UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

ESCUELA DE GOBIERNO ALBERTO LLERAS CAMARGO

MAESTRIA EN GOBIERNO

TESIS DE MAESTRIA

ANALISIS DE LA IMPLEMENTACIN DEL SISTEMA GENERAL DE ALERTAS

TEMPRANAS PARA LA PREVENCIN DE VIOLACIONES DE DERECHOS
HUMANOS Y DIH.
UN CASO DE ESTUDIO DE SU EJECUCIN EN EL DEPARTAMENTO DE
ARAUCA A TRAVS DEL ENFOQUE INTEGRADO, 2001 - 2010

LUIS MILCIADES PEREZ GONZLEZ

CODIGO ESTUDIANTE: 200913470

DIRECTOR:
Dr. JAIME EDUARDO CARDONA RIVADENEIRA

BOGOTA D.C., 09 DE MAYO DE 2011

TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCION

CAPITULO 1. ANTECEDENTES
1.1 CONFIGURACIN Y EVOLUCIN DE LA POLTICA DE DERECHOS HUMANOS
Y LA PREVENCIN DE VIOLACIONES DE DDHH/DIH
1.2 ORIGEN DEL SAT DE LA DEFENSORA DEL PUEBLO Y DE LA CIAT

CAPITULO 2. DEFINICIN DE LA PROBLEMTICA EN EL CONTEXTO REGIONAL

Y GESTION DEL SAT/CIAT
2.1 EL CONFLICTO ARMADO EN EL DEPARTAMENTO DE ARAUCA
2.2 GESTIN DEL SAT/CIAT FRENTE AL RIESGO DE VIOLACIONES DE
DERECHOS HUMANOS
2.3 LA IMPORTANCIA DEL DEPARTAMENTO DE ARAUCA PARA EL ANALISIS

CAPITULO 3. METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN

3.1 EL CICLO DE LAS POLITICAS PBLICAS: LA IMPLEMENTACION
3.2 LOS ELEMENTOS DEL MODELO DE WINTER
3.2.1 El carcter del proceso de formacin de la poltica, antes de la ley o de la decisin de
implementarla.
3.2.2 El comportamiento organizacional e interorganizacional durante la implementacin de
la poltica.
3.2.3 El comportamiento burocrtico a nivel de calle.
3.2.4 La reaccin de los grupos destinatarios y otros cambios en la sociedad
3.3 ESTUDIO DE CASO
3.4 EL PROCESO DE RECOLECCION DE INFORMACION

CAPITULO 4. RESULTADOS DEL ANALISIS DE LA IMPLEMENTACION DEL

PROGRAMA BAJO EL ENFOQUE DE WINTER.
4.1 EL PROCESO DE FORMULACION DE LA POLTICA

4.2 EL COMPORTAMIENTO ORGANIZACIONAL E INTERORGANIZACIONAL DE

LA IMPLEMENTACIN
4.3 LOS BURCRATAS A NIVEL DE CALLE O DE PRIMERA LNEA

DE

ATENCIN
- Valoracin de las acciones de las autoridades del departamento de Arauca, 2006 2010
4.4 LA REACCIN DE LOS GRUPOS DESTINATARIOS Y OTROS CAMBIOS EN LA
SOCIEDAD

5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

ANEXOS

INDICE DE FIGURAS (GRFICOS)

Figura 1.1

Proceso de institucionalizacin del SAT- CIAT en el contexto poltico nacional

Figura 1.2

Sistema de Alertas Tempranas Fase I (Marzo 2001 Noviembre de 2002)

Figura 1.3

Sistema de Alerta Temprana Fase II (Noviembre de 2002 presente)

Figura 4.1

Esquema General del SGAT. Advertencia y Tipo de Respuesta

INDICE DE CUADROS
Cuadro 3.1 Diferencias entre las visiones top-down y bottom-up en la implementacin de una
poltica pblica
Cuadro 4.1. Hallazgos frente a la Formulacin de la poltica
Cuadro 4.2 Hallazgos frente al Comportamiento organizacional e interorganizacional
Cuadro 4.3 Hallazgos sobre el comportamiento de burcratas a nivel de calle
Cuadro 4.4 Hallazgos en la Reaccin de los grupos destinatarios en el departamento de
Arauca
INDICE DE ANEXOS
ANEXO 1. MAPA DE LA DISTRIBUCIN REGIONAL DEL SAT.
ANEXO 2: LOS SISTEMAS DE ALERTA TEMPRANA EN EL MUNDO
ANEXO 3. MAPA DEL DEPARTAMENTO DE ARAUCA
ANEXO 4. TABLAS DE RESULTADOS DE LA GESTIN DEL SAT
Tabla 1. Arauca. Alertas Tempranas emitidas directamente por el SAT
Tabla 2. Arauca. Informes de Riesgo emitidos por el SAT, por tipo de documento
Tabla 3. Municipios con mayor nmero de advertencias del SAT, 2001 - 2010
ANEXO 5. GRAFICOS DE LA GESTION DEL SAT
Grfico 1. Riesgos advertidos por el SAT, 2001-2010, y valoracin de CIAT
Grfico 2. Comparativo del total de advertencias por municipio del departamento
Arauca, desagregado por tipo de documento, 2001 - 2010
Grfico 3. Participacin porcentual del actor fuente de la amenaza identificada
Situaciones de Riesgo. 2004-2010
Grfico 4. Participacin porcentual de los tipos de poblacin identificados
situaciones de riesgo advertidas por el SAT. 2004-2010
Grfico 5. Participacin porcentual de las posibles conductas infractoras al DIH
situaciones de riesgo advertidas por el SAT. 2004-2010

de
en
en
en

Grfico 6. Participacin porcentual de los derechos fundamentales amenazados

identificados en situaciones de riesgo advertidas. 2004-2010
ANEXO 6. DINAMICA DEL CONFLICTO ARMADO EN ARAUCA
Grfica 7. Nmero de vctimas fatales (civiles y combatientes) en Arauca 1989-2010
Grfica 8. Acciones blicas (combates) en Arauca 1989-2010
ANEXO 7. ACCIONES REPORTADAS DE LAS AUTORIDADES DE ARAUCA A LA
CIAT

SIGLAS Y ACRNIMOS

ACNUR

Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados

AHE

Ayuda Humanitaria de Emergencia

AUC

Autodefensas Unidas de Colombia

AS

Accin Social

AT

Alertas Tempranas

CICR

Comit Internacional de la Cruz Roja

CCAI

Centro de Coordinacin de Accin Integral Presidencia de la Repblica.

CMAIPD

Comit Municipal de Atencin Integral para la Poblacin Desplazada

CDAIPD

Comit Departamental Atencin Integral para la Poblacin Desplazada

CONPES

Consejo de Poltica Econmica y Social

DDHH

Derechos Humanos

DIH

Derecho Internacional Humanitario

DNP

Departamento Nacional de Planeacin

DP

Defensora del Pueblo

El CIAT

Comit Interinstitucional de Alertas Tempranas

ELN

Ejrcito de Liberacin Nacional

ERPAC

Ejrcito Revolucionario Popular Antiterrorista de Colombia

FARC

Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia

FFMM

Fuerzas Militares

ICBF

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

INCODER

Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural

La CIAT

Comisin Intersectorial de Alertas Tempranas

MAP

Minas Anti Personal

MIJ

Ministerio del Interior y de Justicia

MSI

Management Systems International

MSD

Management Science for Development

NNA

Nios, Nias y Adolescentes

OACNUDH

Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los

Derechos Humanos

OEA

Organizacin de Estados Americanos

OGAI

Otros Grupos Armados Ilegales

ONU

Organizacin de Naciones Unidas

OSC

Organizaciones de la Sociedad Civil

PAICMA

Programa Presidencial

para la Accin Integral contra Minas

Antipersonal
PMA

Programa Mundial de Alimentos de Naciones Unidas

PNADF

Poltica Nacional de Atencin al Desplazamiento Forzado

PNUD

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

PSD

Poblacin en situacin de desplazamiento

SAT

Sistema de Alertas Tempranas de la Defensora del Pueblo

SGAT

Sistema General de Alertas Tempranas

SNU

Sistema de Naciones Unidas

SIPOD

Sistema de Informacin de poblacin desplazada de Accin Social

UNIFEM

Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer

USAID

Agencia de los Estados Unidos para el desarrollo Internacional

ABSTRACT

Esta investigacin tiene como objetivo ilustrar cmo ha sido el proceso de implementacin
del Sistema General de Alertas Tempranas (SGAT) durante el periodo 2001 al 2010, a partir
de un caso de estudio en el departamento de Arauca. Para llevar a cabo el anlisis de la
implementacin del SGAT, se utiliz un enfoque integrado propuesto por Soren Winter
(1990) a partir del estudio de cuatro elementos: el proceso de formulacin de la poltica, el
comportamiento organizacional e interorganizacional, el papel de los burcratas a nivel de
calle y la reaccin de los grupos destinatarios y los cambios en el contexto social. Se deduce
como resultado del anlisis, que en Arauca an existen fuertes barreras para una eficaz
implementacin, donde los comportamientos organizacionales y de los funcionarios pblicos
(burcratas a nivel de calle), determinan en gran manera el tipo de resultado del SGAT, y que
por tanto explican el actual estado del riesgo de violaciones de derechos humanos e
infracciones al Derecho Internacional Humanitario DIH.

INTRODUCCION
Cmo el diseo institucional, la formulacin de la poltica, el rol de los actores responsables
de la implementacin, los grupos objetivos y el contexto territorial, afectan el cumplimiento
de los objetivos de un programa de prevencin y proteccin de derechos humanos e
infracciones al Derecho Internacional Humanitario en el marco del conflicto armado interno
en Colombia?

Esta investigacin, centra su atencin en uno de los programas creados para la prevencin de
violaciones masivas de derechos humanos a comienzos del ao 2001, cuyo objetivo principal
buscaba prevenir las reiteradas masacres y desplazamientos masivos de poblacin y dems
infracciones al Derecho Internacional Humanitario DIH cometidos por los actores armados
ilegales en el marco del conflicto armado interno: el Sistema General de Alertas Tempranas
(SGAT).

El SGAT para la prevencin de violaciones masivas de derechos humanos, lo conforman el

Sistema de Alertas Tempranas (SAT) de la Defensora del Pueblo y la Comisin Intersectorial
de Alertas Tempranas (CIAT) del Ministerio del Interior y de Justicia. Ambas instancias
configuran el eje de la prevencin en el Estado colombiano; sin embargo, desde su creacin,
es muy poco lo que se sabe sobre el proceso de implementacin de dicho Programa.

Para aproximarse a la comprensin de su proceso de implementacin, se propone realizar un

estudio de caso en el departamento de Arauca, buscando responder a la siguiente pregunta:
Cmo ha sido el proceso de implementacin del Sistema General de Alertas Tempranas a
partir del estudio de caso en el departamento de Arauca durante el periodo 2001 2010? A
partir de la respuesta de este interrogante se espera comprender. Qu factores determinan la
incidencia y eficacia de las alertas tempranas en el departamento de Arauca en materia de
prevencin de violaciones de DDHH e infracciones al DIH?. Metodolgicamente el estudio se
orienta a partir del enfoque integrado de Soren Winter (1990).

La investigacin consta de cinco captulos. En el primer captulo se describe el proceso

histrico de la implementacin del SAT/CIAT, abordando sus vicisitudes polticas durante su
9

surgimiento y creacin. Se incluyen algunos resultados de dos evaluaciones hechas por MSI
(2004) y Democracia Internacional (2009), ambas solicitadas por la USAID a su programa de
Derechos Humanos en Colombia.

En el segundo captulo se aborda las caractersticas del conflicto armado que afectan al
departamento de Arauca durante estos ltimos 30 aos y las consecuencias en materia de
violacin de derechos humanos e infracciones al DIH. A partir de la comprensin de este
contexto se justifica la necesidad de contar con un mecanismo de alertas tempranas que
contribuya a generar informacin para prevenir sus efectos nocivos a nivel humanitario;
muestra entonces cules han sido los resultados del proceso de implementacin del
SAT/CIAT en el departamento a travs de las Alertas Tempranas, Informes de riesgo y Notas
de Seguimiento, as como las acciones de proteccin y prevencin.

En el tercer captulo se explica la metodologa utilizada para el anlisis del proceso de

implementacin del SGAT en el departamento de Arauca: el marco terico de las polticas
pblicas, en donde se describe los elementos del modelo de Soren Winter y el proceso de
captura de informacin a travs de fuentes primarias (entrevistas semi-estructuradas) y
secundarias (archivos, documentos institucionales y publicaciones sobre el tema). Se describe
cules fueron los actores entrevistados y la herramienta tcnica utilizada para su
procesamiento, el software Atlas.Ti.

El cuarto captulo plantea los resultados y hallazgos de la investigacin, descritos segn los
cuatro elementos del enfoque integrado de Winter. Cada elemento de este modelo se
desarrolla segn la evidencia encontrada que se considera afectan la eficacia de la
implementacin y de los objetivos del SGAT en el departamento de Arauca.

A partir de los hallazgos anteriores, se realizan unas conclusiones a las cuales se les hace una
serie de recomendaciones que se consideran ayudaran a mejorar el proceso de
implementacin del SGAT en este departamento.

10

Se espera que los resultados de esta investigacin contribuyan a la reflexin sobre la poltica
de derechos humanos y de prevencin de violaciones de DDHH existente en el Pas y la
manera como se disean e implementan. Para ello se ha considerado que un buen ejemplo
para su anlisis es el sistema SAT/CIAT que ha venido tomando resonancia poltica en
Colombia.

11

CAPITULO 1. ANTECEDENTES
1.1 CONFIGURACIN Y EVOLUCIN DE LA POLTICA DE DERECHOS
HUMANOS Y LA PREVENCIN DE VIOLACIONES DE DDHH/DIH 1
La exhaustiva investigacin de Soto (2006), muestra que durante la administracin del
Presidente Andrs Pastrana se formul una poltica especfica en materia de derechos
humanos y Derecho Internacional Humanitario, producto de un proceso que atraves por
varias etapas y que cont, en cada una de ellas, con participantes diversos. De acuerdo con
Soto (2006), este proceso ilustra una perspectiva incremental de la formulacin de una
poltica, ya que constata que se nutri, en buena medida, de la poltica de la administracin
Samper (1994-1998), cuyas orientaciones terminaron prevaleciendo. Sin embargo, debi
enfrentar puntos de discusin crticos en su momento, que an hoy da no se han superado por
completo e inciden de manera notable en el proceso de implementacin de los programas de
prevencin y proteccin de derechos humanos 2.
Por primera vez el tema de los derechos humanos fue encargado a un Vicepresidente de la
Repblica 3. La poltica consagr los siguientes lineamientos: a) lucha contra los grupos
armados al margen de la ley; b) la seguridad de los defensores de derechos humanos y de
personas amenazadas; c) atencin a la poblacin desplazada por la violencia; d) medidas
particulares de impulso al Derecho Internacional Humanitario; e) impulso a la administracin
de justicia; y, f) un Plan Nacional de Accin de Derechos Humanos y DIH. La poltica
finalmente expedida se estructur alrededor de una Presentacin, unos Objetivos y unas reas
prioritarias de trabajo4.
La necesidad de disear y poner en marcha un sistema de alerta temprana para la prevencin
de la ocurrencia de masacres y desplazamientos forzados, apareci registrada dentro de las
reas prioritarias de trabajo, y se pidi que estuviera de conformidad con las
recomendaciones de la Oficina del Alto Comisionado para las Naciones Unidas. Pese a que
se conformaron, durante toda la administracin Pastrana, varios grupos de trabajo integrados

Esta seccin se fundamenta en el trabajo investigativo de SOTO (2006). En este texto se hace una descripcin extensa y detallada de lo que
ha sido la formulacin y desarrollo de las polticas gubernamentales de derechos humanos expedidas despus de la Constitucin de 1991 y su
evolucin en el tiempo. Tambin se puede consultar ROTH D. (2006).
2
Dicho proceso tuvo lugar en el periodo comprendido entre octubre de 1998 y agosto de 1999 y buscaba asegurar el compromiso de las
distintas entidades gubernamentales responsables de la promocin y proteccin de los derechos humanos y el DIH.
3
Desde 1987, haba sido la figura del Consejero Presidencial (Decreto 2111 de 1987; luego en 1991 regulada de nuevo a travs del Decreto
1680). Soto (2006), Ibd.
4
En la Presentacin se consignaron los principios y los criterios ms relevantes: el imperio tico-jurdico a favor de los derechos humanos
consagrado en la Constitucin; las obligaciones en el plano internacional; la conjuncin entre la jurisdiccin interna y la e xterna reflejada en
el llamado bloque de constitucionalidad; el condicionamiento recproco entre la paz y los derechos humanos; la conciliacin entre las
exigencias de la paz y las de la seguridad; el complemento de la visin clsica de los derechos humanos con la visin del derecho
internacional Humanitario; y la colaboracin entre el Estado y la sociedad. Como Objetivos de la poltica se instituyeron el respeto, la
promocin y garanta de los derechos humanos, la atencin de consecuencias por los casos de violacin de estos, y la humanizacin del
conflicto armado. Dentro de las reas prioritarias definidas se encontraban las medidas comunes contra los grupos de autodefensa e
insurgentes, que comprenda, entre otras, el sistema de alerta temprana. Soto (2006), op.cit, Pg. 199. Itlicas del autor.

12

por las entidades gubernamentales y estatales con responsabilidades en la proteccin de los

derechos humanos, no se logr disear el Sistema 5.
Uno de los aspectos que destaca Soto (2006), es que desde este momento de la discusin y
formulacin, estuvo presente la confusin o intencin de entremezclar elementos
pertenecientes a una poltica de seguridad o defensa con los enfoques de polticas de
derechos humanos. Al parecer, la razn que justificaba dicha apreciacin responda a la
necesidad de crear unas condiciones de seguridad propicias para el disfrute de derechos,
producto de la concertacin con el Ministerio de Defensa.
As, bajo el ttulo de Lucha contra los grupos armados al margen de la ley, se consignaron
materias tales como lucha contra la insurgencia armada, combate al secuestro, combate a los
grupos de autodefensa y medidas comunes contra los grupos de autodefensa y los
insurgentes (Soto, 2006; pp. 212). Esta incorporacin podra provenir del inters en poner de
relieve que las acciones de los grupos armados al margen de la ley eran la principal fuente de
vulneracin de los derechos fundamentales de los habitantes del pas, situacin a la cual no
poda ser ajena una poltica de derechos humanos.
En esencia, lo que evidenci este primer conflicto de visiones (seguridad y defensa versus
respeto de los derechos humanos) en esta primera etapa de la formulacin de la poltica de
derechos humanos, fue el impacto de considerar los derechos y el DIH en la cultura poltica y
social de la accin del Estado, particularmente en los temas de seguridad, defensa y acceso a
la justicia (Ministerio de la Defensa Nacional, la Cancillera, el Ministerio del Interior). En
ese sentido, para enfrentar los desafos del conflicto armado interno, los agentes estatales
deban respetar los derechos humanos y el DIH y garantizar el cumplimiento en la ejecucin
de las medidas de prevencin, control y mitigacin de sus violaciones.
Desde entonces, la lucha contra la insurgencia se mantiene como el resorte de la poltica de
seguridad y defensa adelantada por el Ejecutivo, y la poltica de derechos humanos se encarga
de hacer seguimiento a los resultados operacionales del conflicto armado interno. La puesta
en marcha del Plan Colombia fortaleci el componente de seguridad, el cual se
institucionaliz con la Poltica de Seguridad Democrtica durante los dos gobiernos del
Presidente Uribe Vlez (2002-2006-2010); a partir de entonces, se impuso un cambio en la
concepcin de la poltica de derechos humanos, y muchos de los lineamientos definidos
durante la administracin Pastrana, quedaron relegados para darle paso a los enfoques de
seguridad por encima de todo.

A pesar de lo anterior, fue recurrente que se sacara a relucir la existencia del mismo cuando se trataba de dar cuenta de las acciones
preventivas ante diversos organismos internacionales (Soto, 2006; pp. 213). El SAT slo comenz a funcionar a partir del ao 2001 y como
iniciativa de la Defensora del Pueblo.
5

13

Durante la administracin Uribe, el componente de prevencin de violaciones de derechos

humanos se fundament en la accin del sistema de alertas tempranas6, del cual se esperaba
que consolidara la informacin para la valoracin oportuna del riesgo y la anticipacin de
eventos violentos contra la comunidad. Este Gobierno consider al Sistema como la base de
su poltica de prevencin, y a la Seguridad Democrtica como la poltica de derechos
humanos y DIH.
Es decir, se pens inicialmente que la puesta en prctica de la estrategia de consolidacin
territorial, era suficiente para lograr la prevencin de violaciones de DDHH, y que bajo esa
poltica se sometan los actores armados, logrando una reduccin de las violaciones de
DDHH.
En efecto, hubo una disminucin de los principales ndices de violencia durante el periodo
2003 - 2009, con una notoria reduccin de las masacres y de los homicidios; se logr un
copamiento territorial que facilit mayor movilidad en las carreteras, avances en la proteccin
de la infraestructura energtica, y se dio todo el proceso de desmovilizacin paramilitar que
tambin condujo, en su momento, a una reduccin muy fuerte de las cifras de violaciones a
los DDHH 7.
Con base en estos supuestos, el gobierno consider la Poltica de Seguridad Democrtica
como suficiente para prevenir, y por tanto desestim8 definir una poltica de Derechos
Humanos y de Prevencin, tras considerar que la una conduca a la otra; por el contrario, la
continu a travs de la fase de Consolidacin (2006-2010). Tan slo desde el
pronunciamiento de la Corte Constitucional 9 (auto 008 a la sentencia T-025) se evidenci la
necesidad de estructurar una poltica de prevencin de DDHH/DIH, y puso en discusin el
sobre-reconocimiento de la Seguridad Democrtica, como poltica de prevencin.

