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Misso

Responsabilidade pelo Contedo


Secretaria-Geral de Controle Externo

Responsabilidade Editorial
Secretaria-Geral da Presidncia
Secretaria de Comunicao
Ncleo de Criao e Editorao

Controlar a Administrao Pblica para


contribuir com seu aperfeioamento
em benefcio da sociedade

Tribunal de Contas da Unio

Ser reconhecido como instituio de


excelncia no controle e no
aperfeioamento da Administrao Pblica

Projeto Grfico, Diagramao e Capa


Ncleo de Criao e Editorao/ SECOM

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Secretaria-Geral de Controle Externo
SAFS Quadra 4, Lote 1
Edifcio Anexo III, Salas 453 e 450
70.042-900 Braslia - DF
Tel.: (61) 3316 7322
segecex@tcu.gov.br
Ouvidoria
Tel.: 0800 644 1500
ouvidoria@tcu.gov.br
Impresso pela Sesap/Segedam

Repblica Federativa do Brasil

Viso

.T

G
U.

V.

BR

Ministros

Referencial para
Avaliao de
Governana em
Polticas Pblicas

Ubiratan
Aguiar, Presidente
Ministros
Benjamin Zymler, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Vilaa
Augusto Valmir
Nardes
(Presidente)
Campelo
Walton
Alencar
Rodrigues
Aroldo Cedraz de Oliveira
(Vice-presidente)
Augusto Nardes
Walton Alencar
Rodrigues
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
Benjamin
Zymler
Jos Jorge

Raimundo Carreiro
Auditores

Jos Jorge

Augusto Sherman Cavalcanti

Jos
Mcio
Monteiro
Marcos
Bemquerer
Costa
Andr Lus de Carvalho
Ana Arraes
Weder de Oliveira

Bruno Dantas

Ministrio Pblico

Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral


MINISTROS-SUBSTITUTOS
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral
Augusto
Sherman
Cavalcanti
Marinus
Eduardo
de Vries Marsico,
Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
Marcos Bemquerer Costa
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Srgio
Ricardo
Costa
Carib,
Procurador
Andr
Lus
de
Carvalho

Weder de Oliveira
Ministrio Pblico junto ao Tcu
Paulo Soares Bugarin (Procurador-Geral)
Lucas Rocha Furtado (Subprocurador-geral)
Cristina Machado da Costa e Silva (Subprocuradora-geral)
Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador)
Jlio Marcelo de Oliveira (Procurador)
Srgio Ricardo Costa Carib (Procurador)

Misso
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Controlar a Administrao Pblica para


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Referencial para
Avaliao de
Governana em
Polticas Pblicas

Ubiratan
Aguiar, Presidente
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Marcos Vinicios Vilaa
Augusto Valmir
Nardes
(Presidente)
Campelo
Walton
Alencar
Rodrigues
Aroldo Cedraz de Oliveira
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Augusto Nardes
Walton Alencar
Rodrigues
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
Benjamin
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Jos Jorge

Raimundo Carreiro
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Jos Jorge

Augusto Sherman Cavalcanti

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Mcio
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Marcos
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Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral


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Augusto
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Marinus
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Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
Marcos Bemquerer Costa
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
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Ricardo
Costa
Carib,
Procurador
Andr
Lus
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Carvalho

Weder de Oliveira
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Paulo Soares Bugarin (Procurador-Geral)
Lucas Rocha Furtado (Subprocurador-geral)
Cristina Machado da Costa e Silva (Subprocuradora-geral)
Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador)
Jlio Marcelo de Oliveira (Procurador)
Srgio Ricardo Costa Carib (Procurador)

Referencial para
Avaliao de
Governana em
Polticas Pblicas

Braslia 2014

Copyright 2014, Tribunal de Contas da Unio.


Impresso no Brasil / Printed in Brazil
<www.tcu.gov.br>
Permite-se a reproduo desta publicao,
em parte ou no todo, sem alterao do contedo,
desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

Brasil. Tribunal de Contas da Unio.


Referencial para avaliao de governana em polticas pblicas / Tribunal de Contas da Unio. Braslia : TCU, 2014.
91 p.

1. Polticas pblicas. 2. Desenvolvimento. 3. Governana. 4.


Controle externo. 5. Auditoria. I. Ttulo.
Catalogao na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Palavra do Ministro

Presidente Augusto Nardes


O Brasil enfrenta uma srie de desafios para alcanar o
to almejado desenvolvimento nacional, conjugando crescimento econmico com qualidade de vida da populao.
Manter a estabilidade econmico-financeira, investir
mais e melhor nas reas da sade, educao, inovao tecnolgica e obras de infraestrutura, alm da necessidade de minimizar os desequilbrios sociais e regionais, so aspectos-chave
sempre mencionados como parte desses desafios.
Por ser o Estado Brasileiro um importante ator do desenvolvimento, a melhoria da governana pblica representa
uma premissa fundamental para a superao de grande parte
dos desafios postos.
Atento a essa conjuntura e sua misso institucional,
o TCU, sem descurar da legalidade e da conformidade, tem
buscado atuar de forma cada vez mais seletiva e sistmica,
com nfase em questes estruturantes da Administrao
Pblica, sempre com a finalidade de salvaguardar os interesses da populao.
Uma dessas questes estruturantes, e que afeta a qualidade do gasto pblico em geral, diz respeito ao contexto e
a forma pela qual as polticas pblicas so formuladas, implementadas e avaliadas.
Por esse motivo, este referencial se prope a orientar
as aes de controle externo e de controle interno com vistas a contribuir para a formao de um ambiente mais seguro e favorvel para que as polticas pblicas apresentem
resultados efetivamente transformadores, altura das expectativas da sociedade.

sumrio
1 INTRODUO

1.1 Desenvolvimento do Referencial

12

1.2 Forma de Utilizao do Presente Referencial

14

2 REFERENCIAL CONCEITUAL

21

2.1 Aspectos Conceituais sobre Polticas Pblicas

21

2.2 Aspectos Conceituais


sobre Governana Pblica 

25

2.2.1 Governana e Redes


de Polticas Pblicas

29

2.2.2 Governana em Multinveis

30

2.2.3 Governana e Boa Governana


em Polticas Pblicas

32

2.2.4 Governana x Governabilidade


x Gesto

33

2.2.5 Governana em Polticas Pblicas:


a Abordagem do Controle

37

3 MODELO DO TCU PARA AVALIAO DA


GOVERNANA EM POLTICAS PBLICAS

41

3.1 Detalhamento dos Componentes


para Avaliao da Governana
em Polticas Pblicas

42

3.1.1 Institucionalizao

43

3.1.2 Planos e Objetivos

45

3.1.3 Participao

51

3.1.4 Capacidade Organizacional e Recursos 53


3.1.5 Coordenao e Coerncia

55

3.1.6. Monitoramento e Avaliao

60

3.1.7 Gesto de Riscos e Controle Interno

63

3.1.8 Accountability65
REFERNCIAS

69

APNDICE Questes de auditoria


modelo para avaliao da governana
em polticas pblicas

79

INTRODUO

O Plano Estratgico do TCU para o quinqunio 2011-2015


previu, nas perspectivas processos internos e oramento
e logstica, a necessidade de realizao de aes voltadas
governana tanto externamente como mecanismo de controle para o aperfeioamento dos demais rgos da Administrao Pblica quanto internamente, com a otimizao de
seus processos com vistas promoo da melhoria da governana institucional, conforme demonstrado na figura a seguir.
Figura 1
Parte do Mapa Estratgico do Planejamento Estratgico
do TCU 2011-2015.
Fonte: TCU.

Nesse contexto, fundamental observar que a expresso governana pblica comporta uma considervel multiplicidade de significados, derivados dos diferentes contextos
e abordagens de anlise aplicveis1. luz do documento ela-

1 Como exemplo, a autora Rachel M. Gisselquist, no paper intitulado Good Governance as a Concept (2012), assinala que: o termo
amplamente utilizado em relao a uma variedade de contextos
e abordagens especficas: por exemplo, governana corporativa,
governana participativa, governana global, governana de tecnologia da informao (TI), governana ambiental, governana local,
governana de ONGs e governana sustentvel. Hill e Hupe (2002),
sob prisma semelhante, sintetizam essa complexidade conceitual
nos seguintes termos: By adding an adjective, several authors particularly focus on a specific sort of governance.

borado pela Universidade Nacional da Austrlia (EDWARDS


et al., 2012), e nos termos do Referencial Bsico de Governana e Gesto aplicvel s Organizaes do Setor Pblico deste
Tribunal de Contas da Unio (BRASIL, 2013), a governana pblica pode ser analisada sob quatro perspectivas de observao: (1) Estado e sociedade; (2) entes federativos, esferas de
poder e polticas pblicas; (3) rgos e entidades; e (4) atividades intraorganizacionais.

Figura 2

Entes federativos,
esferas de poder
e polticas pblicas

rgos e
entidades

Sociedade
e Estado

Atividades
intraorganizacionais

Perspectivas de observao da governana


no setor pblico.
Fonte: TCU.

Considerando os diferentes enfoques de governana


para campos de aplicao especficos, entendeu-se importante haver modelos particulares para a avaliao da governana
a depender do seu objeto. No exerccio de 2013, sob a perspectiva rgos e entidades, foi elaborado, no mbito deste Tribunal, o Referencial Bsico de Governana Aplicvel a rgos
e Entidades da Administrao Pblica Federal com o objetivo
de incentivar os agentes pblicos na adoo de boas prticas
de governana corporativa e se tornar guia para as aes do
prprio TCU na melhoria da sua governana institucional.
Alm disso, na busca do aprimoramento das aes de
controle voltadas melhoria do desempenho da Administra-

10

o Pblica, foi institudo, em fevereiro de 2014, grupo de trabalho para elaborar proposta de modelo para a avaliao de
governana em polticas pblicas, sob a perspectiva de entes
federativos, esferas de poder e polticas pblicas. Essa perspectiva, de acordo com o j citado referencial de governana
corporativa (BRASIL, 2013), pode ser compreendida como a
vertente poltico-administrativa da governana no setor pblico, com foco na formulao, na implementao e na efetividade de polticas pblicas (WORLD BANK, 2012 apud BRASIL, 2013); nas redes transorganizacionais, que extrapolam
as barreiras funcionais de uma organizao (STROKE, 1998
apud BRASIL, 2013); e na capacidade de auto-organizao
dos envolvidos.
Este Referencial, ademais, um documento paralelo e
complementar ao estudo internacional conduzido pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE) com vistas identificao de boas prticas de governana pblica adotadas por rgos centrais dos governos
nacionais Fazenda, Planejamento, Casa Civil e Entidades
Fiscalizadoras Superiores (EFS), no mbito do grupo de doze
pases participantes do estudo, com nfase nas seguintes reas temticas: Oramento, Regulao, Centro de Governo e
Controle Interno.
Cabe esclarecer, portanto, que se tratam de iniciativas
distintas, e que o presente Referencial tem como objetivo
orientar as unidades de controle externo do TCU na conduo de trabalhos especificamente relacionados avaliao da
governana em polticas pblicas.
Para tanto, o produto deste trabalho foi organizado em
trs partes: a primeira apresenta o referencial, informando
como foi desenvolvido e a forma como deve ser utilizado; a
segunda abrange o referencial terico e conceitos associados
governana, de modo a alinhar os conhecimentos das uni-

11

dades tcnicas desta Corte de Contas que realizaro as avaliaes de governana em polticas pblicas; e a terceira caracteriza o modelo do TCU de governana em polticas pblicas,
composto de oito componentes de avaliao, identificados a
partir de conceituao geral de governana pblica apresentada por Peters (2010; 2012), e da identificao de boas prticas mapeadas na literatura.

