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  • Acto Administrativo

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    Acto Administrativo

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    Carituto VI ACTO ADMINISTRATIVO | Declaracién administrativa individual i 1- Concepto 1. Aleance. Las decisiones administrativas se expresan através de operaciones materiales también mediante declaraciones intelectuales de origen unilateral o bilateral, de alcance individual o general y de efectos directos o indirectos. | ‘Tanto el sustantivo acto como el adjetvo administativo son términos susceptibles de imerpretacién divers Porelio, ila doctina nia legislacin brindan un concepto Unitario. Si bien en el Derecho privado, los Cédigos definen el “acto jurfdico!y el “acto de comercio”, en el Derecho piblico no ocurre lo mismo, pues no siempre tenemos COdigos y, cuando los tenemos, no siempre definen el acto administrati- vor cuando lo detinen, tampoco suelen guardar uniformidad de criteio. Més aun, incluso dentro de un mismo Estado, suelen darse conceptos distintos a rafz de la diversa organizacién administativa local, impuesta por razones de federalism. ‘Asi como la Naci6n, en ejercicio de competencias delegades (ar. 75, inc. 12, CCN) ha precisado los Conceptos de acto juridico (art. 944, CO) de acto de co- ‘mercio (at, 6°, CdeC), las provincias, en ejercicio de competencias reservadas (ar. 121, CNY, han sancionado sus propias layes administratvas, adoptando diversos critérios en cuanto al alcance juridico ccnceptual del acto administrativo, indluso aa veces dispar con la legislacién nacional. H Por la amplitud y extensién de las declaraciones administrativas, no siempe se centiende lo mismo por acto administrative. La conceptualizacién del acto asmi- nistrativo ofrece una serie de alternativas doctrinarias y legislativas en cuanto a sus ‘acepciones, en raz6n de su alcance: 354 Formas jridieas administrativas 41.1. Actuaciones y declaraciones administrativas unilaterales y bilaterales, dividuales y generales, con efectos directos e indirectos. Es decir que todo el obrar juridico administrativo es acto administrativo. En un sentido amplio se entiende también que puede haber actuaciones materiales que reciben la denominacién de ‘acto administrativo (art. 34, LPA de la Pampa). 41.2. Declaraciones administrativas unilaterales y bilaterales, individuales y generales, con efectos directos e indirectos. También se interpreta que el acto administrativo comprende las declaraciones administrativas de todo tipo (de ori- gen uni ateral y bilateral, de alcance individual y general, de efectos directos € indirectos), excluyendo del concepto sélo las actuaciones materiales de la ‘Administraci6n, El acio administrativo comprende las actuaciones interadministrativas (0 simples actos), los reglamentos y los contratos. En otros términos, las formas juridicas son s6lo dos: acto y hecho administrativo. 1.3, Declaraciones administrativas unilaterales, bilaterales, individuales y gene- rales, con efectos directos. En una tercera acepcién, se considera acto administrativo Sélo a las declaraciones administrativas (unilaterales y bilaterales, individuales y sgenerales), con efectos juridicos directos. ‘si el acto administrativo comprende los reglamentos y los contratos. Es decit, ue las lormas juridicas administrativas son actos (declaraciones con efectos direc- tos), hechos (actuaciones materiales) y actuaciones interadministrativas 0 simples actos de la Administraci6n (declaraciones con efectos indirectos). 1.4, Declaraciones administrativas unilaterales, individuales y generales, con efectos directos. En cuarto lugar, se interpreta que el concepto de acto adminis- trativo comprende sélo las declaraciones administrativas unilaterales, de alcance individval y general, con efecto directo. Este 8 el criterio receptado por los arts. 11, 23 y 24 de la Ley Nacional de Pro- cedimientos Administrativos (LNPA); y por los arts. 73 y 83 del Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (RLNPA) ‘Se excluye del voncepto de acto administrativo el contrato administrativo (decla- racién administratva bilateral). El acto comprende también el reglamento. En este sentido las formas juridicas administrativas son acto, hecho, actuaci6n interadmi- nistratva y contrato. 1.5. Declaraciones administrativas unilaterales e individuales, con efectos directos. Este quinto concepto, al que adherimos doctrinariamente, define el acto administrative como toda declaracién unilateral efectuada en el ejercicio de la funcién administrativa, que produce efectos juridicos individuales en forma directa Este modelo conceptual lo receptan, en el Derecho nacional, las leyes de pro- cedimiento administrativo de Mendoza, art. 28; de Neuguén, art. 37, inc. a; de Salta, at. 25. Vi- Acto administrative 355 El alcance del acto es restringido, siendo entonces cinco las formas juridicas de exteriorizacién de la funcién administrtiva: acto, hecho, actuacién interadminis- trativa, reglamento y contrato administrativo. 2, Declaracién, El acto administrativo es una declaracién, entendiendo por tal un proceso de exteriorizacién intelectual ~no material- que toma para su ex- presién y comprensién datos simbélicos del Ienguaje hablado o escrito y signos ‘convencionales. Se atiende principalmente a la voluntad declarada, al resultado juridico objetivo, emanado de la Administracién con fuerza vinculante por im- perio de la ley. El pronunciamiento declarativo de diverso contenido, puede ser: de decisién, cuando va dirigido a un fin, a un deseo 0 querer de la Administracién (p.e), una ‘orden, permiso, autorizaci6n 0 sancién); de cognicién, cuando certifica el cono- ccimiento de un hecho de relevancia juridica (p.ej., cetificaciones de nacimiento, defuncién e inscripciones en registros public2s) y de opinién, cuando valora y eemite juicio sobre un estado, situacién, acto ohecho (p.¢j.,certificados de buena conducta, salud o higiene). 3. Unilateral En el acto administrativo la emanacién y el contenido de toda declaracién dependen de la voluntad de un sole sujeto de derecho: el Estado oente piiblico no estatal, en su caso, Se excluye del concepto de acto administrativo a los contratos, que tienen un régimen juridico especifico. La declaracién tiene que ser unilateral, Desestimamos la idea de los actos administrativos bilaterales; de ahi que el contrato administrativo no sea un acto administrativo, “81 acto administrativo es una declaracién juridica unilateral y concreta de la ‘Administracién Piblica, en ejercicio de un poder legal, tendiente a realizar o a producir actos juridicos, creadores de situaciones juridicas subjetivas, al par que aplicar el derecho al hecho controvertido” (CNC, Sala D, 18/2/81, "Bianchi, Carlos ‘A. c/ Municipalidad de la Capital, JA, 1982-1-356). Elacto es unilateral, aunque se necesite de la “voluntad concurrente 0 coadywan- te", El hecho de que ciertos actos unilaterales necesiten della solicitud, notificacién, aceptacién, asentimiento 0 adhesin del particular para producir sus efectos, no les 4uita su calidad de tales. Tampoco dejan de ser unilaterales por el hecho de que la voluntad administrativa se forme mediante la intervencién de dos 0 més éxganos administrativos, en cuyo caso se denominan actos complejo. La voluntad del administrado no interviene en la preparacién del acto; puede ser causa de su formacién, por ejemplo, una peticién, que s6lo vale como requisito de eficacia del acto administrativo, pero sin que tal voluntad integre el acto. La voluntad del administrado no es elemento esencial del acto, ni presupuesto basico de él Lo mismo ocurre con el permiso de uso del dominio puilico u otorgamiento de Lun retiro ubilatorio voluntario. Son actos administrativos unilaterales en sus efectos y también en su formaciGn, pues la voluntad del administrado no integra el acto. El 356 Formas juidieas administrativas hecho de que el particular solicite, provoque o acepte una declaracién de voluntad administrativa, no significa que el administrado integre con su voluntad el acto, Entre el acto administrativo cuya emanacién requiere la solicitud, pedido © conformidad del interesado, y el acto, que no los requiere, hay una mera diferencia de forma, que en nada modifica el régimen juridico aplicable. Para algunos autores, los acts adminisrativos pueden ser unilaterales obilaterales tanto en su formacién (si concurren al acto las voluntades de uno o més sujetos de derecho) como en sus efectos si acarrean derechos y deberes para una o mds partes) En este aspecto, entendemos que el contrato administrativo es un acto bilateral en su formacién y en sus efectos. Para que haya bilateralidad contractual, debe ella ser Simultinea en su formaci6n y en sus consecuencias; de lo contrario el acto tendré Siempre algo de unilateral y ser4, por lo tanto, acto administativo. En este sentido, son actos administrativos: a) los unilaterales en su formacién y en sus efectos (p.