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Politique budgtaire

Dossier ralis par Matthieu Mucherie


Dossier ralis par Matthieu Mucherie

Dfinition
La politique budgtaire est une politique conomique qui consiste utiliser les variations de l'quilibre
budgtaire de l'Etat pour atteindre certains objectifs. Au XXme sicle, les analyses de Keynes ont sembl
donner une justification l'ide que le budget puisse tre autre chose qu'une caisse destine procurer des
ressources l'Etat afin d'assurer le bon fonctionnement des administrations. Certes, les politiques de grands
travaux n'ont attendu ni le XX sicle, ni Keynes. Ce dernier, peut-on dire, les a intgres dans un
raisonnement macroconomique pour des situations bien dlimites. Il n'est pas excessif de dire que
l'opinion commune a oubli et l'un et, surtout, les autres. Quant au raisonnement macroconomique, Keynes
a montr que l'utilisation du dficit budgtaire pouvait influencer la demande des agents conomiques
(consommation des mnages, investissement des entreprises) et, ce faisant, empcher la spirale de la
dpression. Parmi les conditions de validit de cette approche, il y a l'ide que la demande globale soit
structurellement insuffisante du fait d'une pargne excessive. On peut s'interroger sur la pertinence de cette
hypothse dans un monde tellement marqu par la frnsie de la consommation et qui, dans certains pays,
prfre l'endettement l'pargne.
Le fait que, en France, l'Etat emploie directement ou indirectement, prs du quart de la population active, et
o les dpenses publiques reprsentent 54% du PIB, pourrait sembler un gage d'efficacit de la politique
budgtaire. En ralit, comme cette politique porte sur les variations (transformation de l'excdent
budgtaire en dficit et inversement) et sur les soldes (excdent ou dficit budgtaire), la politique
budgtaire exige une grande flexibilit de la dpense publique.
En suivant la typologie des politiques conomiques de Musgrave (stabilisation, allocation et redistribution),
on pourrait assigner trois objectifs la politique budgtaire (ce sont du moins ceux qui sont le plus souvent
avancs) :
1. La stabilisation de l'activit (lissage des cycles) : le cycle peut difficilement tre considr comme un
phnomne d'quilibre traduisant l'ajustement optimal d'une conomie.
2. Une distribution quitable des ressources entre gnrations et l'intrieur d'une gnration donne
3. La promotion d'un sentier de croissance optimal fond sur l'accumulation du capital.
Il n'y a pas de conflits d'objectifs et donc d'arbitrage entre ces trois lments, et la perte de soutenabilit de
la politique budgtaire rduit son efficacit au regard de tous les objectifs la fois.

Analyse
Il est d'usage d'opposer deux conceptions de la politique budgtaire :
1. La politique budgtaire"keynsienne"
L'utilisation de l'outil budgtaire se fonde principalement sur la rigidit des prix et des salaires nominaux.
Une action sur la demande globale au travers du solde du budget est la fois possible et souhaitable (voir
Solow, 2002), sauf en cas de trappe liquidit. Cela drive du primat accord la demande sur l'offre, au
court terme sur le long terme et la politique budgtaire sur la politique montaire. L'analyse en terme de
schma IS-LM et de courbe de Phillips poussent intervenir.
2. La politique budgtaire"noclassique"
La politique de relance est peu inefficace (montaristes), totalement inefficace (cole de l'offre) et mme
dangereuse (cole des cycles d affaire rels). Lorsque l'tat a recours l'emprunt pour financer les dpenses,
il pousse la hausse les taux d'intrt ce qui tend dprimer l'investissement d'un montant quivalent la
relance. Barro (1974) ajoute que les agents savent qu' terme le taux d'imposition augmentera pour
rembourser l'emprunt, et qu'en prvision de ces impts futurs ils rduisent leur consommation (ils font leur
la contrainte budgtaire inter-temporelle de l'Etat). L'efficacit de la relance est donc contrecarre par les
anticipations des agents. Dans ces conditions, que faire ? Promouvoir l'quilibre budgtaire sur l'ensemble
du cycle afin de ne pas peser sur l'pargne nationale, faire attention en amont l'origine des fonds (neutralit
fiscale) et en aval l'utilit sociale des investissements publics.
Aujourd'hui, cette opposition n'est plus pertinente : les no-keynsiens eux-mmes (G. Mankiw, par
exemple), marquent une prfrence de plus en plus grande la politique montaire plutt qu' la politique
budgtaire comme instrument de stabilisation court terme.

