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RAPPORT

RENFORCER LEFFICACIT
DUDROIT INTERNATIONAL
DELENVIRONNEMENT
DEVOIRS DES TATS, DROITS DES INDIVIDUS

Avec le soutien de la Fondation pour le droit continental

COMMISSION ENVIRONNEMENT

NOVEMBRE 2015

RENFORCER LEFFICACIT
DUDROIT INTERNATIONAL
DELENVIRONNEMENT
DEVOIRS DES TATS, DROITS DES INDIVIDUS

RAPPORT DU CLUB DES JURISTES


Commission Environnement
NOVEMBRE 2015

Association dclare - 4, rue de la Planche 75007 Paris


Tl. : 01 53 63 40 04 - Fax : 01 53 63 40 08
www.leclubdesjuristes.com

Getty Images

Avec le soutien de :

Composition de la
Commission Environnement
du Club des juristes

Prsident :
Yann AGUILA, Avocat au barreau de Paris, Bredin Prat
Membres :
Pauline ABADIE, Matre de confrences lUniversit Paris-Sud
Alexandre FARO, Avocat au barreau de Paris, Cabinet Faro & Gozlan
Delphine HEDARY, Conseillre dtat
Christian HUGLO, Avocat au barreau de Paris, Cabinet Huglo Lepage
et Associs
Yann KERBRAT, Professeur lcole de droit de la Sorbonne, Universit
Paris 1 Panthon-Sorbonne
Pascale KROMAREK, Membre du Comit Droit de lenvironnement
du MEDEF
Gilles J. MARTIN, Professeur mrite lUniversit Nice Sophia-Antipolis,
Professeur associ Sciences Po
Franoise NESI, Conseiller la chambre criminelle de la Cour de cassation
Laurent NEYRET, Professeur lUniversit, Universit de Saint-Quentin-en-Yvelines
Yvan RAZAFINDRATANDRA, Avocat au barreau de Paris
Vincent REBEYROL, Professeur de droit lEM Lyon Business School,
Avocat la Cour
Patricia SAVIN, Avocate associe, docteur en droit, Cabinet DS Avocats
Patrick THIEFFRY, Avocat au barreau de Paris, Cabinet Thieffry & Associs,
Professeur associ lcole de droit de la Sorbonne
Franois-Guy TREBULLE, Professeur lUniversit Paris 1 Panthon-Sorbonne

Personnalits invites :
Solveig HENRY, Docteur en droit international public, juriste au greffe
de la Cour internationale de Justice
Sandrine MALJEAN-DUBOIS, Directrice de recherche au CNRS,
directrice au CERIC
Rapporteur gnral :
Manon PERRIERE, Auditrice au Conseil dtat
Charge de recherches :
Sophie GAMBARDELLA, Docteur en droit lUniversit Aix-Marseille,
Ingnieur de recherche CERIC
Sophie THIRION, Doctorante en droit international de lenvironnement,
Universit de Lausanne
Secrtaire :
Mathilde VERVYNCK, Elve avocate lEFB

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Comment lindividu, sujet de droit, pourra-t-il obtenir le respect effectif et


universel des prrogatives dont il est titulaire ? Sera-t-il mis en mesure de
faire jouer, le cas chant, des garanties prventives ou des sanctions, en
cas de violation de ses droits ou liberts fondamentales ?
Ren Cassin
Lhomme sujet de droit international et la protection des droits de lhomme
dans la socit universelle , Mlanges Georges Scelle, pp. 67-91.

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Table des matires

AVANT-PROPOS - Des traits, des tats et des citoyens 13


La Fondation pour le droit continental
et la protection de lenvironnement 18
PARTIE PRLIMINAIRE :
Le droit international de lenvironnement :
un droit ncessaire mais peu efficace21
I. La ncessit des normes internationales pour protger
lenvironnement23
1. La dgradation de lenvironnement ne sarrte pas aux frontires23
2. Le besoin de normes internationales environnementales na jamais
t aussi fort25
II. Le double chec de la gouvernance environnementale mondiale26
1. Les lacunes du processus de ngociation en matire
environnementale26
2. La faiblesse des sanctions en cas de mconnaissance
des conventions internationales relatives lenvironnement29
III. La socit civile, ncessaire contrepoids la toute-puissance
des tats en droit international de lenvironnement31
1. Une socit internationale conue par et pour ltat31
2. Lhomme, sujet du droit international34

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3. La lgitimit du rle de la socit civile et de lindividu


en droit international de lenvironnement37
3.1 Le droit un environnement sain, un droit de lhomme37
3. 2 Le rle de la socit civile dans la gouvernance
environnementale40
3. 3 La ncessit dassortir les droits environnementaux de garanties43
1RE PARTIE :
Les garanties procdurales : conforter la place de la socit civile
dans llaboration du droit international de lenvironnement46
I. Consacrer linfluence de la socit civile dans la mise
lagenda des problmes environnementaux49
II. Consacrer le droit de participation de la socit civile
aux ngociations environnementales53
1. Une participation active mais ingale de la socit civile
aux ngociations environnementales53
2. Consacrer la participation de la socit civile57
III. Quelle place pour les ONG lors de la confrence de Paris
(COP21) ?63
1. Dispositions gnrales issues de la Convention-cadre64
2. De nombreuses initiatives pour favoriser la participation
de la socit civile65

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2ME PARTIE :
Les garanties juridictionnelles : ouvrir la socit civile laccs
la justice environnementale66
I. Renforcer lefficacit des mcanismes de contrle de lapplication
des conventions environnementales68
1. Des mcanismes de contrle et des procdures de non-respect
rares et peu efficaces68
1.1 De multiples conventions, de rares mcanismes de suivi68
1. 2 Des pouvoirs limits70
2. Ouvrir la socit civile le dclenchement des procdures
de non-respect72
3. Innover lors de la confrence de Paris de 2015 (COP21)77
3.1 La participation des acteurs non-gouvernementaux
dans la procdure de non-respect en vigueur78
3. 2 Ngocier une nouvelle procdure de non-respect ouverte
aux individus79
II. Garantir le droit daction en justice des individus80
1. Devant le juge international81
1.1 Promouvoir la reconnaissance de la comptence
obligatoire de la Cour internationale de Justice83
1. 2 Ouvrir les juridictions internationales aux acteurs
non-gouvernementaux86
2. Devant le juge interne89
2.1 La condition deffet direct91
2. 2 Faciliter linvocation des conventions environnementales
devant le juge national93

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3ME PARTIE :
Les garanties textuelles : adopter une Charte universelle
de lenvironnement98
I. Amliorer laccessibilit et la lisibilit du droit international
de lenvironnement98
II. Consacrer des principes fondateurs dans un texte universel
valeur obligatoire103
1. De nombreuses dclarations sans porte juridique103
2. Vers ladoption dune Charte universelle de lenvironnement105
ANNEXE 1 :
Liste des 21 propositions du rapport109
ANNEXE 2 :
Les comits de suivi des grandes conventions
environnementales112

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AVANT-PROPOS
Des traits, des tats
et des citoyens

A la veille de la Confrence de Paris de dcembre 2015, les dirigeants


internationaux se mobilisent pour parvenir un accord sur le changement climatique. Il faut sen rjouir. La crise cologique ne sarrte pas
aux frontires des tats. Les territoires cologiques ont des primtres
diffrents des territoires du droit. Pour protger lenvironnement, les normes
doivent tre adoptes lchelle internationale.
Pourtant, sous le regard exigeant des juristes, une inquitude surgit :
jusqu prsent, le droit international de lenvironnement, malgr ses
succs symboliques, a t marqu par un double chec. chec du
processus dlaboration : lenteur, voire paralysie des ngociations diplomatiques, qui sont commandes par les intrts de court terme des tats,
et qui ne dbouchent que rarement sur des accords ambitieux et contraignants. chec dans lapplication : mme lorsquun trait est finalement
adopt, il nest pas toujours suivi deffets, en labsence de mcanismes
de contrle et de sanction efficaces.
Le prsent rapport repose sur une ide-force : pour rendre plus effectif le
droit international de lenvironnement, il faut que la socit civile sen
empare. Le respect des traits par les tats doit devenir laffaire de tous
les citoyens.
Certes, dans la pratique, cette exigence est dsormais une vidence. Les
acteurs non-tatiques sont de plus en plus prsents dans les enceintes
internationales : les ONG bien sr, mais aussi les entreprises, la communaut scientifique, les collectivits territoriales ou encore les peuples autochtones. Ds 1992, lors du Sommet de la Terre, Rio, on comptait plus de
20 000 reprsentants des ONG. Aujourdhui, les Non-state Actors jouent

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

un rle de premier rang dans les plans dactions contre le rchauffement


climatique. Un portail Internet leur est dailleurs spcialement ddi, le
NAZCA (pour Non-state Actor Zone for Climate Action ).
Mais le droit est en retard sur cette ralit. Le droit international repose
encore sur des concepts traditionnels, issus du XIXme sicle : les traits
sont conus par les seuls tats, pour les seuls tats. Dans la vision classique, les individus nont rien faire sur la scne internationale.
Une telle conception est aujourdhui dpasse. Elle ne correspond plus
ltat de la socit internationale.
Ce rapport invite donc tirer toutes les consquences de cette volution des pratiques, pour raliser une avance juridique : il faut consacrer
expressment, dans les rgles du droit international, la place de la socit civile. Il faut lui accorder des droits et des garanties, chaque tape
du processus.
Lors de llaboration des traits, en premier lieu, les instruments de
la dmocratie participative doivent tre transposs lchelle internationale. Le principe de participation du public, qui existe dj en droit
interne, doit tre pleinement affirm pour ladoption des normes internationales. La Commission propose ainsi de confrer un droit dinitiative aux
ONG et de conforter leur place dans les ngociations des conventions
environnementales.
Lors de lapplication des traits, en second lieu, il faut associer la socit civile au contrle du respect par les tats de leurs engagements internationaux. Les ONG devraient avoir la possibilit de saisir les comits de
suivi. Ces organes non-juridictionnels, chargs de veiller lapplication
de chaque convention internationale, ne peuvent aujourdhui tre saisis
que par les tats. Il faut rendre ces procdures plus transparentes, pour
les ouvrir aux regards extrieurs, ceux des acteurs non-gouvernementaux.
Surtout, la justice ne peut pas rellement sanctionner la violation par les
tats de leurs engagements internationaux. Dabord, la justice internationale est facultative : la France ne reconnat pas la comptence obligatoire de la Cour internationale de Justice, contrairement la plupart
des dmocraties europennes. Ne faut-il pas mettre fin cette anomalie,
lheure o Paris accueille la COP21 ? Ensuite, devant les juridictions

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

internationales, les acteurs non-tatiques ne sont pas aujourdhui recevables agir. Les ONG devraient disposer, a minima, du droit dintervenir
devant certaines de ces juridictions, pour prsenter officiellement leurs
observations lorsquun litige est en cours.
Enfin, contrairement une ide rpandue, devant le juge interne, il nest
pas possible, sauf exception, dinvoquer les conventions internationales
environnementales : en ltat de la jurisprudence, en France, celles-ci
sont le plus souvent considres comme nayant pas deffet direct en
droit interne, au motif quelles ne crent pas de droits pour les individus.
Il faut revenir sur ce raisonnement : dans le domaine de lenvironnement
plus quailleurs, les citoyens ont bien un droit obtenir de leur tat le
respect de ses obligations internationales. Aux devoirs des tats correspond un droit des individus. Ce dernier constitue lune des dclinaisons
dun droit fondamental : le droit un environnement sain, aujourdhui
consacr par de nombreuses constitutions nationales.
Ainsi, le juge national doit tre le premier garant du respect par les
tats des traits environnementaux. Cette mission vient dtre illustre
de faon clatante par la dcision rendue le 24 juin 2015 par le Tribunal
de La Haye : saisi par une ONG reprsentant plus de 900 citoyens, il a
ordonn ltat nerlandais de rduire les missions de gaz effet de
serre dau moins 25 % dici 2020 par rapport au niveau de 1990, en vue
de se conformer ses engagements internationaux.
En dernier lieu, la Commission sest intresse au contenu du droit international de lenvironnement. Celui-ci est marqu par une profusion de
normes techniques et sectorielles, difficiles daccs. On compte plus de
500 traits plus ou moins directement lis au domaine de lenvironnement. Les juristes eux-mmes ont parfois du mal sy retrouver : ils peuvent
ne pas avoir connaissance de lexistence dun trait ou des protocoles
layant amend, ou encore rencontrer des difficults identifier les tats
layant ratifi. La premire recommandation de la Commission est damliorer la qualit et laccessibilit de ces normes, par un effort de recensement et de mise en ligne. De faon plus ambitieuse, on pourrait terme
engager un travail de remise en ordre et de regroupement des conventions internationales environnementales.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Laboutissement ultime de ces mutations rside dans la dernire proposition de la Commission : ladoption dune Charte universelle de lenvironnement.
Il sagit de consacrer dans un texte fondateur les grands principes
fondamentaux pour la protection de la plante. Cette Charte viendrait
complter, unifier et fonder le droit international de lenvironnement,
en lui donnant la pierre angulaire qui lui manque. Les juristes savent
bien lutilit de ces documents totmiques, telles que la Magna Carta de
1215 au Royaume-Uni ou la Dclaration de 1789 en France. Ces principes
constituent des fondations pour ldifice juridique. Ils crent une dynamique dinterprtation et guident la jurisprudence. Certes, en matire
environnementale, des dclarations et chartes ont dj t adoptes,
commencer par la Dclaration de Rio sur lenvironnement et le dveloppement, en 1992. Mais aucune delles na de valeur juridique : il ne
sagit que de simples proclamations, porte symbolique et politique.
Pour tre invocables devant un juge, les grands principes environnementaux doivent tre affirms dans une convention internationale, ayant une
force obligatoire.
Le temps est venu dadopter, sous la forme dun vritable trait, une
Charte universelle de lenvironnement.

Yann AGUILA
Avocat au barreau de Paris
Prsident de la Commission Environnement
du Club des juristes

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La Fondation pour le droit


continental et la protection
de lenvironnement

La Fondation pour le droit continental a t cre en 2007 pour permettre


aux juristes de la famille romano-germanique de pouvoir mieux faire
entendre leur voix originale dans les discussions internationales dans
lesquelles le point de vue des juristes pouvait tre utile.
Cette initiative rsulte de la volont conjugue des pouvoirs publics,
de la Caisse des dpts et consignations, des professions juridiques et
judiciaires ainsi que dun certain nombre dentreprises internationales.
Ces acteurs constatant que plus de deux tiers des Etats dans le monde
appartiennent la famille des droits civilistes soit 56,4% du PIB mondial
et 60% de la population globale, ont jug quil tait indispensable de
favoriser lexpression des juristes de droit continental sur les problmes
auxquels est confronte notre plante.
La question de la transition vers un modle de dveloppement durable
ne pouvait laisser la Fondation indiffrente. Depuis 2009 nous collaborons
avec lAmbassade de France en Chine et le Ministre lenvironnement
populaire pour faire connatre dans ce pays les techniques mises au
point en droit continental pour protger lenvironnement : quil sagisse
de sa codification, de la dtermination des principes fondamentaux de
ce droit ou bien encore de la lutte contre la pollution atmosphrique ou
le dveloppement du financement vert .
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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Cest donc tout naturellement que nous avons souhait apporter notre
soutien linitiative du Club des juristes. Le thme sy prtait a priori, les
conclusions de ce rapport le justifient a posteriori. La Fondation ne peut
que soutenir certaines des conclusions qui mettent en exergue ce que
le droit continental peut apporter au combat pour lenvironnement dans
lequel on doit sengager. Nous ne pouvons que rejoindre le constat de
ce rapport suivant lequel, le foisonnement de textes internationaux pars
ainsi que lmergence dun corpus jurisprudentiel portant des principes
trs gnraux sont cause dinscurit juridique et par l dineffectivit du
droit international par linstabilit et linaccessibilit que ces techniques
provoquent.
Le droit continental sait particulirement traiter ces maux : la codification
tout comme la prfrence pour la rgle crite, la norme plus accessible,
plus stable, et dont la sanction est prvisible sont des techniques bien
connues de lensemble de ses lgistes. Elles seront dautant plus efficaces
que le droit romano-germanique constitue le socle de la culture juridique
de la plupart des pays dans le monde : nous pouvons rationnellement
esprer que le recours de telles techniques accompagnant le droit de
lenvironnement sera aisment adopt, pourquoi pas, par lensemble des
systmes juridiques.
Conformment sa vocation internationale, la Fondation accompagne
le prsent rapport pour favoriser sa plus large diffusion tant auprs des
juristes dun grand nombre de pays que des organisations internationales
les plus concernes. Le dfi est maintenant dans les mains du lecteur :
lui de rendre effectif ce droit si ncessaire notre plante.