1.1

Desenvolvimento do Referencial

Para o desenvolvimento deste Referencial foi utilizado,


como ponto de partida, o modelo metodolgico j empregado pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) para a avaliao da governana da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR (Acrdo 2.919/2009-TCU-Plenrio e TC
033.934/2011-8). Este modelo, por seu turno, fundamentou-se
na abordagem de governana apresentada por Peters (2012
apud ALBERNAZ, 2013), que apresenta quatro pilares compreendidos pela boa governana pblica.
a)

Definio de objetivos coletivos, eleitos


de forma legtima por uma sociedade;

b) Coerncia entre as polticas pblicas


e existncia de coordenao entre
diferentes atores para sua realizao;
c)

Condies para implementao das polticas


pblicas, contemplando a capacidade da burocracia
estatal e os arranjos institucionais que propiciem a
atuao conjunta com entes no governamentais;

d) Monitoramento e avaliao, que assegurem


aprendizado e aperfeioamento contnuos,

12

e tambm criem condies para que haja


accountability, envolvendo as dimenses
de transparncia da ao pblica e
responsabilizao perante a sociedade.
A partir desse modelo inicial, foram agregados, por meio
de anlise comparada, novos elementos encontrados em outras referncias nacionais e estrangeiras consultadas, de modo
a abranger uma variedade considervel de aspectos-chave
que caracterizam a boa governana em polticas pblicas.
Entre as referncias, destacam-se os seguintes documentos:
a) Characteristics of good governance for drug policy: findings
from an expert consultation. UK Drug Policy Commission (UKDPC), 2010; b) The Coordination of Australian Illicit Drug Policy:
A Governance Perspective. DPMP Monograph Series. Sydney:
National Drug and Alcohol Research Centre, 2010; c) Modern
Policy-Making: Ensuring Policies Deliver Value for Money. National Audit Office (NAO), 2001; d) A Practical Guide to Policy
Making in Northern Ireland. Office of the First Minister and
Deputy First Minister. Economic Policy Unit, (2003); e) Framework for assessing governance of the health system in developing countries: Gateway to good governance. Health Policy Journal, 2009; f) Integrated Governance and Healthy Public Policy:
Two Canadian Examples. National Collaborating Centre for Healthy Public Policy (NCCHPP), 2008; g) Redes e Governana das
Polticas Pblicas. Centro de Estudos Avanados de Governo e
de Administrao Pblica (CEAG), 2013.
Com base nessas referncias, foram identificados oito
componentes que viabilizam uma boa governana em polticas pblicas, que sero devidamente tratados na sesso 4
deste Referencial, quais sejam: a) Institucionalizao; b) Planos e Objetivos; c) Participao; d)Capacidade Organizacional e Recursos; e) Coordenao e Coerncia; f) Monitoramen-

13

to e Avaliao; g) Gesto de Riscos e Controle Interno; e h)


Accountability. Esses componentes correspondem base do
modelo de avaliao da governana em polticas pblicas proposto neste referencial.
Foram identificadas boas prticas relacionadas a cada
um desses componentes, as quais correspondem a exemplos
no exaustivos do que se espera de uma boa governana em
uma poltica pblica, que possam incrementar a qualidade e a
efetividade dos servios prestados aos cidados.
Por fim, no Apndice, consta proposta de Matriz de Planejamento exemplificativa contendo questes referentes a
cada um dos oito componentes, acompanhadas de informaes sobre possveis anlises, as quais, por sua vez, refletem
as boas prticas identificadas.

1.2

Forma de Utilizao do Presente Referencial

A aplicao do presente referencial na avaliao da governana em polticas pblicas deve ser realizada considerando as peculiaridades de cada poltica em questo.
No Brasil existem polticas pblicas que nascem tal como
a teoria prev, ou seja, iniciando-se por um amplo processo de
diagnstico da situao a ser tratada, passando por uma fase
de planejamento, pelo estabelecimento de diretrizes, pela
definio do modelo de implementao, pela realizao de
testes, pela implantao propriamente dita da poltica e, por
fim, pela sua avaliao e monitoramento, entre outras fases
(DIAS, 2012; FREY, 2000; KINGDOM, 1984). Entretanto, o surgimento de polticas pblicas que no consideram vrias dessas importantes etapas algo que acontece com frequncia.

14

O que se verifica, em sntese, que os modelos descritores do


ciclo de polticas pblicas raramente refletem a real dinmica
de uma poltica pblica (SECCHI, 2010). As fases geralmente
se apresentam sobrepostas, e algumas etapas se antecipam
a outras. O processo de uma poltica pblica incerto, sendo
pouco ntidas as fronteiras entre suas diversas fases.
Mas isso no indica que haja bice para o desenvolvimento e a aplicao de instrumentos de controle que, na
proporo em que apontam lacunas, motivem o avano da
governana em polticas pblicas. desejvel e possvel, portanto, que seja utilizada uma abordagem de controle com amplos potenciais para elevar a eficincia e eficcia na aplicao
de recursos pblicos destinados resoluo de problemas de
interesse da sociedade, mediante esforo coletivo empreendido por conjuntos de atores.
Nesse contexto, relevante observar que a implantao
de uma poltica pblica no se traduz apenas em problema
tcnico ou administrativo, mas sim em um grande emaranhado de elementos polticos que frustram os planejamentos definidos (SECCHI, 2010).
Em muitos casos, as polticas pblicas podem surgir para
tratar dos problemas existentes identificados, sem considerar
a fundo as causas desses problemas. Nem sempre o Governo possui tempo hbil para efetuar um adequado processo
de planejamento de suas polticas. Em muitas situaes, o
estudo adequado sobre o processo de implantao de uma
poltica raramente realizado (PRESSMAN e WILDAVSKY,
1984). Entretanto, em muitos outros casos, governos atuam
em polticas pblicas com durao de vrias dcadas e com
tendncias de prosseguimento por tempo indeterminado. ,
portanto, necessrio considerar que tanto o tempo pode ser
insuficiente para o planejamento de governos, quanto pode

15

no haver obstculos para planejamento e atuao eficiente


de arranjos de governana em polticas pblicas institucionalizadas como polticas de Estado.
No existe, portanto, um modelo ideal de poltica pblica, uma vez que ela varia a depender do lugar, da poca e dos
atores envolvidos (DIAS, 2012). O que pode funcionar bem
em um lugar e um momento, pode no dar certo em outro.
Note-se que, mesmo nesse caso, no se inviabiliza a utilizao
de critrios para avaliar que motivos permitiram que houvesse sucesso ou fracasso de dada poltica pblica.
H, ainda, que se ponderar a relao entre governana
e governabilidade de uma poltica pblica, aspecto este mais
bem detalhado na sesso 2.2.4. Em algumas situaes, aspectos de governana acabam sendo negligenciados em favor
de uma maior governabilidade. Isso no fundamentalmente algo ruim, tendo em vista a necessidade do carter emergencial de algumas polticas pblicas, de modo que cabe aos
avaliadores da governana da poltica pblica sopesar esse
balano com a governabilidade, levando em conta que esses
conceitos no so excludentes.
Apesar de as prticas atuais poderem, em alguns casos,
estar distantes de modelos e boas prticas pautadas em perspectivas de governana em polticas pblicas, espera-se que,
com o tempo, mesmo as polticas pblicas destoantes do ciclo
normal das polticas pblicas passem a, crescente e consistentemente, incorporar os elementos de boa governana descritos no presente referencial.
Do ponto de vista das aes de controle, importa mencionar que a avaliao de governana em polticas pblicas
se insere no contexto das Auditorias Operacionais (ou Auditorias de Desempenho), requerendo que os auditores designados para essa avaliao tenham, preliminarmente, conhecimento do Manual de Auditoria Operacional e, se possvel,

16

tenham sido capacitados e tenham alguma experincia nesse


tipo de auditoria.
Quanto a esse quesito, deve-se destacar que, antes de se
avaliar o sistema de governana que envolve uma poltica pblica, essencial que essa poltica seja bem conhecida pelos
avaliadores. Desse modo, as equipes de auditoria devem estudar a poltica objeto de anlise, identificar suas peculiaridades
e quais aspectos da poltica pblica devem ser enfocados na
anlise a ser realizada.
Ser possvel, dessa forma, estimar a importncia relativa que cada um dos componentes de avaliao do presente
referencial possui na poltica, tendo em vista o seu tempo de
existncia, a experincia dos gestores, entre outros aspectos.
A partir disso, podero ser priorizados e delimitados os componentes que sero objeto de avaliao. Isso significa que raramente uma nica avaliao de governana em determinada
poltica pblica ser capaz de avaliar os oito componentes
apresentados neste Referencial, tendo em vista a amplitude
de anlise de cada um desses componentes.
Na conduo dessas avaliaes, pertinente notar que
os oito componentes do modelo apresentado possuem sobreposies, de forma que no possvel fazer uma separao
integral entre esses componentes, pois seus temas possuem
conexo. O componente Capacidade Organizacional e Recursos, por exemplo, contm aspectos que se aproximam do
componente Institucionalizao e todos os componentes
possuem relao com o componente Planos e Objetivos.
Essa aparente repetio intencional e busca dar robustez
a cada um dos componentes, pois raramente uma avaliao
abordar todos ao mesmo tempo.
A avaliao da governana em polticas pblicas embasada no presente Referencial fornecer elementos que
possibilitaro fazer um diagnstico do estgio de desen-

17

volvimento em que se situa o sistema de governana. Essa


avaliao, ao perpassar os oito componentes do modelo,
fornecer uma fotografia do estado de governana em que
se insere a poltica pblica. Assim, um nico trabalho no necessita abarcar todos os componentes apresentados nesse
Referencial, nem todas as questes de auditoria e possveis
anlises sugeridas no Apndice. Caber aos auditores responsveis pela auditoria, portanto, identificar quais componentes sero avaliados no trabalho com base nos estudos
preliminares da poltica pblica objeto de avaliao. O escopo dos trabalhos, conseguintemente, j deve estar definido antes de se utilizar este Referencial, com a indicao de
quais componentes sero priorizados.
No que se refere s expectativas relacionadas a essas
avaliaes, destaque-se que o presente Referencial no pretende solucionar, por si s, os problemas de governana
identificados, apenas visa contribuir para que se conheam
os problemas de governana existentes em determinada poltica, indicando os caminhos que precisam ser melhorados.
O processo de tratamento, ou seja, a forma como essa governana precisa ser melhorada, nos casos concretos, cabe aos
gestores pblicos responsveis pela poltica pblica.
No se espera, ademais, que os resultados de uma poltica pblica sejam mensurados por meio da aplicao deste
Referencial e que por meio deste se obtenha um juzo de valor sobre o alcance de objetivos de uma poltica pblica. Entretanto, este Referencial possui a capacidade de orientar a
identificao das estruturas de governana que do suporte
e embasamento para que os resultados de uma poltica pblica sejam alcanados. Caso conclua-se que essa estrutura de
governana no se mostra adequada, possvel que os resultados da poltica tambm estejam comprometidos, mas essa
relao deve ser analisada caso a caso.

18

No mbito do TCU, espera-se que o presente Referencial funcione como embasamento para o planejamento das
avaliaes da governana em polticas pblicas. Isso significa
que as orientaes e propostas contidas nesse documento
no substituem a fase de planejamento da auditoria. Ela necessria e extremamente importante. A partir do Referencial,
as equipes de avaliao ou de auditoria tero subsdio para
formular suas prprias questes de auditoria que orientaro
seus trabalhos.
O modelo apresentado na sesso 3, coerentemente, no
exaustivo. Isso significa que outras anlises e temas podem
ser utilizadas na avaliao de governana em uma poltica pblica. As equipes avaliadoras devem ter a liberdade de adaptar as propostas de questes de auditoria e de anlises, existentes no Apndice deste Referencial, ao caso especfico da
poltica pblica em questo, acrescentando e/ou suprimindo
questes de auditoria e possveis anlises.

19

REFERENCIAL CONCEITUAL

Aspectos Conceituais sobre Polticas Pblicas

2
2.1

Polticas pblicas so um conjunto articulado e estruturado de aes e incentivos que buscam alterar uma realidade
em resposta a demandas e interesses dos atores envolvidos
(MARTINS, 2007). Dispem usualmente sobre o que fazer
(aes), aonde chegar (objetivos relacionados ao estado de
coisas que se pretende alterar) e como fazer (princpios e
macroestratgias de ao) (MARTINS, 2003). Poltica Pblica
diz respeito, portanto, mobilizao poltico-administrativa
para articular e alocar recursos e esforos para tentar solucionar dado problema coletivo (PROCOPIUCK, 2013).
O Ciclo de Polticas Pblicas, por sua vez, o conjunto
articulado das macroetapas de formulao, implementao e
avaliao. De acordo com Frey (2000), as tradicionais divises
do ciclo poltico nas vrias propostas na bibliografia se diferenciam apenas gradualmente, possuindo em comum as fases
da formulao, da implementao e do controle dos impactos
das polticas.
Complementarmente, o autor esclarece que, do ponto
de vista analtico, uma subdiviso um pouco mais sofisticada
parece pertinente, propondo que se faa distino entre as
seguintes fases: percepo e definio de problemas, formao de agenda, elaborao de programas e deciso, implementao de polticas e, finalmente, a avaliao de polticas
e a eventual correo da ao (FREY, 2000). A sequncia

21

resultante de estgios usualmente denominada de ciclo


poltico-administrativo (HOWLETT et al., 2013).
Tendo em vista a variedade de abordagens existentes
para descrever esse ciclo, este Referencial se utiliza do modelo construdo sob a lgica de resoluo de problemas, j
que o objeto das polticas pblicas so problemas ou demandas pblicas.
O referido modelo, constitudo por cinco estgios, ilustrado por Howlett et al. (2013) conforme apresentado na tabela a seguir.

Quadro 1
Cinco estgios do ciclo
de polticas pblicas

Resoluo Aplicada
a Problemas

Estgios do ciclo da
poltica pblica

1Reconhecimento
do Problema

1 Formao de Agenda

2 Propostas de Soluo

2 Formulao da Poltica

3 Escolha da Soluo

3 Tomada de Deciso Poltica

4 Efetivao da Soluo

4 Implementao da Poltica

5Monitoramento
dos Resultados

5 Avaliao da Poltica

Fonte: HOWLETT,
Michael; RAMESH,
M.; PERL, Anthony.
Poltica Pblica, seus
ciclos e subsistemas:
uma abordagem integral. 2013. p. 16.