¢, la sancién};b) los unilaterales en su formacién, pero de efectos biaterales(p.e, la jubilacién) y ) los bilaterales en su formacién y unilaterales en sus efectos (p.¢}, la solicitud 0 aceptaci6n) 4. Bfectuada en ejercicio de la funcién administrativa. La funcién administrativa constituye lanota cualificadora del Derecho administrativo. Por ello no puede estar Gusente del concepto del acto administrativo, que es una de las formas juridicas por las que se expresa la voluntad estatal y publica no estat El acto administrativo es dictado en ejercicio de la funcién administrativa, sin imponar qué érgano la ejerce. El acto puede emanar de cualquier érgano estatal que actie en ejercicio de fa funcién administrativa (ejecutivo, legslativo y judicial, e incluso de entes publicos no estatales. Casos expresamente contemplados en la legislacién argentina son la expro- piacién por causa de utilidad pUblica por parte del concesionario de servicios Siiministrativos (art. 2°, § 2%, ley 21.499); la emisidn de titulos académicos ex- pedidos por universidades privadas que gozan de validez equivalente alos otor- ados por institutos estatales y con su mismo efecto (ley 24.521, arts. 26, 27 y 86, inc. f). En el Derecho pablico provincial, cfr. art. 1° de la LPA de Mendoza; art, 1° de la LPA de Salta; ars. 1° y 2° de la LPA de Corrientes; art. 53, inc. ¢, del CPA de Formosa. También puede ser ejercida por personas pablicas estatales regidas predomi nantemente por el Derecho privado, como las sociedades del Estado (ley 20.705), {que cuando emiten actos administrativos estén sujetos a recursos administativos (art. 4°, decr. 1883/91) El concepto de acto administrative comprende los actos de esa indole emitidos por el érgano ejecutivo y os de igual naturaleza emitidos por el Srgano legisativo ¥ por el judicial, pues todos estén sometidos en general a los mismas principios Juridices. Comprende, por tanto, acciones de la ms variada indole: decreto, dis- , posicién, orden, resolucién, dcisién, autorizacién, permis, etc, emitids siempre por un érgano estatal 0 picblico no estatal Vi- cto administrative 387 Como consecuencia de lo expuesto,estimamos que los entes no estatales} pero de naturaleza publica, pueden emitir actos administrativos. Asi, pe, los actos de te comporacones profesional, asocaciones, univesidades privadas,etctera Muchas entidades han sido creadas por el legislador para ejercer cierto tipo de funciones administrativas, alas cuales se les confiere legalmente un cierto poder pidblico para actrar, en nombre del Estado y con su competencia: en esos casos pareceriscontradecir la realidad que se les negara a Ios actos emanados d esas Patidades el cardcter de administrativos, a los efectos de la aplicacién del régimen legal correspondiente (nulidades, vicios, recursos, etcétera. 5. Que produce efectos juridicos. No toda la actividad administrativa produce cjecionyruicos. Pr ello, algunos autores clsican el ejrccio de la actividad ‘aministraiva en actos y hechos no jurfdicos, en contraposiciSn con actos y héchos juridicos. La actividad administrativa productora de efectos jurfdicos no sélo se manifesta a través de actos administrativos, sino también por medio de hechos administra- tivos, contratos administrativos, actuaciones interadministrativas y reglamentos administrativos. ' Que produce efectos juridicos significa que crea derechos u obligaciones para ‘ambas partes: la Administracién y el administrado. ' Enel caso espeeifico del acto administrativo, interesa determinarel alcance y tipo de efecto juridico que produce, para lo cual previamente tenemos que enumerar y definir el contenido. ! 5.1, gDirectos o indirectos? Los efectos juridicos del acto administrativo son directos: surgen de él, no estén subordinados a la emaracién de un acté pos- terior El acto debe producir por si efectos juridicos respecto del administrado; por elo los dictimenes, pericias, informs, pareceres, proyectos, no constijuyen eetos administrativos, sino meros actos preparatorios que se emiten para hacer posible el acto principal posterior, tienen en su caso un efecto juridico indirecto © mediato. Cuando los efectos juridicos se agotan dentro de la propia Administracién, se trata de actuaciones interadministrativas, que no proyectan sus efectos juridicos hacia el exterior. ' Los dictimenes carecen de ese efecto jurdico inmediato, contienen informes y opiniones técnico-uridicas preparatoris de la voluntad administrativa. Son de- viataciones de juicio u opinién que forman parte del procedimiento administativo én marcha, del procedimiento de conformacién de la voluntad estatal. Peyo no Son actos administrativos por carecer de la sefialada inmediatez. No extinguen 0 nodifican una relacién de derecho con efecto respecto de terceros. 1 5.2. {Individuales 0 generales? Caracterstca fundamental del acto es que pro- duce efectos juridicos subjetivos, concretos, dealcance s6lo individual, a diferencia del reglamento, que produce efectos juridicos generales. 388 Formas juridicas administratvas 5.3. ;Actuales 0 potenciales? Los efectos juridicos deben ser actuales, aunque sean futuros. Nose trata de una actividad destinada a producir efectos como si éstos pudieran serpotenciales. Los efectos juridicos no se aprecian exclusivamente en relacién con fa volentad del agente, sino que pueden llegar a producirse con independencia de ella y tienen que estar contenidos y previstos en la propia emisién del acto. 5.4, jInternos 0 externos? Los efectos juridicos pueden serlo respecto de particula- res, agentes, Organos o entes administrativos. Por lo tanto, los efectos juridicos, segtin los casos, se producen fuera 0 dentro det mbito de la Administracién Publica, 5.5. :Piblicos o privadost Los efectos jurdicos resultan primordialmente del Derecho piblico. EI Derecho privado se aplica a algunos elementos del acto admi- nistratio y sélo por excepcién, Es improcedente la distincién entre actos estatales de Derecho privado y de Derecho publico, entre actos civiles y actos administra- tives de la Administracién, emitidos en ejercicio de una potestad publica (PTN, Dictémenes, 92:74; 98:66; 101:117; 102:226; 103:155). EI Derecho privado es aplicable a la actuacién de los érganos administrativos de ‘modo limitado, ya que en todos los casos es invariable la aplicacién del Derecho pdblico en cuanto ala competencia, voluntad y forma del acto; slo el objeto, y en parte, es regulado por el Derecho privado (art. 953, CC). La actividad administrativa 5 regulada por el Derecho civil o comercial por excepcién. El acto no deja de ser administrativo porque sus efectos excepcionalmente pue- dan estar comprendidos dentro de! marco del Derecho privado, 5.6. ,Provisionales o definitivos? La