de transformation
structurelle o, un niveau aussi bien intra-sectoriel quintersectoriel, des
activits faible productivit sont progressivement remplaces par des activits
forte productivit. Dans un tel processus, la part leve de lagriculture dans le
PIB diminue progressivement mesure que celle de la production manufacturire
augmente, avant de cder le pas au secteur tertiaire. Ce nest pas le cas en Afrique
subsaharienne et cela nest pas sans consquence sur le futur.
i. Les consquences dun secteur primaire toujours largement dominant
En Afrique subsaharienne, lagriculture reprsente toujours environ 60 %
de lemploi total, mais seulement le quart de son PIB. (3) Dans un certain nombre
de pays, notamment francophones, comme le Burkina Faso, le Burundi, la Guine,
(1) Audition du 11 mars 2015
(2) Le dveloppement conomique en Afrique : catalyser linvestissement pour une croissance
transformatrice en Afrique , Confrence des Nations Unies sur le commerce et le dveloppement, 4 juillet
2014, TD/B/61/4
(3) Banque africaine de dveloppement, OCDE, PNUD, Perspectives conomiques en Afrique 2014 ; Les
chanes de valeur mondiales et lindustrialisation de lAfrique , page 25

15

le Mali, le Niger ou le Rwanda, ce sont mme 80 90 % de la main-duvre qui


travaillent encore dans lagriculture. Lconomie et, conscutivement, le
dveloppement conomique et social de ces pays, restent donc troitement
dpendants de facteurs que les pouvoirs publics ne matrisent en rien, tels que les
conditions mtorologiques ou les variations de cours sur les marchs
internationaux. Ainsi, au Burundi, lessentiel des recettes extrieures provient par
exemple des cultures de rentes que sont le th et le caf, cependant que le
ncessaire la consommation locale est majoritairement import. Certains pays
ont ainsi vu leurs productions agricoles augmenter ces dernires annes, grce
des conditions favorables, tels le Cameroun, la RDC ou la Mauritanie, mais le
Niger ou le Burundi ont en revanche pti des alas climatiques.
En second lieu, comme les dernires Perspectives conomiques en Afrique
2014 le rappellent, les industries extractives continuent doccuper une place
importante dans les exportations et dans la croissance conomique du continent.
Pour les pays richement dots de ressources naturelles, ce sont toujours les
principales sources de revenus de l'tat. Au niveau continental, les exportations
sont domines par les produits ptroliers et miniers, qui constituent 69.5 % du
total en 2012 (pour une valeur de 438 milliards USD). eux seuls, les
combustibles reprsentent 384 milliards USD dexportations (60.9 % du
total). (1) Cette situation nest pas non plus sans effets pervers en ce quelle place
les conomies du continent dans la mme position de dpendance que
lexportation de produits agricoles vis--vis de la demande extrieure, et de prix
dont la fixation leur chappe. Cela vaut notamment dans un contexte marqu par
le fait que, si les pays dAfrique subsaharienne sont de plus en plus insrs dans le
commerce mondial, leurs partenaires ont volu ces dernires annes : comme on
le sait, ce sont les changes avec les mergents qui ont cru, cependant que la part
des pays dvelopps rgressait. cet gard, le fait que la croissance chinoise se
tasse et que sa demande de matires premires ait tendance diminuer, nest pas
sans consquence pour des pays qui nont pas russi diversifier leurs
exportations, et la question du maintien des taux de croissance africains actuels sur
la dure est pose, la rgion tant plus vulnrable du fait de son intgration plus
pousse dans lconomie mondiale (2). Ainsi, on sait d'ores et dj que le
redressement conomique de la Guine aprs limpact de lpidmie dbola, sera
contrari par la conjoncture mondiale dans le secteur du fer actuellement peu
dynamique qui ne permettra pas de soutenir son redmarrage, alors que les espoirs
dacclration de la croissance reposaient sur les dveloppements du secteur
minier qui assure 85 % des exportations du pays. Toutes choses gales par
ailleurs, cest aussi le cas de la Mauritanie, non touche par lpidmie dbola,
mais forte exportatrice de fer le secteur minier reprsentant le quart de son PIB
et les deux-tiers de ses exportations qui ptit galement de la chute des cours
internationaux et de la baisse de la demande chinoise, principal acheteur. Au
Sngal, le premier produit dexportation, hors carburants, est lor.
(1) Perspectives conomiques en Afrique 2014 page 81
(2) Afrique subsaharienne : maintenir le cap , FMI, tudes conomiques et financires, Perspectives
conomiques rgionales, octobre 2014, page 6

16

ii. Quelques pays d'Afrique francophone comme exemples


Le Gabon fait partie des pays du continent qui retirent la majeure partie
de leurs recettes publiques de lexploitation de leur ptrole qui reprsente dans ce
cas entre 80 % et 90 % de ses exportations. (1) La chute du cours actuel ne peut
quavoir un impact dramatique : depuis un cours moyen annuel de prs de 112$ en
2012, le prix du baril na cess de baisser pour stablir en janvier 2015 47,71 $
contre 108,12 $ en janvier 2014 (2). La perte de recettes pour ltat gabonais, dont
la production, comme celle du Cameroun voisin, est par ailleurs d'ores et dj en
baisse, est considrable, la mesure de ce dcrochage brutal, et le Premier
ministre, Daniel Ona Ondo, indiquait rcemment Jeune Afrique que cela allait
se traduire par une baisse significative des revenus de l'tat, nous contraignant
laborer un plan dajustement de nos dpenses publiques. C'est ce que le
gouvernement vient de dcider, tout en veillant, comme l'a prescrit le chef de
l'tat, ce que les efforts d'ajustement ne se fassent pas au dtriment des plus
dmunis. . (3)
En RDC, les deux piliers de lconomie sont lagriculture et les mines, qui
ne crent cependant pas assez de richesses et demplois. Selon les donnes de
l'OCDE, depuis 1970, lagriculture emploie 70 % de la population active mais
ne fournit que 40 % de la production, ce qui atteste de sa faible productivit et de
son incapacit nourrir convenablement la population. Les ressources minires
du pays, qui constituent un intrt stratgique mondial, ont vu leur importance
relative diminuer cause de la chute brutale des cours la fin des annes
1970. . Aujourd'hui, selon les Perspectives conomiques en Afrique 2014, la
croissance, de +8,1 % en 2013, a entre autres t tire par le secteur minier dont la
contribution au PIB, aujourd'hui hauteur de 27,4 %, continue daugmenter,
cependant que dans le mme temps, le secteur priv ne participe que
marginalement aux rseaux internationaux de production, intervenant surtout au
bas de la chane de valeurs. La participation du pays au commerce mondial est
aussi limite par la gamme de produits offerts et des biens demands (biens
dquipement et aliments). Les exportations sont concentres sur des matires
premires faible valeur ajoute. . Or, si la production de cuivre de la RDC a
augment de plus de 50 % dune anne sur lautre, si lextraction dor a cru de
prs dun tiers, celles de cobalt et du zinc ont en revanche subi des baisses
importantes du fait de la contraction de la demande mondiale.
Les situations sont tout fait comparables dans le cas de pays comme le
Congo, dont lconomie non diversifie reste vulnrable aux cours du bois, du
ptrole, qui pse pour 85 % de ses exportations et prs des deux-tiers de son PIB,
et la demande internationale, alors mme que lon estime que lexploitation de
nouveaux gisements de minerais de fer et de potasse contribueront
(1) Perspectives conomiques en Afrique 2014, op. cit., pages 26-27
(2) http://www.developpement-durable.gouv.fr/Historique-du-cours-du-Brent-date.html
(3) Entretien Jeune Afrique, Lconomie du Gabon est assez solide pour rsister au choc ptrolier , 5
mars 2015

17

laccroissement des exportations comme la hausse des IDE. La mme situation


prvaut au Tchad, qui fait d'ores et dj face, comme son voisin, la baisse de la
production ptrolire qui lui assure cependant le tiers de son PIB et plus des deuxtiers de ses recettes fiscales. Lconomie tchadienne est ce point sensible aux
alas que cest la baisse de la production du principal site en 2013 qui seule
explique la chute de prs de 6 % du taux de croissance de lconomie, pass de
plus de 9 % en 2012 3,4 % lanne suivante. La production est heureusement
repartie la hausse en 2014. Comme le soulignent les Perspectives conomiques
en Afrique 2014, une plus grande diversification des sources de croissance
simpose donc, notamment travers la cration de chanes de valeur dans les
secteurs o le pays dispose davantages comparatifs certains : llevage, le coton,
le tourisme, la ptrochimie et la gomme arabique. Une telle diversification
favoriserait non seulement la cration nette demplois, mais contribuerait aussi
largir lassiette fiscale grce un meilleur niveau des recettes budgtaires et
lefficience fiscale susceptible dtre ainsi induite . De son ct, lconomie du
Cameroun reste essentiellement articule sur les productions du secteur primaire
(cacao, caf, coton, bananes, grumes, caoutchouc, huile de palme, mas et riz), qui
viennent aujourd'hui complter les productions de ptrole et de gaz. 80 % des
exportations du pays reposent sur des produits peu ou pas transforms.
Ces exemples pourraient tre multiplis lenvi. Ils illustrent en tout cas le
fait que la croissance en Afrique subsaharienne, et notamment dans les pays
francophones de la zone, reste fragile et quelle ne se soit pas traduite par des
crations suffisantes demplois, les industries extractives, trs capitalistiques, (1)
dominant et restant les principaux vecteurs. Cela explique, comme HenriBernard Solignac-Lecomte, chef de lunit Afrique, Europe, Moyen-Orient de
lOCDE (2), le faisait ainsi remarquer, que seulement 7 % des 15-24 ans aient
aujourd'hui un emploi dcent et que les autres soient scolariss, chmeurs ou dans
le secteur informel, non choisi. Dans les pays revenu intermdiaire, ce taux est
peine suprieur, 10 % seulement. Dans le mme temps, peu de nouveaux secteurs
qui se dveloppent en Afrique crent des emplois, et lon reste gnralement, pour
lheure, dans les secteurs traditionnels, peu pourvoyeurs de main-duvre.
Dans ce contexte, la Cte d'Ivoire fait peut-tre figure dexception,
puisque, malgr dix annes de troubles, elle est indniablement une puissance
conomique sous-rgionale, avec un PIB quivalent au tiers de celui de l'Union
conomique et montaire ouest-africaine, UEMOA (3) et quelque 60 % des
exportations agricoles de cet ensemble de pays. En outre, la structure de son
conomie lui confre des atouts, dans la mesure o son secteur agricole
dynamique, qui lui permet de conserver la place de 1er producteur mondial de
cacao, occupant plus du tiers du march, ne pse que pour 28 % de son PIB, un
peu plus que le secteur secondaire, 25 %, domin par le raffinage de ptrole brut,
(1) Total, pour ne prendre que cet exemple, emploie dans toute l'Afrique quelque 10 000 personnes
(2) Audition du 25 juin 2014
(3) LUnion conomique et montaire ouest africaine runit le Bnin, le Burkina Faso, la Cte d'Ivoire, la
Guine Bissau, le Mali, le Niger, le Sngal et le Togo

18

le BTP et lagro-alimentaire. Conscutivement, le secteur tertiaire occupe une


place nettement suprieure celle que lon constate dans bien dautre pays. Y
dominent la tlphonie mobile, que se partagent cinq oprateurs, les activits
bancaires et les technologies de linformatique et de la communication.
Malgr cela, la Cte d'Ivoire est toujours trs mal positionne en termes de
dveloppement : elle est au 171e rang mondial, selon lIndice de dveloppement
humain du PNUD.
b. Les mmes obstacles, peu prs partout
Trs sensible la conjoncture conomique mondiale qui influe sur sa
propre croissance, le dveloppement de l'Afrique ptit aussi dun certain nombre
de handicaps qui peinent tre surmonts. Ils contribuent au manque de
consolidation de la situation conomique des pays du continent, entre autres
francophones, qui empche de les mettre dfinitivement sur la voie du
dveloppement socioconomique.
On ne compte plus les rapports des institutions internationales qui mettent
en avant, anne aprs anne, les obstacles qui psent sur le dveloppement de
l'Afrique, qui sont les mmes en Afrique francophone comme dans le reste du
continent. On se contentera de quelques rappels, le cas chant illustrs.
i. Des infrastructures insuffisantes
Le premier point souligner porte sur la question des infrastructures
insuffisantes, chres, peu efficaces, en matire dnergie, de transports, etc., qui
gnent considrablement la croissance, renchrissant les cots et pnalisant par
exemple lexportation des matires premires. Les Perspectives conomiques en
Afrique 2014 font ainsi remarquer que le rythme de linvestissement africain dans
les infrastructures nest pas en phase avec le flux de croissance. Il est de lordre de
40 50 millions de dollars par an alors que, pour un taux de croissance de 6 %, il
devrait tre de quelque 100 millions annuels. Or, le dficit nergtique, qui induit
de frquentes ruptures de courant, la ncessit dinvestir dans des groupes
lectrognes, et plus gnralement la dfaillance de lenvironnement physique,
crent un cot non-ngligeable pour la comptitivit africaine. Cest le cas par
exemple au Congo o les dficits en la matire sont toujours importants, malgr
laugmentation de la capacit de production, et la fourniture peu fiable
dlectricit est un des principaux facteurs grevant la comptitivit de lconomie
congolaise et limitant les investissements trangers . Cest toujours le cas en
RDC, qui dispose pourtant du potentiel hydrolectrique le plus important au
monde, avec le barrage dInga, dans le Bas-Congo, valu 46 800 MW, mais
dont le taux dlectrification nest que de 10 %. Si lAfrique veut accrotre son
taux de croissance annuel, il lui faudra faire exploser son rythme actuel
dinvestissements publics en infrastructures. Les infrastructures de transport
sont galement essentielles, par exemple dans le cas dun pays enclav comme le
Tchad, trs dpendant des infrastructures de liaison des pays limitrophes, et dont

19

85 % des exportations transitent par le port de Douala. Madagascar ptit de son


ct de son loignement, ainsi que du manque dinfrastructures transnationales et
de lenclavement de ses zones de production agricole. De mme, les Perspectives
conomiques en Afrique 2014 estiment que les principales contraintes qui
entravent une plus grande participation du Congo aux CVM (1) et qui
lempchent de participer mieux au changes rgionaux, sont labsence dune
infrastructure de transport de qualit, seuls 10 % des routes tant bitumes, comme
au Cameroun voisin, le chemin de fer tant par ailleurs dlabr.
Les autorits camerounaises sont conscientes de cette situation qui ont
fait de la mise niveau des infrastructures du pays lun des axes de leur
stratgie de dveloppement Cameroun vision 2035 . Elles ont prvu de
travailler sur le bitumage des routes avec lambition de multiplier la fraction du
rseau routier bitum, soit une volution de 10 % actuellement 32 % lhorizon
de la vision (2 ; sur les technologies de linformation et de la communication,
TIC, le pays, class aux dbut des annes 2010 dans la dernire catgorie en
matire daccs, vise la catgorie daccs moyen horizon 2035, et souhaite
quintupler le nombre de lignes tlphoniques et accrotre la couverture des rseaux
de tlphonie mobile ; laccs leau potable, qui devra tre relev de 50 75 %,
par des investissements en matire de capacits de stockage et de traitement et
dadduction deau potable en rseaux ; la production nergtique, qui doit tre
double, soit une volution de la consommation dnergie par unit de PIB de
27,7 % actuellement 45 % lhorizon de la vision ; leffort sur lhabitat
cherchera rduire de manire significative la proportion des mnages des
villes vivant dans un habitat prcaire, celle-ci devra passer de 76,4 % 20 %
l'horizon de la Vision . (3)
Malgr des investissements importants ces dernires annes, le Congo est
en queue de peloton dans lIndice de dveloppement des infrastructures en
Afrique, tabli par la Banque africaine de dveloppement, qui relve que le
retard du Congo est particulirement important dans le domaine des transports et
de lnergie. Les dimensions de lindice de la BAD pour lesquelles le Congo a
obtenu de faibles scores concernent la qualit des infrastructures routires et
nergtiques et laccs leau potable. Par exemple, le pays se classe au 32e rang
sur les 53 pays du continent pour la dimension Dveloppement nergtique de
lindice. Sagissant des transports, le pourcentage des routes revtues en bon ou
assez bon tat est de 38 % contre 79 % pour lAfrique subsaharienne. Le taux
daccs llectricit de prs de 30 % de la population totale est infrieur la
moyenne des autres pays en dveloppement faibles revenus (41 %). (4) On
pourrait multiplier les exemples en rappelant que ce nest pas seulement en termes
(1) CVM : Chanes de valeur mondiales
(2) Ministre de lconomie, de la planification et de lamnagement du territoire, Cameroun vision 2035 ,
page 26
(3) Ibid.
(4) Banque africaine de dveloppement, tude conomique et sectorielle ; dveloppement des infrastructures
au Congo , novembre 2011, page V

20

de comptitivit conomique que le manque dinfrastructures est dommageable : il


pse aussi sur le quotidien des populations. Ainsi, 1 % seulement des campagnes
nigriennes est lectrifie (1), et que cela impacte trs directement la fourniture des
services sociaux de base (2).
Ici encore, la Cte d'Ivoire tend se distinguer de lensemble. Les
Perspectives conomiques en Afrique 2014 soulignent notamment que le pays
dispose en effet dun potentiel important en ressources naturelles et humaines,
sans oublier la qualit relative de ses infrastructures, lchelle de la sousrgion. De fait, le pays a lanc une srie de grands chantiers avec lappui de la
communaut internationale, portant sur la restauration des infrastructures
conomiques et sociales (routes, ports, hpitaux, universits, barrages hydrolectriques, centrales thermiques), le renforcement des filires agricoles et
agroalimentaires, lexploitation de son potentiel minier, lextension de sa capacit
lectrique, ainsi que des projets denvironnement ou en matire de TIC.
Lensemble permet de lui voir des perspectives conomiques radieuses, malgr
les fragilits politiques et scuritaires.
Dans une moindre mesure, le Sngal ambitionne damliorer son
positionnement sous-rgional, grce un programme dinfrastructures, dont le
niveau pose encore problme aux investisseurs et entrepreneurs, mme si le pays
se distingue d'ores et dj par un niveau relativement bon en matire routire,
portuaire, aroportuaire ou ferre, ainsi que par la qualit de son rseau de
tlcommunications. Cela tant, laccs llectricit - deux fois plus chre quen
Cte d'Ivoire pour une qualit de service bien moindre - reste lun des problmes
importants. Cest entre autres choses la dgradation des infrastructures touristiques
qui explique le flchissement du secteur.
ii. La question du dficit des investissements industriels indispensables
Le deuxime facteur ngatif tient au manque dinvestissements qui a
pes sur le fait que les conomies restent encore grandement exportatrices de
matires premires brutes et manquent dindustries de transformation sur le
continent. Carlos Lopes (3), Secrtaire excutif de la Commission conomique
pour lAfrique, Secrtaire gnral-adjoint de l'ONU, rappelant quil y a trente ans,
le revenu per capita de l'Afrique tait suprieur celui de la Chine, soulignait que
celle-ci avait prouv quelles performances taient possibles. Elle le devait un
certain nombre dlments, au premier rang desquels son industrialisation, tape
que na pas encore atteint l'Afrique qui nest pas encore dans lre industrielle,
la valeur ajoute manufacturire ny tant que denviron 9 % de lconomie, soit
le taux le plus bas, la production du continent reprsentant aujourd'hui 0,4 %
de celle du monde.

(1) Joseph Brunet-Jailly, audition du 10 fvrier 2015


(2) Franois Grnewald, tude sur les zones faible densit, tude de cas Mali , Rapport pour la Banque
mondiale, 17 avril 2014
(3) Audition du 7 octobre 2014

21

Ce problme ne vaut pas seulement pour lindustrie, mais aussi pour


lagriculture, o cela est mis en vidence par une productivit la fois toujours
extrmement faible et stagnante ; cest la plus basse du monde, avec 1,5 t/ha. Au
Sngal, par exemple, le secteur primaire occupe 50 % de la population active
mais ne pse que pour 15 % du PIB. Dans ces conditions, la forte concentration de
population en zone agricole se traduit par une forte pauvret, compte tenu de
limportance de la population qui en dpend. En outre, pour Carlos Lopes, si les
tendances actuelles ne sinversent pas, la contribution du secteur primaire
lconomie, dj faible, va se dgrader, ce qui induira un accroissement de la
pauvret dans des proportions effroyables. Sattaquer au problme de la
productivit agricole pour sortir une couche significative de la population de la
pauvret est un pralable, quun certain nombre de pays ont surmont moyennant
quelques solutions rplicables. Ainsi, en matire dintrants, ce qui a permis au
Nigeria daccrotre sa productivit de + 300 % en cinq ans. Lamlioration, mme
modeste, des investissements en logistique, rfrigration, transports, etc., dont
linsuffisance est cause de la perte de 30 % de la production, serait positive.
Au-del du fait que son insuffisance ne lui permet pas de contribuer autant
que possible au dveloppement, lindustrialisation est dautant plus indispensable
quen 2040, l'Afrique sera le continent le plus peupl et la plus grande force de
travail ; il y a donc une jeunesse former, absorber, et des besoins massifs
demplois pourvoir, essentiellement pour un march africain lui-mme en fort
dveloppement du fait de la croissance dmographique et de la monte des classes
moyennes. Pour Carlos Lopes, l'Afrique devrait savoir retirer un bnfice des
nouvelles technologies, plus propres et sophistiques, et se positionner pour
produire la place dautres rgions. Elle pourrait le faire moindre cot car les
autres sont tenues par des plateformes technologiques qui vont devenir rapidement
obsoltes. Cest d'ores et dj le cas en matire de services o l'Afrique a des
avantages, cf. sa place de leader mondial en matire de taux de bancarisation
mobile, la moiti des transactions bancaires mobiles du monde se faisant en
Afrique, car le continent a fait directement le saut, sans passer par ltape de la
bancarisation avec guichets quont connue toutes les rgions. Dans cet ordre
d'ides, on relve quil y a eu une explosion en Afrique dans le secteur des
services, qui est aujourd'hui presque au niveau du reste du monde : 49 % de
lconomie, contre 56 % en Europe, mme sil sagit dun secteur encore
grandement informel, prcaire, qui ne donne pas de base un dveloppement
grande chelle qui permette une transition vers la modernit. Dans cet ordre
dides, Lionel Zinsou (1) estimait que pouvait trouver ici sillustrer la thorie
conomique de l avantage de larriration , selon laquelle le rattrapage des
retards peut se faire par appropriation immdiate des dernires technologies et des
innovations dont elles sont porteuses : larriration impose linventivit. Cela
devrait se faire sur dautres crneaux que le e-banking, car l'Afrique ne pourra
jamais suivre le mode de dveloppement qua connu la Chine, trs polluant, qui ne
lui est pas accessible compte tenu des consquences et des cots. En outre,
(1) Audition du 1er octobre 2014

22

l'Afrique na pas non plus le temps de rattraper son retard par le dveloppement
des infrastructures classiques : un taux de croissance de 5 % suppose une
augmentation de la consommation dnergie de 7 10 %, sachant que lon est
dans un contexte o, actuellement, 4 % des communes rurales seulement ont accs
llectricit, et que le continent est en dlestage total et permanent, y compris
dans une ville comme Lagos. Il faudra donc faire autrement, inventer des mix
nergtiques riches, par exemple, en tout cas, un modle nergtique de l'Afrique
diffrent de celui des autres, sans que lon sache encore trs bien ce quil sera.
Pour Henri-Bernard Solignac-Lecomte (1) les choses pourraient
heureusement changer dans la mesure o lon commence parler aujourd'hui de
politique industrielle en Afrique. En outre, la croissance forte ces dernires
annes, pas seulement dans les pays riches en ressources naturelles, ptrolires ou
autres, a permis de dgager les moyens dune politique industrielle, conomique.
On est sorti des priodes antrieures difficiles, marques par de forts
endettements, ce qui a par exemple permis une vingtaine de pays de pouvoir
mettre en place des mesures contra-cycliques lors de la crise de 2008-2009, pour
en attnuer les effets sociaux grce la mobilisation des rserves.
Cela tant, il faudrait que des nouvelles activits se crent, plus cratrices
de valeur. Il y en a encore trs peu par manque de capitaux, dentrepreneurs et
parce que les priorits ne changent pas suffisamment, faute de politiques
industrielles et de moyens. En fait de politique industrielle, les propos que tenait
votre Mission le Secrtaire gnral des services du Premier ministre camerounais,
Louis-Paul Motaze (2), sont clairants. Il indiquait que le Cameroun pouvait se
comparer avec son quipe de foot : il avait des potentialits, mais on sinterrogeait
toujours sur les manires de les concrtiser. Il y a certes des accords de
partenariats conomiques, mais la question premire tourne autour de ce que le
Cameroun peut commercialiser ; des matires premires qui peuvent tre
transformes, mais lesquelles et comment ? Si le pays entend devenir un mergent
lhorizon 2035 comme il lambitionne, ces transformations sont indispensables
et il faut analyser les potentialits, autour du cuir dans le Nord par exemple, ou de
lagriculture, dfinir des filires prioritaires pour baisser le dficit de la balance
commerciale, et rflchir des secteurs dvelopper. Le gouvernement sy
emploie, mais le Secrtaire gnral regrettait que rien ne soit encore suffisamment
mr pour tre trait en interministriel, les stratgies sectorielles dpendant de
chaque ministre.
En attendant ces politiques industrielles, les revenus des tats sont encore
trs majoritairement tirs des royalties sur les multinationales exportatrices de
matires premires ; cela ne constitue une incitation la cration de nouveaux
impts et favorise lvasion fiscale de la part des particuliers... En outre, leur
relative volatilit nest pas sans incidence forte sur les finances publiques des pays
concerns, comme on la vu dans le cas du Gabon. Sagissant du Niger, cest
(1) Audition du 25 juin 2014
(2) Entretien du 28 janvier 2015, Yaound

23

luranium qui a eu un impact considrable. Emmanuel Grgoire, directeur de


recherches lIRD, en retraait lhistorique (1) et soulignait que ctait ce qui avait
permis au budget national de passer de prs de 11 milliards de francs CFA en
1971 93,8 milliards en 1982. Luranium constituait alors plus de 80 % des
exportations du pays et 50 % des recettes de ltat. Il est arriv point nomm
pour prendre le relais des exportations darachide qui avaient fait vivre le pays
depuis lindpendance et cessrent avec la scheresse de 1973-1974, les paysans
privilgiant alors les cultures vivrires. Du point de vue social, il permit la fois la
suppression de limpt, mesure qui soulagea les paysans et les leveurs affaiblis
par la scheresse, la revalorisation du salaire des fonctionnaires (le salaire
minimum passa de 4 680 FCFA en 1970 13 500 en 1978) et lquipement du
pays en infrastructures (coles, dispensaires, routes, puits, etc.). Avec le recul, on
doit convenir que la situation conomique et sociale du Niger stait amliore de
ce fait sous le rgime autoritaire du gnral Seyni Kountch. Cela tant, leuphorie
fut de courte dure en raison du retournement du march. Plus rcemment, les
perspectives taient encore positives et sur ces bases, le budget du Niger na cess
dtre en progression : 731 milliards de francs CFA en 2009, contre 503 milliards
en 2005. En 2011, il a t fix 940 milliards de franc CFA, prs de 1 900
milliards en 2014 contre 1 400 milliards pour l'exercice 2013. La situation
prsente et ltat du march international, risquent de changer la donne.
On remarque aussi frquemment, quil ny a pas non plus de fiscalit
foncire, mais en revanche beaucoup dexemptions accordes pour des raisons
politiques. Les conditions de cycles vertueux permettant de forger un contrat
social qui dboucherait sur une exigence de services publics de qualit pour les
citoyens et les entreprises locales, sur des administrations publiques performantes
ne sont donc pas favorises. En revanche, nombreux sont les freins une
meilleure qualit de la dpense publique et les administrations restent trs faibles
et corrompues tout en tant inefficaces.
iii. Quelques autres facteurs
Sans qu'il soit non plus ncessaire de faire de trop longs dveloppements
tant ces aspects sont bien documents, on peut galement mentionner la question
de la formation des ressources humaines, souvent insuffisante : comme on le
verra, l'ducation tant l'un des secteurs sociaux dans lesquels les pays africains
sont peu performants, qui laisse de ct un nombre important de personnes peu,
voire non, alphabtises, le niveau de qualification de la main-duvre s'en ressent
logiquement. S'agissant du Congo, par exemple, les Perspectives conomiques en
Afrique 2014 relvent que la faible qualification de la main-duvre disponible
et linadquation des comptences constituent elles aussi une srieuse entrave la
progression du Congo vers des tapes de plus forte valeur ajoute dans les CVM.
En effet, le pays reste confront un dfi de taille sagissant de lamlioration de
la qualit de lenseignement technique et scientifique et du renforcement de ses
capacits technologiques. Lenseignement technique et professionnel attire moins
(1) Audition du 30 avril 2014

24

de 10 % des lves. La pnurie de comptences combine labsence


dinvestissements dans les technologies limite les capacits des entreprises locales
amliorer leur comptitivit et satisfaire aux normes de qualit des marchs
internationaux.
Il convient toutefois de se garder de toute gnralisation. Ainsi, un pays
comme le Cameroun, qui n'est certes pas le plus mal plac du point de vue de son
systme ducatif, mme si un certain nombre de dficiences ont t constates,
dispose de professionnels particulirement comptents, et par exemple
d'ingnieurs dont le niveau n'a rien envier celui de ceux forms en France.
Plusieurs des entrepreneurs rencontrs lors du dplacement dans le pays l'ont
aisment confirm.
En revanche, la qualit du climat des affaires est un facteur handicapant
que beaucoup de pays connaissent. Le Cameroun en est un exemple
particulirement notable, en dpit des mesures dcides par le prsident Biya. Il
pointe actuellement au 136e rang de l'indice publi annuellement par
Transparency International (1) et, en croire l'avis de trs nombreux interlocuteurs
rencontrs, cette position n'est en rien usurpe. Il n'est pas un chef d'entreprise qui
n'ait soulign l'ampleur du problme, la difficult de comprendre le
fonctionnement des administrations, l'inventivit procdurire, les multiples
tracasseries, l'informalit, et partant, l'instabilit ; tout le moins, le pays est
compliqu pour qui veut s'y implanter et se lancer dans les affaires. Il n'est pas non
plus un officiel ou un responsable politique qui n'en ait convenu, soulignant que,
quelque prcaution qu'on prenne, l'organisation du pouvoir au Cameroun est telle
qu'elle induit une imprvisibilit totale des affaires, dans un systme conomique
de fait largement domin par les fonctionnaires chargs de dlivrer les
autorisations, et disposant d'un pouvoir personnel important. Les reprsentants de
lopposition ne sont pas isols dans ces constats : plusieurs des ministres et hauts
fonctionnaires rencontrs convenaient sans difficult que de mauvaises habitudes
avaient t prises dont le Cameroun devait se dbarrasser, regrettant que les
mcanismes de contrle et de sanction soient insuffisants pour lutter contre, et que
c'tait bon droit que les entreprises trangres se plaignaient des tracasseries, de
la corruption, du harclement qu'elles subissaient, les mesures que le prsident
Biya avaient prises tant trop lentes se mettre en uvre.
c. Un continent qui reste marginal sur le plan conomique
i. LAfrique, acteur encore modeste de lconomie mondiale
Non, l'Afrique n'est pas si bien partie. (...) Il faut dire la vrit :
l'Afrique, ce n'est toujours que 1,6 % du PIB mondial (4,5 % en parit de pouvoir
d'achat) ! Trois pays seulement, l'Afrique du Sud, le Nigeria et l'gypte

(1) Parmi les pays d'Afrique francophone, seuls sont moins bien classs : les Comores, 142e, la Guine, 145e,
la Rpublique centrafricaine 150e, le Congo, 152e, la RDC et le Tchad, 154e ex aequo, et le Burundi, 159e ;
source: www.transparency.org

25

reprsentent eux seuls la moiti de ce PIB. Un tiers des pauvres de la plante vit
toujours en Afrique ! (1)
Comme le soulignent de leur ct les Perspectives conomiques en
Afrique 2014, profitant de la bonne tenue des cours des matires premires, les
exportations africaines ont progress plus vite quailleurs dans le monde en 2012,
avec un taux de 6.1 %. Mais elles ne reprsentent qu peine 3.5 % du total
mondial des exportations cette anne-l une part qui ne parvient pas
dcoller. En outre, il apparat que les exportations agricoles, - et lon a vu
limportance du secteur pour le continent -, ont mme recul de 1 % en 2012,
aprs avoir augment en moyenne de 14 % par an entre 2005 et 2011. En valeur,
ces exportations agricoles ne reprsentent que 57 Mds$, soit 9,1 % du total des
exportations de marchandises africaines. Si prs de la moiti de ces exportations,
pour un montant total de 26 Mds$, se sont faites en direction de lEurope, elles
nont toutefois reprsent quune trs faible part des importations agricoles
europennes : 3,9 % (2). Dans ce cadre global, rappeler le fait quau niveau
mondial, les exportations des Pays les moins avancs, PMA stagnent, voire mme
perdent du terrain et natteignent aujourd'hui qu peine 1 % du total mondial des
exportations de marchandises, permet de mesurer le poids conomique
extrmement faible des 34 pays africains sur les 48 de cette liste, et des seize
francophones qui en font aussi partie.
Continent essentiellement pourvoyeur de matires premires, agricoles ou
minires, l'Afrique est donc encore lheure actuelle un acteur conomique des
plus modeste. Mme si la consommation interne du continent a jou un rle
important dans la croissance de ces dernires annes, le poids de la dpendance
aux facteurs externes pse lourdement. Cela nest pas sans susciter des
interrogations sur le futur, eu gard aux perspectives dmographiques et la
problmatique de la rduction ncessaire de la pauvret.
ii. Les pays dAfrique francophone
Comme le notait Arnaud Buiss (3), lAfrique francophone est un sousensemble de 295 millions dhabitants dont le poids conomique et dmographique
est relativement faible, son PIB tant de 240Mds$, quand le reste de lAfrique
subsaharienne est peupl de 645 millions dhabitants et atteint un PIB de 1 400
Mds$, largement domin par les deux poids lourds que sont le Nigeria et l'Afrique
du Sud.
De fait, les pays d'Afrique francophone prsentent les uns et les autres des
PIB ncessairement modestes. Cest bien sr le cas des petit pays, comme le Togo
ou le Bnin, par exemple, dont les PIB respectifs dpassent peine 3,8 Mds$ et
7,5 Mds$. Cest aussi le cas dautres pays parmi les plus pauvres, comme le Mali
ou la Mauritanie, qui psent respectivement 10,3 Mds$ et 3,9 Mds$ de PIB.
(1) Sylvie Brunel, op. cit., page 35
(2) Perspectives conomiques en Afrique 2014, pages 80 et 82
(3) Audition du 11 mars 2015

26

Ceux qui pourraient reprsenter des puissances conomiques potentielles,


eu gard leurs ressources naturelles, leur taille, limportance de leur population
ou leur parcours antrieur, comme la Guine, le Gabon, le Congo, la RDC ou la
Cte d'Ivoire, restent aujourd'hui encore des acteurs de second rang, voire pire.
Ainsi, la Guine natteint que 6 Mds$ de PIB pour une population de plus de 11
millions dhabitants et des richesses naturelles exceptionnelles ; le Gabon, qui a
bnfici de la rente ptrolire plus que tout autre pays de laire francophone, mis
part le Congo, affiche un PIB de 19,3 Mds$, celui du Congo tant de 14 Mds$,
quivalent celui du Tchad (13,5 Mds$). Le PIB de la Cte d'Ivoire, poids lourd
de l'Afrique de l'Ouest en phase de redressement, reprsente plus du tiers de celui
de lensemble UEMOA, ce qui permet de situer le poids conomique de ses sept
autres partenaires. Il dpasse dsormais les 31 Mds$ de PIB, quivalent celui de
la RDC, 32,7 Mds$. Cest dun poids global quivalent, 29,6 Mds$, que pse le
Cameroun.
Au-del des diffrences de taille, de dmographie et de potentiel, des
raisons qui contribuent dterminer le poids de telle ou telle conomie nationale,
une constante domine : les pays d'Afrique francophone psent modestement. On
peut relever que, dans le mme temps, un pays comme le Ghana voisin, dont les
caractristiques intrinsques ne sont sans doute pas fondamentalement diffrentes
de celles de la Cte d'Ivoire, a un PIB suprieur 48 Mds$.
Comme le relevait Yves Gounin, conseiller d'tat, ancien conseiller
juridique du Prsident de la Rpublique du Sngal (1), l'Afrique ne reprsente
qu1 % du commerce extrieur de la France et nos partenaires africains les plus
emblmatiques sont trs loin dtre parmi nos principales relations commerciales,
cf. le Mali, 142e partenaire conomique de notre pays avant la crise dans laquelle
il a sombr.
d. Une croissance conomique qui ne permet pas de rduire la pauvret
En dpit de son dynamisme conomique, le continent est malgr tout en
situation de dcrochage par rapport au reste du monde. En 1960, le PIB par tte de
l'Afrique subsaharienne tait gal 5 % de celui des tats-Unis ; il est aujourd'hui de
3 %. En d'autres termes, la forte croissance des conomies africaines ne se traduit pas
par une convergence entre plus pauvres et plus riches. En outre, lAfrique devra grer
une croissance dmographique de plus dun milliard dhabitants supplmentaires
dici au milieu du sicle, avec des consquences potentiellement explosives.
Comme le faisait remarquer Lionel Zinsou (2), compte tenu de la
progression dmographique, il y a la fois de moins en moins de pauvret en
Afrique, des classes moyennes qui mergent et sen sortent, mais en mme temps
de plus en plus de pauvres. Ainsi, entre 1990 et 2010, la part de la population vivant
avec moins de 1,25$ par jour est passe de 56,5 % 48,5 % en Afrique centrale, en
Afrique de l'Est, en Afrique de l'Ouest et en Afrique australe ; nanmoins, le nombre
(1) Audition du 9 juillet 2014
(2) Audition du 1er octobre 2014

27

de personnes vivant dans cette extrme pauvret a augment dans le mme temps de
289,7 millions 413,8 millions (1).

Croissance moyenne du PIB par habitant (2000-2010) (2)

Si lon prend lexemple du Bnin, de gros progrs ont t faits et plus de


60 % de la population vivent aujourd'hui au-dessus du seuil de pauvret, alors qu
lindpendance, 80 % vivaient en-dessous. Le changement est considrable, mais
la population tait alors de 2,5 millions dhabitants contre dix aujourd'hui, et les
40 % de la population actuellement sous le seuil de pauvret sont bien plus
nombreux que la population totale du pays autrefois. Le Bnin nest pas isol sur
ce plan, et beaucoup de pays ont une croissance importante mais nanmoins
insuffisante pour diminuer le nombre de pauvres.
ce jour, parmi les pays faible revenu, seuls le Burkina Faso, lthiopie,
le Niger, le Mozambique, lOuganda et la Tanzanie ont connu une baisse du
nombre de pauvres. (3) Cela nest videmment pas sans consquence sur la stabilit
des pays concerns, dans la mesure o les ingalits croissantes, exacerbes, sont
facteurs de troubles, notamment dans les pays de rentes minires, plus
vulnrables ; les effets sont visibles, dans les bidonvilles, dans les priphries
pauvres des villes, par exemple en termes de dlinquance.
Pour de multiples raisons, une hausse de 1 % du PIB permet de rduire le
taux de pauvret de plus de 3 % en Amrique latine, de 2,4 % en Asie du Sud-Est
(1) Rapport 2013 sur les Objectifs du Millnaire pour le dveloppement, cit par Perspectives conomiques en
Afrique 2013, 2014, OCDE, page 98
(2) Source : Une nouvelle ruralit mergente ; Regards croiss sur les transformations rurales africaines ,
Atlas pour le programme Rural Futures du NEPAD, CIRAD, page 26
(3) Source : Dynamiques de croissance et de population en Afrique subsaharienne , Agns Chevallier et
Malan Le Goff, Panorama du CEPII, Juillet 2014, page 8

28

et de seulement 1,36 % en Afrique subsaharienne. Elles tiennent limportance


des ingalits de revenu, daccs aux services de sant et dducation, la
faiblesse des infrastructures, au manque daccs au crdit et la protection sociale,
aux liens limits entre le secteur des matires premires et le reste de lconomie
ainsi quau faible niveau du PIB par tte moyen : pour deux pays connaissant un
taux de croissance du PIB par tte quivalent, celui qui a le PIB par tte initial le
plus lev profiterait mcaniquement dune rduction plus forte du taux de
pauvret. (1)
ces facteurs sajoutent les ingalits entre hommes et femmes
considres comme lune des causes structurelles et profondes majeures de
lincapacit de lAfrique atteindre les ODM en matire de rduction de la
pauvret et dautres cibles de dveloppement. Des barrires structurelles et des
normes sociales continuent dentraver les femmes en leur interdisant de participer
la croissance conomique et au dveloppement durable. Leur autonomisation
conomique et sociale doit tre au cur des stratgies visant difier des
conomies dynamiques et fdratrices. (2) Sur ce dernier aspect, le diagramme cidessous montre le mauvais positionnement des pays d'Afrique subsaharienne
francophone.

Ingalits entre les sexes et scolarisation dans le suprieur en 2012 (3)

2. La persistance dune trs grande pauvret

Malgr les taux honorables quelle prsente depuis plusieurs annes, la


croissance conomique a du mal enclencher des processus de dveloppement et
de rduction de la pauvret, au point que, en matire dOMD, considrs
collectivement, les PMA africains sont () mal partis pour natteindre aucune des

(1) Agns Chevallier et Malan Le Goff, ibid ; page 8


(2) Perspectives conomiques en Afrique 2014, page 103
(3) Source, Perspectives conomiques en Afrique 2014, page 104

29

14 cibles examines. (1). La plupart des pays d'Afrique francophone figurent dans
cette catgorie.
a. Des indicateurs sociaux toujours proccupants, quelles que soient les
rgions
Les pays d'Afrique francophone prsentent des indicateurs sociaux
toujours extrmement faibles, qui ne sont toutefois pas fondamentalement
infrieurs dans leur ensemble ceux que prsentent les pays dautres aires. Si lon
mesure la pauvret selon les trois principaux facteurs de privation qui contribuent
lindice de pauvret multidimensionnelle utilis par les Nations Unies depuis
2010, - sant, ducation, niveau de vie - parmi les pays francophones dAfrique,
ce sont le Burkina Faso, le Burundi, le Mali et le Niger, aux cts de lthiopie,
qui ont les niveaux les plus levs du continent. Certains pays, comme le
Cameroun ou la Guine, ont russi rduire lextrme pauvret de moiti,
conformment aux OMD, et certains autres sont en passe datteindre cet objectif,
comme le Mali, la Mauritanie, le Niger ou le Sngal, mais des pays comme
Madagascar ou la Cte d'Ivoire sont encore en retard.
i. Une pauvret montaire extrme
Le PNB par habitant au Niger est denviron 408$ en 2013 et plus de 60 %
de la population vivent avec moins de 1$/jour. Cette proportion oscille entre
23,4 % de la population en Mauritanie et 47,3 % au Bnin ou au Burkina Faso
et au Tchad, o la pauvret est plus prononce en milieu rural, o rsident 82 %
de la population. De mme, Madagascar, en 2012, le PIB/habitant tait de 461$
mais plus de 80 % ont moins de 1,25$ par jour : Madagascar figure parmi les
pays o le taux de pauvret est structurellement lev. Selon lenqute nationale
de suivi des OMD 2012/13, plus de 70 % de la population vivent en dessous du
seuil national de pauvret, estim 245 USD en 2012. Le ratio de pauvret en
milieu rural est suprieur 75 % contre 55 % dans les villes de province et 31 %
dans la capitale. Dans les rgions les plus pauvres du pays, les taux de pauvret
atteignent des records, respectivement 97 % et 93 %, soit la quasi-totalit de la
population. (2) Plus de la moiti de la population malienne vit galement avec
moins de 1,25$ par jour, et le revenu moyen est de 334$ en Rpublique
centrafricaine.

(1) Programme daction dIstanbul en faveur des PMA, Suivi des rsultats et valuation des avances en
faveur des PMA (2011-2020) rapport de synthse , septembre 2014, www.ldc4monitor.org
(2) Perspectives conomiques en Afrique 2014

30

Mali : pourcentage de personnes vivant sous le seuil de pauvret (1)

Au Burundi, ce sont plus de 81 % de la population qui vivent avec moins


de 1,25$ par jour (le revenu moyen y est de 330$), linstar de plus de 87 % des
Congolais (RDC), qui sont galement dans ce cas. La carte du continent
reproduite ci-dessous illustre la situation dramatique qui prvaut dans la plupart
des pays. Parmi les pays francophones, le Gabon est celui qui tire le mieux son
pingle du jeu.
Le grand bond en arrire de lconomie centrafricaine (2)
Sur le plan conomique, la RCA a connu un grand bond en arrire depuis les
annes 1970. Selon le rapport du PNUD sur le Dveloppement humain de 2006, qui situe la
Centrafrique au 172e rang sur 177, 67 % de la population vit dsormais sous le seuil de
pauvret, avec moins dun dollar par jour. Lesprance de vie, en baisse constante, est
passe, en 2005, sous la barre des 40 ans. Le sida y a sa part, la RCA tant avec un taux
moyen de prvalence de 16,5 %, alors quil ntait que de 2 % en 1984 le pays dAfrique
centrale le plus touch par la pandmie. Plus dun enfant sur dix (11,5 %) meurt avant lge
de cinq ans. Moins de la moiti des adultes sont alphabtiss et le taux de scolarit est
tomb, entre 1995 et 2000, de 63 43 % (il nest que de 8 % dans lextrme nord-est,
limitrophe du Darfour et foyer dune rbellion).

(1) Source : Les cahiers dAfrique de l'Ouest, Un Atlas du Sahara-Sahel ; Gographie, conomie et
inscurit , Club du Sahel, OCDE, octobre 2014
(2) International Crisis Group, Rpublique centrafricaine : anatomie dun tat fantme , rapport Afrique
n 136, 13 dcembre 2007, annexe C

31

Niveaux de revenu moyen par habitant et parts sectorielles du PIB (1)

ii. Des indices sociaux trs mauvais


En premier lieu, lesprance de vie est toujours trs basse. Elle n'atteint
pas les cinquante ans au Tchad, en Rpublique centrafricaine, est peine
suprieure en RDC et en Cte d'Ivoire (50,7 ans exactement dans ce dernier cas).
Elle est un peu plus leve au Mali ou au Cameroun, 55 ans, et au Togo, 56,5
ans. Elle reste infrieure soixante ans au Niger, en Mauritanie et au Bnin,
pays dans lesquels elle oscille entre 58 et 59 ans. Au total, parmi les pays
d'Afrique francophone, seuls le Gabon, le Sngal (63,5 ans) et Djibouti
apparaissent comme offrant leurs populations une esprance de vie suprieure
60 ans. Dune manire gnrale, sur ce plan, mis part le cas exceptionnel de la
Sierra Leone o lesprance de vie est peine suprieure 45 ans, lensemble des
pays anglophones est peu ou prou dans la mme situation, des pays tels que le
Nigeria, l'Afrique du Sud, et le Zimbabwe et lOuganda restant en-de de 60 ans
desprance de vie.
La moiti de la population seulement a accs leau potable en
Mauritanie, contre les deux-tiers au Mali. Dans le mme ordre d'ides, la carte cidessous met en vidence la situation toujours proccupante du continent en
matire de scurit alimentaire, les niveaux de malnutrition tant pour lessentiel
srieux ou alarmants.

(1) Source : Une nouvelle ruralit mergente ; Regards croiss sur les transformations rurales africaines ,
Atlas pour le programme Rural Futures du NEPAD, CIRAD, page 26

32

Niveaux de malnutrition (1)

Parmi les pays francophones d'Afrique subsaharienne, seul le Gabon sen


tire plus honorablement. Au Tchad, 44 % de la population souffrent dinscurit
alimentaire rcurrente, et les autorits se sont fixes comme objectif de ramener le
taux de malnutrition aigu chez les enfants de moins 5 ans 10 % en 2015, contre
16 % en 2012, et d'abaisser 21 % la proportion denfants de moins de 5 ans
souffrant dinsuffisance pondrale, conformment lOMD relatif la rduction
de la faim dans le monde (2). Madagascar, ce sont 47,3 % des enfants de moins
de cinq ans qui souffrent de malnutrition chronique, dont plus de 18 % de forme
svre.
Si lon concentre lattention sur la seule rgion sahlienne, le constat est
identique, au vu de la carte la plus rcente qui montre quune trs grande partie du
territoire est en ce moment mme sous pression avec quelques poches d'ores et
dj en crise pour des raisons qui peuvent paratre conjoncturelles mais illustrent
prcisment les problmatiques au cur de la rflexion de cette Mission
dinformation. En effet, selon les conclusions de la dernire runion du Rseau de
prvention des crises alimentaires au Sahel et en Afrique de l'Ouest, si les stocks
sont actuellement satisfaisants et les prix stables, ce qui permettra un
approvisionnement rgulier des marchs jusqu la priode de soudure en milieu
danne, en revanche, les zones dinscurit du Mali, du Niger et du Nord-Est du
Nigeria seront en difficult. En outre, quand bien mme lpidmie dbola a-telle disparu des crans, ses consquences continuent de sen faire durement
ressentir sur le terrain : En dpit du bon approvisionnement des marchs, la
dgradation du pouvoir dachat des mnages les plus vulnrables dans les pays
(1) Source : Une nouvelle ruralit mergente ; Regards croiss sur les transformations rurales africaines ,
Atlas pour le programme Rural Futures du NEPAD, CIRAD, page 32
(2) Perspectives conomiques en Afrique 2014

33

affectes par bola, ainsi que lafflux de populations rfugies et retournes du


Mali et dans les zones voisines du Niger et du Tchad en raison de linscurit
civile, constituent des facteurs de risques dinscurit alimentaire et
nutritionnelle. Cette situation mrite une surveillance accrue, ainsi que des
mesures dattnuation. Plus spcifiquement, dans les pays affects par bola,
lanalyse du Cadre harmonis conduite en fvrier 2015 dans les trois pays affects
(Guine, Liberia et Sierra Leone), rvle quenviron 2,2 millions de personnes
seront en situation durgence alimentaire et nutritionnelle en juin-aot si des
mesures appropries dattnuation ne sont pas mises en uvre. (1)
Cela, indpendamment du fait que dautres impacts dbola auront des
effets moyen et long termes en matire de scurit alimentaire et de rsilience
des populations, dans la mesure o le retour des paysans sera difficile dans les
zones affectes ; dans un contexte de baisse tendancielle des prix des produits
agricoles, donc de leurs revenus, il faudra du temps pour quils reconstituent les
moyens de production quils ont perdus. Sur la base de la psychose gnrale des
populations constate durant lpidmie, on sattend des difficults dans la mise
en uvre des programmes dassistance nutritionnelle.

La situation alimentaire et nutritionnelle projete au Sahel et en Afrique de louest, janvier-mars 2015 (2)

(1) http://www.oecd.org/fr/sites/rpca/reunions/Releve_Conclusions%20RPCA%20Lome_FR.pdf ;
Runion
restreinte du rseau de prvention des crises alimentaires (RPCA) au Sahel et en Afrique de l'Ouest, 2-4
mars 2015, Lom, (Togo), relev des conclusions
(2) Source : Comit permanent Inter-tats de Lutte contre la Scheresse dans le Sahel ; http://www.cilss.bf

34

b. La question sanitaire, enjeu majeur


Comme le dit Sylvie Brunel dans son dernier ouvrage, l'Afrique sera
dveloppe quand le taux de mortalit infantile sera pass sous le seuil
symbolique de 50 , qui est aujourd'hui celui de la majorit des pays dits en
dveloppement. Elle affiche pour l'instant presque le double, hormis en Afrique du
Nord, infiniment plus avance malgr la situation dsastreuse des campagnes
marocaines. Un enfant sur deux qui meurt avant l'ge d'un an vit en Afrique ! Il y
a une gnration, en 1990, c'tait un sur trois. (1) De fait, les indicateurs en
matire de sant restent toujours aussi terribles.
i. Des donnes proccupantes, rsultats defforts insuffisants
Au Tchad, en plus dune esprance de vie particulirement basse, prs
dun enfant sur cinq meurt avant lge de 5 ans. Cette situation sanitaire
dsastreuse sexplique essentiellement par le fait que les structures de sant sont
de faible qualit : nombre insuffisant de mdecins qualifis et rpartition
dsquilibre des personnels de sant sur le territoire national. En 2012, le Tchad
ne comptait en tout et pour tout quun peu plus de 7 500 personnels de sant, qui
relevaient prs de 90 % du secteur public, le reste se rpartissant entre
organisations confessionnelles et secteur priv (6 %), ONG (3 %) et arme (2 %).
En 2011, les dpenses de sant par habitant taient de 35$, pour une norme de
44$, fixe par lUnion africaine, et de 86$ fixe par l'OMS. Elles atteignaient prs
de 10 % du budget en 2012, pour un objectif fix dans la Dclaration dAbuja en
2001 d'au moins 15 %. Pour insuffisant que ce soit en regard des objectifs, ce nest
cependant pas leffort le moindre : en 2012, la dpense moyenne par habitant en
Guine tait de 9$, la Cte d'Ivoire ne consacrant que 5 % de son budget la
sant.
Regard sur le secteur de la sant en RDC (2)
Le gouvernement congolais a russi mettre en place un systme de sant visant
une large accessibilit (gographique, culturelle et financire) aux soins de base en
sappuyant sur des structures oprationnelles adquates. En effet, le systme de sant en
RDC est ax sur la Stratgie des soins de sant primaires (SSP), qui sappuie sur les zones
de sant (ZS) riges en units oprationnelles de planification et de la mise en uvre de la
politique de SSP.
Cependant, ce jour, le secteur de la sant accuse toujours de faibles performances
au regard de la lenteur du rythme des progrs enregistrs dans les principaux indicateurs de
la sant. Les indicateurs de morbidit, de mortalit et surtout desprance de vie la
naissance (48,7) nindiquent pas de progression du pays dans le domaine de la sant. Il en
va de mme des indicateurs lis aux OMD.
Le taux de mortalit infanto-juvnile a connu un recul relativement important entre
2001 et 2010, passant de 213 158 , soit une diminution annuelle de 32 . Cette
volution parat toutefois insuffisante par rapport aux attentes des OMD, dont la cible pour
(1) Sylvie Brunel, LAfrique est-elle si bien partie ? , op. cit., page 36
(2) PNUD, Rpublique dmocratique du Congo, Rapport national sur le dveloppement humain 2014 ;
Cohsion nationale pour lmergence du Congo , dcembre 2014, pages 209-210

35
cet indicateur est projete 60 en 2015. Le rythme actuel de rgression de ce taux laisse
entrevoir le taux de 134 en 2015. Cette situation est dautant plus proccupante que le
pays avait enregistr en 2009 lun des taux de mortalit infantile les plus levs de la
plante, soit 199 , taux le classant en 2e position, aprs le Tchad.
Cette moyenne nationale cache une forte disparit entre les diffrents milieux de
rsidence. Alors que le milieu urbain avait enregistr un taux moyen de 111 , un taux
proche de 200 , prcisment 174 , avait t observ dans le milieu rural. Le mme cart
est observ entre diffrentes provinces : Kinshasa connat le taux le plus bas, moins de
100 (prcisment 91 ), contrairement aux provinces du Katanga, de Maniema, de
Bandundu, du Sud-Kivu, du Kasa-Occidental et de lquateur, caractrises par des taux
suprieurs la moyenne nationale.
() seules quatre provinces sur onze ont enregistr une baisse de la mortalit
infanto-juvnile entre 2007 et 2010. Il sagit de Kinshasa, du Bas- Congo, de la Province
Orientale et du Sud-Kivu. Cest dans cette dernire province que la plus forte baisse (53
points) a t enregistre. Par contre, les 7 autres provinces ont vu les conditions sanitaires
des enfants se dtriorer. La situation la plus critique a t observe au Nord-Kivu (moins
29 points). La permanence de linscurit dans cette province a certainement affect les
conditions sanitaires de toute la population et surtout des enfants.

La situation est comparable au Congo (Brazzaville) qui prsente des


indicateurs de sant parmi les plus faibles au sein du groupe de pays
comparables , avec notamment une mortalit maternelle de 426 dcs pour
100 000 naissances vivantes et une mortalit infanto-juvnile de 68 dcs pour
1 000 naissances vivantes. Un quart des enfants sont affects par la malnutrition
chronique et, except en matire de sida et de paludisme, latteinte des cibles des
OMD sera trs difficile en raison de linsuffisance des ressources financires,
matrielles et humaines, de la pauvret leve et de la faible coordination de la
rponse nationale. Dans le mme ordre d'ides, on note galement qu
Madagascar, la rduction de la mortalit des enfants de moins de 5 ans marque
actuellement le pas.

Part des dpenses de sant dans le PIB des pays dAfrique de l'Ouest en 2012 (1)
(1) Banque africaine de dveloppement, LObservatoire de l'Afrique de l'ouest , n 5, janvier 2015

36

ii. Limpact de la faiblesse des systmes de sant


Si lon se concentre plus spcifiquement sur les pays dAfrique de l'ouest,
la lecture du dernier point de situation consacr la sant effectu par la Banque
africaine de dveloppement (1), met en exergue la faiblesse des systmes de sant
face aux dfis auxquels ils sont confronts. De sorte quau Bnin, par exemple,
le taux de morbidit reste lev malgr les programmes et les rformes de sant
mis en uvre dans les dernires annes. La situation sanitaire demeure faible en
raison dune offre inadquate de services sanitaires, dune pnurie des capacits
humaines, dune mauvaise maintenance des infrastructures et de la prcarit du
mcanisme de financement de la sant. (2). Cest la mme situation qui prvaut
au Burkina Faso, mme si les budgets sont en augmentation et que les effectifs
sont croissants : la principale maladie endmique y est le paludisme, qui frappe
plus de 7 millions dhabitants sur 17, soit plus de 40 % de la population. Si la
prvalence du sida a heureusement fortement diminu, dautres indicateurs sont
alarmants, tels ceux relatifs la conjonction entre la mortalit infantile et la
malnutrition : 54 % des dcs infanto-juvniles surviennent sur des terrains de
malnutrition.
Le systme de sant du Niger est galement confront plusieurs dfis
dimportance, dont le moindre nest pas la croissance dmographique, thme
crucial sur lequel on reviendra. La rpartition spatiale de la population et
linstabilit des pays voisins, qui entrane un afflux massif de rfugis, ajoutent
la pression sur le systme. Comme au Burkina Faso, si la prvalence du sida est
faible, celle de la tuberculose reste proccupante ; le paludisme est la premire
cause de dcs (58 %), auxquels la pneumonie (12 %) et la diarrhe (5,7 %)
contribuent de manire importante. Les personnels de sant disponibles sont
insuffisants, tant en nombre quen qualification, et les dpenses de sant prives et
publiques (7,4 % du PIB sur les dix dernires annes), sont insuffisantes pour
rpondre aux besoins. Joseph Brunet-Jailly, enseignant Sciences Po et
consultant, ancien directeur de recherche lORSTOM et lIRD, soulignait (3) le
fort dcalage que lon constate parfois entre les annonces faites par les instances
nationales et leur ralit sur le terrain. Ainsi, lorsque le Niger a annonc la mise en
uvre de la gratuit aux soins pour les femmes et les enfants, limpact a t
presque nul pour certaines populations, seules huit maternits nigriennes - dont
trois se trouvent Niamey - tant capables par exemple de raliser des
csariennes. En d'autres termes, il sest agi dannoncer la gratuit dune prestation
qui de toute manire nexiste pas dans quatre rgions sur huit.
Dans le mme esprit, le Togo fait partie des pays o le ratio nombre de
mdecins/nombre dhabitants est le plus faible. La situation saggrave depuis 30
ans du fait de lexpatriation des mdecins vers les pays occidentaux. Le nombre de
mdecins pour 1000 habitants a chut de 0,14 en 1984 0,05 en 2014. La
(1) Source : BAD, LObservatoire de l'Afrique de l'ouest , ibid.
(2) Banque africaine de dveloppement, ibid., page 5
(3) Audition du 10 fvrier2015

37

disponibilit en mdecins baisse mesure que lon sloigne de la rgion


Maritime. Celle-ci compte 82 % des mdecins, dont 77 % dans la capitale Lom.
18 % des mdecins exercent dans le reste du pays, o vivent 57 % de la
population. La privation des soins de sant, dhygine et deau potable concerne
surtout le milieu rural, o vivent 78,9 % des pauvres. En 2012, la part de la
population ayant accs aux installations sanitaires amliores est de 2,5 % en
milieu rural contre 25,5 % en milieu urbain. . (1)
iii. Ce que lpidmie bola a contribu rvler
Cest la raction des ONG et de la communaut internationale qui a
permis de contenir lpidmie de fivre bola, rvlant de ce fait toutes les failles
des systmes de sant des pays dAfrique de l'Ouest et illustrant larticulation
intime entre les problmatiques de dveloppement et de stabilit entendues au sens
large. Comme on la voqu, le gouvernement guinen ne consacre que 9$ par an
et par personne la sant, et ceux de la Sierra Leone et du Liberia, peine plus :
respectivement 16$ et 20$, comparer aux standards minimums recommands par
l'Union africaine ou l'OMS. La faiblesse de cet investissement conditionne
directement le nombre de mdecins, dinfirmires et autres personnels de sant,
dquipements divers, dhpitaux et de mdicaments disponibles. Lorsque
lpidmie dbola a clat, il ny avait que 51 mdecins dans tout le pays - 1,4
mdecin pour 100 000 habitants au Liberia selon certaines sources, par rapport au
taux de 1 pour 600 recommand par l'OMS -, et 1 pour 45 000 habitants en Sierra
Leone, laquelle compte peine plus dun millier dinfirmires et sages-femmes.
Toutes catgories confondues, le Liberia dispose dun professionnel de sant pour
3 500 habitants, la Sierra Leone dun pour 5 300 habitants. (2)
Dans ces conditions, non seulement, les systmes de sant ne russissent
pas faire face aux besoins courants qui sont le quotidien des populations
africaines, mais quune pidmie surgisse et se rpande rapidement comme celle
du virus bola, et des annes defforts et de dveloppement sont ruins en
quelques mois.
Le cot humain de cette pidmie est d'ores et dj considrable : 25 826
personnes ont t infectes ce jour et lon a enregistr 10 704 dcs pour les
trois pays les plus affects (3). En outre, des effets en cascade sont prvoir
dordre sanitaire (4), ou social : lpidmie a provoqu des tensions internes sur le
tissu social des pays concerns, pour partie dstructur et dstabilis. Le cot
conomique et financier est galement trs lev : la communaut internationale
(1) Banque africaine de dveloppement, op. cit., page 16
(2) Save the Children, A Wake-up Call: lessons from Ebola for the Worlds health systems , mars 2015
(3) OMS, Rapport de situation sur la flambe de maladie virus bola, 15 avril 2015 ; le bilan dtaill par
pays est de 4 486 dcs au Liberia, 3 857 en Sierra Leone, 2 346 en Guine ; sy ajoutent 8 dcs au
Nigeria, 6 au Mali et 1 aux tats-Unis
(4) Une tude rcente estime que lpidmie dbola pourrait bien avoir des consquences en cascade, compte
tenu de la chute de la couverture vaccinale contre les autres maladies infectieuses comme la rougeole, la
poliomylite ou lhpatite B, qui a considrablement rduit la protection de la population. Jusqu 16 000
dcs supplmentaires pourraient par exemple se produire en cas dpidmie de rougeole.

38

a d assumer en extrme urgence un effort considrable pour venir bout de


lpidmie - 4,3 Mds$, soit quinze fois le budget annuel cumul consacr la
sant par les trois pays les plus touchs (1) -, et le choc est aussi majeur pour les
conomies. Il a provoqu un coup darrt brutal sur la croissance. Si les
projections initiales ont finalement, et heureusement, t attnues (2), grce
lenraiement assez rapide de lpidmie, elles restent dramatiques : Selon la
Banque mondiale, bola devrait entraner une perte d'activit de 1,6 milliard de
dollars en 2015 dans les trois pays affects (soit plus de 12 % de leur PIB
combin) : 540 millions de dollars en Guine, 180 millions au Liberia et 920
millions en Sierra Leone. C'est bien plus que le cot conomique - dj
considrable - accus en 2014 : plus de 500 millions dollars (environ 5 % de leur
PIB combin). (3) Lactivit des pays environnants est galement impacte : il y a
quelques mois encore, la Banque mondiale et le FMI estimaient que l'Afrique
subsaharienne, dans son ensemble pourrait subir des rpercussions conomiques
de prs de 33 Mds$, dans lhypothse la plus grave (4). Si ces projections ont aussi
t revues la baisse, certains voisins, tout indemnes quils soient, en subissent les
effets collatraux, cf. le Sngal dont le tourisme est aujourd'hui en perdition, du
fait de la psychose internationale (5).

