TRAMAS SOCIALES

Directora de coleccin:

Lic. Irene Gojman

(ltimos ttulos publicados)

25. G. Kessler
Sociologa del delito amateur
26. V. Ruiz
Organizaciones comunitarias y gestin asociada

PROGRAMAqlN
YEVALUACION DE
PROYECTOS SOCIALES
Aportes para la ractonalldad
y la transparencia

27. M.Mucci
Psicoprofilaxis quirrga
28. T. Puig
Se acab la diversin
29. F. Elas

La adopcin de nios como cuestin social

OLGA NIRENBERG
JOSmE BRAWERMAN
VIOLETA RUIZ

30. A. Melillo;J~_._S_~-I_1;_Qieda_J!J2~Js.Qdrguez (comps.)

Resiliencia y subjetividad
31. E. Pantelides y E. Lpez (comps.)
Vrones latinoamericanos
32. S. De Fiero

Organizaciones de la sociedad civil

33. L. Schvarstein y L. Leopold (comps.)
Trabajo y subjetividad

34. M. Llorens (comp.)

Nios con experiencia de vida en la calle
35. M. Montero
Hacer para transj-Qrmar
36. A. G. Ferrullo de Parajon
El tringulo de las tres "P"
37. S. Checa (comp.)
Realidades y coyunturas del aborto

~1~

PAIDS
Buenos Aires
Barcelona
Mxico

CAPTUL02

La lgica de la programacin
en la formulacin de proyectos

Queda claro, a partir de lo expuesto en el captulo anterior, que para emprender una intervencin social de
cualquier ndole o magnitud, de modo de producir cambios positivos en situaciones problemticas, es necesario
transitar un proceso de programacin que debe, adems,
quedar plasmado en un documento escrito. En este captulo nos detendremos en el arduo trabajo de formulacin de
proyectos. El proceso para arribar a un documento escrito, como instrumento comunicativo, tiene que ver con diversos fines:
Brindar un marco compartido para la accin, que unifique lo ms posible los criterios y visiones de los diferentes miembros del equipo que llevar a cabo las
actividades previstas, de modo de no dejar librada la accin a la intencin, interpretacin o criterio de cada
uno.
Contribuir a la transparencia suministrando informacin, ms all del propio equipo tcnico, a los destinatarios y a todos aquellos que puedan interesarse por las
acciones y los resultados del proyecto.
Facilitar la gestin ante las instancias polticas y/o fi49

Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz

La lgica de la programacin en la formulacin de proyectas

Para formular un proyecto (si por ello entendemos un

conjunto de acciones organizadas para la obtencin de determinados resultados en un lugar y tiempo determinados),
hay que recorrer entonces los pasos de la programacin: .
prever adnde se quiere llegar, de qu manera, a qu actm:es
se involucra, de qu recursos se dispone y cules se requ1e- .
re. La programacin constituye una herramienta imp?rtante para introducir mayor racionalidad a la gestin social por
cuanto implica fundamentar, orientar y ordenar nuestro
propio accionar. Pero adems, como dijimos, los proyectos
casi siempre requieren, para su implementacin, del respaldo y de decisiones acerca de la asignacin de recursos por
parte de otros niveles de la propia organizacin y de otras
reas, o bien del apoyo financiero de agencias de coopera-

cin nacional o internacional. La adecuacin, pertinencia,

solidez y claridad de la formulacin influirn en el apoyo
que se obtenga. En este captulo se brindan algunas orientaciones para cumplir con tales atributos.
Antes de presentar una propuesta a una instancia decisoria (poltica, financiera o tcnica), es aconsejable conocer
las lneas que apoya. No es suficiente saber que se preocupa por el tipo de problemas que sern el ncleo de la presentacin, sino tambin si las estrategias que promueve
como vlidas para enfrentar el problema en cuestin son
afines a la modalidad de intervencin que se propondr. Es
conveniente tomar en cuenta si esas lneas polticas, desde
la ptica de quien presenta, son coherentes con la ndole
del problema y los aspectos ticos y/o ideolgicos vinculados con su resolucin.
A ttulo de ejemplo podemos citar los temas de salud reproductiva, que suelen suscitar tantas discusiones vinculadas con diferentes concepciones religiosas, ticas y/o
polticas. En muchos casos, mencionar cuestiones tales como el aborto y su influencia en las muertes maternas, o bien
la inclusin de actividades de informacin acerca de procedimientos anticonceptivos o entrega de condones en programas de adolescencia o de prevencin del sida, provoca el
rechazo inmediato de las propuestas programticas por
parte de algunos funcionarios gubernamentales o de agencias de cooperacin ligadas a sectores muy tradicionales de
la Iglesia. Aunque ste es un ejemplo muy extremo (no por
eso poco frecuente), sirve para mostrar que siempre es
aconsejable conocer las lneas temticas y estrategias de resolucin que apoyan nuestros potenciales interlocutores.
Ser importante aclarar no slo la relevancia local del
problema sino tambin la que tendr para la instancia decisoria y cmo los modos de resolucin que se proponen
responden a las orientaciones polticas que sta promueve.
Si fuera el caso, es recomendable explicitar que el modelo
de actuacin resulta innovador y con posibilidades de re-

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nancieras cuyos apoyos condicionarn la concrecin del

proyecto, ya que es muy raro que no se requiera de la
aprobacin de una instancia poltica superior o de la
atribucin de fondos especficos.
Hemos visto en ocasiones que algunos funcionarios rechazan la idea de programar o, en especial, de presupuestar
sus acciones, aduciendo que pertenecen a organizaciones o
reas dependientes de organismos pblicos que cuentan
con actividades y presupuestos regulares (que suelen repetirse ao a ao, actualizando valores monetarios), como los
establecimientos de salud o las escuelas. Nuestra conviccin es que an en esos casos deben formularse los programas
operativos o los proyectos correspondientes, adecuando
sus contenidos a las cambiantes demandas, necesidades y
situaciones concretas. Esto adquiere an ms sentido en el
marco de las polticas de ajuste y de las reformas del Estado.

En busca de apoyos polticos y/o financieros

Oiga Nirenberg, Josette Brawennan y Violeta Ruiz.

La lgica de la programacin en la formulacin de proyectos

plicarse en otros contextos, con los ajustes necesarios, de

modo de poder transferir los conocimientos que se obtengan de la experiencia.
.
Sugerimos tambin indagar sobre los montos hab1ruales que se otorgan para el tipo de proyectos propuesto, para tener una aproximacin al techo financiero que incidir
en los recortes respecto del problema a solucionar. ASimismo, hay agencias que estipulan slo ciertos perodos anuales para la recepcin de propuestas; conocerlos permitir
acotar el lapso disponible para el proceso de formulacin.
Antes de la presentacin de un proyecto completamente formulado es aconsejable comenzar por el envo de una
carta de intencin o propuesta preliminar, que servir a la
vez para averiguar algunas de las cuestiones precedentes e indagar acerca del inters por la temtica y la viabilidad para
continuar con el proceso de formulacin. Nos referiremos a
esas presentaciones preliminares al final de este captulo.
Es probable que se disponga de un formato preestablecido para la presentacin de proyectos; en caso contrario,
existe una apreciable cantidad de guas que pueden resultar de utilidad. Todas llevan implcita la lgica de la programacin social, explicada en el captulo previo.
En los puntos que siguen se detallan los contenidos que
deberan incluirse y que de una forma u otra suelen estar
presentes en cualquiera de estas guas. 1

los problemas que se abordarn, y brindar la fundamentacin o justificacin de las acciones que se propondrn.

Fundamentacin o justificacin de la propuesta,

caracterizacin y dimensionamiento del problema
Como se anticip en el caprulo anterior, todo proyecto tiende a resolver algn problema socialmente significativo. Por lo tanto, un primer paso consiste en definir el o

Los problemas sociales se plantean en forma de daos,

carencias o insuficiencias absolutas o relativas, ya sea por
comparacin con otros segmentos sociales o con parmetros deseables. La ndole y magnitud de los problemas dependen del contexto (local y global) donde se producen.
Por lo tanto, hay que siruar el problema en un espacio geogrfico poblacional local y en un contexto global, as como
en un perodo de tiempo determinado."
No basta con presentar el problema en trminos de sus
sntomas visibles o consecuencias ltimas; hay que explicarlo en funcin de los factores causales y asociados ms
importantes, ya que una accin que combata esos factores
ser ms efectiva que otra que acte slo sobre las consecuencias manifiestas. Un enfoque de ese tipo tendr un carcter anticipatorio y preventivo. Adems, la explicacin
en funcin de los factores causales y asociados pone de manifiesto la teora o concepcin del cambio que hay por detrs o, en otros trminos, el marco terico que se tiene en
relacin con los fenmenos de la realidad en que se procurar intervenir. Por lo tanto, a fin de que las explicaciones
y variables a considerar resulten lo ms acrualizadas y adecuadas que sea posible, es necesario conocer el estado del
conocimiento en el particular campo disciplinario relativo
al problema que se analiza.
Por ejemplo, el problema alta tasa de mortalidad infantil 2 en un rea geogrfica y poblacional determinada puede
acotarse diciendo: altas tasas especficas de morbimortalidad infantil por diarrea (bajo el supuesto de que las estadsticas indican que sa es la primera causa de muerte infantil
en el rea). Para visualizar la tendencia es conveniente pre-

l. El lector encontrar al final del captulo nn esquema que le permitir seguir los distintos puntos que se desarrollan aqu.

2. La tasa de mortalidad infantil es la cantidad anual de muertes de

nios/as menores de un ao en relacin con el total de nacidos vivos durante el ao considerado.

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Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz

La lgica de la programacin en la formulacin de proyectos

sentar una serie de datos que muestren la evolucin del

problema; en el ejemplo, las tasas de mortalidad infantil y
las especficas por diarrea durante un perodo de tiempo
definido (5 10 aos).
Se puede. especificar an ms el problema a travs de sus
factores causales y asociados diciendo que, en el rea, el 80%
de las viviendas carece de agua potable de red, que el 30%
de las madres es analfabeta, que los centros de salud del primer nivel de atencin carecen de recursos humanos capacitados y de equipos o insumos para una atencin eficaz y
oportuna y que, segn las estimaciones, slo un 30% de los
nios menores de un ao est bajo control. Si bien en esta
especificacin pueden haberse dejado de lado otros factores
que tienen que ver con la mortalidad infantil, se est considerando la causa ms importante de dichas muertes en esa
localizacin: la diarrea. Tambin pueden haberse dejado de
lado otros factores relacionados con la diarrea infantil, pero
se consideraron aquellos que, si son adecuadamente resueltos, se sabe que pueden producir una disminucin importante y rpida de la incidencia de esa patologa (la provisin
de agua potable de red, la educacin de las madres, la calidad de los servicios de salud y la cobertura con controles
adecuados de los nios menores de un ao). A partir del
ejemplo, vemos que la explicacin del problema mediante
los factores causales y asociados contribuye a poner en claro
cules son las lneas de accin principales y pertinentes para su
resolucin. Por otra parte, stas sern las dimensiones sustantivas a evaluar. Para mostrar mejor la gravedad del problema, o el grado de prioridad que tiene su resolucin, es
recomendable comparar la situacin del rea con la del contexto mayor (municipal, provincial, regional o nacional).
Casi nunca un proycto es capaz de resolver por s mismo todo un problema, sobre todo los formulados por organizaciones de la sociedad civil; pero debe quedar clara su
contribucin a esa resolucin. Este tipo de proyectos generalmente procura tener efectos en grupos acotados de

poblacin y bsicamente demostrativos de modos innovadores de enfrentar problemas, para facilitar transferencias
y replicaciones de esa modalidad, con los ajustes necesarios, en otros contextos. Es importante resaltar que esas
transferencias suelen ser el inters mayor de las agencias
de coopemcin o financiamiento. Los programas gubernamentales buscan coberturas ms amplias o totales de las
poblaciones que padecen determinados daos o estn en
condiciones de riesgo (por ejemplo, los programas nacionales o provinciales de complementacin alimentaria, de
salud materno-infantil, etctera), aunque tambin en los
diferentes niveles del Estado existen programas considerados de carcter experimental o demostrativo.
El diagnstico 3 proveer los elementos esenciales para
una correcta caracterizacin y dimensionamiento del
problema y lo enmarcar en el contexto donde se localizar el proyecto, incorporando aspectos como los sigui entes:

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La delimitacin territorial, ambiental y productiva

del rea.
La poblacin segn edades, sexo, situacin de empleo, nivel educativo o socioeconmico y algunas
otras variables que resulten importantes para el proyecto.
Las organizaciones y los recursos sociales existentes
en el rea, en especial aquellos vinculados con el
problema.
El contexto poltico, legal y de la estructura gubernamental (en lo relacionado con la problemtica en
cuestin).

