‘(Carpeta No: G2 SISTEMAS PMA ICUS / A + hn on RIEL CIENCIA POLITICA ‘i AREND LUPHART LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORANEAS Un estudio comparativo La edieién espanola ha contado con las aportaciones de THOMAS C. BRUNEAU, P. NIKIFORAS DIAMANDOURC y RICHARD GUNTHER Prélogo de JUAN BOTELLA Universidad Auténome de Barcelona EDITORIAL ARIEL, S. A.ee ne ees, Una de las paradojas de Ia restauracién de Ia dem en Espafia ha sido la virtual desaparicién del libro politico de nuestro panorama editorial. Y si ello puede, en tiltimo extre mo, ser comprensible si por libro politico entendemos aque que intenta difundir un programa o influir sobre Ia opinién publica (puesto que hay otros canales para ello), lo que llama fuertemente la atencién es la escasa presencia de textos aca démicos, de nuevas obras que se ocupen de los comportamien tos politicos de los espafioles, cuando las libertades recobra das permiten, precisamente, el estudio objetivo de esos com portamientos. Y¥ lo mismo puede decirse por lo que hace a la tradueciér de obras extranjeras, Si tomamos como momento significative el afio 1977, desde entonces hasta hoy se pueden contar cor los dedos de una mano los textos relevantes de ciencia poli tica que han sido traducidos al espafiol. Por ejemplo, la obra de Arend Lijphart es practicamente desconocida en el mer cado hispanohablante,! aunque la reciproca no sea cierta: ade mas de un reciente articulo sobre un aspecto parcial del sistema electoral espafiol (Lijphart y otros, 1986), Ia presente edicién de Democracies incluye una sustancial ampliaci6n res pecto del texto original, puesto que por expreso deseo del autor se han incorporado al anilisis global tres «nuevas de mocracias», no estudiadas en el texto original: Espafia, Greci y Portugal. Democracies expresa del mejor modo posible los as son, de hecho, inseparables puesto que no existe un modelo de democracia, un tinico tipc le organizacién institucional y politica que encarne el idea democrtico: Io que hay, como muestra esta obra, es que 1. Si exceptuamos ts traducchin de dos articulos de Lijphart en sendas ra Hie eeePtuamos Ja traduccién de dos articalos de Lijphart en sende paradojas? lo que es claro es que existen, como reza el titulo de esta obra, democracias. ‘Si hubiese que resumir cual era la teoria predominante acerca del ‘en el momento de la aparicién de Ja primera gran obra de Lijphart (1968), sin duda ia la palabra clave. Se entendia que la democracia, jida como modo de organizacion politica capaz de gestionar pacificamente el conflicto social, era sélo posible si las dimensiones del conflicto eran_limitadas. Ello significaba que, identidad nacional, el entra- mado institucional, el régimen existente o los simbolos funda- mentales de la comunidad no podian estar sujetos a cambios de gobierno; la Hegada de Ia oposicidn al poder no podia sig- nificar un cuestionamiento de los elementos globales de la or- fica de la sociedad. existe mn social acerca de una determinada cuestidn, y si los dis- fintos sectores contrapuestos se hallan representados por partidos distintos, la simple actuacién de los mecanismos de Competicién electoral entre partidos tendera a abondar la di- Vision, En tal caso, el sistema esta insuficientemente legiti- mado, se vera sometido a excesivas tensiones y, en dltimo ex- tremo, se verd abocado a la crisis. Esta teorizacién, por otra parte, es coeténea (y la coinck dencia no es meramente cronoldgica) con las formulaciones sobre la extincion de la lucha de clases, el fin de las ideolo- gias, el neocapitalismo, etc. Sin embargo, la realidad emy muestra Ia existencia de fen expresién inglesa frecuentemente no traducida) en los diversos sistemas democraticos: diviso- rigs socioeconémicas (en términos de clases), religiosas, lin- gliisticas, étnicas u otras, que dan lugar a fuerzas politicas ‘que expresan los intereses y los puntos de vista de los diver- pRB ee al idea reforzdndose reciprocamente, sino independiente, de tal manera que se encuentren, por asi