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Uma iniciativa condenada ao sucesso.

O fundo distrital dos 7 milhes e suas
consequncias para a governao em
Moambique
Aslak Orre e Salvador Cadete Forquilha2

1. Introduo
1.1

O que a iniciativa dos 7 milhes?

O fundo dos 7 milhes de Meticais surgiu no contexto da descentralizao em

Moambique. Quando o governo, em 2005, anunciou que cada distrito receberia
um fundo de subveno para o estabelecimento de um fundo de desenvolvimento,
os doadores e muitos observadores em Moambique esperavam que o fundo fosse
a essncia da planificao participativa e descentralizada do desenvolvimento.
Contrariamente a isso, este tornou-se um mecanismo de emprstimo semelhante
a um microcrdito, operando os governos dos distritos praticamente como
banqueiros locais.
A iniciativa de alocar 7 milhes aos distritos est condenada ao sucesso. A
afirmao foi feita pelo antigo vice-ministro da Planificao e Desenvolvimento,
Vtor Bernardo, em entrevista ao semanrio Domingo.3 Escolhemos estas palavras
como ttulo deste captulo por trs razes: primeiro, evidentemente, a originalidade
da escolha das palavras por parte do vice-ministro torna simplesmente a sua
afirmao numa boa citao; segundo, a afirmao tambm caracterstica do
tipo de discurso optimista, no qual o governo tem consistentemente conduzido a

Uma iniciativa condenada ao sucesso

169

discusso sobre o fundo de 7 milhes o que no surpreendente, considerando

que esta foi uma das invenes polticas mais prestigiosas do Presidente Guebuza.
Por ltimo, a citao indiscutivelmente provoca debate e , portanto, justo deixar
bem claro, de uma vez por todas, que as concluses deste estudo no suportam o
optimismo inabalvel do vice-ministro.
Este captulo visa ajudar a preencher a lacuna de conhecimento4 sobre esta
inveno chave de poltica em Moambique. O captulo tem o duplo propsito de
contribuir com a informao necessria sobre a implementao da iniciativa, bem
como avaliar as consequncias da sua gesto e implementao. Ser que a iniciativa
dos 7 milhes est em conformidade com os objectivos estipulados pelo prprio
governo? Ser que os 7 milhes conduzem promoo de uma governao local
transparente? Ser que eles contribuiro para a construo de um estilo de governo
local weberiano? Neste sentido, poder esta iniciativa ser considerada um sucesso?
O artigo debrua-se sobre os novos fundos para os 128 distritos do pas, mas
a sua designao tem sido confusa. Ser que isto deve ser tratado como uma
iniciativa poltica, um programa temporrio ou uma reforma permanente? At
2010, a designao mais oficial era Oramento de Investimento de Iniciativa Local
(OIIL). O fundo do OIIL foi recentemente rebaptizado com o acrnimo FDD
Fundo de Desenvolvimento Distrital embora continuando essencialmente o
mesmo que o OIIL. Este artigo centra-se sobretudo no perodo anterior criao
do FDD.
O nome que tem sido mais comumente aplicado a este dinheiro sete bilhes,
que com a converso da moeda (que foi reduzida para trs zeros) se transformou
em sete milhes. Este foi o valor da subveno fixa que foi transferida para cada
distrito durante o primeiro ano de implementao (2006). Nessa altura, a soma
correspondia a aproximadamente USD 300,000.5 Por motivos de simplicidade,
este programa escolhemos programa devido ao seu carcter de transio
portanto doravante designado de OIIL e s ocasionalmente referido por os sete
milhes.
A expectativa inicial da maioria da populao era de que os sete milhes
fossem alocados aos projectos de infra-estruturas locais por exemplo, salas de
aula, fontes de gua, pequenas pontes fundamentando-se, portanto, no modelo
desenvolvido em alguns distritos piloto com os Fundos de desenvolvimento
distrital. Contudo, um despacho do governo, em meados de 2006, reorientou
dramaticamente o uso do dinheiro. Desde ento, os fundos deviam ser usados para
estimular as actividades econmicas directamente, atravs da insero do dinheiro
em projectos. Os beneficirios de projectos receberiam financiamento em forma de
emprstimo com a implicao de que um fundo rotativo seria criado nos distritos
medida que os devedores fossem reembolsando os valores.

170

Moambique: Descentralizar o Centralismo

O financiamento do OIIL foi introduzido em cada distrito, entre 2006 e 2010.

Em geral, os distritos alocam o dinheiro a centenas de projectos muito pequenos,
fomentando a produo em pequenas machambas, no sector pesqueiro e na criao
de animais, bem como em recursos naturais aproveitados (mel, caju), apoiando o
comrcio formal e informal de bens de consumo e servios tais como moageiras,
carpintarias, alfaiatarias, lojas de fotocpias, reparao de bicicletas e actividades
similares de baixa tecnologia.
1.2 O estudo
Este captulo baseia-se, em grande medida, em estudos de caso, realizados em
2009 e 2010, em trs distritos: Gorongosa no centro, Zavala no sul e Monapo
no norte. A metodologia do estudo de caso produziu dados originais atravs
da recolha de documentao escrita sobre o OIIL ao nvel das administraes
distritais e entrevistas a actores chave tais como oficiais distritais, membros dos
conselhos consultivos, beneficirios dos emprstimos ou crditos do OIIL, bem
como a alguns requerentes locais que no receberam financiamento. A pesquisa
focalizou-se essencialmente sobre as seguintes questes: o processo de alocao
(quem tinha poder de deciso sobre os fundos e os critrios usados para a seleco
de projectos e beneficirios); definio do perfil dos beneficirios (que tipo de
pessoas tendia a ser favorecida); projectos financiados (que tipo de actividade
econmica foi financiada, indicaes sobre os seus resultados); monitoria dos
projectos (quem monitoriza os projectos e como); e, por ltimo, percepes sobre o
OIIL (qual a percepo dos actores sobre o propsito e os resultados). Para alm
do material do estudo de caso, o artigo tambm se baseia em actas de reunies dos
conselhos consultivos e numa coleco sistemtica de artigos de jornais, bem como
no que se encontrava disponvel em termos de documentao do governo e outra.
Como um preldio para a nossa concluso, no est de forma alguma claro que
a iniciativa esteja condenada ao sucesso quando vista a partir de uma perspectiva
da governao, onde a transparncia e a responsabilizao so valores chave na
governao local. Devemos ainda sugerir que nem existe qualquer evidncia de
que ela ir transformar-se num mecanismo eficaz para a reduo da pobreza. Se
existe qualquer sucesso a discernir, encontr-lo-emos nas vantagens polticas a
curto prazo desta transferncia massiva de fundos para os governos distritais sem
dinheiro. Um efeito lquido em que a liderana local do partido no poder tem
acesso a meios de clientelismo poltico sem precedentes.

Uma iniciativa condenada ao sucesso

171

1.3 Impactos da governao: construo do estado ou do partido?

Para alm de trazer algumas vises novas para o processo de implementao, com
alguns detalhes empricos, este captulo debrua-se brevemente sobre os resultados
em termos de desenvolvimento econmico local e possveis efeitos em termos de
reduo de pobreza, e ainda assim, a concluso est concentrada nos impactos que a
iniciativa do OIIL tem tido ou ir provavelmente ter sobre a governao local em
particular e a governao do pas como um todo.
A anlise baseia-se nas assunes do captulo introdutrio na Parte I
deste volume, por Weimer, Macuane e Buur, onde os autores assumem que a
economia poltica particular de Moambique conduz recapitulao ou reforma
da governao em escolhas polticas que so essencialmente motivadas pelas
necessidades polticas de uma elite poltica de renda e orientada pelo clientelismo
poltico volta da Presidncia e do Partido dominante Frelimo. Uma hiptese
, portanto, que o OIIL reforou as tendncias clientelistas da economia poltica
do estado da Frelimo, desta forma minando a institucionalizao da governao
local transparente e responsvel. Alternativamente, podero existir razes para
assumir que a iniciativa do OIIL levar ao alcance dos objectivos estipulados
atravs de tecnocratas ministeriais orientados para a reforma e doadores, tal como
a governao descentralizada caracterizada por oficiais do governo local que
tomam decises autnomas e justas sobre o desenvolvimento (econmico) local,
aps um processo de planificao participativa ou democrtico. As duas hipteses
so, a seguir, consideradas.
A compreenso da iniciativa do OIIL em termos da teoria tradicional da
descentralizao constitui um desafio analtico. No seu estudo recente, Connerly
et al. (2010) distinguiram trs possveis objectivos da descentralizao: segurana,
democratizao e desenvolvimento. Como que o Programa do OIIL se
enquadra? Primeiro, a segurana como um motivo estabilizando o pas por
meio da descentralizao e partilha do poder, conforme frequentemente analisado
noutros casos africanos (Crawford & Hartmann, 2008: 6-8) poder ter sido uma
questo durante e logo a seguir ao fim das negociaes que culminaram com o
fim da guerra em Moambique, mas que podemos rapidamente excluir como um
motivo por detrs do OIIL. No foi includo em qualquer discurso do governo
da Frelimo ou da oposio. Conforme j foi argumentado, a descentralizao
democrtica no era uma questo quando o OIIL foi institudo. Os traos mais
salientes dos motivos apresentados pelo Governo estavam, portanto, ligados
aos efeitos de desenvolvimento esperados, tais como o combate pobreza e
escassez de alimentos, bem como o fomento do desenvolvimento econmico local.
Contudo, um motivo que no tem a ver com nenhum dos acima apresentados