Para no abundar en un cmulo de informacin, es

aconsejable realizar una sntesis del diagnstico en el do3. Vase el captulo 3.

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Oiga Nirenberg, Joset:te Brawerman y Violeta Rttiz

La lgica de la programacin en la formulacin de proyectos

cumento de la propuesta propiamente dicha y anexar la informacin restante considerada relevante.

Para determinar la magnitud del problema en el rea
geogrfica de actuacin se debe identificar y cuantificar la
poblacin objetivo, o sea, todos los que padecen o estn en
riesgo de padecer el problema en el rea geogrfica considerada. En caso de usar estimaciones, se explicitarn las
fuentes o los criterios a partir de los cuales se efectuaron.
Nuevamente, el diagnstico es la herramienta que proveer la informacin relacionada con la poblacin objetivo.
En este tem se.aclarar qu recorte gegrfico y/o poblacional abarcar la propuesta. No necesariamente todos
los que constituyen la poblacin objetivo sern los beneficiarios4 de un proyecto, sino que pueden ser menos, de
acuerdo con las posibilidades operativas y los recursos con
que se espera contar. La caracterizacin de los beneficiarios y los criterios de inclusin se detallarn ms adelante.

Pueden haber existido intentos previos de abordar el

problema, que no lo resolvieron o slo lo resolvieron
parcialmente, puesto que subsiste. La explicacin de estos antecedentes contribuir tambin a fundamentar la
propuesta. Se aclarar c;mo ser tomada en cuenta esa
historia, ya sea para incorporar nuevos mtodos o bien para diferenciarse de los fracasos.
. E~ frecuente q~~ exis~an problemas similares y expenenc1as de superac1on exitosas en otras localizaciones que
P?eden ser trasladables, con las correspondientes adecuac10nes. Estos antecedentes tambin se explicitarn, sealando su utilidad para la accin que se propone y aclarando
adems qu adecuaciones debern introducirse en funcin
del contexto local.
En la propuesta propiamente dicha se realizar una sntesis de todos esos antecedentes, anexando informacin
adicional si fuera necesario.
Propsito, objetivos y algo sobre las metas

Antecedentes

4. Aunque hay muchas discusiones acerca del trmino "beneficiarios" para nombrar a los destinatarios/involucrados de las acciones de
un programa o proyecto, no abundaremos en ellas.

En materia de programacin, existen diversidades terminolgicas para denominar las mismas cosas; as, por
ejemplo, los trminos "propsito", "fin", "finalidad", "objetivo general" hacen referencia a aquella "situacin futura
deseable" o ''imagen objetivo" o "imagen horizonte" a la
que aludamos en el captulo anterior.
Ms all de las diferentes denominaciones, tanto el propsito como los objetivos deben ser formulados con precisin
para que resulte comprensible la parte del problema planteado que se procura resolver. La mayor precisin en su
definicin facilitar el proceso de evaluacin del proyecto.
El propsito de un proyecto hace referencia a la solucin del problema central planteado; en nuestro ejemplo,
reducir la mortalidad infantil mediante la prevencin y
atencin adecuada de la diarrea en un rea geogrfica determinada.

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Ningn proyecto parte de cero; siempre existe historia al respecto, al menos en la percepcin y en la preocupacin de los actores localS!s acerca del problema. En
parte ya nos referimos a esto cuando sugerimos presentar
series estadsticas que evidencien la evolucin del problema expresado cuantitativamente. Exponer la historia refleja tambin el hecho de que el problema constituye una
necesidad sentida o bien una demanda expresada por actores locales. Un problema se constituye en problema social cuando as es percibido por un conjunto significativo
de actores sociales.

Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz .

La lgica de la programacin en la formulacin de proyectos

Por su parte, los objetivos se vinculan en forma directa con la explicacin presentada en la caracterizacin del
problema. Siguiendo con el ejemplo, debern plantearse
en relacin con los factores causales y asociados que se
enfatizaron en su explicacin y se expresarn como sigue:

Los objetivos deberan implicar resultados observables

y posibles de evaluar (apreciables o medibles). Por ejemplo, viviendas con agua potable de red, madres alfabetizadas y/o capacitadas, centros de salud remodelados y
equipados, recursos humanos capacitados, nios menores
de un ao. bajo control, etctera. Asimismo, el propsito
ms general implica resultados 6 tambin evaluables: disminucin de la tasa de mortalidad infantil y en particular de
la morbimortalidad infantil por diarrea.
Muchas guas de formulacin solicitan cuantificar los
objetivos en funcin de los tiempos de ejecucin, lo que
define sus metas. 7 Siguiendo con el ejemplo, habr que estimar cuntas viviendas sern provistas con agua potable
de red, cuntas madres se alfabetizarn y se capacitarn,
cuntos centros de salud se remodelarn, se equiparn y se
dotarn con insumos, cuntos recursos humanos se capacitarn, cuntos nios menores de un ao lograrn cubrirse
con controles de salud, en cada perodo de tiempo y en el

Brindar agua potable por red a las viviendas del rea.

Alfabetizar y capacitar a las madres de nios menores de un ao.
Adecuar la infraestructura edilicia y dotar de equipos
e insumos apropiados a los centros de salud.
Realizar los controles de salud y brindar atencin
adecuada a los nios menores de un ao de hogares
con necesidades bsicas insatisfechas o por debajo de
la lnea de pobreza.
e Capacitar los recursos humanos de los centros de salud del primer nivel de atencin.
Sensibilizar a la poblacin, a los recursos humanos
sectoriales y a otros actores significativos acerca de
la temtica.

5. Sin embargo, debemos advertir que algunas guas de programacin expresan los objetivos en trminos de resultados, o produc-

tos, tal como el Marco Lgico. Vase "Curso sobre Marco Lgico",
BID, -www.iadb.org, 2002.
6. Los resultados relacionados con los propsitos u objetivos generales, suelen denominarse impactos; vase el captulo 7.
7. Nos resulta curioso que el modelo de programacin del Marco
Lgico, con el que frecuentemente contrastamos nuestras ideas, plantea
las metas como indicadores; a nuestro entender esa forma de denominarlas introduce una confusin metodolgica entre la lgica de la programacin y la de la evaluacin, que si bien estn tan imbricadas en la
prctica, conviene separar desde el punto de vista conceptual. Hemos
definido los indicadores (Nirenberg, Brawerman y Ruiz, 2000) como
variables, y como tales "vacos", no cuantificados o cualificados como
metas, sino medibles o apreciables, mediante sus correspondientes categoras numricas o cualitativas, cada vez que se evalan las situaciones
concretas de los proyectos, para as compararlos con las metas propuestas para los diversos momentos y poder concluir acerca de las diferencias o coincidencias encontradas entre las valoraciones de los
indicadores y las metas previstas, Recordemos que tambin podemos
compararlos con la situacin inicial.

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Conviene explicitar, aunque surge claramente de esos

objetivos, que el proyecto se orienta a la prevencin, actuando sobre los riesgos (factores causales, asociados o
condicionantes), aunque tambin a la atencin de los daos (adecuando la oferta de servicios y realizando controles y atencin de nios y nias). Muchas guas llaman a esa
explicitacin de la forma de actuacin la estrategia del proyecto o el tipo de abordaje.
Nosotras recomendamos que los objetivos comiencen
con un verbo, para denotar as el conjunto de acciones que
debern llevarse a cabo. 5

Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz

perodo total de la ejecucin del proyecto. Volveremos a las

metas, sobre todo a las de los beneficiarios, despus de referirnos a las actividades, pues deben precisarse en funcin de
stas, para poder calcular coberturas y costos por actividad.

Componentes
Una vez que se tienen claros los objetivos, las metas y la
cobertura esperada, pueden detallarse las actividades que
se llevarn a cabo para alcanzar esos logros.
En proyectos complejos, que requieren de diversos tipos de acciones simultneas, pueden diferenciarse componentes o grandes lneas de accin; en el ejemplo de la
mortalidad infantil por diarrea, pueden distinguirse al menos los siguientes componentes:
Infraestructura, construcciones y equipamientos. 8
Alfabetizacin y capacitacin de las madres de nios menores de un ao y que viven en hogares con necesidades bsicas insatisfechas (o por debajo de la lnea
de pobreza).
Control del crecimiento y desarrollo y atencin de salud de
los nios menores de un ao que viven en hogares con
necesidades bsicas insatisfechas (o por debajo de la
lnea de pobreza).
Capacitacin de los recursos humanos de los centros
de salud, de agentes comunitarios y promotores, de
los miembros del propio equipo del proyecto. 9

La lgica de la programacin en la formulacin de proyectos

Comunicacin social para sensibilizacin de los diferentes actores.

En general, los componentes se determinan y diferencian en funcin de los objetivos, de las acciones que incluyen ~ de los requeri~ientos de capacidades o insumos que
implican, de los umversos a los que se orientan, o de los
mbitos decisionales a los que responden. Por ejemplo, resultar poco operativo colocar en un mismo componente
las construcciones de locales y la capacitacin; aunque sta requiera contar con espacios apropiados para su concrecin, ambos tipos de acciones necesitan personal con
capacidades diferentes y se realizan en tiempos diversos y
con recursos distintos.
Cada componente puede verse como un paquete de actividades o subproyecto en s mismo, pero debe quedar clara la intervinculacin o sinergia existente entre ellos, pues
se orientan en forma mediata y articulada a un mismo propsito.
En proyectos de cierta complejidad, la determinacin
de los componentes condicionar la divisin del trabajo y
la modalidad organizativa que se adopte para la implementacin.

Las actividades
Una vez planteados los componentes habr que detallar
las actividades correspondientes a cada uno. Utilizando el
mismo ejemplo, para el objetivo/componente alfabetizar y
capacitar a las madres, las actividades pueden ser: detectar y

8. Este componente incluye la instalacin de la red de agua potable

para las viviendas y las construcciones y el equipamiento de los centros
de salud. Podran existir algunas dudas sobre si este componente debiera desdoblarse en dos, ya que la red domiciliaria de agua y las obras en
los centros responden a diferentes esferas de decisin gubernamental.
9. Tambin existiran dudas acerca de considerar la capacitacin (de
todo tipo de actores) como un slo componente; en el texto se la divi-

di en dos debido a que para alfabetizar y capacitar madres se requieren

diferentes perfiles de capacitadores y materiales didcticos que para capacitar recursos humanos del sistema de salud.