Vase, VICEPRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. (2006). Se debe considerar aqu que el sistema de alertas tempranas era entendido para
el Gobierno nacional como un mecanismo conjunto entre el SAT de la Defensora del Pueblo y el CIAT, el cual se haba creado al inicio de
esta administracin y ahora se buscaba fortalecer institucionalmente a travs de un Decreto reglamentario; el inters en este programa como
poltica de prevencin, era que la misma fortalecera la accin anticipada de la fuerza pblica en el marco de la poltica de Seguridad
Democrtica.
7
Segn el Informe del Presidente Uribe al Congreso de la Repblica 2010, durante el periodo 2003 -2009, el nmero de homicidios se
redujo en un 32,76% y el de secuestros extorsivos en 89,96%; los actos de terrorismo disminuyeron en un 81%; las vctimas de masacres en
70,83%; las acciones subversivas en un 64% y el nmero de personas desplazadas de 2008 a 2009 en 43,35%.
8
Es necesario tener presente que el nuevo Gobierno no continu con las iniciativas de trabajo que vena haciendo su predecesor hacia la
estructuracin de una poltica de derechos humanos y de prevencin. USAID tambin estuvo proponiendo el apoyo y fortalecimiento tcnico
y financiero pero no fue considerado.
9
Sentencia T-025 de 2004. En esta Sentencia, la Corte decidi declarar que la situacin en que viven los desplazados representa un estado
de cosas inconstitucional. La Corte adopt esta determinacin debido a la situacin de desconocimiento masivo, generalizado y sistemtico
de los derechos constitucionales de la poblacin desplazada por la violencia, y a las falencias estructurales de la respuesta estatal que
comprometen varias entidades pblicas. En el pasado, desde 1997, la Corte, a travs de sus diferentes Salas, imparti 17 sentencias rdenes
especficas que no han conducido a que se corrijan las vulneraciones a los derechos de los desplazados. En, CORTE CONSTITUCIONAL.
Sala Tercera de Revisin. Comunicado de Prensa, Febrero 6 de 2004. Tomado de, http://www.disaster-info.net/desplazados/legislacion/0602-04SENTENCIAT-025-041.pdf Revisado el 07 de mayo de 2011.

14

Fue a partir de entonces que mecanismos como el SAT, comenzaron a ser considerados en la
definicin de los programas de prevencin y atencin a la poblacin desplazada, obligando as
al gobierno nacional a formalizar el CIAT de manera normativa, lo que ocurri en el 2007.
1.2 ORIGEN DEL SAT DE LA DEFENSORA DEL PUEBLO Y DE LA CIAT
Como se mencion anteriormente, a partir de la poltica de derechos humanos diseada
durante el gobierno Pastrana, se dispuso el diseo y puesta en marcha del mecanismo de alerta
temprana para la prevencin de desplazamientos y masacres (Soto, 2006; pp. 243). Y esto se
hizo porque los hechos de violencia y la violacin de derechos humanos y DIH se
consideraban un grave problema pblico.
Figura 1.1. Proceso de institucionalizacin del SAT-CIAT en el contexto poltico nacional

Fuente: elaboracin del autor con base en revisin documental y normativa.

PNADF: Plan Nacional de Atencin al desplazamiento forzado

La figura 1.1. muestra un recuento cronolgico de manera sucinta, de lo que ha sido el

proceso de institucionalizacin e implementacin del Sistema General de Alertas Tempranas
(SAT CIAT); se puede observar retrospectivamente, el resultado de un lento proceso
evolutivo de lo que ha sido el inters del Estado en materia de derechos humanos (DDHH) e
infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH).

15

Fue desde el ao 1995, que las autoridades colombianas con el apoyo de agencias
internacionales comenzaron a discutir la necesidad de definir programas y mecanismos para
la prevencin de las graves violaciones masivas de derechos humanos que afectaban a la
poblacin civil (desplazamientos masivos y masacres) 10. En 1997 se aprueba la Ley 387 que
le imprime un fundamento legal a la prevencin 11. Sin embargo, desde comienzos del ao
1998 la Defensora del Pueblo ya vena adelantando acciones hacia la identificacin de los
factores de riesgo derivados de conflicto armado 12. En 1999 con la formulacin de la poltica
de derechos humanos del Gobierno Pastrana, en noviembre se elabora el CONPES 3057 que
propone la creacin de un sistema de alertas tempranas en el seno de la Defensora del Pueblo.
Sin embargo, fue hasta marzo del ao 2001 cuando se implementa el SAT cuya estrategia se
basaba en la advertencia temprana y la coordinacin de la respuesta en materia de proteccin
civil y militar; a partir de este ao comenz a emitir documentos denominados Alertas
Tempranas. En noviembre del ao 2002, el Gobierno Nacional a travs del Ministerio del
Interior y de Justicia, cre el Comit Interinstitucional de Alertas Tempranas CIAT13 con la
intencin de concentrar y coordinar la respuesta estatal de las situaciones de riesgo advertidas
por el SAT de la Defensora del Pueblo. En conjunto, estas dos instancias configuraron lo que
se podra denominar el eje de los programas de Prevencin en Colombia.
El Sistema de Alertas Tempranas de la Defensora del Pueblo fue diseado para prevenir
violaciones masivas y sistemticas de derechos humanos y defender el derecho internacional
humanitario (DIH). MANAGEMENT SYSTEMS INTERNATIONAL MSI (2004), afirma
que es el nico sistema de este tipo que opera en el mundo dirigido como programa pblico
de un Estado14; inici actividades como un proyecto de cooperacin internacional financiado
El documento CONPES 2804 de 1995 haba definido el Programa Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la
Violencia, incluyendo como estrategias de prevencin la constitucin de un Sistema de Informacin y Alerta Temprana y uno de Respuestas
Institucionales. Vase, CONSEJO DE ESTADO (Radicacin No. 1.969 de 2009).
11
En 1997 se aprueba la Ley 387, que ordena al Gobierno Nacional disear el Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada por la Violencia (Art. 9); y estableci la Red Nacional de Informacin para la Atencin a la Poblacin Desplazada como el
instrumento que garantice al Sistema una rpida y eficaz informacin nacional y regional sobre los conflictos violentos, la identificacin y
el diagnstico de las circunstancias que obligan al desplazamiento de la poblacin, as como la evaluacin de su magnitud y de las
respuestas que deban darse. CONSEJO DE ESTADO. (Op. cit. Radicacin No. 1969 de 2009).
12
La idea fue discutida inicialmente en 1997, tras la masacre de civiles a ma nos de paramilitares en Mapiripn (Meta), zona influenciada
por las FARC. Para ese momento, represent una proyeccin del poder militar de las AUC, ms all de sus bases operacionales, sin
precedentes; varios oficiales estatales fueron culpados de la responsabilidad por su omisin de respuesta ante alertas previas al ataque. Ver,
MANAGEMENT SYSTEMS INTERNATIONAL MSI(2004). En febrero de 1998, la Defensora le solicit al PNUD, asistencia tcnica
para profundizar en el conocimiento de las lgicas econmicas, polticas y culturales que subyacen a los fenmenos de las masacres y del
desplazamiento forzado, con el objeto de desarrollar una estrategia de prevencin de estos graves hechos. Como resultado de esta solicitud se
formul el proyecto de asistencia tcnica preparatoria No. COL98/006 a 01/99, con el ttulo acciones preventivas en apoyo de la defensa de
los derechos humanos. Esta aproximacin dio origen a iniciativas que fueron consignadas en el Banco de Proyectos del DNP, destacndose
la propuesta de la Defensora del Pueblo consistente en Disear un Sistema de Alertas Tempranas para monitorear el desarrollo de los
hechos violentos generados por las organizaciones armadas, con el fin de que la sociedad colombiana genere medidas de prevencin y
proteccin de las poblaciones en riesgo. Vase, DEFENSORA DEL PUEBLO (2003); SISTEMA DE ALERTAS TEMPRANAS Defensora del Pueblo- ACNUR. (1999).
13
Es necesario aclarar que en su inicio el CIAT fue un Comit ad hoc que coordinaba la Direccin de Gobernabilidad y orden pblico del
Ministerio del Interior, cuyos miembros inicialmente fueron: Vicepresidencia de la Repblica, Polica Nacional, Ejrcito Nacional,
Ministerio del Interior y Justicia, Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y desde abril de 2002 se incluy la Red de Solidaridad
Social (hoy Accin Social), programa presidencial encargado de los asuntos relativos al desplazamiento forzado interno, y otr os temas
sociales.
14
Para una revisin ms exhaustiva sobre los sistemas de Alertas Tempranas en el mundo vase el Anexo 2; tambin, AUSTIN Alexander.
Early Warning and the field: A cargo cult science? En: http://www.berghof-handbook.net. Consultado por ltima vez el 28 de Junio de
2009. BARRS Caey. Conflict Early Warning: Warning who? En: http://www.jha.ac/articles/a184.pdf. Consultado por ltima vez el 21 de
Mayo de 2009. BRECKE Peter. Risk Assessment Models and Early Warning Systems. En: http://bibliothek.wzb.eu/pdf/2000/p00-302.pdf.
10

16

por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional USAID, en el seno
de la Defensora del Pueblo y denominado Sistema de Alertas Tempranas en Derechos
Humanos, en el marco del Plan Colombia, para promover la implementacin de un programa
efectivo de derechos humanos. Su misin ha sido la de analizar el conflicto armado interno a
nivel local y regional, para advertir amenazas que permitan a las autoridades concernidas
implementar medidas protectoras de los derechos fundamentales de la poblacin civil.
Figura 1.2. Sistema de Alerta Temprana Fase I (Marzo 2001- Noviembre de 2002)

Fuente: USAID/MSI, (2004)

Segn las evaluaciones financiadas por USAID, el SAT ha pasado por dos grandes
momentos: una primera fase (2001- Noviembre de 2002) antes de la existencia del CIAT (Ver
figura No. 1.2). Y una segunda fase a partir de diciembre del ao 2002 hasta ahora (Ver figura
No. 1.3). En la primera fase, segn MSI, El sistema constituido originalmente era
relativamente rpido, gil y transparente. Las ventajas evidenciadas de este primer modelo
fue que el Delegado de la Defensora 15 poda verificar la informacin en fuentes locales y
emitir alertas en un tiempo razonable. Las alertas tempranas eran pblicas 16 y concebidas en
el marco nacional e internacional de los derechos humanos y el DIH.

Consultado por ltima vez el 26 de mayo de 2009. Para el caso del Sistema de Alertas Tempranas y el CIAT, en Colombia, vans e los
informes de las evaluaciones hechas al Programa de derechos humanos financiado por USAID: MSI (2004), DEMOCRACY
INTERNATIONAL INC. (2009). Vase tambin, DEFENSORA DEL PUEBLO (2004). Para este acpite se han incorporado las
apreciaciones y respuestas del Defensor Delegado y Director del SAT, Dr. Jorge E. Calero Ch. y de la Dra. Lucia Garca, Directora MSD,
quienes fueron entrevistados en el marco del trabajo de campo de esta tesis.
15
En ese momento, ao 2002, corresponda a la Delegada para el Estudio y la Defensa de la Participacin Ciudadana. Y quien firmaba las
Alertas Tempranas era la Directora Nacional de Atencin y Trmite de Quejas. Vase, DEFENSORA DEL PUEBLO (2002). Informacin
suministrada tambin por el Director del SAT.
16
Se enviaban a las autoridades locales y nacionales y estaban disponibles a las comunidades locales y a los representantes de la comunidad
internacional involucrada con asistencia humanitaria y proteccin de los derechos humanos, tales como las Oficinas de la Alta Comisionado
para los Refugiados de las Naciones Unidas, de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, el Comit
Internacional de la Cruz Roja, as como a las ONGs nacionales e internacionales. (USAID/MSI, 2004, pp.).

17

Las evaluaciones de MSI (2004) y Democracia Internacional (2009), as como los

entrevistados para esta tesis, coinciden en sealar que la desventaja de este primer modelo fue
la poca incidencia que poda tener la Defensora del Pueblo en la formulacin y ejecucin de
polticas pblicas (funcin del gobierno nacional), en tal sentido, la primera fase del Sistema
de Alertas Tempranas fue considerada principalmente exhortatoria. Actualmente, esta
dificultad persiste.
Las contradicciones polticas sobre el surgimiento del SAT, emergieron con los hechos
trgicos de Bojay 17 (Choc), ya que posteriormente se supo que la Defensora haba emitido
una alerta temprana anunciando a las autoridades de ataques y amenazas inminentes contra la
poblacin civil (MSI, 2004). Esto conllev a un cuestionamiento desde el nivel internacional
y nacional sobre el papel de las autoridades frente a las Alertas Tempranas del SAT, lo que
motiv al Gobierno nacional y a las fuerzas armadas mismas, a presionar para modificar el
Sistema.
Figura 1.3. Sistema de Alerta Temprana Fase II (Noviembre de 2002 - presente)

Fuente: SAT

En respuesta a las debilidades y limitaciones del diseo del SAT, a finales de 2002, el
gobierno recin posesionado de lvaro Uribe propuso la creacin del Comit
Interinstitucional de Alertas Tempranas (CIAT) 18 para desarrollar una respuesta estatal ms
coherente a los informes generados por la Defensora del Pueblo.
17

El 2 mayo de 2002, las FARC atacaron el centro poblado de Bojay (Choc) donde tambin se encontraba n asentados los paramilitares;
esta violenta incursin oblig a la comunidad a refugiarse en la iglesia catlica para protegerse; sin embargo, un cilindro de gas cargado con
explosivos arma rudimentaria de muy poca precisin y prohibida por el DIH- fue lanzada por las Farc, estrellndose directamente contra la
iglesia y asesinando a 119 personas, de los cuales la mayora eran mujeres y nios.
18
Los miembros del CIAT inicialmente fueron: Vicepresidencia de la Repblica, Polica Nacional, Ejrcito Nacional, Ministerio del Interior
y Justicia, Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y desde abril de 2002 se incluy la Red de Solidaridad Social (hoy Accin
Social). Es necesario aclarar que en su inicio el CIAT fue un Comit ad hoc que coordinaba la Direccin de Gobernabilidad y Orden Pblico
del Ministerio del Interior. Fue hasta julio 27 de 2007 que se reglament normativamente el CIAT como Comit bajo el Decreto 2862.
Posteriormente, se reglamenta como la Comisin Intersectorial de Alertas Tempranas CIAT de acuerdo al Decreto 2780 de agosto 03 de
2010, el cual tambin modific la denominacin, composicin y estructura de la CIAT. El Decreto 2780 reglamenta la CIAT a partir de dos

18

En esta nueva fase del Sistema, la Defensora no genera alertas tempranas (ver figura 1.3), en
cambio produce Informes de riesgo. Estos Informes no son pblicos ni circulan libremente,
siendo enviados directamente al CIAT, cuyos miembros tienen la responsabilidad de verificar
la informacin a travs de sus representantes locales y dems contactos. Posterior a la
verificacin, la CIAT convoca una reunin de sus miembros y decide si es necesario emitir
una alerta temprana. En los casos que la CIAT no decide emitir la alerta temprana, enva
igualmente el informe de riesgo a las autoridades locales competentes con una serie de
recomendaciones sobre las medidas que se deben tomar.
Finalmente, MSI (2004) identific que el cambio de la Fase I a la Fase II, no signific una
reduccin apreciable en el nmero de violaciones sucedidas despus de la emisin de una
Alerta Temprana o Informe de Riesgo. Cada modelo muestra ciertas fortalezas y debilidades.
Agrupadamente, los dos modelos parecen tener el mismo impacto en la prevencin de
violaciones masivas de derechos humanos. Tambin recomendaba que los Informes de
Riesgo se hicieran pblicos y accesibles a todos los ciudadanos y actores nacionales e
internacionales que estn interesados. Una mayor apertura del sistema lo har ms efectivo y
receptivo.
En lo que respecta a la consolidacin de la estructura interna del SAT y del CIAT, han tenido
un crecimiento exponencial durante estos 10 aos; el SAT pas de tener tres analistas, luego
siete, llegando en la actualidad a 25 analistas regionales19 y cinco nacionales; USAID financi
progresivamente la estructura de personal toda vez que no estaba creado el Sistema dentro de
la entidad20. En una etapa ms institucionalizada con la creacin de la Delegada para la
Evaluacin de Riesgos de la Poblacin Civil a consecuencia del conflicto armado, la
Defensora del Pueblo asume el financiamiento del Director, de una Secretaria y algunos
costos a partir del 2004. En el 2005 se fijaron unas metas de institucionalizacin progresiva
con el fin de que el SAT dejara de depender de la cooperacin internacional, logrndose ya un
83% de institucionalizacin (financiado por el presupuesto nacional) 21; la Cooperacin se ha
dirigido ahora a dar un apoyo ms cualificado en el tema de asistencia tcnica para los ajustes
metodolgicos. En el caso de la CIAT, cuenta con ocho profesionales dentro de la unidad de
asuntos territoriales dedicados al anlisis de los Informes de Riesgo y Notas de Seguimiento
del SAT y el seguimiento de las medidas implementadas por las autoridades concernidas.
En sntesis, y desde el punto de vista de incidencia en poltica pblica, es lo que se ha logrado
construir como programa pblico para la prevencin de violaciones de DDHH e infracciones
Instancias: una de carcter Poltico y otra de carcter Operativo. Para diferenciar uno de la otra (Comit de Comisin), se antepondr el
artculo el para referirse al Comit (el CIAT) y la CIAT para aludir a la Comisin en el marco del Decreto 2780 de 2010.
19
Vase el Mapa de la distribucin regional del SAT en el Anexo 1.
20
Segn la Directora de MSD Colombia, en la primera fase del Programa de Derechos Humanos de USAID, el componente de prevencin,
donde se incluye el SAT, vali US$ 6 millones, mientras que la segunda fase que culmina en 2011, aproximadamente US$ 2,5 millones.
digamos ahorita llevamos 2.5 millones segunda fase, que es mucho ms reducido por el proceso de institucionalizacin, del 2005 al 2010.
Pero de ah para atrs, creo que eran 6 millones.
21
Segn el DNP, el presupuesto apropiado para el SAT de la DP, desde el 2006 al 2011, tiene la siguiente asignacin: 2006: $300 millones;
2007: $300 mill.; 2008: $500 mill.; 2009: $700 mill.; 2010: $2.370 mill.; y 2011: $2.600 millones.

19

al DIH en Colombia. Se puede afirmar, que desde el punto de vista de la cooperacin, se logr
la institucionalizacin de las dos instancias, es decir tanto del SAT como de la CIAT. El
principal logro de ello es que el Gobierno nacional cuenta con una herramienta de poltica
pblica, institucionalizado y con recursos propios.
A nivel internacional, tambin es considerado un modelo importante que muestra resultados y
ha logrado un creciente reconocimiento, al punto que el Sistema Interamericano de Derechos
Humanos, lo reconoce; la Corte Constitucional colombiana lo reconoce como el instrumento
de prevencin. A pesar de ello, desde 2002 y hasta el ltimo Informe publicado a comienzos
de 2011, la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la ONU, insiste en
pedir ms apoyo para el SAT 22.

La Oficina cree en el SAT, valora altsimamente tanto los informes que hace como la capacidad de sus funcionarios, (), esta oficina
adems, trabaja bastante de la mano con los analistas y con muchas DP, o sea son nuestras contrapartes o nuestros socios naturales, eso
por un lado. Nosotros hemos hecho mucho nfasis en relacin con el fortalecimiento del SAT, lo que se ha querido con las recomendaciones
es poner en la agenda el tema de la prevencin y en particular, proteger al SAT, porque creemos que est en una situacin de debilidad
poltica y financiera. Entonces, eso es lo que queremos hacer, protegerlo, porque nos parece que est bien enfocado (). Entonces nosotros
lo que queremos hacer es protegerlo. Si el sistema tiene que ser a travs del CIAT, bueno, pero la recomendacin de la mejor coordinacin
tiene que ser leda en las dos vas, o sea, no es solamente para el SAT, ni para la Defensora, es tambin para las otras entidades que
trabajan al interior del CIAT. Entrevista Oficial del SNU.
22

20

CAPITULO 2. DEFINICIN DE LA PROBLEMTICA EN EL CONTEXTO

REGIONAL Y GESTION DEL SAT/CIAT
2.1 EL CONFLICTO ARMADO EN EL DEPARTAMENTO DE ARAUCA
Arauca 23 es un departamento que luego de sufrir un traumtico proceso histrico de
colonizacin tarda en la zona del Sarare durante los aos 60s y 70s, as como el precario
desempeo del Estado durante esta etapa y subsiguientes, produjo en sus nuevos habitantes un
creciente malestar que deriv en una accin colectiva contestataria hacia las medidas de los
gobiernos nacionales24 (ver Mapa del departamento en el Anexo 3).
La actividad econmica departamental gir hasta la dcada de los ochenta en torno a la
actividad agrcola (pltano, yuca), la pesca y la ganadera, hasta cuando el descubrimiento del
campo petrolero de Cao Limn y la construccin del oleoducto Cao Limn Coveas,
transform la estructura econmica ubicando la explotacin del crudo en uno de los ms
importantes ingresos de la regin.
Las economas ilegales son actividades importantes para obtener ingresos: contrabando de
mercancas y de combustibles, trfico de armas y combatientes desde Venezuela 25, cultivos de
uso ilcito26 para la produccin de pasta bsica de coca. Esta ltima actividad, ha sido una
fuente de ingresos y alternativa econmica para gran parte del campesinado y poblacin
flotante (raspadores de hoja de coca) 27. Frente a esta situacin, desde hace varios aos se han
adelantado procesos de erradicacin a travs de la fumigacin con glifosato. En conjunto,
estas actividades ilcitas atraen y generan disputas de los grupos armados ilegales, expresado
en el control territorial, social y poltico y en la degradacin del conflicto armado con las
consecuentes afectaciones sobre la poblacin civil 28.
Actualmente, tienen presencia en el departamento dos grupos guerrilleros: el Ejrcito de
Liberacin Nacional ELN y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARCEP. El ELN hace presencia desde 1980 con los frentes Domingo Lan Senz, las compaas
23

El departamento de Arauca est conformado por siete municipios: Cravo Norte, Puerto Rondn, Arauca, Arauquita, Tame, Fortul y
Saravena. Est ubicado en la regin de los Llanos Orientales; su territorio est dividido en tres subregiones claramente definidas desde punto
de vista fisiolgico, poltico y hasta cultural. La zona Cordillerana, que corresponde a la vertiente oriental de la Cordillera Oriental
(jurisdiccin de los municipios Tame, Fortul y Saravena); el Piedemonte o subregin del Sarare (jurisdiccin de los municipios Tame, Fortul,
Saravena y parte de Arauquita) que comprende la parte central conformada por las montaas de Lipa o montaas del otrora Arico de
Macagun; y la parte de la Sabana al oriente (Arauca, Puerto Rondn y Cravo Norte), que tiene un ardiente clima tropical, caracterstico por
la presencia de pastos naturales, suelos bajos mal drenados, pobres en nutrientes, demasiados cidos e inundables. Al norte limita con la
frontera venezolana, separado por el rio Arauca.
24
Para una comprensin ms profunda de la colonizacin del piedemonte araucano, vase GIRALDO CASTAO (2006). Tambin,
GUTIERREZ LEMUS, (Junio de 2009. Pp. 41-79).
25
BARRERA (1989).
26
Segn el Informe SIMCI, Arauca pas de tener 2749 ha. de coca en el ao 2001; en el 2002: 2215has.; en el 2003:538; en 2004:1552has.;
en 2005:1883has; en 2006:1306has; en 2008: 323has; en 2009: 424has. Vanse los informes anuales en,
http://www.biesimci.org/Documentos/Documentos.html Mayo de 2011.
27
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Sistema de Alertas Tempranas. Informe de Riesgo N 32 A.I de 2006, para los municipios de Tame,
Fortul, Saravena y Arauquita.
28
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Sistema de Alertas Tempranas. Ibd.