Uma das grandes utilidades desse modelo, e de outros


semelhantes, reside no fato de que facilita a compreenso
dos diferentes papis desempenhados pelos principais atores
envolvidos em estgios especficos do ciclo de determinada
poltica, conforme o paralelo entre o ciclo e atores traado pela ampulheta proposta por Howlett et al. (2013).

22

Estgios do ciclo da
poltica pblica

Principais atores
envolvidos

1 Montagem da
agenda; 2 Formulao de polticas;
3 Tomada de
deciso
poltica;
4 Implementao
de polticas;
5 Avaliao de
polticas.

1 Universo da
poltica; 2 Subsistema da poltica
pblica; 3 Tomadores de
deciso
do governo; 4 Subsitema da poltica
pblica; 5 Universo da poltica.

Figura 3
Ampulhetas em paralelo de ciclo e os atores
da poltica pblica
Fonte: HOWLETT, Michael; RAMESH, M.;
PERL, Anthony. Poltica
Pblica, seus ciclos e subsistemas: uma abordagem integral. 2013. p. 16.

De acordo com essa representao, na forma de ampulheta: no estgio 1 do ciclo de polticas pblicas todos os atores (universo da poltica pblica) podem estar envolvidos na
montagem da agenda; no estgio 2, apenas um subconjunto
desse universo participa das discusses mais especializadas
relativas discusso de alternativas que compem o processo de formulao da poltica; e no estgio 3 o nmero de atores reduzido ainda mais, restringindo-se aos tomadores de
decises governamentais oficiais. Posteriormente, o leque de
atores volta a se abrir a partir do estgio 4, na medida em que
a implementao da poltica geralmente envolve uma considervel constelao de atores pblicos e privados; por fim, no
estgio 5 o rol de atores se expande ainda mais, a ponto de

23

contemplar, novamente, todo o universo da poltica pblica


na avaliao da poltica.
No que tange s desvantagens dos modelos representativos do ciclo de polticas pblicas, o grande risco se refere
sua interpretao incorreta, na hiptese de ser tomado como
se fosse dotado de linearidade e racionalidade idealizadas e
constantes. Na realidade, conforme advertem HOWLETT et
al. (2013), este no o caso, haja vista que a identificao
de problemas e o desenvolvimento de solues so, muitas
vezes, processos ad hoc e idiossincrticos.
Ainda de acordo com os citados autores, em que pese a
elegncia da lgica apresentada, na prtica, os estgios so,
muitas vezes, comprimidos, invertidos2 ou at mesmo evitados. Em sntese, importante observar que vrias polticas
pblicas no seguem esse ciclo racional ou didtico. Em muitas ocasies no possvel identificar todas as fases de uma
poltica pblica, ou fazer uma distino clara entre essas fases
(SECCHI, 2010).
Alm disso, se for considerado o desenvolvimento no
tempo, h possibilidades de existncia de polticas pblicas
em formao em diferentes estgios ou, ainda, em maior ou
menor nvel de institucionalizao (conceito abordado na sesso 3.1.1). Contudo, essas condies no invalidam inciativas
de controle sobre polticas pblicas.
No caso de polticas pblicas fragmentadas ou com fases
de desenvolvimento no consonantes com o desenvolvimento sequencial descrito anteriormente, do mesmo modo como
ocorre com aquelas com nveis incipientes de institucionalizao, no h inviabilizao quanto aplicao de instrumentos de avaliao externa destinadas a verificar e explicitar os
meios e as condies de governana existentes.

2 Sobretudo quando solues procuram problemas.

24

Quando se trata de avaliao da governana em polticas pblicas a tendncia que, em grande parte dos casos, os
instrumentos de avaliao e sua aplicao tenham que ter flexibilidade suficiente para abarcar diferentes estgios ou fases
de polticas pblicas em desenvolvimento. Isso pressupe, em
primeiro lugar, considerar a poltica pblica a partir de macro
perspectivas e, a partir disso, ter sensibilidade analtica para
identificar lacunas ou dissonncias entre inciativas, tcnicas e
instrumentos de gesto utilizados pelos diferentes atores que
compem o arranjo de governana da poltica pblica.

Aspectos Conceituais sobre

2.2

Governana Pblica
Embora no campo acadmico a literatura sobre governana tenha precedentes mais remotos3, sobretudo no domnio econmico, o desenvolvimento do tema no mbito da
administrao pblica est intimamente relacionado ao movimento propagado pelo Banco Mundial ao final da dcada
de 80. Com efeito, at 1989, data de publicao do relatrio Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth
(BANCO MUNDIAL, 1989), o termo governana raramente
era utilizado nos crculos de debates sobre desenvolvimento. No citado relatrio, o conceito foi apresentado, poca,
como o exerccio do poder poltico para gerir os assuntos
de uma nao.

3 Pode ser mencionado, como exemplo, o artigo Transaction-Cost


Economics: The Governance of Contractual Relations (Williamson,
1979). Convm citar, ainda, os textos de Jessop (1999) e Buchanan (2003).

25

Naquela ocasio, o mesmo documento identificou a crise de governana como um dos principais entraves para a superao da persistente pobreza na frica Subsaariana. Haveria
a necessidade, entre outras mudanas, de reformas institucionais que tornassem o setor pblico mais efetivo na regio.
Pouco depois, com a publicao do relatrio Governance and Development (BANCO MUNDIAL,1992), aprimorado
e expandido o conceito de governana, assim reformulado: a
maneira pela qual o poder exercido na administrao dos recursos econmicos e sociais do pas, com vistas ao desenvolvimento. E no bojo dessa redefinio so apresentados trs
aspectos distintos de governana: (i) a forma de regime poltico; (ii) o processo pelo qual a autoridade exercida na gesto
dos recursos econmicos e sociais de um pas, em prol do desenvolvimento; e (iii) a capacidade dos governos de conceber,
formular e implementar polticas e exercer suas funes4.
No relatrio Governance: the World Banks experience
(BANCO MUNDIAL, 1994), o conceito foi novamente revisto e
apresentado nos seguintes termos:
Governana sintetizada por formulao previsvel, aberta e esclarecida de polticas (ou seja, processos transparentes);
uma burocracia imbuda com ethos profissional; um brao executivo responsvel por suas aes; e uma forte participao da
sociedade civil nos negcios pblicos; e todos se comportando
sob as regras da lei. [Traduo do TCU]

No cenrio nacional, no ano seguinte, o Plano Diretor da


Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995), na esteira

4 O ltimo aspecto, na qualidade de objeto de controle, o que se


apresenta mais diretamente abrangido pelo mandato e competncias dos tribunais de contas.

26

dos conceitos at ento disseminados pelo Banco Mundial5,


apontava como inadivel uma reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua governana, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente polticas pblicas.
Na dcada seguinte, no mesmo diapaso, o documento Gesto Pblica para um Brasil de Todos (BRASIL,
2003) declarou que aumentar a governana promover a
capacidade do governo em formular e implementar polticas pblicas [...].
O Decreto n 5.378/2005, que instituiu o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao Gespblica
(BRASIL, 2005), consignou que caberia a este programa, entre outras atribuies, promover a governana, aumentando
a capacidade de formulao, implementao e avaliao das
polticas pblicas.
Em face dessa contextualizao histrico-conceitual, importa observar, como complemento, que a governana pblica no se limita capacidade estatal de implementar alm
de formular e avaliar polticas pblicas. Conforme preleciona
Diniz (2001), se por um lado a governana pode ser descrita
como a capacidade de ao estatal na implementao das
polticas e na consecuo das metas coletivas, por outro implica o aperfeioamento da interao entre atores diversos,
de forma a articular seus interesses e garantir a transparncia
e a accountability da atuao governamental.
Essa concepo dupla tambm foi apresentada por Azevedo e Anastasia (2002), ao defenderem que a governana
no restrita ao aparato burocrtico-institucional do Estado

5 Para uma discusso mais aprofundada sobre a evoluo conceitual sobre governana no Banco Mundial, recomenda-se a leitura do
artigo The World Banks evolving concept of good governance and its
impact on human rights (MALDONADO, 2010).

27

e sua eficcia na implementao de polticas pblicas. Sintetizando as concluses dos referidos autores, entende-se a governana pblica como a combinao de dois elementos:

a capacidade operacional da burocracia


governamental, seja nas atividades de
atuao direta, seja naquelas relacionadas
regulao das polticas pblicas;

a criao de canais institucionalizados,


legtimos e eficientes de mobilizao e
envolvimento da comunidade na elaborao
e implementao de polticas.

Nesse contexto, Marini e Martins (2014) ofertam importante contribuio conceitual ao associar a ideia de governana gerao de valor pblico. Sustentam, nesse sentido, que
governana pblica capacidade de governo; governar
em rede de forma colaborativa; governar orientado para
resultados; todos estes elementos juntos para gerar valor pblico sustentvel.
Por essa razo, os autores ponderam que o fortalecimento da capacidade de governo e o esforo de governar em rede
s fazem sentido na medida em que contribuem para a gerao de valor pblico, o qual, por sua vez, demanda o desenvolvimento de capacidades e relacionamentos interinstitucionais.
Assim, uma cadeia de valor pblico implica no apenas a
considerao de variveis objetivas de desempenho (inputs,
atividades, outputs e outcomes), como tambm a devida reputao a variveis de natureza mais subjetiva, relacionadas
a expectativas, satisfao, confiana e requisitos valorativos
referentes ao processo de governana como um todo.

28

2.2.1 Governana e Redes de Polticas Pblicas

A governana pblica inclui o Estado, mas o transcende,


na medida em que contempla atores da sociedade civil como
partes essenciais do processo de governo. Expande o foco,
portanto, ao abranger qualquer coletividade, pblica ou
privada, que se utilize de mecanismos formais ou informais
de direo para demandar solues, estruturar objetivos, direcionar problemas, buscar a efetivao de polticas pblicas
e gerar confiana (PROCOPIUCK, 2013; PNUD, 1997, apud
DIAS, 2012).
Essa percepo sobre a governana est relacionada
reformulao do papel do Estado, que, no Brasil, se intensificou durante a dcada de noventa. Com essa nova configurao, projetou-se o entendimento de que o xito das polticas
pblicas no depende unicamente do aparato governamental. Passa a ser necessrio um maior grau de interao e cooperao entre o Estado e atores no estatais, como em uma
estrutura de redes.
As redes de polticas pblicas representam uma forma
especfica de interao entre atores pblicos e privados (BRZEL, 1998 apud SECCHI, 2009) e podem ser definidas como:
Um conjunto de relaes relativamente estveis de natureza no hierrquica e interdependente ligando uma variedade de atores que compartilham interesses comuns em relao
a uma poltica e trocam recursos com o objetivo de perseguir
estes interesses comuns conscientes de que a cooperao o
melhor modo de se alcanar as metas comuns. (BRZEL, 1998,
p. 254 grifos nossos)

29

Na rede de polticas pblicas, h a dependncia mtua


entre os diversos atores envolvidos em uma finalidade comum, haja vista que, isoladamente, no conseguem alcanar
seus objetivos sem a participao dos demais partcipes. A cooperao entre atores, desse modo, torna-se questo central
para explicar o sucesso ou o fracasso das polticas pblicas
(HILL e HUPE, 2002).
A governana em redes, por conseguinte, passa a ser definida como a articulao horizontal de atores interdependentes, mas operacionalmente autnomos (PROCOPIUCK, 2013).
Considerando a complexidade em que as polticas pblicas esto inseridas, especialmente no tocante aos mltiplos
atores que participam ou possuem interesse nela, importante que exista uma boa coordenao dessas polticas. A coordenao deve existir horizontalmente, englobando atores
da mesma esfera de governo e nvel hierrquico, e tambm
verticalmente, com atores de outras esferas de governo e
de diferentes nveis hierrquicos na Administrao Pblica
(MARTINS, 2003). A coordenao vertical est diretamente
relacionada governana em multinveis, que abordada na
prxima sesso.

2.2.2 Governana em Multinveis

O sistema poltico adotado por um pas tem impacto crucial no modo como so elaboradas e implementadas as polticas e em como so apropriados os seus resultados. Em uma
Federao existe mais de um nvel autnomo de governo dentro do pas, os quais no possuem relao de subordinao.
Em pases federativos, consequentemente, h dificuldade
por parte dos governos de desenvolver polticas consistentes e coerentes, uma vez que na maioria das reas, as polti-

30

cas nacionais exigem acordo intergovernamental, envolvendo negociaes complexas e extensas que nem sempre so
bem-sucedidas (HOWLETT, 2013).
As redes de poltica pblica, em suma, podem ser intergovernamentais, na medida em que incorporam atores da
esfera nacional e local, e requerem a articulao entre aes
locais e orientaes definidas nacionalmente. No caso concreto do Brasil, destacam-se as redes de polticas pblicas
intergovernamentais nas reas da sade e educao (NASCIMENTO, 2007).
Com fundamento na nfase dada multiplicidade de atores envolvidos no processo de polticas pblicas, a perspectiva
da governana multinvel (multi-level governance6), segundo
PROCOPIUCK (2013), sobressai em importncia em ambientes
desprovidos de claros limites e fronteiras entre diferentes
nveis jurisdicionais de entidades governamentais, sem prejuzo da necessidade de articulao com atores no estatais.
Isso especialmente relevante, conforme sugerido, para
polticas pblicas que se desdobram em contextos de federalismo de Estado, em que h difuso de autoridade distribuda
em arranjos policntricos, constitudos em multinveis ou mltiplas camadas.
No Brasil, com efeito, esse aspecto da governana
de fundamental relevncia para a construo de avaliaes
mais abrangentes sobre a ao governamental, na medida
em que a articulao entre Unio, Estados e Municpios no
raro se apresenta como fator determinante para o xito das
polticas pblicas.

