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Processo

Coletivo - Joo Paulo Lordelo


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MANUAL PRTICO
DE PROCESSO
COLETIVO
DE ACORDO COM O NOVO CPC


JOO PAULO LORDELO



2 EDIO - REVISADA
2015






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Processo Coletivo - Joo Paulo Lordelo


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JOO PAULO LORDELO


Graduado em Direito pela Universidade Federal da Bahia (2009), com perodo sanduche na
Universidade de Santiago de Compostela (ES). Especialista em Direito do Estado (2009). Mestre em
Direito Pblico pela Universidade Federal da Bahia (2013). Membro do Instituto Baiano de Direito
Processual Penal e da Academia Brasileira de Direito Processual Civil. Professor em diversas
instituies de ensino superior, ps-graduao e cursos preparatrios para carreiras pblicas.
Aprovado em concurso para Procurador do Estado (PE), Defensor Pblico Federal (DPU), Juiz de
Direito (BA) e Procurador da Repblica (Ministrio Pblico Federal - 1 colocao no concurso).
Ex-Defensor Pblico Federal (2010-2014), Procurador da Repblica (MPF) na Bahia.
Editor do site http://www.joaolordelo.com.







MANUAL PRTICO DE PROCESSO COLETIVO
ATUALIZADO EM 1 DE JULHO DE 2015



Teoria geral do processo coletivo ........................................................................ 03
Ao civil pblica ................................................................................................. 38
Ao popular ....................................................................................................... 59
Mandado de segurana coletivo ......................................................................... 70
Mandado de injuno coletivo ........................................................................... 78






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TEORIA GERAL DO PROCESSO COLETIVO



Sumrio:
1. Introduo
1.1. Fundamentos da ao coletiva
1.2. Conceito de processo coletivo
2. Fases metodolgicas do estudo do direito processual civil
2.1. Evoluo do processo coletivo no Brasil
2.2. Modelos de tutela jurisdicional dos direitos coletivos
3. Natureza dos direitos metaindividuais e a tutela coletiva
4. Classificao do processo coletivo
5. Principais princpios de direito processual coletivo comum
5.1. Princpio da indisponibilidade mitigada da ao coletiva
5.2. Princpio da indisponibilidade da execuo coletiva
5.3. Princpio do interesse jurisdicional no conhecimento do mrito
5.4. Princpio da prioridade na tramitao
5.5. Princpio do mximo benefcio da tutela jurisdicional coletiva
5.6. Princpio do ativismo judicial
5.7. Princpio da mxima amplitude/atipicidade/no-taxatividade do processo
coletivo
5.8. Princpio da ampla divulgao da demanda coletiva
5.9. Princpio da integratividade do microssistema processual coletivo
5.10. Princpio da adequada certificao da ao coletiva
5.11. Princpio da adequada representao ou do controle judicial da legitimao
coletiva
5.12. Princpio da competncia adequada
5.13. Princpio da reparao integral do dano
6. Objeto do processo coletivo
6.1. Classificao de Barbosa Moreira dos direitos e interesses metaindividuais
6.2. Observaes importantes
6.3. Aes pseudoindividuais
7. Coisa julgada no processo coletivo
7.1. Limites da coisa julgada
7.2. Questes sobre o regime jurdico da coisa julgada coletiva
7.3. Coisa julgada no mandado de segurana coletivo
7.4. Relaes jurdicas continuativas
8. Relao entre demandas
8.1. Sistemas de relao entre as demandas
8.2. Relaes entre demandas no processo individual
8.3. Relaes entre demandas no processo coletivo (conexidade e litispendncia)
8.4. Critrio para a reunio/unificao de demandas coletivas relacionadas
9. Competncia nas aes coletivas
9.1. Critrio funcional
9.2. Critrio material
9.3. Critrio valorativo
9.4. Critrio territorial
9.5. A inexistncia de juzo universal nas aes coletivas
10. Liquidao e cumprimento de sentena
10.1. Direitos difusos e coletivos
10.2. Direitos individuais homogneos
10.3. Observaes finais sobre liquidao e execuo
11. Prescrio e decadncia


1. Introduo
1.1. Fundamentos da ao coletiva

Segundo DIDIER, as aes coletivas possuem duas justificativas:


a) Fundamento sociolgico ! Acesso Justia. As aes coletivas permitem a resoluo de
demandas pretenses retidas, principalmente de consumidores, relativas a bens e servios
de massa.
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b) Fundamento poltico ! Princpio da economia processual. Permitem a soluo de


diversos conflitos por meio de um s processo.

1.2. Conceito de processo coletivo

Processo coletivo aquele instaurado por ou em face de um legitimado autnomo, em que
se postula um direito coletivo lato sensu ou se afirma a existncia de uma situao jurdica coletiva
passiva.

2. Fases metodolgicas do estudo do direito processual civil


A doutrina distingue a evoluo do direito processual civil em 3 etapas:
1 Fase: sincretismo, civilismo ou privatismo (do direito romano at 1868) ! Nesta fase, o

direito processual no era uma cincia autnoma, havendo uma confuso metodolgica entre
direito material e direito processual, da porque as poucas regras de processo estavam
previstas nos cdigos civis.

2 Fase: autonomismo (1868 at 1950) ! Quem iniciou a fase autonomista foi VON BLOW. Ele

percebeu que o processo seria uma relao jurdica autnoma, envolvendo o Estado (que
pode ser acionado, para que tome as medidas contra aquele que pretensamente violou o
direito). Assim, haveria duas relaes jurdicas autnomas: a material e a processual. Foi
nessa fase que o processo virou uma cincia autnoma. Crtica: o processo passou a ser
intensamente estudado como objeto autnomo, deixando de servir ao direito material, o que
criou excessos formalistas.

3 Fase: instrumentalismo ou fase de acesso justia (1950 em diante) ! Com a finalidade de

resgatar a proximidade entre direito e processo, sem negar a sua autonomia, surge esta
terceira fase, que visa que o processo seja um instrumento de acesso justia.

Essa fase foi inaugurada em 1950, a partir de uma obra chamada de Acesso Justia, de
GARTH (EUA) e CAPPELLETTI (ITA). Para tais autores, para garantir o acesso justia e tornar o
sistema instrumentalista, os ordenamentos jurdicos teriam de observar 3 ondas renovatrias
de alteraes legislativa, para comear a tutelar as situaes jurdicas controvertidas:
a) Justia aos pobres ! Neste sentido, foi desenvolvida a tutela do hipossuficiente, sendo
criada, no Brasil, a Defensoria Pblica, a Lei de Assistncia Judiciria (de 1950 instituiu a
pobreza por presuno), os Juizados Especiais etc.;
b) Coletivizao do processo ! necessrio que haja um tratamento coletivo para o
processo, pois somente assim haver verdadeiramente acesso justia. GARTH e CAPPELLETTI
perceberam a necessidade de serem tuteladas pelo processo trs situaes at ento no
protegidas pelo sistema:

Bens ou direitos de titularidade indeterminada - Como no havia uma titularidade


especfica para bens como o meio ambiente e o patrimnio pblico, e.g., tais bens
freqentemente ficavam sem tutela. Justamente por isso, os autores propuseram a
coletivizao do processo neste ponto. Foram criados os legitimados coletivos (ex: MP,
defensorias, rgos pblicos).

Bens ou direitos individuais cuja tutela individual no fosse economicamente


aconselhvel - Num segundo enfoque, encontram-se os casos em que o direito
veiculado o tradicional direito individual, mas cuja tutela individual no exercida,
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pelos mais diversos motivos, tais como: falta de conscincia da populao sobre a
existncia e do direito e seu mecanismo de tutela (hipossuficincia cultural);
inviabilidade econmica ou pouca recompensa na tutela do direito, seja em razo dos
custos psicolgicos, seja em razo dos custos financeiros; falta de recursos para custear
a assistncia jurdica (hipossuficincia econmica); configurao do processo, que exige
demasiado do autor, a exemplo da produo de provas difceis, sob o ponto de vista
tcnico (hipossuficincia tcnica) etc. Ex.: consumidor descobre que a caixa de leite que
informa possuir 1l na verdade possui 750ml. Em situaes como esta, no
economicamente vivel para o consumidor processar individualmente a empresa para
cobrar alguns litros de leite, mas coletivamente o dano considervel.

Bens ou direitos cuja tutela coletiva seja recomendvel por uma questo de
economia - Por fim, sob um terceiro enfoque esto os casos em que a tutela individual
no recomendvel, do ponto de vista econmico. Em tais situaes, a tutela do
direito no economicamente invivel, mas a tutela coletiva se releva recomendvel,
em razo da molecularizao dos conflitos. No h, aqui, uma preocupao direta com
o jurisdicionado, mas sim com o sistema, que deve potencializar a soluo dos conflitos.
A ttulo exemplificativo, possvel citar as causas envolvendo expurgos inflacionrios,
bastante repetidas em todo o pas.
Observaes importantes: CAPELLETI e GARTH entenderam que, at ento, o direito
processual civil clssico era incapaz de tutelar essas trs situaes, pois se preocupava
com demandas individuais, j que: a) O critrio de legitimidade do processo individual,
a legitimidade ordinria, no aplicvel no processo coletivo, eis que vinculado a uma
perspectiva liberal individualista (cada um defende o que seu individualmente); b) as
regras de coisa julgada individual so incompatveis com o processo coletivo (art. 472
do CPC de 1973; art. 506 do NCPC). No processo coletivo, a deciso beneficia a todos;
d) a criao do processo coletivo se fazia necessria em virtude da inadequao do
direito processual civil individual para a proteo dessas trs situaes citadas acima.;

c) Efetividade das normas processuais ! A terceira onda renovatria aquela que a gente
vive atualmente: a efetividade do processo. Fala-se que hoje se busca um processo menos
tcnico e de mais resultados.
4 Fase ! Neoprocessualismo ! Alguns autores destacam as fases seguintes do

instrumentalismo. Outros entendem que se trata de um mesmo movimento. Para os


primeiros autores, o neoprocessualismo uma nova fase de afirmao terica com base na
metodologia neoconstitucionalista.

5 Fase ! Formalismo-Valorativo ! A Universidade Federal do Rio Grande do Sul, com grande

repercusso no mbito jurdico, afirma uma quarta fase do desenvolvimento do processo, que
a do Formalismo-Valorativo. uma concepo terica que pretende aplicar as conquistas do
neoconstitucionalismo reforando os aspectos ticos do processo. A maior referncia do
formalismo-valorativo CARLOS ALBERTO ALVARO DE OLIVEIRA.

2.1. Evoluo do processo coletivo no Brasil


No Brasil, o desenvolvimento do processo coletivo foi bastante influenciado pela doutrina
italiana e pela norte-americana.

A ao popular existe desde as ordenaes manuelinas (mas de forma extremamente
precria).
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Apesar de j existir a ao popular desde antes (Lei 4.717/65), a doutrina costuma vincular o
SURGIMENTO do processo coletivo no Brasil com a Lei 6.938/1981 (Lei Nacional da Poltica do Meio
Ambiente), que tinha um dispositivo que dizia que o MP protegeria o meio ambiente por meio da
ao civil pblica.
A CONSOLIDAO do processo coletivo s ocorreu em 1985, com a Lei de Ao Civil Pblica
(7.347/85). Essa lei resolveu o problema dos bens ou direitos de titularidade indeterminada, mas
no o problema dos bens e direitos cuja tutela individual invivel e os bens e direitos cuja tutela
coletiva recomendvel. Esses ltimos dois problemas s foram efetivamente solucionados com o
Cdigo de Defesa do Consumidor, em 1990.


Em 1990 ocorreu a POTENCIALIZAO do processo coletivo, com o surgimento do CDC, que
permitiu que o processo coletivo pudesse tutelar as massas e atender aos bens e direitos cuja tutela
individual invivel e aos cuja tutela coletiva recomendvel.
"

Avanos: a CF/88, o CDC, o ECA, o Estatuto do Idoso, o Estatuto da Cidade etc. trouxeram
diversos avanos no campo do processo coletivo.

"

Retrocessos: o Governo, acanhado pelos avanos da Lei 7.347/85, tem utilizado Medidas
Provisrias para atacar a ao civil pblica, tentando restringir sua eficcia, limitar o
acesso justia, frustrar o momento associativo e reduzir o papel do Poder Judicirio. Ex:
a Lei 9.494 o resultado de uma MP, que incluiu o atual art. 16 da LACP. Este dispositivo
traz uma norma que limita bastante o processo coletivo, j que determina que a
sentena civil far coisa julgada erga omnes, nos limites da competncia territorial do
rgo prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficincia de provas,
hiptese em que qualquer legitimado poder intentar outra ao com idntico
fundamento, valendo-se de nova prova..


Quanto ao futuro do processo coletivo brasileiro o seguinte, houve uma tentativa de se
elaborar o Cdigo Brasileiro de Processo Coletivo, que partiu de trs projetos, um deles oriundo da
USP (ADA PELLEGRINI GRINOVER), outro oriundo da UERJ/UNESA (ALOSIO CASTRO MENDES) e outro de
ANTONIO GIDI.

Em 2008, o Ministrio da Justia nomeou uma comisso de juristas para tanto. A comisso
entendeu que o ideal no fazer um novo cdigo (que demorar muito para sair do Congresso), mas
sim uma Nova Lei de Ao Civil Pblica. Com efeito, esta nova Lei o atual PL 5139/09.

2.2. Modelos de tutela jurisdicional dos direitos coletivos

No mundo afora, destacam-se dois modelos de tutela jurisdicional dos direitos coletivos:
a) Modelo das Verbandsklage (aes associativas) ! Tem origem talo-francesa-alem e
adotado pela Europa-Continental (salvo Escandinvia). muito deficitrio. Caractersticas:
"

Especial legitimao ativa das associaes, com a escolha de um sujeito


supraindividual para tutelar em nome prprio o direito que passa ser considerado
como prprio. Ex: associaes de consumidores, associaes ambientais.

"

Fragmentariedade.


b) Modelo das Class Action ! Tem origem norte-americana e foi muito difundido no Brasil.
mais pragmtico, voltado para a proteo integral do direito. Caractersticas:
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"

A legitimidade do indivduo ou de um grupo de indivduos, qual sujeito ao


controle jurisdicional da adequada representao.

"

Vinculatividade da coisa julgada para toda a classe, quer beneficiando-a, quer


prejudicando0a, no caso da improcedncia da ao.

"

Adequada notificao para aderir iniciativa aos indivduos, visando proteger o


direito de colocar-se a salvo da coisa julgada (right to opt out).

"

Atribuio de amplos poderes ao juiz (defining function), o que distingue esse


modelo do modelo tradicional de litgio (vinculado predominantemente a atividade
das partes e a uma radical neutralidade judicial).


A tendncia mundial a universalizao do modelo das class action, tanto nos
ordenamentos do common law como do civil Law, a exemplo do Brasil. A especial abertura do
ordenamento brasileiro aos modelos norte-americanos se deve forte influncia da nossa tradio
constitucional.

3. Natureza dos direitos metaindividuais e a tutela coletiva



Como cedio, o direito pode ser dividido em dois grandes grupos: direito pblico e direito
privado. O direito pblico regulamenta as relaes de subordinao entre Estados e entre Estado e
indivduos, fundadas na supremacia do interesse pblico (atos de imprio), enquanto o direito
privado regulamenta as relaes entre os indivduos e de coordenao entre indivduos e Estado
(atos de gesto), em que o interesse pblico no se sobrepe ao interesse privado.

Com o passar dos anos, essa classificao foi perdendo a sua fora, por diversos motivos,
destacando-se o fato de que h normas de direito privado que assumem natureza cogente, de
interesse geral.


A classificao entre direitos pblicos e privado no compatvel com o direito coletivo. Ele
no privado porque envolve o interesse coletivo, da sociedade, e no pblico, porque envolve
pessoas privadas.
Obs1. Qual a diferena essencial entre os conflitos individuais e a tutela coletiva?

MAZZILLI aponta os seguintes fatores da tutela coletiva:


a) Na tutela coletiva estabelece-se uma controvrsia sobre interesses de grupos, classes ou
categoria de pessoas (interesses difusos, coletivos ou individuais homogneos), enquanto
que nos conflitos individuais, de regra, a controvrsia cinge-se a interesses propriamente
individuais;
b) Na tutela coletiva, freqente a conflituosidade entre os grupos envolvidos;
c) A defesa judicial coletiva faz-se por meio de legitimao extraordinria, enquanto que,
nos conflitos individuais, de regra, a legitimao ordinria.

Obs.2. Litisconsrcio multitudinrio X tutela coletiva



Segundo DIDIER, o exerccio conjunto da ao por pessoas distintas no configura uma ao
coletiva, mas pode gerar o litisconsrcio multitudinrio. Para a definio da tutela coletiva no
significativa a estrutura subjetiva do processo e sim a matria litigiosa nele discutida.

A ao coletiva surge, assim em razo de uma particular relao entre a matria litigiosa e a
coletividade que necessita da tutela para solver o litgio.

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4. Classificao do processo coletivo


4.1 Quanto ao sujeito ! O processo coletivo dividido em ativo e passivo:
a) Processo coletivo ATIVO - o processo coletivo por excelncia, em que a coletividade
autora, por meio de um legitimado coletivo. Essas so as mais comuns.
b) Processo coletivo PASSIVO - aquele em que a coletividade r. Seria a situao inusitada de
a coletividade ser demandada como r numa ao.

Na doutrina, existem duas posies diametralmente opostas sobre ao coletiva passiva:


1 Corrente (DINAMARCO) - No existe ao coletiva passiva, por ausncia de previso legal.
Na ao coletiva ativa h previso legal dos legitimados, enquanto no h essa previso
para a ao coletiva passiva.
2 Corrente (MAJORITRIA GRINOVER) - Existe ao coletiva passiva, pois a prtica tem
demonstrado que h situaes em que a coletividade deve ser acionada e a sua existncia
decorre do sistema (interpretao sistemtica), dispensando previso expressa:
a) O art. 5, 2 da lei 7.347/85 (LACP) permite o ingresso do Poder Pblico e das
associaes como litisconsortes de qualquer das partes, o que abrange a passiva.
b) O art. 83 do CDC determina que para a defesa dos direitos coletivos so
admissveis todas as espcies de aes capazes a propiciar a adequada e efetiva
tutela.
c) Acaso no se admita a ao coletiva passiva, no ser possvel explicar a ao
rescisria proposta pelo ru da ao coletiva originria, os embargos execuo
coletiva ou o mandado de segurana impetrado pelo ru da ao coletiva contra
ato judicial.
Problema concreto: dificuldade existente, na ao coletiva passiva em se determinar
quem representa a coletividade-r. Em relao coletividade autora, a prpria lei j traz
possveis representantes (MP, defensoria pblica etc.).

4.2 Quanto ao objeto


a) Processo coletivo ESPECIAL ! o processo das aes de controle abstrato de
constitucionalidade (ADI, ADC, ADPF).
b) Processo coletivo COMUM ! O processo coletivo comum composto por todas as aes

para a tutela dos interesses e direitos metaindividuais no relacionados ao controle abstrato


de constitucionalidade. So elas:
"

Ao popular Tem previso na lei 4.717/65.

"

Ao civil pblica Tem previso da lei 7.347/85.

"

Ao coletiva (?) Alguns autores (ex: Mazzilli) sustentam que ao coletiva algo
diverso da ao civil pblica, servindo tutela dos interesses individuais homogneos.
Para eles, a ao coletiva a que tem previso no CDC, enquanto a ao civil publica
seria a prevista na lei 7.347/85. Na prtica, os regimes da ao coletiva e da ao civil
pblica so idnticos.

"

Ao de improbidade administrativa (?) O STJ e alguns autores sustentam que a


improbidade administrativa uma espcie de ao civil pblica. Para outros autores,
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so aes distintas, pois possuem legitimidade, objeto, regime de coisa julgada e


outros institutos diferentes.
"

MS coletivo Tem previso na lei 12.016/09.

"

Mandado de injuno coletivo (?) Existe a discusso sobre sua criao, mas ele
ainda no foi formalmente criado.

5. Principais princpios de direito processual coletivo comum


5.1. Princpio da INDISPONIBILIDADE MITIGADA DA AO COLETIVA (art. 5, 3 da LACP e art. 9
da Lei de Ao Popular)

Basicamente, este princpio estabelece que o objeto do processo coletivo irrenuncivel pelo
autor coletivo. A razo uma s: o bem que objeto do processo coletivo no pertence ao autor,
mas sim coletividade.

A conseqncia prtica que no poder haver desistncia imotivada da ao coletiva e, se
houver, no implicar extino do processo, mas sim sucesso processual.
LACP. Art. 5. 3 Em caso de desistncia infundada ou abandono da ao por associao legitimada, o
Ministrio Pblico ou outro legitimado assumir a titularidade ativa.
LAP. Art. 9 Se o autor desistir da ao ou der motivo absolvio da instncia, sero publicados editais nos
prazos e condies previstos no art. 7, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidado, bem como ao
representante do Ministrio Pblico, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da ltima publicao feita,
promover o prosseguimento da ao.


Repare que este princpio mitigado: se a desistncia foi motivada e razovel, o magistrado
poder homolog-la. Ex.: falncia da empresa r.

5.2. Princpio da INDISPONIBILIDADE DA EXECUO COLETIVA (art. 16 da LAP e art. 15 da LACP)


LAP. Art. 16. Caso decorridos 60 (sessenta) dias da publicao da sentena condenatria de segunda
instncia, sem que o autor ou terceiro promova a respectiva execuo, o representante do Ministrio
Pblico a PROMOVER nos 30 (trinta) dias seguintes, sob pena de falta grave.
LACP. Art. 15. Decorridos sessenta dias do trnsito em julgado da sentena condenatria, sem que a
associao autora lhe promova a execuo, dever faz-lo o Ministrio Pblico, facultada igual iniciativa
aos demais legitimados. (Redao dada pela Lei n 8.078, de 1990)


Este princpio objetiva evitar a corrupo entre o condenado e o representante coletivo. Para
evitar a falta de execuo, o legislador deixa claro que a execuo obrigatria para o MP. Se o
autor da ao coletiva no executar a sentena condenatria no prazo de 60 dias do transito em
julgado e se nenhum mais executar, o Ministrio Pblico obrigado a execut-la no prazo de 30 dias.

A regra que o autor execute a sentena coletiva, mas, passados 60 dias, qualquer legitimado
continuar podendo e o MP dever promover a execuo.

Diferentemente do primeiro princpio, que mitigado, a indisponibilidade da execuo
absoluta, no admitindo exceo.

5.3. Princpio do INTERESSE JURISDICIONAL NO CONHECIMENTO DO MRITO



No processo coletivo deve haver uma maior flexibilizao das regras sobre a admissibilidade
da ao a bem da anlise do mrito do pedido.

Este princpio no tem previso legal expressa, decorrendo do sistema processual coletivo e
da circunstncia de este atender ao interesse pblico primrio. No processo coletivo, por ele
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interessar a um grande nmero de pessoas, o Estado tem interesse em resolver o conflito. Por conta
disso, o magistrado deve evitar, ao mximo possvel, a extino do processo sem apreciao do
mrito.

Exemplificando, se, no curso de uma ao popular, cuja legitimidade do cidado, o autor
tiver seus direitos polticos suspensos, o juiz no pode extinguir a ao por ilegitimidade do autor,
devendo publicar editais para que qualquer cidado assuma esta legitimidade. E se nenhum cidado
se interessa, o Ministrio Pblico pode assumir esta titularidade .

Ateno: com o novo CPC, tal princpio passou a ser previsto expressamente, sendo
aplicvel tambm a processo individual.
Dispe o art. 4 do NCPC: Art. 4o As partes tm o direito de obter em prazo razovel a
soluo integral do mrito, includa a atividade satisfativa. A parte inicial desse artigo a mera
consagrao de um princpio constitucional. Todavia, nesse dispositivo, duas novidades:
i.

Princpio da primazia da deciso de mrito ! Tal princpio est consagrado no meio


do art. 4 do NCPC. Por ele, a soluo de mrito prefere a soluo que no de
mrito. Ou seja, a soluo de mrito prioritria. Isso muito claro ao longo de todo o
Cdigo, a exemplo do que dispe o art. 139, IX, pelo que cabe ao juiz determinar a
correo dos defeitos processuais.
Art. 139. O juiz dirigir o processo conforme as disposies deste Cdigo, incumbindo-lhe:
IX - determinar o suprimento de pressupostos processuais e o saneamento de outros vcios
processuais;

Da mesma forma, num eventual recurso com defeito sanvel, o relator de um recurso
no pode inadmiti-lo sem que antes intime o recorrente, para que emende o recurso.
Pelo NCPC, o juiz no pode indeferir uma petio inicial, sem antes determinar que a
parte a emende. Alm disso, a apelao contra qualquer caso de extino do
processo sem resoluo de mrito comporta retratao. H vrios exemplos da
primazia da deciso de mrito.
Nesse sentido, o art. 1.029, 3, prev um dispositivo impressionante: 3o O
Supremo Tribunal Federal ou o Superior Tribunal de Justia poder desconsiderar
vcio formal de recurso tempestivo ou determinar sua correo, desde que no o
repute grave.. Cuida-se de um marco na concretizao do princpio da primazia da
deciso de mrito, tendo sido reproduzido na Lei n. 13.015, que cuida dos recursos de
revista repetitivos, no mbito trabalhista.
ii.

Princpio da efetividade do processo ! Pelo art. 4, as partes tm direito atividade


satisfativa. Pela primeira vez na histria, h um dispositivo normativo que consagra
expressamente o princpio da efetividade. Isso muito simblico. Antes, esse princpio
era extrado exclusivamente do devido processo legal.


5.4. Princpio do MXIMO BENEFCIO DA TUTELA JURISDICIONAL COLETIVA (arts. 103, 3 e 4 e
104 do CDC)

Entende-se que a coisa julgada coletiva s beneficia os indivduos; NUNCA os prejudica. A
deciso coletiva contrria no vincula o indivduo, que poder ajuizar sua prpria ao individual
posteriormente.

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Isso ocorre porque o legitimado extraordinrio coletivo no pede autorizao dos titulares dos
direitos metaindividuais antes de propor a ao coletiva. Logo, se um indivduo determinado no
pediu a ningum para defender algo que tambm seu, no poder a sentena prejudic-los.

Fala-se, assim, no transporte in utilibus da coisa julgada coletiva. Nas aes coletivas, mesmo
que negado o direito, o particular pode propor ao individual.
Art. 103 do CDC. Nas aes coletivas de que trata este cdigo, a sentena far coisa julgada:
I - erga omnes, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficincia de provas, hiptese em que
qualquer legitimado poder intentar outra ao, com idntico fundamento valendo-se de nova prova, na
hiptese do inciso I do pargrafo nico do art. 81;
II - ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe, salvo improcedncia por insuficincia de
provas, nos termos do inciso anterior, quando se tratar da hiptese prevista no inciso II do pargrafo nico
do art. 81;
III - erga omnes, apenas no caso de procedncia do pedido, para beneficiar todas as vtimas e seus
sucessores, na hiptese do inciso III do pargrafo nico do art. 81.
1 Os efeitos da coisa julgada previstos nos incisos I e II no prejudicaro interesses e direitos individuais
dos integrantes da coletividade, do grupo, categoria ou classe.
2 Na hiptese prevista no inciso III, em caso de improcedncia do pedido, os interessados que no
tiverem intervindo no processo como litisconsortes podero propor ao de indenizao a ttulo individual.
3 Os efeitos da coisa julgada de que cuida o art. 16, combinado com o art. 13 da Lei n 7.347, de 24 de
julho de 1985, no prejudicaro as aes de indenizao por danos pessoalmente sofridos, propostas
individualmente ou na forma prevista neste cdigo, mas, se procedente o pedido, beneficiaro as vtimas e
seus sucessores, que podero proceder liquidao e execuo, nos termos dos arts. 96 a 99.
4 Aplica-se o disposto no pargrafo anterior sentena penal condenatria.
Art. 104. As aes coletivas, previstas nos incisos I e II e do pargrafo nico do art. 81, no induzem
litispendncia para as aes individuais, mas os efeitos da coisa julgada erga omnes ou ultra partes a que
aludem os incisos II e III do artigo anterior no beneficiaro os autores das aes individuais, se no for
requerida sua suspenso no prazo de trinta dias, a contar da cincia nos autos do ajuizamento da ao
coletiva.


H algumas excees ao transporte in utilibus da coisa julgada coletiva, tais como a prevista
no art. 94 do CDC (que traz hiptese em que o indivduo abarcado pela coisa coletiva: quando se
habilita como litisconsorte no processo).

5.5. Princpio do ATIVISMO JUDICIAL OU DA MXIMA EFETIVIDADE DO PROCESSO COLETIVO



Pelo princpio do judicial activism, o juiz pode flexibilizar as regras processuais e
procedimentais a bem da tutela coletiva. Trata-se de mais um princpio implcito. Com efeito, o juiz,
no processo coletivo, tem poderes mais acentuados do que o juiz de um processo individual. Isso
decorre de algo que est no direito norte-americano, denominado defining function, que significa a
funo de definidor (aumento dos poderes do magistrado).

O juiz tem mais poderes na conduo e na soluo do processo. Assim, graas a este princpio,
o juiz pode agir de 5 formas (que no pode manejar no processo comum):
a) Poderes instrutrios mais acentuados ! O juiz, no processo coletivo, deve suprir lacunas
probatrias, atravs da determinao da produo de provas de ofcio.
b) Flexibilizao procedimental ! Graas defining function o magistrado pode, no processo
coletivo, flexibilizar as regras procedimentais, atravs da:
a. alterao da ordem dos atos processuais e/ou;
b. ampliao de prazos.
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Ex.1: se, na sentena, o magistrado percebe que no foi citado um litisconsorte necessrio,
em regra, extingue o processo sem julgamento do mrito (ilegitimidade de parte). No
processo coletivo, todavia, o magistrado dever fazer uma alterao na ordem dos atos,
determinando a citao da parte faltante, a quem ser ofertado o contraditrio/ampla defesa,
coma possibilidade de produo de provas. A idia evitar a extino do processo sem
julgamento do mrito.
Ex.2: aumento do prazo para manifestao sobre percia ambiental (que enorme).

c) Possibilidade de alterao dos elementos da demanda ps art. 264 do CPC ! No processo


coletivo, o magistrado pode permitir a alterao dos elementos da demanda mesmo fora dos
prazos do art. 264 do CPC/73, agora previstos no art. 329 do NCPC:
Art. 329. O autor poder:
I - at a citao, aditar ou alterar o pedido ou a causa de pedir, independentemente de consentimento do
ru;
II - at o saneamento do processo, aditar ou alterar o pedido e a causa de pedir, com consentimento do ru,
assegurado o contraditrio mediante a possibilidade de manifestao deste no prazo mnimo de 15 (quinze)
dias, facultado o requerimento de prova suplementar.
Pargrafo nico. Aplica-se o disposto neste artigo reconveno e respectiva causa de pedir.

d) Na SOLUO: Possibilidade de controle pelo Judicirio das polticas pblicas ! O STF e o


STJ tm permitido, em situaes de extrema necessidade, a implementao de polticas
pblicas definidas pela Constituio mediante interveno do prprio Poder Judicirio,
sempre que os rgos estatais competentes descumprirem os encargos polticos-jurdicos, de
modo a comprometer, com sua omisso, a eficcia e integridade de direitos sociais e culturais
impregnados de estatura constitucional.
Argumentos contrrios ao controle das polticas pblicas pelo Poder Judicirio:
" O argumento de que o Judicirio, ao intervir nas polticas pblicas, viola a separao
dos poderes no vlido porque o Judicirio s pode intervir nas polticas pblicas
para a implementao de direitos e promessas fundamentais da CF.
Ex.: A Constituio tem promessas como creche para crianas at 6 anos de
idade. Se o prefeito tiver verba e preferir investir em um coreto, por meio da
ao coletiva possvel obrigar o Municpio a construir a creche. Nesse caso, no
h interveno do Judicirio sobre o Executivo ou violao da separao dos
Poderes, pois visa implementar a Constituio Federal, que obriga todos os
Poderes.
" Outro argumento que utilizam de que a clusula da reserva do possvel s permite a
implementao das polticas pblicas se for possvel. Rebatendo, o STF tem dito que a
defesa com base na reserva do possvel no vlida quando se trata de promessas
constitucionais.


