PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE MINAS GERAIS

Curso de Relaes Internacionais

Franciely Torrente Veloso

COOPERAO INTERNACIONAL PARA GESTO DE RECURSOS HDRICOS

TRANSFRONTEIRIOS: um estudo do caso da bacia do Rio Mekong

Belo Horizonte
2014

Franciely Torrente Veloso

COOPERAO INTERNACIONAL PARA GESTO DE RECURSOS HDRICOS

TRANSFRONTEIRIOS: um estudo do caso da bacia do Rio Mekong

Monografia apresentada ao Curso de Relaes

Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica
de Minas Gerais, como requisito parcial para
obteno do ttulo de Bacharel em Relaes
Internacionais.
Orientadora: Profa. Dra. Matilde de Souza

Belo Horizonte
2014

Franciely Torrente Veloso

COOPERAO INTERNACIONAL PARA GESTO DE RECURSOS HDRICOS

TRANSFRONTEIRIOS: um estudo do caso da bacia do Rio Mekong

Monografia apresentada ao Curso de Relaes

Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica
de Minas Gerais, como requisito parcial para
obteno do ttulo de Bacharel em Relaes
Internacionais.

_____________________________________________
Profa. Dra. Matilde de Souza (Orientadora) PUC Minas

_____________________________________________
Prof. Dr. Danny Zahreddine PUC Minas

_____________________________________________
Prof. Rodrigo Corra Teixeira PUC Minas

Belo Horizonte, 30 de julho de 2014.

AGRADECIMENTOS

FAPEMIG e ao Programa de Bolsas de Iniciao Cientfica da Pontifcia

Universidade Catlica de Minas Gerais, pelo suporte financeiro, essencial para a realizao
desse projeto.
Matilde, por tudo o que me ensinou e pela oportunidade nica no mundo da
pesquisa. Agradeo tambm toda a pacincia e dedicao que teve durante todas as
orientaes.
minha me, por contribuir de diversas formas para minha formao.
Aos Professores do curso de Relaes Internacionais, por todo conhecimento
repassado e pelo crescimento pessoal e profissional que me proporcionaram.
Rebeca, sou grata pelo companheirismo no PPGRI e na vida.
Luiza, Slvia e Patricia, obrigada por todo apoio.
Marlia e rika, agradeo todo o incentivo.

RESUMO

Este trabalho tem como objetivo analisar os fatores que tm sido considerados relevantes para
o sucesso da cooperao internacional para a gesto de recursos hdricos transfronteirios.
Para tal, buscou-se fazer esta anlise luz das abordagens que discutem a cooperao
internacional para a gesto de recursos hdricos compartilhados. Tendo como caso em estudo
a bacia do Rio Mekong, compartilhada por Camboja, China, Laos, Myanmar, Vietn e
Tailndia, elaborou-se uma contextualizao quanto aos aspectos socioeconmicos,
demogrficos, as implicaes da ocupao humana e das atividades econmicas da bacia.
Ademais, foi apresentado o histrico das iniciativas de cooperao, assim como, o processo
de criao de acordos e instituies para a gesto da bacia do Rio Mekong. Foi utilizada uma
metodologia qualitativa por meio de anlise documental.

Palavras-chave: Cooperao Internacional. Gesto de recursos hdricos transfronteirios.

Instituies. Bacia do Rio Mekong.

ABSTRACT

This work aims to analyze the factors that have been considered relevant to success of
international cooperation for management of transboundary water resources. To this, it was
aimed to examine it in the light of the approaches that discuss international cooperation for
the management of shared water resources. Taking the Mekong River Basin as a case study,
shared by Cambodia, China, Laos, Myanmar, Vietnam and Thailand, it was elaborated a
contextualization in terms of socioeconomic, demographic aspects, the implications of human
settlement and economic activity in the basin. Furthermore, it was presented the historic of
initiatives of cooperation, as even the process of creating agreements and institutions for the
management of the Mekong River basin. A qualitative methodology through document
analysis was used.

Keywords: International Cooperation. Management of transboundary water resources.

Institutions. Mekong river basin.

LISTA DE SIGLAS

CPR Common Pool Resources

ONU Organizao das Naes Unidas
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
WWF- World Wide Fund for Nature
FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations
UNEP - United Nations Environment Programme
UNECAF - Economic and Social Commission for Asia and the Far East
MRC Mekong River Commission
CM Comit do Mekong
CIM Comit Interino do Mekong
UNDP United Nations Development Programme
PDB Plano de Desenvolvimento da Bacia
ASEAN Association of Southeast Asian Nations
ADB Asian Development Bank

SUMRIO

INTRODUO ................................................................................................................

08

1 COOPERAO PARA GESTO DE RECURSOS HDRICOS

COMPARTILHADOS .....................................................................................................
1.1 Gesto de bens comuns ..............................................................................................
1.2 A gua como um Common Pool Resource e um bem pblico ...............................
1.3 A insero da temtica hdrica na agenda ambiental internacional ......................
1.4 Cooperao para a gesto de recursos hdricos compartilhados e a criao de
instituies .........................................................................................................................

19

2 A BACIA HIDROGRFICA DO RIO MEKONG ..................................................

2.1 Localizao e caractersticas da regio da bacia ...................................................
2.1.1 Zonas biogeogrficas ...............................................................................................
2.2 Aspectos demogrficos e socioeconmicos ..............................................................
2.3 Implicaes da ocupao humana e da atividade econmica na bacia ................

27
27
30
32
35

10
10
15
16

3 A ESTRUTURA INSTITUCIONAL DE GESTO DA BACIA DO RIO

MEKONG .........................................................................................................................
3.1 Perspectiva histrica da criao da estrutura institucional para a gesto da
bacia do Rio Mekong e as iniciativas de cooperao .....................................................
3.2 O Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento Sustentvel da Bacia do Rio
Mekong ..............................................................................................................................
3.2.1 A Comisso do Rio Mekong e sua estrutura organizacional ..............................
3.2.2 Diretrizes e procedimentos acordados entre os Estados riprios do Baixo
Mekong .............................................................................................................................
3.3 Os planos e programas desenvolvidos na bacia pela MRC ...................................
3.4 Iniciativas e programas desenvolvidos por outros atores ......................................

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54

CONCLUSES .................................................................................................................

56

REFERNCIAS ...............................................................................................................

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40
40
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47

INTRODUO

A agenda ambiental tem sido muito discutida nas ltimas dcadas no campo das
Relaes Internacionais. Um dos temas que tem grande relevncia e tem ocupado esta agenda
a gesto compartilhada de recursos naturais, como por exemplo, a gua. Desde a dcada de
1970, a gesto dos recursos hdricos tem ganhado mais espao nos debates do cenrio
internacional. A realizao de diversas Conferncias internacionais que discutiam essa
temtica buscou medidas para atenuar e controlar os problemas decorrentes da m gesto dos
recursos hdricos, ao uso insustentvel da gua, dos riscos relacionados escassez, poluio,
desastres ambientais, doenas ligadas falta de saneamento e dos conflitos existentes entre os
Estados que compartilham bacias hidrogrficas. Os problemas de ao coletiva dificultam a
gesto de guas de forma sustentvel e criam entraves cooperao. Todavia, como
desdobramento destas Conferncias, princpios e diretrizes para a gesto dos recursos hdricos
foram recomendados aos Estados, e as instituies possuem grande importncia no processo
de gesto desses recursos e na coordenao de interesses e aes dos usurios locais e
transfronteirios.
O caso em estudo neste trabalho o da bacia hidrogrfica do Rio Mekong,
compartilhada por China, Myanmar, Camboja, Laos, Vietn e Tailndia. Considerando a
importncia do tema que orienta a construo deste trabalho, sua agenda ambiental
internacional e tendo como caso em estudo a referida bacia hidrogrfica, esta pesquisa tem
como objetivo geral discutir os fatores que levam ao sucesso da cooperao internacional para
a gesto de recursos hdricos transfronteirios. Os objetivos especficos so: 1) contextualizar
a bacia do Rio Mekong quanto aos aspectos socioeconmicos, demogrficos, as implicaes
da ocupao humana e das atividades econmicas na bacia; 2) apresentar historicamente
como se deu o processo de cooperao e criao de instituies e acordos para a gesto da
bacia do Rio Mekong; 3) identificar e analisar na estrutura institucional de gesto da bacia
hidrogrfica do Rio Mekong a presena dos princpios propostos por Elinor Ostrom(1990)
para a criao de instituies.
A pergunta que move esta pesquisa : Quais fatores levam ao sucesso da cooperao
internacional para a gesto de recursos hdricos transfronteirios. Por meio dessa
problemtica deseja-se analisar e compreender os fatores que levam ao sucesso da cooperao
internacional de gesto de guas internacionais e tomar como caso em estudo a estrutura
institucional de gesto da bacia supracitada. Ao partir desta pergunta, as hipteses que

orientam este trabalho so: 1) os Estados tm buscado cooperar na gesto de guas

compartilhadas mediante a criao de acordos, tratados e estruturas institucionais que
facilitam o dilogo e a coordenao das aes e dos interesses; 2) o que leva ao sucesso da
gesto a incorporao de stakeholders nas discusses, a simetria e disponibilizao de
informaes entre os Estados usurios do recurso, sistemas de monitoramento da qualidade da
gua, aes coordenadas para promoo do desenvolvimento sustentvel e aplicaes de
sanes para os descumpridores de regras.
O entendimento metodolgico problemtica se fez por meio de tericos
institucionalistas e da abordagem de Elinor Ostrom (1990) sobre a gesto de common pool
resources e os oito princpios que poderiam orientar a criao de estruturas institucionais para
esse fim, que sero apresentados no decorrer deste trabalho. Utilizando-se de uma
metodologia qualitativa, instrumentalizada por uma abordagem descritiva e analtica, este
trabalho foi realizado atravs de estudo terico, anlise de documentos produzidos por
Universidades referncia em pesquisa sobre recursos hdricos transfronteirios, relatrios de
organizaes internacionais e organizaes no-governamentais e documentos para
compreender o processo de criao da estrutura institucional responsvel pela gesto das
guas transfronteirias, os principais problemas, desafios e dificuldades enfrentados do estudo
de caso selecionado.
Este trabalho est dividido em trs sees. O primeiro captulo consiste na discusso
terica sobre a cooperao internacional para a gesto de recursos hdricos compartilhados e a
criao de estruturas institucionais para este fim, a insero da temtica hdrica na agenda
ambiental internacional e o tratamento da gua como um common pool resource e um bem
pblico global. A segunda seo apresenta as caractersticas gerais do caso em estudo deste
trabalho, a bacia hidrogrfica do Rio Mekong, bem como os aspectos demogrficos,
socioeconmicos, as implicaes da ocupao humana e da atividade econmica na bacia. O
ltimo captulo aborda o desenho institucional para a gesto da bacia do Rio Mekong, sendo
analisados o histrico das iniciativas de cooperao, o acordo de cooperao e o plano de
gesto da referida bacia, bem como as iniciativas e programas desenvolvidos por outros
atores.

10

COOPERAO

PARA

GESTO

DE

RECURSOS

HDRICOS

COMPARTILHADOS

Este captulo desenvolve uma discusso terica sobre a gesto de bens comuns e
examina a gua como um bem pblico global e como um common pool resource (CPR),
conceitos que sero apresentados posteriormente. Ademais, sero analisados a insero da
gua como temtica da agenda ambiental internacional e os elementos relacionados
cooperao internacional e criao de estruturas institucionais para a gesto de recursos
hdricos compartilhados.

1.1

Gesto de bens comuns

Para analisar os problemas e questes tericas relacionados gesto de bens comuns,

primeiramente necessrio definir alguns elementos que so essenciais para compreender a
conexo que os envolve, assim como seu domnio, o direito de propriedade e a tipologia de
bens. De acordo com Buck (1998), um recurso qualquer coisa usada para atender as
necessidades de um organismo. Alguns recursos so naturais, e passam a ter valor econmico
ou social quando extrados de seu estado natural. (BUCK, 1998, p. 3-4, verso livre)1. O
local, ou a dimenso espacial onde o recurso se encontra, denominado domnio de recurso.
Buck (1998) compreende que o direito de propriedade abarca, alm do sentido do exerccio
dos direitos do cidado reconhecidos pela lei sobre a coisa fsica, tambm a garantia e a
proteo do bem pelo governo. Assim sendo, como afirma a autora, os direitos de propriedade
podem ser exercidos por indivduos, grupos de indivduos, empresas, comunidades ou
Estados, alm de envolver o direito de acesso, extrao, excluso, venda, transferncia e
herana do recurso.
Prosseguindo com a discusso da autora, a explanao sobre os tipos de propriedade e
a tipologia dos bens se faz necessria. Dois tipos de propriedade interessam especificamente
para esse trabalho: a res publica e a res communis2. De acordo com Buck (1998), o primeiro
refere-se aos bens cujo direito de propriedade assegurado pelo governo para uso e benefcio

A resource is anything that is used to meet the needs of an organism. Some resources are natural resources, that
is, material that has economic or social value when extracted from its natural state.
2
Expresses que significam coisa pblica e coisa da comunidade, respectivamente. Mais informaes em:
FELLMETH, Aaron X.; HORWITZ, M. Guide to latin in international law. Oxford: Oxford University Press,
2011. Ver tambm: BLUNDEN, A.; MANN, T. Australian Law Dictionary. Oxford: Oxford University Press,
2010.

