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Blondel, Jean (1981) El gobierno: estudios comparados.

Las limitaciones del modelo: el concepto de estructura.


El modelo general de Almond se define como funcionalismo estructural
porque las variables de que se ocupa se definen como estructurales: abarcan
los grupos, los partidos, los legislativos, los ejecutivos y cualesquiera otras
instituciones que caracterice a los sistemas polticos. El estudio comparado de
los gobiernos debe referirse a las normas, estructuras y modelos de
comportamiento, y que la relacin entre estos tres elementos es compleja y no
uniforme. Sin embargo, Almond parece postular una relacin simple. Su modelo
no se refiere a las normas y supone que los modelos de comportamiento se
reflejan directamente en la trama de las estructuras: estas se convierten en
indicadores del comportamiento.
Por no adjudicar a las normas del sistema ningn lugar en su modelo,
Almond se ve obligado a tratar de la misma manera a sistemas en que las
normas son naturales y a otros en que estas son impuestas deliberadamente
sobre la comunidad. Tiende a tratar a los sistemas como si todos se
caracterizan por una abrumadora preponderancia de las normas naturales.
Esta caracterstica del modelo no conduce a distorsiones mayores cuando se
trata de sistemas constitucionales porque, como hemos sealado, un gobierno
constitucional solo realiza intentos limitados de modificar las normas
establecidas, y porque el ethos del gobierno constitucional consiste
precisamente en liberar a la sociedad de las limitaciones que impiden que se
manifiesten las pautas de comportamiento; por consiguiente, el gobierno
constitucional permite que las normas naturales se desarrollen a partir de la
repeticin de tales pautas de conducta. Pero el modelo es mucho menos solido
cuando se trata de pases totalitarios, en lo que esta mucho ms extendido el
carcter deliberado de las normas y el ethos general es mucho menos
permisivo.
Al no tener en cuenta las normas, Almond no puede considerar hasta
qu punto las estructuras se relacionan con ellas en los distintos tipos de
sociedad. Por eso no se puede determinar si una misma estructura puede ser
empleada para lograr tipos distintos de normas. Almond se da cuenta de que
un mismo tipo de estructura puede desempear papeles distintos en
sociedades distintas; pero estos papeles diferentes son considerados
necesarios solo dentro del contexto de las normas naturales. Por eso se supone
que una estructura como el partido poltico es producto de la solidificacin de
las pautas de comportamiento en cualquier sociedad: en el modelo no hay sitio
para los partidos polticos que sean resultado de normas deliberadamente
impuestas y que se propongan asegurar la penetracin (mmm) de tales
normas en la sociedad.
El anlisis de Almond solo tiene un valor limitado en relacin con las
pautas de comportamiento de determinado tipo de sociedad. Mientras se
pueda presumir que las estructuras constituyen pautas de comportamiento
solidificadas, puede ser realista considerar que las estructuras son indicadores
fiables del comportamiento, aunque este pertenezca al pasado.
Estos inconvenientes conducen a limitaciones profundas en dos aspectos
importantes. Primero, puede ser factible considerar separadamente las normas
y las formas de comportamiento y, de tal suerte, no tomar a las estructuras
como la nica variable caracterstica de los sistemas polticos. Pero tal