Ateno: na atual fase do processo civil, resta claro que tal princpio no uma
exclusividade do processo coletivo, tambm se aplicando ao processo individual. A diferena ele
mais intenso no processo coletivo. Em realidade, at mesmo no paradigma do CPC de 1973, era
possvel sustentar todas as consequncias de tal princpio tambm no processo individual.

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5.6. Princpio da MXIMA AMPLITUDE/ATIPICIDADE/NO-TAXATIVIDADE DO PROCESSO COLETIVO


(art. 83 do CDC)
Por este princpio, o rol das aes coletivas no taxativo, j que objetiva ampliar ao acesso
tutela coletiva. Assim, qualquer ao pode ser coletivizada, desde que o objeto seja a tutela de
interesses metaindividuais (pode ser utilizada para a proteo de direitos coletivos).
Com efeito, dispe o art. 83 do CDC: para a defesa dos direitos e interesses protegidos por
este cdigo so admissveis todas as espcies de aes capazes de propiciar sua adequada e efetiva
tutela.
possvel, v.g., o ajuizamento de ao possessria coletiva; ao monitria coletiva.

5.7. Princpio da AMPLA DIVULGAO DA DEMANDA COLETIVA (art. 94 do CDC)


Segundo DIDIER, esse princpio pode ser dividido em dois:


a) Princpio da adequada notificao dos membros do grupo


Esse princpio tem origem na fair notice, do direito norte-americano. Com efeito, quando se
ajuiza uma ao coletiva, ela interessa a uma gama determinada ou indeterminada de pessoas. O
problema o seguinte: como avisar a estas pessoas que h uma ao ajuizada em favor delas?

O art. 94 do CDC informa que a demanda coletiva deve ter ampla divulgao, o que ocorrer
atravs de divulgao pelos meios de comunicao social, por parte dos rgos de defesa do
consumidor, alm da publicao de edital no rgo oficial.
Art. 94. Proposta a ao, ser publicado edital no rgo oficial, a fim de que os interessados possam intervir
no processo como litisconsortes, sem prejuzo de ampla divulgao pelos meios de comunicao social por
parte dos rgos de defesa do consumidor.


Essa ampla divulgao serve para que os indivduos que ficariam abrigados pela coisa
julgada coletiva possam fiscalizar a conduo do processo bem como exercer seu direito de sair
(right to opt out), se assim desejarem.

Com efeito, a nova LACP vai prever que essa divulgao ocorrer atravs de uma comunicao
direta entre o ru da ao coletiva (ex: empresa de telefonia) e os beneficiados (consumidores, v.g.).

b) Princpio da informao aos rgos competentes



Est previsto nos arts. 6 e 7 da LACP, que prev o dever funcional do juiz de informar ao
rgo curador da sociedade, o Ministrio pblico, sobre fatos que constituam objeto da ao civil
pblica.
Art. 6 da lei 7.347/85. Qualquer pessoa poder e o servidor pblico dever provocar a iniciativa do
Ministrio Pblico, ministrando-lhe informaes sobre fatos que constituam objeto da ao civil e
indicando-lhe os elementos de convico.

Art. 7 da lei 7.347/85. Se, no exerccio de suas funes, os juzes e tribunais tiverem conhecimento de fatos
que possam ensejar a propositura da ao civil, remetero peas ao Ministrio Pblico para as
providncias cabveis.

5.8. Princpio da INTEGRATIVIDADE DO MICROSSISTEMA PROCESSUAL COLETIVO



O princpio da integratividade indica que o sistema processual coletivo adota a teoria do
sistema do DILOGO DAS FONTES normativas ou dilogo sistemtico de coerncia (segundo a
qual, visando harmonia e integrao, na aplicao simultnea de duas leis, uma pode servir de base
conceitual para outra).
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Como cedio, no existe uma Lei central que trate do processo coletivo. Por isso, o sistema
processual coletivo brasileiro uma verdadeira baguna, havendo contradies, previses repetidas
etc.

As principais normas de direito coletivo partem do ncleo bsico formado pela LACP + CDC.


O CDC e a LACP so normas de reenvio, pois o CDC, art. 90, manda aplicar, para tudo que ele
trata, a LACP; e a LACP, em seu art. 21, manda aplicar o CDC em tudo que ela trata.
Art. 90 do CDC. Aplicam-se s aes previstas neste ttulo as normas do Cdigo de Processo Civil e da Lei n
7.347, de 24 de julho de 1985, inclusive no que respeita ao inqurito civil, naquilo que no contrariar suas
disposies.
Art. 21 da LACP. Aplicam-se defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for
cabvel, os dispositivos do Ttulo III da lei que instituiu o Cdigo de Defesa do Consumidor.


Sobre este ncleo (CDC + LACP), h a comunicao de todas as normas paralelas (LIA, LAP,
ECA, MSC, Estatuto da Cidade, Estatuto do Idoso, Estatuto do Deficiente etc.) que formam o
microssistema processual coletivo.

A integratividade do microsistema processual coletivo aplicado por meio da interpenetrao
recproca de todas as leis que tratam de processo coletivo. A integratividade se distingue da
subsidiariedade, pois permite a aplicao das normas independentemente de existir a norma ou no
na lei especfica. Deve-se analisar o sistema como um todo.
A lei de improbidade administrativa, juntamente com a lei da ao civil pblica, da ao popular, do
mandado de segurana coletivo, do Cdigo de Defesa do Consumidor e do Estatuto da Criana e do
Adolescente e do Idoso, compem um microssistema de tutela dos interesses transindividuais e sob esse
enfoque interdisciplinar, interpenetram-se e subsidiam-se. STJ Resp 510.150/MA, T1. Rel. Min. Luiz Fux.
Dj 17/02/2004.


ATENO: O CPC no faz parte do sistema integrativo que compe o dilogo das fontes,
sendo sua aplicao subsidiria. Ex.: prazo de apelao (que no tratada pelas leis do
microssistema).
NCPC. Art. 15. Na ausncia de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas ou
administrativos, as disposies deste Cdigo lhes sero aplicadas supletiva e subsidiariamente.

Exemplos da integratividade:
"

Segundo o STJ, possvel aplicar a inverso do nus da prova em qualquer ao coletiva


(seja ao civil pblica ambiental, de idoso, deficiente, patrimnio pblico etc.) mesmo
no havendo essa previso na LACP, pois o CDC prev essa possibilidade em seu art. 6,
VIII.

"

Aplicao em todas as aes coletivas das regras de reexame necessrio previstas na LAP
(art. 19), salvo no caso de Mandado de Segurana Coletivo, que tem disciplina prpria
(nem a LACP nem o CDC prevem algo a respeito). Assim, possvel afirmar, conforme
entende a jurisprudncia do STJ, que existe reexame necessrio na ao coletiva (se
julgada improcedente, pois o benefcio coletividade). Recentemente (2014), o STJ
afastou a aplicao da regra de reexame necessrio da LAP s aes de improbidade
administrativa.
Art. 19 da LAP. A sentena que concluir pela carncia ou pela improcedncia da ao est sujeita ao duplo
grau de jurisdio, no produzindo efeito seno depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ao
procedente caber apelao, com efeito suspensivo.
1 Das decises interlocutrias cabe agravo de instrumento.
2 Das sentenas e decises proferidas contra o autor da ao e suscetveis de recurso, poder recorrer
qualquer cidado e tambm o Ministrio Pblico.

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Obs.: O reexame necessrio, em ao coletiva, no em prol do Poder Pblico,


mas sim em benefcio da coletividade (diversamente do que ocorre no CPC). Se
o Poder Pblico perde a ao civil pblica, no h reexame necessrio em favor
dele, mas apenas se a ao coletiva for julgada improcedente.
"

Aplicao em todas as aes coletivas do conceito dos direitos coletivos lato sensu
(direitos difusos, coletivos stricto sensu e individuais homogneos), que esto previsto no
art. 82 do CDC.

"

Aplicao em todas as aes coletivos da possibilidade de execuo por desconto em


folha de pagamento (art. 14, 3 da Lei de Ao Popular).

"

Aplicao em todas as aes coletivas da possibilidade de interveno mvel da pessoa


jurdica nas demandas coletivas, que, juzo de seu representante legal e com a
finalidade de atender ao interesse pblico, poder optar por atuar ao lado do autor,
contestar a ao como ru ou no contestar (arts. 6, 3 da LAP e 17, 3 da LIA).

5.9. Princpio da adequada representao ou do controle judicial da legitimao coletiva



Diferentemente do sistema norte-americano, em que qualquer pessoa pode propor ao
coletiva, desde que prove a adequada representao do grupo, no Brasil, o legislador optou por
estabelecer um rol de legitimados no art. 5 da LACP, os quais so os nicos que podem demandar
coletivamente no Brasil.
Art. 5 Tm legitimidade para propor a ao principal e a ao cautelar:
I - o Ministrio Pblico;
II - a Defensoria Pblica;
III - a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios; [Administrao Direta]
IV - a autarquia, empresa pblica, fundao ou sociedade de economia mista; [Administrao Indireta]
V - a associao que, concomitantemente:
a) esteja constituda h pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteo ao meio ambiente, ao consumidor, ordem
econmica, livre concorrncia ou ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.


A grande dvida que h no Brasil se, sem prejuzo do controle legislativo da representao
(que define quais os legitimados), poderia tambm o juiz, tanto quanto nos EUA, fazer o controle
judicial, reconhecendo, no caso concreto, a falta de representao adequada e legitimidade do
autor coletivo e considerando-o incapaz de prosseguir na demanda. Ou seja, possvel, como no
sistema norte-americano, que o juiz faa uma verificao prvia da idoneidade/capacidade do
legitimado ao coletiva?
1 posio (NELSON NERY JR.) ! No possvel o controle judicial da representao adequada,
salvo para as associaes, pois h uma presuno ope legis. A prpria LACP estabelece alguns
requisitos para as associaes (constituio h pelo menos 1 ano; pertinncia temtica).
Para NERY, o Estado federado do Rio Grande do Sul, por exemplo, pode ajuizar ao civil
pblica na defesa do meio ambiente do Estado do Amazonas, porque o interesse processual
na ao civil pblica afervel em razo da qualidade do direito tutelado: difuso, coletivo ou
individual homogneo.
2 posio (DOUTRINA MAJORITRIA, STF E STJ) ! possvel o controle judicial (ope iudicis) da
representao adequada, em complemento ao que o legislador j fez. Haveria, portanto, um
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controle duplo. Para essa corrente, o controle judicial recairia sobre o critrio da finalidade
institucional ou pertinncia temtica do autor coletivo (no recairia sobre os critrios norte-
americanos). a corrente AMPLAMENTE MAJORITRIA (STF).
Assim, o juiz poderia afastar a presuno legal no caso concreto.
Explicando: o MP tem sua finalidade institucional prevista no art. 127 da CF/88:
(i) defesa da ordem jurdica, (ii) do regime democrtico, (iii) dos interesse sociais
e (iv) dos interesses individuais indisponveis.
Para quem adota a primeira corrente, o MP sempre ter legitimidade para
qualquer ao coletiva. Para quem adota a 2 corrente, o juiz poderia negar a
ao ajuizada pelo MP, se estivesse fora de suas finalidades (no iria extinguir a
ao, mas chamar outros legitimados para continuar a ao, por fora do
Ex.: o Defensor Pblico resolve entrar com ao civil pblica para discutir a
alquota do bacalhau noruegus. Para a 1 posio, o juiz deveria levar a ao
adiante; para a 2 posio, o juiz deveria intimar algum para tocar o processo, j
que no tem nada a ver com a finalidade institucional da defensoria (cuja
finalidade institucional, prevista no art. 134 da CF/88 a defesa do
hipossuficiente).

6. Objeto do processo coletivo (art. 81 do CDC)



Segundo BARBOSA MOREIRA, o objeto do processo coletivo so os interesses ou direitos
meta/trans ou paraindividuais, situados numa posio intermediria entre o interesse pblico e o
interesse privado (HUGO NIGRO MAZZILLI).
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vtimas poder ser exercida em juzo
individualmente, ou a ttulo coletivo.
Pargrafo nico. A defesa coletiva ser exercida quando se tratar de:
I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste cdigo, os transindividuais, de
natureza indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato;
II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste cdigo, os transindividuais, de
natureza indivisvel de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte
contrria por uma relao jurdica base;
III - interesses ou direitos individuais homogneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.

Obs.1: Interesses x direitos


Qual a diferena entre direitos e interesses?


Interesses

gnero. So as pretenses no tuteladas por norma jurdica expressa. Confere


maior abrangncia tutela.

Direitos

So pretenses tuteladas pela norma jurdica expressa. Por conta disso, so mais
consolidados.


Essa distino, realizada pela doutrina, apenas acadmica (e, portanto, intil), j que o art.
81 do CDC no faz qualquer distino entre as duas palavras.

6.1. Classificao de Barbosa Moreira dos direitos e interesses metaindividuais

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I. Direitos/interesses naturalmente coletivos



Segundo BARBOSA MOREIRA, num primeiro grupo dos interesses/direitos metaindividuais esto
os direitos/interesses naturalmente coletivos, caracterizados pela INDIVISIBILIDADE do objeto.
Neste caso, o bem tutelado no pode ser partilhado entre os titulares (ou todo mundo ganha ou
todo mundo perde). Ex.: meio ambiente um bem naturalmente coletivo porque no possvel
despoluir o rio para uma nica pessoa; patrimnio pblico.

Esses interesses/direitos naturalmente coletivos, segundo Barbosa Moreira, podem ser
divididos em dois grupos: direitos difusos e direitos coletivos em sentido estrito. Vejamos as
diferenas entre eles:
Interesses e
direitos

DIFUSOS

COLETIVOS EM SENTIDO ESTRITO

Exemplos

Nulidade de clusula de contrato de


adeso;
mensalidades
escolares;
Meio ambiente; patrimnio pblico;
questes
envolvendo
direitos
propaganda enganosa.
trabalhistas, sindicatos e entidades de
classe.

Titularidade

Os seus titulares so indeterminados e Os seus titulares so indeterminados


INDETERMINVEIS (no se sabe quais (tanto quanto os difusos), mas so
so os titulares e isso nunca ser sabido). DETERMINVEIS por grupo, categoria.

No h relao jurdica entre os titulares.


Os sujeitos so ligados entre si por H uma relao jurdica base entre os
Relao entre circunstncias de fato extremamente titulares (entre si ou com a parte
os titulares mutveis.
contrria). Os sujeitos so ligados entre
Ex.: morar na mesma cidade, beber gua si por circunstncias jurdicas.
no mesmo rio.
Durao

Tm
durao
efmera
(essa
caracterstica decorre da mutabilidade
das circunstncias de fato).

Alta conflituosidade interna: dentro do


grupo que titular deste direito existem
Nvel de
as
mais
diversas
Conflituosidad opinies/posicionamentos. Justamente
e interna
por isso, conforme aponta Mazzilli, se
mostram ineficientes os procedimentos
e a estrutura que normalmente se

H uma baixa conflituosidade interna,


sendo eficiente a mediao dos
conflitos.

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prestam mediao dos conflitos.

Nvel de
Abstrao

Alta abstrao: os interesses difusos Os direitos so de menor abstrao


existem muito mais no plano hipottico (so mais concretos).
do que no plano real.

II. Direitos/interesses acidentalmente coletivos (individuais homogneos)



Alm dos direitos naturalmente coletivos, Barbosa Moreira cria um segundo grupo, composto
pelos interesses acidentalmente coletivos. O que caracteriza tais direitos a DIVISIBILIDADE de seu
objeto.

Obs.: A origem dessa proteo so as class action for damages (aes de reparao de danos
coletiva do direito norte-americano).

Assim, quando o interesse for acidentalmente coletivo, uma parte de seus titulares pode ter
direito e outra parte no.

Na realidade, tais direitos so individuais, pois cada pessoa tem interesse/direito prprio a
uma tutela jurdica una e individual. A questo que, em razo do grande nmero de titulares desses
interesses, eles acabam sendo homogeneizados. A lei d tratamento coletivo para a defesa de um
interesse que individual (da o nome direito individual homogneo).
a) Exemplos: um exemplo muito bom de direito individual homogneo o caso do recall.
Quando um produto est com defeito, muitos so os consumidores titulares do direito ao
recall. Por conta do mltiplo nmero de titulares, esse direito coletivizado.
Outro exemplo: imagine-se que determinada marca de leite apresente, na embalagem do
produto, que o seu volume de 1 litro, enquanto que, na realidade, ele contm 900 ml. Neste
caso, ningum acionar a empresa para cobrar apenas alguns mililitros de leite (isso seria
antieconmico); contudo, um legitimado coletivo pode defender todos.
b) Fundamentos: So 5 os fundamentos que justificam a tutela coletiva de pretenses que so
individuais:
"

Molecularizao dos conflitos

"

Economia processual;

"

Evitar decises contraditrias;

"

Aumento do acesso Justia: com a tutela coletiva dos direitos individuais, amplia-se o
acesso justia, permitindo-se a tutela de bens antieconmicos.

c) Caractersticas dos direitos individuais homogneos ! Os titulares so indeterminados, mas


determinveis (enquanto os direitos coletivos so determinveis por grupo logo no incio da
ao, os direitos individuais homogneos so determinveis na fase de liquidao/execuo).
1 fase: conhecimento do 2 fase: liquidao e 3 Fase: liquidao e execuo
ilcito
individual execuo do direito coletiva
homogneo
individual

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No h necessidade de
identificar os titulares nem
a extenso de seu dano,
sendo a sentena genrica
e a coisa julgada erga
omnes.

Os titulares dos direitos


individuais
so
identificados
no
momento da liquidao
e execuo, recebendo
suas
respectivas
indenizaes, de acordo
com
os
danos
suportados
individualmente.

Passado o prazo de 1 ano, uma


vez no ocorrendo a identificao
ou habilitao de titulares de
direitos individual em nmero
compatvel com a gravidade da
leso, poder o MP ou qualquer
co-legitimado
promover
a
liquidao e execuo da
indenizao, que ir para o
Fundo de Direitos Difusos (fluid
recovery).



A maioria dos problemas no estudo do processo coletivo surge exatamente nos direitos
individuais homogneos. Eles demandam uma anlise mais profunda.
Interesses

Grupo

Objeto

Origem

Difusos

Indeterminvel

Indivisvel

Situao de fato
(APS ou COM a leso)

Coletivos

Determinvel

Indivisvel

Relao jurdica
(formada ANTES da leso)

Individuais
homogneos

Determinvel

Divisvel

Origem comum
(APS ou COM a leso)

6.2. Observaes importantes



Segundo NELSON NERY JR., na prtica, o mesmo fato pode dar ensejo a aes coletivas para a
tutela de diferentes interesses, de modo que o que define se se trata de direito difuso, coletivo ou
individual homogneo o caso concreto, o direito afirmado na inicial, o tipo de pretenso material e
tutela jurisdicional pretendida.

Obs.: a definio do interesse pelo pedido. Segundo Nery Jr., a identificao do tipo de
direito metaindividual envolvido depende da anlise do pedido formulado na ao coletiva. Isso
porque, de fato, uma mesma situao ftica pode gerar diversas pretenses. A ttulo de exemplo
(LEAL, 2014, p. 121), imagine-se uma empresa que pratica publicidade enganosa a respeito de um
bem de consumo de luxo. Uma ao coletiva que objetiva a cessao da publicidade enganosa atinge
o interesse de um grupo indeterminvel (difuso) de pessoas. Por outro lado, caso o pedido formulado
seja o de indenizao por danos sofridos por pessoas que j contrataram, temos a direitos coletivos
em sentido estrito. Percebam, com isso, que o fato de um direito ser difuso no significa que
pertence a todos, sendo possvel inclusive o controle da legitimao coletiva. Imagine-se, por
exemplo, que a publicidade enganosa envolva um automvel que custe um milho de reais. Nesse
caso, a ao para cessao da publicidade, embora envolva direitos difusos, jamais poderia ser
patrocinada pela Defensoria Pblica, por evidente impertinncia temtica.

Constitui erro comum supor que, em ao civil pblica ou coletiva, s se possa discutir, por
vez, uma s espcie de interesse transindividual. No raro, nessas aes se discutem interesses de
mais de uma espcie. guisa de exemplo, numa ACP possvel combater os aumentos ilegais de
mensalidades escolares j aplicados nos contratos dos alunos atuais (direito coletivo), buscar a
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repetio do indbito (direito individual homogneo) e, ainda, pedir a proibio de aumentos


futuros (direito difuso, envolvendo futuros alunos).

6.3. Aes pseudoindividuais

Aes pseudoindividuais So aes individuais cujos resultados geram necessariamente
efeitos sobre toda uma coletividade (ex.: anulao de prova de concurso); quando a relao jurdica
substancial incindvel. Nessas hipteses, KAZUO WATANABE defende a vedao dos processos
individuais, o que DIDIER descarta por limitar o acesso Justia. O projeto do novo CPC previa a
coletivizao das aes nesse caso, com a remessa dos autos ao MP (contudo, tal dispositivo foi
vetado).

7. Coisa julgada no processo coletivo



Esse tema o mais trabalhoso/complicado no processo coletivo. preciso fazer um paralelo
com o processo individual.

Relembre: a definio brasileira de coisa julgada de LIEBMAN: para ele, no se trata de um
efeito da sentena (os efeitos so declaratrios, condenatrios ou constitutivos, conforme doutrina
trinria), mas sim uma qualidade dos efeitos da sentena.
[[


7.1. Limites da coisa julgada

O regime jurdico da coisa julgada visualizado a partir da anlise de trs dados: (i) limites
objetivos o que se submete a seus efeitos; (ii) limites subjetivos quem se submete ela e; (iii)
modo de produo como ela se forma.

No mbito do processo INDIVIDUAL, o regime jurdico da coisa julgada assim definido:


" Limites objetivos ! A coisa julgada limita-se a atingir o contedo disposto na norma
jurdica individualizada do DISPOSITIVO da sentena (art. 468, CPC/73; art. 500, NCPC).
Art. 503. A deciso que julgar total ou parcialmente o mrito tem fora de lei nos limites da questo
principal expressamente decidida.

" Limites subjetivos ! A coisa julgada produz efeitos INTRA PARTES. A regra est no art.
472 do CPC art. 506, NCPC.
" Modo de produo ! A coisa julgada PRO ET CONTRA, se formando
independentemente do resultado do processo.

J no processo coletivo, a coisa julgada encontrar outros limites subjetivos. A coisa julgada
ser erga omnes ou ultra partes (pois atinge terceiros), mas jamais intra partes (no poder jamais
beneficiar apenas as partes envolvidas). Ademais, quanto ao modo de produo a coisa julgada s
pode ser benfica: secundum eventum litis ou probationis. Assim, nem sempre haver coisa julgada.


I. Limites objetivos

Os limites objetivos da coisa julgada so praticamente iguais aos limites do processo
individual. Ou seja: a coisa julgada, em regra, abrange apenas a parte dispositiva do julgado.


II. Limites subjetivos e modo de produo

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Neste caso, a ideia do processo coletivo exatamente o oposto do CPC, visando abranger
tambm quem no foi parte, mas sempre tendo ateno para no interferir injustamente nas
garantias do indivduo titular do direito subjetivo (que poderia ficar sujeito imutabilidade de uma
deciso da qual no participou) e no gerar a exposio indefinida do ru ao Judicirio, nem violar a
necessria estabilidade jurdica do Estado (que no pode revisar a todo tempo o que j foi decidido).
Por isso, no processo coletivo no se aplicam os limites do art. 472 do CPC (art. 506 do NCPC).

Regem o tema os arts. 103 e 104 do CDC, art. 16 da LACP e art. 18 da LAP. No direito
brasileiro, luz desses dispositivos, o regime da coisa julgada nas aes coletivas para as pessoas
individuais secundum eventum litis.

ATENO: A coisa julgada que vamos estudar aqui no se aplica ao mandado de segurana
coletivo e ao de improbidade administrativa, que possuem tutela especfica de coisa julgada.

CDC. Art. 103. Nas aes coletivas de que trata este cdigo, a sentena far coisa julgada:
I - erga omnes, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficincia de provas, hiptese
em que qualquer legitimado poder intentar outra ao, com idntico fundamento valendo-se de
nova prova, na hiptese do inciso I do pargrafo nico do art. 81 [INTERESSES DIFUSOS];
II - ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe, salvo improcedncia por
insuficincia de provas, nos termos do inciso anterior, quando se tratar da hiptese prevista no inciso
II do pargrafo nico do art. 81 [INTERESSES COLETIVOS];
III - erga omnes, apenas no caso de procedncia do pedido, para beneficiar todas as vtimas e seus
sucessores, na hiptese do inciso III do pargrafo nico do art. 81 [INTERESSES INDIVIDUAIS
HOMOGNEOS].
1 Os efeitos da coisa julgada previstos nos incisos I e II no prejudicaro interesses e direitos
individuais dos integrantes da coletividade, do grupo, categoria ou classe.
2 Na hiptese prevista no inciso III [direitos individuais homogneos], em caso de improcedncia
do pedido, os interessados que no tiverem intervindo no processo como litisconsortes podero
propor ao de indenizao a ttulo individual.
3 Os efeitos da coisa julgada de que cuida o art. 16, combinado com o art. 13 da Lei n 7.347, de 24
de julho de 1985, no prejudicaro as aes de indenizao por danos pessoalmente sofridos,
propostas individualmente ou na forma prevista neste cdigo, mas, se procedente o pedido,
beneficiaro as vtimas e seus sucessores, que podero proceder liquidao e execuo, nos
termos dos arts. 96 a 99.
4 Aplica-se o disposto no pargrafo anterior sentena penal condenatria.
Art. 104. As aes coletivas, previstas nos incisos I e II e do pargrafo nico do art. 81, no induzem
litispendncia para as aes individuais, mas os efeitos da coisa julgada erga omnes ou ultra partes a
que aludem os incisos II e III do artigo anterior no beneficiaro os autores das aes individuais, se
no for requerida sua suspenso no prazo de trinta dias, a contar da cincia nos autos do
ajuizamento da ao coletiva.
LACP. Art. 16. A sentena civil far coisa julgada erga omnes, nos limites da competncia territorial
do rgo prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficincia de provas, hiptese
em que qualquer legitimado poder intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de
nova prova. (Redao dada pela Lei n 9.494, de 10.9.1997)

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LAP. Art. 18. A sentena ter eficcia de coisa julgada oponvel "erga omnes", exceto no caso de
haver sido a ao julgada improcedente por deficincia de prova; neste caso, qualquer cidado
poder intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de nova prova.

O regime jurdico da coisa julgada no plano coletivo depende do direito envolvido:


i.

DIREITOS DIFUSOS
a. Sentena PROCEDENTE ! Eficcia erga omnes (abrange toda a sociedade);
b. Sentena IMPROCEDENTE ! Eficcia erga omnes, impedindo nova ao
coletiva, salvo no caso de falta de provas (secundum eventum probationis).
Mas atente: a ao individual nunca ser prejudicada. No caso de falta de
provas, possvel propor nova ao coletiva.

ii.

DIREITOS COLETIVOS
a. Sentena PROCEDENTE ! Eficcia ultra partes (abrange toda a classe);
b. Sentena IMPROCEDENTE ! Eficcia ultra partes (abrange toda a classe),
impedindo nova ao coletiva, salvo no caso de falta de provas (secundum
eventum probationis). Mas atente: a ao individual nunca ser
prejudicada. No caso de falta de provas, possvel propor nova ao
coletiva.

iii.

DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGNEOS


a. Sentena PROCEDENTE ! Eficcia erga omnes (abrange toda a
sociedade);
b. Sentena IMPROCEDENTE ! Eficcia erga omnes, impedindo nova ao
coletiva, mesmo no caso de falta de provas. Mas atente: a ao individual
nunca ser prejudicada.


Obs.1: autores como DIDIER possuem posicionamento contrrio (e mais coerente, no meu
entender) de que, diante da integratividade do microssistema coletivo, tambm ser secundum
eventum probationis a coisa julgada coletiva sobre os direitos individuais homogneos. Mas no
isso que prevalece.

Obs.2: perceba que, no mbito coletivo, a coisa julgada , via de regra, secundum eventum
probationis, salvo em relao aos interesses individuais homogneos. Assim, caso seja julgado
improcedente o pedido e tendo havido o trnsito em julgado, com ampla instruo, no ser
possvel uma nova ao coletiva. Apesar disso, ser possvel uma demanda individual, em razo da
ideia do transporte in utilibus. Justamente por isso, fala-se que, do mbito coletivo para o
individual, a coisa julgada coletiva secundum eventum litis, ou seja, s atinge particulares se eles
forem beneficiados.

7.2. Questes sobre o regime jurdico da coisa julgada coletiva
I. Transporte in utilibus da coisa julgada coletiva

Em razo do Princpio da mxima eficcia da tutela coletiva, a coisa julgada coletiva, em todos
os interesses transindividuais, nunca prejudica as pretenses individuais (nem mesmo em caso de
improcedncia da ao coletiva por motivo outro que no a falta de provas), s beneficia. Logo, a
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coisa julgada s ser transportada ao particular se for in utilibus (ela somente beneficia, no
prejudicando). Portanto, mesmo que a improcedente a ao coletiva em direitos individuais
homogneos (onde no se distingue o fundamento da falta de provas), a coisa julgada no impedir o
ajuizamento de ao individual pelo particular.