6 A teorizao da governana multinvel tem origem na Unio Europeia,


onde polticas pblicas comumente operam sob mltiplas jurisdies.

31

2.2.3 Governana e Boa Governana


em Polticas Pblicas
Governana em polticas pblicas se refere aos arranjos
institucionais que condicionam a forma pela qual as polticas
so formuladas, implementadas e avaliadas, em benefcio
da sociedade.
Nesse contexto, os arranjos institucionais dizem respeito, entre outros aspectos, a estruturas, processos, mecanismos, princpios, regras, normas que influenciam a governana
em poltica pblica. Os arranjos podem ser formais ou informais, e devem ser considerados sempre que tiverem influncia na poltica.
Assim, a boa governana em polticas pblicas depender justamente da caracterizao do ambiente de ao que envolve o ciclo de polticas pblicas e do modo pelo qual, e em
benefcio de quem, esse ciclo operacionalizado.
Um dos possveis enfoques para essa qualificao da governana consiste na observncia de princpios clssicos de
boa governana. Por esse ngulo, uma das referncias usualmente utilizadas, especialmente no contexto do processo
decisrio, rol de oito princpios (ou caractersticas) de boa
governana preconizado pela Unescap7, assim constitudo:
participao, orientao a consensos, accountability, trans-

7 United Nations Economic and Social Commission for Asia and the
Pacific (UNESCAP).

32

parncia, responsividade, eficincia e efetividade, estado de


direito, equidade e incluso.
Em face disso, oportuno registrar que enquanto alguns8
dos referenciais consultados como subsdio para a formulao do presente Referencial so alicerados e centrados em
princpios de boa governana, outros9 so mais diretamente
associados a modelos de governana, a aspectos tpicos do
ambiente de polticas pblicas, embora tambm sejam influenciados por aqueles princpios.
Em termos pragmticos, o modelo proposto optou pela
segunda abordagem, de tal sorte que, para efeito deste Referencial, os componentes e fatores da boa governana so mais
diretamente articulados ao universo das polticas pblicas.

2.2.4 Governana x Governabilidade x Gesto

O termo governana pode ser analisado, entre outros


ngulos, enquanto elemento constitutivo dos seguintes pares de contraste: governana x governabilidade e governana x gesto.

8 Podem ser mencionados, como exemplos, os modelos expostos nos


seguintes documentos (j inicialmente citados): The Coordination of
Australian Illicit Drug Policy: A Governance Perspective e Framework
for assessing governance of the health system in developing countries:
Gateway to good governance.
9 So exemplos: Characteristics of good governance for drug policy:
findings from an expert consultation e Modern Policy-Making: Ensuring Policies Deliver Value for Money.

33

Governana x Governabilidade
A governabilidade est ligada, entre outras ideias, existncia de condies polticas para a sustentao de polticas pblicas em ambiente democrtico (SANTOS, 1997). No
Brasil, em particular, em ambiente de presidencialismo de
coalizo (ABRANCHES, 1988).
Ainda de acordo com Santos (1997), em referncia linha
de argumentao desenvolvida por Melo (1995) e Diniz (1995;
1996), a governabilidade pode ser compreendida como condies sistmicas e institucionais sob as quais se d o exerccio do poder, tais como as caractersticas do sistema poltico,
a forma de governo, as relaes entre os Poderes, o sistema
de intermediao de interesses.
Nessa esteira, Bresser Pereira (1998) prope a seguinte
diferenciao conceitual: A governabilidade e a governana
so conceitos mal definidos, frequentemente confundidos.
Para mim, governabilidade uma capacidade poltica de governar derivada da relao de legitimidade do Estado e do seu
governo com a sociedade; governana a capacidade financeira e administrativa, em sentido amplo, de um governo implementar polticas.
Adverte Santos (1997), todavia, que a distino estanque dos conceitos de governana e governabilidade pouco
relevante no contexto atual, sobretudo na medida em que o
primeiro conceito passa a incorporar princpios democrticos,
voltados promoo de novos padres de articulao e cooperao entre atores sociais e polticos. Por essa razo, a autora sugere a realizao de uma anlise mais ampla em torno
de capacidade governativa, expresso esta que engloba,
em resumo, as noes sistmicas e operacionais contidas
nos conceitos de governabilidade e governana, alm de

34

destacar a interao da capacidade operacional e financeira


do Estado com as instncias da poltica democrtica.
Em sentido semelhante, aps a anlise de diferentes tipologias que servem como quadro de referncia para a avaliao da relao governabilidade/governana, Arajo (2002)
conclui ser quase consensual o entendimento de que as variveis de governabilidade e governana mantm entre si uma
relao muito forte, sendo complementares e o seu vnculo
instvel, dinmico e indissolvel, cabendo a separao apenas
para fins didticos analticos.
Registra o referido autor, contudo, que, de acordo com a
viso de Bresser Pereira (1998), sem governabilidade plena
impossvel obter a governana, mas esta pode ser muito deficiente em situaes satisfatrias de governabilidade, como a
presente no Brasil.
Em face dessas interpretaes, este referencial considera consistente, alm de oportuno, o esforo endereado
ao aprimoramento da governana de polticas pblicas, nos
termos aqui propostos, sem que esse esforo seja necessariamente dependente do equacionamento de desafios polticos mais afetos dimenso de governabilidade da capacidade governativa.
Governana x Gesto
Tambm sutil a linha divisria entre governana e gesto. Para fins didticos, pode-se afirmar, em linhas gerais,
que a governana condiciona a gesto, em variados nveis
de leitura.
Do ponto de vista republicano, por exemplo, esse condicionamento pode estar ligado afirmao de direitos de
quarta gerao no campo da gesto pblica, tais como demo-

35

cracia, informao, transparncia e participao. Trata-se do


enfoque de governana democrtica, ou de boa governana.
luz desse critrio, portanto, uma gesto arbitrria, opaca e fechada seria desprovida de boa governana, ao passo
que uma gesto democrtica, transparente e aberta participao estaria em maior conformidade com princpios gerais
e contemporneos da governana do Estado e de sua relao
com a sociedade.
Mas a diferenciao em exame tambm pode assumir
uma conotao mais operacional. De acordo com o Referencial de Governana aplicvel a rgos e Entidades da Administrao Pblica, do TCU (2013), com efeito, a gesto
inerente e integrada aos processos organizacionais, sendo
responsvel pelo manejo dos recursos e poderes colocados
disposio de rgos e entidades para a consecuo de seus
objetivos, enquanto a governana prov direcionamento, monitora, supervisiona e avalia a atuao da gesto.
Em uma abordagem integradora, registra o citado documento que, de acordo com o Banco Mundial, governana
diz respeito a estruturas, funes, processos e tradies organizacionais que visam garantir que as aes planejadas (programas) sejam executadas de tal maneira que atinjam seus
objetivos e resultados de forma transparente (WORLD BANK,
2013). Busca, portanto, maior efetividade (produzir os efeitos
pretendidos) e maior economicidade (obter o maior benefcio possvel da utilizao dos recursos disponveis) das aes.
So funes da governana: (a) definir o direcionamento estratgico; (b) supervisionar a gesto; (c) envolver as partes
interessadas; (d) gerenciar riscos estratgicos; (e) gerenciar
conflitos internos; (f) auditar e avaliar o sistema de gesto e
controle; e (g) promover a accountability (prestao de contas e responsabilidade) e a transparncia.

36

De modo complementar, gesto diz respeito ao funcionamento do dia a dia de programas e de organizaes no contexto de estratgias, polticas, processos e procedimentos
que foram estabelecidos pelo rgo (WORLD BANK, 2013);
preocupa-se com a eficcia (cumprir as aes priorizadas)
e a eficincia das aes (realizar as aes da melhor forma
possvel, em termos de custo-benefcio). So funes da gesto: (a) implementar programas; (b) garantir a conformidade
com as regulamentaes; (c) revisar e reportar o progresso
de aes; (d) garantir a eficincia administrativa; (e) manter
a comunicao com as partes interessadas; e (f) avaliar o desempenho e aprender.

2.2.5 Governana em Polticas Pblicas:


a Abordagem do Controle
As Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), dada limitao relativa de recursos disponveis para o exerccio do controle, ante a amplitude e complexidade crescentes da atuao
governamental, deve delimitar a priorizao de sua atuao.
Essa percepo leva a consideraes sobre a seletividade
dos trabalhos a serem empreendidos e tende a direcionar os
esforos de fiscalizao para as reas de maior risco na ao
estatal. Por conseguinte, tendem a emergir como prioritrias
questes estruturantes tais como a interao de arranjos de
governana com o aparelho burocrtico e suas relaes com a
sociedade civil e com as polticas pblicas em curso.
No Brasil, o vasto rol de competncias do Tribunal de
Contas da Unio, exercido sobre rgos e agentes pblicos
de um estado extenso, potencializa o desafio da seletividade
do controle externo.

37

Assim, a abordagem sobre a governana em polticas


pblicas representa uma atuao do Tribunal de Contas da
Unio (TCU), na medida em que orienta esforos de controle para aspectos estruturantes que condicionam a interveno governamental.
Essa perspectiva de controle, todavia, implica a necessidade de superao de desafios imediatos, entre os quais se
destaca a inexistncia de padres que orientem esse tipo de
fiscalizao, especificamente no que concerne governana
em polticas pblicas.
O presente Referencial se prope, portanto, a apresentar um modelo de anlise de polticas pblicas baseado em fatores de governana, acompanhado de questes avaliativas.
O enfoque da anlise, conforme ser destacado ao longo
deste documento, no se concentra de forma prioritria no
desempenho da gesto das polticas pblicas em si, tendo em
vista que focaliza a qualidade dos fatores estruturais que aumentam a probabilidade de que os resultados previstos sejam
alcanados, ao mesmo tempo em que fomenta a criao de
um melhor ambiente para o uso dos recursos pblicos.
Oportuno ressaltar, no presente contexto, que tambm
devem ser considerados como pressupostos para o xito
desse direcionamento de trabalhos nas EFS a capacidade tcnica e a adequada formatao da estrutura interna das instituies de controle, uma vez que as anlises de governana
pblica requerem uma compreenso mais profunda das polticas em curso.
Como boa parte das polticas pblicas tem natureza intersetorial ou transversal, e h inegveis interferncias mtuas
mesmo em polticas inerentes a setores especficos, o pleno
exerccio do controle externo sobre a ao estatal depende
de um esforo coordenado de natureza tambm multissetorial. A percepo sobre a necessidade de qualificao e dedi-

38

cao especfica a reas temticas da atuao governamental tem encontrado resposta nas alteraes estruturais que
marcaram a transio de gestes no TCU entre 2012 e 2013
(BRASIL, 2012a).

39

MODELO DO TCU PARA


AVALIAO DA GOVERNANA
EM POLTICAS PBLICAS

Em consonncia com o captulo antecedente, o TCU,


aps avaliar e se embasar em vrios modelos de governana em polticas pblicas (ALBERNAZ, 2012; CALMON, 2013;
PETERS, 2012; NAO, 2001; ANAO, 2006, OFMDFMNI, 2003;
NCCHPP, 2008), elaborou um modelo de avaliao da governana em polticas pblicas composto por oito componentes,
conforme mostrado na figura a seguir.

Figura 4
Componentes do Modelo do TCU para Avaliao de Governana
em Polticas Pblicas.
Fonte: TCU.

Institucionalizao
Planos e
Objetivos

Accountability

Gesto de
Riscos e
Controle Interno

Governana de
Polticas Pblicas

Participao

Capacidade
Organizacional
e Recursos

Monitoramento
e Avaliao
Coordenao
e Coerncia

41

3.1

Detalhamento dos Componentes


para Avaliao da Governana
em Polticas Pblicas
Nas sees seguintes so detalhados cada um dos componentes do modelo de Avaliao de Polticas Pblicas do
TCU. Inicialmente apresentada uma descrio do componente e depois algumas boas prticas referentes ao tema,
identificadas na literatura. Por fim, no Apndice deste Referencial so apresentadas propostas de questes de auditoria
que podem servir de orientao para as equipes do TCU. Vale
destacar que as boas prticas identificadas no so exaustivas, refletindo apenas exemplos do que se espera em uma situao em que exista boa governana da poltica pblica.
Cabe reiterar que os componentes do modelo possuem
algum grau de sobreposio, tendo em vista que os temas
abordados so correlacionados. Assim, aspectos que so marcantemente determinados em um componente podero ser
observados, de maneira mais indireta, em outro componente.
Essa sobreposio visa a dar robustez a cada um dos componentes individualmente considerados.
Alm disso, a proposta de matriz de planejamento apresentada deve ser compreendida como uma orientao geral
para os trabalhos que sero desenvolvidos; assim, anlises
e questes podem ser incorporadas s questes propostas,
enquanto outras podem no ser abordadas, a depender do
escopo avaliado.