172

Moambique: Descentralizar o Centralismo

poder escapar perspectiva de Connerly et al., nomeadamente o relativo

reteno ou expanso do controlo poltico para a elite poltica central, por meio
de actos de descentralizao.
Apresentado em termos da distino comum entre a desconcentrao e
a devoluo administrativa (Crook & Manor, 1999: 6-7), verificamos que o
Programa do OIIL tinha pouco a ver com a devoluo ou descentralizao
democrtica, conforme comumente concebida. Sendo aplicado nos distritos,
o OIIL nunca teve a ver com o trazer a democracia para um novo nvel ou
devolver direitos de impostos e despesas a partir dos rgos centrais para rgos
localmente eleitos. Em Moambique, este o domnio das autarquias locais. Ele
no envolveu qualquer mudana jurdico-legal ou de outra natureza nas relaes
de responsabilizao ou prestao de contas entre os oficiais do governo local e os
cidados, algo frequentemente apontado como justificao para a descentralizao.
O OIIL tambm no procurou aumentar a participao do cidado na governao
local, na medida em que no implicou quaisquer reformas institucionais
fundamentais para acomodar tal participao.
A desconcentrao, como uma outra forma de descentralizao, geralmente
vista como uma maneira de fortalecer as agncias executivas aos nveis inferiores
do governo, relativamente proviso de servios pblicos tpicos. O fortalecimento
das administraes distritais por si, ou a transferncia de mais responsabilidades em
termos de servios pblicos para nveis mais baixos poder ter sido um objecto da
descentralizao em Moambique (ver os outros captulos). Ainda assim, o OIIL
no trouxe novos recursos para os distritos, para a prestao de servios pblicos ou
investimento em infra-estruturas sociais. Contrariamente, o OIIL proporcionou
s agncias do governo local (distritos e postos administrativos) uma nova tarefa
decididamente pouco tpica das agncias pblicas: a de administrar crditos. Isto
poderia ser retratado como um caso de descentralizao fiscal, proporcionando
aos distritos maiores poderes para a efectuao de despesas mas nenhum poder
de tributao novo se seguiu com o programa e foi, contrariamente, desconectado
da reforma fiscal local do pas. Alm disso, os distritos no tm influncia sobre
o tamanho relativo dos gastos. De facto, o OIIL implica uma maior desconexo
entre o tamanho das despesas ou gastos locais e a arrecadao de receitas locais,
criando, portanto, uma iluso fiscal (Kimenyi, 2005). S se aceitarmos que o OIIL
poderia ter formado um fundo rotativo onde os juros tivessem criado uma fonte
local de rendimento distrital que este poderia ser retratado como uma forma de
descentralizao fiscal.
O desafio em usar a teoria de descentralizao para analisar o OIIL que ela
no respeita as variveis regulares de anlise, onde as relaes entre os polticos
ao nvel central e local e as burocracias esto no centro e, algumas vezes, as suas

Uma iniciativa condenada ao sucesso

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relaes com cidados. O OIIL define uma relao directa entre os oficiais da
administrao distrital e os burocratas e cidados como clientes. Como um
fenmeno de transferncia directa de dinheiro, , portanto, possivelmente tambm
frutfero ver a sua conjugao com a recente literatura sobre os fenmenos na
frica Austral, tais como os chamados fundos de desenvolvimento do eleitorado,
que tambm tm tendncia para colocar quantias de dinheiro maiores nas mos
de oficiais e polticos operando ao nvel local (Mwalulu & Irungu 2004; Kimenyi,
2005; van de Walle, 2009; van Zyl, 2010; Murray, 2011). Esta literatura tende a
destacar os desafios significativos para a governao associados discrio com
que os polticos locais gerem os fundos, aumentando o mbito da poltica de
clientelismo.
A anlise comea por mostrar como o OIIL estava estreitamente relacionado
com os decretos e directivas do Presidente Guebuza e foi por eles moldado.
A prxima seco, portanto, analisa o retrato do governo no contexto da
iniciativa do OIIL, olhando para as intenes indicadas, as instrues para a sua
implementao e os relatrios dos resultados. Antes de concluir, o captulo passa
para uma discusso do programa dos sete milhes, conforme observado nos trs
distritos em que foram feitos estudos de caso.
Finalmente, alguns esclarecimentos so necessrios. Este estudo usar as
letras MT como abreviatura da moeda do pas, o Metical, e a taxa de cmbio
simplificado de 25 MT/1USD, que era a taxa mdia no incio de 2009. Os termos
OIIL e sete milhes so aplicados alternadamente, j que ambas as expresses
so sinnimos comuns para o fundo em causa. A abreviatura CCs refere-se aos
Conselhos Consultivos, que um sinnimo comum para designar os rgos que a
Lei dos rgos Locais do Estado denomina de Conselhos Locais.

2. Da planificao participativa banca: a iniciativa do

Presidente
importante observar que a nossa anlise cobre meramente a Iniciativa do OIIL
em termos do seu impacto sobre as zonas rurais e vilas (no as autarquias urbanas
onde os governos locais so eleitos), na medida em que foi s administraes
distritais que foram alocados os sete milhes de MT. At 2010, as autarquias locais
no estavam inclusas neste mecanismo de financiamento.
Os conselhos dos representantes locais os chamados conselhos consultivos,
ou CCs eram um elemento crucial no modo de descentralizao sem eleies
na agenda, em zonas rurais onde no h autarquias (ver Forquilha & Orre, neste
volume). A ideia do fundo de desenvolvimento distrital (FDD) foi de que ele iria

174

Moambique: Descentralizar o Centralismo

proporcionar recursos financeiros a partir do oramento do estado (e de doadores,

directamente), tornando, portanto, significativa a planificao participativa do
desenvolvimento local. Um processo paralelo da descentralizao fiscal ainda no
proporcionou, aos distritos, os meios ou mecanismos para a tributao e despesas
transformando, portanto, as transferncias do estado central na nica opo vivel.
Numa formulao e interpretao tipicamente moambicana, um documento
chave do governo afirma que o OIIL constitui o resultado de um processo de:
aprofundamento e aperfeioamento de movimento de descentralizao
e desconcentrao da actividade de planificao e oramentao no pas
com vista ao empoderamento dos nveis de governao mais prximos das
populaes impulsionando deste modo o desenvolvimento local e do pas,
com a participao das comunidades. (MPD, 2008: 5)

Consideramos que o OIIL, de facto, faz o oposto: ele distancia-se e coloca em risco
os pequenos ganhos em termos de empoderamento popular que as instituies de
planificao distrital podero ter iniciado.
Em grande medida, o Programa do OIIL resultado da prpria iniciativa
do Presidente Guebuza. Quando assumiu o poder em 2005, comeou a dotar
os distritos com as suas prprias linhas oramentais6 bem como com dinheiro
real (os sete milhes MTs7), que eram h muito esperados pela gente envolvida
no processo de descentralizao. Esta ltima assumia erradamente, como
rapidamente se tornou bvio que os sete milhes eram similares a um Fundo de
Investimento em infra-estruturas distritais (conhecido como FDD).
O influxo de dinheiro para os distritos, em 2006, foi repentino e massivo
e chegou sem instrues adequadas sobre como estes fundos deveriam ser
integrados no oramento anual distrital e no plano de trabalho (PESOD). A
confuso seguinte foi descrita por Buur (2008: 1): 8
A partir de 2006 e ao longo de 2007, enquanto visitando os distritos de
todo o pas, o Presidente Guebuza comeou a abordar a questo dos CCDs
e fazer discursos relacionados com o fundo distrital FDD/OIIL. Como
muitos funcionrios provinciais, o administrador do distrito considerava os
discursos como Decretos Presidenciais anulando leis, decretos oficiais do
estado, orientaes e outros tipos de regulamentos formais.
Os discursos presidenciais eram escrutinados e causavam considervel
insegurana entre os funcionrios do estado. Mesmo quando as orientaes
eram dadas no respeitante ao fundo OIIL, os administradores seguiam
instrues emitidas pelo presidente, por exemplo, em discursos transmitidos

Uma iniciativa condenada ao sucesso

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pela rdio, apesar de eles diferirem das orientaes provinciais e ministeriais.

Por outras palavras, o PESOD 2006 e a emergncia do fundo OIIL eram
profundamente confusos.

