DOMENIUL PUBLIC I DOMENIUL

PRIVAT AL STATULUI I UNITILOR

ADMINISTRATIV-TERITORIALE

CUPRINS

I. CONSIDERAII GENERALE PRIVIND PROPRIETATEA I DREPTUL DE

PROPRIETATE (referire special la proprietatea dominial).............................................5
I.1 Precizri conceptuale.........................................................................................................5
I.2.Caracterele permanente ale dreptului de proprietate.........................................................7
I.3 Atributele dreptului de proprietate.....................................................................................9
I.4. Dreptul de proprietate public........................................................................................11
I.5. Evoluie istoric a conceptului de domenialitate............................................................12
II. REGIMUL JURIDIC AL PROPRIETII DOMENIALE..........................................15
II.1. Precizrii conceptuale...................................................................................................15
II.2. Natura juridic a dreptului de proprietate public.........................................................16
II.3. Proprietatea domenial privat......................................................................................18
II.4. Regimul juridic al proprietii domeniale private.........................................................19
II.5 Delimitarea proprietii publice fa de proprietate privat...........................................20
II.6. Criterii de delimitare a proprietii publice fa de cea privat, propuse de doctrin i
jurispruden.........................................................................................................................23
II.7. Domeniul public n Romnia. Evoluia reglementrii..................................................25
II.8. Coninutul material al dreptului de proprietate public................................................28
II.9. Domeniul public afectat uzului public..........................................................................32
II.10. Domeniul public afectat serviciilor publice................................................................33
II.11. Dependine ale domeniului public aflate n situaii speciale.......................................34
III. MODURI DE CONSTITUIRE A DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLIC.. .36
III.1. Moduri specifice de constituire a dreptului de proprietate public dup adoptarea
Legii nr. 15/1990, pn la adoptarea Noului Cod Civil (inclusiv)........................................37
III.2. Exproprierea pentru cauz de utilitate public.............................................................38
III.3. Bunurile supuse exproprierii........................................................................................39
III.4. Efectele exproprierii.....................................................................................................41
III.5. Msurile de protecie a expropriatului.........................................................................42
III.6. Moduri de dobndire a dreptului de proprietare public, reglementate de Noul Cod
Civil.......................................................................................................................................43
SINTEZ DE PRACTIC JUDICIAR.............................................................................46
CONCLUZII...........................................................................................................................50
BIBLIOGRAFIE.....................................................................................................................52
INTRODUCERE

Am optat pentru o tem care se nscrie n contextul mai larg, al problematicii dreptului
de proprietate apreciat a fi cel mai important drept patrimonial nal omului. Este un drept cu
valoare constituional a crui consacrare i protecie s-a aflat i se afl, cu prioritate n atenia
legiutorului oricrui timp.
Este cel mai complet drept real ce poate exista asupra unui lucru, care permite
titularului su (persoan fizic sau persoan juridic) s posede, s foloseasc i s dispun de
un lucru, n mod exclusiv i perpetuu prin putere i n interes propriu, n limitele prevzute de
lege.
Rolul central pe care acest drept l ocup n contextul drepturilor i obligaiilor umane
precum i atenia sporit ce se acord garantrii i protejrii sale, se justific prin nsuirea sa
de fundament al sistemului de relaii economice de: producie, repartiie, schimb, consum. De
altfel, istoria oricrei societi omeneti, n orice spaiu geografic ar fi aprut se na te i se
verticalizeaz prin proprietate.
Indiferent de forma dreptului de proprietate: privat sau public, concepte cunoscute
nc din dreptul roman, ele au cunoscut o evoluie n timp, evoluie care a atins n zilele
noastre cote nemaintlnite i forme de exprimare speciale: proprietatea mobiliar,
proprietatea imobiliar, proprietatea intelectual, etc.. n funcie de titularii dreptului de
proprietate s-au cristalizat, n timp, cele dou forme tradiionale ale dreptului de proprietate:
proprietatea public i proprietatea privat.
Prin prisma obiectivelor propuse, n prezenta lucrare ne vom opri asupra proprietii
domeniale aa cum a fost reglementat n timp prin Codul civil (ca drept comun) dar i prin
reglementrile speciale. Conceptul de domenialitate desemneaz regimul juridic al unei
categorii speciale de bunuri, care aparin statului i unitilor administrativ teritoriale. Este un
regim juridic difereniat dup cum bunurile se nscriu n domeniul public sau domeniul privat
al titularilor proprietii domeniale.
Ca regim al unei categorii speciale de bunuri, domenialitatea constituie partea ceamai
important a dreptului administrativ al bunurilor, deorece se refer la bunuri care aparin
colectivitilor publice. Dei se compune din bunuri mobile i imobile domeniul administrativ
nu se confund cu patrimoniul statului sau unitilor administrativ-teritoriale, care are o sfer
mai larg de cuprindere pentru c alturi de drepturile ce privesc aceste bunuri include i
obligaiile corelative acestor drepturi .
De aceea este foarte important de identificat categoriile de bunuri ce alctuiesc
substana proprietii publice, n doctrin i practic conturndu-se anumite criterii ajuttoare
cum ar fi: natura bunurilor, afectaiunea bunurilor, interesul general.
n funcie de criteriile menionate mai sus vom putea delimita,n primul rnd
proprietatea public de cea particularilor (persoane fizice i persoane juridice) i apoi,
delimitarea proprietii domeniale publice de proprietatea domenial privat.
Prin prisma celor prezentate mai sus vom analiza proprietatea domenial, n cele dou
zone ale sale att ca regim juridic, dar mai ales ca substan.
n aprofundarea problematicii vaste, complexe a acestei instituii am considerat
necesar ca ntr-un capitol introductiv s facem unele precizri de ordin general asupra
proprietii i a dreptului de proprietate, concepte ce desemneaz att substana economic
relaiei de proprietate ct i forma de exprimare juridic a acesteia.
Capitolul a II-lea deezvolt, cele mai importante aspecte privind domenialitatea, ca
regim al unei categorii speciale de bunuri, cu destinaia ce se impune ntre domeniul public i
domeniul privat al statului i unitilor administrative. n acelai capitol vom puncta notele
distinctive ale proprietii domeniale n raport de proprietate privat aparinnd particularilor.
Capitolul al III-lea se ocup de constituirea proprietii publice, care a cunoscut o
evoluie n timp, ce are ca punct de reper Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitilor
economice de stat ca regii autonome i societi comerciale. Vom realiza o sintez asupra
acestor bunuri, dezvoltnd exproprierea pentru cauz de utilitate public, considerat ca o
excepie de la caracterul inviolabil al dreptului de proprietate i de la caracterul absolut al
3

acesteia. Este cea mai important limitare i cea mai sever restricie a dreptului de
proprietate.

I. CONSIDERAII GENERALE PRIVIND PROPRIETATEA I DREPTUL DE

PROPRIETATE (REFERIRE SPECIAL LA PROPRIETATEA DOMINIAL)
4

I.1 PRECIZRI CONCEPTUALE

Investigaiile efectuate n sfera teoriei i practicii dreptului civil evideniaz un sens
economic i un sens juridic, ce se atribuie conceptului de drept de proprietate.
n sens economic proprietatea apare ca o categorie specific vieii economice, care
reflect relaiile dintre oameni n procesul de producie i repartiie a bunurilor materiale 1. Ea
desemneaz, cu alte cuvinte, substana sau coninutul proprietii, raporturile ce
fundamenteaz ntregul sistem de relaii economic. Proprietatea d expresie accesului suprem
al omului luat individual sau n colectivitate la nsuirea bunurilor naturale create prin
activitatea uman2. Ea exprim o relaia de apropriere, de nsuire a premiselor materiale ale
unui proces de producie. Cnd aceast nsuire este ocrotit i garantat prin fora de
constrngere a statului, ea devine un raport, un drept de nsuire, mbrcnd forma dreptului
de proprietate.
Se contureaz astfel, sensul juridic al noiunii de proprietate, care nu este altceva dect
nveliul sau haina juridic a coninutului economic. Deci, n timp ce noiunea de
proprietate exprim o relaie economic, dreptul de proprietate indic existena unui raport
juridic civil.
Teoretic, poate fi reinut o asemenea distincie ntre proprietate i dreptul de
proprietate3, dar practic, cei doi termeni apar ca sinonimi. Legislaia existent, literatura i
practica din acest domeniu utilizeaz att termenul de proprietate ct i pe cel de drept de
proprietate pentru a desemna instituia juridic cu acest nume.
Chiar legea fundamental a rii Constituia Romniei din 21 noiembrie 1991
revizuit folosete att denumirea de proprietate ct i pe cea de drept de proprietate 4.Ct
privete Noul Cod Civil, se poate constata c nu a fost receptiv la observaiile doctrinei, astfel
c distincia dintre coninutul economic al proprietii i expresia juridic a acestui coninut,
nu este riguros conturat.5
Oprindu-ne asupra sensului strict juridic, trebuie s reinem o accepie larg i una
restrns a noiunii n discuie. n sens larg, noiunea de drept de proprietate este utilizat n
literatura de specialitate mai veche6, pentru a desemna: proprietatea imobiliar 7, proprietatea

Despre controversele ce se poart asupra proprietii, privit ca mod de realizare a puterii umane asupra
bogiilor, a se vedea,: L. Pop, op.cit., 1997, pg.31; G. Marty, R. Raynaud, Droit civil, ed a II-a Sirey, Paris 1980,
pg.29.Elena Iftime,Dreptul de proprietate, Edit.Universitatea Suceava,2003 pg..7.
2
C. Oprian, Regimul general al proprietii n Romnia, n SDR nr. 1/1995 pg. 5.
3
C. Sttescu, C. Brsan, Drepturi reale, op. cit., pg. 26-27. i n legtur cu dreptul de proprietate public
reglementat prin legea nr. 213/1998 se face precizarea c expresia menionat este echivalent cu cea de
proprietate public. Vezi M. Nicolae, op. cit., n Dreptul nr. 9/1999, pg. 5.
4
Vezi art. 44 i 136 din Constituia Romniei.
5
Noul Cod Civil vorbete foarte des proprietate, chiar i atunci cnd n mod ,tacit, ar fi putut utiliza expresia
drept de proprietate. Art.552 se refer la formele de proprietate; art.553 trateaz proprietatea privat iar art
554 delimiteaz bunurile, obiect al proprietii publice art.866 enumer drepturile reale corespunztoare
proprietii publiceart.667 definete proprietatea comun n devlmie; art.942 referitor la proprietatea
bunului gsit.Frecvent apare i expresia drept de proprietate n art.precum 555 referitor la con inutul dreptului
de proprietate privat sau 556 care identific limitele dreptului de proprietate public;art.889 care n premier
reglementez renunarea la dreptul de proprietate;art.863 prezint (enunciativ) cazurile de dobndire a dreptului
de proprietate public. A se vedea i S.Neculaescu , Noul Cod civil ntre tradiie i modernitate , n Dreptul nr
12/2011 pg/11.
6
G.N. Nuescu, op. cit., pg. 237.
7
Proprietatea imobiliar are ca obiect bunuri imobile. Vezi detalii n I. Filipescu, Dreptul de proprietate, op. cit.,
ed. 1996 pg. 37 i Gh. Beleiu, Drept civil romn, Introducere n dreptul civil, Editura ansa SRL Bucureti,
1995, pg. 92.

mobiliar8, proprietatea unui uzufruct9, a unei creane10, proprietatea intelectual11 sau

proprietatea incorporal12. n acest sens, a fi proprietar nseamn a deine ceva n mod
exclusiv i absolut, a-i da destinaia dorit, a-l folosi dup destinaia sa, sau dup interesul
propriu avut. Privit astfel, dreptul de proprietate apare cu semnificaia proprie de drept real,
exclusiv, perpetuu, absolut (opozabil erga omnes).
Noiunea de drept de proprietate are ns i un sens restrns propriu, avnd ca obiect
bunuri corporale13, mobile i imobile. Acest sens este avut n vedere de Constituia rii titlul
II, denumit Drepturile , libertile i ndatoririle fundamentale (art.44), dar i de alte
reglementri legale n materie. Dintre acestea din urm prezint un interes deosebit, pentru
definirea dreptului de proprietate, art. 480 din vechiului Codul civil, potrivit cruia
proprietatea este dreptul ce are cineva de a se bucura i dispune de un lucru, n mod exclusiv
i absolut, ns n limitele prevzute de lege.
Teoria i practica dreptului civil aducea cel puin dou critici acestei definiii:
enumera doar atributele dreptului de proprietate, din care lipsea usus;
meniona caracterul absolut n loc de perpetuu, caracter care luat strict ar face
antisocial i antijuridic dreptul de proprietate pentru c ar fi imposibil dezmembrarea i
celelalte drepturi reale14.
Aducnd corectivele necesare, literatura de specialitate 15, definea dreptul de
proprietate ca fiind acel drept real care permite titularului su (persoan fizic sau juridic) s
posede, s foloseasc i s dispun de un lucru, n mod exclusiv i perpetuu, prin putere i n
interes propriu, n limitele prevzute de lege.
nsuind aceste critici, redactorii Noului Cod Civil ofer o definiie complet a fiecrei
forme a dreptului de proprietate. Astfel, dreptul de proprietate privat este apreciat a fi dreptul
titularului de a poseda, folosi i dispune de un bun, n mod exclusiv, absolut i perpetuu, n
limitele stabilite de lege (art.555 din Noul Cod Civil).
Ct privete dreptul de proprietate public, art.858 din Noul Cod Civil prevede c
acesta aparine statului sau unei uniti administrativ-teritoriale asupra bunurilor care prin
natura lor sau prin declaraia legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiia s fie dobndite
prin unul dintre modurile prevzute de lege. Din coninutul articolului menionat se poate
constata c n cazul proprietii publice definiia nu trimite la atributele i caracterele acestui
drept. Sunt identificate subiectele de drept care pot fi titulare ale dreptului de proprietate
public i categoriile de bunuri care fac obiectul acestui drept.16 Atributele i caracterele
acestei forme a dreptului de proprietate sunt cele precizate n definiia dreptului de proprietate
privat, cu particularitile pe care proprietatea public le prezint. n acest sens pot fi
menionate dispoziiile art.554 al 2 din Noul Cod Civil care prevede c dispoziiile aplicabile
dreptului de proprietate privat sunt aplicabile i dreptului de proprietate public ns numai
n msura n care sunt compatibile cu acesta din urm i legea nu prevede altfel.

Proprietatea mobiliar are ca obiect bunuri mobile. Vezi I. Filipescu, op. cit., pg. 37; Gh. Beleiu, op. cit., pg. 92.
E. Safta-Romano, Dreptul de uzufruct n Dreptul de proprietate privat i public n Romnia, Editura
Graphix, Iai, 1993, pg. 192; P.M. Cosmovici, Drept civil, Drepturi reale, Bucureti, Editura All, 1994, pg. 70 i
urm.
10
I.P. Filipescu, Drepturile reale i drepturile de crean, op. cit., pg. 23.
11
Vezi Legea 8/1996 privind drepturile de autor i drepturile conexe, n M.O. nr. 60/1996.
12
Proprietatea incorporal are ca obiect valori economice care au o existen ideal, abstract, putnd fi
percepute doar cu ochii minii; Gh. Beleiu, op. cit., pg. 97.
13
Proprietatea corporal are ca obiect bunurile corporale ce au o existen material, fiind uor perceptibile
simurilor noastre; Gh. Beleiu, op. cit., pg. 97.
14
C. Sttescu, C. Brsan, op. cit., ediia 1988, pg. 31.
15
L. Pop, op. cit. (1997), pg. 35-36; C. Sttescu, C. Brsan, op. cit., pg. 31-32; I. P. Filipescu, op. cit. (1996), pg.
77. Pentru definiia dreptului de proprietate public i privat a se vedea i M. Nicolae, Consideraii asupra
Legii nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, n Dreptul nr. 6/1999, pg. 3-4.
16
Pentru detalii a se vedea art. 136 al.2 din Constituia Romniei revizuit i art.1 din Legea nr. 213/1998 privind
proprietatea public i regimul juridic al acesteia.
9

I.2.CARACTERELE PERMANENTE ALE DREPTULUI DE PROPRIETATE

Fiind un drept real, cel mai complet ce poate exista asupra unui lucru 17, dreptul de
proprietate se definete prin unele caractere permanente i anume: caracterul absolut (cu
precizrile pe care le vom face), caracterul exclusiv, caracterul perpetuu, stabilirea prin lege a
coninutului i limitelor dreptului de proprietate.
Caracterul absolut
Caracterul absolut al dreptului de proprietate trebuie neles doar n sensul c el este
opozabil tuturor (produce efecte erga omnes). Aa cum se subliniaz n literatura de
specialitate, acest caracter se refer la eficacitatea i opozabilitatea puterilor din care el se
compune, n raporturile cu orice persoan i n raporturile cu societatea ntreag i nicidecum
la cuprinsul i la ntinderea puterilor, care constituind atributele unui drept subiectiv sunt, prin
nsi natura lor juridic, neaprat reglementate, adic ngrdite 18. Deci, prin caracterul
absolut al dreptului de proprietate trebuie s se neleag c titularul are puterea de a-i trage
toate foloasele, de a avea toat utilitatea pe care o poate conferi i de a svri toate actele
juridice care rspund interesului su, fr a avea nevoie de concursul altei persoane, dar n
limitele legii19.
Constituia Romniei20, ct i reglementrile speciale din domeniul dreptului civil
stabilesc unele ngrdiri dictate de interesele vieii publice sau ale vieii private. ngrdirile
aduse dreptului de proprietate, ntr-un interes public sunt numeroase: ngrdiri de interes
edilitar i de estetic urban; ngrdiri de interes de salubritate i sntate public; ngrdiri de
interes cultural, istoric, arhitectural; de interes economic general sau fiscal; de interes de
aprare a rii; ngrdirile proprietii situate n zona de frontier. Unele dispoziii, n sensul
artat, conine chiar Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al
acesteia, care prin art. 2 prevede c statul i unitile administrativ-teritoriale exercit dreptul
de proprietate public, n limitele i n condiiile legii 21. Aceeai lege, prin art. 13 alin. 1
adaug c servituile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai n msura n
care aceste servitui sunt compatibile cu uzul sau interesul public cruia i sunt destinate
bunurile afectate. Ct privete servituile valabil constituite anterior intrrii bunului n
domeniul public, i acestea se menin, n condiiile n care nu sunt incompatibile cu uzul sau
interesul public (art. 13 alin. 2). Legea menionat nu face nici o distincie cu privire la
servitui de aceea n doctrina juridic22 se apreciaz c termenul n discuie vizeaz att
servituile naturale sau legale, ct i cele convenionale23.
ngrdirile legale de interes privat decurg din raporturile de vecintate. Constituia
Romniei se refer la respectarea sarcinilor privind asigurarea bunei vecinti 24, iar Codul
17

I.P. Filipescu, Dreptul de proprietate, op. cit., pg. 75.

M. Cantacuzino, Elementele dreptului civil, Bucureti, 1921 Editura Cartea Romneasc, pg. 110. n acelai
sens a se vedea, I.P. Filipescu, Dreptul de proprietate, op. cit., pg. 75.
19
I.P. Filipescu, op. cit., pg. 75.
20
Art. 41 pct. 1,6 din Constituia Romniei.
21
Prin lege n sensul prezentei reglementri se nelege orice dispoziie cu caracter normativ care
reglementeaz exerciiul dreptului de proprietate public i anume: legi, ordonane i hotrri ale Guvernului,
regulamente, ordine, instruciuni ale minitrilor, sau altor conductori ai organelor de specialitate ale
administraiei de stat, acte ale autoritilor administraiei publice locale etc.
22
M. Nicolae, op. cit., n Dreptul nr. 6/1999, pg. 14.
23
Vezi art. 576 i urm. din Codul civil.
24
Art. 41 pct. 6 din Constituie prevede c Dreptul de proprietate oblig la respectarea sarcinilor privind
protecia mediului i asigurarea bunei vecinti, precum i la respectarea celorlalte sarcini care potrivit legii sau
obiceiului revin proprietarului.
18

civil din 1864 denumete asemenea ngrdiri servitui naturale (art. 578-585) i servitui
legale (art. 586-619). O ngrdire legal a dreptului de proprietate privat constatm i n
Legea nr.112/1995, care n art.9 aliniatul final menioneaz expres c apartamentele
cumprate de chiriai (n condiiile acestei legi) nu pot fi nstrinate 10 ani de la data
cumprrii25
Pot exista i ngrdiri ale dreptului de proprietate create prin convenii 26 intervenite
ntre particulari ori chiar prin hotrri judectoreti27.
Caracterul exclusiv
Caracterul exclusiv al dreptului de proprietate evideniaz faptul c acest drept se
exercit numai de titularul su, cu excluderea celorlalte persoane i fr a avea nevoie de
concursul acestora pentru exercitarea atributelor dreptului su. n lumina acestui atribut, un
lucru nu se poate afla, n totalitate, n acelai timp, n proprietatea mai multor persoane. Dar,
aa cum artam mai sus, legea sau voina titularului pot limita caracterul exclusiv al dreptului
de proprietate (servitui legale, convenionale, ngrdiri dictate de un interes public etc.).
Unele limitri ale caracterului exclusiv pot fi aduse din raiuni bine definite i prin anumite
reglementri internaionale. Primul Protocol Adiional la Convenia European a Drepturilor
Omului stabilete unele norme de protecie a dreptului de proprietate, lsnd loc i unor
limitri, acolo unde, n mod justificat se impun. Prin art. 1 documentul amintit prevede c
nimeni nu poate fi privat de proprietatea sa dect pentru cauz de utilitate public i n
condiiile prevzute de lege i principiile de drept internaional. Potrivit aceluiai articol
statele au dreptul de a pune n vigoare legi pe care le consider necesare pentru a reglementa
folosina bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a
altor contribuii ori amenzi. Statul se bucur de o larg apreciere, n privina acestor norme.28
Caracterul perpetuu
Caracterul perpetuu al dreptului de proprietate trebuie neles n sensul c durata sa nu
este limitat n timp i, deci, dreptul nu se stinge prin nentrebuinare din partea titularului,
dup cum nu se pierde prin moartea acestuia. Chiar dac trece n diferite patrimonii, prin
nstrinri succesive, proprietatea continu s existe, ca drept, n sensul c dei se stinge n
patrimoniul celui ce nstrineaz, ea renate n patrimoniul dobnditorului. De asemenea,
exist i situaii juridice cnd dreptul de proprietate se transmite altui titular. Cel ce posed
lucrul altuia pe timpul i n condiiile prevzute de lege, poate dobndi dreptul de proprietate
asupra acestuia prin uzucapiune29.
Deci, ct timp obiectul su material exist, dreptul de proprietate este cesibil. Este
posibil ns, schimbarea naturii i coninutului dreptului de proprietate prin trecerea de la un
titular la altul, cum ar fi cazul exproprierii pentru cauz de utilitate public30.
25

Pentru aprofundarea problemei, prin prisma discuiilor contradictorii ce se poart n literatura de specialitate, a
se vedea O. Rdulescu, Interdicia de nstrinare a apartamentelor cumprate de chiriai n baza Legii
nr.112/1995 n Dreptul nr. din 1998, pg.35 i urmt.
26
P.M. Cosmovici, Drept civil, op. cit., pg. 17; Din literatura francez a se vedea Aubry et Rau, Cours de droit
civil franais, Tome I 2e vol., pg. 21 i urm.; B. Starck, Drept civil, Obligations, Paris, Libraires Techniques,
1972, pg. 84.
27
I.P. Filipescu, op. cit., pg. 181 i urm.
28
Donna Gomien, Introducere n Convenia european a drepturilor omului, Editura All, Bucureti, 1993, pg.
111.
29
Pentru detalii privind uzucapiunea, a se vedea L. Pop, op. cit., pg. 256.
30
Despre exproprierea pentru cauz de utilitate public, a se vedea, Liviu Giurgiu, Consideraii n legtur cu
Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, n Dreptul nr. 2/1995, pg. 17 i F.
Baias, B. Dumitrache, Discuii pe marginea Legii nr. 33/1994, n Dreptul nr. 4/1995, pg. 18-27; art. 7 lit. c din
Legea nr. 213/1998.