Distribution gographique des nouveaux cas et du nombre de cas confirms au 15 avril 2015 (6)
(1) Save the Children, op. cit.
(2) Jeune Afrique conomie, 20 janvier 2015
(3) Jeune Afrique, 20 janvier 2015
(4) Jeune Afrique conomie, 8 octobre 2014
(5) Jeune Afrique conomie : Le naufrage silencieux du tourisme au Sngal , 9 fvrier 2015
(6) Source : OMS ; http://www.who.int/csr/disease/ebola/fr/

39

Comme le souligne juste titre la Banque africaine de dveloppement,


la structuration long terme des systmes de sant doit tre rige en priorit
par les tats de la rgion. Cette structuration est ncessaire pour empcher que ce
type de crise sanitaire se reproduise, pour accompagner le formidable
dveloppement conomique qui saffirme dans la majorit des pays de la
rgion. (1).
Cela est dautant plus urgent que, comme le soulignait aussi Dominique
Kroudan, mdecin, fondatrice et conseillre scientifique de la spcialisation
Global Health de lcole des affaires internationales de Science Po et titulaire
en 2012-2013 de la chaire Savoirs contre pauvret du Collge de France (2),
l'Afrique, et notamment l'Afrique de l'Ouest, est dsormais face de trs grands
enjeux qui ont merg, notamment autour de la croissance dmographique qui se
traduit par larrive de masses de jeunes non instruits, sans accs la sant et sans
emploi. Beaucoup de ces jeunes sont malades, du sida, de diabte, de maladies
infectieuses, mentales, et tout particulirement, dsormais, de maladies
chroniques. Il y a l un double fardeau pour les systmes de sant, submergs par
ces multiples pathologies simultanes sans quil y ait eu de transition
pidmiologique, comme on la connu en Europe, o les systmes de sant ont eu
le temps de se prparer la transition entre maladies infectieuses et maladies
chroniques. En Afrique, tout arrive en ce moment de manire simultane, maladies
infectieuses, problmes de sant maternelle et infantile, sous-nutrition, et maladies
chroniques, comme le diabte et le cancer, dont on na pas envisag la prise en
charge ni mdicale, ni en termes de sant publique, avec ce que cela suppose de
moyens y consacrer.
C'est la raison pour laquelle la BAD insiste sur la ncessit pour les tats
de la rgion daccrotre les ressources consacres la sant, pour amliorer la
disponibilit et la qualit de loffre de soins, notamment dans les zones les plus
dfavoriss : Ils doivent poursuivre leurs efforts pour lamlioration de leur
systme de sant, en cherchant mettre en place un modle inclusif qui puisse la
fois protger les populations les plus vulnrables et accompagner leur transition
conomique et sociale. . (3) Cela requiert de travailler sur des modles
conomiques soutenables, notamment dans un contexte de baisse des ressources
de l'aide au dveloppement, de veiller, dans tous les pays de la rgion,
laccroissement des personnels de sant, indispensable lamlioration des
systmes de sant, dfi qui exige des tats quils dveloppent les capacits de
formation du personnel de sant et quils renforcent lattractivit des conditions
dexercice des professionnels de la sant. . (4)
Or, comme le soulignait Dominique Kroudan, on se situe dans un
contexte gnral o, dans un pays comme la Cte d'Ivoire, en situation de post(1) Banque africaine de dveloppement, op. cit., page 36
(2) Audition du 3 dcembre 2014
(3) Banque africaine de dveloppement, op. cit., page 36
(4) Ibid.

40

conflit, - comme le sont dailleurs de leur ct le Libria et la Guine Bissau, la


Guine se trouvant dans une situation gure loigne -, le ministre de la sant ne
dispose que dun budget gal 4 % du budget de l'tat, loin de lengagement
dAbuja des tats africains de consacrer 15 % la sant, que seuls quatre pays ont
tenu ce jour. Pour le professeur Kroudan, cela signifie clairement que la sant
nest pas une priorit politique des tats, et explique que lpidmie dbola ait
explos dans trois pays qui sont parmi les plus en retrait sur ce plan. La situation
est telle que dans sa leon inaugurale au Collge de France, elle estimait mme
que dune manire gnrale, en Afrique, il y avait de plus en plus de malades et de
moins en moins de soignants : lAfrique compte un quart de la pnurie mondiale
de soignants, confronts sur ce seul continent un quart de la charge mondiale de
maladies , cependant que, en toile de fond, svissent les instabilits politiques
et cinq crises : alimentaire, nergtique et climatique, conomique et financire,
dont nous pourrions explorer les effets sanitaires et gopolitiques
rciproques. (1)
Accessoirement, on fera remarquer quil ny a jamais que 22 ans que la
Banque mondiale faisait de la sant le thme de son rapport annuel sur le
dveloppement dans le monde et insistait sur limpratif d investir davantage
dans des actions de sant publique dun bon rapport cot-efficacit de nature
amliorer sensiblement ltat de sant des pauvres. (2) Cela faisait partie dun
ensemble de mesures juges dune importance primordiale pour lamlioration de
la sant, parmi lesquelles figurait le fait de donner une solide instruction
primaire tous les enfants, en particulier aux filles.
c. La crise du systme ducatif
Les donnes relatives lducation ne sont pas moins alarmantes et
montrent que la question reste un enjeu crucial : le taux dalphabtisation est
encore infrieur 50 % au Sngal, 49,7 % exactement, pour une dure moyenne
de scolarisation de 7,8 ans. Les chiffres mauritaniens sont lgrement suprieurs,
58 % et 7,9 ans, mais trs bas au Bnin o seuls 42,4 % de la population sont
alphabtiss, malgr une dure moyenne de scolarisation suprieure 9 ans. De
mme, dans un pays comme le Mali, le taux dalphabtisation nest aujourd'hui
que de 31,1 % avec une scolarisation moyenne de 7,2 ans. Cette donne est
cependant mettre en regard dtudes de terrain qui montrent des rsultats trs
mdiocres : les acquisitions en lecture et comprhension du franais, qui devraient
tre assures par les deux premires annes de scolarit, ne sont en effet constates
que chez 8 % des enfants de 6 14 ans, cependant que les acquisitions
comparables dans les langues nationales, utilises en dbut de scolarit par une
partie des coles, ne sont obtenues que chez 3 % des enfants concerns ; de mme,
les rsultats attendus en calcul ne sont obtenus que chez 9,5 % des enfants, la

(1) Dominique Kroudan, Gopolitique de la sant mondiale , Leon inaugurale, Collge de France, 14
fvrier 2013 ; http://books.openedition.org/cdf/2291#bodyftn110
(2) Banque mondiale, rapport sur le dveloppement dans le monde, Investir dans la sant , 1993, page 163

41

moiti dentre eux ne savant mme pas lire les chiffres (1). Concrtement, si les
enfants sont scolariss, trs nombreux sont ceux qui quittent le systme
prmaturment sans matrise des fondamentaux. On ne stonne pas que le rapport
annuel de dveloppement du PNUD sur le Mali considre le systme ducatif
comme tant en tat de crise , avec des rsultats quantitatifs en progrs mais
une qualit en dtresse (2) : les effectifs explosent, certains tudiants
luniversit ne sachant pas lire et nombre de professeurs se contentant de lire des
ouvrages emprunts la bibliothque (3).
Cet tat de fait se retrouve dans dautres pays de la rgion : les statistiques
du PNUD indiquent par exemple que la dure de scolarisation que peut esprer un
enfant nigrien est de 5,4 ans sur lensemble de sa vie scolaire. De fait, la
rpartition de la population active selon le niveau dducation montre des
lments proccupants, que le tableau ci-dessous illustre : prs de 80 % des
Nigriens actifs nont aucune formation et lon relve que les six pays les moins
bien classs sur ce plan sont tous francophones. On verra plus bas (4) que la
question de lducation est dailleurs lune de celles qui reprsentent les plus
grands dfis pour le Niger, compte tenu des effets conjugus de sa croissance
dmographique et de lvolution profonde de la socit. De mme, 70 % des
Burkinab nont aucune formation.

Rpartition de la population dge actif selon le niveau dducation (5)


(1) tude ralise par lONG uvre malienne dAide lEnfance du Sahel, OMAES, dans le cadre du
Programme dvaluation des apprentissages scolaires par la socit civile au Mali, Ce que nos enfants
savent lire et calculer , Rapport annuel Bkunko 2013. (Donnes communiques par Joseph Brunet-Jailly
lors de son audition le 10 fvrier 2015)
(2) PNUD, Rapport national sur le dveloppement humain, dition 2014 ; gouvernance socioconomique,
politique, scuritaire et rsilience la crise 2012 au Mali : enjeux et perspectives , septembre 2014, pages
81-82
(3) Joseph Brunet-Jailly, audition du 10 fvrier 2015
(4) Infra, pages 96 et suiv.
(5) Source : Dynamiques de croissance et de population en Afrique subsaharienne , Agns Chevallier et
Malan Le Goff, Panorama du CEPII, Juillet 2014

42

Madagascar, en matire dducation, des progrs ont certes t


accomplis avec un taux dachvement au primaire pass de 47 % en 2004 69 %
en 2012. Toutefois, le taux de scolarisation a connu une forte diminution, passant
de plus de 96 % en 2006 moins de 70 % en 2012, c'est--dire que, en raison
notamment de linsuffisance de loffre ducative et des moyens financiers des
parents, prs de 30 % des enfants ne frquentent plus aujourdhui lcole primaire
alors quils ntaient que 3 % dans ce cas en 2006. Selon lenqute de suivi des
OMD 2012/13, les mnages doivent dpenser en moyenne lquivalent denviron
22 euros pour un enfant scolaris.
Parmi les pays francophones dAfrique centrale, on relvera par exemple
que le Cameroun prsente un tableau plutt positif, dans la mesure o le taux
de scolarisation dans le primaire est de 82,6 %, le taux d'alphabtisation tant de
73 % selon les dernires donnes du PNUD. De fait, le pourcentage de la
population active sans formation est relativement faible par comparaison avec
l'ensemble de la rgion, infrieur 20 %. Lors du dplacement de votre Mission
dans le pays, de nombreux interlocuteurs, notamment des milieux conomiques
franais, ont dailleurs tenu insister sur lexcellence de la formation
professionnelle dans certaines branches, notamment les filires dingnieurs. On
observe nanmoins de fortes disparits rgionales entre le Nord, et surtout
lextrme nord et le sud du pays, en termes de taux de russite scolaire ou
dalphabtisation : Dans le temps, le taux dalphabtisation au Cameroun tait
en progression de 7 points, entre 1996 (61 %) et 2001 (68 %) ; puis, ce taux sest
accru de 3,2 points, pour atteindre 71,2 % en 2010. Dans le Document de
Stratgie pour la Croissance et lEmploi (DSCE), compte tenu de lvolution
antrieure de ce taux et de son niveau actuel, les pouvoirs publics camerounais
estiment pouvoir parvenir lradication de lanalphabtisme lhorizon 2020.
La dimension spatiale de lalphabtisation montre de profondes disparits entre
les rgions, lExtrme-nord, le Nord, lAdamaoua et lEst sont les moins
avances. (1)
Cette disparit rgionale se note aussi au niveau des conditions de
scolarit, notamment des taux dencadrement, comme le montre le tableau cidessous, ou encore, des redoublements, ou du taux dabandon global, plus lev
dans la rgion de lExtrme-nord (5,4 %) et moins lev dans le Sud-Ouest
(0,2 %) (2), pour des raisons principalement tenant au manque de moyens
financiers (48,6 %).

(1) PNUD Cameroun, Rapport national sur le dveloppement humain ; le rle du capital humain , 2013,
page 50
(2) PNUD, Ibid., page 53

43

Niveau dencadrement au primaire et au secondaire en 2011 (1)

3. Les pays d'Afrique francophone sont parmi les moins dvelopps

Les dveloppements qui suivent montrent que les pays d'Afrique


francophone sont parmi les plus pauvres en dpit de leur croissance mais que leur
mauvais classement tient davantage leur appartenance des aires gographiques
particulirement exposes qu leur identit linguistique. Diffrents pays
dAfrique anglophone ne sont pas mieux lotis.
a. Pour lessentiel, des pays relevant de la catgorie des Pays les moins
avancs
Les statistiques annuelles publies par les Nations Unies sont clairantes et
permettent de mesurer demble lampleur du problme auquel font face les pays
d'Afrique francophone. Selon la dernire livraison des Indicateurs du
dveloppement humain que publie chaque anne le PNUD (2) deux pays
dAfrique francophone, sur 187 pays classs, figurent dans la catgorie des pays
Dveloppement humain moyen et parmi les pays revenu intermdiaire : le
Gabon, au 112e rang, et le Congo, au 140e rang.
La plupart des autres pays dAfrique francophone relvent de la catgorie
des Pays les moins avancs (3), PMA : la Guine quatoriale est au 144e rang, le
(1) Source : PNUD, ibid., page 51
(2) http://hdr.undp.org/en/content/table-1-human-development-index-and-its-components
(3) Le Conseil conomique et social de lONU considre comme PMA les pays dont la population nexcde pas
75 millions dhabitants et rpondant trois types de critres : revenu par habitant moyen compris entre
992 dollars et 1190 dollars ; indice de capital humain, dtermin sur la base des indicateurs de nutrition,
de sant, de scolarisation et dalphabtisation ; indice de vulnrabilit conomique, tabli sur les
indicateurs suivants : chocs naturels ; chocs commerciaux ; exposition physique aux chocs ; exposition
conomique aux chocs ; petite taille conomique ; loignement conomique. Le CES des Nations Unies
rvise la liste des PMA tous les trois ans, la lumire des recommandations du Comit des politiques de
dveloppement. La liste actuelle comprend 49 pays : Afghanistan, Angola, Bangladesh, Bnin, Bhoutan,
Burkina Faso, Burundi, Cambodge, Comores, Djibouti, rythre, thiopie, Gambie, Guine, Guine-

44

Rwanda et le Cameroun sont respectivement 151e et 152e, suivis de peu par


Madagascar, 155e de la liste. Par ordre dcroissant de dveloppement humain, la
position des diffrents pays d'Afrique francophone est ensuite la suivante :
Comores, 159e ; Mauritanie, 161e ; Sngal, 163e ; Bnin, 165e ; Togo, 166e,
galit avec le Soudan ; Djibouti et la Cte d'Ivoire sont aux 170e et 171e rangs ; le
Mali est 176e devant la Guine, le Burundi et le Burkina Faso, respectivement la
179e, 180e et 181e position. Enfin, les quatre derniers pays du classement tabli par
le PNUD sont galement francophones : le Tchad, la Rpublique centrafricaine, la
RDC et le Niger sont chelonns entre la 184e et la 187e places. Comme on le voit,
ceux qui ne sont pas des PMA, le Cameroun et la Cte d'Ivoire, sont galement
mal positionns.
Les pays anglophones d'Afrique sont peine en meilleure posture : Si cinq
dentre eux sont dans la catgorie Dveloppement humain moyen - Botswana :
109e ; Afrique du Sud, 118e ; Namibie : 127e ; Ghana : 138e et Zambie : 141e - la
majorit sont galement des PMA, qui figurent dans des positions assez
comparables.
b. Qui stagnent ou rgressent
Si lon regarde lvolution de ces pays sur la longue priode, on constate
certes des amliorations pour certains, mais aussi le fait que dautres nont pas fait
grand progrs sur la dcennie en cours.
Ainsi, entre 2008 et 2013, des pays comme la Cte d'Ivoire, le Gabon, le
Mali, le Burundi ou le Burkina Faso ont stagn et leur rang de classement est rest
le mme. Dautres, en revanche, ont nettement chut, comme le Sngal qui a
perdu six places au cours de ces cinq annes, tout comme Madagascar ou Djibouti
qui ont rgress chacun de trois places. Plusieurs enfin, sont galement sur une
pente descendante, quoique moins accentue. Cest le cas du Bnin, de la
Mauritanie, du Congo, de la Guine, qui perdent chacun deux places et, dans une
moindre mesure, du Niger, du Togo ou de la Rpublique centrafricaine, qui ont
recul dune place. Au total, sur les annes 2008-2013, seuls parmi les pays
d'Afrique francophone, la RDC et le Tchad, + un rang chacun, le Cameroun, +
deux rangs, et surtout, le Rwanda, + dix-sept places, voient leurs positions
samliorer, parfois trs modrment, sur lchelle mondiale du dveloppement. (1)
La comparaison faite avec quelques pays anglophones montre des
trajectoires plutt plus favorables dans leur cas que dans celui des pays
francophones. Ainsi, sur la mme priode 2008-2013, le Botswana et lAfrique du
Sud ont progress de deux places, la Namibie et le Liberia de trois. Quelques-uns
stagnent, tels la Sierra Leone ou le Malawi, certains rgressent, comme la Gambie
Bissau, Guine quatoriale, Hati, les Salomon, Kiribati, Lesotho, Libria, Madagascar, Malawi, Mali,
Mauritanie, Mozambique, Myanmar, Npal, Niger, Ouganda, Rpublique centrafricaine, Rpublique
dmocratique du Congo, Rpublique dmocratique populaire lao, Rpublique-Unie de Tanzanie, Rwanda,
Samoa, Sao Tom-et-Principe, Sngal, Sierra Leone, Somalie, Soudan, Soudan du Sud, Tchad, TimorLeste, Togo, Tuvalu, Vanuatu, Ymen et Zambie
(1) http://hdr.undp.org/en/content/table-2-human-development-index-trends-1980-2013

45

ou lOuganda, de quatre places lune et lautre, cependant que dautres sont en net
progression : Tanzanie, + cinq places, Zambie, + sept, ou Zimbabwe, + seize.
Si lon affine la focale, on remarque sans trop de surprise que les pays
sahliens sont tous en queue de peloton et cela seul permet de ne pas faire de
lappartenance laire linguistique francophone le facteur explicatif de leurs
mauvais classements : leurs conditions naturelles particulirement dfavorables,
leur enclavement, les handicapent considrablement pour sortir de la trappe du
sous-dveloppement dans laquelle ils sont, pour reprendre une expression
popularise ces dernires annes. Cela permet de souligner que la distinction entre
pays francophones et pays anglophones nest pas particulirement pertinente : les
processus de dveloppement dans lensemble des pays francophones sont varis,
tout comme ils le sont dans les pays anglophones. Les uns et les autres se sont
mancips par rapport des histoires coloniales propres, il y a eu des trajectoires
individuelles, des russites et des checs dans des pays francophones comme dans
des pays anglophones, et cela invite sintresser aux contextes et ralits locales
rellement explicatifs. Pierre Jacquemot, ancien ambassadeur de France en RDC,
prsident du GRET (1), considre ce propos que la distinction avec les pays
anglophones n'est en rien pertinente et qu'il ny a aucune similitude dans les
processus dans lensemble des pays francophones de la mme manire qu'il ny en
a pas non plus entre les pays anglophones. Il y a eu des russites francophones et
anglophones, et des checs anglophones comme francophones. Jean-Marc
Chtaignier, alors directeur-gnral adjoint de la mondialisation, des partenariats
et du dveloppement au MAEDI et ancien ambassadeur de France
Madagascar (2), soulignait pour sa part quil y a en fait plusieurs Afriques, des
pays, des populations, des modes de vie extrmement diffrents, y compris au sein
de l'Afrique francophone.
Le Mali en 1992 : quelques constats (3)
Le pays demeure pauvre, (...) et aucune des diffrentes politiques conomiques
suivies depuis trente ans n'a pu lui apporter de solutions efficaces.
L'industrialisation tait symbole de dveloppement (...) mais le bilan n'est pas
trs positif : tout ou presque est inadapt.
Nourrir le pays demeure par ailleurs une proccupation constante des pouvoirs
publics. (...) Le pays tait excdentaire en crales (et exportateur) entre 1960 et 1968.
Producteur de riz, il n'arrive pas l'autosuffisance en ce domaine puisqu'il ne produit encore
que 85 % de sa consommation (et peine la moiti les mauvaises annes, comme en
1984/1985).
La croissance urbaine demeure une proccupation. Bamako, sans doute proche
du million d'habitants en 1992, crot plus rapidement que ne le laisserait penser le dernier
recensement. Elle n'a pas bnfici des investissements qui ont marqu certaines autres
capitales africaines. (...) tout le centre, vieilli et inadapt, est refaire (...) on note un

(1) Audition du 11 juin 2014


(2) Audition du 22 octobre 2014
(3) Jacques Champaud, Le Sahel et la dmocratie , Politique africaine, n 47, Octobre 1992, pages 3-8

46
dveloppement considrable de l'informel qui envahit les trottoirs du centre et
l'accroissement des activits agricoles dans la capitale.
Autre signe de pauvret, la situation catastrophique du systme scolaire. Avec un
taux de scolarisation de 22 %, on est loin du rve de l'ducation pour tous. D'autant que les
taux baissent et que la situation se dgrade. L'enseignement fondamental est mme le parent
pauvre de l'ducation, les gouvernements ayant accord plus d'attention l'enseignement
suprieur et la formation des cadres. L encore se manifeste la priorit de fait donne aux
habitants des villes sur les paysans. La privatisation s'tend aussi ce secteur.
L'irrdentisme touareg est ancien, il n'est d'ailleurs pas propre au Mali, mais il a
t exacerb par la faon dont ce peuple a t trait depuis l'indpendance.
Le Mali entre en dmocratie et la transition s'est faite plutt mieux qu'ailleurs.
Aprs une longue priode o l'tat sous ses diverses formes (coloniale, socialiste, militaire)
tait omniprsent, mais souvent peu efficace, c'est bien prsent la reconstruction de l'tat
qui est prioritaire.
Les pays occidentaux feront sans doute un effort financier pour consolider la
jeune dmocratie, mais il faudra bien que celle-ci trouve progressivement en elle-mme ses
moyens de fonctionner. Or, dans la priode actuelle, l'impt ne rentre plus, et paysans ou
pcheurs ont tendance eux aussi rejeter les interventions de l'tat. Il s'agit dont aussi de
restaurer l'autorit de l'tat.

Ces diffrences invitent la prudence dans les analyses. Il y a une Afrique


mergente ou pr-mergente, une Afrique fragile, lOuest, au Sahel ou en
Rpublique centrafricaine. En outre, de trs grandes diffrences se voient aussi au
sein dun mme pays, comme en RDC ou au Nigeria qui connaissent l'un l'autre
des volutions internes diverses. Des ruptures de rythmes de dveloppement se
constatent aussi, entre l'Afrique de l'Ouest, laisse pour compte, avec son cortge
de guerres, de maux, dont le dernier est bola, et toute lAfrique de lEst qui
dcolle aujourd'hui grce au ptrole et au gaz, et lessor des classes moyennes.
Du fait de son positionnement gopolitique, l'Afrique francophone est
malheureusement aujourd'hui surtout en lien avec les groupes mafieux
mondialiss, de tous types, et conscutivement, avec de nombreux maux : tous les
trafics possibles, piratages, djihad, etc.
Pour expliquer le retard relatif de l'Afrique francophone sur l'Afrique
anglophone, nombre dexperts mettent en avant un faisceau de facteurs qui
relvent en partie aujourd'hui de lhistoire mais ont durablement marqu les pays
du continent et ont pu jouer sur les modles de dveloppement ultrieurement
choisis. Sans qu'il soit question de battre une nouvelle fois sa coulpe ni de
survaloriser cet aspect, on ne peut ingnorer l'hritage culturel colonial et
postcolonial, les processus de dcolonisation diffrents. Les problmatiques
dmographiques sont galement diffrentes et jouent fortement sur les questions
conomiques, dans la mesure o, lexception de la RDC, les pays africains les
plus peupls sont tous anglophones : leur poids conomique est par consquent
mcaniquement suprieur, de mme que les possibilits quoffre la taille de leurs
marchs intrieurs.

47
B. L'AFRIQUE FRANCOPHONE, ZONE DE TEMPTES

LONU et la France sont particulirement engages en Afrique au titre des


oprations de maintien de la paix. Sur les seize que conduit lONU aujourdhui,
neuf sont sur le territoire africain, dont quatre dans des pays francophones. Les
OMP prennent une part de plus en plus importante dans les activits de lONU ce
qui tmoigne la fois de la gravit croissante des crises mais aussi de
lengagement constant des Nations Unies.
Sagissant des effectifs, alors que les Casques bleus taient 12 000 en
1996, et 20 000 en 2000, ils sont au nombre de 122 000 personnels civils et
militaires aujourdhui, dont 25 000 pour la MONUSCO (Rpublique dmocratique
du Congo), 9 626 pour lONUCI en Cte dIvoire, 9 321 pour la MINUSMA au
Mali, 7 912 pour la MINUSCA en Rpublique centrafricaine.
Ces oprations sont de plus en plus complexes. Les mandats de certaines
missions ont t durcis depuis leurs crations. Les oprations comportent aussi de
plus en plus de dimensions civiles : construction dun tat de droit, protection des
droits de lHomme, soutien au processus politique, assistance conomique et
humanitaire, processus de dsarmement, dmobilisation et rinsertion, rforme des
secteurs de la scurit, assistance au processus lectoral
Sur le plan financier, le budget de lensemble des OMP na cess de
crotre, passant de 840 millions de dollars en 1998 7 milliards de dollars.
La France, et cest son honneur, contribue fortement cet engagement.
Sur le plan financier, sa part en tant que membre permanent du Conseil de
Scurit, est suprieure celle des autres membres ; elle reprsente 7% du budget,
soit 490 millions de dollars. Mais, surtout, elle est souvent linitiative, sur le plan
diplomatique, au titre de sa qualit de membre permanent du Conseil de Scurit,
mais aussi au titre de son exprience du terrain et du fait de lefficacit de son
arme qui est lune des rares pouvoir entrer en premier sur un champ de
bataille et crer les conditions dun rtablissement de la scurit, tape souvent
indispensable avant le dploiement des Casques Bleus. Car, pour important que
soit lengagement de lONU, celui-ci est la fois toujours trop lent et jamais assez
efficace pour rtablir la paix dans des situations de conflit dune certaine intensit.
Lactualit des dernires annes a dmontr plusieurs reprises cette ralit qui
fait que les acteurs dun conflit se tournent volontiers vers la France dans ce type
de circonstances. Pour avoir eu loccasion de sentretenir avec de nombreux
interlocuteurs au sige de lONU New York, dans le cadre dune mission de la
commission des affaires trangres, votre rapporteur sait quel point
linvestissement de la France est fort et apprci.
La France est particulirement engage dans les pays francophones ; ces
dernires annes notamment, en Cte dIvoire, au Mali et en RCA. Chacune de ses
interventions dans ces trois pays a t un succs du point de vue du rtablissement
dun climat de scurit. Sans ces interventions, quelle serait la situation de la Cte
dIvoire, du Mali ou de la RCA ?

48

Votre rapporteur ne reviendra pas longuement sur ces russites


incontestables de la politique africaine de la France, dabord parce que ces
russites sont justement incontestables et nappellent pas de longs commentaires,
mais aussi parce quil est tout aussi important de mesurer toute ltendue des
risques qui menacent lAfrique aujourdhui et de se pencher sur deux autres
dimensions : en amont, la prvention des conflits, et en aval, le rtablissement
dune situation de paix complte.
1. L'Afrique, continent troubl depuis les indpendances

Un rapide survol de lhistoire du continent montre aisment que l'Afrique


non francophone a galement, et longtemps, souffert de crises politiques parfois
trs violentes et de plus ou moins longue dure et quil ny a pas de fatalit
francophone .
Il suffit pour sen convaincre de rappeler les deux millions de morts de la
guerre du Biafra la fin des annes 1960 au Nigeria, jamais stabilis jusqu
aujourd'hui, marqu par dinnombrables coups d'tat et une alternance de
rbellions tant au Nord quau Sud, les guerres civiles du Liberia, entre 1989 et
1996 puis entre 1999 et 2003, celle de Sierra Leone, de 1991 2002, ou de Guine
Bissau (1998-1999), ainsi que les tensions internes que connurent, voire
connaissent encore, des pays comme le Soudan, le Zimbabwe, le Kenya ou
lOuganda, pour ne pas parler de la Somalie. Cela tant, mme si un coup dil
sur lAfrique de l'Ouest depuis une quinzaine dannes met en vidence une zone
dans laquelle les conflits sont d'une particulire intensit, on peut souligner aussi
que la plupart des pays, sauf la Guine Bissau, avaient obtenu leur indpendance
de manire pacifique et que, mise part la guerre du Biafra, il n'y avait pas eu de
conflit dans les annes 1960-1970. Sur la dernire priode en revanche, il y a la
fois une flambe de la violence et des conflits, ainsi qu'une pousse de
l'extrmisme religieux, porteuses dinquitudes pour l'avenir, en ce que cette
situation peut contribuer renforcer la fragilisation de la rgion. Cela se produit
aussi un moment o la croissance conomique de la sous-rgion est parmi les
plus leves du continent.
Ces quelques cas parmi bien dautres montrent que, dune manire
gnrale, l'histoire de l'Afrique depuis les indpendances est traverse de
nombreuses tensions et crises, dont les causes, internes comme externes, sont
multiples. Des pays qui donnent aujourd'hui une image de stabilit dmocratique,
comme le Ghana, ont eux aussi connu des priodes troubles avant de trouver
lapaisement et dentrer dans une voie dmocratique. Rares sont ceux qui ont
chapp aux crises politiques, quelques formes quelles prennent. Parmi ceux-ci,
le Sngal figure au rang des exceptions, suivi dsormais, depuis plus de vingt
ans, du Malawi et de la Zambie.
Il nest pas inutile de relever quon a dailleurs tendance retenir limage
dun degr particulier de violence qui contribue donner au continent une
singularit dont il se passerait aisment, qui lui vaut de manire peu prs

49

systmatique quon lui associe les qualificatifs infamants de gnocide ,


purification ethnique , guerre tribale et autre crise humanitaire . Carlos
Lopes (1) fait ainsi remarquer que cette image ngative de l'Afrique est quelque
peu exagre, dans la mesure o il y a plus de conflits et de piraterie en Asie quen
Afrique, ce qui nempche pas de voir lAsie comme dcollant et plus sre. De
mme, la crise sanitaire dbola na-t-elle affect qu1 % de lconomie africaine,
ce que psent les trois principaux pays touchs, mais limaginaire collectif y a
associ lensemble du continent, empchant de voir que 99 % de lAfrique
ntaient pas touchs, ou que lpidmie tait arrive plus facilement Madrid ou
aux tats-Unis que dans nimporte quelle capitale africaine, fut-elle proche
2. Les pays d'Afrique francophone dans la tourmente depuis plus de
quarante ans

Les anciennes colonies franaises n'ont donc rien eu envier aux


colonisations portugaise - Angola et Mozambique, - belge - Rwanda, Burundi ou
Congo -, britannique - Nigeria, Ouganda et Sierra Leone : des moments varis de
l'histoire rcente du continent, les unes et les autres ont connu des crises politiques
qui ont dailleurs frquemment commenc par des modalits violentes daccession
lindpendance, souvent extrmement brutales, que ce soit par leur dure ou par
le nombre de victimes qu'elles ont provoques. En revanche, dans lespace
francophone dAfrique subsaharienne, il ny a gure quau Cameroun et, plus tt,
Madagascar, que lindpendance avait t acquise dans laffrontement violent
avec la France.
a. Des crises innombrables
Au milieu de cette dcennie 1960, certains observateurs (2) estimaient que
les rgimes mis en place au lendemain des indpendances, souvent autoritaires,
ont connu dans lensemble une longvit certaine. On jugeait que la loi-cadre, la loi Defferre de 1956 - avait permis tant bien que mal et surtout sans
troubles majeurs, sans maquis, sans affrontements autres que pacifiques la
tribune du Parlement franais , la mise en place de treize gouvernements et des
institutions tatiques correspondantes. On remarquait que des cooprations et des
solidarits rgionales tentaient aussi, certes difficilement, de se mettre en place, cf.
le Conseil de lEntente entre la Cte-dIvoire, la Haute-Volta, le Dahomey et le
Niger et, malgr les checs, cf. celui de la Fdration du Mali, on relevait une
volont daller de lavant, autant que possible ensemble. De sorte que, mme si
lAfrique de lancienne mouvance franaise a t secoue, en six ans
dindpendance, par bien des temptes et des complots, () par comparaison
avec dautres territoires au sud du Sahara, ou avec tant de jeunes tats arabes ou
asiatiques, elle nest pas tellement mal partie . Le chaos congolais, lhorrible
guerre du Vietnam, les dchirements internes du Ymen ou du Nigria,
(1) Audition du 7 octobre 2014
(2) Georges Chaffard, LAfrique francophone dix ans aprs la loi-cadre , Le Monde diplomatique, juillet
1966

50

laffrontement racial de Rhodsie, lincertitude trouble de lAngola ou du


Mozambique, les conflits priodiquement renaissants entre lInde et le Pakistan,
les massacres dIndonsie, lui ont t pargns. Le tableau sest nanmoins
assombri assez rapidement.
Pour se limiter la priode qui a suivi les indpendances et l'Afrique
subsaharienne, et en considrant laire francophone au sens large, un relev des
conflits et violences qui ont maill les cinquante dernires annes prsente un
tableau difiant.
Rares sont en effet les pays d'Afrique francophone qui nont en effet pas
connu de crises politiques et scuritaires : des guerres civiles ont clat dans
lactuelle RDC (1960-1965, de nouveau de 1977 1983 et enfin de 1996 2003),
au Tchad, partir de 1965 et jusquen 1994, Djibouti entre 1991 et 1994, au
Congo (1996-1999) et enfin en Cte d'Ivoire, au tournant des annes 2000. Des
guerres ou violences ethniques ont endeuilles le Rwanda diverses reprises
(1959-1966, puis 1990-1994 ; fin des annes 1990), le Burundi (1965, 19721973, en 1988 puis 1993-2001), le Congo en 1993, lactuelle RDC en 1984, entre
1993 et 1996. Dans un ordre dides proche, le Mali a connu des rebellions
touareg en 1962-1963, puis de nouveau dans les annes 1990-1995, comme son
voisin nigrien. Des violences civiles ont eu lieu au Cameroun et au Zare dans les
annes 1960, de nouveau au Cameroun dans les annes 1980, en Rpublique
centrafricaine au dbut des annes 2000. Les affrontements et conflits
intertatiques ont t plus rares : en plus des trs brefs conflits frontaliers qui ont
pu opposer des pays comme le Mali et le Burkina Faso, en 1974 puis la fin de
lanne 1985, ou encore la Mauritanie et le Sngal, en avril 1989, on peut aussi
signaler ceux ayant oppos le Burundi au Rwanda entre 1962 et 1964, le
Cameroun au Nigeria autour de la presqule de Bakassi partir du milieu des
annes 1960, lAngola au Zare dans les annes 1977-1978, la Mauritanie au
Sngal la fin des annes 1980, le Tchad la Libye (1978-1987). Enfin, la
diffrence de ce que lon a pu constater dans dautres rgions, les conflits vise
scessionniste sont quasiment absents du tableau, puisquil ny a gure que celui
de la Casamance au Sngal, depuis les annes 1980 que lon puisse considrer
comme tel.
Ce relev rapide donne nanmoins un aperu clairant : les pays de la zone
francophone dAfrique qui nont pas connu de situation de conflits de quelque
nature et ampleur que ce soit sont peu nombreux, surtout si on y ajoute les coups
dtat et crises de gouvernance.
b. Ni l'Afrique de l'ouest ni l'Afrique centrale ne furent pargnes
Sagissant de l'Afrique de l'ouest, le Sngal est le seul pays qui soit
totalement exempt de coups d'tat ou de tentatives un moment ou un autre de
son histoire. Il a non seulement fait preuve dune grande stabilit mais les
transitions sy sont droules sans heurts majeurs, et une volont de libralisation
de la vie politique, a trs tt favoris la libert dexpression, lclosion de

51

mouvements politiques et syndicaux. Il en est all tout autrement dans les autres
pays.
En janvier 1963, au Togo, le prsident Eyadma arrive au pouvoir en
renversant Sylvanus Olympio ; il restera au pouvoir jusqu son dcs et son fils,
Faure Ngassingb, prendra sa succession en 2005 aux termes dlections
largement contestes et suivies de violences graves ayant fait des centaines de
tus. Au Bnin voisin, cest le prsident Krkou qui est renvers en 1972. En
1968, au Mali, qui avait connu des troubles dans son septentrion dus la rbellion
touareg, Moussa Traor renverse Modibo Keta, au pouvoir depuis 1960, et est luimme renvers en 1991, par le gnral Amadou Toumani Tour, qui inaugure
ainsi le premier de ses mandats, et sera renvers son tour en 2012 par le coup
d'tat foment par le capitaine Sanogo la faveur de la pousse djihadiste.
lEst, le Niger connatra galement plusieurs reprises des tensions internes de
mme type : aprs un premier coup d'tat de Seyni Kountch en 1974 contre le
prsident Hamani Diori, suivra une longue priode de stabilit mais les annes
1990 seront houleuses, la priode de dmocratisation tant marque par plusieurs
coups d'tat : renversement de Mahamane Ousmane par Ibrahim Bar Manassara
en 1996, lui-mme dfait trois ans plus tard par Daouda Malam Wank. Salou
Djibo a enfin renvers le prsident Mamadou Tandja en 2010.
Les annes 1980 au Burkina Faso sont particulirement agites : aprs un
premier coup d'tat en 1980, suivront ceux de 1982 puis daot 1983, qui voit
larrive au pouvoir de Thomas Sankara, lui-mme limin quatre ans plus tard
par son compagnon darmes Blaise Compaor qui devra lui-mme quitter le
pouvoir renvers par la rue la fin de 2014, aprs que son rgime ait eu
connatre nombre de soubresauts sur les dernires annes, cf. les manifestations
violentes de la population des annes 2003, 2006, 2007, 2008 et 2011 (1). En
Mauritanie, aprs une longue priode de rgime parti unique, avant mme
louverture la dmocratisation, la fin des annes 1970 sera galement difficile :
deux coups d'tat successifs auront lieu en 1978 et 1979, un troisime en 1984. Le
dbut des annes 2000 sera peine plus calme, qui verra le renversement du
prsident Maaouiya Ould Taya en 2005 puis celui du prsident Abdallahi en 2008
par le gnral Mohamed Ould Abdel Aziz. Aprs une longue priode de dictature
partir de larrive au pouvoir de Lansana Cont en 1984 qui renverse le
Prsident de la Rpublique en place, la Guine inaugure une priode de troubles
violents en 2008 lorsque le capitaine Camara suspend la constitution et toutes les
institutions rpublicaines. De son ct, le modle ivoirien sest effondr en 1999
avec la prise de pouvoir par Robert Gu contre Henri Konan Bdi qui a marqu
le basculement du pays dans le chaos, dont il sort aujourd'hui difficilement aprs
les pisodes que chacun a en mmoire.
En Afrique centrale, le bilan nest pas bien meilleur. Comme on la
soulign, lhistoire contemporaine du Tchad nest quune longue suite de guerres
(1) ICG, Burkina Faso : avec ou sans Compaor, le temps des incertitudes , rapport Afrique n 205, 22
juillet 2013

52

civiles depuis le milieu des annes 1970 : Franois Tombalbaye est renvers en
1975, Goukouni Oueddei prend son tour le pouvoir par la force en 1979, avant
den tre chass par Hissen Habr trois ans plus tard. Il est son tour renvers en
1990 par Idriss Deby, dont la prsidence a elle-mme connu des priodes de trs
vives tensions, la dernire en 2008, vritable guerre civile, ayant failli lui tre
fatale. La Rpublique centrafricaine est galement un pays dans lequel les
troubles politiques se succdent de manire continue : renversement de David
Dacko en 1966 par Bokassa qui inaugurera la priode que lon sait, jusquen 1979.
Dacko, de nouveau au pouvoir partir de 1979 sera dfait deux ans plus tard par
Andr Kolingba ; en 2003, Ange-Flix Patass est renvers par Franois Boziz,
lui-mme renvers par Michel Djotodia en 2013. Lactuelle Rpublique
dmocratique du Congo a dbut la longue priode dinstabilit politique quelle
connat ds le milieu des annes 1960 avec larrive au pouvoir de Mobutu Sese
Seko en 1965 par un coup d'tat. Il maintiendra le pays sous la dictature jusqu
ce que Laurent-Dsir Kabila ne len dpossde en 1997 avant dtre assassin en
2001 et remplac par son fils, toujours au pouvoir aujourd'hui. Sur son flanc Est,
depuis une cinquantaine dannes, le Burundi vit au rythme dun coup dtat tous
les dix ans : le premier a lieu en 1966, son auteur tant son tour renvers en
1976 ; Pierre Buyoya le dfait en 1987, avant dtre lauteur dun autre putsch en
1996 contre le prsident Sylvestre Ntibantunganya. Sil ny a pas eu dautre coup
d'tat depuis, on sait que la situation politique interne est loin dtre sereine.
Toutes choses gales par ailleurs, le Rwanda, avant le gnocide qui la marqu en
1994, tait lui aussi sujet des troubles politiques internes qui staient traduits
par larrive au pouvoir du prsident Habyarimana par un coup d'tat en 1973. Au
Congo, Marien Ngouabi, arriv au pouvoir par un coup d'tat en 1967 est
renvers dix ans plus tard. En 1979, Denis Sassou Nguesso accde la prsidence
de manire violente, puis une seconde fois en 1997 aprs la guerre civile qui
loppose au prsident Pascal Lissouba.
Enfin, l'Afrique francophone de locan indien nest pas non plus
pargne : les Comores ont vcu partir du milieu des annes 1970 une
succession ininterrompue de coup d'tat militaires : 1975, 1976, 1978, reprise
dans les annes 1990 : 1995 et 1999. Madagascar sort aujourd'hui dune longue
priode dinstabilit ouverte en 2009 la fin du mandat du prsident
Ravalomanana.
Au total, on compte pas moins dune cinquantaine dpisodes de prises de
pouvoir de manire violente dans les pays d'Afrique francophone, sur une priode
galement dune cinquantaine dannes, et il nest pas une dcennie qui nen ait
t totalement indemne.
3. L'Afrique francophone plus que jamais au cur des proccupations

Un focus sur quelques cas particuliers permettra de situer lampleur du


problme, et dillustrer la problmatique de larticulation entre dveloppement et
stabilit.

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a. LAfrique centrale dans la tourmente


Sagissant des questions de stabilit interne, Sbastien Minot, sousdirecteur Afrique centrale du MAEDI (1) rappelait un certain nombre de
proccupations qui justifiaient de maintenir un regard attentif. Si des pays comme
le Tchad, qui ont longtemps eu des problmes internes srieux comme on la
rappel, paraissent aujourd'hui stabiliss, cest son cas depuis 2008, il nen reste
pas moins que les dfis restent importants : problmes de dveloppement,
environnement rgional fortement instable, auxquels sajoutent des menaces
externes importantes, parmi lesquelles Boko Haram, la situation au Darfour, la
crise du sud libyen, celle du Soudan du Sud ou la Rpublique centrafricaine. Les
exemples sont nombreux de pays de la rgion cumulant les handicaps : la
Rpublique centrafricaine et la Rpublique dmocratique du Congo notamment,
sur lesquelles on reviendra plus particulirement.
Pour Thierry Vircoulon, directeur du projet Afrique centrale de
lInternational Crisis Group (2), on constate surtout dans cette rgion une cyclicit
des crises la racine de laquelle se retrouve toujours le mme systme de
gouvernance base sur la rente et la grontocratie et linquitant rside dans le
fait que les indicateurs de gouvernance dans les diffrents pays de la rgion
montrent une volution la plupart du temps ngative, quels que soient les critres
pris en compte, de sorte que lon est dans une logique de dclin.
i. Le cas emblmatique de la Rpublique centrafricaine
La catgorie tat failli utilise ces dernires annes pour les situations
les plus dsespres ne suffit peut-tre pas pour qualifier la RCA et l'ICG n'hsitait
pas, ds 2007, employer le terme d' tat fantme son endroit : La
Rpublique centrafricaine est pire quun tat failli : elle est quasiment devenue un
tat fantme, ayant perdu toute capacit institutionnelle significative, du moins
depuis la chute de lEmpereur Bokassa en 1979. (3) Cet tat fantme hante un
territoire suprieur celui de la France sur lequel vivent, ou plutt survivent,
quelque 4,2 millions d'habitants, selon les estimations les plus alatoires en
l'absence de donnes fiables, les statistiques en Rpublique centrafricaine (RCA)
tant devenues alatoires en labsence de recensements dun tat civil et dune
administration dignes de ce nom, voire de routes, dcoles et de postes de sant,
surtout lintrieur du pays.

(1) Audition du 8 octobre 2014


(2) Audition du 21 octobre 2014
(3) Rpublique centrafricaine : anatomie dun tat fantme , International Crisis Group, Rapport Afrique
n 136, 13 dcembre 2007

54

Un constat en 2007 : Le grand bond en arrire de lconomie centrafricaine (1)

Dun tissu industriel qui na jamais t trs fourni, il ne reste plus que des
lambeaux : une brasserie, une usine de contreplaqu et des socits forestires toutes
trangres qui, depuis lassainissement du secteur en 2003, emploient 5 000 travailleurs
permanents et autant de temporaires, soit la moiti de lensemble de la main duvre du
secteur formel de lconomie, localement appeles les entreprises citoyennes parce quelles
seules se soumettent la fiscalit et aux rgles dictes par ltat. Celui-ci tire prsent
18 % de ses recettes de la filire bois, plus que du secteur minier en dliquescence. En 2005,
la RCA na produit que 5kg dor, alors que sa richesse phare le diamant de joaillerie
sest affaisse autour de 400 000 carats par an, deux tiers de la production dil y a 30 ans.
Du moins est-ce le chiffre des exportations officielles. En raison dune importante
contrebande, trois fois plus de gemmes centrafricaines (1 200 000 carats) arrivent en effet
Anvers. Ce trafic se fait au dtriment de ltat, fiscalement trs gourmand, mais surtout des
8 000 artisans-diamineurs, dont chacun fait vivre dix personnes, soit au total autant que la
filire coton, environ un cinquime de la population. Or, la filire coton nest gure en
meilleur tat : en 2006, seulement 3 500 tonnes de coton-graine ont t exportes, une petite
fraction des 50 000 tonnes produites dans les annes 1970, sans parler des 200 000 tonnes
rcoltes en 2006 au Tchad voisin. La culture du caf est galement devenue marginale,
chutant de 15 000 tonnes par an moins de 3 000 tonnes issues de petites plantations
familiales. Ainsi, les principales sources de montarisation du monde rural se sont-elles
taries.
En mme temps, lagriculture vivrire nest gure plus quun moyen de
subsistance. En raison dune inscurit devenue endmique, qui rend prilleuse toute
tentative de commercialisation, les paysans nvacuent plus leurs produits tel point que
Bangui importe des oignons et des mangues, dont la RCA regorge, depuis le Cameroun.
Cest galement dans ce pays voisin que se sont rfugis, avec leurs troupeaux, les leveurs
de btail, souvent des Peuhl. Les pasteurs se plaignent de linscurit due aux coupeurs de
route, les zaraguina, non seulement des vols de btails, mais du chantage avec enlvements
denfants. Le dclin des infrastructures de transport, constant depuis lindpendance, fait le
reste. En Centrafrique, en raison de leur profondeur, les nids de poule dans les rares routes
bitumes ont t rebaptiss nids dautruche . Lancien premier ministre dun phmre
gouvernement dunion nationale en 1996, Jean- Paul Ngoupand, prsent conseiller
spcial du prsident Boziz, rsume la situation lintrieur du pays comme le retour
une vie prcoloniale .
Pour autant, la vie Bangui, avec environ 600 000 habitants de trs loin la plus
importante agglomration, nest gure plus enviable. Il ny a pas mme deau et dlectricit
pour tous les mnages solvables, et il sen faut de beaucoup. En raison de la vtust de
lamnagement hydrolectrique des chutes de Boali, qui fonctionne jour et nuit avec du
matriel inchang depuis 1976, lnergie centrafricaine ne produit que 18 MW, alors que la
capitale en consomme au moins 22 MW. Des coupures touchant des quartiers entiers, tour
de rle, en sont la consquence quotidienne. Pourtant, le taux de desserte le pourcentage
de mnages disposant de llectricit dans une zone lectrifie est faible : 8,6 %. Pour
leau, la desserte Bangui est mme infrieure la fraction des mnages ayant accs leau
courante dans larrire-pays : 22 % en milieu urbain, contre 34 % en milieu rural. Dans la
plupart des quartiers de Bangui, du moins pendant la saison sche, les habitants achtent
leau dans des bidons auprs de camions citernes. Le nombre des abonns leau courante,
chez eux, est confidentiel : 8500. Avec 14 000, les abonns llectricit ne sont gure plus
(1) International Crisis Group, Rpublique centrafricaine : anatomie dun tat fantme , op. cit.

55
nombreux.
Cest un indicateur de la faiblesse du pouvoir dachat dans un tat o, lt 2007,
les arrirs cumuls dans la fonction publique, qui emploie quelque 20 000 agents,
slevaient 33 mois. Quant aux pensions et retraites, leurs impays se comptent dsormais
en trimestres : dix-sept, pour le moment, soit plus de quatre ans.

De fait, pour s'en tenir la priode postrieure l'indpendance, le pays


n'a vcu qu'une interminable descente aux enfers et l'on voit mal comment il aurait
pu en tre autrement, compte tenu de l'tat d'exploitation et de sous-administration
dans lequel le colonisateur l'avait entretenu, qui est venu prolonger, par sa
violence, par le travail forc et le choc microbien, les effets des razzias d'esclaves
menes par les tats voisins musulmans du XVIIe au XIXe sicle. Il n'est pas
indiffrent de rappeler que lon estime que la population devait tre de quelque 5
millions dhabitants au XVIIIe sicle mais de moins dun million en 1940. On ne
peut que renvoyer Andr Gide et Albert Londres qui ont crit l'un et l'autre
quelques annes de distance des pages inoubliables sur ces questions en relatant
leurs priples sur les rives de l'Oubangui-Chari. (1) Philippe Hugon, directeur de
recherche lIRIS, rappelle de son ct (2) que la colonisation franaise a t,
avec celle du Congo belge, une des plus violentes dAfrique. Elle a trs peu
modernis un pays de faible densit. Le systme de traite a domin avec un niveau
trs faible dinfrastructures. La scolarisation na progress quaprs-guerre. Le
taux de scolarisation tait de 1,5 % en 1939 et de 34,5 % en 1958. Priphrie
orientale de lAEF, lOubangui Chari tait administr de loin par Brazzaville,
marginalis et reli la cte par les fleuves Congo et Oubangui.
La longue et sanglante dcennie ubuesque de la dictature Bokassa, au
pouvoir de 1965 1979, inscrira durablement le pays dans les conditions d'un
chaos permanent dont les diffrents acteurs resteront longtemps la manuvre.
Les Kolingba, Patass et autre Boziz, qui gouverneront tour de rle le pays
d'une main tout aussi brutale, sont en scne ds le dbut des annes 1980, sans que
notre pays soit jamais bien loin. Pillages, massacres, tribalisation du pays,
clochardisation de la population, appauvrissement du pays du fait d'une conomie
ruine, contribuent une drive que rien ne peut enrayer, surtout pas les multiples
mutineries auxquelles se livrent les diverses factions de forces armes au long des
annes 1990. Les interventions successives de l'arme franaise seront de peu
d'effet, non plus que les tentatives de sauvetage que les voisins de la RCA mettent
en place sous l'gide de la France, prmices des oprations onusiennes qui
commenceront ds 1998. Rien ne russira cependant empcher la violence, qu'elle provienne de coups d'tat, de rpressions sanglantes ou de rbellions -, ni
les pillages systmatiques et les razzia continues. Les foyers insurrectionnels,
notamment dans le Nord-Ouest du pays ne cesseront d'tre entretenus par des
mouvements politico-militaires qui attisent les rvoltes dans leurs fiefs et finissent

(1) Voyage au Congo , Andr Gide, 1927 ; Terre dbne , Albert Londres, 1929 (rdition Arla, 2012)
(2) Philippe Hugon Les dfis de la stabilit en Centrafrique , Les notes de lIRIS, fvrier 2014

56

par capter la quasi-totalit de la rente politique (1), la rbellion devenant


l'antichambre du pouvoir . Ds le milieu des annes 2000, le HCR compte plus
de 100 000 dplacs dans le Nord-Ouest du pays, qui ont d fuir les exactions
systmatiques qui, des forces armes, qui, des rebelles. Sy ajoutent sur le flanc
oppos du pays, la darfourisation du Nord-Est, lointaine priphrie totalement
oublie, contamine par le conflit aux marches du Soudan avec lequel la
Rpublique centrafricaine partage quelque 1200 kilomtres de frontires,
contrls par deux postes frontires seulement, 700 kms lun de lautre :
Bangui, distant de prs dun millier de kilomtres, est inaccessible par la route
pendant la moiti de lanne, durant la saison des pluies qui stend sur six mois
et qui coupe cette portion du territoire du reste du pays. Il ny a aucune route
daccs goudronne, praticable tout moment. Dans la Vakaga, il nexiste
dailleurs plus aucune route bitume, et gure davantage dinfrastructures
sanitaires ou scolaires. Ladministration y est rduite sa plus simple expression.
Les fonctionnaires, impays depuis si longtemps quils se perdent dans le calcul
de leurs arrirs, travaillent quand ils peuvent se permettre ce " service public ",
qui a cess dtre leur gagne-pain. (2)
Toutes choses gales par ailleurs, comme cela se constatera sur dautres
zones frontalires troubles, par exemple entre lextrme Nord camerounais et le
Nord-Est du Nigeria, sur lesquelles vivent des populations identiques, les mmes
causes enclavement, marginalit, dtrioration des conditions de vie - produisant
les mmes effets, les tensions et conflits sy sont galement multiplis et le
mcontentement ira peu peu en se militarisant au long des annes 2000.
De son ct, un observateur particulirement avis, Didier Niewiadowski,
ancien conseiller de coopration et daction culturelle lambassade de France
Bangui, a galement dcrit (3) comment cette fiction dtat, dune extrme
faiblesse gnrale et qui a mme totalement disparu de certaines rgions du pays
dfinitivement livres elles-mmes, dont les pouvoirs publics dcrdibiliss ont
perdu toute lgitimit, a peu peu laiss sinstaller une totale anarchie, dans un
contexte de disparition de tout tat de droit, o la prdation et linscurit se sont
imposes dans un systme dans lequel rgne la loi du plus fort sur une population
pauprise par une conomie ruine, livre aux prdateurs, dont les structures ont
t dtruites.
Tout cela pour dire que la crise actuelle particulirement dramatique qui a
suscit la raction militaire de la France et qui a reu le soutien unanime de la
communaut internationale est tout sauf une surprise. Les racines en sont trs
profondes, dues des tensions anciennes que les acteurs en place n'ont cess
d'alimenter avec attention. En ce sens, pour Thierry Vircoulon (4), la crise de la
(1) Rapport ICG, op. cit., pages 22-23
(2) Ibid., page 25
(3) La Rpublique centrafricaine : le naufrage dun tat, lagonie dune nation , Didier Niewiadowski,
janvier 2014 ; disponible sur Afrilex : http://afrilex.u-bordeaux4.fr/didier-niewiadowski.html ; Universit
Montesquieu, Bordeaux IV
(4) Audition du 21 octobre 2014

57

Rpublique centrafricaine apparat comme un modle, par cette descente aux


enfers progressive qui a synthtis plusieurs crises en une seule : sousdveloppement ingalitaire entre les rgions induisant un ressentiment de la
population locale contre le gouvernement central ; crise gnrale de ltat, avec
notamment un dlitement des services de scurit et une inscurit croissante ;
conomie de trafics en tous genres - diamants, ivoire - aux mains des factions
armes (1) et la disparition de lconomie formelle ; cela, dans un contexte de
ressentiment religieux croissant depuis des dcennies entre chrtiens et
musulmans. Si des lments dclencheurs autour de la fraude lectorale lors de la
consultation de 2011 ont fait brutalement monter la tension dun cran sur la
dernire priode et men la crise actuelle, les racines structurelles sont donc
installes depuis longtemps, et nont pas t traites temps, alors que, pour sen
tenir la priode immdiate, lore des annes 2010, tous les indicateurs
conomiques et sociaux du pays taient dj des indicateurs de temps de guerre
(sant, mortalit infantile, scolarisation, etc.).
Dans ces conditions, indpendamment du fait que la tenue dlections
rgulires et apaises dans le courant de lanne 2015 dans un tel contexte semble
relever de la gageure, on imagine mal les conditions de la stabilit durable du pays
et de son dveloppement runies sans que les racines profondes de la crise soient
enfin traites. Cest un lieu commun de rappeler que les gouvernements
centrafricains nont jamais, du moins sur la dernire priode, gouvern que Bangui
et ses abords immdiats. Or, comme le rappelait rcemment un autre rapport de
lICG (2), lessentiel se joue ailleurs, dans le reste du pays, et notamment dans les
affrontements traditionnels entre communauts dleveurs et dagriculteurs que la
crise actuelle contribuer exacerber, et qui ne cesseront de contribuer
dstabiliser le pays sil ny est pas apport de solution. Victimes de reprsailles car
assimils la Seleka, de trs nombreux pasteurs se sont rfugis au Tchad et sur le
flanc est du Cameroun, et ces dplacements forcs ont eu d'ores et dj des
incidences dramatiques, telles que leffondrement de la filire levage, la
radicalisation de groupes dleveurs et linterruption de la transhumance entre le
Tchad et la Rpublique centrafricaine. Laggravation de ces tensions rurales
traditionnelles risque de driver en une gurilla des plus prilleuse.
Lopration Sangaris, dcide en quelques heures par le Prsident de la
Rpublique, a permis dviter que la RCA ne sombre dans le chaos dune guerre
civile, et de mettre en place des autorits de transition. Grce cette dcision
courageuse et lefficacit des forces franaises, la population de Bangui a
chapp au pire.
Une opration de maintien de la paix ambitieuse, la mobilisation des pays
africains et celle des ONG et des bailleurs internationaux, tmoignent que la

(1) Cyril Bensimon, En RCA, les factions se disputent Bria et ses diamants , Le Monde, 16 dcembre 2014
(2) International Crisis Group, La face cache du conflit centrafricain , Policy Briefing Afrique, n 105, 12
dcembre 2014

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Rpublique centrafricaine nest plus totalement abandonne son sort par la


communaut internationale et cest videmment une excellente chose.
Cependant, il convient de mesurer toute la difficult de la tche qui est
encore largement devant nous.
ii. Linterminable tragdie congolaise
Plus au sud, depuis le gnocide Tutsi au Rwanda de 1994, la rgion des
Grands Lacs est devenue une poudrire dans lequel plusieurs pays sont impliqus
et/ou affects par ricochets. Cest notamment le cas de la Rpublique
dmocratique du Congo, qui n'a cess d'tre la proie de tentatives de
dstabilisation sur son flanc est.
LONU y est engage depuis dj de trs longues annes. Il serait
fastidieux de rappeler toutes les pripties auxquelles la MONUSCO a t
confrontes avec des moyens militaires souvent insuffisants pour quelle puisse
remplir convenablement son mandat. Rcemment, nanmoins, les Casques bleus
ont marqu des points importants contre les milices qui mettaient le nord du pays
feu et sang grce la cration dune force robuste capable de mener de vritables
oprations de guerre. Cependant, cet investissement consquent ne peut lui seul
crer les conditions dune paix durable.
Il faut rappeler que la rgion des Kivu a tout d'abord t le terrain
daffrontements interminables entre forces ougandaises et rwandaises dont les
populations locales ont t victimes de dommages collatraux, si ce nest directs,
tant les pertes ont t effroyables : Pierre Jacquemot, ancien ambassadeur de
France en RDC et aujourd'hui prsident du GRET et chercheur associ lIRIS,
rappelait ainsi (1) que, selon les rapports de l'ONU, il manquait aujourd'hui plus de
cinq millions de Congolais (2). Des massacres ont eu lieu en maints endroits de la
rgion, comme Kisangani, o des centaines de milliers de civils ont t tus en
marge des combats opposant alors le Rwanda lOuganda en lutte pour
lappropriation des diamants, car, quil sagisse ou non dun contre-gnocide
contre les civils ou rfugis Hutus, lampleur considrable des crimes contre
lhumanit qui ont t commis a aussi pour cause la gestion des ressources
minires de ce pays : Le Congo se retrouva alors sous plusieurs tutelles : celle
de ses nouveaux allis et celle des anciens qui du Rwanda continuaient de
prlever les ressources du Kivu (20 millions de dollars par mois partirent vers
Kigali en 1998). Les zones occupes furent systmatiquement dpouilles de leurs
ressources. Les stocks de minerais, mais aussi de caf, de bois, le btail et les
fonds qui se trouvaient dans les territoires conquis furent transfrs vers les deux
pays allis, le Rwanda et lOuganda, ou bien exports sur les marchs
(1) Audition du 11 juin 2014
(2) Selon les sources, on a estim le nombre de dcs excdentaires , cest--dire de morts additionnels par
rapport au taux standard de mortalit dans le Kivu entre 3,3 millions et pour lensemble du pays, sur la
priode allant de 1996 2007, 5,4 millions le chiffre des morts dus aux consquences des conflits au
Congo. (Pierre Jacquemot, Au Congo, les mtastases du gnocide rwandais , IRIS, avril 2014)

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internationaux par les " hommes forts " des rgimes en place. La " convoitise "
tait si pressante que les Rwandais et les Ougandais, pourtant associs, en vinrent
en aot 1999 se battre frocement Kisangani dans une dbauche de tirs de
mortiers et de combats au corps corps qui navaient dautre motif que le
contrle des diamants de la rgion. La contrebande du Mandrax (Quaalude), en
provenance dInde et destination de lAfrique du Sud, a galement servi
acheter armes et munitions pour poursuivre les combats au Congo. Pour les
nouveaux petits despotes, spculateurs, aventuriers, mercenaires, la persistance
de linscurit devint le moyen principal denrichissement. Puis, le mode de
prdation qui reposait sur le prlvement des stocks changea. Lon passa
progressivement une phase plus systmatique d'extraction et d'exploitation
directe des ressources par des commandants, se changeant pour loccasion en
petits entrepreneurs, prenant la haute main sur les mines et les circuits. Une
conomie de guerre sest organise. Elle est toujours prsente. En octobre 2003,
le dernier soldat rwandais sest retir du Congo. Mais la prsence rwandaise
dans lEst na jamais cess, appuyant laction de groupes arms violents,
linstar du M23, qui revendiquent dradiquer les derniers gnocidaires hutus
encore cachs dans les collines du Kivu. (1)
Dune manire plus gnrale, au-del du seul cas congolais, tous les pays
africains qui ont connu des conflits ont tendance en connatre dautres, amplifis
par le financement des activits criminelles qui alimentent linstabilit. En cela, la
problmatique de la convoitise, particulirement nette dans lest de la RDC, est
prgnante, sur la base de dterminants qui se retrouvent frquemment, comme on
la galement vu plus haut dans le cas de la Rpublique centrafricaine : existence
dune conomie minire artisanale autour de ressources trs recherches
aujourd'hui, comme le coltan, le tungstne, et dautres minerais, que diffrents
groupes arms contrlent, favorisant en retour la rcurrence de conflits. Depuis les
annes 1990, cela na jamais t radiqu. Avec le temps, la destination des trafics
change, de nouveaux canaux se sont ouverts vers lAsie par exemple, mais les
mmes mfaits continuent de terroriser les populations. Les moyens pour lutter
contre cela sont insuffisants : les quelque 20 000 Casques bleus positionns dans
lextrme est de la RDC peuvent difficilement lutter contre une rapacit de plus en
plus froce.
De manire plus classique, dautres ressources naturelles sont galement
susceptibles de raviver des tensions dstabilisatrices pour la RDC. Ainsi en est-il
des gisements ptroliers dans lest du pays, avec les rserves dcouvertes ces
dernires annes autour du Lac Albert, sur la frontire avec lOuganda, avec
lequel les relations ne sont pas les meilleures ; ainsi en est-il aussi au sud du pays,
avec lAngola, en ce qui concerne actuellement loff-shore, sujet de discorde
tendue entre les deux pays, qui pourraient saggraver, notamment, et lon estime
que des rserves potentielles de ptrole chevauchant les frontires du pays avec
lOuganda, lAngola et ventuellement dautres voisins pourraient raviver
danciennes querelles frontalires une fois les explorations entames. Dans un
(1) Pierre Jacquemot, Au Congo, les mtastases du gnocide rwandais , IRIS, avril 2014

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contexte gnral de rue vers lor noir en Afrique centrale et orientale, labsence
de frontires clairement dlimites constitue un srieux pril pour la stabilit
rgionale. (1) Ainsi pourrait-il en tre galement sur les autres lacs frontaliers de
la RDC, dans lesquels des explorations ont lieu depuis longtemps qui laissent
esprer des potentialits importantes, sources dapptits prdateurs la hauteur
des gains esprs.
ces facteurs connus de dstabilisation, ouverte ou potentielle, sajoutent
dautres causes qui font de la RDC lun des pays de la rgion les plus fragiles de
lavis de divers interlocuteurs de votre Mission, qui considrent la gouvernance du
pays comme des plus problmatique. Le pays est sujet une trs grande
fragmentation politique depuis lre Mobutu, des intrts politiques prdateurs et
centrifuges qui naident videmment pas conforter ses capacits de rsistance
face au voisinage compliqu du Rwanda, au contraire trs structur, comme
celui de lAngola sur le sud-ouest. De fait, la stabilit politique interne reste
aujourd'hui prcaire. En tmoigne le fait que de frquents troubles ont lieu
rgulirement, ainsi les meutes de janvier 2015 qui firent prs dune cinquantaine
de tus, principalement dans la capitale, autour de la question de la modification
de la loi lectorale, sujet brlant en RDC comme ailleurs sur le continent, qui
permettrait au prsident Kabila de postuler pour un nouveau mandat en 2016. Le
Prsident de la Rpublique, Franois Hollande, avait eu loccasion en octobre
2012, dexprimer son point de vue quant la manire insatisfaisante dont les
dernires lections staient droules, dont la vie dmocratique fonctionnait, en
nhsitant pas dclarer (2) quil avait vis--vis de la RDC deux proccupations, la
premire tant la situation dans ce pays, qui est tout fait inacceptable sur le
plan des droits, de la dmocratie et de la reconnaissance de l'opposition. La
seconde, c'est l'agression, dont ce pays est l'objet, venant de l'extrieur, sur ses
frontires et notamment au Kivu.
iii. La situation inquitante dautres pays
Les exemples que lon vient de montrer permettent dillustrer la situation
de fragilit des pays dAfrique centrale. Ils pourraient tre dupliqus et lon aurait
tout aussi bien pu choisir de faire quelques dveloppements sur le Burundi ou sur
le Tchad. Lun comme lautre sont en effet confronts des problmatiques
internes qui sont galement porteuses de tensions venir.
Sagissant du Burundi, des progrs consquents avaient t enregistrs
la fin des annes 2000 en termes de rconciliation interethniques et de
dmocratisation de la vie politique, grce notamment linclusion des anciens
rebelles au sein des forces armes nationales, grce au soutien de la communaut
(1) ICG Lor noir au Congo : risque dinstabilit ou opportunit de dveloppement ? , Rapport Afrique
n 188, 11 juillet 2012
(2) Source : Point de presse conjoint de MM. Franois Hollande, Prsident de la Rpublique et Ban Ki-Moon,
Secrtaire gnral de l'Organisation des Nations Unies, sur la situation au Mali et en Syrie, le nuclaire
iranien et sur les relations franco-africaines, Paris le 9 octobre 2012 ; http://discours.viepublique.fr/notices/127001831.html

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internationale pour la mise en uvre de laccord de paix. Ces aspects positifs


laissaient augurer que le Burundi tait sur la voie dun rel apaisement, certes
seme dembches mais nanmoins prometteuse. Les perspectives ne semblent
plus aujourd'hui aussi ouvertes. Des crispations et de vives tensions nont pas
tard resurgir dans les annes 2007-2008, qui ont men le pays limpasse
politique et institutionnelle, ont fait craindre le retour de drives ethnicistes dans le
dbat - que les lections gnrales de 2010 nont fait que confirmer - ont dbouch
sur lmergence dune nouvelle rbellion, sur lentre dans la clandestinit des
Forces nationales de libration et sur un blocage total du dialogue politique entre
le gouvernement et lopposition (1).
La situation na depuis lors cess de se dtriorer, sur fond de corruption
gnralise, et de problmatiques foncires dautant plus aigus quelles
sinscrivent dans le cadre dun pays surpeupl, o la densit est de quelque 400
habitants au km2 et la croissance dmographique forte, sur un territoire trs
restreint, qui doit en outre faire face au retour de centaines de milliers de rfugis
de Tanzanie. On peut craindre que cette situation ne conduise le pays une
impasse durablement dangereuse pour lavenir, en termes politiques, sociaux,
scuritaires et humanitaires. Pour ne prendre quun unique aspect : La superficie
moyenne dune exploitation agricole est aujourdhui estime moins dun demihectare, renforant la surexploitation, lrosion et lacidification des sols. De
surcroit, la destruction massive des cosystmes risque daffecter durablement
lquilibre cologique et la scurit alimentaire. En 2013, le Burundi prsentait
lindice de la faim le plus lev dAfrique et un taux de malnutrition de prs de
75 %. (2) Surtout, trs court terme, on ne peut pas ne pas sinquiter de la
crispation politique qui saccrot dangereusement quelques semaines des
lections prvues pour le mois de juin prochain, du fait de la volont du Prsident
Nkurunziza de se reprsenter pour un troisime mandat malgr une forte
opposition interne, tant au sein de son excutif, que de son propre parti, malgr les
prises de position de lglise catholique et les appels la raison lancs par Ban
Ki-moon. (3) Tout porte croire quune forme de fuite en avant risque de conduire
le pays au bord de labme une fois de plus, quelques annes aprs quil soit sorti
exsangue dune longue et meurtrire guerre civile.
De son ct, si le Tchad a connu une guerre civile meurtrire en 2008, qui
a vu les rebelles repousss in extremis aprs tre entrs dans la capitale et avoir
assig le palais prsidentiel, la situation ne sest cependant jamais dfinitivement
apaise : des troubles ont continu davoir lieu lanne suivante, des arrestations
dopposants, accuss de fomenter un complot contre le prsident Dby ont eu lieu
la mi-2013.

