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La légalité de l’action : le recours en annulation

Obtenir du juge l’annulation à raison de l’illégalité d’un acte.


Ce contrôle peut être également réalisé d’une manière incidente par la voie de l’exception d’illégalité,
c’est à dire que dans ce cas le juge sera conduit à écarter l’application d’une règle dans un litige
particulier à la suite de l’invocation de l’illégalité de cette règle. Ce contrôle peut être réalisé
également dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, en appréciation de validité.

Les actes susceptibles de recours

Ce sont les actes qui émanent des institutions, et les actes obligatoires produisant des effets de
droit, à l’exclusion des avis ou des recommandations. Comme l’a indiqué la Cour de Justice, il doit
s’agir de toute disposition prise par les institutions quelle qu’en soit la forme et la nature, visant à
produire des effets de droit (affaire AETF 31 mars 1971 Commission c/ Conseil pour la délimitation des
compétences externes des CE).

Les actes des institutions

o Dans le traité de Rome, seuls les actes du Conseil et de la Commission étaient visés, les actes du
Parlement européen n’étaient pas mentionnés dans l’ex article devenu l’art 230 Traité de Rome. Par
contre, ils étaient mentionnés dans le traité CECA. La Cour de Justice par l’affaire 23 avril 1986,
Parti écologiste Les verts c/ Parlement européen, a admis la possibilité de recours en annulation
contre les actes du Parlement européen destinés à produire des effets juridiques vis-à-vis des
tiers.
o Avec Maastricht, cette solution adoptée par la Cour a été confirmée. La Cour de Justice contrôle
la légalité des actes adoptés conjointement par le Parlement européen et le Conseil, les actes du
Conseil, de la Commission, de la BCE, du Parlement européen destinés à produire des effets
juridiques vis-à-vis des tiers. (+ l’Institut monétaire européen, les délibérations dirigées contre
les conseils des gouverneurs ou les conseils d’administration de la BEI (banque européenne
d’investissement), actes de la Cour des Comptes, l’art 243 TFUE dispose qu’elle contrôle aussi la
légalité des organes et organismes de l’UE destinés à produire des effets juridiques à l’égard des
tiers).
o Seuls les actes de l’UE sont susceptibles de recours, ce qui veut dire que sont irrecevables les
recours dirigés contre les actes d’autorités nationales, contre les décisions des représentants des
Etats membres réunis au sein du Conseil agissant en qualité de représentant de leur
gouvernement et non en tant que membres du Conseil, contre les actes non unilatéraux, tels les
accords internationaux conclus entre l’UE et des Etats tiers, ou contre des actes contractuels entre
une institution communautaire et des opérateurs économiques. Un recours dirigé contre un acte
par lequel la Commission a entendu conclure un accord international, est recevable. Les juridictions
communautaires ne sont pas non plus compétentes pour connaître des demandes d’annulations
d’actes rentrant dans le domaine relatif à la PESC, à l’exception des mesures restrictives à
l’encontre des personnes physiques ou morales. Avec le TFUE, l’art 276 déclare que dans
l’exercice de ses attributions, concernant les dispositions relatives à l’espace de liberté, de sécurité
et de justice, la CJUE n’est pas compétente pour vérifier la validité ou la proportionnalité
d’opérations menées par la police ou d’autres services répressifs dans un Etat membre, ni pour
statuer sur l’exercice des responsabilités incombant aux Etats membres pour le maintien de
l’OP ou la sauvegarde de la sécurité intérieure.

Les actes obligatoires

o Peu importe donc la dénomination et la forme des actes, pourvu qu’ils fassent grief, soit
produisent des effets juridiques obligatoires de nature à affecter directement les intérêts des
requérants en modifiant leur situation juridique. Il ne limite pas sa compétence aux seuls
règlements, directives, décisions, même si l’ancien article 263 TFUE exclue en annulation les
recommandations et avis. Sont recevables des recours dirigés contre des décisions portant
conclusion d’accords internationaux, mais aussi qui pourraient être dirigés contre un code de
conduite, ou une communication de la Commission, des instructions internes, une lettre de la
Commission. Réciproquement, le juge de l’UE déclarera irrecevables des recours dirigés contre
des actes dépourvus d’effet juridique obligatoire.