I.3 ATRIBUTELE DREPTULUI DE PROPRIETATE

Prerogativele (atributele) dreptului de proprietate alctuiesc substana nsi a acestui
drept, cu unele particulariti impuse de natura bunurilor ce formeaz obiectul su (cum ar fi
cazul dreptului de proprietate public).
n textele Codului civil vechi sau nou i ale legislaiei ce completeaz acest cod,
atributele dreptului de proprietate nu sunt clar precizate. De aceea, doctrina juridic acord un
spaiu larg acestora, apelnd nu numai la terminologia dar i la doctrina dreptului roman 31.
Aceste atribute sunt: posesia (jus utendi), folosina (jus fruendi), dispoziia (jus abutendi).
Posesia este o stare de fapt i nu o stare de drept, care presupune puterea material
pe care o exercit o persoan asupra lucrului. Ea constituie manifestarea exterioar sau
semnul exterior al existenei dreptului de proprietate i a celorlalte drepturi reale.
n vechiul Cod civil posesia era imprecis definit prin art. 1846 alin. 2 care prevedea
c posesia este deinerea unui lucru sau folosirea de un drept, exercitat, una sau alta, de noi
nine sau de altul, n numele nostru. Definiia este, cum artam, imprecis, criticabil, din
cel puin dou motive:
folosete termenul de deinere ceea ce poate crea confuzii, termenul fiind susceptibil i
de un alt neles juridic (detenie precar);
expresia folosirea de un drept poate, de asemenea, conduce la ideea, inexact, a unei
concordane ntre posesie i exerciiul unui drept, ori, posesia poate exista chiar dac
posesorul nu exercit un drept asupra lucrului.
Ct privete literatura de specialitate, aceasta ofer explicaii variate acestui atribut.
Autorul G. Tabacovici32 vorbete despre posesie ca despre dreptul de a ntrebuina o main,
un cal etc., pe cnd n opinia autorului M. Cantacuzino 33 jus utendi corespunde cu toate
puterile menite de a face din lucru ntrebuinarea economic de care lucrul e susceptibil, dup
natura sa specific. ntr-o manier asemntoare, Florin Sion 34 apreciaz c, n virtutea
posesiei, proprietarul are dreptul de a uza de lucrul n sine, n sensul c poate folosi lucrul
(poate locui casa, folosi mobila sau clri calul etc.). O definiie complet a posesiei
formuleaz autorii G.N. Luescu35 i C. Hamangiu 36 care apreciaz posesia ca fiind exerciiul
unei puteri de fapt care d posibilitatea posesorului de a se comporta fa de lucru ca i cnd
el ar fi adevratul titular al dreptului real, cruia i corespunde n mod normal puterea de fapt
exercitat prin acte materiale i juridice.
Noul Cod civil Romn aduce mai mult claritate i precizie n definirea posesiei
preciznd c aceasta presupune exercitatea n fapt a prerogativelor dreptului de proprietate
asupra unui bun de ctre persoana care l stpnete i care se comport ca un proprietar 37
Definiia surprinde cele dou elemente constitutive ale posesiei: elementul material (corpus) i
elementul psihologic (animus), adic voina de a stpni lucrul pentru sine i de a se comporta
cu privire la lucru asemenea unui proprietar sau ca titular al unui alt drept real 38: uz, uzufruct,
servitute.

31

M.V. Jakot, Coninutul economic al proprietii, n op. cit., vol. II, pg. 311.
G. Tabacovici, Prime elemente de drept civil, vol. I, Bucureti, Institutul de arte grafice C. Sfetea, 1910, pg.
599.
33
M. Cantacuzino, op. cit., pg. 143.
34
Florin Sion, Curs de drept civil, vol. IV, Despre bunuri, Iai, Institutul de arte grafice Alexandru Terek, 1940,
pg. 67.
35
G.N. Luescu, op. cit., pg. 174.
36
C. Hamangiu, .a., Tratat de drept civil romn, vol. I, Bucureti, 1928, Editura Naional S. Ciornei, pg. 187.
37
A se vedea, art.916 din Noul Cod Civil Romn
38
Art.916 al 2 prevede c dispoziiile privind posesia se aplic, n mod corespunztor i n privin a posesorului
care se comport ca titular al altui drept real, cu excepia drepturilor reale de garaie.
32

Fiind o stare de fapt independent de dreptul real asupra lucrului, posesia este aprat
de lege, prin efectele juridice pe care le produce n favoarea posesorului. Deci, posesorul are
anumite drepturi n simpla sa calitate de posesor.
Folosina (jus fruendi) este acel atribut potrivit cruia proprietarul poate ntrebuina
lucrul n interesul su, percepndu-i fructele. El se desprinde chiar din coninutul art. 480 Cod
civil din 1864, ce utilizeaz expresia a se bucura care ntr-o interpretare extensiv cuprinde
nu numai posesia (pe care acest articol n-o menioneaz) ci i folosina. Acest atribut i
confer proprietarului posibilitatea de a efectua toate actele de utilizare material i juridic,
cum ar fi: cultivarea pmntului, creterea animalelor, nchirierea imobilelor etc. n literatura
de specialitate acest atribut nu cunoate o definiie clar, complet formulat. n opinia unui
autor39, jus fruendi este neles ca dreptul de a te folosi, lund fructele, fie naturale, fie civile:
recolte, arenzi, chirii. ntr-o alt opinie40, folosina corespunde cu toate puterile al cror
exerciiu are de scop de a trage din lucru toate foloasele economice pe care e susceptibil s le
procure, fr distinciune ntre fructele propriu-zise, care se reproduc periodic fr absorbire a
substanei productoare a lucrului i productele care nu se pot extrage din lucru, dect prin
absorbirea lor.
Edificatoare, pentru aspectul n discuie, sunt i art. 482 i 483 Cod civil din 1864. Art.
482 Cod civil din 1864 prevede c proprietatea d drept asupra tot ce produce lucrul i
asupra a tot ce se unete, ca accesoriu, cu lucrul, n mod natural sau artificial. Iar art. 483
Cod civil din 1864 adaug c fructele se cuvin proprietarului, n puterea dreptului de
accesiune.
Noul Cod Civil menioneaz expres atributul folosinei atunci cnd definete dreptul
de proprietate privat (art.555 al.1). Fac trimitere la atributul folosinei i dispoziiile art.872
al.2 din Noul Cod civil care prevede c fructele, precum i limitele prevzute de lege i n
actul de constituire, productele bunului concesionat revin concesionarului.
Dispoziia (jus abutendi) este acea prerogativ care permite proprietarului s dispun
liber de bunul su. n doctrina juridic41 se face meniunea c a dispune de bun nseamn a
consuma, a nstrina, a desfiina, a distruge, a ntrebuina n mod definitiv, fr posibilitatea de
rencepere pentru cel ce a uzat astfel. Aprofundnd discuia, un alt autor 42 arta c dispoziia
rezum, de fapt, atributele distinctive ale dreptului de proprietate, de care proprietatea nu
poate fi lipsit sau dezmembrat, fr a nceta de a mai fi un drept real de proprietate. Un
proprietar poate s nstrineze sau s piard, pentru un timp, ori pentru totdeauna, unele
caracteristici ale folosinei sau posesiei, n cazul acesta, dreptul de proprietate fiind tirbit. Dar
nstrinarea sau pierderea unor caracteristici ale dreptului de a dispune de un lucru, nseamn,
totodat, nstrinarea sau pierderea nsui a dreptului de proprietate43
I.4. DREPTUL DE PROPRIETATE PUBLIC
Aprofundarea aspectelor multiple, variate, pe care le prezint dreptul de proprietate
public, impune nainte de toate unele clarificri de ordin conceptual cu privire la
domenialitate ca regim al unei categorii speciale de lucruri. De aceea, vom porni de la unele
texte ale vechiului Cod civil, care fac distincie ntre bunuri domeniale (bunuri ale statului) i
bunuri ce apain particularilor. Dei are o formulare ambigu, o semnificaie deosebit pentu
aspectu n discuie prezint art. 475 al. 2 din Codul civil din 1864 potrivit cruia bunurile
care nu aparin particularilor sunt administrate i nu pot fi nstrinate dect dup formele i
regulile prescrise anume pentru ele. Articolul menionat indic dou categorii de bunuri ce
formeaz obiectul a dou forme de proprietate: dreptul de proprietate public i dreptul de
39

G. Tabacovici, citat de P.M. Cosmovici n op. cit., pg. 15.

M. Cantacuzino, op. cit., pg. 143.
41
G. Tabacovici, op. cit., pg. 599.
42
M. Cantacuzino, op. cit., pg. 143.
43
Ibidem.
40

10

proprietate privat. n acelai timp art. 475 al. 2 trebuie reinut i pentru motivul c utilizeaz
noiunea de drept de proprietate public n sensul cel mai larg posibil (incluznd bunurile
aparinnd domeniului public i celui privat ale statului).
Articolul 476 Cod civil din 1864, adaug c Drumurile mari, drumurile mici i uliele
care sunt n sarcina statului, fluviile i rurile navigabile sau plutitoare, rmurile, adugirile
ctre mal i locurile de unde s-a retras apa mrii, porturile naturale sau artificiale, malurile
unde trag vasele i ndeobte toate prile din pmntul Romniei, care nu sunt proprietate
particular, sunt considerate ca dependine ale domeniului public. Articolul 477 se refer la
averile vacante i fr stpn sau ale persoanelor ce nu au motenitori sau la a cror motenire
s-a renunat, care aparin, de asemenea, domeniului public.
Prezint importan, pentru aspectul n discuie i al. 1 al art. 478 din Cod Civil din
1864 care se refer expres la domeniul public i aliniatul 2 al aceluiai articol care, indirect, se
refer la domeniul privat al statului. Articolul menionat are urmtorul cuprins: Porile,
zidurile, anurile, ntriturile pieelor de rzboi i ale fortreelor fac i ele parte din domeniul
public (al. 1). Aceste lucruri reintr n comer cnd nu mai servesc uzului public (al. 2).
Aceast ultim dispoziie vizeaz dezafectarea domeniului public n favoarea, n primul rnd,
a domeniului privat al statului i instituiilor publice i comunale 44, de care vorbete Codul
civil din 1864 n unele dintre articolele sale (cum este art. 1845 care consacr conceptul de
domeniu privat)45.
Analiza articolelor menionate mai sus evideniaz un sens larg i un sens restrns al
noiunii de proprietate public. n sens larg46, conceptul acoper ntreaga proprietate
domenial (domeniul public i domeniul privat al statului i unitilor administrativteritoriale). Este sensul ce se degaj din formularea articolelor 475 al. 2 Cod civil din 1864,
care, cum artam, distinge dou categorii de bunuri ce pot forma obiect al dreptului de
proprietate: bunuri ale particularilor i bunuri care nu aparin particularilor adic
bunurile domeniale supuse unui regim special.
n sensul restrns47, strict juridic al noiunii, proprietatea public privete domeniul
public i sub aspectul regimului juridic se abate de la teoria proprietii din dreptul comun.
Acest sens se desprinde din coninutul art. 478 al. 1, la care ne-am referit mai sus.
Consacrarea conceptului de domeniu privat prin art. 1845 Cod civil din 1864 i
multiplele referiri care se fac la domeniul public, pun n lumin, pe de o parte, distincia ntre
domeniul privat i cel public al statului, iar pe de alt parte, distincia ntre proprietatea
domenial i proprietatea particularilor (persoane fizice i juridice).
n acest sens, n doctrina juridic48 se atrage atenia c, distincia, care coboar pn n
dreptul roman, ntre bunuri aparinnd domeniului public (res quae sunt in usu publico) i
bunuri aparinnd domeniului privat (res quae sunt in domenio fisci) i gsete o exprimare
clar n Codul civil romn din 1864.
Prelund dispoziiile constituionale i cele din Legea nr. 213 din 1998 privind
proprietatea public i regimul juridic al acesteia Noul Cod Civil menine distincia ntre cele
dou forme ale proprietii domeniale, domeniul public i domeniul privat. Astfel, dup ce n
articolul 858 anun titularii dreptului de proprietate public (statul i unitile administrative)
n articolul 859 (1) face o enumerare a bunurilor ce constituie obiectul exclusiv al dreptului de
proprietate public i anume: elemente de mediu i resurse naturale. Ca i Constituia
(revizuit), Noul Cod Civil, prezint enunciativ bunurile domeniale preciznd c pot forma
obiect al dreptului de proprietate public orice alte bunuri identificate prin lege organic. Din
44

C. Oprian, op. cit., n SDR nr. 1/1995, pag.6.

Art. 1845 din Codul civil din 1864 prevede c statul, stabilimentele publice i comunale, n ceea ce privete
domeniul lor privat, sunt supuse la aceleai prescripii ca i particularii i ca i acetia le pot opune.
46
Despre sensul larg al noiunii de proprietate public a se vedea, C. Hamangiu, op. cit., vol. I, pag.917; G.N.
Luescu, op. cit., pag.153-154; M. Uliescu, op. cit. n SDR nr. 3/1992 pag.214; I.P. Filipescu, op. cit., n Dreptul
nr. 5-6/1994.
47
Acest sens este utilizat de C. Oprian, op. cit., n SDR nr. 1/1995, pag.7.
48
C. Oprian, op. cit., pag.9.
45

11

formularea menionat se desprinde sensul larg al conceptului de domenialitate (sau drept de

proprietate public). Noul Cod Civil recurge i la un sens restrns al noiunii de proprietate
public atunci cnd vorbete de domeniul public sau domeniul privat al statului i unitilor
administrativ teritoriale.Art. 859 alin. 2 din Noul Cod Civil prevede c celelalte bunuri care
apain statului i unitilor administrativ teritoriale , fac parte, dup caz, din domeniul public
sau din domeniul privat al acestora, dac au fost dobndite prin unul dintre modurile
prevzute de lege. Prelund clasificarea din Legea nr. 213 din 1998,( art.3 ), Noul Cod civil
reglementeaz prin art. 860 alin.1, trei categorii de bunuri ce contureaz domeniul public
naional (aparinnd statului), domeniul public judeean( aparinnd judeului) i domeniul
public local (aparinnd comunelor, oraelor, i municipiilor).
I.5. EVOLUIE ISTORIC A CONCEPTULUI DE DOMENIALITATE
Dup al doilea rzboi mondial cele dou concepte (domeniul public dar mai ales
domeniul privat) nu au fost utilizate n legislaia romn i evident nici n literatura de
specialitate. n perioada 19481989, majoritatea autorilor au prsit teoria domeniului public
lsnd s se neleag c aceast noiune a czut n desuetudine. n locul noiunii de domeniu
public a fost folosit sintagma avuia ntregului popor care reprezenta n fapt i n drept
atotputernicia statului totalitar asupra bogiilor solului i subsolului iar domeniul privat i,
n general, proprietatea privat, erau reduse la proprietatea personal49.
Deci, aproape jumtate de veac, conceptele la care ne-am referit mai sus au fost, dup
expresia doctrinei juridice50 artificial exilate prin constituirea pe mai multe ci51, cele mai
multe abuzive a dreptului de proprietate socialist a ntregului popor. Acest drept era definit ca
un drept real care aparine ntregului popor, de a-i apropria mijloacele de producie i
produsele, exercitnd asupra acestora n forme adecvate posesia, folosina i dispoziia, n
putere proprie i n interes propriu52.
ntruct titular al acestui drept aprea ntregul popor, persoanele juridice
(ntreprinderi, uniti economice, instituii bugetare, uniti administrativ-teritoriale) nu aveau
dect un element (un dezmembrmnt) al dreptului de proprietate (folosina) desemnat prin
ceea ce legea denumea drept de administrare operativ direct. Chiar dac acest drept
oferea i posibilitatea efecturii unor acte i fapte ce excedau simpla folosin, persoanele
juridice care l deineau nu puteau s dispun de bunurile respective potrivit nevoilor reale
aprute la un moment dat.
Dup decembrie 1989, abolirea sistemului politic i economic totalitar i a conceptului
de avuie a ntregului popor a readus n teoria i practica dreptului civil conceptele de
domeniu public i domeniu privat.
Realiznd o adevrat premier legislativ, Legea fondului funciar nr. 18/1991 a
reintrodus conceptele de domeniu public i domeniu privat n relaiile din sfera fondului
funciar. Articolul 4 al legii menionate delimiteaz clar proprietatea domenial de proprietatea
particularilor (a persoanelor fizice i juridice), artnd c Terenurile pot face obiectul
dreptului de proprietate privat sau al altor drepturi reale, avnd ca titulari persoane fizice sau
juridice, ori pot aparine domeniului public sau privat al statului.
Fr a defini domeniul public, art. 5 din Legea fondului funciar prezint (dar nu
limitativ) terenurile ce aparin acestuia, iar art. 6 delimiteaz domeniul privat al statului i
unitilor administrativ-teritoriale.
Cu toate c reglementrile menionate se refer la terenuri, cele dou concepte viznd
domenialitatea ca regim juridic al unei categorii specifice de bunuri, supuse unor
49

C. Oprian, op. cit., pag.9.

C. Oprian, op. cit., pag.6.
51
P.M. Cosmovici, Drepturi reale, op. cit., 1994, p. 22.
52
Ibidem.
50

12

reglementri derogatorii de la dreptul comun, fie i numai printr-un drept de paz i de

protecie a statului53, sunt rectigate teoriei i practicii dreptului civil.
O consacrare lrgit i funcional, cunoate conceptul domenialitii publice i
private prin Legea administraiei publice locale nr. 69/199154. Art. 71 din aceast lege distinge
ntre domeniul public i domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale indicnd i
unele criterii de delimitare a celor dou domenii. Aceeai lege, prin art. 74 i 76 traseaz
regimul juridic general al celor dou domenii.
n legtur cu aceste domenii trebuie fcut precizarea c ele nu au un scop n sine ci
urmresc rezolvarea efectiv i gestionarea treburilor publice ale colectivitilor respective,
satisfacerea i aprarea, n limitele legii, a intereselor acestora. Existena unui patrimoniu
propriu al fiecrei comune, ora, jude, deinerea, folosirea i dispunerea de acesta, ofer
posibilitatea legal de a participa direct i n nume propriu la raporturile juridice civile,
asumndu-i rspunderea autonom, ca orice subiect de drept civil.
Potrivit legii romne (n acord i cu Carta European a autonomiei locale55), comunele,
oraele i judeele au iniiativa n tot ce privete administrarea intereselor publice locale.
Cu ct patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale este mai consistent, mai valoros,
cu att posibilitile de a rezolva, la nivel superior, treburile i cerinele colectivitilor
respective sunt mai mari. Rezult, de aici, obligaiile i rspunderile ce revin autoritilor
administraiei publice locale i judeene, pentru sporirea, consolidarea i buna administrare a
bunurilor, apartenente celor dou domenii ale: comunei, oraului, judeului, dup caz.
Ct privete domeniul public local sau judeean, art. 72 din Legea 69/1991 precizeaz
c aparin acestuia toate bunurile care, potrivit legii, sau prin natura lor, sunt de uz sau de
interes public i nu au fost declarate de interes naional. Deci, delimitarea domeniului public
local se face pe baza ntrunirii cumulative a urmtoarelor condiii:
- bunurile s fie de uz public, sau, dac nu sunt de uz public, s fie cel puin de interes
public;
- s nu fie declarate prin lege ca fiind de interes naional;
- prin natura lor s fie de uz public sau interes public local sau judeean (nu naional).
Art. 73 din Legea nr. 69/1991 contureaz sfera domeniului privat al unitilor
administrativ-teritoriale, care cuprinde: bunuri mobile sau imobile, altele dect cele care
constituie domeniul public al acestora (i desigur proprietatea statului) aflate sau intrate n
proprietatea lor prin cile i mijloacele prevzute de lege.
A urmat apoi, Legea nr. 215/2001 privind administraia public local care a meninut
distincia ntre domeniul public i domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale.
Din cele prezentate rezult cu claritate distincia pe care Legea administraiei publice
locale o face ntre domeniul public i domeniul privat, pe de o parte i ntre proprietatea
domenial (incluznd cele dou domenii) i proprietatea particularilor (persoane fizice i
juridice altele dect statul i unitile administrativ teritoriale), pe de alt parte.
Distincia ntre domeniul public i domeniul privat al statului i unitilor
administrativ-teritoriale rezult implicit i din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public
i regimul juridic al acesteia. Din modul n care este definit i caracterizat proprietatea
public se poate deduce cu claritate c domeniul statului i al unitilor administrativteritoriale se divide n funcie de natura sau distincia bunurilor ce-l compun n domeniul
public i domeniul privat, aflate n proprietatea public sau privat, dup caz.56
n concluzie, proprietatea public i cea privat a statului i unitilor administrativteritoriale este puternic marcat de ideea domenialitii i aceasta ne ajut la delimitarea clar
a formelor dreptului de proprietate care se contureaz n funcie de titularii acestuia. Deci, sub
53

C. Oprian, op. cit., pag.8; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureti, 1996, vol. II,
pag.9.
54
M. Preda, Curs de drept administrativ, Partea special, Casa Editorial Calistrat Hoga, Bucureti, 1995,
pag.452.
55
M. Preda, op. cit., pag.455.
56
Vezi art. 1-3 din Legea nr. 213/1998; M. Nicolae, op. cit., n Dreptul nr. 6/1999, pag.5.

13

impactul domenialitii cad numai cele dou zone ale proprietii statului i unitilor
administrativ-teritoriale (domeniul public i cel privat).

II. REGIMUL JURIDIC AL PROPRIETII DOMENIALE

II.1. PRECIZRII CONCEPTUALE
ntruct proprietatea public privete domeniul public 57, se impun, pentru nceput,
unele aprecieri n legtur cu noiunea de domenialitate public i fundamentul juridic al
acesteia.
Ca regim juridic al unei categorii specifice de bunuri, domenialitatea 58 constituie
partea cea mai important a dreptului administrativ al bunurilor, deoarece ea se refer la
bunuri care aparin colectivitilor publice 59. Dei se compune din bunuri mobile i imobile,
57

Utilizm n acest capitol sensul restrns al noiunii de proprietate public ce corespunde domeniului public.
Despre sensurile ce se atribuie noiunii de proprietate public a se vedea Laurian Franescu, Noiunile de
domeniu public i domeniu privat ale statului. Coninut i regim juridic, n Dreptul nr. 10 11/1993 pag. 41 47;
C. Oprian, op. cit. n SDR nr. 1/1995 pag.7; Liviu Giurgiu, Consideraii n legtur cu domeniul public n
Dreptul nr. 8/1995 pag 34; I.P. Filipescu, Dreptul de proprietate i alte drepturi reale, op. cit. ediia 1996 pag. 79
i urmtoarele.
58
Noiunea de domeniu i are originea n cuvntul latin domenium care nseamn stpnire, proprietate.
59
Liviu Giurgiu, op. cit. pag. 34; M. Preda, Curs de drept administrativ, op. cit., vol. II, partea special pag. 452
i urmtoarele.

