| CARRERA DE ESPECIALIZACION DE POSGRADO EN ADMINISTRACION FINANCIERA DEL SECTOR PUBLICO. PROPUESTA DE METODOLOGIA DE IMPLANTACION ADMINISTRATIVA DE LA GESTION PUBLICA INTEGRADA DR. ALBERTO A. SANCHEZ BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA INTINA RECONQUISTA 266, 1003, BUENOS AIRESResumen del trabajo Autor: Dr. Alberto Antonio Sanchez Titulo: Propuesta de metodologia de implantacién administrativa de la gestién piblica integrada Posgrado: Especializacién en Administracién Financiera del Sector Puiblico Este trabajo intenta una opinién sobre la problemética de la implementacién de la concepcién de la gestion publica integrada, haciendo hineapié en las siguientes cuestioncs basicas: 1) La importancia en dividir los organismos de acuerdo con caracteristicas similares para adaptar metodologias que respondan a esas mismas caracteristicas. Esto es no tratar del mismo modo a Organismos con amplio componente “variable” en la * produccién de bienes (educacién, salud, defensa, etc.) con otros cuyo presupuesto esta , conformado principalmente por componentes "fijos” para la produccién de sus bienes (control, justicia, administracién). 2) A ese concepto de "adecuacién" de normas a las caracteristicas homogéneas de grupos, se le suma la necesidad de una paulatina aplicacién de los principios sustentados en esia visién productiva del Estado dado que, primero debe existir un exhaustive conocimiento de lo que se quiere aplicar a nivel del Organismo que lo Hleva adelante (Secretaria de Hacienda) y luego recién, comenzar su aplicacién. Del mismo modo esta ultima conviene que se realice en forma “ Paulatina para ir mejorando su implementacién a medida que se van reconociendo errores. 3) Por iiltimo la aplicacién de tecnologia en forma més agresiva. {Porqué no puede instalarse una computadora por cada Organismo presupuestario donde la Oficina Nacional de Presupuesto ‘tenga su intercambio exclusivo de datos?. {De cuantos Organismos estamos hablando para que enel estado del arte actual de la tecnologia ello resulte imposible?. Suponiendo que fueran 1000 Organismos, {cual seria el costo total de esa inversién masiva?. Estamos hablando de importes que no debieran significar situaciones inmanejables para el Ministerio de Economia. 4) La necesidad de “publicidad” presupuestaria de forma tal que In ciudadania pueda aceptar 0 rechazar el "costo" de determinado bien publico. De la misma forma que el “cliente” de alguna ‘manera resulta fundamental para la administracién estratégica de costos en el sector privado, los iudadanos debieran hacer lo mismo para definir "el precio" que estan dispuestos a pagar por ciertos bienes pablicos, 5) Por iltimo ta reflexion respecto de si resulta necesario que la implementacién fuera del mismo nivel y profundidad para todo el Sector Puiblico Nacional, o resulta mds conveniente realizar una V separacién del tipo ABC de forma tal que dedieéramos la méxima atencién a profundizar sobre Jos Organismos a ubicar en el segmento A, algo a los del segmento B y dejar bajo parimetros automaticos sin mayor esfuerzo presupucstario a los del grupo C.CAPITULOT INTRODUCCION ESQUEMA DEL TRABAJO. OBJETIVOS PERSEGUIDOS CAPITULO I MARCO GENERAL, PLANTEO DE LA PROBLEMATICA DESARROLLO DE LA PROPUESTA CAPITULO Il ‘CONCLUSIONES BIBLIOGRAFIACAPITULO | INTRODUCCION ESQUEMA DEL TRABAJO OBJETIVOS PERSEGUIDOSINTRODUCCION cEstamos de acuerdo con la forma como se formula el presupuesto?;Consideramos que el esfuerzo realizado ha permitido obtener mejor calidad de informacién?zEsté el esfuerzo en relacién con los beneficios obtenidos?¢Estamos satisfechos con la informacién sobre el "producto" pitblico obtenido por las distintas reparticiones? Si todas las respuestas han obtenido un SI de Usted lector, entonces no vale la pena que continie perdiendo tiempo con la lectura de este trabajo. Ahora si Usted como yo considera que se impone un NO, entonces profundice junto conmigo el presente trabajo y verd como con un simple esfucrzo se puede lograr un impacto significativo 0 al menos obtener mucho mejor resultado con pequefias adecuaciones de procedimiento. Luego de la lectura Usted lograra obtener la siguiente informacién: Cudi fue cl marco donde se gesté la reforma financiera Cémo se implementé la reforma financiera Cuales han sido las fallas en la implementacién, focalizadas en la formulacién presupuestaria (Cémo debe hacerse para mejorar la formulacién presupuestaria Al mismo tiempo visualizaré cémo mediante la aplicacién de las mas modernas técnicas administrativas soportadas en tecnologia informitica, se soluciona o al menos se mejoran gran parte de los problemas aqui planteados.ESQUEMA DEL TRABAJO EI método de trabajo que utilizaremos es el previsto mediante un acercamiento de Io general a lo particular, es decir de arriba hacia abajo (Top - Down). Esto se traduce en los siguientes puntos de estudio: a) Andlisis del contexto macroeconémico que permita ver las razones que impulsaron la reforma financiera b) Breve descripcién de la concepcién productiva del Estado ©) Conceptualizacién de los problemas de implantacién de la reforma finan- cicta propuesta por las Leyes 24.156 y 24.354 (de Administracién Financie- 12 y los Sistemas de Control del Sector Pablico y del Sistema Nacional de Inversiones Publicas respectivamente). 4) Descripeién de la formulacién presupuestaria actualmente vigente ©) Descripcién de la metodologia de implantacién de la formulacién presupues- taria atendiendo a los principios de “hacienda productiva’ £) Cronograma tentativo de implantacién total del nuevo esquemaOBJETIVOS PERSEGUIDOS Este trabajo intentara obtener los siguientes objetivos: 1) Definir los pasos de la metodologia de implantacién propuesta 2) Dar un cronograma para realizar el proceso sin transtomos 3) Obtener en el mediano plazo datos de produccién publica con alto grado de confiabilidad 4) Predisponer@ la integracién del presupucsto de cantidades fisicas y _/ monetarias con una visién productiva ¥CAPITULO Il MARCO GENERAL, PLANTEO DE LA PROBLEMATICA DESARROLLO DE LA PROPUESTAMARCO GENERAL Nuestro planteo global parte de una concepeién del sector publico con una orientacién productiva, es decir concebir a la actividad del Fstado en sus distintas manifestaciones como productora de bienes (cosas, servicios, normas, regulaciones, etc.) con orientacin a satisfacer tuna necesidad piblica que, en otras circunstancias quedaria insatisfecha 0 no resultaria conveniente a las expectativas sociales. Esta concepcion presupone la exigencia de contar con informacién que permitiera conocer, de alguna u otra forma, las expectativas que tiene la sociedad respecto a las acciones que debiera ir el Estado en orden a satisfacerlas. De todas formas siempre subyace en toda la actividad piblica un principio de redistribucién del ingreso la cual se manifiesta a través de la utilizacion de los recursos detraidos de la actividad privada (Empresas y personas) para la realizaciGn de actividades piblicas. Estas tltimas tienen especial relevancia redistributiva, en los casos de educacién, salud, y otros planes sociales que minimicen o al menos suavicen las grandes desigualdades sociales. Dentro de este marco general se pretende entonces que Ia aplicacién del gasto se realice teniendo en cuenta estandares de eficacia y eficiencia para poder cumplir en la mayor medida posible con su principal funcién (la redistribucién de ingresos delineada precedentemente), todas las demas que se le puedan adjudicar al Estado son sélo las "facetas" de este megaobjetivo. Es en ese contexto donde un error en la implantacién de la reforma financiera lleva consigo distorsiones dificiles de ajustar en el mediano plazo y a su vez provocan ineficiencias que minan la utilizacién de los cada vez menores recursos del Estado para afrontar las cada vez mayores demandas sociales de los mas desposeidos. La gestion publica puede concebirse desde alguno de los siguientes criterios: funcional, por objetivos 0 lo que hemos denominado integrada. La gestién funcional implica considerar que un Gobierno define como propias ciertas funciones a cumplir y para poder llevarlas a cabo crea las instituciones responsables de su ejecucion. Como se puede ver esta concepcién hace més hincapié en definir una cierta funcién que debe evar a cabo algiin organismo gubernamental (0 asistido por él a través de transferencias) y que entonces lo importante es crear la estructura administrativa y luego dotarla de los recursos financieros para su