(1) International Crisis Group, Burundi : du boycott lectoral limpasse politique , rapport Afrique
n 169, 7 fvrier 2011
(2) International Crisis Group, Les terres de la discorde (II) : la rforme foncire au Burundi , rapport
Afrique n 213, 12 fvrier 2014
(3) Jeune Afrique, 25 et 30 mars 2015 ; RFI, 29 mars 2015

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Si lon ne saurait croire que la situation politique intrieure est aujourd'hui


stabilise, cest cependant peut-tre de ses frontires que le pays doive surtout
craindre des impacts sur son devenir : la tension avec son voisin soudanais a
longtemps t vive et le conflit du Darfour na cess dalimenter les crises
tchadiennes internes, dont la dernire en fvrier 2008. Si un accord de paix entre
les deux pays en janvier 2010 et la reprise des relations diplomatiques a permis un
apaisement, voire mme une reprise de leur coopration, il nen reste pas moins
que le flanc est du Tchad, loign et peu administr, est une zone de fragilit
certaine pour NDjamena. De leur ct, ses frontires sud-ouest avec le Cameroun
et le Nigeria sont aujourd'hui gravement fragilises du fait de la prsence de Boko
Haram et de la rgionalisation du conflit laquelle il a dcid de prendre part
compte tenu des risques majeurs, ne serait-ce que sur un plan conomique, que
lextension de la secte au nord Cameroun pourrait reprsenter pour lui, lessentiel
de ses approvisionnements et exportations transitant par laxe NDjamena Garoua - Douala. Jean-Baptiste Bokam, secrtaire d'tat auprs du ministre de la
dfense, charg de la gendarmerie, indiquait mme votre Mission que les
camionneurs ne pouvaient d'ores et dj plus emprunter laxe Maroua-Kousseri,
dans lextrme nord (1). Au nord comme au sud, la situation de chaos qui prvaut
aujourd'hui en Libye et en Rpublique centrafricaine est videmment source de
forte proccupation. Pour ne pas parler, enfin, de la situation dans le Sahel, pour
laquelle le Tchad a prt le concours que lon sait aux forces franaises lors de
lopration Serval.
b. De difficiles sorties de crise en Afrique de l'ouest
i. Le processus chaotique de la Cte d'Ivoire
La Cte d'Ivoire revient de loin, et il convient de souligner en premier lieu,
quune guerre civile a t vite grce lintervention de lONUCI et des forces
franaises en 2011, qui ont permis, aprs plusieurs mois de trs vive tension et
daffrontements, que lancien prsident Gbagbo laisse le pouvoir au vainqueur de
llection du 28 novembre 2010, Alassane Ouattara. Ce nouvel pisode
traumatisant montrait que la Cte d'Ivoire restait un pays fragile et instable, dont
lapaisement justifiait une attention particulire.
Plus de quatre ans aprs ce dernier pisode, la Cte dIvoire reprend son
souffle. Pour certains, les lections de 2015 donneront la clef de la sortie de crise
en dsignant une quipe gouvernementale lgitime pour se charger de la suite des
rformes structurelles entreprises, alors mme que des signes de fragilits
persistent nanmoins (2).

(1) Entretien du 28 janvier 2015, Yaound


(2) Relatifs aux processus de Rforme du secteur de la scurit, RSS, et de Dsarmement, Dmobilisation,
Rintgration, DDR, encore incomplets, aux commandements parallles qui subsistent, ou quelque 50 000
hommes encore exclus des processus et reprsentent potentiellement des facteurs de dstabilisation, ou
larme, qui reste divise.

63

Cependant, sans revenir ici sur les fondements de la catastrophe que la


Cte-dIvoire a vcue, force est de constater que le processus de sortie de cette
crise a t lent, quil a subi de multiples alas au long des annes 2000, souffrant
de multiples blocages dus au manque de volont des parties en prsence, quels que
soient les efforts de la communaut internationale. Il aurait difficilement pu en
tre autrement aprs plus dune dcennie de guerre civile et de marasme
conomique, politique et social, qui ont provoqu des blessures qui seront longues
cicatriser.
Des priodes de trs vives tensions ont maill cette priode, cf. par
exemple la rupture du cessez-le-feu de 2004, et les exactions dont les membres de
la communaut franaise ont t victimes. De nombreuses tentatives ont t
menes par la communaut internationale pour rsoudre le conflit embargo sur
les armes dcid par les Nations Unies, accords de Marcoussis, mdiation de la
CEDEAO, mene par le prsident burkinab Blaise Compaor, qui aboutit aux
accords de Ouagadougou de 2007 - qui contriburent ouvrir la voie l'lection
prsidentielle d'octobre-novembre 2010. Cela tant, le prsident Laurent Gbagbo,
refusant de reconnatre sa dfaite, fit de nouveau basculer le pays dans un cycle
de violence de plusieurs semaines.
Les enjeux auxquels la Cte-dIvoire fait face depuis lors consistent en
premier lieu russir le processus de rconciliation nationale, men bien par une
Commission Dialogue, Vrit et Rconciliation dont les travaux ont longtemps
pein avancer et donner des rsultats concrets et prometteurs. En parallle, le
rtablissement de la scurit sur le territoire national s'est effectu dans un
contexte tendu, troubl, tout du moins dans les premiers temps, de tentatives
d'attentats, de lenteurs extrmes dans le dsarmement des milices et la rinsertion
de leurs membres dans la socit civile ou dans les forces armes nationales.
Selon un rcent rapport de l'ICG (1), dans le Grand ouest, zone la plus
instable du pays, au dbut de 2014, les tensions communautaires restaient fortes,
la rconciliation n'avait toujours pas t lance. En lieu et place d'un traitement
politique et conomique des problmatiques en jeu dans cette rgion qui, mise
part la capitale, a t la plus durement touche par les tensions et les violences, la
rponse du gouvernement est reste essentiellement scuritaire, alors mme que la
question foncire entre propritaires autochtones et paysans trangers qui a prsid
dans les annes 1990 aux crispations intercommunautaires, n'tait pas rgle.
Comme le souligne le dernier rapport du Secrtaire gnral des Nations
Unies relatif la Cte-dIvoire (2), ce n'est finalement qu'au milieu de l'anne 2014
que le dialogue politique entre le gouvernement et l'opposition a repris, que des
mesures d'apaisement, avec l'largissement de certains proches de l'ancien
prsident Gbagbo, ont t adoptes, et qu'une commission lectorale indpendante
(1) ICG, Cte d'Ivoire : le grand Ouest, cl de la rconciliation , rapport Afrique n 212, 28 janvier 2014
(2) Trente-cinquime rapport du Secrtaire gnral sur les oprations des Nations Unies en Cte dIvoire ,
Nations Unies S/2014/892, Conseil de scurit, 12 dcembre 2014

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a t constitue, charge de mettre en place le processus lectoral pour les


lections prsidentielles prvues pour le mois d'octobre prochain.
Toutefois, si des amliorations opportunes sont enfin notables, les
questions foncires restent un facteur de tensions communautaires et de vifs
incidents continuent d'clater, cependant que des troubles se produisent parfois au
sein de certaines units des forces armes et que le processus de dsarmement,
dmobilisation et rinsertion tend trouver ses limites naturelles, faute de
dbouchs possibles : Le 4 novembre, lAutorit du dsarmement, de la
dmobilisation et de la rinsertion (ADDR) a annonc que quelque 44 000 anciens
combattants, dont 3 538 femmes, avaient t dsarms et que le nombre de ceux
qui devaient ltre avant le 30 juin 2015 avait t revu et stablissait 67 460.
Au 1er dcembre, selon les statistiques officielles, 27 034 armes, y compris des
grenades, et 1 537 engins explosifs avaient t collects. . (1) Par ailleurs, des
troubles continuent toujours de survenir, comme c'est le cas depuis plusieurs
annes, sur la frontire sud-ouest du pays, depuis le Liberia.
La toile de fond profonde de la crise ivoirienne rside pour partie dans
l'augmentation de la pauvret depuis les annes 1980, dans un contexte de
diminution des recettes que le pays tirait de l'exportation du cacao et du caf, qui
reprsentaient 20 % de son PIB la fin des annes 1970, et de forte croissance
dmographique (2), qui ont peu peu produit les conditions favorables
l'exacerbation des tensions communautaires latentes, la monte de la xnophobie
envers les Burkinab (3). On imagine mal que le pays puisse retrouver le chemin
d'un apaisement durable et consolid sans que ces problmatiques soient traites
en profondeur et fassent l'objet de solutions partages par les diffrentes
communauts du pays.
Est-il certain, au vu des soubresauts politiques qui agitent actuellement le
pays, autour du procs du clan Gbagbo, que la rconciliation politique, premier
pas, sans doute, de ce processus, soit en cours, si ce nest seulement esquisse ?
ii. Le cas proccupant de la Guine
Sur le flanc est de la Cte d'Ivoire, la Guine ne laisse pas dinquiter non
plus. Cinquante ans de dictature de Skou Tour (1958-1984) et de Lansana Cont
(1984-2008) ont laiss le pays exsangue. Aprs une tentative de coup d'tat d'une
brutalit extrme suivie d'une priode de plusieurs mois de transition militaire,
l'lection dAlpha Cond, opposant de toujours, la prsidence en 2010, ouvrait
une fentre d'opportunit pour que le pays prenne enfin un autre chemin. Cinq ans
plus tard, la situation sur le plan du dveloppement, de la gouvernance politique et
de l'institutionnalisation reste cependant des plus critique. Les indices de

(1) Ibid.
(2) Le pays devrait compter 27 millions d'habitant en 2020 et 50 millions en 2050
(3) Jean-Pierre Chauveau, La question foncire en Cte d'Ivoire et le coup dtat ou : comment remettre
zro le compteur de lhistoire , avril 2000, www.iied.org

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dveloppement humain restent particulirement bas, comme on la vu, le pays


pointant au 179e rang malgr des richesses naturelles exceptionnelles.
En premier lieu, les clivages ethniques continuent de structurer trs
fortement les divisions politiques et les risques de drapage sont toujours trs vifs.
Le dialogue entre gouvernement et opposition n'a cess d'tre heurt, comme les
vnements qui se sont produits au long de l'anne 2014 l'ont abondamment
montr, que ce soit autour de l'organisation des prochaines consultations
lectorales, sur la question du rle de la Commission lectorale nationale
indpendante, CENI, la lgitimit conteste par l'opposition, ou lorsque le
Prsident de la rpublique accusait rcemment l'opposition de chercher
provoquer un coup d'tat.
Comme le souligne un rcent rapport de l'ICG (1), un certain nombre de
problmes subsistent qu'il est urgent de rgler au risque de voir s'enraciner les
conditions d'une crise particulirement grave. De nombreux affrontements
intercommunautaires ont frquemment lieu et les risques d'extension la faveur
des lections, faute de dialogue apais, sont proccupants. Cela, d'autant plus que
les mauvaises conditions politiques, conomiques et sociales aggravent les unes et
les autres le contexte gnral. Comme le souligne le rapport de l'ICG, il ne se
passe pas de semaine sans manifestations locales, de faible ampleur mais parfois
violentes, Conakry ou dans certaines grandes villes, autour de l'accs l'eau et
l'lectricit, ou des abus des forces de l'ordre , de sorte que la routinisation de
la violence de rue est bien un problme de long terme pour la Guine. Le
ralentissement de la croissance en Guine en 2012 et 2013 s'explique, certes pour
partie, par la baisse des investissements dans le secteur minier, essentiel pour un
pays aussi richement dot, mais aussi par les mouvements de contestation
politiques lis l'organisation des lections lgislatives (2). Sy ajoute le fait que
les tensions interethniques vif peuvent tre facilement aggraves par des
imprvus, notamment en Guine forestire, comme la rcente pidmie du virus
bola, qui a mis en lumire le profond manque de confiance des Guinens envers
leur tat. Cest dans un tel contexte, aujourd'hui trs tendu, que les prochaines
lections prsidentielles devraient tre organises dans le courant de cette anne
2015.
c. Le Mali et larc sahlien
Le Mali bnficiait dans la rgion d'une image de pays stable et bien
positionn dans une trajectoire dmocratique, jusqu ce que, la suite du conflit
en Libye, des mouvements touareg prennent le contrle du nord du territoire au
cours du premier semestre 2012, puis passent loffensive en janvier 2013, avec
lintention vidente de prendre le contrle de la capitale, Bamako. Lintervention
franaise dcide alors permit de donner un coup darrt loffensive puis de
librer les territoires du nord de lemprise des mouvements terroristes.
(1) ICG, Lautre urgence guinenne : organiser les lections , Briefing Afrique n 106, 15 dcembre 2014
(2) Perspectives conomiques en Afrique 2014

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Cette opration brillante, soutenue par lcrasante majorit de la


population du Mali, par lONU et les pays africains voisins a empch la cration
au Sahel dun tat terroriste et a en outre permis au Mali de recouvrer sa
souverainet sur son territoire. Les forces franaises ont pu rduire leur prsence
mesure que lopration de maintien de la paix de lONU la MINUSMA se
dployait. La France a galement mobilis ses partenaires europens dans une
opration europenne de formation de larme malienne afin que celle-ci puisse
prendre en charge la scurit du territoire. Aprs les lections de 2013, la
scurisation a permis galement une partie des dplacs et rfugis chasss par la
violence des mouvements touareg de revenir peu peu dans le nord du pays (1).
Cependant, il est clair quil nest toujours pas envisageable que les forces
franaises se retirent compltement du Mali car ni lONU ni larme malienne ne
sont en mesure dassurer seules la scurit du pays. Pour notre pays, il y a l,
sinon un risque denlisement, du moins une question trs proccupante,
notamment en raison du risque que la France passe du statut de puissance
libratrice celle de puissance occupante aux yeux de la population.
Par ailleurs, les raisons de fond qui sont lorigine de la crise, savoir le
sous-dveloppement du nord du pays et le statut de la minorit touareg, nont pas
disparu. La sortie de crise avance aujourd'hui lentement, conditionne au
processus de paix et la relance d'une politique de dveloppement inclusive et de
dcentralisation qui tienne compte des revendications des populations du nord.
la date de rdaction de ce rapport, l Accord pour la paix et la
rconciliation au Mali , paraph dbut mars Alger par le gouvernement malien
et une partie des mouvements rebelles, la plateforme Gatia , est toujours refus
par les principaux groupes arms.
Ses chances dapplication sont considres comme faibles par certains
observateurs, qui voient la situation dans une impasse (2). La question de la
reconnaissance officielle de lAzawad comme une entit gographique, politique
et juridique ainsi que la cration d'une assemble interrgionale regroupant les
rgions de Gao, Tombouctou, Kidal est notamment au cur de la revendication
de la Coordination des Mouvements arms de lAzawad, CMA, dont les positions
ne progressent pas dans ce document, par rapport laccord prliminaire de
Ouagadougou, sign en 2013.
Dautres pensent toutefois quau Mali, suite la russite des oprations
militaires, le pays est sur la bonne voie, quil y a des perspectives trs positives
concernant la sortie de crise, quon est dsormais entr en phase de consolidation
politique aprs les lections prsidentielles et lgislatives qui se sont bien
droules. Ils ajoutent que, mme si beaucoup de chemin reste faire, le processus

(1) http://www.unhcr.fr/pages/4aae621d47b.html
(2) Jeune Afrique, Crise au Mali : nouvelle runion Alger, la mdiation internationale dans limpasse , 14
avril 2015

67

est apais et mme assez transparent et exemplaire, que la rconciliation est


durablement engage.
Cela tant, il nest pas certain que laccord conclu le 1er mars dernier soit
vraiment de nature apaiser durablement les tensions politiques et scuritaires
entre le nord et le sud du Mali, tant il parat difficile faire accepter par les
populations concernes.
Par ailleurs, comme le rappelait dernirement Jeune Afrique (1), au plan
scuritaire, la situation ne laisse pas non plus dinquiter : nombre de terroristes
ont beau avoir t neutraliss, l'Adrar des Ifoghas a beau avoir t nettoy par
les troupes franaises en 2013, le terrorisme continue de svir, y compris
dsormais Bamako mme, comme on la vu tout dernirement, et dans le Nord
du pays les groupes terroristes bnficient de nombreuses complicits. Les forces
de la MINUSMA sont prises pour cible. Quand bien mme laccord de paix seraitil sign, il faudrait encore longtemps pour asscher le vivier qui les reconstitue :
" Et mme, grogne un diplomate sahlien. Imaginons qu'un accord soit trouv.
Cela ne rglera pas le problme de fond. Les jihadistes disposent dans nos pays
d'un vivier inpuisable d'apprentis jihadistes. " Voil des annes qu'Aqmi, le
Mujao, Ansar Eddine (au Mali, au Niger et en Libye) et Boko Haram (au Niger,
au Cameroun, au Tchad et au Nigeria) recrutent de la chair canon. Des jeunes
dsuvrs, qui habitent souvent des zones abandonnes par l'tat central et
investies par les mouvements caritatifs salafistes ; des jeunes qui l'on promet
quelques milliers de francs CFA et une arme... .
De la Mauritanie au Tchad, il n'est pas un seul des pays de la rgion qui
n'ait connu rcemment de crise interne. Chacun de ces pays a t le thtre d'un ou
de plusieurs coups d'tat au long de son histoire postcoloniale, jusques et y
compris dans la priode rcente. Les gouvernements de la Mauritanie en ont ainsi
t victimes rptition, mme si lon doit reconnatre que les militaires
putschistes y remettent souvent le pouvoir aux civils. Ce fut le cas en 2007, anne
qui vit l'lection pour la premire fois depuis prs de trente ans d'un civil la
prsidence aprs le coup d'tat qui avait renvers le colonel Taya. Pour peu de
temps, puisque ds 2008, un nouveau coup d'tat installait le prsident Aziz,
toujours au pouvoir aujourd'hui, lgitim par les urnes.
Comme on l'a rappel plus tt, si le Niger est aujourd'hui politiquement
stabilis, cest un pays qui a connu au cours de son histoire rcente une instabilit
politique assez marque qui a mis mal ses institutions politiques dans les annes
1990 et 2000 (2). Depuis 1974, pas moins de quatre coups d'tat militaires ont eu
lieu. Les priodes de rgime policier ont altern avec les vellits d'apaisement, la
dmocratisation des annes 1990 a t chaotique sur fond de difficults
conomiques et budgtaires, de scheresses, de rbellions touareg armes ou de

(1) Rmi Carayol, Terrorisme au Sahel : la stratgie de Sisyphe , Jeune Afrique, 24 mars 2015
(2) Niger : un autre maillon faible dans le Sahel ? International Crisis Group, Rapport Afrique n 208, 19
septembre 2013

68

contestations sociales. Le dernier coup d'tat en date a renvers le prsident


Tandja en 2010. Les militaires ont rapidement rendu le pouvoir aux civils et le
prsident Issoufou est au pouvoir depuis 2011. En outre, indpendamment du fait
qu'il est aujourdhui menac sur son flanc sud par les attaques de Boko Haram
contre sa souverainet, ses populations et ses intrts, force est de constater que
son volution interne et les problmatiques auxquelles il doit faire face, ds
prsent et pour l'avenir, sont d'une redoutable ampleur. Enfin, aprs plus de trente
ans de stabilit, nanmoins traverse de priodes de troubles politiques et sociaux
srieux, notamment ces toutes dernires annes, le Burkina Faso vient de
connatre un pisode de crise politique qui s'est conclu par le renversement par la
rue du prsident Blaise Compaor, lui-mme parvenu au pouvoir en 1983 par un
coup d'tat qui avait cot la vie au Prsident Sankara.
Ces rapides rappels mettent en lumire que les pays d'Afrique francophone
sont finalement trs peu nombreux n'avoir jamais t menacs par des crises
politiques internes ou des agressions externes. Il n'y a en effet gure que le
Sngal en Afrique de l'ouest et le Gabon en Afrique centrale, qui en aient t
exempts depuis leur indpendance. Peut-on aussi inclure dans cette catgorie des
pays dont la stabilit signifie avant tout continuit des autorits politiques au
pouvoir, indboulonnables depuis des dizaines d'annes ?
4. Les facteurs de crises aujourd'hui luvre : un empilement
dhritages aux effets divers et cumulatifs

Cela tant, on ne peut se contenter d'une simple numration qui pourrait


tre complte par d'autres histoires, de celle de Madagascar, des Comores, ou du
Congo Brazzaville. Il convient de relever un certain nombre de caractristiques
qui invitent la rflexion, tant entendu que les facteurs de conflictualit
luvre sentremlent frquemment. Pour la commodit et la clart de l'analyse,
on distinguera trois aspects.
a. Limpact de la colonisation
Il n'est sans doute pas pertinent de distinguer entre la nature des
colonisations franaise, britannique, portugaise ou belge pour dterminer l'impact
que telle ou telle aurait particulirement eu. Certaines ont cependant eu plus de
vocation conomique que dautres. Ainsi de la comparaison que lon peut faire des
colonisations du Niger par la France et du Nigeria par le Royaume-Uni. Le
processus a t fort diffrent, et lempreinte coloniale a faonn le politique et
lconomique jusqu aujourd'hui. Le Niger a t colonis a minima, il fallait
surtout tenir le territoire militairement mais sans ide de dveloppement, ctait
une marche de lempire, la priphrie, un pays recul, trs peu peupl et
dsertique. Luranium est venu plus tard, et longtemps, on a consacr au pays peu
de moyens, sans y mettre de perspective de dveloppement, et dans une logique de
scurisation du territoire et de ses alentours. Do le fait quil y ait eu peu
dinvestissements en matire dinfrastructures, dducation ou autres jusque dans
les annes 1960, Niamey est une ville trs rcente, qui sest dveloppe sur le tard,

69

sans rien autour. Mme si ensuite, le Niger et le Nigeria ont eu chacun leur
histoire et leurs logiques propres, le fait que la colonisation du Nigeria se soit faite
au contraire dans une logique dentreprise et de commerce, de partenariat
conomique fort avec le Royaume-Uni, nest pas indiffrent. On peut faire une
mme analyse en citant le cas de la Mauritanie, qui navait quasiment pas de
routes asphaltes son indpendance, ni mme de capitale, le territoire tant gr
depuis Saint-Louis du Sngal. Ce nest qu lapproche de lindpendance quon
sest avis de la ncessit de fonder une capitale, et que la premire pierre de
Nouakchott fut pose en prsence du gnral de Gaulle en 1958
Cela tant, comme le faisait rcemment remarquer Bertrand Badie (1), si
les colonisations ont eu des effets en ce sens, regarder ce qu'a vcu le continent
depuis cinquante ans, les unes sont l'vidence autant porteuses de conflictualit
que les autres, en ce qu'elles ont lgu aux pays conquis un certain nombre de
caractristiques communes : une incertitude institutionnelle grave qui se
reproduit travers des tats manqus, des tats bien souvent prdateurs, ou
" fantmes ", un contrat social faible qui se vrifie travers des constructions
nationales inacheves, des dsquilibres conomiques et des pathologies sociales
qui doivent beaucoup aux styles divers de la colonisation. . Bertrand Badie
relativise en revanche la question du caractre arbitraire des frontires africaines
dfinies Berlin, estimant qu on peut trouver de multiples exemples qui
semblent indiquer que le trac des frontires coloniales a conduit des
contentieux et des guerres. Mais aprs tout, n'est-ce pas vrai sur tous les
continents ? Il serait facile de pointer toutes ces frontires pleines de litiges qui
ont dessin au fil des sicles la carte de l'Europe et conduit des guerres. Je dirai
mme que l'arbitraire frontalier n'est pas plus dramatique en Afrique qu'ailleurs.
Il est comme partout dtermin par les alas du jeu de puissance. . En ce sens la
colonisation franaise n'est pas plus condamnable que n'importe quelle autre.
Sur cette question mais avec une autre grille de lecture, Jean-Pierre
Dozon, anthropologue, directeur de recherches lIRD et directeur dtudes
lEHESS, soutient galement (2) qu'il est faux de dire que cest de lartificialit des
frontires que proviennent les difficults actuelles des pays africains. Au contraire,
au fil du temps, parfois mme trs vite, elles ont pris de lpaisseur, au point que
des nationalismes, des chauvinismes sont apparus, au point que les mouvements
rebelles, pour la plupart, inscrivent leur lutte dans le cadre territorial et national
hrit de la colonisation (3). Une conscience nationale a merg, sest affirme
dans chacun des pays, parfois jusqu' finir par tre exacerbe, cf. l ivoirit ,
aprs la francit promue par Senghor, ou mme la gabonit . En outre, si
l'ide panafricaniste a trs tt chou, c'est aussi prcisment parce que les leaders
se sont replis sur leurs espaces nationaux, se sont eux-mmes affronts, cf. les
(1) Bertrand Badie, Plus on fera la guerre en Afrique, plus on la transformera en socit guerrire , Le
Monde, 21 mars 25013
(2) Audition du 26 novembre 2014
(3) Voir aussi Yann Bedzigui, Les conflits en Afrique, une rsolution improbable , Annuaire franais des
relations internationales, 24 juillet 2008

70

oppositions entre Senghor et Modibo Keita ds 1960, au moment de la Fdration


du Mali. Ces diffrents aspects, - monte des nationalismes, chec du
panafricanisme, apparition des mouvements dindpendance nationale -,
confirment s'il en tait besoin que l'Afrique ne saurait se rsumer aux ethnies qui
la composent.
Il ne sagit pour autant pas de nier que lhritage colonial a parfois
durablement boulevers la donne et entran des disparits rgionales lintrieur
des espaces nationaux. Les rgions utiles, dans lesquelles il y avait des intrts
conomiques, une mise en valeur intressante faire, autour du caf, du cacao, de
larachide, ont t privilgies sur les autres rgions, qui ont plutt servi de
rservoirs de main duvre. Cela a induit des disparits fortes, entre nord et sud
souvent, comme en Cte d'Ivoire, au Bnin ou au Togo, qui ont marqu
durablement lhistoire de ces pays, cf. les problmatiques migratoires et foncires
articules sur la base des cultures coloniales en Cte d'Ivoire. Cela a souvent
correspondu la distribution des cartes ethniques par les administrateurs
coloniaux. On a nomm les pays sur la base des ethnies - pays wolof , pays
baoul , etc. - et on a port des jugements sur les populations, des tiquetages
ethniques , qui ont fini par faire sens sur la longue dure : comme on le sait, le
gnocide rwandais est inexplicable sans la racialisation qui a induit des divisions
et des oppositions entre Tutsis et Hutus qui autrefois ntaient pas des ethnies
spares mais de simples groupes sociaux partageant tout, langue, culture, etc. Au
final, c'est un legs singulirement baroque [qui a t] laiss des tats
formellement indpendants. (1)
On ne peut nier que la fragilit de certains tats, leur dsquilibre
structurel territorial, leurs ingalits internes, viennent en partie de ce legs qui a
forg l'histoire, que les Pres de la nation n'ont pas corrig : le repli sur des
territoires aux indpendances, la constitution de partis uniques, se sont faits sur
l'ide que le multipartisme entretiendrait les divisions hrites de la priode
coloniale, et les coups dtat qui ont eu lieu parfois assez tt, ont souvent t la
revanche des groupes marginaliss par lpoque coloniale, comme au Togo par
exemple.
Pour autant, jusque dans les annes 1990, malgr ces fragilits et ces
coups dtat, il y avait des perspectives, du dveloppement, des projets parfois
trs importants, financs par la France ou la Banque mondiale, et qui ont aussi
donn des rsultats : la formation, la sant samlioraient, lesprance de vie
augmentait, lurbanisation progressait et les capitales et autres villes se
dveloppaient ; on avait mme dj un dbut de classes moyennes, aspirant un
mode de vie occidental. Ctait aussi la priode de laffrontement idologique
entre les deux blocs et, conscutivement, de leur surenchre, avec des
financements correspondants, qui permettait par exemple au Bnin, marxistelniniste, dutiliser le Franc CFA, comme le Congo Brazzaville ; une priode de
(1) Jean-Pierre Dozon, L'Afrique Dieu et Diable, tats, ethnies et religions , ditions Ellipses, 2008,
page 42

71

paradoxes donc, o des visions davenir se mlaient avec des socialismes africains
parfois ubuesques, o les perspectives taient positives et les attentes trs
diffrentes par rapport celles daujourd'hui, o l'Asie nattirait pas lattention,
souligne aussi Bruno Losch, directeur de recherches en conomie politique au
Centre de coopration internationale pour le dveloppement (CIRAD) (1), avant
qu'en trente ans, la situation se retourne pour des raisons structurelles.
b. Les effets dltres des ajustements structurels se font encore sentir
Mme s'il est aujourd'hui banal de mentionner le rle des institutions de
Bretton Wood et leffet des ajustements structurels dans la manire dont ils ont
pes dans les annes 1980-1990 sur la capacit des tats remplir leur rle, il n'est
pas inutile de rappeler ici quelques vrits dans la mesure o l'on est au cur de la
problmatique qui intresse cette Mission. Cela dit sans oublier cependant que
nombre de pays africains taient en quasi faillite lorsque la Banque mondiale et le
FMI leur ont impos les solutions drastiques sous lesquelles ils durent vivre durant
de longues annes. Des dfaillances originelles prexistaient qui ne doivent pas
tre cartes.
Cela tant, comme le rappelle Bruno Losch, compte tenu d'une
colonisation, et partant d'une dcolonisation, plus tardives quailleurs, lensemble
de l'Afrique subsaharienne est la rgion o les transformations structurelles et
conomiques sont les plus dcales par rapport au reste du monde. Du fait de ce
retard chronologique, ce sont de jeunes tats non consolids, sans exprience
dans la dure, qui ont t rattraps trs vite, ds les annes 1980, par la
libralisation et les injonctions des ajustements structurels qui ont mis un
frein au dveloppement de leurs politiques publiques, de leur consolidation et
modernisation. Injonctions en partie justifies, compte tenu des endettements
budgtaires parfois dramatiques, mais fortes pour le dsengagement de ltat, la
drgulation, et larrt de politiques publiques autonomes. Nombre dexperts (2)
interrogs par votre Mission ont insist sur cet aspect crucial : au-del des
capacits administratives des tats mener des politiques publiques, ce sont aussi
les capacits de rgulation politique qui permettaient linclusion des diffrents
groupes sociaux qui ont t lamines par les crises conomiques et financires et
les contraintes imposes par les bailleurs. Dune certaine manire lAfrique en
paie encore le prix aujourd'hui en termes dinstabilit. Cest une des ralits du
problme aujourd'hui dans un continent balkanis, divis en 49 tats pour ce qui
concerne lAfrique subsaharienne.
Lune des consquences des politiques de libralisation, du
dsengagement de ltat au profit des marchs rgulateurs sest traduite par le
fait que les administrations publiques peu structures se sont retrouves dans
lincapacit de produire des politiques publiques intgres avec une vision

(1) Audition du 5 novembre 2014


(2) Richard Bangas, par exemple, audition du 3 fvrier 2015, ou Sverine Bellina, audition du 26 novembre
2014

72

stratgique de dveloppement. Lapproche sectorielle de l'APD na pas permis de


compenser cela, faute de vision intgre des perspectives globales qui aurait t
ncessaire pour prendre en compte lampleur des dfis dun pays ou dune rgion.
Les proccupations des uns et des autres ne se sont pas recoupes ni coordonnes
dans des perspectives nationales ou rgionales. Sans ces anticipations, sans les
instruments dalerte pour apporter des rponses aux dfis, on sest inscrit dans une
dynamique de crises trs fortes qui sont apparues comme inattendues, faute
davoir t perues et anticipes.
Le retrait de l'tat, vu par la Banque mondiale (1)
Comme cela arrive souvent avec des changements de cap aussi radicaux, les pays
ont parfois eu tendance aller trop loin. Les efforts de rquilibrage des dpenses et des
emprunts de l'tat ont pch par manque de coordination et ont rarement su faire la part des
choses. Ainsi, pour rgler les intrts de leur dette, des pays surendetts ont eu autant
recours - sinon plus - l'amputation de programmes d'importance capitale dans les
domaines de l'ducation, de la sant et de l'infrastructure qu' la rduction de crdits
destins des actions faiblement prioritaires, une fonction publique hypertrophie et des
entreprises dficitaires. Ces compressions ont touch surtout les budgets d'quipement et, en
Afrique, les dpenses de fonctionnement et d'entretien, rduisant d'autant la productivit des
investissements. Le rsultat, dont l'Afrique, l'ex-Union sovitique et mme certaines parties
d'Amrique latine fournissent l'exemple le plus frappant, a t un abandon des fonctions
vitales de l'tat qui a port un coup la protection sociale et sap les bases du
dveloppement des marchs. Cet excs de zle dans le rejet de l'tat a eu pour effet de
dtourner l'attention du dbat strile opposant tat et march, pour la centrer sur la question
plus fondamentale de la crise d'efficacit de l'appareil public. Dans certains pays, la crise a
abouti l'effondrement pur et simple de l'tat. Dans d'autres, l'affaiblissement de la capacit
d'action de l'tat a conduit les organisations non gouvernementales, les associations et
autres groupements - autrement dit, la socit civile - essayer de prendre sa place. Dans
leur engouement pour le march et leur rejet de l'interventionnisme, beaucoup en sont venus
se demander si le march et la socit civile ne pourraient pas un jour supplanter l'tat.
Mais la leon qui se dgage d'un demi-sicle marqu par plusieurs courants de pense sur le
rle de l'tat dans le dveloppement est plus nuance. Le dveloppement par l'tat a
chou ; mais un dveloppement sans l'tat chouera aussi. En effet, un tat efficace est
indispensable au dveloppement.

De sorte que lon peut considrer que les tats africains, depuis les
indpendances nont cess dtre soumis de fortes tensions (2), quils ont tent de
surmonter tant bien que mal ds les dbuts de leur brve histoire avec des
trajectoires et russites diverses. La remise en cause de leurs rles et capacits
institutionnels sest cependant renforce dans les annes 1990, c'est--dire au
moment prcis o les attentes et exigences des socits civiles se sont accrues la
faveur des processus de dmocratisation naissants, o les besoins augmentaient du
fait de la pauvret croissante. La communaut internationale sest mise
privilgier les secteurs sociaux, en oubliant que les tats, comme au Mali pour ne

(1) Banque mondiale, L'tat dans un monde en mutation , Rapport sur le dveloppement dans le monde,
1997, page 26
(2) Jean-Pierre Dozon, L'Afrique Dieu et Diable , op.cit.

73

prendre que cet exemple, avaient aussi assurer des missions rgaliennes, et les
institutions financires internationales privilgirent alors les organisations de
solidarit pour pallier les dficiences des tats (1).
Ce sont autant dlments convergents qui ne contriburent pas en
renforcer la lgitimit, sans participer non plus au soutien des socits civiles
africaines. Ce sont autant daspects aux effets cumulatifs que les tats africains,
certains particulirement faibles, nont toujours pas russi surmonter lheure o
ils doivent faire face des menaces et facteurs de stress peut-tre plus forts
que jamais.
la fin de l'anne dernire, The Lancet (2) avait beau jeu de pointer la
responsabilit du FMI, en rappelant que s'il avait annonc un financement de
130 M$ pour lutter contre l'pidmie bola (3), la principale raison de la
propagation si rapide de l'pidmie rsidait dans faiblesse des systmes de sant de
la rgion, alors que les trois pays sont soutenus par le FMI depuis une vingtaine
d'annes (4). The Lancet rappelait ainsi que les prts du FMI sont octroys
moyennant des conditionnalits trs strictes qui imposent aux bnficiaires des
objectifs conomiques de court terme, prvalant sur les investissements en sant et
ducation. En l'espce, s'agissant prcisment des programmes de rformes
conomiques, le FMI a tout d'abord exig des rductions dans les dpenses
publiques, une priorisation du service de la dette et le renforcement des rserves
de change. En second lieu, le FMI demande souvent l'instauration d'un
plafonnement des salaires de la fonction publique, sans considration de l'impact
de ces exigences sur les secteurs prioritaires, de l'opinion mme de ses services
d'valuation interne. En l'espce, cela a eu des effets trs concrets sur l'migration
des mdecins : en 1995 et 1996, le FMI a ainsi exig la rduction de 28 % de la
fonction publique de la Sierra Leone, et les limitations salariales se sont
poursuivies jusque dans les annes 2000 ; de sorte que, entre 2004 et 2008, l'OMS
constatait que le taux de professionnels de sant tait pass de 0,11 pour 1000
habitants 0,02. Enfin, le FMI a aussi plaid au dbut des annes 2000 pour une
dcentralisation des systmes de sant, dans le but d'apporter une meilleure
rponse locale aux besoins, mais cela a eu pour effet de rendre difficile une
mobilisation nationale coordonne et centralise, indispensable pour pouvoir faire
face une pidmie de cette nature. Ds 2007, le FMI constatait d'ailleurs une
dtrioration de la qualit des services de sant dcentraliss. Pour les auteurs de
ltude, tous ces effets ont t cumulatifs et ont contribu au manque de
prparation des services de sant pour rpondre l'pidmie. Aujourd'hui, comme
Lionel Zinsou (5) le soulignait, un pays comme le Libria, avec des recettes
(1) Ce que Jean-Pierre Dozon qualifie d ONGisation de l'Afrique , op. cit., pages 52 et suiv.
(2) www.thelancet.com ; 22 dcembre 2014
(3) 41.4 M$ pour la Guine, 48,3 M$ pour le Liberia et 39,8 M$ pour la Sierra Leone.
http://www.imf.org/external/french/pubs/ft/survey/so/2014/new092614af.htm ; Laction du FMI en leur
faveur a depuis t accrue ; elle combine un allgement de dettes de 100 M$ sur les 500 qui lui sont dus par
les trois pays et prts taux zro.
(4) Depuis 7 ans s'agissant de la Guine
(5) Audition du 1er octobre 2014

74

fiscales de 18 % assises sur un PIB annuel dun milliard de dollars, qui correspond
un jour de celui du Nigeria, ne peut rien faire pour se relever : consacrerait-il
10 % de son budget national la sant, ce ne serait jamais que 18 millions, c'est-dire une somme trs insuffisante pour instaurer son systme de sant.
Parmi les fragilits internes qui caractrisent les pays africains,
notamment francophones, un certain nombre portent sur des aspects
institutionnels, entendus au sens large. Comme le faisait remarquer Hugo Sada,
ancien dlgu la paix et la scurit de lOrganisation internationale de la
francophonie, OIF (1), subsistent encore beaucoup de faiblesses, - fragilits,
manques de moyens, de crdibilit, etc., y compris sur les institutions de
contrle, Cour des comptes, cours constitutionnelles, etc. alors mme que lon a
assist depuis les annes 1990 une prolifration institutionnelle , souvent
inspire des traditions juridiques de notre pays. Les questions constitutionnelles
ont retrouv une acuit particulire ces derniers mois : louverture dmocratique
stait traduite par une vague de rformes constitutionnelles dans les pays
francophones qui ont consolid les rgimes pluralistes, mais on constate
aujourd'hui une vague dinstabilit institutionnelle marque des volonts de
changements ou de rvisions post-crise, notamment autour de la question
rcurrente de la dure et du nombre des mandats prsidentiels. Beaucoup de
choses sont aujourd'hui remises en question qui tendent dcrdibiliser les
institutions, cf. les manipulations quon a connues en RDC, ce qui sest
rcemment jou au Burkina Faso, et nest pas encore dfinitivement rgl dans
dautres pays, comme le Congo, la RDC, le Rwanda, le Burundi, le Bnin, o ces
questions sont encore sur la table (2).
Dans ce mme ordre d'ides, les problmatiques judicaires sont aigus,
qui font que lon est souvent encore loin dune justice fiable en Afrique, o la
corruption, les pressions politiques et autres sont trs fortes. Les exemples que
lon peut glaner de ci, de l, de dboires subis par des entreprises franaises
tentant de se dvelopper sont nombreux. Les nombreux programmes de rforme et
de renforcement des institutions judiciaires, ne donnent que des rsultats faibles et
de peu dimpact, et tend se dvelopper une inscurit juridique prjudiciable aux
investissements trangers, comme le faisaient remarquer Etienne Giros, prsident
dlgu du CIAN, et Stephen Decam, secrtaire gnral, lors de leur audition (3).
Enfin, la question des appareils scuritaires est galement majeure. Le
Mali a rcemment montr que les siens taient particulirement inadapts pour
faire face une crise majeure et dautres cas, cf. la Cte d'Ivoire, mettent en
vidence la difficult de traiter cette question de manire retrouver le chemin de
la stabilit interne, comme en tmoignent les difficults des programmes de
dmobilisation et de dsarmement. Au-del de ces deux cas, la problmatique de
(1) Audition du 16 avril 2014
(2) Rodrigue Nana Ngassam, Aprs Blaise Compaor, qui le tour ? , www.diploweb.com, 11 novembre
2014
(3) Audition du 24 septembre 2014

75

ltat dans lequel se trouvent les armes africaines depuis trs longtemps est
cruciale. Comme on a pu le dire, les tats africains sont malades de leurs
armes. Et les armes victimes de leurs tats. . (1) Nombre de gouvernements ont
maintenu leurs forces armes dans des conditions de dlabrement total, par
crainte, ont constitu en parallle des units dlites et autres Garde
prsidentielle , comme au Cameroun, plus fiables car reposant sur un esprit de
clan, mieux quipes et entranes. De lancien Zare la Cte d'Ivoire, en passant
par la Sierra Leone, la Rpublique centrafricaine et dautres thtres de crises
rcents, les exemples sont nombreux o la pauprisation des armes rgulires a
conduit linefficacit totale de loutil militaire, mais aussi aux mutineries et aux
pires drives de la part de troupes gangstrises contre les populations civiles
quelles taient censes protges.
c. Causalits internes et externes se conjuguent troitement pour
fragiliser les pays d'Afrique francophone
Au sein de la communaut des experts et acteurs que votre Mission a
entendus au long de cette anne, il y a unanimit pour considrer que la faiblesse
des tats africains hrite des annes 1990 pse toujours lourdement sur leur
situation actuelle. Laurent Bossard, directeur du secrtariat du Club du Sahel et
de l'Afrique de l'ouest, mettait en avant linfluence extraordinaire de
laffaiblissement des tats sur le dveloppement des trafics qui ont trouv un
terrain des plus favorable. Il rappelle que le seul trafic de cigarettes reprsente
aujourd'hui 1 milliard deuros annuels. Sy ajoutent de nombreux autres : drogues,
essence, mdicaments, armes, tres humains, etc., et tout le reste qui participe de
lconomie du trafic qui sest instaure et a pris un poids disproportionn,
suffisant pour pntrer toutes les sphres de la politique, des forces de scurit, de
lconomie. La corruption gnralise vient de cette situation. Ces donnes sont
mettre en balance avec le fait que le budget national dun pays comme la Guine
Bissau, qui ne relve certes pas des pays francophones, quivaut au prix de quatre
tonnes de cocane. Comment stonner quun tel pays soit aujourd'hui totalement
aux mains des narcotrafiquants ? Lconomie mafieuse est pratique par tout le
monde, par des non-mafieux, et elle nest en outre pas considre comme
anormale par les populations, cf. lconomie de la route entre la Tunisie et la
Lybie, qui repose sur la satisfaction des besoins des trafiquants et des rseaux, en
termes de vhicules, dapprovisionnements divers, de rparations, etc., fait en
consquence vivre beaucoup de monde et reprsente aujourd'hui un poids
considrable. Il en est videmment de mme ailleurs.
Lexemple de la Guine Bissau illustre le fait que la fragilit des tats et
les situations conflictuelles sont le produit de facteurs exognes et endognes,
parfois opportunistes, que les institutions ne russissent pas attnuer ou juguler.
Toutes zones gographiques confondues, les situations de crise que lAfrique a
connues ces dernires annes rpondent prcisment ces cas de figure : des

(1) Anatole Ayassi, Ordre militaire et dsordre politique , Le Monde diplomatique, janvier 2003

76

institutions faibles qui cdent sous les coups de boutoir des menaces
polymorphes, dstabilisatrices, laissant senclencher des cercles vicieux.
Dans ce mme ordre d'ides, la piraterie maritime, sur la faade
atlantique, dans le Golfe de Guine a pris une ampleur considrable au point dtre
dsormais suprieure ce qu'elle a t dans le Golfe d'Aden en 2012. Cest devenu
un problme majeur qui impacte fortement les activits conomiques des pays
ctiers. Cela participe de ce que Pierre Jacquemot appelle la problmatique de
la convoitise, comme dans la rgion des Grands Lacs o les facteurs de
conflictualits sont particuliers. Les dterminants en sont lexistence dune
conomie minire artisanale autour de ressources trs recherches aujourd'hui,
comme le sont le coltan, le tungstne, et dautres minerais, que diffrents groupes
arms contrlent, favorisant en retour la rcurrence de conflits. (1)
Parmi les facteurs les plus dstabilisateurs, on sait la part quont jou les
trafics de drogue dans la dliquescence de ltat malien, dmocratique et nagure
encore reconnu pour sa stabilit, en le faisant basculer dans les mains des
trafiquants et djihadistes ; plus gnralement, dans la fragilisation de la
gouvernance publique au niveau rgional, mesure que leffet de contamination
progresse, pays aprs pays, induisant une menace scuritaire majeure : 17 % de la
drogue consomme en Europe transitent aujourd'hui par l'Afrique de l'ouest, soit
21 tonnes et 1,7 milliard de dollars. On sait aussi que cette rgion n'est plus
seulement une voie de passage mais aussi dsormais de production, ce qui nest
pas sans susciter des craintes quant au dveloppement d'un march local, qui
viendrait ncessairement renforcer la cohorte des bandes armes qui svissent
d'ores et dj, d'autant plus plausibles que le chmage et la misre svissent, que
des armes lgres sont en circulation.
La rgionalisation de cette question illustre la problmatique plus gnrale
de lexportation de la conflictualit, que lon constate aussi aujourd'hui dans le
cas du Nigeria avec Boko Haram, essaimant sur le Cameroun, le Niger et le
Tchad. Des conflits intrieurs dbordent dautant plus facilement au niveau
rgional que les liens et continuits entre pays sont troits, que les populations et
communauts sont identiques, de mme que les langues et cultures, les pratiques
et les changes. Les risques de rgionalisation des conflits en sont dautant plus
levs, comme on la montr sagissant du Nord Cameroun, en parfaite unit
sociale avec lextrme nord-est du Nigeria.
Il est trivial de souligner que la menace de lextrmisme religieux est
devenue une problmatique majeure aujourd'hui dans des aires dans lesquelles il y
a encore vingt ou trente ans, on considrait que le radicalisme naurait jamais de
prise sur la tolrance porte de tout temps par les congrgations soufies Qadiriyya
et Tijaniyya. On sait ce quil en est advenu, la faveur de la configuration des
territoires, de la porosit des frontires, du manque de contrle de leurs territoires
par les tats, qui ont facilit la mobilit des groupes djihadistes, lesquels ont aussi
(1) Yann Bedzigui, ibid., page 166

77

su profiter des besoins sociaux des populations et pallier les insuffisances des
tats. Toutes choses gales par ailleurs, ce sont aussi des problmatiques de
marginalisation conomique, culturelle, de pauvret croissante, dexclusion, que
lon retrouve comme facteurs rcurrents des tensions et conflits autour des
Touaregs, depuis l'poque coloniale et mme la fin du XIXe sicle. La dimension
islamiste sy est aujourd'hui ajoute.
Les questions sociales, les ingalits, sont aussi la base des migrations
rgionales, qui existent de tout temps, les populations, notamment en Afrique de
l'Ouest, tant parmi les plus mobiles du monde. Dans des contextes de pnurie, de
problmatiques foncires accrues, elles ont aujourd'hui des effets certains sur les
tensions quelles peuvent aggraver ou entretenir, par des phnomnes de
marginalisation politique et sociale, de discriminations, de concurrence quant
laccs la terre, cf. ce qui sest pass en Cte d'Ivoire, pour ne prendre que cet
exemple, quant laccs lemploi, l'urbanisation croissante et sauvage des
priphries.
Ces phnomnes sont dautant plus aigus sur fond de croissance
dmographique forte et d'volution environnementale dfavorable, qui se
manifestent par exemple dans la problmatique de l'accs aux terres agricoles en
rduction, en concurrence avec la descente vers le sud des nomades pastoraux en
recherche de moyens de subsistance (1).
cet effet, les problmatiques de changement climatique sont en
Afrique, et spcialement en Afrique francophone, dune particulire acuit.
Comme le soulignent les Perspectives conomiques en Afrique 2014 (2),
lacclration de la frquence des catastrophes naturelles lies
lenvironnement changements des schmas pluviomtriques, inondations et
scheresses par exemple affecte la socit et lconomie, et les vnements
climatiques rejaillissent lourdement sur les communauts pauvres et vulnrables
qui nont que peu de mcanismes de compensation ou de moyens de subsistance
alternatifs. . Des investissements colossaux seront ncessaires pour faire face
ces changements, mais, avant tout, ce sont des populations rurales, pasteurs et
cultivateurs, qui sont durement touches. Des effets collatraux, induits des
impacts climatiques sur lenvironnement, en dcoulent, dordre social,
conomique, et politique.
Ces nombreux facteurs, dont lnumration ci-dessus ne prtend en rien
lexhaustivit, rendent les quelques progrs qui ont pu tre faits contre la pauvret,
dans quelque secteur quils se situent et de quelque manire quils aient t
obtenus, particulirement fragiles. Fondamentalement, le contexte gnral des
pays concerns, et ceux dAfrique francophone en particulier, reste celui dune
vulnrabilit aux chocs externes, dune dficience des institutions, dun

(1) ICG, Afrique centrale : les dfis scuritaires du pastoralisme , Rapport Afrique n 215, 1er avril 2014
(2) Perspectives conomiques en Afrique 2014, page 105-106

78

creusement des ingalits, voire dune inertie politique peu mme dapaiser les
tensions, de traiter les problmatiques de fond et de sortir des crises.
Le cas de la Cte d'Ivoire : comment les vecteurs de conflits se sont imbriqus pour crer et entretenir
un climat propice la guerre civile (1)

d. Problmatiques de la lgitimit
Cela tant, lessentiel, se joue peut-tre ailleurs que sur le terrain des
aspects purement institutionnels et juridiques, ou des facteurs exognes de
tension : la nature du contrat social au sein des socits africaines, et le divorce
entre gouvernants et gouverns.
(1) Source : Banque mondiale, Groupe Fragilit, conflit et violence, Relever les dfis de la fragilit et de la
scurit en Afrique de l'Ouest , octobre 2014

79

Depuis les ouvertures dmocratiques du dbut de la dcennie 1990, les


lections sont logiquement devenues la norme exclusive de transfert du pouvoir.
Cela est videmment heureux. Il reste nanmoins encore beaucoup de problmes
compte tenu des contextes et les processus sont fragiles. Car sil n'y a plus de
coups dtat militaires, ou beaucoup moins, les violences lectorales et postlectorales, en revanche, ont augment, souvent manipules, aux effets
incendiaires. La raison tient au fait que cest le contrle de ltat qui permet
encore celui de l'conomie et de ses avantages connexes, c'est--dire la
rpartition des rentes et des mannes financires. Cest ce qui explique la difficult,
voire limpossibilit de lalternance, dans des systmes encore aujourd'hui de type
fodal, qui fonctionnent fondamentalement sur la base du clientlisme et de la
rtribution. Raison pour laquelle, comme le faisait remarquer incidemment HenriBernard Solignac-Lecomte (1), ce nest pas en essayant dradiquer la corruption
quon changera quoi que ce soit au dficit de gouvernance publique.
Cest en abordant la question plus fondamentale du contrat social, de
lintgration sociale, ncessairement tnus dans un tel substrat o lappartenance
une mme communaut politique ne va pas de soi, o la logique de captation du
pouvoir et de ses attributs efface celle de solidarit nationale, tant ce sont des
solidarits de clientlisme et dallgeance qui prdominent. (2)
Conscutivement, comme le dfend Sverine Bellina, directrice de
lInstitut de recherche et de dbat sur la gouvernance (3), la recherche dune voie
de sortie efficace et prenne la problmatique de linstabilit, doit
fondamentalement passer, et en priorit, par la question de la lgitimit de l'tat,
dans ce qui fonde ladhsion des populations et lancrage rciproque entre socits
civiles et institutions. Or, on est gnralement dans des contextes dans lesquels les
tats ne contrlent pas leurs territoires, dans lesquels il ny a pas de liens entre les
tats formels et leurs populations, dans lesquels des grontocraties totalement
dconnectes des ralits sociales et gnrationnelles, saccrochent au pouvoir,
source de la redistribution, orchestrent le clientlisme tous les chelons de ltat
et de la socit civile et divisent, sur des bases ethno-rgionales, (4) pour mieux
rgner, et produisent, de ce seul fait, de linstabilit. Lexemple rcent du Burkina
Faso le dmontre, celui dautres pays, - le Cameroun, notamment - demain le
confirmera probablement. (5)

(1) Audition du 25 juin 2014


(2) Bertrand Badie, op.cit.
(3) Audition du 26 novembre 2014
(4) Entretien avec Mathias-Eric Owona-Nguini, le 29 janvier Yaound
(5) Infra, dveloppements sur le Cameroun, pages 101 et suiv.

80

Sur la lgitimation du pouvoir Madagascar (1)


Madagascar connat, depuis prs de deux sicles, le retour priodique dune crise
multiforme chaque fois quun pouvoir autoritaire, bras arm de loligarchie dominante de
son poque, arrive bout de souffle. Rgulirement, la crise fait apparatre la permanence
dun foss dincomprhension entre la population et la classe dirigeante. Depuis ltat royal
du xixe sicle, les tentatives de construction dun tat-nation sur le modle occidental se
sont heurtes la rsistance dune culture politique malgache non reconnue, fonde sur la
parent, sur une forme de mission cleste et sur la terre des anctres. En se dfiant, les deux
forces antagonistes se sont perverties mutuellement au point de dboucher sur une situation
danomie sociale et politique dont on ne voit pas la fin.
Quel sens en effet pouvait avoir le vote individuel dans un pays dont le contrat
social reposait sur une valeur collective et religieuse telle que la fihavanana, qui ne laisse
aucun place au libre choix individuel ? Dailleurs, le paysan qui constitue plus de 80 % de la
population en 1960 ne pense nullement que cest lui de dsigner celui qui doit exercer le
pouvoir, mais Dieu et aux anctres. On nlit donc pas un individu, mais ces anctres. ()
Il faut ajouter que la rgle de llection la majorit est trs mal accepte car elle
contrevient par trop lidal dunanimisme qui est recherch. Elle est perue comme un
facteur de division qui peut dboucher sur le tabataba, la perturbation de lordre de la
socit et du monde et le fanjakana baroa, lanarchie.

Cette dconnexion nest pas seulement lorigine de crises politiques


comme celle qui a renvers le prsident Blaise Compaor il y a quelques mois,
mais aussi de violences plus graves, voire de pousses identitaires et,
ventuellement, dextrmisme religieux. Cela sinscrit aussi dans des contextes
dmographiques dans lesquels le gap gnrationnel, au sein de socits pourtant
trs hirarchises, tend devenir explosif, comme on le verra dans le cas de
lextrme nord-Cameroun, au sein des socits Mbororo, en dliquescence (2). Au
niveau national, cette question met en vidence que si les crises que connaissent
les pays africains sont dues de nombreux facteurs exognes connects entre eux,
elles ont aussi chacune, comme le soutenait aussi Richard Bangas (3) des aspects
endognes profonds, communs, qui relvent avant tout de la question de la
citoyennet, de situations non rgles, qui sont causes de tensions structurelles
internes qui ne pourront tre rsolues quau niveau national.
Cela est dautant plus important que les problmatiques auxquelles les
populations sont confrontes sur le terrain entretiennent des sentiments dinjustice
profonde et dabandon lorsque les services sociaux de base sont inexistants, que
les divers facteurs de stress, environnemental, par exemple au nord Mali, sur fond
de dsertification, de scheresse, de raret de la terre et de l'eau, sont aggravs par
l'affaiblissement des institutions traditionnelles.

(1) Jean Fremigacci, Madagascar ou lternel retour de la crise , Afrique contemporaine, 2014-3, pages
125 et suiv.
(2) Infra, pages 103 et suiv.
(3) Audition du 3 fvrier 2014

81

Carlos Lopes (1) indiquait que dans le cadre du mcanisme de rvision par
les pairs, institu au sein de l'Union africaine, sur les questions de gouvernance, le
problme n 1 identifi est prcisment celui de la gestion de la diversit, sur
lequel se fondent conflits internes, les problmes ethniques, religieux, etc. Dans la
mesure o les enjeux de demain qui sannoncent pour les pays d'Afrique
francophone ne diffrent pas de ces caractristiques, comme on le verra dans les
dveloppements suivants, se dessinent d'ores et dj les inflexions qui pourraient
tre apportes aux politiques d'aide au dveloppement.