14

domeniul administrativ nu se confund cu patrimoniul unitilor administrativ teritoriale,

care are o sfer mai larg de cuprindere60.
Noiunea de domenialitate public nu are un fundament clar n textele Codului civil
romn din 1864 sau chiar n cele ale legilor constituionale, ce au precedat Constituia
Romniei din 1991. Codul Civil din 1864, la capitolul intitulat Despre bunuri n raportul lor
cu cei ce le posed folosete noiunea de domeniu public dar nu n sensul su opus
domeniului privat, ci n sens de domeniu al statului. Deci Codul Civil din 1864 nu
evideniaz deosebirile dintre domeniul public i domeniul privat, n baza unui criteriu
prestabilit. A revenit, de aceea doctrinarilor (fie ei autori de drept civil sau de drept public)
sarcina de a nltura aceast omisiune propunnd unele criterii de delimitare a celor dou
domenii.
n literatura de specialitate, cu privire la aspectul n discuie, s-a fcut sublinierea c
teoria domeniului este una dintre acelea n care se manifest, n modul cel mai pregnant,
relativitatea conceptelor i construciilor juridice, menite s evolueze n funcie de realitile
sociale pe care trebuie s le exprime61.
Ct privete jurisprudena62, aceasta a contribuit i ea, cu unele ezitri inerente oricrui
nceput, la conturarea noiunii, reflectnd n cadrul soluiilor sale cnd una, cnd alta dintre
teoriile doctrinare.
Prin Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, au
fost aduse importante clarificri n definirea domeniului public, a componentelor sale i
regimului juridic ce-i este aplicabil, a trsturilor ce-l separ de domeniul privat. n viziunea
legii menionate, noiunea de domeniu evoc ideea de totalitate a bunurilor care aparin
statului sau unitilor administrativ teritoriale. n funcie de natura sau destinaia bunurilor
care-l compun, domeniul statului i al unitilor administrativ teritoriale se divide, la rndul
su n domeniul public i domeniul privat, aflate n proprietate public sau privat, dup caz.
Domenialitatea public este subsumat conceptului de proprietate public i este
alctuit din bunurile determinate constituional (art. 136 al. 4), din cele stabilite n Anexa
legii i din orice alte bunuri care potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau interes public
i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale, prin modurile prevzute de
lege (art. 3 al. 1).
Domenialitatea privat se circumscrie conceptului de proprietate privat i este
alctuit din bunurile proprietatea statului i unitilor administrativ-teritoriale care nu fac
parte din domeniul public.63
Conceptul dominialitii publice i private i gsete consacrarea i n Legea
administraiei publice locale nr.215/2001. Articolul 10 din legea amintit precizeaz c:
Autoritile administraiei publice locale administreaz sau, dup caz, dispun de resurse
financiare, precum i de bunurile proprietate public sau privat ale comunelor, oraelor i
judeelor, n conformitate cu principiul autonomiei locale. Prin art.121 din aceeai Lege, se
concretizeaz coninutul noiunii de patrimoniu al unitii administrativ teritoriale, n care se
regsesc: bunurile mobile i imobile apartenente domeniului public al unitii administrativteritoriale, domeniului privat al acestuia precum i obligaiile cu caracter patrimonial. Cele
dou domenii ale proprietii autoritii publice locale sunt apoi reglementate distinct prin
articolele 122 i 123 din Legea 215/2001. Noul Cod Civil men ine divizarea proprietii
domeniale n domeniul public i domeniul privat. Cum artam, n cele ce au precedat, art 859
al.2 introduce o prim distincie ntre domeniul public i domeniul privat, de unde rezult c
60

Potrivit art. 71 din Legea 69/1991 privind administraia public local, patrimoniul unitilor administrativ
teritoriale este compus din bunuri mobile i imobile aparinnd domeniului public de interes local, domeniului
privat i din drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial ale acestor uniti.
61
Liviu Giurgiu, op. cit. pag. 34.
62
Vezi, n acest sens: decizia civil 975/1995 a Curii de Apel Suceava; decizia nr. 310/1995 a Tribunalului
Botoani; decizia nr. 610/1995 a Curii de Apel Suceava, menionate de P. Perju n Sintez teoretic a
jurisprudenei instanelor judectoreti din judeele Suceava i Botoani n Dreptul nr. 9/1996, pag. 98.
63
Art.4 din Legea nr.213 din 1998.

15

nu toate bunurile deinute de ctre stat i unitile administrativ- teritoriale fac parte din
domeniul public. Articolul 859 al.1 prevede c: bogiile de interes public ale subsolului,
spailul aerian, apele cu potenial energetic valorificabile, de interes naional, plajele, marea
teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte
bunuri stabilite prin lege, constituie obiect exclusiv al proprietii publice. Dup aceast
prezentare enunciativ, Noul Cod Civil vorbete de celelalte bunuri care apain statului ori
unitilor administrativ-teritoriale i care, n funcie de importana lor, sunt supuse regimului
juridic special al dreptului de proprietate public sau regimului de drept comun al proprietii
private.
II.2. NATURA JURIDIC A DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLIC
O analiz spaial, dar i istoric asupra concepiilor privind domeniul public,
evideniaz puncte de vedere variate, la diferii autori.
a) Teoria neproprietii
Pn n secolul al XIX-lea, Proudhon, Ducrocq, Berthlemy, au negat idea proprietii,
artnd c bunurile din domeniul public nu sunt susceptibile de proprietate, ntruct asupra lor
nu se pot exercita cele trei atribute clasice ale dreptului de proprietate: usus, fructus, abusus,
inalienabilitatea lor fiind o dovad peremtorie n acest sens. n concepia lui H. Berthlemy,
de exemplu bunurile din domeniul public sunt constituite din poriuni de teritoriu afectate
uzului tuturor i nesusceptibile de proprietate privat. Asupra bunurilor din domeniul public
nimeni nu are jus abutendi, jus fruendi exist doar excepional, iar jus utendi aparine
tuturor64.
La nceputul secolului al XX-lea, L. Duquit i G. Jze au susinut i ei c n cazul
artat nu ar fi vorba de un drept de proprietate pentru c, acceptnd o asemenea idee s-ar
opera o tranziie nejustificat a unui concept civilist, de altfel inutil, fiind suficient ideea de
afectaiune65. n lipsa unui drept de proprietate, administraiei trebuie s i se recunoasc
asupra bunurilor din domeniul public, doar un drept de paz i supraveghere.
n Codul Civil francez, ideea (inexact) care neag dreptul de proprietate al
administraiei asupra bunurilor din domeniul public i are suportul n art. 538, potrivit cruia
domeniul public cuprinde bunuri ce nu sunt susceptibile de proprietate privat. Articolul
475 din Codul Civil din 1864 nu a mai reprodus aceast dispoziie 66, ceea ce demonstreaz o
cu totul alt viziune n tratarea problemei67.
Teoria neproprietii i a folosinei n interesul general a fost supus unei severe critici.
I s-a reproat, de exemplu, c este prea restrictiv, de vreme ce limiteaz sfera bunurilor din
domeniul public la cele afectate uzului tuturor: ci de comunicaie, piee, rmurile mrii etc.
Teza menionat exclude o categorie nsemnat de alte bunuri care, dei aparin domeniului
public, nu servesc uzului tuturor68 (cazrmi, armament militar, fortree etc.).
Pe de alt parte, nu are suport ideea c ar exista bunuri nesusceptibile de nsuire sub
form de drepturi patrimoniale. n principiu toate bunurile de pe pmnt pot fi apropriate69.
b) Teoria dreptului de proprietate
64

H. Berthlmy, citat de L. Giurgiu n Dreptul nr. 8/1995, pag. 34; n acelai sens, a se vedea i P. Perju, op. cit.
n Dreptul nr. 9/1996, pag.98.
65
C. Oprian, op. cit. n S.D.R. nr. 1/1995, pag. 7.
66
Art. 475, al. 2 vorbete de Bunurile care nu sunt ale particularilor.
67
Cu toate acestea, n doctrina juridic romneasc mai veche au existat autori care s-au artat ostili ideii de
proprietate. Vezi C. Hamangiu .a., Tratat de drept civil romn, vol. I, Bucureti,1928, pag. 917.
68
E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1944, pag. 357.
69
Leon Duquit, Trait de droit constitutionnel, t III, Paris, 1923, pag. 342 i urmtoarele.

16

Alimentat de aceste critici, s-a conturat cea de-a doua tez care admite existena unui
drept de proprietate al administraiei asupra bunurilor din domeniul public. Principalii
susintori ai teoriei menionate sunt L. Josseraud, Planiol, Hauriou, Rgard, Bonnard,
Roland, Aurelian Ionacu (Romnia).
Acest punct de vedere (reinut i de actuala Constituie i de Legea 213/1998 sau de
NCC) recunoate c asupra bunurilor din domeniul public, titularii au i exercit un veritabil
drept de proprietate, chiar dac exerciiul atributelor acestui drept mbin unele note
specifice70. Esenialul dreptului de proprietate susinea E.D. Tarangul nu este reunirea
celor trei atribute ce au caracterizat proprietatea quiritar n dreptul roman. Aceast
proprietate i-a schimbat caracterul, iar ceea ce intereseaz, n primul rnd, n societatea
modern, este aproprierea obiectului, adic un drept de deteniune i de gestiune care poate
avea o sfer mai mare sau mai mic de aciune71.
O asemenea concepie se nscrie pe coordonatele evoluiei proprietii din ce n ce
mai puin individualist i mai puin absolut72.
n perioada interbelic, jurisprudena romneasc 73 i-a nsuit teoria pe care o
analizm, admind, la rndul su, c administraia are un drept de proprietate asupra
domeniului public i, de asemenea, a decis c bunurile din acest domeniu sunt afectate uzului
tuturor74.
n prezent, consacrarea expres a dreptului de proprietate public prin Constituia
Romniei (art. 136), Legea 213/1998 i NCC stinge orice disput cu privire la natura juridic
a dreptului asupra domeniului public. Iar teoria dreptului de proprietate a statului i a
unitilor sale administrativ teritoriale, nu mai prezint dect un interes istoric. n literatura
juridic actual se atrage atenia ns c dei proprietatea public aparine statului sau
unitilor administrativ teritoriale, aceti titulari nu sunt proprietari propriu-zis (n sensul
Codului Civil din 1864)75. n opinia menionat usus aparine publicului, fructus nu
exist, iar abusus, datorit inalienabilitii domeniului public nu-i posibil. Un asemenea
punct de vedere este contrazis de faptul c dei inalienabile, bunurile publice pot suferi unele
transformri, modificri, pot fi dezafectate sau demolate, cu respectarea prevederilor legale. n
anumite condiii, titularii dreptului de proprietate public pot s dispun trecerea unor bunuri
din domeniul public n cel privat. De altfel chiar Legea 213/1998 srt. 2 i NCC menioneaz
expres atributul dispoziiei.
De asemenea, s-a admis c aprarea dreptului de proprietate public poate fi realizat
i prin mijloace de drept civil, astfel c titularii au facultatea de a se opune nclcrilor din
partea particularilor, prin aceste mijloace, dac le prefer cii administrative76.

II.3. PROPRIETATEA DOMENIAL PRIVAT

Proprietatea domenial privat aparine statului i unitilor administrativ teritoriale.
Obiectul proprietii domeniale private l formeaz bunurile care fac parte din domeniul privat
al statului i unitilor administrativ - teritoriale, ca persoane de drept privat. Altfel spus,
70

J. Manofiu, Gh. Durac, Drept civil, Drepturile reale principiale, Ed. Chemarea Iai, 1994, pag. 39. Pentru
prima oar n legislaia romn Legea nr. 213/1998 prevede expres c statul sau unitile administrativ
teritoriale exercit posesia, folosina i dispoziia asupra bunurilor care alctuiesc domeniul public, n limitele i
condiiile legii.
71
. E.D. Tarangul, op. cit. pag. 359.
72
C. Oprian, op. cit. pag. 8.
73
L. Giurgiu, op. cit. pag. 35 i decizia civil nr. 51/1935 a Tribunalului Judeean Prahova, citat de acest autor.
74
E.D. Tarangul, op. cit. pag. 234.
75
P. Perju, op. cit. n Dreptul nr. 9/1996, pag. 98.
76
C. Oprian, op. cit. pag. 8.

17

aceast form de proprietate reunete toate bunurile domeniale care nu aparin domeniului
public. Dei sunt proprietate de stat, aceste bunuri nu sunt afectate uzului public. Sunt bunuri
pe care statul sau unitile sale administrative le stpnesc la fel ca orice persoan fizic sau
juridic, adic pe care statul le folosete, care-i produc venituri i pe care, de obicei, le poate
nstrina (L. Pop, op. cit. pag. 53)
Fac parte din domeniul privat al statului toate bunurile care nu sunt declarate
dependine ale domeniului public ori sunt dezafectate acestui domeniu i asupra crora nu s-a
constituit, n condiiile legii, un drept de proprietate privat al persoanelor fizice sau juridice
private, altele dect statul i unitile administrativ teritoriale (ca persoane juridice civile).
Mai fac parte din proprietatea domenial privat: drumurile declasate, fr s fie
reclasate, din categoria cilor publice sau poriuni din acestea, rezultate din retrasarea de
aliniamente; albiile declasate din cursurile de ape din domeniul public, insule, insulie sau
aterasamente ale acestora; pdurile care nu aparin persoanelor fizice sau juridice, ori nu sunt
folosite n comune, n condiiile legii n interesul populaiei; sursele de ap mineral sau
afectate stabilimentelor termale; imobilele utilizate de servicii publice, crora nu li s-a dat
afectaiune special pentru uz public sau servicii publice; bunurile vacante; bunurile
abandonate; epavele, spaiile de unde s-a retras definitiv marea, atribuite prin lege, bunurile
confiscate sau intrate n proprietatea statului ca urmare a expirrii termenului de prescripie,
de care, potrivit legii, nu beneficiaz debitorul; bunurile care rezult din exerciiul dreptului
de preemiune construciile dobndite n orice mod, n proprietate.
De asemenea, se includ n domeniul privat bunurile mobile cumprate, cum ar fi
mobilierul afectat unor servicii publice, a cror ncorporare n domeniul public este inutil sau
bunurile aflate n administrarea regiilor autonome, altele dect cele din domeniul public.
O categorie aparte de bunuri sunt cele cu caracter incorporal: dreptul de pescuit, vnat
n pdurile domeniale private; brevetele de invenii i mrcile de fabric, cnd, potrivit legii,
nu fac obiectul unui drept de proprietate industrial privat; aciunile i prile sociale,
obligaiile cu care statul particip la formarea capitalului social n societile comerciale cu
capital, total sau parial de stat.
Proprietatea domenial privat se constituie prin modaliti de drept civil i prin
modaliti specifice.
Dintre modalitile de drept civil amintim ca cele mai importante: achiziiile prin
cumprare sau construire, dobndite prin vnzare forat (licitaie n cadrul executrii silite),
schimbul imobiliar, donaii legate, bunuri dobndite prin accesiune, uzucapiune, ocupaiune.
Sunt considerate modaliti specifice - pentru c ele nu pot fi folosite de particulari dobndirea n condiiile legii, a bunurilor fr stpn sau abandonate sau rtcite; dobndirea
bunurilor vacante; confiscrile de orice fel, exproprierea i excepional rechiziia; exercitarea
dreptului de preemiune special al statului, cnd legea permite dezafectarea dependinelor
domeniului public.
Ct privete dezafectarea bunurilor din domeniul public i trecerea lor n domeniul
privat, aceasta se face printr-un act juridic administrativ de ctre organul stabilit de lege. Dar
dezafectarea poate rezulta i din simpla dispariie a circumstanelor care au justificat
ncorporarea bunurilor n domeniul public. Odat cu dezafectrile dispar facilitile
proprietarilor riverani, care ns, n condiii determinate, au drept la despgubiri i chiar un
drept de preemiune.
II.4. REGIMUL JURIDIC AL PROPRIETII DOMENIALE PRIVATE
Regimul juridic al proprietii domeniale private este diferit de cel al proprietii
publice. Dar el se aseamn, n multe privine este identic, cu regimul proprietii aparinnd
particularilor.
18

Acest regim se regsete n urmtoarele caractere: alienabilitatea, prescriptibilitatea

(sub aspect achizitiv) a dreptului de proprietate domenial privat.
a) Bunurile care alctuiesc obiectul proprietii amintite sunt alienabile, dac o
dispoziie legal contrar nu intervine n cazuri determinate. Ele pot fi deci nstrinate,
concesionate, nchiriate sau date n locaie de gestiune.
Ct privete nstrinarea bunurilor aparinnd domeniului privat, trebuie artat c ea
nu se poate face forat, pe calea executrii silite. n cazuri de excepie poate avea loc o
nstrinare forat, dar numai pe calea exproprierii sau rechiziiei. De asemenea, nstrinrile
voluntare nu se pot face dect prin adjudecare public, respectndu-se normele metodologice
stabilite de lege i fiind supuse regimului de publicitate. Dac nu pltesc preul stabilit la
scaden, persoanele care au achiziionat bunurile, n condiiile artate mai sus, sunt deczute
din dreptul de a dobndi. Prin lege se stabilesc interdiciile sau condiiile speciale pentru
nstrinarea anumitor categorii de bunuri (cum ar fi pdurile, terenurile).
Bunurile proprietate domenial privat nu pot fi nstrinate prin acte cu titlu gratuit.
Iar darea n plat sau schimbul bunurilor mobiliare, este interzis.
Aceste bunuri pot fi ns concesionate, nchiriate, date n locaie de gestiune, n
condiiile legii. Regimul nchirierii este cel de drept comun incluznd prelungirile legale i
revizuirile, dac nchirierea este pe termen lung. Metodologia nchirierii este cea stabilit prin
Hotrrea Guvernului nr. 1228/12 dec. 1990 modificat prin Hotrrea Guvernului nr.
858/1991 (care modific punctele 4-7 din Anexa 3 la Hotrrea Guvernului nr. 1228/1990).
Intereseaz de asemenea, pentru aspectul n discuie i Hotrrea Guvernului nr.140/1991
republicat n 18 aug. 1992 pentru atribuirea n locaie a gestiunii sau nchirierii unor
subuniti prin licitaie direct.
Actele normative amintite mai sus, sunt aplicabile i locaiei de gestiune ntruct
concesiunea a primit o nou reglementare prin Legea nr. 219/1998.
Prin contractul de concesiune o parte, concedentul, transmite celeilalte pri
(concesionarului) spre administrare rentabil, pe un termen determinat, n schimbul unei
redevene, o activitate economic, n serviciul public, o subunitate productiv sau un teren
proprietate de stat (art. 1414 Cod civil).
Anumite bunuri din domeniul privat pot fi afectate unui serviciu public sau unei
destinaii de interes general, printr-un act administrativ, prin lege sau contract civil, fr s
intre prin aceasta n domeniul public.
Ct privete gestiunea bunurilor proprietate domenial privat, aceasta se face de ctre
titularii acesteia, prin utilizarea direct sau prin ali utilizatori. Utilizrile privative de ctre
alte persoane se pot face i n baza unui act unilateral, dar utilizatorul este supus dreptului
comun, chiar dac actul are caracter administrativ.
Avnd un caracter privat, proprietatea domenial la care ne referim poate fi grevat de
servitui n condiiile dreptului comun. Delimitarea unor terenuri proprietate domenial se
face, de asemenea, n condiiile dreptului comun prin grniuire.
Aprarea proprietii domeniale private mpotriva oricror atingeri se face prin
mijloace nespecifice sau mijloace specifice de aprare a acestui drept: aciunile petitorii i
aciunile posesorii. Aciunile petitorii sunt acele aciuni reale prin care se realizeaz aprarea
dreptului de proprietate i a altor drepturi reale. Se includ n aceast categorie: aciunile n
revendicare, aciunile confesorii, aciunile de grniuire, aciunile negatorii, aciunile de
prestaie tabular.
Aciunile posesorii sunt acele aciuni reale prin care se urmrete aprarea posesiei (ca
o situaie de fapt de care legea leag anumite consecine juridice).
Litigiile de orice fel, care se nasc n legtur cu proprietatea domenial privat sunt
supuse jurisdiciei de drept comun, afar numai dac nu a intervenit un act administrativ ilegal
sau clauze care exced dreptul comun, caz n care competena este de contencios administrativ,
fr ns s produc vreo ingerin n raporturile de drept civil.
19

b) Bunurile care alctuiesc obiectul proprietii private domeniale sunt prescriptibile,

deci se pot dobndi prin prescripie achizitiv (bunurile imobile) ori prin posesia de bun
credin (bunurile mobile). n literatura de specialitate s-a subliniat faptul c n condiiile
actuale se pot uzucapa i imobilele aparinnd domeniului privat al statului sau unitilor
administrativ - teritoriale, ntruct numai cele din domeniul public sunt legal inalienabile i
imprescriptibile. nainte de 1989 existnd doar proprietatea socialist asupra bunurilor
aparinnd statului, fr nici o distincie ntre domeniul public i cel privat, nu era posibil
uzucapiunea.
Sub aspect extinctiv, dreptul de proprietate privat al statului i unitilor administrativ
teritoriale este imprescriptibil.
c) Ct privete sesizabilitatea proprietii domeniale private, trebuie artat c aceast
trstur se regsete cel puin n privina datoriilor regiilor autonome i instituiilor publice
cu privire la bunurile pe care le au n patrimoniu. n schimb, bunurile aflate n proprietatea
domenial privat nu vor putea fi sechestrate i urmrite pentru datoriile statului i unitilor
administrativ teritoriale, care sunt ntotdeauna subiecte de drept solvabile. Datoriile acestor
subiecte se nscriu n bugetele de stat sau n bugetele locale pentru a fi pltite.
II.5 DELIMITAREA PROPRIETII PUBLICE FA DE PROPRIETATE PRIVAT
Criterii legale
O problem, de asemenea discutat, este aceea a criteriilor n raport de care se poate
defini i delimita proprietatea public n raport cu proprietatea privat a statului i a unitilor
sale administrativ teritoriale (domenial) i cea a persoanelor fizice i juridice (de drept
comun). Problema care se pune este de a ti, dup care criterii se stabilete c un bun aparine
domeniului public sau domeniului privat al statului sau unitilor administrativ teritoriale,
ori proprietii private de drept comun. Operaia n sine nu este facil avnd n vedere faptul
c fa de proprietatea domenial privat, delimitarea este relativ i gradual, pentru c un
bun proprietate public poate fi dezafectat i trecut n proprietatea domenial privat i invers.
Fa de proprietatea privat de drept comun delimitarea este ceva mai clar, dar i aici trebuie
avut n vedere c un bun proprietate privat poate deveni obiect al dreptului de proprietate
public, prin expropriere.
Investignd legislaia n materie putem constata c aceasta nu ne vine prea mult n
ajutor, pentru o corect i clar delimitare. Textele care se refer la proprietatea public
utilizeaz expresii de mare generalitate sau chiar formulri insuficient conturate, echivoce.
Art. 475, al.2 indic dou categorii de bunuri: bunuri ale particularilor i bunuri care nu sunt
ale particularilor i care urmeaz a fi administrate i nstrinate numai dup regulile i
formulele anume prescrise pentru ele. Este o formulare general, ambigu. Aceleai criterii
generale apar prin antitez i n art. 476 Codului civil din 1864 care prevede c Drumurile
mari, drumurile mici i uliele care sunt n sarcina statului, fluviile i rurile navigabile... care
nu sunt proprietate particular sunt considerate dependine ale domeniului public.
Reglementrile adoptate dup intrarea n vigoare a Codului civil din 1864 nu cuprind
o enumerare exhaustiv a bunurilor ce alctuiesc substana proprietii publice. Prin art. 18,
Constituia din 1938 menioneaz c toate bunurile care nu sunt proprietate particular sunt
considerate dependine ale domeniului public (este o formulare de asemenea discutabil).
Constituia din 1938 ca i cea din 1923, de altfel, conin i unele enumerri, dar ele vizeaz
segmentele limitate ale domeniului public, cum ar fi: cile de comunicaie (terestre, navale,
maritime). Dispoziii n acest sens constatm i n Legea pentru drumuri din 11 februarie
1906, cu o sfer de aplicaie, de asemenea, limitat.
Dup decembrie 1989, revenirea la instituiile tradiionale i n materie de proprietate a
determinat o mai atent i profund analiz a problematicii dreptului de proprietate, n
general, a formelor pe care le mbrac acest drept, n special. Legea fondului funciar disociaz
20

clar conceptul de proprietate domenial: public i privat de cel de proprietate privat de

drept comun. De asemenea, Constituia Romniei revizuit, prin art. 136, al.1 prevede c:
proprietatea este public i privat. Proprietatea public aparine statului sau unitilor
administrativ teritoriale (art. 136, al.2). Art. 136, al. 3 din Constituie indic bunurile care
aparin domeniului public. La aceste reglementri putem aduga H.G. nr. 113 din martie 1992,
ca i reglementrile Noului Cod Civil Romn.
Dar nici n reglementrile menionate nu apare clar criteriul n raport de care pot fi
identificate bunurile ce aparin domeniului public n raport cu cele ce aparin proprietii
private (domeniale sau de drept comun). Art. 136, al. 4 din Constituie indic bunurile care
aparin domeniului public. La aceste reglementri putem aduga H.G. nr. 113/ martie 1992.
Cum artam, Constituia consacr cele dou forme de proprietate printr-o apreciere de ordin
general, fr a indica i criteriile ce stau la baza ramificrii dreptului de proprietate n cele
dou forme.
n schimb, Legea fondului funciar nr. 18/1991 reine n mod expres drept criteriu de
delimitare a dreptului de proprietate public asupra terenurilor interesul naional sau local.
Art. 4, al. 2 din legea menionat precizeaz c domeniul public poate fi de interes naional,
caz n care proprietatea asupra sa aparine statului, sau de interes local, caz n care
proprietatea asupra sa aparine comunelor, oraelor, municipiilor, judeelor.
ntr-o expresie sintetic, criteriul interesului naional sau local st la baza afectrii
categoriilor de terenuri enumerate de art. 5 din Legea nr. 18/1991 unor servicii de utilitate
public.
Trebuie s artm c dei criteriul menionat este operant doar n materie de terenuri i
numai n sfera domeniului public (pentru a delimita domeniul public de interes naional de
domeniul public de interes local) el prezint un netgduit sprijin i pentru trasarea liniei de
demarcaie dintre proprietatea public i cea privat avnd n vedere faptul c proprietatea
privat este aceea care nu este public77.
n literatura de specialitate78 s-a propus ca acest criteriu (al interesului naional sau
local) s fie extins i asupra celorlalte categorii de bunuri mobile sau imobile care formeaz n
general obiectul dreptului de proprietate public.
Receptiv la aceste propuneri, Legea 213/1998 fixeaz clar liniile de demarcaie ntre:
domeniul public naional, domeniul public judeean i domeniul public local prin art. 3 (al.
2,3,4).
Potrivit art. 3, al.2 din menionata lege, Domeniul public al statului este alctuit din
bunurile prevzute n art. 136, al 4 din Constituie, din cele stabilite la pct.1 din Anex,
precum i din alte bunuri de uz sau interes public naional, declarate ca atare prin lege.
Art. 3, al.3 din Legea nr. 213 / 1998 menioneaz ca bunuri ale domeniului public
judeean, bunurile stabilite la pct. II din Anex i bunurile de uz sau interes public judeean,
declarate ca atare prin hotrre a consiliului judeean sau hotrre guvernamental.
n sfrit, al. 4 al art. 3 din Legea nr. 213 / 1998 se refer la domeniul public local n
coninutul cruia sunt incluse: bunurile precizate la pct. III din Anex i alte bunuri de uz sau
interes public local, declarate ca atare prin hotrre a consiliului local (dac nu sunt declarate
prin lege de uz sau de interes public, naional ori judeean).
Ct privete Legea nr.215/2001, distincia clar dintre domeniul public de interes
naional i domeniul public de interes local rezult din art.122 (al. 1) potrivit cruia Aparin
domeniului de interes local sau judeean bunurile care, portivit legii sau prin natura lor, sunt
de uz sau de interes public i nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public na ional.
Unele elemente de noutate n privina delimitrii proprietii private de proprietatea public
aduce Noul Cod Civil. Prelund definiia propus de doctrin, cu unele nouti, Noul Cod
Civil ofer, n premier o consacrare legal explicit a acestei forme de proprietate, prin
art.858. Articolul menionat definete proprietatea public ca fiind dreptul de proprietate ce
77
78

I.P. Filipescu, Dreptul de proprietate i alte drepturi reale, op. cit. ed. 1996, pag. 83.
E. Safta-Romano, op. cit. pag. 78.