funcionamiento. Esto no se compadece con las nuevas tendencias de controlde gasto piblico para lograr mayor competitividad global de la economia, ni tampoco para lograr una asignacién coherente de escasos recursos. Luego esta concebida la gestion por objetivos . donde luego de identificar las acciones que debera cumplir el organismo, se define un objetivo a alcanzar, intentando vincular les productos a obtener con los insumos (recursos) aplicados para su logro. Aqui se me presenta como cuestiOn a tener presente lo que justamente trata de resolver métodos como el de Churchman para la selecein de objetivos cuya expresién no necesariamente se lleva en términos monetarios. Es decir que "productivamente” puede resultar conveniente una alternativa porque los insumos que deben aplicarse para su logro resultan los mds convenientes desde el punto de vista "financiero". Pero que pasa cuando por ejemplo la introduecién de una nueva tecnologia conllevara un mayor gasto al principio, pero que en el mediano plazo se Jogrardn beneficios mucho més importantes; o cuando la utilizacién de algun insumo, si bien mas econémico resulta més perjudicial para el equilibrio ecolégico?. Cémo decido, y cémo me lo resuelve esta concepcién?. Por ultimo aparece la gestién integrada, la cual considera no sélo los aspectos mencionados precedentemente sino también tiene en cuenta la satisfacci6n del “productor’ como el bienestar de la comunidad a la cual sirve. Esta concepcién resulta mucho més abarcativa y permitiria la apreciacién de selecciones mas “econémicas" ain cuando financieramente resulten mis dificiles de decidir para el corto plazo. Una cuestién importante a considerar es cuales son los "productos" que debe proveer el sector“ piblico a la sociedad a la cual sirve?. Si bien pueden existir distintas definiciones de los mismos, podemos realizar la siguiente enumeracién (ver Bibliografia C): 1. Bienes cosas, de caricter tangible, como son los alimentos, medicaments, ete.; 2. Servicios, como la distribucin de alimentos, la educacién, la salud, la administracion de la justicia, suministro de la defensa nacional, etc. ; 3. Bienes intangibles, como son los conocimientos tecnolégices y cientificos, la cultura, la seguridad social, etc.: 4. Bienes relacién, como son las normas legeles, regulaciones, el orden social, etc. Otra cuestién a considerar cuando se habla del tipo de bienes esté referida a la posibilidad de su divisibilidad, la no rivalidad, y de su exclusi6n. Esto significa si puedan ser apropiados por algin individuo en particular, que no compiten Io que consumo uno con lo que consume otro y que pueda excluirse de su goce a otros. En el caso de los bienes denominados “privados” esto es totalmente posible, es decir que se le proveen a ciertos individuos y los demas no presentan ningiin efecto sobre ello, ni positive ni negativo. Los bienes denominados "preferentes", si bien pueden ser asignados a determinados individuos generan en general efectos positivos en el resto de la comunidad . Dado que estos iiltimos pueden no estar dispuestos a pagar por ese efecto de “derrame” positivo el sector piblico puedeintervenir de varias formas, ya sea en forma directa 0 a través de subsidios a la actividad privada para su fomento, Por iiltimo los denominados bienes piiblicos puros, son de muy dificil apropiacién, casi imposible, y generan beneficios sobre grandes grupos de ciudadanos. Los ejemplos mis clasicos son las relaciones exteriores y la defensa. En tomo de un planteo similar al realizado en la bibliografia mencionada ("Los cambios en la gestién publica" - Angel Gincstar) intentaré responder al planteo mencionado en la pagina 70 de ese texto, donde se solicita una respuesta a las siguientes cuestiones: ~siel cambio debe ser global o parcial; ~ siel cambio debe ser rapido o gradual; ~ sie] cambio debe ser sdlo en el sector piblico o si debe ser en el sistema social como un todo. Este trabajo justamente intenta ir en la direccién de establecer una metodologia que permita, dentro de la concepeién de gestién publica integrada, la transformacién del sector piiblico que incluye modificar actitudes y comportamientos, lo cual se estima llevaré mas tiempo pero sera més sdlida y duradera. Es decir que se la concibe como una reforma global, pero cuya incorporacién debe ser gradual ¢ involucra en cuanto a las actitudes a toda la estructura de Ia sociedad. Por lo tanto se verd en las siguientes pdginas la mecénica mediante la cual debiera irse incorporando paulatinamente la concepcién productiva que debe guiar las acciones dentro de sector piiblico, todo ello bajo la idea de estar frente a una gestion publica integrada, es decir que no solo tendra en cuenta las funciones, los objetivos y metas de cumplimiento, sino también las mejores formas (eficaces y eficientes) de cumplilos.PLANTEO DE LA PROBLEMATICA Hemos descripto en el punto precedente el contexto donde se desarrollaré nuestro planteo, el cual podemos diagramar del siguiente modo: RECURSO TOTALES LA INTENTAR MINIMIZAR “Desens. LABRECHA SOCIAL PUBLICOS i i if AUMENTA EN FORMA INDIRECTA LA BRECHA ‘SOCIAL ¢ moseromco NES TOTALES SPONBLES ree Esta situacién de inconveniente utilizacion de los fondos piblicos se explicita formalmente a través de una débil implantacién de la reforma financiera, lo cual provoceria manifiestasineficiencias al mismo tiempo que no presenta solidez para la formulacién "produetiva” dentro del marco presupuestario actual. El trabajo que a continuacién trataré de desarrollar intentard describir la forma como esté implementada la formulacin presupuestaria en las presentes circunstancias, y las modificaciones que debieran realizarse sobre la misma a los fines de lograr en el mediano plazo una mayor utilizacién del modelo productive que permitiera, consecuentemente, una mejor utilizacién de los fondos piblicos. De acuerdo con nuestra propuesta, la situacién deberia tender al siguiente estado de cosas: ‘CONCEPCION PRODUCTIVA-FINANCIERA DE LA ACTIVIDAD DEL ‘SECTOR PUBLICO GASTOS <- ACTIVIDAD < INGRESOS PRODUCTOS <- ACTIVIDAD <- INSUMOSNonmas legales y reglamentarias: La concepcién anteriormente planteada ha sido plasmada normativamente a través de la sancion de la Ley 24.156 de AdministraciGn Financicra y de los Sistemas de Control del Sector Piblico Nacional sancionada el 30 de septiembre de 1992 conjuntamente con la Ley 24.354 de creacién del Sistema Nacional de Inversiones Pablicas sancionada el 28 de julio de 1994. Ambas son el fruto de un importante trabajo interdisciplinario cuya concepcién, desarrollo y puesta en marcha merece la calificacion de excelente, dada la diversidad de normas legales involucradas, la amplia diferencia entre Organismos de acuerdo con sus funciones, la cantidad de intereses participantes, la inercia de muchos afios de abandono producto de un contexto macroeconémico confuso, etc. La realizacién de esta reforma involucré la modificacién del marco legal (Ley de Contabilidad), creacién de unidades administrativas responsables de cada uno de los sistemas, eapacitacién intensiva tanto de funcionarios, generacién de un sistema informdtico, implementaci6n de la cuenta iinica del Tesoro, y muchos otros cambios que no resulta el objetivo de este trabajo describir. Proceso histérico: Si hablamos del periodo comprendido entre el aflo 1970 y 1990 vemos que las variables econdmicas han tomado valores extremos casi imposibles de manejar dentro de un modelo que analice escenarios posibles. Esto es asi cuando una tasa de interés puede pasar del 0.6% mensual al 36% por igual periodo, cuando el indice inflacionario pasa de un 6,5% anual a un 360% por igual periodo. No existe modelo que pueda expresar tamafia dispersién de valores, incluso muchos de ellos dentro de plazos relativamente cortos. En ese contexto se encontraba vigente la anterior ley que regulaba el Sistema Presupuestario Argentino, Se habian minado todos los principios de la sana administracién, perdia sentido un resupuesto que antes de entrar en vigencia habia perdido, al menos, el 50% de su valor. Esta situacién produjo su mayor impacto entre los agentes piblicos sobre los cuales se basaba la integracion de los pedidos presupuestarios. Y obviamente en los responsables de las unidades cjecutoras por la imposibilidad de coordinar los pedidos con los reales gastos autorizados. Por una via iban los pedidos, por otra las afectaciones, por otra los consumos y por otra totalmente distinta los pagos. Al mismo tiempo provocé el caos en la informacin