decir, cen inter: = que los principales partidos tengan implantacién en todos los grupos sociales estructuralmente importan- tes, no limitandose a la mera representacién de un solo grupo social. Amos requisitos tienen una misma implicacién: al entre cortarse las lineas de conflicto, cada grupo social se ve obli gado a llegar a compromisos en su seno (puesto que se tra: tard de grupos no homogéneos internamente) y, a la vez, se encuentra con que comparte objetivos y aspiraciones con otros grupos sociales, potencialmente rivales. En tal caso, los Gistintos conflictos potenciales no se potencian recfprocamen- te sino que, al contrario, tenderan a moderarse mutuamente; en lugar de un tinico conflicto social global, omnicomprensi. vo, habré una pluralidad de conflictos sociales limitados. Si en cambio faltan esos requisitos, el conflicto se agrava 4, pudiendo Hegar en tiltimo extremo a Ta destruccién del sis tema: tal seria la experiencia de sistemas politicos como Italia, Ia IV Reptblica francesa, Ia Alemania de Weimar 0 caso extremo, la guerra civil espafiola. ‘Sin embargo, el desarrollo de la ciencia politica en Europ: ‘a partif de los afios sesenta mostré como esa formulacién pa decia de una cierta unilateralidad etnocéntrica, elevando « condiciones universales algunos elementos de la realidad polf tica anglosajona (y, fundamentalmente, estadounidense). Asi, diversos estudios comparativos sefialaron la existen cia en’ algunos paises europeos de sistemas democriticos es tables en sociedades. que no solamente aparecian como n¢ consensuales, sino que adems registraban Ja existencia de divisorias sociales acumulativas (muy frecuentemente, clase 3 religién, incluso en un sistema como el briténico) y de parti dos politicos que apelaban a (o se basaban en) grupos socia les especificos. Esta situacién (que se da en paises como Aus tria, Bélgica, Holanda, etc), recibe diversas denominaciones de las que tal vez la mas frecuente sea la de sociedades seg mentadas. “4 hectoavde. che. Gull geecdniartins conelinecs etien waseleael12 AREND LUPHART sludir graves conflictos sociopoliticos y, ademés, mantener sistemas politicos democraticos estables? En este punto se si wia la contribucién mas conocida de Lijphart. jada la existencia de bajos niveles de consen: des y a las pautas de representativas y/o di 1S grupos soci mds concretamente, tal posibilidad dependerd de hasta qué punto dichas élites: leseen mantener la unidad y la cohesién del sistema; juedan hacer aceptar a sus respectivos grupos sociales determinadas transacciones entre intereses divergen- tes, ¥ ‘wlencuentren mecanismos (institucionales) efectivos de comodo entre los diversos grupos. Lijphart denomina a estos Sistas ae (econsociational democracies»), 0 de sociedades segmentadas (con bajo consenso al nivel del conjunto de la sociedad), pero en las que se dan, en el plano de las lites, practicas y reglas de conducta (formaliza- das juridicamente 0 no) «consociativas», cuya caracteristica fundamental es la de rehuir el simple principio mayoritario, en aras de proponerse la unanimidad 0, por lo menos, la: ob- tencién de muy amplias mayorias. Mecanismos tipicos de estos sistemas pueden ser, por ejemplo, la existencia de go- biernos de coalicién (aun cuando en términos de aritmética parlamentaria no sea estrictamente necesario), mecanismos de distribucién de determinados cargos ptiblicos atendiendo a criterios lingtiisticos, religiosos, étnicos u otros (como se han dado en Bélgica, Austria, Suiza, 0 en el Lfbano anterior a 1975), la adopcidn de acuerdos entre los diversos sectores sociales implicados, acuerdos que luego son refrendados por las insti- fuciones estatales (como el «pacto escolar» en Bélgica), la concesién de cierto grado de autonomfa a determinados gru- pos sociales (como el mantenimiento en Lfbano de la aplica- Cién personal del derecho, o la existencia de sistemas escola- res paralelos ¢ independientes en Bélgica y Holanda), ete. 1. eee = cas, especialmente por lo que contiene de «cartel» de élites, y