A mudana na poltica emitida em meados de 2006 (de infra-estruturas para as

actividades econmicas) parece ter sido resultado da irritao do Presidente pela
forma como muitos distritos gastaram a primeira parte dos sete milhes, grande
parte dela em infra-estruturas administrativas e pblicas locais. Em algumas reas,
o financiamento foi gasto na reabilitao ou construo de casas e escritrios
para o estado local e seus oficiais snior (por exemplo, em Zavala, onde os sete
milhes parecem ter financiado a reabilitao das residncias do administrador do
distrito e do secretrio permanente do distrito. Um administrador resumiu: O ano
de 2006 foi verdadeiramente uma festa! Foi a primeira e a nica vez em que as
administraes distritais tiveram discrio (embora negociaes com os CCs) para
gastarem dinheiro conforme lhes interessava.
A instruo prevalecente era que o OIIL devia ser usado para 1) a
criao de emprego, 2) a gerao de rendimentos e 3) produo de alimentos.
Isto foi firmemente estabelecido pelo Presidente em Agosto de 2006, numa
reunio contando com a participao de ministros, governadores provinciais,
administradores de distritos e outros oficiais (MPD 2008:2). Ele tambm
esclareceu que os fundos deviam ser pagos aos beneficirios em dinheiro e no
em espcie, tal como gado e que se tratava de emprstimos. A implicao desta
ltima afirmao foi, evidentemente, o estabelecimento de um fundo distrital
rotativo.
A Poltica do Presidente teve impactos profundos nos conselhos consultivos.
Ele retirou a nfase da planificao participativa ligada a infra-estruturas sociais
locais at ento o enfoque do processo de planificao, que tinha o apoio dos
doadores para a qual pouco dinheiro era alocado. Ao contrrio disso, procurou
criar um novo mecanismo de crdito para expandir fundos para as zonas rurais
onde nenhum banco estava interessado em operar, deixando a responsabilidade (e o
poder) sobre os rgos locais do estado para operarem o que se tinha praticamente
transformado num esquema de microcrdito. Talvez como uma forma de controlo
ou verificao sobre as administraes distritais que recebiam formalmente o
dinheiro, o Presidente envolveu os conselhos consultivos no processo.9
No estudo de reviso de Gonalves (2008) de mais de sessenta actas dos CCD,
ele observa como a poltica do Presidente tinha fundamentalmente alterado as
actividades dos CCs: os conselhos consultivos, do topo para a base, vieram assumir
a tarefa de aprovar as propostas dos projectos do OIIL, na medida em que esta
a sua tarefa absolutamente predominante e quase exclusiva:

176

Moambique: Descentralizar o Centralismo

A gesto do OIIL o assunto mais discutido nas sesses dos Conselhos

Locais de Distrito. Frequentemente, quando o assunto OIIL foi abordado,
tratou-se da aprovao de projectos. Noutros casos, tratou-se da reorientao
e reavaliao de projectos ou da constituio de comisses de monitoria dos
projectos. (Gonalves, 2008: 11).10

Isto dever ter surgido como um desenvolvimento surpreendente para os que

advogavam o modelo de planificao participativa que, por mais de dez anos, tem
sugerido que os conselhos locais devem participar numa variedade de tarefas na
governao local (Blin, 2007).

3. Analisando o que o governo diz sobre o OIIL

Com vista a avaliar os efeitos do OIIL no mbito da governao, necessrio
compreender dois aspectos: por um lado, a deciso da sua implementao e,
por outro lado, a sua implementao real. Comeamos portanto por analisar a
comunicao chave do governo em torno do OIIL. Ser que satisfaz os padres
de transparncia necessrios a um desembolso de fundos pblicos desta dimenso?
3.1 Uma justificao confusa
Numa reunio de alto nvel realizada na Ilha de Moambique, em Fevereiro de
2009, representantes de vrios ministrios, governadores e um grande nmero de
administradores distritais discutiram as experincias do pas relativas ao OIIL.
O relatrio que circulou, depois da reunio, mostra uma imagem interessante
sobre o que os polticos e dirigentes do aparelho do estado a nvel central e local
pensam sobre o assunto (MPD, 2008). O relatrio discute a execuo oramental
do fundo e apresenta uma lista das vantagens do OIIL e os seus principais
constrangimentos (isto , problemas). Nas partes finais e mais longas, a situao
actual e os impactos do OIIL so apresentados como a soma dos dez relatrios
provinciais sobre os resultados.
Depois de algumas frases sobre o OIIL no contexto de desenvolvimento
distrital e de aprofundamento da democracia, o documento simplesmente afirma
que a deciso de dedicar o OIIL estimulao de actividades econmicas (em
oposio a infra-estruturas) era uma resposta directa crise do preo internacional
de produtos alimentares que, severamente, ameaava Moambique na altura.
No se faz nenhuma outra meno ao pensamento por detrs desta deciso
comparativamente original. Poder-se-ia esperar que esta poltica idiossincrtica

Uma iniciativa condenada ao sucesso

177

requeresse uma anlise profunda, na medida em que existe uma enorme diferena
entre dotar os distritos com um oramento para investir em infra-estruturas locais
(algo que tinha sido trazido pelas experincias acumuladas em anos de exerccios
piloto) e, de repente, deixar 128 distritos a gerir um programa de microcrdito
(para o qual nenhuma experincia piloto tinha sido realizada).
Para acrescentar mais confuso ainda, Guebuza refere-se repetidamente ao
OIIL no quadro de um objectivo ainda maior, o de monetizar a zona rural11
embora poucos Moambicanos paream ter dado demasiada nfase sobre essa
parte do programa.12
De acordo com o sumrio do relatrio do governo, inicialmente houve uma
ausncia de clareza e de normas que acompanhassem os gastos do OIIL (isto
, o tipo de projectos), com a inteno tcita de permitir a acumulao das
experincias de diferentes prticas, com vista a retirar lies e melhores prticas
(MPD, 2008:10). Este parece ser um argumento slido mas seria seguramente
muito mais responsvel assumir que esta aprendizagem teria lugar se fosse baseada
em factos e estudos, bem como em dados e estatsticas fidedignas. Seguramente
que o conhecimento baseado no terreno de muitos oficiais locais presentes na
reunio compensaria a falta de estudos sistemticos mas, se assim fosse, o mesmo
conhecimento poderia ter sido melhor aplicado antecipadamente para evitar a
bvia m e esbanjadora aplicao dos fundos do OIIL.
3.2 O governo no concernente aos resultados e impactos
O relatrio da Ilha apresenta dados bsicos. Enquanto em 2006, o OIIL comeou
com a execuo oramental de 910 milhes de MT (cerca de 36 milhes de
dlares americanos USD), expandiu-se em 55 por cento para 1,414 milhes de
MT (USD 56 milhes) em 2009.13 O aumento dado como prova da dedicao
inequvoca do governo de aumentar rapidamente a produo de alimentos e a
gerao de rendimentos. Como iremos observar, a nossa principal objeco a isto
que existe muito pouca evidncia fidedigna ou mesmo sistemas para a recolha
de evidncias deste argumento.
O governo parece ter concludo na reunio da Ilha que, apesar dos
constrangimentos, os resultados positivos do OIIL superam os aspectos negativos.
Os resultados so subsequentemente apresentados em alguns pargrafos com
dados relacionados com o OIIL e factos em cada uma das provncias (MPD,
2008:19-25). Numa tabela resumindo os resultados provinciais (com discrepncias
notveis), constatamos que, de um total de aproximadamente 26.000 projectos
financiados, 107.950 postos de trabalho foram criados. Na populao de cerca de
13 milhes que vive nos distritos (isto , fora das reas da autarquia, a que o OIIL

178

Moambique: Descentralizar o Centralismo

no est alocado), isto corresponde a aproximadamente 1,5% da populao em

idade produtiva.
Para fins analticos, acrescentamos, na Tabela 1, o nmero de habitantes e
distritos por provncia, um facto bsico que cruzamos com os dados do governo
marcados a cinzento e que produz alguns dados interessantes. Os nmeros, por si
s, devem ter sido suficientes para alimentar o debate: Como poder ser explicado
que Nampula e Inhambane tenham criado duas vezes mais postos de trabalho do
que qualquer outra provncia, e cinco vezes tanto quanto na maioria das provncias?
Tabela 1: Total de postos de trabalho nos OIIL em 2006-2008, conforme reportado na Reunio da Ilha
Provncia
(N. de Distritos)

Habitantes14

Projectos financiados

Niassa (15)

Criados
2 478

Postos de Trabalho
Por projecto

por 1000

Por distrito

2.0

2.1

165

Cabo Delgado (16)

1 632 809

4 319

4 319

1.0

2.6

270

Nampula (19)

4 076 642

4 300

29 894

7.0

7.3

1 573

Zambzia (16)

3 892 854

2 983

14 810

5.0

3.8

926

Tete (11)

1 832 339

1 404

6 775

4.8

3.7

616

Manica (9)

1 418 927

2 183

5 882

2.7

4.1

654

Sofala (12)

1 654 163

2 110

8 000

3.8

4.8

667

Inhambane (12)

1 267 035

469

25 536

54.4

20.2

2 128

Gaza (11)

1 219 013

6 092

4 571

0.8

3.7

416

Maputo prov. (7)

1 259 713

854

5 685

6.7

4.5

812

25 943

107 950

4.2

5.3

843

TOTAL (128)
Fonte: MPD, 2008.

No surpreendente que a implementao dos projectos do OIIL produzisse

diferentes resultados, na medida em que as provncias e distritos investiriam os
seus recursos em projectos de vrios tamanhos e tipos. No entanto, significativo
que o nmero reportado de postos de trabalho por projecto varie at ao extremo
da criao de postos de trabalho, que se encontrava entre os objectivos mais
importantes. Segundo a Tabela 1, enquanto na Provncia de Gaza, foi criado, por
cada projecto financiado, menos de um posto de emprego, na vizinha Inhambane,
com aproximadamente o mesmo tamanho de populao e condies climticas e
socioeconmicas semelhantes, 54 postos de trabalho foram criados por projectos.
Gaza financiou um nmero recorde de projectos, embora com o menor nmero
de postos de trabalho criados por projecto Inhambane, o oposto mas, ainda
assim, produziu cerca de seis vezes mais postos de trabalho que Gaza. Ser que
Inhambane, uma provncia na qual as notcias reportaram nveis elevados de m
utilizao de fundos (ver a seguir), gastou os seus meios excepcionalmente bem?