Jean-Franois DUBOS
Prsident de la Fondation pour le droit continental

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PARTIE PRLIMINAIRE
Le droit international
de lenvironnement :
un droit ncessaire mais
peu efficace

Depuis lchec de la Confrence de Copenhague en 2009, qui nest


pas parvenue rengocier un accord international sur le climat succdant au Protocole de Kyoto1, les progrs accomplis pour maintenir le
rchauffement climatique en de de 2C dici la fin du sicle ont t
insignifiants. Malgr le consensus obtenu a minima Lima en 2014,
lors de la runion de la 20me Confrence des Parties ( COP20 ) de la
Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques
( CCNUCC ci-aprs), aucune nouvelle obligation na t fixe pour
les tats en termes de rduction des gaz effet de serre. Un des enjeux
majeurs de la 21me Confrence, qui se droulera Paris la fin de lanne 2015 ( COP21 ), sera ainsi de parvenir un accord contraignant
et universel sur ce point.
Cet objectif est trs ambitieux. Certes, toutes les parties saccordent,
notamment sous linfluence des rapports tablis par la communaut
scientifique, sur la ncessit de parvenir un tel accord. Mais plusieurs
obstacles rendent les ngociations particulirement difficiles. On peut
ainsi mentionner : la volont de prserver les intrts nationaux des tats
ngociateurs, la disparit des niveaux de dveloppement entre ces
mmes tats, ou encore le dcalage entre la culture de limmdiatet

(1) Le Protocole de Kyoto a finalement t reconduit jusquen 2020, loccasion de la 18me Confrence des Parties qui sest tenue Doha en dcembre 2012.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

qui caractrise laction politique, rythme par les cycles lectoraux, et les
exigences du long terme, qui doivent commander la gestion des changements environnementaux et climatiques.
Plus largement, ces difficults illustrent les contraintes auxquelles se heurte
lensemble du droit international en matire environnementale.

Convention-cadre, Confrence des Parties et Protocole


La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques ( CCNUCC ) est lun des trois textes signs lors du Sommet
de la Terre de Rio en 1992, avec la Convention sur la diversit biologique et la Convention des Nations Unies sur la lutte contre la dsertification. Ces trois conventions mettent en place un cadre souple
et global. Cest par la suite, lors de runions des tats dites confrence des parties , que sont adopts des accords plus prcis et plus
contraignants, dits protocoles .
Ainsi, sagissant du changement climatique, en 1997, certaines
parties la CCNUCC ont sign le Protocole de Kyoto qui est entr en
vigueur en 2005. Le Protocole de Kyoto na quune dure dapplication limite et doit donc tre ngoci priodiquement : cest lobjet
de la 21me Confrence des Parties qui aura lieu en 2015 Paris.

Parce que la dgradation de notre environnement ne connat pas de


frontires, nous avons besoin, plus que jamais, de normes labores
lchelle mondiale (I). Or, le droit international de lenvironnement reste
aujourdhui un droit peu contraignant et peu effectif (II).
Lune des solutions pour amliorer leffectivit des traits pourrait se trouver dans le renforcement de la place des individus sur la scne internationale. En effet, les particuliers sont directement concerns par les
normes internationales environnementales, puisque celles-ci contribuent garantir un droit individuel qui leur appartient et dont ils peuvent
exiger le respect : le droit un environnement sain. Or, jusqu prsent,
sauf de rares exceptions, les individus ne peuvent pas se prvaloir des
conventions internationales devant un juge. Il convient dassocier la

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

socit civile au contrle du respect par un tat de ses engagements


internationaux, en donnant aux particuliers, et notamment aux ONG, la
possibilit de saisir une juridiction lorsque leur tat ne respecte pas les
conventions internationales environnementales.
Les travaux de la Commission ont t ainsi guids par une intuition forte :
afin damliorer leffectivit du droit international de lenvironnement, il
convient de renforcer les garanties des droits reconnus aux individus
sur la scne internationale (III).

I. La ncessit des normes internationales


pour protger lenvironnement
Malgr le dveloppement du droit international en matire environnementale, notre environnement continue de se dgrader de faon continue (1). A ce phnomne sans frontire, il convient de rpondre par
ldiction de normes internationales fortes, contraignantes lgard des
tats (2).

1. La dgradation de lenvironnement ne sarrte


pas aux frontires
A la veille du lancement de la Confrence de Paris (COP21), la gravit
des changements climatiques et environnementaux nest ni contestable,
ni dailleurs rellement conteste.Toutes les tudes, tous les rapports, quils
soient nationaux, rgionaux ou mondiaux, labors partir de sources
publiques ou prives, convergent vers le mme constat, sans appel : nous
assistons depuis plusieurs dcennies la dgradation continue de ltat
gnral de notre plante.
Le dernier bilan environnemental publi par le Programme des Nations
Unies pour lEnvironnement (PNUE), intitul GEO5 pour Global Environmental Outlook, salarme ainsi de la perte de la diversit biologique, de
la dforestation, de la baisse drastique des ressources halieutiques, ou
encore de la dgradation continue de la qualit des sols, de lair et de
leau, tout particulirement dans les pays les moins dvelopps.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

La sixime extinction des espces serait en cours, comme le montre une


tude publie en juin 2015 par des experts des universits amricaines
de Stanford, de Princeton et de Berkeley. Lhomme semble en tre le principal responsable : selon cette tude, le taux de disparition des espces
est 114 fois suprieur ce quil aurait t sans activit humaine.
Le dernier rapport publi par le Groupe dexperts intergouvernemental
sur lvolution du climat (GIEC) a de nouveau montr que la concentration atmosphrique des gaz effet de serre continue daugmenter
inexorablement et une vitesse indite. Elle atteint un niveau tel que lobjectif de maintenir la hausse globale des tempratures sous le seuil de
2C est dj compromis. Lanne 2014 a ainsi t la plus chaude que la
France ait connue depuis le dbut du XXme sicle. Certains de ces changements ont dj produit des effets irrversibles aux chelles humaines
une trs large partie du carbone mis reste dans latmosphre au-del
de 100 000 ans2. Ils prsentent par ailleurs des risques importants : dgradation de la scurit alimentaire et de la disponibilit en eau potable,
augmentation des inondations et temptes, dplacements de populations et risque de conflits pour laccs aux ressources.
Cette dgradation de ltat de la plante touche lensemble des rgions
du monde, y compris celles qui, comme lUnion europenne, ont mis en
uvre des politiques environnementales et climatiques parmi les plus
abouties et protectrices durant les dernires dcennies, par exemple
avec la mise en place du rseau Natura 2000.
Le rapport de lAgence europenne pour lenvironnement de 2015
montre par exemple que le capital naturel europen sest dgrad.
Malgr les progrs accomplis dans certains domaines, comme la qualit
de lair et de leau ou la rduction des missions de gaz effet de serre,
la tendance globale demeure celle dune dtrioration : cest le cas pour
lutilisation des terres agricoles, limpact du changement climatique sur
les cosystmes, les risques sanitaires lis au changement climatique
et aux substances chimiques et, surtout, pour la biodiversit des milieux
(2) S. Solomon et al., Atmospheric Composition, Irreversible Climate Change, and Mitigation Policy ,
dans J. W. Hurrell et G. Asrar (Ed.), Climate Science for Serving Society: Research, Modeling and Prediction Priorities, Springer, 2013, pp. 415-436, cit par S. Aykut et A. Dahan, Gouverner le climat ? 20 ans de
ngociations internationales, Presses de Sciences Po, 2015, p. 33.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

continentaux et aquatiques et celle du milieu marin. Une forte proportion


despces protges (60 %) et de types dhabitats (77 %) est ainsi considre dans un tat de conservation dfavorable. LEurope est bien loin
dtre en mesure de raliser son objectif denrayer la perte de biodiversit
dici 2020.

2. Le besoin de normes internationales


environnementales na jamais t aussi fort
Laccident nuclaire de Tchernobyl en 1986 en a fourni la plus dramatique illustration : la pollution et, par suite, les risques environnementaux,
ne sarrtent pas aux frontires. Les territoires cologiques ont des primtres fort diffrents des territoires du droit, enferms dans des limites
administratives et juridiques. Le dveloppement de la mondialisation et
linterdpendance des conomies qui en dcoule, impliquent galement une apprhension globale des phnomnes environnementaux.
Comme laffirme le GIEC, dans ses premiers rapports : le changement
climatique est une proccupation commune toute lhumanit 3.
Le droit de lenvironnement doit tre pens hors du cadre de ltat-nation.
Pour sauvegarder lenvironnement et notre cosystme, la rgle juridique
se doit dtre transfrontalire et internationale, tout autant que locale
ou nationale. Rien dtonnant donc ce que les proccupations environnementales, lorsquelles ont merg dans le dbat public au dbut
des annes 1970, aient t demble conues lchelle mondiale, avec
notamment la cration du PNUE en 1972, la suite de la Confrence de
Stockholm.
Lapproche mondiale des rgles environnementales peut parfaitement
intgrer la diversit des situations lchelle locale4. Ainsi, en ce qui
concerne le rchauffement climatique, un consensus se dgage autour
du principe des responsabilits diffrencies des tats. Aprs deux
sicles daccumulation dactivits industrielles intenses, limplication des
pays dvelopps sur ltat de lenvironnement est historiquement plus

(3) Annexe du rapport de synthse du Groupe III, GIEC, 1990c.


(4) S. Aykut et A. Dahan, op. cit., p. 45.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

grande que celle des pays en voie de dveloppement. Le principe de


responsabilits communes mais diffrencies est affirm par la Dclaration de Rio de 1992 (principe 7). Il implique de prendre en considration
la situation conomique et sociale de chaque pays dans la fixation des
objectifs relatifs la diminution des rejets de gaz effet de serre. Il sagit
dun principe fondamental du droit international de lenvironnement, qui
permet de droger aux rgles qui gouvernent habituellement les traits
internationaux, traditionnellement bass sur les principes dgalit souveraine et de rciprocit.

II. L e double chec de la gouvernance


environnementale mondiale
La gouvernance internationale de lenvironnement est actuellement
doublement inefficace. Lchec des grandes ngociations internationales met en lumire un problme fondamental de mthode dans le
processus dlaboration du droit international de lenvironnement (1).
Par ailleurs, mme lorsquune norme environnementale est adopte,
les mcanismes de contrle de son application sont rares et sans effet
contraignant (2).

1. Les lacunes du processus de ngociation


en matire environnementale
Certes, il existe de nombreuses conventions internationales intressant les
questions environnementales, quil sagisse des dchets, de la biodiversit, de la mer ou encore du nuclaire. A tel point quun des problmes du
droit international de lenvironnement, abord plus loin, vient du foisonnement des normes.
Pour autant, les ngociations environnementales internationales ne sont
pas toujours couronnes de succs. Sur certains grands sujets majeurs,
lorsque les tats dcident douvrir les discussions, ce qui nest pas systmatique, ces dernires ne dbouchent que rarement sur des accords
qui soient la fois universels (cest--dire impliquant lensemble des
pays concerns) et contraignants ( savoir dictant des rgles fortes

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

et prcises). Pour obtenir ladhsion du plus grand nombre de pays, les


ngociateurs se limitent souvent des rgles minimales.
En matire de prservation de la biodiversit par exemple, la Convention
sur la biodiversit biologique adopte Rio en 1992 noffre quun cadre
minimal trs gnral. Elle na dailleurs pas t ratifie par les tats-Unis.
Par la suite, les runions successives de la Confrence des Parties nont
pas permis daboutir des accords suffisamment prcis et contraignants
permettant denrayer la disparition rgulire des espces. Les objectifs
que les tats staient fixs ne sont pas atteints : lindice Plante vivante
mis au point par Le Fonds mondial pour la nature (World Wide Fund
WWF) met ainsi en vidence que les populations terrestres et maritimes
concernes par cet indice rgressent depuis 1970, une tendance qui ne
montre aucun signe de ralentissement, ni mme dinflchissement5. Les
ngociations avancent bien trop lentement eu gard la rapidit et lirrversibilit de la baisse du rservoir de la biodiversit biologique.
Le mme constat peut tre tabli pour dautres secteurs du droit international de lenvironnement ou pour certaines rgions. Le dbut de lanne 2015 a ainsi t marqu par lchec des ngociations sur lmission
des hydrofluorocarbures. Ces gaz de synthse sont utiliss notamment
dans les systmes de rfrigration et de climatisation et prsentent un
potentiel de rchauffement plus de mille fois plus lev que le dioxyde de
carbone daprs lInstitute for Governance & Sustainable Development6.
Les discussions se sont heurtes lopposition du Kowet et de lArabie
Saoudite. Ces deux pays, dont les populations ont un fort besoin dair
conditionn pour vivre dans un climat trs chaud, ont refus le principe
mme dun groupe de travail sur ces substances toxiques.
En matire de ngociations rgionales, on peut citer les discussions
relatives la Convention sur la conservation de la faune et de la flore
marines de lAntarctique, adopte en 1980 et entre en vigueur en 1982.
En 2014, ces dernires se sont soldes par un troisime chec successif
(5) Fonds mondial pour la nature, Rapport Plante vivante, 2014, disponible en ligne ladresse
suivante :
http://www.wwf.ca/fr/nouvelles/publications/rapport_planete_vivante_2014.cfm
(6) Institute for Governance & Sustainable Development, Primer on HFCs, Juillet 2015, disponible en
ligne ladresse suivante : http://www.igsd.org/documents/HFCPrimer7July2015.pdf

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

en ce qui concerne la cration de nouvelles aires marines protges, du


fait de lopposition de la Chine et de la Russie. Faute daccord international, le continent continue dtre menac par le dveloppement de la
pche et la navigation.
Mais cest videmment lchec des grandes ngociations climatiques
qui est emblmatique de limpasse dans laquelle se trouve actuellement
le droit international de lenvironnement. La Confrence de Copenhague
qui sest droule en 2009 avait t conue comme un moment mondial
dcisif, tant par les tats que par la socit civile et les multiples organisations non-gouvernementales (ONG) qui devaient y prendre part. Pourtant,
le seul rsultat tangible des ngociations fut un texte minimaliste dans
lequel une trentaine de pays, reprsentant 80% des missions mondiales
de gaz effet de serre, ont reconnu que le changement climatique tait
un grand dfi et exigeait une volont politique forte afin que ne soit pas
dpass le seuil de 2C prconis par la communaut scientifique.
Un tour dhorizon des diffrentes ngociations internationales relatives
lenvironnement montre en ralit que seul le Protocole de Montral,
entr en vigueur en 1989, constitue un exemple de rponse internationale
approprie et efficace une menace environnementale globale, lappauvrissement de la couche dozone. En 2009, il est devenu le premier
protocole de lhistoire des Nations Unies atteindre la ratification universelle7. Il impose chaque pays des conditions strictes visant labandon progressif du recours aux gaz chlorofluorocarbures (CFC) et des
hydrochlorofluorocarbures (HCFC), substances galement destructrices
de la couche dozone, ainsi que contribuant leffet de serre. Il a t
couronn de succs : larrt total de la production des CFC est intervenu
en 2010 et la communaut scientifique estime que la couche dozone
devrait retrouver son tat de 1980 entre 2055 et 2065. Les ngociations se
poursuivent dsormais sur la rduction et linterdiction de production et
utilisation des HFC, avec les difficults que lon vient de voir.