Por el desvanecimiento en esos sistemas de las nociones de smayoria» y «oposicidns, diluyendo, por consiguiente, toda responsabilidad politica. No es aqui, sin embargo, el lugar adecuado para entrar en Ia frondosa polémica a que dio lugar el andlisis de Lijphart. Interesa, sobre todo, subrayar que el texto que ahora tiene el lector en sus manos se basa en este legado, bajo una pers ‘pectiva comparativa que intenta situar a tos 24 sistemas de- mocriiticos estudiados como puntos a 10 largé de un no territo- rial. Una de Jas enmiendas constitucionales aprobadas en 1970 dice: «Hay un consejo cultural para la comunidad cultural francesa constituido por los miembros del grupo lingliistico francés de ambas Cémaras (la de Representantes y el Sena- do», y un consejo cultural para Ia comunidad cultural fla- mena integrado por los miembros del grupo lingtifstico flamenco de ambas Cémaras.» * Estos dos consejos culturales 2, Véase Gerhard Lehmbruch: Proporsdemokraie: Ptidscner System und luiche altar ie der Schwets und oe Gatereich, TUbingen, Mote, 196. Véase {arabin Jtrg Steiner: «The Prinipies of Majority ana Proportional, en Cons: nal ‘Democracy: Pascal Acsomosation im Segmented Soctes” ditaactuan como legislativos, con la potestad ce legisiar a0 ut cuéstiones culturales y educacionales para unas comunidades ‘que sélo en parte estén definidas en términos territoriales. El consejo cultural flamenco legisla para el flamencoparlante Flandes (Ia parte norte de Bélgica excepto Brusclas, la capi tal, que esta rodeada por territorio flamenco) y para Ja mino- ria de flamencoparlantes de la bilingtie Bruselas. El consejo cultural francés actda como Legislativo para la francoparlante Valonia (la parte sur del pais) y para la mayoria francopar- lante de Bruselas. Esta combinacién no se ajusta a la defini- cidn de federalismo' territorial convencional, pero también est claro que Bélgica ya no es un Estado unitario. Un perto constitucional belga sefiala que las enmiendas consti tucionales de 1970 transformaron el Estado unitario belga en «un Estado comunal»? 81) (Consticucidn escrita ¥ Veto de ta ntinoria? Tanto Bél- gica ‘como Suiza tienen una Constitucién escrita: un tinico Gocumento que retine las reglas bésicas de gobierno. A dife- rencia de Ia Constitucién no escrita de Gran Bretafia_y Nue- va Zelanda, €stas Constituciones escritas s6lo pueden ser: mo- sdificadas por mayorfas cualificadas. En el caso suizo, las en- niendas requieren la aprobacién en referéndum no sélo de la mayorfa de los votantes de toda la nacién, sino también de la mayorfa en una mayoria de los cantones. El ultimo requi- sito proporciona tna especial proteccién a los cantones mas pequefios y, cuando estan unidos por su oposicién a una mo- Gin de enmienda constitucional, ello equivale a un veto de Ja minoria. La Constitucién belga solo puede ser cambiada por una mayoria de dos tercios en sendas cémaras del Legislativo. Esta norma también entrafia un veto de la minoria si ésta, 0 tuna coalicién de minorias, controla al menos un tercio de los votos de la Camara, Ademis, las reformas constitucionales de 1970 introdujeron un veto de Ia minorfa para cuestiones no constitucionales con objeto de proteger a Ia minoria franco- parlante contra la mayorfa flamencoparlante, Cualquier pro- yecto de ley que afecte a autonomia cultural de los grupos lingtiisticos requiere no sélo la aprobacién por mayoria de dos tercios en sendas cAmaras, sino también mayorias de cada grupo lingiistico, lo que constituye un buen ejemplo del prin- 9. Robert Senelie, The Reform of the Belgian State, Bruseas, Ministerio de + inches Dende, The Relate of the Bean. Sets. ee pie te ponies LE Pie Gee a kv eee A EL oe Sea ee EE pecto a los otros proyectos no presupuestarios, la minoria francoparlante de cada cémara puede, de sentir que sus inte reses vitales estan amenazados, apelar al gabinete, compuesto por igual nimero de miembros de los dos grupos lingiifsticos Los ocho elementos de la democracia de consenso tienen por objeto moderar Ia