Uma iniciativa condenada ao sucesso

179

A melhor medida de eficincia para a forma como os Fundos do OIIL eram

colocados em uso seria ver quantos postos de trabalho foram criados por habitante e
por distrito. Tambm aqui, Inhambane parece vencer toda a competio: 20 em cada
1000 pessoas beneficiaram de postos de trabalho atravs de projectos do OIIL em
mdia, 2.128 postos de trabalho foram criados por distrito. Em Gaza, a provncia
vizinha, s foram reportados 3.7 postos de trabalho criados por 1000 habitantes, no
mbito do OIIL, e um por eficincia do distrito, de apenas 416 postos de trabalho.
A provncia menos eficiente parece ter sido a provncia menos povoada do Niassa,
que s conseguiu criar um nmero limitado de 2.1 postos de trabalho por mil e 165
postos de trabalho por distrito s 8 por cento de Inhambane.
Como que esta variao pode ser explicada? Se os nmeros forem tomados
letra, ento todas as provncias devem imediatamente estudar o sucesso de
Inhambane, talvez combinado com Nampula e Zambzia, e algumas das reas
com o pior desempenho devem ser sujeitas a um escrutnio srio, devido ao uso
ineficiente ou ao desperdcio do dinheiro pblico. Alternativamente, poder-se-ia
dizer que os nmeros representam inteiramente diferentes contedos, que um
emprego em Niassa no representa o mesmo que um emprego em Inhambane
ou que este produz muito mais valor ou itens alimentares por posto de trabalho.
No estamos convencidos de nenhuma das duas possveis explicaes. O
mais provvel que as disparidades entre os nmeros sejam explicadas por
uma ausncia total de consistncia na apresentao de relatrios15 com uma
possvel explicao adicional de que tem havido um discurso um tanto ou quanto
politicamente correcto dos nmeros em curso. Em qualquer caso, as estatsticas
produzidas foram de tal natureza, que impossvel saber muito mais a partir delas.
Elas no foram detalhadamente explicadas pelo governo e podem apontar para
lies em qualquer direco. Os relatrios sobre a produo de alimentos tambm
no tm sido fiveis.
3.3 Dificuldades e lies aprendidas com os projectos do OIIL
Os relatrios das provncias tambm contm muitos dados relativos ao tipo de
projectos financiados. -nos dada a possibilidade de vislumbrar em que que
os fundos foram gastos em cada provncia: no Niassa, 513 projectos produziram
alimentos e 716 geraram emprego, 711 (!) eram agro-indstrias na forma de
moinhos; em Nampula, 385 cabeas de gado foram adquiridas e entregues
aos beneficirios, 39 barragens foram construdas; na Zambzia, tractores,
motobombas e bois para traco animal foram comprados, contribuindo para a
mecanizao da agricultura; em Gaza, carpintarias de pequena escala e oficinas de
azulejos estavam a propagar-se um pouco em todos os distritos (MPD, 2008:19-

180

Moambique: Descentralizar o Centralismo

25) e por a em diante. A informao proporcionada carece de especificidade e

no apresenta o contexto.
Nenhum dos projectos, por si prprio, destacado como exemplo de sucesso. As
vantagens do OIIL que so salientadas so todas ao nvel aglomerado; o prprio
processo positivamente acentuado e repete, sobretudo, a justificao inicial da
poltica de certa forma reminiscente da maior parte da retrica da Frelimo e
do governo sobre o OIIL. No que diz respeito aos constrangimentos, estes so
muitos e parecem ser em contraste com as vantagens mencionadas muito mais
baseados na experincia dos primeiros anos, conforme eram transmitidas pelos
participantes reunio. importante repetir (MPD, 2008:14-16):
Instrues pouco claras sobre os processos de manuseio dos fundos do
OIIL; deficiente seleco de projectos; prticas amplamente diferentes
relativamente s taxas de juros.
Ausncia de monitoria e de acompanhamento dos projectos financiados;
CCs no envolvidos na monitoria.
Os beneficirios carecem de experincia em gesto de negcios, desenho
deficiente de projectos e viabilidade dos projectos; Alguns beneficirios
sofrem de m-vontade.16
Falta de contratos claros entre o distrito e os beneficirios; termos de
reembolso pouco claros e taxas de juro.
As associaes beneficiando dos fundos esto a fracassar ou no esto a
funcionar realmente como associaes.
Falta de reembolso, na medida em que os beneficirios geralmente no
esto familiarizados com os sistemas de crdito.
Projectos no coordenados e deficientemente planeados, resultando na
falta de sinergias na cadeia de valores.
Por ltimo, o rapporteur do governo tambm afirmou que o maior desafio de toda
a iniciativa a falta de reembolso por parte dos beneficirios. O Ministrio do
Plano, baseando-se na informao enviada a partir das direces provinciais do
plano e finanas, definiu a taxa total de reembolso, ao nvel nacional, em 1,8 por
cento, em finais de 2009. Esta percentagem, na realidade, mina completamente
a esperana de, num futuro prximo, vir a realizar-se a poltica de Guebuza de
criar um fundo distrital rotativo a partir dos recursos do OIIL e, assim, a poltica
depende da continuao de transferncias de novo dinheiro a partir do governo e
dos seus doadores. Todas estas observaes se sobrepem s constataes nos trs
distritos alvos do estudo.

Uma iniciativa condenada ao sucesso

181

3.4 O que foi reportado pelos rgos de comunicao social

Uma reviso de 66 artigos de jornais sobre o OIIL no perodo de 2006 a incios
de 2009 foi realizada no mbito deste estudo.17 Eles enquadram-se em trs
categorias gerais, de acordo com a mensagem geral e o contedo. Sete foram
independentemente crticos. A maioria dos artigos, 41 deles (24 no Notcias),
enquadram-se na categoria de artigos que foram reportados neutralmente e/ou
como apoiando, no seu estilo. Estes artigos reproduziram de forma pouco crtica
os dados oficiais dos Fundos do OIIL, sua alocao e resultados.
A ltima categoria a mais interessante em termos analticos, constituda
por aqueles que reportam as preocupaes do governo, dezoito ao todo (dez
no Notcias). Estes artigos repetem as preocupaes dos representantes do
governo muitas vezes do Presidente, dos Governadores ou dos administradores
relativamente ao OIIL. Sem fundamentalmente se questionar a poltica,
questiona-se a sua implementao um tanto ou quanto errnea. Com o passar
do tempo, os artigos reportam cada vez mais as preocupaes dos representantes
do governo. J em 2006 se falava de desvios na aplicao e em incios de 2007
reportado que os administradores de distritos foram demitidos por esta razo.
No total, os artigos falam sobre cinco diferentes administradores e secretrios
permanentes que foram suspensos das suas funes. E a seguir, Guebuza comea
a falar sobre a necessidade de as populaes serem vigilantes relativamente
aplicao dos fundos. A reportagem sobre o governo atinge um pico em 2008 e
isto acontece quando Guebuza, durante os comcios no mbito da sua presidncia
aberta usa uma linguagem dura, referindo que as pessoas no estavam a reembolsar
os fundos e alertando-as para no trazerem histrias sobre o porqu do no
reembolso de emprstimos. Notavelmente, a primeira reportagem que d conta do
apelo de Guebuza a um reembolso s aparece em finais de Julho de 2008 mais
de dois anos aps o incio do programa. Nessa altura, alguns rgos e figuras do
governo comeam a acusar os outros de complicar a gesto de fundos.
Estes relatos sobre as preocupaes do governo informam-nos de que, j em
incios de 2008, o governo sabia que algo estava errado com este programa de
microcrdito, pelo menos se comparado com o ideal do Grameen Bank (que
supostamente eleva um grande nmero da populao da pobreza). As reportagens
dos rgos de comunicao social e os relatrios da reunio da Ilha mostram que
o governo poderia ter sabido, j h algum tempo, que os projectos, em muitos
distritos, estavam a ser afectados por vrios problemas e que havia falta de
produtividade. Seja como for, a taxa de reembolso assombrosa j tinha h muito
contado a sua histria. Contudo, a taxa de reembolso era a nica prova slida da
situao nos distritos. Conforme j foi observado, as estatsticas e a informao

182

Moambique: Descentralizar o Centralismo

vinda dos distritos e agregada ao nvel provincial so simples e no suficientemente

fidedignas para servirem de base tomada de medidas polticas slidas. No
entanto, o governo tende a tratar as estatsticas sobre a criao de emprego e a
produtividade como prova do sucesso da poltica.

4. Os Sete milhes observados na prtica

Qual era a prtica real da iniciativa do OIIL quando implementada? Observamo-la
nos trs distritos alvo, a partir das constataes que so discutidas nas subseces
subsequentes. As reas de preocupao mais importantes identificadas como
resultado da pesquisa so destacadas.
4.1 Processo de alocao
A prtica observada em todos os distritos que a chamada equipa tcnica da
administrao (originalmente criada para o processo de planificao do distrito)
tinha um papel chave na coordenao do processo de distribuio do OIIL. A
equipa era geralmente composta por alguns oficiais chave e alguns funcionrios
pblicos subordinados. Eles transmitiam a informao sobre os fundos,
recebiam as solicitaes e afirmavam aconselhar relativamente aos projectos.18
Eles tambm recolhiam informao sobre os beneficirios e os projectos e
recolhiam estatsticas sobre o reembolso. De uma forma geral, desempenhavam
o papel intermdio entre o administrador e os conselhos consultivos. Parecia
que os administradores tentavam distanciar-se publicamente, de certa forma,
do processo de alocao e, ainda assim, o envolvimento das administraes no
Processo do OIIL era evidente. Nas palavras do Administrador do Distrito de
Monapo:19
s os 59 membros do CCD discutiam os projectos, ns na administrao
abandonvamos a sala. O CC o proprietrio dos projectos. Contudo, o
papel do governo tambm no distante.