(7) Conclu la suite de la Convention de Vienne sur la protection de la couche dozone adopte le
22 mars 1985, le Protocole de Montral, avec la Convention de Vienne, taient ratifis par 196 tats
en 2009.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Cette russite reste exceptionnelle. Elle sexplique sans doute par un


contexte conomique favorable, dans lequel les acteurs concerns
taient relativement peu nombreux et facilement identifiables.
Le plus frquemment, le droit international de lenvironnement se caractrise par la lenteur, voire la paralysie des processus de ngociation. La
difficult obtenir un consensus maximal explique la faiblesse et ltroitesse du contenu de la majorit des textes ngocis.

2. La faiblesse des sanctions en cas de


mconnaissance des conventions
internationales relatives lenvironnement
A cette premire difficult relative llaboration des normes internationales, sajoute un second cueil : le droit international de lenvironnement se distingue par son caractre trop peu effectif. Pour le dire autrement, il parat le plus souvent incapable de produire les effets qui lui ont
t assigns ou les comportements quil souhaiterait inciter8. De fait, il
souffre de linsuffisance des moyens de contrle de son application et de
la faiblesse des sanctions en cas de non-respect de ses normes.
A lorigine, les sanctions infliges dans lordre international relvent de
la justice prive entre tats. Encore aujourdhui, en tmoignent par
exemple les rapports actuels entre la Russie et lUnion europenne :
rgis par une forme de loi du Talion , ils entranent les Parties dans une
spirale infinie de mesures et de contre-mesures (mesures diplomatiques,
mesures conomiques, mesures restrictives, etc.).
Certes, de nouveaux mcanismes de contrle se sont dvelopps, afin
dviter les risques de conflits, notamment arms. Toutefois, mme dans
ce cadre, le droit international public prfre une approche cooprative
une approche punitive.
Le droit international de lenvironnement ne droge pas ce constat :
rares sont les conventions internationales environnementales qui
prvoient de vritables mcanismes de sanctions. Le contrle de leur
(8) S. Maljean-Dubois, La mise en uvre du droit international de lenvironnement , IDDRI, n03/2003.,
2003, p. 23.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

application passe alors souvent par des procdures dites de non-respect . Confies de simples comits sans pouvoir de dcision, elles
aboutissent non pas une condamnation par un organe juridictionnel
mais une assistance pour les pays qui ne parviennent pas respecter
leurs engagements. La procdure la plus aboutie ce jour est celle du
Protocole de Kyoto : lorsquun tat est en situation de non-conformit 9,
sont prvues trois mesures coercitives distinctes qui sapparentent des
sanctions10. Mais aucune dentre elles na t prononce jusqu prsent
et la procdure na pu viter que certains pays ne respectent pas leurs
engagements.
En outre, il reste une dernire possibilit aux tats, lorsquils savent quils
risquent dtre sanctionns : souverains, ils peuvent dnoncer un accord
international tout moment. Ainsi, sous la menace dune sanction, le
Canada, qui avait largement dpass ses objectifs (croissance des missions de 28% au lieu dune baisse de 6%), sest retir unilatralement du
Protocole de Kyoto en dcembre 2011.
Certes, le droit international va parfois plus loin et confie le rglement des
diffrends de vritables juridictions. Ont ainsi t institues diverses juridictions, certaines ayant une comptence gnrale telle la Cour internationale de Justice (CIJ), dautres une comptence spcialise, comme
le Tribunal international du droit de la mer ou lOrganisme de rglement
des diffrends (ORD) de lOrganisation mondiale du commerce. Mais si
au plan national la justice est obligatoire, en droit international, le recours
une procdure juridictionnelle ou arbitrale est subordonn au consentement des tats, parties au litige. Et en matire environnementale, les
tats se montrent plus rticents quailleurs reconnatre la comptence
de mcanismes tiers pour connatre de leurs litiges11.
(9) On remarquera incidemment que la terminologie utilise nest pas celle dune violation du
trait.
(10) Ce mcanisme a t institu la suite du Protocole de Kyoto par les accords de Marrakech,
adopts en 2001. Pour chaque tonne qui na pas t rduite, ltat doit compenser au cours de la
deuxime priode (de 2012 2020) avec une majoration de 30%, qui sajoute aux objectifs dj fixs
pour cette mme priode. Par ailleurs, le groupe qui suit lexcution du protocole suspend la participation de ltat au march international des droits dmission. Enfin, le groupe dexcution demande
llaboration dun plan daction afin de corriger la situation de non-conformit.
(11) S. Henry, Lefficacit des mcanismes de rglement des diffrends en droit international de lenvironnement, Thse de doctorat, Universit de Nantes, 2011, p. 23.

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Un tat a ainsi toute latitude pour faire prvaloir ses intrts nationaux
de court terme sur ses engagements internationaux. Alors mme quil a
sign et ratifi un trait, il peut dlibrment choisir de ne pas prendre les
mesures environnementales qui en rsultent. Au pire, lventuelle et improbable sanction ne concernera quun successeur lointain du gouvernement actuel. Ds lors, la tentation est grande, pour les dirigeants politiques,
de faire prvaloir des intrts conomiques ou des enjeux lectoraux
immdiats sur des engagements internationaux de long terme, surtout
en priode de crise conomique.

III. L a socit civile, ncessaire contrepoids la


toute-puissance des tats en droit international
de lenvironnement
Pour lever ces blocages, il faut sortir du vieux paradigme du droit international public, selon lequel les traits, gnrs par des tats souverains,
nintressent pas les individus (1). Les conceptions voluent et la doctrine
reconnat de plus en plus lhomme comme sujet de droit international (2).
Tout particulirement en matire denvironnement, il convient de donner
la socit civile et lindividu toute la place quils mritent (3).

1. Une socit internationale conue par et pour


ltat
La Terre est Une mais le monde ne lest pas . Cest par cette phrase que
dbute le clbre rapport Brundtland, publi en 1987 par la Commission mondiale sur lenvironnement et le dveloppement12. Elle exprime
le dilemme sur lequel bute le droit international de lenvironnement : les
problmes environnementaux dpassent le cadre des tats-nations mais
les institutions et traits internationaux dpendent exclusivement de ces
mmes tats.

(12) Rapport bien connu pour avoir consacr la notion de dveloppement durable.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Cette situation traduit un tropisme propre au droit international public :


la socit internationale actuelle demeure une juxtaposition dtats
souverains, qui sont chargs de la formation du droit comme de son
excution. Un tat reste libre de sengager ou non : en se soumettant
une norme internationale, il dcide volontairement de sautolimiter. Selon
une formule de 1923 de la Cour permanente de justice internationale,
la Cour se refuse voir dans la conclusion dun trait quelconque, par
lequel un tat sengage faire ou ne pas faire quelque chose, un abandon de sa souverainet 13. Dans cette conception traditionnelle, quand
un tat conclut un trait et simpose des contraintes, il ne limite pas sa
souverainet mais ne fait que lexercer. Cest la thorie dite volontariste
du droit international, qui reflte la fonction historique des traits, comme
instruments de rgulation des relations diplomatiques.
Mais ce schma se rvle peu adapt aux enjeux environnementaux
actuels. La souverainet absolue des tats, reflet de leurs intrts nationaux et des rapports de puissance, constitue ainsi le premier obstacle
aux progrs dun droit commun de lenvironnement.
De nouveau, les ngociations climatiques fournissent une illustration
emblmatique de cette situation. Lchec de la Confrence de Copenhague, alors que celle-ci avait t tant prpare et attendue par lensemble des parties prenantes, a t le fruit de la divergence des intrts
des puissances dominant la scne internationale, et en particulier des
tats-Unis et de la Chine : refus dune approche top-down par les Amricains, dont le drapage des missions rendait politiquement et conomiquement inacceptable la ratification du Protocole de Kyoto qui retient
lanne 1990 comme anne de rfrence ; dfense acharne du principe de responsabilit diffrencie par Pkin, qui pointe la responsabilit
historique des pays dvelopps et ne souhaite pas entraver son propre
dveloppement conomique. Dans ce contexte, les pays de lUnion europenne se sont montrs totalement dsunis et ont t marginaliss dans
les discussions. Ainsi, les ngociations climatiques ont achopp sur le
problme de la souverainet nationale.

(13) Cour permanente de justice internationale, 17 aot 1923, Affaire du Vapeur Wimbledon , Srie
A, n1.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Il est ncessaire douvrir ici une parenthse, pour relever que, dune faon
plus gnrale, le droit international connat aujourdhui une profonde
mutation. De plus en plus encadre par des principes suprieurs, la
souverainet des tats est actuellement redfinie. Elle ne peut plus tre
conue comme absolue. En tmoignent, en matire humanitaire, les
rflexions sur le droit dingrence 14 ou, pour employer un concept plus
rcent, sur la responsabilit de protger 15. A lheure o ce rapport est
crit, lafflux de rfugis syriens en Europe illustre de faon dramatique le
fait que la communaut internationale ne peut pas se dsintresser de
la situation intrieure dun tat, dans la mesure o celle-ci peut entraner,
un jour ou lautre, des consquences pour les tats voisins. Certains font
dailleurs remarquer que cette limitation de la souverainet a toujours
exist : dj en 1625, dans De Jure Belli ac Pacis, Hugo Grotius voquait
un droit accord la socit humaine dintervenir dans le cas o un
tyran ferait subir ses sujets un traitement que nul nest autoris faire .
Il en va de mme en droit de lenvironnement. Dans ce domaine galement, il est temps de redfinir les contours du droit la souverainet des
tats. Certains ont dailleurs suggr, en sinspirant du domaine humanitaire, dintroduire la notion de droit dingrence cologique 16. Un tel
concept, sauf peut-tre pour dexceptionnels cas durgence, ne parat
pas tout fait adapt aux problmatiques environnementales. Le prsent
rapport est plutt guid par lide que, tout en conservant le principe
mme de la souverainet des tats, il est ncessaire de donner davantage de place en droit international, ct des acteurs tatiques, la
socit civile.

(14) Concept lanc dans les annes 1980, notamment sous linfluence de Bernard Kouchner et de
Mario Bettati. Voir M. Bettati, Le droit dingrence, Odile Jacob, 1996.
(15) Commission internationale de lintervention et de la souverainet des tats, La responsabilit de
protger, dcembre 2001.
(16) M. Bachelet., Lingrence cologique, Frison-Roche, 1995.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

2. Lhomme, sujet du droit international


Dune manire gnrale, lindividu est aujourdhui de plus en plus reconnu comme un sujet du droit international. Cette avance a eu lieu en
particulier dans le domaine des droits de lhomme : depuis la fin de la
Seconde guerre mondiale, sous leffet de la conscration de droits individuels subjectifs dans des conventions universelles ou rgionales, il
est dsormais admis que les tats ne sont plus les seuls sujets du droit
international.
A lorigine, la conception classique du droit international public a longtemps attribu aux seuls tats la qualit de sujets de droit. Historiquement,
les traits internationaux ne pouvaient faire natre de droits ou dobligations que pour les tats. Les individus ne pouvaient pas sen prvaloir.
Une telle conception sexpliquait parfaitement au XIXme sicle, une
poque o les traits ne concernaient, par leur objet, que les relations
diplomatiques, rglant par exemple des questions de frontires ou les
modalits de la paix.
Cette vision traditionnelle sest toutefois peu peu efface face au
dveloppement des conventions internationales comportant des rgles
concernant directement les individus. Tel tait le cas par exemple dans
le trait de Versailles de 1919 instituant lOrganisation Internationale du
Travail et dont larticle 427 constitue une vritable dclaration des droits
du travailleur. Mais ce sont videmment les vnements de la Seconde
guerre mondiale qui permettront de consacrer les droits de lhomme
lchelle mondiale, avec ladoption de la Dclaration universelle des
droits de lhomme en 194817. Par la suite, la Commission des droits de
lhomme, principal organisme intergouvernemental relatif aux droits de
lhomme au sein des Nations Unies, sest employe convertir les principes proclams par la Dclaration dans des traits internationaux ayant
force juridique. Cest ainsi quont t adopts en 1966 deux pactes : le
Pacte international relatif aux droits civils et politiques et le Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels. Dautres
instruments ont vu le jour au niveau rgional : Convention europenne

(17) Dclaration qui na pas toutefois, par elle-mme, de valeur contraignante.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

des droits de lhomme, Charte sociale europenne, Convention amricaine relative aux droits de lhomme, Charte africaine des droits de
lhomme et des peuples, Dclaration des droits humains de lASEAN ou
encore, plus rcemment, Charte des droits fondamentaux de lUnion
europenne.
Cette volution est bien dcrite par Ren Cassin, pre de la Dclaration
universelle, dans un article intitul, sans ambigut : Lhomme sujet de
droit international et la protection des droits de lhomme dans la socit
universelle 18. Il y montre que proclamer un droit subjectif ne suffit pas :
il faut galement lentourer de garanties. Un individu doit pouvoir obtenir, devant un juge, le respect des droits dont il est titulaire lorsque ces
derniers ont t mconnus, sans quoi, privs deffets concrets, ils nauront
aucune porte normative. Tel est lobjet de larticle 8 de la Dclaration
universelle qui dispose que : Toute personne a droit un recours effectif
devant les juridictions nationales comptentes contre les actes violant
les droits fondamentaux qui lui sont reconnus par la constitution ou par
la loi .
Cest dans ce cadre que se comprend linterrogation de Ren Cassin,
place en exergue de ce rapport : Comment lindividu, sujet de droit,
pourra-t-il obtenir le respect effectif et universel des prrogatives dont il
est titulaire ? Sera-t-il mis en mesure de faire jouer, le cas chant, des
garanties prventives ou des sanctions, en cas de violation de ses droits
ou liberts fondamentales ? .19
Au passage, et par analogie, on retrouve exactement la mme exigence
propos des droits proclams par la Constitution : ceux-ci nont de
porte qu la condition de pouvoir tre sanctionns par un juge. Do la
ncessit de crer des juridictions constitutionnelles, releve par Kelsen
dans un article de 1928 prcisment intitul La garantie juridictionnelle
de la Constitution .20

(18) R. Cassin, Lhomme sujet de droit international et la protection des droits de lhomme dans la
socit universelle , Mlanges Georges Scelle, pp. 67-91.
(19) Ibid.
(20) H. Kelsen, La garantie juridictionnelle de la constitution , RDP, 1928, p.197.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Ainsi, les juristes le savent bien : un droit individuel na de porte relle


que lorsquil est invocable par lindividu qui en est titulaire devant un
juge, qui pourra assortir sa mconnaissance dune sanction. Si les juridictions internationales existantes sont rarement ouvertes un recours
individuel, le droit international a su crer des mcanismes de protection
efficaces pour les droits individuels qui ont t proclams en matire de
droits de lhomme.
Dans ce contexte, de nombreux types de sanctions de nature politique
ou juridique ont t mis en place afin de protger effectivement les droits
de lhomme tels que reconnus par la Dclaration universelle. Ainsi des
actions menes par le Conseil de scurit de lONU sur le fondement
du chapitre VII de la Charte des Nations Unies. Cest par exemple sur
ce fondement juridique quen avril 2015, le Conseil de scurit a de
nouveau condamn les violations des droits de lhomme et du droit
international humanitaire en Cte dIvoire et prorog jusquen avril 2016
les sanctions mises en uvre lgard de ce pays21. Ainsi encore de la
cration, en 1998, de la Cour pnale internationale, afin de punir les
auteurs de gnocides ou de crimes contre lhumanit ou des tribunaux
pnaux internationaux, pour sanctionner les atteintes massives aux droits
de lhomme en ex-Yougoslavie ou au Rwanda.
Cest la Convention europenne des droits de lhomme qui constitue lexemple rgional le plus abouti puisque son respect a t confi
un organe juridictionnel spcifique, la Cour europenne des droits
de lhomme (CEDH). Les individus disposent dun droit de recours direct
devant la Cour, linstar des tats parties la Convention, garanti par
larticle 34 de la Convention. Ce droit de recours individuel tait initialement facultatif, et navait dailleurs t accept par la France quen 1981.
Il a t gnralis en 1998 avec lentre en vigueur du Protocole n11. La
Cour considre quil sagit dune des clefs de vote du mcanisme de
sauvegarde des droits de lhomme 22. Environ 800 millions de citoyens
europens ont ainsi la possibilit de saisir la CEDH.