La qualité du requérant

L’art 263 TFUE, al 3, 4, 5, 6 dispose que le recours en annulation est ouvert aux Etats
membres, aux institutions de l’UE, et aux personnes physiques ou morales.

Les Etats membres et les institutions communautaires

o Le Conseil, la Commission et les Etats membres (autorités gouvernementales, à l’exclusion des


collectivités locales qui relèvent des requérants ordinaires) sont depuis l’origine des requérants
privilégiés, car peuvent former un recours sans avoir à prouver un quelconque intérêt à agir. Ce
sont donc les défenseurs objectifs de la légalité de l’UE. Le Parlement européen, à l’origine n’avait
pas de réel pouvoir de décision et ses actes de faisaient pas grief. L’arrêt Les Verts c/ Parlement 23
novembre 1986 décide que les actes du Parlement peuvent être examinés sur la base d’un
recours en annulation. Dans l’arrêt 22 mai 1990 Parlement c/ Conseil, la CJUE a également
admis que le Parlement européen peut également former un recours en annulation à la
condition qu’en exerçant ce recours, le Parlement européen tende à la sauvegarde de ses
prérogatives, et se fonde dans son recours sur des moyens tirés de la violation de ces
prérogatives. Cette jp est ensuite entérinée par Maastricht, et le même raisonnement est étendu à la
BCE, puis à la Cour des Comptes avec Amsterdam. Avec Nice qui modifie l’art 230 TUE, la position
du Parlement européen est alignée sur celle du Conseil et de la Commission, ce qui fait qu’il
devient un requérant privilégié à part entière, ce qui est confirmé à l’art 263 al2 TFUE.
Concernant la BCE et la Cour des Comptes, et le Comité des régions, l’al3 dispose que ces
institutions ne peuvent agir en annulation que dans la mesure où leur recours tend à la
sauvegarde de leurs prérogatives. Elles ne sont pas des requérants privilégiés et doivent
nécessairement présenter un intérêt à agir, et par le recours défendre leurs compétences.