21

aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor care prin natura lor
sau prin declaraia legii sunt de uz sau de interes public, cu condiia s fie dobndite prin unul
dintre modurile prevzute de lege.
Are relevan, pentru aspectul n discuie i art. 859 Cod Civil din 1864 care referinduse la obiectul proprietii publice (al domeniului public cu alte cuvinte) face referiri exprese la
delimitarea de domeniul privat. n aliniatul 1 art.859, prezint (dar nu limitativ) obiectul
exclusiv al domeniului public, concretizat n: bogii de interes public ale subsolului, spaiul
aerian, apele cu potenial energetic valorificabil, de interes naional, plajele, marea teritorial,
resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri
stabilite prin lege organic.
n afar de obiectul exclusiv al domeniului public, art. 859(al. 2) reine o a doua
categorie de bunuri ce apain statului sau unitilor adiministrativ-teritoriale i care, dup caz,
pot forma obiect al domeniului public sau domeniul privat al statului, dac au fost dobndite
prin unul dintre modurile prevzute de lege.
Spre deosebire de vechiul Cod Civil, care opera doar cu noiunea de domeniu public,
Noul Cod Civil utilizeaz att sintagma de proprietate public (strin Codului Civil de la
1864) ct i pe cea de domeniu public. n opinia noastr ,sub aspectul regimului juridic,
dreptul de proprietate public privete doar domeniul public al statului (cele dou concepte
fiind sinonime). Domeniul privat al statului se apropie, ca regim juridic, de proprietatea
privat a persoanelor fizice i juridice. De altfel, Noul Cod Civil, delimitnd obiectul
dreptului de proprietate privat include ntre bunurile apartenente proprietii private i pe
cele care alctuiesc domeniul privat al statului i al unitilor administrativ-teritorile
(art.553.al.1).
Ct privete criteriile de delimitare a dreptului de proprietate public, fa de dreptul
de proprietate privat, acestea rmn i n noua reglementare: uzul sau interesul public (art.
554, 858, 862, din Noul Cod Civil).
II.6. CRITERII DE DELIMITARE A PROPRIETII PUBLICE FA DE CEA PRIVAT,
PROPUSE DE DOCTRIN I JURISPRUDEN
n lipsa consacrrii, o bun bucat de timp, pe cale legal, a unor criterii dup care
dreptul de proprietate se ramific n cele dou forme ale sale, i-a revenit doctrinei i
jurisprudenei sarcina de a completa aceast lacun. Au fost propuse, n acest sens,
urmtoarele criterii:
a) Criteriul naturii bunurilor apare n doctrina i jurisprudena mai veche. Berthlemy,
de exemplu, aprecia c intr n domeniul public bunurile care sunt n uzajul tuturor, fie prin
natura lor, fie prin destinaie. n lumina criteriului naturii bunurilor fac parte din domeniul
public toate bunurile care nu sunt susceptibile de proprietate privat cum ar fi: cile de
comunicaie, porturile, fluviile care servesc pentru transport, pieele publice, care prin natura
lor nu pot aparine particularilor. Acest criteriu poate rezulta din art. 476 Cod civil din 1864,
care n partea sa final prevede c aparin domeniului public toate prile din pmntul
Romniei care nu sunt proprietate particular. De asemenea criteriul este utilizat de Legea
fondului funciar nr.18/1991, care prin art. 4, al.1 i art. 5, al. 1 prevede c bunurile, prin natura
lor, sunt de domeniul public ori de domeniul privat. Articolul 5 din lege de exemplu
precizeaz c: Aparin domeniului public terenurile pe care sunt amplasate construcii de
interes public, piee, ci de comunicaie, reele stradale i parcuri publice, porturi i
aeroporturi, terenuri cu destinaie forestier, albiile rurilor i fluviilor, cuvetele lacurilor de
interes public, fundul apelor maritime interioare i ale mrii teritoriale, rmurile Mrii Negre,
inclusiv plajele, terenurile pentru rezervaii naturale i parcuri naionale, monumentele,
ansamblurile i siturile arheologice i istorice, monumentele naturii, terenurile pentru nevoile
aprrii sau pentru alte folosine care, potrivit legii, sunt de domeniul public, ori care, prin
natura lor sunt de uz sau interes public.
22

n doctrina juridic i practica din acest domeniu, criteriul menionat a fost primit cu
anumite rezerve ntruct exist unele bunuri mobile sau imobile care, dei susceptibile de a
forma obiectul proprietii private, fac parte din domeniul public.
Pe de alt parte, anumite bunuri care fac parte din domeniul public sunt susceptibile
prin natura lor s fie proprietate privat. Un exemplu, n acest sens, ne ofer art. 478, al.2 din
vechiul Cod Civil din 1864 care, dup ce n alineatul 1 declar anumite bunuri ca fcnd parte
din domeniul public, prin alineatul 2 adaug c Aceste bunuri reintr n circuit cnd nu mai
servesc uzului public. (Este vorba de porile, zidurile, anurile, ntriturile pieelor de rzboi
i ale fortreelor).
b) Criteriul afectaiunii bunurilor indic drept bunuri care aparin domeniului public
pe acelea care sunt afectate serviciului public. Acest criteriu se sprijin pe teoria serviciului
public79 elaborat de autorii de drept public, ntre care s-au remarcat n mod deosebit Leon
Duguit i Gaston Jze (Frana), Paul Negulescu, C-tin Rarincescu (Romnia). Pentru autorii
francezi noiunea de serviciu public domin ntregul drept administrativ. Domenialitatea
public, ca i alte noiuni ale dreptului administrativ, sunt aadar intim legate de serviciul
public.
Aa cum preciza L. Duguit Nu trebuie uitat niciodat c fundamentul nsui al
domenialitii publice este ideea de afectare la un serviciu public. Acesta este punctul capital.
Noiunea de serviciu public domin tot dreptul public atunci cnd este vorba de funcii,
organe sau lucruri80. Autorul menionat include n domeniul public toate bunurile mobile i
imobile, afectate direct, ca obiecte sau mijloace, unui serviciu public. Datorit afectrii unui
serviciu public, bunurile sunt inalienabile i imprescriptibile. Pe de alt parte, regimul juridic
nu este acelai pentru totalitatea bunurilor din domeniul public. Urmrind scopul i rolul pe
care l au n cadrul serviciului public, putem constata c: natura lor juridic este mai mult sau
mai puin diferit de cea a proprietii private, pentru c exist un fel de gradaie n scara
domenialitii publice81.
Ideea de serviciu public st la baza tuturor regulilor regimului juridic care, potrivit
autorilor de drept public, se numete domeniul public opus regimului juridic al proprietii
private. De aceea, afectarea la un serviciu public rmne o condiie necesar a domenialitii
publice, dar nu i suficient, ntruct n acest domeniu nu se includ dect lucrrile care
servesc direct unui serviciu public esenial i cu condiia ca n acest serviciu esenial, lucrul s
joace un rol principal. n literatur 82 nu este definit ns noiunea de serviciu public
esenial i nici nu este explicat rolul principal al bunului n cadrul serviciului. Se indic doar
cteva exemple semnificative. n aceast opinie, cazrmile, colile, palatele de justiie nu fac
parte din domeniul public, ntruct edificiul (luat ca atare) nu joac un rol esenial n cadrul
serviciului. Acest rol l au militarii, profesorii, magistraii, care ndeplinesc rolul principal. n
consecin, mobilele afectate unui serviciu public nu fac parte din domeniul public, ntruct
dispariia unei arme, a unui tun, a unei cri sau obiect de art nu comport consecine asupra
serviciului public83. Asupra bunurilor astfel determinate administraia nu exercit un drept de
proprietate. Ele nu aparin nici unui individ i aproprierea lor individual a fost exclus.
Anumii ageni publici sunt ns nsrcinai s vegheze la conservarea lor sau la meninerea
afectaiunii bunurilor.
Aa cum este prezentat, mai sus, teoria afectaiunii bunurilor unui serviciu public se
apropie de teoria care neag dreptul de proprietate al administraiei asupra domeniului public.
79

Noiunea serviciului public este incert: ea este o noiune funcional, servind unui anumit rezultat. n esen,
serviciul public este o activitate susceptibil de reglementare administrativ, exercitat n interes public
(distribuirea de ap potabil, cile de comunicaie, nvmntul public, serviciile sanitare), profitabil
cetenilor sau ansamblului naiunii. Vezi detalii n M. Waline citat de C. Oprian n S.D.R. nr. 1/1995, pag. 12.
80
L. Duguit, op. cit. pag. 234.
81
Ibidem
82
83

Gaston Jz, Les principes gnraux du droit administratif, t I, II me ed. pag. 245.
L. Giurgiu, op. cit. pag. 36.

23

c) Criteriul interesului general apare n teoria formulat de unii autori de drept public,
att strini84, ct i romni85. Potrivit acestui criteriu, bunurile ce alctuiesc domeniul public
sunt afectate unui interes general, din care cauz ele sunt supuse unui regim juridic special.
Susintorii acestei teze admit c asupra bunurilor respective administraia are un drept
de proprietate care difer de proprietatea civil ordinar, n sensul c prerogativele usus i
fructus sunt limitate, iar abusus este paralizat prin afectaiune.
Controversele pe tema criteriilor de delimitare a proprietii publice sunt n prezent
stinse, ct vreme recenta reglementare a proprietii publice indic expres trei criterii care
mpreun servesc la delimitarea celor dou zone ale proprietii domeniale. Art. 1 din Legea
213/1998 prevede c Dreptul de proprietate public aparine statului sau unitilor
administrativ teritoriale asupra bunurilor care potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau
interes public.
Dei prin art. 1 din Legea 213/1998 sunt menionate trei criterii de identificare a
bunurilor aparinnd proprietii publice (legea, natura i destinaia bunului), n cele din urm
legea este cea care face determinarea domeniului public, fie n mod direct (enumernd
bunurile acestui domeniu), fie indirect enunnd criteriile generale pentru determinarea lor
(uzul sau interesul general).
II.7. DOMENIUL PUBLIC N ROMNIA. EVOLUIA REGLEMENTRII
Regimul domeniului public pn n decembrie 1989
n ncercarea de a reglementa relaiile din sfera proprietii publice, Codul civil din
1864 i reglementrile ce i-au urmat pornesc de la expresii de mare generalitate ajungnd la o
noiune insuficient conturat i n multe privine discutabil.
ntruct, despre imperfeciunile Codului civil amintit n aceast materie, am mai
discutat, vom urmri n cele ce urmeaz modul n care noiunea de domeniu public s-a
reflectat n legile noastre constituionale adoptate pn n 1990.
Cobornd pn la originile constituionalismului, constatm c n prima Constituie a
Romniei moderne este utilizat noiunea de domeniu public n art. 19, care prevede c
Proprietatea de orice natur, precum i toate creanele asupra statului sunt sacre i
inviolabile. Alineatul final al aceluiai articol adaug c libera i nempiedicata
ntrebuinare a rurilor navigabile i flotabile, a oselelor i altor ci de comunicaie este de
domeniul public. Totodat, Constituia precizeaz c legile existente cu privire la alinierea i
lrgirea strzilor din comune, precum i a malurilor apelor ce curg prin comune sau pe lng
comune, rmn n vigoare. Din dispoziiile constituionale citate rezult c legiuitorul
constituant romn de la 1866 a neles s stabileasc regimul domenial, recunoscnd
aplicabilitatea unor acte normative anterioare, ndeosebi a Regulamentelor organice pe care
jurisprudena continua s le invoce n soluiile sale.
La fel ca i redactorii Codului civil din 1864, legiuitorul constituant nu a definit i
delimitat clar noiunea de domeniu public. Constituia din 1923 fcea, de asemenea, vorbire
de bunuri publice i domeniu public. Prin articolul 20 aceast lege fundamental preciza c
sunt domeniu public cile de comunicaie, spaiul atmosferic, apele navigabile i
flotabile.Se considerau, de asemenea, bunuri publice apele ce pot produce fora motrice i
acelea ce pot fi folosite n interes abtesc. Se mai face meniunea c drepturile ctigate
asupra acestor bunuri se vor respecta i se vor rscumpra prin exproprierea pentru caz de
utilitate public, dup o dreapt i prealabil despgubire. Prin legi speciale se vor determina
limitele n care toate drepturile menionate, mai sus, vor putea fi lsate n folosina
proprietarilor, modalitile exploatrii, precum i despgubirile cuvenite pentru utilizarea
suprafeei i pentru instalaiile n fiin. Din prezentarea acestui text rezult c nici
84
85

Dintre acetia amintim: M Hauriou, R. Bonard, citai mai sus.

Este teoria care n prezent domin literatura i practica romneasc n materie.

24

legiuitorul constituant din 1923 nu a dat o definiie noiunii de domeniu public mrginindu-se
s enumere bunurile ce aparin acestuia.
Pe baza Constituiei din 1923 a fost adoptat la 27 iunie 1924 Legea privind regimul
apelor, care a utilizat expresia domeniul statului ca sinonim cu expresia domeniul public,
(inclusiv expresia bunuri publice), cu scopul de a indica bunurile ce aparin domeniului
public.
Constituia din 27 februarie 1938 a reprodus reglementarea constituional anterioar
i, n plus, a ncercat s redea un criteriu de distincie a domeniului. Astfel, prin art. 18
Constituia menionat prevede c drumurile mari i mici, uliele care sunt n sarcina statului,
judeelor, municipiilor i comunelor, fluviile i rurile navigabile sau plutitoare, rmurile,
adugirile ctre mal i locul de unde s-a retras apa mrii, porturile naturale sau artificiale,
malurile unde trag vasele, spaiul atmosferic, apele productoare de for motrice de folos
obtesc i ndeobte toate bunurile care nu sunt proprietate particular sunt considerate
dependine ale domeniului public.
La 7 noiembrie 1939 a fost promulgat un nou Cod civil, care ulterior nu a mai fost pus
n aplicare. i acesta coninea o enumerare mai larg a bunurilor ce constituiau domeniul
public al statului, incluznd n aceast categorie de bunuri i edificiile i bunurile mobile. Art.
465 din acest cod arat c Fac parte din domeniul public al statului: drumurile naionale,
judeene, comunale precum i pieele i strzile, fluviile i rurile navigabile i plutitoare,
precum i toate apele ce pot produce for motrice sau pot fi folosite n interesul obtesc, cile
ferate, canalurile i n general toate cile de comunicaie, izvoarele de energie, rmurile
mrilor i ale rurilor ce formeaz frontiera, porturile i aeroporturile, fortificaiile, cldirile
destinate folosinei interesului public, cum sunt: bisericile, muzeele, teatrele, grile i
aerogrile, obiectele mobiliare care servesc uzului public, obiectele din muzee, crile din
bibliotecile publice, documentele din arhivele publice, precum i n general, orice lucru
socotit de lege ca intrnd n acest domeniu.
Constituiile din 1948, 1952, 1965, cu puine excepii, nu au mai folosit noiunea de
domeniu public. Att legiuitorul ct i doctrina i practica judiciar au renunat la aceast
instituie tradiional i a fost consacrat ideea de unicitate a proprietii statului asupra tuturor
bunurilor, despre care, n mod fals, se susinea c aparin ntregului popor. Ca urmare, au
disprut distinciile tradiionale dintre regimul de drept privat i regimul de drept public al
bunurilor statului.
Concomitent a fost fundamentat teoria existenei n patrimoniul unitilor socialiste
de stat a unui drept real de tip nou, denumit dreptul de administrare operativ direct.
Prin Constituia din 1965 (aa cum a fost modificat ulterior) s-a consacrat principiul
potrivit cruia totalitatea bunurilor mobile i imobile ce alctuiau mijloacele de producie sunt
proprietate socialist. Cu alte cuvinte, ntreg patrimoniul social constituia baza material a
aciunii generale de construire a societii socialiste, iar titularul acestui drept real era
considerat ntregul popor. Legea nr. 3/1983 cu privire la contractul angajament se referea, de
exemplu, la calitatea statului de administrator general al proprietii ntregului popor (abrogat
Decretul-lege 4/29.12.1989).
Deci, n condiiile n care dreptul de proprietate socialist era privit ca un drept real
aparinnd ntregului popor, de a-i apropria mijloacele de producie i produsele, exercitnd
asupra acestora, n forme adecvate (specifice) posesia, folosina i dispoziia, n putere i n
interes propriu86, nu mai putea fi vorba de o divizare a patrimoniului general global n
domeniul public i domeniul privat.
Regimul domeniului public dup decembrie 1989

86

P.M. Cosmovici, op. cit. pag. 23.

25

Dup decembrie 1989, legiuitorul romn a confirmat distincia dintre domeniul public
i domeniul privat, provocnd reintrarea n dreptul actual al celor dou concepte, pentru
nceput n Legea fondului funciar nr. 18/1991, care n art. 4, al. 1, face o distincie clar ntre
domeniul public i domeniul privat (proprietatea domenial) i proprietatea privat a
particularilor.
Dei legea se refer numai la terenuri, ea are o nsemntate incontestabil pentru
reintroducerea celor dou concepte. Se reconsider astfel o instituie fundamental i
tradiional a dreptului romnesc.
Legea face distincie ntre cele dou domenii crora le pot aparine diferite bunuri
preciznd n continuare c domeniul public poate fi de interes naional, caz n care
proprietatea asupra sa aparine statului sau de interes local, caz n care proprietatea aparine
comunelor, oraelor, municipiilor sau judeelor.
n ambele situaii, bunurile domeniului public sunt administrate potrivit principiilor
prevzute de dreptul public, ca ansamblu al regulilor juridice care reglementeaz raporturile
dintre autoritile publice, precum i raporturile dintre acestea i persoanele fizice 87.
Administrarea domeniului de interes public naional se face de ctre organele prevzute de
lege, iar administrarea domeniului public de interes local se face de ctre primrii sau, dup
caz, de ctre prefecturi.
Constituia Romniei (intrat n vigoare la 8 decembrie 1991 i revizuit n 2003) a
consacrat n mod expres cele dou forme ale proprietii: public i privat. Dup ce n
alineatul 1 al art. 136 se precizeaz c Proprietatea este public sau privat, n alineatul 2 se
adaug c Proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege i aparine statului i
unitilor sale administrativ - teritoriale. Ct privete obiectul proprietii publice, acesta este
concretizat n alineatul 3 al aceluiai articol, potrivit cruia Bogiile de interes public ale
subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil i acelea ce pot fi folosite
n interesul public, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale
platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al
proprietii publice.
Din modul n care sunt formulate alineatele menionate mai sus se poate observa c,
spre deosebire de constituiile anterioare (din 1866, 1923, 1938) legiuitorul constituant din
1991 n varianta revizuit n 2003 nu mai ntrebuineaz noiunea de domeniu public, care
dup opinia doctrinarilor88, trebuie subneleas atunci cnd vorbete de obiectul exclusiv al
proprietii publice.
O consacrare lrgit i funcional a domeniului public realizeaz Legea administraiei
publice locale nr. 69/1991, care n art.71 distinge ntre domeniul public i domeniul privat al
unitilor administrativ teritoriale prevznd i unele criterii de delimitare ale acestora. Prin
art. 74, Legea 69/1991 fixeaz regimul juridic general al celor dou domenii. n raport cu
reglementarea instituit prin Legea administraiei publice locale, atribuiile n materie ale
vechilor prefecturi au fost preluate de ctre consiliile locale i judeene, ca efect al modificrii
implicite a dispoziiilor art. 4, al. 3 din Legea fondului funciar.
Important pentru conturarea conceptului de domeniu public este i H.G. 113/199289
privind stabilirea unor msuri pentru defalcarea i trecerea n patrimoniul comunelor, oraelor
sau dup caz, al judeelor, a bunurilor i valorilor de interes local din domeniul public i privat
al statului, precum i trecerea sub autoritatea consiliilor locale sau dup caz, judeene a
regiilor autonome i societilor comerciale cu capital integral de stat, care presteaz servicii
publice.
87

C. igeru, C. Jornescu, Legea nr. 29 din 7 noiembrie 1990 comentarii i practic judiciar, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 1992, pag. 36 40.
88
A. Iorgovan, Drept administrativ, Tratat elementar, vol. III. Ed. Hercules, Bucureti, 1993, pag. 287; A.
Iorgovan, Noiunea de domeniu public i dreptul de administrare pentru uzul public n R.R.D. nr. 12/1988, pag.
47.
89
H.G. 113/1992 este publicat n M.O., partea a I-a, nr. 47 din 1992.