(21) Conseil de scurit de lOrganisation des Nations Unies, Rsolution 2219 (2015) du 28 avril 2015.
(22) C.E.D.H., 4 fvrier 2005, Mamatkulov et Askarov c. Turquie, n 46827/99 et 46951/99.

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3. La lgitimit du rle de la socit civile et de


lindividu en droit international de lenvironnement
En droit international de lenvironnement, comme en matire de droit de
lhomme, il convient de reconnatre pleinement, ct des tats, le rle
des individus et, plus largement, de la socit civile (3.2). Le droit un
environnement sain est en effet un droit de lhomme part entire (3.1).
Les garanties existant en matire de droits de lhomme devraient donc
bnficier la matire environnementale (3.3).

3. 1. Le droit un environnement sain,


un droit de lhomme
Depuis le dbut des annes 1970, de nombreux droits individuels ont t
proclams en matire environnementale, comme dclinaison dun droit
plus vaste, le droit un environnement sain.23 Laffirmation de ces droits
fondamentaux a constitu un enrichissement de la catgorie des droits
de lhomme.
Ainsi, des dclarations proclamant des droits ont t adoptes loccasion de plusieurs grands sommets environnementaux. Mme si elles
nont pas de valeur juridique, elles nen ont pas moins une porte symbolique et politique forte. La Dclaration de Stockholm de 1972 contient
26 principes prsents comme lexpression dune conviction commune24.
Le premier principe dispose notamment que lhomme a un droit fondamental la libert, lgalit et des conditions de vie satisfaisantes,
dans un environnement dont la qualit lui permette de vivre dans la
dignit et le bien-tre . Cette formulation cre dailleurs un lien substantiel direct entre environnement et droits de lhomme.
La Charte mondiale de la nature, a t adopte en 1982, dix ans aprs
Stockholm, sous la forme dune rsolution de lAssemble gnrale des

(23) Voir C. Le Bris, Lhumanit saisie par le droit international, thse de doctorat, Universit Paris I,
LGDJ, 2012.
(24) Dclaration adopte lissue de la Confrence mondiale des Nations Unies sur lenvironnement
humain, qui sest runie Stockholm en 1972.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Nations Unies25, cest--dire sous la mme forme juridique que la Dclaration universelle des droits de lhomme. Elle affirme plusieurs principes
fondamentaux et consacre en particulier pour la premire fois la notion
de gnrations futures .
La Dclaration de Rio sur lenvironnement et le dveloppement, de
1992, adopte lors du Sommet de la Terre, comporte 27 principes fondateurs. Le premier principe proclame que les tres humains ont droit
une vie saine et productive en harmonie avec la nature . Elle dfinit
notamment le principe de prcaution et la notion de dveloppement
durable.
Ce corpus de principes est regard comme faisant partie intgrante
des droits de lhomme. Ainsi, la Commission des droits de lhomme des
Nations Unies a reconnu lexistence, en 1999, des droits de lhomme
la vie, la sant et un environnement sain 26. Dans la mme optique,
un projet de rsolution du Conseil des droits de lhomme rappelle en
2015 la ncessit pressante de continuer remdier, dans loptique des
obligations relatives aux droits de lhomme qui incombent aux tats, aux
consquences dfavorables des changements climatiques pour tous 27.
Si ces textes nont pas de valeur juridique contraignante, ils ne sont pas
dpourvus de porte. Ils peuvent notamment servir de base la reconnaissance, par la Cour internationale de Justice, dune coutume internationale. Ils peuvent en effet constituer lun des indices de lexistence
dune opinio juris qui permet a minima de concevoir certains droits environnementaux comme des rgles coutumires28.
(25) Il sagit de la Rsolution 37/7 du 28 octobre 1982. On relvera quelle a t adopte avec 111 voix
pour, 18 abstentions et une voix contre : celle des tats-Unis.
(26) Commission des droits de lhomme, Rsolution 1999/23 du 26 avril 1999.
(27) Conseil des droits de lhomme, Projet de rsolution manant du Bangladesh, de la Bosnie-Herzgovine, de la France, du Guatemala, dHati, de Mauritanie, du Prou, des Philippines, du Venezuela et
du Viet Nam, 30 juin 2015, A/HRC/29/L.21.
(28) Deux lments sont requis pour consacrer lexistence dune norme coutumire et sa reconnaissance par le juge international : un lment matriel (une pratique, des usages) et un lment
psychologique, lopinio juris, cest--dire la conviction dtre li par une rgle juridique. Selon larticle
38 du Statut de la CIJ, la coutume doit tre accepte comme tant le droit . Dans laffaire du
Plateau continental de la mer du Nord, de 1969, la Cour a dfini cette notion : Les tats doivent avoir
le sentiment de se conformer une obligation juridique. Ni la frquence, ni le caractre habituel des
actes ne suffisent . Dans la mme affaire, la Cour indique que lopinio juris doit tmoigner de la
conviction (que la pratique) est rendue obligatoire par lexistence dune rgle de droit .

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Au niveau rgional, la premire formulation dun droit un environnement


sain est due la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples
de 1981, dont larticle 24 dispose que tous les peuples ont droit un
environnement satisfaisant et global, propice leur dveloppement . Le
continent amricain sest lui aussi dot dun texte semblable : le Protocole
de San Salvador, sign en 1988 et entr en vigueur en 1999, additionnel
la Convention interamricaine relative aux droits de lhomme29. Si
lEurope ne sest pas dote dinstrument normatif spcifiquement ddi
lenvironnement, elle dispose de textes juridiques contraignants en la
matire. Surtout, la jurisprudence extensive et volutive de la Cour europenne des droits de lhomme (CEDH) a palli labsence de conscration textuelle de ce droit dans la Convention europenne des droits de
lhomme et des liberts fondamentales30. Elle a expressment consacr,
sur la base de larticle 8 de la Convention, un droit de lhomme environnemental31 ou un droit de lhomme un environnement sain32.
Enfin, au niveau national, plus dune centaine de constitutions intgrent
la protection de lenvironnement dans leurs dispositions, en y associant
des droits des individus ou parfois des devoirs de ltat (comme en
Allemagne et en Italie). Cest le cas bien sr en France avec la Charte de
lenvironnement, vritable catalogue des principes fondamentaux qui se
veut le troisime lment dun triptyque compos de la Dclaration de
1789 (pour les droits civils et politiques) et du Prambule de la Constitution de 1946 (pour les droits conomiques et sociaux). Cest galement le
cas, en Europe, des constitutions belge, espagnole, portugaise, grecque
et finlandaise mais aussi des constitutions de plusieurs tats issus de
lancien bloc sovitique : la Roumanie, la Pologne, la Rpublique tchque,
la Slovaquie ou la Slovnie rigent en droit de lhomme constitutionnel
le droit lenvironnement. Dautres grands pays tels que la Russie ou
la Turquie ont fait de mme, ainsi que les tats-Unis au niveau des tats

(29) Son article 11 est ainsi rdig : 1. Toute personne a le droit de vivre dans un environnement
salubre et de bnficier des quipements collectifs essentiels. / 2. Les tats parties encouragent la
protection, la prservation et lamlioration de lenvironnement .
(30) Soulignons que la Cour amricaine a galement dvelopp une jurisprudence en la matire
concernant les peuples autochtones.
(31) C.E.D.H., 8 juillet 2003, Hatton et autres c/ Royaume-Uni, n 36022/97.
(32) C.E.D.H., 27 janvier 2009, T tar c. Roumanie, no 67021/01.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

fdrs33. Les pays dAmrique du Sud se sont depuis longtemps engags dans ce sens, comme le Brsil ou le Prou.
Au terme de ce panorama, un constat simpose : les individus sont directement concerns par les dispositions des conventions internationales
environnementales34. La conception selon laquelle les tats sont les seuls
sujets du droit international parat bien inapproprie dans le domaine de
lenvironnement.

3. 2. Le rle de la socit civile dans la gouvernance


environnementale
La gouvernance mondiale en matire environnementale nest pas le seul
fait des tats. Les enjeux environnementaux et les ngociations y affrant
comprennent en effet de nombreuses parties prenantes.

Socit civile, ONG, individus :


une question de terminologie
Lexpression parties prenantes , traduction du terme anglais
stakeholders , a notamment t dfinie par un groupe de travail
prsid par lancien Prsident du Brsil, Fernando Cardoso. Celui-ci
a propos de classer les parties prenantes en trois grandes catgories : outre les tats, le rapport prend en compte le secteur priv et la
socit civile35.
- Le secteur priv regroupe les entreprises, les fdrations dentreprises, les associations demployeurs et les reprsentants des intrts
des industriels.

(33) V. Rebeyrol, Laffirmation dun droit lenvironnement et la rparation des dommages environnementaux, thse de doctorat, Universit Paris 1, 2008.
(34) Voir J. H. Knox, Rapport de lExpert indpendant charg dexaminer la question des obligations
relatives aux droits de lhomme se rapportant aux moyens de bnficier dun environnement sr,
propre, sain et durable, Conseil des droits de lhomme de lONU, 30 dcembre 2013, A/HRC/25/53.
(35) Rapport du Groupe de personnalits minentes sur les relations entre lOrganisation des Nations
Unies et la socit civile, Doc. A/58/817, 11 juin 2004, p. 15. Voir galement A. Pomade, La socit
civile et le droit de lenvironnement. Contribution la rflexion sur les sources et la validit des normes
juridiques, thse de doctorat, Universit dOrlans, LGDJ, 2010.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

- La notion de socit civile exclut, selon le rapport Cardoso, tant la


sphre de ltat que celle du march. Les personnes et organisations pouvant tre comprises dans cette catgorie sont trs diverses :
hommes/citoyens, associations de citoyens, peuples autochtones,
universits et communaut scientifique, syndicats, associations
professionnelles, mouvements sociaux, organisations de peuples
autochtones, organisations religieuses et spirituelles et bien sr,
organisations non gouvernementales (ONG).
Une autre approche consiste opposer les tats, seuls sujets de droit
international avec les organisations internationales36, aux acteurs
non-tatiques ou infra-tatiques37, vaste catgorie qui peut regrouper lensemble des personnes physiques et morales de droit interne
(particuliers, entreprises, ONG, collectivits territoriales, peuples
autochtones etc.).

Lensemble de ces acteurs non-tatiques contribue activement lmergence, lvolution et leffectivit des politiques publiques environnementales. Ils constituent une vritable source dinspiration et dinnovation
pour les pratiques gouvernementales et intergouvernementales. Diffrentes catgories dacteurs ont vu leur rle et leur influence crotre de
faon trs sensible durant les dernires dcennies.
Les ONG, en premier lieu, dont la nature et les missions sont trs htrognes : il peut sagir de groupes locaux, nationaux, rgionaux, ou mme
internationaux, dont les actions concernent la protection de lenvironnement, mais aussi le dveloppement durable, la lutte contre la pauvret,
etc. Alerte, sensibilisation, information du public, expertise, valuation des
politiques publiques sont autant de fonctions quassurent les ONG environnementales avec une grande efficacit.

(36) Rparation des dommages subis au service des Nations Unies, Avis consultatif: C. I. J. Recueil
1949. p. 174.
(37) Le terme dacteurs non-tatiques est dailleurs le seul terme utilis en anglais, la notion de socit
civile nayant pas son quivalent dans cette langue.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

En matire de protection de lenvironnement, la communaut scientifique et universitaire joue galement un rle majeur dans lidentification
des problmes cologiques, leurs causes et leurs effets, et informent lopinion publique et les dcideurs politiques des problmes existants.
Dune faon plus gnrale, pour respecter leurs engagements internationaux en matire environnementale, les tats peuvent tre conduits
faire rpercuter certaines obligations sur les particuliers qui rsident sur
leur territoire.
Cest notamment le cas pour les entreprises, destinataires de rglementations nationales mises en uvre par les tats pour respecter leurs engagements internationaux ou la coutume internationale38. Dans le mme
sens, la Cour europenne des droits de lhomme a mis la charge des
tats une obligation positive de garantir le droit lenvironnement, en
prenant toutes les mesures ncessaires. La responsabilit des entreprises
peut par ailleurs tre recherche par les tats pour des manquements
aux rgles internationales environnementales39.
Les acteurs conomiques doivent ainsi prendre en compte des considrations thiques et environnementales dans leur dveloppement.
Les politiques conomiques relatives la croissance verte illustrent
cette volution visant dpasser les contradictions relles ou supposes
entre croissance conomique et protection de lenvironnement. Il en va
de mme de la conscration progressive de la notion de responsabilit sociale des entreprises dans tous secteurs de lconomie et de la
finance. Les principes directeurs de lOCDE lintention des entreprises
multinationales constituent actuellement le plus complet des instruments
qui existent concernant la responsabilit des entreprises en matire
environnementale. Dans le mme sens, le droit pnal international est
susceptible dimposer des obligations aux particuliers. Les propositions
actuelles tendant linstitution dun crime dcocide reposent bien sur

(38) La CIJ a ainsi consacr trs clairement comme coutumire l obligation de procder une
valuation de limpact sur lenvironnement lorsque lactivit industrielle projete risque davoir un
impact prjudiciable important dans un cadre transfrontire . Usines de pte papier sur le fleuve
Uruguay (Argentine c. Uruguay), arrt, C.I.J. Recueil 2010, p. 14 101.
(39) Voir Maljean-Dubois, La porte des normes du droit international de lenvironnement lgard
des entreprises , Journal du droit international, n 1, janvier 2012.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

cette lecture du droit international : une convention internationale, visant


en particulier les entreprises transnationales, pourrait avoir pour objet
dinstituer de telles infractions40.
Enfin, les communauts locales, quil sagisse des collectivits territoriales ou des peuples autochtones, sont de plus en plus impliques
dans la dfinition comme dans la mise en uvre des plans dactions
en matire de dveloppement durable. Tel est particulirement le cas
des villes : souvent responsables des services publics de leau ou de la
gestion des dchets, elles jouent ici un rle de premier plan.
Cet ensemble dacteurs non-gouvernementaux est aujourdhui trs troitement associ la politique internationale de protection de lenvironnement. Le Plan daction de Lima-Paris , adopt Lima au Prou en
donne une belle illustration : il est ainsi essentiellement consacr aux
actions des NA , les Non-state Actors . Un portail Internet est spcialement ddi leurs engagements, le portail NAZCA ( Non-state Actor
Zone for Climate Action ).