provisionalidad del efecto juridico atafie al tiempo. es decir desde cuando y hasta cudndo, La definitividad del efecto juridico incumbe al negocio jurfdico de fondo, al objeto, al qué del acto; por eso se dice que el acto administrativo definitivo alude al fondo de la cuestion planteada, diferencidndose del acto interlocutorio o de mero trdmite que, como su nombre lo indica, concieme al desenvolvimento del trite, posibilitindolo u obstaculizandolo. Nose puede establecer la comparacién del acto definitivo y del provisional, pues ambos contemplan dos situaciones distintas. €| acto definitivo decide, resuelve 0 ‘concluye con la cuesti6n. El acto provisorio, si bien puede encerrar una decisién 0 tuna resolucién en si mismo, respecto del particular administrado no concluye con la cuestion de fondo, sino que permite o no encaminarse hacia la misma. Los actos definitivos y los actos interlocutorios, provisionales o de mero trémite, son siempre impugnables en sede administrativa, mientras que slo son impugnables en sede judicial los actos definitivos. ‘A veces, la Procuracién del Tesoro de la Nacién ha entendido que los actos preventivos como los traslados, no son susceptibles de impugnacion (PTN, Dic- témenes, 86:252), y viceversa, se ha expedido admitiendo la impugnabilidad de Vi- Acto administrative 359 actos de trémite, como la decisién que declara la cuestién de puro derecho (PTN, Dictémenes, 98:184) Los actos interlocutorios 0 de mero trémite son impugnables (ats. 84, 89 y 94, RLNPA), no asi las medidas preparatorias (art. 80, RLNPA), que no revisten forma de acto administrtivo por no producir efectos inmediatos (ver art. 174, LPA de Mendoza; art. 184, LPA del Neuquén). 5.7. sFuturos 0 retroactivos? Los efectos jurdicos del acto son por lo comin para el futuro, pero pueden ser retroactivos, siempre que no lesionen derechos adquiridos, cuando se los emita en sustitucién de otro revocado 0 cuando favore- cieren al administrado (art. 13, LNPA; art. 59, LPA del Neuquén; art. 60, LPA de La Pampa). 5.8. iLicitos 0 ilictos? Los actos administrativos icitos no pierden su cualidad de tales. Los vicios juridicos tornan al acto ilegitimo, invalido, antijuridico, pero no por ello deja de producir efectos juridicos ni lo privan de su condicién, Puede tener tun vicio impugnable administrativa y judicialmente que engendre responsabilidad extracontractual del Estado por la produccién de efectos antijuridicos, sin dejar de set acto administrativo por esa circunstancia, 5.9. ;Definitivos finales? El acto administiativo definttivo 0 decisién defini vva es el que resuelve sobre el fondo de la cuestién planteada y el que, siendo de trémite, impide totalmente la continuaci6n del reclamo interpuesto. Este ciltimo es asimilado a la decisi6n de fondo y se le confiere definitividad procesal, en tutela de la instancia judicial a la que tienen derecho los administrados. Las providencias defintivas son de carécter final. Decisién que causa estado es la que cierra la instancia administrativa por haber sido dictada por la mas alta autoridad competente, una vez agotados todos los medios de impugnacién establecidos en las normas que rigen el procedimiento administrativo. También suele llamarsele resolucién “final”, en cuanto se recaba de la AdministraciGn fa cima palabra, y su ausencia no genera vida legal ala ac- cin judicial sino que, por el contrario, provoca como obligada consecuencia la incompetencia del tribunal. La resoluci6n administrativa, ademés de defintiva y denegatoria, debe presentar el cardcter de irevisible(irrecurrible e irreclamaale) y final dentro de las instancias administrativas. Por lo dicho se exige, entre otros requisitos, para la justiciabilidad del compor- tamiento administrativo, que el obrar impugnable se traduzca en actos administra- tivos definitivos y que causen estado. Es decir, que de las méltiples formas juridicas administrativas s6lo son impugnables directamente los actos administrativos, y de ellos, dnicamente los definitivos y que causen estado, Elacto que causa estado es una especie de acto clausurado por la razén de haber agotado las instancias administrativas 360 Formas juridieas administrativas La confusién entre “resolucién definitva” y “resolucion que causa estado” ha side frecuent; sin embargo, nuestro Derecho positivo ha dado base para una ade- soja distinciOn, En efecto, mientras la resolucién que causa estado se opone 2 Trassolucién susceptible de recursos en via administrativa la resolucién defintia 12 Spone al acto que, por ser de trite, no resuelve el expedente o lo hace de ers provisional. En consecuencia, las resoluciones intermas,provisionales, de roars rdmite, no son impugnables por carecer de definitvidad, y las resoluciones vremanistratvas recuribls en esa sede tampoco son impugnables en sede judicial, por carecer de causacién de estado. Lo mismo cabe decir de las resoluciones miniteriales que cierran Ia instanc!a advaintstva, Aunque las leyes les confieren a esas resoluciones carécter de aernuribles o definitvas a los efectos procesales administativos, entendemos {ue tales leyes son inconsttucionales porque estn cercenando una compereneta a itucional indelegable que confiere al jefe de gabinete la administracin ge core del Pas (ar. 100, inc, 1, CN). Aun aquellas resoluciones ministeriales que stafen al régimen administrativo y econémico de os respectivos departamentos 2 teriales, estan comprendidas dentro del marco de la revisin jerdrquica del Poder Ejecutivo. La exigencia legal de la causacin de estado es una carga proceso! del recurrente adminiateado (eventual accionante judicial), que condice con el principfo de que iio se puede lovara Ta justcia aquelloplanteado en sede adminisrativa’. La docisién judicialmente impugnable debe ser definitiva y que cause estado. No debe ser un acto firme, que es Consecuencia del consentimiento del mismo 0 we la coducidad de la accién por expiracién del plazo. I cardcter defintvo firme Sel acto excluye la impugnacién judicial, al paso que el cardcter definitive que seus estado es el cnico que habilita la impugnacién judicial de las decisiones administrativas. vAdemés, por razones de retardo, omisién o silencio, las leyes han establecido ‘el Cordcter de defnitivas y que causan estado a cirtasresoluciones, por via del Tannide clemegacion tela, que es una creacién técnica a favor del administrado sees [a mora administrativa, La ficidn juriia instituye el rechazo impiicito © presuncidn legal de desestimacion del reclamo (cfr. art. 79, LPA de Bustos Kies oe, LPA Ge Cérdoba; art, 112, LPA de Corrientes; art. 57, LPA del Chaco; art Ge, LPA de La Pampa; ar. 162, LPA de Mendoza; ant. 162, LPA del Neuqués; at 161, LPA de Salta). Il - Elementos La existencia del acto administativo depende del cumplimiento de ciertos ele- menos exenciales: competencia, objeto, voluntad y forma, los cuales deben con- vant simulténeamente de acuerdo con el mado requerido por el ordenamiento Vi- Acto administrative | 361 jurtdico, Caso contraro se afecta la validez del acto (cft art. 7%, NPA; at 29, LPA ie Mendoza; art. 26, LPA de Salta; art. 39, LPA del Neuquén; CSIN, 30/6/41, *Los Lagos SA Ganadera c/ Gobierno Nacional, Fallos, 190:142 y LL, 23-251). “"En todo acto administrativo hay ciertos elementos esenciales, de los cuales de- pende su validez y eficacia; ellos son: causa, objeto finalidad, forma y moralidad” fenciy, Sala D, 18/2/81, “Bianchi, Carlos A. c/ Municipalidad de la Capital’, JA, 1982-1-356). : \ Son requisitos accidentales del acto administrativo (accesorios o eventuales) la condiein el modo y el término. Estos, aunque no afectan su existencia,siconciémen sGueficacia, Estos elementos pertenecen al cuando y al cémro de la produccién de jos efectos juridicos del acto (art. 47, LPA de La Pampa). Son elementos de legitimidad los que se relacionan con el cumplimiento de las normat positivas ainentes al acto, y son elementos de mérito los que se refieren a1 cumplimiento oportuno y Conveniente de los fines del aco. A pesar de est dis tineién la validez del acto administrativo requiere no s6lo cel cumplimiento,de la legitimidad, sino también de la oportunidad. 