26

Dup ce sunt enumerate prevederile legale potrivit crora se determin bunurile i

valorile care aparin domeniului public, n art. 3, al. 2 al Hotrrii menionate se prevede c
delimitarea ntre domeniul public de interes naional i domeniul public de interes local va
avea n vedere uzul i interesul pe care l reprezint bunurile i valorile respective. Prezint
relevan pentru aspectul n discuie i Ordonana Guvernului nr. 12/199390 privind achiziiile
publice, Ordonana Guvernului nr. 15/1993 privind unele msuri pentru restructurarea
activitii regiilor autonome (cu modificrile ulterioare), Legea nr. 33/1994 privind
exproprierea pentru cauz de utilitate public, Hotrrea Guvernului nr. 841/1995 privind
procedurile de transmitere fr plat i de valorificare a bunurilor aparinnd instituiilor
publice (modificat i completat prin H.G. nr. 966/1998).
Dispoziii normative n vigoare prin care se reglementeaz domenialitatea public mai
sunt cuprinse n unele reglementri speciale: Legea nr. 17/1990 privind regimul juridic al
apelor maritime interioare, al mrii teritoriale i al zonei contigue ale Romniei; Legea nr.
56/1992 privind frontiera de stat a Romniei; Ordonana Guvernului nr. 68/1994 privind
protecia patrimoniului naional cultural; Ordonana Guvernului nr. 30/1995 privind regimul
de concesionare a construciei i exploatrii unor tronsoane de ci de comunicaie terestre
autostrzi i ci ferate (aprobat i modificat prin Legea nr. 136/1996); Legea petrolului nr.
134/1995; Codul silvic (Legea nr. 26/1996); Legea nr. 84/1996 a mbuntirilor funciare;
Legea apelor nr. 107/1996; Legea locuinei nr. 114/1996; O.G. 43/1997 privind regimul
drumurilor; Legea minelor nr. 61/1998; Ordonana de urgen a Guvernului nr. 63/1998
privind energia electric i termic.
Trebuie s mai adugm c dispoziiile art. 475 al. 2, 476, 477, 499, 1310 i 1844 din
Codul civil din 1864 i-au redobndit caracterul unor norme active constituind, la rndul lor,
adevrate izvoare ale dreptului public, anterior intrrii n vigoare a Noului Cod Civil Romn.
Pn la intrarea n vigoare a Noului Cod civil punctul culminant n evoluia
reglementrii domeniului public n Romnia a fost atins prin adoptarea unei reglementri
speciale n aceast materie prin Legea nr. 213/1998. Prin menionata lege s-a reuit ntregirea
i conturarea mai vizibil a regimului juridic al proprietii publice, asigurndu-se un caracter
unitar reglementrilor ce vizeaz multiplele i variatele aspecte cum sunt: noiunea i
caracterele juridice, coninutul i obiectul dreptului de proprietate public, modurile de
dobndire i de ncetare, inclusiv modalitile juridice de exercitare (darea n administrare,
concesionarea, nchirierea sau darea n folosin gratuit a bunurilor de utilitate public).
Cele mai recente reglementri privind aceast form a dreptului de proprietate ni le
ofer Noul Cod Civil, n Titlul VI din Cartea a III-a. Ca element de noutate Noul Cod Civil
aduce o definiie legal a dreptului de proprietate public n atr. 858 91. Apoi, prelund
dispoziiile constituionale (art.136,al.2) i reglementrile speciale din Legea nr.213/1998,
acelai articol, enumer subiectele de drept care pot fi titulare ale dreptului de proprietate
public: statul i unitile administrativ-teritoriale. n plus, sunt menionate categoriile de
bunuri care fac obiectul dreptului de proprietate public: bunuri care prin natura lor sau prin
declaraia legii sunt de uz sau de interes public. Condiia ce se impune este ca aceste bunuri s
fi fost dobndite prin unul dintre modurile prevzute de lege.92
II.8. CONINUTUL MATERIAL AL DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLIC

90

O.G. nr. 13/1993 este publicat n M.O., partea a I-a, nr. 202 din 23 august 1993.
Potrivit articolului menionat,dreptul de proprietate public este dreptul ce apar ine statului sau unei unit i
administrativ teritoriale asupra bunurilor care , prin natura lor sau prin declara ia legii sunt de uz ori de interes
public cu condiia s fie dobndite prin unul din modurile prevzute de lege.
92
Dreptul de proprietate public poate fi dobndit prin modurile generale de dobndire a dreptului de proprietate
dar i prin unele moduri speciale, cum ar fi exproprierea pentru cauz de utilitate public, rechizi ia,
confiscarea,impozitele i taxele, achiziii publice, trecerea bunurilor din domeniul privat n domeniul public al
statului i unitilor administrativ- teritoriale.
91

27

Coninutul material al dreptului de proprietate public se regsete n bunurile sau

valorile economice apartenente acestui domeniu.
Pentru identificarea acestor categorii de bunuri trebuie s avem n vedere terminologia
Codului civil din 1864, (art. 476)93,Codul Civil din 2011 i cea adoptat de jurisprudena i
doctrina care desemneaz noiunea de bun public, n principal prin expresia dependine ale
domeniului public. Precizarea de mai sus se impune ntruct, pe de o parte se vorbete de
domeniu ca despre o totalitate de bunuri publice, iar pe de alt parte se atrage atenia c n
sfera de cuprindere a acestuia intr i componente care nu sunt bunuri n sensul strict, tehnic
al noiunii (aa sunt poriuni ale teritoriului, universaliti de fapt: colecii, biblioteci).
Dei n trecut n doctrina romn au existat controverse, majoritatea autorilor au czut
de acord c n domeniul public intr nu numai imobilele ci i bunurile mobile. n aceast
privin legislaia noastr actual nu las nici o ndoial 94. Pe aceeai linie se axeaz i
doctrina occidental95 n materie, cu meniunea c n legislaia rilor la care ne-am referit nu
exista o enumerare legislativ a bunurilor ce fac parte din domeniul public i nici criterii
sigure de determinare a acestora. Jurisprudena a fost aceea care a elaborat unele criterii
empirice i mai apoi sistematice de stabilire a coninutului material al dreptului de proprietate
public.
Criteriul care s-a impus a fost acela al afectaiunii directe a bunurilor (naturale sau
artificiale) uzului public sau serviciilor publice. Este criteriul ce se regsete i n opiniile
exprimate de cei mai muli dintre autorii romni. Legislaia romn (la care ne-am referit
anterior) reine drept criteriu sigur afectaiunea la uzul public, folosind n subsidiar sau n
alternativ interesul public, fr s fac vreo referire la afectaiunea la serviciile publice.
Totui, din coninutul unor dispoziii normative ce privesc domeniul public se degaj
ideea de afectaiune natural sau artificial (prin natura bunurilor sau determinat de lege)96.
Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public aduce mai mult precizie, n aceast
privin, prevznd expres criteriul de determinare a bunurilor care fac parte din domeniul
public: declaraia legii, natura i destinaia bunului. Legea nr. 215/2001 privind administrarea
public local reitereaz cele trei criterii n art.122 al.1 care prevede c aparin domeniului
public de interes local sau judeean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz
sau de interes public i nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public naional
Cele mai recente reglementri adoptate n aceast materie, rein aceleai criterii de
delimitare a domeniului public de domeniul privat al statului: natura bunului i destinaia
legii. Articolul 858 din Noul Cod civil, care consacr aceste criterii, abandoneaz criteriul
destinaiei bunului prezent n Legea nr.213/1998 sau n Legea 215/2001, poate i pentru faptul
c destinaia este dirijat prin lege.
De altfel, dei legile menionate enumer trei criterii care mpreun asigur delimitarea
domeniului public de domeniul privat al statului sau unitilor administrativ teritoriale, n
final, aa cum s-a observat i n literatura de specialitate 97, criteriul de determinare este chiar
declaraia legii.
ntr-o msur sau alta, fiecare din criteriile artate poate fi folosit pentru a stabili dac
un bun aparine domeniului public. Dar, n cele din urm, bunurile apartenente domeniului
public sunt declarate ca atare de lege, legea fiind aceea care prevede c anumite bunuri prin
natura sau destinaia lor aparin domeniului public.

93

Art. 476 din Codul civil din 1864 prevedea c Drumurile mari, drumurile mici, uliele care sunt n sarcina
statului, fluviile i rurile navigabile sau plutitoare, rmurile sunt considerate ca dependine ale domeniului
public.
94
Pentru detalii a se vedea art. 71 din Legea nr. 69/1991 privind administraia public local: art. 2 din Hotrrea
Guvernului nr. 113/1992; Legea 213/1998.
95
Andr de Laubadere, M. Waline, Maurice Haurion, Christian Buniet, Lon Dugerit, Bonnard, citai de C.
Oprian, op. cit. n SDR nr. 1/1995 pag. 5 i urmtoarele.
96
A se vedea pentru detalii art. 72 din Legea nr. 69/1991 i art. 5, al.1 din Hotrrea Guvernului nr. 113/1992.
97
I.P. Filipescu, Dreptul de proprietate i alte drepturi reale, ed. 1996, pag. 83.

28

Legea poate enumera direct bunurile care fac parte din domeniul public n mod
exclusiv sau neexclusiv. Art. 136 al.4 din Constituie precizeaz c Bogiile de orice natur
ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil i acelea ce pot fi
folosite n interesul public, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i
ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al
proprietii publice. Sau, art. 4 din Codul silvic adoptat prin Legea 26/ 1996 care prevede c
Fondul forestier naional este, dup caz, proprietate public sau privat i constituie bun de
interes naional.
O formul combinat de concretizare a coninutului material al dreptului de proprietate
public ne ofer Legea nr.213/1998 care ntr-o manier direct precizeaz n art.3 al.1 c
Domeniul public este alctuit din bunurile prevzute la art 136 al.3 din Constituia revizuit,
din cele stabilite n anexa care face parte integrant din prezenta lege.
Acelai articol i aliniat, adaug n continuare, ntr-o manier indirect c fac parte din
domeniul public i orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de
interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ teritoriale prin moduri
prevzute de lege.
n acest caz, legea stabilete n mod indirect apartenena la domeniul public al unor
bunuri prin enunarea criteriilor generice pentru determinarea lor: uzul sau interesul public 98.
Criteriile menionate sunt reinute i de alte reglementri cu inciden n domeniul investigat. 99
Bunurile de uz public sunt cele care pot fi folosite, n acelai timp, n mod actual i eventual
de toi membrii societii, cum este cazul drumurilor publice, ori al crilor din bibliotecile
publice. La aceste bunuri au acces toi membrii societii. Bunurile de interes public sunt
cele destinate sau afectate funcionrii serviciilor publice 100 sau cele care prin importana
social economic, valoarea cultural sau istoric, fac parte din avuia naional i servesc
interesele generale ale societii ori pe cele ale colectivitilor locale101. Asemenea bunuri, prin
natura lor sunt destinate pentru a fi folosite sau exploatate n cadrul unui serviciu public,
pentru realizarea unor activiti care intereseaz ntreaga societate sau o colectivitate, fr a
avea acces la folosina lor concret i nemijlocit orice persoan sau toate persoanele Aa
sunt: cile ferate, reelele de distribuire a energiei electrice, dotrile tehnico edilitare,
cldirile colilor i spitalelor, teatrele i muzeele statului, cldirile autoritilor statului etc.
ncadrarea unor asemenea bunuri n categoria celor de uz public sau de interes
public se face dup natura i afectaiunea lor de ctre organele de stat sau, dup caz, ale
unitilor administrativ teritoriale, potrivit competenei lor legale.
Ct privete delimitarea domeniului public de domeniul privat, precum i delimitarea
domeniului public naional de domeniul public judeean i local, aceasta se poate face pornind
de la art. 3 din Legea nr. 213/1998 care, n mod generic, contureaz sfera bunurilor proprietate
public. Potrivit articolului menionat Domeniul public este alctuit din bunurile prevzute n
art. 136 al.3 din Constituie, din cele stabilite prin anexa care face parte integrant din
prezenta lege i din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de
interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ teritoriale prin modurile
prevzute de lege.
Articolul 4 al aceleiai legi se refer la domeniul privat al statului sau al unitilor
administrativ teritoriale n coninutul cruia sunt incluse bunuri aflate n proprietatea lor
privat i care nu fac parte din domeniul public. n mod expres legea mai prevede c dreptul
de proprietate al statului sau al unitilor administrativ teritoriale asupra bunurilor din
98

De asemenea c aceste criterii (uzul i interesul) sunt reinute de Noul Cod Civil Romn i n privin a dreptului
de proprietate privat.A se vedea art.553 din Noul Cod Civil Romn care prevede expres c:sunt obiect al
proprietii private toate bunurile de uz sau de interes privat.
99
Art.4 al. 4 i art.5 al.1 din Legea nr.18/1991 republicat n M.Of.,nr. 1 din 5 ianuarie 1998;art.122 al. 1 din
Legea nr.215/2001; art.858, 859, 862, din Noul Cod Civil Romn.
100
Asemenea bunuri sunt: cldirile, instalaiile, echipamentele, laboratoarele afectate serviciilor publice.
101
Aa sunt: zcmintele de minerale, de substane solide sau fluide, muzeele, coleciile de art, statuile i
monumentele declarate de interes public.

29

domeniul lor privat este supus regimului juridic de drept comun, dac legea nu dispune altfel
(art. 5 din Legea nr. 213/1998).
Legea nr. 213/1998, prin art. 3 (al.2, 3, 4) a uurat mult sarcina delimitrii bunurilor
din domeniul public judeean i local fa de bunurile din domeniul public naional. Pn la
adoptarea acestei legi pentru delimitarea domeniului public judeean i local fa de domeniul
public naional erau consultate dispoziiile Legii nr. 69/1991, care prin art. 72 prevedea c
Aparin domeniului public de interes local sau judeean toate bunurile care potrivit legii sau
prin natura lor sunt de uz sau de interes public i nu au fost declarate de interes naional. Art.
115 din aceeai lege stabilete c defalcarea i trecerea n patrimoniul comunelor, oraelor,
municipiilor sau, dup caz, al judeelor, a bunurilor i valorilor de interes local din domeniul
public, precum i din domeniul privat al statului se vor stabili printr-o hotrre a Guvernului.
A fost adoptat astfel H.G. nr. 113/1992 privind stabilirea unor msuri pentru defalcarea i
trecerea n patrimoniul comunelor, oraelor sau, dup caz, al judeelor a bunurilor i valorilor
de interes local din domeniul public i privat al statului precum i trecerea sub autoritatea
consiliilor locale sau, dup caz, judeene a regiilor autonome i societilor comerciale cu
capital integral de stat, care presteaz servicii publice102.
Pentru identificarea celor trei categorii de bunuri Legea nr. 213/1998 face trimitere la
dispoziiile constituionale revizuite, n materie (art. 136, al. 3) precum i la punctele I, II, III
din anexa la lege.
Aa cum prevede art. 3, al. 2 din Legea nr. 213/1998, Domeniul public al statului
este alctuit din bunurile prevzute n art. 136 (al.3) din Constituie, din cele stabilite la pct. 1
din Anex, precum i din alte bunuri de uz sau interes public naional, declarate ca atare, prin
lege.
Domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile stabilite la pct. II din Anex i
din alte bunuri de uz sau interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a consiliului
judeean, dac nu sunt declarate prin lege de uz sau interes public naional. Se poate constata
c, spre deosebire de bunurile din domeniul public naional (care pot fi declarate ca atare
numai prin lege) bunurile apartenente domeniului public judeean sunt precizate att la pct.III
din anexa la legea nr. 213/1998, ct i prin hotrri ale consiliului judeean sau hotrri de
guvern.
Domeniul public local (al comunelor, oraelor i municipiilor, inclusiv al sectorului
municipiului Bucureti) este alctuit aa cum prevede art. 3, al. 4 din Legea nr. 213/1998, din
bunurile stabilite la pct. III din Anex i alte bunuri de uz sau interes public local, declarate ca
atare prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes
public naional sau judeean.
Dispoziii asemntoare, privind coninutul material al dreptului de proprietate public
ce are ca titulari unitile administrativ-teritoriale, sunt inserate i n Legea nr.215/2001
(art.121 i 122), dar i n Noul Cod Civil (art.859, 860). Cu privire la bunurile ce formeaz
obiect al dreptului de proprietate public, aa cum apar n lumina reglementrilor Noului Cod
Civil, trebuie s facem unele precizri i distincii.
n acord cu reglementrile constituionale, privind acest domeniu, Noul Cod Civil,
distinge dou categorii de bunuri:
a) bunuri ce formeaz obiecul material al proprietii publice exclusive i care au o
reglementare constituional dat fiind importana strategic a acestora 103.Sunt bunuri care au

102

A se vedea H.G. 113/1992, n M.O., I, nr. 47/1992. Pentru detalii, a se vedea i A. Trilescu, t. erban.
Probleme n legtur cu determinarea patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale n Dreptul nr. 12/1993,
pag. 70 73; Curtea Suprem de Justiie, sect. De contencios administrativ, dec. nr. 393/1994 n Dreptul nr.
6/1995, pag. 92 93.
103
A se vedea art.859 al.1 din Noul Cod Civil Romn.

30

un regim juridic mai sever104dect cea de a doua categorie de bunuri apartenente domeniului
public.
b) celelalte bunuri care nu constituie obiect exclusiv al proprietii publice i care pot
fi trecute din domeniul public al statului n domeniul public al unitilor administrativteritoriale i invers, printr-o procedur mai uoar, stabilit de lege (art.860 al.3).
Reinnd, n concluzie, criteriul afectaiunii naturale sau artificiale la uzul public sau la
serviciile publice, vom ncerca s delimitm sfera de cuprindere a domeniului public cu cele
dou zone ce se profileaz: domeniul public natural i domeniul public artificial.

II.9. DOMENIUL PUBLIC AFECTAT UZULUI PUBLIC

Domeniul public natural
Domeniul public natural este alctuit din acele dependine care rezult din fenomene
geografice i fizice afectate uzului public. Aceste componente sunt prezentate de Constituia
Romniei din 1991,revizuit n 2003, Legea nr. 18/1991, art. 475 478 Cod civil de la 1864,
Legea nr. 213/1998 , Legea 215/2001 i Noul Cod Civil Romn (art.859 al.1)i sunt
urmtoarele:
a) Dependine ale domeniului public natural maritim

rmurile Mrii Negre, inclusiv porturile litoralului alternativ acoperite i

descoperite de ape;

rmurile formate din aluviuni depuse pe litoral, deasupra nivelului atins de cele
mai nalte ape;

terenurile lsate descoperite de mare i care nu mai sunt acoperite de cele mai
nalte valuri;

solul i subsolul mrii teritoriale105 i ale apelor maritime interioare106;

porturile naturale, radele, apele maritime interioare a cror existen este

recunoscut de uzanele internaionale, plajele, resursele zonelor mrii i ale
platoului continental;

heleteele dac: conin ap srat, sunt populate cu pete, comunic direct cu

marea prin canale sau golfulee.
Ct privete platoul continental, acesta este supus regimului juridic stabilit de legea
romn, n msura n care nu se prevede altfel prin convenii internaionale, la care Romnia
este parte.
b) Dependine ale domeniului public natural fluvial
Intr, de asemenea, n domeniul public natural:

104

Aa, de exemplu trecerea de bunuri care formeaz obiectul exclusiv al propriet ii publice, din domeniu
public al statului n domeniul public al unitilor administrativ-teritoriale sau invers, se poate face numai prin
modificarea legii organice prin care au fost afectat domeniului public.
105
Marea teritorial este fia de mare adiacent rmului ori, dup caz, apele maritime interioare avnd limea
de 12 mile maritime (22.224 m) msurate de la linia de baz. n acest sens a se vedea art. 1 al.1 din Legea nr.
17/1990; Marian Niciu, Drept internaional public, vol. II, Edit. Chemarea, Iai, 1993, pag. 103.
106
Art. 4 din Legea nr. 17/1990 definete apele maritime ca fiind suprafeele de ap ntre rmul mrii i limitele
de baz stabilite de art. 1 al aceleiai legi. Vezi i Marian Niciu, op. cit., pag. 101.

31

cursurile de ap navigabile sau flotabile - stabilite prin hotrre a Guvernului,

printr-un nomenclator - din punctul unde ncep s fie navigabile i pn la
vrsarea lor n alte ape sau n mare;

lacurile navigabile sau flotabile, stabilite n condiiile prevzute mai sus;

cursurile de ap i lacurile n lan sau n raze, desprite, dar alctuind un ntreg

stabilite, de asemenea printr-un nomenclator aprobat prin hotrre a Guvernului;

cursurile de ap i lacurile care asigur alimentarea cu ap a cilor navigabile,

nevoile agriculturii i industriale, alimentarea populaiei;

pnzele de ap subterane;

cuvetele i albiile cursurilor de ap i lacurilor prevzute mai sus.