3. 3. La ncessit dassortir les droits


environnementaux de garanties
La protection de lenvironnement est un droit des individus. Elle constitue mme un droit fondamental, une nouvelle gnration des droits de
lhomme. Il est donc lgitime de poser, en matire denvironnement, la
mme question que celle voque par Ren Cassin, en matire de droit
de lhomme, la question des garanties : Comment lindividu, sujet de
droit, pourra-t-il obtenir le respect effectif et universel des prrogatives
dont il est titulaire ? . Comment donner aux individus, titulaires de ces
droits, les moyens juridiques de sassurer du respect par les tats de leurs
obligations dans ce domaine ?
En matire de droits fondamentaux, certaines garanties existent parfois
au niveau rgional. Tel est le cas de la Convention europenne des

(40) Voir L. Neyret (dir.), Des cocrimes lcocide, Le droit pnal au secours de lenvironnement,
Bruylant, 2015.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

droits de lhomme, qui est dote dune vritable juridiction, la Cour europenne des droits de lhomme. Saisie par les individus, celle-ci peut ds
lors sanctionner les atteintes par les tats aux droits environnementaux
qui se dgagent de la Convention. On pourrait galement citer le cas
de la Cour de justice de lUnion europenne, mme si lon considre
aujourdhui que lUnion europenne ne relve plus tout fait du droit
international gnral.
Toutefois, au plan international, la conscration des droits de lhomme
lenvironnement a le plus souvent une porte purement symbolique. Plus
encore, mme lorsque les textes ont une force normative, ils ne sont pas
toujours appliqus ni sanctionns. Dpourvu deffectivit, le droit international de lenvironnement savre impuissant rgler des problmes ou
grer des risques environnementaux globaux.
En renforant les moyens juridiques la disposition de la socit civile,
on introduit un lment de contrle extrieur aux tats, favorisant ainsi
une meilleure effectivit du droit international de lenvironnement.
*

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Le rapport sintresse successivement trois catgories de garanties


des droits des individus et de la socit civile.
Les garanties procdurales dabord (Premire partie). Ds la phase
dlaboration des conventions environnementales, la participation de la
socit civile doit tre mieux assure. Il sagit ici damliorer la gouvernance internationale de lenvironnement.
Les garanties juridictionnelles, ensuite (Deuxime partie). Le prsent
rapport propose ce titre de faciliter laccs de la socit civile aux
mcanismes de contrle et la justice internationale. Les ONG en particulier prsentent un regard extrieur, qui peut utilement contribuer au
respect par les tats de leurs obligations internationales.
Les garanties textuelles, enfin (Troisime partie). Le corpus juridique
et les recours juridictionnels existant prsentent une faiblesse majeure.
Les diverses dclarations de droits environnementaux existantes, purement symboliques, sont dpourvues de porte juridique et sont rarement
invocables directement devant un juge. Il convient daller plus loin en
adoptant une Charte universelle de lenvironnement, dote dun instrument de suivi contraignant et ayant valeur obligatoire devant le juge
international ou national. Ce trait fondateur viendrait utilement complter le corpus des instruments internationaux de protection des droits de
lhomme, form notamment par le Pacte international relatif aux droits
civils et politiques et le Pacte international relatif aux droits conomiques,
sociaux et culturels.

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1RE PARTIE
Les garanties procdurales :
conforter la place
de la socit civile
dans llaboration
du droit international
de lenvironnement

Seuls les tats et les organisations internationales intergouvernementales


disposent du pouvoir de sengager par voie de trait, contrairement
aux particuliers qui ne disposent pas du pouvoir normatif sur la scne
internationale. Nanmoins, dans le domaine de lenvironnement, les trois
dernires dcennies ont vu saccrotre le nombre dONG intervenant en
amont et durant les ngociations environnementales. Dans la nouvelle
enceinte du PNUE notamment, cre la suite de la Confrence de
Stockholm, lapproche classique de la consultation des ONG et, plus
largement, de la socit civile, sest progressivement transforme en une
participation de plus en plus active de ces parties prenantes aux processus dcisionnels.
Cet largissement a t entrin de faon spectaculaire loccasion de
la Confrence de Rio en 1992, o le nombre de reprsentants des ONG
slevait 20 000, soit deux fois plus que les reprsentants gouvernementaux. Leur force de frappe tait telle que les ONG ont organis un sommet
parallle pour faire entendre leur voix. Le principe 10 de la Dclaration
finale de la Confrence consacre lexigence de dmocratie participative en matire environnementale en disposant que : La meilleure faon
de traiter les questions denvironnement est dassurer la participation de

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

tous les citoyens concerns, au niveau qui convient. Au niveau national,


chaque individu doit avoir dment accs aux informations relatives
lenvironnement que dtiennent les autorits publiques, y compris aux
informations relatives aux substances et activits dangereuses dans leurs
collectivits, et avoir la possibilit de participer aux processus de prise
de dcision. Les tats doivent faciliter et encourager la sensibilisation et
la participation du public en mettant les informations la disposition de
celui-ci () .
La Convention dAarhus, signe en 1998, vise galement favoriser la
participation du public la prise de dcisions ayant des incidences sur
lenvironnement. Elle repose sur trois piliers : le droit daccs linformation (articles 4 et 5), le droit du public de participer llaboration des
dcisions (articles 6 8) et le droit daccder la justice (article 9). Les
tats parties la Convention sengagent assurer ces trois droits concomitants dans leurs procdures internes pour toute dcision relative lenvironnement.
En 2005, la Confrence des Parties de cette convention a adopt les
Lignes directrices dites dAlmaty, qui visent promouvoir les principes
de laccs linformation et de la participation du public au processus dcisionnel dans les instances internationales traitant des questions
relatives lenvironnement. Leur principal objectif est de fournir des indications dordre gnral aux tats parties la convention. Elles disposent
notamment que dans toute structuration de laccs international, il
faudrait veiller instaurer ou maintenir des processus ouverts, en principe, au grand public .
Dans ce contexte, les ONG ont su dvelopper diffrents moyens de pression sur les acteurs gouvernementaux en fonction de la forme et de la
phase des ngociations dun trait, en particulier lors de la mise lagenda dun enjeu environnemental (I). Les voies daction des ONG durant les
ngociations restent cependant indirectes et sont rarement reconnues
dans le texte mme des conventions internationales (II). Lorganisation
de la COP21 en dcembre 2015 Paris peut donner loccasion de renforcer ces garanties procdurales (III).

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Llaboration des traits internationaux


Llaboration des traits internationaux comprend plusieurs phases :
1) L a phase prparatoire de pr-ngociation : lors de cette phase,
chaque tat rflchit ce quil souhaite accorder, concder, achever. Ce nest pas encore une phase de ngociation formellement
ouverte. Les parties ont deux options :
- faire usage dun cadre de ngociation dj existant, telle quune
Confrence des Parties qui permet ladoption de protocoles pour
prciser les obligations des tats parties ;
- trouver un accord sur une procdure dadoption ad hoc en tablissant un rglement intrieur et en crant un secrtariat.
2) L a ngociation, loccasion du droulement de la confrence
internationale qui doit aboutir ladoption dun texte, gnralement par consensus. Les parties votent article par article puis le
texte dans sa globalit. La ngociation sur le contenu des articles
est cruciale : par la suite, les tats ne sopposent que trs rarement ladoption dun article ou du texte, pour refuser purement
et simplement de ratifier ce dernier.
3) Aprs la signature du trait, la ratification. La signature du trait
nengage pas les tats. Les tats doivent donc, selon les procdures
dadoption dfinies dans leur Constitution, ratifier ou approuver le
trait pour quils soient juridiquement engags. Un tat qui naurait
pas particip aux ngociations peut toujours adhrer postrieurement au trait. Si la ratification, ou lapprobation du trait engage
individuellement les tats, le trait prvoit gnralement son entre
en vigueur partir dun nombre minimum de ratifications (seuil de
ratification).

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

I. Consacrer linfluence de la socit civile dans la


mise lagenda des problmes environnementaux
Si les scientifiques apportent les informations techniques ncessaires la
gouvernance environnementale, les ONG ont trs souvent une fonction
dalerte et de relais entre la communaut scientifique, lopinion publique
et les gouvernements. Par des actions de vulgarisation des connaissances scientifiques et de sensibilisation des citoyens, elles contribuent
mettre ces questions lordre du jour politique et font pression sur les
administrations publiques et dcideurs politiques. Par leur prsence sur le
terrain et leur proximit avec les citoyens, elles sont par ailleurs en mesure
dattirer lattention des gouvernements et organisations internationales
sur les situations locales problmatiques et les ventuelles dfaillances
des politiques publiques nationales41.
Lexpertise dont les ONG disposent renforce la qualit des dbats, du
point de vue technique.
Plus fondamentalement, la participation de la socit civile a pour consquence de fournir une plus large lgitimit aux dcisions prises par les
tats au sein des enceintes intergouvernementales. Une organisation
internationale peut ainsi trouver un intrt sappuyer directement
sur les citoyens pour contrebalancer le pouvoir des tats et donner
une base plus dmocratique ses dcisions. Cette proccupation peut
sobserver au sein de lUnion europenne, travers les changes nourris qui se nouent entre la Commission et divers acteurs conomiques et
sociaux, notamment loccasion de llaboration des textes europens.
Sagissant de lONU, son Secrtaire gnral, Boutros Boutros-Ghali, dclarait en 1994 que les ONG sont une forme fondamentale de participation
populaire dans le monde daujourdhui. Leur participation aux organisations internationales est, en quelque sorte, le garant de [leur] lgitimit
politique 42.

(41) Voir M. Pallemaerts et M. Moreau, Le rle des parties prenantes dans la gouvernance mondiale
de lenvironnement , IDDRI, Gouvernance mondiale, n 07/2004.
(42) Cit par M. Pallemaerts et M. Moreau, ibid, p. 12.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Le rle des ONG dpasse dailleurs de plus en plus souvent la simple


fonction dalerte et de sensibilisation : elles soumettent galement
directement des propositions de textes ou darticles aux tats, par lintermdiaire des reprsentants gouvernementaux. Lide mme dun trait
provient ainsi souvent de la socit civile qui va obtenir dun ou plusieurs
tats la convocation dune confrence sur un sujet particulier. Certaines
confrences sont par ailleurs prcdes dun rapport ralis par des
experts, qui peut prfigurer le fond de la convention et constituer un
cadre pour les dbats. Lorganisation de la Confrence de Stockholm a
par exemple cumul ces deux aspects : elle fut organise suite aux manifestations et sous linfluence de diffrentes ONG sudoises, sur la base du
rapport de Ren Dubos et Barbara Ward, intitul Nous navons quune
terre , rdig la demande du Secrtaire gnral de la Confrence.
Il faut galement mentionner ici ltonnant processus dadoption de la
Charte de la Terre. Ce document consacre un ensemble de principes
fondamentaux pour construire un monde juste, durable et pacifique .
Ce texte dbuta comme une initiative des Nations Unies, appele de ses
vux par le Secrtaire gnral des Nations Unies, Boutros Boutros-Ghali,
en vue dapprofondir et de conforter la Dclaration de Rio. Il fut repris en
1994 par des personnalits43, cette fois en tant quinitiative de la socit
civile, avec le soutien du gouvernement des Pays-Bas. Le processus de
rdaction se droula sur 5 ans, de 1995 2000, et reposa sur la consultation dune trs grande diversit dacteurs : experts scientifiques, avocats
internationaux, dirigeants religieux, etc. Il aboutit ladoption dune
Charte de la Terre le 29 juin 2000 au Palais de la paix de La Haye. Il y a l
un bel exemple de texte relevant entirement de la socit civile, depuis
sa rdaction jusqu son adoption. Il na bien entendu aucune porte
juridique. Il nen reste pas moins un document de rfrence qui, tel la
soft law , peut progressivement influencer le contenu mme des textes
juridiques relevant de la hard law .
Ces moyens dactions restent cependant informels : aucune convention
internationale ne prvoit explicitement un mcanisme qui permettrait
la socit civile dtre force officielle de proposition juridique dans le

(43) Notamment Maurice Strong, prsident du Sommet de la Terre, et Mikhal Gorbatchev.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

cadre de ngociations environnementales. Par ailleurs, laction des ONG


se concentre principalement sur les ngociations climatiques : lagenda de ngociations des autres secteurs du droit de lenvironnement est
davantage le fruit de linitiative tatique. Dans ce cadre, la Commission
est favorable la mise en uvre de deux mcanismes qui favoriseraient
le dveloppement de la dmocratie participative lchelle internationale : linitiative citoyenne et le droit de ptition universel.

Proposition 1 : Instituer une initiative citoyenne au niveau mondial,


dans le cadre des Nations Unies ou des instances environnementales.

On pourrait ici sinspirer de linitiative citoyenne europenne (ICE),


qui existe au sein de lUnion europenne44. Elle permet aux citoyens de
participer au processus normatif en demandant la Commission europenne de proposer ladoption dun acte juridique. Ses conditions de
recevabilit sont strictement encadres : linitiative doit tre prsente par
au moins un million de citoyens reprsentant au moins un quart des tats
membres. La Commission europenne nest pas tenue dy donner suite
mais elle doit procder un examen de la demande. Si elle refuse, elle
doit se justifier.
Dans le mme esprit, il serait possible dorganiser un droit dinitiative
citoyenne auprs de toutes les instances ayant le pouvoir de lancer un
processus normatif international : secrtariat gnral de lONU, pour les
Nations Unies, mais aussi secrtariat des grandes conventions environnementales (changements climatiques, diversit biologique, etc), qui
peuvent tre conduits proposer ladoption de Protocoles additionnels,
voire dactes de droit driv. Plusieurs modalits sont probablement
concevables pour linstitution dune telle initiative : amendements multiples apports chacune des conventions concernes ; ou convention-cadre faisant du secrtaire gnral de lONU ou des tats eux-mmes
les destinataires de ces initiatives.
(44) Article 11 du Trait sur lUnion europenne et Rglement (UE) n 211/2011 du Parlement europen et du Conseil du 16 fvrier 2011 relatif linitiative citoyenne (version consolide 10/2013).

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Linitiative promue devrait ainsi tre soutenue par un nombre minimum


de citoyens, issus dun nombre minimum dtats. Elle permettrait aux individus dinviter les tats ou lONU prsenter une proposition de texte,
notamment de rsolution de lAssemble gnrale des Nations Unies, en
matire environnementale.

Proposition 2 : Mettre en place un droit de ptition universel en


matire environnementale auprs des instances internationales environnementales, en particulier pour organiser des dbats ou inscrire
un point lordre du jour de la Confrence des Parties.

Distinct du droit dinitiative, le droit de ptition existe galement au sein


de lUnion europenne. Il sagit seulement de permettre aux citoyens de
dposer une ptition , savoir une requte attirant lattention sur un
sujet donn. En ralit, mme sans texte, il est toujours possible dadresser une telle demande une institution. Celle-ci a toutefois davantage de
valeur lorsquelle est explicitement organise par un texte et quil est fait
obligation aux services de lexaminer et dy rpondre.
Cest ainsi quun tel droit de ptition est aujourdhui expressment
prvu par larticle 227 du Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne et larticle 44 de la Charte des droits fondamentaux de lUnion
europenne45. Tout citoyen de lUnion europenne peut adresser une
ptition au Parlement europen, sous la forme dune plainte ou dune
requte, au sujet dune question relevant dun domaine de comptence
de lUnion. Les ptitions sont examines par la Commission des ptitions
du Parlement europen, qui statue sur leur recevabilit et est charge de
leur traitement en collaboration avec la Commission europenne.
Dans le mme esprit, on pourrait amnager un droit de ptition auprs
de lONU en matire environnementale. Peut-tre pourrait-il dans un
premier temps tre limit certaines catgories dONG, spcialement
accrdites cet effet.