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Olga Nirenberg, Josette Brawennan y Violeta Ruiz_

La lgica de la programacin en la formitlacin de proyectos

convocar a las madres analfabetas en el rea, establecer

acuerdos con el centro de alfabetizacin municipal para
que las alfabetice y realizar cursos de capacitacin en prevencin, control y atencin de la diarrea infantil para todas
las madres de nios menores de un ao de hogares pobres.
Desagregar las actividades para cada uno de los componentes planteados es un proceso de mucha meticulosidad.
Pero en la medida en que se detallen adecuadamente, ser
ms sencillo identificar los recursos e insumos necesarios
para llevarlas a cabo.
Un objetivo suele requerir una batera de actividades y
es frecuente que una actividad sinra para el cumplimiento
de varios objetivos. Al e.kplicitar para cada actividad a qu
objetivo/s se orienta constataremos que algunas son ms
sinrgicas que otras.
Como los objetivos, las actividades se pueden formular
con un verbo inicial, denotando accin; en realidad tambin son objetivos, pero de menor nivel de abstraccin o
generalidad.
,
Hasta dnde se deben detallar o desagregar las actividades? sa es una pregunta complicada de responder y
puede ser una tarea casi infinita si se pretende exhaustividad. Hay que recurrir aqu a la experiencia y al sentido comn: su desagregacin debe ser suficiente para entender
cmo se piensa desarrollar la accin en pro de los objetivos. En tal sentido, es conveniente precisar los "contenidos
mnimos" de las actividades. En algunos casos pueden estar normatizados, como en el sector salud, los controles del
nio sano o de la embarazada. Adems, la desagregacin
debe permitir la identificacin y cuantificacin de los recursos necesarios para la adjudicacin de los costos por actividad. Nunca debe ser una lista tan extensa que dificulte
la lectura y la comprensin del lector.
Las incertidumbres, mrbulencias y variabilidad de los
contextos hacen desaconsejable una programacin sumamente detallada desde la formulacin inicial. En proyectos

que d~ran ms ~e dos aos se deja para las programaciones

operativas posteriores la especificacin ms precisa de las
tareas a realizar.
Las propuestas que se presentan a las instancias decisorias tiener:, ~ustamente l~ finalidad de interesar y lograr su
apoyo P~?co o financiero, de modo que para una mejor
~o~prens1on debe procurarse claridad pero no total exhaus-

62

tlVJdad.

Algo ms sobre las metas, los beneficiarios

y las coberturas
. ,. Es r~co~~ndable ac~arar para cada actividad la proporc1on de md1v1duos o umdades que se incluirn respecto del
universo, por qu se los incorpora y por qu se dejan otros
afuera.
Ello permitir establecer las metas de cobertura propuestas para el proyecto en relacin con las diferentes unidades
sobre las que actuar, es decir, el cociente entre las unidades consideradas para las actividades del proyecto y los universos correspondientes. En el ejemplo de la mortalidad
infantil: los nios menores de un ao que sern controlados
sobre el total de nios menores de un ao de hogares con
necesidades bsicas insatisfechas o por debajo de la lnea de
pobreza en el rea; las madres a alfabetizar y capacitar sobre el total de madres con nios menores de un ao de esos
hogares; los centros que sern remodelados y equipados sobre el total de centros del rea; los recursos humanos a capacitar sobre el total de los planteles, etctera.
Cabe sealar que el proceso de cuantificacin es ms
exhaustivo de lo que hasta aqu planteamos, ya que para
calcular los costos y para el seguimiento posterior de la
ejecucin no slo hay que precisar las metas de cobertura,
sino que tambin deben cuantificarse los productos intermedios que se esperan obtener para las diferentes activida63

Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz

La lgica de la programacin en la formulacin de proyectos

des: por ejemplo, en la capacitacin, cuntos cursos o talleres (de cuantas horas de duracin) se realizarn, cuntos
materiales didcticos se disearn y editarn, etctera.
Nos detendremos especialmente en las metas de beneficiarios cuestin que a simple vista parece sencilla, pero que
a medida que procuramos mayores precisiones se vuelve
ms compleja. Recordemos que son escasos los proyec~?s
que pueden alcanzar con sus acciones a toda la. poblac~~n
objetivo, por lo que deben realizarse rec.or~es en func1on
de los recursos disponibles y establecer pnondades con base en criterios de daos, riesgos o grados de vulnerabilidad
de la poblacin escogida (el grupo donde la prevalencia del
problema es mayor). 10

La determinacin de metas de beneficiarios se ve dificultada muchas veces por 1a poca claridad de las pautas establecidas en este punto por la mayora de las guas para la
presentacin de proyectos.
Algunas hacen escasas distinciones mientras que otras
distinguen a los beneficiarios .directos de los ~~d~r:ctos.
Los primeros son aquellos hacia los cuales se dmgir~n .las
acciones programadas, y los indirectos son los que, s1 bien
no reciben ningn tipo de prestacin 11 por parte del proyecto, no obstante se beneficiarn porque reper~tir en
ellos la mejora de los beneficiarios directos; por e1emplo,
el resto de los integrantes de los grupos familiares de los

nios en riesgo de padecer diarrea y/o de las madres alfabetizadas, as como los dems usuarios de los centros de salud (los mayores de un ao), ya que como resultado del
proyecto se prev que contarn con sus plantas fsicas y sus
equipamientos mejorados, y dispondrn de personal ms
capacitadQ. Es conveniente presentar cuantificaciones o estimaciones lo ms ajustadas posible en el caso de los beneficiarios directos, y tal vez menos exigentes en el de los
beneficiarios indirectos. 12
Como se aclar antes, el cociente entre los beneficiarios
directos y la poblacin objetivo arroja las metas de cobertura poblacionat que se propone alcanzar el proyecto con sus
acciones.
Por otra parte, hay actividades con destinatarios intermedios o instrumentales (por ejemplo, en proyectos
destinados a nios y adolescentes suele incluirse la sensibilizacin y capacitacin de miembros de las familias y de
otros adultos pertenecientes a organizaciones sectoriales
o de la comunidad), otras actividades tienen destinatarios
difusos o no del todo individualizables (en particular las
de ndole comunicacional) y tambin pueden existir superposiciones parciales o totales de los beneficiarios en
diversas actividades dentro de un mismo proyecto, por lo
cual debern efectuarse depuraciones de las eventuales
superposiciones entre las diferentes actividades para
arribar a la cantidad neta de beneficiarios cubiertos por
el proyecto como un todo. Tambin es necesario prever
la cantidad de beneficiarios que se espera cubrir con cada una de las acciones, para dimensionar los distintos recursos sobre bases ms ciertas y para el clculo de sus
costos.

1O. La idea de establecer prioridades segn riesgos se relaciona con el

concepto de focalizacin de los proyectos o programas sociales que ctt.:1.mente est siendo muy cuestionado, por lo que ahora se habla de selectrmdad positiva, trmino vinculado a los previos de vulnerabilidad o riesgo :ocia/.
11. El trmino prestaciones se usa hoy da en los proyectos sociales,
pero proviene del campo sanit~rio, dond~ los estableci~entos bri~dan
prestaciones de salud como urudades registrables Y. med1bles, 5ue permiten clculos de productividad (consultas, tratanuentos, etcetera); en
el campo social en general se denominan prestaciones los bien~s . servicios que se brindan a la poblacin como producto~ de las acttvidades
de los proyectos (tambin llamadas metas fsicas).

12. La cuantificacin y caracterizacin de los beneficiarios indirectos permite agregar precisiones al dimensionamiento de los efectos que
producir el proyecto. Siempre deben explicitarse los criterios que se
utilizan para ese clculo.

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Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz

La lgica de la programacin en la formulacin de proyectos

Luego de las explicaciones detalladas, es aconsejable

incluir un cuadro resumen de los beneficiarios directos
que se espera cubrir y de los indirectos por cada actividad o componente, agregando en lo posible una columna con las metas de cobertura. Se deber estimar adems,
en forma depurada, los totales (beneficiarios directos,
indirectos y cobertura) para el proyecto considerado globalmente.13

~sica.s,insari:fe~has, ~or debajo de la lnea de pobreza 0 en

Criterios para la seleccin de beneficiarios

y previsiones para su captacin
En las guas de formulacin suele solicitarse la explicitacin de los criterios para la seleccin de los beneficiarios, que
se vincula con la cuestin de la accesibilidad, en particular
la de aquellos que ms necesidad tienen de los bienes o servicios que el proyecto ofrece.
La fijacin de criterios de seleccin se fundamenta en el
hecho de que la oferta de cada proyecto no es infinita ni
elstica sino, por el contrario, limitada. Si el acceso se dejara librado a la demanda espontnea, posiblemente se estaran profundizando inequidades, pues es frecuente que los
ms necesitados cuenten con menos recursos de informacin y escasas posibilidades de moyjlizacin autnoma para acceder a ciertos bienes y servicios. En tal sentido, es
conveniente poner en claro el peifil de los beneficiarios esperados, construido sobre la base de los criterios de seleccin. Para tomar un ejemplo distinto del de la mortalidad
por diarrea, si se trata de un componente de complementacin escolar, se podrn definir como beneficiarios a los
nios en edad escolar de hogares pobres (con necesidades

s1rua~1on de md1genc1a) dentro del rea geogrfica predetermmada que hayan quedado fuera del sistema educativo
duran t e e1u'ltlmo
. ano,
- 14 para procurar su reinsercin. Tambi,n se incl.uirn. aquellos con rendimiento escolar bajo (segun sus cahfjcac1ones y/o la opinin de sus docentes) y que
P.~r lo tanto se encuentran en riesgo de repitencia y/o deserc1on, para procurar su retencin en el sistema educativo. is
Por las mismas razones, es necesario en muchos casos
reali~ar. acciones de sensibilizacin y captacin de los beneficianos.
Hicimos referencia antes a la inclusin de estimaciones
de! cantidad de beneficiarios por cada actividad; resultara esclarecedor prever tambin actividades especficas
para su convocatoria o para asegurar su accesibilidad. En
l~s ~royectos que se orientan a adolescentes son imprescmd1bles, puesto que el acceso raramente se produce en
forma :spontnea sino que por lo general es inducido.
<?tro e1emplo de que las poblaciones destinatarias no
s1e~pre son fciles de captar para las actividades 0 prestaciones programadas (sobre todo cuando stas se definen en forma terica, desde una lgica tcnica, y no son
contrastadas ~?n las necesidades sentidas o expresadas
por Ja poblac10n) es la oferta de servicios de cuidado infantil. Pese a los diagnsticos, elaborados por los tcnicos, que pueden implicar la existencia de demanda
potencial iz:satisfecha, con frecuencia no se logra luego la
concurrencia esperada. Ello se explicara por la diferente
percepcin de las necesidades desde la perspectiva de los

13. Vale reiterar que en ese cuadro los totales de beneficiarios directos e indirectos del proyecto global no sern sumas algebraicas de los de
las actividades, pues debieron hacerse depuraciones.

14. Se acota a un ao, debido a que numerosas experiencias muestran que la reinsercin al sistema educativo se dificulta cuando el tiempo de permanenci fuera de la escuela supera ese lapso.
15. Aun as, _la demanda puede superar a la oferta del proyecto, por
lo cual hemos Visto que adems de aplicar criterios de seleccin se elaboran listas de espera, al estilo de las que existen en los servicios de salud.