para la toma de decisiones, dado que, a las incoherencias que presentaba las existencia de més de una fuente de datos, se le sumaban los distorsiones provocadas por la utilizacién de una moneda de cuenta cuyo valor facial perdiaVigencia muy rapidamente con el transcurso del tiempo. Esta situacién aleanz6 su pico maximo en las crisis hiperinflacionarias de los aiios 89 y 90. Razones del cam! El modelo en ese momento habia alcanzado su total agotamiento, no presentaba ninguna utilidad y al mismo tiempo habia sido coneebido en un momento histérico donde la actividad manual y or ende atomizada y descentralizada era razonable. Hoy a las puertas del siglo XXI en una sociedad totalmente computadorizada ¢ interconectada resultaba imposible de mantener. Eso hizo que, atin cuando los indices inflacionarias alcanzaran valores normales y estables de una economia desarrollada, igual se considerara el cambio de modelo. Ese estado de cosas provoca la reconversién del modelo descentralizado de operacién y control, totalmente atomizado y sin ningéin punto de contacto, en el actualmente disefiado, basado en una concepcién sistémica de la Administracién Financiera, es decir con médulos de menor nivel totalmente interconectados unos con otros. con controles centralizados y operacién descentralizada y con amplia utilizacién de herramientas informaticas . El esfuerzo realizado, que aqui se ve reducido a unos pocos renglones, ha sido enorme, y ha implicado 1a dedicacién de miles de horas/hombre de vastos sectores de la Administracién Pablica y de Organismos Intemacionales de asesoramiento. El presente trabajo intentaréesbozar una opinién sobre ciertos problemas de la implantacién de la reforma financiera que podrian resultar cuestionables habida cuenta de la relacién de esfuerzo realizada y los resultados "productivos" obtenidos de acuerdo con nuestro marco conceptual de referencia.DESARROLLO DE LA PROPUESTA Es indudable que han sido tenidos en cuenta casi todos Jos aspectos técnicos y profesionales necesarios como para levar adelante el proyecto de Reforma Financiera plasmado por las leyes 24156 y 24354. Esto se demuestra en la utilizacién de la informatica, la incorporacién de los elementos nccesarios para utilizarla, la realizacién de una intensa campafia de capacitacion, la seleccion de correctos profesionales para estar al frente de cada uno de los "sistemas", etc. Todo indicaria que el proyecto debiera haber alcanzado a este momento un alto grado de consenso y aplicacién como para revertir las antiguas practicas presupuestarias y haber implementado la nueva concepeién productiva Pero la realidad pareciera demostrar que aquellos puntos derivados de cuestiones “materiales” como el sistema, las normas, Ia capacitacidn, las asignaciones de funciones, ete, se han cumplido mis o menos satisfactoriamente; mientras que aquellos aspectos vinculados con los cambios de actitudes, la "intemalizacién" del procedimiento, la adhesion a la nueva concepcién, parccicra encontratse todavia en pafiales, al menos en la mayoria de los entes alcanzados por la nueva ley. Esto no significa que no cxistan las excepeiones, sino més bien que se trata de eso, solo excepciones, mientras Ia mayoria de las Instituciones continia con la misma mentalidad pero utilizando algunas herramientas de mas modema concepcién. No es motivo de este trabajo discutir lo realizado, lo cual ha sido realmente mucho; si se intentara una reflexién sobre lo que pudo realizarse teniendo en cuenta la cantidad de recursos que se invirtieron en la reforma. Si queremos hablar de una concepeién productiva en las funciones del Estado, 1a misma debe comprender a la propia génesis del proceso que la intenta implementar. Ahora bien, zeual podria haber sido la falla para que ello resultara asi, y qué posibilidades existen para que en el corto 0 mediano plazo esto pueda levarse a eabo?. ;Hay algiin método posible 0 continuar con el actual proceso asegura la consecucién de los objetivos?. Estas preguntas intentaremos contestarlas en los siguientes puntos de este trabajo.Pregunta Nro. 1: ;Cuales fueron las fallas en Ia implantacién administrativa de la reforma financicra? Razones de la reforma: Se ha utilizado la concepcién sistémica para la definicién macro del proyecto de administracién financiera del sector piblico, lo cual resulta no solo loable, sino que acorde con las nuevas herramientas que viebilizan esa concepcidn. La situacién de contexto teenoldgico de la anterior ley, asi como las concepciones administrativas de 12 época concebian Ia division del trabajo, 1a especializacién, y en muchos de los casos la descentralizacién de grandes volimenes de datos ara que los mismos fueran manejables. No debemos olvidar que casi no se contaba con procesadores de datos para ciertas tareas en aquel entonces. Luego la inflacién preferentemente y los elementos corruptores de la misma fueron haciendo que Ia informacién existente en cada uno de los médulos fuera initil, no solo por Ia falta de integridad de la misma en cada uno de ellos, sino también por los valores intrinsecos que manejaban dada su falta de actualizacion monetaria. Es decir que. una vez adoptada la decision politica de terminar con la financiacién del Estado a través del impucsto inflacionario, se debian adecuar los esquemas de funcionamiento administrativos para que la informacién tomara la dimensién que deberia haber tenido siempre y que por las razones apuntadas en parrafos anteriores habia perdido. Se concibe entonces un sistema informatico sobre cl cual se soporta todo el esquema administrativo y normativo, el cual soluciona el prineipal problema de contar con informacién cierta, coherente, oportuna, confiable, y con todas las caracteristicas que definen a la misma. Luego se genera el andamiaje administrativo que le serviré de soporte y que garantizard la coherencia intrinseca del modelo. Problemas de la implantaci6n: Los problemas que hemos definido a priori como fundamentales para nuestro informe son los siguientes: 1) prescindié en muchas de sus partes de todos los principios que tratan sobre la ‘implantacién de sistemas informaticos Il) utilizé solo una parte de la tecnologia disponible, y no la totalidad de la misma asi como trabajar sobre la que estari en el futuro cercano.IID no tuvo en cuenta en el sistema implementado (SIDIF) la relacién entre variables financieras y variables reales IV) no utiliza principios de reingenieria ain cuando es una técnica que menciona. V) no fomento un cambio de actitud global ante el presupuesto, solo se circunscribié a una "\ecnificacién" del proceso (es decir que operd sobre una visién funcional de la gestién piblica y no sobre lo que se define como gesti6n pablica integrada). 1) Esto se verifica por querer incorporar todo el cambio en el mismo momento, no solo los ajustes a nivel de preparacién del presupuesto con la metodologia por programas, sino también la nueva concepeién productiva, Todo ello bajo la propuesia de la Cuenta Unica, con lo que ello trafa aparejado para los organismos alcanzados, agregando a ello la exigencia de esfuerzo que exigia a los recursos humanos participantes. En otro orden de cosas, no queda claro si se han tenido en cuenta los problemas inherentes a la comunicacién. Esto es si todos los participantes del proceso de formulacion presupuestaria han entendido lo mismo de la informacién que se les solicita. T) Si bien se ha trabajado sobre tecnologia actual, existe adn una scric de documentos a integrar fen el presupuesto que parecen mantener el esquema anterior, asi como que mientras se ha impuesto entre las empresas y la Direccién General Impositiva (DGI), o entre las empresas y la Administracién Nacional de la Seguridad Social (ANSES) el intereambio de medios magnéticos, aqui se sigue con las pilas de papeles y una impresionante cantidad de formulas que muchas veces solo cuestan dinero dado que por su confeccién, manipuleo, archivo, etc. no reportan un beneficio acorde con los gastos incurridos. Esto no significa que no se utilice el medio magnético, sino que se lo usa incorrectamente 0 solamente como reemplazo de las formulas, lo cual no significa un cambio de fondo, sino simplemente de "medio" utilizado. TID) El sistema que tanto esfuerzo ha implicado, y el que todavia debe ser implementado en todos organismos descentralizados de la Administracién Central (conocido como SIDIF local), no presenta en ninguna de sus pantallas relacién entre variables financieras y variables reales. Es decir que