EXCEO: Assistentes litisconsorciais


H apenas uma exceo, hiptese em que a coisa julgada no s beneficia, mas tambm
prejudica o partcular. Ela ocorre quando os lesados individuais intervierem no processo coletivo,
na qualidade de assistentes litisconsorciais do autor. Esta hiptese est no art. 94 do CDC. De
acordo com MAZZILLI, apesar de o captulo apenas se referir aos individuais homogneos, este
artigo se aplica aos interesses coletivos, individuais homogneos e at mesmo aos interesses
difusos (porque, mesmo nesta hiptese, em certa medida, a procedncia poder ser usada in
utilibus, no processo individual).
Art. 94. Proposta a ao, ser publicado edital no rgo oficial, a fim de que os interessados
possam intervir no processo como litisconsortes, sem prejuzo de ampla divulgao pelos
meios de comunicao social por parte dos rgos de defesa do consumidor.


Aquele que se habilita como litisconsorte numa ao coletiva fica sujeito aos efeitos da
coisa julgada, no podendo propor nova ao no plano individual.

II. Incidncia da coisa julgada coletiva sobre quem j tem ao individual em curso

De acordo com o art. 104 do CDC, para o autor da ao individual j proposta aproveitar o
transporte in utilibus da coisa julgada coletiva, dever requerer a suspenso da sua ao individual
em 30 dias, a contar da data em que o autor avisado, nos autos da ao individual, de que h uma
ao coletiva (exerccio da opo de ser excludo da abrangncia da deciso coletiva, chamado no
sistema norte-americano do class action de right to opt out).
Art. 104 do CDC. As aes coletivas, previstas nos incisos I [difusos] e II [coletivos] e do pargrafo nico do
art. 81, no induzem litispendncia para as aes individuais, mas os efeitos da coisa julgada erga omnes
ou ultra partes a que aludem os incisos II [coletivos] e III [individuais homogneos] do artigo anterior no
beneficiaro os autores das aes individuais, se no for requerida sua suspenso no prazo de trinta dias, a
contar da cincia nos autos do ajuizamento da ao coletiva.

"

Se eventualmente o autor pedir a suspenso da sua ao individual, e a ao coletiva for


julgada procedente, ele ser beneficiado (mas no prejudicado). Caso no pea a suspenso
de sua ao individual, o autor no ser beneficiado pela coisa julgada coletiva. Assim,
possvel extrair a regra implcita de que a coisa julgada individual prevalece sobre a coisa
julgada coletiva.

"

Essa suspenso da ao individual faculdade da parte ou o juiz pode determinar de ofcio?


A literalidade do art. 104 do CDC informa que a suspenso do processo uma faculdade da
parte.
ATENO: Em out./2009, o STJ, rompendo a facultatividade da suspenso da ao individual,
entendeu que, ajuizada ao coletiva atinente macrolide geradora de processos
multitudinrios [aes repetitivas], suspendem-se OBRIGATORIAMENTE as aes individuais,
no aguardo do julgamento da ao coletiva, o que no impede, entretanto, o ajuizamento da
ao individual - Resp 1.110.549/RS (28.10.2009) recurso especial repetitivo, que tem
natureza de precedente jurisprudencial vinculante.
Assim, o STJ atuou como legislador, invocando a aplicao analgica do art. 543-C do
CPC/1973 (art. 1.036 do NCPC), que previa a suspenso dos recursos individuais em aes
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multitudinrias (pois de nada adiantaria no autorizar essa suspenso de ofcio quando os


recursos especiais provenientes destas causas repetitivas poderiam ter seu curso sobrestado,
ex officio, por deciso do ministro do STJ).

III. Incidncia da coisa julgada coletiva sobre quem j tem coisa julgada individual

Na supervenincia de ao coletiva quando j h coisa julgada individual, ou seja, se a ao
individual j foi julgada improcedente (com trnsito em julgado) e depois veio uma coletiva
procedente (difusos, coletivos ou individuais homogneos), o indivduo pode se beneficiar dela? H
divergncia:
i.

1 corrente (ADA PELLEGRINI) ! O indivduo no pode se beneficiar com a coisa


julgada coletiva superveniente, pois a coisa julgada individual, que especfica,
prevalece sobre a coisa individual coletiva, que genrica.

ii.

2 corrente (HUGO NIGRO MAZZILLI) ! O indivduo pode se beneficiar, com base em


2 fundamentos: (i) preservao da igualdade; (ii) como no houve opo para a
parte suspender a ao individual, em vista da inexistncia de ao coletiva, ela
deve ser beneficiada.


No h jurisprudncia sobre o assunto. Em provas de concursos, depende do concurso: de
defensoria pblica, deve-se seguir a corrente de Mazzilli; se AGU, PFN, deve-se seguir Ada.

IV. Extenso territorial da coisa julgada coletiva

Segundo o art. 16 da LACP e 2-A da Lei n. 9.494/97, uma vez proferida uma sentena no
processo coletivo, a sentena s vale no territrio onde o juiz tem competncia.
Art. 16 da lei 7.347/85. A sentena civil far coisa julgada erga omnes, nos limites da competncia
territorial do rgo prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficincia de provas,
hiptese em que qualquer legitimado poder intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de
nova prova.
Art. 2-A da lei 9.494/97. A sentena civil prolatada em ao de carter coletivo proposta por entidade
associativa, na defesa dos interesses e direitos dos seus associados, abranger apenas os substitudos que
tenham, na data da propositura da ao, domiclio no mbito da competncia territorial do rgo
prolator. (Includo pela Medida provisria n 2.180-35, de 2001)
Pargrafo nico. Nas aes coletivas propostas contra a Unio, os Estados, o Distrito Federal, os
Municpios e suas autarquias e fundaes, a petio inicial dever obrigatoriamente estar instruda com a
ata da assemblia da entidade associativa que a autorizou, acompanhada da relao nominal dos seus
associados e indicao dos respectivos endereos. (Includo pela Medida provisria n 2.180-35, de 2001)


A doutrina, de modo unnime/uniforme, estabelece que este art. 16 inconstitucional e
ineficaz. Ela critica esses dispositivos:
"

CASSIO SCARPINELA entende que esses dispositivos so formalmente inconstitucionais, pois


derivam de medidas provisrias (posteriormente convertidas em lei) que no atendiam aos
requisitos constitucionais da urgncia e relevncia.

"

NELSON NERY JR., MAZZILLI E DIDIER dizem que esses dispositivos so materialmente
inconstitucionais pela falta de razoabilidade, pois o legislador confundiu dois institutos de
processo que no se confundem: coisa julgada e competncia.


No STJ, sempre houve julgados no sentido de que essa norma seria constitucional. Essa era a
posio jurisprudencial (dominante em concursos), no sentido da validade do art. 16 da LACP,
conforme julgado abaixo da Corte Especial, datado de 2009:
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Muita ateno: em dois recentssimos julgados, datados de outubro de 2011 (REsp
1243887/PR) e dezembro de 2011 (REsp 1247150/PR), o STJ, submetido ao rito dos recursos
repetitivos (543-C do CPC), atravs da sua Corte Especial, fixou entendimento diverso daquele que
era dominante. Entendeu o STJ, nos citados precedentes, que as sentenas e acrdos nas aes civis
pblicas agora valero para todo o pas, no tendo mais sua execuo limitada ao municpio onde
foram proferidas.
REsp 124750. Corte Especial. DIREITO PROCESSUAL. RECURSO REPRESENTATIVO DE
CONTROVRSIA (ART. 543-C, CPC). DIREITOS METAINDIVIDUAIS. AO CIVIL PBLICA.
APADECO X BANESTADO. EXPURGOS INFLACIONRIOS. EXECUO/LIQUIDAO INDIVIDUAL.
FORO COMPETENTE. ALCANCE OBJETIVO E SUBJETIVO DOS EFEITOS DA SENTENA COLETIVA.
LIMITAO TERRITORIAL. IMPROPRIEDADE. REVISO JURISPRUDENCIAL. LIMITAO AOS
ASSOCIADOS. INVIABILIDADE. OFENSA COISA JULGADA.
1. Para efeitos do art. 543-C do CPC: 1.1. A liquidao e a execuo individual de sentena
genrica proferida em ao civil coletiva pode ser ajuizada no foro do domiclio do
beneficirio, porquanto os efeitos e a eficcia da sentena no esto circunscritos a lindes
geogrficos, mas aos limites objetivos e subjetivos do que foi decidido, levando-se em
conta, para tanto, sempre a extenso do dano e a qualidade dos interesses metaindividuais
postos em juzo (arts. 468, 472 e 474, CPC e 93 e 103, CDC).
1.2. A sentena genrica proferida na ao civil coletiva ajuizada pela Apadeco, que condenou
o Banestado ao pagamento dos chamados expurgos inflacionrios sobre cadernetas de
poupana, disps que seus efeitos alcanariam todos os poupadores da instituio financeira
do Estado do Paran. Por isso descabe a alterao do seu alcance em sede de
liquidao/execuo individual, sob pena de vulnerao da coisa julgada. Assim, no se aplica
ao caso a limitao contida no art. 2-A, caput, da Lei n. 9.494/97.

V. Teoria da relativizao da coisa julgada



Aplica-se ao processo coletivo a TEORIA DA RELATIVIZAO DA COISA JULGADA (alm de ser
perfeitamente cabvel ao rescisria no prazo de 2 anos). Ela prega que, em virtude dos avanos
tecnolgicos, possvel a rediscusso de questes j decididas, luz da nova cincia. Ex. clssico a
questo da investigao de paternidade, com o surgimento do exame de DNA. No processo coletivo,
essa teoria se aplica, sobretudo, no mbito do direito ambiental (ex.: h alguns anos, descobriu-se
que a queima da palha da cana prejudica o solo, o que antes era concebido como algo lcito).

8. Relao entre demandas


8.1. Sistemas de relao entre as demandas

No sistema brasileiro, o que define a relao entre demandas a TEORIA DA TRPLICE
IDENTIDADE.

Contudo, no processo coletivo, prevalece a italiana TEORIA DA IDENTIDADE DA RELAO
JURDICA MATERIAL. Para essa teoria, o que distingue as aes a relao jurdica; direito material
discutido. Assim, se a Unio e o Ministrio Pblico ajuzam duas aes coletivas com o mesmo pedido
e a mesma causa de pedir, h litispendncia, ainda que os legitimados sejam distintos. A rigor, a
parte autora a mesma: a coletividade.

Isso est no art. 337, 2 do NCPC: Uma ao idntica a outra quando possui as mesmas
partes, a mesma causa de pedir e o mesmo pedido.

8.2. Relaes entre demandas no processo individual


possvel que duas demandas possuam elementos em comum.


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a) Identidade total ! Por ela, possvel haver dois fenmenos: coisa julgada ou
litispendncia. No processo individual, verificando qualquer uma delas, o magistrado
determina a EXTINO do processo sem julgamento do mrito (art. 267, V do CPC; art.
486, V, NCPC).
b) Identidade meramente parcial ! Se houver identidade de pedido ou causa de pedir,
haver o fenmeno da conexo (art. 103 do CPC; art. 55 do NCPC); se o pedido de uma
abrange o da outra e as partes e causa de pedir so iguais, h o fenmeno da continncia
(art. 104 do CPC; art. 56 do NCPC). Nestes casos, no processo individual, sendo possvel, o
magistrado determinar a REUNIO das causas para julgamento em conjunto (art. 105 do
CPC) ou SUSPENSO de uma das causas, se no for possvel a reunio.
CPC/73 Art. 103. Reputam-se conexas duas ou mais aes, quando Ihes for comum o objeto ou a causa de
pedir.
Art. 104. D-se a continncia entre duas ou mais aes sempre que h identidade quanto s partes e
causa de pedir, mas o objeto de uma, por ser mais amplo, abrange o das outras.
Art. 105. Havendo conexo ou continncia, o juiz, de ofcio ou a requerimento de qualquer das partes, pode
ordenar a reunio de aes propostas em separado, a fim de que sejam decididas simultaneamente.
NCPC. Art. 54. A competncia relativa poder modificar-se pela conexo ou pela continncia, observado o
disposto nesta Seo.
Art. 55. Reputam-se conexas 2 (duas) ou mais aes quando lhes for comum o pedido ou a causa de pedir.
o

1 Os processos de aes conexas sero reunidos para deciso conjunta, salvo se um deles j houver sido
sentenciado.

No processo coletivo, os efeitos/conseqncias das relaes entre demandas so diversos.

8.3. Relaes entre demandas no processo coletivo (conexidade e litispendncia)



No processo coletivo, quem define as consequncias da identidade total ou parcial da
demanda o SISTEMA, de modo que ele pode dar solues distintas caso a caso. Ou seja, nem
sempre a identidade total gerar a extino de uma das aes, nem a identidade parcial gerar a
juno das aes. possvel, at, que a lei determine a suspenso de uma ao, a depender do tipo
de relao entre as demandas.

Obs.: O regime jurdico da conexo em aes coletivas igual ao aplicado entre aes
individuais: o juiz pode conhec-la de ofcio e a qualquer tempo (pois a preveno gera
competncia absoluta), podendo ser alegada por qualquer das partes.

I. Ao coletiva x ao individual

A ao coletiva no induz litispendncia para a ao individual.


a) IDENTIDADE TOTAL (litispendncia) ! NUNCA ser possvel a identidade total entre uma
ao individual e uma ao coletiva, j que as partes (legitimados coletivos) e o pedido (de
tutela de um interesse difuso ou coletivo ou, nos individuais homogneos, de tutela
genrica) da coletiva so distintos das partes (indivduo) e dos pedidos (pedido certo) da
ao individual. Em consequncia, o art. 104 do CDC afirma que as aes coletivas no
induzem litispendncia para as aes individuais.
Embora o dispositivo no aluda s aes envolvendo direitos individuais homogneos, a
rigor, nem mesmo nestes casos haver litispendncia entre ao coletiva e ao individual.

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b) IDENTIDADE PARCIAL (conexo/continncia) ! possvel a identidade parcial entre uma


ao individual e uma ao coletiva apenas no que diz respeito CAUSA DE PEDIR. Neste
caso, haver CONEXO, e no litispendncia.
Mas atente: No processo coletivo, ao contrrio do que ocorre no processo individual, a
conseqncia da identidade parcial entre ao coletiva e ao individual no a reunio das
causas, mas sim a SUSPENSO da ao individual.
Essa suspenso pode ser facultativa (requerida pela parte art. 104, CDC) ou obrigatria
judicial (nas aes individuais multitudinrias).


Obs.: o exerccio do right to opt out (quando, embora informado, o indivduo no suspende o
curso de sua ao individual - art. 104 do CDC) no implica renncia da situao jurdica individual.

II. Ao coletiva x ao coletiva


A identidade entre as aes pode ser:


a) IDENTIDADE TOTAL (litispendncia) ! plenamente possvel a identidade total de
elementos entre duas aes coletivas. Ex.: uma ao popular para impedir a privatizao
de uma empresa pblica numa vara em SP e uma ao popular para discutir a mesma
coisa em uma vara no RJ. A coisa mais comum haver duas aes coletivas idnticas para
a proteo do meio ambiente (uma do MPE e outra do MPF).
CUIDADO: Deve-se lembrar do arts. 106 do CDC e 16 da LACP (coisa julgada secundum
eventum probationis), pois pode ser de, em identidade total, a primeira ao coletiva ser
julgada improcedente por falta de provas. Nesse caso, o MP pode repropor a ao.
Qual a conseqncia da litispendncia em aes coletivas?
1 Corrente (WAMBIER, ANTONIO GIDI) ! O caso de EXTINO da ao repetida, mas a
parte da ao extinta poder ingressar como litisconsorte na ao que remanesceu.
2 Corrente (ADA GRINOVER) ! O caso no de extino, mas sim de REUNIO para
julgamento conjunto (mesmo efeito da conexo e continncia) ou, no sendo isso
possvel, a SUSPENSO de uma delas. Essa posio MAJORITRIA na doutrina.

Observaes:
"

Em aes coletivas com pedido e causa de pedir idnticos, h litispendncia ainda que os
legitimados das aes sejam diferentes, aplicando-se, no caso, a teoria da identidade da
relao jurdica e no a teoria da identidade dos elementos da ao. Assim, suficiente a
identidade da situao jurdica substancial deduzida.

"

possvel que haja, at, litispendncia entre duas demandas coletivas que tramitem por
ritos diversos (ao civil pblica e ao popular), j que a similitude do procedimento
irrelevante diante da atipicidade da tutela jurisdicional coletiva (que define que qualquer
procedimento pode servir tutela de um direito coletivo). o que o STJ denomina ao
popular MULTILEGITIMRIA (STJ, Resp 401.964/RO Dj 11/11/2002).

b) IDENTIDADE PARCIAL (conexo/continncia) ! Se pode haver identidade total, tambm


possvel a identidade parcial entre as aes. A conseqncia da conexo/continncia ser a
REUNIO das causas para julgamento simultneo ou, se no for possvel, a SUSPENSO.
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STJ. Smula 489: Reconhecida a continncia, devem ser reunidas na Justia Federal as aes
civis pblicas propostas nesta e na Justia estadual.
Observaes: no h litispendncia entre ao coletiva que discuta direito difuso e outra que
discuta direito individual homogneo, ainda que ambas estejam fundamentadas nos mesmo
fatos (causa de pedir remota), mas sim CONEXO.

8.4. Critrio para a reunio/unificao de demandas coletivas relacionadas



Nessa hiptese h duas aes coletivas litispendentes ou conexas/continentes, em que o
efeito ser a reunio. A reunio ocorrer tomando por base a PREVENO.

Havia trs critrios para determinar a preveno Temos trs dispositivos que tratam dos
critrios para reunio de demandas: artigos 106 e 219 do CPC, art. 2 da LACP e art. 5 da LAP:
" Quem primeiro deu um despacho positivo (cite-se) ! Est no art. 106 do CPC/73: Art.
106. Correndo em separado aes conexas perante juzes que tm a mesma competncia
territorial, considera-se prevento aquele que despachou em primeiro lugar..
" Citao vlida ! Est no art. 219 do CPC/73, para casos de competncia territorial distinta.
" Propositura ! Est no art. 2 da LACP e no art. 5 da LAP. Como essas normas no trazem a
definio de quando ocorre a propositura, aplica-se o art. 263 do CPC: distribuio ou, se no
for o caso, despacho judicial.
Em razo da integratividade do microssistema coletivo, o critrio da propositura prevalece,
afastando os critrios do despacho inicial e da citao vlida, do CPC (que subsidirio). A
doutrina majoritria neste sentido.
Ateno: o NCPC adotou o regramento do processo coletivo da distribuio em seu art. 59: O
registro ou a distribuio da petio inicial torna prevento o juzo.

Obs.1: Parece que o art. 2 da LACP, caput, que prev que a competncia para julgamento da
ao civil pblica absoluta, permite uma conexo que gera modificao de competncia absoluta.
LACP. Art. 2 As aes previstas nesta Lei sero propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juzo
ter competncia funcional [territorial absoluta] para processar e julgar a causa.

9. Competncia nas aes coletivas


Tudo explicado a seguir se aplica, como regra geral, para todas as aes coletivas.

9.1. Critrio funcional



A regra geral que a ao coletiva se inicia em primeira instncia, conforme a origem do ato
imputado, independentemente de quem seja a autoridade impugnada: Presidente da Repblica,
Presidente das Mesas do Senado e Cmara, Juzes, Prefeitos etc. Inclusive aes de improbidade.

EXCEES constitucionais:
a) Quando a ao interessar totalidade dos juzes estaduais e/ou ficar configurado, aps o
julgamento na primeira instncia, o impedimento de mais da metade dos
desembargadores para apreciar o recurso voluntrio ou a remessa obrigatria, ocorre a
competncia do STF (art. 102, I, n, CF).
b) Quando a causa substantivar conflito entre Unio e Estado-membro (Pet 3.674/QO, j.
04/10/2006) ! Competncia do STF.
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Obs.: Houve uma tentativa legislativa de se criar foro do prerrogativa de funo na
improbidade administrativa. Essa tentativa se deu atravs da Lei 10.628/02, que alterou a redao do
art. 84 do CPP. O STF, contudo, no julgamento da ADI 2797, declarou inconstitucional essa lei (s a
Constituio pode criar foro privilegiado).

9.2. Critrio material


a) JUSTIA ELEITORAL (art. 121, CF) ! Em princpio, caber ao coletiva na Justia Eleitoral,
desde que a causa de pedir for os assuntos relacionados no art. 121 da CF.
b) JUSTIA DO TRABALHO (art. 114, CR) ! perfeitamente cabvel ao coletiva na Justia do
Trabalho. Basta ler a Smula 736 do STF: Compete Justia do Trabalho julgar as aes que
tenham como causa de pedir o descumprimento de normas trabalhistas relativas segurana,
higiene e sade dos trabalhadores..
Exemplo comum: ACP proposta pelo MPT, para a defesa de interesses coletivos, quando
desrespeitados direitos sociais. Outro ex: Aes de nulidade de clusula de contrato coletivo
ou conveno coletiva.
c) JUSTIA FEDERAL ! Aqui, a competncia adota predominantemente o critrio do interesse

direto e imediato da Unio, e no o critrio da natureza do bem disputado. O que define se a


ao coletiva vai para a federal ou fica na estadual o interesse das entidades mencionadas
no art. 109 da CRFB/88.

d) JUSTIA ESTADUAL ! Merece ateno a redao da Smula 150 do STJ: Compete Justia

Federal decidir sobre a existncia de interesse jurdico que justifique a presena, no processo,
da Unio, suas autarquias ou empresas pblicas.. De acordo com este enunciado, no
atribuio do juiz estadual julgar se entidade da Unio tem ou no interesse na causa.

9.3. Critrio valorativo



No mbito nacional, o critrio valorativo s serve hoje para decidir a competncia dos
juizados. Com efeito, de acordo com o art. 3, I da Lei 10.259/01, no cabe ao coletiva nos juizados
(cveis ou federais).

9.4. Critrio territorial



Posio que prevalece na doutrina, com larga vantagem e tambm no STJ - RESP 1.101.057-
MT, julgado em 07/04/2011) ! Qualquer que seja o interesse metaindividual (difusos, coletivos ou
individuais homogneos), aplica-se a regra do art. 93 do CDC, que dispe o seguinte:
Art. 93. Ressalvada a competncia da Justia Federal, competente para a causa a justia local:
I - no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de mbito local;
II - no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os danos de mbito nacional ou regional,
aplicando-se as regras do Cdigo de Processo Civil aos casos de competncia concorrente.

i. Se o dano for local ! A competncia do juzo do local do dano. No passado, a Smula


193/STJ estabelecia: compete ao Juiz Estadual, nas Comarcas que no sejam sede de vara
da Justia Federal, processar e julgar ao civil pblica, ainda que a Unio figure no
processo. Esse enunciado estabelecia hiptese de delegao de competncia. Ocorre
que, em 2000, o STJ cancelou a Smula.

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ii. Se o dano for regional (estadual) ! O foro o da capital do Estado (para MAZZILLI e ADA
PELLEGRINI GRINOVER, a ao tambm poderia ser proposta no Distrito Federal,
alternativamente).
iii. Se o dano for nacional ! Possuem competncia concorrente alternativa os foro do
Distrito Federal e da capital de quaisquer dos Estados envolvidos (STJ).
Esse critrio, embora parea ser muito bom, pode ser objeto de crtica. Um grande problema
que o art. 93 do CDC no define o que dano regional e o que dano nacional. Ex: dano
atinge 3 grandes comarcas do Estado de So Paulo (esse dano regional ou local?); dano
atinge os Estados de SC, PR e RS ( nacional ou regional?).

9.5. A inexistncia de juzo universal para as aes individuais



Nos termos do art. 2 da LACP, a propositura da ao prevenir a jurisdio do juzo para
todas as aes posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto.
Essa regra alcana as aes conexas ou continentes, bem como os casos de litispendncia. Contudo,
ressalte-se que este dispositivo no instituiu um juzo universal para as aes individuais, como se
fosse um concurso de credores.

Na verdade, os lesados individuais no se submetem necessariamente ao juzo da ACP para as
aes individuais. O dispositivo referido apenas diz respeito propositura de aes no plano
coletivo.

10. Execuo, liquidao e cumprimento de sentena



Liquidao de sentena a atividade judicial cognitiva pela qual se busca integrar uma
norma jurdica individualizada estabelecida em ttulo judicial.

Salvo quando se tratar de sentena coletiva relacionada a direitos individuais homogneos
(caso em que a liquidao deve ser buscada por cada um dos titulares individuais, em processos
autnomos), a liquidao coletiva pode ser buscada numa fase especfica do processo coletivo, sem
necessidade de instaurao de novo processo apenas com esse objetivo.

Obs.: A deciso que encerra a fase de liquidao em primeiro grau de jurisdio SENTENA
(em sentido estrito), porque finaliza a fase cognitiva do procedimento em primeira instncia,
complementando a norma jurdica individualizada estabelecida na deciso liquidanda (na primeira
fase do conhecimento, certifica alguns elementos da obrigao; na liquidao certifica o quantum
debeatur).
CPC/73. Art. 475-H. Da deciso de liquidao caber agravo de instrumento.
NCPC. Art. 1.015. Pargrafo nico. Tambm caber agravo de instrumento contra decises interlocutrias
proferidas na fase de liquidao de sentena ou de cumprimento de sentena, no processo de execuo e
no processo de inventrio.


Apesar disse, o recurso previsto contra essa deciso o de AGRAVO DE INSTRUMENTO, sem
precisar analisar se h ou no situao de urgncia, j que a lei que expressamente prev.

10.1. Direitos difusos e coletivos


A sentena coletiva que discute direitos difusos e coletivos pode dar ensejo a 2 execues:
a) Liquidao/execuo da PRETENSO COLETIVA ! Segue o padro da liquidao de
sentena individual.
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b) Liquidao/execuo da PRETENSO INDIVIDUAL ! Em razo do transporte in utilibus.


Segue o modelo da liquidao de sentena genrica envolvendo direitos individuais
homogneos.

I. Liquidao/execuo da pretenso coletiva


A efetivao da sentena coletiva segue o sistema do CPC. Assim, depender da natureza do
direito coletivo lato sensu afirmado. Ex.: se a execuo de obrigao de no fazer e fazer, segue as
normas do art. 461 do CPC (art. 497 do NCPC).

" Legitimados ! A execuo da pretenso coletiva tem por legitimados aqueles previstos no
art. 15 da LACP. Assim, primeiro dever executar o autor (qualquer legitimado, a exemplo de
uma associao, defensoria, pessoa jurdica de direito pblico etc.). Se no o fizer em 60 dias,
em razo do princpio da indisponibilidade da execuo da pretenso coletiva, deve faz-lo o
MP.
LACP. Art. 15. Decorridos sessenta dias do trnsito em julgado da sentena condenatria, sem que a
associao autora lhe promova a execuo, dever faz-lo o Ministrio Pblico, facultada igual iniciativa
aos demais legitimados. (Redao dada pela Lei n 8.078, de 1990)
Questo: A execuo pode ser promovida por qualquer legitimado coletivo, inclusive por aquele que no
tenha sido autor da ao coletiva de conhecimento. CERTO, est no livro de Fredie.

" Destinatrio ! O sistema estabelece (art. 13, LACP) que, havendo condenao em dinheiro,
a indenizao pelo dano deve ser revertida ao fundo de reparao de bens lesados (a Lei
9.008/95 regula o fundo federal gerido pela sociedade civil). Por previso legal, esse dinheiro
deve ser usado exatamente para reparar os bens lesados e para campanhas educativas. O
problema que esse dinheiro, ao entrar para um fundo, se torna pblico, o que compromete
a sua flexibilidade (sua utilizao exige lei oramentria), o que deve ser mudado com a futura
reforma da LACP.
Obs.: Quando o dano for ao patrimnio pblico, esse dinheiro no ir para o fundo, mas para
a pessoa jurdica lesada (ex: para a Prefeitura de Salvador).
LACP. Art. 13. Havendo condenao em dinheiro, a indenizao pelo dano causado reverter a um fundo
gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participaro necessariamente o
Ministrio Pblico e representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados reconstituio dos
bens lesados.
Pargrafo nico. Enquanto o fundo no for regulamentado, o dinheiro ficar depositado em
estabelecimento oficial de crdito, em conta com correo monetria.

" Competncia ! Pela regra geral do processo civil, o juiz da execuo o juiz da ao
(condenao). Essa regra se aplica ao processo coletivo.

II. Modelo de liquidao/execuo da pretenso individual



Nos termos do art. 103, 3 do CDC, possvel fazer o chamado transporte in utilibus da
coisa julgada. Assim, o prejudicado individual pode apresentar a sentena proferida no processo
coletivo perante o juzo cvel, requerendo apenas a liquidao e o pagamento (no necessita mais de
certificao).
Art. 103, 3 do CDC. Os efeitos da coisa julgada de que cuida o art. 16, combinado com o art. 13 da Lei n
7.347, de 24 de julho de 1985, no prejudicaro as aes de indenizao por danos pessoalmente sofridos,
propostas individualmente ou na forma prevista neste cdigo, mas, se procedente o pedido, beneficiaro
as vtimas e seus sucessores, que podero proceder liquidao e execuo, nos termos dos arts. 96 a
99.

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" Legitimados ! Vtimas e sucessores.


" Destinatrios do dinheiro ! Vtimas e sucessores. O que tem de particularidade que esses
destinatrios da indenizao s a recebero se houver uma prvia liquidao da sentena:
" Liquidao de sentena ! A sentena proferida no processo coletivo quantificou o dano com
base na coletividade, e no naquilo que devido aos prejudicados individuais. Logo, na
execuo da pretenso individual, necessria a liquidao prvia. A LACP nada dispe sobre
a liquidao da sentena, enquanto o CDC s o faz no tocante defesa de interesses
individuais homogneos. Devem, pois, ser aplicadas liquidao da sentena, nas aes civis
pblicas ou coletivas, as regras do CDC e, supletivamente, as do CPC. Isso significa que a
liquidao no processo coletivo passa agora a obedecer s regras do novo CPC.
Em caso de procedncia do pedido, dispe o art. 95 do CDC que a condenao ser genrica,
fixando a responsabilidade do ru pelos danos causados. Embora esteja presente em
captulo relativo aos interesses individuais homogneos, essa regra se aplica aos demais
casos.
Quando a determinao do valor depender apenas de clculo aritmtico, o credor requerer
o cumprimento da sentena, na forma do art. 475-J do CPC (art. 523 do NCPC), instruindo o
pedido com memria discriminada e atualizada do clculo. Caber liquidao por
arbitramento quando determinado pela sentena, convencionado pelas partes ou exigido
pela natureza do objeto da liquidao;. Por fim, ser feita a liquidao por artigos quando,
para determinar o valor da condenao, houver necessidade de alegar e provar fato novo.
Diferentemente do que ocorre no processo individual, a liquidao no processo coletivo no
s para apurar o quanto devido (quantum debeatur), mas tambm o nexo de causalidade e o
dano (an debeatur), razo pela qual a doutrina (DINAMARCO) considera que no h
verdadeiramente liquidao, mas sim habilitao (ou liquidao imprpria, como prefere a
LACP para diferenci-la da liquidao prpria, que avalia apenas o quantum debeatur).
Obviamente, apesar de ter que provar o dbito, o lesado individual no precisa mais
comprovar a ao culposa do condenado na ao coletiva.
" Competncia ! Na execuo da pretenso individual, h foros concorrentes. Com efeito,
podero julgar essa execuo:
a. O juzo da liquidao ou condenao (art. 98, 2, I do CDC)
b. O juzo do domiclio do lesado/sucessores (art. 101, I do CDC)
Art. 101. Na ao de responsabilidade civil do fornecedor de produtos e servios, sem prejuzo do disposto
nos Captulos I e II deste ttulo, sero observadas as seguintes normas:
I - a ao pode ser proposta no domiclio do autor;

Competncia, segundo DIDIER


Fredie prope a aplicao concomitante ao art. 101, I do CDC, do art. 475-P, p. ., do CPC
(atual pargrafo nico do art. 516 do NCPC), por ser mais benfico e facilitar a efetivao
individual da sentena coletiva (permite ao exeqente escolher o foro dentre 3 foros, devendo
requerer ao juzo de origem a remessa dos autos do processo ao juzo da execuo). Assim,
haveria 4 foros possveis:
a) Foro que processou a causa originalmente;
b) Foro do domiclio do executado;
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c) Foro do bem que pode ser expropriado ;


d) Foro do domiclio do exequente.