modificacin acarrea dificultades importantes en el terreno metodolgico y


caso insuperables en el operativo. Segundo, y de manera ms realista, quizs
se pueda tomar en cuenta el papel complejo de las estructuras determinadas,
en relacin con cada comunidad, la medida en que una estructura dada tenga
un origen natural o deliberado. Por deliberadamente impuesto que se aun
sistema, y por profundo que se su intento de modificar las pautas naturales de
comportamiento mediante la imposicin de estructuras, las normas naturales
tienen a desarrollarse bien paralelamente, o incluso dentro de estas
estructuras impuestas.
El cumplimiento completo de las funciones.
Las diferencias del modelo en su forma actual tienen, como mnimo, dos
tipos de consecuencias graves. El primero se refiere a la medida en que se
cumplen las funciones dentro de una comunidad. El anlisis de Almond parece
postular que cualquier sistema tiende a cumplir por completo la totalidad de
cada una de las seis funciones que se atribuyen a los sistemas polticos. Los
sistemas polticos agregan demandas de los partidos polticos, los grupos, las
burocracias o cualquier otra estructura; lo que distingue a las comunidades es,
como tambin la distribucin relativa de las estructuras que cumplen estas
demandas. Pero en ninguna parte se afirma que pueden existir comunidades
en las que no se produzcan demandas o solo se produzcan en cierta medida.
Almond seala que los sistemas polticos se pueden distinguir por su
capacidad, a la que se define como la manera en que el sistema funciona como
unidad en su ambiente. Ms especficamente, que uno de los aspectos de la
capacidad es la capacidad de respuesta que vara en grado y que
corresponde a las demandas formuladas por el conjunto de la poblacin o
simplemente por una parte de ella.
La capacidad se halla relacionada con la totalidad del sistema y no con
alguna de sus funciones integrantes; tambin est conectada con la relacin
entre el sistema y el mundo exterior. No se refiere a la manera en la cual una
vez formulada y, en la terminologa de Almond, articuladas, las demandas se
incorporaron y estn en situacin de convertirse en polticas. Se necesita as
considerar la eficiencia del sistema poltico dentro de cada una de las
funciones, y no solo su capacidad general en relacin con el resto del sistema
social. Al no presentar la capacidad como una caracterstica general y casi
taxativa de la eficiencia, Almond nos suministra una formula vaga que apenas
ayudara a diferenciar los sistemas polticos, aunque la distincin entre funcin
y estructura nos debera permitir examinar el rendimiento de cada sector del
sistema poltico.
Una consecuencia obvia del anlisis de Almond sera por lo tanto la
introduccin, en el caso de cada funcin, de una variable destinada a evaluar
en qu medida tal funcin es cumplida por el sistema. Las unidades de
rendimiento tendran que ser, sin embargo, relativas, ya que no hay manera de
medir en abstracto si un sistema cumple totalmente. Adems, las funciones del
sistema se hallan conectadas: la articulacin de las demandas conduce a la
agregacin de estas demandas, que a su vez suministra las bases de los
procesos de elaboracin de regla que tienen lugar dentro del sistema.
El anlisis de Almond es, en general, probabilstico solo en un aspecto, el
de la relacin especfica entre cada estructura y cada funcin. Pero la lgica del
modelo reside seguramente en que tambin debera existir una relacin

probabilstica entre cada funcin y todas las estructuras que contribuyen a


cumplirla.
El funcionalismo estructural y el totalitarismo.
El modelo de Almond fue diseado con el fin de permitir a los politlogos
la comparacin de los sistemas polticos de las sociedades desarrolladas y
complejas con los de las naciones en vas de desarrollo, en las cuales las
estructuras estn frecuentemente menos diferenciadas, las disposiciones
constitucionales era inexistentes o no se ponan en prctica y la mayora de las
demandas se formulaban a travs de las agrupaciones tradicionales ms que
por las asociaciones modernas o los grupos de inters. Pero el modelo se hizo
general y, aun en su primera formulacin, pretenda ser aplicable tanto a los
sistemas totalitarios modernos como a los pases liberal-democrticos. Al
parecer se supuso que en estos regmenes, lo mismo que en otros sistemas
polticos, las entradas y salidas podan efectuarse a travs de las mismas
estructuras que en otras partes. El modelo general de Almond todava no
permite comparaciones plenas entre las dictaduras y otros sistemas.
Anteriormente hemos analizado algunas de las razones tericas por las
cuales el modelo es propenso a verse prejuiciado a favor de las estructuras
naturales y en contra de las impuestas deliberadamente. El modelo no es solo
poco satisfactorio porque el problema que plantea el carcter de imposicin
deliberada de las estructuras de los sistemas totalitarios no se analiza a fondo,
sino tambin porque no considera totalmente hasta qu punto las estructuras
naturales surgen en los estados totalitarios dentro y mas all de las estructuras
impuestas deliberadamente. Hay que admitir que el secreto que rodea a la vida
poltica real en los sistemas totalitarios hace a veces difcil el descubrimiento
en estas estructuras naturales.
El modelo da demasiada importancia a las estructuras formales que
crean los sistemas totalitarios y no deja sitio suficiente a las estructuras
informales que pueden aparecer ms all de dichas disposiciones formales. En
efecto, Almond aplica su modelo estructural-funcional de manera mucho
menos flexible de cmo poda haberlo hecho. Si, como postula para su
estructura, se podra fcilmente suponer que deben existir sistemas en los
cuales una funcin es cumplida por unas estructuras completamente distintas
de las que la cumplen en otro sistema.
Lo que parece necesario es una consideracin ms ajustada sobre la
manera en que se utilizan las estructuras en el modelo: el concepto de
estructura se emplea de una manera mucho ms refinada en el contexto de las
sociedades occidentales y de las que estn en vas de desarrollo que en el de
las sociedades totalitarias. Una consideracin ms detallada de las estructuras
de los pases totalitarios revelara probablemente una riqueza mucha mayor en
las pautas de desarrollo grupal de lo que sugiere incluso la caracterizacin
dada por Almond y Powell.
El desarrollo de la teora sobre gobiernos comprados se extiende hoy en
da a toda la gama de estructuras con las funciones especficas. Pero este
desarrollo ha sido un tanto desigual.
La base de los sistemas polticos.
El tipo occidental de democracia liberal se presenta, en general,
asociado con un alto nivel de vida, mientras que los pases en vas de