(1) Audition du 7 octobre 2014

83

II. LE SCENARIO DES CRISES DE DEMAIN SECRIT AUJOURD'HUI

Depuis des dcennies, l'Afrique fait donc face de nombreux dfis qu'elle
a du mal surmonter. Ce constat serait en soi proccupant s'il ne s'inscrivait en
outre dans des perspectives incertaines pour les deux axes de rflexion de votre
mission. Sans jouer les Cassandre, on conviendra que les scnarios que l'on peut
aujourd'hui lire sur le futur du continent sont inquitants. Le premier scnario tient
la question dmographique, unique, d'une telle magnitude qu'entre dividende
dmographique et fortes tensions, la balance semble irrmdiablement pencher
vers celles-ci, tant l'hypothque que la dmographie fait peser sur le
dveloppement et la stabilit de l'Afrique subsaharienne parait leve.
Le second scnario tient aux incertitudes qui se dessinent quant au futur de
certains des pays de la zone francophone : le Niger et le Cameroun, pour ne
prendre que ces deux exemples que l'on traitera en dtail, sont probablement au
seuil de difficults aggraves qui sont leur tour porteuses d'instabilit tout en
impactant svrement le dveloppement. Ces deux pays ne sont pas les seuls qui
auront faire face ces problmatiques, que l'on pourra retrouver peu ou prou
ailleurs.
A. LA DEMOGRAPHIE

Les socits africaines, du fait de leurs conditions cologiques, du


niveau trs lev de la mortalit et de leur histoire dmographique particulire,
jalonne de sries de catastrophes (traite des esclaves, travaux forcs pour les
colonisateurs, pidmies...) sont marques par une exprience sculaire
d'inscurit et ont dvelopp, pour s'en prmunir, une vritable " culture de forte
fcondit ". (1)
1. Un dfi sans prcdent dans lhistoire de lhumanit

Le sujet a tellement t trait qu'on a quelque peu l'impression de rpter des


choses maintes fois entendues, mais on ne peut viter de l'aborder dans le cadre d'un
rapport sur la stabilit et le dveloppement de l'Afrique francophone, tant la question
dmographique est unanimement considre comme la problmatique numro 1 sur
le continent.
Certains dfendent l'ide que la trajectoire sur laquelle est inscrit le
continent africain en termes de dmographie le place dans une dynamique
favorable qui en fera dans les prochaines dcennies l'atelier du monde. De fait,
l'Afrique a d'ores et dj la population la plus jeune du monde, les deux tiers de
ses habitants ayant moins de 25 ans, et elle pourrait en consquence disposer d'une
(1) Thrse Locoh, Famille dans la crise et politiques de population en Afrique de l'Ouest , Politique
africaine, n 44, 1991, page 81,

84

main d'uvre non seulement trs jeune mais de plus en plus qualifie, bon march
par rapport celles des pays mergents dont le cot ne cessera dans le mme
temps de se renchrir ; en consquence, tout prdestinerait le continent le moins
dvelopp rejoindre enfin le reste du monde. En outre, le dynamisme de la
dmographie serait plus un atout quune fatalit sur un continent encore peu prs
vide, la densit encore trs faible. Enfin, cest aussi un lment qui permettrait
au continent de soutenir sa croissance de manire endogne, par augmentation
mcanique de la demande et de la consommation.
Tout cela est assurment vrai. Nanmoins, aux yeux de votre Mission,
cette lecture se heurte toutefois au fait quil y a encore loin de la coupe aux lvres
et quun certain nombre de conditions devront tre remplies pour que le continent
tire parti du dividende dmographique, ne serait-ce quen termes dinfrastructures,
de formation, de crations demplois ou denvironnement des affaires, pour que
cela se traduise dans les faits et que le continent simpose.
Surtout, les implications des projections dmographiques les plus rcentes
invitent temprer quelque peu cet optimisme, tant le dfi parat redoutable. Il
concerne tout particulirement l'Afrique francophone, et notamment la zone
sahlienne.
a. lchelle continentale
Le dfi dmographique auquel est confront l'Afrique est unique. Les
projections sans cesse rvises des Nations Unies montrent que la croissance
dmographique africaine, toujours forte, va se poursuivre. La baisse de la fertilit
tant trs lente, cette croissance dmographique est mme dampleur ingale
lchelle mondiale : titre de comparaison, il faut rappeler que, de 1960 2010, la
population a augment de manire quivalente en Chine, en Inde et en Afrique,
entre 550 et 600 millions de personnes supplmentaires. Mais, alors que dans les
quarante prochaines annes la population chinoise va diminuer, que celle de lInde
va continuer de crotre, certes, mais plus lentement qu'auparavant, celle de
l'Afrique va doubler : aprs avoir augment de 550 millions d'habitants au cours
du dernier demi-sicle, elle augmentera de nouveau d'1,1 milliard de personnes au
cours des quatre prochaines dcennies. Au total, en un sicle, de 1950 2050, la
population dAfrique subsaharienne aura t multiplie par 10 et sera passe de
180 millions dhabitants 1,8 milliard, sans dailleurs que lon soit certain, ce
jour, que cette hypothse nest pas considrablement sous-value. Dans
l'histoire de l'humanit, aucune rgion du monde n'a jamais eu connatre
une croissance de sa population d'une telle magnitude. Au milieu du sicle, la
population de l'Afrique subsaharienne pourrait tre de l'ordre de 2,1 milliards
d'individus, sur une trajectoire de 3,8 milliards en 2100, selon une hypothse
moyenne de baisse de la fcondit. (1) Parmi les vingt pays aujourd'hui les plus

(1) Les dfis dmographiques du Sahel , John F. May et Jean-Pierre Guengant, tudes, n 4206, juin 2014,
pages 7 17

85

peupls, trois sont africains : le Nigria, lthiopie et la RDC ; ils seront six en
2050 et dix en 2100.
Cela tant, la question dmographique en Afrique est sans doute aussi
varie que le continent lui-mme : les pays d'Afrique australe ont aujourd'hui
quasiment achev leur transition dmographique, ceux d'Afrique de l'est se sont
pour la plupart engags dans cette voie, mais ceux d'Afrique de l'ouest et centrale,
francophones pour l'essentiel, sont plus en retard. Plus prcisment, ce sont les
plus pauvres des pays africains qui connaissent les taux de croissance
dmographique les plus levs. Dune part, les PMA, au niveau mondial, ont un
taux daccroissement dmographique quasiment double par rapport ceux des
autres pays en dveloppement, mais au sein des PMA, les pays africains
prsentent des taux nettement suprieurs la moyenne, qui ont permis des pays
comme le Niger, Djibouti ou lOuganda de multiplier par six leurs populations
depuis 1950, quand le groupe des PMA ne faisait que la quadrupler. Comme
ont pu le faire remarquer Jean-Michel Severino et Olivier Ray, Dautres
parties du monde ont eu grer une explosion dmographique et urbaine.
Cependant, les Africains devront compter avec une situation sans prcdent au
XXIme sicle. Trois facteurs rendent lquation dmographique africaine
particulirement prilleuse : tout dabord, lAfrique se verra refuser la soupape
de scurit de la migration lointaine qui tait tellement prcieuse pour lEurope
du XIXme sicle et lAsie du XXme sicle. Deuximement, cette augmentation
prodigieuse de la densit de la population du continent prend place au moment
mme de lhistoire durant lequel lhumanit dcouvre loffre limite de ressources
naturelles. Donner tort Malthus une nouvelle fois va demander une importante
mobilisation... Enfin, lAfrique subira tous les prils de sa croissance
dmographique sous les camras de CNN, le regard hautain de la communaut
internationale et un maillage toujours plus serr de normes internationales. . (1)
b. Un enjeu surtout de l'Afrique francophone et notamment sahlienne
La question dmographique est particulirement aigu dans la rgion
sahlienne, o les taux annuels d'accroissement naturel sont les plus levs, entre
2,5 % par an dans un pays comme la Mauritanie et plus de 3,6 % au Tchad et au
Niger. Elle risque de ltre dautant plus lavenir que, dans certains pays, la
croissance dmographique est actuellement en phase dacclration et va
samplifier.
La population du Tchad a t multiplie par quatre depuis lindpendance,
de trois millions dhabitants en 1960 douze en 2012 et elle continue de
saccrotre de quelque 400 000 individus chaque anne. Surtout, les rsultats du
dernier recensement montrent une acclration de la croissance
dmographique, contrairement aux projections qui avaient t faites il y a peu :
Sur la base des donnes anciennes de lEnqute dmographique et de sant
(1) Jean-Michel Severino et Olivier Ray, La mtamorphose africaine : dfi pour le monde , note n 77,
Fondation Jean Jaurs, 18 janvier 2011, pages 5-6

86

ralise au Tchad en 2004, la Division de la population des Nations unies avait


anticip une baisse de la fcondit et lavait estime 6 enfants par femme en
2010. Les rsultats du recensement de juin 2009 (), indiquent au contraire une
augmentation rcente de la fcondit, () de 7,1 enfants par femme, et les
donnes () pour les cinq annes prcdentes une fcondit de 6,9 enfants par
femme. Cest la deuxime fcondit la plus leve du monde aprs celle du Niger.
La combinaison de ces volutions de la fcondit et de la mortalit a conduit
une acclration de la croissance naturelle de la population qui est passe de 2 %
par an au dbut des annes 1960 plus de 3 % par an partir des annes
1980. (1) Selon les recensements de 1993 et de 2009, elle est actuellement de
3,6 %.

Indice de fcondit moyenne (2005-2010) (2)

Jean-Pierre Guengant, directeur de recherche mrite lIRD, explique


que laugmentation rapide de la population totale est la consquence de la
baisse de la mortalit, au moins jusque dans les annes 1980, et du maintien sur
une priode exceptionnellement longue dune fcondit leve. Dans ce contexte,
lurbanisation a fortement progress (3) et elle a t amplifie par les migrations
(1) Jean-Pierre Guengant, Population, dveloppement et dividende dmographique au Tchad ; replacer la
population au centre des trajectoires de dveloppement , mars 2013, page 29
(2) Source : Une nouvelle ruralit mergente , op.cit., page 16
(3) La population rurale a t multiplie par trois, la population urbaine a t multiplie au moins par 13, et
celle de NDjamena par 15

87

conscutives aux grandes scheresses et aux troubles intrieurs qu'a connus le


Tchad. Par contre, la seconde phase de la transition dmographique, la baisse de
la fcondit na pas encore commenc. En effet, non seulement la fcondit na
pas baiss ces dernires annes, mais elle a mme augment. (1)
Le cas du Niger est tout aussi symptomatique. Ici aussi, en 2012, le
dernier recensement a surpris qui a conduit revoir la hausse les projections
antrieurement faites, compte tenu de taux de fcondit suprieurs ceux esprs.
Le pays, sur la base d'une croissance dmographique de 4 % l'an, compte sans
doute dsormais quelque 19 millions d'habitants (2), contre 3 son indpendance,
raison d'un accroissement de 700 000 personnes chaque anne. Le Mali ne droge
pas cette rgle : on estime que la population a dpass les 16 millions dhabitants
en 2014, elle a donc t multiplie par trois depuis lindpendance, et le dernier
recensement, en 2009, a galement montr une population bien plus importante
quil ntait prvu, ainsi quune acclration de la croissance dmographique,
dsormais suprieure 3 % lan, soit quelque 500 000 personnes.
Si l'esprance de vie est toujours faible au Sahel, la baisse importante de la
mortalit infantile ne s'est toujours pas accompagne d'une diminution de la
fcondit, et le nombre moyen denfants par femme est ainsi de 4,4 en Mauritanie, de
4,6 au Sngal, de 6,5 au Mali, de 7,1 au Tchad. Comme on le sait, cest le Niger qui
dtient le taux de fcondit le plus lev du monde, chaque femme y donnant
naissance en moyenne 7,2 enfants, et lon ne peut ignorer que les enqutes sociales
montrent que le dsir d'enfants y est nettement plus lev : 9,7 pour les femmes et
11,9 pour les hommes, ce qui renvoie des pratiques et des perceptions, en matire
de contraception et de fcondit (3) qui ne laissent pas augurer une diminution trs
rapide des taux de fcondit dans ce pays.
Les projections des Nations Unies formulent actuellement des hypothses
sur la base de 4,2 enfants par femme au Mali et 5 au Niger en 2050. Ces donnes
mettent la rgion sahlienne, aujourd'hui peuple de 125 millions d'habitants, sur
une trajectoire de quelque 330 millions d'habitants en 2050 et de plus de 650
millions en 2100. Concrtement, la population de chacun des pays sahlien sera
multiplie par 2 4. De sorte que si rien ne change, le Tchad, pour ne prendre que
cet exemple, comptera 50 millions d'habitants en 2050. Cette perspective met la
rgion devant un nombre impressionnant de dfis qui ne le sont pas moins, d'ordre
conomiques et sociaux en tout premier lieu, afin de satisfaire les aspirations et
besoins des futures gnrations en sant, ducation, formation, dans des contextes
d'urbanisation croissante qui devront tre matriss de manire optimale.
Les informations donnes par le dernier rapport de la CNUCED sur les
perspectives que cette croissance dmographique reprsente en matire darrives
sur le march du travail sont impressionnantes : Au Niger, il y avait 224 000
(1) Jean-Pierre Guengant, op. cit., page 29
(2) On estime quil a d dpasser les 17 millions dhabitants en 2013
(3) Barbara M. Cooper, De quoi la crise dmographique au Sahel est-elle le nom ? , Politique africaine,
n 130, juin 2013, pages 69-88

88

nouveaux venus en 2005, chiffre qui devrait tre multipli par cinq (1,4 million)
en 2050. (1). Outre le fait que le Niger n'aura videmment jamais, en tout cas pas
cette chance, un tissu industriel ou conomique comparable celui de la
France qui peine insrer moiti moins de jeunes chaque anne, le dfi quil doit
relever sinscrit dans un contexte o les handicaps initiaux sont levs et sont
autant de contraintes sur les performances quil peut raliser. Il en est ce titre du
Niger comme des autres pays sahliens.
Ainsi en est-il de l'agriculture. Dpendante des conditions climatiques qui
s'aggravent, compte tenu de l'impact du changement climatique sur les
cosystmes, sa productivit augmente certes, mais insuffisamment pour faire face
l'augmentation des populations. Ainsi en est-il galement des performances des
systmes de sant, en dclin, comme le sont de leur ct les systmes ducatifs.
Dans ces conditions, aggravs par un contexte d'inscurit rgionale croissante,
dans lequel les tats ne sont pas capacit l'heure actuelle dassumer leurs
fonctions sur l'ensemble de leur territoire, on peine imaginer que le futur de la
rgion sahlienne ne soit pas prilleux, tant il parat porteur de risques sociaux et
partant politiques, nationaux comme rgionaux : instabilit, pressions migratoires,
etc.

Zones de pression sur les terres et les eaux (2)

Si les enjeux sont particulirement forts dans la zone sahlienne, dautres


pays dAfrique francophone se trouvent dans des configurations qui, pour tre
peut-tre moins aigus, nen sont pas moins relativement comparables. Ainsi, les
indices de fcondit moyenne sont-ils galement trs levs en RDC ou en
(1) Confrence des Nations Unies sur le commerce et le dveloppement, Rapport 2013 sur les Pays les moins
avancs, Une croissance cratrice demplois pour un dveloppement quitable et durable , page 52
(2) Source : Une nouvelle ruralit mergente , op.cit., page 36

89

Afrique de l'ouest. Si la population du Niger ou du Tchad double tous les 20 ans, il


nen faut que 25 au Cameroun pour faire de mme, et tous les pays dont les taux
de fcondit oscillent dans les mmes ordres de grandeur sont dans la mme
situation.
En consquence, ces divers lments incitent conclure que les dfis sont
d'une ampleur exceptionnelle pour que les pays africains, et spcialement ceux
d'Afrique francophone, tirent rellement le profit que la croissance de leur
dmographie pourrait leur apporter.
2. Dmographie et non-dveloppement

Parmi les principaux aspects prendre en compte pour des prochaines


dcennies, la question de la dmographie africaine est par consquent cardinale.
Elle conditionne directement le dveloppement des pays concerns par des taux de
fcondit levs, au-del celui de rgions entires, et partant, leur stabilit.
a. Limpratif de la baisse de la natalit pour le dveloppement
Comme Jean-Pierre Guengant le rappelait en conclusion de son analyse du
cas tchadien, historiquement parlant, il ny a pas dexemples de pays qui se
soient dvelopps avec 6 7 enfants par femme en moyenne sur longue priode.
Ainsi, parmi les 10 pays " en dveloppement " du G20, tous sauf un avaient au
dbut des annes 1960 entre 6 et 7 enfants par femme. En 2005-2010 ces pays
avaient entre 1,3 et 3 enfants par femme (pour respectivement la Core du Sud et
lArabie Saoudite). Pour cela, ces pays, quelques rares exceptions prs, ont
dvelopp linformation sur la planification familiale et laccs aux services
correspondants. Et la matrise de la fcondit dans ces pays a t un levier
favorisant leur dveloppement, dveloppement qui a leur a permis paralllement
dacclrer lutilisation de la contraception, de promouvoir lmancipation des
femmes, et damliorer la qualit de leur capital humain. La non-matrise de la
fcondit au Tchad, conduit () au maintien dune croissance dmographique de
3,5 % par an pendant plusieurs dcennies. Une telle croissance dmographique
nest pas soutenable. Elle compromet les chances du Tchad de rduire
significativement la pauvret et de diversifier son conomie afin darriver un
dveloppement durable. Dans ce cas en effet, les sommes ncessaires pour
simplement faire face laugmentation continue du nombre des accouchements,
des effectifs denfants vacciner et scolariser, seraient suprieures la
croissance conomique du pays et aux recettes de ltat, ce qui priverait celui-ci
de toute marge de manuvre pour intervenir dans dautres secteurs (agriculture,
infrastructures, etc..). On serait alors dans un scnario du type " les lions pris au
pige " avec une conomie peu productive, dont la croissance dpendrait
essentiellement de lexportation de matires premires, et une pauvret toujours
importante . (1)

(1) Jean-Pierre Guengant, op. cit., page 124

90

De son ct, lors d'un dbat rcent (1), Jean-Marc Pradelle, alors directeur
de l'agence de l'AFD du Tchad, rappelait que dans un contexte de croissance
dmographique de 3,5 % l'an, il faudrait quasiment un demi-sicle, 46 ans
exactement, avec une croissance conomique annuelle de 5 %, pour doubler le
niveau de vie par habitant du Tchad, indpendamment du fait qu'une population de
50 millions d'habitants en 2050 serait trs lourde de consquences pour les
familles comme pour l'tat en termes d'ducation et de sant. Pour mmoire, il
s'agit d'un pays dans lequel, selon les derniers Indices de dveloppement humain
du PNUD, le RNB moyen par habitant tait de 1622$ en 2013, et o 47 % de la
population vivent sous le seuil de pauvret, soit avec moins de 1,25$ par jour...
Les problmatiques sont comparables dans les pays voisins : le Mali a russi
multiplier son PIB par 4,4 entre la fin des annes 1960 et 2010, mais ne la
augment que de 65 % par habitant. Dans lhypothse dune croissance
dmographique de 3 % lan et avec une croissance conomique de 5 %, il faudrait
plus de 35 ans pour doubler le PIB par tte.
On touche ici directement du doigt le fait que la thorie de la convergence
entre riches et pauvres n'est dsormais plus une ralit, sauf la mesurer en
sicles, ainsi qu'un article de The Economist le soulignait rcemment (2), qui
indiquait que dans les circonstances actuelles, il faudra plus de trois cents ans
pour que les pays mergents, compte non tenu de la Chine, rejoignent les
niveaux de revenu des pays dvelopps. On n'ose imaginer la dure ncessaire
aux pays en dveloppement, a fortiori aux PMA dont fait partie le Tchad, pour
russir cette performance Ainsi que le fait remarquer Sylvie Brunel, il est
prmatur de parler de rattrapage. L'exemple du Rwanda illustre merveille la
force et les limites du redressement africain : certes le taux de croissance
conomique de ce pays est suprieur 8 % par an et son PIB par habitant a t
multipli par trois depuis le gnocide de 1994, mais en 2014, il ne dpasse
toujours pas 700 dollars. (3)
Tout cela met en vidence quune telle croissance dmographique annihile
les bnfices de la croissance conomique, quand bien mme celle-ci parat
remarquable, comme les afro-optimistes se plaisent le souligner depuis quelques
annes. ce propos, Henri-Bernard Solignac-Lecomte, chef de lunit Afrique,
Europe, Moyen-Orient de lOCDE (4), faisait remarquer que mme si cette
croissance conomique de plus de 5 % l'an sur plus d'une dcennie est nettement
suprieure ce que l'Afrique connaissait auparavant, elle est comparer avec celle
de la Chine, qui a maintenu 10 % de croissance sur trente ans, avec une politique
denfant unique par famille.

(1) Confrence ides pour le dveloppement Afrique 2050 : Agir sur ses volutions dmographiques , mardi
1er avril 2014
(2) "Economic convergence: The headwinds return", The Economist, n 950, 13 septembre 2014
(3) Sylvie Brunel, op. cit. page 80
(4) Audition du 25 juin 2014

91

LAfrique est donc encore trs loin des conditions qui ont permis le
dcollage industriel de la Chine.
b. Enjeu dmographique et structure conomique et sociale en Afrique
Lurbanisation augmente en Afrique et la croissance des villes sy fait bien
plus vite que ce que lon a pu connatre en Europe au moment de lexode rural,
puisque, depuis les annes 1960, en moyenne, la population des villes a t
multiplie par dix. Cela tant, il y aussi de plus en plus de ruraux. Au Bnin, par
exemple, comme Lionel Zinsou le soulignait (1), les ruraux sont aujourd'hui cinq
millions, soit deux fois la population totale du pays lindpendance. Les deux
phnomnes sont concomitants et les villes en Afrique ne vident pas les
campagnes. Cela nest pas sans incidences concrtes, d'ores et dj visibles,
comme la crise de 2008 la mis en lumire : il y a eu tout d'abord les meutes
urbaines de la faim au premier semestre, dues laugmentation historique du prix
des denres alimentaires qui a frapp de plein fouet des populations consacrant
parfois la moiti de leurs revenus lalimentation. En milieu danne, une cassure
sest produite, qui a vu la chute brutale des prix du ptrole, ainsi que de ceux des
matires premires, qui a entran la ruine des campagnes leur tour, et suscit
dautres troubles. Les intrts des villes et des campagnes sont donc trs diffrents
et leurs populations respectives sont en opposition. Cela est videmment porteur
de tensions sociales, de tensions sur les cosystmes et conscutivement, facteur
dinstabilit.
Cela tant, mme si l'on est parti dun niveau trs bas, lurbanisation de
lAfrique est un phnomne historique unique car il ne sest pas accompagn
dindustrialisation. Comme le fait remarquer Bruno Losch (2), conomiste au
CIRAD, la structure conomique de l'Afrique subsaharienne, base sur
lextraction des ressources naturelles, du sous-sol ou de l'agriculture, est toujours
peu diversifie. Cela a des consquences sur la structure de la population active
dont plus de 60 %, en moyenne, sont dans le secteur primaire et lagriculture.
Sest surtout dvelopp un tissu conomique informel urbain et les conomies
restent encore aujourd'hui elles-mmes pour lessentiel informelles, tant dans le
rural que dans lurbain : linformel reprsente 80 % de la valeur ajoute du Niger
et occupe neuf actifs sur dix. Les changements structurels qui se sont faits sur une
priode de deux sicles dans les autres rgions du monde, partir de la rvolution
industrielle, l'Afrique doit les faire marche force, dans un contexte mondial
diffrent, en russissant simultanment le dfi ingal de la transition
dmographique. Un pays comme le Niger est encore trs largement rural, avec le
cinquime seulement de sa population vivant en milieu urbain, et il en sera de
mme sur les vingt ans venir, mme si d'ores et dj Niamey regroupe plus de
40 % de la population urbaine et que 85 % de la population totale sont concentrs
sur le cinquime du territoire, savoir le sud du pays. Toutes choses gales par
ailleurs, la situation est comparable au Mali, aux deux-tiers rural, mme si
(1) Audition du 1er octobre 2014
(2) Audition du 5 novembre 2014

92

Bamako regroupe lui seul le tiers de lhabitat urbain, et devrait compter entre 9
et 13 millions dhabitants en 2050.
Or, et il s'agit l de la seconde exception mondiale, la population rurale
africaine, toujours majoritaire jusquen 2030-2040, va continuer de crotre aprs
2050. Les campagnes africaines vont continuer se peupler, qui se traduira par
une densification de l'ensemble des territoires, ruraux et urbains, unique par son
ampleur, laquelle doit tre mise en perspective avec la structure des conomies
africaines.
Lenjeu rside donc dans les capacits dabsorption de cette
population : les jeunes actifs en ge de travailler, qui reprsentent aujourd'hui
quelque 17 18 millions dentrants sur le march du travail chaque anne sur
lensemble du continent, seront 25 millions en 2025, et 30 millions en 2030. Sur la
priode 2010-2025, le cumul reprsente 330 millions de nouveaux jeunes actifs
insrer - lquivalent de la population des tats-Unis dAmrique - dont les
deux-tiers sont des ruraux. La mesure est donne de lenjeu majeur sur lespace
rural africain pour les prochaines dcennies. Selon le rapport prcit de la
CNUCED sur les PMA (1), lenjeu fondamental en matire demploi dans les
PMA est de crer des emplois productifs et dassurer des moyens de subsistance
pour les millions dindividus qui arrivent chaque anne sur le march du travail.
Lampleur de ce dfi ne fera que crotre dans les annes venir. Il est utile
dillustrer ce que cela signifie rellement pour diffrents PMA. Dans 45 des 48
PMA pour lesquels des donnes sont disponibles, on observe un accroissement du
nombre de nouveaux venus sur le march du travail, et en 2050 cette population
continuera daugmenter. . Or, lheure actuelle, le taux dactivit de la jeunesse
dans un pays comme le Niger est globalement faible, marque par un fort sousemploi, notamment en zone rurale, un taux dactivit fminin bas, et une forte
prgnance du secteur informel. Cela se traduit par un taux de dpendance fort,
puisque lon compte environ trois dpendants par actif.
c. Ce que cette dmographie reprsente de dfis sociaux

Pour tre tout fait concret, il importe de souligner prcisment ce que


signifie pour les pays concerns une telle croissance dmographique en termes
dimpacts sur leur dveloppement, eu gard aux besoins sociaux satisfaire, tout
en gardant prsent le fait qu' l'heure actuelle, ils n'ont pas t en mesure de
rpondre ceux auxquels ils font aujourd'hui face.
Dans un contexte de doublement des populations tous les vingt ans,
amliorer la couverture des besoins pour, en outre, atteindre des niveaux leur
permettant de combler leurs retards, suppose des efforts qu'on peine voir la
porte des pays sahliens, ne serait-ce qu'en matire de sant que d'ducation.
Ainsi, au Niger, cela devrait se traduire par une multiplication par 4 ou 5
du ratio de personnels mdicaux et de lits d'hpital par habitant avant 2030 ; cela
(1) Op. cit., page 52

93

signifie multiplier les moyens actuels humains et financiers que le pays consacre
au secteur par 8 ou 10, soit une croissance des moyens de 9 12 % par an pendant
vingt ans. S'agissant de l'ducation, d'ici quinze ans, la population scolarisable du
secteur primaire aura augment de 70 100 %, selon les hypothses
dmographiques retenues, et sera multiplie par deux pour le secondaire et le
suprieur. Si le Niger, qui consacre actuellement entre 13 et 18 % de son budget
l'ducation, entend former sa jeunesse et atteindre des niveaux de scolarisation
comparables ceux constats dans les pays mergents, il devra trs fortement
augmenter les moyens humains et financiers qu'il y consacre, faute de quoi les
rsultats atteints jusqu' aujourd'hui, pour faibles qu'ils soient - taux de
scolarisation de 54 % dans le primaire et de 11 % dans le secondaire en 2008 - ne
pourront que rgresser. Plus prcisment : ils ne pourront que continuer
rgresser. Or, comme Joseph Brunet-Jailly le relevait (1), sans mme que lon
parle de formation suprieure, cest lducation de base qui est un pralable au
dveloppement, afin que secteur participe la croissance et laugmentation de la
productivit.
En effet, la question de l'ducation est d'ores et dj, et depuis plusieurs
annes, sinon plusieurs dcennies, un sujet particulirement problmatique au
Niger : comme le souligne une rcente tude ralise sous lgide de lInstitut
Franais de recherches en Afrique, lIFRA dIbadan, et du Laboratoire dtudes et
de recherches sur les dynamiques sociales et le dveloppement local, Lasdel, de
Niamey (2), l'cole publique n'arrive plus assurer la formation d'une lite et
l'insrer dans la socit moderne. Apparaissent d'ores et dj de vives critiques
formules par une jeunesse qui craint pour son avenir contre lincohrence des
politiques qui sont conduites et lincomptence des dirigeants, contre les
politiques demploi et lorganisation du march de lemploi. Des incertitudes
explosives commencent en consquence poindre compte tenu de la facilit
avec laquelle une jeunesse dsuvre, dscolarise, non forme, chmeuse,
population durablement prcarise par excellence, peut basculer dans des
pratiques dlinquantes, extrmistes, la manipulation politique, comme les
exemples que ce rapport a prsents plus haut le confirment.
Ainsi en est-il aussi de la question de la scurit alimentaire. Le Niger est
galement un pays de la bande sahlienne confront de manire rcurrente une
inscurit alimentaire grave, dont tmoignent, entre autres, les taux de
malnutrition trs levs, qui impactent notamment sur les taux de mortalit
infantile : 60 % des 175 000 dcs annuels que connat le Niger touchent des
enfants de moins de cinq ans. Cette inscurit alimentaire rsulte videmment de
conditions agro-climatiques particulirement svres, marques par une faible
pluviosit, des ressources naturelles dgrades, lesquelles ont pour effets des
niveaux de productivit pastorales et agricoles insuffisants. S'y sont ajoutes des
conditions d'ordre social, politique et conomique, qui ont chacune contribu
(1) Audition du 10 fvrier 2015
(2) Projet de recherche PERILA N-N, valuation des risques au Niger et sur laxe Niger-Nigeria , IFRA
Nigeria/LASDEL Niger, juillet 2013, pages 25-31

94

l'enracinement de cette instabilit alimentaire : pauvret, notamment en milieu


rural ; dsquilibre territorial ; politiques agricoles privilgiant les cultures
d'exportation au dtriment des cultures vivrires. Le Plan de Dveloppement
conomique et social, PDES, actuel, entend corriger le tir en matire de scurit
alimentaire, nutritionnelle et de dveloppement agricole via l Initiative 3N Les Nigriens Nourrissent les Nigriens - et une loi de programmation triennale
vise renforcer les capacits nationales de production alimentaire,
d'approvisionnement et de rsilience face aux crises et aux catastrophes et
couvrir les besoins de 19 millions dhabitants. Les objectifs sont ambitieux qui
visent porter la superficie des terres irrigues 125 000 hectares en 2015,
augmenter de 10 % la contribution des cultures irrigues la production
alimentaire, produire quelque 5 millions de tonnes en 2015, contre 3,5 millions
en 2011, accrotre de 40 % la production de viande, de 45 % celle de lait. Pour
autant, il apparat qu'un certain nombre de risques existent qui peuvent avoir des
impacts srieux fragilisant les rsultats recherchs, au point que le plan peut mme
s'avrer inefficace en cas de crise alimentaire grave.
3. En consquence, les fragilits attendre pseront lourdement sur le
dveloppement

La croissance dmographique pose donc de redoutables dfis, dont celui


de l'insertion conomique de la jeunesse nest pas le moindre. Dans les
circonstances prsentes, la dmographie ne peut que peser de manire trs
ngative, si l'on la met en balance avec le taux de croissance conomique et les
indicateurs sociaux actuels, avec l'urbanisation rapide, si ce n'est exponentielle, et
l'exode rural. Or, selon l'tude prcite sur le Niger (1), il apparat que les autorits
politiques tendent fortement sous-estimer aujourd'hui le risque que reprsenterait
une jeunesse qui resterait durablement dsuvre. Des recrutements ont t
rcemment faits dans la fonction publique, qui concernent la jeunesse duque,
mais la situation des jeunes dfavoriss, dscolariss, voire mme n'ayant jamais
t scolariss, est critique, d'autant plus que le march de l'emploi ne les prend pas
en compte. D'ores et dj, monte une petite dlinquance parmi cette jeunesse
prcarise et sans avenir ; leur dnuement, entretenu par l'inactivit et la pauvret,
les fait aisment basculer dans la consommation de drogues, colles et autres
mdicaments frelats de contrebande, et conscutivement, dans les pratiques
antisociales qui accompagnent habituellement de telles addictions : incivilit,
violence sociale, criminalit, prostitution, manipulations diverses, cf. les meutes
de janvier dernier Niamey qui ont vis en quelques heures une soixantaine de
lieux de cultes chrtiens dissmins dans toute la ville, et ont t essentiellement le
fait de jeunes, quips et prpars.
plus ou moins long terme, peut-on exclure des risques de dstabilisation
politique ou sociale, dans un contexte d'urbanisation croissante, propice
l'mergence de violences de quartiers, de phnomnes de bandes criminelles ?
Peut-on exclure aussi le recrutement de jeunes sans avenir par des mouvements
(1) PERILA N-N, op. cit., page 38 et suiv. Jeunesse et accs lemploi : des incertitudes explosives

95

arms djihadistes, d'autant plus que l'on sait que ceux-ci fournissent revenus,
logistiques, armes, voire mme pouses et statut social ? Ainsi, le report sine die
de l'ouverture du site d'Imouraren, qui tient autant l'tat du march de l'uranium
aujourd'hui, qui rend son exploitation non rentable, qu'aux conditions de scurit
qui prvalent sur la zone nord du pays : Areva, qui stait engage investir sur le
site plus dun milliard deuros et en extraire 5 000 tonnes duranium par an, a
procd fin janvier au licenciement conomique de la quasi-totalit des quelque
1 200 employs qui laisse prsager que le site ne sera jamais mis en
exploitation (1). En outre, ces employs auraient d tre rejoints par plus de 5 000
autres une fois la mine en exploitation (2). Il sagit donc en premier lieu dune
vritable catastrophe conomique et sociale pour une rgion sinistre, mais on
peut aussi craindre quelle soit porteuse de consquences graves et durables, et se
traduise par un invitable appel d'air pour une main d'uvre essentiellement
touareg, jeune et disponible, qui tait en attente de revenus promis et dont on ne
voit pas dsormais quelles autres perspectives que celles de recrutements par les
bandes armes, les trafics mafieux voire autres groupes djihadistes, peuvent
soffrir elle. Jeune Afrique conomie rapportait rcemment la raction des
salaris du site en ces termes : Les syndicalistes sont en colre. Non pas en
raison de la fermeture du site " on a compris que le contexte est difficile et que
lentreprise va mal ", admet lun deux -, mais parce quils ont limpression dtre
considrs comme de simples objets. Omar Djidji tient rappeler le contexte dans
lequel lui et ses collgues ont t recruts il y a six ans : " Areva a sillonn tout le
pays, le nord notamment. Ils sont venus nous chercher dans nos villages. Ils ont
pris des jeunes de 18-20 ans, qui ils ont promis un emploi pour 30, 40 ans.
lpoque, ctaient des clibataires. Aujourdhui, ils ont une famille. La plupart
ont contract des crdits la banque pour se construire une maison prs de la
mine. Comment vont-ils rembourser ? Lentreprise a une responsabilit sociale ".
Le syndicaliste nhsite pas parler de " dsastre social " . (3)
Comme le faisait remarquer Alexandre Marc (4), expert principal de la
Banque mondiale sur les pays fragiles, la question cruciale porte sur la capacit de
lconomie, y compris informelle, absorber la population croissante des jeunes,
leur donner des moyens de subsistance et plus de considration sociale et
politique. De la rponse donne ces aspects dpendra lvolution de la menace
quils peuvent reprsenter pour la scurit et la stabilit. Leurs difficults sont
lies linsuffisance des systmes sociaux actuels, notamment ducatifs, au
manque de dbouchs que la croissance procure, faute de crations demplois
suffisantes.

(1) La Lettre du Continent, n 700, Imouraren : clap de fin pour le fiasco du sicle
(2) Jeune Afrique, Imouraren crera 6500 emplois , 20 mai 2009
(3) http://economie.jeuneafrique.com/index.php?option=com_content&view=article&id=24282
(4) Audition du 21 mai 2014

96
B. DEUX CAS PREOCCUPANTS, PARMI DAUTRES

La situation d'instabilit dans laquelle se dbattent depuis longtemps un


trop grand nombre de pays d'Afrique francophone ne semble malheureusement pas
destine s'apaiser. Aux indices de fragilits prsents, d'autres phnomnes
sajoutent qui pourraient tre redoutables pour le moyen et long termes.
1. Lislamisation de la socit nigrienne

Votre Mission a dj longuement voqu le Niger plusieurs reprises au


cours de ce rapport, tant il lui semble que ce pays cristallise lensemble des dfis
qui assaillent la rgion sahlienne et, plus largement, les pays d'Afrique
francophone. Les drives djihadistes de la radicalisation islamiste sont au cur de
nos proccupations depuis quelques annes. On en a rcemment vu les effets au
Mali, on voit dsormais ce qui pourrait se passer avec la dissmination de Boko
Haram depuis lextrme nord-est nigrian.
La gnration spontane nexiste pas plus en cette matire quen toute
autre, et ces mouvements viennent de loin ; ils nous prennent nanmoins de court
et nous obligent intervenir en urgence, cf. lopration Serval au Mali, ou
lopration Sangaris en Rpublique centrafricaine. Sans doute est-il temps de
rviser nos politiques et nos instruments pour tre mme de mieux anticiper.
cet gard, le Niger fait partie des pays confronts des volutions profondes qui
pourraient tre proccupantes pour le futur proche, si lon en croit les indices
d'ores et dj visibles. Il convient dy tre attentif.
a. Le courant izala au Niger
Retraant lhistorique de la dferlante religieuse sur fond de marasmes
sociaux et de contestations politiques (1) qui a touch les pays africains partir
de la fin des annes 1970, Jean-Pierre Dozon distingue le mouvement
fondamentaliste izala. Inspir de la thologie wahhabite saoudienne et des
principes salafistes, lizala apparut en 1978 dans les tats du nord Nigeria et
annona tout d'abord vouloir sen prendre aux traditions confrriques, imposer la
charia dans lensemble du pays, ce, avant que le mouvement millnariste
Maiatsine ne surgisse son tour et commence massacrer musulmans comme
chrtiens. Lizala bascula elle aussi rapidement dans la violence, les heurts avec
les populations chrtiennes sous influence croissante des glises vanglistes et
pentectistes augmentrent, ce qui fit de trs nombreuses victimes et produisit de
nombreuses destructions de mosques et dglises dans plusieurs grandes villes de
la Fdration.
Dabord clandestin au Niger, le mouvement prit peu peu de lampleur
dans les annes 1990, au point que son expression contestataire initiale - articule
sur le rejet des innovations, des coutumes soufies sest dveloppe et imprgn
lensemble de la sphre sociale dans les annes 2000, la mesure de l'islamisation
(1) Jean-Pierre Dozon, L'Afrique Dieu et Diable , op. cit., page 85

97

de la socit nigrienne (1). Aujourd'hui, son discours contestataire concerne


galement le domaine politique dans la mesure o il appelle un changement
radical de la Constitution, condamne pour tre laque et mcrante, suscitant peu
de ractions, montrant ainsi quune partie de la sphre musulmane se
dsolidarise totalement de ltat , ce qui peut tre un indicateur inquitant des
potentielles fractures venir au sein de la socit nigrienne. (2)
Dans ce processus, qui a t favoris par la libert d'expression et
d'association en vigueur dans le pays, le courant Izala a t un acteur clef en
faveur de la dfense de l'identit musulmane au sein dun Niger lac, dfense qui a
pris la forme dun moralisme quil voudrait imposer toutes les normes
sociales. Les oppositions la lacit qui se sont exprimes travers toutes les
tentatives de rforme de la loi fondamentale et qui continuent encore sexprimer
contre des initiatives de ratification de conventions internationales - juges trop
fministes et par consquent contraires lesprit et mme au texte du Coran et des
Hadiths - insistent sur le fait quune morale laque fait violence lidentit
religieuse nigrienne. . De fortes mobilisations se sont exprimes pour marquer
l'opposition des normes et pratiques sociales considres comme nonislamiques ou anti-islamiques : les campagnes de promotion de la planification
familiale invitant l'usage du prservatif dans le cadre de lespacement des
naissances, les tentatives dinstitution dun Code de la Famille, la ratification de
conventions internationales promouvant les droits des femmes, ont ainsi suscit la
critique, lopposition et le rejet de cette socit civile islamique qui prend de plus
en plus un rle public. . (3) Incidemment, on peut estimer que dans un tel
contexte, une politique de planning familial et de contrle des naissances a sans
doute peu de chance de se dvelopper au Niger, alors mme qu'elle semble
pourtant indispensable compte tenu des perspectives dmographiques qu'on a
prsentes plus haut. Ainsi, fin 2012, le projet de loi sur la protection de la jeune
fille scolarise, qui visait en interdire le mariage, sauf dcision judiciaire
expresse pralable, a suscit une leve de boucliers des associations islamistes et
de femmes musulmanes, et a contraint le gouvernement cder (4).
b. Lislamisation dun systme ducatif en perdition
L'une des manifestations les plus visibles de cette islamisation de la
socit nigrienne porte sur l'ducation, et illustre, s'il en tait besoin, la
problmatique de la faiblesse de l'tat.

(1) Abdoulaye Sounaye, L'Islam au Niger : viter l'amalgame , Humanitaire, 28/2011,


http://humanitaire.revues.org/1023
(2) IFRA Nigeria/LASDEL Niger, op.cit., page 21
(3) Abdoulaye Sounaye, ibid.
(4) Larticle 14 de ce projet de loi stipulait que Quiconque aura contract mariage avec une jeune fille en
cours de scolarit sans autorisation pralable [d'un juge], sera passible dune peine demprisonnement de
six mois deux ans et dune amende de 500 000 1000 000 francs CFA ou de lune des deux peines
seulement . Cet article a suscit un toll, dans un pays o nombre de parents considrent que lcole est
dstabilisatrice pour les filles et o de nombreuses jeunes filles en sont retires pour tre donnes en
mariage ; http://www.ips.org/fr/niger-la-scolarisation-des-filles-confrontee-aux-croyances-socioculturelles/

98

En rponse aux difficults de l'tat nigrien maintenir un systme


d'enseignement public de qualit faute de moyens, notamment face l'explosion
dmographique, se dveloppe, depuis dj longtemps, une offre prive, base
sur l'apprentissage des principes islamiques , officielle - medersas, coles
franco-arabes - ou informelle - coles coraniques. Cette offre rpond la
dception des parents confronts l'chec d'un modle public paupris, qui a
souffert d'une baisse sensible de qualit. Or, comme le soulignent les chercheurs
de lIFRA/Lasdel (1), cette offre prive se diffuse d'autant plus facilement qu'elle
s'inscrit prcisment dans ce contexte d'islamisation de la socit, et donc
d'volution de la demande ducative, et qu'elle a en outre bnfici des incitations
des plans d'ajustement structurels imposs par les institutions de Bretton Woods
qui ont encourag le dveloppement d'une offre ducative prive et le transfert
vers le secteur priv et la socit civile d'une partie des prrogatives de ltat en
matire de politique ducative.
L'tat nigrien tente de garder la main sur les contenus pdagogiques, les
medersas prives tant officiellement sous contrle public, mais son manque de
moyens rend ses outils de suivi et d'inspection illusoires (2). On constate des
pratiques de contournement de leurs obligations officielles tant en matire de
contenu que de forme de l'enseignement de la part des associations religieuses, qui
fonctionnent de manire opaque.
Ltat est donc confront l'explosion d'une demande d'ducation
contenu religieux qui correspond une ralit sociale qu'il ne peut ignorer alors
mme qu'il nest pas en mesure de son ct de simplement faire respecter la
lgislation existante ni bien sr conforter son propre modle lac en crise. Ainsi,
pour rpondre aux objectifs d'augmentation du taux de scolarisation, un systme
de recrutement d'enseignants a-t-il t mis en place qui privilgie le nombre et le
faible cot, au dtriment de la qualit de la formation. Ces contractuels de
l'enseignement sont recruts un trs bas niveau, correspondant au BEPC,
forms en quelques semaines peine, sans parfois possder eux-mmes les
connaissances minimums qu'ils sont censs ensuite dispenser la centaine
dlves dont ils sont chargs. (3)
Lattractivit de lenseignement religieux priv est la mesure du ressenti
des parents vis--vis de cet chec : promesse de progrs social, lcole publique
restitue lenfant, qui en outre, a t absent des champs pendant sa scolarit, sans
mtier, ni mme savoir lire et crire. Les auteurs de l'tude en concluent : Cette
rosion de l'cole publique laque accompagne un mouvement de dsengagement
de ltat qui souhaite se dcharger d'un secteur budgtivore, affect par la
(1) IFRA Nigeria/LASDEL Niger, op.cit., Crise de lducation publique et mergence de l cole
religieuse , page 25 et suiv.
(2) Ne serait-ce que pour des raisons purement logistiques : ainsi, les agents des deux directions du ministre
de l'ducation charges de l'inspection disposent d'un vhicule pour leurs tournes, lequel nest pas
toujours approvisionn en carburant ; d'o des frquences d'inspection trs irrgulires
(3) Selon Joseph Brunet-Jailly, 70 % des enseignants nigriens nont que le niveau du BEPC ; audition du 10
fvrier 2015

99

corruption, la dgradation des infrastructures et la forte croissance


dmographique. court et moyen termes, le caractre lac de l'ducation publique
au Niger et les valeurs rpublicaines et dmocratiques qui s'y rattachent, ne
peuvent qu'en souffrir. (1)
La faiblesse de ltat pse de manire dramatique sur sa capacit
rpondre aux besoins et attentes de la population - d'autant plus que les
financements privs, qu'ils soient nationaux ou internationaux, ne manquent pas :
mcnes, ONG ou associations arabes - et alimente le cercle vicieux. On retrouve
des problmatiques comparables sur d'autres terrains, dans dautres pays aussi, et
Jean-Pierre Dozon fait justement remarquer que lvanglisme protestant et
lislam prosprent sur le dos de pouvoirs dtat dclinants pour sapproprier
quantit de leurs fonctions dans les domaines de lducation et de la sant et
tendre la gouvernance confessionnelle (2). Elles traduisent leur niveau la
difficult dans laquelle se dbattent aujourd'hui mme les institutions tatiques
pour rpondre aux besoins de la population, difficults qui laissent mal augurer du
futur, dans la mesure o les conditions ne feront que s'aggraver avec la croissance
dmographique. Gilles Holder, anthropologue lInstitut des mondes africains de
lEHESS et lIRD, fait la mme analyse concernant le Mali en estimant qu la
faveur de la dmocratisation, en accdant lespace public, les organisations
musulmanes vont bnficier du retrait de ltat la fois dans son contrle
politique du religieux (effet de la dmocratie) et sa capacit mener des
politiques publiques dans les domaines de la sant, lducation et la pauvret,
jugs trop coteux (effet de la libralisation). Ce dlestage programm de laction
publique vers le secteur priv ONGs de la socit civile inclues va conduire la
socit malienne sortir progressivement du politique et cesser de considrer que
ltat libral peut amliorer ses conditions de vie. Paralllement, cette mme
socit malienne va adhrer de plus en plus aux discours et aux valeurs des
acteurs islamiques, lesquels ne se bornent plus interpeler ltat, mais
sengagent dans un repositionnement qui les font passer du dbat socital (les
valeurs) au dbat social (laction). (3)
Sagissant du Niger, cette ralit sociale et religieuse s'est d'autant plus
rapidement impose qu'elle a t porte par le trs profond foss gnrationnel
entre les lites dirigeantes et la jeunesse, pour laquelle, aujourd'hui, le vritable
Islam est pur, salafiste, sans marabouts ni clerg, lequel est peru comme
corrompu. Cela au point que pour une grande partie des jeunes Nigriens y
compris ceux qui ne se rclament pas du mouvement Izala le wahhabisme est
devenu la norme ; la rfrence la Sunna et aux Salafs a supplant les pratiques
antrieures, notamment celles de la Tidjaniyya, considres par cette gnration
de fidles comme hrtiques. (4) Cette perception de la jeunesse participe donc
(1) Ibid., page 28
(2) Jean-Pierre Dozon, L'Afrique Dieu et Diable , op. cit., page 117
(3) Gilles Holder, " Mon pays S.A." : un certain retour sur la dmocratie exemplaire du Mali et sa draison
islamique , juillet 2013 ; http://www.sciencespo.fr/ceri/fr/content/dossiersduceri/mon-pays-sa-un-certainretour-sur-la-democratie-exemplaire-du-mali-et-sa-deraison-islamique?d02
(4) IFRA Nigeria/LASDEL Niger, op.cit., page 21

100

aussi d'une contestation des autorits, des ans, comme on la constat ailleurs, et
du refus de suivre les modles de la gnration prcdente, incarne par les
parents, les leaders traditionnels, vus comme dans l'erreur quant leur pratique de
l'islam. Peu peu, de nouvelles pratiques se sont imposes en matire de mariages,
de baptmes, des formes d'autocensures sont apparues, dans les milieux artistiques
et les mdia. Il y a par exemple dsormais des prches systmatiques la
tlvision publique, une industrie du prche sest organise la faveur des
volutions technologiques, qui rencontre un grand cho (1). Dans le mme ordre
d'ides, la vie tudiante l'universit, o les mosques se sont multiplies ces dix
dernires annes, tourne dsormais sur un axe religieux. De sorte que si le courant
izala, la diffrence de Boko Haram, ne s'inscrit pas contre l'tat, ni contre la
dmocratie et respecte l'tat de droit, il n'en reste pas moins qu'en quelque deux
dcennies il a contribu trs profondment modeler la socit dont la religiosit
est aujourd'hui exacerbe.
c. Des craintes pour la stabilit du Niger ?
Fort heureusement, jusqu aujourd'hui, le courant izala n'a pas eu au
Niger la violence de la branche nigriane originelle, mme si, comme le rappelle
lICG, sa volont de purifier la pratique de lislam et sa critique des confrries
soufies engendrent des tensions conduisant lincendie de mosques ou des
affrontements entre croyants. . (2) Des manifestations muscles et sporadiques se
sont aussi produites contre le festival de la mode de Niamey en 2000, llection de
Miss Niger en 2005, ou encore des actes de vandalisme contre des bars ou des
lieux de prostitution de Niamey, (3) mais dans lensemble, on considre que les
tensions sont apaises et que le courant izala a clairement choisi une voie
politique, et lon peut mme dire quil sest intgr dans le systme, sest
institutionnalis au sein de ltat dmocratique et lac.
Pour autant, peut-tre n'est-il pas exagr de faire quelques
rapprochements ou parallles, quand bien mme ce jour rien de concret nest
venu vraiment les tayer. Mais peut-on ignorer que Boko Haram est dune certaine
manire une forme de dissidence de la branche nigriane de lizala, rsultant de
lexpulsion de son fondateur, Mohamed Yusuf, pour cause de divergence
thorique, notamment sur les questions dducation ? Comme le rappelle aussi
lICG, de nombreux Nigriens qui taient fidles du Maitatsine au Nigeria, ont fui
la violente rpression du mouvement par larme nigriane dans les annes 1980
pour revenir au Niger jusquaux rgions de Maradi et Zinder, o le mouvement
izala recrutera ensuite de nombreux adeptes. Malgr laction des services de
scurit nigriens, on ne doit pas stonner que la rgion Est du Niger est loin
dtre impermable aux ides vhicules par Boko Haram. En effet, ds 2007, un
groupe lidologie similaire sest form Diffa et a tent de simposer,
(1) Abdoulaye Sounaye : La " discothque " islamique : CD et DVD au cur de la rislamisation
nigrienne , www.ethnographiques.org ; Numro 22 - mai 2011
(2) ICG, Niger, un autre maillon faible dans le Sahel ? , op. cit., page 44
(3) IFRA Nigeria/LASDEL Niger, op.cit., La menace Boko Haram et l" izalasation " de la socit
nigrienne , page 17

101

notamment au sein de la mosque centrale de la ville. La virulence des prches,


dnonce par des membres des mouvements confrriques, a amen les autorits
interdire laccs de cette mosque aux membres du groupe, qui se sont alors
retirs dans des villages voisins. Paralllement ce phnomne de reproduction
dogmatique, il semble que des militants de Boko Haram aient trouv refuge au
Niger, notamment aprs les actions de rpression menes par larme nigriane,
et composeraient par consquent des " cellules dormantes " du mouvement sur le
territoire du Niger. Ceci est dautant plus vraisemblable quil existe des liens
socio-conomiques anciens et trs troits entre la rgion de Maiduguri et la
rgion de Diffa, de nombreuses familles tant implantes de part et dautre de la
frontire. Le sud-est du Niger, loign de la capitale, chappe dj dans une
certaine mesure au contrle de ltat (par exemple, la monnaie nigriane y est
plus couramment utilise que le franc CFA) et pourrait donc constituer un nouvel
espace de recrutement et/ou de repli pour des mouvements comme Boko Haram,
tout particulirement si la rpression au Nigeria continue faire de nombreuses
victimes parmi les populations civiles. (1)
Ce qui sest pass dans les villes de Diffa et de Bosso au dbut du mois de
fvrier 2015 met naturellement en vidence ce que cette tude annonait il y a
deux ans, notamment lactivation des cellules dormantes, concomitante des
attaques lances par Boko Haram contre le Cameroun, le Tchad et le Niger. Est-il
illgitime davoir des inquitudes sur ce qui peut ressembler aux prmices d'une
tentative de dstabilisation qui annoncerait une boko-haramisation du sud-est
nigrien ? cela s'ajoute le fait qu'une certaine opposition au pouvoir nigrien
n'hsite pas prendre tout prtexte pour enflammer la socit et jouer la carte de
l'affrontement religieux, cf. les manifestations violentes qu'ont connues Niamey et
d'autres grandes villes en janvier 2015.
Ces diffrents lments sinscrivent dans un contexte rgional plus
gnral. Quand bien mme l'tat nigrien assure un meilleur contrle de son
territoire immense, prs de 1,3 million de km2, que certains de ses voisins, son
environnement immdiat le met d'autant plus la merci de l'importation de
troubles multiples que la topographie contribue l'implantation aise de
mouvements arms. L'histoire rcente depuis le dbut des annes 2000 a montr
comment des mouvements comme AQMI ont pu mener des oprations contre les
intrts nationaux ou occidentaux. Les incidents arms ne se comptent plus, les
enlvements ont t jusqu' frapper la capitale mme, ainsi que les attaques contre
des sites industriels, ceux d'Areva en premier lieu, enlvements d'employs en
2010 ou attaque d'un commando suicide en mai 2013 contre le site d'Arlit.
Sy ajoutent quelques faiblesses internes. On a ainsi pu relever des
dysfonctionnements et des dsquilibres proccupants (2) au sein des forces de
scurit nigriennes, que ce soit en termes logistiques ou en matire
d'encadrement. Dans un contexte rgional o le Niger doit faire face sur
(1) IFRA Nigeria/LASDEL Niger, op.cit., pages 18-19
(2) ICG, ibid., page 21

102

l'ensemble de ses marches, sans exception, diverses menaces, cela ne peut


manquer de retenir l'attention. En outre, le pouvoir civil doit videmment compter
avec les forces armes qui n'ont cess de jouer alternativement un rle d'arbitre ou
de perturbateur depuis au moins le milieu des annes 1970, et rien n'exclut qu'elles
ne dcident d'intervenir nouveau en cas de crise, interne ou extrieure. l'heure
actuelle, la faible qualit du dialogue politique entre la majorit et son opposition,
les tensions qui se renforcent, ne permettent pas de qualifier de trs saine la
situation interne au plan institutionnel. Par ailleurs, si la question touareg peut
apparatre mieux traite qu'elle n'a pu l'tre au Mali voisin, cf. par exemple la
nomination d'un premier ministre touareg, Rafini Brigi, elle n'en est pas moins
toujours sujet des tensions qui pourraient resurgir, les racines du malaise tant
encore importantes, dont les fondements sont aussi gnrationnels et religieux.
Quoi quil en soit, ces divers lments ne sont pas de nature permettre de
prvoir un avenir particulirement serein au Niger dont la stabilit et le
dveloppement dpendront invitablement de sa capacit surmonter des dfis qui
seraient difficiles traiter pour quelque pays que ce soit. Le fait qu'ils menacent le
plus pauvre d'entre eux tend dsquilibrer la balance et rompre l'quilibre des
chances.