Ademais, Fredie e Hermes Zaneti entendem que a possibilidade de escolha do foro no
deve se restringir execuo individual, devendo ser possvel, tambm, no caso de execuo
coletiva promovida pelos legitimados coletivos, pois no h razo para qualquer diferenciao de
tratamento.

10.2. Direitos individuais homogneos


A execuo, nos direitos individuais homogneos, segue 3 modelos:


a) Liquidao/execuo da pretenso individual decorrente ! Pelas vtimas e sucessores,
j liquidadas (art. 97 do CDC).
b) Liquidao/execuo da pretenso individual pelo ente coletivo ! Pelos legitimados
coletivos em representao das vtimas j identificadas e j liquidadas (art. 98 do CDC).
c) Liquidao/execuo da pretenso coletiva residual (fluid recovery) ! Pelos legitimados
coletivos, indo a indenizao para o FDD (art. 100 do CDC).

I. Liquidao/execuo da pretenso individual decorrente (art. 97 do CDC)


Art. 97. A liquidao e a execuo de sentena podero ser promovidas pela vtima e seus sucessores, assim
como pelos legitimados de que trata o art. 82.


Aplica-se, aqui, tudo aqui que foi dito no modelo da pretenso individual dos direitos difusos
e coletivos (os legitimados so as vtimas e sucessores, que procedem liquidao imprpria, tudo
como j exposto acima). Em sntese, deve-se provar:
a) O dano individual
b) O nexo de causalidade
c) O montante do dano

II. Liquidao/execuo da pretenso individual por entes coletivos (art. 98 do CDC)

O art. 98 do CDC prev a possibilidade de o legitimado coletivo promover a execuo das
pretenses individuais j liquidadas. Ex.: sindicato promovendo a execuo de verbas dos
trabalhadores.

Ateno: somente as vtimas que j tiverem indenizaes liquidadas sero abrangidas.


Art. 98 do CDC. A execuo poder ser coletiva, sendo promovida pelos legitimados de que trata o art. 82,
abrangendo as vtimas cujas indenizaes j tiveram sido fixadas em sentena de liquidao, sem prejuzo
do ajuizamento de outras execues. (Redao dada pela Lei n 9.008, de 21.3.1995)
1 A execuo coletiva far-se- com base em certido das sentenas de liquidao, da qual dever constar
a ocorrncia ou no do trnsito em julgado.
2 competente para a execuo o juzo:
I - da liquidao da sentena ou da ao condenatria, no caso de execuo individual;
II - da ao condenatria, quando coletiva a execuo.

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" Legitimados ! So todos aqueles legitimados coletivos para propor a ao civil pblica (art.
82 do CDC), que agem agora como REPRESENTANTES processuais, e no como substitutos
processuais.
" Destinatrios do dinheiro ! So as vtimas e sucessores que j tiverem liquidado a sentena
coletiva. Se no tiver liquidao, no possvel essa ao de execuo coletiva. Obs.: Em se
tratando de direito individual homogneo, no h o fundo especial a que alude a LACP.
" Competncia ! Como a execuo coletiva (apesar de a pretenso ser individual),
competente o juzo da condenao.

Pergunta-se: existe alguma relao de preferncia entre a execuo coletiva ou individual?
No informativo n. 499/2012, o STJ decidiu que sim! Entendeu-se que, no obstante ser ampla a
legitimao para impulsionar a liquidao e a execuo da sentena coletiva, admitindo-se que a
promovam o prprio titular do direito material, seus sucessores ou um dos legitimados do art. 82 do
CDC, o art. 97 impe uma gradao de preferncia que permite a legitimidade coletiva
subsidiariamente, uma vez que, nessa fase, o ponto central o dano pessoal sofrido pelas vtimas.

III. Liquidao/execuo da pretenso individual residual (fluid recovery)



Conforme previsto no art. 100 do CDC para a sentena genrica que veicula direitos
individuais homogneos, passado o prazo de 1 ano sem habilitao de interessados (sem que
requeiram a expedio do ttulo no juzo coletivo e promovam a liquidao em separado), podero os
legitimados coletivos fazer uma estimativa de quanto seria a indenizao devida individualmente,
para cada um e executar.

Esse dinheiro todo enviado para o fundo a que alude a LACP (j que ningum apareceu).
Para MAZZILLI, essa regra, prevista apenas para os direitos individuais homogneos, tambm deve ser
aplicada s condenaes que envolvam direitos coletivos em sentido estrito.
Art. 100. Decorrido o prazo de um ano sem habilitao de interessados em nmero compatvel com a
gravidade do dano, podero os legitimados do art. 82 promover a liquidao e execuo da indenizao
devida.
Pargrafo nico. O produto da indenizao devida reverter para o fundo criado pela Lei n. 7.347 [art. 13],
de 24 de julho de 1985.


Ento veja: Em regra, a execuo, nos interesses individuais homogneos, no gera a
destinao da eventual indenizao para um fundo especial. Isso somente ocorre se passado 1 ano
sem habilitao dos interessados.

Esse perodo de um ano dobra (passando a ser dois anos) se a ACP objetivar interesses de
investidores lesados no mercado de valores mobilirios (Lei 7.913/89).

Alguns autores sustentam que, uma vez indenizado o fundo, prescreveriam as pretenses das
vtimas, de modo que, aps isso, no poderia haver novas execues.

Segundo MAZZILLI, no se habilitando a tempo, s por ao direta individual podero os
lesados discutir seus prejuzo.

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Obs.: Fundo para reconstituir o bem lesado



Uma das mais peculiares caractersticas da tutela coletiva de interesses transindividuais
consiste, justamente, na dificuldade de dar destino adequado ao produto de eventual condenao.

O legislador brasileiro acabou enfrentando a questo de maneira razovel, ao criar um fundo
fluido, destinado reparao dos interesses transindividuais lesados. Assim, nas aes civis pblicas
ou coletivas que versem sobre interesses indivisveis (coletivos e difusos), havendo condenao em
dinheiro, a indenizao reverter para o fundo criado pelo art. 13 da LACP.

Esse fundo hoje se chama Fundo de Defesa dos Direitos Difusos (Lei 9.008/95), destinado
reparao do bem lesado ou, se isso no for possvel, preservao ou restaurao de outros bens
compatveis ou relacionados com a natureza da infrao ou do dano causado. Ex.: no caso de
destruio irreparvel de stio ambiental, pode ser cogitada a preservao de outros locais dotados
pela natureza.

Atente: se o produto da indenizao se referir a danos indivisveis, ir para o fundo do art.
13 da LACP e ser usado de maneira bastante flexvel. Se, por outro lado, o proveito obtido for
divisvel (interesses individuais homogneos), o dinheiro ser destinado diretamente a ser
repartido entre os prprios lesados.

Segundo a LACP, deve haver um fundo federal e um fundo em cada Estado, para gerir os
recursos oriundos de leses a interesses indivisveis.

O Fundo de Defesa dos Direitos Difusos ser gerido, conforme o caso, por um conselho
federal ou por conselhos estaduais, dos quais, segundo impe a lei, devem participar o MP e
representantes da coletividade.

No que diz respeito sua finalidade, o objetivo inicial do fundo criado na LACP consistia em
gerir recursos para a reconstituio dos bens lesados. Gradativamente, por fora de alteraes
legislativas, sua destinao veio sendo ampliada: hoje, pode ser usado para a recuperao de bens,
promoo de eventos educativos e cientficos, edio de material informativo relacionado com a
leso, bem como modernizao administrativa dos rgos pblicos responsveis pela execuo da
poltica relacionada com a defesa do interesse envolvido. Veja bem:
Leso a interesses indivisveis ! O produto ir para o fundo do art. 13 da LACP e seu destino
ser decidido pelo respectivo conselho gestor, para aplicao flexvel, conforme mencionado
acima.
Leso a interesses divisveis ! O produto destinado entre os lesados.
Leso ao patrimnio pblico em sentido estrito ! O destinatrio a Fazenda.

10.3. Observaes finais sobre liquidao e execuo
" Obs.1 - Cabe execuo provisria no processo coletivo, obedecendo s regras gerais do CPC.
Segundo MAZZILLI, contudo, no caber execuo provisria contra a Fazenda Pblica, sendo
necessrio o trnsito em julgado.
" Obs.2 - Se o prejuzo for ao patrimnio pblico, o destinatrio do valor devido o Poder
Pblico lesado (e no o fundo).
" Obs.3: H ordem de preferncia no pagamento das indenizaes: individuais ! coletivas !
difusas (art. 99, p. n. do CDC). Se houver, ao mesmo tempo, uma sentena condenando uma
empresa a reparar o dano ao meio-ambiente e uma sentena a condenando a reparar o dano
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dos pescadores, esta ltima ter preferncia de pagamento (abre-se mo do coletivo para
tutelar individual, por opo poltica).
Art. 99. Em caso de concurso de crditos decorrentes de condenao prevista na Lei n. 7.347, de 24 de
julho de 1985 e de indenizaes pelos prejuzos individuais resultantes do mesmo evento danoso,
estas tero preferncia no pagamento.
Pargrafo nico. Para efeito do disposto neste artigo, a destinao da importncia recolhida ao fundo
criado pela Lei n7.347 de 24 de julho de 1985, ficar sustada enquanto pendentes de deciso de
segundo grau as aes de indenizao pelos danos individuais, salvo na hiptese de o patrimnio do
devedor ser manifestamente suficiente para responder pela integralidade das dvidas.

" Obs.4 - Custas e demais encargos da sucumbncia (art. 18, LACP)


O art. 18 da LACP dispe que, nas aes nela objetivadas, no haver adiantamento de
custas, emolumentos, honorrios periciais e quaisquer outras despesas, nem condenao da
associao autora, salvo comprovada m-f, em honorrios de advogado, custas e despesas
processuais.

Art. 18 da LACP. Nas aes de que trata esta lei, no haver adiantamento de custas, emolumentos,
honorrios periciais e quaisquer outras despesas, nem condenao da associao autora, salvo
comprovada m-f, em honorrios de advogado, custas e despesas processuais. (Redao dada pela Lei n
8.078, de 1990)

O que prevalece, portanto, que o autor nunca fica sujeito aos nus da sucumbncia, salvo,
no caso das associaes, se houver m-f. Assim, se vencido for o MP, ele no deve pagar
honorrios. J o ru fica naturalmente sujeito.


Mas cuidado, pois h algumas decises do STJ que entendem que a regra do art. 18 da LACP
aplicvel apenas no processo de conhecimento. No processo executivo deveria ser aplicada o
regramento do CPC.

De acordo com a regra legal, tendo a associao autora agido de boa-f, o Estado suportar o
nus da sucumbncia. Segundo entende o STJ (REsp 358828), essa regra no se aplica aos lesados,
em suas aes individuais, ainda que baseadas em ttulo constitudo no processo coletivo.

Por bvio, os rus sero obrigados a custear antecipadamente as despesas processuais a que
eles prprios derem causa. Essa diferena de tratamento justificvel, pois o legislador quer facilitar
a defesa dos interesses transindividuais em juzo.

Obs.: so devidos honorrios advocatcios pela Fazenda Pblica nas execues individuais da
sentena coletiva, ainda que no embargadas.
Smula 345 do STJ. So devidos honorrios advocatcios pela Fazenda Pblica nas execues individuais de
sentena proferida em aes coletivas, ainda que no embargadas.

11. Prescrio e decadncia



A prescrio e decadncia so institutos que visam a uma dupla funo: a) assegurar a
estabilidade das relaes sociais e; b) servir de sano ou castigo ao negligente titular do direito.

A prescrio ocorre quando a pretenso condenatria (veiculam direito subjetivo stricto
sensu). A decadncia, por sua vez, a perda do direito em aes constitutivas ou potestativas
(direitos-poder). As aes meramente declaratrias, por sua vez, seriam imprescritveis (Agnelo
Amorim).

As aes coletivas caracterizam-se por veicularem uma terceira espcie de direitos subjetivos
lato sensu: os direitos-deveres, categoria na qual se insere grande parte dos direitos fundamentais
no patrimoniais. As aes que versam sobre esses direitos so predominantemente mandamentais
e executivas lato sensu.
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I. As pretenses coletivas prescrevem?

A lei de ao civil pblica no prev prazo prescricional algum, havendo 3 correntes:


i.

Corrente (minoritria) - DIS MILAR entende que a ao civil pblica imprescritvel (est
no rol de aes perptuas), pois ela nunca tem interesse patrimonial.

ii.

Corrente (majoritria na doutrina) - Entende que a prescrio da ao civil pblica


definida pela pretenso de direito material discutida. Assim, a incidncia da prescrio
dependeria da aferio da indisponibilidade dos interesses material judicialmente
deduzidos.

iii.

Corrente (STJ) - Entende que, como no h previso legal, a integratividade do


microssistema impe a aplicao do prazo de 5 anos (da lei de ao popular). Julgados:
Resp 911.961/SP. Na ao de expurgos inflacionrios, todas as aes anteriores a 5 anos
estariam prescritas, pois aplicou o entendimento dessa corrente.
O STJ, contudo, faz uma ressalva, dizendo que, em duas situaes, a ACP
imprescritvel quando discute:
"

PATRIMNIO PBLICO, a luz do art. 37, 5 da Constituio Federal. Resp


1.107.833/SP;

"

MEIO AMBIENTE. Resp: 1.120.117/AC, em que o STJ decidiu que o meio ambiente
o patrimnio das relaes passadas e futuras e, portanto, o direito ao meio
ambiente prevalente sobre os outros.

Ateno: o que prescreve a via coletiva, e no o direito material. Portanto, a pretenso


individual no condicionada ao prazo prescricional da pretenso coletiva.
















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AO CIVIL PBLICA
Sumrio:
1. Origem, previso legal e sumular
2. Objeto da ACP
2.1. Previso legal
2.2. Tutela preventiva e tutela reparatria
2.4. Tutela de qualquer outro interesse metaindividual (art. 1, inciso IV)
2.5. Vedao de objeto
3. Legitimidade
3.1. Legitimidade ativa (art. 5 da LACP e art. 82 do CDC)
3.2. Legitimidade passiva
3.3. Atuao do MP como custos legis
4. Competncia
4.1. Critrio funcional Hierrquico
4.2. Critrio material
4.3. Critrio valorativo
4.4. Critrio territorial
5. Inqurito civil
5.1. Consideraes gerais
5.2. Fases do inqurito civil
6. Compromisso de ajustamento de conduta (CAC ou TAC)
7. Outras questes processuais sobre ao civil pblica


1. Origem, previso legal e sumular


Em 1981, foi criada a Lei 6.938/81 (que trata da Poltica Nacional do Meio-ambiente). O art.
14, 1 deste diploma dispunha que, quando houvesse dano ao meio ambiente, o MP poderia ajuizar
uma tal de ao civil pblica. Mas essa norma era incompleta.

Assim, em origem, a ACP se voltava proteo do meio-ambiente, tendo como legitimado o
Ministrio Pblico.

Posteriormente, foi elaborado um projeto de lei, fruto do trabalho de dois grupos de juristas:
um grupo do MP/SP (NELSON NERY, EDIS MILAR, entre outros) e outro grupo da USP (DINAMARCO, ADA
PELLEGRINI e KAZUO WATANABE). A Lei 7.347/85 (atual LACP) o resultado deste projeto de lei, que
ampliou o objeto da ao civil pblica.

A consolidao da ao civil pblica ocorreu com a Constituio de 1988 (art. 129, III).


Por fim, a ao civil pblica foi potencializada pelo Cdigo de Defesa do Consumidor, lei
8.078/90. Hoje, a ACP tem previso em diversos diplomas: ECA, estatuto do deficiente (status de
emenda constitucional), estatuto do idoso etc.

Nessa evoluo tambm houve retrocessos (em especial por meio de medidas provisrias).
Ex.: O art. 16 da lei 7.348/85 que limitou os efeitos da deciso circunscrio territorial da
competncia do juiz foi inserido por meio de medida provisria, posteriormente convertida.

Em relao previso sumular, merecem ateno aos seguintes enunciados de smulas:
643/STF e 329/STJ:
Smula 643 do STF - O Ministrio Pblico tem legitimidade para promover ao civil pblica cujo
fundamento seja a ilegalidade de reajuste de mensalidades escolares.
Smula 329 do STJ - O Ministrio Pblico tem legitimidade para propor ao civil pblica em defesa do
patrimnio pblico.

Essa smula justifica-se porque, durante muito tempo, tentou-se afastar a


legitimidade do MP com o fundamento (leviano) de que quem deve defender o
patrimnio pblico o prprio ente lesado (ex.: Municpio) ou o cidado, por
meio de ao popular.
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A ao civil pblica foi criada pela lei 6.938/81, regulamentada pela lei 7.347/85, consolidada
pela Constituio Federal e potencializada pelo CDC.

2. Objeto da ACP
2.1. Previso legal

O objeto da ACP tem previso nos artigos 1, 3 e 11 da LACP. Com efeito, a ACP tem por
objeto a tutela preventiva (inibitria ou de remoo do ilcito) ou ressarcitria (moral ou material)
dos seguintes bens ou direitos metaindividuais:
a) Meio-ambiente (natural, artificial, cultural e do trabalho)
b) Consumidor
c) a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico;
d) Ordem econmica
e) Ordem urbanstica
a) Honra e dignidade de grupos raciais, tnicos ou religiosos (novidade da Lei n. 12.966/2014)
! Embora o Estatuto da Igualdade Racial j pudesse servir de fundamento para aes civis
pblicas para responsabilizar civilmente aqueles que violem a honra e a dignidade de grupos
raciais e tnicos [...], a Lei n. 12.966/2014 veio tornar incontroversa a pretenso ou o direito
subjetivo coletivo nesses casos, ao acrescentar o inciso VII no art. 1 da LACP (LEAL, 2014, p.
161).
f) Qualquer outro interesse ou direito metaindividual (difusos, coletivos ou individuais
homogneos)
Art. 1 Regem-se pelas disposies desta Lei, sem prejuzo da ao popular, as aes de responsabilidade
por danos morais e patrimoniais causados: (Redao dada pela Lei n 12.529, de 2011).
l - ao meio-ambiente;
ll - ao consumidor;
IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo. (Includo pela Lei n 8.078 de 1990)
V - por infrao da ordem econmica; (Redao dada pela Lei n 12.529, de 2011).
VI - ordem urbanstica. (Includo pela Medida provisria n 2.180-35, de 2001)
VII honra e dignidade de grupos raciais, tnicos ou religiosos. (Includo pela Lei n 12.966, de 2014)
Pargrafo nico. No ser cabvel ao civil pblica para veicular pretenses que envolvam tributos,
contribuies previdencirias, o Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS ou outros fundos de
natureza institucional cujos beneficirios podem ser individualmente determinados. (Includo pela Medida
provisria n 2.180-35, de 2001)
Art. 3 da LACP. A ao civil poder ter por objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento de
obrigao de fazer ou no fazer.
Art. 11 da LACP. Na ao que tenha por objeto o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer, o juiz
determinar o cumprimento da prestao da atividade devida ou a cessao da atividade nociva, sob pena
de execuo especfica, ou de cominao de multa diria, se esta for suficiente ou compatvel,
independentemente de requerimento do autor.

Obs.1: Contra ato jurisdicional no se admite ao civil pblica. Aquele tem meios prprios
de impugnao.


Obs.2: A ACP no pode fazer s vezes de ADI (controle concentrado), embora a
inconstitucionalidade de determinado ato normativo possa ser questo prejudicial. Cabe apenas
como meio de controle difuso.
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Obs.3: perfeitamente admissvel o manejo de ACP para o fim de responsabilizar algum por
danos morais causados a quaisquer valores transindividuais de que cuida a lei.

2.2. Tutela preventiva e tutela reparatria

Para MARINONI, as tutelas podem ser divididas em dois grandes grupos:


a) Tutela PREVENTIVA ! Opera antes da ocorrncia do DANO, buscando evit-lo. MARINONI
divide essa tutela em:
" Tutela inibitria - a tutela que tem lugar ANTES DO ILCITO, evitando a ocorrncia do
dano. Ex.: impedir a importao de medicamento no aprovado pela ANVISA.
" Tutela da remoo do ilcito - a tutela que tem lugar DEPOIS DE OCORRIDO O
ILCITO, MAS ENQUANTO AINDA NO OCORRIDO O DANO (o ilcito j aconteceu, mas
ainda no aconteceu o dano). Ex.: cessar a distribuio de medicamento no aprovado
pela ANVISA.
b) Tutela RESSARCITRIA ! Ocorre depois do dano, com o objetivo de repar-lo.
Que dano esse? Existe dano moral coletivo? H duas posies:
"

NO: Essa posio j foi adotada pela 1 Turma do STJ em alguns julgados (Resp
598.281/MG). O STJ entendeu que o dano moral ofensa a direitos da personalidade
(honra ou dignidade da pessoa), e a coletividade no possui personalidade ( ente
despersonalizado).

"

SIM - Prevalece na doutrina e na 2 Turma do STJ essa posio, com o argumento de


que, embora a coletividade no possua personalidade, ela tem consciente coletivo
(valores no patrimoniais intrnsecos coletividade), o qual pode sofrer dano moral.
A 2 Turma do STJ decidiu recentemente que possvel que a sentena condene o
infrator ambiental ao pagamento de quantia em dinheiro a ttulo de compensao por
dano moral coletivo (REsp 1.328.753-MG, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em
28/5/2013).
Apesar de existirem precedentes da 1 Turma em sentido contrrio (AgRg no REsp
1305977/MG, julgado em 09/04/2013), a posio majoritria (no pacfica) no sentido
de ser cabvel a condenao por dano moral coletivo.


2.3. Tutela de qualquer outro interesse metaindividual (art. 1, inciso IV)

Por previso expressa, a ao civil pblica pode proteger qualquer interesse coletivo, difuso
ou individual homogneo. Para o STJ, o inciso IV est em pleno vigor (Resp 706791-PE). Esse inciso
uma norma de encerramento.

2.4. Vedao de objeto

Existe uma nica hiptese de vedao ao cabimento da ao civil pblica, previsto no art. 1,
p. n. da LACP, que trata de impossibilidade jurdica do pedido. Com efeito, por razes econmicas
(ordem de poltica financeira), no cabe ACP para veicular pretenses que envolvam:
a) Tributos;
b) Contribuies previdencirias;
40

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c) FGTS;
d) Outros fundos de natureza institucional.

Embora haja muita discusso na doutrina, pacfico para o STF, que no cabe ao civil
pblica em matria tributria, pois o art. 1, p. n. da LACP constitucional.

3. Legitimidade
3.1. Legitimidade ativa (art. 5 da LACP e art. 82 do CDC)
LACP. Art. 5 Tm legitimidade para propor a ao principal e a ao cautelar: (Redao dada pela Lei
n 11.448, de 2007).
I - o Ministrio Pblico; (Redao dada pela Lei n 11.448, de 2007).
II - a Defensoria Pblica; (Redao dada pela Lei n 11.448, de 2007).
III - a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios; (Includo pela Lei n 11.448, de 2007).
IV - a autarquia, empresa pblica, fundao ou sociedade de economia mista; (Includo pela Lei n
11.448, de 2007).
V - a associao que, concomitantemente: (Includo pela Lei n 11.448, de 2007).
a) esteja constituda h pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; (Includo pela Lei n 11.448,
de 2007).
b) inclua, entre as suas finalidades institucionais, a proteo ao meio ambiente, ao consumidor,
ordem econmica, livre concorrncia, aos direitos de grupos raciais, tnicos ou religiosos ou ao
patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico. (Redao dada pela Lei n 12.966,
de 2014)
1 O Ministrio Pblico, se no intervier no processo como parte, atuar obrigatoriamente como
fiscal da lei.
CDC. Art. 82. Para os fins do art. 81, pargrafo nico, so legitimados concorrentemente: (Redao
dada pela Lei n 9.008, de 21.3.1995)
I - o Ministrio Pblico,
II - a Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal;
III - as entidades e rgos da Administrao Pblica, direta ou indireta, ainda que sem
personalidade jurdica, especificamente destinados defesa dos interesses e direitos protegidos
por este cdigo;
IV - as associaes legalmente constitudas h pelo menos um ano e que incluam entre seus fins
institucionais a defesa dos interesses e direitos protegidos por este cdigo, dispensada a autorizao
assemblear.
1 O requisito da pr-constituio pode ser dispensado pelo juiz, nas aes previstas nos arts. 91 e
seguintes, quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimenso ou caracterstica do
dano, ou pela relevncia do bem jurdico a ser protegido.

Obs.1: uniforme na doutrina que o art. 5 da LAC traz hiptese de legitimidade
AUTNOMA, CONCORRENTE e DISJUNTIVA.
"

autnoma porque no depende de participao ou autorizao do titular do direito


material. O MP no precisa pedir autorizao aos consumidores, v.g.
41

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"

concorrente porque h mais de um legitimado.

"

disjuntiva porque um legitimado no depende de autorizao do outro para ajuizar a


ao. Ex.: a associao no precisa de autorizao do MP para ajuizar ACP.


Obs. 2: Natureza da legitimao ! No processo individual existem dois modelos de
legitimao: a regra a legitimao ordinria (art. 6 do CPC) e a exceo a legitimao
extraordinria. O MP, Defensoria, Administrao Direta e Indireta, associaes, ao ajuizarem ao
civil pblica, exercem que tipo de legitimao? H, pelo menos, 3 correntes:
1 Corrente - As normas em anlise trazem caso de legitimao extraordinria (o legitimado
age em nome prprio, tutelando direito alheio). Assim pensa MAZZILLI. Durante muito
tempo, essa foi a corrente dominante no pas.
2 Corrente - Entende que no possvel transportar os modelos de legitimao do processo
individual ao coletivo. Sugere um terceiro modelo sui generis que s se aplica ao processo
coletivo: legitimao coletiva.
3 Corrente (DOMINANTE, Nelson Nery) - Para essa ltima corrente, necessrio fazer uma
distino:
a) Quando se tratar da tutela de direitos difusos ou coletivos, o autor da ao age com
legitimao AUTNOMA para a conduo do processo (o que no passa de uma
legitimao coletiva). autnoma porque no decorre do direito material, mas sim da
lei, que conferiu aos legitimados a possibilidade de defender aquele direito.
b) Quando se tratar da tutela de interesses individuais homogneos, a legitimao
EXTRAORDINRIA (a pessoa agiria em nome prprio, na defesa do direito alheio).

Obs.3: plenamente possvel a formao, no mbito do processo coletivo, de litisconsrcio
entre os autores coletivos (art. 1, 2 e 5 da LACP). Esse litisconsrcio ativo, facultativo e
unitrio. Ex: ACP ajuizada pelos MPs de So Paulo e Minas Gerais.

Obs.4: Para a anlise individual de cada legitimado, adotar-se- a posio de que possvel o
controle judicial da representao adequada, conforme jurisprudncia (caso contrrio, falaramos
genericamente que qualquer legitimado pode ajuizar ACP sobre qualquer matria). Se se disser que a
legitimidade exclusivamente ope legis, o juiz no pode controlar a representao do legitimado (o
legitimado ter que controlar sua prpria representao); se se disser que a legitimidade ope
iudicis, o juiz pode controlar.

I. Ministrio Pblico

Quando da sano da lei pioneira a Lei 7.347/85 -, parte da classe jurdica no defendia a
legitimao ativa do MP na investigao dos danos a interesses transindividuais, talvez por influncia
de MAURO CAPPELLETTI. Parte dos doutrinadores entendiam que o MP no tinha estrutura para tanto,
alm de estar (estava) funcionalmente conexo ou subjacente estrutura do poder estatal.

A legitimidade do MP para ajuizamento da Ao Civil Pblica est prevista no art. 129 da CF e
no art. 3 da LACP.
Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:
I - promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei;
II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos
direitos assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia;

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III - promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e
social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;


O MP s pode ajuizar ao civil pblica em relao aos temas abrigados em sua finalidade
institucional que, de acordo com o art. 127 da CF, abriga os seguintes:
"

Defesa da ordem jurdica Pode ser qualquer coisa. Sendo ope legis ou ope iudicis a
legitimidade, o MP ou o juiz, respectivamente, podero entender que essa finalidade abriga
qualquer coisa.

"

Defesa do regime democrtico

"

Proteo do interesse social (ex.: servios pblicos e de relevncia pblica) Interesse social
pode ser individual ou coletivo, e no necessariamente indisponvel (podendo ser
patrimonial). Trata-se de conceito muito aberto, havendo quem entenda que engloba, v.g.,
o valor da mensalidade da TV a cabo interesse social e quem entenda que no. Por isso que
to importante saber se a legitimao ope legis (ser o MP que decidir sobre sua
representao adequada) ou ope iudicis.

"

Proteo do interesse individual indisponvel O interesse individual indisponvel envolve,


v.g., sade, vida, liberdade (direitos individuais indisponveis), dignidade da pessoa humana,
segurana, patrimnio pblico.


Nesses 4 temas o MP adequada representao para ajuizar a ao civil pblica e, por
conseguinte, legitimidade.

A doutrina pacfica no sentido de que para a tutela dos direitos difusos e coletivos strictu
senso, o Ministrio Pblico SEMPRE tem legitimidade, pois, como nesses casos o bem tutelado
indivisvel, entende-se que h interesse social. A briga em relao representao adequada (se h
controle ou no) adstrita aos direitos individuais e homogneos.

Tem prevalecido no STF e STJ que, em relao aos direitos individuais homogneos, o MP s
tem legitimidade se o direito for indisponvel ou socialmente relevante. Significa que, ainda que no
esteja definido quem far o controle da representao, deve haver controle.
Pergunta-se: onde o MP ajuizar a ACP (qual a Justia que receber a ACP)?
H duas posies na doutrina a respeito do assunto:
"

1 posio (doutrina): o MP ajuza a ao de modo livre. Ou seja: o MP pode ajuizar a ao um


na esfera de outro. Ex.: o MP/SP pode ajuizar a ao na justia comum ou federal de Manaus; o
MPF pode propor ao na Justia estadual, bem como o MPT etc.