desarrollo parecen caracterizarse tanto por una mayor inestabilidad como por
una elevada propensin al autoritarismo; el anlisis se complica por la cantidad
de variables que es necesario tomar en cuenta y por la imprecisin o
ambigedad relativas de algunos de los conceptos. La estabilidad poltica, es
un concepto ambiguo que puede significar estabilidad de los regmenes o
estabilidad de los gobiernos. Igualmente difcil de definir es la democracia
liberal, puesto que los principales integrantes de un ndice combinado
(elecciones libres, existencia de oposicin, etc.) parecen desafiar cualquier
operacionalizacion rigurosa.
Sin embargo, se ha intentado con cierto xito medir el grado de
asociacin entre democracia liberal y desarrollo socioeconmico. Lipset elabor
un ndice ms preciso que asignaba puntos a cada pas que cumpliera cierta
cantidad de condiciones objetivas caractersticas de la democracia, puntos que
se adjudicaban sobre una base anual para los veintids aos comprendidos
entre 1940 y 1961.
Pudo as medir el grado preciso de relacin entre el desarrollo poltico y
una seleccin de indicadores socioeconmicos, y descubri que el ndice de las
comunicaciones, y no el del nivel de vida, es el que explicaba la mayor parte
de las variaciones.
El trabajo mostr que una parte sustancial de las variaciones no puede
ser explicada mediante los indicadores socioeconmicos; es decir, que los
patrones culturales especfico y los accidentes histricos desempean un
importantsimo papel. El modo de descubrir estos patrones y ordenar los
accidentes nos lo mostr Lipset, cuyo anlisis de las diferencias de desarrollo
histrico de una serie de pases de la Europa Occidental constituye uno de los
primeros intentos de integrar el factor cultural en el estudio comparativo de los
tipos de gobierno.
Se llega a la conclusin de que los ndices de desarrollo socioeconmicos
y cultura poltica de las naciones permiten explicar el marco general de la
accin de los gobiernos. Pero el medo concreto por el cual la sociedad pasa a la
accin poltica lo constituyen los grupos: estos tienen caractersticas diferentes
segn los distintos tipos de comunidades. Los sistemas polticos desarrollados
estn sujetos a las presiones de gran nmero de asociaciones, mientras que en
otras sociedades los grupos de parentesco, las tribus o instituciones como el
ejrcito o la Iglesia pueden ser el origen de idnticas demandas.
Los partidos polticos.
Los partidos polticos constituyen el tipo moderno de estructura poltica.
Su desarrollo fue una de las caractersticas principales del siglo XIX. Los
partidos han adquirido legitimidad en todos los sistemas polticos e incluso
parecen sinnimos de modernidad.
Duverger intentaba clasificar a los partidos en funcin de dos polos: el
partido de cuadros o comits y el de masas, caracterizndose el primero por un
origen y una base tradicionales y elitistas, un nivel relativamente bajo de
ideologa y una tendencia localista, mientras que el partido de masas posea
caractersticas opuestas.
Duverger explico la tendencia que muestran los partidos tanto
occidentales como no, a encaminarse hacia un tipo de liderazgo monrquico,
en muchos casos carismtico.