66

67

Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta

R~iz

tcnicos y la de la poblacin: mientras los tcnicos priorizan el adecuado desarrollo infantil como principal funcin de los centros de cuidado, las familias de sectores
populares, en particular las mams, enfatizan el hecho de
poder dejar a sus hijos pequeos al cuidado de personal
capacitado y confiable cuando deben salir a trabajar; pero segn diversas experiencias en las que hemos participado, son pocas las que perciben esa necesidad en
funcin de criterios relacionados con -un mejor desarrollo
infantil; por lo tanto, si no tienen trabajo, difcilmente
lleven a sus hijos a esos centros. Por ende, en casos como
esos habr que aclarar qu actividades de sensibilizacin
se realizarn para promover un uso ms extendido de la
oferta de servicios propuesta en el proyecto.
Un mecanismo muy importante para facilitar la accesibilidad es la consideracin de los horarios en que se desarrollarn las actividades, y es aconsejable fijarlos en funcin de
las posibilidades reales de la poblacin. Otras cuestiones a
tener en cuenta son el costo de pasajes y las horas de trabajo
o salarios cados, es decir, lo que pierden quienes tienen trabajo remunerado por asistir a las actividades previstas. 16
Hay casos en que es conveniente explicitar cmo se afrontarn, para asegurar que aquellos que se espera cubrir sean
los que realmente accedan a la oferta del proyecto.

La lgica de la programacin en la formulacin de proyectos

16. Hemos visto en algunos proyectos que estas prdidas se cubren

con fondos para becas para que los beneficiarios puedan acudir a las actividades previstas; si bien es loable la intencin, se nos parece un eufemismo que desvirta el sentido de las becas.

que un n:ismo recurso sirve a varias actividades y que algunas reqmeren una batera de recursos.
Se propon~r 1~ . .combinatoria de recursos ms apropiada para la reahzac1on de las actividades segn criterios de
calidad aceptados, dado el grado de conocimiento alcanzado en la J:?lateria. De esas definiciones depender fuertemente la eficiencia que se logre.
Los recursos se valorizarn segn sus costos, en moneda loca.1 o de la forma en que lo solicite la agencia financiadora, s1 fuera externa. Si es el caso, se deber aclarar la tasa
de cambio bajo la cual se presupuest.
~s conv~ni.e~te agrupar los recursos por tipo; cada catego~a const:l tmra un rub-:o, ~arrida o subpartida presupuestaria. Para ello, las agencias nenen sus propias clasificaciones
Yfrecuentemente las incluyen en la gua de formulacin en
caso contrario, habr que pedirlas.
'
. El cuadro presupuestario puede brindar el flujo financiero anual, lo cual facilita la comprensin de los desembolsos requeridos, ya que en general stos se realizan
anualmente; tambin pueden ser semestrales o trimestrales, en cuyo caso se deber hacer el cuadro presupuestario
por semestres o trimestres, con subtotales anuales.
Para dotar de transparencia a la formulacin deben
consignarse las bases de clculo de los totales y subtotales correspondientes a cada rubro presupuestario. Dicha base
consiste en una serie de notas aclaratorias que indiquen,
para cada rubro; qu unidades se consideraron, su costo
unitario (o mensual), la cantidad requerida (o el total de
meses) y as llegar al correspondiente monto total. Es
aconsejable colocar esas notas al pie del cuadro presupuesta~fo para no perturbar la sencillez que debe tener. Pueden
existir formatos especiales para tales cuestiones.
No slo se deben prever los fondos a solicitar a la instancia financiadora, sino tambin otros de distintas fuentes, en
especial los denominados aportes locales o de contraparte. Estos
pueden ser en efectivo o bien en especies, y debern valorizarse segn criterios explcitos.

68

69

Recursos, insumos, costos. Presupuesto.

U na vez definida la lista de actividades a desarrollar, corresponde hacer la lista de recursos humanos y materiales
necesarios para concretarlas. Al confeccionarla, se notar

Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz

Ejemplos de aportes locales no monetarios

Recursos humanos que aportan trabajo voluntario, profesional o no.

Insumos (libros, semillas, medicamentos, ladrillos, etctera)
aportados por los gobiernos locales o por donaciones de empresas o de particulares.

Prestacin de servicios de otras instituciones locales (por

ejemplo, los controles u otras acciones de s~lu~ brindad~s a
beneficiarios del proyecto por los establec1m1entos samtarios provinciales o municipales).
Uso de equipamientos ya existentes o que se esperan como
donaciones del gobierno local, de instituciones, de empresas
o de particulares.
Uso de espacios y locales propios, alquilados o cedidos en
comodato o prstamo para utilizar en actividades del proyecto.

Los criterios para las valorizaciones de los aportes no

monetarios pueden ser, por ejemplo, el valor del alquiler
de un espacio similar en la zona segn inmobiliarias locales, el salario por hora de una ocupacin similar a la que
realizan los recursos humanos voluntarios, el valor de mercado de los medicamentos donados, etctera; esos criterios
se explicitarn en la mencionada base de clculo. En cuanto
a los otros aportes locales monetarios, a veces denominados recursos genuinos, pueden provenir de cuotas de asociados donaciones de dinero por parte de empresas o
'
..
particulares, ingresos por venta de biem~s o serv1~1os arancelados por el propio proyecto, por ferias o fesnvales, etctera.
Cuando los proyectos son financiados por varias agencias que solicitan reportes financieros por separado, el presupuesto y los ulteriores informes de su ejecucin deben
permitir diferenciar sas distintas fuentes.
Hemos encontrado resistencias, sobre todo por parte
de algunas organizaciones de la sociedad civil, a detallar y
70

La lgica de la programacin en la fornzulacin de proyectos

valorizar los aportes locales tanto en la formulacin como

en las ulteriores rendiciones presupuestarias. La razn
aducida es que ese requerimiento sera una imposicin o
forma inadecuada de intromisin de las agencias financiadoras en cuestiones propias de las organizaciones. Por el
contrario, consideramos que detallarlos contribuye a la
transparencia y favorece la autoestima organizacional, ya
que permite mostrar a los financiadores, a los destinatarios
y al resto de la sociedad la importancia de los esfuerzos locales en relacin con las donaciones o subsidios, que pierden as su carcter exclusivo. Otra razn importante que
justifica el detalle de esos otros fondos, en efectivo y valorizados, es que permiten calcular con ms exactitud los
costos reales de las actividades.
Previendo la cuestin de la susten tabilidad, sobre todo
en su sentido econmico, es deseable que el presupuesto
muestre una curva decreciente de los aportes solicitados a
la instancia financiadora y creciente de los otros aportes a
lo largo del perodo completo de ejecucin. Hay guas de
formulacin que as lo estipulan; por ejemplo, para un proyecto previsto por un perodo de tres aos, en el primero
los aportes de la donacin (o prstamo) pueden ser del
90% y 10% los de contraparte local; en el segundo, 70% y
30%, y en el ltimo ao, 50% y 50%.
Una vez aprobado el proyecto, para la ejecucin presupuestaria habr que guiarse por el programa operativo de
cada perodo y el consecuente cronograma de ejecucin
detallada, de modo de calcular el flujo financiero en forma
mensual y poder contar con disponibilidad de dinero que
permita ir afrontando los gastos en forma oportuna, evitando riesgos de obstaculizar la ejecucin por demoras administrativas o financieras.

71

Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz

Cronograma de ejecucin
Se deber establecer la duracin de cada actividad; el
conjunto de esas estimaciones temporales puede mostrarse grficamente, por mes y por ao, para brindar claridad
acerca de los momentos de inicio y terminacin de cada
actividad, as como para entender su encadenamiento (secuencias y simultaneidades). Verlo as graficado muchas
veces permite corregir su duracin y agregar actividades
que no haban sido previstas.
El cronograma que se presentar en el documento de la
propuesta constituye un esquema de ejecucin ideal, que
deber ir ajustndose en las sucesivas programaciones operativas; an con tal flexibilidad, sirve de inestimable gua
para la accin. Por otra parte, para elaborar el flujo financiero es necesario tener cierta claridad acerca del cronograma.

La lgica de la programacin en la formula.cn de proyectos

c~ones en la temtica a abordar servir para poner de mamfiesto su grado de idoneidad.

Se anexarn carpetas o folletos institucionales y losantecedentes resumidos de las personas ms significativas.
Un as~e~to i::uy importante de la modalidad de gestin
es la parac1pac10n que tendrn los diferentes actores en
especial la poblacin destinataria (o sus familiares, en ei cas? ~e pobla':i~n infantil) y la comunidad respectiva, en las
~istmtas ac~:ridades y momentos del proceso. Tales precis10nes pe~arn aclarar el carcter participativo del proyec~ ~am.b1n se sealarn los otros actores -organizaciones,
mst:J.tuc10nes sectoriales, grupos, otros programas o proyectos- con los que se llevarn a cabo coordinaciones o articulaciones. Ello permitir visualizar el carcter asociativo
de la propuesta y la disposicin para desarrollar un trabajo
en red.
Evaluacin

Modalidad organizativa y de gestin del proyecto

Se explicar el modo previsto de gerenciamiento y se
presentar un esquema de las responsabilidades, roles y
funciones de las personas incluidas en el equipo tcnico de
conduccin y administracin. La estructura de gestin del
proyecto debera ser coherente con sus componentes yactividades.
Se caracterizar brevemente la institucin responsable
y se sintetizarn las profesiones y experiencias de los principales integrantes del equipo tcnico. Si se prev que la
institucin a cargo de ~a gestin financiera ser diferente
de la que va a asumir los aspectos tcnicos, se mencionarn
todas las organizaciones involucradas, aclarando sus respectivos roles.
La inclusin de los antecedentes y la experiencia de la
institucin y de las personas que llevarn adelante las ac72

Se expondr sin tti camen te la forma en que se espera

evaluar el proyecto, tanto a lo largo de la gestin como una
vez finalizado. Se presentarn las dimensiones a considerar, las variables e indicadores, las metodologas y tcnicas
a utilizar, los momentos de aplicadn y los responsables de
llevarla a cabo. Se aclarar si se opta por autoevaluacin,
evaluacin interna o externa o una combinatoria de esas
modalidades.
Todas las agencias de cooperacin o financiamiento solicitan incluir formas de evaluar las gestiones y los resultados
de. los proyectos que apoyan. Por otra parte, reiteramos
que la evaluacin permite la reflexin' sobre la propia prctica y, por ende, hace posible corregir la direccin de la accin en forma oportuna.
La evaluacin debera programarse como una actividad
continua del proyecto, de modo de poder atribuirle los
73

Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta 'J?..uiz

La lgica de la progrmnacin en la fornzulaci6n de proyectos

tiempos y los recursos (humanos, ~a~eriales y financier.~s)

requeridos para llevarla a cabo. Insistimos .en esta cuestion
pues es muy comn qu~ ~os proyectos social~.s. no prevean
la evaluacin como acttv1dad en la formulac1on y luego se
encuentran sin los recursos necesarios para realizarla.

Es importante identificar los riesgos posibles y la manera en que se espera sortearlos. Los riesgos son aquellas
cuestiones que pueden influir en los procesos del proyecto
y obstaculizar el logro de sus fines, pero cuyo control est
por fuera del dominio de sus ejecutores. Aun as es posible
plantear algunas estrategias que, aunque no permitan evitarlos del todo, procuren morigerados. Para citar un ejemplo,
es frecuente que las autoridades polticas que respaldan o
adhier~n a una propuesta finalicen su gestin durante el
perodo previsto para la ejecucin; en esos casos se debe
explicitar la manera en que se procurar la sensibilizacin,
la adhesin y el compromiso de las autoridades que eventualmente sucedan a las iniciales, 17 de modo que no se perjudique la continuidad de las acciones del proyecto. En
algunas localizaciones donde el problema de la violencia o
la delincuencia es grave, es conveniente aclarar los mecanismos por los que se intentarn proteger los bienes o
equipos a incorporar, probablemente mediante acuerdos
establecidos con las fuerzas de seguridad locales.
Algunas agencias de cooperacin solicitan adjuntar avales o cartas de adhesin a las propuestas por parte de actores
significativos y autoridades gubernamentales o institucionales locales, para corroborar as su viabilidad poltica.
Se explicitar, adems, la estrategia general o los mecanismos para asegurar la sustentabilidad o institucionalizacin de las acciones una vez que finalice el perodo de
vigencia del subsidio o donacin.