su objetivo es solo controlar los aspectos finaneieros del presupuesto en cada una de sus etapas. Esto por supuesto ha sido un gran avance con respecto a lo que existia anteriormente pero, debe tenerse presente que todavia esta inconcluso y sélo esta etapa abarcari todo el afio 1997 y posiblemente el 98.TV) Si bien se menciona la utilizacién de la reingenieria como método para analizar ciertas cuestiones, parece que la misma no ha sido utilizada para la implantacidn del sistema de administracién financiers. Mas precisamente esto se verifica por no haber desarrollado miltiples versiones de procesos, acordes con la finalidad de los mismos. Esto ser aclarado a posteriori en nuestra metodologia. V) Es decir que dentro del universo participante de la confeccién del presupuesto, s6lo se trabaj a nivel de las normas, el sistema informaitico y la estructura dentro del Ministerio de Economia que habria de levarla adelante, pero poco a nivel de “actitud ", comportamiento y cultura organizacional en el resto de la Administracion Pablica y organismos descentralizados. Esto no quiere decir que no se haya tratado el tema capacitacién, sino que la misma abarcé solamente a ciertos funcionarios vinculados con la preparacion administrativa de los datos. EI fundamento técnico de la reforma era completamente compartido en el Organismo de instrumentacién, en las distintas dteas responsables de cada uno de los sistemas (crédito piblico, presupuesto, tesoreria, contaduria, ete.) en los miximos niveles del Ministerio de Economia y Obras y Servicios Publicos, y , en general, en todos los niveles superiores de ese entorno, Pero, zque se hizo con los agentes que tenian que integrar la informacién solicitada desde el 6rgano de control presupuestario (la Oficina Nacional de Presupuesto)?. ;Tenian la formacién suficiente para haccrlo?, era demasiada teniendo en cuenta anteriores experiencias?, ztodos los organismos son iguales? jtodos los organismos cuentan con la misma estructura funcional como para responder en consecuencia?, Pregunta Nro, 2: qué posibilidades existen para que en el corto 0 mediano plazo esto pueda Ievarse a eabo? La impresién que se tiene es que dado el gran cambio producido, la gran cantidad de informacién a procesar y a enviar, la gran cantidad de conceptos a "internalizar", y el escaso tiempo y seguimiento de los temas, conspira para una correcta implantacién del nuevo esquema planteado por la ley 24.156. Se vislumbra que se ha ingresado en una etapa de "estancamiento” en la situacion de preparacién, anilisis, elevacién, aprobacién y ejecucién del presupuesto por parte de las distintas reparticiones que componen el Sector Piblico No Financiero, Los motivos por los cuales esto ha ocurrido son de diversa indole y ya se ha descripto su origen en el punto precedente. Como se ve mucho fue lo realizado, pero mucho también es lo que falta por realizar, incluyendo una serie de cambios metodolégicos tales como los que planteamos en este estudio.METODOLOGIA PROPUESTA Aspectos fundamentales La metodologia que propongo se basa en los siguientes pilares: a) Maxima utilizacién de la tecnologia informatica b) Aplicacién de principios de Reingenieria para el proceso de formu- lacién presupuestaria ©) Implantacién paulatina de los aspectos productivos 4) Integracién entre variables financieras y reales ©) Separacién entre "productores" de bienes privadas y preferentes de los que producen bienes piblicos f) Participacién activa de representantes de organismos en la defin de ciertas cuestiones Esos principios rectores forman parte del Disefio conceptual de la metodologia propuesta, es decir que aqui se determinan los grandes lineamientos en materia estructural, tecnol6gica, reglamentaria, organizativa y operativa. A continuacién cada uno de esas grandes definiciones sera Ilevada a niveles més operatives, sin por ello entrar en el minimo nivel de detalle, lo cual seria tarea del respectivo anilisis que no es elalcance del presente trabajo. La metodologia abarcaré el ciclo completo de! desarrollo del Plan de implantacién de la vision productiva en la formulacién de! presupuesto de la Administracién Central, los Organismos descentralizados y las Instituciones de Seguridad Social. Esta metodologia se descompone de la siguiente manera: Fases: el proyecto se divide en tres fases: 1) la primera dedicada a definir en forma compartida con los distintos organismos los indicadores que permitiran asignar mas eficaz y eficientemente los escasos recursos con que cuenta el Tesoro Nacional; I) la segunda dedicada a desarrollar las herramientas del modelo yII) la Ultima a la implantaci6n, consolidaci6n y profundizacién de la misma. Esto desde el punto de vista que, una clara definicién del "producto" obtenido por un Organismo en Ja mejor forma de lograr no solo su objetivo Institucional sino también el del sector pablico, al mismo ticmpo que Ie permitira "defender" con mayores argumentos los posibles recortes en los "techos". Etapas: La fase de definicién se divide a su vez en tres etapas, buscando avanzar en forma ordenada desde un modelo operative consensuado hacia un disefio mas profundo del modelo, y luego Llevarlo adelante de acuerdo al costo/beneficio que se calcule. La) La primera de las etapas la denominamos DEFINICION DE GRUPOS y sintéticamente comprende las siguientes tareas: 1) Separar los Organismos de acuerdo con el tipo o clase de producto que brindan (no debiera existir mas de 30 tipos o clases de productos). EI mejor clasificador a utilizar es el existente por finalidades y funciones, aprobado por los Decretos Nro. 866/92 y 1815/92. Para ello confeccionaremos una tabla de doble entrada donde, en la apertura horizontal colocaremos cada una de las finalidades de este clasificador (1.1. Legislativa; 1.2. Judicial; 1.3. Direceién superior ejecutiva; 1.4. Relaciones Exteriores; ete.) y en la apertura vertical, cada una de los organismos del clasificador institucional, FINALIDADFUNCION 1.1 1.2 1.3 1415 1617 182.1 22 23 3.1 32 INSTITUCION PODER LEGISL ATIVO NACIONAL SECRETARIA DE LA FUNCION PUBL "ASA MILITAR SECRETARIA DE TURISMO SECRETARIA DE MEDIOS DE COM. JSECK. DEINT. DEL ESTADO. ISECRETARIA DE DEPORTESLa tabla precedente es un ejemplo de como debiera confeceionarse la misma. En este punto deberd haberse podido agrupar los organismos al menos para las siguientes funciones: ETAPA PRIMERA SEGUNDA TERCERA FINALIDAD/FUNCION x x Comunicaciones cologia y medio ambiente Agricultura Seguros y finanzas Seguridad Interior Sistema Penal [Servicio de la deuda piblica lowos servicios |Administracion gubernamental Esta descripcién debiera surgir de acuerdo con los objetivos estratégicos que se establezcan como prioritarios para la definicién de las etapas posteriores. Como se puede apreciar, las etapas 1 y 2 tratan en general de la produccién de bienes privados 0 preferentes, en tanto en la tercera ctapa han quedado aquellos del tipo publico. Esto es asi porque existe una intima relacidn entre la posibilidad de obtener indicadores y la clase de bienes de los cuales se tratc. Los actuales intentos han abarcado preferentemente los mencionados para las etapas | y 2 por resultar mis o menos abarcables, en tanto que para el caso de los bienes publicos de la etapa 3 todavia existe una notoria escasez de ideas de como encararlos. Esto nos lleva a realizamos varias preguntas, por ejemplo: 1) Deben utilizarse os mismos parimetros en la definicién de indicadores de bienes privados, preferentes y piblicos ? 2) Existen avances en el resto del mundo sobre indicadores para bienes piiblicos?3) La definicion de los mismos, nos garantiza una mejora en los aspectos redistributivos del ingreso 0 sobre el bienestar general de la poblaci6n? Como estas preguntan podrian surgir otras mas interesantes inclusive. que lo que nos estarian indicando es que las funciones indelegables del Estado (permitaseme asimilarla con la produccién de bienes piblicos) presentan tantas facetas que no se si muchas veces un solo indicador podra reflejar una “situacién” que, en base a la asignacién de valores, se intentard que refleje un cambio que demuestre una mejora o empeoramiento de esa "situacion”, Es decir que , de acuerdo con los grupos que se definan en esta primera etapa, asi debera actuarse en las posteriores para ir profundizando y ampliando de acuerdo con la experiencia de la etapa anterior. Lb) La siguiente etapa la denominamos DEFINICION DE INDICADORES y consia de las siguientes tareas: 2) Establecer indicadores para todos los grupos definidos, comenzando en la primera etapa con aquellos para los cuales ya existen aproximaciones te6ricas (caso salud y educacién) y agregarle alguno de los importantes caso Trabajo, por las razones que resultan de dominio piblico. De esta forma Ja primera etapa debiera servir como experiencia piloto de como cumplen los organismos al mismo tiempo que descubrir en el terreno como se comportan los distintos indicadores, como los interpretan los distintos usuarios, y el nivel de interrelaciOn que tienen con las variables financieras. 