11

do pblico e o segundo diz respeito s coisas que so acessveis a qualquer usurio e que no
podem ser adquiridas exclusivamente como um todo por um indivduo ou governo. Contudo,
segundo a prpria autora, essas categorias so de utilidade limitada por rotular recursos
comuns a partir do domnio, da natureza e da localizao em que se encontram. Por isso,
conforme Buck (1998), uma perspectiva mais til considerar os dois atributos dos recursos:
a subtratividade3, o grau no qual a apropriao de partes do recurso diminui a quantidade
disponvel para os demais, e a excluso, dificuldade ou facilidade para excluir usurios.
A contribuio de Elinor Ostrom (1990) sobre a gesto dos bens comuns,
especialmente os common pool resources (CPR), e sobre o papel das instituies ser aplicada
na anlise do caso proposto neste trabalho, uma vez que, a autora apresenta uma alternativa
para lidar com a gesto de recursos comuns que inclui a criao de instituies que atuem de
maneira eficiente e cooperativa, de forma que seja possvel enfrentar as dificuldades e propor
solues para os problemas decorrentes dos dilemas de ao coletiva e do mau uso dos
recursos.
Segundo Ostrom (1990), o termo common pool resources refere-se a um sistema de
recursos naturais ou artificiais suficientemente amplos para tornar custosa (mas no
impossvel) a excluso de beneficirios potenciais de obterem benefcios do seu uso.
(OSTROM, 1990, p.30, verso livre)4. Para compreender o processo de organizao e gesto
de common pool resources fundamental distinguir entre um sistema de recurso e as unidades
de recurso produzidas por um sistema. Sistemas de recurso so entendidos como estoques
variveis capazes de, em condies favorveis, produzir uma quantidade mxima de fluxo
varivel sem prejudicar o estoque ou o prprio sistema de recursos. Unidades de recurso so o
que os indivduos apropriam ou usam do sistema de recursos. Alguns dos exemplos utilizados
por Ostrom (1990) para explicar sistema de recurso so: bacias de guas subterrneas
(aquferos), reas de pastagem, canais de irrigao, riachos, lagos, oceanos e outros corpos de
gua. Para exemplificar unidades de recurso, a autora utiliza os metros cbicos de gua
retirados de aquferos ou de um canal de irrigao, as toneladas de forragem consumidas por
animais de uma rea de pastagem, etc.
Avanando na discusso sobre os common pool resources, Ostrom (1990) faz algumas
definies importantes. O processo de retirada de unidades de recurso do sistema de recurso
chamado de apropriao. O termo apropriador refere-se a quem se apropria de unidades de
3

No original, subtractability.
Refers to a natural or man-made resource system that is sufficiently large as to make it costly (but not
impossible) to exclude potential beneficiaries from obtaining benefits from its use.
4

12

recurso de algum tipo de sistema de recursos. O provedor aquele que prov o common
pool resource e o produtor responsvel por construir, reparar ou agir para assegurar a
sustentao em longo prazo do prprio sistema de recursos. De acordo com a autora, a
definio de CPR melhor aplicvel a recursos renovveis, como por exemplo, a gua. Os
CPR se caracterizam como bens sobre os quais h dificuldade para excluir usurios cuja
apropriao por um usurio subtrai partes do recurso, diminuindo sua disponibilidade para
outros usurios, termo que pode ser traduzido (com alguma dificuldade) por subtratividade.
Sendo a gua um recurso do tipo CPR, o grande desafio de sua gesto coordenar as aes
para conseguir manter seu estoque e, ao mesmo tempo, garantir que todos os usurios possam
us-la. Segundo Ostrom (1990), quando o common pool resource um recurso biolgico, se
aproximar do limite das unidades do recurso no s pode produzir efeitos em curto prazo,
como tambm destruir a capacidade de reproduo do prprio recurso. Assim, os
apropriadores podem enfrentar problemas diversos na gesto do recurso.
Indivduos atribuem menos valor aos benefcios que eles esperam receber no futuro
distante, e mais valor aos esperados no futuro imediato. Em outras palavras, os
indivduos descontam benefcios futuros quo severamente depende de vrios
fatores. (OSTROM, 1990, p. 34, verso livre). 5

Ostrom discute trs modelos usados para analisar problemas de cooperao e dilemas
de ao coletiva. O primeiro deles o modelo da tragdia dos comuns. Segundo Garrett
Hardin (1968), a tragdia dos comuns aconteceria por uma situao de escassez dos bens
decorrente do impacto do crescimento exponencial da populao, conjugado com a ausncia
de regulao para o uso comum dos recursos naturais. A ao do ator racional visa
maximizao, e ele extrairia o recurso de tal forma que levaria a sua escassez e a degradao
do ambiente, gerando assim o mal coletivo.
Um segundo modelo discutido o do dilema dos prisioneiros, tambm contemplado
por Tsebelis (1998) em sua discusso sobre jogos aninhados. Neste modelo, o ator racional A,
ao tomar decises estratgicas, tende a no cooperar devido incerteza quanto ao curso de
ao adotado pelo ator racional B. A ao do ator A buscando somente o ganho individual
pode prejudicar a todos os outros e caso opte pela desero, os resultados individuais podem
ser piores do que os obtidos coletivamente, caso A tivesse escolhido agir de forma coordenada
com outros atores.

Individuals attribute less value to benefits that they expect to receive in the distant future, and more value to
those expected in the immediate future. In other words, individuals discount future benefits - how severely
depends on several factors.

13

Por ltimo, o terceiro modelo abordado foi o dilema de ao coletiva, baseado na obra
de Mancur Olson. Segundo Olson (1999), indivduos racionais e que buscam maximizar seus
ganhos tendem a no cooperar para a obteno dos objetivos coletivos, a no ser que sejam
coagidos ou recebam incentivos ou bens privados. O problema central e que constitui o
dilema de ao coletiva o comportamento free-rider, pois, consideradas as caractersticas
dos bens coletivos ou pblicos, o carona obtm o bem comum sem contribuir para a sua
proviso, o que desestimula que outros ajam coletivamente para prover esse bem. Para o
autor, nos grupos grandes, os indivduos adotam ou a conduta free-rider ou so estimulados
cooperao, seja pela aplicao de sanes ou pela obteno de ganhos laterais, os quais
Olson (1999) chama de incentivos seletivos. Em grupos pequenos, o custo da cooperao
menor e os benefcios mais evidentes, assim como o desertor pode ser facilmente identificado;
dessa forma, o bem obtido sem necessidade de coero ou incentivos. Diante dessa
perspectiva, o tamanho do grupo influencia a escolha do ator para a cooperao ou no.
Keohane e Ostrom, em obra publicada em 1995, discutem a possibilidade de aplicar o
modelo analtico desenvolvido por Ostrom para o estudo das condies de cooperao na
gesto de CPR locais para explicar a cooperao na gesto de CPR transfronteirios ou
internacionais. Nessa obra, considerando a varivel nmero de atores, os autores
argumentam que o tamanho do grupo pode no ser to relevante para elucidar dilemas de ao
coletiva. Eles sugerem que variveis como a compreenso dos atores sobre seus interesses
comuns, baixos custos transacionais e a produo de instituies explicariam melhor os
problemas de cooperao nesses casos.
Para os autores acima citados, atores envolvidos na gesto de um recurso comum nos
nveis domstico e internacional sejam eles indivduos ou organizaes- podem fazer
acordos e criar instituies. Assim sendo, as regras usadas para solucionar problemas de
coordenao locais tambm poderiam ser adequadas para resolver problemas cooperativos
dos usurios de CPR internacionais. Porm, para que isso ocorra, necessrio discutir ambas
as variveis: nmero de atores e sua heterogeneidade. Neste sentido, Bernauer (1997)
considera que preferncias heterogneas no impedem a cooperao, mas a dificultam. Para
Keohane e Ostrom (1995), a heterogeneidade analisada quanto s preferncias, capacidades,
informaes e crenas, dificultaria a cooperao no nvel local pela divergncia desses
aspectos entre os atores, porm, no nvel internacional, a heterogeneidade facilitaria a
cooperao por expressar a interdependncia entre os atores. Para Keohane e Nye (2001),

14

interdependncia [...] refere-se a situaes caracterizadas por efeitos recprocos sobre pases
ou atores em diferentes pases. (KEOHANE e NYE, 2001, p. 7, verso livre)6. Assim sendo:
O fato-chave para os coapropriadores que eles so ligados em uma estrutura de
interdependncia enquanto eles continuam a compartilhar um nico CPR. A
interdependncia fsica no desaparece quando as regras institucionais eficazes so
utilizadas na governana e gesto do CPR. A interdependncia fsica permanece, o
que muda o resultado que os apropriadores obtm. (OSTROM, 1990, p. 38, verso
livre).7

Diante do fato dos atores serem interdependentes por compartilharem um CPR, a

heterogeneidade de preferncias e os problemas especficos gerados pela apropriao do
recurso poderiam ser entraves para a promoo da sua gesto. Desse modo, Ostrom (1990)
sugere desenhos especficos de estruturas de gesto para problemas especficos. O grande
desafio da gesto de CPR coordenar as aes dos atores, a fim de aumentar os benefcios e
reduzir os danos. A adoo de um conjunto de regras orientadoras de conduta
preferencialmente criadas pelos prprios usurios, para que assim, a adeso seja maior, bem
como a organizao de estruturas locais mais autnomas para a gesto do recurso,
consistiriam na superao desse desafio.
Assim sendo, Souza, Anastasia e Teixeira (2011) apresentam os oito princpios
propostos por Ostrom que poderiam orientar a criao de estruturas institucionais para a
gesto de CPR:
(1)fronteiras bem definidas quem so os usurios e quais os limites do sistema de
recurso; (2) congruncia entre apropriao e regras de proviso e condies locais:
regras de apropriao restringem o tempo, lugar, tecnologia e quantidade das
unidades do recurso relacionadas s condies locais; as regras de proviso
requerem trabalho, material ou recursos financeiros; (3) arranjos fundamentados em
escolhas racionais coletivas: indivduos afetados pelas regras operacionais podem
participar de sua modificao; (4) monitoramento: os monitores funcionrios
autorizados, que auditam o CPR e o comportamento dos usurios - devem ser
accountable para os usurios e/ou so os prprios usurios; (5) gradao de
sanes: usurios que violarem as regras sofrero sanes graduais aplicadas pelos
demais, pelos monitores ou por ambos; (6) mecanismos de resoluo de conflitos:
usurios e seus funcionrios autorizados tm acesso rpido a arenas de baixo custo
para resolver conflitos entre eles ou entre usurios e funcionrios autorizados; (7)
reconhecimento do direito mnimo de se organizar: direitos dos usurios de planejar
suas prprias instituies no devem ser ameaados por autoridades governamentais
externas; (8) aes aninhadas: apropriao, proviso, monitoramento, enforcement,
resoluo de conflitos e atividades de governana so aes organizadas em

[] refers to situation characterized by reciprocal effects among countries or among actors in different
countries.
7
The key fact of life for coappropriators is that they are tied together in a lattice of interdependence so long as
they continue to share a single CPR. The physical interdependence does not disappear when effective
institutional rules are utilized in the governance and management of the CPR. The physical interdependence
remains; what changes is the result the appropriators obtain.

15

mltiplas camadas de empreendimentos aninhados. (SOUZA; ANASTASIA;

TEIXEIRA, 2011, p. 15-16)

Esses princpios elucidam a importncia da participao dos co-usurios para a gesto

de CPR, seja na criao da instituio, no monitoramento ou nas aes aninhadas.

1.2

A gua como um Common Pool Resource e um bem pblico

Inicialmente, importante ressaltar que alguns autores diferenciam gua de recursos

hdricos. O termo gua mais amplo e definido no sentindo de ser elemento natural
essencial vida em todas as suas formas. Por outro lado, a definio de recursos hdricos
mais atrelada necessidade desse bem comum para as atividades humanas e dotado de valor
econmico8.

Nesta seo pretende-se argumentar que a gua , ao mesmo tempo, um

common-pool e um bem pblico. Assim, conforme Souza (2005):

Apesar da duplicidade de tal classificao, ela torna mais clara a especificidade
desse recurso natural e salienta o desafio para a soluo de problemas relacionados a
decises sobre poltica hdrica, uma vez que efeitos positivos de decises tomadas
nesse campo s sero visveis se diretrizes gerais forem adotadas localmente.
(SOUZA, 2005, p. 48-49).

Conforme j exposto na seo anterior, para Buck (1998), os bens pblicos so

aqueles cujos direitos de propriedade so controlados por uma autoridade ou instituio a
servio de todos, caracterizados em seu uso como no rivais e no exclusivos; e os bens
comuns so acessveis a quaisquer usurios e no podem ser apropriados exclusivamente por
nenhum usurio individualmente. Desta forma, o CPR se caracteriza pela difcil excluso de
usurios e pela alta subtratividade. Sendo assim, o recurso hdrico pode ser considerado um
CPR porque a quantidade disponvel deve ser compartilhada pelos usurios do local e estes
no podem ser excludos do acesso ao bem a custos baixos. Por outro lado, a gua pode ser
concebida como um bem pblico global devido a sua importncia para a existncia e a
manuteno de qualquer forma de vida no planeta.
Enquanto elemento componente da hidrosfera, cuja eventual falta comprometeria
definitivamente o ecossistema terrestre, a gua um bem pblico global; enquanto
recurso indispensvel a um conjunto amplo de atividades humanas, essencialmente
compartilhado entre diversos usurios para diferentes usos, seja no mbito
domstico ou no internacional, a gua um common pool. (SOUZA, 2005, p.50)

Mais informaes em: CONSRCIO PCJ. Glossrio de termos tcnicos em gesto de recursos hdricos.

16

Os Estados que compartilham recursos hdricos tm se preocupado com a preservao

da qualidade e da quantidade da gua para suprir as necessidades humanas e garantir
condies para o desenvolvimento de atividades econmicas. Eventualmente, a preocupao
em se pensar solues para problemas que afetam os recursos hdricos compartilhados deve
considerar o territrio da bacia hidrogrfica. Da mesma forma, o reconhecimento do recurso
como algo essencial vida e que todos os usurios tm direito de acesso e no podem ser
excludos, tipifica a gua como um bem pblico. Diante desse fato, a necessidade de
cooperao para a gesto do recurso evidente, j que situaes de escassez podem gerar
conflitos entre os usurios.

1.3

A insero da temtica hdrica na agenda ambiental internacional

Apesar de ser fundamental para a preservao da vida, a temtica da gua no aparecia

em diversos momentos da discusso internacional sobre poltica ambiental. De acordo com

Souza (2005), a temtica hdrica ganhou maior relevncia no incio dos anos 1960 com a
independncia dos pases da frica e com o tema desenvolvimento, porm a gua era
associada a questes econmicas, e seu carter ambiental e o aspecto humanitrio no eram
abordados.
No comeo dos anos de 1970, os recursos hdricos ganharam destaque na agenda
ambiental devido a problemas de escassez e conflitos existentes entre os Estados que
compartilham bacias hidrogrficas. Segundo Souza (2005), a temtica hdrica teve seu
caminho mais decididamente aberto pela Conferncia do Mar em 1973, na qual comeou a se
desenvolver a ideia de que determinados recursos naturais so patrimnio comum da
humanidade. (SOUZA, 2005, p. 54). Ento, para discutir especificamente esse tema, a
Organizao das Naes Unidas (ONU) realizou, em 1977, a I Conferncia das Naes
Unidas para a gua, em Mar del Plata, na Argentina. Esta conferncia foi o grande marco
para a insero da temtica na agenda internacional. Alm de enfatizar o direito dos povos,
independente de seu estgio de desenvolvimento, capacidades de abastecimento de gua
potvel e condies de saneamento, e de consagrar o princpio da cooperao internacional e
regional na valorizao dos recursos compartilhados, recomendou que a gua fosse
administrada de acordo com seu uso (saneamento e uso domstico, uso industrial e uso
agrcola), adotou dentre as suas resolues, a dcada de 1980 como a Dcada Internacional do
Fornecimento de gua Potvel e do Saneamento. Ademais, foi destacada a importncia da

17

avaliao das consequncias das diversas utilizaes da gua sobre os ecossistemas, da

pesquisa e ampliao da informao acerca dos recursos hdricos e da eficincia no uso. O
Plano de Ao9 elaborado se transformou em um documento de referncia sobre recursos
hdricos.
Ento, a partir da realizao da Conferncia de Mar del Plata, a temtica hdrica teve
mais relevncia e ganhou novos impulsos. Segundo Souza (2005), o tema adquiriu
relevncia em si mesmo, e desenvolveu-se uma abordagem que aos poucos foi estabelecendo
relaes entre recursos hdricos, desenvolvimento econmico, garantia de direitos e melhoria
da qualidade de vida e sade da populao. (SOUZA, 2005, p. 54). A importncia da
temtica era tamanha que, na Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento (ECO-92), a questo dos recursos hdricos foi contemplada no Captulo 18
(Proteo da qualidade e do abastecimento dos recursos hdricos: aplicao de critrios
integrados no desenvolvimento, manejo e uso dos recursos hdricos) da Agenda 21. Neste
documento:
A gua necessria em todos os aspectos da vida. O objetivo geral assegurar que
se mantenha uma oferta adequada de gua de boa qualidade para toda a populao
do planeta, ao mesmo tempo em que se preservem funes hidrolgicas, biolgicas e
qumicas dos ecossistemas, adaptando as atividades humanas aos limites da
capacidade da natureza [...]. (ONU, 1995, p. 267).