Les conditions d'efficacit

Les conditions d'efficacit de la politique budgtaire apparaissent rarement dans les dbats publics. Elles
font pourtant l'objet d'un consensus chez les conomistes.
1. La politique budgtaire est efficace s'il y a une forte propension consommer et une faible propension
importer, si la demande de monnaie est fortement lastique au taux d'intrt et l'investissement faiblement
lastique au mme taux d'intrt.
2. Dans sa mise en uvre, elle suppose une grande clairvoyance et une grande probit des autorits
publiques.
3. Son instrument essentiel, le dficit budgtaire discrtionnaire, peut tre obtenu de deux faons: un
accroissement des dpenses recettes fiscales inchanges et une diminution des impts dpenses
publiques inchanges. Il s'avre que la France a eu, historiquement, une prfrence marque pour la
premire formule avec, en voie de consquence, un accroissement tendanciel du poids des dpenses
publiques dans le PIB. Au contraire, les Etats-Unis ont utilis principalement le Tax cut, que ce soit J. F.
Kennedy dans les annes 1960 ou Ronald Reagan dans les annes 1980, pour ne citer que deux plans bien
connus. Or, l'efficacit de la politique budgtaire apparat plus grande dans le second cas que dans le
premier.

Obstacles

Plusieurs obstacles doivent tre mentionns :


1. Les effets d'viction
L'viction financire consiste en une augmentation des taux d'intrt lie aux besoins de financement des
administrations publiques.
2. La valeur des multiplicateurs.
La valeur du multiplicateur budgtaire a considrablement baiss. Elle est souvent infrieure 1 en
conomie ouverte. Un point de PIB d'impulsion budgtaire en zone euro donnerait environ 0,8 point de
croissance dans le cadre d'une politique montaire visant la stabilit des prix. Dans ce cas, le seul effet d'une
politique de relance se lit dans l'accroissement de la dette publique !
3. La nature des chocs
Agir par le budget suppose un choc de demande, et un choc temporaire (les prix tant flexibles
moyen-long terme) ; un choc d'offre permanent ne relve pas des politiques conjoncturelles. Or, il est
difficile, en pratique, d'identifier la nature et la dure du choc au moment o il survient. Comment
caractriser, par exemple, la runification allemande au moment o elle a t ralise ? Il en dcoule de
nombreuses"erreurs de tirs"o l'on confie la politique budgtaire ce qui relve de politiques structurelles
4. Le problme des dlais
L'efficacit d'une politique de stabilisation dpend du degr de rigidit des salaires nominaux et des dlais
d'efficacit de l'instrument de stabilisation. Si les cycles sont courts et les dlais d'efficacit sont longs, alors
mieux vaut probablement ne rien faire : une politique budgtaire se voulant contra-cyclique peut s'avrer in
fine pro-cyclique. Il y a fort parier que les dcideurs finissent par accentuer l'ampleur du cycle et
l'instabilit de l'conomie : le"fine tuning"relve de l'exploit. Il est vrai que la politique montaire est
soumise au mme problme, mais son dlai d'efficacit est un peu plus court.
5. Les contraintes de solvabilit (effet boule de neige de la dette publique ) et de crdibilit
Un stock de dette publique lev entame le capital rputationnel des autorits et donc l'efficacit de
l'instrument budgtaire.
Quelques prcisions sur ce point. Les administrations publiques sont soumises comme tous les agents une
contrainte budgtaire inter-temporelle. L'existence d'un march financier fait que les autorits ne sont pas
soumises une contrainte d'quilibre chaque priode, mais une contrainte d'quilibre long terme qui
signifie que la dette doit tre gage par la capacit future dgager des excdents primaires. Une politique
budgtaire est dite soutenable si elle peut tre poursuivie sans se traduire par une hausse du taux
d'endettement telle que les marchs anticipent une modification invitable de ses orientations fonde sur un
alourdissement des impts, une baisse des dpenses, une montisation du dficit ou un allgement de la
charge de la dette par l'inflation non-anticipe. De nos jours, la plupart des conomistes militent en faveur
de l'quilibre budgtaire en moyenne sur le cycle : un dficit permanent conduit, dans le cadre du modle de
croissance noclassique (Solow, 1956) une baisse de l'pargne et in fine une baisse du niveau de capital
par tte et des possibilits de consommation par tte. La dette publique constitue un"fardeau
intergnrationnelle"(Modigliani) : l'accumulation des dficits publics contribue diminuer le stock de
capital dont bnficieront les gnrations futures.