(45) http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/fr/displayFtu.html?ftuId=FTU_2.1.4.html

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

II. C
 onsacrer le droit de participation de la socit
civile aux ngociations environnementales
1. Une participation active mais ingale de la
socit civile aux ngociations environnementales
Les enceintes intergouvernementales se sont graduellement ouvertes
la socit civile, qui dispose de nombreux moyens pour intervenir en
amont ou durant les ngociations, notamment avec le dveloppement
dInternet. Toutefois, en raison du cot financier que reprsente la participation aux ngociations (quune contribution financire soit ou non
exige), ce sont les organisations les plus importantes qui peuvent participer Greenpeace international, Les Amis de la Terre ou le Fonds mondial
pour la nature (WWF) en tte. Certaines ONG sorganisent galement en
rseau pour mutualiser leurs moyens et adopter une position commune.
Avant que les ngociations ne commencent entre les reprsentants des
tats, des groupes de contact sont gnralement chargs de prparer
un projet de texte prparatoire. Les ONG peuvent intervenir dans ces
groupes selon trois modalits : la convention-cadre rgissant le rgime des
ngociations peut prvoir leur participation aux groupes de contact ;
elles peuvent tre incluses dans des dlgations dtats, auprs des
reprsentants de ladministration ; elles peuvent galement avoir un
statut dobservateur.
Durant la phase de ngociation proprement dite, lorsque la confrence
internationale a dbut, trois options soffrent de nouveau aux ONG. Si
elles ont obtenu un statut dobservateur, les ONG peuvent assister lensemble des ngociations et y participer, a minima en prenant la parole
devant lensemble des tats. Elles nont cependant jamais de droit de
vote. A linverse, les ONG peuvent refuser de faire partie des ngociations
si elles considrent que leur prsence risque dtre instrumentalise par
les tats pour lgitimer le trait qui sera adopt. Il existe enfin une voie
de participation mdiane, celle de laccrditation. Ce statut permet aux
ONG dtre sur le site de la confrence et dorganiser des confrences
et des vnements en parallle des ngociations, mais elles ne peuvent
pas participer aux runions entre ngociateurs.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Le rle des ONG est actuellement formellement reconnu, voire mme


institutionnalis dans de nombreuses enceintes intergouvernementales, mais leurs modalits de participation dpendent des termes de
chaque trait et restent donc trs ingales en fonction du sujet trait.
Cette grande diversit de rgimes trouve de nouveau sa raison dtre
dans les rticences de certains gouvernements accepter la participation institutionnelle dacteurs non-tatiques dans les processus dcisionnels traditionnellement intergouvernementaux. La formalisation du rle
de la socit civile dans les ngociations se heurte donc de nouveau
la nature mme du droit international public, fond sur le concept de
souverainet nationale.
Les procdures les plus abouties sont celles qui ont cours au sein du
Programme des Nations Unies pour lEnvironnement (PNUE)46 et des plus
grandes confrences environnementales.
La participation de la socit civile la politique internationale de lenvironnement est inscrite dans les missions du PNUE par la rsolution 2997
(XXVII) du 15 dcembre 1972 de lAssemble gnrale de lONU, labore dans le cadre de la Confrence de Stockholm en 1972. Celle-ci invite
les ONG qui sintressent lenvironnement apporter leur appui sans
rserve et leur collaboration l[ONU], en vue de raliser une coopration et une coordination aussi tendue que possible 47.
En outre, lors de la Confrence de Stockholm en 1972, lAssemble gnrale de lONU chargea le Secrtaire gnral dinviter des ONG se faire
reprsenter par des observateurs la Confrence, sur la base de critres
recommands par le Comit prparatoire 48. Ces critres prvoyaient la
participation non seulement des ONG internationales dotes du statut
consultatif auprs du Conseil conomique et Social (ECOSOC) ou
inscrites sur sa liste , mais aussi dautres ONG de caractre rellement
international 49.

(46) Le PNUE est un organe subsidiaire de lONU qui gre des programmes daction et a un rle dimpulsion. Il constitue un cadre de discussion, mais pas une organisation internationale indpendante,
bien quil prenne de plus en plus dindpendance.
(47) Assemble gnrale de lONU, Rsolution 2997 (XXVII) du 15 dcembre 1972, IV.5.
(48) Assemble gnrale de lONU, Rsolution 2850 (XXVI) du 20 dcembre 1971, 5.
(49) Rapport du Secrtaire gnral, Doc. A/CONF.48/PC.11, 30 juillet 1971, p. 72, 245.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

En 1992, lorganisation de la Confrence des Nations Unies sur lEnvironnement et le Dveloppement Rio a galement permis laccrditation et laccs aux runions de nombreuses ONG. Les ONG pertinentes
ainsi que celles bnficiant du statut consultatif auprs de lECOSOC
pouvaient faire des dclarations orales, ventuellement par le biais dun
porte-parole. Elles pouvaient galement distribuer des documents crits
lors des runions de ngociations.
Le Sommet Mondial sur le Dveloppement Durable organis
Johannesburg, en 2002, a de mme prvu laccrditation et la participation des ONG50. Les organisations accrdites avaient accs au lieu de
runion et un chantillon reprsentatif fut invit prendre la parole la
session plnire, aprs les dclarations des reprsentants des gouvernements. Le sommet a permis lorganisation de nombreuses tables rondes
entre les ONG et les gouvernements sur des questions spcifiques, sous
la forme de dialogues multipartites.

(50) Dcision 2001/PC/3 relative aux dispositions concernant laccrditation dorganisations non
gouvernementales et autres grands groupes pertinents au Sommet mondial pour le dveloppement
durable et leur participation au processus prparatoire, qui est contenue dans le Rapport de la
Commission du Dveloppement Durable constitue en Comit Prparatoire du Sommet Mondial
pour le Dveloppement Durable , session dorganisation, 30 avril - 2 mai 2001, Doc. A/56/19.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Le statut des ONG au sein du


Conseil conomique et Social
LECOSOC est le seul organe principal des Nations Unies dans lequel
le statut consultatif est expressment reconnu aux ONG. Ce principe
est prvu dans larticle 71 de la Charte des Nations Unies51. La rsolution 1996/31 du Conseil52, qui a mis jour la Rsolution 288 B(X) et
la Rsolution 1296 (XLIV) tablit les modalits pratiques dune telle
consultation53. On soulignera en particulier les conditions suivantes :
- lONG ne doit plus ncessairement tre internationale, mais peut
dsormais avoir un caractre national, rgional ou international
(art. 4) ;
-
elle doit exercer des activits dans les domaines relevant de la
comptence de lECOSOC et de ses organes subsidiaires (art. 1er) ;
- ses objectifs doivent tre conformes aux principes de la Charte de
lONU (art. 2) ;
- elle doit avoir une rputation tablie dans le domaine particulier
auquel elle se consacre, ou tre reprsentative (art. 9), ainsi quun
processus de prise de dcision dmocratique (art. 10).
LECOSOC a mis au point une procdure daccrditation des ONG
qui les dote dun statut consultatif et leur permet dobtenir diffrents
privilges en termes de participation dans lenceinte du Conseil
(cf infra).

(51) Article 71 : Le Conseil conomique et Social peut prendre toutes dispositions utiles pour consulter les organisations non gouvernementales qui soccupent de questions relevant de sa comptence. Ces dispositions peuvent sappliquer des organisations internationales et, sil y a lieu, des
organisations nationales aprs consultation du Membre intress de lOrganisation .
(52) ECOSOC, Rsolution 1996/31 du 25 juillet 1996, Consultative relationship between the United
Nations and non-governmental organizations .
(53) ECOSOC, Rsolution 288 B(X) du 27 fvrier 1950, Review of Consultative Arrangements with
Non-Governmental Organizations , 8, tel quamend par la Rsolution 1296 (XLIV) du 23 mai 1968,
Arrangements for Consultation with Non-Governmental Organizations , 7.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

2. Consacrer la participation de la socit civile


En labsence dun texte international contraignant et dtaill, linstar
de la Convention dAarhus, la nature et le degr de la participation des
ONG continuera se dvelopper de manire diffrencie et ad hoc
selon chaque instrument conventionnel. Cest pourquoi la Commission
appelle de ses vux un renforcement du cadre juridique du rle des
ONG. Il sagirait de prciser les rgles relatives laccs aux informations,
laccrditation des ONG ou encore leur participation au processus
de ngociation. Ces diverses rgles pourraient tre regroupes dans une
convention internationale relative la participation du public dans
llaboration du droit international de lenvironnement.

Proposition 3 : Amliorer laccs de la socit civile aux informations


dtenues par les institutions internationales en charge des ngociations environnementales et organiser des voies de recours en cas de
refus de communication.

Cet aspect est particulirement dvelopp au plan interne dans certains


tats54. En revanche, il est encore peu organis au niveau multilatral,
dans la pratique des organisations internationales, malgr ladoption
des lignes directrices dAlmaty. Laccs linformation est en fait souvent
envisag sous langle des informations et des donnes transmises par les
ONG aux tats ngociateurs ou au secrtariat des Conventions et rarement en sens inverse. Paradoxe rvlateur du tropisme tatique du droit
international public.

(54) En France, la Convention dAarhus a t ratifie la suite de la loi n 2002-285 du 28 fvrier


2002. Mais les principales obligations en la matire dcoulent aujourdhui de la rglementation europenne. La Communaut europenne, signataire de la Convention ds 1998 et layant approuve
par dcision du Conseil en 2005, a adopt une directive le 28 janvier 2003 portant sur laccs
linformation en matire denvironnement, renforant les obligations issues dune premire directive
adopte le 7 juin 1990. Une seconde directive du 26 mai 2003 concerne la participation du public
pour certains plans et programmes. Elle modifie deux directives existantes : la directive tude dimpact (85/337) et la directive relative aux installations classes (96/61).

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Certaines conventions ne limitent pourtant pas ou peu laccs du public


linformation disponible. Le secrtariat de la CCNUCC permet par
exemple depuis 1997 la consultation de certains documents de ngociation par les ONG. Hors du champ environnemental, certaines organisations internationales, comme la FAO (Organisation des Nations Unies pour
lalimentation et lagriculture)55, ont mis au point des procdures daccs
aux informations quelles dtiennent. Cependant, chaque organisation
a ses propres rgles et les voies de rclamation en cas de non-communication, lorsquelles existent, ne sont pas toujours satisfaisantes. Le rgime
juridique des archives dtenues par les organisations internationales et le
droit daccs du public ces archives est par ailleurs trop souvent ignor
de ces instances.
Le droit linformation a pourtant t reconnu comme fondamental en
matire environnementale par la Convention dAarhus, qui produit de
nombreux effets dans le droit interne des tats layant ratifie. La pratique
mme qui existe au sein de cette Convention montre quil est possible
dassurer une transparence maximale des processus dcisionnels intergouvernementaux en ouvrant laccs aux runions et aux documents
tous les membres du public et non seulement aux reprsentants de la
socit civile organise et accrdite.
La Commission a estim quil tait possible de sinspirer utilement, cet
gard, des principes suivants, dvelopps dans les Lignes directrices
dAlmaty en 2005 :
-  14. Dans toute structuration de laccs international, il faudrait veiller instaurer ou maintenir des processus ouverts, en principe, au
grand public ; ()
-  23. () tout membre du public devrait avoir accs sur demande,
linformation sur lenvironnement labore et dtenue dans toute
instance internationale, sans quil ait faire valoir un intrt particulier ;
-  24. Linformation sur lenvironnement demande par un membre
du public devrait lui tre communique le plus tt possible, dans

(55) Food and Agriculture Organisation, Politique et stratgie de la FAO pour la coopration avec les
organisations non gouvernementales et autres organisations de la socit civile, 1999.

> Page 58

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

un dlai appropri, tant donn que la Convention prvoit un dlai


dun mois ;
-  25. Les demandes dinformations sur lenvironnement ne devraient
pouvoir tre rejetes que pour des motifs prcis en tenant compte
des dispositions pertinentes de la Convention, y compris la disposition selon laquelle les motifs de rejet devraient tre interprts de
faon restrictive compte tenu de lintrt du public pour la divulgation des informations .

Proposition 4 : Clarifier et rendre plus transparents les critres daccrditation des ONG dans les ngociations environnementales.

Cette clarification peut prendre plusieurs formes. Par exemple, elle pourrait intervenir en prvoyant une procdure daccrditation unique des
ONG environnementales, auprs de lONU et de son Secrtariat gnral : une ONG accrdite se verrait alors reconnatre une prsomption
de reprsentativit afin de participer aux ngociations environnementales. Cette prsomption, rfragable, pourrait tre conteste par un tat
ngociateur et examine par le Secrtariat de la confrence environnementale concerne. Le refus daccrditation devrait tre motiv et rendu
public, afin dassurer une transparence optimale du processus de slection des ONG.
En 2004, le groupe Cardoso stait dj prononc en faveur dune procdure daccrditation unique et dpolitise au sein des Nations Unies. Le
rapport proposait de fusionner toutes les procdures daccrditation existantes lONU en un mcanisme unique, plac sous lautorit de lAssemble gnrale. Le groupe prconisait galement un examen initial plus
approfondi et motiv par le Secrtariat des demandes daccrditation,
en rduisant le rle de lexamen intergouvernemental, pour dpolitiser le
processus actuel de slection. La dcision finale concernant les accrditations accorder revenait cependant toujours aux tats membres56.

(56) Rapport Cardoso, op. cit., p. 13 et 62 sqq.

> Page 59

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Il est galement possible de prvoir diffrentes accrditations, ouvrant


des avantages diffrencis aux ONG, sur le modle de la procdure en
vigueur au sein de lECOSOC. Le Comit des ONG du Conseil, qui reoit
les demandes daccrditation des ONG et se runit annuellement, peut
attribuer lun des trois statuts suivants une ONG (ou refuser de laccrditer) :
- un statut consultatif gnral, pour les organisations qui sintressent
la plupart des activits du Conseil et de ses organes subsidiaires ;
-
un statut consultatif spcial pour les ONG dont la comptence
particulire et laction sexercent dans quelques-uns seulement des
domaines dactivit du Conseil et de ses organes subsidiaires ;
- enfin, les ONG inscrites sur la liste regroupent les organisations
qui peuvent parfois, pour des questions relevant de leur domaine de
comptence, apporter une contribution utile aux travaux des Nations
Unies ainsi que les ONG dotes dun statut consultatif analogue
auprs dune autre institution ou organe de lONU.
LECOSOC a mis au point une intressante contrepartie la participation des ONG ses travaux, qui pourrait tre reprise dans dautres institutions : les organisations dotes dun statut consultatif gnral ou spcial
sont tenues de prsenter tous les 4 ans, au comit charg des ONG, un
rapport sur leurs contributions aux travaux des Nations Unies57.

Proposition 5 : Inscrire le principe de participation du public dans


chaque convention environnementale.