"

2 posio: entende que o MPF equiparado a um ente federal. Logo, se ele ingressa no
processo, a competncia ser da Justia Federal. H dois julgados do STJ neste sentido, qual
seja, sendo o mais antigo o REsp 440002-SE.
Observe-se que o art. 109 da CRFB/88, ao tratar da competncia cvel, o faz em razo da
pessoa. Para o STJ, o MPF estaria compreendido na palavra Unio. Assim, o mero
ajuizamento da ao pelo MPF j atrai a competncia federal, restando a anlise da
legitimidade ad causam (existncia ou no de interesse federal), de acordo com cada caso
concreto.



Obs.: em 2015, foi cancelado o Enunciado n. 470 da Smula do STJ, que dispunha: O
Ministrio Pblico no tem legitimidade para pleitear, em ao civil pblica, a indenizao decorrente
do DPVAT em benefcio do segurado. (direitos individuais homogneos). Tal cancelamento ocorreu
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porque o Plenrio do STF decidiu que o Ministrio Pblico tem legitimidade para defender
contratantes do seguro obrigatrio DPVAT (RE 631.111/GO, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em 06 e
07/08/2014. Repercusso Geral).

II. Defensoria Pblica

A legitimao da Defensoria foi acrescida Lei da Ao Civil Pblica por fora da Lei
11.448/07. Na poca, no estava prevista a legitimao coletiva da Defensoria na Constituio, o que
veio a ocorrer posteriormente, por fora da EC n. 80/2014, que modificou o art. 134 da CRFB/88:
Art. 134. A Defensoria Pblica instituio permanente, essencial funo jurisdicional do
Estado, incumbindo-lhe, como expresso e instrumento do regime democrtico,
fundamentalmente, a orientao jurdica, a promoo dos direitos humanos e a defesa, em
todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e
gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5 desta Constituio
Federal. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 80, de 2014)

Sobre essa legitimidade, existem duas grandes discusses:


1 DISCUSSO (ASPECTO SUBJETIVO) ! O que significa a expresso necessitados? Na
doutrina, encontramos trs posies:
1 Corrente (restritiva MP) ! Entende que a atuao da Defensoria s existe nos casos
de hipossuficincia econmica. Assim, somente nestes casos a Defensoria poderia
propor ao coletiva. Isso porque o art. 134 da CF, que trata dessa instituio, mesmo
aps a EC n. 80, alude ao art. 5, LXXIV da CRFB/88, que prev que o Estado prestar
assistncia jurdica integral e gratuita aos que comprovarem insuficincia de recursos.
Art. 134. A Defensoria Pblica instituio permanente, essencial funo jurisdicional do
Estado, incumbindo-lhe, como expresso e instrumento do regime democrtico,
fundamentalmente, a orientao jurdica, a promoo dos direitos humanos e a defesa, em todos
os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita,
aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5 desta Constituio Federal. (Redao
dada pela Emenda Constitucional n 80, de 2014)
Art. 5, LXXIV - o Estado prestar assistncia jurdica integral e gratuita aos que comprovarem
insuficincia de recursos;

2 Corrente (ampliativa deve ser adotada em concurso de Defensoria) ! Entende ADA


PELLEGRINI GRINOVER que a anlise da finalidade institucional da Defensoria Pblica
depende da anlise da LC 80/94 que, em seu art. 4, prev dois tipos de funes da
Defensoria:
" Funes tpicas - Defesa dos necessitados (hipossuficincia econmica);
" Funes atpicas - So aquelas relacionadas com a existncia de hipossuficincia
tcnica ou organizacional. Ex.: indivduo no localizado, sendo-lhe nomeado
curador especial (misso da Defensoria). Neste caso, no se exige que as pessoas
defendidas sejam necessitadas sob o aspecto econmico.
Se levada ao extremo, essa corrente permite a legitimao da Defensoria Pblica at
mesmo nas relaes de consumo envolvendo bens de luxo (ex.: veculo BMW), eis
que, frente ao poder econmico da indstria de veculos, mesmo um consumidor de
um veculo de luxo um hipossuficiente sob o ponto de vista organizacional.
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3 Corrente (STF e julgados mais recentes do STJ) ! Seguindo-se a regra geral do


processo individual, a Defensoria Pblica pode ajuizar aes coletivas se, de alguma
forma, puder beneficiar pessoas hipossuficientes sob o aspecto econmico, mas isso
no significa que a ao coletiva deve beneficiar apenas hipossuficientes econmicos.
Basta que, de alguma forma, a ao possa vir a beneficiar pessoas carentes, ainda que
em conjunto com outras pessoas - no carentes. Em sntese a atuao deve ter em vista
as pessoas sem recursos, mas no se pode condicionar a atuao da Defensoria Pblica
comprovao prvia da pobreza do pblico-alvo.
EXPLICANDO MELHOR A TERCEIRA CORRENTE. Em precedentes mais recentes, firmou-se, no
STJ, o entendimento de que a Defensoria Pblica somente pode ajuizar ACP em defesa de
interesses dos hipossuficientes, assim entendidos os necessitados sem recursos suficientes
(CF/88, art. 5, LXXIV). o que decidiu a 4T do STJ no REsp 1.192.577-RS, Rel. Min. Luis Felipe
Salomo, DJ 15/5/2014.
Alm disso, a EC n. 80 reiterou a necessidade de considerar o art. 5, LXXIV, da CF/88. Nessa
linha, no julgamento da ADI 3943 (2015), os ministros do STF registraram o mesmo
entendimento, no sentido de que que, no plano individual ou coletivo, necessrio atentar ao
art. 5, LXXIV, da CRFB/88.
Em seu voto, que foi acolhido pelos demais Ministros, a Min. Crmen Lcia registrou: No se
est a afirmar a desnecessidade de a Defensoria Pblica observar o preceito do art. 5,
LXXIV, da CF, reiterado no art. 134 antes e depois da EC 80/2014. No exerccio de sua
atribuio constitucional, necessrio averiguar a compatibilidade dos interesses e direitos
que a instituio protege com os possveis beneficirios de quaisquer das aes ajuizadas,
mesmo em ao civil pblica.
Justamente por isso, como registrou o Min. Barroso, a Defensoria no teria legitimidade
ajuizar uma ao civil pblica em benefcio dos clientes do Banco Ita Personnalit.
luz do que foi discutido no STF, possvel concluir que a Defensoria Pblica possui
legitimidade para aes coletivas, mesmo que elas no beneficiem apenas pessoas pobres.
Contudo, por imposio do art. 134 da CRFB/88, que alude ao art. 5, LXXIV, da CRFB/88, a
ao coletiva deve ter como possveis beneficirios pessoas hipossuficientes sob o aspecto
econmico.
2 DISCUSSO (ASPECTO OBJETIVO) ! A segunda grande discusso consiste em saber quais
interesses ou direitos metaindividuais podem ser tutelados pela Defensoria via ACP. H 3
correntes sobre o tema:
1 Corrente ! Entende que nenhum desses direitos pode ser defendido pela Defensoria.
Foi a corrente defendida pela CONAMP (rgo de classe do MP), que ajuizou no STF a
ADI 3943, sustentando que a Lei 11.448/07 (que acrescentou a legitimidade da
Defensoria na LACP) inconstitucional, por violao dos artigos 129, III, 134 e 127 da CF.
Alegaram que a CF prev a legitimidade para a proteo dos direitos metaindividuais
somente do MP, e no da Defensoria, de modo que a norma da LACP que prev
legitimidade da Defensoria inconstitucional. No foi acolhida pelo STF no julgamento
da referida ADI em 2015.
2 Corrente (TEORI ALBINO ZAVASCKI) ! Entende que a Defensoria pblica somente pode
ajuizar ao civil pblica para a tutela dos interesses individuais homogneos dos
necessitados. Isso porque, em tais direitos, seus titulares so determinveis (e
determinados, quando da execuo). Para ZAVASCKI, a atuao da Defensoria s tem
lugar quando h sujeitos identificados, a fim de se saber se existe ou no
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hipossuficincia econmica. S tem direito a executar a sentena aquele que comprove,


na execuo, que hipossuficiente (econmico ou organizacional). Ver seu voto vencido
no REsp 912849/RS. Tambm no foi a corrente acolhida pelo STF no julgamento da
ADI 3943, em 2015.
3 Corrente (STF) ! Entende que a Defensoria Pblica pode ajuizar ao civil pblica para
a tutela de interesses difusos, coletivos em sentido estrito e individuais homogneos.
Pode haver parcela de no necessitados na coletividade protegida pela defensoria
pblica? SIM. Segundo o STF, no se pode exigir que a ao coletiva apenas beneficie
necessitados.
importante notar que, no julgamento da ADI 3943, o que o STF deixou claro que a
legitimao coletiva da Defensoria Pblica constitucional. Ou seja, a previso, na
LACP, constitucional. A Defensoria tem capacidade de estar em juzo nas aes
coletivas, mas isso no significa que a sua legitimidade ad causam irrestrita. Em
sntese:

O que se decidiu, no julgamento da ADI 3943, que a legitimao da Defensoria


Pblica constitucional, mesmo antes da Lei n 11.448/2007, eis que o art. 5, da
LACP e o art. 82, II, do CDC j previam que a ACP poderia ser proposta pela Unio
e pelos Estados (e a Defensoria Pblica rgo da Unio DPU ou dos Estados
DPE);

Os Ministros (destaque: Min. Rela. Crmen Lcia, Min. Teori Zavascki, Min. Barroso
e Min. Rosa Weber), em seus votos, deixaram claro que o juzo poder aferir, no
caso concreto, a adequada representao. possvel dizer que todos os
legitimados se sujeitam ao controle da legitimao coletiva, o que, segundo
precedentes do STJ e do STF, se faz luz da pertinncia subjetiva (no caso da
Defensoria, extrado do art. 134 da CRFB/88);

Assim, ficou registrado nos debates, quando do julgamento da ADI 3943, que a
legitimao da Defensoria no irrestrita, devendo ser observado o preceito do
art. 5, LXXIV, da CF, reiterado no art. 134 antes e depois da EC 80/2014. No
exerccio de sua atribuio constitucional, necessrio averiguar a compatibilidade
dos interesses e direitos que a instituio protege com os possveis beneficirios
hipossuficientes. O que no se pode impor Defensoria que ajuze aes em
benefcio apenas de pessoas pobres ou que os identifique na inicial, sendo
possvel que esta mesma ao beneficie outros grupos;

No existe limitao abstrata objetiva, ou seja, a Defensoria pode ajuizar aes


coletivas para a defesa de direitos difusos, coletivos ou individuais homogneos,
mas, em qualquer caso (mesmo no caso dos direitos difusos), a legitimao
controlvel, como qualquer outro legitimado. Assim, a limitao de ordem
subjetiva (possveis beneficirios);

MUITA ATENO: equivocado dizer que os direitos difusos pertencem a todas as


pessoas. Embora seus titulares sejam indeterminveis no momento do
ajuizamento da ao e o seu objeto seja indivisvel, ainda assim, possvel o
controle do legitimado coletivo. Assim, no correto dizer que a Defensoria
Pblica pode ajuizar aes coletivas em defesa de qualquer interesse difuso. Ex.: a
Defensoria Pblica no pode ajuizar ao civil pblica para combater propaganda
enganosa de um veculo BMW. Levando-se em considerao que a vedao
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propaganda enganosa classicamente um direito difuso (eis que protege,


sobretudo, futuros compradores desavisados, integrantes de um grupo
indeterminvel) e que um BMW no custa menos de R$100.000,00 -, podemos
concluir claramente que mesmo em relao a tais direitos possvel o controle da
legitimao coletiva. Foi nessa linha o voto do Min. Barroso na ADI 3943.

Em concluso: constitucional a legitimao da Defensoria para ajuizar aes


coletivas em defesa de direitos difusos, coletivos em sentido estrito e individuais
homogneos, desde que, de alguma forma, possam vir a ser beneficiadas pessoas
hipossuficientes.

IV. Administrao direta e indireta



A Administrao Pblica direta ou indireta podem propor ACP, mesmo as sociedades de
economia mista e as empresas pblicas (quanto s empresas estatais, o STJ j decidiu que no se
exige a pr-constituio por um ano, no REsp 236499-PB).

Pode-se dizer que possuem legitimidade:


"

Administrao Direta ! Sua finalidade institucional o BEM COMUM. a finalidade


institucional mais difcil de se conceituar, porque no tem previso legal. De todos os
legitimados, esse grupo o que tem a finalidade institucional mais ampla. Para alguns
autores, eles seriam os legitimados universais, podendo ajuizar ao em qualquer tema. A
anlise adequada depende de cada caso concreto.
Obs.: alerta MRCIO MAFRA que, onde houver possibilidade de poder de polcia, no h
interesse a justificar o ajuizamento de ao civil pblica pela Administrao.

"

Administrao Indireta ! Sua finalidade institucional depende do ato constitutivo (lei


instituidora ou estatuto).

"

rgos com prerrogativas prprias a defender (entes despersonalizados) ! O art. 82, III do
CDC dispe que so legitimados ao coletiva as entidades e rgos da Administrao
Pblica, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurdica, especificamente destinados
defesa dos interesses e direitos protegidos por este cdigo. Ex.: PROCON (geralmente
rgo do Municpio/Estado).


V. Associao

Na origem, so associaes no s aquelas assim denominadas em sentido estrito, mas
tambm entidades de classe, sindicatos e partidos polticos.

E mais: segundo entende o STJ, pode uma associao defender interesses transindividuais
que ultrapassem os de seus prprios associados, ainda que estes interesses sejam individuais
homogneos. Na Lei da Ao Civil Pblica, no h previso de que a associao deve defender
apenas os interesses dos seus associados.

Diferentemente dos demais legitimados, a LACP condiciona a legitimao da associao a 2
requisitos cumulativos (art. 5), j que so legitimados que no se sujeitam a controle estatal:
a) Esteja constituda h pelo menos 1 ano, nos termos da lei civil, essa regra serve para dar uma
maior credibilidade associao, evitando-se o ajuizamento de aes coletivas por associao
ad hoc. Mas ateno: O art. 5, 4 da LACP prev que o juiz pode dispensar o requisito da
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pr-constituio quando o bem jurdico discutido for socialmente relevante (repercusso


grande, em razo do dano ou do bem jurdico).
b) Pertinncia temtica ! Que inclua entre suas finalidades institucionais a proteo ao meio
ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia ou ao patrimnio,
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico. Para os demais legitimados esse requisito
est implcito. Este requisito da pertinncia temtica no pode ser dispensado pelo juiz.
Para MAZZILLI, o requisito da pertinncia temtica deve ser aplicado a todos os legitimados
(representao adequada), com exceo do MP e da Administrao Direta.

Obs.: o art. 2-A da Lei 9.494/97 limita profundamente o cabimento da ao coletiva ajuizada
por associao para a defesa dos interesses de seus associados contra o Poder Pblico. Condiciona o
ajuizamento de ACP por associaes para a proteo de direitos individuais homogneos contra o
Poder Pblico apresentao de relao nominal dos associados, endereos e autorizao da
assembleia:
o

Art. 2 -A. A sentena civil prolatada em ao de carter coletivo proposta por entidade
associativa, na defesa dos interesses e direitos dos seus associados, abranger apenas os
substitudos que tenham, na data da propositura da ao, domiclio no mbito da competncia
territorial do rgo prolator. (Includo pela Medida provisria n 2.180-35, de 2001)
Pargrafo nico. Nas aes coletivas propostas contra a Unio, os Estados, o Distrito Federal,
os Municpios e suas autarquias e fundaes, a petio inicial dever obrigatoriamente estar
instruda com a ata da assemblia da entidade associativa que a autorizou, acompanhada da
relao nominal dos seus associados e indicao dos respectivos endereos. (Includo pela
Medida provisria n 2.180-35, de 2001)


Seguindo a literalidade da lei, o h precedente do STJ no sentido de que o dispositivo
inaplicvel hiptese que a associao defende outro interesse que no de seus associados (REsp
805.277/RS).

No Informativo 746, o plenrio do STF referendou a validade da norma, com um qu
generalista.
Ao coletiva proposta pela associao em favor de seus filiados
A autorizao estatutria genrica conferida associao no suficiente para
legitimar a sua atuao em juzo na defesa de direitos de seus filiados.
Para cada ao, indispensvel que os filiados autorizem de forma expressa e
especfica a demanda. Exceo: no caso de impetrao de mandado de
segurana coletivo, a associao no precisa de autorizao especfica dos
filiados.
STF. Plenrio. RE 573232/SC, rel. orig. Min. Ricardo Lewandowski, red. p/ o
acrdo Min. Marco Aurlio, julgado em 14/5/2014.

Obs.2: questo incomum, que j compareceu nos foros, foi a de saber se uma associao civil
pode defender em juzo interesses de um grupo de associados, quando esses interesses contrariem
outro grupo de associados. No RMS 15.311, o STJ recusou-lhe a possibilidade.

V. Fundaes privadas (?)

O art. 5, IV, da LACP admitiu a legitimao ativa da fundao, ao lado das autarquias,
empresas pblicas, sociedades de economia mista etc. Embora tenha includo a fundao no inciso
48

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que trata da Administrao indireta, a lei no particularizou, deixando de esclarecer se se referia


fundao pblica ou privada. Diante disso, temos 2 correntes:
"

1 corrente (JOS DOS SANTOS): entende que a lei s conferiu legitimidade ativa para fundaes
pblicas, na defesa de interesses transindividuais;

"

2 corrente (MAZZILLI E NERY - MAJORITRIA): entende que, como alei no distinguiu, e como as
fundaes podem ter objeto compatvel com a defesa de interesses metaindividuais, elas so
legitimadas para propor ACP, sejam elas pblicas ou privadas.


3.2. Legitimidade passiva

A LACP omissa a respeito da legitimidade passiva nas aes coletivas. Em razo disso, a
doutrina e o STJ entendem pela aplicao do regramento geral do CPC.

3.3. Atuao do MP como custos legis



O art. 5, 1 entende que sempre que o MP no for parte, atuar obrigatoriamente como
fiscal da lei (custos legis). Contudo, quando o MP for parte, no atuar como custos legis, pois ser
parcial.

4. Competncia
4.1. Critrio Funcional Hierrquico

Sua principal funo definir o foro por prerrogativa de funo.

No h prerrogativa de foro na Ao Civil Pblica: o julgamento sempre em 1 instncia.


Cuidado com 2 hipteses de ao originria do STF prevista na CF: art. 102, I, f e n.
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
f) as causas e os conflitos entre a Unio e os Estados, a Unio e o Distrito Federal, ou entre uns e outros,
inclusive as respectivas entidades da administrao indireta;
n) a ao em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente interessados, e aquela
em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos ou sejam direta ou
indiretamente interessados;

a) Conflito federativo
b) Na ao de interesse de toda a magistratura.

4.2. Critrio Material

Por meio do critrio material, define-se qual o rgo judicirio competente para a ACP no
Poder Judicirio (o qual uno).

I. Justia Eleitoral

O art. 121 da Constituio Federal define que a Lei complementar definir a competncia
dos juzes eleitorais. O Cdigo Eleitoral uma lei ordinria que, havendo sido recepcionada como
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lei complementar, define a competncia dos juzes eleitorais (recepo em caso de


incompatibilidade formal superveniente).

O elemento da ao que define a competncia da Justia Eleitoral a causa de pedir:


a) Questes poltico-partidrias ! Ex.: fidelidade partidria. No pode envolver
questes interna corporis de partidos.
b) Sufrgio ! qualquer tipo de consulta popular (plebiscito, referendo), e no apenas
as eleies.

II. Justia do Trabalho



A competncia da JT foi bastante ampliada com a EC 45/2004. O elemento que define a
competncia da Justia do Trabalho a causa de pedir. Ex.: relao sindical, meio ambiente do
trabalho (espcie de meio ambiente artificial) etc.
Smula 736 do STF. Compete Justia do Trabalho julgar as aes que tenham como causa de
pedir o descumprimento das normas trabalhistas relativas segurana, higiene e sade dos
trabalhadores.

III. Justia Comum



So Justias comuns a federal e a estadual. Grandes problemas surgem da briga de
competncia entre elas. Observaes sobre a competncia da Justia Federal:
a) Em razo da pessoa ! O art. 109, I define a competncia da Justia Federal em razo da
presena da Unio, autarquia federal ou empresa pblica federal como partes interessadas.
Aplica-se aqui o regramento geral do art. 109. Merece destaque, a respeito, o enunciado n.
150 da Smula do STF:
Smula 150 do STJ. Compete justa federal decidir sobre existncia de interesse jurdico que
justifique a presena, no processo, da Unio, suas autarquias ou empresas pblicas.

Competncia para julgamento das ACPs ajuizadas pelo MPF:


Existem na doutrina e jurisprudncia duas correntes:


1 Corrente (STJ) ! Entende que sempre a Justia Federal que julga a ACP ajuizada pelo
MPF, porque o Ministrio Pblico um rgo da Unio. Essa posio foi adotada no Resp
440.002/SE (Min. TEORI ALBINO ZAWASKI).
2 Corrente ! Entende que QUALQUER JUSTIA pode julgar ACP ajuizada pelo MPF, pois ele
no se confunde com a Unio.

b) Incidente de deslocamento de competncia ! Est previsto no art. 109, V, a da CF. Pode
haver IDC em ao civil pblica.
c) Causas relacionadas ao direito indgena ! Est previsto no art. 109, XI. No o fato de ter
ndio no processo que fixa a competncia da Justia Federal, mas a causa de pedir direito dos
povos indgenas.

4.3. Critrio Valorativo
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Critrio intil nas ACP. No possvel ajuizar ACP nos juizados cveis, federais e da Fazenda
Pblica, pois eles se prestam a julgar causas menos complexas.

4.4. Critrio Territorial

por meio dele que se define qual a comarca/subseo federal judiciria. No processo
coletivo, esse critrio de competncia absoluta.
# Se o dano for local, o ajuizamento da ao civil pblica no local do dano
# Se o dano for regional, o ajuizamento da ACP ser na capital do Estado.
# Se o dano for nacional, o ajuizamento da ACP ser no DF ou capital dos Estados
envolvidos.
CDC. Art. 93. Ressalvada a competncia da Justia Federal, competente para a causa a justia
local:
I - no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de mbito local;
II - no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os danos de mbito nacional ou
regional, aplicando-se as regras do Cdigo de Processo Civil aos casos de competncia
concorrente.


5. Inqurito civil
5.1. Consideraes gerais
I. Previso legal


O inqurito civil uma investigao administrativa a cargo do MP, destinada basicamente a
colher elementos de convico para eventual propositura de ACP (ou medida substitutiva, como uma
recomendao, uma denncia criminal, um declnio de atribuio etc.) Como muitas infraes civis
investigadas no inqurito civil so tambm infraes penais, o IC tambm pode eventualmente servir
de base para o oferecimento de denncia criminal (HC n. 84.367-RJ).

Tem previso legal em dois dispositivos da LACP: art. 8, 1 e art. 9. Alm disso, o art. 129,
III da CR/88 tambm alude ao inqurito civil, que somente pode ser extinto por emenda
constitucional. A Res n. 87 do CSMPF tambm regula o tema e deve ser lida pelos candidatos.
LACP. Art. 8 Para instruir a inicial, o interessado poder requerer s autoridades competentes as
certides e informaes que julgar necessrias, a serem fornecidas no prazo de 15 (quinze) dias.
1 O Ministrio Pblico poder instaurar, sob sua presidncia, inqurito civil, ou requisitar, de
qualquer organismo pblico ou particular, certides, informaes, exames ou percias, no prazo
que assinalar, o qual no poder ser inferior a 10 (dez) dias teis.
Art. 9 Se o rgo do Ministrio Pblico, esgotadas todas as diligncias, se convencer da inexistncia
de fundamento para a propositura da ao civil, promover o arquivamento dos autos do inqurito
civil ou das peas informativas, fazendo-o fundamentadamente.
1 Os autos do inqurito civil ou das peas de informao arquivadas sero remetidos, sob pena
de se incorrer em falta grave, no prazo de 3 (trs) dias, ao Conselho Superior do Ministrio Pblico.
2 At que, em sesso do Conselho Superior do Ministrio Pblico, seja homologada ou rejeitada a
promoo de arquivamento, podero as associaes legitimadas apresentar razes escritas ou
documentos, que sero juntados aos autos do inqurito ou anexados s peas de informao.
3 A promoo de arquivamento ser submetida a exame e deliberao do Conselho Superior do
Ministrio Pblico, conforme dispuser o seu Regimento.

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4 Deixando o Conselho Superior de homologar a promoo de arquivamento, designar, desde


logo, outro rgo do Ministrio Pblico para o ajuizamento da ao.


II. Caractersticas

O inqurito civil tem as seguintes caractersticas:


i.

Procedimento preparatrio ! Significa que ele, via de regra, instaurado antes do


ajuizamento de uma demanda;

ii.

Procedimento meramente administrativo ! No existe a presena do Judicirio no


inqurito civil;

iii.

No obrigatoriedade ! O membro do MP poder ajuizar ao coletiva sem inqurito


civil, se j tiver elementos para o ajuizamento da ao;

iv.

Publicidade ! O inqurito civil pblico, ou seja, qualquer pessoa pode conferir o


procedimento. Entende-se, todavia, que o membro do MP pode, por analogia ao art. 20
do CPP, decretar o sigilo do inqurito, para no se prejudicar a colheita de provas;

v.

Procedimento inquisitorial ! No inqurito civil, no h contraditrio, o que somente


ocorre na ao coletiva. Em sentido contrrio, ADA PELLEGRINI GRINOVER, isolada, entende
que tanto no inqurito civil quanto no penal deve haver contraditrio.

vi.

Privativo do MP ! Somente o MP pode instaurar o inqurito civil. A Defensoria Pblica


no pode instaurar inqurito civil, pois tem menos poderes investigativos, conforme
quadro legislativo.


5.2. Fases do inqurito civil
I. Instaurao

A instaurao do inqurito civil ocorre atravs de portaria, que deve indicar
fundamentadamente o objeto da investigao.

A portaria pode ser baixada de 3 formas distintas: (i) de ofcio; (ii) por representao; (iii) por
requisio do Procurador Geral.

A portaria dever ter uma ordem numrica e dizer o fato a ser investigado. No pode
investigar alm desse fato.

Segundo o art. 2 da Res. 23/07-CNMP, o MP poder instaurar procedimento preparatrio ao
inqurito civil, e esse procedimento dever ser concludo no prazo de 90 dias (prorrogveis por mais
90, uma nica vez, em caso de motivo justificvel).

Observaes:

Impedimento e suspeio ! Segundo o artigo 19 da Lei 7.347/85, possvel a aplicao do


Cdigo de Processo Civil Lei de Ao Civil Pblica, naquilo em que no contrarie suas
disposies. Assim, perfeitamente possvel a aplicao das hipteses de impedimento e
suspeio.
O fato de o promotor ter presidido o inqurito civil no gera a suspeio para o ajuizamento
de ACP.

possvel a instaurao de inqurito civil por representao apcrifa, desde que haja
cautela, com um mnimo de elementos de informao necessrios a dar justa causa
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instaurao. No mbito do MPF, possvel fazer representaes annimas pela internet


(Sala de Atendimento ao Cidado).

Crime de denunciao caluniosa (art. 339 do CP) ! Comete quem, de m-f, d causa a
inqurito civil contra algum, imputando-lhe conduta que consiste em crime.
Art. 339. Dar causa instaurao de investigao policial, de processo judicial, instaurao de
investigao administrativa, inqurito civil ou ao de improbidade administrativa contra
algum, imputando-lhe crime de que o sabe inocente: (Redao dada pela Lei n 10.028, de
2000)
Pena - recluso, de dois a oito anos, e multa.
1 - A pena aumentada de sexta parte, se o agente se serve de anonimato ou de nome
suposto.
2 - A pena diminuda de metade, se a imputao de prtica de contraveno.


II. Instruo

Neste tema, merecem ateno as seguintes normas: art. 8 da Lei Orgnica do MPU e art. 26
da LOMP (Lei Orgnica do Ministrio Pblico), que trazem ao MP poderes instrutrios gerais
prprios atividade inquisitiva:
i.

Poder de vistoria e inspeo. O membro do MP tem poder de realizar vistorias e inspees,


independentemente de deciso judicial, respeitadas as normas constitucionais sobre a
inviolabilidade do domiclio (art. 8, V da Lei Orgnica do MPU);

ii.

Poder de intimao de qualquer pessoa para depoimento, sob pena de conduo coercitiva,
independentemente de interveno judicial (art. 26 da Lei Orgnica do MPU);
Obs. 1: Os investigados no precisam se auto-incriminar, mas as testemunhas so obrigadas
a falar a verdade (no podendo utilizar do direito ao silncio), sob pena de falso testemunho;

iii.

Poder de requisio de documentos e informaes a qualquer entidade pblica ou privada,


sob pena do crime do art. 10 da LACP.
EXCEO ao poder de requisio do MP: ressalvam-se os documentos protegidos por sigilo
constitucional, a exemplo do sigilo de comunicao de correspondncias (e-mail, dados) e
telefone, em que se exige autorizao constitucional.
A grande discusso sobre a possibilidade de quebra direta do sigilo bancrio e fiscal pelo
Ministrio Pblico. A grande maioria da doutrina e jurisprudncia entende que, apesar de o
sigilo bancrio e fiscal no estarem expressamente previstos na Constituio, decorrem do
direito intimidade e vida privada, e a lei do Ministrio Pblico no pode excepcionar esta
regra. Assim, a quebra do sigilo bancrio e fiscal s pode ser feita com a autorizao judicial.
a posio majoritria (STF, Rec. em MS 8716/GO).
Mas h EXCEO: Segundo a jurisprudncia do STF, o MP pode determinar a quebra
do sigilo bancrio nos casos de emprego de verba pblica, em respeito ao princpio da
publicidade e porque no h direito intimidade ou vida privada que protejam esse
sigilo. Cuidado: Isso no se estende ao sigilo do Prefeito, estando adstrito s contas
pblicas.

iv.

Poder de recomendao ! Isso sempre existiu, ainda que sem previso legal. Hoje, j tem
previso no art. 15 da Resoluo 23 do CNMP. Ocorre quando o MP percebe que a autoridade
pblica no teve dolo na atuao, podendo expedir orientaes com eficcia admonitria e
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sem carter vinculativo a qualquer pessoa investigada, com a finalidade de evitar o


ajuizamento da ACP.

II. Concluso

A LACP no estipula prazo para a concluso do inqurito civil, o que previsto nos
regulamentos locais. No MPF, o prazo regulamentar do IC de 1 ano, prorrogvel por sucessivos
perodos (Res. CSMPF n. 87). Chegando-se ao final do inqurito civil, o membro do MP tem 2 opes:
i.

Propor a ao civil pblica ! A partir do momento do ajuizamento, o procedimento deixa de


ser extrajudicial, passando a ser judicializado (os autos do IC seguem como anexo demanda
coletiva).

ii.