Niger : Fragilits internes et menaces rgionales (1)

(1) Source : Les cahiers dAfrique de l'Ouest, Un Atlas du Sahara-Sahel ; Gographie, conomie et
inscurit , Club du Sahel, OCDE, octobre 2014

103
2. Les craintes qui psent sur le Cameroun

La situation du Cameroun ne manque pas de proccuper les observateurs


au point que votre Mission a jug utile dy consacrer un certain nombre
dauditions et de faire un dplacement sur place.
Quel que soient les pronostics que lon dduira de ce qui suit, le diagnostic
est clair : le sous-dveloppement est la principale fragilit de ce pays et cest cela
quil convient de comprendre en tout premier lieu.
i. Les incertitudes politiques
Certes, la situation politique est un aspect du problme moyen terme,
notamment lorsque le prsident Biya atteindra le terme de son mandat.
Le Cameroun n'a connu que deux prsidents depuis son indpendance,
Ahmadou Ahidjo et Paul Biya. Aujourdhui, se pose la question de la succession
de celui-ci, g de 82 ans et Prsident depuis novembre 1982, soit plus de 32 ans,
aprs avoir t Premier ministre pendant les 7 ans et demi prcdents.
Les vingt-deux ans de la prsidence Ahidjo ont t caractriss par
linstallation dun systme centralis et policier de plus en plus clientliste, dans
lequel la cooptation des lites, la corruption et la rpression ont t les trois piliers
essentiels, dans un contexte conomique favoris par les revenus de la production
ptrolire (1).
Les trois dcennies de prsidence Biya ont t de leur ct marques par
une crispation entre le Nord et le Sud, concidant avec une trs difficile
dmocratisation.
Le rgime fait face des explosions rgulires mais tient, malgr tout, et
se reproduit. Le pouvoir excutif lui-mme, articul autour du Prsident de la
rpublique et de l'administration publique attire beaucoup de comptences, de
jeunes diplms. Le pouvoir camerounais se maintient aussi grce au parti
prsidentiel : le RDPC, hgmonique, dispose de 148 dputs sur 180 et de 82
snateurs sur 100, dont trente nomms par le Prsident de la Rpublique, qui peut
ainsi renforcer le poids du parti au sein du parlement (2). Le parti contrle 305
communes sur 360, la haute fonction publique, la totalit des nominations, ce qui
lui permet de sassurer de la loyaut des fonctionnaires et des lites. En outre, le
rgime a toujours maintenu un fort appareil de renseignements, de forces
spciales, notamment la Garde prsidentielle.
Cela tant, cet apparent monolithisme est travers de fragilits profondes
et de tensions internes fortes qui pourraient d'autant mieux trouver s'exacerber
que les structures susceptibles de canaliser la contestation sont quasiment
(1) ICG, Cameroun : tat fragile ? , rapport Afrique n 160, 25 mai 2010
(2) ICG, Cameroun : mieux vaut prvenir que gurir , Briefing Afrique n 101, 4 septembre 2014

104

absentes. Les formations d'opposition sont des micro-partis, incapables de rivaliser


avec le RDPC, seule force structure. Les quelques partis qui ont eu une
importance dans le pass, lUPC en premier lieu, nont pas su sadapter, sont
rests sur des schmas anciens et ne reprsentent plus de forces dopposition, dont
des leaders nouveaux auraient repris le flambeau. On ne voit pas quelle force
politique pourrait aujourd'hui faire descendre les gens dans la rue. De leur ct, les
glises et organisations de la socit civile restent sur des positions trs prudentes.
Les lments de fragilit du Cameroun sont tels que l'on doit se poser la
question des scnarios possibles en cas de crise de succession, si Paul Biya ne se
reprsentait pas en 2018, 85 ans. Un coup de force militaire parat improbable,
mais les Nordistes souhaiteront sans doute revenir au pouvoir aprs une longue
marginalisation. On peut juste titre sinquiter dun scnario comparable celui
que la Cte dIvoire a connu, savoir une dtrioration plus ou moins rapide la
faveur dune lutte de succession, dans le cadre d'un pays trs centralis.
La situation scuritaire dans l'extrme nord du pays est une autre fragilit.
Certes, comme beaucoup d'interlocuteurs rencontrs sur place le soulignent,
nombreux sont ceux qui estiment que les forces armes sont assez mal outilles et
peu entranes, la diffrence de celles du Tchad auxquelles il a t fait appel en
janvier dernier, pour lutter contre Boko Haram. Ce sont surtout les forces spciales
qui initialement taient en premire position et elles sont aujourd'hui renforces
par des troupes rgulires : 4 000 militaires supplmentaires ont ainsi t
mobiliss, mais les moyens restent considrs comme insuffisants et cela prendra
du temps de reconstruire une arme efficace qui na aujourd'hui que de faibles
capacits. En outre, si le conflit devait durer, la ractivation des clivages qui
existent au nord entre chrtiens et musulmans, o une bonne partie des lites sont
musulmanes, ne serait pas exclure.
ii. Le lent glissement du Nord Cameroun vers linscurit faute de
dveloppement
Votre rapporteur voudrait insister sur lanalyse des racines de cette crise
dans le nord qui remontent plusieurs dcennies. Fort de quelque quarante ans de
terrain dans le nord Cameroun, Christian Seignobos (1), directeur de recherche
mrite lIRD, a fort bien dtaill la lente drive de la rgion vers linscurit
dans laquelle elle a aujourd'hui bascul, pour des raisons conjugues de non
dveloppement et dislamisation rampante. Ntaient les vols traditionnels de
btail, linscurit tait inexistante dans les annes 1970. Les conflits sy rglaient
traditionnellement. Le phnomne ancestral des coupeurs de route (2) est rapparu
la fin des annes 1980, rintroduisant une inscurit qui na cess de se
radicaliser, prosprant sur les zones transfrontalires avec le Tchad et le Nigeria,

(1) Audition du 11 fvrier 2015


(2) Voir aussi Christian Seignobos, Le phnomne zargina dans le nord du Cameroun , Afrique
contemporaine 3/ 2011, n 239, pages 35-59

105

au point que les annes 1990 apparaissent comme lge dor des grandes
embuscades sur les routes du Cameroun septentrional. . (1)
Une alchimie explosive sest faite cette poque de plusieurs rencontres
et concidences. Celles de soldats tchadiens dsuvrs avec les leveurs Mbororo
transhumants en phase de sdentarisation, et de ce fait en situation de stress
dmographique. En quelques annes, la sdentarisation, ayant induit une
augmentation du nombre denfants par famille, a dlit les mcanismes de partage
des troupeaux, provoqu une monte de la frustration des cadets, en consquence
leur rancur, leur rvolte, et des affrontements intergnrationnels. Celles de
difficults conomiques, de conditions de survie locales avec une conomie du
crime qui a pu dautant mieux prosprer quelle a su sadapter et se moderniser.
Les haches, machettes et autres outils ont cd la place aux kalachnikovs et aux
moyens dactions plus modernes, telles les motos chinoises bon march. Les effets
de cette drive se font aujourd'hui sentir non seulement au nord Cameroun mais
aussi en Rpublique centrafricaine et au Nigeria : ils font partie des lments
constitutifs du surgissement de la Seleka, comme aussi, en grande partie, de Boko
Haram dont lenracinement rgional sexplique aussi par ces raisons.
En dfinitive, lembuscade sur les routes du bassin tchadien en gnral et dans les
zones frontalires en particulier est un phnomne ancien. Elle tire ses sources dans la
prcarit conomique qui, au fil des ans, a rig les dviances de subsistance en modes
parallles daccumulation. la timidit de la sanction sociale dans les villages se sont
ajouts dautres vecteurs de la violence, au nombre desquels figurent en bonne place la
dissmination des armes feu, la colre des millions de sans-emploi et la transmigration de
milliers danciens combattants ou soldats des armes rgulires dsuvrs et disposs
tirer parti de leur expertise dans le maniement des armes. Les modalits des changes
conomiques qui sinscrivent dans la continuit du commerce caravanier prcolonial, allies
lefficacit tardive ou partielle des mesures de lutte mises en place par les tats, ont
favoris la perptuation de lagression main arme. Mene souvent avec un rel sens de la
coordination, une division du travail hirarchise, une tactique soucieuse de lefficacit et
des modalits de retraite scurise aprs lattaque, lembuscade organise par des bandes
imposantes sapparente une opration militaire classique. (Issa Sabou, 2004)

Pour Christian Seignobos, Boko Haram est en effet arriv point nomm
se greffer tout d'abord sur ce mouvement de coupeurs de routes, en apportant une
parole religieuse qui a pu se diffuser et gagner en popularit chez les Kanouri et
dans dautres ethnies de la rgion. Mais en outre, le discours anticolonial, le retour
au XIXe sicle prcolonial quil prne, voire mme un pass antrieur, a
concid avec la radicalisation progressive de lislam dans la rgion, do la
Tijaniyya a progressivement disparu. Cette islamisation profonde date des annes
1990 et na depuis son apparition cess de stendre trs vite jusqu aujourd'hui.
En ce sens, Abubakar Shekau, leader de Boko Haram, et autres surfent sur la
vague dun salafisme populaire venu de loin, depuis le dbut des annes 1980, par
exemple avec le mouvement izala qui a surtout essaim dans le sud du Niger,
(1) Issa Sabou, L'embuscade sur les routes des abords sud du Lac Tchad , Politique africaine 2/ 2004,
n 94, pages 82-104

106

comme on la vu, et dfend des pratiques de plus en plus rigoristes que tout
observateur a vu venir : construction de mosques, conversions de chrtiens, etc.
Les avis sont partags quant la nature religieuse ou non de la crise. Pour
Christian Seignobos, sil y a collusion entre Boko Haram (1) et certains leaders
politiques, sil y a une dimension videmment purement criminelle dans ses
activits, il ne faut pas se leurrer : ce mouvement est avant tout de nature
religieuse et son discours se diffuse dautant plus dans la socit locale quil fait
cho des comportements sociaux anciens, tel le refus de lcole, trs ancien dans
le nord du Cameroun. La politique du prsident Ahidjo qui souhaitait le
rquilibrage entre nord et sud et a fait venir pour cela des enseignants expatris, a
t mal vcue tant par le sud, qui y a vu une manire de favoriser exagrment le
nord, que par le nord-mme pour lequel lcole ne saurait tre gratuite : elle se
mrite et se monnaie, cf. lcole coranique, et le papier ne peut tre que religieux.
En d'autres termes, personne na vu que la promotion de lcole gratuite risquait
de se heurter des ralits qui rendrait son acceptation difficile. Dautres
interlocuteurs (2) analysent galement cette volution dans des termes
comparables, et confirment que tout a commenc dans les annes 1980, avec la
transformation des courants thologiques, la perte dinfluence de la Tijaniyya
concomitante de la monte du mouvement izala dans les annes 1980, avant que la
radicalisation nintervienne dans les annes 1990. La greffe a dautant mieux
pris que lon est dans une rgion de trs grandes ingalits sociales, o les
carts de richesse sont extrmes et fortement visibles. Dune certaine manire,
se paient ainsi le dclassement des zones sahliennes qui existe depuis toujours,
et la marginalisation du nord qui na jamais cess, mme au temps du prsident
Ahidjo.
Dans un rcent entretien Jeune Afrique, lancien ministre camerounais
Marafa Amidou Yaya estimait que ces rgions, comme celles qui jouxtent la
frontire avec la Centrafrique, ont t laisses l'abandon ces trente dernires
annes. Aucun projet conomique d'envergure n'y a vu le jour. Il y a des
diffrences, bien sr, et la situation n'est pas la mme dans l'Adamaoua, qui est de
plus en plus relie au reste du Cameroun, que dans le nord ou l'Extrme-nord. Le
nord est une rgion qui pourrait tre trs riche, mais l'tat n'exploite pas ce
potentiel. L'Extrme-nord, enfin, est la rgion la plus peuple du pays, mais elle
est compltement abandonne elle-mme. Elle subit les affres de la scheresse,
des inondations, de la famine, des pidmies et d'un dficit de scolarisation... Pas
tonnant que les jeunes soient sensibles aux sirnes de Boko Haram. . (3)
Ce ne sont pas seulement des reprsentants de lopposition ou des
observateurs qui formulent ce constat. Ainsi, larchevque de Douala, Mgr
Samuel Kleda, originaire de lextrme nord, confirmait les propos de lancien
(1) Christian Seignobos, Boko Haram et les monts Mandara ; Califat, islamisation de masse et motos
chinoises , Afrique contemporaine, n 252, ( paratre)
(2) Par exemple Mathias-Eric Owona Nguini, coordinateur scientifique de la Fondation Paul Ango Ela,
entretien du 29 janvier 2015 Yaound
(3) Entretien du 6 octobre 2014, http://www.jeuneafrique.com/Article/JA2803p034.xml0/

107

ministre Marafa dans des termes identiques (1) et les membres de lExcutif aussi.
Ainsi, le vice-Premier ministre, Amadou Ali, galement originaire de lextrme
nord et en fonction depuis dix ans, insistait sur le besoin de dveloppement des
rgions septentrionales, en dfendant devant votre mission le plan durgence
dcid par le prsident Biya en mai 2014 pour un montant de 925 Mds de FCFA.
Sil navait pas de prcision apporter, ignorant o en tait la mise en uvre, il
balayait lensemble des secteurs prioriser : ducation, formation, agriculture,
pche, levage, infrastructures et tourisme. (2) De mme, le secrtaire gnral des
services du Premier ministre, Louis-Paul Motaze (3), ou encore Ren Sadi,
ministre de ladministration territoriale et de la dcentralisation (4), pour lequel la
rponse de long terme Boko Haram, qui a su profiter de la prcarit, du manque de
perspectives, du chmage, de la pauvret, est chercher dans le dveloppement de la
rgion, taient sur une tonalit identique. Tout le monde convient sans difficult
quoublie jusqu aujourd'hui des schmas de dveloppements nationaux,
cette rgion est devenue le terrain favorable la diffusion en profondeur de la
secte. Cela sest fait dautant plus facilement qu'il s'agit aussi d'une rgion
habitue de tout temps l'illgalit : il y a toujours eu beaucoup de contrebande,
de ptrole avec le Nigeria, de coton, etc. Comme le faisait remarquer MarieEmmanuelle Pommerolle (5), aujourd'hui directrice de lIFRA de Nairobi,
appartenir Boko Haram n'a rien d'extraordinaire dans un tel contexte, mme si la
violence extrme drange aujourd'hui ds lors que les recrutements ne se font plus
seulement sur des bases volontaires, mais contraintes. Quoi quil en soit, cette
situation contribue aussi entretenir le ressentiment des populations contre un tat
qui n'a jamais t protecteur.
Dans ce contexte, la question de la nationalit nigriane ou camerounaise
des acteurs est un faux problme. Comme on la soulign, les liens
communautaires de chaque ct de la frontire sont toujours trs forts ;
historiquement, il y a toujours eu des transfuges, car ce sont les mmes
communauts musulmanes, Fuld, Haoussa, Kanouri et autres, qui vivent dans
cette rgion. En outre, cet extrme nord-est du Nigria appartenait autrefois au
Cameroun, le Cameroun britannique nord n'ayant rejoint le Nigeria qu'en
1961, au moment de la consultation organise par les Nations Unies. En d'autres
termes, au nord, tout conflit ne peut tre que transnational, toute rbellion est par
nature transnationale, et il ne peut y avoir de tension forte au nord-est du Nigeria
sans qu'il y en ait aussi dans lextrme nord du Cameroun. Tout cela explique quil
y ait aujourd'hui beaucoup de Camerounais au sein de Boko Haram : le n 2 de la
secte est sans doute Camerounais, et il nest pas exclu quAbubakar Shekau luimme soit d'origine camerounaise. Auparavant, Mohamed Marwa, prcheur
(1) Entretien du 27 janvier 2015, Douala
(2) Le ministre de lconomie, de la planification et de lamnagement du territoire, Nganou Djoumessi,
(entretien du 29 janvier 2015, Yaound), prcisera les projets sont d'ores et dj en cours : six barrages,
120 000 ha de terres agricoles amnages, reconstruction de toutes les coles, investissements en matire
de routes, deau, dlectrification. En tout, 94 projets sont prvus sur trois ans
(3) Entretien du 28 janvier 2015, Yaound
(4) Entretien du 28 janvier 2015, Yaound
(5) Audition du 21 janvier 2015

108

radical qui fonda au Nigeria la secte millnariste Maitatsine, tait galement


camerounais.
En revanche, le vice-premier ministre du Cameroun, Amadou Ali (1),
originaire de lextrme nord, voit plutt dans ce qui se joue sur le terrain la
rptition de ce qui se produit ailleurs sur des schmas identiques, savoir
notamment une volution des affrontements traditionnels dus des rapports de
forces locaux, la dimension religieuse ntant pour lui quun alibi, la rsistance, et
notamment, le refus de lcole occidentale, par exemple, ayant toujours exist de
la part de nombre de familles musulmanes.
Le fait que cela se soit accru ces vingt dernires annes a renforc lacuit
dun problme trs ancien : Boko Haram est par exemple une expression qui
existe depuis trs longtemps, au moins depuis le dbut des annes 1950, qui
dsignait tout ce qui, provenant de la colonisation, tait prohib (2). En rsum,
ici comme ailleurs, les lments qui allaient devenir quelques annes plus tard
constitutifs dune crise majeure se sont installs, ou rinstalls, progressivement,
sur la longue dure. Amadou Ali rappelait par exemple que les annes 1880-1900
avaient galement connu une guerre sur la mme zone qui ambitionnait un califat
Kousseri, et tmoignait aussi quenfant, au dbut des annes 1950, il y avait dj
une certaine violence, que le phnomne des coupeurs de route existait, et quavec
sa rapparition ces dernires annes, on assistait ni plus ni moins qu la
rcurrence de problmatiques anciennes non suffisamment traites.
Quoi quil en soit, force est de constater quon les a laisses venir et
senraciner sans apporter dautres rponses querrones ou inefficaces. En premier
lieu, la rponse du gouvernement camerounais et des pays voisins la fin des
annes 1990 a t exclusivement rpressive, car, il y a une dizaine dannes, ce
phnomne paraissait faire partie du paysage.
Aucune autre stratgie, de prvention ou danticipation, na t entreprise
pour renforcer le tissu conomique, alors mme que la rgion est en proie des
troubles politiques et sociaux rcurrents, ou que des mouvements, aujourd'hui
Boko Haram, nagure Maitatsine dans les annes 1980, Yan Shia dans les annes
1990, avaient commenc de sinstaller et dessaimer dans le voisinage nigrian
immdiat, la faveur notamment dun discours religieux et dun appui aux
revendications sociales des populations les plus dfavorises.

(1) Entretien du 28 janvier 2015, Yaound


(2) Il existe une controverse entre spcialistes sur la signification exacte de Boko Haram . Lexpression est
frquemment traduite par Lducation occidentale est un pch ; mais Haram renvoie plutt une
notion dinterdit et de honte, comme le disait Amadou Ali. En haoussa, Boko concerne ce qui est de
lordre de limposture

109

La rponse internationale laggravation de la menace de Boko Haram


En mai 2014, le sommet de Paris a prcis et coordonn la rponse scuritaire apporter
Boko Haram : il a runi les chefs dtat de la rgion pour renforcer la coopration rgionale
contre Boko Haram, et obtenir la libration de jeunes filles enleves Chibok.
Lorganisation de patrouilles conjointes a t prvue entre forces des pays de la rgion, ainsi
que le partage de renseignements. La Commission du bassin du Lac Tchad devait tre
ractive pour dfinir une stratgie de lutte contre le terrorisme. Les pays occidentaux sont
convenus de coordonner leur action, et les bailleurs de fonds ont t invits se mobiliser
pour des programmes en faveur des populations des rgions affectes.
Le 20 janvier sest tenue Niamey une premire runion rgionale consacre la question
de Boko Haram, afin de dfinir une solution internationale, suite lampleur et aux
implications de lattaque sur Baga. Le sommet de lUnion africaine dAddis-Abeba a ensuite
confirm les orientations dfinies Niamey : cration dune force multinationale de 7500
hommes, compose des pays membres de la commission du bassin du Lac Tchad :
Cameroun, Tchad, Nigeria et Niger plus Bnin ; demande dune rsolution du Conseil de
scurit des Nations Unies ; mise en place dun trust fund pour le financement.
Devant laggravation de la situation en fvrier 2015, le Tchad a dploy ses forces armes et
des combats ont t engags. Le Cameroun avait jusqualors une position purement
dfensive de containment de Boko Haram hors de son territoire, a renforc ses positions
le long de la frontire avec 4000 hommes.
Lors dune runion Yaound, dbut fvrier, le Tchad, le Niger, le Nigeria, le Cameroun et
le Bnin se sont mis d'accord pour mobiliser une force qui sera finalement de 8700 hommes
et non de 7500, policiers, civils et militaires. Les dtails concrets devaient tre transmis au
Conseil de paix et de scurit de l'Union africaine pour approbation et transmission au
Conseil de scurit des Nations Unies. En ltat actuel des informations, le Nigeria et le
Tchad devraient apporter chacun entre 3 200 et 3 500 hommes, tandis le Cameroun et le
Niger mettront 750 soldats chacun. La contribution du Bnin na pas encore t prcise.
Cette force aura une zone oprationnelle recouvrant les pays du bassin du Lac Tchad (Niger,
Nigeria, Cameroun et Tchad), et les soldats de la force pourront se dplacer sur lensemble
de ce territoire sans requrir dautorisation, rglant ainsi en partie lpineuse question du
droit de poursuite entre le Cameroun et le Nigeria. Le QG sera bas Ndjamena, et le
principe dun commandement tournant a t retenu, chaque pays conservant sa libert de
manuvre sur son propre territoire.

En second lieu, les rponses des bailleurs de fond nont cess de fluctuer,
dans cette rgion comme ailleurs. De dcennie en dcennie, les projets
conomiques ont succd des projets agronomiques eux-mmes remplacs par
dautres quelques annes plus tard sans que les ralits sociales, concrtes, de
terrain soient jamais prises en compte, proposant des axes insistant sur de
supposes problmatiques rgionales correspondant surtout nos propres
proccupations. Ainsi de la dimension cologiste des projets pour lutter contre
les phnomnes drosion naturelle, tels que promus par la Banque mondiale, non
appropriables par les populations Kanouri locales, supposment bnficiaires,
lesquelles, nen percevant pas lintrt ne pouvaient, a fortiori, en garantir le
succs. (1)
(1) Christian Seignobos, audition du 11 fvrier 2015

111

III. POUR UNE REVISION DE LA POLITIQUE AFRICAINE DE LA FRANCE


A. TOUT D'ABORD, UN REGARD CRITIQUE

Au vu de ces bilans et constats, contrasts, la question qui se pose pourra


paratre brutale : en quoi notre politique africaine a-t-elle rpondu aux objectifs de
dveloppement et de stabilit de nos partenaires d'Afrique francophone ?
Les pays sont pour la plupart danciennes colonies, avec lesquels nous
avons des liens privilgis, politiques, culturels et commerciaux. Depuis que notre
pays s'est dot d'une politique d'aide au dveloppement, ce sont ces mmes pays
qui sont notre cur de cible : que ce soit au sein de l'ancienne zone de
solidarit prioritaire ou aujourd'hui, ils ont toujours t parmi nos premires
priorits, destinataires de lessentiel de nos financements. Prs de soixante ans
aprs leur indpendance, ils nont cependant toujours pas russi sortir du sousdveloppement dans lequel ils sont englus.
La situation est telle que, malgr ces aides, aucun dentre eux nest en effet
jamais sorti de la catgorie des PMA de laquelle ils relvent pour la plupart,
comme on la vu.
moyen terme, mis part le cas particulier de la Guine quatoriale,
aucun ne devrait non plus en sortir. Depuis la cration des PMA par les Nations
Unies en 1971, seuls quatre pays ont russi le faire : le Botswana (1994), le CapVert (2007), les Maldives (2011) et les Samoa (2014). Dici 2021, on considre
que la Guine quatoriale et Vanuatu - si tant est que le dsastre que le typhon
Pam a provoqu la mi-mars nait pas ruin durablement ses efforts - en sortiront,
ainsi que, probablement, Tuvalu. LAngola et Kiribati semblent pouvoir
prochainement remplir les conditions pour tre admissibles au processus ; les les
Salomon commencent rpondre certains des critres. Le Timor-Leste et le
Bhoutan pourraient galement devenir admissibles. Ainsi, sur la prsente
dcennie, dix des 49 PMA, en incluant les Maldives et les Samoa, pourraient avoir
rempli les critres de sortie, mais aucun pays d'Afrique francophone nen fait
partie (1). Conscutivement, plus de 40 % des PMA seront alors des pays d'Afrique
francophone, contre moins dun tiers aujourd'hui. Il y a dans ce constat et ces
perspectives une concidence malencontreuse qui interpelle invitablement notre
action et invite s'interroger sur son utilit, sa finalit, la pertinence des axes par
lesquels elle intervient, les moyens qu'elle y consacre et leur adquation aux
besoins de nos partenaires africains : ce sont prcisment sur les secteurs que nous
privilgions que ces pays prioritaires sont les plus mal classs, la sant,
l'ducation, pour ne prendre que ces deux seuls critres.

(1) Programme daction dIstanbul en faveur des PMA, Suivi des rsultats et valuation des avances en
faveur des PMA (2011-2020) rapport de synthse , septembre 2014, www.ldc4monitor.org

112

Ce n'est pas le lieu ici de reprendre en dtail les dbats mille fois engags
sur l'efficacit de l'aide, sur ses conditions et modalits. On sait, comme le
rappelait Jean-Marc Chtaignier (1), que la mesure de l'efficacit de l'APD est
particulirement difficile, que des conditions trs varies jouent sur son impact et
son rle concret dans le dveloppement d'un pays, parmi les multiples sources de
financement qu'il reoit et qui peuvent contribuer son dcollage. Nanmoins, il
nest pas illgitime de se demander en quoi les instruments que lon a mis en place
ont t la hauteur des enjeux. En ce sens, il n'est pas inutile de garder en
mmoire quelques-unes des analyses qui ont t faites ces dernires annes de
lAPD de la France, qui sont toutes arrives des conclusions identiques, aux
termes desquelles on observe une vritable distorsion entre les priorits
gographiques et sectorielles que notre pays affiche et promeut sur la scne
internationale et ce qu'il fait concrtement. Ce quoi on pourrait aussi ajouter un
dernier axe de rflexion, tout aussi important, celui de savoir si nos politiques ont
contribu comme elles l'auraient d la dfense et la promotion de nos intrts
politiques et conomiques, spcialement dans les pays d'Afrique francophone.
Limpression ressort que les rorientations qui ont t dcides dans les
annes 1990 nont pas t les plus heureuses : la France sest alors aligne sur les
thses dominantes et pour diverses raisons, a abandonn des secteurs qui faisaient
sa force, comme le rural, a chang de stratgies, comme en matire de sant, alors
quelle y avait dvelopp un travail de terrain unanimement salu qui lui
permettait en outre dexercer un vritable leadership international quelle a
aujourd'hui perdu. Cest lpoque o ses modalits de financement ont volu, et
transit beaucoup plus quauparavant par le canal multilatral, ne laissant
finalement plus quune part rsiduelle et insignifiante au bilatral disposition des
postes diplomatiques. Cest aussi lpoque o son assistance technique a
commenc de diminuer de manire drastique, ce qui a conduit, en quelques
annes, une perte de proximit et dintelligence du terrain, de connaissance.
Autant de points qui ont contribu affaiblir sur la dure un positionnement et une
visibilit aujourd'hui moins bons.
Ces diffrents aspects appellent une analyse critique de notre APD et des
autres instruments de la politique africaine car, au-del de la seule question du
dveloppement conomique et social de nos partenaires, la plupart, si ce n'est la
totalit des crises rcentes, scuritaires ou humanitaires, sur lesquelles la France et
la communaut internationale ont d intervenir en urgence, ntaient pas des
surprises. Bien au contraire, elles taient annonces depuis longtemps, les
dterminants de leur dclenchement ont mis du temps sinstaller, se
dvelopper ; on na pas pu ne pas les voir venir et monter en puissance, mais pour
autant, ce que lon a mis en place pour prvenir le surgissement des crises a
souvent t de peu deffet.

(1) Audition du 2 octobre 2014

113
1. Le bilan mitig des politiques d'aide au dveloppement

N'en dplaise au discours officiel, la politique d'aide au dveloppement, telle


qu'elle est conduite depuis des annes, prte le flanc la critique. Il y a en effet
maintenant longtemps que de nombreuses voix se font entendre pour dnoncer un
certain nombre de ses caractristiques. La reprsentation nationale nest pas la
dernire sur ce sujet. Elle na malheureusement jamais russi se faire entende de
lExcutif, qui continue, dbat budgtaire aprs dbat budgtaire, camper sur des
positions de plus en plus intenables et rester sourd aux invitations qui lui sont
faites de rorienter certains axes et instruments. Le prsent rapport est loccasion
de revenir sur ces questions cardinales, eu gard aux situations constates sur le
terrain.

Il ne sagit videmment pas de jeter le bb avec leau du bain, de soutenir


que l'APD est inutile et coteuse et que du pass il faut faire aujourd'hui table rase.
videmment excessif, un tel discours serait non constructif, inaudible, et surtout,
irresponsable : tout au contraire, cest prcisment parce que l'Afrique est
dans cet tat, faute de dveloppement ou de mal dveloppement, et face ces
dfis majeurs que lAPD est plus que jamais ncessaire. Plus modestement, il
sagit dinviter une rflexion collective en mettant le doigt sur ce qui doit tre
revu.
a. Le cadre et lambition de la politique franaise d'aide au
dveloppement
i. Les documents dorientation qui fondent la politique d'aide au
dveloppement
La France, longtemps critique pour son manque de vision stratgique en
matire dAPD a combl cette faiblesse en publiant tout d'abord un documentcadre fin 2010, Coopration au dveloppement : une vision franaise (1),
dfinissant les enjeux stratgiques, lapproche et la mthode, destin maximiser
limpact des actions de notre pays.
Ce document partait du constat selon lequel les bnfices de la
mondialisation taient inquitablement rpartis, faute dune gouvernance
suffisante. La France plaidait pour une mondialisation matrise, porteuse de
valeurs, et sa politique d'aide au dveloppement devait y contribuer, en tenant
compte la fois de la diversification croissante des trajectoires conomiques des
pays en dveloppement et de linterdpendance, galement croissante, des
socits, qui imposait la recherche de consensus sur les enjeux globaux. Notre
pays en privilgiait quatre, considrs comme complmentaires : une croissance
durable et partage ; la lutte contre la pauvret et les ingalits ; la prservation
des biens publics mondiaux ; la stabilit et l'tat de droit.

(1) MAEE, Direction gnral de la mondialisation, du dveloppement et des partenariats, Coopration au


dveloppement : une vision franaise , document-cadre, dcembre 2010

114

Pour les atteindre, le document-cadre soulignait la ncessit dune


approche globale du financement du dveloppement, qui ne devait pas se limiter
aux ressources de laide publique, mais prendre aussi en compte lensemble des
autres modalits concourant au dveloppement des pays bnficiaires :
financements innovants, cohrence des politiques publiques, promotion des droits
et normes, de la gouvernance, circulation des ides. Compte tenu de la diversit
des situations au sud, la France faisait le choix dune allocation diffrencie de ses
financements, et distinguait quatre groupes de pays ou zones gographiques l'Afrique subsaharienne, priorit de la politique de coopration, en raison de sa
proximit gographique et culturelle, notamment linguistique, et de lampleur des
enjeux communs ; le monde mditerranen ; les pays fragiles et les pays en
crise ; les pays mergents -, tant entendu que cette diffrenciation se traduisait sur
le plan financier en termes de choix dinstruments et de degr de concessionnalit.
Cest en vertu de ce principe que 60 % de leffort financier de ltat se trouvaient
concentrs sur l'Afrique subsaharienne, quatorze pays pauvres prioritaires
bnficiant de plus de 50 % des subventions octroyes par notre pays : Bnin,
Burkina Faso, Comores, Ghana, Guine, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger,
Rpublique centrafricaine, RDC, Sngal, Tchad et Togo.
Les dcisions qui furent prises ultrieurement par le gouvernement ont
consolid plus que modifi ces orientations gnrales, malgr un ample dbat de
socit.
Ainsi, les dcisions du CICID du 31 juillet 2013, runi quelques mois
aprs la clture des Assises de la solidarit et du dveloppement international,
que le Prsident de la Rpublique avait convoques, ont t prsentes comme la
traduction de la rnovation de notre politique de dveloppement appuye sur
quatre axes : - redfinir nos priorits gographiques et sectorielles ; - renforcer
la cohrence de cette politique avec les autres politiques publiques ; - assurer une
plus grande coordination de l'ensemble des acteurs du dveloppement ; amliorer l'efficacit, la redevabilit et la transparence de notre politique,
domaines dans lesquels la France a ralis dimportants progrs depuis un
an. (1)
Cela tant, en fait de redfinition des priorits gographiques, part la
suppression de la ZSP, officiellement confirme, le gouvernement dcidait surtout
de fonder lattribution des aides sur des partenariats diffrencis, reposant en
particulier sur le niveau de revenu et la proximit gographique, culturelle et
linguistique avec la France . Se retrouvait en consquence le mme schma que
prcdemment, sans diffrence de fond avec le document-cadre de 2010 : la
concentration des subventions sur un nombre limit de pays pauvres prioritaires,
aujourd'hui au nombre de seize (2) bnficiant dau moins la moiti des
subventions de ltat et les deux tiers de celles mises en uvre par l'AFD ; la
(1) CICID, Relev de dcision du 31 juillet 2013
(2) A la liste initiale ont t ajouts le Rwanda, le Burundi et Djibouti. Le Rwanda a ultrieurement t
supprim.

115

priorit lAfrique et la Mditerrane, pour lesquels le gouvernement dcidait de


consacrer au moins 85 % de leffort financier de ltat en faveur du
dveloppement ; le voisinage du sud et de lest de la Mditerrane ; les pays en
crise et en sortie de crise ou en situation de fragilit ; le reste du monde,
notamment les pays dAsie, dAmrique latine et des Carabes, majoritairement
des pays revenu intermdiaire croissance rapide ou mergents.
son tour, indpendamment des rformes de structures du dispositif
auxquelles elle a procdes (1), la loi du 7 juillet 2014 na pas dit autre chose et
son rapport annexe a notamment repris ces questions dans les mmes termes. Les
objectifs de la politique d'aide au dveloppement et les principes sur lesquels elle
est fonde raffirment la recherche de cohrence avec les autres politiques
publiques pouvant avoir un impact sur les pays en dveloppement, de
complmentarit entre les divers instruments multilatraux, une meilleure
concentration des actions, gographiques et sectorielles, visant lefficacit de
laide justifie celle des ressources et le choix des instruments sur la base de
critres de diffrenciations, galement gographiques et sectoriels.
ii. Le contrat dobjectifs et de moyens de l'AFD
Dans le mme ordre d'ides, le contrat d'objectifs et de moyens qui lie
l'Agence franaise de dveloppement ses tutelles oprationnalise la feuille de
route ainsi dfinie. En cohrence avec la volont duvrer une mondialisation
plus juste, l'introduction d'une relation de partenariat entre donateurs et
bnficiaires et de concentrer les ressources publiques sur un nombre restreint
denjeux, le premier COM mettait l'accent sur la croissance durable et partage,
sur la lutte contre la pauvret et les ingalits, la prservation des Biens publics
mondiaux et la promotion de la stabilit et de ltat de droit. Il entendait ainsi
rpondre aux problmatiques globales qui constituaient l'architecture du
document-cadre de 2010. Les secteurs dintervention de l'AFD se voyaient
ramens cinq : la sant, l'ducation et la formation professionnelle,
l'agriculture et la scurit alimentaire, le dveloppement durable et le soutien
la croissance. L'AFD recevait mandat d'intervenir dans quatre zones
gographiques, en conformit avec les partenariats diffrencis, - savoir
l'Afrique subsaharienne, la Mditerrane, les pays en crise ou en sortie de crise et
les pays mergents -, tout en adaptant le degr de concessionnalit de ses
instruments financiers la situation de ses partenaires.
De la mme manire, le deuxime COM de l'agence tient compte des
volutions intervenues depuis lors, de sorte que l'accent est port sur les priorits
gographiques et sectorielles, sur la cohrence de laide avec les autres politiques
publiques, la coordination de lensemble des acteurs et lamlioration de
lefficacit, de la redevabilit et de la transparence. En d'autres termes, les relles
innovations en termes d'approches rsident essentiellement dans les thmatiques

(1) Cration de lAFETI, rforme du dispositif dvaluation, notamment

116

relatives la diplomatie conomique et dans le rayonnement de la France


laquelle l'action de l'AFD participe.
b. Des moyens, des instruments et des effets daffichage
i. Des montants considrables mais pour partie artificiels
La France ne cesse de mettre en avant urbi et orbi sa gnrosit et le
niveau des financements quelle consacre l'aide au dveloppement. En fait,
mme sil parat considrable au regard des sommes annonces - 8,5 Mds nets
dclars au CAD pour lanne 2013 (1) -, leffort global que notre pays consacre
cette politique publique est en baisse constante depuis plusieurs annes. Ses
moyens se rduisent comme peau de chagrin, et il sagit mme de lun des budgets
de ltat qui contribuent le plus, et de loin, leffort de rduction des dficits
publics, comme la montr notre collgue Herv Gaymard dans son dernier avis
budgtaire (2). Aprs avoir atteint 0,5 % en 2010, l'APD de la France se rapproche
dsormais de la moyenne des pays du CAD, puisquelle n'a plus reprsent que
0,37 % de notre PIB dans lexercice 2014. Elle diminue dsormais non seulement
en pourcentage mais aussi en volume.
On ne redira jamais assez que la comptabilisation particulirement
extensive de notre aide publique au dveloppement qui intgre dans la dclaration
faite au CAD des dpenses qui parfois n'ont que peu voir avec les supposs
destinataires et pour certaines, ne contribuent mme en rien leur dveloppement,
vise avant tout un affichage sur la scne internationale destin permettre
notre pays de continuer de figurer dans le peloton de tte des bailleurs
internationaux. Ainsi en est-il des dpenses consacres l'accueil des rfugis en
France, qui ont reprsent plus de 340 M dans la dclaration APD pour 2013.
titre de comparaison, on rappellera que le Royaume-Uni dclare ce titre un
montant dix fois moindre, alors que notre pays n'accueille que deux fois plus de
rfugis que lui. Ainsi galement en est-il des dpenses d'colage, - 641 M ont
t comptabiliss ce titre en 2013 -, soit prs des deux-tiers de l'APD franaise
du secteur. On sait cependant que cela n'est dsormais plus suffisant pour masquer
lvolution proccupante de notre effort : alors mme que la France, l'encontre
de ce qu'elle a toujours dfendu, et continue mme encore de proclamer (3), inclut
dsormais dans sa dclaration au CAD les recettes de ses financements innovants,
notre APD chute brutalement, bien plus, proportionnellement, que celle d'autres
(1) Sur cette enveloppe globale, le budget de la Mission APD vot par le parlement en loi de finances
reprsente environ le tiers. Il stablit dans le projet de loi de finances initial pour 2015 2,5 Mds
dautorisations dengagement et 2,8 Mds de crdits de paiement
(2) Herv Gaymard, Avis n 2263, prsent au nom de la Commission des affaires trangres sur le projet de
loi de finances pour 2015, Aide publique au dveloppement
(3) http://leadinggroup.org/rubrique322.html ; la rubrique De quelques ides reues du site du groupe
pilote sur les financements innovants pour le dveloppement, on peut toujours lire ceci : Les financements
innovants sont un prtexte pour ne pas respecter les engagements des tats en matire daide publique au
dveloppement. FAUX ! Les financements innovants ont au contraire depuis lorigine t conus comme
des ressources complmentaires pour le dveloppement, non comme un substitut cette dernire, comme le
prcisent les dclarations adoptes aux Nations Unies ; (consult le 24 mars 2015)

117

pays, parfois mme dans ces conditions budgtaires au moins aussi contraintes que
les siennes, le Royaume-Uni en premier lieu. Il importe de sortir enfin dune
situation qui ne peut quaffecter la crdibilit de notre pays et notamment vis--vis
de nos partenaires africains, et finira par rendre les plaidoyers de la France
inaudibles faute de crdibilit.
Indpendamment du fait que ces deux rubriques psent prs d'un
milliard d'euros dans notre dclaration dAPD, on rappellera sans plus insister,
quelles sont rgulirement considres par les pairs du CAD comme abusives.
Ainsi, la revue quadriennale de 2013 a-t-elle donne lieu au commentaire suivant :
La manire dont la France dclare son aide au CAD et lutilisation quelle fait
de lAPD au sens du CAD pour piloter son aide au dveloppement prsentent
pourtant des dfauts pour son efficacit et pour sa crdibilit. Tout dabord la
France fait le choix de dclarer certains lments considrs comme ne favorisant
pas effectivement le dveloppement conomique et lamlioration des conditions
de vie dans les pays concerns (les frais de scolarit en France des tudiants
trangers, les aides aux TOM ou encore le cot daccueil des rfugis issus de
pays en voie de dveloppement), qui tendent dcrdibiliser la ralit de leffort
fourni par la France en faveur du dveloppement. (1)
ii. Des instruments diversifis mais dsquilibrs, aux effets contradictoires
C'est aussi sur le choix des instruments que notre pays utilise pour mettre
en uvre sa politique d'aide au dveloppement qu'il est critiqu, dans la mesure o
ils sont nettement dsquilibrs, ce qui induit de fortes contradictions entre les
objectifs annoncs, les plaidoyers auxquels notre pays se livre sur la scne
internationale, et la ralit de son action.
Si la qualit des quipes dexperts et le travail de terrain de l'AFD,
oprateur principal de notre politique dAPD, sont unanimement reconnus et
lous, la politique gnrale de lagence nest pas sans appeler de frquentes
observations, dans la mesure o ses tutelles lont encourage tendre son offre
de prts mesure que les moyens de ltat dintervenir en subventions
diminuaient drastiquement. L'AFD a dsormais un champ dintervention
gographique non limit et si ses instruments les plus concessionnels sont destins
aux pays les plus pauvres, il nen reste pas moins que lenveloppe des subventions
est aujourd'hui son tiage, comme le confirme le tableau ci-dessous.

(1) Revue 2013 de la politique d'aide au dveloppement de la France, CAD, OCDE, page 18

118
2011
en M
37
27
48
11
32
51
30
15

Afrique Subsaharienne
32
5
44
10
16
46
17
9

251

178

Total
Agriculture et scurit alimentaire
Eau et assainissement
Education et formation professionnelle
Environnement et ressources naturelles
Infrastructures et dveloppement urbain
Sant et lutte contre le Sida
Secteur productif
Autres et multisecteurs
TOTAL

2012

2013

14 PPP

Total

22
4
39
5
10
45
10
5

39
36
50
12
28
60
20
19

Afrique Subsaharienne
15
21
46
10
9
52
16
6

140

264

176

17 PPP

Total

10
19
41
10
8
46
10
1

42
19
54
11
27
59
19
32

Afrique Subsaharienne
18
7
50
7
7
56
13
13

145

264

171

16 PPP
13
4
43
2
4
51
6
3
125

Primtre de l'analyse largi aux ONG (Transfert l'AFD, en 2010, de la gestion de la MAIIONG)

Rpartition des subventions bilatrales 2011-2013 (1)

Dans le mme ordre d'ides, la rpartition des moyens entre instruments


bilatraux et multilatraux est aussi sur la sellette, ds lors que le choix du
multilatralisme pour le financement quasi-total de certains secteurs dans lesquels
notre pays avait nagure une influence et une renomme defficacit peu prs
unique, - en d'autres termes, la sant en pays d'Afrique francophone -, a conduit
une dilution de la spcificit de notre pays, dsormais invisible (2) au sein
doprateurs que, malgr son effort financier, il ne matrise en rien. Ces questions
ont t largement traites par les travaux de la Commission des affaires trangres
ces dernires annes, rapports dinformation ou avis budgtaires (3).
De sorte que, combinant effets daffichage obtenus par la prise en compte
de dpenses abusivement considres comme de laide au dveloppement, et
politique extensive de prts qui, quoi quen dise le gouvernement, flche
mcaniquement les destinataires de notre APD, on arrive des situations
difficilement comprhensibles et fortement contradictoires. On conviendra ainsi
que la politique d'aide au dveloppement perd de sa lisibilit lorsque des pays
comme le Brsil et la Chine figurent parmi ses principaux bnficiaires ; que la
priorit donne l'Afrique subsaharienne, et notamment aux seize pays les plus
pauvres, ne saute pas aux yeux lorsquun seul dentre eux, la RDC, figure parmi
les dix premiers bnficiaires, comme la Cour des Comptes avait beau jeu de le
souligner dans sa dernire analyse d'excution budgtaire : Parmi les dix
premiers pays bnficiaires de lAPD au sens du CAD, la Chine occupe la
quatrime position, et le Brsil, la sixime position (contre la deuxime en 2012).
Quatre pays dAfrique subsaharienne figurent parmi ces dix bnficiaires. Parmi
eux, seule la Rpublique dmocratique du Congo figure dans la liste des pays
pauvres prioritaires arrte par le CICID en juillet 2013. (4)
Il y a dj quelque temps que la Cour est dubitative sur la priorit africaine
de l'aide au dveloppement de notre pays et le ralisme des objectifs quil sest
(1) Source MINEFI
(2) Richard Horton, Offline: Challenging Americas hegemony in global health, www.thelancet.com ; 3 aot
2013
(3) Rapport dinformation n 3074, janvier 2011, Bilatralisme et multilatralisme : rquilibrage
complmentarit intgration , Rapport de Nicole Ameline, au nom de la Mission dinformation prside
par Jean-Paul Bacquet
(4) Cour des comptes, Analyse de lexcution du budget de ltat par mission et programme, exercice 2013,
aide publique au dveloppement, mai 2014

119

donns. Dans son rapport public de 2012, elle avait dj soulign que malgr
l'effort de concentration affich dans le document-cadre de 2010, l'Afrique ne
reprsentait que 45 % du total de laide bilatrale franaise en 2010, mi-chemin
de ce que l'Union europenne (33 %) et la Banque mondiale (58 %) consacraient
alors au continent. Dautres tudes et valuations ont peu ou prou conclu dans les
mmes termes.
c. Deux exemples pour tayer la dmonstration
Ce rapport a notamment trait de limportance des problmatiques de
sant et dducation pour le sujet qui intresse cette Mission. Un clairage plus
particulier sur ces deux secteurs mettra en lumire les contradictions que lon vient
dvoquer.
i. Laction de la France en matire dducation
On estime que plus de 170 millions de personnes pourraient sortir de la
pauvret si lensemble des lves des pays faible revenu quittaient lcole avec
des comptences de base en lecture, ce qui permettrait un recul de la pauvret
mondiale gal 12 %. De mme, les progrs raliss dans lducation des femmes
au niveau mondial au cours des quarante dernires annes ont vit plus de 4
millions de dcs denfants, un enfant n dune mre sachant lire ayant 50 % de
chances en plus de survivre au-del de ses 5 ans. En outre, si limpact sur lgalit
hommes-femmes est galement fort, chaque anne de scolarisation supplmentaire
fait progresser le PIB annuel de 0,37 %. On a vu en prsentant la problmatique de
lducation au Niger, quel point cet enjeu est effectivement crucial pour le
dveloppement de pays bnficiaires. Mais le Niger n'est aujourd'hui plus en
mesure de maintenir flot un systme ducatif de qualit qui puisse rpondre aux
besoins de formation de sa jeunesse, spcialement de ses enfants, eu gard aux
moyens dont il dispose dans le contexte dexplosion dmographique que lon a
dcrit. Face lislamisation croissante et rapide de la socit, le modle public et
lac est dsormais fortement concurrenc par une offre prive au contenu religieux
affirm, que le gouvernement n'a pas non plus les capacits de contrler.
Cette situation critique est porteuse de risques importants pour l'avenir du
pays dans la mesure o, conditionnant le niveau d'alphabtisation de sa jeunesse,
elle impacte directement toutes les composantes de son dveloppement :
dveloppement conomique, qui requiert videmment des ressources humaines
formes et comptentes ; dveloppement social, et l'on sait cet gard l'troite
articulation entre niveau d'ducation, notamment des filles et des femmes, et
progrs sanitaires ; dveloppement politique et dmocratique apais, une
jeunesse dsuvre et non duque tant aisment manipulable et utilisable, a
fortiori dans un contexte d'instabilit rgionale, de chmage gnralis, de
mouvements mafieux et extrmistes.
Cest cette aune quil convient de regarder la question de l'aide au
dveloppement de notre pays dans le secteur ducatif. La France a opportunment

120

fait de l'ducation une des priorits majeures de sa politique d'aide au


dveloppement, choix de solidarit , choix stratgique . Adopte par le
CICID en 2009 pour la priode 2010-2015, sa stratgie se donne deux objectifs en
direction des seize pays pauvres prioritaires : laccs une ducation primaire de
qualit pour lensemble des filles et des garons, parit, et la promotion dune
vision intgre de lducation, qui inclut lenseignement et la formation
professionnelle pour rpondre aux dfis de la jeunesse. En outre, la France dit
articuler cette politique sectorielle avec la promotion du franais, notamment dans
les pays d'Afrique francophone, ainsi qu'elle l'a encore prcis devant le CAD de
l'OCDE lors de la dernire revue par les pairs en 2013. Si la loi de juillet 2014 a
tenu confirmer fortement ces orientations en argumentant sur les raisons faisant
de l'ducation de base une priorit majeure (1), le CICID de juillet 2013 les a
cependant quelque peu inflchies en mettant l'accent sur l'enseignement suprieur,
sur larticulation entre politique denseignement et formation professionnelle, sans
mme mentionner l'ducation primaire.
De fait, l'ducation de base ne reoit que le dixime de ce que notre
pays dclare consacrer l'ducation. C'est une constante depuis plusieurs
annes. La revue du CAD de 2013 notait que l'ducation constituait le premier
poste de dpenses de l'APD bilatrale, soit 17 % en moyenne et quelque 1,6 Md de
dollars, mais ce montant est en grande partie destin couvrir les frais d'colage.
En revanche, soulignaient les pairs, seulement 10 % des fonds allous
l'ducation (166 millions USD) financent l'ducation de base en 2010-2011. , (2)
aprs avoir chut drastiquement depuis 2008, et continu de le faire jusqu'en 2013.
Si lon en croit les statistiques de lOCDE (3), depuis une dizaine dannes, la
tendance est en effet nettement oriente la baisse, et en cinq ans, de 2008 2013,
les dpenses consacres l'ducation de base ont perdu 246 millions d'euros,
soit une diminution de prs de 60 %. Les derniers chiffres indiquent un tiage
infrieur 102 M$ en 2012, qui remonte lgrement en 2013, 114,4 M$, toutes
modalits de financements confondues, sur un total sectoriel de 1 440 M$. On ne
peut voir dans ces donnes qu'une contradiction forte avec la stratgie qui a t
adopte. Sagissant du cas particulier du Niger, cette mme anne 2013, lAPD de
la France lducation, au sens large, sest leve 6,06 M$ (en engagements),
dont les deux-tiers, plus de 3,9 M$ ont t consacrs lenseignement suprieur.
(1) La politique franaise daide au dveloppement et de solidarit internationale doit aider la mise

en uvre de politiques dducation et de formation efficaces, mme de garantir lacquisition des


connaissances et la matrise des comptences ncessaires au dveloppement autonome des
populations et leur pleine insertion conomique, sociale et citoyenne dans la socit. ce titre,
laccs et le maintien des filles lcole reprsentent un facteur fondamental de dveloppement. Cette
politique doit aussi contribuer aux objectifs de lducation pour tous, en priorisant le soutien
lducation de base incluant les premiers niveaux du secondaire, limportance du continuum ducatif
de la petite enfance la formation tout au long de la vie, le rle primordial des quipes pdagogiques
dans la dispense dune ducation de qualit, notamment pour les populations marginalises ou
vulnrables. La France contribue galement ces objectifs travers sa politique daccueil et de
formation dtudiants trangers sur son territoire. La politique de promotion et de soutien de la
langue franaise est galement un vecteur de la politique de dveloppement.
(2) Revue 2013 du CAD page 53
(3) http://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=CRS1

121

La diffrence, 2,14 M$, a t rpartie entre divers postes, notamment la formation


professionnelle, et la part consacre lducation de base sest leve
623 000 dollars, soit 469 000 euros titre de comparaison, cette mme anne,
lAllemagne consacrait 2,68 M$ lducation de base au Niger. On notera en
outre que 2012 a t une anne exceptionnelle pour le Niger puisque, alors que la
moyenne annuelle de l'APD franaise en ducation y oscillait entre 7 et 8 M$,
notre pays a alors engag 23,3 M$ pour ce secteur ; nanmoins, lducation de
base na reu que la portion congrue, et mme proportionnellement bien plus
faible, puisque 888 000 dollars seulement y ont t consacrs, soit 3,8 %. En
termes de priorit Cette anne-l, la RFA engageait de son ct 12,17 M$. (1)
Cette contradiction entre la stratgie et la ralit des faits est d'autant plus
dommageable que, en parallle, elle s'accompagne dsormais de renoncements de
la part de notre pays, qui ne peuvent que nuire son image. Ainsi que le rappelait
notre collgue Herv Gaymard dans son avant-dernier avis budgtaire, notre pays
a t l'un des premiers soutiens du Partenariat mondial pour l'ducation lanc
en 2002 pour appuyer la ralisation de l'OMD 2 relatif la scolarisation
primaire universelle d'ici 2015. Au 31 dcembre dernier, la France figurait au
dixime rang des donateurs du PME, avec un total de contributions de quelque
97,6 M$, trs loin toutefois du Royaume-Uni, premier financeur (851,3 M$), et
des Pays-Bas, deuximes (645,4$) (2). L'action du PME, unanimement juge
comme remarquable, a t consacre au soutien lducation dans les pays les
plus pauvres ; elle a notamment permis de financer la scolarisation de 23 millions
denfants supplmentaires, de construire 37 000 salles de classe, de fournir 220
millions de manuels scolaires, de former plus de 400 000 enseignants et de servir
chaque jour 700 000 repas aux lves. Le nombre denfants scolariss dans les
pays africains soutenus par le PME a progress de 64 %, soit le double du rythme
daccroissement enregistr dans les autres pays. Ses actions mettent notamment
l'accent sur la scolarisation des filles pour leur permettre d'achever le cycle
primaire dans les pays concerns, et les demandes exprimes par les pays en
dveloppement sont trs fortes : en 2013, elles ont reprsent plus de 1,2 Md$
pour une soixantaine de pays. Pourtant, arguant du contexte budgtaire difficile, la
France a choisi de ne pas reconduire son engagement lors de la dernire
reconstitution financire du PME pour la priode 2015-2018, alors mme que,
comme le soulignait la Coalition franaise pour l'ducation pour tous, relais
franais de la campagne mondiale pour l'ducation, le poids actuel du PME, ses
articulations avec les pays dAfrique, notamment francophones (pays de
coopration prioritaire de la France) et ses priorits stratgiques pouses
par la France dans sa dclaration (la qualit, laccent sur les apprentissages, la
formation des enseignants) justifieraient un engagement accru de la France
dans ce Partenariat. (3)

(1) Donnes communiques par Solidarit laque


(2) http://www.globalpartnership.org/content/gpe-donor-contributions
(3) http://www.educationpourtous.com/article-partenariat-mondial-pour-l-education-un-zero-pointe-pour-lafrance-124045678.html

122

Il se confirme donc que notre pays a beaucoup de mal respecter les


priorits qu'il s'est lui-mme fixes et que son soutien direct l'enseignement de
base est finalement des plus rduits. Cela est d'autant plus proccupant que ce trs
modeste effort consacr ce qui continue d'tre prsent comme une priorit, se
traduit par un saupoudrage dont on peut questionner la pertinence et lintrt
lorsque, s'agissant des pays francophones, l'examen des donnes du CAD de
l'OCDE permet de constater que, linstar de la RFA comme on vient de le voir
dans le cas du Niger, les tats-Unis, finanant de manire nettement
suprieure l'ducation de base dans des pays comme le Mali, le Sngal, - o
l'USAID a consacr quelque 6 M$ en 2011 -, et surtout la RDC, dfendent
mieux la francophonie que la France, comme le montre le tableau ci-dessous :
Pays

2008

2009

2010

2011

0,8
15,4

5,5
9,6

0,7
2,4

1,2
12

0,9
11,6

7,7
12,6

0,7
11,5

0,6
20,7

3,4
13

1,6
11,5

2,3
11,4

3,1
11,8

Mali
France
tats-Unis

RDC
France
tats-Unis

Sngal
France
tats-Unis

Engagements de la France et des tats-Unis en ducation de base,


au Mali, en RDC et au Sngal, de 2008 2011, en M$ (1)

ii. La politique d'aide au dveloppement en matire de sant


Comme l'ducation, la sant figure parmi les premires priorits de la
politique d'aide au dveloppement de notre pays, qui y consacre depuis longtemps
des financements trs importants : les montants dclars au CAD ce titre ont
parfois dpasss les 800 M (en 2010). S'ils sont depuis un peu moins levs, ils
en restent encore proches. Ils transitent plus de 80 % par le canal multilatral, ce
qui traduit clairement les choix stratgiques que notre pays a faits au tournant des
annes 2000 concernant un secteur pour lequel les effets de leviers que permettent
les instruments multilatraux sont opportuns eu gard aux cots exigs par la lutte
contre les grandes pandmies ou les principaux flaux sanitaires et sociaux
contemporains. Dans les quelque 150 M, peine, que la France continue de
dpenser en bilatral dans le secteur, les crdits consacrs aux seize pays pauvres
prioritaires sont nettement rsiduels, comme le montre le tableau ci-dessous, la
sant tant parmi les moins dots : moins de 2M par an et par pays.

(1) Source : http://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=CRS1 (base de donnes statistiques du CAD de


l'OCDE)

123

2 008

2 009

2 010

2 011

2 012

193

202

204

209

196

Sant

27

33

29

29

31

Dveloppement durable

35

53

47

47

40

Agriculture et scurit alimentaire

63

42

49

45

50

Soutien la croissance

23

17

22

17

18

Gouvernance

39

33

31

35

31

Total

380

381

382

383

366

Versements en M
ducation

Dons de la France consacrs aux OMD dans les 16 PPP, hors oprations de dette (dpenses bilatrales)

Depuis plusieurs annes, la France a dfini une stratgie spcifique pour le


secteur, rvise en 2012. Ses priorits thmatiques sont les suivantes : le
renforcement des systmes de sant les plus fragiles (extrme pauvret,
situations de crise), notamment en Afrique francophone, via lappui au
financement durable et solidaire de la sant, la formation de ressources humaines
comptentes et motives, et le dveloppement de systmes dinformation sanitaire
fiables ; la sant des femmes et des enfants, via la promotion de la sant, des
droits sexuels et l'accs au planning familial, le soutien aux OMD 4, 5 et 6 (1), la
lutte contre la malnutrition ; les maladies transmissibles, pour lesquelles la
France met un accent particulier sur la lutte contre le VIH Sida, le paludisme, la
tuberculose et les maladies tropicales ngliges ; les maladies (r)mergentes et
l'approche One Health , sur les maladies non transmissibles. Au plan
gographique, les priorits dfinies ici mettent en avant en premier lieu les seize
pays pauvres prioritaires d'Afrique francophone, les pays en crise et en sortie de
crise, la zone mditerranenne, l'outre-mer ; enfin, la coopration scientifique et
universitaire avec les pays en dveloppement est galement souligne.
Ces priorits amnent trouver surprenant que la dcision du CICID de
juillet 2013 relative au secteur sant se contente dindiquer que La France met
un accent particulier sur laide au dveloppement dans le domaine de la sant. Le
gouvernement franais ritre son engagement pour combattre les trois grandes
pandmies, notamment via le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose
et le paludisme, pour lutter contre les maladies ngliges, amliorer la sant des
mres et des enfants et pour promouvoir la couverture sanitaire universelle. La
France entend maintenir son engagement parmi les tout premiers contributeurs
mondiaux laide au dveloppement en matire de sant. Le renforcement des
systmes de sant, pourtant premire priorit de la stratgie, dont on a revu
toute l'importance avec l'pidmie d'bola est ici absent.

(1) OMD 4 : rduire la mortalit infantile ; OMD 5 : Amliorer la sant maternelle ; OMD 6 : Combattre le
VIH/Sida, le paludisme et dautres maladies

124

Ce constat invite revenir sur l'volution de cette politique sectorielle.


Depuis plusieurs annes, la reprsentation nationale comme de multiples experts
et observateurs, ne cessent de critiquer le sort exceptionnellement favorable qui est
rserv un seul instrument multilatral, le Fonds mondial de lutte contre le
sida, la tuberculose et le paludisme. Sans revenir sur le dtail de la question qui
excde le propos de ce rapport, on rappellera simplement que depuis la cration du
Fonds, la France fait partie des tout premiers contributeurs, puisqu'elle se classe au
deuxime rang des donateurs derrire les tats-Unis, avec un cumul de
quelque 3,8 Mds$ verss entre 2002 et 2012, auquel s'est ajout un engagement
supplmentaire de 1,4 Md$ pour la priode 2014-2016.
La critique porte ce financement ne vise pas l'instrument lui-mme,
mme s'il a pu faire lui aussi l'objet de questionnements lors des valuations qui en
ont t faites. Elle porte sur lincohrence de notre politique. En consacrant des
montants aussi levs, qu'au demeurant elle sanctuarise maintenant au prix du
non-respect de ses engagements envers d'autres actions et instruments
multilatraux, comme l'Alliance GAVI ou le Fonds pour l'initiative Muskoka,
dernirement amputs de fonds qui leur avaient t promis, notre pays privilgie
un nombre trs rduit de pathologies qui sont trs loin d'tre les plus responsables
de la mortalit maternelle et infantile dans les pays en dveloppement : selon
l'OMS, cest en effet la prmaturit qui est la premire cause de dcs denfants de
moins de cinq ans en 2013, environ la moiti de ces dcs tant dus des
maladies infectieuses. Pour le dire autrement, les seules pathologies infectieuses
sont cause du tiers de la mortalit infantile dans le monde, soit quelque 2,5
millions de dcs denfants chaque anne, plus de la moiti, 1,3 million, tant dus
la pneumonie. Les donnes de l'OMS montrent en outre que la situation dans les
seize pays prioritaires de l'APD franaise, ne diffre pas de ce tableau gnral :
27 % des dcs des enfants de moins de cinq ans au Bnin sont dus deux
pathologies seulement, la diarrhe et la pneumonie ; cest aussi le cas de 30 % des
causes de mortalit infantile au Burkina Faso, de 33 % de ceux constats aux
Comores, de 34 % au Burundi ou au Mali, et jusqu 36 % au Niger, qui nest
surpass en Afrique que par la Somalie. (1) Plus largement, plus de 40 % de la
mortalit en Afrique continuent de rsulter de maladies infectieuses et
d'infections respiratoires. Indpendamment du fait que lvolution de certains
indices relatifs la mortalit nonatale en Afrique est proccupante, qui ncessite
que les efforts ne soient pas diminus, on doit aussi faire remarquer, par
comparaison, que le sida tue aujourd'hui 1,7 million de personnes par an, la
tuberculose 1,4 million et le paludisme 660 000.
Est ainsi mis en vidence le fait que l'allocation de nos ressources au
profit d'un instrument ne permet pas de soutenir nos priorits stratgiques.
Ce faisant, notre pays privilgie aussi un instrument critiqu pour ne pas
contribuer au renforcement des systmes de sant ; pour financer prioritairement
des actions dans des pays non francophones, qui reoivent dj beaucoup daides,
notamment anglo-saxonnes, publiques et prives, alors mme que l'Afrique de
(1) Herv Gaymard, op. cit.

125

l'ouest na pas bnfici d'aides la hauteur des enjeux auxquels elle fait face.
Sans qu'il s'agisse de remettre en question l'utilit du Fonds mondial sur son
crneau, on doit dnoncer l'incohrence que le soutien que la France lui porte
traduit dans la conduite de sa politique. Cela dautant plus que malgr l'unanimit
des avis d'experts, y compris ceux sollicits par le gouvernement lui-mme, notre
pays persiste et signe en augmentant ses financements de 20 % depuis 2011. Or,
pour Dominique Kroudan (1), qui rappelait qu'on ne comptait plus les rapports Morange, Gentilini, Kourilsky, etc. - qui avaient lanc des alertes sur la situation
sanitaire de l'Afrique francophone et sur les insuffisances de notre politique d'aide
au dveloppement, sur ses dsquilibres, cette politique n'est finalement d'aucune
efficacit, car il ne sert rien de cibler trois maladies si dans le mme temps on ne
soutient pas les systmes de sant des pays.

Causes de mortalit des enfants de moins de 5 ans (2)

Comme on la vu, l'pidmie d'bola est venue confirmer que l'essentiel


rside effectivement dans les systmes de sant robustes si l'on entend que les
pays africains soient en mesure de faire face une crise sanitaire comme celle-ci,
qui ne manquera pas de se reproduire. Pour Dominique Kroudan en effet, ce
n'est pas le nombre de projets et de financements qui sont consacrs quelques
pathologies qui importent : les pays qui devraient bnficier de plus dattention
sont ceux qui sont les plus vulnrables en termes de pauvret, de menaces,
c'est--dire de maladies mais surtout de manque de capacits, de

(1) Audition du 3 dcembre 2014


(2) Source : http://www.who.int/gho/child_health/mortality/causes/en/index.html ; (en anglais uniquement)

126

professionnels, de gouvernance, etc., dans lesquels, au demeurant, les progrs


des OMD sont galement les plus en retard.
Une analyse historique de la coopration franaise en matire de sant :
Lassistance technique de la coopration sanitaire franaise (1)
La caractristique la plus singulire de la coopration franaise pendant toutes
ces annes a t de disposer dun atout et dun instrument majeurs qui la distinguent des
autres cooprations : son assistance technique (). Les assistants techniques, plongs dans
les ralits quotidiennes et les contradictions nationales de lentreprise du dveloppement,
acquirent au fil des annes auprs de partenaires nationaux, souvent exceptionnels, une
exprience unique et irremplaable. Vritables experts du dveloppement, ils sont une
source prcieuse de connaissance des problmatiques sanitaires et sociales de terrain au
service de la dcision en sant publique lchelle nationale, et de la dfinition des
orientations politiques de la France et lchelle internationale. En 1982, lassistance
technique franaise sur le terrain reprsente elle seule 50 % de lassistance technique mise
disposition des pays en dveloppement par les pays dvelopps.
Cest grce la diversit et la souplesse de cette assistance technique quont pu
tre inities, la fin des annes 1980, des expriences novatrices, qui ont, depuis lors, fait
leurs preuves et constituent aujourdhui des piliers du dveloppement des systmes de
sant :
- la cration des centres de sant communautaires, qui assurent la ralisation du service
public de sant, dans le cadre du partenariat public-priv ;
- de manire prometteuse, et dans une approche pilote, linstallation de mdecins de
campagne qui ouvrent la voie la mdicalisation des zones rurales par des professionnels
nappartenant pas la fonction publique, projet fortement soutenu par lassociation Sant
Sud dans de nombreux pays dAfrique francophone ; Sant Sud Mali a reu un prix pour ces
initiatives la Confrence mondiale sur les personnels de sant runie Bangkok en janvier
2011 sous lgide de lOMS.
- la mise en place de mutuelles de sant, destines assurer une protection sociale en
complment des financements publics.
() lAssociation des professionnels de sant en coopration, () prendra des
positions remarques dans les annes 2000 auprs du Haut Conseil de la coopration
internationale, de lAssemble nationale, du Conseil conomique et social, du rseau
Coordination Sud, auprs dautres instances nationales, ainsi que des institutions
europennes et internationales, y compris de lOMS.
La rforme de la coopration franaise
La dynamique novatrice et pertinente des annes 1990 subit une inflexion
soudaine la fin de la dcennie, lie la rforme de laide publique au dveloppement. ()
Prive de ses moyens humains et financiers, laide bilatrale franaise voit sa voilure
considrablement rduite. Ceci nuit considrablement la visibilit politique de la France l
o sa coopration sanitaire est reconnue et attendue sur le continent africain en mme temps
qu lchelle internationale, comme en prviennent et le dplorent lunanimit les
rapports indpendants cits plus loin. Notons quen mme temps que la France rduisait
comme peau de chagrin sa contribution bilatrale en faveur des systmes de sant, les
(1) Dr. Dominique Kroudan, Dr. Gustavo Gonzalez-Canali, sous-directeur de la sant et du dveloppement
humain au MAEE, Dr. Hubert Balique, facult de mdecine de Marseille, ancien conseiller technique du
ministre de la sant du Mali, Dr. Bruno Floury, ancien conseiller technique du ministre de la sant du
Sngal, Sant et dveloppement : cinquante ans de coopration franaise en Afrique , in Mondes, Les
Cahiers du Quai dOrsay , 2011, pages 81-94.

127
cooprations techniques belge, allemande, canadienne et europenne diminuaient de
manire substantielle leurs aides bilatrales aux pays dAfrique francophone.

d. Dans la rgion sahlienne, le cas du Mali


Si lon regarde prsent une priorit gographique et non plus sectorielle,
celle qui est mene en rgion sahlienne, les conclusions ne sont pas moins
critiques.
i. Une aide consquente depuis longtemps
Notre pays a toujours t un acteur important dans la rgion sahlienne, o
son action de dveloppement a notamment vis six pays dAfrique de l'ouest :
Mali, Mauritanie, Niger, Burkina Faso, Sngal et Tchad, pour ce qui concerne la
partie ouest-africaine de larc sahlien. Ce sont des pays qui nont jamais t des
orphelins de laide , puisque sur les dernires annes, plusieurs dentre eux, tels
le Sngal, le Burkina Faso, le Mali, recevait en moyenne environ un milliard de
dollars, comme en tmoigne le tableau ci-dessous, construit sur la base des
donnes statistiques de lOCDE (1).
Anne
Burkina Faso
Mali
Mauritanie
Niger
Sngal
Tchad

2007
953,87
1018,27
357,84
546,89
849,87
363,37

2008
1018,97
963,65
450,68
609,53
1191,03
395,28

2009
1071,92
997,2
351,68
453,05
1099,21
553,7

2010
1081,36
1154,13
422,07
726,38
917,08
518,96

2011
993,2
1284,3
438,08
628,46
1019,21
475,35

2012
1155,12
995,18
711,42
895,94
1122,9
504,74

2013
1040,14
1382,15
416,44
780,43
947,47
397,42

Montant d'APD pour six pays sahliens (2007-2013), en millions de dollars

Parmi ceux-ci, on voit que le Mali tait souvent le mieux dot, bien mieux
que la Mauritanie ou le Tchad notamment, et la totalit des bailleurs
internationaux tait auprs de lui : la Banque mondiale, via l'Association
internationale de dveloppement, AID, lUnion europenne, la Banque africaine
de dveloppement, ainsi que les institutions onusiennes, PNUD, UNICEF,
Programme alimentaire mondial (PAM) ou Fonds des Nations Unies pour la
population (FNUAP). LUnion europenne, via le 10e FED, tait le premier
bailleur dans la rgion, avec des moyens destins aux six pays de la rgion
suprieurs 2,7 Mds. Une stratgie intgre pour le Sahel en 2011, notamment
centre sur le Mali, la Mauritanie et le Niger, tait articule sur le dveloppement,
la bonne gouvernance et le rglement des conflits internes ; la politique et la
diplomatie ; la scurit et ltat de droit ; la prvention et la lutte contre
l'extrmisme violent et la radicalisation.
De la part de la France, les pays de la rgion recevaient galement des
financements fort importants, que retrace le tableau ci-dessous.