1. Competencia. La competencia es uno de los elementos esenciales del. acto administrativo. 41.1. Concepto y principios. La competencia es la esferade aribuciones de los centes 6rganos, determinada por el Derecho objetivo 0 el ordenamiento jurdico positivo. Es deci, el conjunto de facultades y obligaciones que un érgano puede edebe ejercerlegtimamente. En otfos términos, la competencia de ls étganos » dministeativos es el conjunto de atribuciones que, en forma expresa o razonable- mente implicita, conferen la Constitucién Nacional, la Constitucién provincia, los Tratados fas leyesy los reglamentos. La competencia es irrenunciable e improrroga~ ble, Debe ser ejercida directa y exclusivamente por el 6rgano que la tiene atritjuida como propia, salvo los casos de delegacidn, susttucién o evocacién previsto$ por las disposiciones normativas pertinentes. i La demora 0 el no ejercicio inexcusable de la competencia constituyer fal- tas reprimibles, segin su gravedad, con las sanciones prevstas en el estatuto del templeado pablico u otras normas especiales, sin peruicio de Ia responsabilidad administrativa, civil, penal o politica en que incurriere el agente. i El concepto de competencia, propio del Derecho piiblico, es andlogo al de capacidad en el Derecho privado, pero no idéntico. Se diferencian en ue, oe cavas en el Derecho privado la capacidad es la regia y la incapacidad la txcepcién, en el Derecho pablico la competencia es la excepcién y la incom- petencia la norma, La observancia de la competencia es indispensable para la actuacién valida del érgano. La competencia condiciona la validez del acte, pero no su condicién props de acto esttal ono esata es deci, puede haber actos estatales cumplidos con incompetencia ' 362 Formas juridicas administrativas Finalmente, recordamos que cabe distinguir entre la competencia de los entes (con personalidad juridica propia) y la de los érganos. La competencia del acto administrativo reine los siguientes principios: a) Expresa. Porque debe emanar de la Constitucién Nacional, Constitucién provincial, tratados, leyes y reglamentos. 5) Improrrogable o indelegable. Porque héllase establecida en interés piblico y surge de una norma estatal, no de la'voluntad de los administrados, ni del éxgano- institucién, ni del drgano-individuo. El érgano-institucién no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejecicio, en los términos que la norma respectiva establezca, © Irrenunciable. Es decir indeclinable. 1.2. Clases. El acto administrativo debe emanar de érgano competente segtin el ordenamiento juridico, que ejerza las atribuciones conferidas en razén de la ‘materia, el territori, el tiempo y el grado. 4) Por la materia, Serefierea las actividades otareas que legitimamente puede des- ‘empefiar el Grgano, Segiin el carécter de la actividad, la materia puede sor deliberativa, ejecutiva, consuliva y de control. pera también el principio de la especialidad, de Particular aplicacién a los entes administrativos,segin el cual 6tos sélo pueden actuar para el cumplimiento de los fines que motivaron su creacién. Como consecuencia de este principio, “todo érgano cuenta, ademas de las aribuidas de manera expresa Por la ley, con las facultades necesarias para cumplir satisfactoriamente su cometido” (Procuracién del Tesoro de la Nacién, Dictimenes, 234: 645, 28/9/2000). ‘Como casos jurisprudenciales de invalidez de actos administrativos por razén de incompetencia material, pueden verse: “la declaracién de caducidad de la venta de tierra fiscales dejando sin efecto por si las transmisiones dominiales y mandando tomarrazén de ello en el Registro de la Propiedad” (CSIN, 30/6/41, “Los Lagos", Fallos, 190:142, y Ll, 23-251; fd, 24/9/58, "De Sezé, Fallos, 241:384, y LL, 94-241); 0 fa “decisién con fuerza de verdad legal de controversias entre partes” (CSIN, 1919/60, “Fernéndez Arias”, Falls, 247:646); 0 la “disposicién de fondos sin autorizacién presupuestaria” (CSJN, afio 1869, “). F. Lépez c/ Provincia de Santa Fe", Fallos, 7119; id, aho 1919, *Cordeiro”, Fallos, 129:184), 4) Por el territorio. Comprende el Ambito espacial en el cual es legitimo el ejercicio de la funcién. Se vincula con las divisiones o circunscripciones adminis- trativas del territorio del Estado, dentro de las cuales los érganos administrativos eben ejercer sus atribuciones. También se la denomina horizontal, ©) Por el tiempo. Comprende el mbito temporal en que es legitimo el ejercicio de la funcién. La competencia es porlo comiin permanente, en cuanto el érgano puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le han sido conferidas. Pero en ciertos casos el rgano puede ejercer la atribucién s6lo por un lapso determinado. Se dice, Vi- Acto administrative 363, entonces, que la competencia es temporaria. La Constitucién regula los casos de ‘competencia temporal del Poder Ejecutiva en el art. 99, inc. 16, Tanto la competencia permanente comoda temporaria estén regularmente atri- bbuidas a un érgano determinado. @) Por el grado. La organizacién administrativa se integra verticalmente. Culmina £28 un Grgano supremo, al que se subordinan los érganos de rango inferior El grado a posicién o situacién que ocupa el érgano dentro de la pirdmide jerdrquica, El inferior en grado esta subordinado al superior. La organizacién administrativa puede expresarse gréficamente en la forma ut lizado para los érboles genealdgicos: del drgano supremo bajan tanta linas je. rarquicas como érganos dependan de él directamente; a su vez, de cada uno de dichos érganos vuelven a bajar tantas otras lineas como érganos dependan de cada uno de ellos, y asi sucesivamente, a través de los dstntos grados, hasta llegar al ‘imo grado jerarquico. La competencia en razén del grado se refiee a la posicin que ocupa un érgano dentro de la ordenacién jerdrquica de la Administacién, Siendo la competencia imprortogable, no puede el éxgano inferior tomar la decisién que corresponde al superior y viceversa, Hay relacién jerdrquica entre superior e inferior cuando en la competencia del primero esté comprendida la del segundo por razén del territorio y de la materia, Los érganos superiores tienen poder jerdrquico sobre todas las actividades de los Srganos que de ellos dependan, tanto en razén de legtimidad como de oportuni- dad, a no ser que por norma leislativa 0 reglamentaria se haya otorgedo al agente discrecionalidad 0 competencia técnica y, en este caso, en la medida establecida por dicha norma. El superior en ejercicio del poder jerdrquico tiene las siguientes atribuciones: 1) Emitir Grdenes generales 0 particulares, instrucciones y circulares sobre el ‘modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior. 2) Dictarreglamentos internos afin de asegurar la celeridad, economia, sencillez yeeficacia de los trémites +3) Vigilar la accién del inferior, empleando todos los medios necesarios para ese fin, que no estén juridicamente prohibidos. 4) Ejercer la competencia disciplinaria, 5) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior ala ley la buena administracién, de oficio o a peticién del administrado, 6) Transferie competencias administrativas 0 su ejercicio. 7) Resolver los contlictos administrativos de competencia, pecuniarios y de control. 8) Resolver las impugnaciones administrativas Compete a los érganos inferiores producir todas las actuaciones administrativas ‘mandadas a ejecutar por el ordenamiento jurdico y por érganos superiores jerdr. 