E prosseguiu, descrevendo:
Em algum momento no tempo, temos que deixar os pequenos projectos
(projectozinhos) e o estado ter de assumir responsabilidade pelo
desenvolvimento [] ainda assim, se ns nos reorientarmos em direco
a maiores projectos, entramos em conflito com o processo participativo do

Uma iniciativa condenada ao sucesso

183

CC. [] Os CCs carecem de viso e de uma poltica de longo prazo. Eles

so fracos. [] Constitui um desafio o facto de que os membros dos IPCCs
sejam todos analfabetos.

Todas as administraes distritais afirmaram que os CCs, tanto ao nvel da

localidade como do posto administrativo, tinham estado envolvidos na seleco
dos requerentes. Isto conduziu, no papel, a um processo de exame complicado, cuja
funcionalidade real era difcil de identificar. Em Gorongosa, muitos beneficirios
indicaram apenas uma relao directa entre a administrao ao nvel do posto
administrativo ou da localidade.
Existem actas das reunies dos conselhos que sugerem que o papel dos CC
na aprovao dos requerentes ao OIIL tinha limitaes. O processo poderia
ser controlado por algumas personalidades poderosas que, cuidadosamente,
faziam a seleco a partir de uma lista de indivduos previamente seleccionados
antes de a submeter ao CC. Fundamentalmente, assumimos que a tomada da
deciso de jure no seio do conselho era uma medida efectiva para pacificar a
crtica dos membros do conselho, enquanto alguns indivduos chave poderiam,
de facto, manter um controlo real sobre as despesas, regulando a informao
disponibilizada ao conselho. Com esta medida, a tenso entre a administrao e
os conselhos, to explcita em 2006, foi eliminada. medida que iam aparecendo
mais oportunidades para os membros do conselho obterem uma fatia do bolo, a
sua independncia como monitores tambm ia diminuindo. Em todos os distritos,
um grande nmero de membros do CC eram beneficirios. Assumimos que esta
tendncia tenha ocorrido durante os ltimos dois anos e que tenha eliminado
parte da monitoria e das funes de responsabilizao dos conselhos consultivos.
4.2 Resultados e estatsticas: Quem sabe o que est a acontecer?
Constitui uma assuno do senso comum a ideia de que, para a eficincia e a
eficcia de uma poltica de desenvolvimento slida a longo prazo, necessrio
que esta esteja baseada em boa documentao: se no sobre os seus impactos
gerais sobre a sociedade, pelo menos deve ser capaz de gerir estatsticas numricas
sobre a sua implementao. As nossas constataes indicam a existncia de uma
deficincia generalizada e grave no fluxo de informao sobre o destino que se d
aos fundos do OIIL, para no falar dos seus resultados imediatos.
O dfice em termos de informao fidedigna era evidente nas estatsticas
apresentadas na reunio nacional sobre o OIIL na Ilha de Moambique, realizada
em Fevereiro de 2009. A m apresentao dos factos ocorre de duas formas.
Primeiro, os dados sobre o desembolso e o reembolso, bem como sobre os

184

Moambique: Descentralizar o Centralismo

resultados so frequentemente apresentados de forma catica e inconsistente

em diferentes nveis do governo e nos seus respectivos relatrios. Em Nampula,
o governo provincial facultou-nos a sua folha resumo ou sumrio da informao
sobre os impactos do OIIL que usa categorias de resumo de impactos
ligeiramente diferentes:

Monapo
Total Provncia

Tractores

Moinhos

Barragens

Gado bovino
distribudo (cabeas)

Cabritos distribudos
(cabeas)

Alimentos produzidos
(tons)

Postos de trabalho
criados

Projectos financiados

Tabela 2: Resultados do OIIL no Distrito de Monapo e na Provncia de Nampula (2006-2008)

156

1324

957

30

30

13

4,335

2,9894

8,8608

601

385

38

190

14

Fonte: MDP, 2009.

Os nmeros so merecedores de alguns comentrios. Tal como muitos dos dados

e factos do OIIL, eles so relativamente difceis de interpretar e inspiram pouca
confiana. Por exemplo, se o OIIL em Monapo e o investimento de cerca de
menos de USD 700.000 entre 2006 e 2008 tivesse criado 1.324 postos de
trabalho (cerca de USD 500 por emprego) no sentido de novos postos de trabalho
a tempo inteiro, isto teria sido o equivalente a nada menos do que um sucesso
tremendo. Em Monapo, isto teria significado que os 156 projectos financiados
(na documentao do distrito, o nmero de projectos s de 115) teriam criado
postos de trabalho para uma mdia de no menos de 8,5 pessoas previamente
desempregadas, o que altamente improvvel.20 Muitas pessoas em Monapo e,
de facto, em Moambique que se envolvem no tipo de actividades que foram
apoiadas (comrcio na produo agrcola, produo de milho e criao de aves/
frangos, etc.) fazem-no apenas a tempo parcial e tentam suplementar o seu
rendimento numa variedade de formas.21
A natureza dos projectos tal, que muito poucos deles iro gerar qualquer
coisa como um emprego seguro a tempo inteiro. Na realidade, muito menos novos
postos de trabalho foram criados. Em grande medida, a poltica distrital sobre os
beneficirios significou que s pessoas com capacidade provada que receberiam
financiamento para os seus projectos. Isto significa que muitos, se no a maioria
dos beneficirios, j tinham algum rendimento (ou postos de trabalho) atravs
dos seus projectos. Poucas associaes financiadas criaram postos de trabalho a
tempo inteiro, na medida em que elas operavam principalmente de uma maneira
casual e no de uma forma tipicamente de negcios. Alm do mais, havia

Uma iniciativa condenada ao sucesso

185

inmeras reclamaes de que as associaes no eram associaes verdadeiras, mas

organizaes ad-hoc criadas por um indivduo forte usando a associao como uma
forma de atrair financiamento para interesses privados. Muitos projectos so muito
pequenos e criam, no mximo, alguns postos de trabalho no seu todo. Do mesmo
modo, os relatrios da provncia sobre os resultados da produo de alimentos
em Monapo parecem ser exagerados, reportando um total de 957 toneladas de
produtos.
Em contraste, os relatrios do prprio governo do Distrito de Monapo
definiram os nmeros em 346 postos de trabalho criados e 302 toneladas de
alimentos. De alguma forma, os relatrios da provncia tinham mais do que
triplicado os resultados!
A mesma desordem nos nmeros e nos relatrios tinha sido observada em
outros estudos de caso (Buur, 2008), bem como em relatrios do governo (DPPF
Inhambane, 2007). A esta imagem, deve ser acrescentada a suspeita geral entre
os nossos entrevistados e populaes normais (tambm reportada em artigos de
jornais) relativa existncia de projectos fantasmas o corolrio do OIIL do
fenmeno de trabalhadores fantasmas (nomes de pessoas que no existem, mas
que, ainda assim, levantam os seus salrios). Estamos tambm preocupados com
a prtica de alguns distritos, tais como Zavala, que convertem parte do seu fundo
rotativo de dinheiro em produtos ou espcie, o que acontece quando as populaes
devem, supostamente, pagar um vitelo pelos seus emprstimos subsidiados para a
compra de gado. A transparncia, muito rapidamente, fica afectada.
O segundo tipo de distoro de factos que as listas das actividades e das
entidades financiadas no so correctas no que diz respeito ao contedo. Em
Gorongosa, observmos que a prpria lista de projectos da administrao
no correspondia realidade dos projectos: a Comercializao agrcola era,
na realidade, a venda de licor, Fanta e biscoitos em bancas (barracas) semiimprovisadas. Um antigo combatente, que estava registado como vendendo
produtos de primeira necessidade na sua banca, tinha mais bebidas alcolicas do
que qualquer outro produto. Em Zavala, as pessoas com quem conversmos na
rua geralmente no confiavam na existncia de muitos dos projectos apresentados
na lista ostensivamente sabendo que os fundos tinham sido usados na compra
de carros ou investidos em Maputo. Repetidas vezes, encontrmos vrias pessoas
que tinham histrias sobre associaes falsas; havia outras onde o presidente tinha
fugido com o dinheiro e associaes que tinham simplesmente dividido o dinheiro
e usado o mesmo para outros fins, de acordo com a vontade de cada um.