3) Conformar un grupo de andlisis para que en el término de 3(tres) meses, coordinados por un experto en el tema de confeccién de indicadores, definan aquellos que no estaban en la primera etapa. En el grupo deberan participar un representante de cada uno de los tipos o clases de productos definidos en el punto 1 Los organismos que envien representantes a las reuniones contaran con mayores posibilidades de "conservar” su presupuesto de minima (en caso de extrema necesidad) e incluso intermedio de existir recursos disponibles. La situacién de maxima se presentara en casos exce| estratégica de esa funcién. mnales donde se yerifique la importancia Lo mencionado en el parrafo precedente indica la necesidad de darle alguna razén a los organismos para que destaquen un representante en esa comisién, y la tinica que realmente actuard como acicate sera la posibilidad de defender en mejor forma la asignaci6n presupuestaria que intenta conseguir. Al mismo tiempo esto debera estar fundado en la “produccién” que pueda aportar y la forma en que pueda verificarse. Es decir que aquel que solicite fondos deberd indicar:Cuénto necesita Qué produce (aqui estard definido el indicador) Cuanto podria producir de acuerdo a su capacidad (Objetivo) Cuainto espera producir de acuerdo con la financiacién (Meta) Como se verifica lo que produce ‘Cémo se lo puede controlar Qué pasa si no aleanza en periodos intermedios el objetivo buscado Esto debiera provocar un cambio en el "automatismo” como se confeccionan los presupuestos actualmente. La discusién debiera llevarse a definir "productivamente” que se piensa hacer con los fondos piblicos. Es decir que el organismo que pide fondos no deberd indicar solamente cudnto necesita, sino fundamentarlo en su "actividad productiva” La razén por la cual le "conviene" hacerlo serd justamente la menor o mayor posibilidad de suftir el "recorte” ante cualquier falla en las previsiones de recursos. Del mismo modo podra verse penalizado a través de una mayor solicitud de fondos propios 0 adelanto de los mismos, 0 por ‘iltimo en una postergacién en la aprobacién de las cuotas de las distintas ctapas presupuestarias. Lc) La titima de las etapas de esta primera Fase la denominamos ASIGNACION DE INDICADORES A GRUPOS y sintéticamente comprende las siguientes tareas: 4) Definir junto con el grupo mencionado en el punto anterior las variantes que presenta la formulacién presupuesiaria para que resulte coherente con la vision productiva que se intenta implemeatar. Se utilizaran alguno de los siguientes métodos: a) encuesta junto a la solicitud de un comentario abierto para que cada participante defina las caracteristicas "especiales’ que deben tenerse presente en su caso particular, visto como un conjunto, es decir cada organismo es una sola unidad. b) larealizacién de reuniones en el organismo por parte de un funcionario de presupuesto junto a alguien de sistemas para que tome nota de las particularidades que pudiera presentar cada clase o tipo de producto. Esto debiera servir como documentacién en la etapa posterior de definicién de ciertas cuestiones de detalle.‘Aqui deberd trabajarse con cada uno de los grupos homogéneos conformados al principio donde cada uno de ellos aportard su vision particular pero enriqueceré al conjunto que, en mayor 0 menor medida comparte funciones similares o al menos con ciertos rasgos caracteristicos. El coordinador llevard la discusién de modo tal de evitar que cada uno de los participantes vea a su organismo como demasiado especifico para la definicién de los indicadores que se le solicitan. Todos los participantes a esta altura deberin haber participado de una introduccién previa donde se les mostrarin los ejemplos existentes y se los iré capacitando en Ia problemitica de los indicadores. La FASE II también la hemos dividido en tres etapas, la primera de ellas se denomina DEFINICION DE SOFTWARE y presenta las siguientes caracteristicas: Ia) Confeccionar un software de "formulacién presupuestaria” autoinstalable bajo Windows (con lenguaje VISUAL FOX, VISUAL BASIC, ACCESS, o similar) que contenga para cada pedido presupuestario un fundamento del cdlculo realizado, y también un médulo dedicado a produccién publica. En donde se pueda debera establecerse una relacién entre esa produccién y los recursos solicitados o que se generen en el Organismo. En principio esto resulta relativamente fécil de desarrollar y a un costo mas que razonable. Deberia tener, al menos los siguientes médulos: a) Formulacién presupuestaria b) Envio de datos a un nivel superior integrador c) Carga de datos 4) Exportacién al SIDIF LOCAL ) Ajustes posteriores a la entrada en vigencia del presupuesto Los médulos descriptos tendrian el siguiente aleance: a) Aqui estarian en principio las tablas que se utilizan asi como todo lo que tiene que ver con las necesidades financieras pero comenzando desde un nivel de produccién, contemplando al menos 2(niveles) superiores al actual (10% adicional por cada uno sobre el anterior) y por los menos 3(tres) niveles inferiores (10% de recorte por cada uno sobre el anterior). Los pasos de la carga deberian ser la "sistematizacién” de lo que se les solicita a los organismos segiin los manuales de Normas para la Formulacién del Presupuesto de la Administracién Nacional, con una visiGn mas conereta, por ejemplo: 1) Definir las actividades en especificas, centrales y comunes 2) Definir “productos” para cada una de las actividades 3) Definir objetivos para cada uno de los productos 4) Definir metas para cada uno de los productos 5) Establecer los "indicadores’ que definiran la eficiencia y efectividad de las metas 6) Relacionar las necesidades financieras con cada uno de los "productos".7) Establecer los distintos "escalones”, tanto superiores como inferiores, donde se relacionan los productos con las necesidades presupuestarias. 8) En aquellos casos de descenso de la produccién, deberd aclarar las razones por las cuales se produce esto. 9) Por iiltimo deberd especificar los ingresos relacionados con los productos en la medida de lo posible 10) Al final del proceso de formulacién presupuestaria deber’ quedar como resultado: 10.1. Al menos 6(seis) escenarios presupuestarios donde estarin relacionadas las necesidades de fondos con los producios a conseguir. 10.2. La produccién del organismo y los costos totales que conlleva la misma. 10.3. Los ingresos para cada uno de los niveles productives y el equilibrio © desequilibrio presupuestario que pueda presentarse en cada uno de ellos. La concepcién que debera utilizarse ser la prevista en la modalidad del Presupuesto Base Cero, es decir que también deberin justificarse los casos de contratacién de personal, locacién de inmuebles, distribucién geogrifica del Organismo, ctc. Todo ello teniendo en cuenta las funciones propias de un organismo publico que, si bien tiene objetivos distintos de los de la actividad privada, de todas formas se guia por recursos escasos y generalmente insuficientes para cumplir con todos sus objetivos simultaneamente. La concepcién debiera ser la prevista en la concepcién moderna de Administracién estratégica de costos de John Shank, es decir que deberin partir del “costo” que esta dispuesto a pagar la sociedad por un cierto "producto" y a partir de alli tratar de conseguir la produccién del mismo con ese techo presupuestario. Aqui vendria la pregunta de como conocer "cuanto esté dispuesta a pagar la Sociedad”. Esta clase de estudio esti desarrollado indirectamente por cl Dr. Orlando Braceli (ver apartado de Bibliografia) sobre la base de las necesidades reveladas. Esta nueva metodologia de célculo de costes, si bien pensada para la Empresa privada, entiendo tiene amplia validez y aplicacién para los recursos publicos a aplicar a la satisfaccién de las necesidades, ya que si bien las necesidades piiblicas existen, eso no quiere decir de ninguna manera que no cxista un "costo razonable” que la misma