Duverger no se propuso definir los elementos que intervienen en la


composicin de un sistema de partidos. Adems, aunque la cantidad de
partidos es indiscutiblemente un facto importante, no se han tenido en cuenta
otras variables, como, por ejemplo, la fuerza relativa de los partidos, su
ubicacin en el espectro ideolgico, su tipo y estructura. En general, Duverger
tena tanta prisa por relacionar los sistemas electorales con la cantidad de
partidos que realizo escasos esfuerzos por elaborar una teora general del
sistema de partidos comparable a su teora general de las estructuras
partidistas.
Los partidos cumplen en realidad funciones muy diferentes y engloban
normas muy distintas, incluso en el contexto de los sistemas de partido nico.
Por lo tanto, lo que se precisa es un anlisis de las amplias pautas de
relaciones que se dan entre tipos de sistemas de partidos (definidos mediante
una serie de indicadores) y tipos de sistemas polticos. Esto facilitar el estudio
de las relaciones entre tipos de sistemas de partidos y tipos de estructuras
socioeconmicas.
El gobierno constitucional.
El gobierno constitucional est situado en un punto especialmente crtico
entre el gobierno impuesto directamente y los sistemas polticos naturales. En
realidad, las estructuras constitucionales han dado lugar a un tipo especial de
la teora que podra definirse como teora institucional.
Los tericos institucionalistas elaboran tres modelos de sistemas de
gobierno constitucional. Estos tres modelos son deducibles de una definicin
general, un postulado y un corolario. La definicin constata sencillamente que
un sistema de gobierno solo podr considerarse constitucional si el cuerpo
electoral toma parte en la seleccin de los gobernantes. El postulado deriva
directamente de los escritos de Locke y Montesquieu, que expresa que el
gobierno constitucional implica una distincin entre un legislativo y un
ejecutivo (distincin que no significa que tenga que haber, tcnicamente, una
separacin de poderes), debido a que existen polticas generales que puedan
ser abordadas con sosiego y deben ser examinadas por un cuerpo amplio, pero
tambin temas ms especficos que es mejor dejar a un cuerpo menor y
permanente, facultado para actuar en casos de emergencia. La distincin entre
las polticas generales y su aplicacin detallada ha sido objeto de severas
crticas, pero sigue siendo, aun hoy la base de la distribucin de poderes entre
legislativos y ejecutivos en los gobiernos constitucionales. Por ltimo, el
corolario afirma que un sistema no ser constitucional si el legislativo es
inferior al ejecutivo; dado que el primero trata los temas generales y el
ejecutivo las cuestiones de detalles y las situaciones de emergencia, sera
ilgico permitir que el ejecutivo fuera superior al legislativo.
A partir del postulado y el corolario, se desprende que pueden existir tres
y solo tres sistemas constitucionales de gobierno.
Cuando el ejecutivo es inferior al legislativo, el sistemas se denomina
gobierno de convencin; cuando se una relacin de igualdad pero tambin de
reciprocidad, el sistema es parlamentario; cuando, finalmente, el ejecutivo est
separado del legislativo y ambos provienen directamente del cuerpo electora,
el sistema se conoce como presidencialista o forma de gobierno de separacin
de poderes.

Politlogos y constitucionalistas han prestado considerable atencin a la


teora institucional. Pero ha sido mucho menor la prestada a la relacin entre
estructura y comportamiento en el marco de los sistemas constitucionales.
Solo recientemente han comenzado a reconocer que las formas de
comportamiento
en
los
sistemas
constitucionales
pueden
variar
considerablemente.
Gobierno no constitucional.
El estudio de las formas no constitucionales de gobierno, tanto de las
impuestas y totalitaria como de las naturales y originarias en la evolucin del
comportamiento, representa, por el contrario un terreno al que dedica
considerable atencin el estudio comparativo de los gobiernos en la actualidad.
El gobierno totalitario es a la vez difcil de interpretar sobre la base de
una teora general del gobierno y difcil de evaluar debido al secreto que suele
rodear su actividad. Sin embargo, paulatinamente ha sido posible incorporar el
gobierno totalitario a un modelo general de la comunidad poltica.
El estudio del gobierno totalitario requiere un escrupuloso anlisis de las
variables que explican la distribucin aparentemente accidental del
totalitarismo en todo el mundo, tanto en los pases en vas de desarrollo como
en los econmicamente avanzados.
Como el gobierno totalitario, el rgimen militar tiende a emerger en
ciertos estadios intermedios del desarrollo, despus de despegue, pero antes
de que la sociedad pase a ser una nacin desarrollada.
Las burocracias, como los ejrcitos, existen bajo todos los tipos de
gobierno. Pero, a diferencia de los ejrcitos, antes se pensaba que las
burocracias se asociaban solamente con sociedades industrias muy avanzadas.
Pero los anlisis contemporneos han demostrado tambin que las burocracias
desempean un papel importante, tanto en las naciones en vas de desarrollo
como en las desarrolladas, en parte porque, al igual que los ejrcitos,
constituyen una de las estructuras modernas a travs de las cuales se
procesan las demandas de un sistema social y econmico moderno. Por lo
tanto, aunque el Estado burocrtico pueda ser una amenaza para cualquier
sociedad, tal amenaza ha de ser medida, no por el nmero absoluto de
funcionarios pblicos de un pas dado, ni siquiera por el porcentaje de
poblacin en empleos oficiales, sino por la proporcin entre los funcionarios
pblicos y otros lderes y dirigentes de los grupos de inters en sentido amplio.
Las burocracias, como los ejrcitos, tienden a incrementar su influencia cuando
la cultura cvica es baja y donde las demandas son numerosas son expresadas
con vigor y su carcter es mutuamente excluyente. Ms aun, al igual que en los
ejrcitos, las burocracias carecen de fundamentos legtimos para mantenerse
en el poder: precisan depender de la autoridad de los dirigentes polticos;
mientras que los gobernantes militares necesitan civilizar su rgimen para
conservarlo, los lderes burocrticos pueden expandir realmente su influencia
solo si actan a la sombra de un grupo poltico.
El estudio comparado de los gobiernos dar entonces a las sociedades
futuras, unas oportunidades reales de capacitar al hombre para poder llevar a
la prctica ms plenamente unos ideales que, en el pasado, con demasiada
frecuencia, se quedaron en lo formal o fueron aplicados.