O captulo 18 engloba sete reas no que tange as guas: aspectos de desenvolvimento e

manejo integrado; avaliao; proteo dos recursos hdricos, da qualidade da gua e dos
ecossistemas

aquticos;

abastecimento

de

gua

potvel

saneamento;

gua

desenvolvimento urbano sustentvel; gua para produo sustentvel de alimentos e

desenvolvimento rural sustentvel; e impactos da mudana do clima sobre os recursos
hdricos. Esse documento entende que a gua um recurso finito e tambm traz uma
abordagem integrada, mas com a administrao setorial das bacias hidrogrficas. As
prioridades no uso da gua seriam para satisfazer as necessidades humanas bsicas e proteger
os ecossistemas. O princpio da garantia do acesso gua em quantidade e qualidade para
todos foi reforado e:
Considerando que a noo de desenvolvimento sustentvel exige que se observe a
gesto integrada por bacia hidrogrfica e o uso compartilhado das guas, a Agenda
estabelece como objetivos a satisfao das necessidades hdricas de todos os pases;
a compreenso da gua como parte integrante do ecossistema, como um recurso
natural e um bem econmico e social. So estas as razes da proteo das guas,
9

Mais informaes em: VARGAS, E. V. gua

<http://www.scielo.br/pdf/rbpi/v43n1/v43n1a10.pdf>.

relaes

internacionais.

Disponvel

em:

18

voltadas, sobretudo, para a satisfao das necessidades humanas bsicas. E visando

sua realizao, a Agenda recomenda a criao de instituies cujas regras e
procedimentos, alm de incluir a participao de todos os usurios na gesto, gerem
condies para a cooperao entre pases, tanto no mbito domstico como
internacional. Essas instituies, formadas pelas polticas domsticas de recursos
hdricos, devem, segundo as orientaes da Agenda, alm de fomentar a cooperao
entre os usurios, estabelecer diretrizes para a gesto das guas observando as
necessidades relativas sustentabilidade. Para isso, o documento recomenda aes
voltadas para a educao ambiental, captao de recursos financeiros, treinamento
de pessoal, produo e gesto de informao sobre a rea. (SOUZA, 2003, p.69-70)

Outros fruns, conferncias e reunies foram realizados contemplando a temtica

hdrica, e grande parte das recomendaes desses eventos consistiam na percepo do uso
equitativo dos recursos hdricos, da necessidade de provimento da gua para todos em
quantidade e qualidade adequadas para o consumo e na importncia da participao dos
usurios na gesto das guas. Apesar disso, atualmente no existe um regime internacional de
guas, o que h um consenso sobre quais seriam as diretrizes mais adequadas para a gesto
dos recursos hdricos. De acordo com Souza (2003), essas diretrizes convergem nos seguintes
pontos:
a) Os recursos hdricos so recursos estratgicos, imprescindveis para a promoo
do desenvolvimento econmico e social, e cuja preservao um dos aspectos
relativos segurana da humanidade, de um ponto de vista mais geral; b) as
preocupaes com os recursos hdricos esto intimamente relacionadas
preservao ambiental, imprescindvel para assegurar a sobrevivncia da espcie
humana e dos ecossistemas dos quais ela depende; c) respostas segurana hdrica
se relacionam a respostas a questes tais como superao da pobreza e a
instrumentos que viabilizem a efetivao dos princpios do desenvolvimento
sustentvel; d) a segurana hdrica depende da ao cooperada entre usurios, entre
os setores pblico e privado, comunidades e pases, e deve ser desenvolvida tanto
em funo da sobrevivncia das geraes atuais quanto das futuras; e) a gesto dos
recursos hdricos deve ser pensada de forma integrada a outras dimenses
ambientais, deve ser participativa e institucionalizar procedimentos que favoream a
negociao em situaes de conflito; f) para dar conta dessa integrao, a gesto
deve ser feita por bacia hidrogrfica e no se ater dimenso das fronteiras entre
pases, regies dentro de um pas ou entre municpios no mbito das regies; g) o
envolvimento direto das comunidades, e nestas, das mulheres, crucial para a
preservao dos recursos hdricos e deve ser promovido tanto no que diz respeito
participao na gesto dos recursos, como atravs da insero em atividades de
educao ambiental. (SOUZA, 2003, p. 73-74)

A temtica hdrica tem ganhado cada vez mais relevncia na agenda ambiental
internacional. E apesar de no existir um regime internacional para lidar com a questo, o
consenso existente quanto s diretrizes para a gesto dos recursos hdricos representa um
enorme avano para se pensar nos melhores mecanismos para coordenar aes e polticas a
fim de preservar o recurso e utiliz-lo de maneira sustentvel.

19

1.4

Cooperao para a gesto de recursos hdricos compartilhados e a criao de

instituies

A gua essencial vida e um direito humano bsico. Sua distribuio na superfcie

do planeta diferenciada e desigual. sensvel quanto ao uso pelos humanos e por ser um
recurso limitado, circulante e esgotvel. Quando compartilhada por usurios em territrios
fronteirios e transfronteirios, o uso pela populao de um determinado Estado afeta o uso de
outrem, o que pode gerar conflito pela utilizao. O fluxo do curso dgua tambm
importante para entender relaes conflitivas pela utilizao do recurso. Estados jusante
recebem a gua utilizada pelos Estados montante10 e podem sofrer com externalidades
negativas, como poluio, sedimentao ou alterao dos ciclos de cheia e seca, decorrentes
de atividades no sustentveis. Alm disso, as condies nas quais o compartilhamento dos
recursos hdricos feito tm sido causa de conflitos entre os co-usurios, e os efeitos disso
podem ser: competio pela fonte da gua, impacto na qualidade e quantidade de gua
disponvel para cada populao. Ento, conforme explicita Haftendorn (1999), os conflitos
podem surgir a partir da utilizao dos recursos hdricos comuns e:
Um conflito de distribuio relativa se apresentaria onde existe uma disparidade em
relao ao uso da gua entre os Estados montante e jusante. Um conflito de
distribuio absoluta existiria quando simplesmente no h gua suficiente para
satisfazer todas as necessidades legtimas dos Estados ribeirinhos. A distino entre
as diferentes causas de conflito de gua nos leva suposio de que os conflitos
decorrentes do uso ou poluio de recursos hdricos seriam mais fceis de resolver
que os conflitos que surgem a partir da distribuio de um recurso escasso e finito.
(HAFTENDORN, 1999, p. 2, verso livre)11.

Estudos da Universidade do Estado de Oregon12 mostram que as tenses e os conflitos

existentes nas bacias hidrogrficas transfronteirias13 possuem altos ndices. Contudo, no
chegam a escalar e em grande maioria so resolvidos por via diplomtica.
As guas transfronteirias estendem a interdependncia hidrolgica para alm das
fronteiras nacionais, ligando consumidores de diferentes pases dentro de um
10

Montante refere-se s reas mais prximas da nascente e jusante s reas mais prximas da foz.
A relative conflict of distribution would present itself where a disparity over the use of water exists between
the upper-and lower-lying states. An absolute conflict of distribution would exist when here simply is not enough
water to meet all the legitimate needs of the riparian states. The distinction between the different causes of water
conflict leads us to the supposition that conflicts arising from the use or pollution of a water resource would be
easier to solve than those conflicts that arise from the distribution of a scarce and finite resource.
12
Mais informaes disponveis em: <http://www.transboundarywaters.orst.edu/>.
13
Bacia hidrogrfica definida como rea total de superfcie de terreno, na qual um aqufero ou um sistema
fluvial recolhe sua gua. O que a caracteriza como transfronteiria sua localizao na divisa ou fronteira entre
dois ou mais pases. (CONSRCIO PCJ, 2005, p.11).
11

20

sistema partilhado. Gerir essa interdependncia constitui um dos grandes desafios de

desenvolvimento humano que a comunidade internacional enfrenta. (PNUD, 2006,
p. 203).

Apesar da incidncia de conflitos, os Estados podem cooperar para solucionar os

problemas decorrentes do uso dos recursos hdricos e coordenar aes visando sua
preservao. Segundo Keohane (1984), a cooperao ocorre quando atores ajustam seu
comportamento s preferncias atuais ou antecipadas de outros atores, atravs de um processo
de coordenao poltica.. (KEOHANE, 1984, p.51, verso livre)14. Haftendorn (1999)
considera que a resoluo do conflito pode ser facilitada pela interdependncia entre as partes
envolvidas e as estratgias mais eficazes para alterar a posio relativa dos atores envolvem a
troca de informaes e a promoo da confiana, uma interao complexa positiva, a criao
de soluo atravs de estratgias de relacionamento e o uso da arbitragem, mediao ou
interveno. Eventualmente, um ambiente cooperativo no implica ausncia de conflito e de
interesses divergentes, mas sim ajuste de comportamento dos atores quanto s preferncias.
Desta forma, a cooperao, entretanto, requer que as aes, antes separadas, de indivduos ou
organizaes, - que no estavam em harmonia pr-existente - sejam trazidas para uma
conformidade atravs de um processo de coordenao poltica. (KEOHANE, 1988, p. 380,
verso livre)

15

. Assim sendo, os atores podem cooperar no ambiente internacional por meio

da criao de tratados, acordos e estruturas institucionais.

Em relao aos CPR compartilhados, para Keohane e Ostrom, os Estados [...] podem
fazer compromissos crveis, eles so frequentemente capazes de conceber novos
constrangimentos (instituies, conjuntos de regras) que mudam a estrutura de incentivos
bsica com a qual se deparam. (KEOHANE; OSTROM, 1995, p.2, verso livre)16. Desta
forma, o cumprimento dos compromissos criados viria a partir do entendimento de que os
ganhos da cooperao seriam maiores do que os da no cooperao.
No que concerne s bacias hidrogrficas transfronteirias, a cooperao tem se
estabelecido atravs de tratados, normas e procedimentos definidos pelos organismos
responsveis pela gesto e monitoramento dos recursos hdricos compartilhados. Esses
esforos cooperativos demonstram que os Estados podem se unir em contextos diferentes para
gerir esses recursos da melhor forma possvel. Apesar disso, assim como alega o Programa
14

When actors adjust their behavior to the actual or anticipated preferences of others, through a process of policy
coordination.
15
Cooperation, however, requires that the actions of separate individuals or organizations which are not in preexistent harmony be brought into conformity with one another through a process of policy coordination.
16
[] can make credible commitments, they are frequently able to devise new constraints (institutions, or set of
rules) that change the basic structure of incentives that they face.

21

das Naes Unidas para o Desenvolvimento Humano (PNUD), [...] o desafio consiste em
reforar e aprofundar a noo de interesses partilhados que fundamenta a cooperao e
conceber instituies eficazes, transparentes e responsveis que respondam aos desafios do
futuro [...]. (PNUD, 2006, p. 225). Embora os Estados no possuam o mesmo grau de
dependncia hidrolgica, cada vez mais e em maior nmero, eles reconhecem a necessidade
de criar modelos de gesto para o desenvolvimento sustentvel das bacias hidrogrficas.
Conforme j exposto anteriormente, segundo Keohane e Ostrom (1995), para
compreender o processo de cooperao no mbito local e global preciso analisar,
especialmente, as variveis que afetam os resultados o nmero de atores e sua
heterogeneidade. De acordo com os autores, preciso entender o impacto de diferentes
estruturas de preferncia e dos custos de transao, incluindo custos de monitoramento, e a
probabilidade e extenso da cooperao e da discrdia. Para Bernauer (1997), alguns conflitos
so resolvidos com a criao de instituies, porm outros podem persistir. Haftendorn (1999)
considera que a atuao de um ator externo facilitador ou at mesmo uma potncia
hegemnica, poderia facilitar ou forar as partes em conflito a chegar a um acordo. Bernaeur
(1997) observa que os resultados dos arranjos cooperativos podem variar, e, portanto, ele foca
sua anlise na existncia ou no de instituies de gesto de rios internacionais e a sua
distribuio geogrfica, nas caractersticas e funes da gesto e no desempenho das
instituies desenhadas. Existem estruturas institucionais para a cooperao em vrias bacias,
contudo o impacto diferente em cada uma delas. A criao de instituies um importante
mecanismo para regular a apropriao das guas, garantir a sua proviso, dirimir os problemas
de ao coletiva e solucionar conflitos, para assim, preservar o recurso. Segundo Ostrom
(1990):
Instituies podem ser definidas como um conjunto de regras de funcionamento que
so usadas para determinar quem pode tomar decises em uma determinada arena,
quais aes so permitidas ou proibidas, quais regras agregadas podem ser usadas,
quais procedimentos podem ser seguidos, qual informao pode ou no pode ser
provida, e quais ganhos podem ser atribudos para indivduos que dependem das
aes uns dos outros. (OSTROM, 1990, p.51. verso livre). 17

O desempenho das instituies pode variar tanto no tempo quanto no espao. Suas
funes tambm podem ser diversificadas e vo desde esforos para o desenvolvimento
socioeconmico da regio da bacia, at a adoo de estratgias para soluo de problemas que
17

Institutions can be defined as the sets of working rules that are used to determine who is eligible to make
decisions in some arena, what actions are allowed or constrained, what aggregation rules will be used, what
procedures must be followed, what information must or must not be provided, and what payoffs will be assigned
to individuals dependent on their actions.

22

afetam o rio. Ostrom (1990) ressalta que para o sucesso da gesto importante compreender a
dinmica da participao dos atores interessados nas instituies, as regras acordadas e
estabelecidas por meio das normas compartilhadas, o monitoramento das regras feitas por eles
prprios e os constrangimentos que os usurios podem sofrer. Assim sendo, as regras para a
gesto dos recursos hdricos representam conhecimento compartilhado e elas tm que ser
monitoradas.
Conhecimento compartilhado implica que todos os participantes saibam as regras, e
saibam que os outros sabem as regras, e saibam que eles tambm sabem que os
outros sabem as regras. Regras de funcionamento so sempre monitoradas e
compelidas, pelo menos em certa medida, por aqueles diretamente envolvidos. Em
uma situao repetitiva, pode-se assumir que os indivduos venham a conhecer, por
meio da experincia, boas aproximaes dos nveis de monitoramento e aplicao
envolvidos. (OSTROM, 1990, p. 51, verso livre). 18

Portanto, os indivduos criam instituies para adotarem estratgias cooperativas

quanto gesto do recurso e as normas sociais compartilhadas pelos usurios tm papel
fundamental na dinmica institucional, sendo alto o custo de violao das regras. Desta
maneira, a participao dos usurios nos mecanismos de gesto importante tanto no
processo de construo da estrutura institucional quanto no monitoramento das aes.
Bernauer (1997) ressalta que, mesmo em condies propcias cooperao, o
estabelecimento e o funcionamento da instituio de gesto no so automticos. Para a
soluo de problemas de gesto de recursos hdricos de montante jusante, os Estados
ribeirinhos podem recorrer coero, compensao, questes interligadas e fazem esforos
para mudar as partes ou fruns de negociao, para assim, atingir resultados cooperativos. Por
outro lado, isso pode causar dano colateral por afetar as relaes entre os Estados em outras
reas. O mecanismo de compensao refere-se ao princpio do poluidor-pagador: o causador
da externalidade arca com os custos do dano ambiental causado. Alm disso, a vtima de uma
externalidade pode ligar uma questo a outra que ela possua mais poder de barganha, j que a
inteno interagir em vrias reas para que consiga estabelecer algum crdito para utilizar
em futuras negociaes. Quando a vtima da externalidade no consegue a reduo dos danos,
ela conduz a questo para fruns que a favoream na negociao. Todavia, quando criadas, as
instituies so importantes para coordenar as aes dos usurios e regular o uso do recurso
de forma sustentvel para garantir a sua utilizao por geraes futuras.
18

Common knowledge implies that every participant knows the rules, and knows that others know the rules, and
knows that they also know that participant knows the rules. Working rules are always monitored and enforced, to
some extent at least, by those directly involved. In any repetitive situation, one can assume that individuals come
to know, through experience, good approximations of the levels of monitoring and enforcing involved.