Apele care traverseaz frontierele rii sunt supuse legii romne n msura n care nu
se prevede altfel n conveniile internaionale la care Romnia este parte.
Dependinele de mai sus (aparinnd domeniului public natural maritim sau fluvial
sunt socotite de interes naional, proprietatea public aparinnd statului). Trecerea lor n
proprietatea public a unitilor administrativ teritoriale nu se poate face dect prin lege,
care dispune, cnd este cazul, i asupra modificrii nomenclatorului aprobat de Guvern.
Domeniul public artificial
Constituie dependine ale domeniului public artificial acele valori create prin
activitatea uman i afectate uzului public, cu restriciile de rigoare.
a) Dependinele domeniului public artificial maritim sunt urmtoarele:

porturile militare, comerciale, de pescuit, cu anexele lor utilitare;

lucrrile efectuate n interesul navigaiei, chiar dac sunt situate n afara limitelor
portuare;

lucrrile de protecie a proprietii private contra atingerilor mrii;

terenurile artificiale sustrase aciunii mrii pe baza unei autorizaii administrative

sau n cadrul unei concesiuni de ndiguire.
b) Dependinele domeniului public artificial fluvial sunt urmtoarele:

porturile fluviale cu anexele lor utilitare;

rurile canalizate i canalele de navigaie cu rezervoarele lor de alimentare;

derivaiile de ape artificiale, chiar situate pe terenuri proprietate privat;

lucrrile publice construite pe albiile sau bordurile cilor navigabile sau flotabile,
pentru asigurarea securitii i facilitii navigaiei sau tragerii la mal;

barajele pentru producerea electricitii.

c) Alte dependine ale domeniului public artificial sunt:

autostrzile;

oselele naionale i cele rapide, precum i cele judeene;

strzile urbane, drumurile rurale, cele vicinale;

canalele i cile de scurgere a apelor;

arborii de pe cile publice, stlpii, aparatele de semnalizare, pilonii, felinarele,

podurile, viaductele, pasajele de denivelri, tunelurile, construciile de aprare i
consolidare, trotuarele, locurile de parcare i staionare, indicatoarele i instalaiile
de circulaie, cantoanele i cldirile de serviciu i orice alte construcii i
amenajri sau instalaii destinate aprrii sau exploatrii cilor publice.
Sunt, de asemenea, dependine artificiale ale domeniului public i toate elementele
naturale sau artificiale care servesc securitii i comoditii celor ce folosesc cile publice,
menionate mai sus.
32

II.10. DOMENIUL PUBLIC AFECTAT SERVICIILOR PUBLICE

Cum artam anterior, legislaia romneasc nu face nici o meniune n legtur cu
afectaiunea la serviciile publice.
Literatura de specialitate107 ia n discuie acest criteriu atunci cnd analizeaz
apartenena bunurilor la domeniul public sau la cel privat. Dintr-un anumit punct de vedere se
apreciaz ns c, acest criteriu este prea larg pentru c ar conduce la concluzia c multe
bunuri ar face parte din domeniul public numai pentru c sunt destinate unui serviciu
public108.
Fcnd trimitere la doctrina occidental109 n aceast materie, autorii romni apreciaz
c sunt dependine ale domeniului public i cele care sunt afectate serviciilor publice prin
natura sau amenajarea lor special ori particular, adaptate unui scop determinat. Putem
distinge, n sensul artat mai sus, urmtoarele sectoare ale domeniului public afectat
serviciilor publice:
Domeniul public militar are ca dependine: pieele amenajate special pentru exerciii
militare, fortreele, posturile militare pentru aprare, stabilite, potrivit legii, de ctre
Ministerul Aprrii Naionale i n aceleai condiii, lucrrile amenajate special n interesul
satisfacerii serviciului militar si aprrii naionale;
Domeniul public feroviar cuprinde ca dependine: cile ferate i lucrrile care fac
parte integrant din ele sau i asigur protecia; terenurile concesionate situate de o parte i de
alta a cilor ferate, lucrrile efectuate pentru exploatare i semnalizare, precum i cldirile
afectate recepiei i transportului mrfurilor i cltorilor, cum sunt grile i magaziile de
mrfuri;
Domeniul public aeronautic are ca dependine: aerodromurile cu terenurile special
amenajate pentru decolare, aterizare i manevre, pistele de zbor i instalaiile anexe necesare
traficului, aerogrile i parcelele cuprinse n incinta aerodromurilor, n toate cazurile, dac nu
sunt proprietate privat. Aerodromurile pot fi: deschise, speciale i de uz restrns;
Domeniul activitilor de interes general, exercitate sub autoritatea unei persoane
publice stat sau unitte administrativ teritorial de natur artistic, cultural, sportiv,
turistic, este, de asemenea, o component a domeniului public afectat serviciilor publice;
Regimul special al unor bunuri mobiliare este impus de apartenena acestora la
domeniul public afectat serviciilor publice. Avem n vedere acele mobile care merit o
protecie mpotriva furturilor i vnzrilor, cum sunt: coleciile din muzee publice, lucrrile
din bibliotecile publice, obiecte de art expuse n edificii de cult, documente de arhiv, care
sunt ataate materialmente sau psihologic unui imobil bun public, potrivit regulilor
accesorialitii, afar numai dac bunurile mobiliare n cauz nu sunt n domeniul privat sau n
proprietatea privat a unor persoane fizice sau juridice private.
II.11. DEPENDINE ALE DOMENIULUI PUBLIC AFLATE N SITUAII SPECIALE
Sunt apartenente domeniului public (natural sau artificial, dup caz): rezervaiile
naturale, parcurile naturale, monumentele, ansamblurile i siturile arheologice i istorice,
terenurile ocupate de acestea, precum i monumentele naturii.
Spaiul aerian, solul, subsolul, cu bogiile lor, fac parte, potrivit Constituiei 110, din
domeniul public.
Edificiile intr n domeniul public dac sunt dependine ale terenurilor cuprinse n
acest domeniu, fcnd corp comun cu ele, cu titlu de lucrri de art sau construcii accesorii,
107

I.P. Filipescu, Dreptul de proprietate, op. cit. pag. 82, C. Oprian, op. cit. pag. 14.
I.P. Filipescu, op. cit. ediia 1996, pag. 83.
109
M. Waline, op. cit. pag. 14.
110
A se vedea art.136 (al 3) din Constituia Romniei
108

33

precum: farurile, cheiurile porturilor, podurile peste cursurile de ap, fntni, statui sau alte
asemenea lucrri plasate n piee publice.
Edificiile destinate serviciilor publice de nvmnt, cultur, art, sntate, sub
rezerva ca ele s nu fie deinute cu titlu precar nchiriere, concesiune de la o persoan
fizic sau juridic sau de la stat sau de la unitile administrativ teritoriale din al cror
domeniu fac parte, sunt componente ale domeniului public afectat serviciilor publice.
Edificiile afectate cultelor intr n domeniul public naional n cazul: catedralelor i
bisericilor (cu acest statut) patriarhiei, mitropoliilor i episcopiilor i n domeniul public local,
n celelalte cazuri.
Unele sublinieri se impun n legtur cu bunurile comune (res comunes) care prin
valoarea lor sunt neapropriabile sau care sunt destinate folosinei comune. Ele nu trebuie
confundate cu bunurile domeniale, de aceea nu pot fi incluse n domeniul public sau privat al
statului sau unitilor sale administrative.
Aa, de exemplu, lumina, energia necaptat, aerul, apele de ploi n cdere sunt i
rmn comune, nesusceptibile de apropriere individual sau colectiv. Ele se gsesc n mod
natural, n folosina tuturor i nu fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al
unitilor administrativ teritoriale i nici nu pot fi obiect al dreptului de proprietate privat al
persoanelor fizice sau juridice.
Tot astfel, izlazurile, punile i unele poriuni de terenuri mpdurite, care sunt
folosite n comun de ctre locuitori, rmn supuse regimului special pe care l au n prezent,
dac o dispoziie a legii contrar, nu intervine. Ele sunt apartenente proprietii domeniale.
Nu fac parte din domeniul public (ci din cel privat) bunurile vacante i fr stpn,
cum sunt terenurile neocupate, vnatul, petii, produsele mrii (coralii, chihlimbarul, lucrurile
prsite n strad ca inutile sau degradate ori cele pierdute). Codul civil din 1864 prevedea n
mod expres c Toate averile vacante i fr stpn, precum i ale persoanelor care mor fr
motenitori sau ale cror moteniri sunt lepdate, sunt ale domeniului public. Aici Codul
civil menionat folosete sensul larg al noiunii de proprietate public echivalent cu
proprietatea domenial. Prin art. 646, acelai cod adaug c Bunurile fr stpn sunt ale
statului.
Cu privire la motenirile vacante, Noul Cod Civil din 2011 aduce unele precizri n
plus fa de vechea reglementare. Art. 553 al. 2 prevede c motenirile vacante se constat
prin certificat de vacan succesoral i intr n domeniul privat al comunei, oraului sau
municipiului, dup caz, fr nscriere n cartea funciar. Imobilele cu privire la care s-a
renunat la dreptul de proprietate (conform art.562. al 2) se dobndesc fr nscriere n cartea
funciar, de comun, ora sau municipiu, dup caz, i intr n domeniul privat al acestora prin
hotrrea consiliului local. Motenirile vacante i bunurile mobile menionate mai sus, aflate
n strintate, se cuvin statului romn (art.553,al.3).
Noul Cod Civil aduce unele completri i n privina bunurilor fr stpn. Prin
art.941 al.2 prevede c sunt bunuri fr stpn bunurile mobile abandonate, precum i
bunurile care, prin natura lor, nu au proprietar, cum sunt animalele slbatice, fructele de
pdure, ciupercile din flora spontan, plantele medicinale i aromatice. n msura n care
asemenea bunuri nu sunt posedate n condiiile legii, intr n domeniul privat al statului.
n legtur cu anumite bunuri prerile sunt nc mprite, n ceea ce privete
apartenena acestora la un domeniu sau altul al proprietii de stat.
Pdurile, de exemplu, care nu aparin persoanelor fizice sau juridice, nu fac parte,
dup unele opinii, din domeniul public, ci din cel privat al statului, judeelor, oraelor,
comunelor.
De asemenea, potrivit unor opinii111 nu sunt apartenente domeniului public: edificiile
folosite de serviciile administrative: ministere, consilii locale i judeene, prefecturi i
subdiviziuni ale acestora. Ele aparin domeniului privat112.
111
112

Cu privire la aceste opinii a se vedea C. Oprian, op. cit. pag. 16.

Pentru o opinie contrar a se vedea I.P. Filipescu, op. cit. pag. 87.

34

III. MODURI DE CONSTITUIRE A DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLIC

Constituirea proprietii publice a cunoscut o evoluie n timp, care poate fi urmrit
avnd ca punct de reper Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat
ca regii autonome i societi comerciale.
Pn la adoptarea acestei legi (7 august 1990) proprietatea de stat s-a nscut i
dobndit prin unele moduri specifice i anume: naionalizarea, reproducia lrgit,
exproprierea, rechiziia, confiscarea, trecerea n proprietatea statului a unor bunuri.
Constituia din 1948 (art. 6) a permis elaborarea i aplicarea mai multor acte
normative abuzive prin care s-a realizat naionalizarea diferitelor categorii de bunuri
proprietate privat sau trecerea acestora pe diferite ci n proprietatea statului, care au prilejuit
formarea proprietii statului comunist. Dintre acestea pot fi amintite: Legea 119/1948 pentru
naionalizarea ntreprinderilor industriale, bancare, de asigurri miniere i de transporturi;
Decretul nr. 302/1948 pentru naionalizarea instituiilor sanitare particulare; Decretul nr.
232/1948 pentru naionalizarea unor ntreprinderi de ci ferate particulare; Decretul nr.
303/1948 pentru naionalizarea industriei cinematografice i reglementarea comerului cu
produse cinematografice; Decretul nr. 83/1949 pentru lichidarea proprietii moiereti rmas
dup reforma agrar din 1945; Decretul nr. 92/1950 pentru naionalizarea unor imobile.
La formarea acestei mari proprieti au contribuit i actele normative referitoare la
expropriere (Legea nr. 19/1968 privind regimul juridic al terenurilor fr construcii din
perimetrul construibil al municipiilor i oraelor, art. 34 din Legea 58/1974 privind
sistematizarea teritoriului i localitilor urbane i rurale, Decretul nr. 467/1979) n prezent
abrogat prin Legea 33/1994. Potrivit acestui din urm act normativ, terenurile treceau n
proprietatea statului libere de orice sarcini. Exproprierea terenurilor cu sau fr construcii se
fcea pe baza unui decret prezidenial. Celui expropriat i se acorda o indemnizaie113.
Rechiziia114 se aplica n cazuri excepionale i i avea sediul reglementrii n Legea
nr. 10/1974.
Confiscarea putea fi cu caracter de pedeaps complementar, special, ca msur de
siguran i contravenional (Codul penal art. 68 - 70, 112 lit. f, 118, Legea nr. 32/1968
privind contraveniile).
Amenzile penale, impozitele, taxele de timbru.
Dobndirea de ctre stat a unor bunuri din patrimoniul naional cultural n virtutea
Legii nr. 63/1974 care se referea la: bunuri de interes excepional care au putut fi trecute n
proprietatea de stat, prin decret, cu plata despgubirilor corespunztoare; dobndirea prin
113

Vezi Decretul nr. 467/1979, n prezent abrogat.

Pentru actualele reglementri privind rechiziia, ase vedea Legea nr. 45/1994 privind aprarea naional a
Romniei (art. 13).
114

35

donaie sau prin achiziionare cu plat; dobndirea n urma exercitrii dreptului prioritar de
cumprare; dobndirea bunurilor arheologice, trecerea n proprietatea de stat, cu titlu de
sanciune, cnd dobndirea bunurilor se dovedea nelegal.
Dobndirea terenului aferent construciilor nstrinate, cu plata unei despgubiri n
temeiul art. 30 din Legea nr. 58/1974. Era vorba de situaia n care s-a nstrinat construcia,
iar terenul aferent trecea la stat. Dobnditorul construciei dobndea de la stat terenul n
folosin.
Dobndirea unor terenuri n municipii i orae n condiiile art. 58 din Legea nr.
4/1973. n lumina acestei dispoziii, proprietarul terenului ce a putut fi folosit pentru
construirea de locuine avea posibilitatea s constituie o asociaie cu alte persoane, n vederea
construirii de cldiri cu mai multe locuine. Pe data constituirii asociaiei terenul trecea, n
temeiul legii, n proprietatea de stat. Deci, proprietarii locuinelor aveau un drept de folosin
asupra terenului, proprietar fiind statul115.
Dobndirea de ctre stat a unor locuine proprietatea unor persoane, n baza art. 52 din
Legea nr. 4/1973. n sistemul acestei legi membrii unei familii nu puteau deine dect o
singur locuin. Dac ei dobndeau o a doua locuin prin motenire, donaie, prin cstorie
sau pe alte ci, erau obligai s nstrineze una din locuine, n termen de 1 an de la dobndire.
Dac nu se ndeplinea aceast obligaie, una din locuine trecea n proprietatea de stat prin
decizia organului administrativ competent116.
Dobndirea de terenuri agricole de ctre stat, n condiiile art. 45 din Legea nr.
59/1974. n baza legii amintite, terenurile se puteau transmite ntre persoane fizice numai prin
motenire legal, iar motenitorii trebuiau s asigure continuitatea muncilor agricole, avnd
cunotinele necesare muncilor agricole corespunztoare. Dac nu ndeplineau aceste condiii,
terenurile treceau n folosina unor uniti agricole. Terenurile se puteau restitui
motenitorilor, la cerere, n termen de 2 ani, dac ndeplineau cerinele de a continua muncile
agricole. Dac nu se fcea o asemenea cerere, terenul trecea n proprietatea de stat.
Trecerea n proprietatea de stat a unor imobile n temeiul art. 13 din Legea nr. 59/1974
i a Decretului nr. 223/1974. Este vorba de imobile ale persoanelor care au prsit definitiv
ara i care au trecut n proprietatea de stat, dup distinciile legii, cu plat sau fr plat.
Trecerea unor bunuri n proprietatea de stat n temeiul Legii nr. 18/1968. Este vorba de
bunurile persoanelor fizice care au fost dobndite n mod ilicit. Trecerea n proprietatea de stat
se fcea prin hotrre judectoreasc.
III.1. MODURI SPECIFICE DE CONSTITUIRE A DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLIC
DUP ADOPTAREA LEGII NR. 15/1990, PN LA ADOPTAREA NOULUI COD CIVIL (INCLUSIV)

.
Pn la adoptarea Legii nr. 15/1990, naionalizarea a fost principala cale prin care s-a
constituit marea proprietate de stat. n spiritul actualei reglementri constituionale,
naionalizarea este interzis. Art. 44, al. 3 din Constituia Romniei revizuit, prevede expres
c Nimeni nu poate fi expropriat dect pentru o cauz de utilitate public, stabilit potrivit
legii, cu dreapt i prealabil despgubire. Acelai articol, prin al.4 adaug csunt interzise
naionalizarea sau orice alte msuri de trecere silit n proprietate public a unor bunuri pe
baza apartenenei sociale, religioase, politice sau de alt natur discriminatorie a titularilorn
acest sens s-a exprimat i Curtea Suprem de Justiie, artnd c: Naionalizarea nu este
permis n prezent ca mod de dobndire a proprietii pentru c ea contravine regimului
juridic al proprietii stabilit de Constituie117. Este admis numai exproprierea, dar ntre cele
dou moduri exist numeroase deosebiri.

115

n prezent, n temeiul art. 35 al.3 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, proprietarul construciei dobndete
n proprietate acel teren aflat n folosin la data cumprrii construciei.
116
Aceast dispoziie a fost abrogat prin Decretul lege nr. 61/1990 (art.30).
117
Vezi Decizia Curii Supreme de Justiie nr. 4/1992 n M.O., I, nr. 182/1992.

36

Exproprierea pentru cauz de utilitate public este admis i n prezent, ca o cale de

dobndire a dreptului de proprietate public n baza art. 44, al. 3 din Constituia Romniei
revizuit i a Legii speciale nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate
public.118Trebuie s adugm c Noul Cod Civil reitereaz, cu privire la expropriere,
formulrile articolului 44 al. 3 din Constituia Romniei revizuit i ale art.4 din Legea nr.
33/1994 (republicat), privind exproprierea pentru cauz de utilitate public.119
n lumina reglementrilor menionate, exproprierea apare ca un ansamblu de acte i
operaiuni administrative i jurisdicionale prin intermediul crora statul sau unitile
administraiei publice impun cesiunea proprietii unor bunuri imobile aparinnd persoanelor
fizice i juridice cu sau fr scop lucrativ, precum i celor aflate n proprietatea privat a
comunelor, oraelor, municipiilor, judeelor, n scopul de utilitate public i n schimbul unei
indemnizaii juste i prealabile. Este un procedeu specific dreptului public, ce are ca obiect
proprietatea imobiliar.
Utilitatea public se declar de ctre Guvern (pentru lucrri de interes naional) sau de
ctre consiliile judeene (Consiliul local al municipiului Bucureti) pentru lucrri de interes
local.
n concepia Legii nr. 33/1994 art. 6, sunt de utilitate public lucrrile privind:
prospeciunile i explorrile geologice, extractive i prelucrarea substanelor minerale utile,
instalaii pentru producerea energiei electrice, telecomunicaii, gaze, termoficare, ap,
canalizare, instalaii pentru protecia mediului, ndiguiri, deviaii de debite pentru alimentare
cu ap, staii hidrometeorologice, seismice, lucrri de combatere a eroziunii solului, cldirile
i terenurile necesare pentru construcii de locuine sociale 120 sau altor obiective sociale, de
nvmnt, sntate, cultur, sport, administraie public, autoriti judectoreti, aprarea
rii, ordinea public i sigurana naional.
Enumerarea nu are caracter limitativ, astfel c, prin lege, i alte lucrri pot fi declarate
de utilitate public. Ct privete procedura exproprierii pentru cauz de utilitate public,
aceasta a fost inspirat de reglementrile anterioare 121 i de principiile tradiionale ale
dreptului. Aceast procedur este astfel conceput nct s asigure garanii reale dreptului de
proprietate privat. Ea se deruleaz pe parcursul a dou faze distincte: faza administrativ i
faza judiciar.
III.2. Exproprierea pentru cauz de utilitate public
Considerat drept o excepie de la caracterul inviolabil al dreptului de proprietate, ct
i de la caracterul absolut al acesteia, exproprierea pentru cauz de utilitate public este
apreciat a fi cea mai important limitare i cea mai sever restricie a dreptului de
proprietate. Plecnd de la aceste considerente, unii autori au vzut n expropriere mai degrab
un mod de ncetare a acestui drept i nu ca o grav restricionare a sa.122
118

A se vedea Legea 33/1994 cu toate modificrile suferite pn la republicarea n M.Of. nr.472 din 5 iulie
2011.Pentru opiniile doctrinare privind acest mod de dobndire a dreptului de proprietate public, a se vedea
M.L.Belu-Magdo,Exproprierea pentru cauz de utilitate public i efectele exproprierii, n Revista de Drept
Comercial nr.4/1995,pg. 90.
119
A se vedea art.863 aliniatul b.,din Noul Cod Civil Romn.
120

n concepia Legii locuinei nr. 114/1996, prin locuina social se nelege: Locuina care se atribuie cu chirie
subvenionat unor persoane sau familii, a cror situaie economic nu le permite accesul la o locuin n
proprietate sau nchirierea unei locuine din fondul locativ (art. 1 lit. c).
121
Este vorba de art. 34 al Legii nr. 58/1974 i Decretul nr. 467/1979.
122
I.P. Filipescu, Drept civil, Dreptul de proprietate i alte drepturi reale , Ed. Actami, Buc. 1996, pg.
184.Autorul menioneaz c ngrdirele dreptului de proprietate sunt distincte de expropriere i de confiscare,
ultimile ducnd la ncetarea dreptului de proprietate. Ne ntrebm dac exproprierea poate fi analizat ca mod de
stingere a dreptului de proprietate privat sau numai ca un mod de transmitere a dreptului de propritate dintr-un
patrimoniu (privat) n altul (public) o transformare calitativ a dreptului de proprietate. n mod nendoielnic
exproprierea pentru cauz de utilitate public este un mod de dobndire a dreptului de proprietate public, o

37

n ceea ce ne privete, apreciem, alturi de ali autori 123 c aceast tez nu este
valabil, n condiiile n care, aa cum artm la analiza caracerului perpetuu al proprietii,
aceasta nu se pierde prin neuz, viaa sa prelungindu-se prin transmiterea bunului dintr-un
patrimoniu n altul, durnd att timp ct exist bunul.n consecin, exproprierea nu poate
constitui dect o modalitate de transmitere a dreptului de proprietate dintr-un patrimoniu n
altul, sau, cum s-a afirmat n literatura de specialitate 124, o transformare calitativ a
proprietii, din proprietatea privat n proprietate public.
Avnd n vedere c legea fundamental este cea care consacr caracterul inviolabil al
dreptului de proprietate, ea reglementeaz principial i aceast limitare grav a acestui drept
fundamental, art.44 alin. 3 din Constituie dispunnd ca: Nimeni nu poate fi expropriat dect
pentru cauz de utilitate public, stabilit potrivit legii, cu dreapt i prealabil despgubire.
Alineatul 6 al aceluiai articol prevede c despgubirile se stabilesc de comun acord cu
proprietarul sau n caz de divergen, prin hotrre judectoreasc.
n aplicarea prevederilor constituionale a fost adoptat Legea nr.33 din 1994 privind
exproprierea prin cauz de utilitate public125, act normativ ce stabilete bunurile care pot face
obiectul exproprierii, condiiile necesare a fi ndeplinite pentru a se face declaraia de utilitate
public i declararea acesteia, msurile premergtoare, atribuii ale instanelor de judecat n
legtur cu procedura exproprierii precum i modalitatea de stabilire i acordare a
despgubirilor.Noul Cod Civil reitereaz, cu privire la expropriere, formulrile regsite n art.
44 alin. 3 din Constituie i art.4 din Legea nr. 33 din 1994, privind exproprierea pentru cauz
de utilitate public.126
n literatura de specialitate, exproprierea pentru cauz de utilitate public a fost
definit ca fiind un ansamblu de acte i operaiuni jurisdicionale prin care statul i unitile
administrativ teritoriale impun, n mod forat, transferul unor bunuri imobile aflate n
proprietatea persoanelor fizice sau juridice, cu sau fr scop lucrativ precum i cele aflate n
proprietate privat a comunelor, municipilor, oraelor sau judeelor, n caz de utilitate public
i n schimbul unei indemnizaii juste i prealabile.127
Corespunznd unei nevoi sociale, considerat mai presus de interesul protejrii unui
drept de proprietate individual i fiind reglementat i prin legea fundamental a rii i
detaliat de asemenea prin lege, exproprierea pentru cauz de utilitate public constituie o
limitare a dreptului de proprietate existent n cvasitotalitatea sistemelor de drept
contemporane, fiind de asemenea recunoscut i de Protocolul nr. 1 adiional la Convenia
european a drepturilor omului, astfel nct, simpla ei existen, nu este de natur a expune
statul romn la pronunarea unor soluii de condamnare din partea naltei instane europene de
la Strasbourg.128
III.3. Bunurile supuse exproprierii
Art. 2 diin Legea nr. 33/1994 stabilete c pot fi expropriate bunurile imobile,
proprietatea persoanelor fizice sau juridice, precum i cele aflate n proprietatea privat a
spune n mod cert art. 863 Cod civil, care menioneaz printre modurile de dobndire a dreptului de proprietate
public, exproprierea.
123
I.P.Filipescu, op.cit.pg.191.
124
Monna Lisa Belu Magdo,Exproprierea pentru cauz de utilitate public i efectele exproprierii n Revista de
Drept comercial nr. 4|1995,pg.90.
125
Publicat n Monitorul Oficial, nr.139 din 2 iunie 1994.
126
Legea nr. 33 din 1994 , a fost republicat n Monitorul Oficial nr. 472 din 5 iulie 2011.
127
L.Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnica, Bucureti, pg. 104.
128
n acest context se cuvine s remarcm necesitatea unei campanii de educa ie juridic a cet enilor Romniei
care s aduc acestora la cunotin c, acest instan supranaional nu constituie un for guvernat de legi
speciale care s protejeze prioritar interesele particulare, ci un mecanism subsidiar de control care nu se
substituie dreptului intern,ci are rol de al completa i de a-i remedia lacunele i slbiciunele.