(1) Source : http://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=CRS1

128

2006

APD bilatrale nette


2007 2008 2009

APD multilatrale impute nette


2010 2006 2007 2008 2009 2010

Sahel
(primtre
restreint)
Burkina Faso
131,4 114,8 142,0 77,4 63,8
Mali
81,6 214,0 81,9 74,7 77,6
Mauritanie
31,6 37,9 29,4 35,0 32,2
Niger
88,8 56,7 67,8 57,4 50,0
Tchad
42,1 47,9 39,5 41,0 40,7
Sngal
287,5 176,7 189,0 140,9 157,2

53,7
61,0
23,7
43,1
14,4
49,2

58,8
52,1
26,1
36,6
20,1
35,8

58,3
54,2
16,7
44,9
33,2
57,5

79,3
40,0
12,2
25,1
32,2
80,4

69,4
41,7
14,8
42,1
30,0
43,6

volution des montants dAPD bilatrale nette et multilatrale impute de la France pour les pays du
Sahel entre 2006 et 2010 (1)

Sur les dernires annes, laide de la France au Mali intervenait en


application dun document-cadre de partenariat qui avait flch cinq objectifs pour
les annes 2006-2010, articuls sur les OMD : lutte contre la pauvret et atteinte
des Objectifs du millnaire pour le dveloppement, avec une priorisation des
secteurs de lducation et de la formation, de leau et de lassainissement, de la
scurit alimentaire ; dveloppement conomique, moyennant des appuis au
secteur productif, notamment aux filires agricoles, aux services financiers
(microfinance), aux cooprations dcentralises et aux actions des ONG,
linsertion socioprofessionnelle des jeunes dans les grandes villes, (Kayes) ;
matrise du franais dans le systme scolaire, et environnement francophone dans
les domaines culturels et audiovisuels ; consolidation de la gouvernance : soutien
la rforme et la modernisation de ltat, dans la perspective de ltablissement
dun environnement stable et sr, ncessaire au dveloppement du pays, avec des
actions au bnfice de ltat civil, de la modernisation de la gestion des finances
publiques et un soutien la loi dorientation agricole. Lessentiel des crdits
bilatraux, 80 %, concernaient lducation et la formation, leau et
lassainissement ainsi que lappui au secteur productif. La France soutenait
galement le Programme spcial pour la paix, la scurit et le dveloppement
du nord , PSPSDN, du gouvernement malien ; on peut galement mentionner un
Fonds de solidarit prioritaire, FSP, Renforcement de la gouvernance au Mali ,
pilot par le MAEE.
Nanmoins, ces soutiens consquents qui couvraient lessentiel du champ
dfini par le cadre stratgique de lutte contre la pauvret, CSLP, que le Mali avait
adopt en 2002, ne lui ont pas permis de prsenter des indices sociaux moins
dsastreux que ceux quon a rappels plus haut, ni dattnuer lincidence de son
taux de natalit sur ses perspectives de dveloppement, ou encore damliorer un
rseau dinfrastructures particulirement tique, notamment dans le grand nord. (2)

(1) Source MINEFI


(2) Voir Franois Grnewald, tude sur les zones faible densit, tude de cas " Mali " , rapport 17 avril
2014

129

En outre, la surprise gnrale, ce pays considr comme le parangon de


la dmocratie en Afrique, jusquau renversement du prsident Amadou Toumani
Tour, le modle suivre par tout le continent, du moins les pays d'Afrique de
l'ouest, a littralement implos sous les yeux incrdules de la communaut
internationale. Certes, le renversement du colonel Kadhafi en Libye a libr des
forces qui ont pu dferler sur le Mali ; certes, des revendications insatisfaites des
communauts du nord nattendaient sans doute quune occasion pour tre
ractives, - la rbellion touareg navait dailleurs pas attendu si longtemps en
reprenant les armes ds 2006 -, et ces acteurs ont su opportunment profiter dune
conjoncture plus favorable ; certes la situation rgionale stait dgrade avec
larrive des trafiquants de drogue latino-amricains depuis quelques annes et
avait introduit des germes de fragilit, notamment au sein des institutions
Mais au-del des facteurs externes qui ont contribu faire tomber le pays
comme un fruit trop mr, ce qui sest pass en 2012, et la brutalit avec laquelle
cela sest pass, rvle surtout des fragilits internes aux racines profondes.
En d'autres termes, les chocs externes ont t dautant plus efficaces que le
terrain leur tait favorable. Il ltait dautant plus que laide internationale navait
pas contribu au traitement de la problmatique majeure de la faiblesse de ltat et
de lartificialit des constructions institutionnelles quelle promouvait depuis une
vingtaine dannes. En cela, les analystes sont unanimes (1). Il y a longtemps que
lon sait la rcurrence des rbellions touargues, qui ont clat dans les annes
1962-1964, puis en octobre-dcembre 1990, en 1994-1995, encore en 2006 ; que
lon sait que les revendications nordistes se fondent sur des sentiments de
marginalisation, de relgation conomique ; que la problmatique de la
dcentralisation comme rponse aux promesses faites dautogestion et
dautonomie rgionale a longtemps tard se mettre en place, et de manire
insatisfaisante ; que lon sait aussi comment les problmes de carence des
infrastructures tatiques dans les rgions nord a contribu alimenter le
ressentiment des populations pastorales, dans un contexte environnemental et
climatique o les cheptels disparaissaient. (2) Ces questions, videmment toujours
prsentes aujourd'hui, mettent en vidence une crise profonde, la fois
institutionnelle, dans laquelle ltat nest pas en mesure de contrler son
(1) Ainsi que le soulignait lICG, La cascade des vnements au Mali est la consquence conjointe de la
fragilit des quilibres politiques chafauds ces dernires annes en dpit des rituels lectoraux, des
espoirs dus de dveloppement conomique et social au Nord comme au Sud, du laxisme dans la gestion
de ltat, et du choc externe sans prcdent qua constitu la crise libyenne. Les relations du centre du
pouvoir bamakois avec sa priphrie sous le rgime dATT reposaient moins sur le renforcement
institutionnel dmocratique que sur un maillage lche de relations personnelles, clientlistes, voire
mafieuses, avec des lites rgionales aux loyauts rversibles. Cette forme de gouvernement du Nord
faible cot pouvait absorber des actions dopposition, y compris armes, dambition et de capacits
militaires rduites. Elle sest dsintgre face une initiative rebelle que la crise libyenne a
mtamorphose en quelques mois en un groupe arm puissamment quip, et face lopportunisme de
groupes islamistes qui ont accumul ces dernires annes une grande quantit darmes grce largent des
trafics transsahariens et celui du commerce des otages occidentaux, tous fort lucratifs. (ICG, Mali :
viter lescalade , rapport Afrique n 189, 18 juillet 2012
(2) Ferdaous Boulhel-Hardy, Yvan Guichaoua et Abdoulaye Tamboura, Crises touargues au Niger et au
Mali , IFRI, sminaire, 27 novembre 2007

130

territoire, de rpondre aux attentes de ses populations dans leur diversit, mais
aussi dordre socital o se constatent de forts dcalages entre ltat, dconnect
des populations, avec lesquelles il na plus de lien formel et auprs desquelles il
perd toute lgitimit (1). L rsident prcisment les fragilits profondes, connues,
sur lesquelles il aurait t essentiel danticiper pour prvenir les risques de crises,
dinstabilit, comme celle qui a mis bas le pays.
ii. Les orientations prises dans le cadre de la reconstruction tiennent-elles
compte du pass ?
Or, voir les orientations prises pour soutenir le Mali dans son processus
de sortie de crise, tout semble se passer comme si la communaut internationale
avait, peu de choses prs, repris le fil de son action comme avant la crise, sans
prendre la vritable mesure des enjeux.
Certes, selon ce que Pierre Duquesne, alors ambassadeur charg des
questions conomiques de reconstruction et de dveloppement, rappelait (2), le
monde entier sest port au chevet du pays la Confrence de Bruxelles de mai
2013. Des innovations mthodologiques opportunes ont t introduites dans
llaboration de la feuille de route de la reconstruction du pays, dans la
simultanit des actions sur tous les axes afin de mieux prendre en compte les
interactions entre les diffrentes problmatiques. Les autorits de transition ont
elles-mmes labor le plan pour la relance durable du Mali, qui couvre pour la
premire fois tous les aspects, scuritaires, politiques, culturels, au cours dun
processus o tous les courants taient reprsents, dans une perspective de
projection au-del des chances immdiates, et une stratgie post-lectorale a t
dfinie. Les collectivits territoriales, la diaspora, la socit civile et les ONG
internationales, ainsi que les entreprises nationales et internationales ont t
associes dans un processus participatif. Les acteurs ont concid sur le fait que la
crise ntait pas un accident de parcours, et quaux causes exognes des aspects
structurels propres au Mali staient ajouts qui avaient conduit la situation
actuelle, qui supposait dradiquer la corruption, de dcentraliser le pays avec des
transferts rels et efficaces de ressources, de lordre de 30 % lhorizon 2018 et
damliorer la gestion publique au niveau des recettes et des dpenses, via la
russite dune rforme fiscale.
Pierre Duquesne se montrait optimiste, soulignant le bilan et les progrs
faits depuis la Confrence de Bruxelles. Sans nier les interrogations qui
persistaient, il voyait dans le fait que les lections aient eu lieu, dans laccord de
rconciliation de Ouagadougou, dans les premiers dcaissements des fonds promis
par les bailleurs, de son point de vue mieux coordonns, des indices trs positifs. Il
mettait en avant la capacit de ladministration malienne, faible mais nanmoins
relle, qui permettait au pays, la diffrence dautres, dabsorber cette manne dont

(1) Sverine Bellina, audition du 26 novembre 2014


(2) Audition du 21 mai 2014

131

une bonne partie tait verse par aide budgtaire (1). En outre, lopration Serval
avait provoqu un choc positif et lanc une dynamique : il y avait dsormais une
population et une lite dsireuses de changer les choses. En parallle, les Maliens
prenaient des initiatives concrtes, comme en tmoignait la loi contre
lenrichissement illicite, la lutte, engage au plus haut niveau, contre la corruption
des magistrats, linstitution dun vrificateur gnral, les avances en matire de
dcentralisation, le Prsident de la Rpublique en ayant la vision et la volont.
Malgr des difficults, en matire de gestion des finances publiques, beaucoup de
choses progressaient, comme en matire dagriculture, autour de lide
dagropoles, avec les PME et les industries de transformation, une rflexion tait
en cours sur le dveloppement urbain de Bamako, sur la politique ducative ou
dautres. Dans le Nord mme, Tombouctou, on constatait un changement de
perception dans la population et mme si lon ntait pas encore revenu la
situation antrieure la crise, on tait nanmoins sur la bonne voie.
Un an plus tard, des questions fortes continuent de se poser qui laissent
penser que les leons nont pas forcment t tires des checs prcdents de l'aide
au dveloppement ou des solutions politiques apportes aux diffrends. Sagissant
de laide de la coopration internationale, une forme de consensus sest dgage
aprs la crise de 2012 sur le fait que le processus politique contre la dictature, au
dbut des annes 1990, avait pour partie conditionn le regard de la communaut
internationale sur le pays. Comme le rappelait Alain Antil, directeur du
programme Afrique subsaharienne de lIFRI (2), on a finalement admis que cela
avait incit fermer les yeux sur beaucoup de drives, notamment sur une
vaporation massive des crdits de l'APD, de notre pays comme des autres
bailleurs, alors mme que Bamako faisait preuve dune grande capacit
dtourner les objectifs de ses destinataires. La rcurrence des problmes du nord,
qui na cess dtre dlaiss depuis trs longtemps, nest bien sr pas trangre
cet tat de fait. Si le nord a t destinataire de projets de dveloppement, au
demeurant assez nombreux, les intermdiaires locaux coopts par le pouvoir
central ont jou leur partition pour des raisons de clientlisme sans souci de
dveloppement, cependant que les acteurs occidentaux se sont laisss aveugler
sans ragir, alors que tous les signaux taient au rouge. Ni la rptition et
lacclration du problme touareg, ni la radicalisation religieuse depuis quinze
ans, ni lambigut dATT quant son pacte de non-agression, ni les risques
dexportation des problmes maliens vers le Niger et la Mauritanie ntaient
ignors.

(1) Selon les indications de Pierre Duquesne, lpoque, sur les 3,3 Mds promis Bruxelles, quelque 7075 % des engagements avaient t tenus, tous bailleurs confondus. 45 % avaient t formellement
dcaisss, dont 350 M par des ABG. La France avait dcaiss 70 M sur les 280 sur lesquels elle stait
engage
(2) Audition du 17 dcembre 2014

132
La dcentralisation au Mali, entre autres problmatiques complexes (1)
La consolidation de ltat se prsente effectivement comme le point aveugle de la
rforme de dcentralisation, dautant que cette dernire a t prsente dans les localits
comme le retour du pouvoir la maison . Dans les villages, cette expression a t
notamment comprise comme un retour lordre ancien, celui des chefferies de canton,
voire des chefferies prcoloniales, notamment au niveau territorial. En termes politiques,
les lus communaux ont t lors du premier scrutin gnralement choisis dans les familles
dtenant la chefferie traditionnelle locale, mais la diversit des stratgies politiques et
lemprise grandissante des partis au niveau local ont permis toutes les composantes de
la socit (nobles et hommes de caste) daccder au statut de conseiller communal lors
des derniers mandats (hormis les jeunes et les femmes qui restent minoritaires dans ces
assembles). Dans les communes rurales, les stratgies pour laccs au pouvoir mlent
logiques politiques, sociales et territoriales avec des configurations de conseils
communaux allant parfois lencontre des rsultats des urnes, le jeu des alliances pour
llection du maire et de ses adjoints se ralisant dans un second temps, indpendamment
du choix des lecteurs. Ce soupon sur la lgitimit des pouvoirs se dcline ainsi tous
les niveaux, depuis la faiblesse des taux de participation aux lections jusquaux accords
entre partis allant lencontre des voix des lecteurs. Quid alors du sens de la dmocratie
et de son apprentissage quand les rapports de pouvoir et de contre-pouvoir se ngocient
hors des arnes classiques ? Si cette question vaut pour toutes les dmocraties, elle se
pose avec une acuit plus forte dans le cas du Mali o dautres notions, notamment celles
de socit civile et de consensus, sont tirailles entre diffrentes logiques. Par exemple, si
la socit civile malienne a t largement soutenue par les institutions internationales ces
vingt dernires annes, en rfrence son rle dans la chute de la dictature en 1991, son
implication a davantage t recentre sur la problmatique du dveloppement et
moins sur sa fonction de contre-pouvoir dans larne politique. cela sajoute
linjonction de consensus promu ces dix dernires annes par le gouvernement dATT,
qui participe non seulement laffaiblissement politique de ltat mais aussi des pouvoirs
locaux, dont la lgitimit (base sur la comptition entre partis) se retrouve elle-mme
diminue malgr la dcentralisation.
Les faiblesses de la socit malienne (analphabtisme, corruption, clientlisme)
ont produit de nouvelles fractures sociales et spatiales qui sont prsentes dans tout le
pays, et pas seulement au Nord. Comment redessiner un horizon commun et sur quelles
bases territoriales ? (...) la voie de la dcentralisation est une voie raliste (entre une
restauration du rgime antrieur et la cration dune Rpublique islamique), une plus
grande autonomie des rgions supposant aussi, au niveau national, un travail qui
consiste redfinir un autre roman (national) qui mle plusieurs popes dont les uns
et les autres pourraient tre fiers . Encore faudrait-il que les assises politiques de cette
reconstruction par le haut et par le bas acquirent une lgitimit, non seulement issue
des urnes, mais aussi base sur un renouvellement du pouvoir au sein de la Nation.

Tout se passe comme si lon avait besoin de cder la facilit, pour


pouvoir prsenter un exemple gratifiant au sein de lespace francophone, en
complment de celui du Sngal. Le refus dcorner la belle image rend sourd aux
signaux dalerte, pourtant trs nombreux.

(1) Hawa Coulibaly et Stphanie Lima, Crise de ltat et territoires de la crise au Mali , EchoGo, 27 mai
2013 ; www.echogeo.revues.org

133
Il y a moins de dix-huit mois, Bamako tait lune des capitales africaines les plus
prises par les sommets internationaux qui venaient y clbrer une dmocratie exemplaire,
une conomie en croissance, une socit tolrante et une culture ouverte au monde. En dpit
de lactivit du Groupe salafiste pour la prdication et le combat (GSPC), devenu Al-Qada
au Maghreb islamique (AQMI), qui organisait ses oprations dans le Sahel partir de son
sanctuaire malien depuis 2003, en dpit aussi de latterrissage dun cargo rempli de cocane
dans la rgion de Gao en 2009, rvlant lune des principales plaques tournantes de la
drogue en direction de lEurope, le Mali tait prsent, jusqu la fin de lanne 2011,
comme un modle africain et francophone de stabilit dmocratique se prparant des
lections gnrales en toute transparence. () Comment en est-on arriv l ? Pourquoi nat-on vu dans le Mali quune rpublique paisible qui sentait bon la dmocratie et la lacit et
ferm les yeux sur un pays musulman profondment travaill par un dni du politique ancr
sur un malaise social et socital point par toutes les statistiques de ces dernires annes ?
En ralit, la rponse est sous nos yeux. La communaut internationale organise, en ce
moment mme, une magistrale occultation de ces dix-huit derniers mois en imposant une
lection prsidentielle le 28 juillet prochain, au prtexte de mettre en place un pouvoir qui,
sil sera peut-tre lgal, ne sera en rien lgitime. En effet, ltat malien semble ntre
dsormais quune production de la communaut internationale entendez le jeu dintrts
multiples mais convergents entre les tats-Unis et la France qui, travers les outils
techniques et financiers que constituent la Banque mondiale, le Fond montaire
international, les Nations Unies, ou encore lUnion europenne, sattache stabiliser
juridiquement cet espace conomique quest lAfrique de louest. (1)

Les choses ont-elles chang sur ces points ? Rien nest moins sr et le
tonneau des Danades continue de recevoir des financements plus considrables
que jamais : aux 3,5 Mds promis au Mali la confrence de Bruxelles se sont
ajoutes fin 2013, de nouvelles promesses pour un montant cumul de 20 Mds
pour les cinq pays sahliens. Ces montants massifs sont mettre en balance avec
le fait que le PIB dun pays comme le Mali, est quivalent 2 Mds, comme le
rappelait Laurent Bossard, directeur du secrtariat du Club du Sahel et de
l'Afrique de l'ouest (2).
Les informations recueillies de diverses sources et experts rencontrs par
votre Mission lui font croire qu ce jour, rien nest intervenu pour contrebalancer
la faillite de la coopration ni apporter des instruments nouveaux, et lon ne voit
pas comment les mmes causes ne produiraient pas finalement les mmes effets.
Limpression prvaut que lessentiel pour la communaut des bailleurs est
dafficher ses engagements, de mettre en vidence aux yeux de lopinion publique
que lon nabandonne pas le Mali, et que tout le monde se prcipite son secours.
Le contexte oprationnel reste cependant toujours problmatique, cf. la question
de la coordination inter-bailleurs : les Nations Unies ont leur secrtariat en
Algrie, l'Union africaine le sien Niamey, pour ne prendre que ces exemples, et
les initiatives et les stratgies sur le Sahel se sont multiplies plus que jamais, au

(1) Gilles Holder, " Mon pays S.A." : un certain retour sur la dmocratie exemplaire du Mali et sa draison
islamique , juillet 2013, http://www.sciencespo.fr/ceri/fr/content/dossiersduceri/mon-pays-sa-un-certainretour-sur-la-democratie-exemplaire-du-mali-et-sa-deraison-islamique?d02
(2) Audition du 9 avril 2014

134

point que chacun la sienne : les Nations Unies, lUE, la BAD, la Banque
mondiale, l'Union africaine...
De fait, force est de constater que, malgr lenthousiasme initial, les
problmes sont plus que jamais vif : tout d'abord, au plan de la situation des
populations sur le terrain, qui conduit un coordonnateur de Mdecins sans
frontires au nord Mali dclarer en mars 2015 qu Une grande partie de la
population malienne a un accs limit aux soins. Aujourd'hui, l'aide humanitaire
est plus que jamais ncessaire. Actuellement, au Nord Mali, les besoins sont
nombreux. La sant, mais aussi lducation, le manque deau potable... Par
exemple, les centres de sant sont souvent non fonctionnels, mal quips et
manquent de personnels ou mme de mdicaments de base. Les coles nont plus
dinfrastructures ni d'enseignants pour accueillir les lves. Leau potable se fait
rare car les points deau (forages) existants sont abms faute dentretien, ce qui
oblige les populations utiliser des eaux impropres la consommation avec tous
les risques lis lhygine que cela induit. (1)
2. Une politique africaine qui ragit plus quelle nanticipe

a. Le paradoxe franais
Il rsulte de cette analyse que lun des aspects les plus frappants tient
lincapacit de notre pays et de la communaut internationale anticiper les crises
qui surviennent en Afrique francophone. Sagissant de la France, cela semble une
surprenante faiblesse compte tenu de sa connaissance particulirement fine des
ralits de terrain.
i. quoi sert donc la connaissance que lon a de l'Afrique ?
Comme on la dit, les crises qui ont surgi taient crites, des signes avantcoureurs les avaient les unes et les autres annonces : la crise scuritaire qui a
frapp le Mali en 2012 nest pas autre chose que la nime rcurrence dpisodes
antrieurs que la communaut internationale avait tent tant bien que mal de
rsoudre ; les lments de la crise qui dcompose en ce moment la Rpublique
centrafricaine sont galement installs depuis longtemps, et il ny a jamais quune
quarantaine dannes que le virus bola a commenc frapper diverses rgions
africaines. Il en a t de mme en Cte d'Ivoire, comme auparavant sur de
prcdents thtres de crise. Il en sera peut-tre de mme demain ailleurs.
Comme on la rappel en dcrivant lvolution du nord Cameroun, celles
de la Cte d'Ivoire, de la Rpublique centrafricaine ou du Niger, nombre
danalystes et dobservateurs ont depuis longtemps tudi les effets directs du
non-dveloppement de rgions entires sur la monte de linscurit, sur
laggravation des tensions traditionnelles du fait de la modification de certains
facteurs, qui auraient d alerter les dcideurs, les inviter rviser des politiques
(1) http://www.msf.fr/actualite/articles/au-mali-aujourd-hui-aide-humanitaire-est-plus-jamais-necessaire ; 9
mars 2015

135

inefficaces ; leurs travaux sont rests peu prs lettres mortes. De mme, nombre
de chercheurs ont peru et analys trs tt les volutions au sein de lislam
africain. Ainsi, pouvait-on lire dans un des tout premiers numros de la revue
Politique africaine, il y a prs de 35 ans que la menace la plus srieuse pour le
pouvoir des confrries ne vient pas des socialistes ou des nationalistes africains
occidentaliss, mais de lintrieur du monde de lislam. Lorsquon regarde les
courants rformistes dans le monde musulman contemporain, et en particulier au
Maghreb, on comprend quil y a de bonnes raisons de penser que les idaux
islamiques fondamentalistes peuvent saffirmer de nouveau en Afrique noire.
Lislam y est dabord venu travers le Sahara, depuis le Maghreb. Ce furent les
Arabo-Berbres qui, lorigine, ont port lislam en pays noir ( partir du XIe
sicle) ; et en consquence lAfrique noire est toujours demeure dans une
certaine mesure sensible au dveloppement de la pense et des pratiques
musulmanes du Nord. Dans ces conditions, le dveloppement de la Salafyya,
mouvement rformiste fondamentaliste, au Maghreb pourrait tre de mauvais
augure pour les confrries soufies dAfrique noire. Au Maghreb, lislam
fondamentaliste se rpand en dehors des cits et villes coloniales, et son
programme rformiste part lattaque, de faon dtermine et avec un certain
succs, contre lhgmonie spirituelle et temporelle des confrries soufies. . (1)
De nombreux anthropologues et sociologues ont galement montr que les crises,
violentes, au sein de lislam burkinab dans les annes 1970, sont apparues aprs
que le rformisme wahhabite avait commenc de monter dans la socit ds le
milieu des annes 1960, (2) ou encore comment les associations islamistes ont
commenc connatre de plus en plus de succs auprs de la jeunesse dakaroise
ds les annes 1970-1980. (3) On a vu plus haut que lislamisation progressive de
la socit nigrienne, ses incidences politiques profondes, en matire familiale,
sociale, ducative, la pression quelle exerce dangereusement sur ltat lac, sont
des questions galement, et depuis longtemps, fort bien documentes. On les
constate aussi au Mali : Ce nest pas au Nord seulement que la religion a un
bras politique. Au Sud, lislamisme peut mobiliser 50 000 personnes contre un
code de la famille quil juge trop loign de la charia et prendre la tte de la
commission lectorale indpendante dans la foule. Si on en est l, cest que
ltat sest montr si obstinment prdateur que la population ne le supportait
plus, et ceci, aussi bien au Sud quau Nord. (4)
Tout cela na pas empch quune forme de discours lnifiant prvale
longtemps sur l'Afrique de l'ouest selon lequel lislam traditionnel port par les
confrries soufies constituait un rempart naturel contre les influences
(1) Donald Cruise OBrien, La filire musulmane, Confrries soufies et politique et Afrique noire ,
Politique africaine, n 4, dcembre 1981, pages 26-27
(2) Assimi Fouanda, Les conflits au sein de la communaut musulmane du Burkina : 1962-1986 , article
dans Islam et islamismes au sud du Sahara , Ousmane Kane et Jean-Louis Triaud (Ed.) ditions
Khartala, 1998, pages 83 et suiv.
(3) Muriel Gomez-Prez, Associations islamiques Dakar , in Islam et islamismes au sud du Sahara ,
op. cit., pages 137 et suiv.
(4) Boubou Ciss, Joseph Brunet-Jailly et Gilles Holder, Au Mali, des islamistes largement soutenus , Le
Monde, 25 janvier 2012

136

wahhabites et que la greffe de la radicalisation naurait jamais aucune chance de


prendre sur les socits dAfrique subsaharienne Jean-Pierre Dozon (1)
souligne au contraire le fait que cette islamisation est trs forte malgr
limplantation du catholicisme sur les zones ctires, en Cte d'Ivoire, au Bnin,
au Togo, etc., le wahhbisme tendant simposer partout contre l Islam noir
confrrique ; il relve en outre quil y a simultanment une prolifration dglises
vanglistes, au point quil ny a plus de cinma Abidjan, tous sont occups par
des glises vanglistes !, cela ne cessant de crotre. Logiquement, cette monte de
la religiosit induit celle dun no-conservatisme africain qui impose une
moralisation forte se traduisant entre autres par la monte de lhomophobie, qui se
dveloppe autour de traditions raffirmes, avec de nouvelles lgislations, mais
aussi de la violence, sur fond danti-occidentalisme. En ce sens, le sida a jou
comme un rvlateur, autour de lide que lon retrouve aujourd'hui avec
lpidmie dbola, dun Occident dcadent et coupable, en contrepoint duquel se
dveloppe un afro-centrisme articul sur la thmatique de la puret
Quoi quil en soit, grce notamment un dispositif dexpertise trs dense,
notamment universitaire, sur les diffrentes problmatiques qui intressent le
continent africain, la France dispose dune connaissance particulirement fine des
ralits de terrain. Les centres franais de recherches africanistes sont en effet
nombreux, leurs quipes pluridisciplinaires jouissent dune renomme indiscute,
le rseau des Instituts franais en Afrique, institutions sans quivalent en Europe,
est remarquable. Son directeur, Justin Vasse (2), indique que le Centre
danalyse, de prospective et de stratgie, CAPS, du ministre des affaires
trangres, consulte ces chercheurs franais, mais aussi trangers, spcialistes de
lAfrique, notamment ceux travaillant sur les domaines sociaux, religieux,
politiques et conomiques, quil est aussi en contact avec les IFRE ltranger,
comme avec les ONG, les journalistes, et partage ses informations de manire
informelle avec les autres instances en interministriel. Nanmoins, parmi les
chercheurs et observateurs que votre Mission a pu interroger, plusieurs trouvent
regrettable que le gouvernement ne fasse pas un meilleur usage de leurs travaux et
voient un dcouplage dommageable entre lanalyse, lexpertise scientifique et la
dcision politique qui semble finalement ntre pas informe ou essentiellement
base sur des impratifs de court terme. Il en rsulte un certain sentiment
dinutilit voir leurs connaissances non utilises, quand bien mme la finalit de
leurs travaux, financs sur fonds publics, nest le plus souvent pas immdiatement
oprationnelle, sentiment dautant plus fort que les exemples trangers montrent
quil peut en tre autrement : au Canada, par exemple, la circulation de
linformation et les changes entre les dcideurs politiques et la recherche
universitaire sont selon eux notablement suprieurs ce quils sont en France.
cette connaissance scientifique trs importante, qui pourrait constituer
un atout majeur, si ce nest unique, pour la dfinition dune politique africaine sur
le long terme, notre pays pouvait ajouter celle de ses assistants techniques qui,
(1) Audition du 26 novembre 2014
(2) Audition du 14 janvier 2015

137

dans les secteurs qui taient les leurs, sociaux notamment, taient aussi de
remarquables informateurs des ralits concrtes. La rduction progressive de
cette coopration sest traduits par une moins bonne connaissance du terrain,
pourtant essentielle. Pour Dominique Kroudan (1), dans le domaine de la sant,
cette volution sest rvle tragique la fois pour la qualit de notre politique
d'aide au dveloppement et pour notre influence. Aujourd'hui, nous sommes en
retrait sur tous les plans, en premier lieu, en ce qui concerne notre prsence ;
lassistance technique nest plus que rsiduelle, les intresss ne sont plus en poste
sur le terrain mais dans les ambassades, ce qui induit une perte dexpertise dont
dcoule une impossibilit danticiper et davoir un regard prospectif, et pse sur la
prise de dcisions politiques. Pour Dominique Kroudan, des problmatiques
majeures, telle que la manire dont les enjeux sanitaires de la rgion ouestafricaine, vont affecter le social, lemploi, dans les annes venir, la manire dont
les tats sy prparent, dont nous-mmes nous y prparons, etc., sont dsormais
ignores, faute de documentation et de dispositifs permettant dajuster les
politiques et de rpondre des phnomnes aux dimensions dmographiques,
urbanistiques, scuritaires, nutritionnelles, etc., que lon ne peut plus comprendre,
faute de prsence sur le terrain. Les orientations prises dans le cadre de la MAP
sant ou dans lvaluation de la contribution de la France linitiative Muskoka en
tmoignent dj.
Cette question est cruciale et se rpte ailleurs. voquant dautres secteurs,
des experts comme Olivier Lafourcade (2), ancien directeur des oprations de la
Banque mondiale, prsident du Conseil dadministration d Investisseurs et
partenaires , ou Jean-Marc Chtaignier (3), tenaient des propos identiques en
rappelant que la France avait par exemple un avantage comparatif unique sur les
problmatiques agricoles sahliennes, elle disposait probablement des meilleurs
centres de recherche en agriculture sahlienne et tropicale au niveau mondial, tels
que le Centre de recherches Agropolis Montpellier, qui compte 2 500
scientifiques, lInstitut des rgions chaudes, le CIRAD, lIRD et dautres, qui ne
sont malheureusement pas suffisamment utiliss alors quils reprsenteraient un
apport indispensable. Opinions que partage Bruno Losch (4), pour lequel sil ny a
pas danticipation ni dinstrument dalerte pour apporter des rponses aux dfis
dampleur tectonique comme le sont les enjeux dmographiques africains, on
ne peut que sinscrire dans une dynamique de crises gnralises et de conflits trs
forts auxquels on ne sattend pas ; ou encore Thierry Vircoulon (5) sur les
problmatiques purement scuritaires, qui souligne limpratif dinvestir dans la
connaissance pour comprendre ce qui se joue et tre en capacit de faire de la
prvention.

(1) Audition du 3 dcembre 2014


(2) Audition du 10 septembre 2014
(3) Audition du 22 octobre 2014
(4) Audition du 5 novembre 2014
(5) Audition du 21 octobre 2014

138

On ne peut donc que regretter que notre pays prenne le chemin exactement
inverse, cf. le projet de suppression de deux IFRE sur quatre, lIFRA du Nigeria et
le CFEE dAddis-Abeba, qui mobilise et inquite vivement la communaut
scientifique. De lavis de votre Mission, il ne sagit pas seulement de la
suppression de ples de recherche scientifique, ce qui en soit est trs regrettable,
ce sont aussi les capacits anticiper de notre outil diplomatique et partant,
notre politique et, eu gard au contexte et aux enjeux, notre scurit qui peuvent
en tre affectes.
cet gard, Olivier Ray (1), responsable de lunit Prvention des crises
et post-conflit de l'AFD, invitait prendre garde aux cots de linaction en
matire de situations de tensions, qui pourrait tre dautant plus levs que lon est
aujourd'hui confronts des problmatiques graves en termes gostratgiques.
viter que l'Afrique ne bascule dans les pires scnarios suppose de grer les
risques et les interdpendances entre le nord et le sud qui ont des enjeux
communs. Cela suppose dune part de clarifier les objectifs de notre politique
d'aide au dveloppement, on y reviendra, mais aussi dinvestir dans la
prvention, dont le cot devrait tre utilement mis en balance avec celui des
OPEX que la France a engages ces dernires annes, Serval, Sangaris ou
Barkhane aujourd'hui, qui reprsentent chacune des dizaines de millions deuros,
ainsi que celui des OMP onusiennes auxquelles la France participe. Ainsi, selon
les donnes pour 2015 (2), la France a tout d'abord budgt un total de 378,5 M au
titre des OMP de l'ONU, dont 73,3 M au titre de la MONUSCO (RDC) ; 57,8
M au titre de la MINUSMA (Mali) ; 27 M au titre de lONUCI, (Cte d'Ivoire) ;
25,4 M au titre de la MINUSCA, (Rpublique centrafricaine), soit quelque
183,5 M pour les quatre OMP relatives des pays d'Afrique francophone. Si
lon y ajoute le cot des oprations bilatrales engages sur les crdits du
ministre de la dfense, lavis budgtaire de notre collgue Guy Teissier nous
rappelle quen 2014 la France avait des effectifs dOPEX slevant 770 hommes
en Cte d'Ivoire, 1 161 au Tchad (pervier), 2 331 au Mali, 2 294 en Rpublique
centrafricaine dans le cadre de Sangaris, auxquels sajoutaient 86 personnels
affects lEUTM Mali et 162 sur EUFOR RCA. Notre collgue relevait que les
budgets initialement programms ce titre sont systmatiquement sous-valus et
que les surcots sont considrables : 1,25 milliard en 2013, 1,13 Md en 2014.
ii. Des ractions au coup par coup
Doit-on stonner dans ces conditions que la diplomatie franaise donne
aujourd'hui limpression de subir en Afrique plutt que dagir ? entendre les
nombreux diplomates que votre Mission a rencontrs, se dgage en effet comme
un sentiment dimpuissance ou dinefficacit. Certains argumentent que le
ministre essaie danticiper, de voir les signaux annonciateurs, mais lon nest
jamais que sur le court terme. Les crises sont parfois soudaines, nous dit-on, le
dferlement dune rbellion ancienne sur une capitale peut tre imprvisible, le
(1) Audition du 2 juillet 2014
(2) Budget de laction extrieure de ltat, programme 105, MAEDI

139

dcryptage de ses intentions, de ses financements, de ses ambitions immdiates est


parfois difficile, et, finalement, mme si cette crise nest pas une nouveaut, on
sadapte plus quon anticipe , comme certains le reconnaissaient. A cet effet, on
peut rappeler que le Centre danalyse, de prospective et de stratgie du MAEDI
travaille sur trois horizons de temps diffrents : le long terme, quinze ou vingt
ans, qui nest toutefois pas la priorit dans la mesure o lessentiel de lactivit
porte sur les crises que le ministre doit grer ; le moyen terme, entre deux et six
ans, qui permet dtablir une sorte de cartographie donnant un indice des fragilits
potentielles, sans caractre prdictif, sur la base des donnes transmises par les
postes diplomatiques, prenant en compte les intrts franais et les possibles
rpercussions sur la scurit intrieure ; le court terme, enfin, entre deux et six
mois, avec un outil dalerte prcoce en place depuis lt 2014, sur la base de
donnes qualitatives, mlant information de terrain et intuition, pour donner au
ministre et au Prsident de la Rpublique une estimation des volutions des crises
en cours ou probables. Les proccupations actuelles portent par exemple sur la
volatilit politique des rgimes africains et les volutions prvisibles dans un
contexte post-Compaor , avec les nombreuses lections prsidentielles et
lgislatives venir sur la priode 2015-2016, les vnements burkinab ayant
montr la mobilisation des populations.
Sur ce plan, il est sans doute utile de travailler sur les scnarios possibles
de la succession de Paul Biya mais la question peut se poser de savoir si cela est
suffisant eu gard aux enjeux. Alain Antil, directeur du programme Afrique
subsaharienne de lIFRI, confirmait que de son point de vue, sur le Cameroun, on
ne travaille effectivement que sur le court terme, sans voir le post-Biya et les
risques majeurs y compris en termes de cohsion du pays. Mme si des choses
sont faites en coulisse, comme sur diffrents pays, il estimait quil y a un dficit
fort de notre action sagissant du Cameroun, et que le fait que nous soyons parfois
prisonniers de certaines amitis prive dune capacit critique, induit une
bienveillance quelquefois inquitante. Des messages plus forts seraient parfois
opportuns, qui grandiraient la France, comme Franois Hollande avait su le faire
Kinshasa.
De mme, sagissant des questions plus transversales de scurit, la
rflexion au sein du CAPS semble surtout porter sur la gestion de crise, que la
France est en fait peu prs seule pouvoir matriser dans la rgion, raison pour
laquelle elle intervient, bien plus que sur la prvention de moyen terme.
Pour votre Mission, se paie peut-tre ici, outre la dconnexion avec la
recherche, un manque certain de coordination entre les diffrents instruments que
plusieurs interlocuteurs ont soulign. On a ainsi eu confirmation que le CAPS du
MAEDI, la DAS du ministre de la dfense travaillaient de manire isole, sans
changer sur leurs analyses, ignorant parfois les sujets quils tudient. Ce manque
de coordination au niveau de lanalyse institutionnelle se retrouve aussi au niveau
oprationnel : que lon sache, les dispositifs interministriels de raction aux crises
et de suivi et danticipation moyen terme, qui avaient t mis en uvre lore
des annes 2000 la demande du Premier ministre Lionel Jospin, ractives dix

140

ans plus tard, semblent tre restes lettres mortes. En ce sens, notre pays semble
peiner rformer ses outils de prvention et gestion de crises quand dautres pays,
comme le Royaume-Uni ont su le faire en 2010, de manire bien plus rapide.
Comme le remarquaient tant Thierry Vircoulon que Justin Vasse, lintrt
politique agir avant que les crises nclatent est en fait quasi-inexistant, quel que
soit le cot quon doive supporter ultrieurement, la difficult tant aussi de
mobiliser des outils et des crdits avant que la crise ne surgisse
Votre Mission voit dans cette absence danticipation, de vision prventive
lune des raisons qui conduit de manire regrettable, ce que lon peut qualifier de
militarisation coteuse de notre politique africaine.
b. Une politique africaine de la France par trop militarise ?
i. Le ministre de la dfense, ministre de lAfrique ?
Certains observateurs se demandent si le ministre de la dfense na pas
pris une trop grande place dans notre politique africaine. Jeune Afrique titrait lan
dernier : France-Afrique : comment larme a pris le pouvoir (1). Pour
Christophe Boisbouvier, les ncessits de la realpolitik, cf. le devoir de ragir en
urgence aux crises malienne et centrafricaine, ont renforc la trs troite relation
qui unit le Prsident de la Rpublique Jean-Yves Le Drian, qui a jou dans la
part que le ministre de la dfense a pris dans la gestion des affaires africaines.
Les relations particulires qui, du fait des circonstances se sont noues au fil des
mois avec le prsident tchadien, principal alli militaire sur le terrain, auraient
contribu dplacer le curseur vers le ministre de la dfense, si ce nest le
ministre, comme interlocuteur privilgi des pays africains.
Selon les analyses de Jeune Afrique (2), pour beaucoup de chefs dtat
d'Afrique de l'ouest, le ministre de la dfense est devenu linterlocuteur franais
numro 1, dautant plus aisment que la scurit est la priorit de la sous-rgion.
titre dexemple, on peut relever que, peine le prsident Ismal Omar Guelleh se
plaint-il dans les colonnes de Jeune Afrique que La France ne nous considre
pas (3), que Jean-Yves Le Drian annonce ds le lendemain (4) tre prt se rendre
Djibouti dans les premiers jours davril. Si le ministre de la dfense se rend trs
souvent sur le terrain, en revanche les autres acteurs de la politique africaine se
dplacent moins. Le reproche en a t exprim par certains de nos interlocuteurs
lors de notre dplacement au Cameroun, ce dont Sbastien Minot (5), sousdirecteur Afrique centrale, tait convenu : il y a peu de visites gouvernementales
au Cameroun, avec lequel manque un dialogue politique fort, et lon regrette sur
place que les plus hautes autorits de ltat ne viennent pas plus souvent ; la
dernire visite du Premier ministre franais remonte 2009, celle dun Prsident
(1) Christophe Boisbouvier, Jeune Afrique, 10 mars 2014
(2) Remi Carayol, Dfense : Le Drian, ministre de l'Afrique Jeune Afrique, 23 mai 2014
(3) Jeune Afrique, n 2822, 8 fvrier 2015, entretien avec Franois Soudan
(4) Djibouti-France : Le Drian ira voir Guelleh , Jeune Afrique, 9 fvrier 2015, www.jeuneafrique.com
(5) Audition du 8 octobre 2014

141

de la Rpublique 1999. Au-del du cas du Cameroun, cest lensemble des pays


de la rgion d'Afrique centrale qui expriment une grande attente de visites, qui
seraient utiles pour traiter des volutions ngatives que connaissent certains
dentre eux, mme sil est entendu que lexercice est difficile, cf. les questions
constitutionnelles abordes avec les prsidents congolais ou burkinab au cours
des derniers mois.
De fait, comme le souligne entre autres observateurs attentifs, Laurent
Bigot , ancien sous-directeur Afrique de l'Ouest du MAEE, dsormais consultant
indpendant, il y aurait aujourd'hui une surreprsentation des militaires dans la
prise de dcision sur les questions africaines, qui ont pris une place laisse vacante
par les diplomates du Quai dOrsay ou mme de llyse. Ltat-major particulier
du Prsident de la Rpublique occupe aussi un espace sans cesse croissant et
beaucoup de dcisions sont prises par des acteurs hors la sphre diplomatique.
Cette surreprsentation tient aussi lvolution de la sociologie interne au Quai, et
au fait que les comptences traditionnelles que le ministre avait sur l'Afrique
francophone ont peu peu t remplaces par dautres, tenues par des diplomates
qui nont pas la mme fibre, issus de la filire swahiliphone, plus naturellement
tourns vers lAfrique de lest que vers l'Afrique de l'ouest. ce sujet, Aline
Lebuf et Hlne Qunot-Suarez dans une tude rcente de lIFRI (2) soulignent
la volont marque de normaliser le recrutement des Africains du
gouvernement et des administrations a conduit privilgier la mise en poste de
diplomates africanistes. Ayant pass le concours dOrient, ils sont donc
swahiliphones. Cest un remarquable atout pour louverture de la France des
pays africains quelle connat encore peu. Dans le mme temps, lAfrique de lEst,
o le swahili est utilis, est une zone o la France a un faible avantage comparatif
et peu dintrts stratgiques. Il reste donc finalement peu de spcialistes pour
traiter de la zone Afrique de lOuest et les rares en poste nont pas toujours la
possibilit, nous lavons dit, daller sur le terrain et de se crer un rseau de
contacts dans leur zone de travail. Or, cest prcisment dans cette zone que le
besoin dexpertise est aujourd'hui le plus criant. Au point quAlain Antil (3)
estime mme que le Quai dOrsay ne pse plus sur le Sahel, le fait que lon ait
envoy 3 000 militaires au Mali mais un seul diplomate de renfort lambassade
de France Bamako contribuant le prouver
(1)

ii. Les risques de cette volution


Le risque de cette volution est pluriel. De la mme manire que lon sest
interrog plus haut sur lefficacit des politiques d'aide au dveloppement telles
quelles taient conduites, le bilan en matire de stabilit dune telle politique
appelle aussi plusieurs remarques.

(1) Audition du 16 dcembre 2014


(2) La politique africaine de la France sous Franois Hollande, renouvellement et impens stratgique ,
IFRI, 2014, pages 52-53
(3) Audition du 17 dcembre 2014

142

Tout d'abord, comme on la vu, les interventions militaires successives


napportent pas par elles-mmes dapaisement durable, encore moins de paix
dfinitive.
Ensuite, sur la longue dure, les pressions internationales pour arracher les
accords de paix ont accouch de solutions fragiles. Sans ladhsion de la base ,
quelle soit partisane, ethnique, religieuse ou autre, les accords obtenus par la
communaut internationale avec des acteurs rticents les signer ou les respecter,
risquent fortement dachopper au moment de leur ratification. Ainsi, aprs le
prcdent de laccord de Marcoussis (1), on peut ne pas partager loptimisme de
ceux qui, apprhendant la question sous un angle essentiellement scuritaire,
considrent que le cas actuel de laccord dAlger du 1er mars vient le confirmer.
La France est loue pour oser, seule parmi les puissances occidentales,
engager ses hommes sur le terrain dans les moments les plus difficiles pour
l'Afrique, mais elle ne doit pas donner uniquement cette image. Le problme est
aujourd'hui que, quoi que la France fasse, elle se retrouve facilement montre du
doigt : quelle intervienne et elle est accuse de nocolonialisme, dingrence ;
quelle sabstienne, et son indiffrence lui sera reproche. On en voit aujourd'hui
les illustrations dans des pays aussi divers que le Mali, la Rpublique
centrafricaine ou le Cameroun.
Cette situation nest pas soutenable durablement, tant en termes politiques
que militaires, tant en termes budgtaires que dimage de notre pays, mme si la
France est la seule pouvoir agir sur le continent comme elle le fait. Elle lest
dautant moins aussi, que malgr tous les efforts, par exemple concernant la
reconstruction de la Rpublique centrafricaine o tout reste faire, les rsultats ne
sont pas au rendez-vous. Sil est heureux que lon russisse entraner dans
laventure dautres pays europens et organisations internationales, force est de
constater la difficult, si ce nest limpasse, dans laquelle on se trouve aujourd'hui.
Cela tant, la sortie de la phase militaire pour aborder la reconstruction est
un processus complexe quun pays seul ne peut russir. Cela renvoie la ncessit
de nouvelles approches, complmentaires, la question de la coordination entre
projets des bailleurs, quon a aborde sagissant du Mali, celle du leadership que
la France entend conserver sur une rgion clef pour elle. On y reviendra dans la
toute dernire partie de ce rapport.
3. Quen est-il des intrts de la France ? Une politique africaine qui ne
permet pas notre pays damliorer ses positions

Au-del de la question de la stabilit et du dveloppement de l'Afrique


francophone, se pose aussi celle de savoir dans quelle mesure notre politique
contribue conforter nos intrts sur le continent. Sous cet angle, votre Mission a

(1) Laurent dErsu, La crise ivoirienne, une intrigue franco-franaise , Politique africaine, n 105,

143

choisi de se pencher sur deux aspects : celui de la relation conomique ; celui de


limage de notre pays.
a. Le positionnement conomique de la France en Afrique
Cette question est de celles qui ont t les plus dbattues au cours des
dernires annes, sur la base du constat selon lequel la France serait aujourd'hui en
train de dcrocher dans le paysage conomique africain, que quelques nouveaux
venus, la Chine en premier lieu, viendraient lui tailler des croupires sur ses terres
de prdilection, sans gard pour lanciennet de ses positions. De fait, partant des
situations monopolistiques qui taient les siennes autrefois, lvolution aurait
difficilement pu tre diffrente.
Au demeurant, comme on la rappel, pour diverses raisons, tenant son
poids dmographique, lAfrique francophone pse dun poids relativement faible,
denviron 240 Mds$ de PIB global pour une population infrieure 300 millions
dhabitants. Les gants conomiques et dmographiques du continent sont ailleurs.
Cela ne lempche pas davoir des taux de croissance plutt lgrement suprieurs
ceux dautres zones gographiques, dans un contexte gnral o les forces et
faiblesses des uns et des autres sont grossirement les mmes : fondamentaux
conomiques et perspectives peu prs comparables ; forces et faiblesses
galement proches.
Cela tant, on peut difficilement suivre les observateurs, comme Yves
Gounin (1) qui se plaisent relativiser lintrt conomique de la France sur
l'Afrique, compte tenu de la faiblesse de ces changes. Dans la conjoncture que
lon connat, on ne peut ignorer limportance que lAfrique francophone
reprsente pour notre commerce extrieur. En 2014, les exportations franaises
vers lAfrique subsaharienne dans son ensemble ont reprsent 12 Mds, dont
7 Mds destination des pays francophones, malgr leur poids conomique
infrieur. En outre, comme Arnaud Buiss (2) le rappelait, la part de march
franaise dans les deux plus grosses conomies africaines, l'Afrique du Sud et le
Nigeria, nest que de 2,5 % et 3,5 % respectivement, nos exportations ne psent
que 0,6 % et 0,25 % de leur PIB, alors que les donnes sont nettement en notre
faveur dans les pays de laire francophone : la France dtient ainsi quelque 28 %
de parts de march au Gabon, 19 % au Congo, 16 % au Tchad ou 15 % au Niger.
Ces relations commerciales nous permettent de raliser un excdent
enviable d1 Md sur lensemble de lAfrique subsaharienne, et, si lon considre
uniquement les pays francophones, de 4,5Mds. Nos excdents commerciaux se
retrouvent par exemple vis--vis du Togo (700 M), du Sngal (650 M), du
Gabon (550 M), du Cameroun (425 M) ou encore du Mali (340 M). LAfrique
francophone reprsente un enjeu commercial dautant plus important lorsquon

(1) Audition du9 juillet 2014


(2) Audition du 11 mars 2015

144

met ce bilan en balance avec le dficit commercial global de notre pays, de


70Mds lan dernier.
Pour autant, on fera aussi remarquer que dans la liste des cinquante pays
prioritaires du commerce extrieur que la stratgie de dcembre 2012 (1) a
dfinie, l'Afrique brille par sa discrtion : il ny a en tout et pour tout que quatre
pays dAfrique subsaharienne qui y figurent : l'Afrique du Sud, la Cte d'Ivoire, le
Kenya et le Nigeria. La Cte d'Ivoire est donc le seul pays dAfrique francophone
considr comme suffisamment prometteur pour justifier dune attention
particulire de la part des services du commerce extrieur. Ces quatre pays dans
leur ensemble sont perus comme intressants eu gard leurs besoins en
infrastructures, et aux fortes perspectives daugmentation des achats de biens de
consommation, possiblement la plus forte au niveau mondial. Dans ces pays,
comme dans les pays mergents, lobjectif affich est de sortir du seul prisme
des grands contrats et conqurir des parts de march dans le commerce
courant. La mise en uvre de la stratgie se dclinera par une dmarche
verticale, de contacts entre gouvernements, puisque les tats y conservent souvent
des responsabilits importantes en termes de dfinition des normes, de
commandes et politiques publiques. Pour autant, aucun de ces quatre pays
africains nest considr comme cible pour notre secteur de produits agricoles et
agroalimentaires , ni pour celui de lquipement agricole. Ils ne figurent pas non
plus parmi ceux qui sont cibls pour les secteurs sant et bien-tre , haute
technologie lectronique et numrique ou ville durable : ce dernier point est
peut-tre celui qui surprend le plus, dans la mesure o les problmatiques
dinfrastructures urbaines, dassainissement, de gestion des dchets, de traitement
des sites pollus, ainsi que lurbanisme, la construction, lefficacit nergtique ou
la mobilit urbaine, sont aujourd'hui au cur des stratgies mises en uvre par
l'AFD, notamment dans les pays mergents. Finalement, aucun des quatre axes de
la stratgie de commerce extrieur ne vise concrtement lun ou lautre des quatre
pays africains. lvidence, ce nest pas sur l'Afrique, ni surtout l'Afrique
francophone, que le gouvernement compte rquilibrer notre commerce extrieur.
Reste que dans ce tableau, la France perd effectivement des parts de
marchs en Afrique subsaharienne, au profit des mergents les plus importants
que sont la Chine et lInde, mais aussi dautres pays : le Brsil, la Turquie, la
Malaisie, lIran, les tats-Unis et bien dautres. Selon le rapport quHubert
Vdrine et ses cosignataires avaient remis au ministre de lconomie et des
finances en dcembre 2013 (2), la part de march de la Chine en Afrique est passe
de moins de 2 % en 1990 plus de 16 % en 2011, tandis que celle de la France
dclinait de 10,1 % en 2000 4,7 % en 2011. Sur lensemble de lAfrique
subsaharienne, la Chine fait dsormais jeu gal avec nous dans les quatorze pays
de la zone Franc. En revanche, en volume et en valeur, nos exportations
(1) Ministre du commerce extrieur, Coupler loffre franaise la demande des pays , Stratgie pour le
commerce extrieur de la France, 3 dcembre 2012
(2) Hubert Vdrine, Lionel Zinsou, Tidjane Thiam, Jean-Michel Severino et Hakim El Karoui, Un partenariat
pour lavenir : 15 propositions pour une nouvelle dynamique conomique entre l'Afrique et la France

145

continuent daugmenter, multiplie par deux dans le mme temps, et notre stock
dIDE progresse fortement, multipli par quatre entre 2005 (6,4 Mds) et 2011,
anne o il a atteint 23,4 Md. Ce qui fait dire Etienne Giros (1) quil nest pas
juste de dire que la France perd pied en Afrique. Au demeurant, le prsident
dlgu du CIAN soulignait quil tait ncessaire de tenir compte des
caractristiques propres aux positions de notre pays vis--vis de l'Afrique : dune
manire gnrale, les entreprises franaises sont plus dans des stratgies
dimplantation que dexportation, ce qui fait que des groupes comme Bollor,
gestionnaire, entre autres, de quatorze grands ports africains, ou Castel, ralisent
des oprations majeures, en termes dinvestissement, sur fonds propres, qui
napparaissent pas dans les statistiques du commerce extrieur. Dans le mme
esprit, on peut aussi citer le cas de lusine Renault de Tanger qui fournit le march
africain.
Les graphiques ci-dessous montrent lvolution compare des parts de
march de notre pays et de quelques autres, dont la Chine et les tats-Unis, en
Afrique centrale sur la priode 2000-2012 (2) : la France et les pays europens
dclinent clairement au profit des mergents.

(1) Audition du 24 septembre 2014


(2) Source : Service conomique rgional de Yaound

146
Points de part de
march en % Autres pays; 11,0%

Variation des parts de march des principaux fournisseurs


de l'Afrique centrale sur la priode 2000 - 2012

8,0%
Chine; 6,2%
Autres pays mergents; 4,5%
Autres pays mergents; 3,8%

Autres pays mergents; 3,7%


Chine; 3,2%

Chine; 2,9%

3,0%

Chine; 1,9%

Autres pays d'Afrique; 1,7%


Autres pays d'Afrique; 0,5%
Autres pays; 0,5%
Etats Unis; -0,2%

2000-2005

Autres pays; -0,2%

2005-2007

Autres pays d'Afrique; -0,7%

-2,0%

Etats Unis; -0,6%

2007-2010

France; -1,5%

Autres pays europens; -1,0%


France; -2,3%

France; -3,3%

Etats Unis; -0,8%

Autres pays mergents; -2,1%

Etats Unis; -2,4%

2010-2012
Autres pays d'Afrique; -0,2%
Autres pays; -2,1%

Autres pays europens; -1,8%

Autres pays europens; -3,8%

Autres pays europens; -5,8%

-7,0%

-12,0%

France; -11,2%

Source : SER de Yaound d'ap. donnes GTA

Cela tant, il est proccupant de voir que dans un pays comme le


Cameroun, par exemple, la rduction de nos parts de march est plus rapide que
celle de quiconque. Comme le souligne Pascal Maccioni, chef du service
conomique rgional de Yaound, la France est le principal perdant dans ce jeu de
la concurrence, sa part srodant sur tous les marchs, mme si elle reste deuxime
fournisseur avec un peu plus de 15 % du march en 2012, et cette rosion de notre
prsence relative doit inciter chercher quel dividende il serait possible de tirer de
larrive de nouveaux partenaires, commerciaux comme investisseurs.

On ne doit cependant pas oublier que le grignotage de nos parts de march


saccompagne aussi de la monte des IDE de la part des mergents, et

147

dimplantations dentreprises. En d'autres termes, si les positions franaises en


Afrique francophone bnficient encore de la proximit et de la coopration de
notre pays avec ces diffrents pays, sans doute convient-il de rester attentif aux
volutions.
Il est donc important que notre pays russisse maintenir une relation
privilgie avec les pays francophones. Sans sinterdire les incursions opportunes
sur des rgions du continent auxquelles notre pays est moins accoutum, comme
les mergents anglophones, par exemple, il serait suicidaire de lcher la proie pour
lombre. cet gard, le rapport Vdrine concluait aussi sur la mise en retrait de
ltat franais sur la dernire dcennie, et appelait une relance des relations
administratives et politiques de haut niveau. Il nest pas certain que depuis lors de
grands changements soient intervenus. Il nest pas frquent que le Premier
ministre, ou le ministre de lconomie se rende en Afrique, et lon a vu ce quil en
tait de la dernire priode o cest surtout le ministre de la dfense qui est sur le
terrain, plus que le ministre des affaires trangres. Lactualit sur le front des
tensions scuritaires a aid cette volution, mais on aurait sans doute avantage
sinspirer des pratiques de quelques gouvernements europens en matire
dimpulsion politique.
Les changes commerciaux entre la France et le Cameroun : le point au premier semestre 2014 (1)

Entre les premiers semestres 2013 et 2014, les changes franco-camerounais (selon
les douanes franaises) ont enregistr une nouvelle baisse, aprs celle enregistre entre les
premiers semestres 2012 et 2013 (-1 %) passant de 458 M EUR 420,7 M EUR (-8,2 %).
Cette diminution des flux commerciaux changs entre le Cameroun et la France pendant le
premier semestre 2014 est lie une baisse de 8,1 % des exportations franaises, couple
une baisse de 8,2 % des importations. La France reste parmi les grands clients du
Cameroun. Historiquement premier fournisseur du Cameroun, la France occupe depuis
2013 la troisime place, derrire le Nigeria et maintenant la Chine. Sa part de march sest
rode au cours des vingt dernires annes, passant de 38 % en 1990 environ 14,1 % en
2013, et stablit 18,1 % hors hydrocarbures en 2013. Les exportations franaises sont
essentiellement constitues de biens intermdiaires (produits pharmaceutiques), de biens
dquipement et de produits agricoles.

Cela tant, des initiatives intressantes sont prises aujourd'hui, en premier


lieu le Forum AfricaFrance pour une croissance partage, lanc en fvrier
dernier. Pour autant si les partenariats entre l'Afrique et la France, entre leurs
entreprises, leurs communauts sont indispensables, qui contribuent leurs
prosprits respectives, il convient de ne pas oublier que la relation conomique
sera dautant plus troite et fructueuse pour chaque partie que ce ne sera pas
seulement sous langle de la diplomatie conomique que la France larticulera.
ce propos, Laurent Bigot (2) estimait que lon serait dans lerreur trop centrer
notre politique africaine sur ce volet car cela revient tendre nous-mmes les
verges pour nous faire fouetter par une concurrence trs forte qui joue contre nous.
(1) Source : Service conomique rgional de Yaound
(2) Audition du 16 dcembre 2014

148

Le march est ouvert, et ceux qui se sentaient autrefois dans une relation
privilgie avec nous nont pas de scrupule faire jouer la concurrence, chacun
dentre nous a pu le constater lors de ses dplacements sur le terrain. Il ne faut
donc pas perdre de vue que notre influence est assise avant tout chose sur nos
avantages comparatifs, sur nos valeurs, grce auxquels les Africains nous
peroivent diffremment que comme un partenaire commercial. Pour lancien
sous-directeur dAfrique de l'Ouest du MAEDI, cest prcisment la dfense de
ses principes et de ses valeurs, cest son influence sur le terrain de lidal, dun
projet de socit, qui peuvent permettre la France de dcrocher des contrats,
cest de cela que devrait dcouler la politique conomique.
cet gard les reprsentants de la communaut franaise des affaires que
votre Mission a eu loccasion de rencontrer lors de son dplacement Douala et
Yaound en janvier dernier, ont considr que ce ntait pas tant de financements
ou dinstruments complmentaires, telle quune banque du commerce extrieure,
que les entreprises franaises avaient besoin, elles les trouvent aisment sur le
march local ; ce qui fait dfaut, assument-ils, cest en premier lieu lenvie de
venir se frotter aux ralits de terrain de la part des entreprises, ce qui renvoie aux
raisons fondamentales pour lesquelles il leur est si difficile de percer
linternational, toutes gographies confondues. Ils estiment en revanche que
notre pays dispose de certains atouts pour rsister la concurrence,
notamment chinoise. La promotion de la responsabilit sociale et
environnementale des entreprises, notamment, permet de durcir le niveau de la
comptition et ne peut qutre positive, comme le rapport Un partenariat pour
lavenir lavait dailleurs soulign (proposition n 8 : Promouvoir lconomie
responsable et lengagement socital des entreprises).
b. Un sans-faute diplomatique
Comme le souligne Jean-Christophe Belliard, directeur Afrique du
MAEDI (1), sur la scne diplomatique internationale, et notamment sur le continent
africain, limage de la France est aujourd'hui unique. Elle permet la France de
pouvoir convoquer la Confrence de Bruxelles de mai 2013 pour la reconstruction
du Mali, de runir au sommet de llyse en dcembre 2013 plus de participants
quil nen viendra au sommet Union europenne-Afrique en avril 2014, ou encore,
au Prsident Franois Hollande dtre lunique invit dhonneur au cinquantenaire
de lUnion africaine, ainsi quau 100e anniversaire du Nigeria, alors mme que la
France avait soutenu le Biafra dans sa guerre dindpendance.
Ces succs sont les fruits indiscutables de lengagement de notre pays sur
le front des crises. La France fait des efforts militaires que dautres ne font pas, au
Mali, en Rpublique centrafricaine, plus gnralement dans le Sahel o elle est
prsente continument. Elle est dans une phase o les circonstances lui permettent
de montrer son savoir-faire militaire, ses capacits de projection sur la scne

(1) Audition du 7 mai 2014

149

internationale, et cela est port son crdit par des pays comme la Chine ou la
Russie.
Sur dautres thtres ou face dautres menaces, la France est sans doute
moins directement expose, mais elle nen joue pas moins sa partition. Ainsi en
est-il de la problmatique de la piraterie dans le Golfe de Guine qui touche
l'Afrique de l'ouest et l'Afrique centrale, et notamment des pays comme le Gabon,
le Cameroun, le Congo. La France soutient les efforts de la Communaut
conomique des tats dAfrique centrale, CEEAC, qui coordonne son action avec
la Communaut conomique des tats dAfrique de louest, CEDEAO. Aprs les
oprations menes depuis Djibouti par lUnion europenne sur la faade est du
continent avec lopration Atalante, sur initiative de la France, la proccupation
sest reporte ces derniers temps sur la cte atlantique o la piraterie est devenue
un flau majeur, compte tenu des connexions dsormais avres entre groupes
terroristes et mafieux de diverses origines, et des potentialits de dstabilisation,
de risques de dommages considrables pour les conomies rgionales dont les
importations et exportations, par exemple dhydrocarbures, transitent par le Golfe,
quil sagisse des pays ctiers ou des pays enclavs de lintrieur, Tchad et Niger
notamment. Lors de son dplacement au Cameroun, votre Mission a eu loccasion
de visiter le Centre interrgional de coordination, qui met en uvre la stratgie
de scurisation maritime du Golfe, de sentretenir longuement avec ses
responsables (1) et de constater limplication durable de notre pays, - lopration
Corymbe a t lance il y a plus de vingt ans -, tant en prsence quen assistance
technique.
Dune manire gnrale, cette politique dintervention rencontre
lassentiment des populations et des autorits des pays africains, au-del de la
sphre francophone. Elle permet globalement notre pays davoir un dialogue
politique et dtre en accord sur de nombreux sujets avec divers partenaires,
comme cest le cas avec le Nigeria. Il importe de capitaliser ce crdit pour en tirer
profit sur le long terme.
c. Qui nempche pas limage de notre pays de se ternir dans le regard
des populations
Cela tant, malgr ces succs diplomatiques, les pays dans lesquels la
France est aujourd'hui mal vue ne sont pas rares. Cela se constate plusieurs
niveaux, pour diverses raisons, et se traduit de manire parfois spectaculaire,
comme au Cameroun, comme votre Mission a pu le constater.
i. La France aujourd'hui mal vue en Afrique
Dans ce qui se joue autour de la relation bilatrale de la France avec les
diffrents pays, lhistoire pse aujourd'hui encore dun poids majeur. Ainsi en estil au Cameroun, pays dans lequel la France fait actuellement les frais de
campagnes de presse tonnamment agressives. lheure o le pays fait face aux
(1) Entretien du 26 janvier 2015, Douala

150

assauts de Boko Haram, les accusations de soutien que la secte terroriste recevrait
de la part de notre pays sont frquentes. On voit derrire Boko Haram la main de
la France, qui serait obnubile par la dstabilisation du prsident Biya.
couter Mathias-ric Owona-Nguini (1), par exemple, cest en fait
depuis lindpendance que le rapport avec la France est compliqu et
conflictuel, et tant que le Cameroun naura pas russi dpassionner cet pisode,
cet amour-haine sera difficile combattre (2). L'ide est encore prsente
aujourd'hui de l'usurpation du pouvoir par la France au moment de
lindpendance. Ce sont dailleurs des partisans ou anciens membres de l'UPC,
carte alors, qui mnent campagne dans certains mdia, comme Afrique Media,
chaine de tlvision qui diffuse des dbats dopinion, dans lesquels un dlire
antifranais est dvers longueur de soires, dans lobjectif de faire le buzz pour
la population sur un discours probablement suppos rassembleur.
Quoi quil en soit, de trs nombreux interlocuteurs rencontrs Douala et
Yaound ont confirm la diffusion de ce type de discours et la prgnance de cette
mauvaise perception de notre pays. Ainsi, Bollor, gestionnaire du port, a-t-il t
accus dimporter des armes pour les fournir Boko Haram ; le moindre prtexte
est sujet manifestation daigreur et certains voquent un climat parfois tendu,
souponneux, et estiment quil ne faudrait pas quun lment dclencheur mette le
feu aux poudres.
Cette relation complique, alimente par la rumeur incessante et
irrationnelle, part du postulat selon lequel la France doit faire plus pour le
Cameroun, et que si elle ne rpond pas cette attente, cest que dautres intrts
len dtournent. En mme temps, si elle intervient quelque part sur le continent, la
raction positive cdera vite la place au soupon de nocolonialisme. Dans ce
contexte, de quelque manire que la France agisse, elle suscite jalousie, rancur
ou mfiance. Si Ferdinand Ngoh Ngoh, secrtaire gnral de la prsidence, avait
naturellement tendance relativiser les risques (3), votre Mission doit indiquer
avoir senti une relle proccupation, qui ne vire certes pas la psychose mais
justifierait quun message soit pass aux autorits gouvernementales du pays pour
viter les drapages ventuels, dautant plus que, selon Marie-Emmanuelle
Pommerolle (4), on peroit ce sentiment dans tout le pays, pas uniquement chez
les jeunes urbains ou dans les populations campagnardes, mais aussi chez les
lites, et cela est li aux manipulations internes au sein du RDPC ; ce pourrait tre
potentiellement dangereux en cas de crise, mais cela participe aussi dune forme
de ciment et joue comme un lment de la solidit du rgime sur une thmatique
nationaliste.