sociedad esta dispuesta a pagar. b) Envio de datos a un nivel superior integrador Este médulo deberd permitir la agregacién de varios organismos en una “base de datos” centralizada asi como cuando se envie la informacién a la Secretaria de Hacienda poder incorporaria a la base de datos consolidada. ©) Carga de datosEste médulo permitira tanto la recepeién de los datos que salen del médulo anterior como la carga de cualquier otra informacién emanada de la Secretaria de Hacienda que deba ser incorporada al sistema La mas importante de estas estard relacionada con la asignacién del "Techo" presupuestario, el cual debiera coincidir con alguno de los 6(scis) niveles productivos definidos oportunamente por el organismo. Una vez incorporado este dato de la Secretaria de Hacienda o a través de un nivel superior al cual revista cl organismo, podrin emitirse una serie de informes donde ya deberia ir quedando establecido el nivel de produecidn que se aleanzaré con los recursos disponibles. El proceso de formulacién se cerraré en el momento previo a la entrada en vigencia del presupuesto, es decir que recién ahi se conoceri el nivel de produccién a aleanzar de acuerdo con Jos recursos finalmente asignados (ya sean propios o del Tesoro). d) Exportacién al SIDIF LOCAL Una vez completado el paso anterior, y en el caso de contar con la versién local del SIDIF, se procedera a cjccular este médulo que "cargara" en aque! todos los créditos presupuestarios tal ‘como han quedado definidos de acuerdo con la titima revision de la Secretaria de Hacienda. ©) Ajustes posteriores a la entrada en vigencia del presupuesto El sistema deberd prever la posibilidad de "proyectar” el impacto productivo de un incremento de las asignaciones presupuestarias o una disminueién de las mismas. Esto estar fundamentado en las relaciones de costos que deberdn haberse consensuado en la etapa de definicién de indicadores. Es decir que alli, de acuerdo a como se definieron los indicadores también deberia haberse establecido las relaciones financieras de los mismos. Asi como conocer cuando la "produccién” se torna inviable por no contar con recursos para hacer frente a los costos variables. ILD) La etapa de la Fase II que sigue la he denominado DESARROLLO DE NORMAS y comprende la realizacién de las siguientes actividades: 5) Confeccionar normas sobre como se instala el sistema y que colocar en cada uno de los datos solicitados, brindando ejemplos en cada caso. En la medida de lo posible debiera haber una version del sistema para cada tipo 0 clase de producto piblico. Es decir que la versién estard adecuada a la problemitica especifica de cada grupo. ‘Aqui es fundamental que a través de ejemplos muy claros se explique la forma como debe cargarse el sistema y como deben utilizarse los indicadores o como deben desarrollarse algunos a ingresar. De la misma forma se deberd explicitar como se establecen las relaciones entre los niveles productivos y los niveles presupuestarios.Cuanto més explicitada esté la norma, y més facil resulte en consecuencia la carga del sistema mis conereta y confiable resultaré la informacién presupuestaria-productiva a extraer a posteriori para el SIDIF. Ile) Por ultimo la etapa III de la segunda Fase recibe el nombre de CRONOGRAMA, la cual responde con las siguientes actividades a realizar: 6) Establecer un cursograma y cronograma de presentacién de acuerdo con las particularidades de cada uno de los grupos conformados. Debera contemplar, en la medida de lo posible, los tiempos administrativos de los distintos Organismos. Es decir que deberén enviarse los elementos y recibirse con distintas fechas de acuerdo con el grado de complejidad y volumen de cada una de las Reparticiones. 7) Establecer un cursograma y cronograma para el presupuesto consolidado del SECTOR PUBLICO NACIONAL TILa) La iiltima de las Fases de esta metodologia se refiere a la implantacién propiamente dicha del modelo en etapas sucesivas, dividiendo a los organismos en grupos de acuerdo a las distintas afinidades halladas en la primera etapa especialmente. Por Io tanto las etapas que conforman esta Fase estén definidas por sus organismos participantes, y cada uno de ellos deberd responder a las siguientes pautas de actividades: 7.1. La Secretaria de Hacienda enviaré 2 cada uno de los organismos un software para integracion del presupuesto que estaré adecuado a su "perfil" de grupo, es decir aquellos de! Ambito de la salud, de la educacién, de los servicios financicros, la agricultura, la industria, etc. 7.2. Dicho software aparte de estar acondicionado al perfil del receptor estard preparado de acuerdo con los indicadores "bésicos" que sc hayan acordado en las reuniones con los distintos representantes de los organismos, al mismo tiempo que deberd permitir el ingreso o definicién de otros. 7.3. Del mismo modo hard Iegar un "Instructivo" adecuado a cada uno de los grupos como se ha indicado en el paso anterior. 74. Dadas las actuales facilidades de equipamiento y comunicaciones, se exigira que en cada Organismo exista una computadora "vinculada” con el sistema de la Secretaria de Hacienda. De no poder proveerla el Organismo, el equipo deberd ser provisto por la Secretaria de Hacienda y estar’ acondicionado para operar en un tado de acuerdo con lo establecido por esta ititima. Debe tenerse presente que una compra de 300(trescientos) equipos con todos los elementos necesarios y habiendo preinstalado todos los sistemas necesarios inclusive el de comunicaciones y las plaquetas necesarias, significaria una inversién de aproximadamente USS 1.000.000 (un milln de détares).Esta inversién no pareciera "costosa” en virtud de los beneficios de integracion, homogeneidad y facilidad de intercambio de datos e informacién que a través de la misma podria obtenerse. Pensemos solamente en la facilidad de utilizar ya sea una linea tradicional de comunicaciones 0 las facilidades del E-Mail de INTERNET. Por tiltimo esta inversién resulta conveniente sea realizada por la Secretaria de Hacienda dado el poder de compra que significa la adquisicion de tantos equipos, alin cuando habra distintas "eonfiguraciones” de acuerdo con el volumen de datos ¢ informacién que el Organismo receptor se estime debe procesar. La conexién que aquellos podrian hacer con otros "equipos” seria un aspecto a resolver por cada uno de los Organismos. 75. Por iiltimo todo el intercambio se realizaria a través de este equipamiento, y solo se recibirian os “listados" emitidos por dicho sistema provisto, firmados en todas sus hojas por el maximo responsable de cada uno de los Organismos.DEFINICION CONSENSUADA Sees ETAPAI DEFINICION DE ‘GRUPOS DESARROLLO DEL MODELO = IMPLANTACION a ETAPAL ETAPAI INCORPORATION INCORPORACION ——. ETAPAI ETAPAI _—— ——t ETAPA tt ~) DESARROLLO | DEFINICION DE s ‘CRONOGRAMA ‘SOFTWARE DERORMAD ETAPA IMETODOLOGIA VIGENTE Existe un cronograma en la Oficina Nacional de Presupuesto con las fechas en las cuales debe cumplirse con cada uno de los pasos, tanto por parte de los Organismas como de la propia ONP. EI mismo, desde el punto de vista de las jurisdicciones y organismos podria resumirse en los siguientes pasos: TAREA MEDIO (*) SISTEMA CUADROS POLITICA PRESUP. Y RECURSOS P COMUNICACION DE TECHOS PRESUPUEST. Py D FOP CUADROS SEGUN NORMAS ANUALES PyD FOP INCISO 1 PROA IAGOSTO FORMULACION DE PRESUPUESTO PyD FOP-PROA (©) P= papel; D = diskette Los sistemas que se utilizan, el FOP , el PROA y el COMPRE (hasta tanto no se encuentre disponible el SIDIF local para cada una de las jurisdicciones) permiten realizar las siguientes funciones: SISTEMA. FUNCION PLANILLAS DE FORMULACION PRESUPUESTARIA. GASTOS EN PERSONAL EJECUCION PRESUPUESTARIA SIDIF LOCAL EJECUCION PRESUPUESTARIA Todos los sistemas tienen una orientacién parcial, no existe vinculacién entre uno y otro, y el mis modemo de ellos, que incluso todavia est en etapa de implantacién, no contempla ningunos de los aspectos productivos e incluso, en muchos de los casos ni siquiera trata la vinculacién en ire las unidades fisicas y las monetarias. Ahora bien, nosotros contabilizamos los siguientes elementos que se utilizan para la implantacién del proceso de reforma financiera en el dmbito de la ley 24.156 e incluso podriamos agregar también la ley 24.354.Manuales de procedimiento Manuales de formulacién Capacitacién en presupuesto Sistemas que agilizan la carga y dan formato al ingreso de datos Apoyo a todas las cuestiones presupuestarias Si bien esta lista no es taxativa, nos muestra