38

comunelor, municipiilor, oraelor sau judeelor129 Acest text conine, n opinia noastr, un
principiu, acela c pot fi expropiate numai bunurile imobile, proprietate privat, excluzndu-le
din acestea pe cele aparinnd statului i avnd acest regim juridic, pentru suficientul motiv ca
statul, n calitate de proprietar, are dreptul ca prin puterea sa exprimat de organul competent,
s afecteze unei utiliti publice oricare dintre bunurile imobile care i aparin. Urmare a
acestei afectaiuni, imobilul respectiv nceteaz a mai fi obiect al dreptului de proprietate
public.130
ntruct art. 2 din Legea nr. 33 din 1994 dispune c sunt expropriate i bunurile
imobile aflate n proprietatea privat a comunelor, oraelor, municipiilor i judeelor, apeciem
c n caz, exproprierea poate interveni numai cnd utilitatea public se declar pentru lucrri
de interes naional, pentru cazul n care declaraia de utilitate public privete lucrurile de
interes local gsindu-i aplicare argumentul expres anterior.
Procedura exproprierii
Consecinele negative ale exproprierii fiind imposibil de negat i de nlturat,
legiutorul a dorit totui s evite agravarea situaiei proprietarilor aflai de aceast msur,
prevznd n mod minuios procedura n urma creia bunul este transferat din proprietate
public n proprietate privat.
Procedura amiabil
nainte de a ncepe procedura exproprierii, cei interesai pot conveni asupra modalitii
de transfer a dreptului de proprietate, a cuantumului i naturii despgubirilor, nelegere ce
previne chiar declanarea acestei procedure, fiind vorba mai exact, despre o convenie ce
poate intervene ntre virtualul expropriat, chiar pe parcursul procesului de expropriere.
Utilitatea public
Potrivit art.3 din legea nr.33 din 1998, exproprierea poate fi hotrt de instanele de
judecat numai dup ce utilitatea public a fost declarat potrivit normelor legale n materie.
Utilitatea poate fi de interes naional sau de interes local, criteriu n funcie de care se
stabilete i organul competent a o declara, acesta fiind guvernul n primul caz i consiile
judeene pentru a doua situaie, n cazuri excepionale, existnd i posibilitaea declarrii prin
lege.131
nainte de a se face declaraia de utilitate public se efectueaz o serie de cercetri
prealabile, cercetri care vor urmri dac bunul vizat justific un interes naional sau local,
dac lucrrile preconizate nu pot fi efectuate pe alt cale dect prin expropriere.
n ceea ce privete natura juridic a declaraiei de utilitate public, aceasta este un act
administrative care declaneaz procedura exproprierii.132
Msuri premergtoare exproprierii
Ulterior declarrii utilitii publice, expropriatorul va executa planurile cupriznd
imobilele susceptibile de a fi expropriate cu indicarea numelor proprietarilor i a ofertelor de
despgubire., pe care le va depune la consiliul local n a crei raz teritorial se afl imobilul
pentru a fi communicate titularilor drepturilor reale asupra bunurilor n legtur cu care s-a
fcut declaraia de utilitate. Cu privire la aceast documentaie proprietarii pot face
ntmpinare n termen de 45 de zile de la primirea notificrii, care urmeaz a fi solu ionat de
o comisie constituit prin hotrre de Guvern, respective prin deciziei a delegaiei permanente
a Consiliului Judeean.
mpotriva hotrrii comisiei se poate formula contestaie n baza procedurii
reglementate de Legea 554 din 2004 a contenciosului administrative, competent fiind Curtea
de Apel pe a crei raz teritorial se afl imobilul n cauz.
129

Ase vedea L.Giurgiu. Consideraii n legtur ce Legea 33 din 1994 privind exproprierea pentru cauz de
utilitate public.
130
A se vedea n acest sens Liviu Pop, Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale, Edit.Lumina
Lex,Bucureti, 1996.pg.43.
131
Este cazul exproprierii unor lcauri de cult, monumente, ansambluri i siteuri istorice, cimitire, alte
aezminte de valoare naional deosebit sau localiti rurale ori urbane n ntregime.
132
A se vedea L.Giurgiu.op.cit.pg.16.

39

Procedura n faa instanei de judecat

Art. 21 din Legea nr.33 din 1994, statund c exproprierea este hotrt de instana de
judecat, stabilete att competena material, care aparine tribunalului 133,ct i cea teritorial,
respective n raza teritorial as crui este situat imobilul.
Pri n acest proces sunt procurorul, proprietarul i ali titular de drepturi reale asupra
imobilului vizat de exproprietar i orice alt persoan care poate justifica un interes.134
Rolul tribunalului n aceast faz a procedurii este redus, instana de judecat putnd
aviza sau nu lucrrile facute n scopul exproprierii, far a aborda fondul problemei, a crei
rezolvare exclusiv a aparinut organismelor administrative.
Pe lng dispoziia expres de expropriere, hotrrea pronunat de instana de
judecat va conine i dispoziii referitoare la dreapta i prealabila despgubire, aceasta din
urm trebuind s cuprind valoarea real a imobilului, cumulat cu prejudicial cauzat
proprietarului prin msura luat i s se ncadreze ntre oferta expropriatorului i suma
solicitat de expropriat.
III.4. EFECTELE EXPROPRIERII
a) imobilul expropriat trece din proprietatea privat n proprietatea public, prin
hotrre judectoreasc, liber de orice sarcini, efect ce se produce n momentul ndeplinirii de
ctre expropriator a obligaiilor impuse de ctre instan (plata despgubirilor), fr de care
nendeplinirea acestor obligaii n termenul prevzut de lege s aib vreun efect asupra
hotrrii de expropriere.135
b) toate drepturile reale principale136constituite asupra bunului expropriat,
concesionarea i atribuirea n folosin se sting prin expropriere, momentul stingerii fiind de
asemenea cel al plii despgubirilor i nu al pronunrii hotrrii irevocabile.
c) se sting orice alte drepturi dobndite de alte persoane asupra imobilului expropriat
(locaiune, concesiune, arend).
d) dreptul de ipotec i privilegiile constituite asupta imobilului expropriat se
strmut asupra despgubirilor stabilite de ctre instan, efect ce constitue n acelai timp un
nou caz de subrogaie real cu titlul particular.
e) n patrimoniual persoanelor a cror bunuri imobile expropriate sunt vizate de
hotrrea de expropriere, se nate un drept de crean asupra despgubirilor acordate ca o
consecin asupta exproprierii.
f) pe baza titlului executoriu eliberat de ctre instana de judecat, n temeiul
ncheierii care constat ndeplinirea obligaiei privind despgubirea, se realizeaz punerea n
posesie a expropriatului.137
133

n cazul n care imobilul a fost preluat n urma demolrii construciilor n baza unui act normativ (H.G. nr. 556
din 1999) care nu ndeplinete condiiile pentru a putea fi socotit act de expropriere, s-a decis c revendicarea
imobilelor preluate de facto, menionate n listele anex la aceasta, se face la instan a de drept comun iar nu la
tribunal- sentina nr. 624 din 21.10 1997 Tribunalului Bucureti, Culegere de practic juridic a Tribunalului
Bucureti pentru anii 1994-1997, Editura ALL BECK, Bucureti,1998, pg. 326.
134
Participarea procurorului la judecat nu este necesar n toate litigiile declan ate de procedura de expropriere.
n acest sens, Curtea de Apel Bucureti a stabilit ntr-o spe, c dac imobilul a crui restituire formeaz
obiectul litigiului a fost expropriat nainte de intrare n vigoare a Legii 33 din 1994, ac iunea formulat trebuie
calificat drept o aciune n revendicare de drept comun, astfel nct participarea procurorului nu este obligatoriedecizie nr.27A din 3.05.1996 publicat n Culegere de practic juridic civil a Cur ii de Apel Bucure ti, 19941998, Editura ALL BECK,Bucureti,1999, pg.177.
135
E.Chelaru, Curs de drept civil, Drepturile reale principale, Editura ALL BECK,Bucureti 2000, pg. 32.
136
Servituile naturale i cele legale nu se vor stinge iar cele stabilite prin fapta omului se sting numai n msura
n care devin incompatibile cu situaia natural i juridic a obiectului urmrit prin expropriere.
137
Cnd exproprierea are ca obiect terenuri cutivate, punerea n posesie a expropriatului va avea loc numai dup
ce recolta a fost culeas, cu excepia situaiilor de extrem urgen , definite ca atare de lege, i a cazului n care
contravaloarea recoltei a fost inclus n preul despgubirii.

40

III.5. MSURILE DE PROTECIE A EXPROPRIATULUI

n afara de reglementarea menionat a procedurii de expropriere, n scopul protejrii
intereselor expropriatului, legiutorul a impus trei msuri de protecie a persoanelor afectate de
expropriere.
a) dac imobilul expropriat este oferit pentru nchiriere naintea utilizrii n scopul
pentru care a fost expropriat, iar expropriatul este n situaia de a-l utilize, el are un drept
prioritar la inchiriere pentru perioada de timp dintre punerea n posesie i momentul utilizrii
(art. 33 din 1994).
b) Proprietarul expropriat are de asemenea dreptul de a cere i obine retrocedarea
imobilului expropriat, dac acesta nu a fost utilizat n termen de un an pentru realizarea
scopului n considerarea caruia a fost preluat138 i nu s-a facut o nou declaraie de utilitate
public (art. 35 din Legea 33 din 1994).
Cererea de retrocedare se adreseaz de ctre expropriat tribunalului care a hotrt
exproprierea, instan care, constatnd ndeplinite condiiile menionate poate hotr
retrocedarea imobilului ctre cel expropriat (sau succesorilor acestuia), contra unui pre ce nu
poate fi mai mare dect despgubirea acordat la exproprierea, actualizat.139
c) n cazul n care lucrrile pentru a cror executare s-a dispus exproprierea nu au fost
ncepute i realizate iar expropriatorul s-a hotrt s nstrineze imobilul, legea recunoate
expropriatului un drept prioritar la cumprarea imobilului ce are natura unui adevrat drept de
preemiune.
n vederea realizrii acestui drept, expropriatorului este obligat s comunice n scris
fostului proprietar oferta sa de nstrinare, care este irevocabil n termenul de 60 de zile de la
data comunicrii, preul de cumprare neputnd fi mai mare dect despgubirea actualizat.
Contractul de nstrinare a imobilului nchiriat de expropriator cu nclcarea dreptului
de peempiune este lovit de nulitate relativ, fiind vorba despre o norm juridic ce protejeaz
un interes particular.
Cei interesai pot conveni asupra modului de transfer al dreptului de proprietate, ct i
asupra cuantumului i naturii despgubirii, cu respectarea condiiilor legale de fond, form,
publicitate. n cazul cesiunii amiabile, nu se declaneaz procedura de expropriere propriu zis - acordul dintre pri avnd semnificaia unei vnzri imobiliare (art. 4).
Dac acordul asupra transferului dreptului de proprietate nu se realizeaz, se declar
utilitatea public de ctre autoritile menionate mai sus. Declaraia de utilitate public este
un act adminstrativ prin care o anumit lucrare dobndete caracter special de lucrare de
interes general supus regimului exproprierii. Odat adus la cunotina public (M.O. sau
afiare la Consiliul local) declaraia de utilitate public declaneaz procedura exproprierii (la
cererea exproprietarului). Competent este instana (tribunal judeean sau al municipiului
Bucureti) n raza creia se afl imobilul propus pentru expropriere.
Rechiziia este de asemenea un mod de dobndire a dreptului de proprietate public,
ce se aplic n cazuri excepionale, prevzute n prezent de art. 13 din Legea nr. 45/7 iulie
1994 privind aprarea naional a Romniei.
Confiscarea i are temeiul juridic n dispoziiile Codului penal sau a Legii nr. 32/24
noiembrie 1968 privind regimul contraveniilor aa cum a fost modificat prin Ordonana
Guvernului nr. 12/1994. De asemenea, H.G. nr. 415/1992 i H.G. nr. 662/1991 privind modul
de valorificare a bunurilor care au devenit proprietate de stat potrivit legii (modificat prin
H.G. nr. 167/1994) se refer la bunurile dobndite prin confiscare, cu excepia celor confiscate
138

n termen de un an de care face vorbire actul normativ este necesar s se nceap lucrrile n vederea crora sa facut exproprierea i nu s se finalizeze aceste lucrri.
139
n acest sens s-a pronunat cu Curtea Suprem de Justiie prin decizia nr. 2255 din 1996, publicat n Dreptul
nr. 6 din 1997 , pg.111.

41

prin hotrri judectoreti. Constituia Romniei revizuit prevede, cu privire la acest mod, c:
bunurile destinate, folosite sau rezultate din infraciuni ori contravenii, pot fi confiscate
numai n condiiile legii.(art.44 al 9)
Impozitele i taxele de timbru sunt, de asemenea, o surs de alimentare a
patrimoniului domeniului public. Cu privire la acestea au fost adoptate numeroase acte
normative dintre care amintim: Legea nr. 27/1994 privind impozitele i taxele locale; Legea
nr. 34/1994 privind impozitele pe venitul agricol; Ordonana Guvernului nr. 8/1955 cu privire
la taxele de timbru - abrogat prin Legea nr. 77/1995; Ordonana Guvernului privind stabilirea
taxelor de timbru pentru activitatea notarial; Ordonana Guvernului nr. 32/1995 privind
timbrul judiciar; Ordonana Guvernului nr. 24/1995 pentru modificarea i completarea
reglementrilor privind impozitele pe venitul agricol i impozitele i taxele locale; Legea nr.
69/1993 privind instituirea taxei pentru folosirea terenurilor proprietate de stat n alte scopuri
dect pentru agricultur i silvicultur.
n legtur cu modul de constituire a domeniului public se impun unele precizri n
legtur cu ncorporarea bunurilor n domeniul public, care poate avea loc prin: achiziie,
afectaiune i delimitare.
Achiziia se realizeaz prin acte sau fapte de drept civil sau administrativ. Actele de
drept civil cum ar fi: cumprarea, schimbul, donaia, legatele, sunt supuse condiiilor
prevzute de legea civil, care, dup caz va fi completat cu dispoziii administrative,
restrictive impuse de natura i afectaiunea bunului (cum sunt cele privitoare la autorizaiile
prealabile). Sunt supuse, de asemenea, regimului de drept civil achiziiile realizate prin fapte
juridice cum sunt: uzucapiunea, accesiunea, comasarea. Actele administrative cu titlu oneros
cum sunt: exproprierea, rechiziia, contractele administrative sunt reglementate de normele
dreptului administrativ.
Sunt asimilate cu achiziiile, ca modaliti de cretere a domeniului public i
investiiile realizate n condiiile legii.
Afectaiunea unui bun la domeniul public este de asemenea o important modalitate
de ncorporare a bunurilor n acest patrimoniu. Ea poate fi expres, sub forma unei decizii
administrative unilaterale (n general cu ndeplinirea anumitor formaliti) sau sub forma unui
contract administrativ.
Afectaiunea poate fi i implicit, cnd rezult indirect din alte acte cum sunt:
concesiunea, decizia executrii unor lucrri, declararea utilitii publice.
Indiferent de forma pe care o mbrac, este obligatorie utilizarea efectiv a bunurilor
n concordan cu obiectul afectaiunii.
Afectaiunea nu privete domeniul public natural (creat prin fenomene fizice naturale)
ci numai domeniul public artificial, n cadrul cruia pot interveni schimbri ale afectaiunii.
Dac bunul aparine aceluiai proprietar, schimbarea o poate face acesta. Dac ns bunul
aparine unor persoane fizice diferite, schimbarea afectaiunii nu se poate face dect prin lege.
Un bun afectat domeniului public artificial poate fi dezafectat i trecut n domeniul privat al
statului sau al oraelor, comunelor, judeelor, dar numai prin lege ori n baza legii, transmis
prin acte juridice n proprietatea privat a persoanelor fizice sau juridice private.
Delimitarea, ca posibilitate de ncorporare a bunurilor n domeniul public apare ca un
act unilateral, pur declarativ, ntemeiat pe constatarea datelor fizice provenind de la
administraia competent i prin care se tinde la fixarea limitelor domeniului public fa de cel
privat, precum i fa de proprietarii particulari, cnd acetia o cer.
III.6. MODURI DE DOBNDIRE
REGLEMENTATE DE NOUL COD CIVIL

DREPTULUI

DE

PROPRIETARE

PUBLIC,

42

Dup adoptarea i intrarea n vigoare a Noului Cod Civil, identificarea modurilor de

dobndire a dreptului de proprietate public se face prin compararea art. 863 din Noul Cod
Civil cu art. 7 din Legea 213/1998 al crui coninut l-a preluat, n cea mai mare parte.
Potrivit atr. 863 din Noul Cod Civil, dreptul de proprietate public se dobndete:
a)prin achiziie public, efectuat n condiiile legii; b)prin exproprierea pentru cauz de
utilitate public, n condiiile legii; c)prin donaie sau legat acceptat n condiiile legii, dac
bunul, prin natura lui sau prin voina dispuntorului, devine de uz sau de interes public; d)prin
convenie cu titlu oneros, dac bunul, prin natura lui sau prin voina dobnditorului devine de
uz sau de interes public; e)prin transferul unui bun din domeniul privat al statului n domeniul
public al acestuia sau din domeniul privat al unei uniti administrativ- teritoriale, n domeniul
public al acesteia, n condiiile legii; f)prin alte moduri stabilite de lege.
Din prezentarea fcut rezult c dreptul de proprietae public are, ca fundament al
dobndirii sale acte juridice cu titlu oneros (n majoritatea covritoare a cazurilor) dar i acte
juridice cu titlu gratuit (legate, donaii). De asemenea, se poate observa c enumerarea fcut
nu are caracter limitativ, astfel c i alte moduri dect cele prevzute de art.863 din Noul Cod
Civil pot constitui ci de sporire a bunurilor apartenente proprietii publice. Iar prin
raportarea la art. 7 din Legea 213/1998, abrogat de Noul Cod Civil trebuie precizat c s-a
renunat la legiferarea uneia dintre modalitile tradiionale de dobndire a dreptului de
proprietate public i anume dobndirea pe cale natural (respectiv prin accesiune imobiliar
natural n cazul n care bunul principal aparine proprietii publice) De altfel, nici n vechea
reglementare acest mod de dobndire a proprietii publice nu avea o conotaie legal foarte
clar. Oricum, prin efectul accesiunii imobiliare naturale, titularii dreptului de proprietate
public pot deveni beneficiari ai acestui mod de dobndire a dreptului de proprietate (cum ar
fi n cazul aluviunilor, avulsiunilor, accesiunii naturale asupra animalelor).
Cu privire la acest mod de dobndire a dreptului de proprietate public (abandonat de
Noul Cod Civil) s-a mai ridicat i problema clarificrii modalitii prin care titularii dreptului
de proprietate public, culeg fructele produse de bunurile publice, avnd n vedere c acest
mod special de sporire a fondului proprietii publice nu este menionat expres de lege. Ideea
care s-a cristalizat n teorie i practic conduce la concluzia c nu se impune un asemenea
mod distinct de dobndire a dreptului de proprietate public, atta timp ct fructele (i prin
analogie productele) se culeg n temeiul dreptului de proprietate public, legal constituit.
Dobndirea dreptului de proprietate public prin acte juridice cu titlu oneros.
Ideea dobndirii dreptului de proprietate public prin acte juridice nu este nou. i n
vechea reglementare gsim ca moduri de dobndire a dreptului de proprietate public, actul
juridic, cu titlu gratuit (donaia, legatul) sau cu titlu oneros (contractele de achiziii publice).
Ce aduce nou Codul Civil actual este, reglementarea posibilitii de dobndire a dreptului de
proprietate public prin convenii cu titlu oneros, dac bunul, prin natura lui sau prin voina
dobnditorului, devine de uz ori de interes public. Fiind cu titlu oneros, asemenea acte
translative de proprietate presupun plata unui pre de ctre dobnditorul bunului. Problema
care se poate ridica este dac titularii dreptului de proprietate public pot participa att la
ncheierea contractelor comutative, ct i aleatorii. Contractele comutative se caracterizeaz
prin previziunea existenii i ntinderii prestaiilor, n momentul ncheierii acestora. Avnd n
vedere gradul de certitudine sporit al acestor contracte, ele apar mai frecvent ca moduri de
dobndire a dreptului de proprietate public (sub forma contractelor de vnzare-cumprare,
schimb,antrepriz, etc). n privina vnzrii-cumprrii trebuie subliniat calitatea special a
uneia din pri (stat sau unitate administrativ-teritorial) astfel c aplicabile vor fi dispoziiile
speciale, n materie, cum ar fi OUG nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie
public, prin respecatrea unor proceduri speciale.
Ct privete contractul de schimb, acesta poate constituie mod de dobndire a
dreptului de proprietate public mai ales n raporturile statului sau unitilor administrativteritoriale cu subiectele de drept privat. Printr-un contract de schimb titularii dreptului de
proprietate public ar putea transmite dreptul asupra unui bun imobil, aflat n domeniul privat,
43

n schimbul unui bun ce aparine unui subiect de drept privat. Important este ca bunul primit
n schimb de ctre subiectul de drept public s fie apt s satisfac uzul sau interesul
public.Dac aceast condiie nu este satisfcut, schimbul poate avea loc, dar bunul dobndit
pe aceast cale va intra n domeniul privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale cu
toate consecinele juridice care decurg de aici.
Contractul de schimb nu ar putea avea ca obiect material un bun aparinnd
domeniului public al statului sau unitilor administrativ-teritoriale, avnd n vedere c dat
fiind caracterul lor inalienabil, aceste bunuri nu pot forma obiectul unor nstrinri.
De asemenea, dac se pune problema transmiterii dreptului de proprietate public
asupra unui bun al su n domeniul public al unitilor administrativ-teritoriale, aceast
operaiune se va realiza n temeiul unui act administrativ i nu n baza unui contract de schimb
care, prin ipotez s-ar ncheia ntre cele dou subiecte de drept public.
Contractele aleatorii pot deveni modaliti de dobndire a dreptului de proprietate
public140, dar ele se ncheie mai rar i cu mai multe precauii. Aceasta ntruct contractele
aleatorii conin prin natura lor sau prin voina prilor, elemente ce depind de evenimente
viitoare i nesigure n ndeplinirea lor. Fiind sub semnul hazardului, asemenea contracte
presupun riscul unei pierderi sau a unui ctig, cel puin pentru una dintre prile contractului.
De aceea, ncheierea lor reclam din partea titularilor dreptul de proprietate public o evaluare
atent, minuioas, pentru a evita eventualele prejudicii cauzate patrimoniului public. Aa
fiind, asemenea contracte ar fi oportune atunci cnd riscurile juridice sunt asumate de pr ile
contractante- subiecte de drept privat.
Dobndirea dreptului de proprietate public prin acte juridice cu titlu gratuit.
Din enumerare fcut de art. 863 din NCC, desprindem i posibilitatea dobndirii
dreptului de proprietate public prin acte cu titlu gratuit: donaia i legatul. Sunt moduri de
dobndire reglementate de art 7 din Legea nr. 213/1998 (preluat aproape integral de ctre
Noul Cod Civil)
i n vechea dar i n noua reglementare condiia ce se impune este ca acceptarea
acestora s se fac n condiiile legii141, iar bunul dobndit fie prin natura lui, fie prin voina
dispuntorului s fie apt a servi uzului sau interesului public.
Dobndirea dreptului de proprietate prin transferul unui bun din domeniul privat al
statului n domeniul public al acestuia sau din domeniul privat al unei uniti administrativteritoriale n domeniul public al acesteia.
n ambele variante de transfer al unui bun din domeniul privat n domeniul public se
cer ntrunite, anumite condiii legale. Aceste condiii sunt reglementate de Legea nr.213/1998.
Art. 8 al. 1 din legea menionat prevede c trecerea din domeniul privat al statului sau
unitilor administrativ teritoriale, n domeniul public al acestora se face prin hotrre a
Guvernului, a Consiliului Judeean, a Consiliului General a municipiului Bucureti, ori a
Consiulului local . n condiiile art.8 al.2 din legea menionat, hotrrea de transfer a
bunurilor poate fi atacat, n condiiile legii, la instana de contencios administrativ
competent n a crei raz teritorial se afl bunul.
Anumite precizri se impun n legtur cu trecerea n domeniul public a unor bunuri
din patrimoniul societilor comerciale la care statul sau unitatea administrativ-teritorial este
acionar. n cazul artat trecerea se poate face numai cu plata i cu acordul adunrii generale a
acionarilor societii comerciale respective. n situaia n care nu s-a obinut acordul adunrii
generale iar trecerea bunului n domeniul public este de strict necesitate, se va urma calea

140

Art.863 din Noul Cod Civil Romn, enumernd modalitile de dobndire a dreptului de proprieatte public,
reine conveniile cu titlu oneros fr a face vreo distincie ntre contractele comutative i cele aleatorii.
141
Pentru bunurile ce urmeaz a intra n domeniul public naional, acceptarea se face de ctre Guvernul
Romniei, iar pentru bunurile ce urmeaz a intra n domeniul public jude ean sau local, acceptarea se face de
ctre Consiliul Judeean sau local, dup caz