23

O autor tambm analisa o desenho e os elementos operacionais das instituies que

fazem a gesto de recursos hdricos compartilhados para verificar o impacto e os fatores de
sucesso da gesto. Bernauer (1997) observa que algumas instituies lidam somente com uma
questo, outras trabalham com mais de uma problemtica; as regras de responsabilidade
oferecem um mtodo para lidar com as externalidades negativas; na maioria dos casos, os
esforos para a gesto de recursos hdricos transfronteirios so feitos por instituies
intergovernamentais, porm, o envolvimento de agncias internacionais tambm se faz
presente; lidar com problemas decorrentes de externalidades negativas muito custoso,
porque os acordos so financiados por cada governo individualmente e os programas de
desenvolvimento da bacia so frequentemente financiados em grau considervel por fontes
externas. Para Bernauer (1997):
A gesto de rios internacionais circunscrita pelos interesses dos pases ribeirinhos
e por vrias outras variveis estruturais. Essas variveis, no entanto, no so
constantes ao longo do tempo, nem determinam totalmente as possibilidades de
gesto internacional do rio. Elas servem apenas como pontos de partida para um
processo poltico em que as partes negociadoras tentam harmonizar os seus
interesses e atingir a cooperao. (BERNAUER, 1997, p. 168, verso livre)19.

Quando se trata de bacias hidrogrficas compartilhadas, a adeso local pelos Estados

ribeirinhos das diretrizes gerais para a gesto do recurso representa um importante passo para
a preservao e uso sustentvel do recurso, porm no suficiente. preciso fazer esforos
maiores e transpor essas recomendaes para os mecanismos de gesto da bacia no nvel
internacional, para coordenar as aes e para que os dilemas de ao coletiva e os conflitos
pelo uso da gua sejam dirimidos. Assim, segundo Souza (2005):
Essa gesto, para ser adequada aos desafios e s especificidades dos recursos
hdricos, deve criar mecanismos que atendam os dilemas de compartilhamento das
guas como um common pool, o que compreendido como crucial para a
preservao das guas como um bem pblico global. Isto , para assegurar o
provimento da gua como bem pblico global, imprescindvel geri-la
adequadamente como common pool. Se forem criados mecanismos institucionais
que alterem as escolhas dos usurios das guas, no sentido de tornar a perspectiva de
cooperao uma alternativa aceitvel, por hiptese estar-se-ia assegurando o
provimento do bem pblico gua, pois estar-se-iam assegurando a estabilidade do
ciclo hidrolgico e, em consequncia, a estabilidade de um dos fatores responsveis
pela integridade do ecossistema. (SOUZA, 2005, p. 80).

19

Managing international rivers is circumscribed by the interests of the riparian countries and by several other
structural variables. These variables, however, are not constant over time, nor do they fully determine the
possibilities of international river management. They serve merely as starting points for a political process in
wich the negotiating parties try to harmonize their interests and to achieve cooperation.

24

Existem no planeta aproximadamente 263 bacias hidrogrficas transfronteirias20 e

estas envolvem o territrio de 145 pases. De acordo com Pereira (2013), das 263 bacias
hidrogrficas transfronteirias, 78 esto localizadas nas Amricas, sendo 38 na Amrica do
Sul e 40 na Amrica do Norte, 69 bacias ficam na Europa, 59 na frica e 57 na sia. No
mapa 1, possvel ver a distribuio das bacias hidrogrficas do mundo todo com guas
transfronteirias.
Mapa 1 Distribuio das bacias hidrogrficas com guas transfronteirias

Fonte: Wolf et al, (1999), atualizado em 2001.

O estudo International waters: indicators for identifying basins at risk de WOLF,

YOFFE, GIORDANO (2003), identificou os conflitos e a incidncia de cooperao em bacias
hidrogrficas em diversas regies do globo. Os autores criaram a escala BAR21 (Basins Rivers
at Risk) com ndice entre -7 e +7 para indicar os locais com maiores ndices de cooperao
(+7) e de conflito (-7). Eles verificaram com esta escala que, nos tempos modernos, no h a
ocorrncia de eventos nos extremos dos ndices, ou seja, nenhuma guerra foi travada nos
20

Esse nmero sofre alteraes em funo das mudanas nas definies das fronteiras polticas entre os Estados.
O ndice entre (-7) e (+7) foi criado tendo como referncia a avaliao dos seguintes aspectos: (-7) declarao
formal de guerra, atos de guerra extensiva causando mortes, deslocamentos ou alto custo estratgico; (-6), atos
militares extensivos; (-5) atos militares de pequena escala; (-4) aes polticas-militares hostis; (-3), atos
diplomtico-econmicos hostis; (-2), expresses verbais fortes mostrando hostilidade na interao; (-1)
expresses verbais leves mostrando discrdia na interao; (0), atos neutros ou no-significantes para a situao;
(1) trocas oficiais, palestras ou expresses polticas menores apoio verbal leve; (2) apoio verbal oficial para
metas, valores ou regime; (3), acordo cultural ou cientfico ou apoio (no-estratgico); (4) acordos econmicos,
tecnolgicos ou industriais no-militares; (5) apoio econmico ou estratgico militar; (6) Tratado internacional
de guas; aliana estratgica maior (regional ou internacional); (7) unificao voluntria em uma nao.
21

25

ltimos tempos por causa dos recursos hdricos, assim como tambm no h exemplo de
naes que se unificaram em decorrncia destes recursos. A distribuio dos eventos de
conflitos e cooperativos encontrados neste estudo por categorias pode ser vista no grfico 1.

Grfico 1- Distribuio dos eventos conflitivos e cooperativos no que tange as bacias

hidrogrficas transfronteirias

Fonte: WOLF, YOFFE, GIORDANO (2003).

Uma constatao feita que os Estados cooperam quanto aos recursos hdricos em
vrias questes, incluindo o que concerne quantidade e qualidade da gua, desenvolvimento
econmico, hidreltricas, cooperao tcnica, controle de enchentes e gesto conjunta. Por

26

outro lado, segundo o mesmo estudo citado, 66% dos eventos conflitivos esto relacionados a
problemas ligados a quantidade de gua e infraestrutura. A concluso deste estudo que
67,1% dos casos analisados indicaram ndices de cooperao, 27,7% registraram conflitos e
5,2% so casos neutros ou no-significativos.
O relatrio publicado em 2007 pelo World Wide Fund for Nature (WWF), Worlds
Top 10 rivers at risk, listou as situaes mais ameaadoras para dez rios transfronteirios
quanto a poluio, mudanas climticas e danos. O objetivo da WWF era chamar a ateno
dos governos para a proteo dos rios, para assim, assegurar sua existncia e preservao. De
acordo com esse relatrio, cinco dos dez rios transfronteirios listados em situao de risco
ficam na sia, e um deles, o caso em estudo neste trabalho: o Rio Mekong.
Desta forma, o propsito deste trabalho analisar quais os fatores que levam ao
sucesso da cooperao internacional para a gesto de recursos hdricos transfronteirios. Para
tal, considera-se que os Estados tm buscado cooperar na gesto de guas compartilhadas
mediante a criao de acordos, tratados e estruturas institucionais que facilitam o dilogo e a
coordenao das aes e dos interesses. E o sucesso da gesto compreende a incorporao de
stakeholders nas discusses, a simetria e disponibilizao de informaes entre os Estados
usurios do recurso, sistemas de monitoramento da qualidade da gua, aes coordenadas
para promoo do desenvolvimento sustentvel e aplicaes de sanes para os
descumpridores de regras.
Feita a discusso terica que basear essa pesquisa, o prximo captulo consistir na
exposio das caractersticas da regio, dos aspectos socioeconmicos e demogrficos e as
implicaes das atividades humanas para a bacia do Rio Mekong. Posteriormente sero
analisados os acordos, tratados e a estrutura institucional constituda para a gesto da referida
bacia.

27

A BACIA HIDROGRFICA DO RIO MEKONG

A bacia hidrogrfica transfronteiria do Rio Mekong um dos principais sistemas

hdricos do mundo. Esta bacia possui uma grande biodiversidade e compartilhada por China,
Myanmar, Laos, Tailndia, Camboja e Vietn. O Rio Mekong de extrema importncia
socioeconmica para os Estados riprios, principalmente os localizados no Baixo Mekong.
Grande parte da populao dessa regio da bacia depende do rio para sua sobrevivncia, seja
pelo desenvolvimento de atividades geradoras de renda, como a agricultura e a pesca, ou para
a subsistncia. Os principais desafios para a gesto da bacia do Rio Mekong consistem na
preservao das guas e biodiversidade da bacia, visto que os empreendimentos realizados
montante tm causado danos ambientais e socioeconmicos para a populao jusante.

2.1

Localizao e caractersticas da regio da bacia

Localizada no sudeste asitico, a bacia do Rio Mekong abrange uma rea de 795.000
quilmetros quadrados, sendo a 21 maior bacia do mundo, j o Rio Mekong o 10 maior rio
do mundo em volume. O rio nasce numa altitude de mais de 5.000 m nas montanhas Shan
Tanghla no planalto tibetano, atravessa a Provncia chinesa Yunnan, segue ao sul da China,
continua no Myanmar, Laos, Tailndia, Camboja e Vietn, e por fim, desagua no Mar do Sul
da China. (MRC, 2013b). A bacia do Rio Mekong pode ser vista no mapa 2.

28

Mapa 2 A bacia do Rio Mekong

Fonte: Le-Huu e Nguyen-Duc, 2003.

Na tabela 1, possvel ver a distribuio do fluxo da bacia do Rio Mekong em cada

Estado que ela banha.

29

Tabela 1: Os Estados riprios e a distribuio do fluxo da bacia do Mekong em cada

territrio
rea (km)

rea na

Fluxo da

Fluxo total

na bacia

bacia (%)

bacia (m)

da bacia (%)

China

165.000

21

2.140

16

Myanmar

24.000

03

300

02

Laos

202.000

25

5.270

35

Tailndia

184.000

23

2.560

18

Camboja

155.000

20

2.860

18

Vietn

65.000

08

1.660

11

Total

795.000

100

15.060

100

Estado

Fonte: Adaptado de FENG et al, 2004.

Conforme visto na tabela acima, Laos, Tailndia, China e Camboja possuem quase
90% da rea da bacia dentro de seus territrios, enquanto Vietn e Myanmar detm 8% e 3%,
respectivamente. O fluxo do Rio Mekong passa por duas partes, a superior e a inferior. Na
primeira, onde o rio conhecido como Lancang, China e Myanmar so responsveis por 16%
e 2% do fluxo, respectivamente, e na parte inferior, que passa por Camboja, Laos, Vietn e
Tailndia, o fluxo corresponde a 82%. Segundo Le-Huu e Nguyen-Duc (2003), a rea do
Baixo Mekong ultrapassa 600.000 km e compreende quase todo o Camboja e o Laos, alm
de corresponder a um tero da Tailndia e um quinto do Vietn.
De acordo com a FAO (2012), no Baixo Mekong, o clima tropical, ficando quente e
mido na maioria dos meses, apresentando temperatura mnima de 20C. Dominado pela
mono sudoeste que vai de maio at final de setembro ou incio de outubro, esse o perodo
das cheias. Nessa regio, a bacia sofre com as inundaes e danos substanciais nas reas
frteis. Na estao seca, entre janeiro a maro, a bacia enfrenta srios problemas com a
escassez de gua para o uso domstico e agrcola. Ademais, as condies de navegao do rio
so comprometidas e a gua salgada atinge o Delta Mekong e afeta uma rea de cerca de 2
milhes de hectares.
O Alto Mekong apresenta tundra e temperaturas mais baixas que o Norte. O clima
varia entre mones tropicais e subtropicais. Segundo a FAO (2012), o perodo chuvoso o
mesmo da regio do Baixo Mekong, embora haja maior variao de ano para ano. Na direo

30

norte, a quantidade de chuva de menos de 600 mm. difcil de encontrar neves nos vales,
mas em altitudes mais elevadas uma importante fonte de gua para a estao seca e para a
primavera. No vero, as temperaturas so em mdia de 2 a 3 C mais baixas que no Baixo
Mekong. No inverno, a diferena de temperatura entre as regies ficam entre 5 a 6 C.

2.1.1 Zonas biogeogrficas

A bacia do Rio Mekong composta por sete regies com drenagem e geomorfologia
diversificada. O Planalto Tibetano, a regio montanhosa do Norte e a rea do rio Lancang
formam o Alto Mekong. O Planalto Khora, a regio montanhosa do Leste, a regio das
Plancies e o Delta Mekong compem o Baixo Mekong22. As zonas bio-geogrficas podem
ser vistas no mapa 3.
Mapa 3 Zonas biogeogrficas da regio da bacia do Mekong

Fonte: MRC (2004)

22

Todas as informaes sobre as zonas biogeogrficas foram retiradas de: UNEP. UNITED NATIONS
ENVIRONMENT PROGRAMME. Mekong River. Kalmar: GIWA Regional Assessment 55, University of
Kalmar, p. 16-19, 2006.