que han sido contemplados casi todos los aspectos necesarios para una implantacin de alguna metodologia, lo que yo considero es que los esfuerzos no se condicen con los resultados obtenidos al mismo tiempo que no resultan completos ni integrados desde el punto de vista "productivo" ni desde el punto de vista de las unidades fisicas y las monetarias.CAPITULO IIl CONCLUSIONES BIBLIOGRAFIACONCLUSIONES A continuacién detallaremos las conclusiones que se desprenden del presente trabajo: a) Tal como indica uno de los principios de la temaitica de a Reingenieria, se deberdn realizar “versiones” de un mismo procedimiento o sistema, acordes con las principales caracteristicas © funciones que cumple cada organismo (produecién de bienes privados, preferentes 0 piblicos). Esto también implica manejar los principios del método ABC, de forma tal de profundizar los requerimientos sobre aquellos Organismos de alto impacto presupuestario, atin dentro de los grupos establecidos en el parrafo anterior. b) Deberd ir implementindose Ia solicitud de informacién de caricter productive on forma paulatina, no a todos los Organismos a a vez. Para ello debera tenerse en cuenta lo dicho en el punto precedente. ©) Debera profundizarse 1a utilizacién de la informatica, proveyendo a cada uno de los Organismos con un computador personal que se conectara “on line” con el servidor de la Secretaria de Hacienda - Oficina Nacional de Presupuesto” tanto para recibir informacién como para su envio; minimizindose el intercambio de papel, dado que el ingreso a ese correo electronico serd restringido. 4) Deberi existir un médulo del sistema SIDIF que trate exclusivamente las metas fisicas. Esto no significa que no tenga ninguna vinculacidn con las variables financicras, pero si debera poder ingresarse informacién al mismo aiin cuando la relacién pueda ser del tipo "una -variable fisica- a varias -variables financieras-” sin que se deban explicitar especificamente cuales son esas ‘varias". e) En la medida que el "sistema" provisto a los Organismos para la integraci6n de los pedidos presupuestarios se adecue mas a sus funciones, tenga varias tablas y pardmetros precargados, contenga indicadores o ejemplos de como deben armarse, se pueda "comunicar” a través de un sistema de correo electronico, etc: se verdn facilitadas las etapas de “armado" y se podra dedicar mis tiempo a lade andlisis. £) Por iiltimo y a los efectos de que todo el esquema funcione, se deberin dar a publicidad 0 poner a disposicién de las grandes Organizaciones privadas (con o sin fines de luero) el presupuesto de eada uno de los Organismos y los "productos" que informa ha de producir. Sera en altima instancia la ciudadania a través de esas Organizaciones Ia que dird si ese costo se ve compensado por las tareas que cumple el Organismo. Con el tiempo y a través de las posibles critiess que se puedan ir recibiendo por este procedimiento seguramente ira mejorando la calidad de informacion de carcter productive que deberd exhibir ef presupuesto.El resumen y conclusién de esta propuesta es el siguiente: a) PROCEDIMIENTOS DIFERENCIADOS PARA CADA ORGANISMO. b) DISTINTOS MOMENTOS PARA LA INTRODUCCION DEL ENFOQUE PRODUC- TIVO DE ACUERDO CON EL TIPO DE BIENES A PRODUCIR POR LOS ORGANISMOS. c) PARTICIPACION DE LOS ORGANISMOS EN LA IMPLANTACION DEL ESQUE- MA PRODUCTIVO d) ENTREGA DE HARDWARE Y SOFTWARE A CADA ORGANISMO PARA LA INTEGRACION DEL PRESUPUESTO Y SU SEGUIMIENTO. ©) EL SOFTWARE DEBERA ESTAR PARAMETRIZADO DE ACUERDO CON LA INSTITUCION DE LA CUAL SE TRATE (LAS TABLAS DE BIENES A PRODUCIR, INDICADORES, ORGANISMOS, ETC). f) PUBLICIDAD DE PRESUPUESTO Y PRODUCTOS A OBTENER POR CADA UNO DE LOS ORGANISMOS DE FORMA TAL DE QUE LA CIUDADANIA AVALE EL "COSTO" DE DETERMINADOS PRODUCTOS PUBLICOS.BIBLIOGRAFIA ASOCIACION INTERNACIONAL DE PRESUPUESTO PUBLICO - Revista Nro. 29 A) Il CURSO INTERAMERICANO INTENSIVO DE CAPACITACION SOBRE ADMI- NISTRACION FINANCIERA Y CONTROL EN EL SECTOR PUBLICO NACIONAL - Oficina Nacional de Contrataciones - 1996. B) PLAN ANUAL DE CONTRATACIONES - Oficina Nacional de Contrataciones - 1996 ©) LOS CAMBIOS EN LA GESTION PUBLICA - ELEMENTOS PARA UNA ADMINIS- TRACION FINANCIERA Y PRODUCTIVA DEL SECTOR PUBLICO - Angel Ginestar - CICAP-OEA - 1993 D) LECTURAS SOBRE ADMINISTRACION FINANCIERA DEL SECTOR PUBLICO - VOLUMEN I NOTAS INTRODUCTORIAS - Compilador Angel Ginestar - Libro Nro. 11 CITAF-OEA.- 1996 E) EL PROBLEMA DE LA ASIGNACION EN EL PRESUPUESTO PUBLICO (EL CASO ARGENTINO) - DR. ORLANDO BRACELI - DOCUMENTO N° AF 21/96 - CITAF-OEA. SEP. 96LECIURAS SOBRE ADMINISTRACION FINANCIERA DEL SECTOR PUBLICO (VOLUMEN I - NOTAS INTRODUCTORIAS) COMPILADOR ANGEL GINESTAR Pag. 13 y 14 - NOV. 96 ¥ una administracién por objetives (APO), donde les objetivos gubemamentales bisicamente atienden a la provisién de bienes publicos o a favorecer la provisién de bienes preferentes, para satisfacer las necesidades sociales manifestadas por la comunidad segin sus prioridades y aportes. Esto requicre acordar indicadores para cuantificar la eficacia administrativa, en el afin de expresar con cierta preeisién la adecuacién de la respuesta piblica al requerimiento social para lograr el desarrollo integrado buscado: J un enfoque productivo-financiero de las actividades gubernamentiales, que implica concebirlas como acciones productivas donde se aplican bienes insumos para obtener bienes productos. Ello se correlaciona con la aplicacién de fondos (gastos) que se financian con fondos (ingresos) provenientes de los aportes tributarios aceptados por la comunidad en relacién con sus necesidades y sus posibilidades 0 capacidades comtributivas. Esto facilita el andlisis de productividades y de financiamiento, que permite construir indicadores sobre eficiencia mediante el calculo de costos ¢ indices sobre viabilidad financiera para estimar la capacidad de pago en el corte, mediano y largo plazo; ¥/un andlisis de objetivos y resultados, que permita controles atendiendo tanto a lo que se hace y a los procedimicntos como a aquello que resulta segin los objetives propuestos al decidir. De esta forma es posible introducir indicadores de efectividad gerencial en términos de bienes, que ‘comparen las propuestas (objetivos) con los logros (resultados), evaluando la gestion ‘gubernamental con la aceptacién o rechazo de los desvios, segdn su justificacion; Idem Anexo Dr. Alfredo Le Pera - Resumen de la Ley 24.156 Pags. 118,120, 121, 122, 123 Art. 12: "Los presupuestos comprenderén todos los recursos y gastos previstos para el ejereicio, Jos cuales figurarén por separado y por sus montos integros, sin compensaciones entre si. Mostrarin el resultado econémico y financiero de las transacciones programadas para ese periodo, en sus cuentas corrientes y de capital, asi como la produceién de bienes y servicios que generardn las acciones previstas”. Art. 34: "Las Jurisdicciones y entidades deben programar Ia ejecucién fisica y financiera del presupuesto general”. An. 17 ine. k ,43 y 95: "La informacién de Ia ejecucién financiera junto con el anilisis de correspondencia entre los gastos y la produccién de bienes y servicios sera centralizada en la Contaduria General de la Nacién para la elaboracién de la Cuenta de Inversién. Art. 44: "Las Jurisdicciones y Entidades deberdn registrar la gestién fisica y participaran de los resultados a la Oficina Nacional de Presupuesto” Art. 45: "La Oficina Nacional de Presupuesto hard el anilisis critico de los resultados fisicos y financieros y de sus efectos.”EL PROBLEMA DE LA ASIGNACION EN EL PRESUPUESTO PUBLICO (EL CASO ARGENTINO) - DR. ORLANDO BRACELI - DOCUMENTO N° AF 21/96 - CITAF-OEA SEP. 96 Pag. 4, 13 "Usos potenciales del Presupuesto: + El presupuesto como herramienta para medir eficiencia y productividad de los recursos: Solo puede cumplir esta funcién, si el proceso de asignacién ex-ante obliga a explicitar el cuanto producir (finico modo de conocer costos unitarios) y éste se vincula con las necesidades. No se puede, por ejemplo, habla de eficiencia si no se sabe cudinto se hace, condicién necesaria para saber el costo unitario. No puede existir este uso a partir del presupuesto si no se vincula con variables reales (los productos y las necesidades). + F1 presupuesto como instrumento para producir transformaciones estructurales: Solo si el proceso de formulacién y la estructura obligan a explicitar o discutir el qué hacer, quién, dénde, y cuanto, previo al proceso de asignar los recursos, se podra cumplir este