Diseminacin y difusin
Las agencias gubernamentales y las de cooperacin suelen estar interesadas tanto en el xito local de los proyectos
como en la transferencia y replicacin de las experiencias en
otros contextos. Por lo tanto, la propuesta deber explicitar
las acciones de conceptualizacin y sistematizacin, as como las de difusin y diseminacin que se llevarn a cabo
acerca de la experiencia desarrollada.
. .
.
Por otra parte, las actividades comumcac1onales ~de difusin se vinculan con la transparencia de las gestiones Y
con la posibilidad de concitar adhesion~~ por, parte de los
diferentes actores, es decir, con la cuestion mas ~eneral de
la construccin de viabilidad. Por ello es aconsejable aclarar .cmo la comunicacin y la difusin contribuirn a la
sustentabilidad de los procesos incorporados por el proyecto cuando el perodo subsidiado finalice.

Viabilidad y riesgos del proyecto

En el captulo anterior se dier?n precisf~nes ace~ca del
concepto de viabilidad en sus aristas polticas, sociales Y
tcnicas, as como de los diferentes momentos de la ge~
tin de un proyecto en que debe ser considerada. ~e ~~ph
carn las estrategias previstas para dotar de viabilidad
inicial a la propuesta, para su implantacin, para su co~se
cucin de acuerdo con lo programado y para su finalizacin en trminos sustentables.

17. Por ejemplo, en el caso de proyectos locales, en el marco de murcipios o provincias (estados) pueden llevarse a cabo reuniones con los
candidatos de los principales partidos polticos para su informacin y
sensibilizacin acerca de las caractersticas del proyecto, en procura de
sus adhesiones.

74

7S

Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruz

La propuesta preliminar o carta de intencin

Como hemos podido constatar a lo largo de este captulo, la formulacin de una propuesta implica un esfuerzo
considerable y una importante movilizacin de actores.
Por ello, antes de afrontar ese proceso, es recomendable
preparar un anteproyecto o carta de intencin que permita sondear la posibilidad de conseguir apoyos para el proyecto deseado.
En esta etapa preliminar las presentaciones suelen estar
escasamente pautadas, 18 si bien incluyen requerimientos relativos a la idea principal (la esencia del proyecto y sus fundamentos), algunas precisiones acerca de la localizacin,
estimaciones acerca de la magninrd y las caractersticas generales de la poblacin destinataria, los problemas que se pretenden resolver, una descripcin sinttica y general de la
estrategia o modalidades de intervencin que se adoptarn, la
conformacin general del equipo tcnico que llevara adelante
la ejecucin, la duracin total del proyecto, una estimacin
de los fondos totales requeridos para su concrecin, las adhesiones o respaldos con que cuentan y los antecedentes que avalan
a la institucin y las personas que presentan la propuesta.
Estas presentaciones preHminares no sern muy detalladas; por ejemplo, se incluye la duracin total requerida
(a lo sumo por etapas o fases) y no el cronograma; se presenta el monto total solicitado y no el presupuesto abierto
por rubros; se brinda una caracterizacin y estimacin global de los beneficiarios sin mayores precisiones sobre la
cantidad por tipos o actividades; se mencionan la participa-

18. Sin embargo, debemos mencionar que esta etapa de formulacin

preliminar est siendo ltimamente adoptada, con carcter formal, por
varias instancias gubernamentales o agencias de cooperacin, a modo de
"filtro" para la seleccin de propuestas. Por ende, ya existen algunos
ejemplos de guas para presentaciones preliminares. En el captulo 4 hacemos algunas referencias a esta etapa.

76

La lgica de la programan en la formulacin de proyectos

cin Ycompromisos de otros actores sin la correspondiente documentacin o evidencia que los respalde.
Por lo. ~anta, ~1 ~ontenido y la secuencia lgica de una
presentac10n prelimmar es prcticamente la misma que la de
una formulacin definitiva del proyecto, pero es notablemente menor el ~:do de det~Ile en cada uno de los puntos.
. Una p~ese;:i~ac1on de esa mdole no debera superar las
eme?, o seis pagmas; por ello, deber equilibrarse bien la extens1on que se dar a cada uno de los tems sugeridos. El formato ser el de una ca~~a_; en estilo coloquial, dirigida a quien
tenga el poder de dec1s1on para determinar la posibilidad de
una propuesta ulterjor ms detallada. Se deber anexar la documentacin institucional y curricular pertinente.

Algo ms sobre la formulacin del proyecto

en un documento
A lo largo de este capmlo se hicieron muchas referencias a la necesidad de plasmar el proyecto deseado en un
documento escrito, segn pautas establecidas, sobre todo
para ser presentado ante instancias decisorias, que even. tualmente podrn brindar apoyos -polticos, tcnicos y/o
financieros- para su realizacin, pues sta es la situacin
ms frecuente. Pero aun en el hipottjco caso de que no se
requiera buscar apoyos, recordemos que el documento escrito tiene mltiples utilidades. Entre ellas sobresalen la de
objetivar la racionalidad de la propuesta, otorgar previ~in
a la accin, nivelar su significado para sus protagonistas,
conservar la memoria de lo propuesto y brindar transparencia a la gestin.
La formulacin escrita de un proyecto no significa que
permanezca inmutable a la largo del proceso de ejecucin;
por el contrario, el documento ser flexible y modificable
en sucesivas versiones acumulables, para que la memoria
no slo pueda conservarse sino realimentarse.
77

Josette Brawerrnan, Oiga Nirenberg y Violeta Ruiz

l. POR QU PI.ANIFICARIPROGRA.MAR?

La lgica de la programacin en la fonnulacin de proyectos

ill. LOS CONI'ENIDOS DE lA FORMUIACIN DE UN PROYECTO
Problema/s que procura resolver= para qu se realizar el proyecto.
Identificacin de factores relacionados con e1 problema =explicacin.

SITUACIN INICIAL QUE RESULTA

1NSATISFACTORIA

M~gitud y relevancia del problema: quines y

Fundamentacin,
justificacin,
diagnstico

~~cali~c~n .= dnde se llevar a cabo /contexto (pohoco, mmmc1onal, econmico, demogrfico, social y
cultural).

SITUACIN DESEABLE/FUTURA

Mapeo de actores (que pueden contribuir u oponerse)

y recursos disponibles.

IMAGEN OBJETIVO - ADNDE SE DESEA ARRIBAR

II. QU ES PLANIFICAR/PROGRAMAR?

Pertinencia
y antecedentes

Vinculacin del problema y el modo propuesto para su

resolucin, con las lneas polticas de la instancia a la
que se solicita apoyo.
Historia del problema en el propio contexto o en
otros. Formas previas de abordarlo.

Pensar en un fururo deseable, en una situacin que se aspira alcanzar

cuantos se ven afectados, directa e indirectamente, por

e~: pro~le~a = des..tinatarios potenciales (o poblac10!1 ~b1envo). ~ual es la evolucin (series) y qu pasana s1 no se actua sobre el problema (proyecciones).

Prever una serie de acciones y organizar los pasos para alcanzar un fin
Identificar los recursos necesarios para realiz:ir las acciones

Objetivos
y metas

Qu se propone cumplir en trmii;.os cualitativos y

cuantitativos y en funcin de los tiempos previstos.

Prever cmo evaluar procesos y resultados

Beneficiarios

ES UN PROCESO CONTINUO QUE SE REALIZA ANTES

Y DURANTE LA EJECUCIN DE ACTIVIDADES

Cantidad y perfil = a cuntos y a quines incluye, sobre

la base de qu criterios.

Componentes = lneas de accin.

Modalidad
de intervencin

Atributos de la gestin: integralidad, participacin,

gestin asociativa, trabajo en red.

79
78

Josette Brawerman, Oiga Nirenberg y Violeta Ruiz

La lgica de la programacfn en la formulacin de proyectos

'

Descripcin de actividades
Plan de trabajo

Iv. SUGERENCIA DE RUBROS PRESUPUESTARIOS

Detalle de recursos para cada actividad: ~umanos,

materiales, de equipamiento y construcciones.

Cronograma

Tiempos estimados segn actividades (grfico).

Presupuesto

. dos agrupados segun' rubros (cuadro).

Costos estima
Bases de clculo.

Personal: salarios del personal del equipo para la conduccin y administracin del proyecto y del personal fijo durante el perodo (capacitadores, supervisores, etctera).

Consultores: honorarios por asesoras o consultoras temporales.

Flujo financiero

Actividades educacionales: gastos por realizacin de talleres, seminarios, cursos de duracin acotada en el marco temporal del proyecto
(puede incluir honorarios docentes, viticos, pasajes, alquiler de equipos y locales, etctera).

Oportunidad del gasto = plan de desembolsos.

Materiales educacionales: gastos por elaboracin y edicin de cartillas, videos u otros materiales educativos.

P:.

Modalidad
organizativa
y actores
responsables

Perfiles y trminos de ref~rencia

los mi:i~~~~
del equipo tcnico = orgarugrama, mlSlones y
nes.
Caractersticas de la/s institucin/es ,espr:nsa~les y de las
personas relevantes= idoneidad de orgaruzac10nes y personas que llevarn adelante la propuesta.

Sistematizacin
y evaluacin

Construcciones: gastos por construcciones nuevas, refacciones, remodelacones o ampliaciones.

Equipamiento: gastos por equipos de computacin, de video, muebles, aparatos, etctera.

Formas de sistematizacin, diseminacin y difusin.

Estrategias para la sust:entabilidad social y econmica.

Gestin de recursos (fund raising).
11 ad po ltica - influencia
. , .
Estrategias para la sustenta bTd
en las agendas pblicas y en las estructuras y dmam1cas de las organizaciones.

--------,-------:.-:-:-.d'd'
- -- l consttUccin de la via.,
Estrategias y act1vi a es par~.
Viabilidad
y riesgos

Otros insumos: gastos en alimentos, vacunas, medicamentos, semillas, etctera.

Propuesta de modelo evaluativo, modalid~des y c:onograma para la evaluacin. Sistema de registros. Tecnicas e instrumentos.

~-

Sustentabilidad
e
institucionalizacin

Materiales para la difusin: gastos por la elaboracin de videos, folletos, documentacin, intercambios en red, etctera.

Pasajes, transporte y viticos: gastos por pasajes areos, por tierra o

agua, por combustible o uso de vehculo, para traslado hasta la sede del
proyecto o por actividades, y gastos por estadas y comidas.

Administracin y uso de oficina: gastos de telfono, luz, gas, seguros, fax, papelera, materiales de librera, programas de computacin,
etc., requeridos para la sede y la administracin del proyecto.
Evaluacin: gastos por evaluacin externa, por produccin de materiales evaluativos (cuestionarios, cartillas, etctera).

bilidad social, tcnica y polmca, y para la superac1on

de los riesgos previsibles.