regla de la mayoria mediante la ext gencia o fomento de fa particfpacidn en el poder de ta mayo ria y la minorfa (grandes coaliciones), la dispersién del poder Gnire Ejécutivo y Legislativo, dos cémaras legislativas y va. Hos partidos minovitarios); una eguitativa distribucion det poder (representacién proporcional); la delegacion de poderes (a grupos organizados territorial o no territorialmente): yur finite format al poder (gracias @l'veto ae ta minoria), DEMOCRACTA DIRECTA, MAYORITARISMO Y CONSENSO La novena caracterfstica del modelo Westminster, tratada en el capitulo anterior, corresponde a un sistema democré tico exclusivamente representativo y del cual estén ausentes los mecanismos de democracia directa, especialmente el re feréndum. Suiza presenta un agudo contraste porque ha He vado «la teoria y practica del referéndum hasta un punto no alcanzado todavia por ninguna otra nacién».” Sin embargo no por eso debemos Ilegar a la conclusién de que In democra cia directa sea una caracteristica del modelo de consenso. Los otros ejemplos principales que hemos elegido revelan en se guida que éste no es el caso: la mayoritaria Nueva Zelands hace uso del referéndum con cierta frecuencia, mientras qué en la consensual Belgica, Io mismo que en el Reino Unido sélo ha tenido lugar hasta hoy un referéndum nacional. [La @emocracia directa no es un rasgo distintivo del modelo dc consenso ni del mayoritario. Estos dos modelos son propio: de la democracia representative. Puede argumentarse, por supuesto, que los referendos sor basicamente mayoritarios en sus efectos, porque suelen deci dirse por mayoria popular simple, en pro en contra. Pueder incluso considerarse mas mayoritarios que la democracia re presentativa tipo Westminster, dado que las asambleas electa: ofrecen a las minorias oportunidades de plantear su caso er 10, David Gutter y Austin Ranney: «Pract Gestk-at Panaee act nen bia, en Referendums: A Comperativ. ‘a ‘Buner y Austin. Ranney, Washee a thal igh at oF Wee et SRLS” SUPE RY (8S Se See ey de vital importancia para ellos mediante promesa de apoyo a sus adversarios en otras cuestiones (pacto politico), Cuando los votantes en su totalidad deciden una cuestién, tales nego- ciaciones son obviamente imposibles. David Butler y Austin Ranney afirman: «Puesto que no pueden calibrar estados de opinién ni resolver asuntos discutiéndolos, los referendos es- tan destinados a ser mas peligrosos para los derechos de la minoria que las asambleas representativas.»" Pero el referéndum no es siempre un instrumento mayori- tario tajante. Especialmente cuando se combina con la ini tiva popular, como en Suiza, da a las minorias la oportunidad de sostener un derecho contra los deseos de la mayoria de los representantes electos. Un notable ejemplo de esto es un referéndum que tuvo lugar en Suiza en 1962 por iniciativa de un pequefio partido sin ninguna representacién en las cma- ras legislativas; aunque cuatro partidos representados en el Consejo Federal jeron, el referéndum to." firecta han sido 0 pueden ser intro- ducidos en paises predominantemente mayoritarios, predomi- nantemente consensuales 0 que se encuentren entre ambos. Foraas y PRAcTicas INTERMEDIAS: BL cAso DE Los Estavos UNiD0s Nuestros dos modelos basicos de democracia son modelos abstractos de Ios que no hay ejemplos empiricos puros, pero los cuatro casos ilustrativos hasta ahora utilizados estan pré- ximos a los extremos del segmento mayoritario-consensual. Los otros casos de democracia que consideraremos en este libro tienden a estar mas alejados de los modelos puros, Tam- bién vale la pena insistir en que i. Como se mostré en el capitulo 1, Gran retafa era mas mayoritaria en los afios cincuenta que en los 1. Butler y Ranney, «Theorys, en Referendum, editado por Butler y Rar WY Gale, kniner Mee Gs ae ide de le ease Set del todo consensual hasta des- ppués de la aprobacién de las enmiendas eonstitucionales. de Avastin cng er et a eek Guar Damen cintin ae are ae eee meee es CAP grrr ae ene: ee a cracias que aqui