6. Le financement par des impts distordants


Nombreux sont les partisans des politiques budgtaires qui ont longtemps fait"comme si"les impts taient
neutres, comme si l'extraction des ressources budgtaires ne se traduisait pas par des cots en bien-tre
importants (cots de collecte, effets dsincitatifs sur l'offre de travail, vasion fiscale, biais en faveur du
financement par endettement ).
7. Une vision irniste des dcideurs
Dans l'approche budgtaire traditionnelle, encore dominante de nos jours, les actions budgtaires sont
dcides par des tres entirement dvous l'intrt gnral, des altruistes qui il ne viendrait jamais
l'ide d'oprer une relance six mois des lections dans le seul but de se faire rlire, ou de distribuer des
fonds des secteurs conomiquement improductifs mais bien organiss politiquement, dans une logique
clientliste. C'est tout le mrite de l'cole du Public Choice d'avoir soulign le caractre"hors-sol"de ce type
d'analyse. L'action budgtaire est, dans les faits, tributaire du cycle politique et de diverses considrations
peu avouables qui limitent ses capacits contrer le cycle conomique et redistribuer quitablement les
ressources (cf. les plans de relance au Japon au cours des annes 1990, qui n'ont relanc que des projets
socialement peu utiles dans le secteur du BTP proche du parti au pouvoir).
Ajoutons que les annes 1970 et 1980 ont t marques par un mouvement thorique trs prononc en
dfaveur de l'efficacit des politiques budgtaires :
8. L'quivalence no-ricardienne (Barro, 1974)
Le mode de financement de la dpense publique (par emprunt ou par impt) est indiffrent ; une rduction
d'impt finance par un alourdissement de la dette publique, dans la mesure o elle ne donnera pas aux
agents privs le sentiment que leur richesse nette s'est accrue, ne stimulera pas la demande globale et donc
l'activit. Les tests empiriques valident rarement l'quivalence ricardienne, mais elle semble jouer un rle
significatif pour les pays trs endetts.
9. La proposition d'inefficacit de la politique conomique de Sargent et Wallace (1975)
Avec des prix flexibles et des anticipations rationnelles, la politique budgtaire est inefficace. Mais on peut
se souvenir galement de la"dplaisante arithmtique"des mmes auteurs (1981) : le dficit budgtaire peut
tre (lorsque le ratio d'endettement public et le taux d'imposition atteignent des niveaux tels que le
financement du dficit ne peut plus tre que montaire) la cause d'une inflation que, sous certaines
conditions, la politique montaire sera incapable de matriser. L'inflation devient alors une variable
endogne dtermine par la dynamique de la dette et qui se nourrit d'elle mme via les anticipations. On a
vu de tels enchanements dans l'histoire (Argentine des annes 1980 ) mais il est vrai que le risque apparat
faible de nos jours dans les pays de l'OCDE.
10. La mise en vidence, par Barro, des cots lis la variabilit des taux d'imposition
La fiscalit n'affecte pas seulement l'allocation des ressources entre diffrents types d'actifs un moment
donn mais galement l'allocation intertemporelle de ces ressources ; la politique budgtaire devrait
chercher une meilleure neutralit intertemporelle. R. Barro recommande le lissage dans le temps des
modifications de taux d'imposition ("tax smoothing") : si les impts introduisent des distorsions dans les
comportements des agents (et c'est presque toujours le cas car les impts forfaitaires ont une place limite
dans les systmes fiscaux des pays de l'OCDE), alors le mode de financement des dpenses publiques n'est
plus neutre et la taxation optimale consiste fixer un taux d'imposition constant en ligne avec le taux de
croissance naturel de l'conomie et qui permette de respecter la contrainte budgtaire intertemporelle de

dans les systmes fiscaux des pays de l'OCDE), alors le mode de financement des dpenses publiques n'est
plus neutre et la taxation optimale consiste fixer un taux d'imposition constant en ligne avec le taux de
croissance naturel de l'conomie et qui permette de respecter la contrainte budgtaire intertemporelle de
l'Etat..