31

Na regio do Alto Mekong est localizado o Planalto Tibetano, que possui 2,5 milhes
de km, sendo que destes, 316 km so drenados para o Rio Mekong. Este planalto a fonte
do Rio Mekong e a regio glacial mais densa da Terra. Ainda nessa regio, fica a rea dos
Trs Rios, composta por Mekong, Salween e Yangtze, e apesar do Mekong fluir por mais de
500 km na regio, no possui afluentes significativos nesse trecho. A bacia Lancang fica ao
sul da rea dos Trs Rios e possui microbacias afluentes que drenam para o Rio Mekong.
caracterizada por altas montanhas e desfiladeiros. A rea norte dessa bacia a parte mais
habitvel e povoada, com desenvolvimento agrcola, industrial e urbano relativamente grande
possui potencial para o desenvolvimento de energia hidreltrica. J a regio sul da bacia
possui terra arvel limitada e pequenos centros populacionais.
A regio montanhosa do Norte est localizada na parte sudeste de Yunnan, (China), no
nordeste do Myanmar e no norte da Tailndia e do Laos. Essa regio da bacia do Rio Mekong
caracterizada por altas montanhas e por muitos vales, sendo um terreno muito acidentado e
com baixa densidade populacional. A produo do arroz a atividade agrcola desenvolvida
nessa regio. esquerda do Rio Mekong passam seus afluentes Nam Ta, Nam Ou, Nam
Soung e Nam Khan, enquanto Nam Mae Kok e Nam Mae Ing direita.
O Planalto Khorat, formao geolgica que ocupa grande parte do nordeste da
Tailndia e do sul do Laos, possui baixa altitude e consiste em sedimentos e rochas erodidas
rodeadas por um aro de arenito. Apesar de ser a regio mais seca da bacia do Rio Mekong e o
solo possuir baixa fertilidade, l desenvolvida a agricultura extensiva. O local possui
potencial desenvolvimento de atividades agrcolas a partir da instalao de controladores de
cheia, drenagem e irrigao, alm de medidas para reduzir a salinizao. Nesse planalto,
passam direita do Mekong os rios Songkhram e Mun, e esquerda, os rios Nam Ca Dinh, Se
Bang Fai e Se Bang Hiang.
J a regio montanhosa do Leste se estende at o leste do Laos e a parte central do
Vietn. Vrios rios afluentes drenam essa regio, sendo os maiores Nam Cadinh, Se Bang Fai,
Se Bang Hieng, Se Kong, Se San e Sre Pok. Essa rea a mais densa em florestas da bacia e
muito rica em biodiversidade. A parte superior apresenta um elevado potencial para o
desenvolvimento de energia hidreltrica e grandes projetos foram e esto sendo feitos no Laos
e no Vietn.
Cobrindo o norte do Camboja, o sul do Laos, o leste da Tailndia e o sul do Vietn, a
regio das Plancies, assim como o Delta do Mekong, esto associados zona costeira. uma
regio que apresenta grande biodiversidade aqutica e que possui dois sistemas hdricos de
suma importncia, o Lago Tonle Sap, no Camboja, e o Delta do Mekong, no Vietn. A bacia

32

Tonle Sap uma grande plancie cercada por morros e sua parte central compe o Grande
Lago, o maior corpo de gua doce do sudeste asitico. O Grande Lago possui condies
hidrolgicas que mantm a alta produtividade da biodiversidade, especialmente de peixes,
fonte de subsistncia de 40% da populao do Camboja. O Delta Mekong uma rea
triangular do extremo sul da regio das Plancies, sendo a mais densamente povoada da regio
da bacia e detentora de terras agrcolas frteis. Essa regio abrange cerca de 49.520 km,
sendo 74% da rea presente no Vietn e o restante no Camboja. No Delta Mekong, o rio
Bassac se divide perto da foz do Rio Mekong, os dois rios se transformam em vrios cursos
de gua menores e o Delta se expande para formar uma plancie.
Os Planaltos do Sul so extenses das montanhas do norte e ficam localizados no
sudeste do Camboja. Eles so drenados pelos rios Prek Thont e Tonle Sap, fluindo na sua
direo norte. uma rea densamente florestada e com baixa densidade populacional, sendo
considerada como uma rea significativa para a conservao da natureza.

2.2

Aspectos demogrficos e socioeconmicos

A populao total da bacia de cerca de 70 milhes de habitantes, sendo que, 60

milhes de pessoas vivem no Baixo Mekong e 10 milhes no Alto Mekong. Segundo a
Comisso do Rio Mekong (2010), mais de cem grupos tnicos diferentes vivem dentro dos
limites da bacia, sendo essa regio uma das que apresentam maior diversidade cultural no
mundo. A populao que vive no Baixo Mekong corresponde a cerca de 90% da populao
total do Camboja (13 milhes), 97% do Laos (6 milhes), 37% da Tailndia (23 milhes) e
20% do Vietn (18 milhes). De acordo com a FAO (2012), apesar do processo de
urbanizao ter se intensificado nos Estados do Baixo Mekong, 85% da populao da bacia
vive em reas rurais. No quadro 1 esto apresentadas as caractersticas gerais dos Estados
Riprios.

33

Quadro 1 Caractersticas gerais dos Estados riprios

Estados
Riprios

rea

Populao
Total

PIB
(US$)

rea de
agricultura
irrigada na bacia

Populao com
acesso gua
potvel

Camboja

181.035
km

14,86
milhes

14,04
bilhes

344.000 hectares

60%

China

9.596.961
km

1, 351
bilhes

8,227
trilhes

516.000 hectares

89%

Laos

236.800
km

6,646
milhes

9,418
bilhes

301.000 hectares

60%

Myanmar

676.558
km

52,80
milhes

111,1
bilhes

86 mil hectares

71%

Tailndia

513.120
km

66,79
milhes

366
bilhes

1,290 milhes de
hectares

98%

Vietn

332.000
km

88,77
milhes

155,8
bilhes

1,805 milhes de
hectares

94%

Fonte: Elaborado pela autora a partir de WORLD BANK (2012); FAO (2012).

A rea total de agricultura irrigada na bacia do Rio Mekong de aproximadamente 4,3

milhes de hectares, sendo que, conforme os dados do quadro 1, a maior rea est localizada
no Vietn, devido principalmente ao cultivo de arroz. De acordo com Chu et al (2003), em
toda a extenso da bacia, a agricultura irrigada a atividade que mais consome gua. O
Camboja o Estado riprio que mais retira gua da bacia para esse fim, j que usa 94% dos
recursos da bacia em seu territrio para tal, seguido por Tailndia (91%), Vietn (86%) e Laos
(82%). A produo de alimentos e a agricultura de subsistncia da populao do Baixo
Mekong esto intimamente ligadas s guas da bacia.
Na China e no Myanmar, as guas da bacia so utilizadas principalmente na gerao
de energia hidreltrica. Contudo, no Myanmar, as guas tambm so usadas no cultivo de
arroz e gros, alm dos peixes presentes na bacia serem importantes para o consumo da
populao local e uma importante fonte de renda. Na Tailndia e no Laos, a utilizao
consiste na irrigao, tanto para a agricultura de subsistncia quanto na produo agrcola
intensiva. No entanto, segundo o UNEP (2006), o Laos apresenta um potencial hidreltrico
significativo e exporta a energia produzida, o que constitui ganhos econmicos importantes.
Um dos principais usos dos recursos fluviais no Camboja para pesca, atividade esta que
muito importante tanto para a subsistncia das comunidades ribeirinhas quanto para a
economia nacional. No Vietn, a gua utilizada para a irrigao, sobretudo do cultivo de
arroz, e a pesca um importante meio de subsistncia para mais de 18 milhes de pessoas que

34

vivem na regio do Delta do Mekong. Em sntese, a agricultura irrigada, com destaque para o
cultivo de arroz e gros, e a pesca so as atividades econmicas predominantes na bacia do
Rio Mekong. Segundo a FAO (2012), cerca de 60% da populao economicamente ativa da
regio da bacia tem profisses ligadas ao uso das guas, sendo em sua maioria, pescadores e
agricultores.
O desenvolvimento econmico dos Estados riprios um dos grandes objetivos das
polticas macroeconmicas nacionais. No que concerne os pases do Baixo Mekong, a
dependncia dos recursos da bacia para o desenvolvimento de suas atividades de subsistncia
e geradoras de renda muito grande. Consequentemente, de acordo com Gajaseni, Heal e
Jones (2006), a competio entre os Estados ribeirinhos pelos recursos agressiva e eles so
ao mesmo tempo dependentes e interdependentes dos recursos naturais da bacia do Rio
Mekong. A figura 1 mostra a relao de interdependncia dos recursos naturais da bacia entre
os Estados riprios.
Figura 1 Interdependncia dos recursos naturais da bacia entre os Estados riprios

Fonte: Gajaseni, Heal e Jones (2006).

Como visto, a Provncia de Yunnan muito dependente das guas da bacia para o
desenvolvimento do potencial hidreltrico e o Myanmar j menos dependente, tanto no
quesito gerao de energia quanto na pesca e no cultivo de arroz e gros. J os Estados

35

riprios do Baixo Mekong dependem muito das guas do rio para o desenvolvimento de suas
atividades econmicas e de subsistncia. Segundo Gajaseni, Heal e Jones (2006), existe
concorrncia direta entre Tailndia e Vietn sobre o abastecimento de gua para a produo
agrcola, j que eles so concorrentes no mercado mundial de arroz. H tambm uma
competio indireta pela produo de energia. A Tailndia possui uma alta demanda de
energia e precisa import-la dos Estados vizinhos, especialmente o Laos, que vm
apresentando um grande potencial na produo. Os Estados com maior potencial para a
gerao se tornaram competidores no mercado mundial. Ainda de acordo com Gajaseni, Heal
e Jones (2006), Myamar, Laos e Camboja esto crescendo e dependem da exportao de
madeira, peixes, minerais e energia para a Tailndia.
Desta forma, utilizando-se dos estudos de Ostrom (1990) e Keohane e Ostrom (1995),
a heterogeneidade quanto s capacidades dos Estados riprios facilitaria a cooperao, pois
expressa a dependncia que eles tm dos recursos naturais da bacia. Como tambm aponta
Keohane e Nye (2001) e Ostrom (1990), estes Estados esto ligados por uma estrutura de
interdependncia enquanto eles continuam a compartilhar um nico CPR, j que eles utilizam
os recursos da bacia para o suprimento das necessidades de seus mercados internos e no
desenvolvimento das atividades econmicas.
De acordo com a FAO (2012), a migrao um evento bastante recorrente
especialmente no Baixo Mekong. A populao rural migra sazonalmente ou de maneira
semipermanente para as reas urbanas em busca de emprego e com a expectativa de maiores
salrios. Essa populao tambm se muda de reas rurais densamente povoadas para locais
mais remotos em busca de novas oportunidades para o desenvolvimento de atividades
econmicas. Grande parte dos habitantes do Baixo Mekong, uma das regies mais pobres do
mundo, no tem acesso infraestrutura de qualidade, a servios pblicos bsicos e vivem com
baixa renda, visto que um tero da populao se sustenta com menos de US$ 2 por dia. No
Camboja, 35% da populao vive abaixo da linha da pobreza. Apesar das disparidades
socioeconmicas entre os Estados riprios, notadamente os da regio do Baixo Mekong,
dados da MRC (2010) indicam que 60% da populao dessa regio tem acesso a saneamento.

2.3

Implicaes da ocupao humana e da atividade econmica na bacia

O volume de gua da bacia do Rio Mekong tem sido alterado pelas atividades
desenvolvidas em seu entorno. A construo de barragens para hidreltricas, a melhoria da
navegao fluvial e o desvio de gua do rio para irrigao tem deteriorado as condies das

36

guas e das espcies aquticas. As informaes sobre a utilizao das guas por setor nos
Estados riprios esto apresentadas no grfico 2.

Grfico 2 Utilizao das guas por setor nos Estados riprios

Fonte: Elaborado pela autora a partir de FAO (2012)

A expanso da agricultura, o desenvolvimento de processos de irrigao em maiores

escalas e a dependncia das indstrias dos recursos da bacia tm contribudo para o aumento
exponencial do consumo da gua e o desvio do fluxo do rio. Essas atividades tm modificado
o ciclo hidrolgico e afetado o volume do Rio Mekong e de seus afluentes. No Camboja, a
pesca excessiva tanto para fins comerciais quanto para a subsistncia constitui uma ameaa
para a preservao das espcies aquticas.
Na regio do rio Lancang, na China, e no Baixo Mekong, no Laos, a construo de
barragens para o desenvolvimento de energia hidreltrica bastante recorrente. A estimativa
que nas prximas dcadas, dezenas de novas barragens sejam construdas. Segundo a UNEP
(2006), essas construes tambm tm causado grandes impactos no volume do rio e de seus
afluentes, pois o fluxo do rio tem sido modificado e os sedimentos que ficam presos atrs das
barragens tm interferido na migrao dos peixes e na desova, reduzindo a produtividade e
gerando danos ambientais. Analisando especificamente o caso chins, na Provncia de
Yunnan existem e esto sendo construdas vrias barragens. A expanso hidreltrica na China
faz parte do planejamento nacional e o de acordo com Dore, Xiaogang e Li (2007), esta

37

Provncia tem papel chave, j que possui 24% do potencial hidreltrico da China para projetos
de mdio e grande porte. Por estarem localizadas no Alto Mekong, montante, estas
construes afetam diretamente a quantidade e qualidade das guas do Mekong jusante.
Para Gajaseni, Heal e Jones (2006), este fato deixa os Estados do Baixo Mekong impotentes,
j que a China no participa da Comisso do Rio Mekong e por isso a barganha ou
enforcement no se aplicam a este Estado no mbito da Comisso. O resultado disto o
surgimento de conflitos decorrentes dos problemas ocasionados pelos empreendimentos
chineses, ou seja, na anlise de Haftendorn (1999), se trata de um conflito de distribuio
relativa, j que apresenta uma disparidade em relao ao uso da gua entre os Estados
montante e jusante.
Visando melhorar rotas de navegao, o curso do rio foi modificado. Conforme o
UNEP (2006), no Alto Mekong, corredeiras e recifes foram removidos para permitir a
navegao e isso no s destruiu habitats, prejudicou a desova e a alimentao dos peixes e
tambm modificou o fluxo e aumentou a eroso do rio. O desmatamento das montanhas tem
aumentado o volume e a velocidade do escoamento das guas, e com a substituio da
cobertura vegetal por assentamentos urbanos, o risco de inundaes so maiores. A m
drenagem tem acarretado na salinizao do solo, deteriorando a qualidade da gua e do solo.
No Nordeste da Tailndia, a gua subterrnea apresenta elevados ndices de salinidade e o
Delta do Mekong vietnamita apresenta o mesmo problema e o solo tambm est contaminado
por produtos qumicos.
De acordo com o UNEP (2006), a utilizao de guas subterrneas para o
desenvolvimento de cultivos, como por exemplo, o caf, levou queda dos nveis de guas
em muitas terras vietnamitas. Nas ltimas dcadas, as guas subterrneas tm sido capitadas
extensivamente tanto para consumo domstico quanto para o uso agrcola no Camboja. Com a
intensificao da produo agrcola, grande quantidades de resduos orgnicos e guas
residuais tem ido para a bacia e causa eutrofizao, principalmente no Nordeste da Tailndia e
no Delta do Mekong.
A poluio qumica das guas tem sido provocada pelo uso de pesticidas e fertilizantes
originrios da atividade agrcola. Tambm h ocorrncia de poluio atravs de coliformes
fecais nos afluentes, canais e lagoas da bacia. Segundo informaes do UNEP (2006),
resduos slidos tm sido dispensados nas guas do Mekong em decorrncia do
desenvolvimento do turismo e da proliferao de centros urbanos. Na tabela 2 esto
apresentados alguns problemas e o impacto deles na bacia do Rio Mekong.

38

Tabela 2: Problemas ambientais e os impactos na bacia do Rio Mekong

Fonte: UNEP, 2006.

39

Percebe-se que os Estados riprios tm causado danos bacia do Rio Mekong. Seja
contribuindo para o aumento da quantidade de sedimentos, desmatando e modificando a
paisagem atravs da remoo da cobertura vegetal para a urbanizao e implantao de
propriedades agrcolas, seja pela perda da biodiversidade e a modificao de ecossistemas.
A estrutura institucional de gesto da bacia do Rio Mekong ser o tema da prxima
seo. O histrico das iniciativas de cooperao entre os Estados riprios, bem como o acordo
de cooperao e o plano da bacia tambm sero apresentados.