80

81

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El digrtstico:
algo ms que una herramienta
para la progi;amacin y la evaluacin

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P~i')o~

El principal objetivo de un diagnstico es brindar un

mejor conocimiento acer~ de los problemas que. se pretenden soucionar o liviar con la ejecucin de los programas o proyectos sociales, dando informacin confiable
sobre su magnitud y caractersticas, as como sobre los fac.:.
tores que influyen en tales problemas en los contextos concretos. Su utilidad principal, por ende, es justificar y
fundamentar las acciones programadas, as como tambin
focalizarlas y .dimensionarlas mejor.
Antes de encarar un proyecto, tanto los tcnicos y profesionales del campo social como los propios pobladores
que padecen los problemas, tienen hiptesis acerca de cmo funciona una determinada realidad, en particular en
relacin con el tema de preocupacin dominante; no importa cul sea ste; tienen una idea aproximada acerca de
cules son los dficit y requerimientos y cules son las fortalezas u oportunidades .. Ese conocimiento puede provenir
de diferentes fuentes: por vivir en el lugar, por conocer la
historia o formar parte de la situacin"a diagnosticar, por
. estar familiarizado con informacin relacionada, por experiencias y aprendizajes de otros proyectos similares realizados, entre otras. El diagnstico servir para corregir,
83

Oiga Nirenberg, Josette BrtrWerman y Vtoieta Ruiz

precisar mejor y fundamentar ese conocimiento previo,
esas hiptesis de trabajo y las acciones que se propongan
consecuentemente.
Suele decirse -que todo diagnstico debe tener un componente descriptivo (cmo son y/o suceden las cosas en una
-determinadasituacin)-yun-compO'llente explicativo (culesson las causas o factores condicionantes para que en esa situacin las cosas sean y/o sucedan de esa forma). A eso nos
referimos cuando decimos que los diagnsticos permiten
fundamentar las hiptesis de trabajo, puesto que para formular dichas hiptesis debe tenerse una explicacin acerca
de cmo suceden las cosas o cules son los problemas que
deben resolverse para que sucedan de otro modo.
No siempre se diagnostica en forma explicita o precisa
hemos .visto muchos proyectos s!n diagnstico apropiado ;
eso no impide desarrollar actividades que pueden beneficiar a las comunidades respectivas. Sin embargo, ser difcil saber en forma certera si esas actividades fueron
correctamente formuladas o dimensionadas, si cubrieron a
quie~es deban alcanzar, si se aprovecharon correctamente
los recursos existentes, si el proyecto fue eficaz o no y, en
suma, en qu medida mejor la situacin de la poblacin
afectada.
A,
Muchos de los proyectos o programas que conocemos
parten
de
las
convicciones de los
.actores involucrados1
.

qmenes ms1sten en que no necesitan ms que su conocimiento de las propi~ realidades por vivir inmersos en ellas
y padecer cotidianamente los problemas. Es absolutamente cierto que ese conocimiento es muy esclarecedor, til y
necesario, sin embargo resulta insuficiente. La carencia de
un diagnstico confiable puede provocar que los problemas se definan mal, que en consecuencia las soluciones
propuestas no sean las apropiadas y que, por ende, se~ dificul~~so arribar a la situacin deseable. Por otro lado, la
falta de un buen diagnstico de la situacin inicial incidir
dificultades posteriores para la evaluacin, ya que no se

en

84

El diagnstico: algo m4s que una herramienta

contar con ese parmetro comparativo que posibilitara
afirmar, al cabo de un tiempo~ qu cambi, de qu manera
y en qu medida.
As visto, puede decirse que el diagnstico es el primer
momento del proceso de planificacin/programacin.
---El diagnstico constituye un particular recorte de la realidad, pues enfoca la mirada hacia determinado tipo de problemas y/o segmentos poblacionales ms que hacia otros.
Selecciona o enfatiza los aspectos relacionados con el tema
en cuestin, dejando otros relativamente de lado. Por ejemplo: si se trata" de un programa de formacin laboral para
adolescentes, el diagnstico desarrollar con mayor detalle
los aspectos relacionados con la educacin/formacin y el
mercado laboral, haciendo referencias ms someras a otros
aspectos tales como salud, recreacin o hbitat.
La informacin recogida para ese diagnstico inicial se.-r tambin de suma importancia para los diferentes momentos de la evaluacin. Por empezar, ser un aporte
1
invalorable para la construccin de la lnea de base del
programa o proyecto, contribuyendo as a brindar el pa:metro comparativo con el que se contrastarn luego las informaciones que se obtengan en los diferentes momentos
evaluativos, y particularmente para el de la evaluacin ~
nal. La evalnacin ex ante permitir apreciar la pertinencia
de las actividades planteadas y el dimensionamiento de ellas,
as como la adecuacin de las estrategias y modalidades de
intervencin en funcin de las caractersticas y la magnitud del problema y de su _contexto. En la evaluacin de
pr-0cesos durante la ejecucin servir para ver en qu y
l. Veremos ms adelante que rara vez un diagnstico incluye toda
la informacin necesaria, con eJ grado de detalle requerido, para servir al mismo tiempo como linea de base, por lo que para realizar evaluaciones que permitan comparaciones contra s 111isino en el tiempo
(antes-despus) es aconsejable disear y construir lineas de base (vease el captulo 7).

85

Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Vialeta Ruiz

en cunto se ha modificado la situacin inicial; lo que
permitir ca~biar rumbos de accin o bien ratificarlos.
En la evaluacin final servir para contrastar la situacin
de llegada con la del punto de partid;i, para poder sacar
conciusiones acerca de la eficacia del pr9yecto y de fa
metodologa de trabafo :adoptada con el fin de aliviar o
solucionar el problema al que se orientaron las acci.ones.
Sintetizando, as como antes afirmamos que es el primer paso del proceso de planificacih/programacin, ahora podemos agregar que el diagnstico es tambin el
primer paso del proceso de evaluacin continua; tanto es
as que muchos lo denominan evaluadn diag;nstica, lo que
no est lejos de ser una denominacin correcta, ya que implica recoger informacin segn un esquema pautado, para analizarla y compararla con estndares deseables y
factibles y as valorar la realidad a la cual se refiere en
trminos de su adecuacin o no a dichos parmetros; y finalmente, aporta a la toma de decisiones acerca de .las acciones programticas r~queridas para revertir a_quellos
aspectos con los que hay disconformidad. Si se compara
este proceso con nuestra definicin de evaluacin, concluiremos que es correcto decir que el diagnstico es tambin
una actividad evaluativa.
Volvemos a comprobar as las .mltiples intersecciones
entre la planificacin y la evaluacin; sin duda el diagnstico constituye uno de esos momentos de interseccin, dada su doble utilidad para fundamentar las hiptesis y las
acciones propuestas y por su contribucin al parmetro
comparativo requerido para el proceso evaluativo.
En particular, para evaluar la cobertura o el alcance de .
un proyecto o programa' es importante con~r con infor- '
macin, lo ms precisa posible, sobre la poblacin que enfrenta el problema en el territorio considerado (la
poblacin objetivo o los beneficiarios potenciales); eso permitir tener denominadores ajustados, bsicos, para poder
medir y apreciar si las acciones del programa/proyecto han
86

El diagnstico: algo ms que una herramienta .

alcanzado a una proporcin significativa de la, poblacin
afectada.2
"
En el caso de programas complejos, que contienen proy~ctos, e~ diversas localizaciones, es conveniente pautar el
diagnostico para todos por .igual para poder establecer
compa;cici?~es tambin entre proyectos; por otra parte, la
consolidacron de todos esos diagnsticos contribuir a la
construccin de la lnea de base del programa respectivo.J
. C~mo vere1~1os a continuacin, cuando se realiza parti.c1pativamente, mcluyendo los saberes y puntos de vista de
actores diferentes, y en especial de la propia poblacin afee:.
tada, el diagnstico trasciende los objetivos de fundamentar
las acciones de un programa y de brindar elementos bsicos
para diferentes pasos evaluativos. Adems permite iniciar la
construccin de un .escenario donde -interactan distintos
actores sociales, un espacio de intercambio de informacin
d~ a:ticul~cln y de negociacin, un mbito para el apren~
dizaJe socral de todos los participantes y un espacio de
oportunidad para el protagonismo de los actores sociales
que luego sern involucrados en los proyectos. Es en sf rnis~~ ~a p~ctica democ;ti.ca de relacin social que perrnitt; nnbwr de ~e caracter al ulterior proyecto. Hemos
visto, en proyectos locales para adolescentes, 4 que la reali2. Una discusin aparte merecera el .tema de las metas de cobertura
que se proponen los programas/proyectos, pocas veces bien formuladas y
menos an logradas; como ya se afum en el captulo 2, son pocos los
proyectos que se proponen cubrir al 100% de la poblacin afectada por
un problema; por el contrario, la mayora se plantean como demostrativos
con escasas ambiciones de cobertura aunque altas expectativas de replica~
bilidad posterior salvo, claro est, los programas masivos, de reparto de
alimentos, o de bonos o subsidios, que procuran altas coberturas.
3. Vase el captulo 7.
.
4. Hacemos referencia al proyecto de Salud Integral de los Jvenes
de San Pedro, donde las tres autoras trabajaron, realizado entre 1992 y
1995 en la ciudad de San Pedro, provincia de Buenos Aires, llevado a
cabo por el Centro de Apoyo al Desarrollo Local con la ayuda financiera de la Fundacin W. K. Kellogg.

87

Oiga Nirenberg, Josette Brawernum y 'Violeta Rttiz

El diagnstico: algq m4s que una herramienta

zacin del diagnstico, del que fueron protagonistas los

propios jvenes -primero mediante un taller de planificacin participativa de
jornadas de intenso trabajo y luego con la realizacin ,de una encuesta a la poblain-s
sirvi, ~ara brind_ar mayor conocimiento acerca de las problemattc~s y los mtere~es ~e los beneficiarios potenciales y
de las actitudes y concepctones de la poblacin adulta. Fue
adems una estrategia de convocatoria para que los adolescentes, sus familias, los docentes y profesionales de lasa~ud, as como _otros adultos, se acercaran al proyecto, se
mteres~an e mv?~ucraran en las actividades previstas y
propusieran tamb1en ~tras acordes con sus respectivos intereses.
;
En ese sentido, el diagnstico resulta tambin til para
la construccin de viabilidad de los proyectos.
P?r ltimo, si an p.o dimos argumentos suficientes y
convmcentes acerca de sus mltiples utilidades, diremos
que un diagnstico que caracterice y cuantifique un problema y brinde la fundamentacin de acciones a realizar es
tambin estratgico para conseguir adhesiones y apoyos
por parte de funcionarios y de otros actores que tienen poder sobre recursos ne~esarios; de modo que sirve tambin
para construir, desde el mismo inicio de las acciones su
sustentabilidad futura. i
'
Por todo ello, un diagnstico tiene. que ser comunicable
para que pueda convertirse en una herrantjenta de abogaca.'
En el ejemplo ya cita~o' del proyecto.de Salud Integral de los
Jvenes de San Pedro, los resultados del diagnstico fueron
difundidos por-los medios masivos locales (emisoras de radio y TV y prensa escrita), haciendo referencia en los men-

sajes' y gacetillas a los procedimientos por los cuales se llev

a cabo, con nfasis en el protagonismo juvenil. De hecho, el
equipo tcnico acudi a las notas periodsticas junto con un
grupo de adolescentes que particip de la actividad diagnstica y con algunos de los profesionales que se involucraron
e, incluso, hubo notas realizadas con elpropio intendente;
no cabe duda de que, en este caso, el diagnstico local se utiliz como herramienta poltica.
Antes de pasar al punto siguiente vale la pena hacer dos
aclaraciones: la primera es que aun teniendo en cuenta ias
m1'.tiples utilidades del.diagnstico, la de mayor relevancia
es sin duda que permite :fundamentar y disear mejor las
actiVidades y plantear ms correctamente los recursos necesariqs7 la segunda es que bajo ningn concepto la elaboracin del diagnstico debe demorar la accin, mxime
cuando los problemas que afectan a las poblaciones ms
vulnerables son de tal urgencia qe bien pueden afrontarse con deficiencias o carencias en los diagnsticos, para ir
construyndolos en forma paulatina en paralelo a las actividades l.niciales.

tres

5. El cuestion~o fue dseado con participacin de los adolescentes y fueron ellos los encuestadores.

6. E~,trmin<> abogaca traduce la palabra inglesa advocacy, que alude

a las acciones que se desarrollan en favor de una causa para colocarla en
forma rel~nte en la agenda pblica y en las polticas gubernamentales.