42

3.1.1 Institucionalizao

Institucionalizao de uma poltica pblica se refere a aspectos, formais ou informais, da existncia da poltica, relacionados a capacidades organizacionais, normatizao, padres,
procedimentos, competncias e recursos que possibilitam o
alcance dos objetivos e resultados da poltica pblica.
Espera-se que uma poltica pblica esteja jurdica e oficialmente formalizada, com o estabelecimento de normas,
padres e procedimentos que definam claramente as arenas
decisrias, a diviso de competncias e as atribuies dos atores envolvidos. A inexistncia de polticas pblicas formais fragiliza, por exemplo, a constituio de arcabouos legais para
a sua sustentao e a definio segura das fontes de recursos
a serem alocados (PROCOPIUCK, 2013).
Institucionalizao est intimamente relacionada com legitimidade10 e com capacidade organizacional (FREITAS, 2005).
Uma poltica pblica adequadamente institucionalizada indica
que ela reconhecida como legtima, desejada e que conta
com os recursos necessrios para o seu desenvolvimento.

10 Legitimidade uma percepo generalizada ou suposio de que


as aes so desejadas, prprias ou apropriadas dentro de algum
sistema de normas, valores, crenas e definies socialmente construda (SUCHMAN, 1995 apud FREITAS, 2005).

43

Conforme o CIPFA (2004), uma das diretrizes para se ter


uma boa governana a definio clara das funes das organizaes e das responsabilidades dos envolvidos. Para tanto,
algumas polticas pblicas estabelecem marcos regulatrios,
destacando as competncias de cada um dos atores envolvidos, enquanto outras constituem fruns especficos para
discusso de temas e deliberao de propostas de atuao.
Mesmo as polticas pouco integradas podem estar formalmente estabelecidas, enquanto outras podem estar baseadas
apenas nas relaes informais entre seus membros. Polticas
formalmente institucionalizadas dispem de maior grau de
governana (CALMON, 2013).
Entretanto, um excesso de normas e formalidades pode
dificultar a participao e a coordenao dessas polticas.
Boas prticas:

44

Institucionalizao formal da poltica pblica


por meio de norma legal (lei, decreto, resoluo
etc.) apropriada, emitida por rgo dotado
de legitimidade e competncia para faz-lo, e
na qual normatize-se a atuao dos diversos
rgos, instituies e esferas de governo
envolvidos (CALMON, 2013; FREITAS, 2005);

Definio clara e formal das competncias das


principais partes interessadas envolvidas na poltica
pblica (matriz de responsabilidades), de forma
que seja possvel a identificao dos objetivos,
papis, responsabilidades, recursos e obrigaes
de todos os envolvidos, incluindo-se abordagem
para tratar resoluo de conflitos, identificar
e dividir riscos e oportunidades e estabelecer
formas de reviso, avaliao e monitoramento

(CALMON, 2013; CIPFA, 2004; ANAO, 2006;


AUSTRALIAN GOVERNMENT, 2013; NAO, 2006);

Institucionalizao formal dos processos decisrios


referentes poltica pblica (CALMON, 2013);

Existncia de marco regulatrio que no prejudique


o desempenho da poltica pblica pelo excesso de
formalismo e de detalhamento (CALMON, 2013).

3.1.2 Planos e Objetivos

As polticas pblicas devem possuir coeso interna. Assim, os objetivos e as metas definidos devem se relacionar
com as intervenes escolhidas. Nesse contexto, a poltica
pblica orienta-se por uma formulao geral que defina sua
lgica de interveno e por planos que permitam operacionalizar as aes necessrias, delineados em funo das diretrizes, objetivos e metas propostas.
Cassiolato e Gueresi (2010) defendem a necessidade de
prever as atividades necessrias e os recursos correspondentes para sua realizao, de forma logicamente encadeada
com os resultados (produtos e efeitos) que a poltica ou programa se prope a realizar. Adicionalmente, essencial que
a formulao da poltica explicite suas prioridades, para que
os processos de execuo e avaliao sejam adequadamente
orientados e possam ser redesenhados caso haja necessidade
de ajustes, como, por exemplo, em situaes de escassez de
recursos ou mudanas relevantes de cenrios.
Ainda segundo as autoras, no mbito operacional, preciso indicar as formas de medio e adoo de aes corretivas. De forma geral, isso inclui avaliar itens como: objetivos;
etapas intermedirias de execuo; programao de ativida-

45

des a serem realizadas; cronogramas que sequenciam e delimitam as aes no tempo; alocao de recursos, incluindo
oramentos para projetar e orientar as provises necessrias;
definio precisa de papis e responsabilidades; interdependncias; riscos, possveis obstculos e alternativas de atuao, incluindo aes de contingncia; e prestao de contas
sobre o desempenho e formas de controle.
De acordo com Peters (2010), o sucesso da governana
requer a definio de objetivos, uma vez que para governar
necessrio conhecimento sobre o trajeto para o destino
que se pretende atingir, requerendo a integrao de objetivos entre todos os nveis do sistema. O estabelecimento de
prioridades, objetivos e metas a serem alcanados constitui espinha dorsal de uma poltica pblica, e sinaliza a todos
quais so os parmetros pelos quais se orientar (DIAS, 2012).
A poltica pblica deve apresentar diretrizes, objetivos e metas democraticamente selecionadas, para haver legitimidade
perante a sociedade.
Ademais, segundo o NAO (2001), deve-se criar uma cultura que encoraje a gerao de ideias inovadoras e criativas,
assim como promover-se a busca por solues adotadas em
outras organizaes ou pases, uma vez que, frequentemente, no so novas as questes a serem enfrentadas. Portanto,
a experincia externa, alm de ser uma fonte til de inovao,
novas ideias e boas prticas, pode minimizar o risco de retrabalho, opo que tende a ser dispendiosa, assim como ajudar
a antecipar problemas.
Finalmente, as diretrizes, objetivos e metas da poltica
pblica devem ser coerentes entre si e com o delineamento
estratgico mais amplo ao qual se integram, sob a perspectiva
do planejamento governamental e das escolhas sociais que
ele deve refletir.

46

Boas prticas:

Definio dos resultados das polticas


tendo uma viso de longo prazo (forward
looking), considerando a situao nacional
e a internacional (outward looking) (UK
CABINET OFFICE, 1999; NAO, 2001);

Explicitao do estgio de referncia inicial, ou


seja, da linha de base (ou marco zero) que
servir de subsdio para a avaliao do resultado
da interveno pblica (MOURA, 2013);

Formulao de polticas baseada em evidncias,


com o aproveitamento da experincia de outros
pases, observadas as variaes regionais
(OCDE, 2013; UK CABINET OFFICE, 1999);

Definio de objetivos precisos o suficiente


para permitir uma delimitao ntida do campo
de atuao da poltica, traduzindo-os, por
sua vez, em metas precisas e objetivamente
caracterizadas, que concorram para a
consecuo dos propsitos mais gerais da
interveno pblica, de modo a orientar as aes
governamentais e assegurar a transparncia
sobre metas e resultados (PETERS, 2012);

Consistncia na lgica de interveno da poltica,


alinhando insumos, atividades, produtos,
efeitos e impactos em funo dos problemas
a serem atacados e das correspondentes
causas identificadas na formulao da
poltica pblica (ALBERNAZ, 2013);

Consulta a todos os envolvidos na implantao


durante o processo de planejamento, incluindo-

47

se a definio consensual dos objetivos, no


acordo sobre as prioridades e na pactuao de
uma estratgia clara e compreensvel, levando
em considerao como os produtos e servios
sero prestados e por quem, de modo que
estejam cientes dos resultados esperados
(AUSTRALIAN GOVERNMENT, 2013; NAO, 2006);

48

Realizao de testes acerca da forma de


implantao de uma poltica pblica antes
da sua efetiva implantao, bem como de
planos de contingncia, com vistas a garantir a
continuidade da poltica caso acontecimentos
inesperados e/ou eventos imprevistos ocorram
(AUSTRALIAN GOVERNMENT, 2013; NAO, 2001);

Identificao e definio de marcos e


prazos da implantao de planos em passos
administrveis, com vistas a reduzir riscos e a
facilitar a identificao de interdependncias
e obstculos ao sucesso da implantao
(AUSTRALIAN GOVERNMENT, 2013; NAO, 2001);

Elaborao de planejamento flexvel e contnuo,


considerando que mudanas so inevitveis
durante a implantao para se ajustar a diferentes
circunstncias, novas informaes, ou achados
dos processos de avaliao e monitoramento
(AUSTRALIAN GOVERNMENT, 2013; NAO, 2006);

Estabelecimento, de comum acordo, de


objetivos coerentes e alinhados entre todas as
organizaes envolvidas na implementao da
estratgia, para que os resultados esperados
possam ser alcanados (BRASIL, 2013);

Boas prticas de outros componentes deste Referencial tambm relacionadas a planos e objetivos11:

Previso da participao social e demais partes


interessadas nos processos decisrios da poltica
pblica (CALMON, 2013); - Participao

Preparao e apresentao tempestiva pelos


atores responsveis de informaes tcnicas e
bases abertas de dados que permitam trabalhar
operacionalmente a construo de fundamentos
analticos para criao de condies para a
participao informada e efetiva das diversas
partes interessadas (WANG, 2009; TURGEON e
RENN, 2010; EVANGELISTA, 2010). - Participao

Identificao e proviso de recursos


humanos, fsicos, financeiros e de tecnologia
da informao necessrios para o incio
e o desenvolvimento da poltica pblica
(BRASIL, 2012; ALBERNAZ, 2013; GAO, 2005);
- Capacidade Organizacional e Recursos

Coerncia entre as polticas pblicas, de forma


que as aes e os objetivos especficos das
intervenes empreendidas pelas diversas
entidades sejam alinhados, os resultados
esperados possam ser alcanados e reforcem-se

11 Caso deseje-se avaliar o componente Planos e Objetivos de maneira mais ampla, deve-se incluir as boas prticas descritas nesta seo. Por sua vez, caso a anlise no se restrinja apenas a Planos e Objetivos, considerar essas boas prticas no respectivo componente.

49

mutualmente, ampliando o impacto ao cidado


(PETERS, 2012; MARINI & MARTINS, 2006;
BRASIL, 2013); - Coordenao e Coerncia

50

Estabelecimento de mecanismos de
articulao, comunicao e colaborao que
permitam alinhar estratgias e operaes
das organizaes envolvidas em polticas
transversais e descentralizadas, para alcanar
o resultado comum. (BRASIL, 2013; GAO,
2005); - Coordenao e Coerncia

Definio do escopo, do propsito e dos


demandantes do sistema de monitoramento e
avaliao desde o momento de formulao da
poltica (NAO, 2001); - Monitoramento e Avaliao

Previso da medio do progresso e conquistas no


plano, incluindo-se a identificao de indicadoreschave de progresso para os principais objetivos
da poltica, da disponibilidade suficiente de
dados confiveis e relevantes para dar suporte
aos relatrios de desempenho da poltica, assim
como dos principais agentes responsveis
pelo fornecimento e utilizao de dados e
informaes (AUSTRALIAN GOVERNMENT,
2013; NAO, 2001, COMISSO EUROPEIA, 2009,
ANAO, 2006); - Monitoramento e Avaliao

Identificao e documentao dos riscos durante


a formulao da poltica (NAO, 2001; ANAO,
2006); - Gesto de Riscos e Controles Internos

Definio e reconhecimento das


responsabilidades de mitigao de riscos
entre as vrias partes responsveis pela

implementao da poltica (ANAO, 2006);


- Gesto de Riscos e Controles Internos

Comunicao prvia, aos responsveis


pela implementao, sobre os principais
riscos identificados (ANAO, 2006); - Gesto
de Riscos e Controles Internos

Definio e formalizao dos mecanismos e


instrumentos para promoo da accountability
entre os diversos atores envolvidos, estabelecendo
os padres mnimos aceitveis para transparncia,
comunicao e prestao de contas (NAO, 2001;
DPMP, 2010; UKDPC, 2012); - Accountability

Designao de um nico oficial superior


responsvel pelo estabelecimento de polticas
e diretrizes para a gesto da organizao e
pelo alcance dos resultados previstos, mesmo
que esta pessoa tenha que coordenar o
trabalho de outros atores (NAO, 2001; ANAO,
2006; BRASIL, 2013); - Accountability

3.1.3 Participao

A participao social traz mais legitimidade, justia e


eficcia poltica pblica (FUNG, 2006 apud SECCHI, 2010).
Uma poltica pblica elaborada de forma mais participativa
tambm agrega maior quantidade e qualidade de informaes disponveis, alm de facilitar o senso de pertencimento e
de responsabilidade coletiva. O grau de governana em uma
rede de polticas pblicas depende da existncia de uma ampla participao legitimada nos processos decisrios, entre
outros fatores.