Il sagit de mettre fin au paradoxe auquel est actuellement confront le


droit international de lenvironnement : certaines conventions, en premier
lieu la Convention dAarhus, comprennent des dispositions contraignantes pour imposer la participation du public dans lordre interne,
loccasion des projets nationaux. Mais aucune disposition quivalente
(57) ECOSOC, Resolution 1996/31 du 25 juillet 1996, Part IX. Voir galement la page du site de lECOSOC Guidelines for submission of quadriennal reports for NGOs in general and special consultative
status with the economic and social council , sur http://www.un.org/esa/coordination/ngo/

> Page 60

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

ne concerne les ngociations internationales : les conventions environnementales participent ainsi crer des normes et des principes quelles
ne respectent pas elles-mmes.
Lexemple de lOrganisation Internationale du Travail (OIT) donne une
illustration des formes concrtes que pourrait prendre une institutionnalisation de la participation de la socit civile. Les statuts de lOIT
accordent en effet le droit de vote aux reprsentants des organisations
demployeurs et de travailleurs, qui sont membres des dlgations nationales des tats membres. Certes, en matire environnementale, le nombre
et la diversit des parties prenantes pouvant prtendre un rle actif est
plus important quen droit du travail, o une structure tripartite fonde
sur les partenaires sociaux sest depuis longtemps mise en place. Nanmoins, la Commission a estim quil serait envisageable de sinspirer
de ce rgime procdural pour les ngociations environnementales, en
prvoyant, par exemple, la cration de comits consultatifs reprsentant
chaque partie prenante au sein de chaque organisation internationale
ayant vocation traiter des questions environnementales en premier
lieu les Nations Unies. Ces comits seraient runis lors de lorganisation de
confrences internationales, de manire consulter plus formellement la
socit civile.
Afin dinstitutionnaliser la participation de la socit civile en matire environnementale, une option pourrait ainsi consister en la cration de diffrents collges au sein des comits consultatifs, qui seraient composs
respectivement de reprsentants dONG environnementales, de reprsentants dorganismes dfendant des intrts conomiques spcifiques et
de reprsentants du secteur public et des collectivits politiques (autres
que les gouvernements ngociateurs, soit les parlementaires, lus locaux
et rgionaux, voire les peuples autochtones pour certains pays). Cette
option ncessiterait dlaborer un modle adquat en termes de reprsentativit des organisations reprsentes, qui pourrait prendre appui sur
la procdure daccrditation dcrite dans la proposition prcdente.
De cette accrditation dcouleraient un certain nombre de droits. Il
est galement possible de sinspirer, de nouveau, de lorganisation en
vigueur au sein de lECOSOC. Ce dernier permet la participation des
ONG accrdites diffrents degrs. Toutes les organisations qui y sont

> Page 61

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

accrdites, quel que soit leur statut, reoivent communication de lordre


du jour provisoire dECOSOC. En revanche, seule une organisation dote
du statut consultatif gnral peut proposer dinscrire cet ordre du jour
une question qui lintresse plus spcialement. Les ONG peuvent dsigner des observateurs pour assister aux sances publiques du Conseil et
de ses organes subsidiaires. Elles ont galement la possibilit dmettre
des observations crites. Toutefois, seules les organisations dotes dun
statut consultatif gnral peuvent faire des exposs oraux en sance.

Proposition 6 : Adopter une convention-cadre relative la participation du public llaboration des normes internationales environnementales.
Lensemble de ces rgles pourrait tre regroup au sein dune convention unique, posant les principes fondamentaux de la procdure dlaboration des normes environnementales internationales et laquelle les
organisations internationales pourraient tre parties.
Un tel effort a dj t en grande partie ralis avec la rdaction des
Lignes directrices dAlmaty : adoptes en 2005 par la Confrence des
Parties de la Convention dAarhus, celles-ci visent promouvoir lapplication des principes de cette convention dans les instances internationales.
Il sagit de favoriser la participation du public au processus dcisionnel
international.
Toutefois, ces Lignes directrices ont un champ et une valeur juridique
limits58. Il convient donc den reprendre la substance dans un trait
ayant force obligatoire. Cette convention devrait en particulier garantir :
- laccs de la socit civile aux documents dtenus par les organisateurs de la confrence, en particulier les rapports et tudes, ainsi
que les documents de ngociation (version initiale du texte ngoci,
amendements proposs, etc.) ;
(58) Ces Lignes directrices constituent juridiquement une dcision de la Confrence des Parties
la Convention dAarhus. Elles sont obligatoires pour les tats parties la Convention sauf sils ont
vot contre la dcision. Leur porte est toutefois limite puisque la Runion des Parties se borne ici
inviter les tats tenir compte de ces Lignes directrices.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

-
la participation de la socit civile aux pr-ngociations et aux
ngociations, au moyen de procdures daccrditation ;
- linformation du public sur les ventuelles procdures de contrle et
de sanction en cours pour une convention donne.
De nombreux pays dvelopps sont aujourdhui dots dun droit constitutionnel de lenvironnement qui inclut le droit linformation et la participation. Linclusion de tels principes dans un texte international contraignant permettrait de transposer aux instances internationales les mmes
principes.
La Commission a considr quil tait possible de favoriser louverture et
la transparence de la gouvernance environnementale internationale en
consacrant dans un texte unique chacun des trois aspects contenus dans
les propositions prcdentes information, accrditation, participation.

III. Q
 uelle place pour les ONG lors de la Confrence
de Paris (COP21) ?
Lexemple des ngociations climatiques est la meilleure illustration du rle
majeur des ONG en droit international de lenvironnement. Leur place
est essentielle. Ces mots du Secrtariat de la CCNUCC rsument parfaitement lintrt de leur contribution : La participation des ONG est un
lment fondamental du processus de la Convention : elle contribue
la transparence du fonctionnement dun processus intergouvernemental complexe, facilite les apports de sources gographiques diverses
et dun large spectre de comptences et de perspectives, amliore la
comprhension gnrale des questions en jeu, et incite rendre des
comptes aux socits desservies. lment la fois souple et dynamique,
elle participe de la tendance gnrale constituer des socits plus
informes, plus entreprenantes et plus responsables 59.

(59) UNFCC, Participation effective au processus dcoulant de la convention, 16 avril 2004, Doc.
FCCC/SBI/2004/5, p. 5, 12.

> Page 63

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

1. Dispositions gnrales issues


de la Convention-cadre
La participation des ONG aux travaux de la Confrence des Parties
(COP21) de la convention et de ses organes subsidiaires est explicitement prvue larticle 7 de la CCNUCC, dont le paragraphe 6 permet
tout organe ou organisme national ou international, gouvernemental ou non gouvernemental comptent dans les domaines viss par
la Convention qui en fait la demande dtre admis participer aux
runions en qualit dobservateur, sauf objection dau moins un tiers des
Parties contractantes.
Larticle 7 du Rglement intrieur de la COP prcise les modalits de
participation de la socit civile et des ONG : Sur linvitation du Prsident,
ces observateurs peuvent participer, sans droit de vote, aux dlibrations
portant sur des questions qui prsentent un intrt direct pour lorgane
ou lorganisme quils reprsentent, moins quun tiers au moins des
Parties prsentes ny fassent objection 60.
En pratique, laccs aux runions officielles est souvent limit pour des
raisons logistiques. Mais les ONG peuvent galement faire des interventions orales au cours des runions des organes subsidiaires o a lieu
la majeure partie des ngociations substantielles. Le Secrtariat de la
CCNUCC permet par ailleurs aux ONG de faire des communications
crites qui, une fois acceptes par ses soins, sont accessibles sur le site
de la convention.
Pour grer la participation de ce nombre trs important de reprsentants non-gouvernementaux, le Secrtariat de la CCNUCC a encourag le dveloppement dun systme informel de catgories de parties
prenantes, pour organiser et structurer cette participation. Les ONG ellesmmes ont pris lhabitude de sorganiser entre elles et de se regrouper
en collectifs quand elles partageaient les mmes centres dintrt, pour
augmenter lefficacit de leur participation. En pratique, les interventions
sont donc souvent celles de groupes dONG et non pas dune ONG en
particulier.
(60) Il sagit plus prcisment du Projet de rglement intrieur de la Confrence des Parties et de ses
organes subsidiaires , appliqu sans avoir jamais t formellement adopt.

> Page 64

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

2. De nombreuses initiatives pour favoriser


la participation de la socit civile
Afin daccder au centre de la COP comme observateurs accrdits et
dorganiser des vnements parallles officiels, chaque organisation de
la socit civile a d complter une procdure daccrditation auprs
du Secrtariat de la Convention au moins un an et demi avant la COP21,
qui se tiendra Paris en dcembre 2015. Ces accrditations permettent
daccder une partie des ngociations, selon les modalits classiques
de la CCNUCC dcrites ci-dessus.
En parallle des ngociations, la France a prvu linstallation dun espace
ddi aux activits et lexpression de la socit civile dans sa diversit
sur le site du Bourget les espaces Gnrations climat accessible
un large public, aux observateurs et aux ngociateurs. Les organisations
de la socit civile pourront y prsenter leurs projets, leurs initiatives et
leurs solutions contre les bouleversements climatiques. Dautres manifestations sont prvues en rgion le-de-France et dans lensemble du pays,
avec le soutien des collectivits territoriales.
De trs nombreuses demandes de soutien des projets ou initiatives
ayant t transmises aux quipes gouvernementales, le gouvernement
franais a mis en place un processus de labellisation, centralis par le
Secrtariat de la COP21. En fonction de leurs thmatiques, les demandes
sont expertises par les services de ltat franais.
Enfin, le Secrtariat de la CCNUCC a permis lorganisation, en juin 2015, dun
dbat citoyen lchelle plantaire sur le climat, avec plusieurs centaines
de participants issus de 83 pays le World Wide Views sur le climat et lnergie. Les recommandations qui ont t formules par les citoyens ont t
prsentes aux ngociateurs lors de lintersession du 15 juin 2015.
Lensemble de ces initiatives est saluer. La participation de la socit
civile, des entreprises et autres acteurs non-gouvernementaux est mieux
prise en compte quauparavant. Mais des progrs restent possibles : peu
institutionnalise, la contribution de ces acteurs reste informelle. Elle nest
effective quen marge des ngociations officielles. Le contenu final de
laccord de Paris permettra de mesurer quelles avances les tats ont t
prts concder sur ce point.

> Page 65

2ME PARTIE
Les garanties juridictionnelles :
ouvrir la socit civile
laccs la justice
environnementale

Lexistence de mcanismes de contrle et de sanction efficaces est une


condition indispensable de leffectivit de la rgle. Il nest pas de droit
sans contrainte61. Les conventions internationales les plus compltes ne
servent rien si les tats peuvent les mconnatre sans tre sanctionns. Or, le droit international de lenvironnement souffre prcisment de
faiblesses dans ce domaine. Les traits ont souvent mis en place des
procdures de suivi souples, caractre non-juridictionnel, qui visent
davantage assister un tat en difficult qu le sanctionner. En outre
la saisine de ces instances de contrle est quasi-exclusivement rserve
aux seuls tats.
Il faut introduire un regard extrieur, celui de la socit civile, dans ces
mcanismes de contrle. Il faut ouvrir les procdures juridictionnelles et
quasi-juridictionnelles aux acteurs non-gouvernementaux. Pour quun
contrle soit efficace, le gardien doit tre un tiers, distinct de ltat contrl.
Dans la mme veine, on lira avec intrt le diagnostic du pape Franois
dans son Encyclique Laudato Si. Aprs avoir observ que les accords
de Rio nont t que peu mis en uvre parce quaucun mcanisme
adquat de contrle, de rvision priodique et de sanction en cas de
manquement navait t tabli 62, il estime ncessaire un contrle des
(61) M. Prieur, Lenvironnement entre dans la Constitution , LPA, 7 juillet 2005, p. 14.
(62) Pape Franois, Lettre encyclique Laudato Si, 18 juin 2015, Parole et silence, 2015, p. 130.

> Page 66

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

citoyens : Il faut que la dcision politique soit incite par la pression de


la population. La socit, travers des organismes non-gouvernementaux et des associations intermdiaires, doit obliger les gouvernements
dvelopper des normes, des procdures et des contrles plus rigoureux.
Si les citoyens ne contrlent pas le pouvoir politique national, rgional
et municipal un contrle des dommages sur lenvironnement nest pas
possible non plus 63.
Renforcer leffectivit du droit international de lenvironnement implique,
dabord, douvrir la saisine des comits de suivi la socit civile, en
particulier aux ONG (I).
Il en va de mme des procdures juridictionnelles. Depuis la fin de la
Seconde guerre mondiale, le nombre des mcanismes juridictionnels
de rglement des diffrends entre tats a sensiblement augment. Ce
phnomne na pas t sans incidence sur le droit international de lenvironnement. Si aucune juridiction na encore t cre pour connatre
exclusivement des litiges environnementaux, plusieurs juridictions sont
appeles se pencher sur des affaires ayant une dimension environnementale.
Mais la justice internationale reste facultative : les tats peuvent ne pas
reconnatre la comptence de ces organes juridictionnels. Leur saisine
leur est galement rserve, ce qui limite dautant leur efficacit. Par
ailleurs, au niveau national, lapprhension des conventions environnementales par les juges reste limite en raison de jurisprudences restrictives concernant lintrt agir des requrants ou leffet direct de ces
textes dans lordre juridique national.
Pour garantir leffectivit des droits reconnus par les conventions internationales environnementales, il faut que la socit civile puisse avoir accs
la justice internationale et puisse se prvaloir des traits devant le juge
interne (II).

(63) Ibid, p. 137-138.

> Page 67

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

I. Renforcer lefficacit des mcanismes


de contrle de lapplication des conventions
environnementales
En cho la multiplication des normes conventionnelles environnementales depuis les annes 1970, de nombreuses instances ont vu le jour,
souvent adosses un trait, parfois rattaches directement aux Nations
Unies (voir infra, troisime partie). Nombre dentre elles ont un rle de suivi
de lapplication des conventions environnementales mais rares encore
sont celles qui prvoient de vritables procdures de non-respect, qui
peuvent dboucher sur des sanctions lencontre dun tat (1). Ouvrir
la socit civile ces mcanismes de contrle et de suivi permettrait den
renforcer lefficacit (2).

1. Des mcanismes de contrle et des procdures


de non-respect rares et peu efficaces
Les vritables juridictions, comme la Cour europenne des droits de
lhomme, sont rares en droit international. Le plus souvent, le contrle de
lapplication dune convention internationale relve dun mcanisme
souple, non-juridictionnel. Il est souvent confi un comit de contrle
ou de suivi , instance administrative plus ou moins indpendante du
Secrtariat de la convention, administration permanente de gestion de
cette dernire (1.1). En gnral, les pouvoirs de ce comit sont relativement limits (1.2).

1. 1. De multiples conventions, de rares mcanismes


de suivi
Les premires conventions internationales de protection de lenvironnement ne prvoyaient pas de techniques de contrle spcifique de leur
mise en uvre. Ce nest quau milieu des annes 1970 que la coopration sinstitutionnalise progressivement et que des mcanismes de
contrle de la mise en uvre des conventions apparaissent, qui sinspirent de celles des droits de lhomme ou des traits relatifs au contrle

> Page 68

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

des armements et au dsarmement64. Aujourdhui, la plupart des conventions en charge de lapplication dune convention de protection de lenvironnement prvoit des mcanismes de suivi rgulier, parfois continu, de
leur mise en uvre par les parties. Au rseau de normes internationales
correspond ainsi un rseau tout aussi dense dinstances ad hoc65.
Dans ce cadre, les tats doivent informer rgulirement les comits de
contrle de leur avance dans la ralisation des objectifs fixs par la
convention (reporting system). Certes, les parties ne se conforment pas
toujours leurs obligations en matire de rapports priodiques : il nest pas
rare quelles ne soumettent aucun rapport, quelles le fassent avec retard
ou que leurs rapports soient parcellaires66. Mais cette procdure a le mrite
de poser comme principe lobligation pour ltat de rendre des comptes
un organisme extrieur sur sa manire dappliquer la convention.
La finalit de ces procdures a volu dans le temps. En effet, lexprience
montre que le non-respect des dispositions conventionnelles environnementales nest pas toujours volontaire ou dlibr. Les tats nont parfois
pas les moyens, humains ou financiers, et lexpertise ncessaires pour
se conformer aux obligations auxquelles ils ont souscrit67. Cest pourquoi
lide sest progressivement impose dadopter une approche permettant daider les tats se conformer leurs obligations, plutt que de
simplement constater leur non-respect et de les sanctionner.
(64) Voir, par exemple, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, Nations Unies, Recueil
des Traits, vol. 999, p. 171, ou la Convention sur linterdiction de la mise au point, de la fabrication, du
stockage et de lemploi des armes chimiques et sur leur destruction.
(65) A ce phnomne dinstitutionnalisation souple et protiforme dans le cadre conventionnel
dcrit, sajoutent des institutions environnementales vocation gnraliste. Au sein de lONU, deux
institutions phares sont ainsi en charge titre principal de la gouvernance environnementale internationale : le PNUE et la Commission pour le dveloppement durable. Cre par lAssemble gnrale
des Nations Unies en dcembre 1992 pour assurer un suivi efficace de la CNUED, cette commission
est principalement charge dexaminer les progrs accomplis dans la mise en uvre du programme
Action 21 et de la Dclaration de Rio sur lenvironnement et le dveloppement, tous deux adopts
en 1992. Un grand nombre dinstances environnementales plus restreintes ont par ailleurs t cres
par la quasi-totalit des institutions des Nations Unies qui ont tabli des programmes environnementaux. Elle a t remplace en 2013 par le Forum de haut niveau sur le dveloppement durable.
(66) Voir, par exemple, HELCOM Ministerial Meeting, HELCOM Ministerial Declaration , du 25 juin
2003, Bremen, Section VI. Voir galement, pour un rappel statistique du respect par les parties de
leurs obligations en matire de communication de rapports dans le cadre de quatorze accords
environnementaux multilatraux, Compliance Committee under the Cartagena Protocol on biosafety
Information on Reporting Rates and Related Experiences under other Multilateral Environmental
Agreements, , doc. UNEP/CBD/BS/CC/6/2 (22 septembre 2009).
(67) Voir S. Henry, op. cit.