. 88

El proceso de realizacin de un dia~stico

participativo
Aunque muchas cuestiones de la lgica del proceso de
elboracin del diagnstico coinciden con el modo tradicional de hacerlo,8 se har referencia aqu al diagnstico
7. Tal vez esa cuestin de nfasis en. su finalidad es lo que permite
distinguir al diagnstico de la lnea de.):iase, ya que esta ltima tiene como principal propsito (aunque no nico, como veremos) ser el parmetro comparativo de la evaluacin con foco en resultados.
8. Nos referimos al que es elborado por un. tcnico o un equipo, la
mayora de las veces de carcter externo al contexro del-problema, sin la
intervencin protagnica de los actores locales ni de los destinatarios, y en
la mayora de los casos mediante la utilizacin ~e informacin secundaria.

89

Oiga Nirenberg, Josette Brmomnan y Violeta Ruiz

participativo, que se realiza.en un mbito territorial definido, barrial, de un conjunto de barrios, municipal o tambin

.
provincial. ..
Se requiere transitar un proceso gradual e interactivo,
donde diversos actores sociales (incluidos los beneficiarios
potenciales. de las accion:e5) brindan, recoge.n,_r~_c9p~l-'-___
discuten y analizan la informacin necesaria.
Como ya se adelant, ese proceso tendr efectos de significativa importancia, como los signients:
Los actores que intenjenen en su elaboracin semostrarn ms interesados y comprometidos en el posterior
proceso de e.jecucin de las actividades, brindando as
viabilid~d al proyecto/programa.
Los programas se enriquec~n por la informacin, el
conocimiento y la experiencia de un nmero importante de personas involucradas. Tienen, por1 lo tanto, mayor probabilidad de correspondencia con las
necesidades reales de la poblacin.
Cuando se sustituye la pasividad por la participacin, se da a los actores intervinientes la oportunidad
de ampliar sus conocimientos y perfeccionar sus
competencias. En este sentido se afirma que es un
espacio de aprendizaje.
Se espera que el diagnstico permita establecer los nudos ms problemticos que se presentan en el mbito local
en relacin con la situacin a queel proyecto alude.
Si bien se debe reunir y analizar la informacin estadstica y documental existente a nivel local, tam~in ser relevante contar con informacin primaria. Esta se podr
recoger mediante diversas tcnicas, por ejemplo: a travs de
talleres o grupos focales que se realizarn con .los beneficiarios potenciales, actores significativos e informantes calificados, que permitan dar cuenta de las condiciones de riesgo
o dao de la poblacin objetivo, de las respuestas existentes
90

El diagnstico: algo ms que una herramienta ..

para resolver esas situaciones po:i: parte de instituciones gu-
bemamentales o no gubernamentales, de las oportunidades
Y fortalezas locales en relacin con la problemtica analizada, .Y de los intereses, preocupaciones y demandas de esa
poblacin. Se recomienda el uso de otras tcnicas giles,
como pequeas encuestas, entrevistas semiestructuradas
cuestionarios autoadministrables, censos barriales etctera'-- .
b
,
'
que pemutan. o tener informacin en poco tiempo y ahorrar esfuerzo en su recoleccin...Salvo excepciones, en general no se buscar repres.entatividad en trminos estadsticos
~do se recoja info~acin primaria, sino que se procurara preservar el rigor, por ejemplo, a travs de la deteccin
de informantes reconocidos y confiables y mediante el contr~te o ~an~acin enn:e diversas fuentes que permitan
ambar a smtes1s y conclusiones basadas en evidencias.
Se consideran dos momentos bsicos en la elaboracin de
un diagnstico local participativo:
E~ pri?1ero, de carcter intersectorial y multidisciP!in~o, es .llevado a 7abo por los profesionales y
tecrucos, quienes recopilan y analizan la informacin
existente y accesible (del propio sector referido a la temtica en cuestin y de otros que se orientan a la
misma poblacin objetivo en temticas afines).
El segundo, consistente en la bsqueda de informacin primaria y complementaria de la anterior, es de
carcter multiactoral, inclusivo de los diferentes
puntos de vista acerca de la temtica, especialmente
de los pobladores, miembros de organizaciones de
base y beneficiarios potenciales, con la aplicacin de
las mencionadas tcnicas, tendientes a la identificacin, caracterizacin y priorizacin. de problemas,
as como al establecimiento de acuerdos preliminares st>bre las estrategias de solucin para la ulterior
elaboracin de programas provinciales y/o locales
que cuenten con suficiente legitimidad.
91

Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz

El diagnstico: algo 'l!1.ts que una herramienta'

El primer mome~to de la elaboracin del diagnstico:

lamultisectorialidad y la multidisciplina

que se tiene acerca del tema sobre el que se diagnosticar.

La recomendacin es que deberan abordarse todos los aspectos que se suponen vinculados con la temtica de acuerdo con el estado del arte, pero cuidando de no plantear un
esqema de tal complejidad que sea poco viable desarrollarlo en los tiempos apropiados. Muchas de las crticas a los
di-agnsticos tradicionales hacen referencia a la cantidad de
informacin recopilada sin escasa utilizacin posterior y a
los tiempos de elaboracin que impedan la formulacin y
realizaci?n de los proyectos en forma oportuna.

Es aconsejable conformar desde el inicio un equipo tcnico coordinado por un referente local o provincial en la temtica especfica que abordar el diagnstico, con. 3,lllpliQ ___ _
reconocimiento y legitimidad en: su rol. Si se trata de formular un programa o proyecto 'que ejecutar un rea gubernamental, es preferible que ese referente pertenezca al
nivel decisional del que se presupone que depender el programa, para as otorgarle mayor viabilidad ulterior; en este
caso, los miembros del equipo sern funcionarios tcnicos
de reas relacionadas localmente con la temtica especfica.
Aunque el proyecto no vaya a depender de alguna rea gubernamental, es aconsejable, sin embargo, que los miembros
de los elencos locales de gobierno tengan protagonismo en el
equipo que se integre, ya que desde el inicio debe pensarse
~n la sustentabilidad o institucionalizacin una vez que el perodo de gestin subsidiada finalice.
Ese equipo tendr como responsabilidad cmplir con lo
sealado para el primer momento del proceso: la elaboracin del documento base que sistematice la informacin
secundaria existente. Ese docuri1ento ~er el que permita,
en el segundo momento, la discusin con los restantes actores, quienes contarn de ese modo con informacin homognea acercy. . de .la .problem:ftica en cuestin. La
elaboracin del documento con5tituye el primer paso para
la articulacin de los diversos profesionales y tcnicos vinculados con la temtica, pertenecientes a los diferentes
sectores (salud, educacin, vivienda, deportes, cultura, etctera).
. '
La informacin que se recoja variar de acuerdo con la
temtica y con la disponibilidad existente en cada caso. Es
impQrtante recordar que los aspectos a incluir en un diagnstico (y al mismo tiempo, los aspectos que no se incluyen) ponen de manifiesto la concepcin (marco terico)
92

Ejemplo de la informacin a recoger para la realizacin

de diagnsticos participadvos locales sobre la situacin
de la poblacin adolescente*
a) Situacin de los adolescentes por municipios, zonas, grupos
etreos y sexo.
.Distribucin de la poblacin adolescente segn:
- Municipios.
- Urbano-rural.
- Grupos etreos.
-Sexo.
- NBI y/o lnea de pobreza.
Situacin educativa:
- Matrcula.
'
- Desercin.
- Desgranamiento.
- Rendimiento.
- Repitencia.

- Extraedad. .
Situacin de $lllud:
- Cobertnra de la seguridad social
- Principales causas de muerte.
- Principales causas de egresos hospitalarios (en particular, partos).
- Embarazos y maternidad adolescentes.
- Discapacidades.

-SIDA.
-Adicciones.
- Violencia.
- Consumo de alcohol y tabaco.
-DietaS.

93

El diagnstico: algo ms que una herramienta .

Olg; Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ri1iz

El segundo momento: construccin de un espacio

.. '
multiactoral

Situacin labortl de los mayo~es de 14 aftos.

.
Adolescentes en situacin de calle I menores traba1adores.
Nios y adolescentes fuera de sus familias, ins?tucionaliza~os (con
causas penales o no) o bajo modalidades alternativas de atencin (pequeos ho.gares, familias sustit;utas, etctera.)
Otras situaciones.**
..
---:-Pnnopales valoresy modelos.
- Opiniones y participacin poltica.
- Pautas de comportamiento.
- Uso del tiempo libre.
- Preferencias e intereses.

El equipo tcnico que redacte el documento base se responsabilizar tambin por 1a construccin de un espacio
multiactoraLp...ar.u..a_par.tidp_.ci..6n,...do.ndeJo.s_dos_primer_os_
pasos son la identificacin de los actores relevantes (mediante un mapeo preliminar de actores) y su convocatoria
para la realizacin del diagnstico.

b) Recursos institucionales y programas orientados a los adolescentes y jvenes por municipios y zonas.
.
.
Establecimientos de salud del primer nivel de atencin (~ttd~d,
dependencias y 3istribucin segn municipios u otros cntenos

geogrficos).
.
Existencia de contenidos especficos para la atencion de ado~escentes y jvenes en establecimientos de primer y segundo nivel de
atencin, segn dependencias y ubicacin geogrfi:a.
_

Existencia de servicios de adolescencia por estableCIIDlentos, segun

.
nivel de atencin, dependencia y ubicacin geogrfica.
Existencia de consejeras para adolescentes. (ubica~as ,c;i los establecimientos de salud o no), segn dependencia yub1caci~n geo~ca.
Establecimientos educativos segn nivel y dependencia (cantidad Y
distribucin).
.
Existencia de rea de Adolescencia/Juventud en el .s:ctor guberna
mental de salud. Dependencia. Programa de act1Vldades. Tareas
ejecutadas. Atribucin presupuestaria.

o Existencia de otras reas o programas gubernamentl!les onentados

a los adolescentes y jvenes segn temticas, r~ de coben:ura Y
dependencia.
.

ose con actividades que se orientan a la poblacin obettvo segun

temticas de trabajo y reas de cobertura.
<

<

Se hace refer.encia aqu al instrumento disciiado por. el ),xea d; Salud de

los/las Adolescentes del Ministerio de Salud de la Argentina Y desnn~ adbs
provincias y/o municipios. Acl se consignan slo los aspettoS cons1 era
mientras que en el instrumento se incluan los tabulados a ser llenad~~ os
casos de variables cuantitativas y los tems a cu?rir en el caso.de bs cualitanvas.
Es posible que estos ftems existan mediante relcvam.tentoS o encuestas
especficas que pueden haberse efec!lJ3do localmente.
.

f'

Ejemplo de-actores a convocar para un diagn6stico sobre adolescencia

Recursos humanos estratgicos de los servicios de salud (fundamentalmente del primer nivel de atencin, pero tambin los que se ubican en
servicios diferenciados de hospitales de segundo o tercer nivel).
~ Recursos humanos estratgicos de los establecimientos educativos (directores, _docentes, preceptores, entrenadores deportivos).
Directores.o lderes de ieas y programas gubernamentales (provinciales y municipales).
0
Miembros del poder judicial
Representantes de las fuerzas policiales.
Docentes o investigadores de la universidad local que trabajen en temticas conexas.
Lderes juveniles.
Miembros de organizaciones de la sociedad civil y/o comunitarias que
trabajen con poblacin objetivo de adolescentes y/o jvenes.
Lderes de organizaciones de base (parroquias, juntas vecinales, comisiones de fomento, etctera) que trabajen con poblacin objetivo de
adolescentes y/o jvenes.