51

A participao pode ocorrer em vrios momentos no


ciclo de uma poltica pblica, pois, embora ela seja especialmente relevante nas fases do planejamento e da avaliao,
tambm deve ser incentivada nos processos decisrios e consultivos, alm da prpria cooperao executiva na implementao das aes. Deve-se prever um espao adequado para
facilitar a interlocuo entre as partes interessadas de modo
a enriquecer os processos de discusso de diagnsticos e anlise de alternativas.
A participao considerada de fundamental importncia para a implantao de polticas pblicas que atendam s
reais necessidades da populao (DIAS, 2012).
Boas prticas:

Previso da participao social e demais


partes interessadas nos processos decisrios
da poltica pblica (CALMON, 2013)12;

Preparao e apresentao tempestiva pelos


atores responsveis de informaes tcnicas e
bases abertas de dados que permitam trabalhar
operacionalmente a construo de fundamentos
analticos para criao de condies para a
participao informada e efetiva das diversas
partes interessadas (WANG, 2009; TURGEON
e RENN, 2010; EVANGELISTA, 2010)12.

Existncia de espao para facilitar a


interlocuo entre as diversas partes
interessadas (CALMON, 2013);

12 Boa prtica tambm considerada no componente Planos e


Objetivos.

52

Estabelecimento de modelo de participao social,


no qual se promova o envolvimento da sociedade,
dos usurios e demais partes interessadas na
definio de prioridades (BRASIL, 2013);

Garantia de que decises, estratgias, planos,


aes, servios e produtos fornecidos pela
organizao atendam ao maior nmero possvel
de partes interessadas, de modo balanceado,
equitativo, sem permitir a predominncia dos
interesses de pessoas ou grupos (BRASIL, 2013).

3.1.4 Capacidade Organizacional e Recursos

Espera-se que as polticas pblicas contem com organizaes que possuam estruturas e processos apropriados para
empreender as atividades planejadas, assegurar o bom uso
dos recursos pblicos, supervisionar as aes descentralizadas, monitorar os resultados e realimentar o processo decisrio, com vistas ao aperfeioamento da sua formulao e da
sua prpria implantao.
As estruturas referem-se disponibilidade de recursos
conforme previsto para a execuo das aes, aplicveis de
acordo com as prioridades e os objetivos da poltica pblica,
de forma a atender os requisitos de tempestividade, quantidade e direcionamento adequados. Englobam no somente a
existncia de recursos oramentrios e financeiros, mas tambm a disponibilidade apropriada de materiais, equipamentos, instalaes, sistemas e pessoas.
Este componente de estruturas e recursos organizacionais possui grande relao com questes referentes governana corporativa. O Referencial Bsico de Governana Apli-

53

cvel a rgos e Entidades da Administrao Pblica (BRASIL,


2013) apresenta trs mecanismos de governana: liderana,
estratgia e controle. Dentro de cada mecanismo existem
componentes e prticas, que podem ser claramente aplicveis para o componente de capacidade organizacional do presente Referencial de Avaliao da Governana em Polticas
Pblicas. Desses trs mecanismos, o de controle no foi considerado, por escapar do escopo do presente componente.
Boas prticas:

54

Garantia da adequada capacitao dos membros


da alta administrao e da gesto operacional,
de modo que as competncias necessrias
execuo de suas atividades sejam desenvolvidas.
O processo de capacitao deve ser realizado
quando esses forem nomeados para novas funes
ou quando se fizer necessrio (BRASIL, 2013);

Definio dos papis e distribuio das


responsabilidades entre os conselhos, a alta
administrao e a gesto operacional, de
modo a garantir o balanceamento de poder e a
segregao de funes crticas (BRASIL, 2013);

Definio, de forma clara, dos procedimentos


e regulamentos afetos a gesto da estrutura
interna de governana, bem como os seguintes
processos: elaborao, implementao e
reviso de polticas; tomada de deciso,
monitoramento e controle (BRASIL, 2013);

Disponibilidade de estrutura de pessoal


qualificado e em quantidade suficiente
para que todas as etapas da poltica pblica

possam ser adequadamente desenvolvidas


(BRASIL, 2012; ALBERNAZ, 2013);

Identificao e proviso de recursos


humanos, fsicos, financeiros e de tecnologia
da informao necessrios para o incio e o
desenvolvimento da poltica pblica (BRASIL,
2012; ALBERNAZ, 2013; GAO, 2005)13;

Direcionamento adequado de todas as formas


de recursos em funo dos diversos objetivos
da poltica pblica, permitindo a realizao
das aes que a integram na sequncia e na
intensidade necessrias (ALBERNAZ, 2013);

Disponibilidade de dotao oramentria


suficiente para cobrir todos os gastos previstos
com a poltica pblica, bem como manter um
planejamento oramentrio plurianual da
poltica (BRASIL, 2011; ALBERNAZ, 2012);

Previsibilidade e disponibilidade de recursos


financeiros adequados realizao das
aes programadas, abrangendo recursos
oramentrios, renncias tributrias e subsdios
financeiros e creditcios (ALBERNAZ, 2013);

3.1.5

Coordenao e Coerncia

A obteno de resultados nas polticas pblicas exige,


cada vez mais, que as organizaes pblicas trabalhem em

13 Boa prtica tambm considerada no componente Planos e


Objetivos.

55

conjunto. Do contrrio, a fragmentao da misso e a sobreposio de programas tornam-se realidade generalizada no


mbito do governo e muitos programas transversais deixam
de ser bem coordenados. Ao trabalharem em conjunto, as organizaes pblicas podem melhorar e sustentar abordagens
colaborativas para atingir as metas estabelecidas.
Coordenao e coerncia de polticas so valores importantes a serem aspirados no processo da governana. Uma
coordenao fraca poder resultar na piora da qualidade dos
servios prestados pelo governo (PETERS, 2013).
As polticas pblicas so formadas por uma mirade de
atores, podendo ser lideradas por algum ator especfico, mas
usualmente recebem influncia de diversas instituies e pessoas ao longo de suas fases. De acordo com o Government
Accountability Office (GAO), as organizaes colaboradoras
devem trabalhar em conjunto para definir e concordar sobre
seus respectivos papis e responsabilidades, incluindo como
o esforo cooperativo ser liderado. Agindo dessa forma, as
organizaes podero esclarecer as funes especficas de
cada membro, organizar seus esforos conjuntos e individuais
e facilitar a tomada de deciso. Uma liderana comprometida
por aqueles envolvidos no esforo cooperativo, em todos os
nveis da organizao, tambm necessria para superar as
diversas barreiras para se trabalhar alm dos limites de cada
organizao. (GAO, 2005).
necessria uma estrutura clara de liderana para melhorar a forma como a poltica formulada e entregue (UKPDC,
2012). A definio de papis e responsabilidades para a coordenao e o estabelecimento de processos de coordenao
pode mitigar a existncia de fragmentao e sobreposio,
bem como reduzir os riscos de duplicidade (GAO, 2013).
Esses diversos atores podem ser considerados uma rede,
em que h relaes tanto formais quanto informais entre os

56

envolvidos. Haja vista que toda poltica pblica pertence ao


conjunto de polticas governamentais e constitui contribuio
particular para a busca do bem-estar coletivo, devem estar integradas e ser coordenadas de modo que otimizem o alcance
dos objetivos comuns. De acordo com OCDE (2003, apud MARINI e MARTINS, 2006), a integrao implica que as polticas
devem idealmente apoiar umas s outras, ou pelo menos no
devem ser contraditrias.
As polticas pblicas devem ser integradas, tanto interna
quanto externamente, de forma que as aes e os objetivos
especficos das intervenes empreendidas pelas diversas
partes interessadas sejam alinhados para se reforar mutuamente. Espera-se a institucionalizao e reforo dos mecanismos de coordenao, de forma a criar condies para a atuao conjunta e sinrgica, evitando assim superposies ou
esforos mutuamente contraproducentes. Deve-se garantir
a construo de relaes institucionais e articulao entre as
esferas de governo, em todas as fases do ciclo das polticas
pblicas (ABRUCIO, 2005).
A presena de boa governana implica: o aperfeioamento da interao entre atores diversos, de forma a articular
seus interesses; a integrao entre Estado e sociedade, minimizando os limites do isolamento burocrtico; e a garantia de
accountability (DINIZ, 2001).
A coordenao e a coerncia entre os diversos atores de
uma poltica pblica so desafios que possuem vrias dimenses, as quais necessitam ser abordadas de modo sincronizado, reconhecendo que a coerncia plena dificilmente alcanada (OCDE, 2003 apud MARTINS, 2003). A coordenao nas
polticas significa fazer com que os diversos sistemas institucionais e gerenciais que formulam polticas trabalhem juntos.
Falar que uma poltica pblica descoordenada, interna e externamente, significa que seus elementos so de al-

57

guma forma incongruentes, que eles no interagem de maneira adequada para produzir os resultados desejados, e/ou
que as conexes entre eles criam frico e conflito excessivos (BRINKERHOFF, 1996 apud MARTINS, 2003). A coerncia
nas polticas envolve a promoo sistemtica de aes que
se reforcem mutuamente nas diferentes partes interessadas,
criando sinergias para a realizao dos objetivos definidos.
Alm disso, uma poltica pblica deve primar pela comunicao em todos os seus aspectos. A existncia e o incentivo
a interaes coordenadas entre os atores e o intercmbio de
informaes entre atores governamentais e da sociedade so
aspectos importantes a serem observados. Para garantir a coordenao e cooperao entre os atores com vistas a assegurar a implementao dos objetivos, a informao essencial
para a comunicao, que deve ser transparente, acessvel em
tempo real para todos, de modo a aumentar a confiana no
governo (KETTL, 2002 apud Nota Tcnica Seaud 2/2013b).
Boas prticas:

Coerncia entre as polticas pblicas, de


forma que as aes e os objetivos especficos
das intervenes empreendidas pelas
diversas entidades sejam alinhados, os
resultados esperados possam ser alcanados
e reforcem-se mutualmente, ampliando o
impacto ao cidado (PETERS, 2012; MARINI
& MARTINS, 2006; BRASIL, 2013);14

14 Boa prtica tambm considerada no componente Planos e


Objetivos.

58

Existncia de coordenao e relacionamento


horizontal entre atores pblicos e
privados, atuando de forma articulada
para a formulao e a gesto de polticas
pblicas (SECCHI, 2009; PETERS, 2012);

Estabelecimento de mecanismos de articulao,


comunicao e colaborao que permitam
alinhar estratgias e operaes das organizaes
envolvidas em polticas transversais e
descentralizadas, para alcanar o resultado
comum. (BRASIL, 2013; GAO, 2005);14

Identificao dos recursos humanos,


de tecnologia da informao, fsicos e
financeiros necessrios para iniciar e manter
o esforo cooperativo, na medida em que
as organizaes possuem diferentes nveis
de recursos e capacidades (GAO, 2005);

Adoo de estratgia de comunicao coordenada


e abrangente para que todas as partes possam
colaborar umas com as outras efetivamente, e na
qual preveja-se o estabelecimento e divulgao
de canais efetivos de comunicao e consulta com
as diferentes partes interessadas, consideradas
as caractersticas e possibilidades de acesso de
cada pblico-alvo (ANAO, 2006, BRASIL, 2013);

Publicao, para conhecimento de todas as


partes interessadas, da estrutura de governana
vigente na poltica pblica, assim como dos papis
e das responsabilidades definidos, incluindose como o esforo cooperativo ser liderado
(BRASIL, 2013; GAO, 2005 e GAO, 2013);

59

3.1.6 Monitoramento e Avaliao

Os indivduos e instituies envolvidos na governana


precisam aprender sobre suas aes e isso importante para
a qualidade das decises que sero tomadas e tambm para
a accountability democrtica (PETERS, 2010). A avaliao de
uma poltica pblica um processo de julgamento da ao pblica, verificando os sucessos e as falhas que foram colocadas
em prtica. A implantao e o desempenho da poltica devem
ser examinados com o intuito de adquirir conhecimentos sobre a situao da poltica e sobre o problema que a originou
(SECCHI, 2010).
Uma poltica pblica deve possuir rotina para acompanhar suas aes, para aferir seus resultados e os utilizar para
promoo de aperfeioamentos na poltica. O andamento
das operaes inerentes poltica pblica deve ser constantemente monitorado e os seus resultados periodicamente avaliados, com vistas concretizao dos objetivos programados
e ao aperfeioamento do desempenho governamental.
O monitoramento um processo que envolve a coleta
de informao sobre insumos, produtos, atividades e circunstncias que so relevantes para a efetiva implementao da
poltica. Atravs dessas informaes, o monitoramento analisa e verifica, num processo contnuo, se os recursos e as atividades se esto implementando segundo o programado e se
as metas sobre os resultados esto sendo alcanadas ou no,
indicando, ao mesmo tempo, as razes de insucesso. O monitoramento fornece a informao e as sugestes necessrias
para que a gerncia da poltica verifique o progresso da implementao, a fim de tomar as decises cabveis, no sentido de
que as metas programadas sejam alcanadas e/ou ajustadas
(BUNIVICH, 1999).