21

Capitn Pomare y Simacota y el comando Gabriel Angarita 29. Las FARC, desde principios de
la dcada de los ochenta, con el Frente 10, denominado Guadalupe Salcedo 30; este frente hace
parte de lo que se denomina el Sub-Bloque Oriental, conformado por los frentes 10 y 45, y en
ocasiones el frente 28 con incidencia en el municipio de Tame 31 en lmites con Casanare. Las
dos organizaciones guerrilleras, FARC y ELN, desde su llegada en 1980, han competido por
imponerse hegemnicamente en el territorio, sin que hasta ahora se demuestre un nico
ganador. Estos grupos guerrilleros han combinado la concepcin del foquismo 32 como
estrategia para la toma del poder poltico, siguiendo la estrategia de la revolucin cubana, y/o
emulando la experiencia de la revolucin China.
Entre los grupos paramilitares que han hecho presencia en el departamento, se encuentran las
Autodefensas Unidas de Colombia AUC, que llegaron al departamento a finales del 2001 a
travs del Bloque Vencedores de Arauca (BVA-AUC), proveniente del vecino departamento
de Casanare, logrando posicionarse en los municipios de Tame, Cravo Norte, Puerto Rondn
y Arauca. Estas estructuras se desmovilizaron en diciembre de 2005. Sin embargo, desde el
2006, el SAT reporta la aparicin de nuevos grupos armados, que intentan recomponer o reestructurar nuevas organizaciones armadas, denominadas por las autoridades como Bandas
Criminales (BACRIM), procedentes de Casanare y Norte de Santander 33, y un grupo
denominado Ejrcito Revolucionario Popular Antiterrorista de Colombia ERPAC-,
procedente del departamento del Meta 34.
Luego de sufrir la disputa entre los grupos guerrilleros y el BVA-AUC, la poblacin araucana
tuvo que enfrentar un nuevo riesgo de graves consecuencias humanitarias. Desde el 2006 se
inici una confrontacin entre los dos grupos guerrilleros, Farc y ELN, que configuraron uno
de los escenarios ms graves de riesgo para la poblacin civil que qued atrapada en la
disputa, al ser considerada como base social de apoyo de uno u otro grupo, lo cual afect sus
derechos fundamentales a la vida, libertad e integridad personal de la poblacin campesina de
las zonas rurales, generando desplazamientos forzados a las cabeceras municipales y en
muchos casos en calidad de refugiados en el territorio venezolano35. As mismo, la
polarizacin social se intensifica y algunas organizaciones y/o personas son tildadas de
pertenecer a uno u otro grupo armado. Esta situacin condujo a mayores niveles de tensin
social, ruptura de las redes de confianza y afectaciones sobre el tejido social, lo cual se
mantiene hasta ahora.

29

DEFENSORIA DEL PUEBLO. Sistema de Alertas Tempranas. Ibd.

DEFENSORIA DEL PUEBLO. Sistema de Alertas Tempranas. Ibd.
31
ACNUR DEFENSORA DEL PUEBLO (2009).
32
El foquismo insurreccional se basaba en la negacin del partido de vanguardia como requisito de la lucha revolucionaria y en la
subordinacin de lo poltico a lo militar. Vase, AGUILERA PEA (2005; Pg.209-266) y PEATE (1999; Pg. 53-98).
33
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Sistema de Alertas Tempranas. Nota de seguimiento N 24 de 2007
34
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Sistema de Alertas Tempranas. Nota de seguimiento N 014 de 2008.
35
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Sistema de Alertas Tempranas. Informe de Riesgo N 032 06 AI. Op. cit.
30

22

Durante los ltimos diez aos, el Gobierno nacional ha aumentado la presencia de efectivos
de la Fuerza Pblica en la zona, instalando nuevos batallones (Municipios de Tame y
Saravena) y creando fuerzas especiales para la proteccin de la infraestructura energtica y
petrolera. Con la llegada al poder del Gobierno de lvaro Uribe y su poltica de Seguridad
Democrtica desde el ao 2002 se intensifican los operativos militares de la Fuerza Pblica
en el departamento, a partir de la creacin de las Zonas de Rehabilitacin 36 y la
implementacin de la erradicacin de los cultivos de uso ilcito. Estas estrategias pretenden
combatir el narcotrfico y as debilitar la subversin37.
A nivel local, existen organizaciones sociales que desde hace varios aos adelantan procesos
sociales de accin colectiva con las comunidades rurales, expresadas en organizaciones de
mujeres, asociaciones campesinas y sindicatos de maestros y trabajadores de la salud entre
otras, las cuales han sido duramente golpeadas por acciones violentas contra sus miembros
que reflejan la polarizacin social de la regin.
Estas organizaciones mantienen una actitud crtica y contestataria frente a las intervenciones
del Estado y de las autoridades civiles y militares del orden departamental y municipal que, en
muchas casos, consideran la existencia de una connivencia con organizaciones armadas
ilegales, de un bando u otro. Las investigaciones judiciales parecen confirmarlo al revisar los
fallos contra ex funcionarios (alcaldes, gobernadores, secretarios de despacho, militares y
policas) y las actuales investigaciones en curso, en el marco de la Ley de Justicia y Paz, y por
delitos relacionados con derechos humanos.
Los hechos de violencia poltica y militar en el departamento de Arauca, han dejado una
estela de vctimas por el conflicto armado representado en altas tasas de homicidios,
desplazamientos forzados, atentados contra la infraestructura energtica, ataques contra la
poblacin civil, proliferacin de campos minados, reclutamientos de menores, entre otros.
Para contener esta dinmica, los gobiernos nacionales han centrado sus polticas de seguridad
en debilitar y evitar por la va militar, la recuperacin de las guerrillas. Esta respuesta de las
fuerzas militares ha hecho que el conflicto paulatinamente sea ms degradante38 y costoso 39
36

El Estado de Emergencia y el Decreto 2002 que reglamentaba estas Zonas, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, el 29 de
abril de 2003.
37
Las tendencias del accionar de los grupos armados, son los asesinatos selectivos en los centros urbanos y rurales, actos de terrorismo en las
cabeceras municipales y en las vas intermunicipales, siembra de minas antipersonal y ataques indiscriminados con interposicin de
poblacin civil; fomentar el reclutamiento forzado de menores y el desplazamiento forzado para aumentar el control social y territorial. Bajo
esta ltima tendencia, la mayor gravedad la presenta el municipio de Tame, que junto con Arauquita han sido los principales municipios
expulsores del departamento.
38
Pues bien: el conflicto armado colombiano es injusto a la luz del primer criterio (jus ad bellum), ms claramente a la luz del segundo
(proporcionalidad) y todava ms a la luz del tercero (jus in bello). O sea, es una guerra degradada en su origen, en desbordar su objetivo y
en violar el derecho humanitario. En: PNUD (2003; Pg. 79-95).
http://www.pnud.org.co/img_upload/9056f18133669868e1cc381983d50faa/capitulo_3.pdf Consulta 07 de mayo de 2011.
http://www.derechoshumanos.gov.co/Observatorio/EstadisticasxDepto/2009-2010/01-09/arauca.pdf consultado el 07 de mayo de 2011.
39
El profundo estudio del DNP sobre la violencia La Paz el desafo para el desarrollo concluye que, durante el periodo 1991-1996, el
costo de la violencia fue de COP 17.200 millones (1995), equivalente al 25,3% del PIB, o un promedio anual del 4.2%. La prdida de vidas
fue responsable del 43% del total, el exceso en los gastos militares fue del 30%, otros gastos de seguridad del 23%, actos terroristas como
la destruccin del oleoducto sumaron el 3% y el costo para la salud fue del 1% (DNP, 1998). Vase, Garfield et al. (2003; Pg. 3-24).
durante el cuatrienio considerado la tasa de homicidio por cien mil habitantes (hpch) del departamento de Arauca siempre ha superado el

23

para la sociedad araucana al tratar slo mediante el combate de reducir el nmero de

integrantes de los grupos ilegales. A su vez, esta permanencia y vigencia violenta de la
subversin, potencia el riesgo de que algunos sectores de la sociedad regional busquen apoyo
en otros grupos ilegales, en virtud de su mayor eficiencia para la lucha contrainsurgente.
Frente a este contexto, el SAT de la Defensora del Pueblo ha venido advirtiendo a travs de
sus informes muchas de las situaciones que all han ocurrido y las que ahora ocurren;
igualmente la CIAT, tambin ha orientado respuestas hacia la prevencin, sin que el escenario
de riesgo haya sido mitigado.
2.2 GESTIN DEL SAT/CIAT FRENTE AL RIESGO DE VIOLACIONES DE
DERECHOS HUMANOS 40
Desde los inicios del SAT, el departamento de Arauca ha sido objeto de advertencia; a travs
de la Tercera Alerta Temprana emitida en el ao 2001 (AT 003-01) se evidenci la amenaza
sobre el inminente arribo de las Autodefensas Unidas de Colombia al departamento, para
disputarle el control territorial, poblacional y econmico a las guerrillas, especialmente del
ELN 41.
Entre los aos 2001 y 2002, el SAT emiti directamente nueve (9) alertas tempranas. Entre
los aos 2002 y 2003, se emitieron seis (6) Notas de Seguimiento. A partir del ao 2004,
cuando se introduce el primer ajuste conceptual y metodolgico al modelo de anlisis y de
advertencia, y hasta el ao 2010, se emitieron 19 Informes de Riesgo42 y 16 Notas de
Seguimiento. En total, para el departamento de Arauca, el SAT ha emitido nueve (9) Alertas
Tempranas43, 19 Informes de Riesgo y 22 Notas de Seguimiento que totalizan 50 situaciones
de riesgo advertidas en el periodo comprendido entre los aos 2001 y 2010 (ver grfico 1 del
Anexo 5). De ese total, la CIAT 44, desde su creacin, declar alerta temprana a 21 situaciones
de riesgo advertidas a travs de Informes de Riesgo o Notas de seguimiento, que representan
el 51% de las advertencias del SAT. Este porcentaje de alertas tempranas declaradas por la
CIAT para el departamento de Arauca, es muy superior al obtenido al nivel nacional.
promedio nacional; el ao de mayor incidencia es 2004, cuando llega a triplicarlo. Sin embargo, la tasa presenta una tendencia descendente
entre 2003 y 2006, con 168, 145, 98 y 63 hpch respectivamente. VICEPRESIDENCIA DE LA REPBLICA. Observatorio de Derechos
Humanos y DIH. Diagnstico departamental de Arauca. Ver tambin, Grficos 1 y 2 del Anexo 4 y Anexo 5.
40
Esta seccin cont con el apoyo tcnico de Fernando Gaitn, estadstico del SAT.
41
Existen tres tipos de Informes de Riesgo: (1) inminente, (2) coyuntural y, (2) estructural. Cuando se considera que el riesgo es inminente,
el SAT no tramita el informe por el CIAT, sino que se comunica directamente con las autoridades locales. Los riesgos coyunturales son
enviados al CIAT para su anlisis y accin. Por su parte los Informes de Riesgo estructural, son estudios a largo plazo sobre regiones
especficas en donde se identifican los factores estructurales de riesgo y las medidas preventivas tempranas que podran tomarse, esta
categora se comenz a realizar en los ltimos tres aos y slo recientemente ha sido incorporada a la operacin regular del sistema. Las
Notas de Seguimiento, son informes productos del seguimiento a un informe de riesgo coyuntural donde se considera que los factores de
riesgo se han agudizado. Informes focalizados tienen que ver con una jurisdiccin municipal, mientras que de Alcance Intermedio, de dos o
ms municipios. Vase, DEMOCRACY INTERNATIONAL INC. (2009).
42
Correspondientes a 12 Informes de Riesgo focalizados, 7 Informes de Riesgo de alcance intermedio
43
Como ya se ha indicado, las Alertas Tempranas hacen referencia al documento de advertencia que utilizaba la Defensora del Pueblo en
los aos 2001 y 2002, antes de la creacin del CIAT.
44
Recordemos que a partir del Decreto 2780 del 03 de Agosto del 2010, que reglamenta la CIAT, se modific su denominacin,
composicin y estructura.

24

Para todo el Pas, durante el periodo 2001 2010, se han emitido 431 Informes de Riesgo y
408 Notas de Seguimiento, que totalizan 839 situaciones de riesgo tramitadas ante la CIAT,
de las cuales se declararon 248 Alertas tempranas, que representan el 29,5% (esta informacin
se describe detalladamente en las tablas 1 y 2 del Anexo 4, donde se muestra la relacin entre
los diferentes documentos de advertencia).
Como resultado del monitoreo, anlisis y advertencias sobre situaciones de riesgo, varios
municipios del departamento de Arauca aparecen entre aquellos para los cuales el SAT ha
emitido mayor cantidad de advertencias en el Pas. Este es un indicador de la crtica situacin
de derechos humanos y la afectacin que por efectos del conflicto armado, ha tenido que
soportar la poblacin civil del departamento, y que reflejan tambin, las medidas de
prevencin implementadas por las autoridades civiles y militares. El municipio de Tame
ocupa el primer lugar en el listado con un total de 31 situaciones de riesgo advertidas. Le
sigue en el departamento, el municipio Saravena que aparece en tercer lugar con 20,
Arauquita ocupa el cuarto lugar con 19 y Fortul aparece en el sexto puesto con 15. Todos
ellos entre los 10 primeros lugares de los municipios del Pas con mayor nmero de
advertencias, tal como se ilustra en la Tabla 3 del Anexo 4.
Tomando los Informes de Riesgo emitidos a partir del ao 2004, en el Grfico 3 del Anexo 5,
se hace referencia a la identificacin del actor fuente de la amenaza 45, donde los grupos
guerrilleros sobresalen como el actor con el mayor riesgo de vulneracin de derechos en el
departamento; este grupo guerrillero, junto con las Farc, representan la fuente de amenaza en
el 97% de las situaciones de riesgo advertidas. Por su parte las AUC se muestran como fuente
de amenaza en el 51% de las situaciones de riesgo advertidas 46. Tambin, en el Anexo 4, se
describe sucintamente las caractersticas poblacionales, el tipo de DDHH y de infracciones al
DIH amenazados y advertidos en los diferentes instrumentos de advertencia del SAT.
2.3 LA IMPORTANCIA DEL DEPARTAMENTO DE ARAUCA PARA EL ANALISIS
El inters que despierta el departamento de Arauca, como caso de estudio para esta
investigacin, tiene que ver con cinco aspectos descritos anteriormente. En primer lugar, es el
de ser un territorio de frontera internacional con Venezuela, con unos procesos de ocupacin
territorial mal dirigidos por parte del Estado, que propici un contexto social adverso a los
intereses del gobierno nacional. En segundo lugar, el haber sido donde se realiz el principal
hallazgo de hidrocarburos en Colombia desde los aos ochentas, que motiv fuertes procesos
inmigracionales y de infraestructura fsica e institucional para responder a las demandas en
materia de seguridad y transporte de la nueva industria petrolera. En tercer lugar, la fuerte
presencia de grupos insurgentes que han aprovechado las ventajas de los conflictos sociales
45

Cada Informe de Riesgo puede identificar a uno o ms grupos como fuente de la amenaza.
Es necesario precisar que dejaron de existir como Bloque Vencedores de Arauca, a partir de la
desmovilizacin en el mes de diciembre de 2005.
46

25

del departamento para imponer un orden militar, econmico y poltico afn a sus intereses
subversivos. En cuarto lugar, porque en respuesta a la amenaza insurgente, los diferentes
gobiernos han ensayado diferentes estrategias de guerra antisubversiva, que ha comprometido
las garantas de los derechos humanos de la poblacin civil de este departamento. Y
finalmente, porque la intensidad del conflicto armado en la regin ha sido muy alta, que ha
hecho que el SAT haya tenido que advertir en varias ocasiones sobre el riesgo de violaciones
a los derechos humanos, encontrndose cuatro de los municipios del departamento en los
primeros diez casos de mayor advertencia del Pas.
La conjugacin de estos factores, demuestra que el orden pblico en el departamento de
Arauca se ha convertido en un desafo para el gobierno nacional, en materia de seguridad y
garanta de derechos humanos, donde pareciera que la poltica pblica en este sentido,
estuviese dirigida a la proteccin de la industria petrolera antes que a los derechos humanos
de la poblacin que all reside. En este sentido, es importante revisar la relacin entre la
poltica que se implementa y la gestin del SGAT en este departamento.
Para el caso del departamento de Arauca, MSI (2004) analiz la eficacia del SAT/CIAT en el
periodo comprendido entre enero de 2002 y marzo de 2004, encontrando que de las
situaciones de riesgo advertidas por el SAT en siete informes de riesgo, las acciones tomadas
arrojaron cinco situaciones exitosas porque no hubo violaciones ni infracciones al DIH,
mientras que en nueve casos resultaron fracasadas. En cuanto al conjunto de advertencias para
el nivel nacional, MSI (2004) encuentra que a pesar de los defectos discutidos en la
evaluacin, en aproximadamente el 50% de los casos donde se generaron Informes de Riesgo
o Alertas Tempranas (del Pas), las violaciones anticipadas no ocurrieron.
Entonces, como se ha descrito frente a la gestin de advertencia, surge el interrogante sobre la
eficacia y funcin de un SGAT para la prevencin de violaciones de derechos humanos. En
un departamento que, como se ha visto, redundan los Informes y Alertas Tempranas,
pareciera que su incidencia en la prevencin fuera muy bajo y por tanto su desempeo
cuestionable. Ello motiva a creer que slo con advertir tempranamente no es suficiente para
prevenir y que hay otros factores y circunstancias que inciden en su eficacia.
Para ello se propone hacer una revisin de como ha sido este proceso de implementacin del
SGAT para tratar de identificar los probables factores de ineficacia de la prevencin en el
contexto departamental y tambin nacional. A continuacin se describe entonces, la
metodologa que se consider adecuada para analizar dicha problemtica en una herramienta
para la prevencin de violaciones de DDH e infracciones al DIH, como es el SAT/CIAT.