Promover o arquivamento fundamentado ! Ao propor esse arquivamento, o membro do


MP encaminha ao rgo superior do MP, no prazo de 3 dias, sob pena de responsabilidade
penal, trazendo os motivos que entender pertinentes. No mbito do MPF, o controle de
arquivamento tambm feito por um rgo superior, denominado CCR (Cmara de
Coordenao e Reviso). H seis CCR temticas no MPF.
Esses rgos superiores designam uma sesso de julgamento, que pblica. Na sesso, 3
providncias podem ser tomadas:
a. Homologao do arquivamento: neste caso, homologado o arquivamento, nada
impede que qualquer outro legitimado, ou inclusive outro rgo do MP, proponha ACP
sobre os mesmos fatos (at porque a legitimao concorrente e disjuntiva).
b. Converso do julgamento em diligncia: possvel que se entenda que o membro do
MP, v.g, no realizou uma percia que era muito necessria, promovendo-se a
diligncia;
c. Rejeio da promoo de arquivamento: se o rgo superior rejeita a promoo de
arquivamento, automaticamente ele nomeia outro promotor/procurador para a
propositura da ACP. Preserva-se, assim, a independncia funcional do membro que
decidiu pelo arquivamento. Atente: designado outro promotor para ajuizamento da
ACP, ele no atua em nome prprio, mas sim como longa manus do Procurador-Geral.
dizer: ainda que ache que um absurdo, dever ajuizar a ACP.


Obs.1: nada impede a reabertura do inqurito civil pelo prprio membro do MP que o
arquivou.

Obs.2: ocorre o arquivamento parcial quando o MP resolve propor a ACP s em relao a
alguns fatos ou alguns dos agentes. Neste caso dever proceder ao arquivamento em relao aos
demais, j que inexiste arquivamento implcito de inqurito civil (nem no penal).

Obs.3: uma outra opo o declnio de atribuio, quando o membro do MP perceber que a
causa deve ser conduzida por outro rgo (ex.: MPF declina ao MPE). No mbito do MPF, os declnios
tambm exigem prvia homologao das CCR (isso foi cobrado no 28 Concurso para Procurador da
Repblica). No mbito do MPE, depender de cada Estado.

6. Compromisso de ajustamento de conduta (CAC ou TAC)
I. Previso legal

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Ocorre o compromisso de ajustamento de conduta quando a pessoa assume responsabilidade
pelo evento e se compromete a alterar sua conduta.

Na LACP, o TAC est previsto apenas no seu art. 5, 6. Com efeito, as demais regras esto na
Resoluo n. 23 do CNMP.
Art. 5. 6 Os rgos pblicos legitimados podero tomar dos interessados compromisso de
ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia de
ttulo executivo extrajudicial. (Includo pela Lei n 8.078, de 11.9.1990) (Vide Mensagem de veto)


II. Natureza jurdica
" 1 corrente ! Ato jurdico em sentido estrito, revelando-se o TAC como mero
reconhecimento por parte do compromissrio. Reconhecimento jurdico do pedido.
Isso porque o que est sendo discutido na apurao o interesse pblico, algo que
no pertence ao rgo celebrante, mas sim coletividade (logo, indisponvel,
inegocivel)
" 2 corrente ! Negcio jurdico, eis que se materializa na composio de interesses.
" 3 corrente ! Transao, com concesses mtuas.
A doutrina oscila entre a primeira e a segunda corrente.

Segundo MAZZILLI, os legitimados tm disponibilidade sobre o contedo processual, e no
sobre o contedo material.

Obs.1: na celebrao do TAC, dispensam-se testemunhas instrumentrias.


Obs.2: firmar compromisso de ajustamento algo que ultrapassa os limites de mera
administrao. Logo, a procurao outorgada ao advogado deve ter poderes especiais.

Obs.3: segundo Mazzilli, mesmo o Poder Pblico pode ser compromitente em TAC.


III. Cabimento

Cabe TAC tanto nos difusos, coletivos como individuais homogneos. Tambm pode ser
manejado em relao a todas as obrigaes (fazer, no fazer, pagar, dar quantia).

No cabimento ! No cabe TAC em ato de improbidade administrativa, j que o art. 12 da
lei 8.429/92 prev diversas penalidades para o ato de improbidade administrativa e no apenas a
devoluo do dinheiro. O prefeito mprobo no pode concordar em devolver o dinheiro e querer
negociar a penalidade de suspenso dos direitos polticos e perda da funo pblica, v.g.

Obs.: essa questo tem sido objeto de muita polmica, j existindo TAC celebrados pelo
MPF no mbito da improbidade administrativa, desde que ausente qualquer tipo de renncias ou
transao.

IV. Legitimados

De todos que podem ajuizar ACP, somente as associaes no podem celebrar TAC, pois no
so rgos pblicos (e o art. 5, 6 alude a rgos pblicos).
Legitimao na ACP

Legitimao no inqurito
civil

Legitimao no TAC
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Todos os legitimados.

S o MP.

Todos, menos associaes


(sociedade de economia mista e empresas
pblicas tambm no).
Assim, podem ajuizar:
"
"
"
"
"

MP,
Defensoria
Administrao Direta
Autarquia e
Fundaes pblicas



Registre-se que qualquer legitimado pode celebrar TAC, sem a necessidade de autorizao
dos demais (a legitimao disjuntiva). Mas veja: a lei prev a responsabilidade pela m-celebrao
do TAC ou no fiscalizao do seu cumprimento.

Com efeito, possvel que se verifique a responsabilidade do celebrante por improbidade
administrativa, sem prejuzo de uma outra ACP para a reparao do dano (ou seja: um TAC mal feito,
alm de gerar responsabilidade do legitimado ativo, no vincula ningum, pois o contedo da
obrigao no pode ser objeto de transao, mas apenas a forma de cumprimento).

Mas veja: prevalece que o TAC homologado judicialmente s pode ser rescindido tambm
judicialmente, por ao anulatria.

V. Eficcia

O TAC tem eficcia de ttulo executivo extrajudicial, em favor do grupo lesado. Geralmente o
TAC prev obrigaes de fazer ou no fazer, seguindo-se o regime do art. 632 do CPC. Sua eficcia
ocorre a partir do instante em que tomado pelo rgo pblico legitimado, salvo se houver
clusula afetando sua eficcia.

Obs.1: o CAC tomado extrajudicialmente no exige homologao judicial. Contudo, caso os
interessados busquem essa homologao por qualquer motivo, entende MAZZILLI que o ttulo deixar
de ser extrajudicial para transformar-se em judicial.

VII. Celebrao do TAC
a) Condio ! uma condio imprescindvel para a celebrao do TAC a fixao de multa
cominatria, em caso de descumprimento (art. 5, 6 da LACP). A natureza dessa multa
parecida com as astreintes, pois funciona como mecanismo de coero, destinando-se ao
fundo fluido;
b) Celebrao do TAC pelo MP no mbito do inqurito civil ! Na maioria das vezes, o TAC
celebrado no bojo de um inqurito civil. O problema que, neste caso, automaticamente o
inqurito civil no precisar continuar. Celebrado o TAC pelo MP no bojo de um inqurito
civil, via de regra, o inqurito deve ser arquivado. Como o arquivamento depende de
homologao pelo rgo superior do MP, entendem as Cmaras do MPF que a validade do
TAC depende de homologao do arquivamento. Caso no haja homologao, o inqurito
civil continuar;
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c) Celebrao do TAC no mbito da ACP j ajuizada pelo MP ! A partir do momento em que o


promotor ajuza a ACP, o controle dela j no mais do MP, e sim do Judicirio. Por isso, o
acordo celebrado pelo MP no bojo da ACP no fica sujeito a controle pelo rgo superior do
MP.

VIII. Compromisso preliminar

O chamado compromisso preliminar consiste um TAC parcial, em que se consegue apenas
parte do acordo (relativamente a apenas parte dos legitimados passivos ou parte das obrigaes). A
sua realizao no impede a propositura da ACP contra outros investigados, ou para alcanar outros
pedidos. O que caracteriza a sua existncia o fato de haver prosseguimento das apuraes para
ajuizamento da ACP.

7. Outras questes processuais sobre ao civil pblica
i.

Liminar inaudita altera pars ! O art. 2 da Lei 8.734/92 dispe que, no MS coletivo e na
ACP, quando o ru for o Poder Pblico, vedada a concesso de liminar em ACP inaudita
altera pars. Ou seja: o Poder Pblico deve ser ouvido, se pronunciando no prazo de 72 horas.
Art. 2 da Lei 8.734/92. No mandado de segurana coletivo e na ao civil pblica, a liminar ser
concedida, quando cabvel, aps a audincia do representante judicial da pessoa jurdica de
direito pblico, que dever se pronunciar no prazo de setenta e duas horas.

A ideia do dispositivo que sempre que a ACP ou MS coletivo contra o poder


pblico, o juiz no pode conceder a liminar sem antes ouvir o representante
JUDICIAL (Procuradorias).
Para o STF, essa norma constitucional. Todavia, em carter excepcional, nos casos de
absoluta urgncia (quando houver risco ao prprio direito tutelado) e mediante
fundamentao idnea, possvel a dispensa da oitiva do Poder Pblico.
Observe-se que, por esta regra, ser ouvido o representante judicial do Poder Pblico, ou
seja, um Procurador Pblico (e no o chefe do Executivo).
ii.

Sucumbncia na ACP ! Cinco observaes so importantes sobre este tema:


a. Nas aes da LACP, no haver adiantamento de custas.
b. Se o autor vencido for o MP, Defensoria ou associao, ser isento do pagamento dos
nus de sucumbncia, salvo a associao, no caso de m-f. Essa regra est nos artigos
17 e 18 da LACP:
Art. 17. Em caso de litigncia de m-f, a associao autora e os diretores responsveis pela
propositura da ao sero solidariamente condenados em honorrios advocatcios e ao dcuplo
das custas, sem prejuzo da responsabilidade por perdas e danos. (Renumerado do Pargrafo
nico com nova redao pela Lei n 8.078, de 1990)
Art. 18. Nas aes de que trata esta lei, no haver adiantamento de custas, emolumentos,
honorrios periciais e quaisquer outras despesas, nem condenao da associao autora, salvo
comprovada m-f, em honorrios de advogado, custas e despesas processuais. (Redao dada
pela Lei n 8.078, de 1990)

c. O ru no tem esse benefcio. Ocorre que a Fazenda Pblica pode ser r. Se o autor
vencido for a Administrao Pblica, o STJ se divide:
" Para uma primeira corrente, aplica-se o mesmo regramento do MP etc.
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" Para uma segunda corrente (MAZZILLI), caso percam, tero de pagar as verbas
de sucumbncia, porque no possui as mesmas prerrogativas do MP,
Defensoria.
d. Se o MP for vencedor, o ru vencido ser isento de honorrios, pois o MP no recebe
honorrios e nem h fundo disciplinado para isso.
e. Se os demais legitimados forem vencedores, haver sucumbncia, mesmo se o autor
for a Defensoria Pblica, caso em que o dinheiro vai para um fundo institudo.
iii.

Efeito suspensivo da apelao ! A regra do CPC a de que a apelao ser recebida no


duplo efeito ex lege. Na LACP, o modelo diferente, pois quem define que efeito ter a
apelao o prprio juiz da causa (art. 14 da LACP).
Art. 14. O juiz poder conferir efeito suspensivo aos recursos, para evitar dano irreparvel
parte.
ATENO: Na ao popular a apelao recebida no duplo efeito ex lege.

iv.

Reexame necessrio em sede de ACP ! O reexame necessrio est previsto no art. 475 do
CPC, em benefcio da Fazenda Pblica. No h qualquer regra na LACP que trate do reexame
necessrio. Em razo do princpio da integratividade do microssistema coletivo, aplica-se o
art. 19 da LAP que dispe que a remessa necessria a favor da coletividade. O STJ, no
julgamento do REsp 1108542, confirmou este entendimento. Assim, o exame necessrio
somente ocorre quando a ao julgada improcedente ou extinta sem julgamento de
mrito.
LAP. Art. 19. A sentena que concluir pela carncia ou pela improcedncia da ao est sujeita
ao duplo grau de jurisdio, no produzindo efeito seno depois de confirmada pelo tribunal; da
que julgar a ao procedente caber apelao, com efeito suspensivo. (Redao dada pela Lei n
6.014, de 1973)
1 Das decises interlocutrias cabe agravo de instrumento. (Redao dada pela Lei n 6.014,
de 1973)
2 Das sentenas e decises proferidas contra o autor da ao e suscetveis de recurso, poder
recorrer qualquer cidado e tambm o Ministrio Pblico. (Redao dada pela Lei n 6.014, de
1973).

v.

Possibilidade de ajuizamento da ACP pelo MP em favor de nico indivduo ! O MP tem


legitimidade para ajuizar ao em face de um nico indivduo, em caso de interesse individual
indisponvel (STJ). Em tal caso, no se trata propriamente de uma ao coletiva.

vi.

Inverso do nus da prova ! O STJ entende que pode aplicar a inverso do nus da prova
em sede de ao civil pblica. Essa previso est no art. 6, VIII do CDC, aplicvel nas aes
coletivas em geral em razo do princpio da integratividade do sistema (Resp 972902/RS).

vii.

Possibilidade de convivncia entre ADI e ACP para discusso da constitucionalidade de leis


! Tanto o STF quanto o STJ entendem que possvel o reconhecimento da
inconstitucionalidade de leis em ACPs. Mas atente: em sede de ADI, a declarao de
inconstitucionalidade abstrata, ou seja, a causa de pedir e o pedido da causa.






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AO POPULAR
Sumrio:
1. Conceito de ao popular
2. Previso legal e sumular
3. Objeto da ao popular
4. Cabimento
5. Legitimidade
5.1. Legitimidade ativa
5.2. Legitimidade passiva
5.3. Posio da pessoa jurdica de direito pblico ou privada lesada na LAP
5.4. A posio do MP na Ao Popular
6. Outras questes processuais
6.1. Resposta na LAP (art. 7, IV da LAP)
6.2. Sentena da ao popular (art. 7, VI)
6.3. Natureza da sentena que julga procedente a ao popular
6.4. Responsabilizao disciplinar
6.5. Reexame necessrio invertido
6.6. Efeito suspensivo da apelao (parte final do art. 19)
6.7. Sucumbncia
6.8. Competncia
6.9. Penhorabilidade salarial


1. Conceito de ao popular

Segundo HELY LOPES MEIRELLES, a ao popular um mecanismo constitucional de controle
popular da legalidade/constitucionalidade dos atos administrativos. Cuida-se de ao de carter
cvico-administrativo.

Cuida-se de uma ao constitucional cvel, cuja legitimidade atribuda a qualquer cidado,
objetivando invalidar atos ou contratos administrativos que causem leso ao patrimnio pblico
ou ainda moralidade administrativa, ao patrimnio histrico e cultural e ao meio ambiente.

Esta ao tem origem no direito romano, e est presente, no Brasil, desde a nossa primeira
Constituio. Na realidade, embora a Constituio de 1824 aludisse a uma ao popular, esta possua
natureza penal. Com efeito, a ao popular a que nos referimos agora surgiu, no Brasil, atravs da
Constituio de 1934 (que tambm previu originariamente o MS).

2. Previso constitucional, legal e sumular

A ao popular j era prevista na Constituio imperial de 1824, embora a doutrina
dominante destaque que ela foi introduzida efetivamente pela Constituio republicana de 1934
como um direito fundamental e as constituies seguintes (1946, 1967) mantiveram esse carter
(LEAL, 2014, p. 170). Suas razes remontam ao popular romana.

Atualmente, a ao popular tem previso no art. 5, LXXIII da CRFB/88:


Art. 5, LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato
lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia;


Esse dispositivo constitucional regulado pela Lei 4.717/65, surpreendentemente
promulgada no perodo da ditadura militar, ainda vigente. Alm deste diploma, no se pode esquecer
que a ao popular uma ao coletiva, aplicando-se, portanto, naquilo que for possvel, as
disposies da LACP e do CDC.

Merecem ateno duas smulas do STF:


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" Sumula 101/STF O mandado de segurana no substitui a ao popular ! Essa smula


bastante famosa e bvia, j que a ao de MS visa a proteger direitos individuais, enquanto a
ao popular visa ao controle dos atos administrativos.
" Smula 365/STF: Pessoa jurdica no pode propor ao popular ! Essa smula, apesar de
bvia, surgiu para resolver uma pequena controvrsia sobre a legitimidade das pessoas
jurdicas para propor ao popular na proteo do meio ambiente.

3. Objeto da ao popular

Diferentemente da ao civil pblica, que se presta para todos os direitos metaindividuais, a
ao popular s serve para a defesa dos direitos DIFUSOS.

O objeto da ao popular tem previso nos artigos 5, LXXIII da CF e art. 1, 1 e 2 da LAP.
Com efeito, a ao popular visa tutela preventiva (inibitria ou de remoo do ilcito) e reparatria
dos seguintes bens e direitos difusos (4):
i.

Patrimnio pblico (envolve a Administrao direta, indireta e qualquer instituio que


recebe recurso pblico);

ii.

Moralidade administrativa;

iii.

Meio ambiente e;

iv.

Patrimnio histrico cultural.


Veja que as semelhanas com a ao civil pblica so grandes:
LAP. Art. 1 Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a anulao ou a declarao de
nulidade de atos lesivos ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos Estados, dos
Municpios, de entidades autrquicas, de sociedades de economia mista (Constituio, art. 141,
38), de sociedades mtuas de seguro nas quais a Unio represente os segurados ausentes, de
empresas pblicas, de servios sociais autnomos, de instituies ou fundaes para cuja
criao ou custeio o tesouro pblico haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por
cento do patrimnio ou da receita nua, de empresas incorporadas ao patrimnio da Unio, do
Distrito Federal, dos Estados e dos Municpios, e de quaisquer pessoas jurdicas ou entidades
subvencionadas pelos cofres pblicos.
1 - Consideram-se patrimnio pblico para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de
valor econmico, artstico, esttico, histrico ou turstico. (Redao dada pela Lei n 6.513, de
1977)
2 Em se tratando de instituies ou fundaes, para cuja criao ou custeio o tesouro pblico
concorra com menos de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita nua, bem como de
pessoas jurdicas ou entidades subvencionadas, as conseqncias patrimoniais da invalidez dos
atos lesivos tero por limite a repercusso deles sobre a contribuio dos cofres pblicos.



De cara, possvel perceber que a ao popular tem um objeto bem menor que o da ao
civil pblica, j que se presta para a defesa dos direitos mais abstratos dos direitos metaindividuais,
que so os direitos difusos. Vejamos algumas peculiaridades dos bens protegidos:
a) Registre-se que o conceito de patrimnio pblico para fins de ao popular um conceito
amplssimo, o que significa dizer que a proteo do patrimnio pblico ocorre contra
qualquer pessoa jurdica de direito pblico ou contra entidade (privada) que o Estado
subvencione, na proporo do dinheiro pblico aplicado. Envolve tambm os bens de valor
econmico, artstico, esttico, histrico ou turstico. O que importa para o patrimnio pblico
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no que a pessoa jurdica defendida seja da Administrao Pblica, mas que ela receba
dinheiro pblico, em qualquer proporo que seja.
b) A moralidade administrativa consiste em um clssico conceito indeterminado (abstrato).
Cuida-se dos padres ticos e de boa-f no trato com a coisa pblica, que variam conforme
tempo e lugar. Exemplo clssico de violao moralidade trazida pelo 1 do art. 37 da
CR, que veda a promoo pessoal nos atos, programas, obras, servios e campanhas dos
rgos pblicos. Em muitos casos, determinado ato do administrador pblico viola a
moralidade pblica, mas no o patrimnio.
c) O STJ, no julgamento do REsp 818725/SP, pacificou o entendimento de que o rol dos bens
protegidos pela ao popular TAXATIVO. No se pode proteger via ao popular, v.g., o
urbanismo, direitos dos deficientes, do idoso, menores etc.
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AO POPULAR. CONCESSO DE SERVIO. SUSPENSO
DAS ATIVIDADES DE EMPRESA CONCESSIONRIA DE SERVIO DE GESTO DE REAS DESTINADAS
A ESTACIONAMENTO ROTATIVO. INOBSERVNCIA DE DIREITO CONSUMERISTA. INPCIA DA
INICIAL. ILEGITIMIDADE ATIVA. AUSNCIA DE INTERESSE DE AGIR. SMULA 211STJ.
1. A Ao Popular no servil defesa dos consumidores, porquanto instrumento
flagrantemente inadequado merc de evidente ilegitimatio ad causam (art. 1, da Lei 471765 cc
art. 5, LXXIII, da Constituio Federal) do autor popular, o qual no pode atuar em prol da
coletividade nessas hipteses.
2. A ilegitimidade do autor popular, in casu, coadjuvada pela inadequao da via eleita ab origine,
porquanto a ao popular instrumento de defesa dos interesses da coletividade, utilizvel por
qualquer de seus membros, revela-se inequvoca, por isso que no servil ao amparo de direitos
individuais prprios, como sem ser os direitos dos consumidores, que, consoante cedio,
dispem de meio processual adequado sua defesa, mediante a propositura de ao civil
pblica, com supedneo nos arts. 81 e 82 do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei 8.07890).


4. Cabimento

Classicamente, a ao popular cabvel contra atos ilegais E lesivos mencionados no art. 1
da LAP. Veja, pois, que fica a ao popular condicionada existncia de um binmio: o ato deve ser
ilegal e lesivo ao patrimnio pblico, meio-ambiente, patrimnio histrico ou moralidade.

Mas atente: o binmio legalidade mais lesividade tem sido relativizado pela jurisprudncia
do STF e do STJ. Ela relativizou a exigncia de prejuzo ao Errio, especialmente porque a ofensa ao
art. 4 da LAP vista como leso implcita. Justamente por isso, exige-se apenas a demonstrao
da ilegalidade do ato ou contrato administrativo para a admissibilidade da ao (LEAL, 2014, p.
171/172). Veremos isso adiante.

A ao popular cabe contra atos administrativos, independentemente de serem omissivos
ou comissivos, pois servem para as duas.

Assim, no conceito de ilegalidade esto abrangidos todos os vcios do ato administrativo. O
art. 2 da LAP define quais so os elementos do ato administrativo: competncia; objeto; forma;
motivo e finalidade. Assim, ato administrativo ilegal o que viola os elementos do ato
administrativo.
Ex.: fazer contratao sem concurso pblico viola o elemento forma; alienar
imvel pblico sem autorizao legislativa viola o elemento objeto.
Art. 2 So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos
casos de:
a) incompetncia;

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b) vcio de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistncia dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade observar-se-o as seguintes normas:
a) a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies legais do agente
que o praticou;
b) o vcio de forma consiste na omisso ou na observncia incompleta ou irregular de
formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violao de lei,
regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito, em que se
fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado
obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele
previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia.



O rol de vcios do art. 2 EXEMPLIFICATIVO. Alm das legalidades relacionadas aos
elementos dos atos administrativos, existem outras hipteses de ilegalidades tuteladas pela LAP:
Art. 3 Os atos lesivos ao patrimnio das pessoas de direito pblico ou privado, ou das entidades
mencionadas no art. 1, cujos vcios no se compreendam nas especificaes do artigo anterior,
sero anulveis, segundo as prescries legais, enquanto compatveis com a natureza deles.


A Lei e a jurisprudncia so pacficos em dispor que o ajuizamento da ao popular depende
da concomitncia de ILEGALIDADE + LESIVIDADE.

Em vista disso, o art. 4 da LAP prev hipteses de presuno ABSOLUTA de lesividade, tendo
como exemplo maior o ato de contratar sem licitao ou concurso pblico. Exemplo: Em alguns
casos, so realizadas contrataes sem licitao ou concurso, mas que so extremamente vantajosas
para a Administrao (mais barato e com mais qualidade). Nestas situaes, o ato ilegal e a
lesividade presumida, confirmando-se o binmio.

Obs.: na defesa do meio ambiente e da moralidade administrativa, no h necessidade de
prova da lesividade ao Errio, que implcita. Cuida-se de raciocnio doutrinrio acolhido pelo STF no
RE 170.768/SP, DJ 13.08.1999 e pelo STJ no REsp 552.691, DJ 30.05.2005.
Art. 4 So tambm NULOS os seguintes atos ou contratos, praticados ou celebrados por
quaisquer das pessoas ou entidades referidas no art. 1.
I - A admisso ao servio pblico remunerado, com desobedincia, quanto s condies de
habilitao, das normas legais, regulamentares ou constantes de instrues gerais.
III - A empreitada, a tarefa e a concesso do servio pblico, quando:
a) o respectivo contrato houver sido celebrado sem prvia concorrncia pblica ou
administrativa, sem que essa condio seja estabelecida em lei, regulamento ou norma geral;
b) no edital de concorrncia forem includas clusulas ou condies, que comprometam o seu
carter competitivo;
c) a concorrncia administrativa for processada em condies que impliquem na limitao das
possibilidades normais de competio.

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IV - As modificaes ou vantagens, inclusive prorrogaes que forem admitidas, em favor do


adjudicatrio, durante a execuo dos contratos de empreitada, tarefa e concesso de servio
pblico, sem que estejam previstas em lei ou nos respectivos instrumentos.,
V - A compra e venda de bens mveis ou imveis, nos casos em que no cabvel concorrncia
pblica ou administrativa, quando:
a) for realizada com desobedincia a normas legais, regulamentares, ou constantes de instrues
gerais;
b) o preo de compra dos bens for superior ao corrente no mercado, na poca da operao;
c) o preo de venda dos bens for inferior ao corrente no mercado, na poca da operao. [...]

Observaes:
"

Cabe ao popular contra atos administrativos discricionrios e vinculados.

"

Regra geral, NO CABE ao popular:


o contra ato de particular $ EXCEO: Quando se tratar de meio ambiente e
patrimnio histrico, cabe ao popular contra ato de particular. Em razo disso,
alguns doutrinadores dizem que a ao popular para a defesa do meio ambiente e
patrimnio histrico seria, na verdade, uma ao civil pblica ajuizvel pelo
cidado;
o contra ato legislativo (lei) $ EXCEO: A jurisprudncia tem admitido ao
popular contra as leis de efeitos concretos (que por si s j operacionalizam o ato
administrativo). Ex: lei que concede anistia tributria;
o contra decises jurisdicionais $ EXCEO: o STJ, no julgamento do Resp
906400/SP entendeu que possvel a ao popular para anular acordo
homologado judicialmente;
o contra atos polticos $ Ex.: veto do Poder Executivo a projeto de lei.


5. Legitimidade
5.1. Legitimidade ativa

O art. 1, 3 da LAP trata da legitimidade ativa na ao popular. Prevalece largamente que a
legitimidade ativa da ao popular do CIDADO.

Legalmente falando, a cidadania, no Brasil, decorre do exerccio e gozo dos direitos polticos.
Ou seja: cidado o nacional (brasileiro nato ou naturalizado) no pleno gozo dos direitos polticos;
que pode votar.
"

Como a cidadania comea aos 16 anos de idade, tem legitimidade ativa para a ao popular
o maior de 16 anos ( plenamente possvel, mesmo sem assistncia, sendo necessrio
advogado).

"

A cidadania deve ser provada, como requisito da inicial, atravs do ttulo de eleitor ou
documento que a ele corresponda. Assim, segundo o STJ, para ajuizar ao popular, o
cidado deve ter TTULO DE ELEITOR.
Art. 1. 3 A prova da cidadania, para ingresso em juzo, ser feita com o ttulo eleitoral, ou com
documento que a ele corresponda.

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"

O indivduo condenado criminalmente, enquanto durarem os efeitos da condenao, no


pode propor ao popular. Tambm no pode o estrangeiro, nem o Ministrio Pblico.

"

O cidado pode ajuizar ao popular fora do seu domiclio eleitoral.

"

O art. 12 da Constituio Federal define que os quase-nacionais (portugueses) possuem os


mesmos direitos dos brasileiros inclusive podendo ajuizar ao popular desde que o
mesmo direito seja assegurado aos brasileiros em Portugal.

"

O princpio do interesses jurisdicional no conhecimento do mrito da ao popular define que


se o autor perder legitimidade no curso do processo, outros legitimados devero ser
intimados para assumir a legitimidade ativa. Caso ningum assuma, deve assumir o MP.

"

Embora no tenha legitimidade para propor a ao popular, o Ministrio Pblico tem


legitimidade para propor ao rescisria e recorrer.


Prevalece na doutrina (HELY LOPES, JOS AFONSO, STF) que a natureza da legitimidade ativa para
a ao popular LEGITIMAO EXTRAORDINRIA (Rcl 424/RJ) o cidado age em nome prprio em
defesa do direito alheio, da coletividade.

O art. 6, 5 da lei de ao popular autoriza habilitao de assistente ou litisconsorte por
qualquer cidado. Esse litisconsrcio pode ser inicial ou ulterior; ativo; facultativo; unitrio.
Art. 6, 5 facultado a qualquer cidado habilitar-se como litisconsorte ou assistente do autor
da ao popular.

5.2. Legitimidade passiva



A legitimidade passiva na ao popular ser de todas as pessoas fsicas ou jurdicas, de
direito pblico ou privado, que, de qualquer forma, participaram do ato, ou se beneficiaram
diretamente dele. Entende-se que se trata de litisconsrcio NECESSRIO passivo e SIMPLES.
Art. 6 A ao ser proposta contra as pessoas pblicas ou privadas e as entidades referidas no
art. 1, contra as autoridades, funcionrios ou administradores que houverem autorizado,
aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado
oportunidade leso, e contra os beneficirios diretos do mesmo.


Conforme dico legal, a legitimidade passiva ser: a) das pessoas jurdicas de direito pblico
e pessoas jurdicas de direito privado e das entidades referidas no art. 1 da LACP; b) autoridades,
administradores e funcionrios; c) beneficirios diretos.

Observe-se que os beneficirios indiretos a exemplo dos empregados da empresa
beneficiada no tm legitimidade passiva. Vejamos alguns detalhes:
"

Se a ao popular visar proteo do patrimnio pblico ou moralidade administrativa,


necessariamente ser ru uma pessoa jurdica de direito pblico.

"

Na proteo do meio-ambiente e do patrimnio histrico-cultural, por outro lado, pode


no haver pessoa jurdica de direito pblico como r.



Detalhe importante est previsto no art. 7, III da LAP, que prev a chamada legitimidade
passiva ulterior. Essa norma permite que se insira, no curso do processo, um legitimado passivo
necessrio sem que seja preciso anular os atos processuais j praticados. Isso s existe para a ao
popular, justificando-se no fato de que a legitimidade passiva da ao popular muito grande.
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Essa norma s tem previso na LAP, mas to inteligente que deveria ser aplicada para
qualquer processo.
Art. 7, III - Qualquer pessoa, beneficiada ou responsvel pelo ato impugnado, cuja existncia ou
identidade se torne conhecida no curso do processo e antes de proferida a sentena final de
primeira instncia, dever ser citada para a integrao do contraditrio, sendo-lhe restitudo o
prazo para contestao e produo de provas, Salvo, quanto a beneficirio, se a citao se
houver feito na forma do inciso anterior.