estudiamos, Sin cmnbasgo, AARON. ‘eto Sk mis enn Taman Varoea nto, toe Rea a forma mas precisa. En la literatura sobre ciencia politica hay doa Tnterpretcionce taalcttion aor deen ees a cuidsn: basieg Ga seta ene as nana Sepa ners kone ee ee za de Gran Bretafia y los Estados Unidos, situdndolos en la Sousa aaingerin de ise serseeene Pee Roe mehr ee ae ferent vena Se ee Piperdlinniiat Seance sateen Oe ata Peace eee (Segmento mayriaioonsenual Para conestar 9 exa pe re ee ee considerarse una sociedad plural en dos aspectos. En primer lugar, es una sociedad multiétnica y multiracial, dividida en una mayorfa blanca y negros, chicanos y varias otras minorias mds reducidas. Esta division es actualmente de la mayor im- Portancia. La segunda divisoria, de especial significacién en el siglo x1x y en la primera mitad del xx, es la division regional entre la mayoria del Norte y la minoria surefia. Como Dahl afirma, «el Sur ha formado durante casi dos siglos una sub- cultura regional caracter{sticas.¥ En términos de las ocho di- ferencias entre los modelos Westminster y de consenso, la democracia norteamericana se puede definir como sigue: ‘ihe Pastlametary and. Presidential Systemse, Pulble Adminstration Rewiew 3, 24, otofo de 190, 9p, STI Miliaon $. Livingston: sivitain and America: "The Inatitlonaletion of Accowsts Dilys Journal of Potties 38, m2 4, noviembre de I9T6, pp, HSN 1S” Ro ts Political Opposition: in Western Bawerctes, New Haven,uno de los dos grandes partidos y que normalmente elige det suy6 pFoplo a los miembros de su gabiflete _PeNSSpaRROUAWAER. 0 Ae os rasos ms fur didos y, en perspectiva comparativa, inbabituales de Ia demo- cracia norteamericana es una formal y estricta separacién entre los poderes ejecutivo y legislativo. Uni délsus conse ‘cuencias ¢s quejel presidente, a pesar de 1a concentraciém de Bader elecutivo en sis Minot, no es én sbsoluto todopodero” juede incluso aducirse que, aunque no haya gabinetes de coalicién, una especie de poder compartido entre el presiden- te y lideres del Congreso ha sido necesaria a menudo, con el fin de tomar las mas importantes decisiones para la nacién. En particular, y durante cerca de un siglo tras Ia guerra civil, esos lideres representaban al Sur y ostentaban la presidencia de comités clave del Congreso. 1 Comara-de, Represen- taiites y él Senado son ejemplos de cdmaras législativas ¥ir- tualmente con los mismos poderes. Puesto que los Estados tienen la misma representacion en el Senado, los mas peque- fios estan mds fuertemente representados que en la CAmara. Esta combinacién bicameral simétrica es idéntica a la de la consensual Suiza, lo que por supuesto no debe sorprender, dado que la Constitucién de los Estados Unidos sirvié de modelo en este aspecto para la Constitucién federal suiza de 1848. be Bipartidismo, Un caracteristica predominante de Ia democracia norteamericana es su sistema bipartidista, ae jue demécratas y republicans dificilmente se parezcan a los fueless diaciplinedee y compactos Partidos Laborista y Con- servador de Gran Bretafia, En el Ambito nacional,ilOs patti norteamericanos son, en el mejor de los casos, vagas alianzas ‘muy dispares. SD Barlidos politios: heterogéncas con programas sil ge ina de las razones de la falta de unidad y ssién de 5 partidos norteamericanos es que sus /bases/sociales Son Wastante’heterogéneasyaunque estas diferencias no se hayan traducido en programas de partido marcadamente divergen- tes. Como se comentard con mas detalle en el capitulo 8, 105) grandes partidos norteamericanos slo pueden considerarse Significativamente diferenciados en cuestiones socioeconémi- as y étnico-culturales: 16s demécratas han sido tradicional- mente el partido de los trabajadores y las minorias, incluidos los principales grupos que pueden considerarse minorias en una sociedad plural, como es el caso de los negros y del Sur. Comparadas con la mayorfa de otros paises, las dos dimensi nes diferenciales del sistema norteamericano de partides son, sin embargo, muy destacadas. Sina