60

A avaliao um processo conduzido antes, durante e/


ou depois da implementao da poltica, onde se efetua um
juzo sobre seu valor ou mrito considerando: a relevncia dos
objetivos e estratgias, a eficcia (ou efetividade) no alcance
dos objetivos e metas esperados, a eficincia no uso de recursos, o impacto e a sustentabilidade da interveno. Dessa
forma, a avaliao trata de: (i) examinar, com juzo crtico e
face s mudanas subsequentes, a justificao lgica do programa em termos da adequao dos seus objetivos e estratgias; (ii) comparar a consecuo das metas alcanadas com as
estabelecidas, identificando as razes de sucesso e insucesso; (iii) verificar a eficincia dos procedimentos utilizados na
execuo do programa e da qualidade do desempenho gerencial; (iv) determinar a eficincia econmica do programa;
(v)determinar e traar a causalidade dos efeitos e impacto do
programa e, (vi) identificar as lies aprendidas e propor recomendaes, de modo a reforar os acertos e/ou, se necessrio, ajustar, reorientar e modificar objetivos, metas, arranjos
organizacionais e recursos (BUNIVICH, 1999).
Boas prticas:

Definio do escopo, do propsito e dos


demandantes do sistema de monitoramento
e avaliao desde o momento de
formulao da poltica (NAO, 2001)15;

Identificao de indicadores-chave de
progresso para os principais objetivos da
poltica (COMISSO EUROPIA, 2009) 15;

15 Boa prtica tambm considerada no componente Planos e


Objetivos.

61

62

Disponibilidade suficiente de dados confiveis


e relevantes para dar suporte aos relatrios
de desempenho da poltica (ANAO, 2006) 15;

Identificao dos principais agentes responsveis


pelo fornecimento e utilizao de dados e
informaes (COMISSO EUROPEIA, 2009) 15;

Comunicao regular sobre o progresso da


poltica, mediante relatrios de implementao,
s principais partes interessadas (ANAO, 2006);

Monitoramento e avaliao dos progressos


para os principais produtos (deliverables) da
implementao (ANAO, 2006; BRASIL, 2013);

Internalizao de lies aprendidas antes


do incio de etapas subsequentes, no caso
de polticas constitudas por iniciativas
sequenciadas (ANAO, 2006);

Distino entre os fatores endgenos


e exgenos na avaliao do sucesso ou
fracasso da poltica (NAO, 2001);

Comunicao programada dos resultados


da avaliao, de modo a promover a
retroalimentao tempestiva no mbito do
ciclo de polticas pblicas (NAO, 2001; ANAO,
2006; COMISSO EUROPEIA, 2009);

Desenvolvimento de mecanismos para


monitorar, avaliar e reportar resultados
dos esforos cooperativos (GAO, 2005).

3.1.7 Gesto de Riscos e Controle Interno

Nos termos da ABNT NBR ISSO 31000:2009, que trata de


gesto de riscos, princpios e diretrizes, organizaes de todos os tipos e tamanhos enfrentam influncias e fatores internos e externos que tornam incerto se e quando elas atingiro
seus objetivos. O efeito que essa incerteza tem sobre objetivos da organizao chamado risco. A gesto de riscos no
presente caso, portanto, se refere a atividades coordenadas
para dirigir e controlar uma poltica no que se refere aos riscos.
A considerao dos principais riscos de implementao
essencial durante o desenvolvimento da poltica pblica, o
que inclui identific-los e trat-los. A avaliao de riscos permitir comunicar sobre qualquer risco significativo para a implementao da poltica.
Os riscos de toda poltica pblica devem ser identificados e avaliados durante o seu desenho (ANAO, 2006). Alm
disso, os responsveis pela implementao da poltica pblica
devem ter condies de dar respostas efetivas e tempestivas
aos riscos capazes de afetar o alcance dos objetivos programados. Desse modo, os riscos chave devem ser regularmente identificados, avaliados, comunicados, tratados e monitorados, de modo que trata-se de componente que acaba por
integrar todas as fases das polticas pblicas. A necessidade
de identific-los adquire ainda maior relevncia no caso de
adoo de solues inovadoras, eventualmente necessrias
para tratar problemas de maior complexidade, pois permite

63

minimizar e/ou tratar a ocorrncia de falhas com potencial


de prejudicar a imagem da instituio e/ou da poltica pblica
(NAO, 2001).
Em relao ao controle interno, a Instruo Normativa
TCU 63/2010 o define como o conjunto de atividades, planos,
mtodos, indicadores e procedimentos interligados, utilizado
com vistas a assegurar a conformidade das aes e a concorrer para que os objetivos e metas estabelecidos sejam alcanados. O controle interno de responsabilidade das instituies responsveis pela poltica.
Boas prticas:

Identificao e documentao dos riscos durante a


formulao da poltica (NAO, 2001; ANAO, 2006)16;

Definio e reconhecimento das


responsabilidades de mitigao de riscos
entre as vrias partes responsveis pela
implementao da poltica (ANAO, 2006) 16;

Comunicao prvia, aos responsveis


pela implementao, sobre os principais
riscos identificados (ANAO, 2006) 16;

Identificao, implantao e monitoramento


do controle interno necessrio para mitigar
os riscos identificados realizao dos
objetivos da poltica e para evitar que conflitos
de interesse influenciem na implantao
da poltica (COSO, 2013; BRASIL, 2013);

16 Boa prtica tambm considerada no componente Planos e


Objetivos.

64

Realizao de testes acerca da forma de


implantao de uma poltica pblica antes da
sua efetiva implantao, com vistas a garantir a
continuidade da poltica caso acontecimentos
inesperados e/ou eventos imprevistos ocorram
(AUSTRALIAN GOVERNMENT, 2013; NAO, 2001);

Elaborao de planos de contingncia,


incluindo estratgias de sada para
iniciativas de alto risco (ANAO, 2006);

Identificao, avaliao, tratamento, comunicao


e monitoramento sistemtico dos riscos durante
a implementao da poltica (ANAO, 2006);

Identificao, comunicao e explicao


tempestiva dos problemas ocorridos
durante a implementao (ANAO, 2006);

Acompanhamento dos resultados das


atividades de controle, dos trabalhos de
auditoria e das providncias adotadas
para saneamento das oportunidades de
melhoria identificadas (BRASIL, 2013).

3.1.8

Accountability

Accountability envolve, principalmente, transparncia,


responsabilizao, comunicao e prestao sistemtica de
contas. Os responsveis pela poltica pblica devem primar
por esses aspectos, de forma a possibilitar a anlise e o escrutnio do comportamento e do desempenho dos diversos atores
responsveis pela implementao. Um arcabouo de accountability prev, ainda, mecanismos de incentivo e sano aos
responsveis pelo alcance dos objetivos da poltica, bem como

65

instrumentos de imposio de medidas corretivas. A responsabilizao especialmente importante em regimes democrticos (AUCOIN e HEINTZMAN, 2000 apud PETERS, 2013)
Accountability um elemento essencial no processo de
governar uma sociedade e no processo de deteco e correo
de erros. Alm disso, importante para os atores envolvidos
nesses processos reconhecer que alcanar resultados abaixo
do timo no necessariamente razo para punio, seja poltica ou pessoal. Em vez disso, pode ser visto como uma oportunidade para aprender e encontrar melhores maneiras para
prestao de servios. Accountability, especialmente focada
em melhorar o desempenho, ao invs de punir politicamente,
um meio de institucionalizar uma abordagem de aprendizagem e de direo para a governana (PETERS, 2007).
Boas prticas:

Definio e formalizao dos mecanismos e


instrumentos para promoo da accountability
entre os diversos atores envolvidos,
estabelecendo os padres mnimos aceitveis
para transparncia, comunicao e prestao de
contas (NAO, 2001; DPMP, 2010; UKDPC, 2012)17;

Designao de um nico oficial superior


responsvel pelo estabelecimento de polticas
e diretrizes para a gesto da organizao e pelo
alcance dos resultados previstos, mesmo que esta
pessoa tenha que coordenar o trabalho de outros
atores (NAO, 2001; ANAO, 2006; BRASIL, 2013) 17;

17 Boa prtica tambm considerada no componente Planos e


Objetivos.

66

Documentao, manuteno de registros


e divulgao de operaes e resultados da
poltica de maneira sistemtica (ANAO, 2006);

Prestao de contas clara, peridica e formal


sobre as operaes e resultados alcanados
pela poltica pblica (NAO, 2001; DPMP, 2010);

Divulgao adequada de informaes sociedade


e seus representantes, sobre operaes e
resultados alcanados (PETERS, 2012);

Superviso e controle capazes de impor a


adoo de medidas corretivas e sanes em
casos de irregularidades (PETERS, 2012);

Modelo de gesto da estratgia que


considere aspectos como transparncia,
comprometimento das partes interessadas
e foco em resultados (BRASIL, 2013).

67

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78

APNDICE Questes de
auditoria modelo para
avaliao da governana
em polticas pblicas

A proposta de matriz de planejamento apresentada deve


ser compreendida como uma orientao geral para os trabalhos que sero desenvolvidos; assim, anlises e questes
podem ser incorporadas s questes propostas, enquanto
outras podem no ser abordadas, a depender do objetivo
avaliado. Ademais, as colunas referentes a informaes requeridas, fontes de informao, mtodo de coleta de
dados, mtodo de anlise de dados e limitaes devem
ser preenchidas pelos participantes do trabalho. Elas no foram preenchidas no presente Referencial de maneira intencional, de modo a dar maior liberdade de ao aos auditores,
adequando-se especificidade de cada caso concreto.

79

Institucionalizao

Questo
Informao
Fonte de
informao
Mtodo de
coleta de dados
Limitaes

Em que medida a poltica pblica foi


institucionalizada formal e adequadamente
por meio de instrumento normativo?

A ser preenchido pela equipe de auditoria.

Se o normativo que instituiu a poltica pblica


possui legitimidade e competncia para
normatizar a atuao dos diversos rgos,
instituies e esferas de governo envolvidos;
Se as competncias das principais partes
interessadas envolvidas na poltica pblica esto
clara e formalmente definidas, de forma que
O que a anlise
seja possvel a identificao das atribuies,
vai permitir dizer
responsabilidades, direitos e deveres de cada um;
De que maneira so tomadas as decises
referentes poltica pblica e como os
processos decisrios referentes poltica pblica
esto formalmente institucionalizados;
Se o marco regulatrio existente na poltica pblica
tem prejudicado o desempenho da poltica devido
ao excesso de formalismo e de detalhamento.

80

Planos e Objetivos

Questo 1
Informao
Fonte de
informao
Mtodo de
coleta de dados
Limitaes

De que forma a lgica de interveno da


poltica pblica est alinhada com seus
componentes e resultados esperados?

A ser preenchido pela equipe de auditoria.

Se h consistncia interna na lgica de interveno


da poltica pblica e, caso no haja consistncia,
quais so as fragilidades no encadeamento
entre recursos, aes, produtos e efeitos;
Se foram identificados possveis efeitos
indesejados decorrentes da implantao;
Se foram precisamente identificados os
principais mecanismos necessrios realizao
O que a anlise
da poltica pblica, como programas do
vai permitir dizer
PPA, planos e formas de financiamento;
Se o pblico-alvo foi precisamente delimitado
e a ele foram associados os correspondentes
produtos e efeitos esperados;
Se o planejamento identificou e definiu os
resultados esperados pela poltica;
Se foi explicitado o estgio de referncia inicial
da poltica (linha de base) que servir de subsdio
para avaliao do resultado da poltica.

81

Planos e Objetivos

Questo 2
Informao
Fonte de
informao
Mtodo de
coleta de dados
Limitaes

Em que medida o planejamento da poltica


pblica orienta a sua operacionalizao?

A ser preenchido pela equipe de auditoria.

Se h planos que traduzam o delineamento


estratgico em termos operacionais, de forma
a orientar os processos de implementao;
Se h cronogramas, detalhando os marcos e prazos
para a realizao das etapas intermedirias;
Se h precisa definio de responsabilidades por
produtos e aes, incluindo as etapas intermedirias;
Se foram identificadas ordens de precedncia
para a realizao de atividades e formas de
interdependncia entre atores diversos;
O que a anlise Se h alternativas para contingncias
caso ocorra algum evento imprevisto na
vai permitir dizer
estratgia de implantao da poltica;
Se foram previstos meios de controle, com
monitoramento e avaliao de esforos e
resultados ainda na fase de planejamento;
Se a elaborao dos planos contou com a participao
das partes interessadas e, especificamente, dos atores
responsveis pela execuo da poltica pblica;
Se as partes interessadas e os atores responsveis
pela execuo da poltica pblica tm pleno
conhecimento de suas atribuies;
Se a estratgia de implantao da poltica foi
testada antes da sua efetiva implantao.

82

Planos e Objetivos
Como os responsveis pela poltica pblica
definem e declaram as diretrizes, objetivos, metas,
Questo 3
priorizao, responsveis, prazos e a orientao
estratgica a que a poltica est alinhada?

Informao
Fonte de
informao
Mtodo de
coleta de dados
Limitaes

A ser preenchido pela equipe de auditoria.