. Se les entregar el documento base con suficiente antelacin a la realizacin del encuentro o taller, para que puedan leerlo previamente, aunque el cumplimiento de esa
consigna ser tal vez escaso y de diferente alcance segn el
tipo de actores, por lo cual deber destinarse un tiempo
para la lectura compartida y la nivelacin de su comprensin entre los participantes que concurran al encuentro o
taller.

95

Oiga Nirenberg, Josette Brawennan y Violeta Ruiz

La realizacin de talleres participativos multiactora/es9 ti.ene como objetivo completar el diagnstico preliminar elaborado sobre la base de la informacin existente, con las
apreciaciones cualitativas y las opinion~ de los actores
convocados, determinar y priorizar los problemas preva~lentes-y--formular-estrategias-de solucin-consensuadas~ ---Tambin se deberan incluir apreciaciones sobre los problemas referidos a la gestin y operacin de los progran:i.as
existentes, al marco poltico institucional de la provincia, al
contexto econmico-social en el que se presenta la problemtica respectiva, etctera. Los problemas identificados y
priorizados constituyen en su conjunto la problemtica de
gestin que deber encarar el grupo u organismo responsable de disear e implementar el programa o proyecto.
Una vez concluida esta etapa, mediante la confeccin
de un listado valorativo (ranking) de problemas, deberan
analizarse los procesos y/o problemas que conducen a cada uno de los elementos constitutivos de la problemtica
de gestin, identificando aquellos factores o procesos cau- ..
sales sobre los que existe capacidad de intervencin por
parte de los actores sociales concretos responsables de disear un programa o proyecto. Para alcanzar este objetivo
ser necesario reconocer las interrelaciones existentes entre los problemas identificados, reconstruyendo colectivamente un modelo integrado de pr:oblemas que permita
identificar los puntos y procesos crticos sobre los cuales
hay que actuar (y es viable hacerlo) para desencadenar modificaciones que tiendan _a corregir o resolver los problemas que afectan la situacin de la poblacin objetivo en la
temtica considerada (Robirosa, Cardarelli y Lapalma,
1989). En este punto resulta decisivo tener en cuenta a los
actores sociales concretos involucrados e involucrables en
una propuesta, de acuerdo con sus capacidades especficas

9. La cantidad de talleres ser variable, hasta completar los objetivos

propuestos.

96 .

--El diagnstico: algo.11U$ que una herramienta

de accin y con el control que ejercen sobre recursos o insumos crticos. Tambin es necesario identificar colectivamente a otros actores sociales con intereses en las reas o
procesos en que se trabajar y que podran movilizarse a
favor o en contra de un programa que intente modificar
-determinadas-situaciones-problema.-Esto significa que el diagnstico implica tambin analizar los intereses, posiciones y actitudes de todos los actores sociales reales respecto
de los problemas.sealados colectivamente, evaluando las
bases y los grados de poder de cada uno y las eventuales
alianzas y conflictos potenciales entre ellos.
La tcnica de taller se adapta. eficazmente a los propsitos del diagnstico participativo. Recordemos que un taller es un espacio sico y simblico. para la interaccin de
actores similares o diferentes que a travs de reflexin y
debate, facilitado por tcnicas de dinmica grupal, arriban
a un producto comn dnde se pueden marcar diferencias
o consensos. Se distingue de otras modalidades, como las
reuniones grupales o el seminario, porque mezcla aspectos
educativos y de interaccin social con la obtencin de un
producto concreto que puede ser aplicado inmediatamente ert la prctica cotidiana de trabajo. Es una herramienta
bsica de la planificacin y evaluacin participativa (Nirenberg, Brawerman y Ruiz, 2000).
ES recomendable tener un instrumento previamente diseado que los participantes debern llenar colectivamente a partir de l~ informacin que cada uno aporte. Los
participantes pueden subdividirse en dos o ms grupos de
acuerdo con la cantidad de gente convocada (es aconsejable incluir no menos de tres y no ms de ocho por grupo).
El instrumento se aplica a cada uno de los grupos, por separado, y el procesamiento, anlisis y discusin se hacen en
conjunto, para poder arribar a un nico producto que establezca tanto los- acuerdos como los disensos. Esto permite la confrontacin de los datos que cada uno aporta, una
. dev.olucin inmediata a los actores involucrados, y aporta
97

..

Oiga Nirtmbcrg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz

mayor seguridad y riqueza a la informacin que se vuelque
en el diagn.stico. Para completarlo, se podrn realizar
tambin entrevistas pautadas a informantes clave que no se
hubieran incluido en los talleres.
Es conveniente realizar adems el mapeo de recursos y actoreS que en forma prelitlnar se comenz al momento_de__ ~..,-
realizar la convocatoria. Para ello se aplicarn diversas tcnicas, como censos participativos o pequeas encuestas,
que permitan identificar los recursos locales, institucionales y humanos que puedan ser tiles para el establecimiento de coordinaciones o articulaciones durante el desarrollo
de la intervencin. Ese mapeo debe referirse con precisin
al rea territorial y poblacional que se pretende cubrir (un
barrio o un conjunto de.ellos, un municipio, etctera), sin
dejar de considerar ]a relevancia de sus problemas en el
marco de unidades territoriales mayores (municipio o provincia, segn el caso).
Una vez cumplidos los pasos anteriores, el equipo'tcnico elaborar un nuevo documento, que luego de redactado
ser sometido a la revisin y ajuste por parte de los actores
convocados. Recin entonces, ese equipo tcnico estar en
condiciones de formular un programa provincial y/o local
que tambin ser puesto a consideracin del grupo o comit multiactoral.
Cumplidos los objetivos de diagnstico y formulacin
del programa, los integrantes de ese espacio pueden cambiar sus funciones para convertirse en una instancia de asesoramiento, consulta y seguimiento semiexterno de las
acciones del programa o proyecto.
Sin duda, la principal diferencia entre los diagnsticos participativos y los tradicionales es quin los realiza; el paso participativo propiamente dicho (cuando intervienen
los actores no tcnicos, particularmente los pobladores y los
beneficiarios potenciales) es el segundo, pero ya en el primer momento se establecen los lazos intersectoriales entre
tcnicos de diferentes reas o disciplinas, lo cual tambin
-99

El diagnstico: algo ms que una hen-amienta

marca una diferencia con las formas tradicionales de hacer
diagnsticos, ms ntidamente externas 'y .escasamente
multidisciplinarias.
L~ experiencia indica que el proceso puede interrumpirse al cumplir el primer momento y que el documento
_~~~ s_e_constituya en el diagnstico definitivo utilizado
para la fcirmulaciil-del progrru::Di'o proyecic>F:Elloser:i-,-mejor que no tener diagnstico en absoluto o tener uno
formulado por un tcnico en soJedad, con informacin de
escasa diversificacin y/o actualizacin. Por otra parte,
c:ian~o se ponga en marcha el programa, -siempre se esta-_
r~ a tiempo de llevar adelante el segundo momento, constituyndose sa en una forma posible de convocatoria a los
actores para que se incorporen a las actividades.
Por ltimo, debemos relativizar la secuencialidad real
d~ ~os ~os momentos planteados, aunque es importante
_disttnguirlospor sus caractersticas y productos principales. Es claro que puede haber variantes, de acuerdo con las
posibilidades o conveniencias concretas de cada caso particular. Por ejemplo, los. integrantes tcnicos de un rea u
organizaci6n determinada- pueden elaborar el documento
base para que, en un segun9o paso, se desarrolle un versin
definitiva mediante la tarea conjunta de los tcnicos de
otros sectores o disciplinas y de los actores de la sociedad
civil. Tambin hemos conocido casos en los que se incluyeron en el proceso intercambios de informacin y consultas por va electrnica. Aqu mtentamos plasmar las
lecciones aprendidas a partir de ciertas experiencias realizaoas que podrn servir como matriz generadora de diversas formas de encarar los procesos participativos para
formular diagnsticos confiables.

99

Oiga Nirenberg, Joiette Brawerman y Violeta Ruiz

El diagnstico: algo m{is que una herramienta

Diagn6stico participativo local sobre salud

de la poblaci6n adolescente

..c..
1

'E!

Propsitos:

_. E.5!ablec~r_la si~acin, las necesidades y demandas y los nudos ms problemticos que se presentan en el mbito local o
provincial en relacin con los/las adolescentes y jvenes.
. Conocer los recursos locales (reales o potenciales) para dar
respuestas adecuadas a las necesidades y demandas y a los problemas prevalentes relevados.

. Es llevado a cabo mediante un proceso gradual e interactivo, donde diversos actores sociales (incluidos los adolescentes
destinatarios de las acciones previstas) brindan, recogen, recopilan, discuten y analizan informacin relacionada (directa o indirectamente) con la salud de la adolescencia.
Principales efectos d~l diagn6stico participativo local

Los actores que cooperan en su elaboracin se mues.tran ms

interesados e involucrados en el proceso de ejecuci6n de las
decisiones.
Los planes y programas se enriquecen por la informaci6n, el
conocimiento y la experiencia de un nmero importante de
personas involucradas.
Los planes y programas tienen maJior probabilidad de correspondencia c~n las necesidades reales de los adolescentes
y jvenes.

Brinda a los actores interviniente5 la oportunidad de ampliar

y perfeccionar sus conocimientos y competencias (espacio de
aprendizaje colectivo).

..

ES EL PRIMER PASO PARA LA PROGRAMAcIN LOCAL

Y EL PROCESO DE EVALPAClN

100

101

Oiga Nirenberg, Joiette Brawerman y Violeta Ruiz

El diagnstico: algo m{is que una herramienta

Diagn6stico participativo local sobre salud

de la poblaci6n adolescente

..c..
1

'E!

Propsitos:

_. E.5!ablec~r_la si~acin, las necesidades y demandas y los nudos ms problemticos que se presentan en el mbito local o
provincial en relacin con los/las adolescentes y jvenes.
. Conocer los recursos locales (reales o potenciales) para dar
respuestas adecuadas a las necesidades y demandas y a los problemas prevalentes relevados.

. Es llevado a cabo mediante un proceso gradual e interactivo, donde diversos actores sociales (incluidos los adolescentes
destinatarios de las acciones previstas) brindan, recogen, recopilan, discuten y analizan informacin relacionada (directa o indirectamente) con la salud de la adolescencia.
Principales efectos d~l diagn6stico participativo local

Los actores que cooperan en su elaboracin se mues.tran ms

interesados e involucrados en el proceso de ejecuci6n de las
decisiones.
Los planes y programas se enriquecen por la informaci6n, el
conocimiento y la experiencia de un nmero importante de
personas involucradas.
Los planes y programas tienen maJior probabilidad de correspondencia c~n las necesidades reales de los adolescentes
y jvenes.

Brinda a los actores interviniente5 la oportunidad de ampliar

y perfeccionar sus conocimientos y competencias (espacio de
aprendizaje colectivo).

..

ES EL PRIMER PASO PARA LA PROGRAMAcIN LOCAL

Y EL PROCESO DE EVALPAClN

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