40

A ESTRUTURA INSTITUCIONAL DE GESTO DA BACIA DO RIO

MEKONG

Na dcada de 1940, a Comisso Econmica das Naes Unidas para a sia e Extremo
Oriente realizou estudos no Rio Mekong e notou o potencial do rio para o desenvolvimento de
hidreltricas e irrigao. A iniciativa chamada de Projeto Mekong foi considerada um dos
maiores projetos de financiamento, construo e gesto j idealizados pela Organizao das
Naes Unidas. Nesta seo sero apresentados o histrico de cooperao para a gesto da
bacia do Rio Mekong, o arranjo institucional criado e suas respectivas atribuies, bem como
o acordo e os planos da bacia.

3.1

Perspectiva histrica da criao da estrutura institucional para a gesto da bacia

do Rio Mekong e as iniciativas de cooperao

As primeiras iniciativas para fazer a gesto da bacia do Rio Mekong tiveram incio na
dcada de 1940. Em 1947, a Comisso Econmica das Naes Unidas para a sia e Extremo
Oriente (UNECAF)23 foi criada para ajudar no desenvolvimento do Sudeste Asitico. De
acordo com Tatemoto (2008), pelos resultados de estudos preliminares em relao ao
potencial hidreltrico na regio, o Baixo Mekong tornou-se uma prioridade. Essa Comisso
criou em 1949 um Escritrio para Controle de Enchentes, responsvel por elaborar relatrios
sobre inundaes em rios internacionais. Em 1952, este Escritrio elaborou um estudo com a
colaborao de Camboja, Laos, Tailndia e Vietn sobre o controle de inundaes e
desenvolvimento de recursos hdricos no Baixo Mekong. Neste relatrio foram apresentadas
informaes que comprovavam o potencial da bacia do rio Mekong para o desenvolvimento
de irrigao e hidreltricas. O Escritrio da UNECAF props que a regio fosse estudada de
maneira mais aprofundada e intensiva, contudo, de acordo com MRC (2013b), a situao
poltica na Indochina24 impediu a ao e, alm disso, a China no participou porque no era
membro da Organizao das Naes Unidas e o Myanmar (antiga Birmnia) no manifestou
interesse.

23

Atual Comisso Econmica e Social das Naes Unidas para sia e Pacfico (UNESCAP).
Colnia francesa no Sudeste Asitico que compreendia a regio localizada entre a ndia e a China, hoje, os
atuais Vietn, Camboja e Laos, onde aconteceram diversos conflitos. Desde a segunda metade do sculo XIX o
clima da regio era tenso e hostil. Os conflitos na Indochina entre 1946 e 1989 envolveram diretamente, em
diferentes pocas, Vietn, Camboja (1979-1989), Laos, Frana (1946-1954), Estados Unidos (1955-1973) e
China (1979). (MRC, 2013b, p.13).
24

41

O empreendimento de aes s foi possvel a partir de 1954, quando o clima ficou

menos tenso e hostil com a independncia de Camboja, Laos e Vietn. Frana, Japo e
Estados Unidos financiaram e investiram na realizao dos primeiros estudos na regio. Entre
1955 e 1956, o US Bureau of Reclamation fez um estudo na regio do Baixo Mekong e
recomendou que os quatro Estados riprios do Baixo Mekong - Laos, Vietn, Camboja e
Tailndia- fizessem uma gesto conjunta dos recursos hdricos para promover o
desenvolvimento da regio. Neste trabalho, o Escritrio notou que no existiam dados
compilados suficientes para desenvolver um plano de bacia, e por isso, havia a necessidade de
criar um programa de coleta e anlise de informaes e formular estudos sobre agricultura,
pesca, navegao e educao. Como desdobramento do estudo realizado, em 1956 foi
produzido o Relatrio de Reconhecimento Bacia do Baixo Mekong, que segundo a MRC
(2013b), foi o primeiro documento considerado como plano de bacia do Rio Mekong.
Aps intensos trabalhos no ano de 1956, a UNECAF com a colaborao de Camboja,
Laos, Vietn e Tailndia, produziu em 1957, o relatrio Desenvolvimento de Recursos
Hdricos na Bacia do Baixo Mekong. Paralelamente a isso, estes quatro Estados emitiram
uma Declarao Conjunta afirmando que continuariam desenvolvendo estudos para analisar a
implantao de projetos na bacia. De acordo com Wolf e Newton (2003):
Como em estudos anteriores, o relatrio da ECAF enfatizou a necessidade de
desenvolvimento integral do rio, e uma cooperao estreita entre os Estados riprios
na coordenao de esforos para projetos e gesto. Para facilitar a coordenao, o
relatrio sugeriu o estabelecimento de um organismo internacional para troca de
informao e desenvolvimento de planos entre os Estados riprios. (WOLF;
NEWTON, 2003, p. 3, verso livre)25

A apresentao deste relatrio no Encontro da UNECAF e a Declarao Conjunta

levaram a mais uma recomendao: a criao de um Comit de Coordenao. Representantes
dos quatro Estados reuniram-se em Bangkok, em setembro de 1957, e aprovaram o "Estatuto
do Comit para Coordenao de Pesquisas da Bacia do Baixo Mekong e criaram o Comit
do Mekong (CM), principal instituio para a cooperao da regio e os comits nacionais,
que seriam responsveis por articular as polticas domsticas com os programas estabelecidos.
A bacia do Rio Mekong representava o primeiro engajamento da ONU em um plano
de bacia. E, em 1959, nasceu o primeiro Agente Executivo26 do Comit do Mekong,
25

As earlier studies had, the ECAF report emphasized the need for comprehensive development of the river, and
close cooperation between the riparians in coordinating efforts for projects and management. To facilitate
coordination, the report suggested the establishment of an international body for exchanging information and
development plans between the riparian states.
26
Futuro Secretariado da Comisso do Rio Mekong.

42

responsvel pela gesto tcnica e administrativa do CM e dotado de um quadro de pessoal

fornecido pela ONU. De acordo com Osborne (2004), a importncia dos Estados Unidos era
tamanha que, ainda que no fosse um membro do Comit, seus interesses eram claramente
demonstrados pelo fato de um norte-americano ser o chefe administrativo do Comit.
(OSBORNE, 2006, p. 5-6, verso livre)

27

. O CM28 aumentou o seu escopo ao longo do

tempo, e essas alteraes lhe permitiram receber e administrar os fundos de doadores e

adquirir ttulos de propriedade.
O General Raymond Wheeler do Corpo de Engenheiros do Exrcito estadunidense
realizou uma misso em 1958 no Baixo Mekong e percebeu o potencial do uso das guas da
regio para a navegao, desenvolvimento de hidreltricas e irrigao. Como recomendao
de Wheeler, foi criado um Conselho, composto inicialmente por trs engenheiros, e expandido
em 1969 para dez. Este Conselho participava dos encontros do CM e incorporava a anlise de
questes agrcolas, financeiras, sociais e econmicas. Mesmo com a Guerra Fria e durante o
conflito entre Estados Unidos e Vietn, segundo Fox e Sneddon (2006), os estadunidenses
continuaram patrocinando o Comit do Mekong e ainda deram apoio militar e financeiro
Tailndia, por se tratar de um aliado estratgico dos Estados Unidos naquela regio. Em 1962,
o gegrafo estadunidense Gilbert F. White liderou a misso da Fundao Ford. O relatrio
elaborado por ele, Aspectos Sociais e Econmicos para o Desenvolvimento do Baixo
Mekong, reiterou o grande potencial de desenvolvimento que a regio possua. Isto posto,
redes de monitoramento e bancos de dados foram construdos nos afluentes do Rio Mekong e
a expectativa era que isso fosse expandido a longo prazo.
Apesar de todas essas iniciativas de atores internacionais, segundo a MRC (2013b), os
Estados riprios continuavam sofrendo pela falta de condies financeiras, dados e
habilidades e havia dificuldade em conciliar as metas, planos e aes de desenvolvimento
regional e nacional. A preocupao com as questes do desenvolvimento na regio da bacia
gerou a percepo de que seria necessrio criar um plano global da bacia. Por isso, em 1970, o
Comit do Mekong encomendou a uma equipe de consultores internacionais a elaborao do
Plano Indicativo da Bacia: 1970. Este plano props investimentos integrados e
multissetoriais no rio principal e afluentes por meio de 180 projetos, visando o aumento da
capacidade de gerao de energia, a expanso da navegao, irrigao, drenagem e controle
de cheias. (MRC, 2013b, p. 21). Vale destacar a importncia do papel dos Estados Unidos
27

Although not a member of the Committee, the United States interests were firmly asserted through the fact
that an American was the administrative head of the Committee.
28
O nome do CM mudou em 1965 para Comit de Coordenao de Desenvolvimento Integral do Baixo
Mekong.

43

desde meados da dcada de 1950 at 1970. Alinhado a seus interesses estratgicos na regio e
na relao com a Tailndia, a proposio de Haftendorn (1999) se confirma, j que a ao
deste ator externo facilitou cooperao, pois ele influenciou na criao do Comit do Mekong
e sua atuao nos anos posteriores contribuiu para as primeiras iniciativas cooperativas na
bacia.
O potencial para a expanso da irrigao na regio do Baixo Mekong era to
considervel que o CM conseguiu financiamento para construir cinco fazendas experimentais
nos quatro pases da regio e decidiu estabelecer um Sub-Comit de Agricultura e a Diviso
da Agricultura dentro do Secretariado. Todavia, na dcada de 1970, a intensificao do
conflito no Vietn e seu impacto no Camboja e Laos atrapalharam o progresso das iniciativas,
e os Estados Unidos perderam interesse em investir no Mekong. Destarte, projetos
independentes eram implementados na Tailndia e no Laos, e iniciativas cooperativas s eram
feitas por estes Estados riprios. A MRC (2013b) ressalta que a Declarao Conjunta de
Princpios para a Utilizao das guas da Bacia do Baixo Mekong representa um grande feito
em 1975, pois reiterava a necessidade de acordo entre os membros para a construo de
projetos de grande porte e foi caracterizada por um robusto conjunto de regras relacionadas
principalmente ao rio principal da bacia. Porm, apesar dos avanos, os tempos difceis
voltaram.
A situao continuava delicada. Entre 1976 e 1977, as reunies no Comit do Mekong
no estavam sendo realizadas devido a no nomeao de representantes de Camboja, Laos e
Vietn em decorrncia dos conflitos e da consolidao dos novos regimes polticos desses
Estados. O financiamento caiu drasticamente e somente a Holanda continuou financiando as
iniciativas.
No ano de 1977, Laos, Tailndia e Vietn criaram o Comit Interino do Mekong
(CIM). O Camboja ficou ausente desta instituio por 14 anos por causa da instabilidade
poltica interna. O Comit Interino do Mekong continuou contando com o quadro de pessoal
internacional no Agente Executivo. Comandado somente pelo trs Estados do Baixo Mekong,
o CIM enfrentou problemas com financiamento, redefinio de papis e reorganizao.
Conforme Fox e Sneddon (2006), os programas em que o CIM atuava no contavam com a
participao de todos os Estados riprios e a discrepncia socioeconmica entre Tailndia
em processo de desenvolvimento- e Laos e Vietn, eram um empecilho para o
empreendimento de projetos maiores. De acordo com MRC (2013b), o motivo principal era a
tenso entre o desenvolvimento regional e nacional e o papel do planejamento. O relatrio
feito pelo UNDP em 1984 enfatizou a necessidade de serem feitos planos de desenvolvimento

44

e planejamento integrado. Este fato resultou na reestruturao do Secretariado e no

estabelecimento de um programa de coordenao nico para gerenciar os mltiplos temas da
agenda de desenvolvimento da regio da bacia do Rio Mekong. O CIM continuou realizando
estudos na regio nas diversas reas para atualizar os que j tinham sido feitos e para produzir
novos. Na dcada de 1980, dezesseis novos projetos foram executados. Segundo MRC
(2013b):
O Plano Indicativo da Bacia: 1970 foi completamente revisado em 1987, baseado
na atualizao da anlise da demanda alimentar e energtica e incluiu um plano de
investimentos de longo prazo de 1988-2000. Todo este trabalho foi realizado durante
tempos difceis, com apenas trs pases na mesa. (MRC, 2013b, p. 23, verso livre)29

No incio da dcada de 1990, com o fim da guerra civil, o Camboja pediu para retornar
para o Comit, mas queria que o CIM voltasse para os moldes do CM, que possua poder de
veto. O Camboja enfrentou a resistncia tailandesa, contudo, segundo Tatemoto (2006), o
PNUD, temendo o fim da cooperao, interveio no impasse entre Tailndia e Camboja
propondo uma srie de conferncias. Ento, depois de negociaes, a Tailndia concordou
com o retorno do Camboja desde que no houvesse o poder de veto no CIM, e em 1991 o
Estado entrou para o Comit Interino do Mekong aps assinar o Acordo de Paz em Paris.
A partir da constituio do CIM com os quatro Estados riprios da regio do Baixo
Mekong, esta estrutura institucional passou a ser um organismo intergovenamental, no mais
sob os auspcios da ONU. A MRC (2013b) reitera que houve presso para remover as regras
introduzidas na Declarao Conjunta de 1975. Com o apoio do PNUD, em 1994 comearam
as negociaes para a criao de um novo acordo, que culminaria em 1995 no Acordo de
Cooperao para o Desenvolvimento Sustentvel da Bacia do Rio Mekong e na Comisso do
Rio Mekong. O resumo do histrico de cooperao da bacia do Rio Mekong est apresentado
no quadro 2.

29

The 1970 Indicative Basin Plan was completely revised in 1987, based on updated analysis of food and energy
demand and including a 1988-2000 investment plan and a long-term perspective. All this work was undertaken
during difficult times, with only three countries at the table.