(1) Rencontre du 29 janvier 2015, Yaound


(2) Voir sur ce sujet Thomas Deltombe, Manuel Domergue, Jacob Tatsitsa, Franois Gze, Ambroise Kom,
Achille Mbembe et Odile Tobner, La guerre coloniale du Cameroun a bien eu lieu , Le Monde, 4 octobre
2011
(3) Entretien du 30 janvier 2015
(4) Audition du 21 janvier 2015

151

Le fait que notre pays ait actuellement une excellente image dans les
cercles diplomatiques africains ne doit donc pas tre considr comme suffisant et
la perception des populations est un lment qui doit tre valoris trs
soigneusement. La question du regard port nos forces armes sur le terrain,
libratrices dans un premier temps, forces doccupation dans un second, et
rapidement, est un sujet important, si ce nest majeur, sur lequel il faut porter une
extrme attention, dans la mesure o elle conditionnera ladhsion des populations
africaines la France, ou leur alination, pour des annes. cet gard, Laurent
Bigot faisait remarquer quil nous est reproch dapporter une rponse
exclusivement militaire au terrorisme que, sur notre territoire, nous combattons
par le droit. De sorte que la France est vue comme dniant le droit de se dfendre
ceux quelle considre comme terroristes, alors que ces derniers ne sont pas perus
comme tels par les populations en raison de leurs actions en matire sociale,
conomique, sanitaire, etc., effectues en substitution ltat dfaillant. Ce qui
leur confre une vritable lgitimit.
Sur le long terme, notre politique risque de nous faire perdre la
collaboration et ladhsion des populations locales dans cette lutte. Au Mali, une
partie des populations du Nord choisit d'ores et dj son camp, qui nest pas le
ntre, car nos moyens ne correspondant pas notre discours.
De mme Jean-Pierre Bat (1), historien, responsable du fonds Foccart aux
Archives nationales, attire lattention sur le fait que la bataille de lopinion
publique est trs souvent perdue par la France, - cf. chez les militants pro-Gbagbo
en Cte d'Ivoire et que dans son kit intervention militaire + soutien la
dmocratie, cest de loin le premier lment qui domine largement dans la
perception des populations. Notre pays apparat comme facteur dimmobilisme,
comme un frein lvolution souhaite des socits.
En d'autres termes, la rponse militaire, indispensable, ne doit tre que
celle de lurgence. Sur le long terme, il est essentiel de revenir la racine des
problmes, lorigine politique de la crise et non aux symptmes, sur lesquels il
faut surtout agir, au risque de graves difficults.
ii. Problmatique de la jeunesse
Sans doute dune manire gnrale, faut-il y voir aussi le fait que notre
pays ne semble pas avoir tenu compte de lvolution des socits africaines, de la
monte de nouvelles aspirations de la part de la jeunesse, avec laquelle les
grontocraties au pouvoir ne sont plus en contact, si tant est quelles laient jamais
t. Notre pays na pas su se distancier des classes dirigeantes quil a toujours
soutenues, et surtout, ne sest pas encore connect avec les jeunes gnrations, qui
feront l'Afrique de demain.
Cet aspect est dautant plus important que les crises qui clatent
aujourd'hui, comme celles qui clateront demain, sont aussi et avant tout des crises
(1) Table ronde avec Assane Diop (RFI) et Christophe Boisbouvier (Jeune Afrique ; RFI), le 24 mars 2015

152

de citoyennet, dans le cadre de socits fortement hirarchises, o des situations


non rgles perdurent, o des grontocraties hgmoniques au pouvoir depuis
plusieurs dcennies parfois, cf. le Burkina Faso, le Cameroun, le Congo, le Tchad,
occupent toutes les positions politiques et institutionnelles sans laisser dautre voix
que celle de la rue aux cadets du bas , pour reprendre une expression de
Richard Bangas (1), actuellement sans aucune esprance. Cette ralit nous a
galement t trs largement confirme par nombre dentretiens au Cameroun au
cours desquels nos interlocuteurs ont exprim leur inquitude devant le foss
aujourd'hui infranchissable entre une jeunesse nombreuse et non intgre, sans
aucune perspective, et une gnration de seniors qui lignore, ne sait rien de ce
quelle pense et prpare, et continue de manipuler sans partage les leviers de
pouvoirs politiques et conomiques aux chelons suprieurs et intermdiaires. Cet
autisme est dautant plus explosif que le gteau de la croissance est rparti de
la manire la plus ingale qui soit, que les conditions de vie se dgradent pour la
majeure partie de la population. Lors dune rencontre avec un groupe dtudiants
camerounais (2), anciens boursiers en France, il tait frappant dentendre un
discours univoque de leur part dont il ressortait la conclusion simple et dsabuse,
que le gouvernement ne croyait pas en la jeunesse du pays.
Mme dans des pays de faible tradition revendicatrice ou contestatrice,
comme le Cameroun, le foss gnrationnel est tel que des dynamiques
sinscrivent dans la longue dure dont il faudra tenir compte : ce qui sest pass
ces dernires annes dans les pays arabes, plus rcemment au Burkina Faso,
commence les mettre en vidence. Si nous entendons ne pas perdre tout lien
avec les futures lites, il serait urgent de sy intresser pour ne pas tre en position
davoir nouer un dialogue avec une jeunesse qui, tt ou tard, sera par la force des
choses aux commandes. Dans cette optique mme si une nouvelle classe politique
ne peut encore merger compte tenu des rgles pipes du jeu interne, largir le
spectre de nos contacts et connaissances est une ncessit qui contribuera aussi,
dans un premier temps, attnuer le discours anti-franais qui monte en puissance.
Assane Diop, journaliste RFI (3), tait de ceux de nos interlocuteurs qui
insistaient sur le fait quil y aujourd'hui une incomprhension forte entre la
France et la jeunesse africaine, dont la perception a totalement chang : notre
pays est vu comme passiste, nintervenant que pour la dfense de ses intrts ; de
quelque manire quil agisse, son action diplomatique est conteste, perue
comme instrumentalisant les nationalismes pour mieux manipuler et dominer ses
ex-colonies.
cet gard, on ne peut manquer de souligner une nouvelle fois que la
politique de visas que nous avons mise en place ces dernires annes sest rvle
dramatique pour limage de notre pays. Quand bien mme, par exemple, la France
donne encore plus de visas dtudiants que les tats-Unis, elle est perue comme
plus chiche, tant lvolution a t brutale et traumatisante pour les intresss. Au(1) Audition du 3 fvrier 2015
(2) Le 29 janvier 2015, Yaound
(3) Table ronde avec Christophe Boisbouvier et Jean-Pierre Bat, le 24 mars 2015

153

del du seul cas camerounais, Jean-Pierre Dozon (1) rappelle ce sujet que lantioccidentalisme a commenc de se dvelopper dans la dcennie 1990, notamment
vis--vis de la France, prcisment en 1994 avec la dvaluation unilatrale du
franc CFA, qui a t perue comme la perte du lien bilatral unique, juste aprs la
mort du prsident Houphout-Boigny qui naurait jamais accept a .
Ultrieurement, la problmatique de limmigration sy est ajoute, qui a t vcue
comme un rejet : la France tait autrefois la deuxime patrie ; en 1946, les
Africains sont devenus citoyens ou quasiment et si en 1960, ils ont accd
lindpendance, limaginaire est rest intact et, jusque dans les annes 1990, il ny
avait pas besoin de visa pour venir en France. Le coup darrt a t dautant plus
violent et mal compris, jusque parmi les lites, et la double appartenance qui avait
t entretenue jusque-l par la France a disparu.
Cela tant, dune manire gnrale, on souligne aussi le dfaut de
communication qui contribue entretenir cette mauvaise perception aujourd'hui
bien enracine. Dune manire plus gnrale, plusieurs de nos interlocuteurs
camerounais tenaient des propos comparables, faisant dailleurs remarquer que la
France tait incapable de savoir profiter de ses positions, de communiquer sur ses
avantages comparatifs, pourtant nombreux, et ne savait pas non plus profiter des
erreurs de ses adversaires, ne serait-ce que des dsillusions que provoquent par
exemple la mauvaise qualit des produits chinois. Elle laisse ainsi bants des
espaces quelle pourrait combler en sexprimant plus et mieux, que ce soit sur les
projets d'aide au dveloppement quelle finance via l'AFD mais dont la visibilit
ne lui profite en aucune manire ainsi de ce tronon routier aux abords de
Yaound, financ par la France mais connu de tout le monde sous le nom de
route des Chinois , que ce soit sur dautres sujets : un observateur trs attentif
comme Mathias-ric Owona-Nguini (2) considre mme que la France est
invisible et que cela participe de lentretien de lhostilit gnrale dont elle est
victime.
B. REFORMULER LA RELATION FRANCO-AFRICAINE ET REFONDER SES
INSTRUMENTS

La France, pas plus que lEurope, ne retrouvera la prosprit et le


progrs si, quelques centaines de kilomtres de ses ctes, rgnent la misre et le
dsespoir. () Nous ne pouvons accepter quune crise sociale, morale et militaire
se gnralise dans une rgion si proche de nous. La faillite de lAfrique serait
aussi la ntre. Nos intrts sont durement touchs par les crises africaines, quil
sagisse du dveloppement du commerce, de la scurit de nos
approvisionnements en matires premires, de risques dimmigration incontrle
ou encore de conflits qui menacent de mettre en cause lquilibre du continent
tout entier . Nos intrts ne sont pas le seul enjeu : si lAfrique devait basculer
tout entire dans les troubles, ce serait pour la France et lEurope lchec des

(1) Audition du 26 novembre 2014


(2) Entretien du 29 janvier 2015, Yaound

154

modles de dveloppement que nous avons contribu dfinir pour ces pays, mais
surtout lchec dun devoir moral de solidarit () (1)
Ces propos de lancien Premier ministre douard Balladur ont peine
vieilli : en introduction de la Fondation AfricaFrance quil prside depuis fvrier
dernier, Lionel Zinsou crit de son ct que pour leur scurit et leur paix
intrieure, ni la France, ni lAfrique ne peuvent diffrer de se mobiliser pour leur
croissance partage. (2)
Toute lanalyse qui court au long de ce rapport a mis en vidence que,
pour diverses raisons, non seulement le rsultat espr des politiques qui ont t
menes jusqu aujourd'hui nest malheureusement pas encore au rendez-vous,
tant en terme de dveloppement que de stabilit, mais que, dautre part, malgr la
gravit des crises actuelles et malgr les perspectives qui se dessinent, tout
continue peu prs comme avant, tant donn quil est encore prmatur pour
porter un jugement avec le recul suffisant sur les dernires initiatives prises en
matire conomique.
Pour le reste, il apparat votre Mission quil est urgent dengager une
rorientation de notre action vers lAfrique francophone, ainsi quune refonte de
nos instruments.
1. Le projet ? Redfinir une politique africaine ayant le dveloppement
pour axe central

a. Mettre les problmatiques de dveloppement au cur de notre politique


africaine
i. La ncessit dune vision stratgique de long terme pour l'Afrique
La premire piste de rflexion que votre Mission propose dexplorer porte
sur la recherche dune vision stratgique globale et coordonne quil
conviendrait de dfinir.
On a fait le constat dune multiplicit de dfis dune grande complexit
aux effets cumulatifs. On sait aussi que le contexte international est marqu par un
accroissement des enjeux auxquels tentent de rpondre des acteurs du
dveloppement, de plus en plus nombreux, publics et privs, dont la coordination
reste infructueuse, malgr les tentatives qui sont faites depuis plus dune dcennie.
On sait enfin que la communaut internationale est surtout aujourd'hui en position
de ragir aux crises dues au non-dveloppement faute de savoir les prvenir et les
anticiper. Cela vaut pour la politique africaine de la France comme pour celle de
bien dautres pays, en gnral moins impliqus.

(1) douard Balladur, la France et l'Afrique : une solidarit exigeante , Le Monde, 23 septembre 1993
(2) Lionel Zinsou, De la croissance en Afrique , http://www.africafrance.org/a-propos/

155

Ce constat, partag, appelle la ncessit de reprendre position dans une


perspective de long terme, sur la base dune approche qui aurait pour finalit la
dfinition dune stratgie politique pour l'Afrique, qui aurait le
dveloppement conomique comme axe central. Aux yeux de votre Mission,
sauf rpter indfiniment lapposition de solutions de court terme dont on ne
peut que constater linefficacit sur des facteurs profondment enracins de crises
rcurrentes, sauf renouveler indfiniment les confrences internationales, - un
jour pour la reconstruction du Mali, un jour pour la scurit de l'Afrique, un jour
pour celle du Nigeria, de la Rpublique centrafricaine, demain sans doute dun
autre pays -, il est dsormais indispensable de se projeter sur l'Afrique de
demain, savoir sur le moyen-long terme, lhorizon 2030-2050 qui verra la
dmographie faire peser sur le continent des pressions extrmes porteuses de tous
les dangers.
Cela suppose en consquence de travailler une approche dfinie en
commun, qui se traduise par llaboration de stratgies de dveloppement pour les
tats et les sous-rgions dAfrique, o lun des enjeux majeurs sera celui de la
rduction des dsquilibres, et partant, de lintgration. Comme le soulignaient
Bruno Losch (1) ou Olivier Lafourcade (2), par quelque biais que lon prenne les
problmes, ces questions devront tre abordes, mme si les processus de
coordination inter-bailleurs portent jusqu aujourd'hui sur les problmatiques
sectorielles, de partage du travail, sans autre vision que segmente.
Lenjeu est donc de premire importance et suppose un bouleversement
des pratiques. Il suppose aussi de la part de notre pays une capacit forte de
plaidoyer qui permettrait dentraner la communaut internationale, et la
communaut des pays d'Afrique en premier lieu, vers cette rflexion destine
dfinir vers quel avenir la communaut internationale accompagne lAfrique.
ii. Concentrer la politique d'aide au dveloppement de notre pays
On la vu avec lpidmie due au virus bola, ce sont les points de
faiblesse quil convient de renforcer pour viter que toute une chane ne se
brise. En ce sens, sagissant de notre pays, votre Mission considre quil serait
trs opportun dentreprendre rapidement une rflexion sur notre politique africaine
et notre politique d'aide au dveloppement.
Les orientations qui ont t prises ces dernires annes sont opportunes,
avec la suppression de la ZSP et lintroduction des partenariats diffrencis, et la
dsignation de seize pays pauvres prioritaires. Cela tant, eu gard aux enjeux le
moment semble venu de rflchir un resserrement sur ces priorits
gographiques, dans la mesure o les moyens aujourd'hui disponibles imposent
de faire des choix, quand bien mme on russirait les rorienter pour partie, sur
la base des propositions qui seront prsentes plus loin. Il conviendrait en

(1) Audition du 5 novembre 2014


(2) Audition du 10 septembre 2014

156

consquence de concentrer les moyens bilatraux de laide, en rduisant, voire


en supprimant, ceux destins aux pays hors zone francophone, sur lesquels notre
pays interviendrait via sa participation aux instruments multilatraux, FED,
Banque mondiale, BAD, Nations Unies. En outre, une rflexion pourrait tre
engage sur la question de savoir sil nest pas opportun denvisager de rduire
galement les moyens concessionnels destins aux pays non prioritaires ou
non PMA, afin de les reporter sur nos priorits gographiques pour renforcer
limpact de notre action. Pour brutale quelle puisse paratre, cette proposition
rpond une ncessit due aux contraintes budgtaires dans lesquelles se dbat
notre pays. En outre, elle concide avec les rflexions de nombre danalystes, tel
Paul Collier, (1) professeur dconomie luniversit dOxford, ou Serge
Tomasi, (2) directeur-adjoint de la coopration au dveloppement lOCDE, pour
lesquels dans un monde changeant, dans lequel les pays connaissent des
trajectoires diversifis, ce ne sont plus des objectifs quil importe de poursuivre,
tel le 0,7 % d'APD, mais des cibles particulires et adaptes aux contextes
rencontrs. Les risques dont sont porteurs les PMA, les dfis auxquels ils sont
confronts justifient cette rorientation.
Les principaux bnficiaires de notre politique d'aide au
dveloppement devraient tre ceux dont les perspectives en termes de
dstabilisation, internes et conscutivement rgionales, sont les plus fortes ; ce
sont au demeurant les pays qui sont aussi les plus pauvres. Ces pays ultraprioritaires devraient bnficier de toute notre attention. On verra plus loin les
axes sur lesquels le recentrage devrait porter.
iii. Et revenir aux fondamentaux
Il convient en effet de rappeler que l'aide publique au dveloppement n'a
pas t invente uniquement pour allger la pauvret du monde. Que ce soit dans
l'esprit de Truman, de Marshall ou de Michel Debr, l'aide au dveloppement
rpond avant tout des raisons de scurit. Cette position n'tait pas uniquement
celle de dirigeants occidentaux proccups de contenir les assauts du communisme
l'aube de la guerre froide. C'tait aussi celle de l'Assemble gnrale des
Nations Unies qui, rsolution aprs rsolution, n'a cess de mettre en avant
l'impratif du dveloppement pour la paix et la scurit internationales : La
rsolution 1710 du 19 dcembre 1961, qui lana la Dcennie des Nations Unies
pour le dveloppement souvrait par exemple en considrant que le
dveloppement conomique et social des pays conomiquement peu dvelopps est
non seulement dune importance capitale pour ces pays, mais aussi essentiel pour
la paix et la scurit internationales () . (3) Les arguments que les Nations
Unies mettent en avant pour lgitimer les efforts demands aux pays riches pour
qu'ils aident les plus pauvres se dvelopper ont ensuite toujours t les mmes :
(1) Paul Collier, Fragile African States: What should Donors Do? FERDI, mars 2014
(2) Serge Tomasi, Demain laide? FERDI, janvier 2014 ; Serge Tomasi est aujourdhui ambassadeur,
reprsentant permanent de la France auprs de la FAO
(3) http://www.un.org/french/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/1710%28XVI%29&Lang=F

157

ds le lancement de la deuxime Dcennie du dveloppement, en 1970,


l'Assemble gnrale voquait entre autres le danger d'une jeunesse partout en
effervescence (1)... Ce n'est pas non plus pour d'autres raisons que plusieurs pays
ont clairement, et parfois depuis longtemps, articul aide au dveloppement et
intrts de scurit nationale : c'est le cas du Japon, qui a inscrit ce principe dans
la loi, ou du Royaume-Uni, o l'une des toutes premires dcisions de David
Cameron en mai 2010 fut de crer un Conseil national de scurit auquel
participent galit de rang le Foreign Office, les ministres de la dfense, de
l'intrieur, de l'nergie et le DFID.
Cela ne signifie videmment pas que la dimension compassionnelle de
l'APD doive disparatre pour qu'elle ne devienne qu'un instrument de
containment , hier contre le communisme, aujourd'hui contre le terrorisme. La
lutte contre la pauvret doit rester au cur de l'aide au dveloppement, mais
l'articulation entre les deux doit tre renforce. Plusieurs rapports de notre
commission, sous la prcdente lgislature, ceux de Nicole Ameline (2), de
Franois Loncle et Henri Plagnol (3), avaient dj eu l'occasion d'insister sur cet
aspect de la question, sans tre suivis sur ce terrain. Quel est par exemple l'apport
de la loi de juillet 2014 la lumire de ce qui apparat tous aujourd'hui essentiel
pour le futur, c'est--dire l'articulation troite entre stabilit et dveloppement ?
L'aide publique au dveloppement ne doit pas tre considre comme
exclusivement destine lutter contre la pauvret et promouvoir les biens
publics mondiaux, pour incontournables que soient ces objectifs. Elle doit aussi
viser dautres finalits, dordre gopolitique et tre considre, eu gard aux
enjeux qui nous font face, comme ayant pour principal objectif de venir en appui
de notre politique trangre, en particulier dans les pays en crise, et
particulirement ceux dans lesquels interviennent nos forces armes. L'volution
que l'Afrique a prise depuis la publication de ces rapports, la monte des prils
dans les dernires annes et surtout, les perspectives qui s'annoncent, justifient que
cette orientation soit rsolument prise : l'Afrique est face des dfis lourds de
potentialits de tensions gnralises, tout le moins au niveau de lAfrique de
l'ouest et du Sahel o notre pays a des intrts, un rle majeur jouer, ne serait-ce
que parce que la rgion comporte une dizaine de pays francophones dans lesquels
vivent un nombre important de nos compatriotes.
L'Afrique francophone a besoin plus que jamais de retrouver des
perspectives de stabilit, et par consquent, de dveloppement. Il est impratif
pour la France de repenser sa politique d'aide au dveloppement de faon la
recentrer sur les pays les plus fragiles, sur lesquels seront concentres les
subventions bilatrales qui devront tre destines des actions visant renforcer
leur stabilit, dans le cadre de partenariats dfinissant des objectifs communs vers
(1) Assemble gnrale, rsolution 2626, 24 octobre 1970
(2) Rapport dinformation n 3074, janvier 2011, Bilatralisme et multilatralisme : rquilibrage
complmentarit intgration , Rapport de Nicole Ameline, au nom de la Mission dinformation prside
par Jean-Paul Bacquet
(3) Rapport dinformation n 4431, 6 mars 2012, Le Sahel pris en otage

158

lesquels notre pays se propose de les accompagner horizon de cinq, dix et quinze
ans. Cest aussi le moyen de renforcer la pertinence, l'efficacit et garantir la
lgitimit sur le long terme.
b. Mener une politique dinfluence
La France ne peut videmment se dsintresser de l'Afrique. Il en va de
ses intrts et de sa scurit. Elle doit proposer ses partenaires africains une
relation exigeante et sans complaisance.
i. La prise en compte de nos intrts
La repentance a trop souvent marqu le discours sur la responsabilit de la
France dans la situation de l'Afrique. Il convient daffirmer sans fausse pudeur que
la France a des intrts dfendre en Afrique et vis--vis de l'Afrique.
Elle ne peut tout d'abord pas se dsintresser dun contexte gnral
complexe mais polymorphe : pour partie menaant ; pour partie prometteur en
termes de relations conomiques et de retombes pour notre propre croissance ;
pour partie incontournable, compte tenu des relations culturelles et linguistiques
historiques et des liens indissolubles qui unissent notre pays une grande part de
ce continent.
Elle ne peut videmment pas se dsintresser du Sahel ni de l'Afrique
centrale, notamment, ne serait-ce que pour les effets toxiques des crises qui les
touchent. La France entretient depuis toujours avec ces pays des relations
profondes et ce qui les affecte a potentiellement des incidences directes sur ses
intrts, de quelque nature quils soient, comme sur ceux de ses partenaires :
humains, compte tenu des populations franaises importantes y rsidant et des
communauts immigres originaires dAfrique francophone rsidant sur notre sol ;
conomiques, compte tenu des investissements importants de nombreuses grandes
entreprises de notre pays, Bollor, Total, Areva, notamment ; stratgiques,
compte tenu de la scurisation ncessaire de certains de nos approvisionnements
en ressources naturelles ; commerciaux, quil importe de dvelopper pour un
bnfice rciproque, quelque modestes que puissent tre encore les changes
bilatraux par rapport ceux que nous entretenons avec dautres rgions du
monde ; culturels, et lon sait la part que pourrait prendre l'Afrique dans le futur
de la francophonie dans les dcennies venir grce au poids dmographique
quelle reprsentera au mitan du sicle.
Ainsi que le rappelait Hubert Vdrine (1) devant votre Mission, toute
politique trangre est en premier lieu destine la prservation des intrts du
pays qui la met en uvre. Cest elle-mme que la France doit penser en
dfinissant sa politique africaine, laquelle doit en consquence dvelopper des
axes qui y rpondent. Cela est dautant plus important, sagissant de notre pays,
que, de manire indniable, sa position et son rle gostratgique par comparaison
(1) Audition du 21 janvier 2015

159

avec les autres puissances europennes moyennes, tient prcisment sa relation


avec lAfrique. Il serait par consquent de trs mauvaise politique doublier
cette dimension cruciale. Comme le relevait Laurent Bigot, cest uniquement
pour sa place en Afrique francophone, pour sa proximit avec cette partie du
continent que l'Afrique anglophone sintresse la France, comme nos collgues
Nol Mamre et Michel Zumkeller lavaient expressment confirm dans leur
rapport sur les mergents de l'Afrique anglophone (1). Conscutivement, au motif
que cette partie du continent est peut-tre aujourd'hui plus stable et prometteuse
que les pays d'Afrique francophone, il ne sagit pas de jeter le bb avec leau du
bain, de se dtourner de notre histoire et de notre hritage, au risque de perdre une
part de ce qui fait la singularit de notre pays et participe de son poids
gopolitique. Cet hritage, cette histoire et cette langue communes, sont au
contraire consolider. Si normalisation des relations franco-africaines il doit y
avoir, ce ne peut tre que par une attention plus soutenue au dveloppement de
rgions sur lesquelles nous sommes traditionnellement moins prsents, mais sans
doute moins attendus, sans que cela se traduise en aucune manire par un retrait de
ce qui constitue le soubassement de la position gopolitique de notre pays.
En ce sens, sagissant du terrain conomique, notre pays a raison de
dvelopper une diplomatie conomique et de soutenir nos entreprises
linternational grce aux nouveaux instruments qui se mettent progressivement en
place. La responsabilit sociale et environnementale est cet gard
particulirement pertinente de par sa dimension structurante. Il est dautant plus
important de soutenir nos entreprises qui ont tendance perdre des parts de
march que les pays africains sont fortement demandeurs dinvestissements et se
montrent dsireux de ne pas avoir de relations exclusives avec un partenaire
unique. Notre prsence sur les marchs africains est souhaite, mme si ses
modalits voluent, mondialisation oblige. Le fait que l'Afrique francophone
prsente aujourd'hui plus de risque dinstabilit que les principaux pays du
continent, invite renforcer les politiques de long terme que lon a voques plus
haut.
Sil faut une politique africaine conomique diffrencie selon les
gographies, cela invite aussi renforcer les instruments que la coopration
franaise a eu loccasion de promouvoir avec succs et quil convient de ne pas
dlaisser, tel que lOrganisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des
Affaires, OHADA, qui vise depuis plus de vingt ans maintenant, lintgration
juridique des pays, pour la quasi-totalit francophones, qui en sont membres (2),
afin de faciliter les changes et les investissements, ainsi que la scurit juridique
et judiciaire des activits des entreprises. Lintgration juridique est ainsi utilise
pour propulser le dveloppement conomique et crer un vaste march intgr,
essentiellement francophone, afin de contribuer faire de l'Afrique un ple de
(1) Nol Mamre et Michel Zumkeller, Rapport dinformation n 1535, Commission des affaires trangres,
novembre 2013, pages 139 et suiv.
(2) L'OHADA regroupe aujourd'hui 17 tats : Bnin, Burkina Faso, Cameroun, Comores, Congo, Cte
d'Ivoire, Gabon, Guine Bissau, Guine, Guine quatoriale, Mali, Niger, Rpublique Centrafricaine,
Rpublique dmocratique du Congo, Sngal, Tchad et Togo

160

dveloppement. Cette institution internationale participe directement de la


consolidation de lespace conomique francophone en Afrique et de la politique
dinfluence sur le long terme.
ii. Dfinir un nouveau discours de vrit et promouvoir nos valeurs
Il y a longtemps que la France na plus de chasse garde sur aucun des
territoires quelle considrait comme tels nagure encore. Elle agit dans un monde
dsormais globalis, et on ne lattend plus particulirement parce quelle est la
France. Elle est juge sur pice et sur acte. La communaut daffaires reprsentant
les grandes entreprises franaises installes dans nombre de pays depuis parfois
des dcennies peut en tmoigner. Il en est de mme en matire d'aide au
dveloppement o, la concurrence tant des plus pre sur ce march dsormais
ouvert et fortement concurrentiel, ce nest plus le lien historique francophone qui
permet demporter la dcision.
Il faut donc tre la hauteur des enjeux et de la comptition, et savoir faire
entendre sa logique. Cela suppose entre autres que la France ait une ide claire de
ce quelle souhaite, qui lui permettra de pouvoir exercer une vritable influence.
Do limpratif de la vision stratgique initiale, dun projet politique proposer
et dfendre, en lieu et place dune posture dattente passive face au droul des
vnements.
Cela peut conduire dans certains cas afficher les conditionnalits qui sont
parfaitement entendues, personne ntant dupe des logiques dintrts
conomiques ou politiques. Cela peut aussi signifier dlever les exigences. Pour
ne prendre que lexemple de la gouvernance dmocratique, certains changements
opportuns ont pu tre relevs ces derniers temps : le discours du Prsident de la
Rpublique au prsident Kabila en marge du sommet de la francophonie en 2012 ;
les messages dlivrs, mais non entendus, au prsident Compaor. Mais il semble
que prvale toujours une certaine tolrance : nombre dobservateurs alertent par
exemple sur le processus de sortie de crise en Cte d'Ivoire, qui naborde pas
comme il le devrait les dterminants de la crise et reste marqu par une forte
corruption. La France soutient le gouvernement ivoirien ; il serait dautant plus
lgitime quelle parle franchement ce pays ami quelle y consacre un appui
politique consquent ainsi que des moyens importants. Si lon se place dans la
perspective, voque prcdemment, des changements gnrationnels venir en
Afrique, notre pays ne doit pas oublier que la nouvelle gnration pourrait lui
demander des comptes.
Il y a aussi une singularit franaise forte et notre pays est attendu sur la
dfense des valeurs dmocratiques quil na cess de porter au long de son
histoire. Or, on peut considrer que la realpolitik, sous la pression indniable des
circonstances, nous conduit aujourd'hui des frquentations africaines quon
aurait vues nagure avec rticence. Pour important quaient t lengagement et le
prix pay par les forces armes tchadiennes en soutien des oprations militaires
franaises sur le thtre sahlien, on ne peut ignorer certaines ralits du rgime.

161

Mais tout se passe comme si on prfrait aujourd'hui viter tout sujet de friction.
Dans leur tude, Aline Lebuf et Hlne Qunot-Suarez voient dailleurs dans
la difficult que nous avons mobiliser nos partenaires europens sur les
problmatiques africaines cette trop grande proximit avec les caciques du pr
carr dont nous avons quelque difficult nous distancier : la France est perue
comme cherchant instrumentaliser lUnion europenne au profit de la
Franafrique, et notamment de son soutien inconditionnel la dictature
tchadienne (1). Les deux auteurs invitent en consquence notre pays davantage
sinterroger sur les raisons pour lesquelles les rticences de Bruxelles sont si
importantes.
Dans le mme ordre dides, la diplomatie franaise reste aujourd'hui
tonnamment discrte face certains vnements : pour ne prendre quun exemple
rcent, comment peut-on justifier que le Quai dOrsay nait fait aucune dclaration
officielle la mi-mars lorsque des militants de mouvements citoyens congolais,
sngalais et burkinab ont t arrts Kinshasa et Goma lors de runions de
sensibilisation de la jeunesse la dmocratie, en compagnie de journalistes, dont
trois Franais, et dun diplomate amricain ? Si ces derniers nont t retenus que
quelques heures, les militants africains congolais sont rests dtenus plus
longtemps et pour certains le sont encore la date de rdaction de ce rapport. Lun
a mme disparu et des actes de torture ont t dnoncs. La raction du MAEDI
sest born une rponse une question lors du point de presse quotidien le 17
mars (2) ; elle navait pas t beaucoup plus forte lors des premiers troubles, en
janvier, qui avaient clat autour de la question de la modification de la loi
lectorale et avaient provoqu la mort de 27 42 personnes selon les sources (3).
Non seulement ces ractions sont des plus insuffisantes, mais on peut
considrer quelles ne peuvent que conforter encore le dclin de limage de notre
pays aux yeux de la jeunesse qui constate avec amertume quil reste aveugle et
sourd ses plus profondes aspirations.
ii. Le vecteur francophone
Sagissant de l'Afrique francophone, il ne devrait pas tre ncessaire de
traiter dans un tel rapport la ncessit pour notre pays de se mettre en position de
soutenir la francophonie sur le continent. Chacun sait cependant la dshrence
dsolante dans laquelle se trouve la dfense de la langue franaise dans les
instances internationales, chacun sait la rduction constante des moyens que notre
pays consacre cette question, son manque de leadership politique qui a conduit
llection de Michelle Jean au secrtariat gnral de lOIF il y a quelques mois.
(1) Op. cit., page 33
(2) Q - Quelle est votre raction aux arrestations de plusieurs membres de collectifs citoyens Kinshasa ? R La France fait part de sa proccupation aprs l'arrestation, le 15 mars Kinshasa, de participants un
dbat politique et de journalistes venus couvrir l'vnement, parmi lesquels se trouvaient plusieurs
ressortissants franais qui ont ensuite t remis en libert. Au seuil d'un cycle lectoral essentiel pour la
stabilit de la Rpublique dmocratique du Congo et l'enracinement de la dmocratie dans ce pays, nous
ritrons notre attachement au respect des liberts publiques, notamment la libert de runion
(3) http://www.jeuneafrique.com/actu/20150316T162337Z20150316T162318Z/

162

Les propositions formules par notre collgue Pouria Amirshahi (1) dans son
rapport dinformation restent videmment valables et votre Mission les fait
siennes.
La langue franaise devrait tre le premier des axes de notre politique sur
le continent africain pour conserver intact notre principal vhicule dinfluence
politique et culturelle. Comme le soulignaient aussi Laurent Bigot comme
Christophe Boisbouvier (2), notre erreur en ce sens est dautant plus
dommageable que le franais est peru avant tout comme porteur des valeurs sur
lesquelles les Africains nous attendent, de dmocratie, de Droits de l'Homme et le
partage de la langue est vcu comme un vecteur de paix, comme le soulignent
aussi Aline Lebuf et Hlne Qunot-Suarez (3). Cette attente sur ce qui relve
du culturel et de la langue devrait tre au cur des instruments de notre soft
power . Si la France reste le premier contributeur de lOIF, il nen reste pas
moins que la tendance est la diminution constante de sa contribution. Or, on
rappellera que cest prcisment dans le cadre de lOIF que la Dclaration de
Bamako de novembre 2000 a proclam que la dmocratie, cadre politique de
ltat de droit et de la protection des droits de lHomme, est le rgime qui favorise
le mieux la stabilit long terme et la scurit juridique ; par le climat de libert
quelle suscite, la dmocratie cre aussi les conditions dune mobilisation
librement accepte par la population pour le dveloppement ; la dmocratie et le
dveloppement sont indissociables : ce sont l les facteurs dune paix durable.
Quand bien mme on doive douter de la traduction en termes de nombre
de locuteurs francophones de la trajectoire dmographique qui promet quelque
750 millions de parlants horizon 2050, leur nombre est appel crotre
considrablement. Il pourrait par consquent tre fort dommageable pour notre
pays et son influence de ngliger latout considrable que reprsente une langue de
statut international. La question de quel dispositif notre pays doit mettre en place
pour assurer lenseignement du franais ltranger, sa diffusion, et surtout les
moyens quil entend y consacrer, est majeure dans la mesure o le centre de
gravit naturel du franais ne peut que se dplacer vers l'Afrique. Votre Mission
recommande, aprs beaucoup dautres, que la question de la francophonie
comme vecteur dinfluence politique, culturelle et conomique soit considre
comme une des priorits principales. Cela est dautant plus important que lon
sait que, mme dans les pays les moins ouverts cette problmatique, cf. le
Rwanda, les populations sont en demande de franais.
iii. Une perspective de dsengagement militaire progressif et anticip
Il sagit de grer au mieux une redoutable contradiction : la France se doit
dintervenir militairement en cas de crise grave en Afrique francophone, comme
(1) Pouria Amirshahi, la francophonie : action culturelle, ducative et conomique , rapport dinformation
n 1723, janvier 2014
(2) Table ronde du 24 mars 2015
(3) La politique africaine de la France sous Franois Hollande, renouvellement et impens stratgique , op.
cit., pages 45 et suiv.

163

cela a t le cas au Mali ou en Rpublique centrafricaine, mais elle ne peut pas non
plus endosser luniforme de pompier de la communaut internationale pour
teindre systmatiquement les incendies africains. Mme si son image
internationale en est temporairement renforce, pour oser tre seule sur le terrain,
cela nest pas soutenable politiquement.
Une premire solution cette quation difficile est de travailler un
recentrage progressif de notre politique africaine sur la stabilit par le
dveloppement, par la construction de prventions de long terme dautant plus
opportunes que cela sera plus efficace et moins coteux.

Il est impratif de travailler sur les dimensions socitales, sociales et


politiques des crises, qui ont des racines profondes et dterminantes dans le
dclenchement des conflits, dans leurs rcurrences rgulires. Comme on la vu,
ce nest pas un hasard si les pays les plus dshrits sont aussi les plus instables et
lon constate d'ores et dj que ce nest pas au sortir dune intervention militaire,
aussi russie soit-elle, comme cela a t le cas au Mali, quun conflit steint. Tout
au contraire, les racines nayant pas t traites, les seigneurs de la guerre ne font
que se dplacer, souvent conforts par la lgitimit de leur rle sur le terrain
auprs des populations. Ce nest que lorsque les bnfices partags de la
croissance de l'Afrique se traduiront par un vritable dveloppement conomique
et social que les vecteurs de linstabilit commenceront de disparatre. Comme on
le disait plus haut, cela milite clairement pour une rvision collective des
approches et la dfinition dune stratgie de long terme qui russisse prendre
compte la complexit des problmatiques en contribuant aussi faire en sorte que
la France ne continue pas de perdre ladhsion des populations, comme on en a vu
le risque.
En ce sens, notre pays a entirement raison de donner la priorit son sud
dans sa politique d'aide au dveloppement ; comme on la soulign, il serait mme
opportun, selon votre Mission, quune concentration suprieure soit opre de
manire conforter leffort en faveur des pays les plus fragiles et prsentant de ce
fait les plus forts risques de basculement dans la crise.
Pour autant, cette dimension ne sera pas porteuse de rsultats concrets
court terme. La gestion de ces interventions appelle des stratgies de
dsengagement progressif et anticip.
Cela participe entre autres du discours de vrit tenir nos partenaires
africains, tant en bilatral quau niveau multilatral rgional de l'Union africaine :
il convient la fois que la France ne soit plus seule en premire ligne et quelle
puisse envisager de se dsengager en incitant la monte en puissance des
modalits dune scurit continentale, comme le proposait par exemple Hubert
Vdrine. Cest parce que la Force africaine en attente reste dans les limbes depuis
des annes que l'Union africaine a dcid en 2013 la cration de la Capacit
africaine de rponse immdiate aux crises, CARIC, destine apporter une
rponse plus rapide aux besoins. Force est de constater que, mis part quelques

164

progrs au niveau rgional, notamment de la CEDEAO, le chantier reste entier et


l'Afrique donne limpression de compter toujours sur le pompier international, en
lespce franais. La France est en droit de demander ses partenaires africains de
mettre en place au plus vite leurs propres forces dintervention militaire et de
gestion de crise, voire dexiger un calendrier de mise en place.
c. Resserrer les liens : Regarder lAfrique de demain sans oublier celle
daujourd'hui
On a constat que malgr la proximit linguistique, les gnrations
africaines nouvelles nont plus la relation troite que les anciennes avaient avec la
France. Sil reste une affinit certaine, il ne faut pas en attendre de traitement de
faveur : le march est dsormais ouvert. Ils font leurs choix, parfois de rupture,
pour des raisons diverses mais convergentes, dautant plus facilement que la
politique de visas de la France, entre autres aspects, a considrablement pes sur le
dclin de lattractivit de notre pays. Cela explique quils se tournent par
exemple majoritairement vers le Canada, largement plus ouvert. Des institutions
franaises comme lInstitut des rgions chaudes se heurtent ainsi des problmes
de financement et de visas qui les handicapent fortement au plan international,
face aux institutions comparables dans diffrents pays.
Cela invite votre Mission recommander que notre pays se mette en
position de prendre en compte les changements de gnration que vivent les pays
d'Afrique et dy tre attentif. Les volutions politiques et sociales sont le fait de la
jeunesse de tous ces pays qui ne tolrera plus longtemps dtre marginalise.
Aprs les rvolutions arabes, les rvolutions africaines sont peut-tre d'ores et dj
en train dmerger, comme lpisode burkinab la montr il y a quelques mois,
comme la jeune socit civile sngalaise la aussi dmontr auparavant : fond
par Fadel Barro en 2011, le mouvement Y en a marre , YEAM, a russi
empcher le Prsident Wade de modifier la constitution, et a ensuite pes sur les
lections de 2012 en menant campagne pour que les jeunes des banlieues aillent
voter. YEAM exerce depuis lors un rle de vigilance et sest structur en
associations locales - il y en a aujourd'hui quelque quatre cents dans tout le pays qui sont autant de ples de rflexion, de sensibilisation et daction citoyenne
locale. Cet exemple fait rapidement tche dhuile ans la rgion, notamment en
Cte d'Ivoire, en RDC - mouvement Filimbi , ( sifflet en swahili) - au
Togo - mouvement Etiam , ( Y en a marre en fon, langue vhiculaire du
Togo et du Bnin) -, au Mali - les Sofas -, au Gabon Y en a marre comme
a , en Mauritanie Touche pas ma nationalit . (1) Au Burkina Faso,
cest le Balai citoyen , constitu en 2013 pour lutter contre les abus du pouvoir,
qui a entran la chute du prsident Compaor et a contribu aussi pacifier la
rvolte de la rue en intercdant auprs des militaires. Il compte aujourd'hui une
centaine de clubs dans le pays, dont une soixantaine dans la capitale, et reoit des

(1) Jacques Denis, La jeunesse rebelle du Sngal rveille l'Afrique de l'ouest : Taper sur un monde creux
pour le faire rsonner , le Monde diplomatique, avril 2015, pages 10-11

165

demandes de parrainages en provenance du Niger et du Gabon. (1) Une masse


critique est en train dmerger en Afrique subsaharienne qui va exiger de profonds
changements court terme, ainsi quon le voit aussi en RDC.
Cest avec cette Afrique-l que notre pays doit tre en contact. Les lites
de demain en font partie. Notre prsence et notre influence sur le continent
dpendent de la qualit de la relation que nous saurons ds prsent nouer. Pour
autant, il ne sagit videmment pas de couper les liens avec les gnrations encore
en place. Dautant moins quelles se plaignent dtre dlaisses, en manque de
visites de haut niveau. On a soulign plus haut lirrgularit de la relation avec le
Cameroun qui attend depuis longtemps une visite prsidentielle. Il est heureux que
le rcent voyage du ministre des affaires trangres, lors de la tourne rgionale
quil a effectue la suite du dclenchement de loffensive de Boko Haram
paraisse se traduire par un projet de voyage prsidentiel. Aux yeux de votre
Mission, il serait opportun dentretenir un dialogue politique plus suivi avec nos
partenaires africains, pour une relation durable et mutuellement profitable.
L'Afrique, tort ou raison, se sent malaime par la France. On ne dira jamais
assez que cest aussi sur la base du dialogue politique que les relations
conomiques solides se construisent et non linverse. Il est essentiel pour le
rayonnement conomique de notre pays, pour le succs de ses entreprises
exportatrices ou implantes sur le terrain, quelles soient paules : le portage
politique est un atout important, qui aide les entreprises, y compris les plus
grosses, et nos voisins europens ont compris limportance pour un ministre
daller porter le message de son pays.
2. Les axes ? Se recentrer sur lessentiel

Pour votre Mission, quand bien mme le bilan des politiques de


dveloppement peut tre discut, les checs du pass ne les condamnent pas pour
lavenir, et l'aide au dveloppement est aujourd'hui plus ncessaire que
jamais. Sauf argumenter, et dsesprer, de la mme manire pour bien d'autres
politiques menes sur notre territoire, que ce soit celle de la ville ou de la lutte
contre le chmage... Lefficacit de toute politique publique dpend dune infinit
de facteurs dont les effets se combinent, parfois se contredisent, mais sagissant
des problmatiques qui occupent cette rflexion, une conviction profonde anime
les membres de votre Mission : si les bnfices de l'aide au dveloppement sur le
terrain sont difficiles mesurer, une chose est certaine, il ne peut tre envisag de
la rduire ou de la supprimer, sauf voir se confirmer le risque dun tensions
durables et gnralises sur notre sud.
Cela tant, il est aujourd'hui ncessaire dapporter des inflexions, et de ne
pas continuer dans des voies qui se rvlent non pertinentes. Il sagit de rorienter
de manire dcisive notre politique d'aide au dveloppement en direction de
l'Afrique et de ses pays les plus fragiles sur les enjeux les plus cruciaux pour leur
(1) David Commeillas, Coup de Balai citoyen au Burkina Faso , Le Monde diplomatique, avril 2015, page
10

166

stabilit et leur dveloppement. Cela appelle ouvrir le dbat sur plusieurs points
complmentaires.
a. Soutenir des processus endognes de construction de lgitimit
Au cur de linstabilit des pays de l'Afrique francophone se trouvent
videmment des problmatiques de gouvernance politique dont les manifestations
les plus visibles surgissent au moment des crises lectorales ou post-lectorales,
plus ou moins violentes, qui font rgulirement lactualit. Dans ces scenarios,
jouent divers facteurs aux effets cumulatifs.
Les politiques d'aide au dveloppement ont appuy depuis des dcennies
les thmatiques de gouvernance au sens large, en luttant contre la corruption,
appuyant le renforcement institutionnel, soutenant les processus lectoraux, la
dcentralisation, etc. La permanence des mmes maux et la rcurrence des crises
dans les pays o ces politiques ont t conduites par la communaut internationale
- cf. lirrdentisme touareg malgr les politiques de dcentralisation, cf. la
mauvaise gouvernance gnralise, la corruption qui na cess de se rpandre, les
blocages institutionnels, les fraudes lectorales, etc. confirment quelles nont
pas donn tous les rsultats escompts. Pour reprendre les propos dYves
Gounin (1) et de maints interlocuteurs qui ont concid sur ce point, on a lgu
l'Afrique un modle d'tat adopt dans les formes, sans quil soit adapt
l'Afrique des annes 1960, voire mme celle des annes 2010, et ce nest pas
parce quil y a aujourd'hui des lections que cela va au-del de la posture dans
nombre de cas.
Comme le dit avec force Sverine Bellina (2) entre autres interlocuteurs,
ce que les politiques de dveloppement nont pas suffisamment pris en
considration, et trait comme il aurait t ncessaire de le faire, cest la question
cardinale de la lgitimit des pouvoirs, et les exemples que lon a cits plus haut
de la signification du vote dans la socit politique traditionnelle malgache (3), ou
de la dcentralisation pour les communauts maliennes (4), illustrent limmensit
du foss qui les sparent des modes de gouvernance et dinstitutions politiques
modernes promues par la communaut internationale. Sans oublier que sy
ajoute la question de la structure sociale et de la nature trs hirarchise des
socits, souvent constitues en castes.
Lanthropologue Jean-Loup Amselle, professeur lEHESS rappelait
rcemment que le lien politique en Afrique est rgi essentiellement par des
principes de prdation et de redistribution de type clientliste. De sorte que parler
de corruption n'a aucun sens dans des pays o il est capital d'occuper des
positions de pouvoir pour tre en mesure d'en faire bnficier ses parents, ses
amis, les gens de sa rgion, etc. En outre, il est apparu clairement que, plus le
(1) Audition du 9 juillet 2014
(2) Audition du 26 novembre 2014
(3) Supra page 78
(4) Supra page 130

167

rgime tait dmocratique et dcentralis, matre mot des politiques impulses par
les bailleurs de fonds internationaux dans les annes 1990, et plus les phnomnes
de prdation et de redistribution y prenaient d'importance. L'appareil d'tat
malien, comme nombre de ses homologues africains, est donc travers par des
rseaux qui sont aliments par toute la gamme des ressources prsentes sur le
continent : rente minire et ptrolire, aide internationale et narcotrafic
notamment, comme ce fut le cas sous le mandat d'Amadou Toumani Tour. (1)
En d'autres termes, il ne suffit pas de promouvoir, voire dimposer, des
politiques touchant aux aspects formels, fonctionnels ou institutionnels, ici la
cration dun snat, l une dcentralisation, ou favorisant lalternance
dmocratique, ou visant lutter contre des pratiques clientlistes ou claniques. Il
ne suffit pas dorganiser tout prix et dans des dlais souvent trs contraints, des
lections pour sortir dune crise, comme cela sest fait au Mali, comme cela doit se
faire en Rpublique centrafricaine dans des dlais que les observateurs considrent
comme irralistes malgr un premier report. Il est indispensable de changer
dapproche et de prendre un certain recul pour envisager des actions de long
terme.
Lenracinement de la dmocratie et la formation des tats ne peuvent
qutre laboutissement de processus endognes, dans lesquels une politique
daide au dveloppement intervenant dans le champ de la gouvernance politique
na pas singrer. Cela tant, elle peut autant que possible proposer ces socits
daccompagner les processus de construction de lgitimit et de contrat social,
ne serait-ce que pour quils soient les moins chaotiques et violents que possible. Si
le problme principal en matire de gouvernance, sur lequel se fondent les conflits
internes en Afrique, est aujourd'hui celui de la gestion de la diversit (2) ethnique,
religieuse, foncire, etc., comme les pays africains eux-mmes lont identifi, cest
videmment sur ce sujet que les politiques d'aide au dveloppement devraient se
recentrer. Le Sngal a prcisment montr que lorsque le rapport entre la socit
et ltat est apais, que les autorits traditionnelles, religieuses, les diffrents
vecteurs de rgulation russissent dialoguer, lorsque la rfrence ltat par les
diffrents acteurs nest pas remise en cause, mme sil y a contestation et dbat
politiques, les risques dexplosion sattnuent.
En ce sens, l'APD est utile pour permettre les changes dexpriences, les
apports dexpertise aidant la structuration et la constitution des tats garants de
lintrt gnral, pour soutenir des processus de dialogue associant les acteurs
sociaux dans leur diversit. Cela suppose davoir une lecture des ralits qui
permette danalyser les problmatiques de terrain dans leur complexit pour
proposer des solutions ayant une chance dtre acceptes, appropries,
prennises. Cela suppose, en complment des axes que lon proposera plus bas,
de sinscrire dans le temps long ncessaire aux forces sociales pour arriver la
constitution de lespace politique commun, lgitime, et lacceptation des
(1) Jean-Loup Amselle, Un continent frapp par leffondrement de ltat , Le Monde, 4 dcembre 2013
(2) Supra, page 79, audition de Carlos Lopes, du 7 octobre 2014

168

institutions nationales et des rgles du jeu. Cette approche paratra ambitieuse,


voire illusoire, compte tenu des contraintes multiples auxquelles elle peut se
heurter. Elle seule peut cependant permettre de russir articuler les socits
civiles et les tats. Votre Mission considre quil est dsormais indispensable que
notre politique d'aide au dveloppement propose cette dmarche qui permettra aux
tats africains dacqurir la lgitimit qui leur fait dfaut et les placent en situation
de fragilit. En d'autres termes, pour rsumer cette ide dun raccourci : sinscrire
dans une voie permettant de considrer in fine l'tat comme Res publica plutt que
comme butin.
() la faiblesse voire labsence de " capacit " ou de pouvoir devrait tre
considre comme llment caractristique des situations de fragilit : un tat en situation
de fragilit a une capacit limite de gouverner ou de rgir sa socit et, dune manire plus
gnrale, de nouer avec celle-ci des relations mutuellement constructives. () la lgitimit
relle de ltat rsulte dun mlange, spcifique et changeant, de diffrentes sources de
lgitimit. Un tat en situation de fragilit est un tat ayant une capacit limite
gouverner ou rgir sa socit et, plus gnralement, dvelopper avec la socit des
relations mutuellement constructives et mutuellement renforantes. Dans cette perspective,
la fragilit relve aussi de labsence de normes communes, de rgles et de rgulations
reconnues et partages par ltat comme par la population. Il sagit l dune question
fondamentale : la fragilit de ltat peut rsulter aussi bien du manque de capacit
financire, technique et humaine que du dfaut de lgitimit qui lun comme lautre
empchent la formation dun tat solide. La lgitimit confre une " valeur ajoute " au
pouvoir et agit de ce fait comme un lment de consolidation de la capacit de ltat. Elle
transforme les personnes en citoyens, les lois et rglements de ltat en rgles " naturelles "
et auto-imposes. (1)

b. Le difficile impratif du renforcement des institutions


i. Pour des tats stratges
Les trafics et autres rseaux mafieux profitent aussi du vide laiss par l'tat
pour dlivrer des services et acquirent aussi de ce fait une forme de lgitimit. La
deuxime priorit dune politique d'aide au dveloppement rnove doit porter sur ces
problmatiques, afin de contribuer concrtement au renforcement des tats
africains. Les troubles actuels ont suffisamment dmontr leurs faiblesses,
lesquelles sont en grande partie lorigine des crises et de la dlgitimation des
pouvoirs publics, incapables de satisfaire aux besoins sociaux de base des
populations.

Aux yeux de votre Mission, le premier axe proposer aux pays partenaires
consiste contribuer les mettre en condition de dfinir et de conduire des
stratgies de dveloppement coordonnes et de mettre en uvre les politiques
publiques correspondantes. Cest lorsquils seront en mesure davoir des
approches stratgiques de moyen terme, rpondant aux besoins des territoires et
des populations, leurs intrts nationaux et non aux intrts particuliers, que ces
(1) Sverine Bellina, Dominique Darbon, Stein Sundstl Eriksen et Ole Jacob Sending, Ltat en qute de
lgitimit, sortir collectivement des situations de fragilit , ditions Charles Lopold Mayer, 2010

169

pays pourront rellement sinscrire dans des trajectoires de dveloppement


conomique et social cohrentes. Dans la mesure o les tats nont pas les
capacits agir, lun des enjeux de l'APD internationale et celle de la France en
particulier, est de travailler renforcer leurs capacits dfinir et excuter des
politiques publiques.
En ce sens, notre pays, du fait des politiques de planification et
damnagement du territoire quil a longtemps mises en uvre, dtient une
grande exprience proposer et faire partager, qui contribuerait concrtement au
renforcement des tats intresss dans une perspective qui participerait la fois de
lamlioration de la gouvernance institutionnelle et du renforcement du
fonctionnement dmocratique, grce lassociation entre centre et priphries, au
renforcement des capacits des acteurs locaux. La rduction des dsquilibres
internes serait porteuse dun apaisement des tensions, facteurs de crises.
Votre Mission recommande en consquence que notre politique d'aide au
dveloppement explore ces voies avec ses partenaires dAfrique francophone, qui
pourraient prendre la forme dun soutien au renforcement des administrations
centrales et territoriales des pays partenaires.
ii. Les problmatiques scuritaires
En parallle, les priorits prendre en compte par les politiques de
renforcement institutionnel devraient aussi tre axes sur les problmatiques
rgaliennes. On touche ici au cur de la question de la lgitimit.
On ne peut ignorer que la premire priorit des populations des pays en
crise est la scurit, laquelle ne peut reposer sur le seul recours des troupes
militaires trangres, rapidement perues comme forces doccupation, ainsi que
notre pays en fait lexprience sur le terrain. Cela suppose, en premier lieu, un
soutien dtermin la reconstruction dinstitutions rgaliennes efficaces : arme
nationale, gendarmerie.
Comme la indiqu son directeur, le vice-amiral descadre Marin Gillier,
la Direction de la coopration de scurit et de dfense du MAEDI, DCSD,
consacre 15 M l'Afrique francophone, soit 56 % de ses ressources (1). Les troisquarts des 283 conseillers quelle a sur le terrain sont en Afrique francophone.
Seize coles nationales vocation rgionale, ENVR, ont t constitues, qui sont
galement des vecteurs de promotion de la francophonie et dinteroprabilit des
moyens, comme votre Mission a pu le constater lors de son dplacement au
Cameroun en visitant lcole suprieure internationale de guerre, ESIG, qui
accueille depuis dix ans des officiers de pays sans cesse plus nombreux, la
promotion actuelle regroupant 45 stagiaires de 21 nationalits. La logique
dintervention de la DCSD est daugmenter les capacits scuritaires intrieures
des partenaires, de protection civile et de dfense.

(1) Audition du 9 juillet 2014

170

Cela tant, si cette coopration est ancienne, comme dautres, elle na pas
non plus donn les rsultats escompts, en tmoigne la rapidit avec laquelle les
forces armes maliennes ont t mises en droute en 2012. On connat les causes
de cet chec, on a par exemple voqu plus haut la clochardisation progressive des
armes africaines depuis les indpendances. Sagissant du Mali, on a vu comme
racines du problme le manque de formation, la corruption, le hiatus extrme entre
la troupe et la hirarchie, la composition mme des forces armes, au plan
ethnique, aspect que lon retrouve dans plusieurs pays de la rgion, sauf au Tchad,
ceci expliquant sans doute cela, c'est--dire sa capacit dintervention. Ici aussi,
comme en dautres secteurs, lvidence la communaut internationale a ferm
les yeux sur le fait que la dmocratie malienne tait une faade, que son arme
tait laisse en dshrence par le pouvoir pour viter de courir le risque quelle ne
devienne une force apte influer sur le jeu politique interne. Les mmes causes
produisant les mmes effets, cest exactement le mme cas de figure que lon
retrouve en Rpublique centrafricaine o les FACA ont t incapables de rsister
lavance de la Slka sur Bangui en mars 2013. A peu de choses prs, cest aussi
la situation qui prvaut au Cameroun.
Dune manire gnrale, il ne peut en tre autrement, ds lors que les
forces armes, indispensables la stabilit des pays d'Afrique francophone,
fragiles et menacs, sont aussi lexact reflet de ltat de ces pays. En consquence,
tant que le processus de lgitimation de ltat, de manire endogne, naura pas
avanc, on continuera de buter sur la mme aporie : le sommet de llyse de
dcembre 2013 pour la paix et la scurit en Afrique a beau avoir conclu sur
lengagement unanime de travailler ensemble au renforcement de la scurisation
du continent, les choses tardent se mettre en place, non seulement de manire
collective, mais aussi individuellement.
Cela confirme lurgence de la recommandation initiale de votre Mission,
entreprendre en complment des actions de coopration tendant la reconstitution
des forces de scurit que la France et la communaut internationale mettent de
nouveau en uvre, comme au Mali, via lEUTM. La garantie du succs prenne
de ces oprations rside cependant dans la volont politique interne, ce processus
ne pouvant tre pilot de lextrieur. Dans un pays comme la Rpublique
centrafricaine, quel que ce soit le travail men pour la reconstitution de forces
armes loyales, de forces de gendarmerie et de police pour viter la rptition des
pisodes de violence, sans assise politique ni lgitimit du pouvoir central, les
problmes se rpteront invitablement.
Cela confirme lintrt, sinon le caractre indispensable, dune approche
intgre qui prenne en compte lintgralit des problmatiques en travaillant au
plus prs des populations associes, sur les thmatiques de ressources de
substitution, de pastoralisme, de scurisation alimentaire et hydrique, de
production de richesses, de dveloppement dinfrastructures. Le dveloppement
conomique et social et la stabilit sont indissolublement lis.

171

iii. La gouvernance dmocratique


Le rgalien ne prvaut pas uniquement pour sa dimension scuritaire.
Parmi les axes sur lesquels il convient dtre particulirement attentif, on relvera
deux thmatiques essentielles.
En premier lieu, le renforcement des systmes judiciaires, sujet sur
limportance duquel il nest pas ncessaire dinsister dans une double perspective
de dveloppement et de stabilit. Le manque de scurit juridique, larbitraire
tous les niveaux, la corruption, sont la base des principaux maux dont souffrent
quotidiennement non seulement les populations africaines mais aussi les
entreprises qui souhaitent y investir. Sur ce dernier, il nest pas un interlocuteur de
votre Mission lors de son dplacement au Cameroun, qui nait abord cette
question dans son propos, comme on a eu loccasion de le souligner.
Cette question est en lien avec la ncessit de renforcer aussi les
administrations fiscales des pays d'Afrique francophone. Le dveloppement
conomique et social ne sera durable que si des ressources prennes sont
collectes et dpenses par des tats stratges, qui leur donneront les moyens de
dfinir et dexcuter des politiques publiques.
Notre politique d'aide au dveloppement comporte des volets intressants
sur ces thmatiques, sur lesquelles sont mobilises diverses institutions. Le
MAEDI est la manuvre en la matire en ce qui concerne la politique bilatrale
mise en application par les services centraux et les SCAC sur le terrain. Prs dune
centaine dexperts techniques sont en poste en Afrique subsaharienne, sur des
questions de gouvernance financire, de rforme de ltat et de gouvernance
locale ainsi que de coopration juridique et de droits de lHomme. En outre, le
ministre aborde ces problmatiques avec de nombreux partenaires, tant franais
quinternationaux : la Cour des comptes, le Conseil dtat, le secrtariat gnral
du gouvernement, la Direction gnral du Trsor, la Direction gnrale des
finances publiques, la Direction gnrale des douanes et des droits indirects, etc.
Les oprateurs dexpertise franais, aujourdhui runis au sein de lAgence
franaise dexpertise technique internationale, AFETI, depuis le vote de la loi de
juillet 2014, y participent ainsi que des tablissements publics de formation,
comme lENA et lcole nationale de la magistrature, des instances de la socit
civile, comme la Fdration internationale des droits de lHomme, Transparency
International, Avocats sans frontires, etc. Au niveau international, des
partenariats ont t nous au niveau de lUnion europenne, des Nations Unies
(ONUDC, ONU-Habitat, PNUD), de la Banque mondiale, de lOCDE ou encore
dAfrisStats.
Si ces axes sont trs positifs, on peut toutefois regretter que dans ce
domaine comme en dautres, les crdits consacrs au niveau bilatral soient
orients la baisse.