26

CAPITULO 3. METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN

3.1 EL CICLO DE LAS POLITICAS PBLICAS: LA IMPLEMENTACION
La implementacin designa la fase de una poltica durante la cual se generan actos y efectos
a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o de discursos (Meny y Thoenig,
1992; pg. 158). Todas las instituciones involucradas en un proceso de poltica pblica o
administracin, parlamento, ejecutivos, gremios, etc. tienen caractersticas sociales y
polticas e intereses que hacen de cada una de ellas un actor ms del juego poltico
administrativo. As mismo, La implementacin se revela como un escenario en que
intervienen actores que no permanecen neutros ni pasivos (Meny y Thoenig, 1992; pg.
164). En sntesis, los ejecutores adoptan posiciones frente al tema: distraccin de los
recursos, deformacin de los objetivos, elusin de los controles exteriores, uso de la ley para
aplicarla a otras polticas pblicas. () La ambigedad de los textos y la flexibilidad de las
disposiciones extienden el juego poltico hasta el ejecutor (Meny y Thoenig, 1992; pg. 166).
Al considerar estos criterios en el anlisis dentro del proceso de construccin de la poltica
pblica de derechos humanos, se puede observar que son muchos los obstculos e intereses
que subyacen a la concrecin de la misma, y que cobran mayor inters cuando la teora causal
esta relacionada con la aplicacin del enfoque de los DDHH en las polticas pblicas de
seguridad y prevencin.
Lo anterior conlleva revisar el abordaje de los enfoques para el estudio de la implementacin
de polticas y programas pblicos. De acuerdo con Ryan (1996), La literatura sobre la
gestin del sector pblico ha tendido a basarse en los modelos racionales de conjunto para
interpretar los resultados del desarrollo en los procesos. Estos modelos de anlisis de
implementacin de polticas y programas pblicos, se han caracterizado por una tensin entre
los enfoques de gestin pblica del "top-down"47 y del bottom-up"48. El primero de ellos
corresponde a la concepcin tradicional del trabajo administrativo que se desarrolla de arriba
(top) hacia abajo (down); tiene como postulados principales la primaca jerrquica de la
autoridad, la distincin entre el universo poltico y el mundo administrativo y, por ltimo, la
bsqueda del principio de eficiencia (Meny, Thoenig; 1992, 159). El marco de anlisis ms
utilizado ha sido el modelo de aplicacin de Mazmanian & Sabatier (1989). Sin embargo, el
enfoque top-down aplicado al anlisis de la implementacin de la gestin pblica, tiene una
Esta perspectiva, en la literatura anglosajona, describe la puesta en prctica como una secuencia lineal que desciende del centro hacia la
periferia. Lo alto gobierna por la definicin del sentido y de los fines, y por el mantenimiento de la autoridad. La base aplica, por
conformidad a la jerarqua y por apropiacin instrumental. () El paso del centro a la periferia se traduce por la transformacin de los
objetivos en medios, por la sustitucin de la poltica por la tcnica, por la desaparicin de los desafos conflictivos en provecho de las
racionalidades gestionarias. Meny y Thoenig, 1992; pg. 159-160.
48
Segn este enfoque, se trata de partir de los comportamientos concretos en el nivel donde existe el problema para construir la poltica
pblica poco a poco, con reglas, procedimientos y estructuras organizativas por medio de un proceso ascendente, o por retroceso, en vez de
descendente. El investigador Hjern, es el primero que basado en la teora del public choice, propone un enfoque bottom-up, que vaya de
abajo a arriba (Hjern, Porter, 1980). Este modelo se ve enriquecido por los aportes de Elmore (1987) quien propone por su parte un
razonamiento de retroceso o backward mapping, que aplica a las polticas de empleo para la juventud. (Roth, 2007).
47

27

capacidad limitada para considerar problemas de bottom-up como la participacin de los

burcratas a nivel de calle y los grupos del programa/objetivo (vase Sabatier 1986, citado
por Ryan).
El modelo cclico de la poltica pblica tiene como marco de interpretacin legalista de la
accin pblica (perspectiva top-down) centrarse en la accin del Estado, y no toma en cuenta
la perspectiva segn la cual el punto de partida son los actores sociales y su contexto
(perspectiva bottom-up)49. En el cuadro 3.1 se sintetizan las diferencias entre los dos enfoques
en la etapa de implementacin de polticas pblicas.
Goggin et al. (1990)50 muestra como en desde hace ms veinte aos se produjo una tercera
generacin de teoras que tratan de unificar el pluralismo terico que se desarrolla desde
principios de top-down y del bottom-up, en el anlisis de la implementacin. Un enfoque
reciente en la consolidacin de los elementos clave del "top-down" y la literatura del bottomup", es el proporcionado por Soren C. Winter (1990), conocido como Enfoque Integrado, el
cual muestra que en los modelos de uso racional aplicados al anlisis de la implementacin,
como el marco de Mazmanian y Sabatier, se presentan algunas debilidades. Sin embargo,
estas conceptualizaciones, top-down y bottom-up, proporcionan un medio conveniente para
incorporar enfoques integrados dentro de la gama de teoras de la implementacin de polticas
pblicas51.
Cuadro 3.1. Las visiones top-down y bottom-up en la implementacin de una poltica pblica
Enfoque de implementacin
Punto de partida del anlisis de la
implementacin de la poltica
pblica
Proceso para la identificacin de
los principales actores de la poltica
pblica

Criterios de evaluacin de la
calidad de la implementacin de la
poltica pblica

Interrogante fundamental (para la

gestin de las polticas pblicas)

Visin Top-down
(Sabatier & Mazmanian, 1979)
Decisiones de las autoridades
poltico-administrativas
(PPA,
Planes de Accin)
Desde arriba, y a partir del sector
pblico, hacia abajo, y hacia el
sector privado
- Regularidad (conformidad legal)
del proceso de implementacin
- Eficacia: grado de realizacin de
los objetivos formales del PPA

Qu modalidades (estructuras y
procedimientos)
de

Visin Bottom-up
(Hjern & Hull, 1982)
Actividades de la red de
implementacin a nivel local
(APA, red de accin pblica)
Desde abajo (street-level actors),
hacia arriba, considerando de
manera simultnea los actores
pblicos y privados
- No tiene criterios claramente
definidos a priori
- Evaluacin del grado de
participacin de los actores
involucrados
- Evaluacin del nivel de conflicto
de implementacin
Qu interacciones entre los
actores pblicos y privados de una

49

SUBIRATS, Joan et al. Anlisis y gestin de polticas pblicas. Ariel, Barcelona, octubre de 2008. Pp. 49.
Gogging, Bowman, Lester and O'Toole (1990), Citado por Ryan (1996). Vase tambin, GOGGIN (Jun, 1986), pp. 328-347. URL:
http://www.jstor.org/stable/448302. Accessed: 07/03/2011 16:59
51
Por ejemplo, los enfoques institucionales para la implementacin han tendido a centrarse en las caractersticas entre organizaciones de
gobierno para resolver los problemas (Hanf 1978, p. 1), mientras que otros se han concentrado en el contexto social y la interpretacin de la
legislacin o la poltica (Yanow, 1993; pp.42). Traduccin libre del autor, tomado de: RYAN, Neal. Some advantages of an integrated
approach to implementation analysis: a study of australian industry policy. En, Public Administration Vol. 74 Winter 1996 (737-753).
Blackwell Publishers Ltd. 1996, Cambridge, USA
50

28

implementacin deben utilizarse a red de accin pblica debe tomarse

fin de garantizar el mayor grado de en
cuenta
durante
la
realizacin de los objetivos implementacin para que sta sea
oficiales?
aceptada?
Fuente: Tomada de SUBIRATS, Joan et al. (2008). Pp.190, a partir de Sabatier (1986).

Para Ryan (1996) tambin existe una diferencia fundamental entre el modelo integrado de
Winter y los marcos de anlisis top-down (y algunos bottom-up) en la evaluacin de los
resultados de la implementacin. Mientras que en el anlisis top-down se comparan los
resultados de la aplicacin con los objetivos del programa y metas establecidas en la poltica
pblica, el enfoque de Winter se ocupa, adems de los problemas abordados por el enfoque
bottom-up, de los intereses de los actores en el proceso de implementacin y de los resultados
del cambio social. En este sentido, este enfoque evala La implementacin en trminos de
productos y resultados/impacto.
3.2 LOS ELEMENTOS DEL MODELO DE WINTER 52
El proceso de anlisis de la informacin cualitativa se llev a cabo a partir del marco analtico
propuesto por Winter. Los elementos del modelo de Winter, aplicados al estudio de caso
Arauca, son: (1) el carcter del proceso de formulacin de la poltica, antes de la ley o de la
decisin de implementarla; (2) el comportamiento organizacional e interorganizacional de la
implementacin; (3) el comportamiento burocrtico a nivel de calle, y (4) la respuesta de los
grupos destinatarios y otros cambios en la sociedad.
Estos elementos del modelo de Winter (1990), orientan esta investigacin para interpretar
como ha sido el funcionamiento del SGAT (SAT/CIAT) en el departamento de Arauca
durante los ltimos diez aos. Durante su estudio y anlisis se pudo encontrar tanto las
ventajas de un enfoque de sistema integrado en la aplicacin, como las formas en que el
anlisis de la aplicacin puede ser adaptado para comprender las influencias geogrficas,
institucionales, polticas y econmicas de la regin que tienen que ver con el desempeo del
sector pblico en materia de prevencin y proteccin de DDHH.
3.2.1 El carcter del proceso de formacin de la poltica, antes de la ley o de la decisin
de implementarla. Winter destaca cuatro componentes a tener en cuenta: a) Cuanto mayor
sea el conflicto, es ms probable que la implementacin se afectar. b) La formulacin de la
poltica es crucial en el diseo de la teora causal, la cual permite seleccionar los instrumentos
de la poltica que se aplicarn para lograr el cambio deseado en el comportamiento. La
implementacin es poco probable que tenga xito si no hay un c) verdadero intento por
resolver el problema. Por ltimo, d) la atencin prestada a la formulacin de polticas es un
buen indicador de la eficacia de un programa durante su ejecucin. Esta atencin a menudo se
52

Esta seccin es tomada de los aportes de RYAN (1996) y WINTER (2005).

29

refleja en las relaciones directas, la coherencia poltica interna, los objetivos de la poltica, el
diseo y aplicacin.
3.2.2 El comportamiento organizacional e interorganizacional durante la
implementacin de la poltica. Este segundo elemento del modelo de Winter se refiere al
comportamiento de las organizaciones o de las relaciones interinstitucionales con las
directivas del programa. Esto incluye el grado de armona entre los objetivos del programa y
los intereses de la organizacin, y la cooperacin entre los intereses institucionales. Tambin
es necesario considerar que el poder de organizacin y relaciones institucionales durante la
fase de ejecucin pueden haber cambiado desde la etapa de formulacin, y la influencia de las
coaliciones que tambin tenga que ser considerado.
3.2.3 El comportamiento burocrtico a nivel de calle. En este elemento Winter centra su
atencin en el poder de los individuos y no tanto en la autoridad institucional y
organizacional. Los burcratas a nivel de calle tienen la capacidad de distorsionar
sistemticamente la implementacin de los programas. Winter sostiene que el
comportamiento a nivel de calle para distorsionar los objetivos esperados, tiene que ver con
la cultura de la organizacin. Por lo tanto, cambiar el comportamiento de los burcratas a
nivel de calle requiere tambin un cambio en la cultura organizacional. En este contexto,
incorporar la accin de los actores locales y regionales en el proceso de implementacin de la
poltica pblica, determina un importante efecto de estos agentes en los resultados de la
prevencin.
3.2.4 La reaccin de los grupos destinatarios y otros cambios en la sociedad. Este
elemento del modelo de Winter se centra en el comportamiento especfico de cada grupo y las
condiciones socio-econmicas; en este sentido, la respuesta de los destinatarios estar
influenciada por la magnitud de cambio de la conducta requerida, y la validez de la teora
causal aplicada para llevar a cabo estos cambios. Los programas deben dar cuenta de la
naturaleza de los grupos objetivo. Por ejemplo, diferentes niveles educativos o
socioeconmicos puede implicar diversas estrategias de implementacin. Los grupos
destinatarios son ms propensos a cooperar con los programas cuando las prescripciones se
ajustan a los comportamientos y normas existentes.
Nada ms difcil cuando se considera la respuesta de los grupos destinatarios del programa de
alertas tempranas. Estos grupos generalmente corresponden a organizaciones sociales,
sindicales y gremiales, colectivos de derechos humanos, organizaciones indgenas, de
campesinos, de afrodescendientes, de lderes sociales, de defensores de derechos humanos y
de organizaciones de mujeres, todas estas las principales vctimas de los actores armados.
Determinar el grado de aceptacin y cooperacin a las alertas tempranas constituye un
indicador vlido para considerar en el anlisis del SGAT y su efecto en la prevencin de
violaciones de derechos humanos.
30

En sntesis, el modelo de Winter integra las variables de anlisis de implementacin de

polticas pblicas que se destacan tanto en la literatura top-down como la de bottom-up53. Y
para efectos del anlisis, los cuatro elementos de Winter se deben considerar de manera
relacionada entre s: Es as como el comportamiento de la organizacin y entre organizaciones
se ve influenciado e influye en las acciones de los burcratas a nivel de calle; estas
relaciones tambin existen entre los grupos destinatarios y los burcratas a nivel de calle.
De este modo, en el examen de estos elementos hay cierta obligacin de considerar el impacto
de un conjunto de variables sobre las dems.
3.3 ESTUDIO DE CASO
El mtodo que se utiliz fue el estudio de caso aplicado a la situacin del departamento de
Arauca. Se ha seleccionado este mtodo por ser considerado una herramienta valiosa de
investigacin, y su mayor fortaleza radica en que a travs del mismo se mide y registra la
conducta de las personas involucradas en el fenmeno estudiado, a travs de entrevistas in
situ. Mientras que los mtodos cuantitativos slo se centran en informacin verbal obtenida a
travs de encuestas por cuestionarios (Yin, 1989). Adems, en el mtodo de estudio de caso
los datos pueden ser obtenidos desde una variedad de fuentes, tanto cualitativas como
cuantitativas; esto es, documentos, registros de archivos, entrevistas directas, observacin
directa, observacin de los participantes e instalaciones u objetos fsicos 54.
El estudio de caso, segn Yin (1989) es apropiado para temas que se consideran prcticamente
nuevos. Asimismo Eisenhardt (1989) concibe el estudio de caso contemporneo como una
estrategia de investigacin dirigida a comprender las dinmicas presentes en contextos
singulares 55. Para el caso de esta investigacin el departamento de Arauca configura un caso
nico, para cuyo abordaje y comprensin se combinan distintos mtodos para la recogida de
evidencia cualitativa con el fin de describir el proceso de implementacin del SGAT en este
departamento durante el periodo 2001 2010.
Se pretende a partir de este estudio de caso, tal vez no hacer una generalizacin estadstica del
funcionamiento del SGAT en el Pas, sino a partir del caso en Arauca derivar una
generalizacin analtica (Yin, 1989), en donde este estudio de caso nico pueda servir para
ilustrar, representar o generalizar una teora sobre la implementacin de polticas relacionadas
con los derechos humanos y que se pueda comparar a otros programas o contextos del pas.
Este mtodo permiti aplicar los elementos descrito sobre el enfoque integrado de comprender
los procesos de implementacin, con base en las fuentes de informacin y dems insumos
necesarios para su comprensin.
53
54
55

Vase, ROTH D. (2007). MENY y Thoenig (1992).

MARTINEZ (2006; pp. 165-193)
Citada por MARTINEZ C., Ibd. 174.

31

3.4 EL PROCESO DE RECOLECCION DE INFORMACION

Para llevar a cabo el anlisis del problema, se hizo necesario revisar dos tipos de datos:
cuantitativos y cualitativos; como datos cuantitativos se entienden los informes de riesgo
emitidos por el SAT de la Defensora del Pueblo y las respuestas de la CIAT a dichos
informes. Tambin se consider la informacin sobre cifras de violaciones de derechos
humanos e infracciones al DIH, entre ellas tasas de homicidios y poblacin desplazada. Los
datos cualitativos tienen que ver con los resultados de las entrevistas semiestructuradas, las
recomendaciones que se hacen en cada informe de riesgo emitido, as como las orientaciones
dadas a las diferentes autoridades pblicas; tambin hacen parte de este grupo de datos, las
medidas implementadas por las diferentes autoridades, civiles y militares, para disuadir o
mitigar las situaciones de riesgo identificadas en cada informe.
A nivel cuantitativo, se cont con acceso a la base de informacin del SAT, la cual incluye los
Informes de riesgo emitidos por el SAT desde el ao 2001 hasta el 2010, y las respuestas de la
CIAT a cada informe de riesgo, as como a las medidas tomadas y las respuestas de las
autoridades concernidas. Para ello se consult la Matriz de Seguimiento a los Informes de
riesgo de la CIAT durante el periodo 2006-2010; esta informacin es muy valiosa y es
resultado de una mejor organizacin de la informacin producto tal vez del avance en la
institucionalizacin del SGAT. Esta informacin permiti hacer una revisin y contraste que
se incluye en el captulo 4.
A nivel cualitativo, a travs de entrevistas semiestructuradas, se consult la respuesta de las
autoridades de diferente orden del Estado (nacional, regional y local), como los ministerios,
entidades descentralizadas, gobernaciones y alcaldas. A partir de la sistematizacin del
conjunto de la informacin acopiada, se hizo un anlisis valorativo, en el cual se identificaron
las caractersticas de las respuestas y las acciones de las autoridades vinculadas al SGAT. Las
entrevistas semi-estructuradas se sistematizaron y se obtuvieron categoras de anlisis, que
fueron procesadas a travs del software Atlas.Ti y a partir de sus resultados se hizo un anlisis
valorativo; se pudo medir la percepcin subjetiva y objetiva de los representantes
institucionales sobre el diseo y funcionamiento del Programa SAT/CIAT. Tambin se pudo
identificar probables propuestas de mejoramiento de dicho sistema y las limitantes y
restricciones que consideren.

32

CAPITULO 4. RESULTADOS DEL ANALISIS DE LA IMPLEMENTACION DEL

PROGRAMA BAJO EL ENFOQUE DE WINTER.
A partir del marco terico de anlisis de implementacin de polticas pblicas descrito y la
metodologa sealada, se parte de incorporar el enfoque integrado de Winter a partir de los
elementos explicados en la seccin 3.2, para comprender las incidencias de las condiciones
socio-polticos que afectan los resultados de la implementacin del SGAT.
4.1 EL PROCESO DE FORMULACION DE LA POLTICA
La figura 4.1 muestra una grfica del proceso del SGAT. Como se puede observar, el diseo
fue pensado para que la Defensora del Pueblo a travs de su extensa red de oficinas
regionales y de analistas en terreno, pudiese identificar y advertir las situaciones de riesgo a
travs de informes a la CIAT coordinado por el Ministerio del Interior. A partir de all, la
valoracin de esta Comisin intergubernamental podra enriquecer el anlisis del SAT y
recomendara al Ministerio del Interior emitir la Alerta Temprana correspondiente y ordenar
la respuesta en tres tipos: Poltica (a cargo de las autoridades civiles como los Ministerios
concernidos, Entidades Descentralizadas, Gobernaciones y Alcaldas), Policial (dirigido a la
Polica Nacional) y Militar (responsables las FFMM). Se complementaba con el apoyo y
seguimiento de las organizaciones internacionales de derechos humanos y organizaciones no
gubernamentales nacionales, quienes contribuiran con su gestin de seguimiento, denuncia y
fortalecimiento tcnico a profundizar los enfoques de prevencin y la implementacin de
polticas, programas y proyectos dirigidos a superar los factores de riesgo y las condiciones de
vulnerabilidad social en tales territorios alertados.
Como se pudo describir en el captulo 1, el inicio del proceso de diseo y formulacin de la
poltica se dio en medio de un contexto de gravsimas violaciones a los DDHH e infracciones
al DIH, a finales de la dcada de los noventa 56. Sin embargo, el cambio en las dinmicas del
conflicto genera a su vez un proceso de ampliacin de los escenarios de trabajo del SAT 57. Es
as como se empieza a ampliar la mirada a otras conductas violatorias de DDHH que era
necesario advertir a travs de Alertas Tempranas: Minas Antipersonal, ataques armados,
homicidios selectivos dirigidos a lderes, dirigentes sociales, representantes de organizaciones
de poblacin desplazada; desapariciones forzadas, reclutamiento forzado, violencia sexual,
amenazas, extorsiones, toma de rehenes, entre otras.

Bueno, de lo que yo recuerdo de los antecedentes remotos del SAT, lo que yo s es que haba como un trabajo interno de la DP, yo no s
si era financiado por PNUD, () bsicamente lo que se haca era un anlisis histrico de masacres y desplazamientos. Haba un a base de
datos que compilaba donde sucedan los hechos y con base en eso, esa unidad del nivel nacional proyectaba los posibles escenarios de
riesgo donde se estaba dando con ms frecuencia ese tipo de hechos violatorios. Eso fue ms o menos en el ao 2000, en el ao 2001 creo
que arranca ya el proyecto con el apoyo de USAID. Entrevista Directora de MSD Colombia.
57
Sin embargo, en los aos 2002 y 2003 cuando las Autodefensas modifican su estrategia de lucha y de combate y de accionar armado,
donde deciden no cometer ms masacres, se empez a observar que existan otras conductas violentas que tambin generaban
desplazamiento forzado, que no solamente eran las masacres. Entonces el campo de accin del SAT se abre un poco para mirar, para
observar, identificar otro tipo de conducta, de violencia que no fuesen simplemente las masacres. Entrevista con Director del SAT.
56

33

Figura 4.1. Esquema General del SGAT. Advertencia y Tipo de Respuesta

EMISION Y
ADVERTENCIA DE
RIESGOS

DEFENSORIA DEL
PUEBLO

RECEPCION Y DINAMICA DE LA RESPUESTA PREVENTIVA Y PROTECTIVA

ACTIVIDADES

NIVELES DE
ACTUACION

Recepciona

SAT

Informe de
Riesgo

C.I.A.T.

Verifica

Informa a
autoridades
competentes

PROCEDIMIENTO

Decide

NOTA DE
SEGUIMIENTO

EMISION Y
SEGUIMIENTO

Informe de Riesgo con

Recomendaciones

SEGUNDO:

Policia Nacional

POLICIAL

Proteccin Armada:
esttica y cercana.
- vigilancia
- inteligencia
- proteccin
Respuesta a la
contingencia.
Respuesta a la
denuncia

ORGANISMOS
INTERNACIONALES:
ONU, OEA
O.S.C., ONGs

Grados de
posibilidad de
las amenazas.
Alcances de las
amenazas.

Alerta Temprana

PRIMERO:
Autoridades Regionales,
Locales:
- Gobernadores
- Alcaldes
- Personeros

POLITICA

C.P.N. Art. 303 y 315.

- Intervencin en los
factores del riesgo
advertidos, seguimiento a
las AT e I.R/NS.
- Movilizacin de Recursos
para la superacin del
riesgo y la vulnerabilidad
Social.
- Definicin de politica
local de prevencin (PD),
DESC.

CALIFICACION,
VALORACION Y
COORDINAIN DE LA
RESPUESTA

TERCERO:
FFMM:
- Ejercito Nal
- Armada Nal
- FAC

RESPONSABLES DE
EJECUTAR MEDIDAS
DE PREVENCION Y
PROTECCIN

MILITAR

Eliminar amenazas
Despliegues de combates
Planeacin:
- Economia de fuerza.
- Iniciativa.

TIPO DE RESPUESTA,
ACCIONES
COMPETENTES
SEGN AUTORIDAD

Enfrenta a grupos armados

ilegales.
Proteccin armada mvil
(anillos de protecin)

ALIADOS
ESTRATEGICOS:
CONTRIBUYEN A
FORTALECER LA
RESPUESTA
ESTATAL

Fuente: elaboracin del autor, basado en documentos institucionales de DP-SAT, USAID-MSD, CIAT.

La transformacin del proceso, con la creacin del CIAT, encontr diversos obstculos que
fueron percibidos por algunos actores como una forma de cooptar el trabajo que vena
haciendo la Defensora del Pueblo desde una visin de DDHH. Esta visin enfrentaba el
enorme peso que tena en ese momento la ejecucin de la Poltica de Seguridad Democrtica
del Gobierno de Uribe y que incluso comprometa a muchos agentes del Estado vinculados a
las FFMM, por sus acciones de connivencia con actores armados ilegales, omisin ante las
amenazas y riesgos advertidos o violaciones directas de derechos humanos.
Asimismo, el grueso del poder militar y de gobierno, vieron amenazadas sus prioridades en
materia de seguridad y estrategia militar contrainsurgente as como de la agenda poltica
planeada, ante las contingencias de intervencin que representaban las alertas tempranas
provenientes de denuncias y quejas desde la sociedad civil y publicadas por la Defensora del
Pueblo (ente de control del Estado en materia de derechos humanos) sobre amenazas que
acontecan en territorios de la periferia nacional (como Arauca), cuya intervencin era
consideraba de altos costos ante la baja o casi mnima importancia econmica y social en el
contexto nacional.