364 Formas juridicas administrativas quicos. En el procedimiento administrativo, los Srganos inferiores al competente, para resolver, debs 19) Recibir los escritos y pruebas presentados por los interesados, permit el acceso de éstos y sus representantes 0 letrados a las actuaciones administrativas, ten cualquier estado en que se encuentren, salvo que fueran declaradas reservadas o secretas. 10) Remitir al archivo expedientes por decisién expresa emanada de érgano superior competente, noificada al interesado y firme. “Todos los agentes piblicos deben obediencia a sus superiores. Los 6rganos infe- riores no pueden impugnar la actividad de sus superiores, salvo, entre otros casos, en defensa de un derecho propio. Los érganos consultivos y los de control no estén sujetos a subordinaci6n en cuanto a sus atribuciones técnicas como tales, pero si en los demas aspectos de su actividad. El 6rgano subordinado tiene el deber de controlar la legitimidad de la orden que se_le imparta afin de verificar si adolece de vciosjuridicos muy graves. Comprobada la concurrencia de tales vicios, el inferior queda eximido de la obediencia. 1.3. Transferencia. Les competencias administrativas 0 su ejercicio se trans- fieren mediante: a) delegaci6n; b) avocacién; c) sustitucidn; d) subrogaci6n y e) suplencia 2) Delegacién. Todo 6rgano puede transferrel ejercicio de sus competencias pro- pias a sus inferiores jerérquicos, salvo norma legal o reglamentaria en contario. La delegacién debe ser expresa y contener, enel mismo acto, una clara y concreta tenunciacién de las areas, facultades y deberes que comprende la transferencia de competencia, Siel Grgano inferior ejerce competencia propia del superior, el acto es anulable co susceptible de ratificacién por parte de la autoridad competente (cft. PTN, Dic: tdmenes, 57.274; 69:251). ‘Si el acto es dictado for 6rgano incompetente pero ad referendum de la auto- ridad competente, serd un mero acto preparatoro, sin efecto juridico hasta que la autoridad competente se expida (cfr. CSIN, 22/2/22, "Mallet c/ Provincia de Men- doza’, JA, 8-8; id, afio 1914, "Gomez, Pedro A. c/ Provincia de Buenos Aires”, fallos, 120:57; PTN, Dictémenes, 80:71). El acto de delegacién tendré eficacia juridica desde su publicacién en el Bo- letin Oficial cuando se trate de delegacién general, y desde su notificacin si es particular, EI delegado es responsable por el ejercicio de la competencia transferida frente al ente pablico y a los administrados. Sus actos son impugnables, ante el mismo rgano y ante el delegante, El delegante puede, er cualquier tiempo, revocar total o parcialmente la delega- » cin, debiendo disponer expresamente en el misrio acto si reasume el ejercicio de Vi- Acto administrative 365 las atribuciones delegadas o las transfiere a otro Srgano, sin perjuicio de la facultad de avocarse al conocimiento y decisi6n de un asunto concreto.. La evocacién de la delegacién surte efectos desde su notificacién o publicacién, segin haya sido la delegaci6n particular o general, respectivamente. | ‘Son indelegables: las aribuciones consttucionalmente confeidas al érghno en razén de la divisién de poderes -por ejemplo, la de dictar reglamentos que esta- blezcan obligaciones para los administrados- y las atribuciones ya delegadas. 1) Avocacién. El 6rgano superior puede asumirel ejerccio de las competencias pro- pias de sus 6rganosinferiores jeraequicos, avocéndose al conocimiento ya la décisi6n Ge cualquier cuestiGn concreta, salvo norma legal o reglamentaria en contaro. Etdelegante puede también avocasse al conocimient yaladecsién de cusquier asunto conereto que corresponda.al delegado en virtud de la delegacién general. La avocaci6n produce efectos desde su notificacién. | ©) Sustitucién, EI superior comin a dos 6rganos puede disponer la transférencia de la competencia de uno a otro en procedimientos concretos, cuando las hecesi- dades del servicio lo hagan conveniente, salvo que norma legalo reglamentaria lo prohiba, El acto de sustitucién produce efectos desde su notificacién. | La sustitucién sélo procede cuando se permite la transferencia de compefencias por avocacién y delegacion. Se aplican, supletoriamente a la sustitucin, las reglas de la avocacién y delegacién particular. | 1) Subrogacién. En caso de excusacién o recusacién, la competencia s¢ trans- fiere del Srgano excusado recusado al subrogante previsto por el ordenainiento juridico. A falta de prevision, deberd ser designado por el superior jerérquico del ‘rgano subrogado. ! €) Suplencia. Las ausencias temporales o definitivas de agentes piblicos| deben ser cubiertas por el suplente previsto por el ordenamiento juridico. A falta de pre- visién normativa asume la competencia el superior jerdrquico inmediato olagente pablico que éste designe. El zuplente sustituye al titular para todo efecto legal, y ejerce las competencias del érgano con la plenitud de facultades y deberes que ellas cntienen. | 1.4. Conflictos. Cuando las normas que rigen la competencia son interpfetadas cen forma dstinta por los eventuales encargados de aplicarlas, puede darse el caso dde dos Srganos que se consideren igualmente competentes incompetentes para intervenir (véase arts. 4° y 5*, LPA de Buenos Aires). Esta oposicién de cyiterios determina el conflicto, la cuestién o la contienda de competencia. | Si dos 0 mas Grganos se consideran competentes, se dice que existe un canificto positvo; si ningun se considera competente se habla de conflcto negative Salvo los casos en que los conflictos de competencia estén sujetos a decisién del tribunal superior de justicia (v.gr, entre provincias o de ésias con la Nacién), los mismos serin resueltos: ! 1) Por el Poder Ejecutivo, si fueran interministeriales, 366 Formas juridicas administrativas 2) Por el jefe de gabinete, si fueran entre érganos centralizados y entidades descentralizadas 0 entre ésas. 3) Por el ministro respectivo, si se plantearan entre Grganos dependientes del mismo Ministerio. 4) Por el érgano inmediato superior a los en conficto, en los demés casos. En los conflictos de competencia hay que observar las siguientes reglas 1) Declarada la incompetencia, se remiten las actuaciones a quien se estime competente,y si este érgano las rehisa, deberé someterlas ala autoridad habilitada para resolver el conflicto, 2) Cuando dos érganos se encuentran entendiendo en el mismo asunto, cual- quiera de ellos, de oficio o a peticién de parte, requeri’ la inhibicién al otro; si éste mantiene su competencia, elevaré, sin mds trdmite, las actuaciones a quien deba resolver. 3) Los conflictos de competencia se resolverdn sin otra sustanciacién que el dictamen juridico del 6rgano consultivo correspondiente y, si fuera necesario, el dlictamen técnico que el caso requiera, 4) Resvelto el conflicto, las actuaciones serdn remitidas a quien haya de conti- ‘nuar el procedimiento. 