186

Moambique: Descentralizar o Centralismo

4.3 Os projectos do OIIL: produtividade e reembolso

As constataes apresentadas a seguir22 levantam dvidas sobre a capacidade do
OIIL: a forma como ele praticado, o facto de monetizar as zonas rurais e de
resultar num aumento significativo do emprego, do rendimento e da produo de
alimentos; em suma, de promover o desenvolvimento econmico local.
A questo do reembolso encarada pelo governo como o principal desafio
para a Iniciativa do OIIL. certamente um indicador de que algo est errado.
Acreditamos que a taxa baixa de reembolso est ligada a pelo menos dois desafios.
O primeiro a produtividade do projecto que nos diz algo sobre a capacidade
dos projectos de reembolsarem os emprstimos. O segundo a motivao dos
beneficirios para reembolsar.
S trs das vrias dzias de projectos que visitmos tinham a aparncia de
ser verdadeiramente um sucesso. Dois localizam-se em Monapo, em que figuras
da administrao local do estado tinham participaes pessoais. Uma situao
semelhante contribuiu para o sucesso da associao agrcola de Nhauranga, em
Gorongosa, que investiu em sistemas de irrigao.
Conforme observmos em todos os distritos, muitos dos projectos esto a
passar por uma situao difcil, devido a um plano de negcios pouco claro (ou
mesmo sua ausncia) e a fraca gesto. Nesta fase, no existe nenhum material
disponvel para avaliar a qualidade com que a maioria dos beneficirios aplicou
o seu financiamento para produzir alimentos, gerar postos de trabalho ou
rendimento, mas as histrias dos casos contam-nos uma histria clara. Em 2009
e 2010, a maioria dos projectos beneficirios visitados sofriam de uma grave
estagnao. Os vendedores do Mercado em Vunduzi - Gorongosa tinham falta de
produtos para vender, visto que tinham um volume de negcios pequeno demais
para comprar novas mercadorias. Aqueles que se tinham instalado em bancas
fixas com azulejos e telhados de zinco constatavam que o seu investimento no
era justificado pelo volume de negcios: o retorno era insuficiente para reduzir
o valor a pagar, isto , para o reembolso. Os beneficirios dos projectos agrcolas
reclamaram que as secas, as pragas, as inundaes inconvenientes e a reduo dos
preos do mercado impossibilitavam o reembolso. Em Gorongosa, verificmos
que muitos dos beneficirios tinham aplicado o seu financiamento em actividades
comerciais, comprando e vendendo cabritos ou produtos em pequenas bancas ou
armazns, em troca de margens de lucro extremamente baixas. Relativamente a
alguns projectos, contrariamente, o problema parecia ser que o gestor no tinha
uma ideia clara sobre como calcular e planificar ou prever lucros. Contudo, tambm
verificmos que a baixa qualidade de algumas das barracas semipermanentes no
parecia reflectir os investimentos, nem se aproximavam remotamente do valor dos

Uma iniciativa condenada ao sucesso

187

emprstimos do OIIL. Da haver a possibilidade de eles, de facto, terem desviado,

de imediato, parte do financiamento para outros fins.
O consumo imediato e ou a comercializao bsica verdadeiramente uma
resposta do homem pobre a uma oferta de crdito como o OIIL e muitos
economistas teriam certamente explicado a sua pobreza atravs de uma referncia
ao seu fracasso em investir em actividades lucrativas. Mas estas estratgias podem
tambm ser baseadas numa anlise relativamente profunda das possibilidades
locais: se no se sabe como fazer um retorno e as sanes do no reembolso no
so graves, ento pode-se muito bem consumir o crdito.
Geralmente, o baixo valor acrescentado a partir das vendas nas barracas uma
consequncia da necessidade de manter os preos baixos: muitos vendedores das
pequenas bancas do mercado tendem a fazer uma subcotao dos preos dos
outros e os clientes so poucos e extremamente pobres, com um nvel de demanda
muito baixo, e o mesmo se aplica s oportunidades de tirar um bom lucro. De
recordar que, nas zonas rurais, o rendimento mdio em dinheiro por pessoa no
excede USD 31 por ano nem mesmo 9 cntimos por dia (Hanlon & Smart,
2008: 333). Medidas de lado da oferta ou supply-side measures no so suficientes
para estimular o crescimento quando os pobres so to pobres. (Hanlon & Smart,
2008: 346).
Em Monapo, muitos dos beneficirios reclamavam de erros tcnicos com a
maquinaria ou que terceiros tinham obstrudo os seus projectos de tal forma que
eles tinham agora cessado a produo. Algumas das associaes em Gorongosa
no estavam a funcionar como associaes mas a constituio de uma associao
era uma pr-condio para a atraco do financiamento do OIIL. Em Zavala,
ficmos surpreendidos com o nmero de pessoas que tinham simplesmente pago
por algumas cabeas de gado mas em que a doena e a morte do gado eram
explicaes comuns para justificar por que motivo no podiam reembolsar em
espcie (vitelos para o fundo rotativo).
Os problemas dos projectos eram sempre apresentados como a razo para a
falta de reembolso. Um projecto avcola em Zavala tinha sofrido pelo facto de um
grupo de frangos ter sido morto por um choque de calor num camio durante o
transporte, e o pessoal de uma carpintaria em Monapo reclamava por ter pouco
material para trabalhar, visto que as chuvas tinham interrompido o transporte de
madeira das zonas rurais e, em qualquer caso, havia muito poucos clientes locais
com dinheiro, hoje em dia. Em suma, quase todos os beneficirios explicaram
como os projectos tinham sido afectados negativamente pela baixa actividade
econmica generalizada.
Uma outra explicao para a falta de reembolso a motivao dos beneficirios.
Poder parecer que alguns tinham outros planos que no passavam por reembolsar

188

Moambique: Descentralizar o Centralismo

os fundos. A questo porqu e ns s podemos apresentar respostas

especulativas. A vontade dos beneficirios de reembolsar depende parcialmente
da mensagem transmitida no momento em que receberam o financiamento e as
expectativas iniciais criadas pelos financiadores no Governo. Uma razo comum
poder ter sido apresentada por um jornalista do Notcias: eles pensavam que este
fosse um fundo de subveno:
Alguns beneficirios dos distritos de Muecate, Malema, Murrupula,
Mogovolas e Nampula-Rpale, que falaram nossa reportagem, afirmaram
que no vo efectuar reembolso nenhum porque esse dinheiro, ns fomos
oferecidos e esses que querem que ns devolvamos querem nos roubar, por
isso vamos esperar at que o presidente venha aqui no prximo ano para
queixarmos. (Notcias, 30 de Agosto de 2008)

A coisa mais surpreendente nesta afirmao que ela emerge em finais de Agosto
de 2008. Em 2006, havia certamente sinais confusos volta dos fundos. Contudo,
de 2007 em diante, no poderia ter havido qualquer dvida para qualquer
administrador razoavelmente competente de que a mensagem a transmitir
publicamente era de que o financiamento do OIIL vinha em forma de emprstimo,
no de fundo de subveno. Da que possvel que muitos beneficirios tenham,
de facto, sido mal informados por algum na administrao, nos conselhos
consultivos ou nas autoridades comunitrias.
Contudo, a nossa anlise sobre a capacidade e a vontade de reembolsar pode ser
melhorada como resultado da nossa experincia no terreno em Monapo. Tivemos
o privilgio de participar na reunio com representantes de dezoito projectos
em Monapo, no dia 13 de Fevereiro de 2009. Eles tinham sido convocados pela
administrao para prestarem informaes sobre os projectos. O administrador
presidiu reunio, na presena do director do sector da educao, o procurador
distrital e sete autoridades comunitrias (das quais quatro estavam em uniforme).
No discurso de abertura, o administrador do distrito declarou que a reunio era
uma sesso de trabalho com o propsito de avaliar os projectos e a forma como
eles funcionam. E prosseguiu:
Temos que reembolsar porque tudo o que fizemos foi legal e todos vocs
assinaram contratos. O Procurador Distrital est aqui para ver como o
dinheiro est a ser reembolsado e para tentar reav-lo. Quero saber como e
quando que vocs prevem reembolsar. Mas isto no apenas um assunto
que se aplica aos presentes aqui. Esta sala poderia estar cheia.

Uma iniciativa condenada ao sucesso

189

Durante a reunio, cada um dos representantes todos homens levantou-se

e falou dos problemas com os seus projectos, e em que ponto o seu reembolso
se encontrava. Os oficiais do distrito solicitaram um recibo do banco dos
representantes como prova do seu depsito para a conta de reembolso do distrito,
mas muitos no traziam consigo estes comprovativos. A seguir, eles apresentaram
os seus planos de reembolso e os novos prazos foram cuidadosamente registados
pelos oficiais da administrao. A tabela a seguir resume os nmeros que foram
apresentados na reunio:
Tabela 3: Monapo: Projectos do OIIL financiados e reembolsados (em MT)
Ano

Projecto

2006

Comrcio produtos agrcolas

35 000

21 500

13 500

61

2006

Comrcio produtos agrcolas

25 000

8 000

17 000

32

2006

Moinhos

65 000

5 000

60 000

2006

Comrcio produtos agrcolas

20 000

7 000

13 000

35

2006

Comrcio produtos agrcolas

25 000

8 000

17 000

32

2006

Moinhos

140 000

13 000

127 000

1 250 000

22 000

1 228 000

130 000

130 000

2007

Tractor (associao)

2007

Moinhos

Recebido

Reembolsado

A pagar

Reembolsado %

2007

Associao agrcola

60 000

60 000

2007

Carpintaria

270 000

270 000

2007

Produo de sementes de ssamo

60 000

22 000

38 000

37

2007

Moinhos (OJM)

80 000

80 000

2007

Moinhos

2007

Tractor (privado)

130 000

33 000

97 000

25

1 200 000

1 200 000

2007

Moinhos

65 000

65 000

2008

Armazm de produtos agrcolas

650 000

650 000

2008

Comrcio produtos agrcolas

130 000

130 000

2008

Associao agrcola
Total

76 900

76 900

4 411 900

139 500

4 272 400

Source: National Budget estimates 1997/1998 to 20052006

Esta seleco de beneficirios que receberam, entre todos, cerca de 20 por cento
de todos os meios do OIIL para trs anos tinha, de acordo com os nmeros
dados pelos prprios representantes, reembolsado abaixo da mdia oficial do
distrito. Aps a reunio, um oficial do governo disse: Estes so os honestos! Os
que no pagam no tm a coragem de vir! Uma vez mais, estes nmeros sugerem
que mesmo o relatrio distrital limitado sobre o reembolso era algo inflacionado.
Mantemos que a falta de pagamento no pode ser reduzida a desonestidade por