34

El resultado de lo anterior se expres al interior del CIAT 58, dadas las dos concepciones que
se encuentran frente al tema de la prevencin; por un lado la DP presenta un enfoque de
carcter humanitario basado en el respeto a los DDHH, en tanto que la visin gubernamental
basa su mirada en un marco de seguridad y orden pblico orientada por la aplicacin de la
poltica de Seguridad Democrtica en el territorio 59 considerando aspectos de distancia,
densidad poblacional y recursos econmicos estratgicos.
Sumado a este escenario de incoherencia interna, el funcionamiento del sistema encontr
grandes resistencias entre autoridades locales y fuerza militares al no realizarse un proceso
previo pedaggico de informacin y sensibilizacin con los actores implicados respecto a las
responsabilidades del Estado en materia de prevencin y de cmo las Alertas Tempranas e
Informes de Riesgo contribuan en este propsito. Este vaco gener una estigmatizacin de
los instrumentos de prevencin que desde entonces han sido vistos como denuncias, quejas o
cuestionamientos a la labor de los actores locales (Autoridades regionales y locales y fuerza
pblica), afectando notoriamente la implementacin del programa pblico de prevencin, tal
como se analizar ms adelante 60.
Otro vaco en este momento de transformacin de la implementacin del programa lo
constituy la ausencia al interior del CIAT de reglamentaciones internas y metodologas de
valoracin de los Informes de Riesgo que permitieran la evaluacin objetiva de los mismos
para determinar si se convertan o no en AT, dejando as la posibilidad de que mltiples
intereses cruzaran la definicin de este proceso 61. El peso de las orientaciones del gobierno de
Creo que no fue para bien el cambio, no porque los cambios no sean buenos, sino porque me parece que se burocratiz todo el
procedimiento, entonces si antes la DP no tena ya dientes que hundir, con la creacin del CIAT yo creo que se le puso un freno porque est
sometido a evaluacin siempre, o sea cualquier informe de riesgo es sometido a evaluacin y a crtica y creo que muchas veces son
manipulados en el interior de estas reuniones del CIAT porque ah hay instituciones concretas que no quieren publicidad sobre lo que est
pasando y porque adems yo creo que en particular se quiere negar la realidad, o sea sobre algunos asuntos particulares se quiere negar la
realidad. Entonces me parece que al burocratizar, al generar este comit interinstitucional se ha perdido el impacto de los informes, el
impacto que podran tener como mecanismo de prevencin. Entrevista con Oficial de Agencia del SNU.
59
Lo que hace que haya veces que las decisiones del CIAT se tomen con fundamento en orden pblico y no en proteccin humanitaria. Eso
hace que tenga mucha fuerza dentro de la CIAT la opinin militar que son quienes finalmente estn all en terreno y a quienes en ltimas
podra no convenirles que se emita o no una AT, toda vez que su misin es mantener el orden pblico en la zona. Entrevista Directora de
MSD Colombia.
60
Esto entra dificultades, por ser un proceso nuevo, por no tener una reglamentacin el CIAT en ese entonces creo que lo que obraba
era una resolucin interna del MIJ haciendo referencia al CIAT como un grupo de trabajo que estara coordinado por Asuntos territoriales
y de orden pblico del MIJ que a su vez cumplira como la funcin de la Secretara Tcnica y en ese momento asignan a unas personas
responsables del CIAT y, bueno, comienza un proceso bastante engorroso con el CIAT por cuanto no existan protocolos, procedimientos,
procesos en cuanto a la evaluacin de los informes de riesgo. () Desde sus comienzos el proceso tuvo muchas dificultades y mucha
resistencia por cuanto haba oposicin de las autoridades regionales, locales y de la fuerza pblica a la emisin de la AT. No hubo claridad
desde un comienzo seguramente, no hubo una pedagoga por parte del CIAT con las autoridades regionales y locales y con la fuerza pblica
sobre la responsabilidad del Estado en materia de prevencin y sobre la necesidad de acatar las recomendaciones del SAT y del CIAT y ello
gener mltiples problemas porque no fue bien concebido el instrumento, no fue bien considerado como herramienta valiosa en la
prevencin, sino se le dio como un carcter ms de denuncia, de queja a los informes de riesgo y ello gener mucha resistencia en la fuerza
pblica que consideraba que los informes de riesgo eran una especie de estrella negra, de un lunar horrible que les afectaba a ellos la
carrera militar y que afectaba la inversin social en los municipios y no reconoca los esfuerzos de la fuerza pblica y de las autoridades
locales. Entonces eso se empez a evidenciar desde el ao 2002, sobre todo en el ao 2003, un ao despus, si se hace seguimiento a ese
proceso. Entrevista con Director del SAT, viernes 29 de abril del 2011.
61
Por otro lado desde el punto de vista gubernamental tambin hemos odo de manera recurrente negativas a emi tir AT por situaciones de
inversin econmica en los lugares donde se va a emitir la AT, entran a balancear condiciones de inversin en turismo, de inversin
energtico u otro tipo de inversiones, cuestionando la seguridad de la zona y por lo tanto poniendo en riesgo la inversin que se va a hacer.
Entonces digamos que ah hay una injerencia del nivel gubernamental que tampoco toma en cuenta los factores humanitarios de proteccin
de la poblacin, digamos que se entra a balancear muchos intereses cuando eso pasa por el CIAT por encima de la proteccin
humanitaria. Entrevista Directora de MSD Colombia. Ibd.
58

35

Uribe y su poltica central de Seguridad Democrtica contribuyeron a generar una

Macrocefalia de las fuerzas militares sobre el poder civil en los procesos de aplicacin de la
poltica pblica de prevencin en el departamento de Arauca, dado que el anlisis de las AT
que se emitieron, privilegiaron la visin de orden pblico (Zona de Rehabilitacin y
Consolidacin) sobre los DDHH y las respuestas militares primaron sobre las acciones de las
autoridades civiles, las cuales delegan su responsabilidad y capacidad de respuesta en el poder
militar 62. Respuesta adems que est mediada por la capacidad de los recursos con que
cuentan las fuerzas militares para mantener la seguridad en las carreteras, proteger el
oleoducto y las torres de energa del departamento63.
Esta respuesta inmediata que privilegia la visin militar, en el departamento de Arauca ha
provocado un cambio en los efectos esperados con la emisin de las AT, puesto que se deja de
lado la concepcin de la prevencin como una responsabilidad del Estado en su conjunto que
amerita un proceso integral de respuesta, en donde adems de la fuerza pblica deben
concurrir los esfuerzos de las instituciones civiles con el fin de disminuir los factores de
riesgo de carcter estructural o vulnerabilidades que afectan a la poblacin civil afectada por
el conflicto armado64. Desde esta perspectiva se privilegian entonces las respuestas de carcter
reactivo frente a las acciones de prevencin 65, dirigidas a garantizar la explotacin de los
recursos energticos, en tanto que las condiciones generadoras de conflicto no se desactivan y
los factores del riesgo para la poblacin civil permanecen 66.
Otro de los problemas que se derivan de la etapa de formulacin, es que el SAT fue diseado
principalmente para advertir sobre las violaciones cometidas por los grupos armados ilegales
y slo pueden sealar indirectamente aquellas violaciones potencialmente cometidas por
actores del estado. Como tal, ni el SAT ni el CIAT fueron diseados para abordar
adecuadamente las violaciones por parte de actores del estado67. Este aspecto fue evaluado
por Democracia Internacional (2009), y consider que representa una falla muy seria cuando
Cuando llega un informe de riesgo a cualquiera de las autoridades que tenga conocimiento de l, inmediatamente se realiza un consejo
de seguridad donde se trata el tema y las autoridades que tengan en ese momento la competencia o la manera de actuar lo hacen.() La
idea es que inmediatamente, la mayora de los casos de alerta temprana, por lo regular es el ejrcito prestar asistencia inmediatamente al
lugar, si es la polica tambin se hara por ese lado y los municipios con los escasos recursos que tiene es prestar la ayuda humanitaria que
requieran en ese momento y solicitar a nivel nacional lo que se necesite. Pero en s es muy poco lo que se puede hacer muchas veces.
Entrevista Inspector Municipal de Polica de Tame.
63
Si, en realidad es la atencin a las personas que estn en riesgo, como por ejemplo no s, ahora se me ocurre ahora Guaviare, Vichada,
etc. Cul es la primera respuesta? Quines son los primeros que pueden llegar? Los militares, Por qu? Porque tienen la mayor
cantidad, el mayor porcentaje del presupuesto, tienen aviones, helicpteros, tienen los medios, el dinero y los hombres para llegar, son los
primeros que van a llegar. Entrevista Oficial del SNU.
64
Entonces, se est leyendo, o la lectura que se hace es que, al contar con la fuerza pblica y al llegar (ella) a los lugares y empezar a
combatir, eso es ya lo ms recomendable. Cuando si miramos los informes de riesgo y las mismas AT el espritu es otro totalmente diferente.
Que s es cierto que lleva un componente del trabajo de la fuerza pblica, pero tambin lleva otra serie de componentes, componentes que
aqu en Arauca para nada se aplican. Entrevista Defensora Regional de Arauca.
65
Estas dos esferas de polticas pblicas son diferentes. Una busca proteger la poblacin civil de los estragos del conflicto armado; la otra
intenta implementar una serie de estrategias militares y policiales para mantener el orden pblico. El SAT fue concebido originalmente como
un instrumento de la primera. MSI (2004), Op. cit. pp. 18.
66
Creemos que las medidas tambin deben ser de fondo, es decir, medidas estructurales que vayan a tratar de solucionar las caus as que
han generado el conflicto porque en la medida en que esas causan permanezcan pues el conflicto va a permanecer y en la medida en que
haya un conflicto como este que ha llegado a estos lmites y a estos grados el riesgo para las personas y para los dirigentes va a ser un
riesgo latente y permanente. Entrevista ONG de DDHH, Joel Sierra, en el municipio de Saravena - Arauca.
67
Vase, DEMOCRACY INTERNATIONAL INC. (enero de 2009. Pp. 27).
62

36

se compara con otros tipos de metodologas de alerta temprana en otras situaciones de

conflicto en diferentes pases, en donde todos los actores estatales y no estatales son
monitoreados, y todas las violaciones potenciales y actuales son tomadas en cuenta 68.
En el caso del departamento de Arauca este aspecto representa una falla muy seria, si se
consideran los efectos de las actuaciones de miembros de la Fuerza Pblica 69 en la poblacin
civil, que se ha visto reflejada en las mltiples denuncias por procesos de ejecuciones
extrajudiciales (conocidos por la opinin pblica como falsos positivos) durante la
aplicacin de la poltica de Seguridad Democrtica, las capturas masivas de presuntas
personas vinculadas con los grupos guerrilleros (la ms conocida fue la Operacin Heroica,
2002) y que posteriormente los fiscales y jueces deben dejar en libertad por falta de pruebas, o
en el caso reciente del municipio de Tame70 con la violacin y muerte de una menor y de tres
nios que involucra la participacin de un militar 71. Frente a la persistencia del conflicto y
respuesta del Estado, una prestigiosa ONG internacional califica la dinmica en el
departamento de Arauca, como un Laboratorio de Guerra 72.
Cuadro 4.1. Hallazgos frente a la Formulacin de la poltica
ELEMENTOS
DE WINTER
Formulacin de
la poltica

PROBLEMAS

NIVELES DE
AFECTACIN
NAL DPTAL LOCAL

La tensin suscitada por las deliberaciones entre seguridad y

derechos humanos, con la creacin del CIAT deriv en una
concepcin sesgada de la prevencin que se ha traducido en
resistencias para actuar preventivamente.
No hubo procesos pedaggicos de informacin y sensibilizacin
sobre las responsabilidades del Estado en materia de prevencin
y como las AT e Informes de Riesgo contribuan a este
propsito, lo cual se tradujo en confusin e indiferencia hacia la
toma de decisiones para prevenir.
Contexto mediado por principios de Seguridad Democrtica que
se confunde y se interpreta desde el gobierno nacional con la
poltica de prevencin y de DDHH, lo cual le imprime un mayor

68

DEMOCRACY INTERNATIONAL INC. Ibd. Pp.27

La presencia de las Fuerzas Armadas es ostensible en el territorio de Arauca. La Brigada 18 y la Brigada Mvil No. 5, adems del
Comando Operativo 18, hicieron parte de la Segunda Divisin del Ejrcito y desde el 2010, fue adscrita a la recin creada Oc tava Divisin
con sede en Yopal Casanare; en Arauca, durante los primeros dos aos del mandato Uribe el pie de fuerza se increment de 5.766 a 7839
efectivo. De este total, 3000 (60%) se dedican a la proteccin de los campos petroleros, los 178 Km. de oleoductos y las 320 torres de energa
elctrica. Vase, GUTIERREZ (Junio de 2009. Pp. 41-79).
70
http://www.elespectador.com/noticias/judicial/imagen-255130-violacion-de-ninos-tame
71
Muchas veces su llegada (del EJC) adems acarrea ms violaciones porque hay un problema de enfoque y hay un problema de
mentalidad y cultura en el interior de las fuerzas militares. Y adems eso no se acompaa con... por ejemplo, que llegu el ejrcito no va a
prevenir un desplazamiento, si a la vereda llega el ejrcito pero tambin llega el alcalde, llega el ICBF, llega la secretaria de salud, y etc., o
hay un contacto permanente, la gente no se va a desplazar, ellos estn atendidos. Lo que pasa es que cuando la gente tiene una amenaza de
la guerrilla y la nica respuesta es militar ellos no tienen alternativa, no tienen ningn paraguas protector, no hay ninguna garanta para
que ellos estn ah o al revs y adems hay otra cosa, hay una negacin tambin a considerar que las actuaciones del ejrcito tambin
pueden generar riegos para la poblacin. Entrevista Oficial del SNU. Ibd.
72
AMNISTA INTERNACIONAL (2004). En, http://www.amnesty.org/es/library/asset/AMR23/019/2004/es/ec951d2e-fab6-11dd-b6c473b1aa157d32/amr230192004es.pdf Consultado el 08 de mayo de 2011
69

37

peso en las decisiones de las Fuerzas Militares.

Ausencia de reglamentos al interior del CIAT que permitiesen la
evaluacin objetiva de los Informes de Riesgo para la emisin o
no de AT.
No se consider los riesgos que las actuaciones de agentes del
Estado podan tener en la poblacin civil, generando confusin
y omisin frente a este tipo de riesgos.
El SGAT, no se ha articulado a una lgica de sistema
enmarcado en una poltica pblica de prevencin y de derechos
humanos, lo cual propicia la desarticulacin y descoordinacin
en los dems mbitos del Estado.

Otro de los aspectos del proceso de formulacin del SGAT, fue que en su diseo no se cont
con un mecanismo de evaluacin y seguimiento, incluso de control ciudadano. Este aspecto se
consider como dado dentro de la estructura del Estado (FGN, PGN, CGR). Quizs tambin
porque se trataba de un programa novedoso cuyo financiamiento se corresponda a la
cooperacin internacional. La inclusin de la PGN es una decisin reciente y an presenta
reticencias para participar en una instancia de gobierno, como es la CIAT. Esto refleja un
vacio frente a lo idealizado (modelo de la figura 4.1) en el funcionamiento del SGAT. En
Arauca la gestin institucional de la Regional de la PGN, an es muy distante al seguimiento
y control de las medidas en el tema de la prevencin, tomadas por el Estado en este contexto.
El cuadro 4.1 sintetiza los hallazgos derivados de las entrevistas y la revisin documental para
el caso del departamento de Arauca.
4.2 EL COMPORTAMIENTO ORGANIZACIONAL E INTERORGANIZACIONAL
DE LA IMPLEMENTACIN
Como ya se dijo, el contexto nacional en el que se cre el sistema SAT CIAT estaba
mediado por una fuerte discusin entre los enfoques de DDHH y Seguridad. Si bien el SAT
durante el ao 2001 haba avanzado en la propuesta de construccin de una poltica pblica de
prevencin que contemplaba la creacin de un Sistema Nacional de Prevencin, esta
propuesta se frustr con la llegada del nuevo Gobierno73 en agosto de 2002, y el proyecto de
decreto que buscaba reglamentar un Sistema Nacional de Prevencin, no alcanz a ser
firmado por el saliente presidente Pastrana. Esta tendencia poltica sumada a la forma y
composicin del CIAT, influy fuertemente durante los primeros aos en las decisiones del
CIAT al momento de emitir o no una AT dado que las decisiones tendan a tomarse con

Digamos que el gobierno siempre haba dicho que el sistema como tal se constitua en su poltica de prevencin y que la poltica de
seguridad democrtica era una poltica preventiva, es decir, ellos vean bajo la administracin de Uribe que el copamiento territorial
militar era una herramienta suficiente para lograr la prevencin de violaciones de DDHH toda vez que haba un reconocimiento de que los
actores que bajo esa poltica habra un sometimiento de los actores armados y que ese sometimiento conducira a una reduccin de las
violaciones de DDHH. Entrevista Directora de MSD Colombia.
73

38

fundamento en el orden pblico y no en la proteccin humanitaria 74. Situacin que se vea

potenciada porque en el marco de una poltica nacional basada en el concepto de seguridad, el
papel de las fuerzas armadas era central y la emisin de AT, se interpretaba como un
cuestionamiento a su efectividad en el control territorial o como un insumo ms para la
inteligencia militar o de conocer las intenciones del enemigo 75. Las decisiones entonces se
centraron en evaluar la veracidad de los Informes de Riesgo emitidos por el SAT, perdiendo
el objetivo central para el que fue creado la CIAT el cual era impulsar la respuesta coordinada
y efectiva del Estado en materia de prevencin y hacer un seguimiento a los efectos o
impactos de la misma.
Se reconocen sin embargo algunos avances, en estos nueve aos de creacin de la CIAT,
producto de las recomendaciones de organismos de cooperacin internacional como
OACNUDH y USAID, el Auto 008 de 2009 a la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte
Constitucional, entre otras disposiciones legales, que han contribuido a que se definan
protocolos, procedimientos y metodologas para el anlisis objetivo de los informes de riesgo
y la activacin del CIAT frente a la llegada de un Informe de Riesgo. Se efectan reuniones
peridicas con tiempos ms cortos de convocatoria en relacin a la emisin del informe de
riesgo, se propicia la interlocucin de las autoridades locales y regionales a travs de video
conferencias; se ha ampliado la participacin a otras dependencias del Estado que deben
atender recomendaciones de tipo integral, por ejemplo: ICBF, Fiscala General de la Nacin,
INCODER, Programa Presidencial contra MAP (PAICMA), Programa Presidencial para la
Prevencin del reclutamiento forzado y dems programas; y tambin, en ocasiones, se ha
extendido invitacin a algunas agencias internacionales. Tambin se ha ampliado el campo de
proposicin en cuanto a las recomendaciones del SAT para ser acogidas por las autoridades.
Y se ha realizado la descentralizacin en el seguimiento a las recomendaciones del informe
de riesgo y de la CIAT, a travs de reuniones que se efectan en las zonas donde el SAT ha
advertido riesgos y donde las autoridades presentan sus informes de las acciones, de las
medidas y de los impactos de esas acciones en materia de prevencin y mitigacin del riesgo
de manera pblica.
Sin embargo, an falta mucho para que la Secretara Tcnica de la CIAT asuma el liderazgo
en la coordinacin de respuestas integrales frente a las situaciones de riesgo, lo cual aunado a
la ausencia de una Poltica Pblica de Prevencin hace que an hoy la respuesta del Estado
sea tarda, reactiva, desarticulada e insuficiente. Tarda, porque el proceso de anlisis del
informe de riesgo no tiene una respuesta inmediata, tampoco se conocen los tiempos que se
74

Incluso se incorpor en el articulo 5 de la Ley 1106 de 2006, que actualizaba la ley de orden pblico 418 de 1997.
Yo creo que hay un problema de voluntad poltica, de ignorancia y creo que hay un tema de miedo tambin. El tema primero de voluntad
poltica porque hay que guiar la poltica por determinados derroteros, entonces creo que eso es un problema, creo que hay un tema de
ignorancia porque todo el mundo niega o dice que no en primera instancia frente a lo que no conoce, o sea yo no conozco o tengo que
desconocer, quiz hay autoridades locales y personas que tienen posiciones al interior del CIAT que estn presionados ya por otros asuntos
o porque estn recibiendo amenazas o porque les estn prometiendo financiamiento para algn proyecto si dicen que ah no hay riesgos,
me explico? Y despus si, el miedo quiz a intervenciones que segn algunas personas pueden ocasionar ms problemas que soluciones,
pero lo que pasa es que como que trasciende un poquito al CIAT, el CIAT puede ser una explicacin de la realidad colombiana, el
desconocimiento, la negacin y la falta de voluntad y resolver con el camino fcil. Entrevista Oficial del SNU.
75