45

Quadro 2 Resumo do histrico de cooperao da bacia do Rio Mekong

Ano
1952
1957

1957-1970

1975

1975-1991

1978
1991

1995

Evento
UNECAF publica relatrio destacando o potencial para desenvolvimento
integrado na bacia do Baixo Mekong.
Camboja, Laos, Vietn e Tailndia adotam o Estatuto do Comit para
Coordenao de Pesquisas da Bacia do Baixo Mekong, levando ao
estabelecimento do Comit do Mekong, a fim de promover, coordenar,
supervisionar e controlar a pesquisa e planejamento dos projetos para recursos
hdricos. Logo aps, o Secretariado do Mekong formado para facilitar o
trabalho tcnico e administrativo do Comit.
Inmeros estudos so feitos para agregar informaes acerca da hidrologia do
rio, geografia, regime de chuvas, entre outros, com vistas implementao de
projetos de hidroeletricidade de grande porte.
Declarao Conjunta dos Princpios para a Utilizao das guas da Bacia do
Baixo Mekong ratificada. O Comit do Mekong recebe mandato mais amplo
para criar agncias encarregadas da implementao de projetos no curso
principal do rio. Projetos de grande escala necessitam de aprovao de todos
os membros- cada Estado-membro tem direito a veto. Preparao para a
realizao do Plano Indicativo da Bacia de 1970, delineando um sistema de
sete reservatrios no curso principal. Cooperao continua apesar da guerra no
Vietn.
Guerra civil no Camboja; Guerra no Vietn (at 1976); Vietn invade o
Camboja (1979) para apoiar o governo cambojano contra o movimento Khmer
Vermelho. A agenda do Comit restrita e poucos projetos so
implementados.
Com a ausncia de um representante do Camboja, a cooperao do Mekong
torna-se o Comit Interino do Mekong, formado pelos outros trs Estados.
Aps o fim da guerra civil, o Camboja pede readmisso e reativao do
Comit no formato original. A Tailndia reluta em aceitar a reativao do
Comit do Mekong e a cooperao segue dentro do Comit Interino, mas com
a presena do Camboja. Tailndia, em decorrncia do grande nmero de
projetos de grande porte, recusa-se a voltar a um acordo no qual existia poder
de veto.
Aps trs anos de preparao e mediao por parte do PNUD, o Acordo de
Cooperao para o Desenvolvimento Sustentvel da Bacia do Rio Mekong
assinado por Lados, Tailndia, Camboja e Vietn, e a Comisso do Rio
Mekong substitui os acordos anteriores.
Fonte: Lauridsen (2004)

46

3.2

O Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento Sustentvel da Bacia do Rio

Mekong

O Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento Sustentvel da Bacia do Rio

Mekong30 foi assinado em 1995 por Camboja, Laos, Vietn e Tailndia e vigente at os dias
de hoje. Este acordo reafirmou a vontade destes quatro Estados riprios em cooperar nas
reas de desenvolvimento sustentvel, utilizao, gesto e conservao das guas e recursos
da Bacia do Mekong. (MRC, 1995, p. 3, verso livre)31.
No texto do acordo, os Estados reconhecem as grandes mudanas sociais, polticas e
econmicas que os pases da regio enfrentaram no perodo que antecedeu sua criao, bem
como os esforos empreendidos para reavaliar, redefinir e estabelecer a cooperao entre eles.
Assim, pode-se perceber atravs da contribuio de Keohane (1984) e Keohane e Ostrom
(1995), que os Estados do Baixo Mekong ajustaram seu comportamento quanto s
preferncias e fizeram compromissos crveis atravs da criao deste Acordo e da Comisso
do Rio Mekong, instituio responsvel pela gesto da bacia.
O grande objetivo deste acordo dar suporte e desenvolver projetos e planos que
promovam desenvolvimento de maneira sustentvel, de forma que os Estados riprios
obtenham mltiplos ganhos. De acordo com Tatemoto (2008), no texto do Acordo, o princpio
mais fortemente reforado o do uso equitativo e razovel dos recursos hdricos da bacia
entre os Estados membros, que seria buscado atravs de notificaes e consultas prvias entre
os Estados sobre o uso das guas.
O artigo 11 estabeleceu a criao da Comisso do Rio Mekong, instituio esta que
substituiria o Comit para Coordenao de Pesquisas da Bacia do Baixo Mekong (Comit do
Mekong, Comit Interino do Mekong) e o Secretariado. A Comisso formada seria composta
por trs rgos permanentes: o Conselho, o Secretariado e o Comit Conjunto. No texto do
Acordo, o Artigo 41 reconhece a importncia da assistncia dada pela ONU, dos
financiamentos e recursos provenientes de doadores e expressa o desejo de estreitar laos e
cooperar com outros atores internacionais. Diante deste fato, a perspectiva de Haftendorn
(1999) novamente se confirma, j que as aes empreendidas pelo ator externo, neste caso, a
ONU, estimularam a dinmica cooperativa entre os Estados riprios do Baixo Mekong.
30

Mais informaes em: MRC. MEKONG RIVER COMMISSION. Agreement on the Cooperation for the
Sustainable
Development
of
the
Mekong
River
Basin.
Disponvel
em:
<http://www.mrcmekong.org/assets/Publications/agreements/95-agreement.pdf>.
31
To cooperate in all fields of sustainable development, utilization, management and conservation of the water
and related resources of the Mekong River Basin.

47

O artigo 26 de extrema relevncia, j que definiu como e quais os procedimentos e

regras que os Estados acordaram para a utilizao da bacia.

Segundo

Hirsch

et

al

(2006), a criao desse Acordo simbolizou uma vitria para a paz e a cooperao em um
regio assolada por conflitos geopolticos ao longo das dcadas anteriores. A cooperao
firmada entre os Estados do Baixo Mekong tem sido qualificada pelo Mekong spiritcaracterizado pelo respeito mtuo e pela disposio ao dilogo para a gesto cooperativa da
bacia hidrogrfica.

3.2.1 A Comisso do Rio Mekong e sua estrutura organizacional

Antes de ter sido formada a Comisso do Rio Mekong, em um primeiro momento foi
criado o Comit do Mekong (1957-1978) com a adeso de Camboja, Laos, Tailndia e Vietn.
Posteriormente, o Comit Interino do Mekong (1978-1992) foi constitudo com a participao
de Laos, Tailndia e Vietn. E enfim, este Comit acabou sendo substitudo pela Comisso do
Rio Mekong32 em 1995.
A Comisso foi estabelecida pelo Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento
Sustentvel da Bacia do Rio Mekong, e conta com a participao direta dos quatro Estados
riprios da regio do Baixo Mekong: Camboja, Laos, Tailndia e Vietn. A criao desta
instituio representou um novo patamar de cooperao na elaborao de projetos
diferenciados e de grande escala. Ela atua no desenvolvimento de projetos e programas nas
reas

da

pesca,

navegao,

irrigao,

monitoramento

ambiental,

inundaes

desenvolvimento hidreltrico. Esta estrutura institucional constituda por trs departamentos

permanentes: o Secretariado, o Comit Conjunto e o Conselho. Na figura 2 possvel ver a
estrutura organizacional da Comisso do Rio Mekong.

32

Todas as informaes foram obtidas em: MRC. MEKONG RIVER COMMISSION. Organisational
Structure. Disponvel em: <http://www.mrcmekong.org/about-the-mrc/organisational-structure/>.

48

Figura 2 - Estrutura organizacional da Comisso do Rio Mekong

Fonte: MRC, 2014b.

O Conselho composto por Ministros do Meio Ambiente e da gua do Camboja,

Laos, Tailndia e Vietn. Eles se renem para discutir questes que emergem sobre a bacia do
Baixo Mekong e para analisar e tomar decises conjuntas sobre a gesto dos recursos hdricos
e desenvolvimento sustentvel da regio. O mandato de um ano e os representantes so
escolhidos de acordo com a ordem alfabtica da lista de participantes dos Estados. As
decises devem ser aprovadas por unanimidade.
O Comit Conjunto composto por Chefes de Departamento dos quatro Estados e
apoiado por Agncias nacionais e Ministros das Relaes Exteriores. A funo deste rgo
formular o plano de desenvolvimento da bacia, projetos e programas, implementar as polticas
e decises do Conselho, bem como cumprir as tarefas designadas por ele e promover

49

treinamento para o pessoal dos Estados-membros que desenvolve atividades na bacia. O

mandato da Presidncia do Comit de um ano e a rotatividade do cargo feita por ordem
alfabtica inversa. Atrelado a este Comit, existe o Grupo Consultivo, responsvel por dar
suporte tcnico e financeiro necessrio.
Sob a direo do Escritrio Chefe Executivo, o Secretariado atua na facilitao de
encontros regionais entre os Estados riprios e fornece assessoria tcnica para planejamento,
coordenao e cooperao. Ademais, formula o programa de trabalho anual e prepara todos os
outros planos, projetos e programas, documentos, estudos e avaliaes que possam ser
requeridos. Alm de trabalhar junto aos Estados, tambm atua prximo aos Comits
Nacionais do Mekong e outras agncias estatais. Os Comits Nacionais foram instaurados no
Camboja, Laos, Vietn e Tailndia para coordenar os programas e projetos desenvolvidos
pela Comisso do Rio Mekong em cada Estado-membro atravs dos Departamentos e
Ministrios Nacionais. A estrutura dos Comits Nacionais varia em cada Estado, e a estrutura
organizacional composta de um rgo interministerial responsvel pela tomada de deciso,
um grupo de gesto dos Departamentos-chave dos governos envolvidos com as questes
ambientais e um Secretariado de apoio. Estes Comits desempenham um importante papel na
estrutura de gesto da bacia, pois tambm estabelecem ligaes entre as burocracias de cada
Estado com o Secretariado da Comisso do Rio Mekong.
Como se pode observar, os Estados riprios do Alto Mekong, China e Myanmar, no
so membros da Comisso33, mas em 1996, se tornaram parceiros de dilogo. Em 2002, a
China assinou um acordo de proviso de informao hidrolgica do Rio Lancang (Mekong).
Atravs deste acordo, a China fornece dados sobre o nvel da gua do rio. Desta forma, a
participao chinesa s notvel na formao de grupos de trabalhos e por meio de consultas
realizadas. Conforme exposto no captulo anterior, o impacto negativo dos empreendimentos
de China e Myanmar nas guas jusante configuram uma relao conflitiva com os outros
Estados riprios da bacia. A ausncia dos dois Estados na Comisso do Rio Mekong dificulta
a cooperao para a gesto das guas de maneira sustentvel e a resoluo dos conflitos
decorrentes dos problemas ambientais provocados por eles nos outros Estados. Assim, a partir
das anlises de Ostrom (1990), Bernauer (1997) e Buck (1998), quando se trata de bacias
hidrogrficas transfronterias, apesar de a localizao geogrfica (fronteiras bem definidas)
ser determinante para designar os atores envolvidos no compartilhamento, a escolha dos
33

De acordo com Osborne (2004), a China no aceitou o Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento
Sustentvel da Bacia do Rio Mekong por no querer discutir seus projetos de uso do rio, principalmente no que
concerne construo de barragens e Myanmar no assentiu devido baixa propenso para cooperar e pela
pouca importncia que a bacia do Mekong tem em seu territrio.

50

membros de um acordo de cooperao feita pelos prprios atores. Ademais, por serem ao
mesmo tempo um common pool resource e um bem pblico, as bacias hidrogrficas se
caracterizam pela alta subtratividade e a difcil excluso de usurios. Desta forma, o aspecto
da no-participao de China e Myanamar na Comisso no implica na excluso dos usurios
desses Estados da apropriao das guas da Rio Mekong.
A Comisso do Rio Mekong financiada por Camboja, Laos, Vietn e Tailndia, e
por colaboraes tcnicas e financeiras de organizaes e instituies bilaterais e
multilaterais. Trabalha de maneira estreita com os Ministros dos quatro Estados-membros
tanto no Secretariado quanto nos Comits Nacionais do Mekong. Quanto atuao de outros
atores, os principais parceiros de financiamento e desenvolvimento de projetos para a bacia do
Rio Mekong so a Austrlia, Frana, Sucia, Blgica, Alemanha, Sua, Dinamarca, Japo,
Holanda, Unio Europeia, Luxemburgo, Finlndia, Nova Zelndia, Banco Mundial, Banco de
Desenvolvimento Asitico (ADB), Associao das Naes do Sudeste Asitico (ASEAN),
Unio Internacional para a Conservao da Natureza, Programa de Desenvolvimento das
Naes Unidas, Comisso Econmica e Social das Naes Unidas para sia e Pacfico e a
WWF.

3.2.2 Diretrizes e procedimentos acordados entre os Estados riprios do Baixo Mekong

No decorrer dos anos, diretrizes e procedimentos foram estabelecidos entre os Estados

riprios34 do Baixo Mekong. Em 2001, foi aprovado o documento com os Procedimentos de
Compartilhamento e Troca de Informao. De acordo com informaes da MRC (2001), o
objetivo desse documento era operacionalizar a troca de informaes e dados entre os quatro
Estados-membros, deixar disponvel as informaes sobre os recursos hdricos, topografia,
recursos naturais, agricultura, navegao e transporte, gesto de inundaes e mitigao,
infraestrutura,

urbanizao/industrializao,

meio

ambiente

ecologia,

limites

administrativos, dados socioeconmicos e sobre o turismo na bacia para o pblico, mostrando

a transparncia e proporcionando simetria de informaes. Ficou decidido que seria de
responsabilidade do Secretariado obter, atualizar e disponibilizar essas informaes para a
Comisso e para o pblico.
Considerando o impacto que o uso da gua tem no fluxo e na qualidade dos recursos
hdricos da bacia, em 2003 foram acordados os Procedimentos para o Monitoramento do Uso
34

Texto elaborado a partir dos documentos com os procedimentos e diretrizes disponveis em:
<http://www.mrcmekong.org/publications/policies-procedures-and-guidelines/>.

51

da gua na Bacia e nos Afluentes. O sistema de monitoramento consiste em trs

componentes: equipamentos fsicos localizados em cada Estado, procedimentos tecnolgicos
e monitoramento feito por usurios, instituies e organizaes. Segundo informaes da
MRC (2003b), todo o sistema envolve a atuao do Comit Conjunto, atravs da elaborao
de regras e procedimentos, do Secretariado, responsvel pela elaborao de relatrios, e dos
Comits Nacionais do Mekong, atuando junto ao Comit Conjunto para manter, fortalecer e
estabelecer o sistema de monitoramento.
Os Procedimentos para o Monitoramento da Qualidade da gua de 2011 preveem
quadro cooperativo para a manuteno da boa qualidade da gua para os Estados riprios e
ressalta a importncia da participao pblica neste processo. Conforme MRC (2011), o
monitoramento se d a partir da articulao do Conselho, Comit Conjunto, do Secretariado e
dos Comits Nacionais. O papel do Conselho conceber os procedimentos e o do Comit
Conjunto estabelecer estaes de monitoramento, preparar e revisar diretrizes tcnicas para
a implementao de procedimentos para o monitoramento, atuando de forma conjunta com os
Comits Nacionais. O Secretariado atuaria no provimento de corpo tcnico para desenvolver
gesto da qualidade da gua. Os Comits Nacionais operariam informando as Agncias,
autoridades locais e stakeholders dos procedimentos, alm de elaborarem relatrios e
manterem as estaes de monitoramento implantadas. Esses procedimentos configuram
alguns dos dos oitos princpios propostos por Ostrom (1990), quanto aos oito princpios que
orientariam a construo de instituies.
De acordo com a MRC (2003a), os Procedimentos para Notificao, Consulta Prvia
e Acordo de 2003 inferem sobre a realizao de qualquer projeto pelos Estados que afete o
fluxo do rio principal e seus afluentes. Neste caso, projetos realizados durante a estao
chuvosa devem apenas serem informados Comisso. Quando levam a gua do rio principal
para outras bacias durante o perodo de seca, o projeto deve passar por uma consulta prvia.
Para tal, o Estado riprio tem que fazer um relatrio com um resumo dos impactos causados
juntamente com uma avaliao tcnica. Essa documentao tem que ser encaminhada para o
Comit Conjunto por meio do Secretariado.