5.3. Posio da pessoa jurdica de direito pblico ou privada lesada na LAP

A LAP, na esteira do que existe na Lei de Improbidade Administrativa, permite algo muito
interessante: a pessoa jurdica de direito pblico ou de direito privado demandada, a qual sofreu o
prejuzo, poder escolher o plo processual em que atuar, podendo ainda quedar-se inerte. Isso
est no art. 6, 3 da LAP e, como veremos adiante, se aplica tambm ao de improbidade:
Art. 6. 3 A pessoa jurdica de direito pblico ou de direito privado, cujo ato seja objeto de
impugnao, poder abster-se de contestar o pedido, ou poder atuar ao lado do autor, desde
que isso se afigure til ao interesse pblico, a juzo do respectivo representante legal ou
dirigente.

A pessoa jurdica poder, com vistas ao interesse pblico:


a) Defender o ato combatido pela ao popular;
b) Mudar o plo, atuando ao lado do autor;
c) No fazer nada (ficar inerte).
Obs.: essa previso tambm existe para a ao de improbidade administrativa.


5.4. A posio do MP na Ao Popular

Dispe o art. 6, 4 da LAP que o MP atuar como custos legis na ao popular, cabendo-lhe
ainda promover a responsabilidade civil ou criminal das pessoas envolvida. vedado ao MP, por
expressa previso legal, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.
Art. 6, 4 O Ministrio Pblico acompanhar a ao, cabendo-lhe apressar a produo da
prova e promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe
vedado, em qualquer hiptese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.


Alm disso, o art. 16 da LAP, que trata do princpio da indisponibilidade da execuo coletiva,
prev a atuao do MP como legitimado subsidirio para executar a sentena coletiva, caso o autor
da ao no o faa:
Art. 16. Caso decorridos 60 (sessenta) dias da publicao da sentena condenatria de segunda
instncia, sem que o autor ou terceiro promova a respectiva execuo. o representante do
Ministrio Pblico a promover nos 30 (trinta) dias seguintes, sob pena de falta grave.

Por fim, o MP pode atuar como autor de ao popular (embora no possa ajuizar).


6. Outras questes processuais
6.1. Resposta na LAP (art. 7, IV da LAP)

O prazo de contestao, na ao popular, diverge brutalmente da regra geral, sendo de 20
(vinte) dias, prorrogveis por mais 20 (vinte) dias, a requerimento do interessado.
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ATENO: O STJ entende que no se aplica o art. 188 e 191 do CPC/73 (que prev prazo em
qudruplo para a Fazenda) para este prazo. No NCPC, esse prazo passa a ser em dobro (art. 183).

Mas atente: o entendimento do STJ o de que o art. 188 do CPC no se aplica apenas ao art.
7, IV da LAP. Ou seja: para recorrer da sentena, a Fazenda tem prazo em dobro.
Art. 7. IV - O prazo de contestao de 20 (vinte) dias, prorrogveis por mais 20 (vinte), a
requerimento do interessado, se particularmente difcil a produo de prova documental, e ser
comum a todos os interessados, correndo da entrega em cartrio do mandado cumprido, ou,
quando for o caso, do decurso do prazo assinado em edital.


Prevalece que a ao popular no comporta reconveno. Isso se deve posio do cidado,
que, ao ajuizar a ao, no age na defesa de direito prprio, mas de toda a coletividade.

6.2. Sentena da ao popular (art. 7, VI)

A sentena da ao popular tem previso no art. 7, inciso VI da Lei, que dispe: a sentena,
quando no prolatada em audincia de instruo e julgamento, dever ser proferida dentro de 15
(quinze) dias do recebimento dos autos pelo juiz..

Veja, pois, que a sentena, na ao popular, deve ser proferida em 15 dias (se no proferida
em audincia). Caso o juiz desrespeite este prazo, o pargrafo nico do art. 7 prev uma sano
drstica, qual seja, a impossibilidade de incluso na lista de merecimento para promoo durante 2
anos, alm da perda, para efeito de promoo por antiguidade, de tantos dias quanto forem os do
retardamento.
Art. 7. Pargrafo nico. O proferimento da sentena alm do prazo estabelecido privar o juiz da
incluso em lista de merecimento para promoo, durante 2 (dois) anos, e acarretar a perda,
para efeito de promoo por antigidade, de tantos dias quantos forem os do retardamento,
salvo motivo justo, declinado nos autos e comprovado perante o rgo disciplinar competente.


Trata-se de prazo imprprio, porque no gera precluso. Contudo, o p. n. da ao popular
estabelece sano para o juiz que deixa de ajuizar ao popular: ele no se promove.

6.3. Natureza da sentena que julga procedente a ao popular

Necessariamente, toda ao popular tem que ter a natureza DESCONSTITUTIVA, mas poder
ter tambm natureza CONDENATRIA, executiva ou mandamental.
Art. 11. A sentena que, julgando procedente a ao popular, decretar a invalidade do ato
impugnado, condenar ao pagamento de perdas e danos os responsveis pela sua prtica e
os beneficirios dele, ressalvada a ao regressiva contra os funcionrios causadores de dano,
quando incorrerem em culpa.


Registre-se que, na ao popular, o juiz poder condenar ao pagamento de perdas e danos os
responsveis, ainda que no exista pedido do autor para tal condenao (isso j foi cobrado no TJBA).
H, pois, evidente mitigao do princpio da congruncia.

6.4. Responsabilizao disciplinar

O STJ entende que no h a possibilidade de aplicao de nenhuma sano poltica,
administrativa ou criminal na ao popular. O juiz no pode aplicar a pena da improbidade
administrativa na ao popular, v.g. Ou seja: a responsabilidade do agente ser aferida em outro
processo, conforme dispe o art. 15 da LAP:
66

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Art. 15. Se, no curso da ao, ficar provada a infringncia da lei penal ou a prtica de falta
disciplinar a que a lei comine a pena de demisso ou a de resciso de contrato de trabalho, o juiz,
"ex-officio", determinar a remessa de cpia autenticada das peas necessrias s autoridades
ou aos administradores a quem competir aplicar a sano.


6.5. Reexame necessrio invertido

O art. 19 da LAP dispe que o reexame necessrio, na ao popular, no a favor do Poder
Pblico, mas sim do interesse coletivo. Assim, fica sujeita ao reexame a sentena que implicar na
carncia de ao ou improcedncia.
Art. 19. A sentena que concluir pela carncia ou pela improcedncia da ao est sujeita ao
duplo grau de jurisdio, no produzindo efeito seno depois de confirmada pelo tribunal; da
que julgar a ao procedente caber apelao, com efeito suspensivo. (Redao dada pela Lei
n 6.014, de 1973)


6.6. Efeito suspensivo da apelao (parte final do art. 19)
"

Na ao civil pblica, como vimos, quem escolhe se haver ou no efeito suspensivo


na apelao o juiz.

"

Na ao popular, por outro lado, o efeito suspensivo automtico (como prev a


regra geral do CPC). Muito cuidado com isso em provas objetivas.


6.7. Sucumbncia

A sucumbncia, na ao popular, tem previso no art. 5, LXXIII da CR, bem como nos arts. 10,
12 13 da LAP. Com efeito, se o autor popular for vencido, ser isento do pagamento de sucumbncia,
salvo na hiptese de m-f (se a m-f for absurda, a ponto de tornar a lide temerria, o autor ser
condenado ao dcuplo das custas).

Mas atente: se os rus forem vencidos, no haver tal iseno (eles pagam normalmente
todas as custas, despesas processuais e honorrios advocatcios).
Art. 10. As partes s pagaro custas e preparo a final.
Art. 12. A sentena incluir sempre, na condenao dos rus, o pagamento, ao autor, das custas
e demais despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas com a ao e
comprovadas, bem como o dos honorrios de advogado.
Art. 13. A sentena que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a lide
manifestamente temerria, condenar o autor ao pagamento do dcuplo das custas.


6.8. Competncia

A competncia est prevista no art. 5 da LAP mas, em linhas gerais, segue o regime da ACP.
Assim, no haver foro privilegiado na competncia.
Art. 5 Conforme a origem do ato impugnado, competente para conhecer da ao, process-la
e julg-la o juiz que, de acordo com a organizao judiciria de cada Estado, o for para as causas
que interessem Unio, ao Distrito Federal, ao Estado ou ao Municpio.
1 Para fins de competncia, equiparam-se atos da Unio, do Distrito Federal, do Estado ou dos
Municpios os atos das pessoas criadas ou mantidas por essas pessoas jurdicas de direito pblico,
bem como os atos das sociedades de que elas sejam acionistas e os das pessoas ou entidades por
elas subvencionadas ou em relao s quais tenham interesse patrimonial.

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2 Quando o pleito interessar simultaneamente Unio e a qualquer outra pessoas ou


entidade, ser competente o juiz das causas da Unio, se houver; quando interessar
simultaneamente ao Estado e ao Municpio, ser competente o juiz das causas do Estado, se
houver.
3 A propositura da ao prevenir a jurisdio do juzo para todas as aes, que forem
posteriormente intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos.
4 Na defesa do patrimnio pblico caber a suspenso liminar do ato lesivo impugnado.


A competncia para processamento e julgamento ser determinada conforme a origem do
ato impugnado. Assim, ser competente o juiz que, de acordo com a organizao judiciria de cada
Estado, o for para as causas que interessem Unio, Distrito Federal, Estado ou ao Municpio.

Ressalte-se que a competncia da ao popular no trabalha com proviso constitucional que
estabelece foro por prerrogativa de funo. Logo, no h competncia originria do STF, com duas
excees:
a) Ao em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente
interessados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem
estejam impedidos ou sejam direta ou indiretamente interessados;
b) Ao que envolva conflito entre a Unio e os Estados, a Unio e o Distrito Federal, ou
entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administrao indireta;

6.9. Penhorabilidade salarial

O art. 14, 3 define uma exceo impenhorabilidade salarial, quando o condenado for
funcionrio pblico, pois o ressarcimento do dano poder ser feito por desconto em folha.

Se a ao for julgada improcedente de acordo com os art. 10 e 13 da LAP e 5, LXXIII haver
iseno de sucumbncia, salvo m f.

7. Prescrio

Dispe o art. 21 da LAP que a ao prevista nesta lei prescreve em 5 (cinco) anos. Tem sido
entendido, com tranqilidade pela jurisprudncia, que a prescrio somente flui a partir da
publicidade dos atos lesivos.

via.

Obs.1: o que prescreve a via popular, e no o direito de a pretenso ser exercida por outra


Obs.2: a reparao do patrimnio pblico e do meio-ambiente so imprescritveis. Logo,
prescrita a via da ao popular, possvel que outro legitimado entre com ao civil pblica, a
qualquer tempo.







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MANDADO DE SEGURANA COLETIVO


SUMRIO:
1. Introduo
2. Breve anlise histrica
3. Disciplina constitucional do MS
3.1 Aspectos gerais
3.2 Mandado de segurana coletivo
4. Disciplina infraconstitucional
4.1 Objeto
4.2 Legitimidade
4.3 Coisa julgada e litispendncia
5. Precedentes importantes
5.1 Smulas do STF
5.1 Teoria da encampao
6. Procedimento
7. Atuao do MP como fiscal da lei


Bibliografia indicada: LUIZ GUILHERME MARINONI (Procedimentos especiais) e CSSIO SCARPINELA BUENO.

1. Introduo

As nicas peculiaridades do mandado de segurana coletivo, quando comparado ao mandado
de segurana individual, referem-se legitimidade ativa e ao objeto. Estudaremos essas
peculiaridades, que so o nosso foco nesse mdulo.

2. Breve anlise histrica
i.

Antes de 1934, no havia no Brasil previso de cabimento do mandado de segurana. A


Constituio vigente, a republicana de 1891, no previa esta ao. Na poca, entendia-se que
o habeas corpus servia para a tutela de todos os direitos, mesmo que no fosse de
locomoo. Ou seja: antes de 1934, o HC substitua o MS (Doutrina do habeas corpus, de Ruy
Barbosa).

ii.

Em 1934, o mandado de segurana nasce como instrumento tipicamente brasileiro, com a


finalidade proeminente de controlar os atos do Estado. Na poca, a Constituio aludia
proteo a a direito certo e incontestado.

iii.

Em 1937, Getlio Vargas outorgou uma nova Constituio, tendo sido suprimida a previso
do mandado de segurana. Apesar disso, o MS continuou existindo, pois, no CPC de 1939,
havia previso expressa da ao no rol das aes de procedimento especial.

iv.

Em 1946, a nova Constituio reinsere o MS em nvel constitucional.

v.

A Constituio de 1988 traz 2 novidades:


a. No art. 5, LXIX, substitui-se a expresso direito certo e incontestado por direito
lquido e certo. Confira-se: conceder-se- mandado de segurana para proteger
direito lquido e certo, no amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando
o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pblica ou agente de
pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico;
b. Foi criado um outro instituto, que no tem previso legal em nenhum lugar do
mundo: o mandado de segurana coletivo (art. 5, LXX). Confira-se:
LXX - o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por:
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a) partido poltico com representao no Congresso Nacional;


b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda
e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus
membros ou associados;
vi.

Em 2009, foi sancionada a Lei 12.016/09 (Nova Lei do MS), cujo art. 28 prev a sua vigncia
imediata (sem vacatio). A criao desta lei partiu de um ato do AGU, no ano de 1996 (Gilmar
Mendes). Nesta poca, foi criada uma comisso, integrada por: ARNOLD WALD, CAIO TCITO e
MENEZES DIREITO, que elaboraram o projeto de lei.
Esta lei teve 3 propsitos principais, todos alcanados:
a) Consolidao da disciplina do MS em um nico diploma. As Leis 1.533/52, 4.166/62 e
5.021/66 foi revogadas, tendo sido incorporadas em um nico diploma;
b) Compatibilizar o tratamento do tema com a Constituio Federal de 1988 e com a
jurisprudncia construda (especialmente smulas). Muitas smulas do STJ e STF
foram incorporadas em Lei (ex.: agora, por expressa previso legal, no h condenao
em honorrios no MS art. 25 da Nova Lei);
c) Disciplinar o MS originrio e o MS coletivo.

Opinio pessoal de MARINONI: essa nova lei no inovou em nada (deixou a desejar), e o pior:
limitaram absurdamente o cabimento do mandado de segurana coletivo. O nico beneficiado foi o
Poder Pblico.
Veja: a disciplina do mandado de segurana coletivo o tornou ineficaz (essa a grande crtica).
Art. 21. O mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por partido poltico com
representao no Congresso Nacional, na defesa de seus interesses legtimos relativos a seus
integrantes ou finalidade partidria, ou por organizao sindical, entidade de classe ou
associao legalmente constituda e em funcionamento h, pelo menos, 1 (um) ano, em defesa
de direitos lquidos e certos da totalidade, ou de parte, dos seus membros ou associados, na
forma dos seus estatutos e desde que pertinentes s suas finalidades, dispensada, para tanto,
autorizao especial.
Pargrafo nico. Os direitos protegidos pelo mandado de segurana coletivo podem ser:
I - coletivos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os transindividuais, de natureza indivisvel,
de que seja titular grupo ou categoria de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por
uma relao jurdica bsica;
II - individuais homogneos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os decorrentes de origem
comum e da atividade ou situao especfica da totalidade ou de parte dos associados ou
membros do impetrante.
Art. 22. No mandado de segurana coletivo, a sentena far coisa julgada limitadamente aos
membros do grupo ou categoria substitudos pelo impetrante.
1 O mandado de segurana coletivo no induz litispendncia para as aes individuais, mas os
efeitos da coisa julgada no beneficiaro o impetrante a ttulo individual se no requerer a
desistncia de seu mandado de segurana no prazo de 30 (trinta) dias a contar da cincia
comprovada da impetrao da segurana coletiva.
2 No mandado de segurana coletivo, a liminar s poder ser concedida aps a audincia do
representante judicial da pessoa jurdica de direito pblico, que dever se pronunciar no prazo de
72 (setenta e duas) horas.

O procedimento do MS coletivo muito semelhante ao procedimento do MS individual.


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3. Disciplina constitucional do mandado de segurana


3.1 Aspectos gerais
CRFB/88. Art. 5. LXIX - conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e
certo, no amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsvel pela
ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no
exerccio de atribuies do Poder Pblico;

Convm analisar, de incio, alguns conceitos bsicos ligados ao MS:


i.

Direito lquido e certo: o sistema jurdico brasileiro adotou a teoria da substanciao, que
define que a causa de pedir deve narrar os fatos e os fundamentos jurdicos. Peculiaridade:
no mandado de segurana, o fato narrado tem que ser INCONTROVERSO, ou seja,
comprovado apenas por meio de prova pr-constituda, por meio de documentos.
O direito lquido e certo justamente, o fato incontroverso. Na verdade, no o direito que
lquido e certo, mas o fato. O direito pode ser controvertido. Nessa linha, a smula 625 do
STF diz que controvrsia sobre matria de direito no impede a concesso de mandado de
segurana.

ii.

Prova pr-constituda: em sede de mandado de segurana no se admite instruo


probatria, j que o fato tem que ser incontroverso, comprovado por prova pr-constituda. A
existncia de prova pr-constituda uma condio especial da ao mandamental.
"

Da mesma maneira que ocorre na ao monitria, tem sido entendido que no


possvel a documentalizao da prova oral para fins de impetrao do MS;

"

Existe uma nica hiptese em que possvel a impetrao de MS sem a prova


documental (art. 6, 1 e 2 da Nova Lei de MS): no caso em que os documentos
necessrios prova do alegado se achem em repartio ou estabelecimento pblico ou
em poder de autoridade que se recuse a oferec-lo por certido. Se o documento
estiver com terceiro ou com a autoridade coatora, o magistrado, preliminarmente,
determinar a sua exibio.
A lei no estabelece sano se a autoridade coatora/terceiro no juntar o documento.
Neste caso, aplica-se, por analogia, a medida de exibio de documentos. Ou seja: se o
documento estiver com a autoridade coatora (e esta se nega a d-lo), presumir-se-o
verdadeiros os prazos alegados; se estiver nas mos de terceiro (e este se recusa a d-
lo), o juiz ordenar o depsito em cartrio, sob pena de busca e apreenso.

iii.

iv.

No amparado por habeas corpus ou habeas data ! O mandado de segurana residual,


somente cabendo quando no for possvel habeas corpus e habeas data:
"

Habeas corpus est previsto no CPP, tutelando a liberdade de locomoo.

"

Habeas data est previsto na lei 9.507/97, tutelando a informao PRPRIA. Obs: Cabe
mandado de segurana para tutelar informao alheia.

Atos que podem ser atacados: ato administrativo, legislativo, judicial e poltico/interna
corporis, praticados por autoridade pblica ou quem lhe faa as vezes ! A conduta atacada
pela via do mandado de segurana pode ser comissiva ou omissiva. Alm disso, o ato pode
ser atual (que est ocorrendo) ou iminente (prestes a ocorrer). A respeito dos atos iminentes
que surge a interessante figura do mandado de segurana preventivo, que se presta
exatamente a evitar a ocorrncia do ato (muito comum em matria tributria). O ato pode ser
administrativo, legislativo, judicial e poltico/interna corporis:
a. Ato administrativo
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Regra geral: cabe mandado de segurana contra ato administrativo.


EXCEO: Existe uma nica hiptese em que no cabe mandado de segurana contra
ato administrativo: contra o qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo
e sem cauo (art. 5, I da lei de MS). A lgica muito simples: nestes casos, no
existe exeqibilidade do ato ilegal, exatamente porque, com o efeito suspensivo,
possvel suspender os efeitos do ato (falta o interesse de agir-necessidade). A partir
dessa exceo, surgem algumas observaes importantes:
" Se for necessrio pagar para recorrer administrativamente, cabe MS (ex: As
multas ambientais, em geral, exigem que se pague a multa para depois interpor
recurso administrativo).
" possvel a desistncia do recurso administrativo com essas caractersticas,
para permitir o cabimento do MS? SIM. Desde que a parte renuncie o recurso
administrativo, poder impetrar o MS.
Exceo da exceo: a Smula 429 do STF: a existncia de recurso administrativo com
efeito suspensivo no impede o uso do mandado de segurana contra omisso da
autoridade. Veja: nos casos de ato omissivo, o efeito suspensivo no gera utilidades,
pois a suspenso do nada nada, o que torna o ato da autoridade exeqvel.
Justamente por isso, ainda que exista recurso com efeito suspensivo, se o ato for
omissivo, cabe MS.
b. Ato legislativo
Regra geral: no cabe o ajuizamento de MS contra ato legislativo (lei em tese),
conforme dispe a Smula 266/STF: no cabe mandado de segurana contra lei em
tese. O motivo muito simples: ato legislativo norma geral, no havendo prejuzo
especfico para ningum.
EXCEES:
"

Lei de efeito concreto. Entende-se por lei de efeito concreto aquela que, por si
s, causa prejuzo. Cuida-se de ato administrativo com roupagem de lei. Ex:
todas as leis proibitivas so de efeito concreto (lei que probe o fumo em local
pblico); leis que fixam tarifas; leis que decretam a expropriao; leis que
extinguem cargos etc.

"

MS contra projeto de lei ou de emenda constitucional com vcio no processo


legislativo. O STF tem entendido que esse mandando de segurana privativo
do parlamentar prejudicado, pois ele tem direito lquido e certo regularidade
do processo legislativo. O juiz suspende o processo legislativo e no deixa o
chefe do executivo promulgar a lei.

c. Ato judicial
Regra geral: no cabe MS contra ato judicial, ainda que a deciso proferida seja
inconstitucional (a reviso de deciso inconstitucional ocorre pela via de ao
rescisria, embargos ou impugnao). Isso est no art. 5, incisos I e II da Nova Lei de
MS, que nada mais fez do que repetir o teor das Smulas 267 e 268 do STF.
Mandado de segurana no substitutivo de recurso, ao ou reclamao.
EXCEES:
72

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"

Deciso contra a qual no caiba recurso ! Exemplos: (i) o art. 527, p. n. do


CPC, que trata do agravo de instrumento. O relator, no julgamento de agravo
de instrumento, dentre outras opes, poder: converter o agravo em retido;
conceder efeito suspensivo ou liminar antecipatria. Estas decises so
irrecorrveis. (ii) No processo do trabalho prevalece o princpio da
irrecorribilidade das decises interlocutrias, cabendo MS para, v.g., atacar a
tutela antecipatria. (iii)
ATENO: No RE 576.847/BA, o STF entendeu que nos juizados especiais no
cabe agravo, MS nem nada, deixando tudo para ser recorrido juntamente com
a deciso final.
Obs.: no NCPC, o recurso de agravo de agravo passou a caber em hipteses
taxativas (art. 1.015). A jurisprudncia ainda ter que se pronunciar sobre o
cabimento do MS em hipteses fora da disciplina legal.

"

Deciso teratolgica: muita ateno: diferentemente da hiptese anterior,


nesta aqui possvel o ajuizamento do MS mesmo aps o trnsito em julgado.
Entende-se por deciso teratolgica a deciso monstruosa. Ex: advogado
apresenta defesa, que o cartrio junta em processo errado, tendo o juiz
reconhecido a revelia e proferido sentena desfavorvel ao ru.

d. Ato poltico e interna corporis


O ato poltico aquele praticado em nome da soberania popular. Exemplos: declarar
guerra; sano presidencial; extradio etc. O ato interna corporis, por seu turno, diz
respeito a questes internas ao Poder. Ex.: questo relativas ao regimento interno do
poder legislativo, sanes parlamentares etc.
Regra geral: No cabe MS contra ato poltico ou interna corporis.
EXCEO: possvel o ajuizamento de MS contra ato poltico ou interna corporis, mas
apenas em naquilo que transbordarem os parmetros constitucionais.
LMS. Art. 5 No se conceder mandado de segurana quando se tratar:
I - de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo,
independentemente de cauo;
II - de deciso judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo;
III - de deciso judicial transitada em julgado.
Pargrafo nico. (VETADO)

3.2 Mandado de segurana coletivo

A previso constitucional do mandado de segurana coletivo limita-se a estabelecer os seus
legitimados:
CRFB/88. Art. 5. LXX - o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por:
a) partido poltico com representao no Congresso Nacional;
b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em
funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou
associados

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A pergunta que se faz se essa previso dos legitimados exclusiva, ou seja, se o rol
exaustivo. Na doutrina, MARINONI defende que no. Para ele, no h razo para a garantia
fundamental ser restringida. Particularmente, a posio que deve ser defendida no MPF, pois o MP
no est previsto entre os legitimados. Veremos isso com detalhe.

Perceba que o texto constitucional no tratou de maneira especfica de qualquer outro ponto
do MS coletivo. Por conta disso, aplica-se a disciplina do MS individual.

4. Disciplina infraconstitucional

A disciplina infraconstitucional do MS coletivo foi desenhada, pela primeira vez, a partir da Lei
12.016/2009. Era melhor ter mantido a omisso, diante do grave retrocesso legislativo que veremos.

4.1 Objeto

O objeto do mandado de segurana individual so os direitos individuais.


De acordo com a literalidade da lei, o objeto do mandado de segurana coletivo so os
direitos coletivos e individuas homogneos (art. 20, pargrafo nico). Os direitos difusos, de acordo
com a literalidade da lei, no so passveis de impugnao via mandado de segurana.

Na doutrina, existem duas posies sobre o objeto do mandado de segurana coletivo:


1 Corrente (ampliativa doutrina) ! Entende que todos os interesses metaindividuais podem
ser tutelados por MS coletivo (difusos, coletivos e individuais homogneos). Assim entende a
doutrina majoritria (ADA PELLEGRINI GRINOVER, FREDIE, MARINONI). NO MPF, a posio a ser
defendida.
2 Corrente (restritiva Lei) ! O legislador, ao tratar da questo no art. 21, p. n., acabou
dando a seguinte resposta: somente cabvel o MS coletivo quando os lesados forem
determinveis, ou seja, nos interesses coletivos e individuais homogneos. Ficaram de fora,
portanto, os interesses difusos.
Grave: graas Lei 12.016/09, pela sua literalidade, no cabe mais MS coletivo para proteo
de direitos difusos. Essa posio deve ser sustentada em questes objetivas.
O lesado dever utilizar outras vias (ao popular, ao civil pblica etc.). Ex.: no cabe MS
coletivo para sustar uma licena ambiental concedida erroneamente.


4.2. Legitimidade ativa no mandado de segurana coletivo
I. Partido poltico com representao no Congresso Nacional

O partido poltico uma associao com a finalidade especfica de administrar o poder, por
meio da democracia (lei 9.096/95). O partido poltico pode impetrar MS coletivo, mas sua
legitimidade est condicionada a que tenha representao no Congresso Nacional, ou seja, que tenha
um deputado federal ou um senador efetivo no pode ser suplente. Possuindo essa representao,
o partido poder ajuizar a ao em qualquer das suas esferas (todos os diretrios municipais,
estaduais e o nacional podem propor a ao). Isso importante, pois amplia profundamente a
legitimidade no MS coletivo.

Ateno: mesmo que o partido perca a representao no transcorrer do processo, ainda
assim, dever haver o julgamento.
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Muito complicada a questo do objeto de defesa do mandado de segurana impetrado por
partido poltico. O art. 5, LXX da CF parece no limitar o uso do MS coletivo por partidos polticos
defesa de seus filiados - como fez expressamente para a organizao sindical, entidade de classe e
associao.

Seguindo essa linha, o art. 21 da Lei 12.016/09 prev o MS coletivo para a defesa dos
interesses: a) de seus integrantes ou; b) relativos sua finalidade partidria. A CRFB no cria essa
limitao para os partidos, o que faz autores como MARINONI entenderem que essa limitao seria
inconstitucional, ofendendo a garantia constitucional.

Assim, qualquer interesse que esteja abrangido pela sua finalidade institucional pode ser
tutelado.

Segundo o STF, o partido poltico NO pode impetrar MS coletivo para impugnar uma
alquota tributria em favor de todos (RH 196184/MA).

II. Sindicatos, entidades de classe e associaes

Tais entidades, diferentemente dos partidos que tm s uma condio -, s podem impetrar
MS desde que observadas duas condies:
a) Constituio e funcionamento h pelo menos um ano ! Esse requisito da constituio nua
no se aplica aos sindicatos nem s entidades de classe, por uma questo de vrgula no art.
5, LXX da CF. Essa a interpretao do STF. Assim, somente a associao deve estar
legalmente constituda a pelo menos 1 ano.
Obs.1: D pra se aplicar a dispensa da constituio h 1 ano prevista na LACP? Entende-se
que no, pois o requisito da pr-constituio h um ano consta da prpria Constituio. No
d para aplicar as normas infraconstitucionais para afastar uma norma constitucional.
b) Defesa dos interesses de seus membros ou associados (situao diversa da LACP)
Obs. 1: No RE 181438, o STF entendeu que o interesse protegido no precisa ser tpico da
categoria. Quanto maior o objeto social/finalidade institucional, maior a atuao em sede de
MS coletivo. Ex.: no RE 181438-SP, entendeu o STF que um sindicato pode impetrar MS
coletivo para impugnar tributo que incida sobre a renda dos associados, vez que a renda
fruto das atividades por ele exercidas, no sendo este um direito peculiar da cassa de
trabalhadores defendida pelo mandamus.
Obs.2: a Smula 629 do STF e o art. 21 da lei 12.016/09 dispensam a autorizao dos
associados para a impetrao do MS coletivo, isso porque a legitimidade foi dada pela prpria
CF. A mesma coisa no se observa para a ACP contra o Poder Pblico.
Obs.3: a Smula 630 do STF e o art. 21 da lei 12.016/09, por sua vez, prevem que a entidade
de classe tem legitimao para o MS coletivo, ainda que a pretenso veiculada interesse
apenas a parte da categoria.

4.3 Coisa julgada e litispendncia no MS coletivo

De acordo com o art. 22 da Lei 12.016/09, a sentena em MS coletivo far coisa julgada
limitadamente aos membros do grupo ou da categoria. Prev, por tanto, que essa sentena ser
ultra partes.

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Isso coerente com a tentativa nefasta de transformar o MS coletivo como um instrumento a
servio de categorias determinadas, afastando-se a tutela dos interesses difusos.

Justamente por isso, a doutrina critica essa previso, defendendo que ela deve ser
compreendida como erga omnes, por ser inconstitucional a limitao a determinada categoria.

Obs. (LITISPENDNCIA): No regime de todas as aes coletivas, para que o particular possa
fazer o transporte in utilibus da coisa julgada, dever suspender a ao individual, caso tenha
ajuizado a mesma. Contudo, no novo regime do MS, o modelo da suspenso da ao individual do
art. 104 do CDC foi substitudo pelo modelo da desistncia. Ou seja: o particular deve desistir da
ao individual, o que muito perigoso, pois o prazo decadencial para ajuizamento do MS curto
(120 dias).