39

toman las autoridades para emprender acciones frente a los mismos y no se hace seguimiento
a esas actuaciones. Es reactiva, porque an se impone la respuesta militar y de polica para
enfrentar la situacin de riesgo, pero no hay una respuesta integral y sostenida del Estado para
atender aspectos estructurales que afecten las condiciones de vulnerabilidad de las
poblaciones afectadas, por lo tanto la respuesta se queda en el nivel asistencial siendo por
tanto insuficiente. Y finalmente es desarticulada, porque no existe an una poltica de
derechos humanos, menos de prevencin, y se adolece de una estructura de sistema nacional
que integre todos los esfuerzos y programas de prevencin y proteccin del Estado que
actualmente se llevan de manera independiente 76. Tampoco se conoce de un seguimiento
efectivo a las acciones propuestas por el nivel nacional 77 y subnacional 78.
Se debe destacar que a nivel intra organizacional, Accin Social ha emprendido
transformaciones en sus diferentes niveles para asumir el tema de prevencin; a la luz del
Decreto 250 del 2005 crea el Grupo de Prevencin y Emergencias en respuesta a la necesidad
de integrar el Consejo Nacional de Atencin a la Poblacin Desplazada. Este grupo ha
desarrollado internamente una labor de difusin de la importancia de la prevencin al interior
de la entidad, ha diseado protocolos de actuacin frente a los informes de riesgo, ha creado
una mesa interna de prevencin, tiene en cuenta los Informes de riesgo y las Alertas
Tempranas en el proceso de focalizacin de sus programas y est creando indicadores para la
evaluacin de sus actuaciones. Este grupo se ubica a nivel nacional y en algunas oficinas
territoriales de Accin Social. Sin embargo, es una iniciativa interna de Accin Social, que no
est integrada a una accin articulada y coordinada con el resto de instancias de prevencin
del Estado.
Si bien, en el nivel nacional el tema de la prevencin empieza a posicionarse un poco ms,
con la ayuda del nivel tcnico que conmina al nivel poltico para que le de la importancia y la
preponderancia que tiene, a nivel local an falta bastante para que esto se realice, tal como el
anlisis del comportamiento de los burcratas a nivel de calle, demostrar. Sin embargo,
este aspecto evidencia el bajo o nulo rol de la sociedad civil en la corresponsabilidad de la
prevencin; no se ha logrado construir o formalizar un marco de participacin local que tenga
Porque esa respuesta hoy, ao 2011, cuando es el perodo propicio para construir un sistema nacional de prevencin, porque existen
diferentes programas, unidades, dependencias del Gobierno, del Estado, trabajando en materia de prevencin; usted puede observar que
hay programa de prevencin y de accin contra MAP, existe un observatorio de la presidencia de la repblica en materia de DDHH, existe
un programa de prevencin de la violencia contra la mujer, existe un programa de prevencin contra el reclutamiento forzado, existe un
sistema nacional de prevencin del desplazamiento forzado, hay comits creados por el gobierno para combatir a los grupos armados
ilegales. El departamento de planeacin construy un documento CONPES de prevencin del reclutamiento forzado; vicepresidencia, MIJ,
ministerio de defensa, ICBF, muchas entidades tienen proyectos, programas, polticas de prevencin muy puntuales en el tema de DDHH
que deberan ser articulados en materia de prevencin para evitar esos esfuerzos desarticulados en donde un da llega el ICBF y hace una
actividad, al otro da llega el ministerio de defensa y hace otra actividad, el MIJ otra actividad, para la misma poblacin, para la misma
situacin de riesgo advertida y no hay una articulacin de la respuesta con mayor efectividad en ese sentido. Entrevista con Director del
SAT.
77
Lo que sucede es que desde el nivel nacional, y eso lo veamos que das, en lo que se est haciendo de un informe... El orden nacional
llega ac y dice: este es el programa que tenemos, no s qu, (etc.) y hace una reunin, y se va, y no tiene como el compromiso, ni el
seguimiento a las actividades. Entrevista Secretara de Gobierno Departamental de Arauca.
78
Para saber si han cumplido solamente una vez nos lleg un requerimiento del Ministerio del Interior donde nos han manifestado que
informemos sobre el seguimiento que hemos hecho a la nota 020 del 2008. De ah para ac no hemos vuelto a tener conocimiento de
ninguna nota de seguimiento, ni de ningn informe de riesgo. Entrevista Personera Municipal de Fortul: Ibd.
76

40

injerencia en los anlisis y decisiones en la gestin de riesgos y amenazas. En Arauca la

polarizacin ha hecho casi que imposible la participacin en estos escenarios ante la
desconfianza, temor y miedo de lo que se diga frente a los hechos reales.
Uno de los mayores vacios que presenta en el relacionamiento interorganizacional es la dbil
y casi ausente presencia de la Procuradura General de la Nacin PGN-; sta institucin de
control disciplinario del Estado no est bien integrada a las acciones del SAT/CIAT y no
participa en las deliberaciones de la CIAT, a pesar que en el Decreto 2780 de 2010 aparece
como invitado permanente. En la visita de campo que se hizo a los municipios del
departamento de Arauca, se visit la oficina regional de la PGN, y a pesar que no se pudo
entrevistar a la Directora Regional de Arauca, una breve conversacin con un funcionario de
esta oficina, mostraba su desconocimiento sobre el tema de Alertas Tempranas y el
seguimiento a las recomendaciones hechas por el SAT y la CIAT a las advertencias vigentes
para los municipios del departamento; tan slo se pudo conocer que hubo una contratista para
el seguimiento a las medidas tomadas en relacin al desplazamiento forzado, pagada con
recursos de ACNUR, pero que hasta diciembre de 2010 haba laborado y por tanto se
ignoraba la continuacin de dicha contratista para el tema, as como de las acciones
(preventivas) que se desprendieron de sus investigaciones.
La mayor incidencia de la PGN est relacionado con los casos que involucran a agentes del
Estado; el curso de accin correcto es informar directamente a la Procuradura General de la
Nacin, quien debe investigar y tomar las acciones disciplinarias necesarias; este conducto,
sin embargo, no se encuentra vinculado al sistema SAT/CIAT, ya que las infracciones y
violaciones por parte de actores del estado no son consideradas asuntos a nivel de la CIAT, y
en caso de serlo, se convertira en un escenario muy problemtico ya que sus miembros
vienen del gobierno y de la fuerza pblica del estado. El cuadro 4.2 sintetiza los hallazgos en
este elemento para el departamento de Arauca.
Cuadro 4.2. Hallazgos frente al Comportamiento organizacional e interorganizacional
ELEMENTOS DE
WINTER
Comportamiento
organizacional

PROBLEMAS

NIVELES DE
AFECTACIN
NAL DPTAL LOCAL

La falta de voluntad poltica evidencia que organizacionalmente

la Direccin Nacional (MIJ-CIAT), Departamental y Municipal,
tienen capacidad discrecional para ejecutar o no las medidas de
prevencin y/o mitigacin del riesgo. Esto no permite una
actuacin objetiva para prevenir.
No se ha institucionalizado un mecanismo de respuesta,
independiente de la decisin poltica de alguna de las
autoridades, lo que lleva a la prevencin a depender de
decisiones y criterios polticos y personales.

41

Confusin en el objetivo ltimo del CIAT (impulso de la

respuesta coordinada y efectiva en materia de prevencin y
seguimiento) que hace que su actuacin se quede en la
evaluacin de los Informes de Riesgo y no en la trascendencia
de las acciones de prevencin.
La Macrocefalia de las fuerzas militares en la aplicacin de
medidas de prevencin derivadas del enfoque de seguridad y
orden pblico, que lleva a que las Autoridades civiles deleguen
su responsabilidad de actuacin a favor de la fuerza pblica,
limitando el tipo de intervencin y prevencin.
La respuesta no es integral, mediada por enfoque de seguridad,
no se atacan las vulnerabilidades, y por tanto persisten los
factores de riesgo.
Fuerzas Militares y Civiles perciben las AT y los Informes de
Riesgo como cuestionamiento a su labor, lo que conlleva a
actuaciones desinteresadas y parcializadas, segn conveniencia
institucional.
Existe una debilidad en la Secretaria Tcnica para asumir el
liderazgo en la coordinacin de la respuesta, la cual ante el
marco de una poltica pblica de prevencin, genera una
respuesta de Estado tarda, reactiva, desarticulada e insuficiente.
Problemas de interaccin entre Accin Social y las dems
entidades del Gobierno nacional y territorial, lo cual no
garantiza el cumplimiento de la prevencin in situ. Limitaciones
de su actuacin en el mbito territorial.
Existe mucha descoordinacin de las acciones para afrontar la
problemtica, que en el mbito local se refleja muy grave y
dbil accin de prevencin.
A pesar que los Departamentos y Municipios reciben los
informes de riesgo y Alertas Tempranas, como insumos para la
gestin de prevencin, los asumen como documentos de
estigmatizacin que conduce a la no generacin de acciones
para la prevencin y proteccin inmediata y temprana.
Debilidades a nivel de formacin y capacidades en
conocimientos tcnicos, de gestin, programticos, para
implementacin de las polticas sociales, con enfoque de
DDHH, no permite intervencin integral para atender los
riesgos y amenazas.

4.3 LOS BURCRATAS A NIVEL DE CALLE O DE PRIMERA LNEA

ATENCIN

DE

Siguiendo a Winter (1990), es necesario centrar la atencin en el poder de los individuos

(poder saber, analizar, decidir, hacer) para llevar a cabo la implementacin de las acciones
requeridas, en este caso, prevencin de violaciones de DDHH/DIH. Ahora bien, al analizar a
los funcionarios como actores de primera lnea, hay que considerar que en departamentos

42

como Arauca existen muchas carencias a nivel de la formacin y capacidades en

conocimientos tcnicos, de gestin, programticos; para la generacin e implementacin de
polticas que, adecuadas al contexto, incorporen enfoques de derechos humanos, diferenciales
(ciclo de vida, gnero, diversidad cultural, entre otros), y que consideren seriamente la
responsabilidad del Estado en materia de prevencin y proteccin. Asimismo, que se
promueva y construya un desarrollo con perspectiva local y de frente a los retos del proceso
globalizador, en especial en esta zona de frontera (Qu tipo de desarrollo? Social,
econmico?, Para quin?). Sumado a esto se encuentran las restricciones en trminos de
acceso a recursos, conocimientos, conectividad vial, peso poltico de la regin a nivel
nacional y las profundas repercusiones en materia poltica, social, cultural y econmica que el
conflicto armado en su larga duracin (30 aos) ha dejado entre la poblacin y en el territorio
araucano.
Con estos condicionantes y en este contexto, no es de extraar que si bien la autoridad local
(alcalde o gobernador) se constituye en el mximo responsable del orden pblico a nivel
territorial, la realidad demuestra que no han asumido esta responsabilidad, dado que en este
campo el liderazgo es del Ejrcito y la Polica Nacional. De esta manera, los Informes de
Riesgo o las AT son discutidos en los Consejos de Seguridad que, derivados de la poltica de
Seguridad Democrtica, generalmente se realizan a nivel territorial cada semana; es decir, los
instrumentos de prevencin no movilizan la respuesta coordinada de las autoridades frente a
los riesgos sobre la poblacin civil, sino que la conveniencia o no de dichos documentos, se
constituyen en uno de los puntos a tratar en dichos escenarios.
Ahora bien, la implementacin de la respuesta en el nivel regional y municipal, est mediada
tal como se ha reseado, por el nfasis que se hace en la concepcin de seguridad y orden
pblico frente al enfoque de DDHH; en este sentido el papel de las fuerzas militares es
determinante en la actitud que se asume frente a los Informes de riesgo y las Alertas
Tempranas, as como en las acciones que de ellas se derivan dado que se interpreta
errneamente que estos informes evalan la gestin de la fuerza pblica o las autoridades
locales generando frente a los mismos conductas de negacin o resistencia frente a lo que all
se plantea o recomienda 79. En este aspecto, el modelo ideal que propone el SGAT (figura 4),
de responder en tres frentes: primero, Poltico; segundo, Policial; y tercero, Militar; aqu no
encuentra expresin, sino que por el contrario se sobredimensionan el segundo y tercer tipo de
respuesta (policial y militar) sobre la dimensin de poltica pblica en reas relacionadas con
los DESC, que realmente contribuyen a superar los factores de riesgo y las condiciones de

Porque es que para ellos, es como un contrasentido, porque ellos dicen que la seguridad est garantizada, tanto el alcalde como jefe del
orden pblico y la fuerza pblica, siempre en sus alocuciones (que ellos hacen) dicen que la seguridad est garantizada. Entonces viene un
informe de riesgo, una nota de seguimiento, en donde est diciendo: ojo que puede suceder esto, porque estn sucediendo estas y estas
cosas; entonces se contrara a lo que ellos estn diciendo. Creo que por ah viene la molestia, porque hay contrariedades entre lo que dicen
ellos y lo que dice la Defensora. Entonces, por eso es que hay malestar con esos informes de riesgo, no les gusta, les incomoda, les molesta
bastante. Entrevista personera Fortul. Fortul 6 de abril de 2011
79

43

vulnerabilidad; es a esta respuesta (macrocefalia militar) que aluden todos los entrevistados
tanto en el departamento como en el nivel nacional.
Las perspectivas de estos actores han contribuido a hacer que las AT o Informes de Riesgo
sean vistos como instrumentos de estigmatizacin del territorio 80, dado que los intereses de
las autoridades locales se centran en promover una imagen de tranquilidad y paz como
condicin del desarrollo territorial. Si bien las condiciones de seguridad han mejorado
respecto a los aos anteriores, la situacin actual dista mucho de ser el paraso que muchos
promulgan81. En el departamento de Arauca continan las violaciones sistemticas de DDHH
e infracciones al DIH. Ahora bien, la negacin que se percibe en las autoridades del orden
local y departamental frente a las situaciones de riesgo detectadas, la actitud de displicencia,
de decir aqu no pasa nada, de tranquilidad frente a las situaciones que se presentan, hace
que las recomendaciones promovidas desde la CIAT no sean asumidas, como se haba dicho
desde una manera integral, coordinada y sostenida en el tiempo.
Es interesante observar cmo desde la percepcin de los actores del nivel nacional,
departamental y local, uno de los principales factores que interfiere en la respuesta frente a las
situaciones de riesgo detectadas lo constituye la falta de voluntad poltica, concepto que sin
embargo, es interpretado de manera diferente por cada uno de ellos. Desde el nivel nacional se
percibe que a nivel del departamento de Arauca, las autoridades del orden municipal y
departamental no tienen la voluntad poltica para reconocer las situaciones de riesgo y
actuar en consecuencia frente a las mismas. 82
Y desde el nivel local, se percibe que los niveles departamental y nacional no tienen la
voluntad poltica para acompaar, prestar asesora tcnica, apoyar con recursos, al
municipio a enfrentar las situaciones de riesgo que al fin y al cabo ocurren es en su
jurisdiccin83, por lo tanto se reacciona con lo que se tiene 84. De esta manera, las acciones

Hablando concretamente de nuestro municipio Saravena, las alertas tempranas, los informes de riesgo nos han llevado a
comprometernos da a da en buscar el objetivo que nos hemos trazado de tener un municipio seguro, un municipio confiable, un municipio
que muestre una cara totalmente diferente a la que generalmente se ha venido mostrando del municipio. () Ya con la experiencia que
tenemos en este cargo, hemos tenido la oportunidad de presentar dos descargos en torno a dos alertas que ha tenido el municipio de
Saravena en el perodo del 2008 a lo que va corrido. Entrevista Secretara de Gobierno municipio de Saravena. Saravena 5 de abril de 2011
81
El ejercicio en estricto rigor del departamento de Arauca en trminos de evaluacin en la implementacin de recomendaciones que emite
la comisin, es bastante pobre, digamos que hemos hecho un ejercicio en el cual tenemos unos niveles de interlocucin con los niveles
locales directamente y con la gobernacin, pero lo que uno podra asumir en el tema concreto para ese departamento es que hay un
discurso diferente al nacional, me explico, hay muchas cosas que aparentemente estn o se han hecho pero que no tienen un soporte real en
la ejecucin, en las distintas reuniones que hemos realizado de seguimiento; las autoridades lo que informan es que se est avanzando, pero
al analizar objetivamente los avances no se encuentra como mucho soporte, adems el nivel de articulacin entre el departamento y las
autoridades locales es incipiente. Entrevista funcionario de la CIAT en Bogot.
82
En el caso de Arauca, hay una preocupacin desde el nivel nacional, le han metido fuerza pblica todo lo que han querido, tambin han
llegado las instituciones, pero el hecho de que no haya voluntad poltica del gobierno local hace imposible que funcione cualquier propuesta
que llegue desde el nivel nacional. Ah claramente el papel que juegan las autoridades locales es central. Entrevista Accin Social Nivel
Nacional. Bogot 14 de abril de 2011
83
En general yo digo que el departamento debera de asumir, de direccionar una hoja de ruta para el desarrollo de todas estas actividades
() pero en torno a los informes prcticamente que los municipios se defienden solos. En el caso particular de nosotros yo puedo decir con
toda certeza que nosotros en estas situaciones, nosotros hemos respondido de acuerdo a las acciones emprendidas por aqu por el
municipio. Entrevista Secretaria de Gobierno municipio de Saravena. Saravena 5 de abril de 2011
84
Expresin del inspector de polica del municipio de Tame. Tame 7 de abril de 2011
80

44

se han venido realizando de manera descoordinada entre los diferentes niveles, afectando con
ello la eficacia de las medidas tomadas a nivel territorial 85
La negacin de la realidad, la falta de voluntad poltica, la descoordinacin entre las acciones
institucionales emprendidas por los diferentes niveles sumado a la ausencia de una poltica
nacional en materia de prevencin han contribuido a que el tema no haga parte de la Agenda
local, la prevencin sigue siendo el patito feo de la casa 86, por tanto no es considerada ni
asumida como un componente de la poltica pblica local y se encuentra ausente en los
programas de gobierno y los planes de desarrollo de los mandatarios locales, siendo de esta
manera su efectividad casi nula tal como lo demuestran, tanto la continuidad de las
situaciones de violacin de derechos para los habitantes del departamento, as como las
evaluaciones que de este proceso hacen las OSC.
- Valoracin de las acciones de las autoridades del departamento de Arauca, 2006 2010
La caracterizacin de las respuestas y acciones de las autoridades del orden nacional,
departamental y municipal a los Informes de Riesgos y Alertas Tempranas emitidas para el
Departamento de Arauca 87, segn informacin reportada por la CIAT 88 durante el perodo
2006 2010, que contribuyen a sustentar lo dicho en la seccin anterior, oscilaron en un
sinnmero de medidas que se sintetizan en la Tabla 4 del Anexo 7.
De la informacin suministrada por la CIAT a travs de la Matriz de seguimiento, no es
posible evaluar si las acciones se tomaron de manera coordinada o cul fue su impacto. Lo
que s se puede decir es que en la mayora de las Recomendaciones emitidas desde la CIAT,
hicieron nfasis en la Coordinacin, tanto entre Autoridades Civiles y Militares, como entre
Entidades Territoriales (Alcaldas y Gobernaciones) con instituciones descentralizadas y
programas del MIJ, Vicepresidencia, etc. Esta valoracin ya ha sido descrita anteriormente en
algunas citas de los entrevistados. Tambin se solicita informacin de las acciones.
Un aspecto que se puede deducir de estos reportes es que existe una multiplicidad de
escenarios de reunin o convocatoria: comits, mesas, programas, etc., que no cuentan, como
recalca la Directora de MSD, de una instancia de anlisis y coordinacin que permita la

Es decir, coordinacin no hay, entre lo departamental y lo nacional y pues menos entre lo departamental y lo municipal. A nivel
nacional pues uno mira que se reconoce que aqu en el departamento de Arauca si pasa algo. Mandan los informes de riesgo por un correo
para que lo analicen ac y luego a su vez den una respuesta a nivel nacional. Pero no vemos que exista una coordinacin en los programas
que se van a seguir. Cmo se va a prevenir? Qu se va a hacer con el tema del desplazamiento de las veredas o de las familias que estn
en riesgo? () Por eso es que todo aqu en Arauca es de manera descoordinada, cada institucin, cada entidad, la alcalda trabaja por su
lado, la gobernacin por su lado y cada institucin lo hace por su lado. Entrevista Defensora Regional Departamento de Arauca. Arauca 8
de abril de 2011
86
Expresin acuada por la representante de Accin Social a Nivel nacional. Bogot 14 de abril de 2011
87
Informes de Riesgo Nos.: 032 de 2006, 020 de 2008, 028 de 2008, 018 de 2009, 007 de 2009. Notas de seguimiento Nos.: 046 de 2007,
001 de 2008, 014 de 2008, 007 de 2009, 027 de 2009, 031 de 2009, 007 de 2010, 014 de 2010, 022 de 2010, 024 de 2010.
88
COMISIN INTERSECTORIAL DE ALERTAS TEMPRANAS CIAT-. Matriz de seguimiento a recomendaciones emitidas.
Departamento de Arauca, 2006 - 2010. 52 pgs.
85

45

articulacin como sistema. En la realidad local de estos escenarios, la mayora de veces van
las mismas personas que repiten los mismos procesos y percepciones del problema 89.
Los informes dan cuenta de datos cuantitativos en trminos de inversin de nmero de talleres
o beneficiarios, pero no de procesos sociales o de continuidades en las acciones. Primero, la
informacin se limita a las acciones, no a los impactos de las acciones; y segundo, no hay
retroalimentacin de arriba abajo. Como un caso excepcional, se destaca AS que solicita al
MIJ retroalimentacin de las acciones desarrolladas en la zona (Caso IR 007/09 NS 014/10
para municipio de Tame).
Cuadro 4.3. Hallazgos sobre el comportamiento de burcratas a nivel de calle
ELEMENTOS
DE WINTER
Burcratas a
nivel de calle

PROBLEMAS

NIVELES DE
AFECTACIN
NAL DPTAL LOCAL

Existen graves problemas en la cadena de mando para

responder a las Alertas Tempranas; una cosa es el
comportamiento de los funcionarios del orden Departamental
y otra en el municipal, mediado por intereses polticos.
Los burcratas a nivel de calle no tienen una buena formacin
en derechos humanos y DIH que les permita distinguir de
mejor manera las violaciones e infracciones respectivas y a s
mismo la importancia de su actuacin frente a la prevencin.
Dualidad en funcionarios de atencin de la prevencin: orden
pblico y prevencin humanitaria, lo cual conlleva a acciones
sin mucha responsabilidad frente al reto de la prevencin y
proteccin.
Los burcratas de calle tienen una margen de actuacin muy
limitado frente a los riesgos que encarna su labor en medio de
actores armados y conflicto: misin mdica, educacin,
atencin niez, tnicos, saneamiento bsico, entre otras. Bajo y
limitado impacto de la prevencin por temor y miedo de los
funcionarios.
Los burcratas de calle tambin tienen desconfianza y temor en
gobernantes y fuerza pblica, lo cual conlleva a una
discrecionalidad con bajo impacto preventivo.
Existe desobediencia por no considerar importante cumplir las
rdenes y medidas diseadas que afecta el cumplimiento de la
prevencin y atencin.
Estn sujetos a limitantes logsticas respecto al suministro de
bienes y servicios, dotacin, vehculos, pagos salarios y
honorarios, entre otros, que no permiten llevar a cabo las
acciones para prevenir y proteger.