1.5. Incompetencia. El acto administrativo debe emanar de Grgano competente segtin el ordenamiento juridico, que ejerza las atribuciones conferidas en razén del terrtorio, tiempo, materia y grado. Para ello el agente emisor debe haber sido regularmente designado y estar en funciones al tiempo de emitirlo, Esto nos lleva a distinguir entre funcionario de ‘ure, o de derecho, funcionario de hecho y usur- pador. El funcionario de iure es aquel que tiene un titulo legal y esté investido con la insignia, el poder y la autoridad del cargo. El funcionario de hecho es aquella persona que, aunque no es legalmente fun- cionario, esté, sin embargo, en posesién y ejercicio de un cargo. EI funcionacio de hecho tiene titulo que lo habilita para el ejercicio de la funcién publica, pero por cautat anterioret 0 sobrevinientes dicho tiula resulta invalido 0 Geja de surtr efectos. Tal es el caso de un funcionario al que después de su des rnacién se lo inhabilitay, sin embargo, continda ejerciendo como tal Usurpador es aquel que se arroga el derecho a gobernar por la fuerza y en con- tra y con violacién de la Constitucién. El usurpador no tiene investidura alguna. La Constitucién en su art. 36 ha incorporado un régimen de protecci6n del orden Constitucional, del sistema democratico y del patrimonio publico. Este sistema de defensa constitucional ya tiene precedentes legislativos nacionales (ley 23.077, de Proteccién del Orden Constitucional y de la Vida Democrética) y en el Derecho constitucional provincial. El texto consttucional contempla la usurpacién de funciones. Respecto de ello la tipicidades andloga al supuesto de interrupcién de la observancia constitucional. Vi- Acto administrative 367 La tipicidad esté dada por la usurpacién o detentacidn por parte de personas que ro tienen titulo juridico constitucional para ocupar una funcién. Prevé para la usurpacién de funciones, sanciones civiles y penales, y declara imprescriptibles todas las acciones que las impulsan o promuevan. Esta cléusula cons- tituye pues la forma normativa institucional de garantizar la vida demacritica 2. Objeto. El objeto del acto administrativo es la materia 0 contenido sobre el cual se decide, cetitica, valora uopina. El objeto tiene que ser cierto, claro, preciso posible fisica y juridicamente. £1 acto debe decidir, cetificar 0 registrar todas las Cuestiones propuestas en el curso del procedimiento. £l objeto comprende: las materias que necesariamente forman parte del acto y sirven para individualizarlo (contenido natural; las cuestiones mandadas a con- tener por imperio de la ley (contenido implicit) y las cldusulas que la voluntad cestatal pueda introducir adicionalmente en forma de condicién, término y modo {contenido eventual) Por su parte, en cuanto a sus requisitos, el objeto tiene que ser licito, cierto, posible y determinado. El objeto no debe ser prohibido por el orden normativo. La Hegitimidad del objeto puede resultar de la violacién a la Constitucién, ley, regla- ‘mento, circular, contrato, acto administrativo anterior estable e inclusive a la moral y las buenas costumbres (ars. 21 y 953, CC, y arts. 19 y 36, CN). El acto inmoral 5 nulo y su vicio insanable (PTN, Dictdmenes, 85:103; C3)N, Fallos, 179:249).La texigencia de que la validez de todo acto juridico ~sea de Derecho privado, sea de Derecho piblico- tenga una base ética, moral, constituye un verdadero principio general de Derecho. De modo que el acto administrativo carente de sustrato moral, bh cualquiera de sus aspectos ~moral stricto sensu, buenas costumbres o buena fe-, es un acto viciado, ‘ademas, el acto no debe ser discordante con la situacién de hecho reglada por Jas normas, Por ejemplo, para imponer a un agente pablico una sancién disciplina- tia, debe darse el antecedente previsto en la norma para la aplicacién de aqueélla; y produciéndose el hecho tipificado, debe adjudicarse la consecuencia -sanciGn—que surge de la norma y no otra El objet Uebe ser cierto, preciso, determinado y posible. El acto debe ser de- terminado 0 determinable. Es decir, que se pueda precisar la disposicién adoptada por la autoridad administrativa. Es necesario saber de qué especie de acto se trata, ee que personas 0 cosas afecta, en qué tiempo y lugar habran de producirse los efectos queridos. Laprecisién y certezafisico-jurdica del objeto deben ser “razonables y posibles de hecho" (PTN, Dictémenes, 78:362; C5} Mendoza, 25/9/67, JA, 1968-1-765). ‘Absurdidad e imposibilidad de hecho no siempre se superponen, pues cabe ‘concebir “actos absurdos” que no sean imposibles de hecho (por ejemplo, un acto que niega la vista del expediente a un administrado sancionado, o que confiere ‘blo plazo de algunas horas para la defensa) y “actos imposibles de hecho” (que 368 Formas jurdioas administrativas 1no son absurdos), como el llamado licitatorio para la provisién de materiales que se han dejado de fabricar. En lo que respecta ala imposibilidad de hecho, ella puede darse por fata o inexis- tencia de: 1) sustrato personal, como el nombramiento como agente estatal de una persona fallecida; 2) sustato material, sila cosaa que se efiereel acto ha desaparecido 3) sustratojuridico, como la aplicacién de una sancién disciplinaria que no prevé el ordenamiento juridico, vgr, a quien ya no es funcionario piblico. En este caso, la jurisprudencia ha considerado que el acto es nulo (CSIN, 6/12/61, "Magallanes", Fallos, 251:368, y JA, 1962-V1556; (d,, 19/10/62, “Paz”, Fallos, 254:88; CFedCap, Sala ContAdm, 27/6/63, JA, 1963-V1-72; id, 19/4/66, JA, 1966-1V-41). 3. Voluntad. Concurren en la voluntad administrativa elementos subjetivos (in- telectivos de los drganos-individuos) y objetivos (normativos procesales). Ast, la voluntad del acto administrativo est compuesta por la voluntad subjetiva del fun- Cionario y la voluntad objetiva del legislador. Por ello, los “vicios de la voluntad” ‘pueden aparecer tanto en la misma declaracién (formalmente), en el proceso de produccién de dicha declaracién (objetivamente), como en la voluntad intelectual «subjetivamente) del funcionario que produjo la declaracién. 3.1. Voluntad expresa y voluntad técita. La voluntad puede ser expresa o tacita 2 voluntad es expresa cuando la conducta administrativa se exterioriza a través de 'a palabra oral o escrita, o por simbolos o signos. La voluntad es técita cuando el silencio administrativo, por expresa previsién del ordenamiento juridico, es consi- Jerado acto administrativo (vgr, art. 46, LPA del Neuquén). La voluntad expresa es la regla. La voluntad tdcita es la excepcién. Nuestro ordenamiento juridico en general prescribe que el silencio administrativo debe considerarse negativamente, es decir, que se ha denegado o desestimado la peticién el administrado (denegaci6n técita, art. 10, LNPAY, Silencio es presuncién de voluntad y también sustitucién de voluntad para no dejar desamparado al reclamante. En tal sentido la inercia administativa equivale, + los efectos pracesales, ala cenegacién La doctrina del silencio de la Administracién se aplica tanto en materia conten- orp inisativo, yb) la ley ola naturaleza del acto exjan la intervenciGn judicial, ose% {que la Adminisracién no puede ejecutrel acto por sy ante i sino por via judicial, Arye un desloj (ver CFed Mendoza, 312/49, “Gobiemo Nacional o Huusmann, ‘Alfredo A. p/ desalojo", LL, 58-745). Por lo tanto, as causas por las que procede la suspensién son: 1) Razones de interés publico. Si bien la ley no siempre determina con preci Jos aleances de la fOrmula elistica de contenido discrecional, “razones de interés public, hay que intrpretar que, entre ors casos, ella no procede en fos supsistos Pingu a ejecucion del acto determine: 1) la suspension de un servicio pablice Shia suspensin del uso colectivo de un bien afecado al dominio pablico: >) ua aoe eee do Ia moral necesaria en el orden disciplinarioo jerérquico; 4) una traba ei ta percepei6n regular de contribucionesfiscalesy 5) si hubiere pellzra dc grass oops del orden publico, seguridad, moralidad o higiene pablica, Por lo dems, Tes pirodas “azones de interés pilico”traducen un crterio de mera oportunidad eeimple conveniencia que viabiliz, en su caso, la suspensién del acto, pero solo earn sdministrativa mas no en sede judicial, pues el Grgano judicial solo fiscaliza Sepectos atinentes a la “egitimidad”,no ala “oportunidad” el mérito. + Perjucios graves. En un principio para fundamentar la suspension se insoce el caterig del dato ireparable, en cuyo mérito procedia la suspensin cuando se ea ess situaciGn, Tal citerio fue abandonado, porque el Estado no puede pro- Sacir nunca "perjuicios ireparables’, dada su indiscutida condicion de solvencia sel piacus semper solvens). Por ota parte, no se podia aguardar a que el dano te produjera, y se perfeccionara, por ende, la violacién del orden juriico pare Sbtener la suspensidn de los efectos del acto administatvo. Vi- Acto administrative 393 Después se uilizé