172

c. Des populations aider


i. La sant
On ne reviendra pas longuement sur les dveloppements prcdents qui
ont montr le grave hiatus existant entre les axes dfinis dans la stratgie
sectorielle de notre pays et leur mise en application. La premire recommandation
de votre Mission porte en consquence sur un recentrage de notre action les
priorits de la stratgie et notamment sur limpratif de consolidation des
systmes de sant des pays d'Afrique francophone ; cet axe doit tre la premire
des priorits pour une politique bilatrale en cohrence avec les principales
problmatiques telles quelles ont t identifies sur le terrain.
En effet, indpendamment des bnfices durables pour la sant des
populations, le renforcement des systmes de sant permettra aussi aux pays
concerns de pouvoir dvelopper une approche endogne, et par consquent
lgitime, des problmatiques dmographiques : la transition dmographique qui
nest dans certains pays sahliens pas encore entame, est un impratif sur lequel
les bailleurs ne sont sans doute pas dans la meilleure des positions pour intervenir.
Toutes choses gales par ailleurs, on a vu lors de lpidmie virus bola
lincidence de la perception des populations forestires de Guine dont les
ractions vis--vis des quipes de professionnels de sant ont t parfois violentes.
Sans aller ces extrmes, de nombreuses manifestations de rsistances de la part
des populations sont aussi possibles.
Il importe en consquence que les questions touchant la natalit soient
traites via des canaux nationaux, par des politiques publiques dfinies par les
autorits sanitaires nationales, napparaissant pas dictes de lextrieur. Le fait
pour les pays de disposer de systmes de sant renforcs permettra non seulement
une rduction de la mortalit infantile, facteur de naissances nombreuses, mais
aussi de dvelopper des approches complmentaires et de mettre en uvre les
politiques idoines, acceptables, sans effets contradictoires.
ii. Lducation
linstar de ce quil en est dans le secteur de la sant, on la amplement
dmontr, la politique d'aide au dveloppement en matire dducation, telle
quelle est mise en uvre, ne respecte pas suffisamment les priorits de la
stratgie qui a t dfinie. Les moyens consacrs lducation de base dans un
pays comme le Niger, par exemple, pays lac et francophone extrmement pauvre,
sans possibilits propres de maintenir flot son systme denseignement public et
soumis la trs forte concurrence de lenseignement confessionnel radicalis, sont
aujourd'hui indigents.
Votre Mission fait sienne lapproche de la loi du 7 juillet 2014 en matire
ducative, dont les orientations sont galement loin dtre respectes. Lducation
est au cur de lensemble des problmatiques de dveloppement, quelles soient
politiques, sociales ou conomiques.

173

C'est la raison pour laquelle votre Mission recommande que notre pays se
rengage auprs du Partenariat mondial pour lducation un niveau au
moins quivalent celui qui tait le sien auparavant. Il est important que la France
plaide pour un renforcement des systmes ducatifs des pays les plus faibles et les
plus fragiles, et tout particulirement dAfrique francophone.
Ce soutien permettra notre politique daide lducation de gagner en
cohrence, dans la mesure o cet effort compltera les actions de l'AFD sur le
secteur de la formation professionnelle.
En outre, votre Mission invite aussi la rvision de la politique de
bourses en faveur dtudiants en provenance de pays dAfrique subsaharienne
francophone. Nombre de pays ne se voient plus aujourd'hui proposer quun
nombre infime de bourses pour des tudiants de niveau thse. Cest notamment le
cas au Niger o, selon les informations obtenues, il ny a plus de bourse du
gouvernement, ce qui se traduit logiquement par dautres choix de destination par
les candidats, qui, depuis une quinzaine dannes, se tournent vers les tats-Unis,
le Canada ou le Royaume-Uni, mais aussi dautres pays africains, tels le Nigeria
ou le Maroc.
LOI no 2014-773 du 7 juillet 2014 dorientation et de programmation relative la politique de
dveloppement et de solidarit internationale

ducation et formation.
Lducation, notamment des filles, est un droit humain fondamental au cur des
processus de dveloppement. Une ducation et une formation de qualit sont des facteurs
puissants de transformation sociale et contribuent la rduction des ingalits sociales et
territoriales, un dveloppement conomique durable, lpanouissement des personnes,
lexercice de la citoyennet et la promotion de la dmocratie et de ltat de droit.
Lducation est aussi un outil de sensibilisation, de prvention et de formation aux droits
humains, aux enjeux de dveloppement durable et aux enjeux transversaux et socitaux tels
que la sant, lenvironnement ou la lutte contre toutes les formes de discriminations.
Une des caractristiques des pays bnficiaires de la politique de dveloppement
est la jeunesse de leur population. Encore plus pour ces pays, les jeunes reprsentent
lavenir et doivent pouvoir bnficier dinvestissements forts tous les niveaux pour
permettre leur inclusion sociale, conomique et politique. Cest pourquoi la France fait de
lducation et de la formation accessibles tous sans aucune discrimination une des
priorits de sa politique de dveloppement et de solidarit internationale. Dans ce cadre, un
effort particulier dans le domaine de la formation professionnelle initiale et continue dans
les pays concerns aura un effet de levier sur la cration demplois, mais aussi sur la
capacit de ces pays sadapter au contexte de mondialisation des changes et de
multiplication des crises conomiques, sanitaires et climatiques.
La politique franaise daide au dveloppement et de solidarit internationale doit
aider la mise en uvre de politiques dducation et de formation efficaces, mme de
garantir lacquisition des connaissances et la matrise des comptences ncessaires au
dveloppement autonome des populations et leur pleine insertion conomique, sociale et
citoyenne dans la socit. ce titre, laccs et le maintien des filles lcole reprsentent
un facteur fondamental de dveloppement. Cette politique doit aussi contribuer aux
objectifs de lducation pour tous, en priorisant le soutien lducation de base incluant les

174
premiers niveaux du secondaire, limportance du continuum ducatif de la petite enfance
la formation tout au long de la vie, le rle primordial des quipes pdagogiques dans la
dispense dune ducation de qualit, notamment pour les populations marginalises ou
vulnrables. La France contribue galement ces objectifs travers sa politique daccueil et
de formation dtudiants trangers sur son territoire. La politique de promotion et de soutien
de la langue franaise est galement un vecteur de la politique de dveloppement.

Si notre pays entend resserrer ses liens avec l'Afrique francophone de


demain, avec ses socits civiles, comme cela est ncessaire, il doit ne pas se
couper des futures lites de ces diffrents pays. Or, lheure actuelle, moins de
20 % des boursiers tudiants en France sont originaires de pays dAfrique
subsaharienne, toutes aires linguistiques confondues. Si les moyens gnraux
sont en nette diminution, priorit a surtout t donne ces dernires annes aux
tudiants originaires des grands pays mergents, notamment la Chine. Il serait
opportun de rviser cette orientation afin de renforcer durablement les liens au
sein de lespace francophone et de maintenir notre pays son attractivit.
Cette question touche aussi directement la politique de visas, dont on a vu
la sensibilit. Lan dernier, le Conseil stratgique de lattractivit du 17 fvrier
2014 a dcid dun allgement gnralis des formalits pour attirer tous les
acteurs de lconomie de lintelligence et les inciter rester en France, se
traduisant par un certain nombre de mesures positives, telle la dlivrance dune
carte pluriannuelle pour les tudiants trangers, correspondant la dure de leurs
tudes, pour viter un renouvellement chaque anne, ou la facilitation des
dmarches pour les tudiants trangers en master et bnficiant dun financement
par une autorit publique franaise ou trangre. Pour autant, comme on le sait,
laxe central de ce comit tait dominante conomique et les orientations
antrieurement prises ayant mis la priorit sur les tudiants originaires des pays
mergents, on ne voit pas dans ces dcisions ce qui permettrait de renforcer le lien
qui est en train de se distendre entre notre pays et les futures lites des pays
d'Afrique francophone.
iii. Limpratif de lemploi
Les problmatiques dmographiques ont de trs forts impacts sur les
questions sanitaires et ducatives, et les systmes de sant et dducation des pays
d'Afrique francophone vont tre face - font dj face - des dfis insurmontables.
Last but not least, une croissance dmographique qui conduit chaque pays
voir doubler sa population dans une priode de 18 25 ans impose des politiques
conomiques permettant au march du travail dabsorber un nombre considrable
de jeunes chaque anne : 1,4 million en ce qui concerne le Niger en 2050.
Conscutivement, dans la mesure o le tissu industriel est encore peu
dvelopp, la structure conomique peu diversifie, et le sera encore durablement,
o les populations sont majoritairement rurales, et occupes dans le secteur
primaire et lagriculture, se pose la question cruciale de lemploi des jeunes, dans

175

un contexte marqu notamment par la pitre qualit des systmes ducatifs et la


frquence des tensions foncires frquentes.
Votre Mission retire des nombreuses auditions auxquelles elle a
procdes (1) lide que notre politique d'aide au dveloppement sectorielle devrait
se concentrer sur le dveloppement des agricultures familiales vivrires, qui
permettent en premier lieu doccuper un grand nombre dactifs ruraux, plus que
lagriculture mcanise destine lexportation ne pourra jamais le faire. En outre,
cette agriculture est celle qui permet de gnrer le plus de revenus disponibles
pour les populations concernes ; enfin, elle est aussi celle qui contribue le plus
la scurit alimentaire des populations, dans un contexte o les effets du
changement climatique seront galement redoutables. Permettant enfin
dalimenter lconomie locale, par les marchs, les units de transformations, elle
contribue aussi irriguer le tissu conomique.
3. Les moyens ? Des instruments rforms

a. En premier lieu, un ministre de plein exercice aux cts du MAEDI


Au terme dune lente volution, la rforme de 1998 a conduit la
disparition de l'ancien ministre de la coopration, autrefois autonome.
Aujourd'hui, au sein du MAEDI, le secrtariat d'tat charg du dveloppement
assure le pilotage de la politique, et dispose notamment de la direction gnrale de
la mondialisation, du dveloppement et des partenariats. Cela tant, il n'est pas une
analyse effectue ces dernires annes qui n'ait conclu la complexit du
dispositif franais d'aide au dveloppement, clat entre les ministres des
finances et des affaires trangres qui exercent une cotutelle sur l'AFD. Ainsi,
mme si la dernire revue du CAD souligne juste titre des volutions
opportunes, en relevant que la France a amlior le pilotage de la coopration
au dveloppement en ciblant ses efforts sur les trois acteurs principaux. Le
ministre des Affaires trangres et le ministre de lconomie et des Finances
coordonnent davantage leurs approches et exercent une tutelle plus troite sur
lAFD, principal oprateur de la coopration franaise, dont les comptences ont
t largies et le poids renforc , elle indique que ce dispositif gnre des cots
de transaction levs du fait des impratifs de coordination. Il rend par ailleurs
difficile le pilotage stratgique du budget de laide programmable, qui est clat
entre les deux ministres. (2)
lheure o limportance de ces aspects apparat crment dans le bilan de
notre action dans les pays les plus fragiles, votre Mission souhaite ouvrir le dbat
et plaider pour la cration d'un ministre de plein exercice qui serait charg de
l'intgralit de la conduite de la politique de dveloppement.

(1) Notamment les auditions de Bruno Losch, Joseph Brunet-Jailly et Serge Michailof
(2) Comit daide au dveloppement, Revue par les pairs de l'OCDE sur la coopration au dveloppement,
France 2013 , page 19 ; (soulign par votre rapporteur)

176

Plusieurs arguments plaident en ce sens, tant entendu qu'il ne s'agirait pas


de reconstituer l'ancienne rue Monsieur , dont les travers et drives avaient
abondamment justifi sa disparition.
La question principale est d'ordre politique.
Comme on l'a dit, les problmatiques de stabilit et de dveloppement en
Afrique francophone sont appeles prendre une importance croissante dans notre
agenda. Conscutivement, notre pays est dans la ncessit d'anticiper sur le
moyen et le long terme pour prvenir des crises qui ne manqueront pas de se
produire si rien n'est fait suffisamment tt en amont. Cela suppose de rehausser
considrablement l'attention qui y est porte, d'exercer un suivi constant, davoir
un dialogue permanent avec les pays concerns, leurs institutions, leurs socits
civiles, de dfinir et de conduire les politiques d'aide au dveloppement qui y
contribueront. Conscutivement, cela signifie aussi inscrire notre relation aux pays
d'Afrique francophone dans une perspective assume de dmilitarisation de la
gestion des crises, la situation prsente n'tant pas durablement tenable, tant
budgtairement que politiquement. C'est sur les deux piliers gaux de stabilit et
du dveloppement, travailler en parallle, que cette relation politique doit
s'articuler.
Confier cette tche une seule instance politique au sein du gouvernement
permettrait de renforcer la cohrence de notre action et d'viter que l'un de ces
deux ples ne prenne le pas sur l'autre comme c'est le cas actuellement avec la
part, qu'on peut considrer comme excessive, que le ministre de la dfense a prise
la faveur des circonstances tragiques que connat le continent, la faveur, aussi,
d'une anticipation insuffisante qui oblige ragir faute davoir agi. cet effet, le
nouveau ministre du dveloppement devrait instituer des partenariats avec les
instituts et centres de recherche sur l'Afrique, lui permettant de disposer de
l'information scientifique ncessaire la prise de dcision sur le moyen et long
terme.
De mme, pourrait-on envisager la cration au sein de lcole daffaires
publiques de Science Po dune spcialit Politiques d'aide au
dveloppement , en complment des filires Administration publique ,
Culture , nergie-environnement et Sant qui existent dj, qui
permettrait de donner aux futurs professionnels du secteur une formation
spcialise de haut niveau.
Cette cohrence serait d'autant plus bienvenue qu'elle permettrait de
rquilibrer les instruments de notre politique et de rehausser la dimension
dveloppementaliste de notre politique africaine. Toutes choses gales par ailleurs,
la comparaison avec les dispositifs d'autres pays montre qu'un ministre ddi au
dveloppement permet une meilleure prise en compte des situations propres aux
diffrents pays cibles. Ainsi, le fait que le Royaume-Uni consacre autant
d'attention et de financements d'APD la RDC rpond bien plus une
proccupation exprime par le DFID qu' une stratgie du FCO.

177

Plusieurs pays occidentaux ont par ailleurs au sein de leur excutif un


dpartement ministriel ddi une rgion, ainsi en est-il des tats-Unis, du
Royaume-Uni, de la RFA. Le fait que le ministre charg du dveloppement soit
l'interlocuteur privilgi de nos partenaires africains, renforcerait la qualit et la
rgularit, la frquence de notre dialogue rgional et bilatral dont on n'a vu qu'il
appelait tre rvalu.
En outre, de notre point de vue, ce ministre, de plus de poids politique au
sein de lappareil institutionnel franais et chef dorchestre de la stratgie de long
terme pour l'Afrique, disposerait dune capacit de plaidoyer international et
rgional renforce qui lui donnerait un poids accru dans les relations de notre pays
avec les principaux bailleurs et instruments de laide auxquels notre pays
participe.
Un tel ministre permettrait aussi de donner plus de visibilit notre
action en faveur du dveloppement et partant, de renforcer la lgitimit de cette
politique publique, qui peut tre mise en question en priode budgtaire difficile.
On sait que les pays dans lesquels la politique d'aide au dveloppement est la plus
soutenue sont galement ceux o la communication gouvernementale est la plus
forte.
Enfin, et l nest pas le moindre de son intrt, la cration du ministre
aurait aussi pour effet de faire perdre toute justification la cellule africaine de
llyse. Mme si on sait que depuis larrive de Franois Hollande la
prsidence, elle ne joue plus le mme rle quauparavant, elle participe toujours
dune personnalisation excessive de la relation de la France avec les pays
africains. La spcificit de cette relation bilatrale doit tre maintenue compte tenu
des liens qui nous unissent au continent et de nos intrts, mais elle doit tre aussi
assainie et prendre la voie exclusive des canaux institutionnels. Le ministre y
contribuera opportunment.
b. disposant de marges de manuvre retrouves
Convaincue du caractre irremplaable de laide bilatrale, la
reprsentation nationale exprime anne aprs anne sa proccupation sur
larticulation entre les instruments bilatraux et multilatraux de notre aide, sur
leur dsquilibre. Le gouvernement ny a jusqu aujourd'hui pas apport de
rponse vritablement satisfaisante. Dans la perspective de refonte de notre
politique africaine telle quelle est ici propose, ce sujet est crucial.
En consquence, votre Mission formule ainsi ses arguments et
prconisations, fonds sur des considrations politiques et financires, qui
justifient la ncessit de redonner des marges de manuvre notre aide au
dveloppement bilatrale.

178

i. Les arguments politiques


Plusieurs raisons justifient que notre pays se donne de nouveau des marges
de manuvre pour disposer de plus de moyens daction autonomes au bnfice de
la politique africaine quil entend mener.
En premier lieu, la France nest aujourd'hui pas suivie autant quelle le
souhaiterait sur les problmatiques les plus graves qui touchent l'Afrique.
Laugmentation des moyens quelle pourra ddier est dautant plus ncessaire afin
de garantir le succs des actions novatrices quon a voques, qui pourront exercer
un effet dentranement. Il convient cet gard de ne pas oublier que longtemps, la
France a privilgi son action bilatrale dans les pays d'Afrique francophone et
que c'est prcisment cette exprience accumule qui lui a permis d'acqurir un
savoir-faire reconnu, reposant par exemple sur son propre systme de sant et sa
politique sanitaire, et d'avoir une vritable influence, une force dentranement au
sein de la communaut internationale.
Il convient aujourd'hui, lheure o les paradigmes qui se sont imposs
nont pas fait la preuve de leur efficacit, que la France raffirme avec force ses
axes dexcellence. Cela est dautant plus opportun que de dcennie en dcennie,
les institutions internationales, la Banque mondiale en premier lieu, ont pris le pas
pour exercer un leadership intellectuel dans la dfinition des grandes tendances
de laide et impos leurs visions l'ensemble de la communaut internationale. Or,
si elles ont toute leur utilit pour les possibilits de financement qu'elles
permettent, il semble temps de ne plus leur laisser donner seules le " la " dans la
dfinition des grandes orientations de l'aide au dveloppement.
Comme le rappelait The Lancet (1), il est piquant de voir le FMI voler
aujourd'hui au secours des systmes de sant des trois pays frapps par l'pidmie
d'bola, alors que sa politique au long des vingt dernires annes a prcisment
consist les dmanteler pierre pierre. Ou encore, de voir la manire dont la
Banque mondiale parat s'exonrer de toute responsabilit dans la mauvaise
gouvernance publique, par exemple dans son rapport de 1997 (2), en soulignant
l'importance du rle de l'tat. Sans qu'il s'agisse ici d'exonrer les gouvernements
africains de leurs propres responsabilits dans la mauvaise gouvernance dans
laquelle ils ont trop longtemps maintenu - et continuent pour la plupart d'entre eux
de maintenir - leurs pays, celle des organisations internationales, notamment du
systme de Bretton Woods dans la situation que connaissent nombre de ces pays,
dans la ruine des institutions tatiques, la destruction des systmes sociaux, est
tout aussi manifeste et ne doit pas tre oublie. Les pays africains en paient encore
le prix.
Plus gnralement, les politiques daide au dveloppement que la
communaut internationale a mis successivement en place ont vcu des

(1) Supra, page 71


(2) Supra, encadr, page 70

179

changements de pied incessants on ne peut plus contradictoires. Comme le relatait


par exemple Christian Seignobos (1), qui en a t longuement le tmoin sur le
terrain, lextrme nord du Cameroun illustre laveuglement des politiques d'aide
au dveloppement, la communaut des bailleurs nayant cess de proposer des
solutions clefs en mains sans suite ni logique, ni coordination, aux populations
bnficiaires dune rgion laisse labandon par les autorits du pays et par le
sud. Des politiques dominantes forestires, puis agricoles, puis hydrologiques, se
sont succd puis effaces la fin des annes 1980 devant des politiques
conomistes, elles-mmes remplaces par d'autres dans la dcennie 1990.
Comment mieux illustrer le fait que les solutions de dveloppement ont t
systmatiquement insuffles de lextrieur, chaque cole laissant la place la
suivante sans que la participation des principaux intresss soit considre ?
Cela pour dire que la lgitimit intellectuelle des institutions financires
internationales dterminer les orientations de l'aide et imposer les paradigmes
comme elles l'ont fait dans les annes passes peut bon droit tre reconsidre.
Notre pays n'a pas su ou voulu porter la contradiction la parole dominante qui
s'imposait dans les annes 1990 et 2000 et il a peu peu renonc aux axes les plus
forts que son expertise avait ports, avec une efficacit inconteste, que ce soit en
matire sanitaire ou sociale, comme en matire agronomique.
Cinquante ans de coopration franaise avec l'Afrique subsaharienne
Un bilan positif des actions bilatrales
Ce fut lpoque des offices agricoles, des caisses de stabilisation, des entreprises
publiques, des projets damnagement rgionaux (bassins du Sngal, du Niger, du Congo),
des instituts de recherche (en sant publique avec le rseau de lOCCGE de Bobo Dioulasso
et les instituts Pasteur), des coles dingnieurs inter-tats spcialises (Ouagadougou,
Bamako, Dakar, Yaound), des coles militaires vocation rgionale, mais aussi des
microralisations originales avec des quipes spcialises au temprament militant. On se
souvient aussi des apports oprationnels comme la mthode des effets conue pour
apprhender les divers impacts dun projet de dveloppement. Elle fut par la suite
habilement mobilise lors du dbat farouche avec la Banque mondiale sur lavenir des
filires cotonnires de lAfrique de lOuest. Au terme de cette priode trs dense
intellectuellement et foisonnante de projets de terrain, les rsultats ntaient pas minces : des
dizaines de milliers de cadres et dingnieurs formes, des infrastructures conomiques et
sociales installes, des capacits institutionnelles cres. Laccs leau potable et
lnergie a progress, le taux de scolarisation a augment, la scurit alimentaire sest
accrue dans de nombreuses rgions. Les campagnes de vaccination prventive ont permis
dradiquer la variole ; la ccit des rivires a disparu de lAfrique de lOuest ;
lamlioration des soins de sant maternels et infantiles a t significative. (2)

(1) Audition du 11 fvrier 2015


(2) Pierre Jacquemot, Cinquante de coopration franaise avec l'Afrique subsaharienne , Afrique
contemporaine, 2011/2, n 238, page 51

180

Il parat aujourd'hui ncessaire que la France sorte de lalignement


intellectuel dans lequel elle sest inscrite (1), russisse faire entendre de nouveau
sa voix, redonner ses propositions le lustre quelles ont perdu.
Cela est dautant plus important que personne ne conteste que la meilleure
expertise sur la zone sahlienne, et notamment en matire agronomique, est
dtenue par les centres de recherche franais. Par comparaison, comme le
soulignait avec force Serge Michailof (2), celles que peuvent prsenter les grandes
institutions internationales, que ce soit les banques de dveloppement, la Banque
mondiale en premier lieu, ou lUnion europenne, prsentent de grandes carences
dans le secteur cl quest le dveloppement agricole de cette rgion. Cela milite
pour une remobilisation de laide franaise au Sahel. Serge Michailof rejoint
Olivier Lafourcade dans l'ide que cette expertise du Sahel et du dveloppement
rural de cette rgion ne se retrouve gure dsormais qu lAFD, dans les instituts
de recherche franais, ainsi qu'au sein de quelques-unes des principales ONG, tel
le GRET.
Dans le mme esprit, on ne peut oublier non plus que la Banque mondiale
a aussi fait son possible pour contrecarrer des initiatives qui n'avaient pas l'heur de
correspondre son idologie nolibrale, par exemple dmanteler la filire coton
au Mali, russite incontestable de la coopration bilatrale franaise : La filire
coton au Mali est une des rares " success stories " du continent africain en
matire de comptitivit conomique. En effet, le Mali se classe depuis un an
comme le premier producteur de coton africain devant lgypte (610 000 tonnes)
et russit depuis dix ans le tour de force daccrotre rgulirement sa production
malgr labsence de subventions linstar de celles qui permettent notamment
aux producteurs de coton amricains de survivre au prix dune dstabilisation
gnrale du march mondial du coton. En outre, un pool bancaire original,
compos de banques de la sous-rgion ouest africaine, a russi ces dernires
annes assurer le financement de la commercialisation du coton dans un
environnement pourtant peu porteur. (3)
Il est donc essentiel que la France se donne l'ambition de promouvoir et
dfendre au sein de la communaut des bailleurs les axes politiques, notamment
en matire d'agriculture et de pastoralisme sahliens, qui sont unanimement
considrs comme de nature contribuer la rsolution durable des
problmatiques qui touchent les populations locales. Ce sont au demeurant des
sujets sur lesquels notre pays a bti sa rputation dans le pass, sur lesquels elle a
aussi parfois t combattue prcisment par les institutions financires. Le discours
de notre pays sur ses forces et atouts comparatifs doit tre rehauss.

(1) Pierre Jacquemot, op.cit., page 51


(2) Audition du 14 janvier 2015
(3) Kako Nubukpo, CIRAD, Quand la Banque mondiale sattaque la filire coton au Mali , janvier 2005,
http://www.abcburkina.net/ancien/coton_act/coton_act_12.htm

181

ii. Les aspects financiers


On ne contestera pas que le canal multilatral permet des effets de leviers
considrables et de dmultiplier des moyens quun pays seul ne pourra jamais
engager, que cela est indispensable lorsquil sagit de lutter contre les pandmies,
de lancer des programmes d'investissements ou, de plus en plus, de travailler sur
les problmatiques globales, comme le changement climatique. On sait par ailleurs
lnormit des besoins de l'Afrique en infrastructures, valus par la Banque
mondiale quelque 50 milliards de dollars annuels (1), et la combinaison des
apports privs et publics quelle impose. Pour toutes ces raisons, il ne peut tre
question pour notre pays de se retirer des principales institutions multilatrales
dans lesquelles nous sommes engags depuis longtemps, qu'il s'agisse des banques
de dveloppement ou des organisations du systme des Nations Unies dans
lesquelles, au demeurant, notre prsence, qui n'a cess de se rduire anne aprs
anne, est aujourd'hui son tiage.
Cela tant, sagissant de la rpartition de notre effort entre aide
multilatrale et bilatrale, de leur complmentarit, on oppose depuis trop
longtemps la reprsentation nationale des arguments dont la pertinence parat de
plus en plus discutable. Un rquilibrage doit tre opr pour donner notre action
les moyens de sa nouvelle ambition.
Il faut aujourd'hui rappeler quel niveau la part des subventions
bilatrales est tombe, y compris, et surtout, dira-t-on, en direction de nos
priorits, comme on la vu sagissant de lducation de base au Niger.
En ce qui concerne les priorits gographiques, les seize pays pauvres
dAfrique subsaharienne, le dernier Document de politique transversale, DPT, a
montr que lAPD bilatrale nette globale pour cet ensemble de pays se montait
une moyenne de 43 M. Avec un total distribu de 239 M de subventions en
2013, chacun a reu en moyenne moins de 15 M de subventions, tous secteurs
dintervention confondus, comme le montre le tableau ci-dessous (2).

Ces donnes, mettre en lumire avec le fait que dans cette enveloppe, les
dons-projets de l'AFD ont reprsent 125 M en 2013 pour les seize PPP, que
l'AFD a consacr cette mme anne 53 M en dons-projets pour lducation et
54 M pour la sant et la lutte contre le sida, toutes gographies confondues,
(1) http://www.banquemondiale.org/fr/news/speech/2013/10/10/getting-africa-s-infrastructure-built-by-worldbank-vice-president-for-africa-makhtar-diop
(2) Source : PLF 2015, DPT, annexes, page 83

182

permettent de conclure que notre politique d'aide au dveloppement ne distribue


que des confettis daide bilatrale. De quelle influence, et de quelle efficacit
concrte sur le terrain, cet apport de notre pays, - quon peut aussi juger dsastreux
en termes dimage -, peut-il tre dans le dbat international ou mme bilatral avec
les pays dAfrique francophone, en matire dducation, pour ne prendre que
lexemple dtaill plus haut ? lvidence, une telle drive fait perdre la France
toute possibilit dinfluence, a fortiori de contrle effectif, sur laide multilatrale
qui absorbe lessentiel de ses ressources.
Si la France entend recentrer son aide vers les pays d'Afrique francophone
qui en ont le plus besoin qui sont aussi ceux qui font face aux dfis les plus lourds,
elle doit retrouver des marges de manuvre et renforcer les instruments les plus
pertinents dont elle dispose.
iii. Les ncessits : abonder le bilatral et ractiver le FSP
Invent parce que la France, pour des raisons defficacit, faisait le choix
de concentrer ses moyens bilatraux sur sa Zone de solidarit prioritaire, le canal
multilatral tant alors privilgi pour les pays hors de cette zone, le Fonds de
solidarit prioritaire, FSP, est linstrument avec lequel le ministre des affaires
trangres met en uvre, aujourd'hui encore, son aide-projet, sous forme de dons
dans l'ensemble des domaines institutionnels et de souverainet. Comme le
rappelle lvaluation commande par la Direction gnrale de la mondialisation (1)
qui en a t faite lan dernier, le FSP est un instrument privilgi de
partenariat : - avec les tats et les organismes Inter-tats. Sa vocation
institutionnelle concernant l'ensemble des structures nationales (Ministres,
collectivits territoriales, tablissements publics, organismes inter-tats) se
traduit par une ncessaire responsabilisation de ces structures dans la mise en
uvre de projets prpars en troite collaboration ; - avec les autres bailleurs de
fonds et la socit civile, ncessairement concerns par les volutions
institutionnelles touchant aussi bien les domaines de souverainet et de dfense
des droits de l'homme (dcentralisation, justice, scurit...) que les domaines
sociaux (sant, ducation, eau et environnement, dveloppement des capacits
nationales...). . Cest aussi un instrument privilgi de lutte contre la pauvret,
- soit directement travers ses oprations dconcentres et de fonds social de
dveloppement ddis pour l'essentiel la socit civile, ou son appui direct aux
organisations non gouvernementales et la coopration dcentralise ; - soit
indirectement par l'impact recherch dans tous les secteurs, principalement dans
ceux de l'ducation et de la sant en faveur des plus dmunis, du genre et de
l'enfance.
Il existe trois types de projets dans le cadre du FSP : Les projets Pays ,
bilatraux, contribuant au dveloppement d'un pays partenaire ; les projets
inter-tats , bnficiant un groupe d'tats dtermin ; les projets
(1) SOFRECO, Christian Dessallien et Jean-Luc Perramant, valuation de linstrument " Fonds de
solidarit prioritaire ", rapport final , fvrier 2014 ; DGM, MAEDI

183

mobilisateurs , qui contribuent l'laboration de politiques sectorielles de


dveloppement, notamment par des oprations pilotes.
La conclusion qui a t tire de lvaluation ralise lan dernier est
simple : Cette valuation a montr que le FSP est un instrument qui garde un
grand intrt dans la bote outil de l'aide publique franaise pour des oprations
de solidarit (CD/FSD) et en matire de gouvernance dmocratique (justice, tat
de droit, scurit, renforcement de l'tat), en direction de pays situs entre la
crise et le dveloppement matris. Pour ces thmatiques, le FSP est
irremplaable actuellement. Aucun autre outil ne peut monter des projets du
mme genre, avec la mme rapidit et la mme flexibilit. (1) Conscutivement,
prcisent les auteurs de ltude, dans les pays fragiles, en phase de reconstructionrhabilitation-consolidation, le FSP savre particulirement pertinent, sappuyant
notamment sur un rapprochement politique favorisant des transferts qui ne se
limitent pas la technicit mais incluent des valeurs et des sensibilits
partages.
Malgr cela, dans la baisse
continue des crdits qui a durement
affect nos moyens bilatraux, le FSP a
particulirement souffert, sur le plan
financier et humain.
Selon les valuateurs, malmen
depuis dix ans, le FSP est mme
devenu
aujourd'hui
quantit
ngligeable, au point de ne plus
reprsenter que moins de 1 % des
programmes qui composent la mission
APD.
Aujourd'hui, un nombre trs faible de FSP-pays est mis en uvre : 119
projets-pays approuvs en 2000, 46 en 2005, 25 en 2013.
Au plan financier, les diagrammes reproduits ci-dessous montrent quil
sagit mme de loutil bilatral le plus impact comparativement aux bourses,
aux changes dexpertise ou aux autres moyens dinfluence, qui restent quasiment
tales sur la dernire dcennie.

(1) Ibid., page 70

184

volution des allocations FSP et autres instruments (1)

En outre, le FSP a galement pti de la diminution drastique de l'assistance


technique, alors mme quil a t dmontr que les projets FSP ne sont rien sans
lexpertise associe qui les anime et les gre (), c'est--dire dETI slectionns
et mis en place par la France, qui uvrent dans les projets mais assurent aussi un
rle de conseil et sont au premier plan pour le renforcement des relations de
coopration. (2). cet gard, le diagramme ci-dessous se passe de commentaires.

La baisse des effectifs de l'assistance technique (3)

(1) Source : ibid., page 74


(2) Ibid., page 73
(3) Source : Ibid., page 37

185

Sur une plus longue priode, depuis le dbut des annes 1960, la baisse a
t suprieure, puisque Pierre Jacquemot (1) montre quil y a eu jusqu 10 292
assistants techniques en 1980 :

C'est la raison pour laquelle, votre Mission recommande vivement que le


FSP, - dont on peut mme soutenir [quil] est irremplaable : - pour les pays en
sortie de crise, en situation de fragilit et en cours de rhabilitation
institutionnelle, - dans les domaines de la solidarit concrte sur le terrain pour
appuyer directement et renforcer les communauts et les organisations de la
socit civile - dans les domaines rgaliens de la gouvernance dmocratique :
justice, tat de droit, scurit, renforcement de l'tat. (2) soit au cur de la
stratgie de remobilisation de nos moyens bilatraux pour soutenir les actions
de stabilit et de solidarit mener au bnfice des seize pays pauvres prioritaires
et spcialement des cinq pays francophones de la bande saharo-sahlienne : Mali,
Mauritanie, Burkina Faso, Niger, Tchad.
c. Comment trouver les ressources ncessaires ? Quelques pistes
explorer
i. La question de la dotation excessive au Fonds mondial sida
Comme on la montr prcdemment, la contribution que la France verse
chaque anne au Fonds mondial pose dsormais plusieurs problmes politiques :
(1) op. cit., page 54
(2) Ibid., page 113

186

non seulement, elle est loin de cadrer avec la stratgie sant dont elle scarte
srieusement, mais surtout, elle nous prive de ressources ncessaires pour mettre
cette stratgie en uvre au bnfice des seize pays prioritaires de notre APD. On a
vu ce quil en tait avec l'Alliance GAVI ou linitiative Muskoka, et lon peut
considrer quune telle situation est difficilement justifiable. Comment considrer
comme lgitime que la France doive rduire les financements qui lui permettraient
de respecter ses engagements stratgiques et gographiques en matire de sant,
pour pouvoir maintenir, envers et contre tout, le financement sanctuaris au niveau
de 470 M par an un seul instrument dont laction ne vise pas prioritairement les
besoins de sant publique des pays les plus pauvres, ne contribue pas au
renforcement des systmes de sant des pays bnficiaires, et ne vise pas non plus
principalement les pays d'Afrique francophone ? Cette situation montre quau-del
de son incohrence, cet engagement nest en rien soutenable sur un plan financier.
Ramener notre contribution une plus juste proportion ne nuirait en rien
l'action du Fonds mondial, ni ne nuirait l'image de la France comme on ne
manquera peut-tre pas de l'entendre en raction cette proposition. Au-del de
cette considration, cest la seule et unique manire de permettre notre pays de
retrouver la marge de manuvre qui lui fait actuellement dfaut pour soutenir une
politique bilatrale efficace, lui donnant aussi lopportunit de retrouver la
visibilit et l'influence qu'elle a perdues en diluant son action dans une aide au
dveloppement multilatralise.
Votre Mission plaide en consquence que lapport de 60 M additionnels
annuels dcid par le Prsident Sarkozy pour trois ans et prorog dune dure
quivalente par le Prsident Hollande ne soit pas reconduit et que, en outre, la
contribution antrieure, porte 300 M en 2008, soit galement revue la baisse.
Si la priorit que lon a donne au Fonds mondial se justifiait il y a dix
ans, les temps et les circonstances ont chang et la preuve est faite aujourd'hui
que les pays d'Afrique francophone ont, avant toute autre considration, un
besoin fondamental dappui leurs systmes de sant, vers lesquels les
financements et actions doivent tre recentrs. Une contribution rduite de la
France au Fonds mondial permettra de retrouver les marges de manuvre qui font
aujourd'hui dfaut pour une action renouvele. Cest par exemple la position
dfendue rcemment par deux experts de l'AFD, Hubert de Milly, conseiller
politique la direction de la stratgie, et Pierre Salignon, chef de projets la
division sant et protection sociale, qui estimaient rcemment que si le
dveloppement rapide des pays mergents comporte des opportunits certaines
pour soutenir une croissance verte, durable et solidaire, sous forme de prts
concessionnels ou pas, souverains ou non souverains, il conviendrait aussi,
malgr les tentations du repli sur nos frontires, dassumer une approche plus
quilibre, sanctuarisant les subventions au bnfice des tats faibles revenus.
Faute dautres marges de manuvre, cela signifie certainement dassouplir en
France le flchage majoritaire actuel des dons vers le fonds mondial de lutte
contre le VIH, le paludisme et la tuberculose (plus dun milliard deuros sur 3
ans). Car sans nier les rsultats obtenus et les traitements mis disposition des

187

malades (ce combat nest pas totalement gagn), il serait bon de retrouver un peu
de flexibilit financire sur dautres questions de dveloppement, dans les Pays
Faible Revenu en particulier. (1)
L est toute la question. Et limpratif dy rpondre.
ii. Les financements innovants
La France a innov il y a une dizaine dannes en introduisant la
contribution de solidarit sur les billets davion en 2006, pour financer les
programmes internationaux de sant publique, laccs aux mdicaments dans les
pays en dveloppement et latteinte des OMD. Les recettes ont t consquentes,
comme le montre le tableau ci-dessous :

(M)

2009

2010

2011

2012

2013

162

163

175

185

185

2014
(P)
208

2015
(P)
222

Recette de la taxe sur les billets d'avion et prvisions

2016
(P)
225

2017 (P)
231

(2)

La liste des attributaires de ces recettes a volu dans le temps.


Initialement, aux termes du dcret de 2006 (3), elles se rpartissaient entre le
financement de la Facilit internationale dachat de mdicaments, UnitAid,
90 %, le solde, 10 %, servant au remboursement de la premire mission
demprunt de la Facilit de financement internationale pour la vaccination, IFFIm,
qui finance l'Alliance GAVI. Cette rpartition a t profondment modifie par
un dcret de dcembre 2013 (4) : les recettes de la taxe sur les billets d'avion sont
dsormais destines au remboursement de la premire mission demprunt de la
facilit de financement internationale pour la vaccination (IFFim), ainsi que pour
le financement du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le
paludisme, de la facilit internationale dachat de mdicaments (UnitAid), du
Fonds vert pour le climat, de lAlliance mondiale pour les vaccins et
limmunisation (GAVI), du fonds fiduciaire de lInitiative pour lalimentation en
eau et lassainissement en milieu rural (RWSSI) de la Banque africaine de
dveloppement et de lInitiative solidarit sant Sahel (I3S) .
Comme on le sait, le gouvernement souhaite ramener la contribution de la
France UnitAid en dessous de 50 % du total partir de 2015, ce quil fait depuis
2011 en apportant quelque 110 M annuels, aprs avoir assur 60 % du
financement dans les premires annes ; il invite aussi lorganisation diversifier
lorigine de ses recettes. Dans cette logique, et dans celle de ce quil a propos
(1) Pierre Salignon et Hubert de Milly, l'APD en priode daustrit : le dveloppement au dtriment des
pays les moins avancs ?, www.euractiv.fr ; 8 octobre 2014
(2) Source : Ministre des finances ; (donnes octobre 2014)
(3) Dcret n 2006-1139 du 12 septembre 2006 sur le fonds de solidarit pour le dveloppement pris en
application de larticle 22 de la loi n 2005-1720 du 30 dcembre 2005 de finances rectificative pour 2005
instaurant une contribution de solidarit sur les billets davion
(4) Dcret n 2013-1214 du 23 dcembre 2013 portant modification du dcret n 2006-1139 du 12 septembre
2006 sur le fonds de solidarit pour le dveloppement

188

plus haut, votre rapporteur recommande une nouvelle rpartition des recettes
de la taxe sur les billets d'avion, qui exclurait le Fonds mondial sida et
UnitAid.
Cest le Fonds de solidarit pour le dveloppement, FSD, gr par
l'AFD, qui reoit les recettes de la taxe sur les billets d'avion ainsi que celle de la
taxe sur les transactions financires depuis 2013. Le montant cumul des deux
taxes sera de 340 M cette anne, puis 370 M en 2016 et 400 M en 2017.
Rien ninterdit quune part de ces ressources soit notamment consacre au
financement dactions bilatrales visant au renforcement des systmes de
sant en Afrique subsaharienne. On peut rappeler pour appuyer cette
recommandation que cest d'ores et dj le cas, pour une infime partie : depuis les
origines, les montants collects pour le FSD ont servi en quasi-totalit, c'est--dire
99,6 %, au financement dactions multilatrales. Sur un total cumul depuis
2006 de 1583 M reus, seuls 6 ont t affects au financement dactions
bilatrales, savoir linitiative I3S au Niger. Il suffirait en consquence de
rvaluer cette rpartition.
iii. Quelle pourrait tre la contribution des entreprises au financement du
dveloppement ?
De plus en plus, les entreprises franaises participent au financement du
dveloppement de diverses manires, et il convient de saluer cet effort sa juste
valeur. Elles sont inventives et proposent des solutions souvent remarquables aux
populations des pays en dveloppement. En tmoignent par exemple les initiatives
de Bollor en Afrique de l'ouest, avec le concept de Blue zones . Comme le
rappelait rcemment Jeune Afrique conomie (1), Alimentes par de l'nergie
solaire stocke dans des batteries, les blue zones accueillent des espaces clairs
multi-fonctionnels, avec de leau potable, des centres de sant, dcoute et de
prvention pour les jeunes, une cole o des cours de e-learning pourront tre
dispenss, des activits sportives, des ateliers pour les artisans... La cration de la
bluezone de Kaloum aurait permis demployer 475 artisans guinens (lectricien,
maon, ferronnier, menuisier) . La Blue zone de Kaloum, Conakry, a servi de
base pour la lutte contre lpidmie bola, elle offre des accs internet aux
populations dfavorises, des espaces de travail et de rencontres aux jeunes
crateurs dentreprises, etc. Dautres sont d'ores et dj prvues dans le pays et le
groupe envisage de rpliquer ce modle dans divers autres pays de l'Afrique de
l'ouest, - certaines sont d'ores et dj actives - et lon cite ainsi le Togo, la Cte
d'Ivoire, le Niger, le Bnin. Au Cameroun, o le dispositif a t prsent votre
Mission par Mohamed Diop, directeur gnral rgional du groupe (2), cest un
rseau de transport estudiantin gratuit par autobus lectriques qui a t mis en
place dans les deux principales villes, Yaound et Douala. Toujours au Cameroun,

(1) http://economie.jeuneafrique.com/regions/afrique-subsaharienne/22312-bollore-qoffreq-sa-premierebluezone-a-la-guinee.html
(2) Entretien du 26 janvier 2015 Douala

189

Orange dispose dune fondation qui intervient sur les thmatiques sociales et
permet au groupe de montrer sa sensibilit et de concrtiser sa proximit avec la
population. On sait aussi le rle jou par la Fondation Total en Afrique en
matire de sant, dducation, de formation professionnelle. On pourrait multiplier
les exemples de lengagement des entreprises franaises sur le terrain, qui
participent aussi de leur stratgie de communication, dimplantation dans les
socits dans lesquelles elles travaillent.
Par ailleurs, de nouvelles orientations ont t prises rcemment et dautres
le seront dans un futur proche. La responsabilit sociale et environnementale
des entreprises a tout d'abord t inscrite dans la loi de juillet 2014 et la rflexion
se poursuit : rcemment, Emmanuel Faber, vice-prsident de Danone, et Jay
Naidoo, ancien ministre du gouvernement de Nelson Mandela, ont remis un
rapport Laurent Fabius, plaidoyer pour une implication renforce des entreprises
dans le dveloppement durable des pays en dveloppement, notamment africains.
Cela tant, dans le contexte actuel marqu par les difficults budgtaires
qui impactent le financement de la politique d'aide au dveloppement, peut-tre
serait-il opportun dtudier la mise en place de cadres de participation, de
partenariats, plus systmatiss. Comme le disait Etienne Giros, prsident dlgu
du CIAN, (1) le secteur priv est par exemple prt tre associ aux interventions
de l'AFD et participer trs concrtement leur dfinition, et les entreprises le
souhaitent vivement. lheure o la diplomatie conomique est devenue la
priorit du ministre des affaires trangres, o lensemble des moyens publics
sont dsormais mobiliss, coordonns et dmultiplis au profit des entreprises de
notre pays afin que leurs intrts soient bien pris en compte linternational, peuttre pourrait-on aussi envisager que, dans un juste retour des choses, elles
soutiennent leur tour nos dispositifs d'aide au dveloppement sur le terrain et
contribuent leur financement, selon des modalits de partenariats qui seraient
dfinir ? Votre Mission invite la rflexion sur cette question importante, qui
permettrait de renforcer les moyens aujourd'hui trs faibles la disposition des
postes diplomatiques.
iv. La problmatique des orientations sectorielle et gographique du FED
Notre pays est lorigine de la cration du Fonds europen de
dveloppement dont il a t un soutien constant, et lun des tout premiers
contributeurs. Il est aujourd'hui au deuxime rang derrire la RFA, avec une clef
de contribution proche de celle quil a au sein du budget communautaire. Cette
situation donne la France un poids politique majeur au sein de cet instrument,
dont elle pourrait peut-tre tirer mieux partie. Si lon en croit lvaluation qui a t
faite lan dernier de la contribution de notre pays au FED, on relve que si les
priorits du FED sont en relative cohrence avec celles de notre pays, notamment
en ce qui concerne la prise en compte des thmatiques de gouvernance. En

(1) Audition du 24 septembre 2014

190

revanche, on relve un trs faible apport du FED dans les secteurs sociaux,
lducation et la sant apparaissant comme trs peu dots.

Allocation des ressources du 10e FED en fonction des secteurs prioritaire de la France (1)

Les valuateurs considrent que cette faiblesse nest pas ncessairement


en opposition avec les priorits franaises si cette situation rsulte dune division
de travail entre les diffrents bailleurs en accord avec les priorits des pays
partenaires () et que le soutien de la CE ces secteurs est souvent indirect,
travers les appuis budgtaires globaux, qui financent de manire globale les
stratgies nationales de rduction de la pauvret, et qui ont mobilis 29,30% des
ressources du 10me FED. . (2)
En outre, a t releve une trs bonne cohrence gographique avec les
priorits de notre pays, puisquil apparat que, non seulement 90 % des crdits du
FED vont l'Afrique subsaharienne, mais quen outre, Les pays pauvres
prioritaires (PPP) ont reu eux seuls 41 % de laide prvue dans les
programmes nationaux destination de la zone ACP du 10me FED et
reprsentent chaque anne entre 37 % et 43 % des dcaissements annuels du
FED. Les 5 plus gros PPP bnficiaires daide via la programmation nationale
sont : le Burkina Faso, la Rpublique Dmocratique du Congo, Madagascar, le
Mali et le Niger puisquils cumulent eux cinq 21 % de laide totale verse aux
pays ACP en 2012. (3)

(1) Ernst & Young, MAEDI, valuation de la contribution de la France au Fonds europen de
dveloppement , rapport final, juin 2014, page 71
(2) Ibid., page 72
(3) Ibid., page 73

191

Ces lments sont trs positifs. Parmi les recommandations qui ont t
formules, votre Mission considre particulirement judicieuse celle invitant
lUnion europenne sappuyer encore davantage sur lexpertise et le savoirfaire des EM pour que le FED devienne terme un vritable instrument de
coordination et de complmentarit entre l'ensemble des politiques de coopration
des tats membre. (1) Dans un contexte budgtaire national contraint qui rend
ncessairement difficile un renforcement rapide de notre dispositif dassistance
technique, il y a l une opportunit particulirement intressante, qui conforte en
outre la complmentarit des actions communautaires et nationales. Elle permettra
notre pays de rinvestir un terrain quelque peu dlaiss par notre politique
bilatrale.
Dans ce mme ordre d'ides, on sait quune grande partie des ressources
du FED, quelque 3 Mds, sont achemines vers des contributions des
organisations internationales, faute pour la Commission davoir les capacits de
mettre en uvre elle-mme lintgralit des politiques quelle dfinit. Cette
dlgation de gestion est critique, coteuse. Votre Mission ne peut que faire
sienne la recommandation des valuateurs dinciter la Commission analyser
systmatiquement la possibilit de recourir plutt aux tats membres et leurs
oprateurs, quaux organisations internationales.
Cest dans cet esprit aussi que des dlgations de gestion ont commenc
dtre mises en uvre, les agences nationales, telles l'AFD et la KFW allemande,
se voyant confier la gestion de fonds europens moyennant des conventions de
partenariat. Ainsi que le recommandent les valuateurs, il serait particulirement
pertinent que sur les secteurs dexpertise franaise, notamment lagriculture, la
scurit alimentaire, la sant, les oprateurs franais soient incits se positionner
le plus fortement possible afin que les priorits de notre pays soient mieux mises
en uvre.

(1) Ibid., page 105

193

CONCLUSION
Au terme dun an de travail, de nombreuses auditions et dun dplacement
au Cameroun, votre Mission a souhait formuler ces quelques recommandations,
avec lambition dessayer de dfinir un nouveau paradigme sur lequel refonder la
relation entre la France et l'Afrique francophone.
Dune certaine manire, la politique africaine de notre pays reste
inventer. Car, au-del des ractions en urgence, des interventions militaires avant-hier en Cte d'Ivoire, hier au Mali, aujourd'hui en Centrafrique, demain sans
doute ailleurs - , malgr une aide au dveloppement dont on se demande parfois si
elle est vraiment une politique publique tant elle est immuable de gouvernement
en gouvernement, l'ambition de notre pays vis--vis de ce continent reste dfinir.
On a en effet quelque difficult lire une stratgie, on peine voir le rle que la
France prtend jouer long terme en Afrique, simplement pour accompagner les
pays francophones sur les deux axes majeurs que sont la stabilit et le
dveloppement, qui le concernent aussi au premier chef ; savoir, simplement,
comment la France se positionne, ne serait-ce que pour la dfense de ses intrts,
pour linfluence quelle peut exercer et le bnfice quelle entend garder de la
profondeur stratgique que reprsente un ensemble unique d'une vingtaine de pays
partageant avec lui la mme langue et une histoire commune, avantage potentiel
qu'aucune autre puissance ne possde dans cette rgion.
Aux yeux de votre Mission, les enjeux que le continent doit aborder
justifient tout d'abord d'lever l'aide au dveloppement au rang de pivot
structurant de la politique africaine de notre pays. C'est ainsi que la France
pourra proposer ses partenaires africains une approche cohrente et
mutuellement bnfique, et quelle confortera son image. Il sagit pour notre pays
dtre digne, mais sans repentance, de cette histoire et de ce capital partags, et de
proposer de nouvelles rgles communes, de nouvelles exigences aussi, fondes sur
nos valeurs. Si elle sait porter une vision stratgique de long terme, qui contribue
la fois la stabilit et au dveloppement, la France restera proche de l'Afrique de
demain.

195

SYNTHESE DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS

Redfinir une politique africaine ayant le dveloppement pour axe central


Mettre les problmatiques de dveloppement au cur de notre stratgie
politique pour l'Afrique
Recentrer les moyens de la politique d'aide au dveloppement sur les pays
les plus pauvres et notamment les plus fragiles
Mener une politique dinfluence reposant sur notre hritage commun
Tenir un discours de vrit vis--vis nos partenaires dAfrique
francophone
Mettre la francophonie comme vecteur dinfluence politique, culturelle et
conomique au rang des priorits principales
Dmilitariser progressivement la relation franco-africaine
Promouvoir nos valeurs
Resserrer les liens avec lAfrique de demain
Entretenir un dialogue politique plus soutenu avec les pays d'Afrique
francophone
*****
Se recentrer sur lessentiel
Soutenir les processus endognes de construction de lgitimit des pouvoirs
Renforcer notre soutien aux institutions tatiques, en donnant la priorit la
construction de capacits stratgiques des tats
Soutenir le renforcement des institutions rgaliennes
Redonner la priorit aux secteurs sant et ducation de base
Soutenir les politiques demploi en secteur rural
*****
Des instruments rforms
Instituer un ministre de plein exercice charg de lintgralit du pilotage
de la politique d'aide au dveloppement
Suggrer la cration dune spcialit politiques d'aide au dveloppement
au sein de lcole daffaires publique des Sciences Po
Retrouver des marges de manuvre financires pour pouvoir abonder notre
politique bilatrale, en rduisant notre contribution au Fonds mondial sida
Ractiver le Fonds de solidarit prioritaire
Promouvoir des partenariats entre les entreprises et les postes diplomatiques
Inciter la Commission europenne recourir davantage aux tats membres
pour lexcution du FED

196

197

TRAVAUX DE LA COMMISSION
La commission des affaires trangres a examin le prsent rapport
dinformation au cours de sa sance du mercredi 15 avril 2015.
Mme Elisabeth Guigou, prsidente.

199

ANNEXE

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNEES PAR LES RAPPORTEURS


Les membres de la Mission dinformation souhaitent adresser leurs plus sincres
remerciements lensemble des personnalits et experts quils ont rencontrs au cours de
leurs travaux.

1) Paris
MM. Yves Boudot, directeur Afrique, et Benot Verdeau CRG Afrique, accompagns
de M. Herv Gallpe, charg des relations parlementaires, Agence franaise de
dveloppement, (5 fvrier 2014)
M. Laurent Bossard, directeur du Club du Sahel et de lAfrique de louest, OCDE,
(9 avril 2014)
M. Hugo Sada, ancien dlgu la paix, la dmocratie et aux Droits de l'Homme de
l'Organisation internationale de la francophonie, OIF, (16 avril 2014)
M. Emmanuel Grgoire, directeur de recherche lInstitut de recherche pour le
dveloppement (IRD), (30 avril 2014)
M. Jean-Christophe Belliard, directeur Afrique, ministre des affaires trangres et du
dveloppement international, (7 mai 2014)
M. Pierre Duquesne, ambassadeur charg des questions conomiques de
reconstructions et de dveloppement, accompagn de M. Daniel Schlosser, adjoint,
(21 mai 2014)
M. Alexandre Marc, expert principal pays en crise, accompagn de Mme Cristina
Mejia, conseillre relations extrieures France, Bureau parisien de la Banque
mondiale, (21 mai 2014)
M. Philippe Hugon, directeur de recherche lIRIS, (4 juin 2014)
M. Jean-Franois Valette, ancien ambassadeur de France au Congo, (11 juin 2014)
M. Pierre Jacquemot, ancien ambassadeur de France en Rpublique Dmocratique du
Congo, prsident du GRET, chercheur associ lIRIS, (11 juin 2014)
M. Jacques Champagne de Labriolle, ambassadeur de France au Nigeria, (18 juin
2014)
M. Henri-Bernard Solignac Lecomte, chef de lUnit Afrique, Europe, Moyen-Orient
de lOCDE, (25 juin 2014)
M. Olivier Ray, conomiste, chef de lunit Pays fragiles, AFD, accompagn de Mme
Zolika Bouabdallah, charge des relations parlementaires, (2 juillet 2014)
Vice-amiral descadre Marin Gillier, directeur de la coopration de scurit et de
dfense, ministre des affaires trangres et du dveloppement international,
accompagn du colonel Bertrand de Reboul, chef de la mission Afrique

200
subsaharienne, et du capitaine Cyril Robinet, charg de mission, (9 juillet 2014)
M. Yves Gounin, conseiller dtat, ancien conseiller juridique du Prsident de la
Rpublique du Sngal, (9 juillet 2014)
M. Said Abass Ahamed, directeur de lInstitut de recherche et denseignement sur la
paix en Afrique, (23 juillet 2014)
M. Laurent Vigui, sous-directeur Afrique occidentale, ministre des affaires
trangres et du dveloppement international, (10 septembre 2014)
M. Olivier Lafourcade, ancien directeur des oprations de la Banque mondiale,
prsident du conseil dadministration dInvestisseurs et Partenaires dveloppement,
(10 septembre 2014)
M. Philippe Errera, directeur des affaires stratgiques, ministre de la dfense,
accompagn de Mme Patricia Lewin, chef de cabinet, du directeur et du colonel
Nicolas Jovanovic, (17 septembre 2014)
MM. Etienne Giros, prsident dlgu du CIAN, Stephen Decam, secrtaire gnral,
et Mme Alix Camus, secrtaire gnrale adjointe, (24 septembre 2014).
M. Lionel Zinsou, prsident de PAI Partners, (1er octobre 2014)
M. Carlos Lopes, secrtaire gnral adjoint des Nations Unies, secrtaire excutif de
la commission conomique pour l'Afrique, accompagn de M. Carl Manlan, assistant,
(7 octobre 2014)
M. Sbastien Minot, sous-directeur Afrique centrale, ministre des affaires trangres
et du dveloppement international, (8 octobre 2014)
M. Thierry Vircoulon, directeur du projet Afrique centrale de lInternational Crisis
Group, (21 octobre 2014)
M. Jean-Marc Chtaigner, directeur gnral-adjoint de la mondialisation, ministre
des affaires trangres et du dveloppement international, ancien ambassadeur de
France Madagascar, (22 octobre 2014)
M. Bruno Losch, conomiste, directeur de recherches au Centre de coopration
internationale en recherche agronomique pour le dveloppement (Cirad), (5 novembre
2014)
MM. Jean-Bosco Bazi, directeur gnral d'Eau-vive, Philippe Mori, responsable du
ple Afrique du Secours catholique, Philippe Jahshan, dlgu aux actions de
coopration internationale de Solidarit Laque et Michel Colin de Verdire, prsident
du GRDR, (19 novembre 2014)
Mme Sverine Bellina, directrice de lInstitut de recherche sur la gouvernance,
(26 novembre 2014)
M. Jean-Pierre Dozon, anthropologue, directeur de recherches lIRD et directeur
dtudes lEHESS, (26 novembre 2014)
Mme Dominique Kroudan, professeure, mdecin, experte en politiques et stratgies
internationales de sant des pays en voie de dveloppement, cole des affaires
internationales de Sciences Po, (3 dcembre 2014)
M. Laurent Bigot, ancien sous-directeur d'Afrique de l'Ouest au ministre des affaires
trangres et du dveloppement international, consultant, (16 dcembre 2014)
M. Alain Antil, responsable du programme Afrique subsaharienne, IFRI, (17
dcembre 2014)

201
Mme Hlne Le Gal, conseillre Afrique du Prsident de la Rpublique, accompagne
de M. Thomas Melonio, adjoint, (7 janvier 2015)
M. Serge Michailof, ancien directeur la Banque mondiale, ancien directeur l'AFD,
consultant, enseignant Sciences Po, (14 janvier 2015)
M. Justin Vasse, directeur du centre danalyse, de prvision et de stratgie du
ministre des affaires trangres et du dveloppement international, accompagn de
M. Karim Ben Cheikh, charg de mission scurit rgionale, (14 janvier 2015)
MM. Jean Pierre Marcelli, directeur Afrique de l'AFD, Philippe Chedanne, directeuradjoint, Jean-Benot Perrot-Minnot, coordonnateur gographique Cameroun et
Rpublique Centrafricaine, Olivier Ray, responsable de la cellule prvention des
crises et sorties de conflits, et Foulques Chombart de Lauwe, responsable de la
division relations avec les lus et les acteurs conomiques , accompagns de Mme
Zolika Bouabdallah, charge des relations avec le Parlement, (20 janvier 2015)
M. Hubert Vdrine, ancien ministre des affaires trangres, (21 janvier 2015)
Mme Marie-Emmanuelle Pommerolle, matre de confrence, directrice de lIFRE de
Nairobi, (21 janvier 2015)
M. Richard Bangas, professeur de science politique Sciences Po, ancien directeur
de la revue Politique africaine, (3 fvrier 2015)
M. Joseph Brunet-Jailly, conomiste, consultant, ancien directeur de recherche
lORSTOM et lIRD, enseignant Sciences Po, (10 fvrier 2015)
M. Christian Seignobos, gographe, directeur de recherche mrite lIRD, (11
fvrier 2015)
M. Arnaud Buiss, sous-directeur des affaires financires internationales, direction
gnrale du Trsor, accompagn de M. Benot Jonveaux, adjoint au chef de bureau
Multifin 2 Afrique subsaharienne et AFD la direction gnrale du Trsor,
(11 mars 2015)
MM. Assane Diop, journaliste Radio France Internationale, Christophe Boisbouvier,
journaliste RFI et Jeune Afrique et Jean-Pierre Bat, archiviste-palographe
historien, responsable du fonds Foccart la direction des archives nationales,
chroniqueur Libration, (24 mars 2015)
2) Au Cameroun (du 25 au 31 janvier 2015)
a) Douala (du 25 au 27 janvier 2015)
M. Jol Renou, consul gnral
MM. Mohamed Abdoulaye Diop, directeur rgional, Arnaud Bouhier, Bollor Africa
Logistics et Quentin Grard, directeur gnral de Camrail
Mme Elisabeth Medou-Badang, directrice gnrale dOrange
M. Joseph Beti Assomo, gouverneur de la Rgion du Littoral
Dr. Fritz Ntone Ntone, dlgu du Gouvernement auprs de la Communaut Urbaine
de Douala
Mme lise Pokossi Doumbe, dpute, RDPC
M. Jean-Pierre Battermann, directeur gnral de TOTAL,
Mme Marie-Andre Ngwe, prsidente de la section Cameroun des CCEF

202
M. Jean-Pierre Ekindi, ancien dput, prsident du Mouvement progressiste
M. Jean-Michel Nintcheu, dput, vice-prsident du groupe parlementaire SDF
Monseigneur Samuel Kleda, archevque mtropolitain de Douala
b) Yaound (du 28 au 30 janvier 2015)
Mme Christine Robichon, ambassadrice de France
M. Jrmie Robert, premier conseiller, ambassade de France
Colonel Christian Janus, attach de scurit intrieure prs lambassade de France
Colonel Patrick Bengler, attach de dfense prs lambassade de France, charg de la
mission de coopration de dfense
M. Pascal Maccioni, chef du service conomique rgional Afrique centrale ,
ambassade de France
M. Rgis Dantaux, conseiller de coopration et daction culturelle, directeur de lIFC
M. Grgoire Owona, ministre du Travail et des Affaires sociales
M. Amadou Ali, vice-Premier ministre, ministre des relations avec le parlement
M. Djibril Cavaye Yeguie, prsident de lAssemble nationale
M. Jean-Baptiste Bokam, secrtaire dtat auprs du ministre de la Dfense, charg de
la Gendarmerie Nationale
M. Louis-Paul Motaze, secrtaire gnral des services du Premier ministre
M. Jean-Claude Mbwentchou, ministre du Dveloppement Urbain et Habitat
M. Ren Emmanuel Sadi, ministre de ladministration territoriale et de la
dcentralisation
M. Joseph Dion Ngute, ministre dlgu auprs du Ministre des relations extrieures
charg de la coopration avec le Commonwealth
Mmes Najat Rochdi, coordonnatrice rsidente du systme des Nations Unies au
Cameroun et reprsentante rsidente du PNUD et Franoise Collet, ambassadrice,
chef de la dlgation de lUnion europenne, MM. Racine Kane, reprsentant rsident
de la Banque africaine de dveloppement et Gregor Binkert, directeur rgional des
oprations, Banque Mondiale
Mme Marie-Rose Ada Owona, dpute, vice-prsidente du groupe parlementaire
damiti Cameroun-France lAssemble nationale, accompagne dune dlgation
de membres du groupe damiti
M. Sali Darou, dput, prsident de la commission de la dfense nationale et de la
scurit lAssemble nationale, membre du bureau politique du RDPC
M. Martin Mbarga Nguele, dlgu gnral en charge de la sret nationale
M. Guiba Gatama, directeur de la publication du journal Lil du Sahel
M. Mathias-ric Owona Nguini, politologue, coordinateur scientifique de la
Fondation Paul Ango Ela de gopolitique en Afrique centrale, rdacteur en chef de
Enjeux
M. Emmanuel Nganou Djoumessi, ministre de lconomie, de la planification et de
lamnagement du territoire
M. Philippe Miquel (GDF/Suez) et Mme Karine Migliorini (EDF)

203
M. Ferdinand Ngoh Ngoh, secrtaire gnral de la prsidence de la Rpublique