Vale la pena traer a colacin una expresin que se ha generalizado de manera irnica para estos casos: si no quieres hacer nada, haz un
comit, porque todo all se queda.
89

46

Muchos burcratas de calle ignoran la existencia del

SAT/CIAT y por tanto desconocen la importancia de los IR y
AT. No las consideran una herramienta importante para
prevenir.
Consideran que los temas de DDHH/DIH son asuntos ajenos a
sus funciones, propias tan slo de la DP, PGN, Personeras,
ms no del mbito de la alcalda o la gobernacin, incidiendo
de manera importante en la descoordinacin, desarticulacin y
falta de integralidad en la intervencin del problema. No es
conmigo.
Negacin frente a la realidad expuesta en Informes de riesgo y
Alertas Tempranas, temor a la estigmatizacin del territorio y
abandono de la inversin como condicin para el desarrollo.
El tema de la prevencin no hace parte de la agenda pblica
local y por tanto los funcionarios no lo consideran en la
discusin y formulacin de los planes de desarrollo.

Como aspecto notorio y grave para el Programa, es que no se reportan acciones de

seguimiento por parte del Ministerio Pblico (PGN, Personeras municipales) a pesar que se
le adjudican acciones de control de las acciones segn organismos competentes en prevencin
y vigilancia en el cumplimiento de las recomendaciones dadas por la CIAT. Pero esta peticin
se realiza tan slo desde el 2009 (NS 027/09 IR 028/08) para Arauquita y luego para todas las
Personeras desde NS 031 de 2009/ IR 020/08). Sin embargo, no aparecen reportes. Antes de
eso, tampoco aparece funcin alguna para las Personeras.
El cuadro 4.3 sintetiza los hallazgos para este elemento de Winter aplicado al caso de estudio
del departamento de Arauca.
4.4 LA REACCIN DE LOS GRUPOS DESTINATARIOS Y OTROS CAMBIOS EN
LA SOCIEDAD
A nivel normativo es claro que no se puede hablar de Seguridad sin Derechos Humanos, pero
en el caso colombiano, durante los dos perodos del gobierno de Uribe se asumi que la
poltica de Seguridad Democrtica era una poltica preventiva y de Derechos Humanos. Y la
confusin de esta perspectiva, que privilegi las razones de seguridad nacional sobre otras
consideraciones, propici de parte del gobierno nacional la negacin de la existencia de un
conflicto armado interno en el pas para desarrollar la teora de la amenaza terrorista
desdibujando totalmente la grave crisis social y humanitaria que en diversos momentos fue
advertida por la Corte Constitucional y otras instancias de control como la PGN. Esta
perspectiva contribuy a la estigmatizacin de los defensores de derechos humanos a quienes
en varias ocasiones y de manera pblica se les tild de terroristas o auxiliadores de los
grupos armados, generando enormes riesgos en sus derechos a la vida, la libertad e integridad
personal y al libre ejercicio de su profesin, en especial en un departamento como Arauca en
47

donde en varias ocasiones han sido sealados de ser colaboradores de los grupos armados,
tanto por las organizaciones ilegales como por las mismas autoridades civiles y militares90.
La polarizacin social derivada de estas posturas afect considerablemente la generacin de
polticas en materia de prevencin y DDHH tanto a nivel nacional y territorial ya que era
imposible reconciliar visiones frente al conflicto armado radicalmente opuestas91. Es as
como frente a los efectos del conflicto armado, las organizaciones sociales, demandan
respuestas que trasciendan el carcter policivo-militar que se aplica en el territorio, para
generar propuestas de carcter integral que se orienten a desactivar las causas estructurales del
conflicto armado92. Causas que, desde su perspectiva, estn relacionadas con intereses
subyacentes a la riqueza del territorio Araucano 93.
Desde esta perspectiva, la implementacin de una poltica de prevencin debera incorporar
otros componentes que, adems de superar las condiciones de vulnerabilidad de la poblacin,
permitiesen hacer efectivos los derechos a la verdad, justica y garantas de no repeticin dados
los altos niveles de impunidad que se viven en el territorio. Sin embargo estas reflexiones no
son planteadas por las autoridades del orden departamental y local, dada su negativa a
reconocer las situaciones de riesgo para la poblacin 94.
Es as como el escenario actual del departamento de Arauca sigue mediado por la
desconfianza entre las autoridades y las organizaciones sociales y los bajos impactos que las
medidas implementadas frente al conflicto armado durante los ltimos diez aos han tenido.
Esta es pues una barrera muy grande para que se pueda implementar adecuadamente un
programa de prevencin que convoque y vincule a todos los actores responsables del
departamento, particularmente las OSC como sindicatos, ONGs, Organizaciones comunales,
90

Aqu en Arauca todas las organizaciones sociales y casi que las organizaciones de sociedad civil han sido estigmatizadas y relacionadas
con uno u otro actor y eso ha resquebrajado el tejido social y ha hecho que muchas organizaciones desaparezcan o que sean sealadas
Entrevista Pastoral Social Arauca. Arauca 8 de abril de 2011
91
Aqu muchas veces hemos sealado que se est diciendo que en Arauca no pasa nada y que las condiciones han mejorado mucho y s e
trata de ocultar la grave crisis social y humanitaria que estamos viviendo. Y entonces si la poltica es ocultar la grave crisis que se est
viviendo, difcilmente se van a tomar unas medidas que vayan a modificar esa situacin y que vayan a mitigar el riesgo que sufren las
comunidades y la dirigencia social. Entrevista Fundacin de Derechos Humanos Joel Sierra. Saravena 6 de abril de 2011
92
Mira nosotros hemos insistido en que cuando hablamos de las causas estructurales del conflicto son econmicas, son sociales, son... la
desigualdad, la inequidad y en la medida en que eso no haga parte de las recomendaciones o de los mecanismos que se adopten va a ser
bien difcil. Porque no podemos entender el riesgo slo como la necesidad de que haya un polica o un miembro del DAS para pr oteger a
cada una de las personas, es decir, eso tiene que ir mucho ms all. Y lo fundamental es que en la medida en que eso interese a todas las
instituciones del Estado frente a esas causas, que insistimos son econmicas, polticas, sociales, entonces tienen que tomars e medidas
tambin econmicas, polticas y sociales, es decir, deber ser como de conjunto y no siempre circunscribir la mitigacin de los riesgos al
aspecto que se habla de seguridad. Ibid
93
Bueno, nosotros hemos dicho que de un lado hay falta de voluntad poltica y de otro lado mucha de las situaciones de riesgo son
propiciadas precisamente por unos intereses mezquinos que tienen que ver con la explotacin de los recursos petroleros, de los recursos
hdricos, de los recursos naturales en general y eso hace que sea muy difcil que se tomen medidas Ibd.
94
Yo pienso primero que se trata de voluntad poltica. Tendra que haber voluntad poltica por parte de las autoridades locales por
ejemplo en la superacin de un problema que marca sin duda el destino del departamento de Arauca como es el conflicto armado. Sin
embargo aqu la voluntad poltica ha estado siempre implementado en la medida de fuerza y entonces lo policial y lo militar. Incluso cuando
se habla de las estadsticas, de las cifras, del dolor de la gente que viene, que declara, que pide, que exige, entonces la actitud ha sido
siempre de negacin y decir estamos haciendo lo mejor posible, pero entonces es ineficaz lo que han hecho . Entrevista Pastoral Social
Arauca. Arauca 8 de abril de 2011

48

gremios de la produccin regional y local, para que conjuntamente con autoridades se

promueva la participacin y corresponsabilidad en la prevencin y proteccin, como por
ejemplo a travs de Comits Locales de Prevencin.
Cuadro 4.4 Hallazgos en la Reaccin de grupos destinatarios en el departamento de Arauca
ELEMENTOS
DE WINTER

Reaccin grupos
Destinatarios

PROBLEMAS

NIVELES DE AFECTACIN
NAL
DPTAL
LOCAL

Estigmatizacin de los grupos Defensores de DDHH,

organizaciones sociales y ONGs
Polarizacin social interfiere en la generacin de polticas en
materia de prevencin y DDHH
Demanda respuestas integrales para desactivar las causas
estructurales del conflicto armado, las cuales relacionan con la
riqueza del territorio Araucano.
Aportes de insumos a la poltica de prevencin para superar no
slo las condiciones de vulnerabilidad sino para hacer realidad los
derechos ala verdad, justicia y garantas de no repeticin.
Desconfianza entre autoridades y organizaciones sociales.

En el cuadro 4.4, se puede sintetizar los hallazgos descritos anteriormente.

49

5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
5.1 Dentro del mbito de la formulacin de la poltica:
El grave escenario de riesgo existente en el departamento de Arauca, derivado del
conflicto armado, muestra que persisten las violaciones de DDHH e infracciones al DIH,
y que a pesar de la cantidad de Informes de Riesgo y Alertas Tempranas emitidas por el
SAT y la CIAT, se considera que no ha habido un verdadero intento de resolver el
problema.
Los problemas que se presentaron en la etapa de formulacin no permiten generar una
serie de programas articulados, coordinados y en corresponsabilidad con las diferentes
autoridades civiles, militares y OSC.
Como se observ en los resultados, la preponderancia del paradigma de la seguridad, en
desmedro de la prevencin humanitaria, est sujeta e incide en que no haya un verdadero
intento de resolver el problema de violaciones de derechos e infracciones al DIH para el
departamento.
5.2 El comportamiento interorganizacional:
La macrocefalia militar, la falta de acciones integrales, la falta de coordinacin, la falta de
apropiacin de las distintas autoridades en los diferentes niveles y la falta de voluntad
poltica, hace que desde que se emite una alerta temprana o informe de riesgo, el impacto
de las acciones se diluya a medida que la implementacin se aproxima al mbito local,
que es donde existe el riesgo y la amenaza de violaciones de DDHH-DIH, y por tanto es
muy dbil lo que en materia de prevencin se implementa.
5.3 Burcratas a nivel de calle:
En los burcratas a nivel de calle se observa falta de perfiles adecuados en los
funcionarios pblicos que hace que no se identifique correctamente cundo ocurre una
violacin e infraccin al DIH.
Pero adems, los funcionarios tambin tienen miedo a actuar ante las probables
represalias que los actores armados puedan dirigir hacia ellos.

50

La mayora no estn de acuerdo con los diagnsticos de los IR/AT y sienten que los
problemas son mucho menores que los que advierten dichos documentos.
Todos estos factores hacen que los burcratas de calle tengan mayor discrecionalidad
sobre la accin que ejecutan (u omitir su accin) y la utilicen para reducir el efecto de la
prevencin en el mbito de su competencia y actividad.
5.4 Reaccin de los Grupos destinatarios:
La relacin de los grupos sociales, las comunidades y personas en el contexto araucano,
con el Estado y los gobiernos (nacional, departamental y municipales), est mediada por
el miedo, la desconfianza y por la precariedad de su condicin (vulnerabilidad). Todo
esto hace que sientan que todava no hay una accin de gobierno eficaz y real que tenga
como centro la proteccin de las personas como sujetos de derechos frente al riesgo
derivado del conflicto armado.
Consideran que todas las acciones de seguridad estn dirigidas a garantizar la explotacin
de las riquezas del territorio.
ALGUNAS RECOMENDACIONES
1. Formacin de la poltica:
Se requiere ambientar y propiciar escenarios de intercambio acadmico con el fin de clarificar
enfoques frente al contexto del conflicto, los conceptos de prevencin, la poltica de derechos
humanos, seguridad y orden pblico.
Que tanto el SAT como la CIAT, hagan pblicas sus decisiones y recomendaciones para que
muchas organizaciones o colectivos puedan conocerlas y utilizarlas en sus procesos de gestin
preventiva y de fortalecimiento.
Si se propone el replanteamiento o reestructuracin de la poltica en el sentido de superar la
macrocefalia o el peso del poder de las FFMM en las decisiones de la CIAT (desmilitarizar
la CIAT), es necesaria una mayor autonoma de los organismos rectores de la poltica de
prevencin y DDHH, comenzando por la Vicepresidencia.
Ajustar la metodologa de valoracin de las advertencias de la CIAT, conforme a nuevos
criterios sobre el contexto del conflicto. Ajustar los procesos de seguimiento a la respuesta

51

institucional y a los impactos de la misma en la mitigacin o superacin del riesgo por parte
de la CIAT.
Establecer mecanismos dentro del SGAT que incorporen el control y monitoreo de las
actuaciones de la Fuerza Pblica, de los cuales pueda participar la CIAT y una ms activa
participacin de la Procuradura General de la Nacin, desde una perspectiva preventiva, no
solo disciplinaria.
Se considera que las condiciones estn dadas para la conformacin de un sistema nacional de
prevencin que articule todos los esfuerzos, nuevos programas y proyectos sectorizados que
tienen que ver con la prevencin de violaciones de DDHH e infracciones al DIH en el
Gobierno nacional.
2. Recomendaciones para comportamiento organizacional
Es necesario que se disee e implemente una ambiciosa y contundente estrategia de
proyeccin institucional y social, que ataque la llamada falta de voluntad poltica, liderada
por la Defensora del Pueblo y respaldada por la Procuradura General de la Nacin, sobre las
responsabilidades de las autoridades frente a las advertencias del SAT y las recomendaciones
de la CIAT; de esta manera se espera tambin superar las actitudes existentes hasta ahora,
donde pareciera que los funcionarios aplican el dicho de que se obedece pero no se cumple,
que todo se reduce a mostrar resultados estadsticos, la carencia de una concepcin real sobre
la importancia de las advertencias y al mismo tiempo no estar dispuestos a atacar el problema
de raz, valorando en cada caso los impactos.
Puede ser clave la generacin de indicadores de evaluacin, los protocolos de actuacin (tal
vez no sirvan de mucho para la Fuerza Pblica pues ya tienen manuales operativos) y los
diagnsticos del SAT, como fundamento para focalizar territorios y poblaciones a intervenir
con programas integrales dirigidos a superar las condiciones de atraso estructural del
territorio.
Se espera que con la implementacin de lo anterior, se supere la visin de las Alertas
Tempranas como documentos de evaluacin de los servidores o de la fuerza pblica (y por lo
tanto susceptible) y que se recupere su papel de instrumentos de la prevencin.
3. Recomendaciones a los funcionarios pblicos:
Formalmente aplican: capacitacin en DDHH y DIH a funcionarios locales; incidir en la
formulacin de Planes de Desarrollo con perspectiva de derechos humanos. Teniendo en
cuenta fracasos anteriores en este sentido, se requiere ser muy creativos en su innovacin, y
para ello es clave una labor coordinada entre el Ministerio Pblico (ProcuraduraDefensora)
52

y los gobernantes territoriales elegidos, para participar en el proceso de formulacin y diseo

de Planes o Programas; as tambin, el Ministerio Pblico, con la supervisin de la Direccin
de DDHH del Ministerio del Interior y de Justicia y la Vicepresidencia, proyectar y ejecutar
una agenda de cumplimiento.
4. Recomendaciones para reaccin grupos destinatarios:
Teniendo en cuenta que el principal problema es la polarizacin social y la desconfianza entre
autoridades y comunidades, es necesario avanzar en el fortalecimiento, conformacin y
formalizacin de comits locales de prevencin que sean parte de las decisiones frente a las
medidas tempranas a implementar y que tambin puedan hacer seguimiento a dichas medidas.
As, el SAT podr contar en este mbito de un espacio de apoyo y discusin y que en la
medida de que las medidas no transciendan a la superacin del riesgo o se busque ocultar o
minimizar la situacin real, esta situacin pueda ser elevada a informes de riesgo o alerta
temprana. Se considera que esta figura, debe superar las actuales mesas de prevencin que
tienen un carcter ms informal y sectorizado, y por tanto contribuir formalmente a cerrar el
circuito de la prevencin que se encuentra roto entre este mbito y el nivel nacional.
Uno de los beneficios que se considera con la creacin y fortalecimiento de instancias locales
de prevencin, es el de elevar el costo poltico de las acciones de los funcionarios
territoriales. Es factible replicar las experiencias de los Comit Locales de Prevencin y
Atencin de Desastres CLOPAD- en la gestin de riesgos por el conflicto armado.

53

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YIN, Robert. K. Case Study Research: Design and Methods. Third Edition. Applied Social
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DOCUMENTOS NORMATIVOS Y DE POLITICA PBLICA
Documento CONPES 2804 de 1995
Documento CONPES N 3057 de 1999.
CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicacin No. 1.969 de
2009. Referencia: Rama Ejecutiva del Poder Pblico. Nivel Nacional, Sector Central.
Consejos superiores, Organismos consultivos o coordinadores, Comisiones
Intersectoriales. La Defensora del Pueblo y el Sistema Nacional de Alertas Tempranas. El
comit Interinstitucional de Alertas Tempranas, CIAT.
Resolucin 250 de 2003 emitida por la Defensora del Pueblo establece como funcin
especfica de la Defensora Delegada para la Evaluacin de Riesgos de la Poblacin Civil
como consecuencia del Conflicto Armado,
Decreto 250 de 2005, por el cual se expide el Plan Nacional para la Atencin Integral a la
Poblacin Desplazada por la Violencia y se dictan otras disposiciones.
Decreto 2111 de 1987
Decreto 1680 de 1991
Ley 387 de 1997
Ley 1106 de diciembre 22 de 2006 por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley
418 de 1997 prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se
modifican algunas de sus disposiciones.
Sentencia T-025 de 2004

56

Auto 08 de 2009, de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 de la Honorable Corte

Constitucional.
Decreto 2780 de octubre de 2010, el cual tambin modific la denominacin,
composicin y estructura de la CIAT.
REPUBLICA DE COLOMBIA. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION.
Plan Nacional de Desarrollo 1998 2002, Cambio para construir la paz. Tomos I y II.
REPUBLICA DE COLOMBIA. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION.
Plan Nacional de Desarrollo 2002 2006, Hacia un Estado comunitario.
REPUBLICA DE COLOMBIA. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION.
Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010, Estado Comunitario: Desarrollo para Todos.
REPUBLICA DE COLOMBIA. VICEPRESIDENCIA DE LA REPUBLICA.
PROGRAMA PRESIDENCIAL DE DERECHOS HUMANOS Y DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO. Poltica de derechos humanos y Derecho
Internacional Humanitario.
REPUBLICA DE COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Informe del
Presidente Uribe al Congreso de la Repblica 2010.
VICEPRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Poltica de Derechos Humanos y Derecho
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DOCUMENTOS INSTITUCIONALES INTERNOS DE TRABAJO

USAID/MSD
ESTRATEGIA DE PREVENCION DEL PROGRAMA DE DERECHOS HUMANOS DE
USAID, Operado por MSD. 2009. Documento interno de discusin.
OFICINA DEL PROCURADOR GENERAL RIG. Auditora del Programa de Derechos
Humanos de USAID/Colombia. Informe de Auditora No. 1-514-09-007-P. Marzo 06 de
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DEFENSORA DEL PUEBLO
DEFENSORA DEL PUEBLO. Informacin General Sistema de Alertas Tempranas.
Delegada para la valoracin de riesgos de la poblacin civil como consecuencia del conflicto
armado. Bogot, 2004

57

DEFENSORA DEL PUEBLO. Delegada para la Prevencin de Riesgos de la Poblacin Civil

como consecuencia del Conflicto Armado, SAT. Lineamientos de poltica pblica para la
prevencin de violaciones masivas de derechos humanos en el conflicto armado. Bogot
D.C., Noviembre de 2003.
DEFENSORA DEL PUEBLO. Informacin General Sistema de Alertas Tempranas.
Delegada para la Evaluacin de riesgos de la poblacin civil como consecuencia del conflicto
armado. Bogot, 2004.
DEFENSORA DEL PUEBLO. Entronque del Sistema de Alertas Tempranas en la
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SAT.
COMISION INTERSECTORIAL DE ALERTAS TEMPRANAS
Matriz de seguimiento a los informes de riesgo, Notas de seguimiento y Alertas Tempranas.
Departamento de Arauca, 2006 2010.
SITIOS WEB CONSULTADOS
PROGRAMA

DE

DERECHOS

HUMANOS

DE

USAID.

http://www.programaddhhcolombia.org/
http://www.disaster-info.net/desplazados/legislacion/06-02-04SENTENCIAT-025-041.pdf
http://www.pnud.org.co/img_upload/9056f18133669868e1cc381983d50faa/capitulo_3.pdf
http://www.derechoshumanos.gov.co/Observatorio/EstadisticasxDepto/2009-2010/0109/arauca.pdf

58

ANEXO 1. MAPA DE LA DISTRIBUCIN REGIONAL DEL SAT.