Les personnes physiques ou morales

o Ce sont des requérants ordinaires, ou requérants non privilégiés, et doivent démontrer leur intérêt
à agir. Le recours en annulation ne leur est ouvert que contre les décisions dont elles sont les
destinataires, ou les décisions ayant l’apparence d’un règlement, ou dont le destinataire est une
autre personne mais à condition qu’elles soient concernées directement et individuellement.
Une décision adressée à une autre personne a été entendu largement par le juge communautaire,
qui a admis qu’un particulier pouvait attaquer un acte dont un Etat membre était le destinataire,
ou attaquer une lettre adressée par la Commission à un Etat tiers.
Si un règlement peut s’analyser en un faisceau de décisions individuelles adressées à chaque
opérateur, il est susceptible d’être annulé à la suite de la requête d’une entreprise comme cela a été
admis dans l’affaire Comafrica 11 novembre 1996. Le juge a également admis qu’un règlement
pouvait s’adresser à des personnes déterminées « tout en ayant dans un ensemble un caractère
règlementaire ». Il est allé jusqu’à dire qu’un règlement pouvait bien avoir à la fois une portée
générale et une portée individuelle (TPI 15 octobre 1998, Industrie des poudres sphériques). Le juge
a pu déclarer recevable le recours en annulation contre un règlement si le requérant établit
l’existence d’une situation qui le caractérise, au regard de la disposition litigieuse, par rapport à
tout autre opérateur économique.
o Pour que l’action d’un particulier soit recevable contre une décision dont il n’est pas destinataire, il
fallait que ce particulier apporte la preuve d’être individuellement et directement concernées
(conditions cumulatives). L’art 263 prévoit que ces 2 conditions disparaissent concernant les actes
règlementaires qui ne comportent pas de mesures d’exécution, qui doivent seulement concerner
directement. D’après la jurisprudence, pour qu’un particulier soit directement concerné, il ne suffit
pas que la décision en cause ait une influence sur ses activités économiques ou les rapports de
concurrence qu’il a avec les destinataires de l’acte. Même s’il est possible de déterminer avec plus ou
moins de précision le nombre ou l’identité des sujets auquel un acte s’applique, cela ne signifie pas
que ces sujets soient individuellement concernés. Dès lors, l’application de l’acte se fait en vertu
d’une situation objective de droit ou de fait. Pour être considéré comme individuellement
concerné par un acte dont elle n’est pas le destinataire, une personne physique ou morale doit
être atteinte par cet acte en raison de certaines qualités qui lui sont particulières, ou d’une
situation de fait, qui la caractérise par rapport à toute autre personne, et de ce fait,
l’individualise de manière analogue à celle dont elle serait le destinataire (Plaumann 15 juillet 1963).
La référence à un intérêt individuel écarte en principe les recours engagés contre les personnes
agissant pour la défense d’un intérêt collectif (syndicats, associations). Cela étant, le contentieux
de la légalité peut parfois être ouvert à des associations professionnelles, représentants de
travailleurs, voire à des groupes sans d’existence légalement reconnue. Cela peut résulter d’une
règlementation qui reconnaitrait des droits de nature procédurale aux associations. On peut
aussi avoir des personnes dont les intérêts sont représentés par l’association, ou le cas où les
intérêts propres de l’association seraient concernés, l’association ayant joué un rôle particulier dans
le cadre de la procédure qui a conduit à l’adoption de l’acte.
o Il faut que l’acte litigieux produise des effets par lui-même, indépendamment de toute mesure
d’application ou de transposition. Dans l’affaire du 5 mai 1998 Dreyfus, l’affectation directe
requière que la mesure communautaire incriminée produise directement des effets sur la situation
juridique du particulier, ne laissant aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires de cette
mesure chargés de sa mise en œuvre, de part son caractère purement automatique, découlant de
la seule règlementation communautaire sans application d’autres règles intermédiaires. Cette jp
relative au caractère individuel et direct a été critiquée, on a considéré qu’elle était trop restrictive
et consistait à remettre en cause le droit objectif des particuliers face à des actes illégaux. Dans
l’affaire 3 mai 2002 Jégo-Quéré, le Tribunal affirme qu’une personne physique ou morale doit
être considérée comme individuellement concernée par une décision communautaire de portée
générale qui la concerne directement, si la disposition en question affecte sa situation juridique,
en restreignant ses droits ou en lui imposant des obligations. Le nombre et la situation d’autres
personnes également affectées par la disposition ou susceptibles de l’être, ne sont pas à cet égard
des considérations pertinentes (ce qui était le cas jusque là). Dans la mesure où cette décision du
Tribunal ne faisait plus clairement la distinction entre directement et individuellement.

Les délais et les moyens

o Le délai pour introduire un recours en annulation est de 2 mois à compter de la publication de