3.3

Os planos e programas desenvolvidos na bacia pela MRC

Requerido no Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento Sustentvel da Bacia do

Rio Mekong, o Plano de Desenvolvimento da Bacia (PDB) consiste na anlise de cenrios
para formulao de estratgias e processos em diversas reas, para assim, categorizar e

52

priorizar projetos e programas a serem implementados na bacia. Nos primeiros anos de

atuao da Comisso do Rio Mekong, antes da elaborao do PDB, as primeiras atividades
realizadas consistiam no planejamento de workshops e preparao de relatrios dos Estadosmembros da MRC. O relatrio preparado por consultores em 1999 props um plano de
desenvolvimento em duas fases: a primeira consistia na anlise de cenrios e contava com a
participao de stakeholders do nvel subnacional, e a segunda abarcava o desenvolvimento
de estratgias, projetos e programas para cada nvel subnacional.
De acordo com a MRC (2005), a participao pblica de grande importncia para a
elaborao do PDB, pois atravs das discusses e da troca de informaes, o componente
participativo fornece capacidade para dissolver ou atenuar os problemas ou impactos
indesejveis dos projetos que afetem os recursos da bacia. Os atores so envolvidos no
processo de planejamento do PDB em diversos estgios, porm o impulso principal atravs
da participao da populao ribeirinha em diversos fruns pblicos35 em que ela apresenta e
discute a situao atual, os principais problemas observados ao longo da bacia e suas
necessidades. Desta forma, o fornecimento das informaes e a identificao dos problemas
que afligem a populao local, contribuem para a formulao do plano de desenvolvimento da
bacia por sub-rea36, no nvel nacional e tambm para o planejamento e implementao de
aes no nvel regional.
Aps muitas negociaes, a primeira fase do PDB, implementada de 2001 a 2006,
gerou bases para um planejamento cooperativo entre as instituies e os atores interessados.
Este planejamento tinha cinco estgios: anlises/estudos de sub-reas e nvel regional, anlise
de cenrios, formulao de estratgias, estabelecimento de um banco de dados de
desenvolvimento de projetos, priorizao de projetos e iniciativas. (MRC, 2013b, p.36). O
grande desafio desta fase foi lidar com os diferentes estgios de gesto e planejamento de
cada Estado riprio. Segundo Brhl e Waters (2009), durante este perodo, o Secretariado
levou o processo participativo para o PDB atravs do envolvimento de stakeholders
coordenados pelos Comits Nacionais do Mekong em cada Estado.
A segunda fase do PDB, realizada entre 2007 e 2011, compreendeu a consolidao da
primeira, a expanso da base de conhecimento e a construo de um planejamento no nvel
nacional e na Comisso do Rio Mekong. Para tal, foi construdo um Projeto de Bases de
Dados composto por todos os planos nacionais de desenvolvimento relacionados com os
35

Organizados pela articulao dos Comits Nacionais e a Comisso do Rio Mekong.

A sub-rea uma unidade de ordenamento do territrio na Bacia do Baixo Mekong refletindo as principais
bacias hidrogrficas ou afluentes do Rio Mekong.
36

53

recursos hdricos. Esta iniciativa refora o esforo do compartilhamento de informaes e da

transparncia entre os Estados riprios. A partir da destes dados, os cenrios desejados e os
projetos so construdos de maneira conjunta. Na figura 3 est ilustrado o ciclo de
planejamento do desenvolvimento da bacia.

Figura 3 - Ciclo de Planejamento do Desenvolvimento da bacia

Fonte: MRC (2013)

Em 2011, o Conselho Ministerial aprovou a Estratgia de Desenvolvimento da Bacia.

Implementada atravs do Plano Estratgico para o perodo de 2011 a 2015, esta estratgia,
chamada de Plano de Ao da Bacia, consiste na elaborao de programas de ao que
alinham planejamento e planos de trabalho nacionais dos Estados riprios com a execuo de
projetos regionais para promover desenvolvimento e melhorar a gesto das guas da regio.
De acordo com a MRC (2013a), esta estratgia aborda principalmente as oportunidades e
problemas relacionados ao desenvolvimento e gesto da bacia, e o Plano Estratgico
estabelece a forma como a Comisso do Rio Mekong responder a essas demandas e oferece a
estrutura dentro da qual os programas vo operar.
Como parte integrante do Plano de Ao, os planos nacionais foram elaborados pelos
Comits Nacionais do Mekong de cada Estado-membro da Comisso seguindo as diretrizes
do Plano de Desenvolvimento da Bacia e se atentando para as necessidades e problemas

54

apontados pela populao local. A tabela 3 contm informaes sobre o nmero de projetos
em cada Estado.
Tabela 3 Projetos dos Planos Nacionais dos Estados-membros

Fonte: MRC (2013a)

Como visto, so mais de 100 projetos em que cada Estado reflete seus interesses e
necessidades locais com um custo total de mais de 900 milhes de dlares. Com o objetivo
de implementar as aes necessrias para executar programas regionais, a Comisso do Rio
Mekong ainda elaborou o Plano de Ao Regional. Cada programa elaborado tenta unir sua
proposta com as atividades implementadas pelos Planos Nacionais, fortalecendo assim os
vnculos do planejamento estratgico nos nveis local e regional. A Comisso do Rio Mekong
tem incentivado e encorajado o dilogo e o processo de consulta com os stakeholders nos
programas que possui em diversas reas, como agricultura, desenvolvimento da bacia,
mudanas climticas, meio ambiente, pesca, controle de cheias, gesto do conhecimento e da
informao, sustentabilidade hidreltrica, capacitao integrada, navegao e gesto de
recursos hdricos. Porm, segundo Tatemoto (2008), apesar do incentivo participao, pela
prpria configurao poltica da regio, em que a participao de atores sub-nacionais
tradicionalmente baixa, esta se limita a presena deles em seminrios, palestras e consultas.

3.4

Iniciativas e programas desenvolvidos por outros atores

Para alm da atuao da Comisso do Rio Mekong, outras organizaes e instituies

tambm promovem iniciativas e contribuem para a promoo do desenvolvimento econmico

55

e sustentvel da regio da bacia. Segundo Mehtonen, Keskinem e Varis (2008), alm da

Comisso do Rio Mekong, as instituio mais importantes so o Programa da Grande Subregio do Mekong (GMS Programme)37, a Associao das Naes do Sudeste Asitico
(ASEAN) e as instituies financeiras, notadamente o Banco Mundial e o Banco de
Desenvolvimento Asitico (ADB).
O Programa GMS foi criado em 1992 pelo Banco de Desenvolvimento Asitico e pela
Comisso Econmica e Social das Naes Unidas para sia e Pacfico. Ele foi estabelecido
com o objetivo de facilitar o crescimento econmico sustentvel e melhorar as condies de
vida da populao que vive na regio do Mekong. Este Programa abarca diversos setores, mas
o foco principal transporte e gerao de energia. Os seis Estados riprios participam deste
programa, sendo que a China representada pela Provncia de Yunnan.
A ASEAN, estabelecida em 1967, conta com todos os Estados da bacia do Rio
Mekong, com exceo da China. A iniciativa denominada de Cooperao para o
Desenvolvimento da Bacia do Mekong foi criada em 1996 com o objetivo de promover o
desenvolvimento econmico e sustentvel da bacia encorajando o dilogo e o fortalecimento
da relao entre os Estados riprios. O Grupo de Trabalho para a Gesto de Recursos Hdricos
da ASEAN, criado em 2002, opera na troca de informaes, expertise, tecnologia e know-how
nas questes da temtica hdrica. Os grandes investimentos tm sido feitos na rea de gerao
de energia.
De acordo com Gajaseni, Heal e Jones (2006), o Banco Mundial aprovou
financiamento de mais de US$11 milhes para a Comisso do Rio Mekong desde o ano 2000.
As organizaes no-governamentais (ONGs), como World Vision, Care International,
Mennoite Central Community, Assembleia da Pobreza (Tailndia), Fundao de
Desenvolvimento do Norte (Tailndia), Frum para do Direito da Mulher e Desenvolvimento
da ASEAN e do Pacfico, Wetland International, atuam nos nveis subnacional, regional e
internacional e tambm tm papel importante na promoo de iniciativas na bacia. Elas
oferecem conhecimento, informao, habilidades e promovem atividades que ensinam a
conservao dos recursos para as populaes ribeirinhas, complementando assim, o que j
oferecido pelas Agncias Oficiais.

37

Mais informaes em: <http://www.adb.org/countries/gms/main>.

56

CONCLUSES

A partir deste estudo buscou-se analisar quais seriam os fatores de sucesso da

cooperao internacional para a gesto de recursos hdricos, bem como, examinar o desenho
institucional da bacia do Rio Mekong. No obstante, a anlise objetivada neste trabalho foi
possvel e viabilizada pelas abordagens que discutem a cooperao internacional para a gesto
de recursos hdricos compartilhados, em especial, a perspectiva de Elinor Ostrom (1990)
quanto aos oito princpios que poderiam orientar a construo de estruturas institucionais para
a gesto de recursos naturais.
A insero da temtica hdrica na agenda ambiental internacional, principalmente a
partir da dcada de 1970, bem como, a intensificao dos debates sobre o tema, so de
extrema importncia para a prpria conscientizao dos problemas que estavam sendo
enfrentados e os desafios futuros. Por ser um recurso essencial vida, limitado, esgotvel e
distribudo de maneira desigual no planeta, necessrio que a gua seja utilizada e que a
gesto seja feita de maneira adequada. A existncia de um consenso sobre as diretrizes gerais
para a gesto dos recursos hdricos de grande relevncia para se pensar em mecanismos
mais eficientes para coordenar aes e polticas a fim de preservar o recurso e utiliz-lo de
maneira sustentvel.
Quando se trata de guas compartilhadas, a temtica hdrica se torna mais sensvel, j
que o uso da gua em um territrio fronteirio ou transfronteirio pode afetar a quantidade e a
qualidade do recurso em outrem. Eventualmente, h a necessidade que os Estados riprios
cooperem para que a gesto seja feita da forma mais adequada e sustentvel. A cooperao
internacional para gesto de recursos hdricos transfronteirios ocorre por razes centrais:
evitar conflitos ou atenuar os j existentes entre os Estados riprios em decorrncia do uso
insustentvel do recurso, da escassez ou dos danos ambientais causados. Diante disso, a
criao de acordos, tratados e estruturas institucionais se faz necessria para que os Estados
riprios possam empreender aes coordenadas e para que atuem de maneira mais eficaz e
cooperativa, para assim, enfrentar as dificuldades e desafios postos face aos danos ambientais
e socioeconmicos decorrente do uso e poluio das guas.
Os esforos cooperativos existentes para a gesto de bacias hidrogrficas
transfronteirias apresentam desempenho e impacto diversificados. Isto se deve ao fato de que
nas diversas bacias internacionais, os tratados, acordos e instituies apresentam finalidades

57

distintas, e aspectos geogrficos, a utilizao da gua na bacia, os Estados envolvidos e suas

caractersticas socioeconmicas e culturais, influenciam na criao dos arranjos cooperativos.
O caso em estudo neste trabalho, a bacia do Rio Mekong, conta com algumas
singularidades.

Primeiramente, vale destacar

que os

primeiros esforos

para

desenvolvimento da regio da bacia foram impulsionados por atores externos, ora a

Organizao das Naes Unidas, desde os primeiros estudos at a criao da Comisso do Rio
Mekong, ora os Estados Unidos, com atuao importante e notria, devido o interesse
estratgico que possua na regio. Outro ponto a se destacar que at a assinatura do Acordo
de 1995 pelos Estados do Baixo Mekong, a cooperao foi prejudicada tambm falta de
recursos financeiros e pela instabilidade poltica, marcada pela consolidao dos regimes
autoritrios e pelos conflitos que aconteceram na regio dos Estados riprios at o comeo da
dcada de 1990. A estabilidade poltica fundamental para o empreendimento das aes
cooperativas e para a gesto de recursos hdricos.
No obstante, em todo o perodo que antecedeu a criao da Comisso do Rio
Mekong, China e Myanmar no participaram ou no tiveram interesse nos empreendimentos
realizados poca. Uma peculiaridade que mesmo com o estabelecimento do acordo e da
estrutura institucional, os dois Estados riprios do Alto Mekong ainda no participam da
instituio como Estados-membros, atuando somente como parceiros de dilogo. A grande
fragilidade institucional a ausncia destes dois Estados. As aes empreendidas por eles no
Alto Mekong, especialmente a construo de barragens chinesas, tm gerado danos
ambientais e socioeconmicos para os usurios do Baixo Mekong. A populao de Camboja,
Laos, Vietn e Tailndia depende muito das guas da bacia para o desenvolvimento de suas
atividades econmicas e de subsistncia. Diante do comportamento destes dois Estados, e
mesmo considerando a abertura de participar como parceiro de dilogo, as expectativas so
pessimistas quanto entrada de China e Myanmar na Comisso. Este fato se deve pelos
seguintes motivos: 1) desde os primeiros esforos cooperativos, Myanmar no demonstrou
interesse e considera o percentual de seu territrio na bacia com pouca importncia; 2) a
China no aceitou o Acordo e no quer discutir seus projetos na bacia, j que a alterao de
suas preferncias impactaria diretamente seu planejamento nacional, pois a Provncia por
onde passa o Rio Mekong tem papel estratgico na expanso hidreltrica chinesa.
O fato de China e Myanmar no fazerem parte da estrutura institucional e de no
terem assinado o Acordo, no os coloca em constrangimento frente os projetos no
sustentveis que tm sido realizados na bacia e prejudicado outros Estados riprios. Com isso,

58

as externalidades negativas provocadas por estes dois Estados continuam degradando o rio
jusante e afetando a qualidade e a quantidade de gua disponvel para os Estados do Baixo
Mekong. Ademais, de todas as iniciativas promovidas por organizaes e instituies
internacionais para o desenvolvimento e preservao dos recursos da bacia, a China s
participa do Programa da Grande Sub-regio do Mekong, com foco em transporte e gerao
de energia, principal motivo de sua utilizao das guas do rio.
Analisando a Comisso do Rio Mekong quanto sua atuao e seu aspecto
organizacional, percebe-se que ela apresenta alguns dos oito princpios orientadores de
Ostrom (1990). Os usurios e o territrio da bacia esto bem delimitados, o monitoramento
das guas feito por usurios, ONGs, instituies locais e por equipamentos instalados nas
reas da bacia no Baixo Mekong, aes coordenadas pelos Departamentos que compem a
Comisso. Em seus projetos, a MRC tem apresentando avanos na elaborao de programas e
aes estratgicas para promover o desenvolvimento sustentvel da bacia, visto que tem
buscado coordenar os planos feitos no mbito local com as estratgias implementadas
regionalmente. A criao de sistemas de monitoramento do uso e qualidade da gua, o
compartilhamento de dados entre os Estados e a elaborao de um sistema de informao
acessvel aos Estados e a quaisquer interessados, demonstram progresso rumo a uma gesto
cada vez mais eficaz.
No quesito participao, mesmo com os esforos da Comisso em incorporar os
stakeholders nas discusses, palestras e seminrios propostos pelos Comits e planos
nacionais, a adeso ainda baixa, devido prpria caracterstica do componente participativo
nas sociedades dos Estados riprios. Contudo, considera-se que a participao de stakeholders
essencial para a resoluo dos eventuais conflitos existentes na bacia. Neste caso, vale
evidenciar que a participao de China e Myanmar na MRC seria primordial para coordenar
melhor as aes, realizar empreendimentos e executar programas e projetos com resultados
mais eficazes quanto preservao dos recursos da bacia e melhoria das condies
socioeconmicas dos Estados riprios.
Por fim, cabe ressaltar que este trabalho trabalhou com a perspectiva de apenas um
estudo de caso, generalizaes no cabem a todos os outros. Apesar dos fatores
compreendidos por este trabalho como sendo os que levam ao sucesso da gesto de recursos
hdricos transfronteirios conjugarem com a perspectiva de Ostrom (1990), a presena dos
princpios orientadores bem como a eficcia e/ou fragilidade das instituies so peculiares a

59

cada bacia hidrogrfica transfronteiria. Cada caso possui empreendimentos cooperativos que
so iniciados, influenciados e financiados por atores e motivos distintos.

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