O objetivo da alterao foi inviabilizar a discusso individual da questo em um novo
mandado de segurana, uma vez que aps o julgamento da ao coletiva (improcedente), j ter
passado o prazo decadencial para repropositura do MS.

Justamente por isso, para Marinoni, a previso inconstitucional.


5. Precedentes importantes
5.1 Smulas do STF
Obs.: desde a promulgao da CF/88, quando nasceu o mandado de segurana coletivo, o STF
somente editou as smulas 629 e 630 sobre o tema:
Smula 629 do STF - A impetrao de mandado de segurana coletivo por
entidade de classe em favor dos associados independe da autorizao destes.
Smula 630 do STF - A entidade de classe tem legitimao para o mandado de
segurana ainda quando a pretenso veiculada interesse apenas a uma parte da
respectiva categoria.

5.2 Teoria da encampao
A doutrina passou a entender que, em algumas circunstncias, ainda que fosse indicada
como coatora a autoridade errada, poderia ser julgado o MS impetrado erroneamente contra a
autoridade superior que seria a correta coatora, se ela defender o ato. A teoria da encampao
consiste na defesa do ato atacado pela autoridade equivocadamente indicada como coatora, caso em
que restaria suprida a errnea indicao, com possibilidade de julgamento do MS.
Para esta teoria, o ingresso da autoridade coatora correta ou da pessoa jurdica a que ela
pertena no feito supriria o vcio (de indicao equivocada), conseqentemente permitindo o
julgamento do MS.
No RMS 10.484/DF, o STJ previu 4 condies para que seja possvel a aplicao da teoria:
i. O encampante deve ser superior hierrquico do encampado;
ii. A encampao no pode gerar modificao da competncia absoluta para julgamento
do MS. Ex.: quem julga MS de Presidente da Repblica o STF e quem julga o MS contra
ato dos Ministros de Estado o STJ.

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iii. As informaes prestadas para autoridade encampante devem ter esclarecido o mrito
da questo, no se limitando a, exclusivamente, indicar a ilegitimidade. (manifestao a
respeito do mrito nas informaes prestadas).
iv. Deve ser razovel a dvida quanto real autoridade coatora.

6. Procedimento

Quanto ao procedimento do MS coletivo, a LMS no tratou do assunto. Assim sendo, aplica-se
o regime procedimental do mandado de segurana individual.

H apenas uma regra especfica, que estabelece o dever de ouvir o representante judicial da
pessoa jurdica de direito pblico no prazo de 72 horas, antes de decidir sobre a medida liminar
(art. 22, 2).

Essa previso, contudo, deve ser vista com temperamento, podendo ser mitigada de acordo
com o caso concreto.

7. Atuao do MP como fiscal da lei (art. 12 da LMS)
Art. 12. Findo o prazo a que se refere o inciso I do caput do art. 7o desta Lei, o juiz ouvir o
representante do Ministrio Pblico, que opinar, dentro do prazo improrrogvel de 10 (dez)
dias.

A questo que se pe saber se a interveno do MP obrigatria na ao de mandado de


segurana. Com efeito, temos 2 correntes:
1 Corrente (MP) ! O MP somente atua no MS, se presentes as hipteses do art. 82 do CPC.
Se o objeto for, v.g., matria tributria, no h interveno do rgo ministerial. De
qualquer forma, o MP deve ser sempre intimado, para que verifique se possui interesse.
2 Corrente (MP/MG) ! O MP tem que se manifestar em todos as aes de mandado de
segurana, sob pena de nulidade.
pacfico o entendimento de que o que gera nulidade do processo a falta de oportunidade
de manifestao para o MP, e no a prpria manifestao. Assim, em sentena, deve-se oportunizar
a manifestao do MP.











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MANDADO DE INJUNO E MANDADO DE INJUNO COLETIVO


Sumrio:
1. Instrumentos de controle das omisses constitucionais
1.1. Ao direta de inconstitucionalidade por omisso
1.2. Mandado de injuno


1. Instrumentos de controle das omisses constitucionais

A Constituio uma norma jurdica e, por isso, possui uma fora normativa prpria. Desta
forma, ela manda/obriga/determina, segundo lies de Hesse (1957).

Trata-se de uma norma jurdica superimperativa, possuindo imperatividade reforada, em
decorrncia do princpio da supremacia da Constituio.

As nossas constituies pretritas no eram aplicadas, em razo da inao, falta de ao do
legislador constitudo. Algumas normas constitucionais precisam de regulamentao, devida pelo
legislador, que descumpria frequentemente os comandos constitucionais.

A sndrome de inefetividade justamente a desobedincia da Constituio, em razo da falta
de regulamentao. Trata-se de patologia constitucional ao lado do fenmeno da
constitucionalizao simblica, que reclama a identificao de mecanismos para sua concretizao e,
nisso, o Poder Judicirio tem assumido a importante misso de implementar a efetividade das
normas constitucionais, o que tem feito por meio das tcnicas de mandado de injuno e ao direta
de inconstitucionalidade por omisso.

Obs.1: todas as normas constitucionais possuem eficcia jurdica. Apesar disso, apenas
parte delas possui eficcia social. Entende-se por eficcia jurdica a qualidade da norma
constitucional que est apta a produzir efeitos nas relaes concretas. Por outro lado, a eficcia social
consiste na potencialidade da norma vigente para ser aplicada em determinadas matrias.

A doutrina mais moderna do direito constitucional entende que todas as normas
constitucionais devem possuir eficcia social, alm da eficcia jurdica. A sndrome de inefetividade
pode ser resolvida atravs de dois remdios constitucionais distintos:
Ao direta de inconstitucionalidade por omisso;

Mandado de injuno.

1.1. Ao direta de inconstitucionalidade por omisso



Trata-se de inovao da CF/88, inspirada na Constituio portuguesa. O que se busca
combater uma doena chamada sndrome da inefetividade das normas constitucionais.

Em outras palavras, a ADO ao de controle concentrado que busca tornar efetiva norma
constitucional destituda de efetividade, ou seja, somente aplicveis para as normas constitucionais
de eficcia limitada.

A ao direta de inconstitucionalidade por omisso est prevista no art. 103, 2 da CF,
regulamentado pela lei 9.886 (da ADI e ADC).
Art. 103, 2 - Declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para
tornar efetiva norma constitucional, ser dada cincia ao Poder competente
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para a adoo das providncias necessrias e, em se tratando de rgo


administrativo, para faz-lo em trinta dias.

A finalidade da ADO tornar efetiva a norma constitucional. Significa uma preocupao com
a ordem constitucional objetiva em assegurar a supremacia da Constituio.

Trata-se de uma ao de controle abstrato de constitucionalidade. Sendo assim, a pretenso
ser deduzida em juzo atravs de um processo constitucional objetivo.

I. Espcies de omisso

A omisso poder ser total ou parcial:


a) Total ! Quando no houver o cumprimento do dever constitucional de legislar. Ex.: art. 37,
VII, que prev o direito de greve para os servidores pblicos.
b) Parcial ! Quando houver lei integrativa infraconstitucional, porm de forma insuficiente. A
inconstitucionalidade por omisso parcial se divide em:
"

Parcial propriamente dita ! A lei integrativa existe, mas regula de forma deficiente o
texto. Ex.: art. 7, IV, que estabelece o direito ao salrio mnimo.

"

Parcial relativa ! Nesse caso, a lei existe e outorga determinado benefcio a certa
categoria, mas deixa de conced-lo a outra, que deveria ter sido contemplada. Prevalece
o contedo da Smula 339/STF: No cabe ao Poder Judicirio, que no tem funo
legislativa, aumentar vencimentos de servidores pblicos sob fundamento de isonomia..


II. Objeto

A omisso impugnada de qualquer um dos poderes: Legislativo, Executivo ou Judicirio
em relao s normas que devam criar (no cabe contra desdia do juiz que no julga processo).

So impugnveis, no controle abstrato da omisso, a inrcia legislativa em editar quaisquer
dos atos normativos primrios suscetveis de impugnao em ao direta de inconstitucionalidade
[...] O objeto aqui, porm, mais amplo: tambm caber a fiscalizao da omisso inconstitucional
em se tratando de atos normativos secundrios, como regulamentos ou instrues, de competncia
do Executivo, e at mesmo, eventualmente, de atos prprios dos rgos judicirios. (BARROSO,
2010)

Perda de objeto: segundo entendimento clssico do STF, pendente julgamento de ADI por
omisso, se a norma que no tinha sido regulamentada revogada, a ADI por omisso dever
ser extinta por perda do objeto. Veremos, adiante, que o STF mitigou isso em julgamento de
mandado de injuno.
O STF tambm entendia que haveria perda de objeto na hiptese de encaminhamento de
projeto de lei sobre a matria ao Congresso Nacional (ADI 130-2/DF). Contudo, esse
entendimento foi repensado no julgamento da ADO 3.682: o Supremo entende no se
justificar a demora na apreciao de projetos j propostos, passvel de caracterizar uma
desautorizada conduta manifestamente negligente ou desidiosa das Casas Legislativas,
colocando em risco a ordem constitucional.

Fungibilidade: Segundo deciso do STF, no MI 395-QO, no h fungibilidade da ADI por


omisso com o Mandado de Injuno, tendo em vista a diversidade de pedidos.


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III. Competncia

O rgo competente para apreciar a representao de inconstitucionalidade por omisso o
STF, de forma originria (art. 103, 2, CF), porque todo controle concentrado de constitucionalidade
s pode ser feito pelo Tribunal Constitucional.

Obs.: No mbito Estadual tambm ser possvel haver ADO. Nesse caso, a competncia ser
do TJ.

IV. Legitimidade
1 Legitimidade Ativa ! So legitimados os mesmos da ADI genrica (previstos no art. 103
da CF), com as peculiaridades j apontadas em relao pertinncia temtica. H, aqui,
um tpico processo constitucional objetivo.
2 Legitimidade Passiva ! Responder pela ADO a autoridade ou rgo responsvel pela
medida para tornar efetiva a norma constitucional.

V. Procedimento

Este procedimento praticamente o mesmo da ADI por ao. Encontra-se previsto na Lei
9.868/99:
1 Antes da lei 12.063/2009, que alterou a lei 9.868/99, o STF entendia que o AGU no
precisava ser citado, j que no existe ato impugnado para ele defender. Modificando
esse posicionamento, a lei passou a estabelecer que o relator poder solicitar a
manifestao do AGU, cujo encaminhamento dever ser feito no prazo de 15 dias.
2 A Lei determina que o PGR seja ouvido em toda ao direta de inconstitucionalidade
por omisso, no prazo de 15 dias, depois de prestadas as informaes.
3 No existe prazo para o seu ajuizamento (para a ADI tambm no h prazo).

VI. Parmetro

Somente as normas constitucionais de eficcia limitada (no auto-aplicveis) podem ser
parmetro de controle. Esse o posicionamento majoritrio.

VII. Medida cautelar

A lei 12.063/2009, que modificou a lei 9.868/99, alterou bastante a medida cautelar e a
deciso de mrito.

A jurisprudncia do STF, antes da alterao feita em 2009, era pacfica no sentido de que no
cabia medida cautelar em ADO total (quando no existisse nenhum ato). O argumento do STF era de
que, sendo o efeito da deciso de mrito apenas dar cincia ao poder competente de sua omisso (o
STF no supre a omisso, apenas comunicando a omisso), no haveria sentido em dar uma medida
cautelar, pois ela apenas daria cincia antecipada, sem resolver o problema da pessoa. A lei de 2009
alterou a lei 9.868/99 para admitir a medida cautelar:
Art. 12-F. Em caso de excepcional urgncia e relevncia da matria, o Tribunal,
por deciso da maioria absoluta de seus membros, observado o disposto no art.
22, poder conceder MEDIDA CAUTELAR, aps a audincia dos rgos ou
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autoridades responsveis pela omisso inconstitucional, que devero


pronunciar-se no prazo de 5 (cinco) dias. (Includo pela Lei n 12.063, de 2009).

O 1 do art. 12-F trata dos efeitos da medida cautelar em ADO.


1o A medida cautelar poder consistir na suspenso da aplicao da lei ou do
ato normativo questionado, no caso de omisso parcial, bem como na
suspenso de processos judiciais ou de procedimentos administrativos, ou ainda
em outra providncia a ser fixada pelo Tribunal. (Includo pela Lei n 12.063, de
2009).


No caso da inconstitucionalidade por omisso parcial, ser possvel conceder uma cautelar
para suspender o ato (a depender do caso). O STF j admitia a medida cautelar em caso de omisso
parcial. A novidade foi a concesso de medida cautelar por omisso total, hiptese em que os
efeitos podero ser: suspenso dos processo judiciais ou de procedimentos administrativos, ou ainda
outra providncia a ser fixada pelo Tribunal.
2o O relator, julgando indispensvel, ouvir o Procurador-Geral da Repblica,
no prazo de 3 (trs) dias. (Includo pela Lei n 12.063, de 2009).
3o No julgamento do pedido de medida cautelar, ser facultada sustentao
oral aos representantes judiciais do requerente e das autoridades ou rgos
responsveis pela omisso inconstitucional, na forma estabelecida no Regimento
do Tribunal. (Includo pela Lei n 12.063, de 2009).

VIII. Efeitos da deciso de mrito

Declarada a inconstitucionalidade, surge a dvida quanto possibilidade do STF elaborar a lei,
para suprir a omisso. Em respeito tripartio dos Poderes, no permitido ao Judicirio legislar
(salvo hipteses constitucionalmente previstas, como no caso de Regimentos Internos).

A sentena proferida em sede de ADI por omisso, contudo, tem carter mandamental,
constituindo em mora o poder competente que deveria elaborar a lei e no o fez.

O art. 103, 2, da CRFB/88 estabelece efeitos diversos para o poder competente e para o
rgo administrativo:
" Poder competente ! Ser dada cincia ao poder competente, no tendo sido fixado
qualquer prazo para a elaborao da lei.
Art. 12-H. Declarada a inconstitucionalidade por omisso, com observncia do disposto
no art. 22, ser dada cincia ao Poder competente para a adoo das providncias
necessrias. (Includo pela Lei n 12.063, de 2009).

Obs.1: Na ADO 3682 (omisso de lei complementar federal prevista no art. 18, 4 da CF para
criao de municpios), sob relatoria do Min. Gilmar Mendes, diante da negligncia dos
parlamentares, foi dado ao Congresso Nacional prazo de 18 meses para adotar as
providncias legislativas necessrias ao cumprimento do dever constitucional imposto1.
Embora a ementa no indique o carter coercitivo da deciso, entende Pedro Lenza que a
leitura do acrdo completo d a idia de que, em razo do carter mandamental da deciso,
1

Aos Municpios foi dado o prazo de 24 meses para que tivessem, pelo menos, 6 meses a mais que o Congresso, j que somente
podem criar a lei depois da criao da lei complementar federal.

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o Congresso Nacional ter de legislar dentro do perodo de 18 meses. Inclusive, em ofcio


encaminhado ao Presidente do Congresso, o Presidente do STF deixou claro que findo 24
meses sem solucionar a questo dos municpios, eles seriam extintos.
" rgo administrativo ! Dever editar a norma no prazo de 30 dias, sob pena de
responsabilidade. Tendo em vista a existncia de situaes complexas, em que esse prazo no
suficiente, a lei 9.868/99 permite que, excepcionalmente, o STF estabelea prazo
diferenciado para o rgo administrativo cumprir a deciso:

Art. 12-H, 1o Em caso de omisso imputvel a rgo administrativo, as


providncias devero ser adotadas no prazo de 30 (trinta) dias, ou em prazo
razovel a ser estipulado excepcionalmente pelo Tribunal, tendo em vista as
circunstncias especficas do caso e o interesse pblico envolvido. (Includo pela
Lei n 12.063, de 2009).

1.2. Mandado de injuno



A Constituio (art. 5 LXXI) estabelece que se conceder mandado de injuno sempre que a
falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais
e das prerrogativas inerentes NACIONALIDADE, SOBERANIA e CIDADANIA.

Seus dois requisitos so: a) norma constitucional de EFICCIA LIMITADA prescrevendo
direitos, liberdades constitucionais e prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania;
b) falta de norma reguladora, tornando invivel o exerccio dos direitos, liberdades e prerrogativas
mencionados.

Tambm surge para curar a sndrome da inefetividade das normas constitucionais, vale
dizer, normas constitucionais que, de imediato, no momento em que a Constituio promulgada,
no tm o condo de produzir todos os seus defeitos, precisando de uma lei integrativa
infraconstitucional.

Como sua finalidade assegurar o exerccio de direitos subjetivos, o mandado de injuno
instrumento de controle concreto ou incidental de constitucionalidade da omisso. Assim, ser a
pretenso deduzida em juzo por meio de um processo constitucional subjetivo.

I. Legitimidade ativa

A legitimidade vai depender do tipo de mandado de injuno:


"

Mandado de injuno individual ! legtima qualquer pessoa cujo direito constitucional


subjetivo seja inviabilizado pela ausncia de norma regulamentadora.
Obs.: O STF, superando entendimento anterior, decidiu que pessoa jurdica de direito pblico
pode impetrar MI, inclusive porque so titulares de direitos fundamentais (MI 725/SC, j.
10/05/2007).

"

Mandado de injuno coletivo ! Como no existe lei regulamentadora do MI, o STF, por
analogia, aplica os legitimados do mandado de segurana coletivo (art. 5, LXX da CF):
Art. 5, LXX - o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por:
a) partido poltico com representao no Congresso Nacional;
b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente
constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos
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interesses de seus membros ou associados.



Mandado de Injuno coletivo

ADO

Partido poltico com representao no Partido poltico com representao no Congresso


Congresso Nacional (igual ADO)
Nacional (igual ao MI)
Qualquer
organizao
sindical
pode Apenas a confederao sindical pode ajuizar aes de
(confederaes, federaes ou sindicatos) controle abstrato (ADO). No precisam ter 1 ano.
impetrar MI, mas devem ter pelo menos 1
ano.
Podem impetrar MI as entidades de classe de Apenas as entidades de classe de mbito nacional
qualquer esfera, mas devem ser pelo menos 1 podem ajuizar ao (presente em ao menos 1/3 dos
ano.
Estados da Federao). No precisam ter 1 ano.

II. Legitimidade passiva

a mesma legitimidade da ADO. Assim, responder pelo Mandado de Injuno a pessoa
estatal responsvel por regulamentar a norma, e nunca o particular.

Se o MI tem por finalidade assegurar direitos subjetivos no caso concreto, significa que
algum (que no a autoridade responsvel pelo ato) ter que suportar os efeitos do exerccio do
direito subjetivo pleiteado por meio dessa ao.

III. Competncia (arts. 102, 105, 121 e 125, CF)

Como no se trata de controle de constitucionalidade concentrado, fundado na supremacia
da Constituio, o Mandado de Injuno no da competncia exclusiva do STF.

Mas o MI no um instrumento de controle difuso como os demais. Para processar e julgar o
Mandado de Injuno, o rgo tem que ter essa competncia prevista na Constituio Federal, na
Constituio Estadual (pode atribuir ao TJ ou ao juiz estadual, a depender da autoridade que se
omitiu) ou em lei federal. S que at hoje no h lei federal regulamentando o MI ou atribuio de
competncia a algum rgo jurisdicional.

Tendo em vista que no h regulamentao legal especfica para o MI, visando permitir sua
utilizao, o STF indica a aplicao, por analogia, da legislao referente ao Mandado de Segurana.

A CF atribui competncia ao:


"

STF (art. 101, I, q) Julga o mandado de injuno, quando a elaborao da norma


regulamentadora for atribuio do:

Presidente da Repblica

Congresso Nacional

Cmara dos Deputados/Senado Federal

Mesas de uma dessas casas

TCU

Tribunais superiores
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Prprio STF

Compete ao STF, ainda, processar e julgar, em recurso ordinrio, o mandado de injuno


decidido em nica instncia pelos Tribunais Superiores, se denegatria a deciso (art. 102, II,
a).
"

STJ (art. 105, I, h) Compete ao STJ processar e julgar, originariamente, o mandado de


injuno, quando a elaborao da norma regulamentadora for atribuio de rgo, entidade
ou autoridade federal, da administrao direta ou indireta, excetuados competncia do STF e
dos rgos da Justia Militar, da Justia Eleitoral, Justia do Trabalho e da Justia Federal.

"

TSE (art. 121, 4, V) Competncia para julgar em grau de recurso o MI denegado pelo TRE.
Art. 121, 4 da CF - Das decises dos Tribunais Regionais Eleitorais somente
caber recurso quando:
V - denegarem "habeas-corpus", mandado de segurana, "habeas-data" ou
mandado de injuno.

"

Estados (art. 125, 1) Os Estados organizao sua Justia, observados os princpios


estabelecidos na CF, sendo a competncia dos tribunais definida na Constituio do Estado.

Tipo de controle
O Mandado de Injuno hiptese de controle difuso limitado, porque a competncia para exerc-lo
limitado pela CF.

IV. Parmetro

Assim como no caso da ADO, somente as normas constitucionais de eficcia limitada (no
auto-aplicveis) podem ser parmetro de controle, j que o controle visa suprir omisses
constitucionais.

Segundo a doutrina majoritria, a CF restringe ainda mais o parmetro do MI, definindo que
somente quando houver violao de direitos fundamentais consubstanciados em normas de eficcia
limitada ser possvel a impetrao de mandado de injuno.

Mas a interpretao do STF muito mais ampla que a interpretao realizada pela doutrina, j
que ele vem aceitando a impetrao de mandado de injuno em casos que no violam direitos
fundamentais (a exemplo do caso do MI dos juros de 12%).

Para o STF, qualquer direito constitucional violado, se estiver em norma de eficcia limitada,
pode fundamentar MI.

V. Medida cautelar

Como o STF dava ao MI as mesmas conseqncias da ADO, tambm no permitia liminar.
Ocorre que, atualmente, possvel cautelar em ADO. Sendo assim, questionou-se sobre a
possibilidade medida cautela.

Os pronunciamentos do Supremo so reiterados sobre a impossibilidade de se implementar
liminar em mandado de injuno (STF MI 283 e STF MI 542).

VI. Procedimento e efeitos da deciso de mrito


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Aplica-se, analogicamente, o rito do mandado de segurana (pargrafo nico do art. 24 da Lei
8.038/90). Como no h norma especfica definindo quais sero os efeitos da deciso de mrito em
mandado de injuno, existem quatro correntes que tratam disso:
"

Corrente no concretista ! o Tribunal no supre a omisso do legislador ou do rgo


administrativo. O Tribunal no concretiza a norma. O efeito da deciso apenas de dar
cincia ao Poder competente de sua omisso. Por muito tempo, essa corrente foi a
dominante no STF (MI 107-DF). Esse posicionamento sofreu muitas crticas, na medida em
que o MI ficaria esvaziado j que, tendo a mesma abrangncia da ADO, o MI no realizaria sua
finalidade de viabilizar o exerccio de direitos fundamentais, na persistncia da inrcia
legislativa.

"

CORRENTE CONCRETISTA GERAL ! As correntes concretistas tm, em comum, o


entendimento de que o Tribunal pode concretizar a norma que vai assegurar o direito,
suprindo a omisso do rgo responsvel. Pode ser criticada porque o STF atua como
legislador positivo. Essa corrente concretista geral porque a norma criada pelo Tribunal tem
efeito erga omnes, valendo para todas as pessoas que se encontrem naquela situao.
No julgamento dos MIs 670, 708 e 712, foi adotada a corrente concretista geral, declarando o
STF, por unanimidade, a omisso legislativa e, por maioria, determinando a aplicao, no que
couber, da lei de greve vigente no setor privado aos servidores pblicos.

"

CORRENTE CONCRETISTA INDIVIDUAL ! O efeito concretista inter partes. O STF concretiza


a norma apenas para as partes envolvidas na impetrao.
No MI 721, o STF aderiu a essa corrente, estabelecendo os critrios para a contagem de
tempo especial apenas para os servidores que impetraram o MI (at porque para cada tipo de
atividade deve haver uma contagem de tempo especial diferente).

"

CORRENTE CONCRETISTA INTERMEDIRIA ! O STF primeiro d cincia, fixando prazo para


que a omisso seja suprida, prevendo que se a omisso no for suprida no caso fixado, dever
ser aplicada uma norma concreta criada pelo prprio Tribunal. Segundo Joo Paulo, essa
corrente seria individual, pois os efeitos seriam inter partes. Essa corrente j foi adotada no
MI 232.


No possvel afirmar qual a corrente preferida pelo STF, que seria definida pelas
peculiaridades de cada caso. No caso da lei de greve o STF aplicou a corrente concretista geral
porque j havia normas gerais a respeito da questo (ele basicamente determinou a aplicao por
analogia da lei j existente para os trabalhadores privados). O mesmo no seria possvel no caso da
contagem de tempo especial (pois no havia parmetros legislativos nos quais se basear o STF).

Pergunta-se: a supervenincia de lei regulamentadora faz o Mandado de Injuno perder o
objeto? O Plenrio do STF, em fevereiro de 2013, disse que NO:

PLENRIO - MANDADO DE INJUNO E AVISO PRVIO - 2


Devem ser aplicados os critrios estabelecidos pela Lei 12.506/2011 que normatizou o
aviso prvio proporcional ao tempo de servio a mandados de injuno, apreciados
conjuntamente, em que alegada omisso legislativa dos Presidentes da Repblica e do Congresso
Nacional, ante a ausncia de regulamentao do art. 7, XXI, da CF (Art. 7 So direitos dos
trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que visem melhoria de sua condio social: ... XXI -
aviso prvio proporcional ao tempo de servio, sendo no mnimo de trinta dias, nos termos da lei). A
supervenincia da lei no prejudicaria a continuidade de julgamento dos presentes mandados de
injuno. A partir da valorao feita pelo legislador infraconstitucional, seria possvel adotar-se,
para expungir a omisso, no a norma regulamentadora posteriormente editada, mas parmetros
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idnticos aos da referida lei, a fim de solucionar os casos em apreo. Nesse tocante, o Min. Marco
Aurlio salientou a impossibilidade de incidncia retroativa dessa norma. MI 943/DF, rel. Min. Gilmar
Mendes, 6.2.2013. (MI-943). MI 1010/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, 6.2.2013. (MI-1010). MI 1074/DF,
rel. Min. Gilmar Mendes, 6.2.2013. (MI-1074). MI 1090/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, 6.2.2013. (MI-
1090)
Em sntese: o fato de ter surgido lei regulamentadora no faz o mandado de injuno perder o
objeto, pois a nova lei no pode retroagir! Assim, devem ser aplicados aos mandados de injuno
em curso os mesmos parmetros da nova lei!

VII. Quadro sinptico de diferenas: ADO x MI:

A finalidade da ADO assegurar a fora normativa da Constituio, proteger a ordem
constitucional objetiva. Trata-se, pois, de controle abstrato, em tese.

O mandado de injuno, por outro lado, instrumento de controle concreto. Mais diferenas
podem ser traadas:
ADO

Mandado de Injuno

Quanto finalidade

Controle abstrato

Controle concreto

Quanto pretenso

Processo constitucional objetivo

Processo constitucional subjetivo

Quanto competncia

No qualquer rgo do judicirio que pode julgar


o MI.

do STF, havendo controle concentrado.

Segundo a CF, somente o STF, STJ, TSE e TRE (arts.


102, I, q; 105, I, h; art. 121, 4, V). Por bvio, os
Estados-membros podem criar o MI em seu mbito.
Para a doutrina, h, aqui, um controle difuso
limitado.

Parmetro
Segundo Jos Afonso da Silva, apenas normas constitucionais de eficcia limitada (ou no auto-
aplicveis).
Segundo a maioria da doutrina, somente normas que consagram direitos fundamentais podem ser
parmetro em mandado de injuno. O STF, todavia, faz uma interpretao ampla deste parmetro,
no restringindo apenas aos direitos fundamentais.
Legitimidade ativa

Qualquer pessoa fsica ou jurdica pode ajuizar


A legitimidade ativa aquela prevista no art. mandado de injuno (art. 5, inc. LXXI).
103 da CF:
O MP tambm legitimado, quando se tratar de
direitos difusos, coletivos ou individuais
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I - o Presidente da Repblica;
II - a Mesa do Senado Federal;

indisponveis, em face do que dispe o art. 129, II e


III.

Para a doutrina majoritria, rgos pblicos no


podem impetrar mandado de injuno. Dirley da
IV - a Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cunha discorda, j que rgos podem impetrar MS.
Cmara Legislativa do Distrito Federal;
H, ainda, o mandado de injuno coletivo,
[pertinncia temtica]
segundo entendimento do STF. Os legitimados, por
V - o Governador de Estado ou do Distrito analogia, so os mesmos do MS coletivo (art. 5,
Federal; [pt]
LXX).
VI - o Procurador-Geral da Repblica;
III - a Mesa da Cmara dos Deputados;

VII - o Conselho Federal da Ordem dos


Advogados do Brasil;
VIII - partido poltico com representao no
Congresso Nacional;
IX - confederao sindical ou entidade de classe
de mbito nacional. [pt]
Legitimidade passiva
Segundo o STF, recai, exclusivamente, no rgo ou entidade encarregados da elaborao da norma
regulamentadora. Mais ningum (nem mesmo aquele que ir suportar a deciso, no caso do MI).
Se o projeto de lei for de iniciativa exclusiva ou privativa, a legitimidade passiva do MI e ADIO ser do
responsvel pelo projeto.
Ateno s provas de concurso: no pode a autoridade que deveria ter elaborado a norma ajuizar
essas aes, ainda que a legitimidade seja concorrente.
Deciso de mrito

Os efeitos dependem da corrente adotada:

Segundo previso do art. 103, 22, CF, o efeito


da ADIO apenas o de dar cincia ao Poder
competente para adoo das medidas
necessrias e, em se tratando de autoridade
administrativa, para faz-lo em 30 dias (carter
mandamental).

a) No concretista

Na ADI 3682, o STF fixou um prazo de 18 meses


para que a omisso fosse suprida. Esse prazo,
todavia, consistiu em mero parmetro
temporal razovel, no se fixando qualquer
sano pela inrcia (no peremptrio).
Liminar

b) Concretista
b.1 Concretista geral
b.2 Concretista individual
b.3 Concretista intermediria

O STF vinha admitindo concesso de medida Como o STF adotava a corrente no concretista,
cautelar s para o caso de omisso parcial. Com sempre aderia ao entendimento defendido na AIO:
a lei 12.063/09, alterando a Lei 9.868, passou a no cabimento de medida liminar.
2

Art. 103. 2 - Declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tornar efetiva norma constitucional, ser dada cincia
ao Poder competente para a adoo das providncias necessrias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta
dias.

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Processo Coletivo - Joo Paulo Lordelo


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ser admitida a medida cautelar tanto para a O curioso que, apesar de passar a admitir, em
omisso parcial como para a total.
algumas decises, a corrente concretista, ainda
assim o STF no admite liminar em mandado de
injuno.
Mesmo com a Lei 12.063/2009, o Tribunal
continuou no admitindo a medida liminar.


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