Se h diretrizes estratgicas de
governo que norteiam a poltica;
Se a poltica pblica possui uma viso
estratgica de longo prazo;
Se a definio dos objetivos precisa
para orientar a execuo das aes;
Se os esforos e os resultados so passveis
de mensurao, considerando aspectos como
O que a anlise
viabilidade fsica, financeira e temporal;
vai permitir dizer Se as metas so exequveis no horizonte
temporal proposto para sua realizao;
Se os objetivos da poltica so coerentes entre si;
Se os objetivos e as metas so coerentes
com a viso estratgica da poltica;
Se a viso estratgica da poltica coerente com
as diretrizes governamentais mais amplas;
Se a ordem de prioridade dos objetivos
est identificada, inclusive em termos
de importncia e urgncia;

83

Se a ordem de precedncia para a realizao


de objetivos e metas dependentes
entre si est identificada;
Se foram definidos prazos para a realizao
dos objetivos intermedirios e finais;
Se foram identificados os responsveis
pela consecuo dos objetivos;
O que a anlise Se, nos casos de responsabilidade
compartilhada, foram identificadas as
vai permitir dizer
competncias prprias de cada ator;
Se foram realizados estudos para
a definio dos objetivos;
Se foram contempladas evidncias que
suportem a escolha dos objetivos;
Se houve participao ou escrutnio do
Parlamento na definio dos objetivos;
Se a sociedade civil participou da
definio dos objetivos.

84

Participao

Questo
Informao
Fonte de
informao
Mtodo de
coleta de dados
Limitaes

De que maneira ocorre a participao social e das


partes interessadas no mbito da poltica pblica?

A ser preenchido pela equipe de auditoria.

Se a participao social e das partes


interessadas na poltica pblica formalizada
ou acontece informalmente, mediante
a solicitao dos agentes pblicos;
Se as partes interessadas possuem acesso a
informaes tcnicas e bases abertas de dados
que os permitam participar efetivamente
O que a anlise
do desenvolvimento da poltica pblica;
vai permitir dizer
Se h a previso de um espao para facilitar a
interlocuo entre as diversas partes interessadas;
Se os processos decisrios da poltica
pblica preveem a participao social
e das partes interessadas;
Em que momentos da poltica pblica ocorre a
participao social e das partes interessadas.

85

CAPACIDADE ORGANIZACIONAL E RECURSOS

Questo
Informao
Fonte de
informao
Mtodo de
coleta de dados
Limitaes

Em que medida os rgos e entidades possuem


capacidade organizacional e recursos suficientes para
o adequado desenvolvimento da poltica pblica?

A ser preenchido pela equipe de auditoria.

Se as organizaes possuem estrutura de


pessoal qualificado e em quantidade suficiente
para que todas as etapas da poltica pblica
possam ser adequadamente desenvolvidas;
Se as organizaes tm conseguido prover
os recursos materiais necessrios ao
desenvolvimento da poltica pblica;
Se a poltica pblica possui dotao oramentria
suficiente para cobrir todos os gastos
previstos, bem como se h um planejamento
oramentrio plurianual da poltica;
O que a anlise Se busca-se assegurar a adequada capacitao
vai permitir dizer
dos membros da alta administrao e
da gesto operacional, de modo que as
competncias necessrias execuo de
suas atividades sejam desenvolvidas;
Se h a definio dos papis e a distribuio
das responsabilidades entre os membros dos
conselhos, da alta administrao e os gerentes,
de modo a garantir o balanceamento de
poder e a segregao de funes crticas;
Se h a definio, de forma clara, dos procedimentos
e regulamentos afetos a gesto da estrutura interna
de governana, bem como os seguintes processos:
elaborao, implementao e reviso de polticas;
tomada de deciso, monitoramento e controle.

86

COORDENAO E COERNCIA

Questo 1
Informao
Fonte de
informao
Mtodo de
coleta de dados
Limitaes

Em que medida os diversos atores governamentais


envolvidos com a poltica pblica atuam de
maneira coerente e coordenada entre si?

A ser preenchido pela equipe de auditoria.

Se existe instncia de coordenao para alinhar as


aes dos diversos atores das polticas pblicas;
Se existe normativo que instituiu e d
legitimidade a essa instncia de coordenao;
Se a instncia de coordenao contribui para
o alinhamento das polticas pblicas;
O que a anlise
vai permitir dizer Como se d a articulao entre os diversos
atores da poltica pblica e em que fases
da poltica pblica isso ocorre;
Quais so os canais de comunicao e consulta
existentes para atender s necessidades dos
diferentes interessados na poltica pblica;
Se a estrutura de governana vigente na
poltica pblica amplamente divulgada.

87

COORDENAO E COERNCIA

Questo 2
Informao
Fonte de
informao
Mtodo de
coleta de dados
Limitaes

De que maneira ocorre a articulao entre as


esferas de governo para que a poltica pblica seja
desenvolvida de maneira coesa e coordenada?

A ser preenchido pela equipe de auditoria.

Se existe frum de articulao entre as esferas


de governo relativas poltica pblica;
Se existe normativo que formalize
essa instncia de coordenao;
O que a anlise
Se existe participao das diversas esferas
vai permitir dizer
de governo na concepo, execuo
e avaliao da poltica pblica;
Se h uma clara separao do papel de
cada esfera na poltica pblica de modo
a evitar a sobreposio de esforos;

88

MONITORAMENTO E AVALIAO

Em que medida o sistema de monitoramento e


avaliao da poltica pblica est adequadamente
estruturado para produzir informaes com vistas
Questo
a retroalimentar os processos decisrios de forma
a favorecer o aprendizado e o aperfeioamento
das aes para o alcance dos resultados?

Informao
Fonte de
informao
Mtodo de
coleta de dados
Limitaes

A ser preenchido pela equipe de auditoria.

Se h clareza quanto aos propsitos dos


sistemas de monitoramento e da avaliao
e seus principais demandantes;
Se h clara definio de atribuies e
competncias dos principais demandantes
em relao as suas reponsabilidades para
produzir e utilizar as informaes avaliativas;
Se h clara definio dos fluxos de comunicao
das informaes avaliativas de modo a
promover a retroalimentao tempestiva
O que a anlise
no mbito do ciclo de polticas pblicas;
vai permitir dizer
Se h indicadores-chave de monitoramento
e avaliao da poltica;
Se h disponibilidade suficiente de dados
confiveis e relevantes para dar suporte aos
relatrios de desempenho da poltica;
Se o sistema de monitoramento e avaliao da
poltica dispe de processos, procedimentos e
meios suficientes (recursos financeiros, pessoas,
estrutura etc) para assegurar o monitoramento
e avaliao que fornea informaes confiveis,
tempestivas e necessrias para a tomada de deciso.

89

GESTO DE RISCOS E CONTROLE INTERNO

Questo
Informao
Fonte de
informao
Mtodo de
coleta de dados
Limitaes

De que maneira os controles internos envolvidos


possuem capacidade de identificao e de resposta
aos principais riscos da poltica pblica?

A ser preenchido pela equipe de auditoria.

Se os riscos chave foram identificados, avaliados,


documentados e considerados durante a
formulao da poltica, e se foram apropriadamente
comunicados aos respectivos responsveis;
Se h definio e reconhecimento das
responsabilidades de mitigao de riscos entre as
vrias partes responsveis pela implementao
da poltica, incluindo os processos de
O que a anlise
gerenciamento de riscos e controle interno;
vai permitir dizer
Se h identificao, avaliao, tratamento,
comunicao e monitoramento sistemtico dos
riscos durante a implementao da poltica;
Se h comunicao sistemtica sobre riscos e
problemas identificados durante as fases de
formulao e implementao da poltica, bem como
sobre as respostas e solues adotadas e sua eficcia;
Se h planos de contingncia, incluindo estratgias
de sada para iniciativas de alto risco.

90

ACCOUNTABILITY
Os arranjos para promoo da accountability
preveem mecanismos e instrumentos adequados
de comunicao e responsabilizao, bem
Questo
como para assegurar a transparncia das aes
e dos resultados da poltica pblica?

Informao
Fonte de
informao
Mtodo de
coleta de dados
Limitaes

A ser preenchido pela equipe de auditoria.

Se h clara definio e formalizao dos mecanismos


e instrumentos para promoo da accountability
pelos diversos rgos responsveis pela
implementao da poltica, com padres mnimos de
transparncia, comunicao e prestao de contas;
Se h unidade de comando no que diz respeito
responsabilidade pelos resultados da poltica e
pela coordenao e esforos para alcan-los;
Se existe de forma sistemtica a documentao,
registro e divulgao das aes, objetivos,
metas, operaes e resultados da poltica;
O que a anlise
vai permitir dizer Se h um processo sistemtico e formal
de prestao de contas sobre as aes,
operaes e os resultados alcanados;
Se h mecanismos e instncias de superviso e
controle capazes de impor a adoo de medidas
corretivas e sanes (responsabilizao)
em casos de irregularidades;
Se existem canais formais de comunicao para
receber e fornecer informaes sobre as aes,
objetivos, metas, operaes e resultados das polticas;
Se so divulgadas sociedade, de forma
clara, ampla e peridica, informaes sobre as
aes, operaes e resultados alcanados.

91

Misso
Responsabilidade pelo Contedo
Secretaria-Geral de Controle Externo

Responsabilidade Editorial
Secretaria-Geral da Presidncia
Secretaria de Comunicao
Ncleo de Criao e Editorao

Controlar a Administrao Pblica para


contribuir com seu aperfeioamento
em benefcio da sociedade

Tribunal de Contas da Unio

Ser reconhecido como instituio de


excelncia no controle e no
aperfeioamento da Administrao Pblica

Projeto Grfico, Diagramao e Capa


Ncleo de Criao e Editorao/ SECOM

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Secretaria-Geral de Controle Externo
SAFS Quadra 4, Lote 1
Edifcio Anexo III, Salas 453 e 450
70.042-900 Braslia - DF
Tel.: (61) 3316 7322
segecex@tcu.gov.br
Ouvidoria
Tel.: 0800 644 1500
ouvidoria@tcu.gov.br
Impresso pela Sesap/Segedam

Repblica Federativa do Brasil

Viso

.T

G
U.

V.

BR

Ministros

Referencial para
Avaliao de
Governana em
Polticas Pblicas

Ubiratan
Aguiar, Presidente
Ministros
Benjamin Zymler, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Vilaa
Augusto Valmir
Nardes
(Presidente)
Campelo
Walton
Alencar
Rodrigues
Aroldo Cedraz de Oliveira
(Vice-presidente)
Augusto Nardes
Walton Alencar
Rodrigues
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
Benjamin
Zymler
Jos Jorge

Raimundo Carreiro
Auditores

Jos Jorge

Augusto Sherman Cavalcanti

Jos
Mcio
Monteiro
Marcos
Bemquerer
Costa
Andr Lus de Carvalho
Ana Arraes
Weder de Oliveira

Bruno Dantas

Ministrio Pblico

Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral


MINISTROS-SUBSTITUTOS
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral
Augusto
Sherman
Cavalcanti
Marinus
Eduardo
de Vries Marsico,
Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
Marcos Bemquerer Costa
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Srgio
Ricardo
Costa
Carib,
Procurador
Andr
Lus
de
Carvalho

Weder de Oliveira
Ministrio Pblico junto ao Tcu
Paulo Soares Bugarin (Procurador-Geral)
Lucas Rocha Furtado (Subprocurador-geral)
Cristina Machado da Costa e Silva (Subprocuradora-geral)
Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador)
Jlio Marcelo de Oliveira (Procurador)
Srgio Ricardo Costa Carib (Procurador)

Misso
Responsabilidade pelo Contedo
Secretaria-Geral de Controle Externo

Responsabilidade Editorial
Secretaria-Geral da Presidncia
Secretaria de Comunicao
Ncleo de Criao e Editorao

Controlar a Administrao Pblica para


contribuir com seu aperfeioamento
em benefcio da sociedade

Tribunal de Contas da Unio

Ser reconhecido como instituio de


excelncia no controle e no
aperfeioamento da Administrao Pblica

Projeto Grfico, Diagramao e Capa


Ncleo de Criao e Editorao/ SECOM

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Secretaria-Geral de Controle Externo
SAFS Quadra 4, Lote 1
Edifcio Anexo III, Salas 453 e 450
70.042-900 Braslia - DF
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Benjamin
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Augusto Sherman Cavalcanti

Jos
Mcio
Monteiro
Marcos
Bemquerer
Costa
Andr Lus de Carvalho
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Weder de Oliveira

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Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral
Augusto
Sherman
Cavalcanti
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Eduardo
de Vries Marsico,
Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
Marcos Bemquerer Costa
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Srgio
Ricardo
Costa
Carib,
Procurador
Andr
Lus
de
Carvalho

Weder de Oliveira
Ministrio Pblico junto ao Tcu
Paulo Soares Bugarin (Procurador-Geral)
Lucas Rocha Furtado (Subprocurador-geral)
Cristina Machado da Costa e Silva (Subprocuradora-geral)
Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador)
Jlio Marcelo de Oliveira (Procurador)
Srgio Ricardo Costa Carib (Procurador)