59

ANEXO 2: LOS SISTEMAS DE ALERTA TEMPRANA EN EL MUNDO

A continuacin se pueden observar los principales Sistemas de Alerta Temprana existentes en
el mundo:

60

ANEXO 3. MAPA DEL DEPARTAMENTO DE ARAUCA

http://www.colombiassh.org/site/IMG/png/Arauca_A3.png Mayo de 2011

ANEXO 4. RESULTADOS DE LA GESTIN DEL SAT EN MATERIA DE

SITUACIONES DE RIESGO ADVERTIDAS EN EL DEPARTAMENTO DE
ARAUCA
Tabla 1
Relacin anual de documentos de advertencia emitidos por el SAT

73
20

84

90

65

51

38

32

31

Total
Periodo
145
21
432

38
131

82
166

64
154

31
96

38
89

52
90

39
71

35
66

30
51

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Alertas Tempranas
Informes de Riesgo
Notas de
Seguimiento
TOTAL SRA

72

72

409
986

61

Grfico 1
Situaciones de riesgo advertidas por el
SAT segn tipo de documento, con
valoracin de la CIAT, para el
departamento de Arauca

Tabla 2
Listado general de Informes de Riesgo
emitidos por el SAT, por tipo de
documento
Tipo de
No.
Ao
documento
documento
Informe de
Riesgo
Focalizado

Tabla 1
Listado general de Alertas Tempranas
emitidas directamente por el SAT
No.
Documento
2001 003-01
021-01
2002 007-02
016-02
029-02
031-02
044-02
061-02
Ao

068-02

Fecha

Municipio

15-jun-01 Todo el departamento

17-sep-01 Puerto Rondn, Tame
24-ene-02 Cravo Norte
12-feb-02 Tame
15-mar-02 Puerto Rondn
18-mar-02 Cravo Norte
02-may-02 Tame
28-jun-02 Arauca, Arauquita,
Cravo Norte, Puerto
rondn
26-jul-02 Saravena

2004 003-04
019-04
039-04
041-04
045-04
071-04
2005 012-05
049-05
062-05
2008 028-08
2009 007-09
018-09
Informe de 2004 015-04
Riesgo de
063-04
Alcalce
076-04
Intermedio

Fecha
30-ene-04
19-mar-04
20-may-04
21-may-04
28-may-04
22-oct-04
08-abr-05
07-oct-05
16-dic-05
02-dic-08
23-mar-09
21-jul-09
05-mar-04
02-sep-04
16-nov-04

2005

031-05

19-jul-05

2006
2008

051-05
032-06
020-08

28-oct-05
04-ago-06
15-sep-08

Municipio
Saravena
Cravo Norte
Tame
Tame
Tame
Arauquita
Arauca
Puerto Rondn
Tame
Arauquita
Tame
Saravena
Puerto Rondn, Tame
Fortul, Tame
Arauca, Arauquita, Fortul, Tame,
Saravena
Arauca, Cravo Norte, Puerto
Rondn, Arauquita, Fortul, Tame,
Saravena
Arauquita, Fortul, Saravena
Arauquita, Fortul, Saravena, tame
Arauca, Arauquita, Fortul, Tame,
Saravena

Desagregado por municipios

Varios municipios del departamento de
Arauca aparecen entre aquellos para los
cuales el Sistema ha emitido mayor
cantidad de advertencias. Este es un
indicador de la crtica situacin de
derechos humanos y la afectacin que por
efectos del conflicto armado, ha tenido que
soportar
la
poblacin
civil
del
departamento.
El municipio de Tame ocupa el primer
lugar en el listado que muestra el total de
situaciones de riesgo advertidas con 31. Le
siguen en el departamento Saravena que
aparece en tercer lugar con 20, Arauquita
que ocupa el cuarto lugar con 19 y Fortul
aparece en el sexto puesto con 15. Todos
ellos entre los 10 primeros lugares de los
municipios con mayor nmero de
62

advertencias, tabla que se presenta a

continuacin.
Tabla 3. Listado de los 10 municipios de
Colombia con mayor nmero de
advertencias del SAT 2001-2010
Total
Puesto
SRA
1
31
2
25
3
20
4
5

19
18

15

7
8

14
13

12

10

11

Departamento

Municipio

Arauca
Crdoba
Arauca
Arauca
Santander
Choc
Choc
Valle del Cauca
Arauca
Cauca
Crdoba
Cundinamarca
Nario
Cundinamarca
Valle del Cauca
Antioquia
Atlntico
Cauca
La Guajira
Choc
Cauca
Cauca
Cesar
Caldas
Crdoba
La Guajira
Valle del Cauca

Tame
Tierralta
Saravena
Arauquita
Barrancabermeja
Bojay
Carmen del Darin
Buenaventura
Fortul
El Tambo
Puerto Libertador
Bogot
Barbacoas
Soacha
Florida
Medelln
Barranquilla
Jambal
Riohacha
Riosucio
Balboa
Caldono
Valledupar
Riosucio
Montelbano
Dibulla
Pradera

Grfico 2
Comparativo del total de advertencias
por municipio de Arauca, desagregado
por tipo de documento 2001 - 2010
31
30

20

19

20

15
10

9
10

0
Arauca Arauquita Cravo
Norte

Fortul

Informes de Riesgo

Puerto Saravena
Rondn

Notas de Seguimiento

Tame
Total SRA

Tomando los Informes de Riesgo emitidos

a partir del ao 2004, los cuales presentan
una estructura similar en trminos de
identificacin de variables, se presenta a
continuacin el resumen estadstico de
estas variables. La primera de ellas, hace
referencia a la identificacin del actor
fuente de la amenaza (Grfico 3).
Grfico 3
Participacin porcentual del actor
fuente de la amenaza identificado en
Situaciones de Riesgo
2004-2010
97%

97%

51%

60%

0%

40%

Farc

Auc

Eln

OGAI

Este grfico muestra como los grupos

guerrilleros representan el mayor riesgo de
vulneracin
de
derechos
en
el
departamento, donde tanto las Farc como el
63

ELN se registran como fuente de amenaza

en el 97% de las situaciones de riesgo
advertidas. Por su parte Auc se muestran
como fuente de amenaza en el 51% de las
situaciones de riesgo advertidas, pero es
necesario precisar que dejaron de existir
como categora a partir
de la
desmovilizacin del Frente Vencedores de
Arauca, llevada a cabo en el mes de
diciembre de 2005.

parte de los actores armados, as como

ciertos grupos poblacionales entre los que
se cuentan, adems de los grupos tnicos
que habitan el departamento, los
funcionarios y ex funcionarios pblicos,
los miembros y lderes de organizaciones
sociales y de poblacin desplazada, los
lderes comunitarios, los comerciantes,
transportadores, y en los ltimos aos a los
desmovilizados y sus crculos familiares.

Por su parte la categora Otros grupos

armados ilegales OGAI, agrupa a las
estructuras
armadas
surgidas
con
posterioridad a la desmovilizacin de las
Autodefensas, las cuales son constituidas
por desmovilizados reagrupados, reductos
que no se desmovilizaron o nuevos grupos
armados surgidos en los espacios dejados
por la autodefensas. Esta categora presenta
registros solamente desde el ao 2006, y
alcanza el 40% de las situaciones de riesgo
advertidas.

Grfico 4
Participacin porcentual de los tipos de
poblacin identificados en situaciones de
riesgo advertidas por el SAT 2004-2010

En cuanto hace referencia a los grupos

poblacionales identificados en riesgo, el
Sistema de Alertas Tempranas emiti 7
Informes DE Riesgo y 9 Notas de
Seguimiento que incluyen en la poblacin
en riesgo a miembros, comunidades o
lderes indgenas. Esta situacin particular
se ha venido agudizando en los ltimos
aos, donde por iniciativa de los actores
armados se han agudizado las amenazas y
hostigamientos
a
las
comunidades
indgenas y sus organizaciones con el
propsito de ejercer control territorial y
poblacional en las zonas que habitan y sus
resguardos. En cuanto a la categora otra
poblacin civil, que agrupa a colonos,
campesinos y mestizos que habitan el
departamento, el 97% de las situaciones de
riesgo los identifican.
El Sistema ha evidenciado como la
poblacin en general, tanto rural como
urbana, ha sido objeto de amenaza por

97%

60%

46%
0%

0%

Indgenas

Afrodescendientes

Otra
Poblacin Civil

En cuanto a la vulneracin de derechos y

factibles
infracciones
al
Derecho
Internacional Humanitario, el Sistema ha
centrado su observacin en una batera de
vulneraciones y derechos que tpicamente
se pueden presentar en escenarios de
violaciones masivas o sistemticas a los
derechos humanos de la poblacin civil en
un marco de conflicto armado.
La principal conducta vulneratoria al DIH
identificada es la comisin de homicidios
selectivos y desplazamientos forzados de
poblacin civil, los cuales se identifican en
la totalidad de los riesgos advertidos. Este
tipo de conductas estn asociadas
principalmente a la estigmatizacin de que
es objeto la poblacin por parte de los
actores armados y su inters por ejercer
acciones control poblacional y territorial.
64

Otras conductas que se presentan, segn su

orden son: homicidios selectivos de
configuracin mltiple, los ataques
indiscriminados y enfrentamientos armados
con interposicin de poblacin civil, os
enfrentamientos con interposicin de
poblacin civil, las masacres, la
destruccin de bienes civiles y afectacin
de bienes indispensables para la
supervivencia de la poblacin, la
utilizacin de mtodos o medios para
generar terror en la poblacin civil, los
accidentes por minas o armas trampa, la
desaparicin forzada, los reclutamientos
forzados y la violencia sexual , mientras
que la afectacin de la poblacin civil por
ataque a obras o instalaciones que
contienen fuerzas peligrosas no se registra
como probable conducta vulneratoria al
DIH en el departamento de Arauca.
Grfico 5
Participacin porcentual de las posibles
conductas infractoras al DIH en
situaciones de riesgo advertidas por el
SAT 2004-2010

A. Desaparicin forzada
B. Homicidio selectivo
C. Homicidio selectivo de
configuracin mltiple
D. Masacre
E. Violencia Sexual
F. Ataque indiscriminado
G. Accidentes por minas y/ o armas
trampa
H. Enfrentamiento con interposicin
de poblacin civil
I. Utilizacin de mtodos o medios
para generar terror en la P.C.
J. Destruccin de bienes civiles y/ o
afectacin de bienes indispensables
K. Afectacin de la P.C. por ataque
a obras o instalaciones que
contienen fuerzas peligrosas
L. Desplazamiento forzado de la
poblacin civil
M. Reclutamiento forzado

57%

A.

100%
89%
77%

B.
C.
D.
E.

6%
80%

F.

63%

G.

80%
74%
77%

H.
I.
J.
K.

0%

100%

L.
M.
0%

26%
60%

Por su parte los derechos fundamentales

amenazados segn ha advertido el SAT a
travs de sus Informes de Riesgo y Notas
de Seguimiento, son principalmente el
derecho a la vida, a la integridad personal y
a no ser desplazado que se identifican en la
totalidad de los documentos. Le siguen en
orden los derechos a la libre circulacin y a
la libertad de residencia, la libertad
personal y el derecho a no ser
desaparecido, siguen los derechos a poder
reunirse y manifestarse pblica y
pacficamente, al libre desarrollo de la
personalidad, a la libre asociacin, a
participar en la conformacin, ejercicio y
control del poder poltico, y finalmente el
derecho a no ser constreido a ejecutar un
trabajo forzoso u obligatorio.

65

ANEXO 6. DINAMICA DEL CONFLICTO ARMADO EN ARAUCA

Grfica 7. Nmero de vctimas fatales (civiles y combatientes) en Arauca 1989-2010
250

Antes del SAT-CIAT

Periodo del SAT-CIAT

150

Colombia

No. de vctimas

200

100

50

0
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Muertos totales (Arauca)

Muertos civiles (Arauca)

Muertos combatientes (Arauca)

Fuente: CERAC

Grfica 8. Acciones blicas (combates) en Arauca 1989-2010

250

ANTES DEL SAT/CIAT

DURANTE SAT/CIAT

200

No. de vctimas

150

100

50

0
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Eventos totales (Arauca)

Acciones unilaterales (Arauca)

Combates (Arauca)
Fuente: CERAC

66

ANEXO 7. ACCIONES REPORTADAS DE LAS AUTORIDADES DE ARAUCA A LA

CIAT 95
Autoridad/ Instancia

1. Autoridades militares
(Ejrcito, Polica) y organismos
de seguridad (DAS).

2. Las Autoridades civiles

(Alcaldas):

Acciones reportadas a la CIAT

Despliegan operaciones ofensivas y de control territorial, reportaron incremento del pie de fuerza, presencia en los Consejos de Seguridad, dan cuenta
de resultados de operaciones (incautaciones, muertes en combate, desmovilizaciones, capturas, confrontaciones armadas), ejecucin de misiones
tcticas para proteccin de la estructura petrolera, oleoductos, torres de energa; realizacin de jornadas medico humanitarias, en el marco del CCAI,
realizacin de requisas, instalacin de puestos de control, patrullajes, medidas de proteccin para personas amenazadas. En el caso de la polica
efectan actividades de tipo preventivo y disuasivo (campaas educativas para estudiantes y comunidad) campaas de gestin para reforzar los lazos
de amistad y confianza en la PONAL. Han negado el resurgimiento y consolidacin de nuevos grupos post desmovilizacin de las AUC y ERPAC (NS
014/08 IR 032/06). En ocasiones allegan ficha de verificacin votando por la NO emisin de alerta (NS 024/10 al IR 028/08, NS 022/10 al IR 028/08, NS
014/10 al IR 018/09) o informes en donde certifican conjuntamente con las autoridades que no sucede nada extraordinario (especialmente con el
municipio de Saravena).
convocan a consejos de seguridad en donde se deciden estrategias para la prevencin y proteccin de manera conjunta con la Polica, el ejrcito y el
DAS. Coordinan a travs de los CMAIPD los planes de contingencia en caso de desplazamientos masivos, en donde se coordina con AS e ICBF
principalmente, las medidas de Atencin Humanitaria de Emergencia (AHE). En las Mesas de Prevencin y Proteccin se analiza la problemtica. En el
marco del Plan de Desarrollo se fortalecen programas sociales en educacin, salud, deportes, desarrollo comunitario, vas, entre otras. La Gobernacin
da indicadores de disminucin del conflicto armado en el departamento, niegan la aparicin de nuevos grupos armados post desmovilizacin AUC, (NS
031/09 IR 020/08) [1]. Creacin de un Observatorio de convivencia ciudadana y del delito. Conformacin de mesas de prevencin, proteccin y AHE,
estabilizacin socioeconmica en coordinacin con AS en el marco del CDAIPD. Coordina con MIJ planes de seguridad para personas amenazadas, la
Secretaria de Educacin Departamental (SED) lidera comit de docentes amenazados, con los sindicatos se rene en el Consejo departamental de Paz. Es

importante anotar, que son los que menos respuestas reportan en el cuadro del CIAT [2].
AS: Realizan aclaracin que a partir A008/09 se les asigna un papel de Coordinacin, con la responsabilidad de ejecucin de programas a entes
territoriales. Participan en mesas de prevencin y proteccin para la revisin y actualizacin de planes de contingencia en caso de desplazamientos
masivos. Elaboracin de Plan Integral nico (PIU) departamental y municipales. Reportan coordinacin con Gobernacin y Alcaldas en acciones de
atencin a NNA en situacin de desplazamiento. Adopcin de medidas para facilitar la inscripcin de poblacin desplazada (PSD) en el SIPOD, dan
cuenta de indicadores de sus programas de oferta institucional: entrega de AHE, subsidios en nutricin y educacin (Familias en Accin), Red
JUNTOS, asociaciones mini cadenas productivas, medidas de proteccin de bienes patrimoniales, atencin a vctimas de la violencia, RESA, BATUTA,
2. Las entidades nacionales
descentralizadas como ICBF, AS OPS. Realizacin de misiones humanitarias y coordinacin con ICBF, ESAP y SENA. Por disposicin del A004/09 adelantan acciones para elaboracin
de Planes de Salvaguarda con comunidades indgenas. Envan ficha de verificacin donde consideran un SI por la emisin de Alerta.
y SENA reportan:
ICBF: participacin en espacios de coordinacin y articulacin institucional (CMAIPD, Consejos de Poltica Social), atencin a NNA en situacin de
desplazamiento con enfoque diferencial. Para prevencin de reclutamiento se trabaja a travs de programas institucionales como Clubes juveniles y pre
juveniles. Coordinan acciones de OPS con PMA, AS. Hacen acompaamiento psicosocial a travs de las Unidades Mviles.
SENA: da cuenta de gestin acadmica, describen programas de formacin ofrecidos en cada municipio. (NS 031/09 IR 020/08 es la ltima informacin
que emiten).
4. Los rganos de control:
Personeras, no dan informacin. DP: allega NS en original.
Informe con localizacin geogrfica del riesgo. Presentan datos de Accidentes por MAP/MUSE desde 1990, nmero de operaciones de desminado
militar, nmero de vctimas asistidas. Actividades de formacin en riesgo de minas. Asistencia a vctimas. Componente de gestin territorial reportan
UNA PERSONA para presentar propuesta tcnica en AICMA: taller fortalecimiento institucional para reactivacin comit departamental NO
ASISTIERON PERSONAS REQUERIDAS.

5. PAICMA.
6. Programa presidencial de
Presentan datos de desplazamiento, acciones armadas. Envan ficha de verificacin donde consideran la SI emisin de Alerta.
DDHH y DIH.
(NS 024/10 IR 029/08) presentan plan de accin para Arauca; contiene actividades para las lneas de formacin y asistencia tcnica, sistema de
7. Grupo de Desplazamiento MIJ informacin territorial, divulgacin y participacin.
Informan sobre nmero de personas incluidas en programas de proteccin. Formacin, con apoyo de USAID a dirigentes comunales en seguridad
preventiva y autoformacin. En NS 007/10 a IR 007/09 realizan sugerencia de solicitar al alto comisionado un listado de personas desmovilizadas en la
8. Grupo de DDHH MIJ.
zona y hacer seguimiento a sus actividades.
9. Fiscala y Alto Comisionado
No reportan nada
para la paz:
10. Direccin de Etnias MIJ:

Reuniones en resguardos - diagnsticos, socializacin A004. Reunin Programa de Garantas. (NS 024/10 al IR 028/08)

Fuente: el autor a partir del anlisis extrado de la Matriz de seguimiento de la CIAT consultada.
1. Es interesante observar que esta es la ltima respuesta que dan al CIAT, en el ao 2010 no dicen nada.
2. CASO SARAVENA, las respuestas particulares del municipio frente a la negacin del conflicto y a las informaciones de
los IR porque es una tendencia divergente respecto a los dems.
Alcalda de Saravena ha hecho observaciones a las
evaluaciones de los IR, consideran que los hechos all relacionados, no comprometen la seguridad del municipio (NS 024/10
al IR 028/08), desmienten combates y existencia de grupos armados post desmovilizacin o guilas Negras, cuestionan las
situaciones de riesgo presentadas por DP (NS 014/10 al IR 018/09) y concluyen que la NS carece de veracidad, por tanto no
reportan acciones realizadas sino el crecimiento poblacional del municipio, por condiciones de estabilidad econmica,
atencin en salud, educacin, crecimiento agropecuario, participacin democrtica, aumento del nmero de votantes por las
condiciones de seguridad brindadas. Anexan certificaciones que indican la presunta paz del municipio, sin denuncias ni
alteraciones de orden pblico de la Fiscala, Juzgado Promiscuo Municipal, Registradura, Gaula de la Polica, comando de
Polica, Comit Regional de Ganaderos, Oficina de Asuntos tnicos, Personera y Cmara de Comercio.

95

Fuente: CIAT. Matriz de seguimiento a recomendaciones emitidas por la Comisin Intersectorial de Alertas
Tempranas CIAT. Departamento de Arauca, 2006 - 2010.

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ANEXO 8. LAS ENTREVISTAS SEMIESTRUCTURADAS

En el anlisis del proceso de implementacin de la poltica pblica de prevencin se realizaron
20 entrevistas semiestructuradas a diferentes actores que se involucran, desde sus diversas
competencias, en el desarrollo de la misma. Para su realizacin se tuvieron en cuenta los
niveles de incidencia de los actores, haciendo nfasis en los escenarios en donde recaen los
efectos del conflicto armado y que por ende son aquellos en donde es posible considerar la
eficacia de la poltica pblica de prevencin, a travs del SGAT.
El procesamiento de las entrevistas se realiz con apoyo del programa Atlas.Ti, software
profesional para el anlisis cualitativo de datos. La informacin recolectada da cuenta de la
percepcin que tienen los actores sociales respecto al diseo y funcionamiento del sistema
SAT/CIAT, identificando los limitantes que inciden en la capacidad de accin y respuesta del
mismo as como el aporte de propuestas o soluciones que permitan mejorar su efectividad.
En este sentido se indag por cinco aspectos centrales: Conocimiento del sistema, Utilidad o
importancia del mismo, Problemas que se perciben en su funcionamiento, Vinculacin del
sistema con los procesos de planeacin del desarrollo local, Propuestas de mejoramiento.
Cuadro 2. Actores entrevistados segn nivel y cargo
ENTIDAD
CIAT - MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
OACNUDH-BOGOTA
ACCION SOCIAL BOGOTA
VICEPRESIDENCIA: COMISION INTERSECTORIAL
RECLUTAMIENTO NNA
DEFENSORIA DEL PUEBLO - SAT
ACCION SOCIAL
DEFENSORIA REGIONAL
JOEL SIERRA
SECRETARIA DE GOBIERNO DPTO ARAUCA
PASTORAL SOCIAL ARAUCA
PERSONERA ARAUQUITA
SECRETARIA DE GOBIERNO SARAVENA
INSPECTOR POLICIA TAME
PERSONERA FORTUL
PERSONERA TAME
MSD Colombia
SECRETARIA DE GOBIERNO MUNICIPIO ARAUCA
SINDICATO DE EDUCADORES
ACNUR ARAUCA
FEDERACION LUTERANA MUNDIAL-ARAUCA

NIVEL
NACIONAL
INTERNACIONAL
NACIONAL

ACTOR
GOBIERNO
SNU
GOBIERNO

NACIONAL

GOBIERNO

NACIONAL
DEPARTAMENTAL
DEPARTAMENTAL
DEPARTAMENTAL
DEPARTAMENTAL
DEPARTAMENTAL
MUNICIPAL
MUNICIPAL
MUNICIPAL
MUNICIPAL
MUNICIPAL
NACIONAL
MUNICIPAL
DEPARTAMENTAL
INTERNACIONAL
INTERNACIONAL

MINISTERIO PUBLICO
GOBIERNO
MINISTERIO PUBLICO
ORGANIZACIN SOCIAL
GOBIERNO
ORGANIZACIN SOCIAL
MINISTERIO PUBLICO
GOBIERNO
GOBIERNO
MINISTERIO PUBLICO
MINISTERIO PUBLICO
AGENCIA DE COOPERACIN
GOBIERNO
ORGANIZACIN SOCIAL
SNU
ORGANIZACIN SOCIAL

FECHA
01-abr
12-abr
14-abr
19-abr
29-abr
08-abr
08-abr
06-abr
08-abr
08-abr
05-abr
05-abr
07-abr
06-abr
07-abr
02-may
04-abr
04-abr
08-abr
04-abr

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