l’acte, sa notification au requérant, ou du jour où celui-ci en a eu connaissance (art 263 al6
TFUE). Nul n’est censé ignorer les règles du contentieux de l’UE, et les institutions ne sont pas
tenues d’informer les destinataires de leurs actes, des délais juridictionnels ouverts ni des délais
dans lesquels ils peuvent être exercés. L’ordonnance 5 mars 1999 Guérin automobile : à l’expiration
du délai, il n’est plus possible d’agir en annulation contre un acte de l’UE, ni directement contre l’acte
lui-même, ni indirectement contre une décision de l’institution refusant de le notifier ou de l’abroger,
ni contre une lettre confirmative.
o Cela n’empêche pas à toute partie, à l’occasion d’une procédure devant le juge de l’UE, de soulever
l’exception d’illégalité d’un règlement ou d’un acte de porté générale, prévu à 277 TFUE. Sa
recevabilité est liée à la recevabilité de l’action au principal, et ses effets sont l’inapplication de
l’acte en l’espèce, alors que dans le recours en annulation, l’acte individuel est annulé. Dans le
cadre d’une exception d’illégalité, les moyens pouvant être invoqués sont les mêmes que dans le
cadre d’un recours en annulation.
o D’après l’art 263 al2 TFUE, les moyens d’annulation sont :
• L’incompétence de l’UE
• La violation des normes substantielles, moyen d’OP que le juge peut examiner d’office, même
si le requérant de le soulève pas, c’est le non respect d’un ensemble de règles concernant
l’élaboration de l’acte litigieux, tel la méconnaissance d’une obligation de consultation
imposée par les traités, violation du principe du contradictoire, des droits de la défense, des
règles de vote au sein de l’institution à l’origine de l’acte.
• La violation du traité ou de toute règle de droit relative à son application.
• Le détournement de pouvoir, qui consiste à adopter un acte à des fins autres que celles en vue
desquelles les pouvoirs mis en œuvre ont été attribués.
o Lorsque l’autorité de l’UE dispose d’un pouvoir discrétionnaire d’appréciation en face de
situations complexes, le juge se contentera d’exercer un contrôle minimum : le juge ne substituera
pas sa propre appréciation de la situation à celle de l’institution à l’origine de l’acte attaqué. Le
juge refusera de contrôler l’opportunité de l’acte adopté, il va alors limiter son contrôle à l’erreur
manifeste d’appréciation et au détournement de pouvoir. Il faudra que les mesures adoptées
apparaissent comme manifestement inappropriées ou disproportionnées par rapport à l’objectif
fixé par la disposition sur le fondement de laquelle l’acte a été adopté.

Les effets de l’arrêt d’annulation

o Le recours en annulation n’a pas pour effet de suspendre l’application de l’acte attaqué. Le juge a
la possibilité, par voie d’ordonnance de prononcer le sursis à exécution.
 Si le recours est irrecevable ou s’il n’apparaît pas fondé, le juge prononcera un arrêt de rejet, et
cet arrêt sera sans incidence sur la légalité de l’acte qui était attaqué. Cela ne mettra pas l’acte à
l’abri d’une contestation sur le fondement de l’exception d’illégalité ou tu renvoi préjudiciel par le
juge national adressé au juge de l’UE en appréciation de la validité d’un acte.
 Si le recours est fondé, d’après l’art 264, le juge déclarera l’acte considéré comme nul et non
avenu. L’arrêt d’annulation bénéficiera d’une autorité absolue de chose jugée. Dans le cadre
d’un arrêt d’annulation, l’acte est annulé erga omnes, soit il disparaît de l’ordonnancement
juridique comme s’il n’avait jamais existé. Il a donc un effet rétroactif. La situation juridique
pourra exiger le maintien de certaines situations juridiques bien qu’elles aient été créées sur la
base de l’arrêt annulé. L’art 264 prévoit que le juge peut indiquer si nécessaire, les effets du
règlement annulé qui doivent être considérés comme définitifs. Au-delà des règlements, la
CJUE a aussi fait usage de cette faculté de limitation des arrêts d’annulation, pour le budget
communautaire, pour les directives. L’acte annulé peut l’être partiellement s’il fait apparaître
des dispositions détachables du reste de l’acte.
o D’après l’art 266 TFUE, lorsque le juge annule un acte de l’UE, les institutions, organes ou
organismes sont tenus de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt , en supprimant
les effets produits par l’acte annulé, le juge ne peut pas se substituer à l’institution concernée en
modifiant l’acte ou en adressant des injonctions aux institutions. Mais, si les institutions ne prennent
pas en compte les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt, cela pourra être à la source d’un
recours en carence contre l’institution défaillante.