Des pistes
Pour restaurer la soutenabilit, la prvisibilit et l'efficacit de la politique budgtaire, et refaire du budget
vot par les reprsentants du peuple un acte qui ne ment pas, plusieurs pistes ont t exprimentes (cf.
l'tude de cas sur le pacte de stabilit, disponible sur ce site) ; deux russites mritent une attention
particulire :
1. La rgle d'or des finances publiques
Au Royaume-Uni, deux rgles ont t poses en 1997 :
a- La rgle d'or des finances publiques : au cours du cycle, non seulement le dficit ne peut pas dpasser
l'investissement brut (ce que prvoit la loi fondamentale allemande ), mais il ne peut dpasser
l'investissement net (on retranche l'amortissement). On est ici aux antipodes de certains dbats hexagonaux
ou l'on propose que les dpenses d'investissement des autorits publiques puissent sortir de la rigueur
budgtaire du pacte de stabilit au prtexte que ce sont des dpenses d'avenir.
b- Une rgle d'endettement ou"rgle de l'investissement soutenable": au cours du cycle, le rapport de la dette
nette au PIB ne doit pas excder un niveau"prudent", fix 40%. La rforme de l'administration anglaise
une dcennie plus tt (rforme"Next Steps", 1988) aide garder ce cap. Depuis le milieu des annes 90,
l'endettement public du royaume a (en pourcentage du PIB) nettement baiss.

2. La voie no-zlandaise : Une approche patrimoniale des finances publiques


La politique budgtaire se voit assigner le rle de faire en sorte qu'une gnration transfre celle qui suit
une richesse nette (actifs publics moins dettes publiques) au moins gale celle dont elle a bnfici. Cela
suppose une refonte complte de la comptabilit nationale (de la comptabilit de caisse la comptabilit
analytique) et une gestion des affaires publiques oriente par des indicateurs d'efficience et sanctionne par
des valuations qui ne sont pas de pure forme. La Nouvelle-Zlande a commenc cette rvolution
budgtaire en 1984 en soumettant les dcideurs publics un salaire au mrite (par exemple, le gouverneur
de la banque centrale tait rmunr en fonction des chiffres de l'inflation), en transformant les services des
ministres en agences autonomes et concurrentes, et surtout en insistant sur la transparence des actions
publiques (voir Campos et Pradhan, 1996) ; l'exprience de ce pays en la matire a par exemple t reprise
dans les propositions du FMI depuis une quinzaine d'annes. Au total, la qualit des services publics
no-zlandais n'a pas diminue en dpit d'une rduction importante des dpenses et de la dette. Avec la
directive comptable M14, la France a commence s'engager sur cette voie mais trs timidement puisque
cette approche patrimoniale ne concerne que les collectivits locales.

Conclusion
La popularisation des versions simplificatrices des thses keynsiennes (thme de"la relance") rend
politiquement coteux pour un gouvernement de sembler rester inactif en cas de ralentissement de la
conjoncture. De plus, avec l'autonomisation des Banques centrales, les gouvernements ne disposent plus de
l'outil montaire. Il peut donc tre tentant de recourir l'action budgtaire, mais la dcentralisation et
l'ouverture des conomies rendent trs incertains les rsultats ; par ailleurs, la globalisation et les incidences
du vieillissement sur les dpenses obligent prter plus attention l'endettement et rend proccupante la

l'outil montaire. Il peut donc tre tentant de recourir l'action budgtaire, mais la dcentralisation et
l'ouverture des conomies rendent trs incertains les rsultats ; par ailleurs, la globalisation et les incidences
du vieillissement sur les dpenses obligent prter plus attention l'endettement et rend proccupante la
difficult qu'ont tous les Etats rduire les dficits.
Un point crucial est la discipline budgtaire en phase haute du cycle : exploiter les marges de manoeuvre
procures par les priodes d'expansion pour restaurer les quilibres budgtaires. Cela suppose une
certaine"culture du cycle"qui, si l'on en juge par l'volution de la composante structurelle des dficits
publics, n'est manifestement pas la spcialit des gouvernements franais (1988-1990 ; 1998-2000 ).

Annexe

La politique budgtaire est-elle contra-cyclique ?

Corrlation des soldes budgtaires et des outputs gaps

URL de la page en cours : http://www.melchior.fr/Politique-budgetaire.3932.0.html


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