44

exproprierii pentru cauz de utilitate public, un mod de dobndire a dreptului de proprietate

public distinct i care va urma o procedur special prevzut de lege.142
SINTEZ DE PRACTIC JUDICIAR
Spea nr.1
Domeniul public. Inaplicabilitatea regimului juridic prevzut de Codul civil din 1864.
n nelesul art. 475. Cod civil din 1864, bunurile sunt numai acele lucruri susceptibile
de a fi obiectul unui drept privat. Lucrurile afectate uzului obtesc (de pild cele enumerate de
art. 476 i 478 Cod civil din 1864) ct timp aceast destinaie subzist, exced nelesului
artat1. Ele sunt apartenente domeniului public i, ntruct fac exclusiv juridic imous de
dreptul public (i nu dreptului privat). Ca atare, din punctul de vedere al art.5. Cod civil din
1864, cu privire la ele nu se poate deroga prin convenii sau acte juridice unilaterale.
ntr-o spe, avnd ca obiect revendicarea n proprietatea privat a unei plantaii situat
pe un drum de acces la o fntn public, n recurs a fost respins aciunea 2, cu motivarea c
titlurile invocate de pri, provenite de la autori diferii, sunt inapte de a conferi prilor
drepturi private asupra bunului revendicat. Soluia concord principiilor enunate, n temeiul
crora drepturile private constituite asupra unor bunuri proprietate public sunt lovite- n
temeiul art. 5 Cod civil din 1864- de nulitate absolut. Asemenea drepturi nu poart asupra
unor bunuri n nelesul art. 475 Cod civil din 1984.
Spea nr. 2
Domeiul public. Strzi nfundate. Cile de aprare a folosinei acestora.
n sensul art. 9 din Legea nr. 13/1974, strzile sunt drumuri publice, iar potrivit art. 5
din Legea nr. 18/1991 aparin domeniului public, regim juridic care rmne aplicabil i
strzilor nfundate3. n consecin, asemenea bunuri sunt apartenente proprietii publice, care
fiind sustras regulilor proprietii private, nu este supus normelor Codului civ. referitoare la
proprietate, ci unor principii proprii, crmuite de o legislaie special (art. 475 alin. 2 C civ.).
Astfel, dei proprietatea public parine statului sau unitilor administrativ -teritoriale (art.
135 alin. 3 din Constituia Romniei), aceti titulari nu sunt proprietari propriu-zii. Usus
aparine publicului; fructus nu exist, iar abusus, datorit inalienabilitii domeniului public
(art. 135 alin. 5), nu-i posibil4. Ca atare, cu unele excepii 5, titularii domeniului public n-au
dect un drept de paz, de administrare i de supraintenden6. Corelativ, usus nu se atribuie
exclusiv i absolut unei anume persoane (cum prevede art. 480 C civ. ), ci ntregului public,
subiect ce este ns abstract i nedeterminat.
n esen, drepturile asupra bunurilor din domeniul public nu sunt echivalente
dreptului de proprietate (n sensul Codului civil). Cu toate acestea, s-a admis c aprarea
domeniului public se poate face prin mijloacele dreptului civil 7,i astfel, titularii au facultatea
de a se opune nclcrilor din partea particularilor prin aceste mijloace, dac le prefer cii
administrative8. Socotim ns c o asemenea posibilitate este exclusiv subsidiar i nu are
aplicare pentru public, ca beneficiar usus. n principal, se impune, ca mijloc de aprare calea
administrativ, decis n baza unor interdicii i sarcini prevzute n folosul domeniului
public, prin Legea drumurilor nr. 13/1974. Aceasta, n art 23 interzice lucrrile care ar duce la
restricii de circulaie sau la nchiderea acesteia, iar prin art. 27 alin. 2 oblig pe beneficiar s
142

A se vedea art.863 lit. b.

A se vedea M. Cantacuzino, Elementele dreptului civil, 1921,p.39.
2
Curtea de Apel Suceava, dec. civ. nr. 975/1995 (republicat) prin care a fost casat decizia civil nr. 310/1995 a
Tribunalului Botoani (care admisese aciunea)
3
A se vedea C. Hamangiu, N. Gerogescu, Codul civil adnodat, vol. VI, Bucureti, 1930, p. 34.
4
A se vedea A. Colin, H. Capitant, Curs de drept civil francez,(traducere) Bucureti, 1940, p. 919
5
A. Colin, H. Capitant,op. cit. p. 922.
6
Ibidem.
7
A se vedea, I. Filipescu, Domeniul public i privat al statului i al unitilor teritoriale administratrve, n Dreptul
nr. 5-6/1994,p. 82.
8
A. Colin, H. Capitant, op. cit. p. 1295.
1

45

le desfiineze sau atunci cnd refuz, desfiinarea o face organul care are n administrare
drumul respectiv. Desigur n msura n care asemenea mijloace rmn neeficace, se poate
concepe recurgerea la mijloacele dreptului civil. Publicul, ca beneficiar de usus, nefiind un
posesor nu are ns exerciiul aciunilor posesorii i, cu att mai mult, al revendicrii. Este
ns posibil, ca un subiect determinat din sfera publicului s fie vtmat, prin fapta
particularilor, n exerciiul lui usus, ipotez ce-i deschide, credem, calea administrativ
prevzut de Legea nr. 13/1974. Eventualul refuz de rezolvare a cererii sale poate fi socotit un
refuz nejustificat n sensul art. 1 din Legea nr. 29/1990, susceptibil de atac dup procedura
contenciosului administrativ.
n lumina tuturor acestor considerente, socotim nelegal o decizie prin care s-a
recunoscut unui locuitor de pe o strad nfundat, dreptul de a cere n justiie obligaia
celorlali locuitori ai strzii de a readuce pe vechiul amplasament gardurile, prin a cror
mutare, a ngustat strada9.
Spea nr. 3
Proprietatea public a statului. Determinare
Domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute la art. 135 alin. 4 din
Constituie, din cele prevzute la pct.1 din anexa Legii nr.213/1998, precum i din alte bunuri
de uz sau interes naional, declarate ca atare prin lege.
Legea constituie singurul instrument juridic de determinare a apartenenei unui bun
la domeniul public al statului.n lipsa unei reglementri, nu se poate atrbui bunului natura de
bun aparinnd domeniului public al statului cu toate consecinele ce deriv din aceast
calificare.
Secia de contencios administrativ, decizia nr.3224 din 29 octombrie 2002
Societatea comercial P SRL a chemat n judecat Ministerul Culturii i Cultelor
pentru a se dispune anularea ordinului su nr. 2543 din 6 iunie 2001, ca nelegal.
n motivarea aciunii, reclamanta a artat c n baza prevederilor Legii nr. 99?1999,
Legii nr. 133/1999 i a Ordinului nr. 1/2000 emis de Preedintele Oficiului Naional al
Cinematografiei a demarat procedura pentru cumprarea a dou sli de cinematograf, deinute
n temeiul unui contract de nchiriere i respectiv a unui contract de asociere n participaiune;
cererea de cumprare a fost acceptat de ctre RA DEF- Romnia care, printr-o adres, a
confirmat faptul c reclamanta ndeplinete condiiile legale pentru a beneficia de prevederile
ei; n consecun, societatea a efectuat mai multe investiii n cele dou obiective; dar, ulterior,
procedura a fost interpretat n mod unilateral de ctre regie care a invocat incertitudinea
regimului juridic al acestor bunuri imobile; prtul a emis ordinul atacat, care exclude fr
temei legal, slile de cinematograf din sfera bunurilor ce pot fi vndute persoanelor
ndreptite, considerd eronat c ele aparin domeniului public al statului.
Curtea de Apel Braov, Secia comercial de contencios administrativ, prin sentina
civil nr. 253/F din 20 noiembrie 2001, a admis aciunea. S-a reinut c din moment ce, la data
adoptrii Legii nr. 133/1999, reclamantei i s-a creat dreptul de a cumpra activele deinute n
calitate de beneficiar a unui contract de nchiriere sau de asociere n participaiune, realizare
acestui drept nu-i poate fi paralizat prin includerea spaiilor respective intr-o anumit
categorie de bunuri.
C, n raport de prevederile Legii nr. 213/1998, slile de cinematograf aflate n
administrarea Oficiului Naional al Cinematografiei, prin intermediul Regiei Autonome a
Distribuiei i Exploatrii Firmelor- Romnia Film, nu fac parte din domeniul public, ci din
patrimoniul regiei autonome, aa nct ele pot fi vndute.
mpotriva sentinei a declarat recurs prtul Ministerul Culturii i Cultelor susinnd
cde vreme ce patrimoniul cinematografiei naionale cuprinde i cinematografele aflate n
9

Curtea de Apel Suceava, dec. civ. nr. 61071995 (republicat), prin care aciunea a fost respins, ca nefondat,
cu motovarea c faptul mutrii gradurilor a rmas nedovedit.

46

administrarea Oficiului Naional al Cinematografiei prin intermediul RA DEF- Romnia Film,

rezult natura juridic a acestora, ca fiind bunuri de uz public naionale, declarate ca atare prin
lege, supuse regimului juridic de protectie instituit prin art. 11 (1) lit. a i art. 15 din Legea
nr.213/1998.
S-a precizat n recurs c n spiritul respectrii principiului ierarhiei actelor juridice
normative, ordinul nr. 2543/2001 (anulat prin sentin) a fost emis n condiiile de deplin
legalitate, viznd crearea unui cadru juridic n domeniul cinematografiei, de aprare a
patrimoniului cinematografic, n sensul exceptrii de la nstrinare a slilor de cinematograf i
a celorlalte bunuri, aflate n administrarea RA DEF- Romnia Film Bucureti.
Recursul este nefondat.
Societatea comercial reclamant deine slile de cinematograf n baza unor
contracte de nchiriere i de asociere n participaiune valabil ncheiate cu RA DEF- Romnia
Film Bucureti. Dreptul subiectiv e a cere cumpararea acelor sli a fost consacrat att prin
Legea nr. 99/1999 privind unele msuri pentru accelerarea reformei (pct.35) ct i prin Legea
nr.133/1999, privind stimularea intrprinztorilor privai pentru nfiinarea i dezvoltarea
ntreprinderilor mici i mijlocii (art.12 alin.1 lit.a,b).
S-a stabilit c activele disponibile utilizate de ntreprinderile mici i mijlocii n baza
contractului de nchiriere, a contractului de locaie de gestiune sau a contractului de asociere
n participaiune, ncheiate cu societile comerciale i companiile nainale cu capital
majoritar de stat, precum i cu regiile autonome, la data intrrii lor n vigoare pot fi vndute, la
solicitarea deintorului, n contract de leasing, cu clauz irevocabil de vnzare.
n aplicarea prevederilor Ordonanei de Urgen a Guvenului nr.88/1997 i a art. 12
aalin.1 lit.a) i b) din Legea nr. 133/1999, Preedintele Oficiului Naional al Cinematografiei a
emis ordinul nr.1 din 6 ianuarie 2000, prin care a aprobat declanarea procedurilor de
negociere direct n vederea vnzrii activelor, precum i normelor metodologice privind
vnzarea, respectiv ncheierea unor contracte de leasing cu actualii utilizatori ai unor active
din patrimoniul Regiei Autonome a Distribuiei i Exploatrii Filmelor- Romnia Film.
La cererea reclamantei a fost declanat procedura legal pentru cumprarea celor
dou sli de cinematograf, cerere acceptat iniial de ctre aceeai regie.Societatea comercial
a efectuat investiii la ambele obiective, dar ulterior i s-a comunicat ntrruperea procedurii
pn la clrificarea regimului juridic al slilor de cinematograf.
Ministerul Culturii i Cultelor a susinut c exceptarea de la vnzare a acestor bunuri
se justific prin apartenena lor la domeniul public al statului, regim juridic ce ar rezulta din
dispoziiile Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 67/1997 republicat in temeiul Legii nr.
213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia.
Argumentul este inexact pentru c art. 5 alin.2 lit.c din primul act normativ se refer
la patrimoniul cinematografiei naionale i la cinematografele aflate n administrarea Oficiului
Naional al Cinematografiei, prin intermediul RA DEF Romnia Film Bucureti. Noiunea
de patrimoniu nu se confund cu cee de proprietate.
Pe de alt parte, potrivit art.3 alin. 2 di Legea nr. 213/1998, domeniul public al
statului este alctuit din bunurile prevzute la art.135 din Constituie, din cele prezentate la
pct.1 din anex, precum i din alte bunuri de uz sau de interes naional, declarate ca atare prin
lege.Rezult aadar, c legea constituie singurul instrument juridic de determinare a
apartenenei unui bun la domeniul public al statului i c n lipsa unei reglementri legale, nu
se poate atribui bunului, natura de bun domenial cu toate consecinele ce derivdin aceast
calificare.
Avnd n vedere c slile de cinematograf, aflate n patrimoniul cinematografiei
naionale i n administrarea Oficiului Naional al Cinematografiei, prin intermediul RA DEFRomnia Film, nu se regsesc n prevederile altor legi, fr temei se susine n recurs c
exceptarea lor de la procedura de vnzare instituit prin Ordinul nr. 1/2000 emis de
preedintele Oficiului Naional al Cinematografiei este justificat.
47

Reinind deci,c prin emiterea actului administrativ supus controlului judiciar,

autoritatea public prt a vtmat subiectiv legitim al reclamantei de a solicita declanarea
procedurii directe de negociere n vederea cumprrii slilor de cinematograf pe care le deine
i c msura luat nu i gsete suport n normele legale n vigoare, recursul a fost respins ca
nefondat.

48

CONCLUZII

Am dezbtut n paginile lucrrii de fa o tem de o mare importan i de strict

actualitate, pentru c se nscrie n contextul, mai larg, al problematicii dreptului de proprietate,
apreciat a fi, cu justificat temei, o redut a libertii umane143.
Am pornit de la realitatea c proprietatea este, att n sens economic ct i juridic,
expresia suprem a accesului oamenilor la posesia, folosina i dispoziia bunului. Aa privit,
dreptul de proprietate este, prin excelen, un mod de realizare a unei puteri umane asupra
bogiilor, avuiei unei colectiviti umane. Avnd n vedere complexitatea i dinamica acestui
domeniu, nu de puine ori substana economic a proprietii, ca i nveliul su juridic, au
fcut obiectul unor vii i aprinse dezbateri (uneori contradictorii). Aceste dezbateri au fost
fundamentate i continu s fie alimentate de un complex de idei, teorii, concenii de natur:
economic, filosofic, politic, religioas, juridic. n funcie de argumentele i natura
concepiilor s-au cristalizat dou curente (orientri): concepia comunitii de bunuri sau a
proprietii colective i concepia proprietii private, ca instrument i stimul economic,
garanie a libertii individuale i familiale, izvor de bogie, prosperitate i bunstare social.
Am inut cont i de faptul c proprietatea este un fapt constant i universal n toate
rile i n toate timpurile i c prezint nelipsit un coninut economic, iar dup apari ia
dreptului, i o hain juridic. Comparnd coninutul economic cu nveliul juridic, am putut
constata c sub aspect terminologic, cele dou instituii sunt apreciate ca identice. i vechiul
i Noul Cod civil folosesc att termenul de proprietate, ct i pe cel de drept de proprietate.
Ct privete dreptul de proprietate, acesta poate fi analizat prin prisma atributelor i
caracterelor sale, care n doctrin i n practic, au ridicat unele probleme.
Prin prisma obiectivelor propuse am insistat asupra titlurilor dreptului de proprietate,
n funcie de care se contureaz cele dou forme tradiionale: dreptul de proprietate public i
dreptul de proprietate privat. Dreptul de proprietate public a declanat, n timp, unele
contraverse, conturndu-se o concepie majoritar i una minoritar. Concepia majoritar
apreciaz c dreptul de proprietate public acoper doar domeniul public, ca zon distinct,
sub aspectul regimului juridic, n ceea ce legislaia denumete proprietate domenial. ntr-o
opinie cu o mai slab susinere, proprietatea public ar acoperi relaiile de proprietate n care
apar ca titulari: statul i unitile administrativ teritoriale (altfel spus, ar acoperi toat
proprietatea domenial).
Rmnem la idea c, sub aspectul regimului juridic, proprietatea public se refer la
domeniul public al statului i unitilor administrativ teritoriale, domeniul privat apropiinduse, ca reglementare juridic de proprietatea privat a particularilor.
Am plasat centrul de greutate al lucrrii n capitolul al II-lea n care am aprofundat
regimul juridic al proprietii domeniale pornind de la unele aprecieri de ordin conceptual i
continund cu delimitarea clar, precis a domeniului public de domeniul privat al statului i
unitilor administrativ teritoriale. Am insistat pe coninutul material al celor dou domenii,
care, cum este cunoscut, este trasat chiar din legea fundamental a rii i care se refer la
bunurile sau valorile economice apartenente proprietii domeniale. Desigur, dispoziiile
constituionale, de formulare general, sintetic, sunt concretizate n reglementri cu caracter
special cum ar fi Legea nr.213/1998, privin proprietatea public, sau legea 215/2001, privind
administaria public local. Desigur am inut cont de fondul comun, de norme afectate
proprietii, att de vechiul ct i de Noul Cod civil. n terminologia codului civil, ca i n cea
adoptat de jurispruden i practic, noiunea de bun public este desemnat prin expresia
Dependine ale domeniului public. Criteriul care s-a impus a fost acela al afecta iunii
directe a bunurilor (naturale i artificiale) uzului public sau serviciilor publice.
143

Liviu Pop, op. cit. pg.89

49

Am considerat deosebit de important problema regimului juridic al celor dou forme

de proprietate: proprietatea public i proprietatea privat. Dac dreptul de proprietate public
se caracterizeaz prin: inalienabilitate, imprescriptibilitate i insesizabilitate, dreptul de
proprietate privat (att domenial ct i a particularilor) se particularizeaz prin
alienabilitate, prescriptibilitate (sub aspect achizitiv) i sesizabilitate.
Ct privete modurile de dobndire a dreptului de proprietate public, acestea au fost
sintetic prezentate, cu aprofundare a exproprierii pentru cauz de utilitate public, analizat
dup unii autori att ca un mod de dobndire a dreptului de proprietate public, dar i ca mod
de ncetare a dreptului de proprietate privat. Este un mod de dobndire a dreptului de
proprietate, care corespunde unei nevoi sociale, considerat mai presus de interesul protejrii
unui drept de proprietate individual. De aceea este cea mai drastic limitare a dreptului de
proprietate public.
n concluzie din cele prezentate rezult cu claritate distincia, pe care legile
administraiei publice locale care s-au succedat n timp o fac ntre domeniul public i
domeniul privat, pe de o parte i ntre proprietatea domeniala i proprietatea particularilor,
incluznd persoane fizice i juridice, pe de alta parte.
Distincia ntre domeniul public i domeniul privat al statului i unitile administrativteritoriale rezult implicit i din legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul
juridic al acesteia.
Plecnd de la considerentele de mai sus, am abordat in paginile lucrrii de fa cele
mai importante aspecte viznd proprietatea domenial, aa cum apar n lumina celor mai
recente reglementri, dezbateri doctrinaire i soluii ale practicii judiciare.
n capitolul I am fcut unele aprecieri de ordin conceptual cu privire la proprietatea
domenial, viznd domenialitatea ca regim juridic,ca obiect al dreptului de proprietate public,
artind caracteristicile specifice i eseniale care ceeaz gradul de determinare a unui bun
public.
Am urmrit apoi evoluia reglementrii domeniului public n Romnia, adic nainte
de decembrie 1989 i dup decembrie 1989.De asemenea am marcat criteriul afectaiunii,
scond n eviden recunoaterea bunurilor publice datorit utilizrii lor de ctre ntreaga
colectivitate, determinnd astfel, coninutul material al dreptului de proprietate public i
prezentnd modurile de constituire a dreptului de proprietate public, precum i protecia
acestui drept realizat prin: inalienabilitate, insesizabilitate i imprescriptibilitate.
Capitolul II trateaz pe larg exercitarea dreptului de proprietate public, respectiv
bunurile din domeniul public pot fi administrate de regii autonome, instituii publice, avnd la
baz atributele dreptului de administrare: posesia, folosina, dispoziia, iar ca moduri de
administrare am amintit contractul de concesiune i de nchiriere.
ncetarea dreptului de proprietate public prin revocare, prin transmiterea sau prin
trecerea bunului n administrarea altui titular, reprezint ultimul punct tratat, legat de bunurile
din domeniul public.
Ultimul capitol trateaz domeniul privat al statului, punnd n valoare caracteristicile
specifice, contradictorii cu bunurile publice ale statului, ns reiese o asemnare cu regimul
juridic al bunurilor din dreptul civil specific persoanelor fizice i juridice, respectiv domeniul
privat al statului este alienabil, deci bunurile pot fi nstrinate, prescriptibil, deci intervine
uzucapiunea sau posesia de bun credin, ducnd la dobndirea dreptului de proprietate
privat public, iar ct privete sesizabilitatea proprietii domeniale private, trebuie artat c
aceast trstur se regsete cel puin n privina regiilor autonome i instituiilor publice,
pentru c bunurile aflate n proprietatea domeniului privat nu pot fi sechestrate i urmrite
pentru datoriile statului.
n concluzie, proprietatea public i cea privat a statului i unitilor administrativteritoriale este puternic marcat de idea domenialitaii i aceasta ne ajuta la delimitarea clar a
formelor dreptului de proprietate care se contureaz n funcie de titularii acesteia.
50

Deci, sub impactul domenialitii cad numai cele doua zone ale proprietii statului i
unitatilor administrativ- teritoriale, respectiv domeniul public i cel privat, iar domenialitatea
reprezint cea mai important component a dreptului administrativ al bunurilor, deoarece
cuprinde bunuri care aparin colectivitilor publice.

BIBLIOGRAFIE
Baias F., Dumitrache B., Discuii pe marginea Legii nr. 33/1994, n Dreptul nr. 4/1995
Belu Magdo Monna Lisa, Exproprierea pentru cauz de utilitate public i efectele
exproprierii, n Revista de Drept comercial nr.\1995
Cantacuzino M., Elementele dreptului civil, Editura Cartea Romneasc, Bucureti, 1921
Cosmovici P.M., Drept civil,
Filipescu I.P., Drept civil, Dreptul de proprietate i alte drepturi reale, Ed. Actami, Buc. 1996
Giurgiu L., Consideraii n legtur cu Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz
de utilitate public, n Dreptul nr. 2/1995
Giurgiu L., Domeniul public, Editura Tehnica, Bucureti
Gomien D., Introducere n Convenia european a drepturilor omului, Editura All, Bucureti,
1993
Hamangiu C., .a., Tratat de drept civil romn, vol. I, Editura Naional S. Ciornei, Bucureti,
1928,
Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureti, 1996, vol. II
Iorgovan A., Drept administrativ, Tratat elementar, vol. III. Ed. Hercules, Bucureti, 1993
Iorgovan A., Noiunea de domeniu public i dreptul de administrare pentru uzul public, n
R.R.D. nr. 12/1988
Jakot M.V, Coninutul economic al proprietii, vol. II
Luescu G.N., op. cit.
Manofiu J., Durac Gh., Drept civil, Drepturile reale principiale, Ed. Chemarea Iai, 1994
Oprian C., Regimul general al proprietii n Romnia, n SDR nr. 1/1995
Pop L., Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale, Edit.Lumina Lex,Bucureti, 1996
Preda M., Curs de drept administrativ, Partea special, Casa Editorial Calistrat Hoga,
Bucureti, 1995
Sion Florin, Curs de drept civil, vol. IV, Despre bunuri, Iai, Institutul de arte grafice
Alexandru Terek, 1940
51

Sttescu C., Brsan C., Drepturi reale, op. cit.

Tabacovici G., Prime elemente de drept civil, vol. I, Bucureti, Institutul de arte grafice C.
Sfetea, 1910
Tarangul E.D.Z, Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1944
igeru C., Jornescu C., Legea nr. 29 din 7 noiembrie 1990 comentarii i practic judiciar,
Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1992

52