la f6rmula “dao de dificil 0 imposible reparacién” ‘dafio proportionalmente mayor que [os peruicios que a suspensn irogara & lau retiad publica, ahora simplemente se habla de pe7uicios graves. Se entjende por ello que el acto debe suspenderse cuando su cumplimiento produzca miyores Peruicios que su suspension, a juicio de la Administracion Publica, Este trio ete, desde luego, un cardcter contingente, aunque de igo juriico impuesto por Ii timites de la actividad diserecional y los principios de equidad que rodean al ‘caso concreto. | el erterio del dano o perjuico ineparable lo recepta el at 98, inc. 2%, de Ip LPA Baer eel crteri del dao de if 0 imposible epaacién lo incdpore ie [pA de Mendoza, en su art. 83, inc. 2. El criterio del perjuicio grave hd sido previzto porla LNPA (art 12,§ 29. En este caso es facultative de a Adminisupcion eispende a ejecucin del acto, pues ella merit la gravedad oe] mayor grato de Tos perjuicios, No ocutre lo mismo cuando se invoca unailegalidad manifisfa, en que la suspensién del acto es un deber juridico de la Administraci6n o del 6rgano judicial en su caso. | «| Nulidad, La suspensién dela ejecucién del acto es procedente cuando lo afectan viclesjuridigs. Cuando se alega fundadamente una ilegalidad, coresponde haces Tegan suspension La legalidad de vicios graves gr, rulidad absolut, rillidad munifiesta 0 inexistencia) quiebra la ejecutoriedad y la presuncién de legitimidad. La suspensin del acto porilegalidad manifesta facto inexistente) no tiene mite alguno, es absoluta, Demostrada la llegalidad procede la suspensién, pues fn un Feesdo de derecho es inconcebibble que la Administracién Publica actie al mprgen dderlalegalidad. Su actividad es siempre sublegal: debe actuar secundum legen En este cas0.es deber del Srgano estatal, administrativo o judicial, segin setrate, proceder a la suspensién de la ejecuci6n del acto impugnado, 65. Estabilidad. Es la irevocabilidad del acto por la propia Administracién: Es Ia prohibicién de evocacién de os actos que ean, reconoceno declaran un defecho erpjetivo, una vez que han sido notificados al interesado, salvo que se extingn © altere el acto en beneficio del interesado. ' La LNPA habla de acto que no puede ser “revocado'”, “modificado”o “sustthido” {art 18), Enel Derecho pablico provincial se le llama estabiidad. ' Los actos son en principio inextinguibles en sede administrativa y s6lo inpug- ables por via de anulacién ante el Grgano jurisdiccional ' Preferimos la denominacién estabilidad. Las expresiones *itrevocabilidad” & sinmetabilidad” no son exactas, pues el acto puede revocarse en ciertos Fs0s ge excepcién. “Cosa juzgada administrativa’, expresin muy difundida, a a ave oe einer no adherimos, ha adquirido carta de ciudadania en la jurisprudericia y tiende a confundirse con la cosa juzgada judicial ’ La denominacién de cosa juzgada administrativa proviene de la errdnea te- cepcién de nuestra docvina y jurisprudencia de los derechos alen y fahcés, oo Formas juridicas administrativas ue prevén tribunales especiales administrativos. La misma resulta injustificable en nuestro Derecho, ya que no existen tribunales especiales administrativos de cardcter judicial La cosa juzgadia judicial resulta de “sentencia judicial”, inimpugnable e irrevoca- ble de forma tal que accede al concepto de propiedad y su correlato constitucional de inviolabilidad, mientras que en la llamada cosa juzgada administrative nada impide su impugnabilidad y anulacién judicial, y su eventual revocacién adminis. trativa en beneficio del administrado, La revocacién del acto administrativo es una medida excepcional. La revocacién de actos notiticados se limita alos casos de irregularidades manifestas. El poder autoimpugnativo de la Administracin se reduce a consagrar la estabilidad que prohibe revocar actos administrativos regulares, que otorgan derechos subjetivos, tuna vez que han sido notificados. La fuerza material de la estabilidad sive al interés del destinatario y lo protege. 1) de la sustraccién de una situacién juridica que le esté garantizada (acto ade. nistrativo favorable) y 2) del incremento de las obligaciones que le estin impuestas (acto administrativo oneroso).. Los actos administrativos son, en principio, irevocables debido a la seguridad juridica y @ la buena fe que ampara las situaciones por ellos creadas. Que la Administracién no pueda alterar los actos administrativos que dectaran derechos subjetivos encuentra sustento en los arts. 17 a 19, 28, 43 y 86, CN. Pero no por ello la Administracién queda atada a la irrevocabilidad, sino que Cuando el interés pablico reclama una rectificacion, puede acudiral Srgano judicial para que anule el acto lesivo. 5.1. Evolucién jurisprudencial, La evolucién jurisprudencial de la estabilidad fen nuestro Derecho es la siguiente: 2) Libre revocabilidad del acto. En un principio la arbitrariedad se ensefioreaba Y Fegia por doquier. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacién Convalidé aquellas graves extralimitaciones en las causas “Bossio c/ Nacién’ (Fallos, 84:280); "Buzzo y otros c/ Gobierno Nacional” (Fallos, 109:431) y lo reiteré en otros fallos con la conocida férmuta “un deereto puede quedar sin efecto por otro, Porque los procedimientos no tienen forma ni cardcter de juicio” +) Estabilidad del acto contractual. Contra aquella cruda arbitrariedad co- menzé a reaccionar la misma Corte Suprema, frente al desconocimiento en las relaciones contractuales de ciertos derechos de proteccién constitucional. En el caso “Compaiiia de Petréleo La Republica y otras c/ Provincia de Salta” (CS)N, Fallos, 164:140), se sostuvo que la Administracién Publica no podia actuar por si porque no era Poder Judicial, dado el prohibitivo postulado constitucional del entonces art. 95, hoy art. 109 de la Const. Nacional. Asi, se dijo que el Estado por sf *fundado sélo en la bondad de las razones que creia tener, no puede derogar los derechos creados por una convencién bilateral, los que no Vi- Acto administrative 395 utden modificarse ni extinguirse por la voluntad de una de las partes” (CSIN, Fallos, 171:366). © Estabilidad del acto individual. En 1936, a partir del caso “Elena Carman de Canton c/ Nacién ¥ pensién” (CSJN, 14/8/36, Falls, 175:368), se produce on vuelco jurisprudencial, sentando la constructiva tesis de la estabilided del sere administrativo que limita el poder de revocacién administrativa. Constrdyese asi una aplicacién especifica de la garantia de la “propiedad! y de los derechos adquiridos. £3 Administracién no debe ‘hacerse justcia por sf misma", revocando per se actos administrativos que considera irregulares. 5.2. Requisitos. Son recaudos esenciales que atafien a la existencia del acto administrativo estable que: 1) declare derechos subjetivos; 2} sea notificado; 3) sox regular, y 4) no haya ley que autorice la revocacién, 2) Que declare derechos subjetivos. Tiene que tratarse de un acto administrati- yo que declare un derecho subjetivo, 0 sea una situacinjuridica particularizada, individualizada, debida con exclusividad por la Administraclén ante uns nevrg ue expresamente predetermina esa conducta. £1 acto es estable y por fo tanto irrevocable en la medida en que reconoce o declara derechos subjetivos a favor de los administrados, no en la medida en que mpone sanciones (CSIN, 11/5/66, "Cometarsa’, Fallos, 264:314), 0 deberes o Siege derechos técita o expresamente. Asi, consecuentemente, la Corte Suprema de Justicia de la NaciGn, en el caso “Redrado” (25/3/54, Fallos, 226:186), sero Principio de que un acto estable puede modiicarse en beneficio del interesaclo, Porque precisamente la estabilidad se da en beneficio de los administrados, no de |a Administraci6n (i, PTN, Dictémenes, 101:117; 103:230), No hay estabilidad del acto que reconoce un interés legitimo, o declara un simple interés, 0 crea deberes