190

Moambique: Descentralizar o Centralismo

parte dos beneficirios. A situao local mais complexa. Um comerciante afirmou

que tinha dado produtos agrcolas a indivduos que no chegaram a pagar-lhe
por isso. Quando pressionado pelo administrador sobre as razes pelas quais no
tinha feito a denncia polcia, ele, de forma relutante, respondeu que as pessoas
que no tinham pago eram pessoas das autoridades. O representante do projecto
que foi tratado com mais escrnio por parte dos oficiais da administrao era um
representante do projecto de moinhos que tinha recebido 80.000 MT em 2007, mas
que no tinha reembolsado nada. Embora no tenha sido mencionado na reunio,
o projecto est registado nos ficheiros do distrito, junto da OJM (Organizao da
Juventude Moambicana, pertencente Frelimo) em Itoculo. O seu representante
no foi capaz de responder s perguntas inquiridoras do procurador e dos oficiais
do distrito. Mas permaneceu extremamente calmo perante as crticas, revelando
a confiana de no vir a sofrer quaisquer consequncias. Outras vozes locais
sugeriram que os fundos tinham sido desviados para as actividades do partido.
O nosso estudo de casos sugere que tanto a falta de capacidade como a falta de
vontade so explicaes plausveis para as taxas baixas de reembolso.
4.4 Uma nota sobre a forma como a taxa de juro praticada
Se um fundo rotativo dever ser estabelecido sem exigncia de transferncias
contnuas de dinheiro a partir do centro, os beneficirios, de facto, necessitam de
se comprometer a fazer o reembolso. Alm disso, as taxas de juro precisam de ser
mais altas do que a inflao, se no, os fundos iro depreciar-se ao longo do tempo.
Quando as taxas de juro comerciais se encontravam a 15 por cento, em todo o
perodo de 2006-10, os emprstimos do OIIL eram emitidos a uma taxa muito
abaixo desta, em termos nominais e reais. No mesmo perodo, a inflao baseada
no consumidor correspondia a uma mdia de cerca de 10 por cento ao ano.23
Em 2007, o primeiro ano dos emprstimos para os projectos, o distrito
de Gorongosa operou com uma taxa de juro de 12 por cento para todos os
projectos, independentemente do seu carcter. Muitos projectos com um ciclo
de um ano tiveram dois anos para procederem ao reembolso dos emprstimos,
considerando que os prazos tinham sido definidos um ano aps o fim do
projecto. Consequentemente, parece que o reembolso esperado pelo distrito, do
crdito inicial mais a taxa de juro, foi calculado antecipadamente como sendo
duas vezes doze (24 por cento) no topo do crdito inicial.24 No incio de 2010, o
distrito considerava que, mesmo que os beneficirios dos projectos no tivessem
reembolsado, na totalidade, os 124 por cento aps dois anos, conforme se esperava
deles, no iriam incorrer em qualquer juro. De facto, muitos projectos de 2007
s tinham pago uma fraco do total, mais de um ano aps o prazo. A taxa de

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juro anual real seria, portanto, na prtica, mais baixa. Em Monapo, a taxa de juro
nominal para projectos produtivos foi estimada em 8 por cento para o reembolso
ou liquidao em 24 meses, tornando a taxa de juro anual real inferior a 4 por
cento. As taxas de juro comercial e de mercado tinham sido estimadas em 12 por
cento. Mas o governo de Monapo seguiu a prtica curiosa de deduo das taxas
de juro das contas dos beneficirios do projecto desde a partida, e nenhum juro
adicional seria calculado daquele momento em diante. Isto assegurou o pagamento
de uma taxa de juro, mas preveniu que a administrao do distrito utilizasse as
taxas de juro correntes como uma forma de pressionar o devedor a reembolsar a
alavanca mais elementar de um banqueiro.
Estas prticas so obviamente um problema significativo para a ideia de um
fundo rotativo. Primeiro, fazer com que as taxas de juro parassem de incorrer
aps um determinado ponto, faria pouco, e nem precisamos de o dizer aqui, para
encorajar os beneficirios dos projectos a reembolsarem os emprstimos a tempo.
Segundo, mesmo se o reembolso tivesse ocorrido em qualquer altura prxima
do perodo previsto, os fundos iriam depreciar-se, na medida em que a inflao
excederia, de facto, as taxas de juro. A prtica de manuseio dos reembolsos e
dos juros demonstra que os sistemas financeiros dos distritos no estavam aptos
para lidar com este tipo de desafios. Acima de tudo, a prtica laxista respeitante
ao pagamento de juros tambm levanta algumas dvidas sobre os distritos e as
prprias intenes do governo: ser que realmente importa que emprstimos no
sejam reembolsados? Talvez existam agendas cruzadas a serem encontradas numa
economia poltica do pas. A seco a seguir ir sugerir alguns mecanismos.

5. A orientao poltica do OIIL em Gorongosa

Enquanto em Zavala e Monapo, o partido da oposio e outras pessoas eram
de opinio de que os Fundos do OIIL favoreciam sistematicamente pessoas da
Frelimo, era em Gorongosa que a ligao entre o partido e o financiamento do
OIIL era mais clara, apesar de Gorongosa ser o distrito com uma histria em
que mais se evidencia a fora da Renamo e do apoio do eleitorado Renamo.
A lista de nomes de 61 beneficirios de projectos num posto administrativo foi
escrutinada (dezasseis projectos foram visitados) com a ajuda de um informante
chave estreitamente ligado ao aparelho da Frelimo. O informante conhecia
todos os membros da lista, excepo de quinze pessoas (alguns eram lderes
de associaes).25 A reviso revelou que 69% dos beneficirios de projectos eram
membros da Frelimo ou associaes chefiadas por membros da Frelimo e, mais
provvel ainda, se ns pudssemos ter verificado a afiliao partidria de todos,

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Moambique: Descentralizar o Centralismo

seriam 79% (se projectssemos a mesma taxa percentual aos restantes quinze).26 A
Figura 1 resume a filiao poltica de 61 beneficirios de projectos:
Figura 1: Aliana poltica dos beneficirios do OILL em PA Vunduzi, Gorongosa
Frelimo
Antigos combatentes
OJM
OMM
Renamo
No identificada

Fonte: autores

Onze dos beneficirios eram membros de organizaes ou associaes da Frelimo,

como os antigos combatentes, a Organizao da Juventude Moambicana
(OJM) e a Organizao da Mulher Moambicana (OMM). Dos restantes 31
beneficirios do OIIL, havia membros da Frelimo, com diverso estatuto. Muitos
eram mencionados como membros normais, mas alguns eram figuras distintas,
tais como: secretrios de mobilizao e propaganda na localidade e nveis distritais;
secretrio da clula do partido; chefe do secretariado do posto administrativo;
e um secretrio do crculo da Frelimo [vrias clulas]. Alm disso, dever ser
observado que muitos dos beneficirios de projectos eram, de facto, associaes
compostas por cinco a dez indivduos.
Muitos destes beneficirios confirmaram, nas entrevistas, ter observado que
a sua afiliao partidria parecia influenciar positivamente as suas possibilidades
de receber financiamento. Duas antigas figuras de chefia na Renamo (no
Distrito de Gorongosa) afirmaram, de forma directa, que tinham renunciado
publicamente sua adeso Renamo para aumentar as suas possibilidades de
receber financiamento do OIIL. Alguns eram tambm porta-vozes de associaes
de pessoas que confirmaram que todos os membros da associao eram, de facto,
membros da Frelimo (ou da OJM/OMM) e que a motivao para se constiturem
em associao tinha sido a possibilidade de se tornarem elegveis para os fundos
do OIIL.27
Eu trabalhava sozinho e no tinha planos de constituir uma associao.
Mas o mfumo [autoridade tradicional] e um outro oficial do partido
residente vieram com a informao sobre os sete milhes. Eles disseram

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que tinham que ser dez pessoas. Reunimos dez pessoas interessadas. Este
grupo inventou o nome da associao. [...] A associao no tem nenhum
estatuto, na medida em que ainda no recebemos qualquer fundo.28