objetivo.” “ Anilisis eritico de los proyectos: © La reprogramaci6n financiera debe reprogramar las metas fisicas. ~ No surge evidencia, que en los ajustes intemos de los créditos presupuestarios, scan acompafiados por modificaciones de las metas fisicas. = Si existen modificaciones financieras y no se rediscuten las metas fisicas, se pone en evidencia {que tiene poco valor el uso de las Variables reales y se desmerece cualquier proceso de formulacién presupuestaria." PRESUPUESTO PRELIMINAR - OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO - ABRIL 1996 "Para ser significativas, las versiones preliminares de presupucsto que clabore la jurisdiceién 0 Ia entidad de la Administracién Nacional deben responder a situaciones perfectamente diferenciades: aquella en la que se cumplen minimamente los objetivos de politica primordieles del organismo (presupuesto preliminar de minima); aquella en donde se cumplen todos los objetivos de politica del organismo (presupuesto preliminar de méxima), y aquellas en donde existe una situacién intermedia presupuestaria, es decir se cumplen algunos objetivos, pero no se prevé alcanzar todos los objetivos que desearia el organismo (presupuesto preliminar intermedio)." ASOCIACION INTERNACIONAL DE PRESUPUESTO PUBLICO - REVISTA NRO. 29 - CAPACITACION Y PROFESIONALIZACION PRESUPUESTARIA GUBERNAMENTAL - ANGEL GINESTAR - NOV. 1994 Pag. 94,113,114,115,116,117 "En el presupuesto se relacionan y confrontan fondos (ingresos) con fondos (egresos), pero tales fondos deben correlacionarse con bienes, bienes que se producen y bienes que se requieren para producir. Los primeros son los productos y los otros constituyen Ios insumos.”"La gestion productora del sector piblico (concepcién integrada por objetivos): En sintesis, la gestién productora piblica, al igual que cualquier emprendimiento debe: + desarrollar los productos piiblicos, ya sean educacionales, de salud, de justicia, ete. Esto es un problema técnico y normativo, que implica decidir qué y como se puede o no producir. Ademés, socialmente se busca atender a los requerimientos y necesidades de los destinatarios. En otras palabras, la gestién publica productora debe ser eficaz en la determinacién de sus objetivos como respuesta al contexto social; ‘+ determinar la mejor forma de asignar insumos para obtener los productos, es decir, ser eficiente al producir eligiendo Ia relacién de produccién mas adecuada desde un punto de vista técnico y social; ¢ ordenar funcionalmente el movimiento de bienes en las actividades productoras al momento de decidir y ejecutar, para que el sistema en conjunto genere un proceso productivo que permita evaluar ex-post los resultados en comparacién con los objetivos, permitiendo tener indices de efectividad en el control, Es importante controlar Io ejecutado, evaluando los resultados en comparacién con las metas de los programas ." "La determinacién productiva de las actividades: 1. El enfoque productivo En el enfoque productive de las actividades de la organizacién piiblica se requiere concebir a cada una de ellas como una actividad productiva, en la que se distingue: - Io que se produce (productos); = Io que se requiere (insumes); y - la relacién de produccién (forma de vincular las magnitudes de productos con las magnitudes de insumos).” "Clasificacion de las actividades: Las actividades piblicas pueden clasificarse en terminales (o finales) y en intermedias: - las actividades finales son las que generan productos que responden a las funciones propias del sector piblico porque destinan sus productos al contexto exterior, tales como las actividades de educacién, de salud, de justicia, de seguridad, et = las actividades intermedias son las que generan productos a otras actividades, sean finales 0 intermedias, tales como las actividades directivas, de gestién administrativa 0 de apoyo para poder producir educacion, salud, justicia, seguridad, etc.Productivamente, las actividades terminales o finales justifican a la organizacion, y por ende, a las actividades intermedias. Esto lleva a la necesidad de construir relaciones secuenciales entre actividades, denominadas redes de actividades, para luego poder presupuestar.” LA REINVENCION DEL GOBIERNO - D. OSBORNE y T. GAEBLER (Resumen del Lie. A. Brocato - Oficina Nacional de Presupuesto. Capitulo 7. El gobiemo de corte empresarial: ganar cen lugar de gastar. "Nuestro sistema de presupuesto conduce a la gente a gastar dinero, no a recaudarlo. Y nuestros empleados hacen el favor. En el gobiemo americano tenemos 15 millones de gastadores entrenados, pero poca gente que haya sido formada en visia a generar dinero. En la mayoria de los gobiernos poca gente, ajena a los departamentos de finanzas ¢ ingresos, piensa en los ingresos. Nadic piensa en los beneficios. “esto sorprendera mucho a la mayoria de los lectores, pero la mayoria de los gobiernos no tienen idea de lo que cuesta proporcionar los servicios que offecen. Aunque nos puedan proporcionar un presupuesto para cada servicio, normalmente excluyen los "costes indirectos’ como el control administrativo, los costes de capital, y el margen de beneficios de los empleados. Cuadro de enfoques empresariales del presupuesto: Presupuesto Definicion Ejemplos I} Presupuesto insprado enobjeuves Véase cap.4 ies cap 4 {Un sistema presupuestrio que se enfogue en el cvtpat de lor servicios. eto es, en el volumen producide pcesupuests para estimular el objetivo El sistema presupuestario define el objetivo y X dolares por depisits de fos outputs deseados, ns mide, ero no vincula provisiones con datos scbre la fos dares gasiados al volumen de los outputs. canta de cjes, ee El presupuesto asigaa X dilares a cada output X dares por cxjaembarcads producde, Les. prodectoes obticnen fades X délars or seldado relatodo ‘Silo cuando producen el output desea. X dolares por persona formada Presupuesto del ouicome Sistema presopuestrio que se centm en. los foatcomes defn actividad Fnanciads, sto es, en J calidad 0. efeaividad, de cs scrvices producides resupueso para estmalar el ebjtivo FE sitema prespestrio define el cbjetivo y X doles por depisito de efnir y mediroatcomes tes outcomes deseados, ure no vincwla el gato provsiones, con datos bre Ge lars alacalidad ds os outcomes Cantidad de exjas embarcadas y Setsfaccibn del empleado, et 1 presupeesio asigna X dilares para cada X dolares po indwviduo formato] futiome proaucdo. Lot productores cbtenen que obienza empleo y lo] ‘Ondor s6bo cuando prodicen los onicomes mantergs durante un mismo de eseaios 90 aia, 1X dle: por soldaio enirenado pare cl nivel de compotencia Siperato. puesto inspirdalo en cl usuaio ene Cop. 6El problema del gobierno mediante programas: La palabra programa es evidentemente un término muy amplio. Muchos "programas" son en realidad mecanismos de mercado. Pero la amplia mayoria son mecanismos administrativos: organizaciones monopolisticas, por regla general de empleados pablicos, que gastan un dinero proporcionando a la prestacién de unos servicios. Esto es lo que aqui nos referimos cuando hablamos de programas. Por desgracia, los programas administrativos, cuando se comparan con los mercados, tienen una serie de fallos: Los programas son impulsados por votantes en lugar de consumidores Los programas los impulsan los politicos, no la politica Los programas crean "reductos", que luego las agencias piblicas defienden con uflas y dientes Los programas tienden a crear sistemas fragmentados de reparto de servicios Los programas no se autoregulan Los programas pocas veces mueren Los programas practicamente nunca tienen la escala necesaria para producir un impacto significative Por tiltimo, los programas normalmente utilizan ordenes en lugar de incentivos.@) Sirvase citar: Banco Central de la Reptibica Argentina Buenos Aires, 25 de marzo de 1997 Sefior: ANGEL GINESTAR Coordinador médulo presupuestario Posgrado en Especializacién Financiera del Sector Publico ‘Avda. Roque Séenz Pefia $11 Piso Sto. Of. 501 PRESENTE Ref:: Trabajo final De mi mayor consideraci6n: A los fines de cumplir con el requisito previsto en las normas del posgrado que Usted liderara cumplo en remitirle adjunto el trabajo final de mi autoria que versa sobre la modalidad operativa que debiera seguirse para una implantacién paulatina de la vision productiva del Sector Pablico, la cual comparte totalmente. Espero que el mismo refleje las ideas que al respecto he tratado de transmitir. Saludo a Usted muy atentamente. ALBERTO A. SANCHEZ DNL 1.455.242