aetna mayor, PL eects cect cate en ee aa tuninominal Giunque el sistema mayoritario de doble votacién, Jos distritos'plurinominales y las elecciones con distrito tint. co sean también utilizados, especialmente a nivel local). Sin embargo, en los ltimos afios, se han dado @6s)significativas desviacior en la direceién del modelo de Cons ». Una es le aprobacion por ef Tribunal Supremo del affirmative gerry mandering o delimitacién de los distritos electorales de ma- her que en ellos se creen mayorias negras, puertorriquefias, cteétera, y asi maximizar Ins oportunidades ‘de obtener repre Sentacidn legislativa para estos grupos. Esta delimitacton no llega al extremo de los distritos exclusivamente maorfes de Nueva Zelanda, pero es similar en sus propésitos. La segunda desviacién importante del método mayoritario es el, bi ‘que. tuvo lugar en los afios setenta en el método de det aclon G6 los resultados de la mayor parte de las presiden ciales primarias! dé «todo para el ganador» a una mas pro- porcional distribucién de 10s delegados entre los candidatos presidenciales, de acuerdo a su participacién en el voto de las Primarias repent Los Estados Unidos tienen un sistema federal de claro corte territorial, Entre otras cosas, ha cur: plido el propésito de dar al Sur, dentro de la plural sociedad norteamericana, un alto grado de autonomia, JeoConetiuctonescnitacyationdeclaspinonia, La Const tucidn escrita norteamericana s6lo puede ser objeto de en: miendas mediante un enrevesado proceso que implica dos mayorias cualificadas consecutivas. Otro ejemplo de veto de Ia minoria en Ja politica norteamericana es el filibusterismo obstruccionismo deliberado en el Senado. La democracia norteamericana se aproxima en tres 0 cua. tro de las anteriores caracterfsticas al modelo mayoritario (los ntimeros 1, 4, 6 y, quiz4, el 5); y en cuatro al modelo deNNe ee ae ee ae democracia directa, los Estados Unidos se hallan también en una posicién intermedia: muy frecuentemente se Mevan a cabo referendos en varios estados, notoriamente en California, pero el pais es una de las poquisimas democracias en las que nunea ha tenido lugar un referéndum de émbito nacional. 3. VEINTICINCO REGIMEN! DEMOCRATICOS EL UNIVERSO DE IAS DEMOCRACTAS La democracia es un fendmeno raro y reciente, Durante el siglo xix no se puede encontrar ni un. solo gobierno democré tico. Sélo en la primera década del siglo xx fueron estableci. dos en dos paises, Australia y Nueva Zelanda, regimenes com. pletamente democriticos, con un firme control popular de las instituciones de gobierno y con sufragio universal para la po blacién adulta Teniendo en cuenta lo reciente de los orige nes de la democracia moderna, su crecimiento durante el si glo xx ha sido espectacular. Hay todavia muchos mas pue blos en.el mundo gobernados por regimenes no democraticos que por regimenes democriticos. La tabla 3.1 contiene uns lista de los cincuenta paises que podrian ser catalogados come bisicos, aunque no perfectamente democraticos a principios de los afios ochenta. Las apreciaciones se basan en dos crite ios, parecidos a los que s¢ vieron en el capftulo 1: derechos politicos, como el de tomar parte en elecciones libres y en competencia; y libertades civiles, como las de expresion asociacién, Estos cincuenta y un paises representan aproxima damente el 37.% de Ia poblacién total del globo? Otro criterio que se propuso en el capitulo 1 para determi nar si a un sistema politico se le puede llamar democraticc —esto es, si se acerca lo stificiente al ideal— es el de que debe responder razonablemente a los deseos de los ciudadanos du rante un largo periodo de tiempo. A efectos practicos, definire ‘mos aquel criterio como el mantenimiento ininterrumpido de las reglas democraticas desde aproximadamente el fin de 1s segunda guerra mundial, es decir, por lo menos durante unos treinta o treinta y cinco afios. Este requisito tiene Ia ventaj de proporcionarnos una serie de ejemplos claros e indiscuti Nee Left Review, ne 103, mayo-junlo de 1977, pp, 17