Alguns Membros da Frelimo na vila de Gorongosa acusaram os poderosos de

beneficiarem dos fundos do OIIL, usando as populaes pobres nas zonas rurais
apenas como pretexto. Quase como para deitar sal na ferida, o nosso informante
afirmou que dois dos nicos quatro membros da Renamo na lista que tinham os
seus projectos aprovados, de facto, no tinham recebido fundos.
Quando viajmos 45 quilmetros ou mais entre a vila de Gorongosa, atravs
da pequena vila de Cavalo atravs do posto administrativo de Vunduzi em
direco localidade da Casa Banana, verificmos a importncia das bandeiras
do partido como simbolismo das faanhas polticas. Pela estrada, contmos cerca
de quinze bandeiras novas vermelhas, da Frelimo, e apenas um par de velhas
bandeiras da Renamo. Este Via Frelimo, de facto, correspondia em grande escala
ao posicionamento geogrfico dos beneficirios de projectos. At certo ponto,
as bandeiras reflectiam, portanto, a geografia poltica na rea: a Frelimo gere a
fidelidade poltica nas principais vias e vilas em seu redor, dando prioridade a estas
reas, enquanto as zonas do interior (incluindo as reas de Monte Gorongosa)
continuam a ser consideradas como pertencendo Renamo.29
Oficiais na administrao de Gorongosa rapidamente refutaram a existncia
de uma tctica intencional de ligar os smbolos da Frelimo ao dinheiro do OIIL e
muito menos de favorecer sistematicamente os Membros da Frelimo aquando da
alocao de fundos.30
Contudo, a concentrao de beneficirios no campo da Frelimo parece
simplesmente demasiado desequilibrada para ser uma coincidncia. Se, de facto,
no houve ordens ou uma poltica emanadas do partido central no distrito e
oficiais a favor da Frelimo, ento talvez as explicaes mais provveis sejam que
as populaes nos conselhos consultivos e nos rgos locais do estado (distrito,
posto administrativo, localidade), bem como as autoridades comunitrias que
conjuntamente disseminaram a informao sobre a existncia deste mecanismo
de financiamento nico e, subsequentemente, canalizaram as solicitaes atravs
de vrias camadas do sistema do CC no eram assim to neutrais na gesto de
questes. Os autores testemunharam vrios casos em que a bandeira da Frelimo
estava ostensivamente hasteada junto de um empreendimento financiado no
mbito dos 7 milhes, como, por exemplo, uma moageira ou uma mercearia.
Num distrito de Niassa, um administrador confirmou que parte dos sete milhes
tinha sido gasto na reabilitao do gabinete distrital da Frelimo.31 Estes e outros
exemplos podero ser a razo pela qual, numa grande reunio pblica realizada na

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Moambique: Descentralizar o Centralismo

Beira, Afonso Dhlakama atacou a experincia dos sete milhes, exclamando que
a alocao do financiamento era discriminatria e que s membros e simpatizantes
da Frelimo recebiam financiamento.32 Uma verso similar da mesma mensagem
vem do delegado da Renamo em Inhambane:
A realidade que se eu estivesse a competir com a Frelimo, eu teria ganho
as eleies. Mas tambm tenho que competir com a Frelimo e o estado. Ele
tem os sete milhes.33

6. Concluses
As constataes disponveis a partir do estudo dos documentos do governo e
de estudos profundos nos trs distritos revelaram tantas fraquezas imediatas
nos vrios relatrios do programa do OIIL que difcil chamar a isso sucesso.
Mesmo se fizermos uma anlise do ponto de vista da descentralizao com
o desenvolvimento como um objectivo, um programa de microcrdito que
vise produzir alimentos, gerar trabalho e rendimento como o governo neste
momento argumenta a evidncia constitui uma consternao. Os beneficirios
de projectos no esto a reembolsar os emprstimos e, portanto, no sero capazes
de produzir um fundo rotativo. A ausncia do reembolso (provavelmente menos de
3 por cento na mdia nacional) , por seu turno, um sinal de que os projectos so,
de longe, incapazes de produzir o desenvolvimento econmico local pretendido.
Poder haver impactos benficos de longo prazo, do influxo de capital para as
zonas rurais no obstante os seus beneficirios ou uso mas neste momento no
existe nenhuma evidncia imediata de que o OIIL tenha estimulado a actividade
econmica para alm de alguns beneficirios. De qualquer forma, esse estmulo
depende da continuao do fluxo de capitais do oramento do estado para os
bolsos rurais. Poder tambm ser uma boa ideia num pas como Moambique,
mas, nesse caso, estamos a falar de um esquema de transferncia de dinheiro
incondicional, ao invs de um mecanismo de microcrdito.
Assim, quais so os efeitos sobre a governao? Constatmos que a velocidade
tremenda com a qual o Presidente fez presso a favor da reforma do OIIL teve
impactos significativos sobre as estruturas do governo local aos nveis distrital e
subdistrital. O enfoque dos rgos locais do estado mudou de direco a partir
de 2006 com o dinheiro, claramente partindo da agenda de descentralizao
orientada para a planificao participativa do desenvolvimento, em direco
operao como banqueira virtual. Por um lado, ele retirou a ateno do governo
distrital das tarefas e da lgica previstas pela actual legislao que regula os

Uma iniciativa condenada ao sucesso

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rgos locais do estado, que no diz nada sobre a operao de um programa de

microcrdito. Por outras palavras, ele transformou as administraes distritais em
gestoras de um programa com instrues pouco claras e confusas, deixando muita
margem de manobra discrio e ao erro: os primeiros anos do OIIL tm
mostrado que muitos governos dos distritos e os CCs eram absolutamente ineptos
para gerirem um esquema de crdito grande, com tentativas de prticas egostas ao
nvel do topo. A combinao trouxe uma situao sem precedentes de acusaes de
corrupo conducentes ao despedimento de administradores dos distritos. Alm
disso, poder-se-ia argumentar que o OIIL opera na fronteira do que legal, dada
a sua pouca regulamentao como actividade. Isto enfatiza o que foi indicado
noutros captulos deste volume: a tendncia do Governo Moambicano para
continuar as velhas prticas de deciso por decreto. Este hbito de imediatismo
semipermanente tem efeitos adversos sobre qualquer futura institucionalizao de
uma administrao pblica slida ao nvel local.
Ser que podemos ver no OIIL o incio da descentralizao fiscal? Provavelmente
no, na medida em que a sua estrutura de transferncia desconcentrada do
oramento e no de decentralizao fiscal. Se a ideia do fundo rotativo, de facto,
vier a materializar-se, as administraes distritais transformam as pores do
oramento central num emprstimo, transformando o dinheiro pblico num
bem privado, agindo o estado local como um tipo de banco de desenvolvimento.
A partir de uma perspectiva rgida de finanas pblicas, o estado local recebe
receitas resultantes de pagamentos de juros e estes devem estar reflectidos no
oramento como tal. Este poderia gerar um rendimento a partir de juros mas s
se a taxa de reembolso e, mais importante ainda, as taxas de juro operadas, fossem
suficientemente elevadas para, de facto, alimentar um fundo rotativo (FDD).
Este no era, portanto, o caso. O reembolso desanimador e as taxas de juro so
demasiado altas. Por enquanto, a iniciativa do OIIL depende de uma transferncia
de dinheiro contnua, na ordem de dez milhes de dlares por ano, com vista
a operar em qualquer rea prxima da actividade actual. Evidentemente, esta
situao est muito longe de aumentar a autonomia fiscal nos distritos.
Enquanto em 2006 se realizaram debates srios em muitos conselhos locais
sobre a alocao dos 7 milhes para as administraes distritais (Buur, 2008;
Gonalves, 2008) algo que muitos esperavam que viria a gerar a responsabilizao
e a transparncia (Hanlon & Smart, 2008:187-9) as nossas recentes observaes
indicam uma diluio das funes de responsabilizao dos CCs. Recorde-se que,
a partir de 2007, os conselhos consultivos eram explicitamente compostos por
responsveis pela aprovao dos requerimentos ou pedidos, no mbito do OIIL.
No obstante o facto de um grande nmero de membros dos CCs serem oficiais
do governo eles prprios (Gonalves, 2008), muitos so tambm beneficirios,

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Moambique: Descentralizar o Centralismo

assumindo, desta forma, o papel de beneficirio dos mesmos fundos que era
suposto monitorarem.
Apesar de estamos seguros da existncia de casos de CCAs e CCDs muito
dinmicos e independentes, os desenvolvimentos recentes sugerem claramente
que no se pode simplesmente assumir que a atribuio de uma responsabilidade
parcial aos conselhos locais relativamente ao OIIL tenha resultado numa maior
transparncia e responsabilizao nos distritos, nem se pode assumir que isto seja
apenas uma questo de aprendizagem e experincia, antes dos conselhos locais
poderem desempenhar efectivamente o papel de controlo do poder do estado
local e das elites do partido. Os muitos escndalos de corrupo que surgiram no
incio do programa constituem uma indicao daquilo que muitas pessoas tendem
a assumir quando se pergunta sobre o OIIL nos distritos: homens locais fortes
encheram os seus bolsos de vrias formas, com os fundos dos sete milhes.
A economia poltica do estado local da Frelimo tambm significa que poder
haver muitas razes para duvidar da funo de responsabilizao dos CCs,
relativamente ao Fundo do OIIL. O caso de Gorongosa mostrou quo rgida
a alocao dos fundos, ligada ao aparelho local da Frelimo, com o objectivo de
compensar os seus seguidores/clientes com dinheiro dos sete milhes de MTs.
Parece ter sido particularmente grave no perodo prximo das eleies de 2009.
Os CCs, dominados como so pelos seguidores fiis Frelimo, so, provavelmente,
muitas vezes, cmplices das administraes distritais nesta prtica. Isto reduz
ainda mais a sua probabilidade de operarem como co de guarda ou vigilante
a no ser que o administrador do distrito seja manifestamente pouco popular
no seio da Frelimo. Em concluso, ento, a evidncia de que o mecanismo do
OIIL tenha, de facto, reforado a vantagem de incumbncia da Frelimo antes das
eleies de 2009. Numa perspectiva de longo prazo, poder ser reforada a fuso
do partido e do aparelho do estado ao nvel local.
Talvez possamos, portanto, concluir que, at agora, o programa dos sete milhes
de MTs est condenado ao sucesso, na medida em que se assemelha a um veculo
poltico com vista a assegurar uma dominao contnua do Governo da Frelimo e
o sucesso da Presidncia de Guebuza. De facto, embora sujeito mesma lgica da
poltica de clientelismo, o partido Frelimo, ao nvel local, poder ter encontrado
um mecanismo de angariao de votos com mais sucesso do que os fundos de
desenvolvimento do eleitorado dos MPs nos pases vizinhos da Commonwealth.