de los administrados frente a la Admvinistracign, La estabilidad funciona a favor, no en contra del administrado. El acto, pues, debe deciarar un derecho, no necesariamente reconocer un de- ‘echo preeristente. No interesa la naturaleza del derecho al cual se le reconoce estbilidad, sea de indole civil o adminstativa, nacido de dsposiciones legsativas © reglamentarias, 5) Que sea notificado. Se requiere también que el acto haya sido notifcado al interesado, completéndose su proceso de formacién. El acto s6lo tiene plenitud cuando se lo hace saber al adminstrado. Sélo all se perfecciona técnicamento, antes no y, por lo tanto, no producfa efectos jurdicos. Basta la notificacin. Nose Fequiere que el acto sea “final’, “firme”, “consentido”, ni “ejecutorio” © Que sea regular. El acto debe reunir las condiciones esenciales minimas de existencia y de validez. Se requiere que el procedimiento de formacion del acto. sea regular, cumpliendo para ello con las normas del proceso, al menos en cusnto a forma y competencia, 296 Formas juridicas administrativas ‘Acto regular no significa forzosamente acto perfecto, sino acto presumiblemente valido que, sin er perfecto, puede serestable inextinguible en sede administrativa. Es un acto de legalidad aparente que tiene un cierto grado de validez. Son actos regulares los vélidos por si mismos- y los anulables (relativa- mente nulos) que padecen de un vicio leve, no asf los absolutamente nulos {o inexistentes), que padecen de vicios graves o muy graves. Estos diltimos no pueden ser amparados por el carécter juridico de la estabilidad, porque no se fos presume legitimos; son iregulares, y por imperativo legal la Administraci6n debe revocarlos, con las excepciones a la libre revocabilidad del acto nulo que establece el art.17 de la LNPA, respecto de los derechos subjetivos que se estén cumpliendo. La jurisprudencia de la Corte Suprema ha sefialado un alcance limitado del prin- cipio dela estabilidad, reconociéndola a los actos vslidos y a los actos anulables, no asi a los actos absolutamente nulos o inexistentes (CSJN, 22/4/63, "O’Brien", alos, 255:231; (4, 23/8/61, “Blas Caceres Cowan’, Fallos, 250:491; id, 27/3/64, “Guerrero”, Fallos, 258:299, donde dijo: “que el acto regular requiere el cumpli- riento de fos recaudos externos de validez forma y competencia~ y ademés la gusencia de error grave de derecho"; PTN, Dictémenes, 42:179, “cuando el acto tiene color legal, aunque después su analisis demuestre violacién de la ley, él en- ‘gendra derechos aparentes”) d) Que no haya ley que autorice Ia revocacién. De no existir tal norma sigue imperando el principio de la estabilidad, Una ley puede producir vélidamente una “Imodificacién del status” creado al amparo del acto administrativo.Ti de una ley de orden piblico, no de una mera reglamentacién admi ‘Aun en ese aso, el particular administrado, perjudicado por la revocacién con refrendata legislativa, tiene derecho a indemnizacién, por analogia con la expro~ piaciGn (fr art. 18, LNPA; ats, 96 a 100, LPA de Mendoza arts. 92 y 93, LPA de Salta; ats. 80 a 83, LPA de La Pampa; ats. 83 a 85, LPA del Neuquén; art. 17, CN art, ley 21.499). Sobre el alcance de la indemnizacién se pronuncié la Procura~ Gi6n del Tororo de la Nacién: “A pesar de lo genérico de la disposicién contenida en el articulo 18 de la Ley de Procedimientos Administrativos, la indemnizacion 2 que ella se refiere no es ilimitada, sing restringida, y comprende tnicamente el Gano emergente, no ast el lucro cesante. Tal exclusién obedece @ que la revoca- ‘Gn de un acto regular por razones de oportunidad, mérito 0 conveniencia resulta sustancialmente una expropiacién” (Expte, N° 021/97. Ministerio de Economia; 16 dde mayo de 2000, PTN, Dictémenes, 233:256). Sobre Ja extension del concepto Constitucional de propiedad, ver CSIN, afio 1936, “Empresa de los Ferrocarriles de Entre Rios c/ Nacién’, Fallos, 176:363. ‘Ahora bien, toda esta elaboracién doctrinaria y jurisprudencial consagratoria del principio de la estabilidad del acto administrativo, fue dejada de lado por la hoy derogada ley 18.037, la que, sancionada y promulgada el 30/12/68, texto ‘ordenado por res, 552 de la Secretaria de Seguridad Social del 16/11/76, art. 48, Sefialaba: “Cuando la resolucién otorgante de la prestaciGn estuviera afectada de Vi- Acto administrative nulidad absoluta que resultara de hechos o actos fehacientemente probados, podrd ger suspendida, revocada, modificada, sustituida por razones de ilegitimidad en sede administrativa mediante decisién fundada, aunque la prestacién se hallare en vias de cumplimiento”. in de lesividad. Es una accién procesal administrativa que habilita istracién para impugnar, ante el Srgano judiciel competente, uni acto administrativo irrevocable. ‘Conforma un proceso administrativo especial, entablade por la propia Adminis- tracign, en demanda de que se anule un acto administrative que declaré derechos 3 favor de un particular, pero que es, ademds de ilegal lesivo alos intereses' de la ‘Administracién. 6. Actos propios. La teorfa dels actos propos deriva del Derecho privado tomo aplicacién del principio ldgico de no contradiccién, Tal doctrina resulta también aplicable en el Derecho pico, esto en tanto le es exigidoal Estado un comporta- wrrento coherente frente a los administrados, pues el obrar en contradiccién con su Conducta anterior valida dentro de la misma relacién o sitvacién juridica, sin que Seta una norma que posibilte tal conducta, conlleva la responsabilidad estatal. ‘Tanto en el Derecho privado como en el Derecho piblico, la teoria de los actos propios funciona como aplicacién de los principios generales del Detecho Bee eroEG, entendiendo por tales a las reglas 0 los pensamientos derijados Gel orden natural, de la naturaleza de las cosas que operan como fundarpento {nical de a regulacién positiva. En ese marco, los principios generales del Derecho de las buenas costumbres y especialmente el de la buena fe, juegan tun papel protag6nico en la aplicacion de la teoria de les actos propios. Oe tal trod la invocacién de tal doctrina significa una sanciéa a la mala fe de quien ge pone en contradiccién con su conducta anterior vlida: nemo potest contra factm proprum venire, o dicho en otros términos, infringe la buena fe quien Con el ejercicio de su derecho se pone en desacuerdo con su propia conducta cone eer cual conffa la ott parte. Es decir que obra prescindiendo|de la suena fe quien frente a una situacton 0 relaciGn juridica preexistente, contra- viene su anterior comportamiento habiendo existido una expectativa sevia de comportamiento futuro en la otra parte. La doctrina de los actos propios afirma que no es licto hacer valer un dere- cho en contradiccién con una conducta anterior cuande la misma, interpyetada Objetivamente segin las lees, las buenas costumbres o la buena fe justia la Conclusién de que no se ejercerd determinado dereche; 0 cuando el ejetcicio posterior del mismo choque contra la ly, las buenas costumres ola buenalf. 2 Pancién a la Conducta incongruente de quien vulnera el arincipio de la buena fe nas relaciones juridicas se encuentra contemplada en el Derecho privado en las rormas del art. 1071 del CC, en tanto establece el principio del abuso del Derecho tn Tos casos en que se excedan los limites impuestos po: la buena fe, la moral y Tas buenas costumbres. 398 Fermas jridicas adminisatvas Esta doctrina, de vieja data en el mbito del Derecho privado, ha sido receptada pora jurisprudencia al sostener la Corte Suprema de Justicia de la Nacién que “las partes no pueden ponerse en contradiccién con sus propios actos ejerciendo una conducta incompatible con fa asumida anteriormente”. También se ha dicho que: “nadie puede ponerse en contradiccién con sus propios actos y ejerciendo una con-

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