> Page 69

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Ces mcanismes se distinguent ainsi des procdures juridictionnelles par


la nature de la dcision : il sagit de prvenir davantage que de punir.
Cette approche est particulirement pertinente dans le cas des rgles
environnementales. Comme le rappelait la CIJ dans larrt quelle a
rendu en 1997 dans laffaire du Projet Gab kovo-Nagymaros : dans le
domaine de la protection de lenvironnement la vigilance et la prvention
simposent en raison du caractre souvent irrversible des dommages
causs lenvironnement et des limites inhrentes au mcanisme mme
de rparation de ce type de dommages 68.
Ainsi, au dbut des annes 1990, de nouveaux systmes de contrle ont
t mis en place sous la forme de non-compliance procedures, cest-dire, dans une traduction imparfaite, des procdures dites de non-respect , de non-conformit ou encore de mcanismes dobservance.
Celles-ci recouvrent des ralits diffrentes dune convention lautre,
mais on peut tenter de les dfinir comme des mcanismes institutionnels
et formels mis en place afin dexaminer les informations communiques
par les tats parties quant au respect de leurs obligations et denvisager,
le cas chant, des mesures permettant ltat de mieux sy conformer.
lheure actuelle, une quinzaine de conventions environnementales
bnficient dune vritable procdure de non-respect, pour lesquelles un
comit indpendant a t mis en place. Parmi elles, citons : le Protocole
de Montral, le Protocole de Carthagne sur la prvention des risques
biotechnologiques relatif la Convention sur la diversit biologique, le
Protocole de Kyoto, la Convention dAarhus et la Convention dEspoo69.

1. 2. Des pouvoirs limits


Les procdures de non-respect ont pour objectif de permettre une raction le plus tt possible, afin de corriger la situation en amont, avant quun
dommage ne soit caus lenvironnement. Leur efficacit est toutefois
rduite, pour diffrentes raisons.

(68) CIJ, Projet Gab kovo-Nagymaros (Hongrie/Slovaquie), Recueil 1997, p. 78.


(69) Lannexe 2 prsente les caractristiques de chacune des procdures de non-respect affrentes
ces cinq conventions.

> Page 70

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Les pouvoirs du comit en charge de la procdure de non-respect sont


en premier lieu limits. De faon gnrale, la principale mesure disponible consiste publier les cas de non-respect pour faire craindre
ltat dfaillant une mauvaise publicit, tant sur le plan international
que national (name and shame). Au-del de ces sanctions morales et
psychologiques, un comit ne jouit que trs rarement de rels pouvoirs de
dcision. Dans un rapport de subordination vis--vis de la Confrence
des Parties (COP), il ne peut, en ralit, que formuler des recommandations auprs delle. Autrement dit, un comit ne peut prendre aucune
mesure directement opposable la partie concerne70, ce qui prsente
de nombreux inconvnients, commencer par la perte de crdibilit du
comit. Les tats parties peuvent alors ne pas respecter leurs engagements, sans risquer grand-chose. Tel a par exemple t lattitude adopte
par lUkraine face au comit de la Convention dEspoo dans le cadre
dune procdure lance en 2004. Saisi par une ONG, le comit avait
formul ses recommandations en mars 2005. Au cours des annes qui
ont suivi, il a rgulirement examin la situation pour constater que le
gouvernement ukrainien navait pas engag la procdure demande.
Ntant pas habilit prendre lui-mme les mesures les plus svres,
le comit a finalement inform la runion des parties en 2009 et a d
sen remettre elle pour la suite de la procdure. LUkraine na ce jour
jamais t sanctionne pour des manquements qui durent depuis plus
dune dcennie.
Quant la COP, si elle dtient pour sa part un vritable pouvoir, elle nen
fait que rarement usage. Cela tient dune part au mcanisme de dcision, qui passe par la recherche du consensus au sein de la COP. Cela
suppose en effet que toutes les parties, y compris la partie dfaillante,
acceptent la dcision propose. Et ltat concern peut videmment tre

(70) Des raisons dordre politique et juridique expliquent que les mesures les plus fortes doivent tre
prises par la COP. Il est dabord vident que les tats nont pas souhait que ces mesures puissent
tre imposes par les comits. Pour que les mesures soient acceptes, il importe que ce soit lorgane
politique qui les prenne de manire collgiale, dautant plus que ces mesures peuvent entraner des
dpenses supplmentaires. Du point de vue juridique, il serait dlicat de confrer un organe cr
par une dcision de la COP le pouvoir de dcider de mesures crant des obligations lgard des
parties sans que celles-ci y aient individuellement consenti.

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tent de contester les mesures prises son encontre71. Dautre part, le


recours aux sanctions par une COP nest pas immdiat, les mesures tant
toujours prises de manire gradue. Rares sont les COP ayant adopt
de vraies sanctions punitives. Lorsque ce fut le cas, il sagissait des cas
les plus proccupants et un long dlai stait coul depuis le dclenchement de la procdure de non-respect. Ainsi de la Confrence des
Parties de la Convention dAarhus vis--vis de lUkraine en 2005 : la COP
a attendu trois ans avant de constater, aprs le comit, que ce pays ne
respectait pas ses engagements et sest contente dinviter le gouvernement ukrainien lui donner des informations jour.
Soulignons toutefois une exception notable cette rpartition des comptences, celle du Protocole de Kyoto. Les pouvoirs des deux chambres qui
composent le comit (chambre de lexcution et chambre de la facilitation) y sont plus importants que dans les autres protocoles ou conventions. La chambre de lexcution peut en particulier prendre des dcisions qui devraient, dans les autres procdures, tre avalises par la COP,
comme llaboration dun plan daction72.

2. Ouvrir la socit civile le dclenchement


desprocdures de non-respect
Pour amliorer lefficacit de ces procdures, il faut les rendre plus transparentes, les ouvrir un regard extrieur. Les comits de non-respect
doivent tre saisis plus souvent et plus rapidement. Les tats parties
ntant pas toujours trs diligents, il apparat essentiel dassocier la
procdure dautres interlocuteurs, commencer par la socit civile, non
seulement pour rcolter linformation dont le comit a besoin mais aussi
pour dclencher la procdure de non-respect.

(71) Une solution innovante a cependant vu le jour pour le Protocole de Montral concernant la
Fdration de Russie. Cette dernire nayant pas respect ses obligations, la COP souhaitait adopter
des sanctions commerciales son encontre. La Russie sy est bien sr vivement oppose. La COP a
alors recouru ce quil est dsormais coutume dappeler le consensus moins une voix , celle de la
Russie en loccurrence. Voir Rapport de la septime runion des parties, Protocole de Montral, doc.
UNEP/OzL.Pro.7/9/Rev.1 (4 dcembre 1995), p. 18-19.
(72) Voir la liste des mesures conscutives appliques par la chambre de lexcution (section XV de
la dcision du comit de non-respect relative au Protocole de Kyoto).

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Dailleurs, le recours la socit civile pour recueillir des informations diffrentes de celles que fournissent les tats est parfois expressment prvu.
Tel est le cas dans le cadre du Protocole de Kyoto, o les organisations
intergouvernementales et les ONG comptentes peuvent communiquer
des informations par crit73, ou encore dans le cadre du mcanisme du
protocole de Carthagne74. Le comit peut alors comparer les informations qui lui sont communiques par les tats celles qui le sont par la
socit civile et se faire une ide plus juste de la ralit.
En revanche, la saisine des comits de suivi est trs rarement possible
pour les acteurs non-gouvernementaux. Seule la Convention dAarhus
le prvoit actuellement75. Cette convention fait dailleurs figure de modle
en matire de procdure de non-respect. La procdure quelle organise
mrite dtre mentionne pour son originalit. En application de larticle
15 de la Convention, les tats parties ont cr un comit dexamen du
respect des dispositions de la Convention76. Mais sous ce terme dlibrment minimaliste, la dcision cre une procdure ouverte tous. Les
communications (qui sapparentent des requtes) sont adresses au
comit par tout individu ou association afin que le comit effectue des
constatations (qui sapparentent des dcisions) sur le non-respect de
la Convention. Le comit adresse un projet de constatation aux parties
(le demandeur et ltat concern) et sollicite leurs ractions. Il dlibre
puis sa constatation est rendue publique. Lensemble de ces lments
rapproche ce comit dun organisme quasi-juridictionnel.
Dans ce cadre, la rflexion de la Commission a abouti aux propositions
suivantes.

(73) Voir la rgle 201 de la dcision de cration de la procdure de non-respect ce Protocole.


(74) Protocole de Carthagne sur la prvention des risques biotechnologiques relatif la Convention
sur la diversit biologique. Voir 2 du Titre V de la dcision de cration de la procdure de non-respect
relative ce Protocole.
(75) Tel est galement le cas, pour tre complet, du protocole sur leau et la sant additionnel la
Convention de 1992 sur la protection et lutilisation des cours deau transfrontires et des lacs internationaux, adopt en 1999.
(76) Voir ECOSOC, dcision I/7, du 23 octobre 2002, Examen du respect des dispositions.

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Proposition 7 : Instituer des procdures de non-respect dans les


conventions environnementales qui en sont dpourvues et gnraliser la publication des rapports priodiques produits par les tats
dans le cadre des procdures de non-respect.

Si les procdures de non-respect sont dune efficacit relative, leur utilit reste incontestable. Elles permettent souvent dagir ex ante, contrairement aux procdures juridictionnelles qui ne peuvent par dfinition intervenir quex post, aprs la survenue dun dommage environnemental. Or
la grande majorit des conventions en est dpourvue77. Ces procdures
doivent donc tre mises en place dans le plus grand nombre de conventions dj existantes, ainsi que dans les conventions qui viendraient
tre adoptes lavenir, en particulier dans le cadre dune Charte universelle de lenvironnement (voir infra).
En outre, plusieurs traits prvoient que les tats transmettent au comit,
chance rgulire, un rapport sur lapplication des obligations conventionnelles. Ces documents sont dans certains cas des mines dinformation. Leur publication est parfois prvue, mais ce nest pas toujours le
cas. Celle-ci permet de diffuser le plus largement possible des informations utiles. Elle offre aussi, le cas chant, loccasion dune forme de
contre-expertise . Cette proposition sinscrit ainsi dans le prolongement
des propositions de la Commission en faveur de la participation de la
socit civile et des entreprises aux processus dlaboration des normes
internationales environnementales. Elle permettrait ces acteurs de
participer plus efficacement au suivi de la mise en uvre dun trait, par
exemple en formulant des observations dont les organes de suivi pourraient tenir compte.
(77) Seuls douze traits/protocoles prvoient une vritable procdure de contrle institutionnalise :
le Protocole de Montral, la Convention de Ble sur le contrle des mouvements transfrontaliers de
dchets dangereux et de leur limination, le Protocole de Carthagne sur la prvention des risques
biotechnologiques, le Protocole de Kyoto, le Protocole de 1996 la Convention de Londres de 1972 sur
la prvention de la pollution des mers rsultant de limmersion de dchets, la Convention de Genve
de 1979 sur la pollution atmosphrique transfrontire longue distance, la Convention dAarhus, la
Convention alpine, la Convention dEspoo, la Convention de Barcelone pour la protection de la mer
Mditerrane, le Protocole sur leau et la sant la Convention de 1992 sur la protection et lutilisation
des cours deau transfrontires et des lacs internationaux et le Protocole sur les registres des rejets et
transferts de polluants.

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Proposition 8 : Ouvrir la saisine des comits de non-respect la socit civile, sur le modle de la Convention dAarhus, et, gnraliser la
possibilit, pour les comits, de recourir des informations communiques par la socit civile ou les entreprises.

Pour tre efficaces, face la rticence des tats parties, les comits de suivi
doivent souvrir plus largement la socit civile, en particulier aux ONG.
Cette solution constitue le prolongement logique de la proposition de
la Commission tendant renforcer la participation de la socit civile
en amont, lors de llaboration des conventions internationales. En vertu
dune sorte de paralllisme des procdures, puisque la socit civile est
associe la cration de la norme internationale, il est naturel quelle
ait galement la possibilit de participer au contrle de son application.
Il ny a pas redouter un engorgement des procdures de non-respect
du fait de cette ouverture de la saisine. Ce risque ne sest pas ralis dans
le cadre de la Convention dAarhus.
Par ailleurs, la gnralisation du recours aux informations communiques
par des ONG ou des entreprises est dautant plus envisageable que les
comits peuvent, dans la quasi-totalit des cas, se faire aider dexperts
ou de conseils78. Par ailleurs, les sanctions morales adoptes par le comit ou la Confrence des Parties, et qui entranent la stigmatisation dun
tat dfaillant, auront dautant plus de poids que de nombreux acteurs
non-gouvernementaux pourront participer aux dbats et relayer linformation auprs de lopinion publique.
Les informations manant de la socit civile peuvent avoir autant de
valeur que celles manant des tats. A cet gard, dans le cadre de la
Convention dAarhus, le comit charg du respect de cette convention
a indiqu quil navait pas oprer de distinction entre les sources de
ces informations79.
(78) Voir, 5, section VIII de la dcision de cration de la procdure de non-respect relative au Protocole de Kyoto.
(79) Voir Convention dAarhus, Rapport de la deuxime runion du comit dexamen du respect des
dispositions, doc. MP.PP/C.1/2003/4 (15 octobre 2003).

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Proposition 9 : Renforcer les capacits financires et techniques des


comits en charge des procdures de non-respect et encourager
leur coordination afin de renforcer leur efficacit mutuelle. A terme,
envisager la fusion de certains comits.

Ces procdures ont t cres dans un esprit de souplesse, par opposition


aux mcanismes classiques de rglement des diffrends, ce qui a contribu
leur acceptation et, par suite, leur multiplication. Elles doivent donc concentrer leurs efforts sur laide apporter un tat en situation de non-conformit
ou qui risque de ltre. Dvelopper les aides financires et techniques est
cet gard essentiel, notamment pour les pays les moins dvelopps.
Enfin, la profusion institutionnelle qui rsulte de la multiplication des
normes internationales en matire environnementale ne favorise pas
leffectivit du droit international de lenvironnement. Ce dveloppement
institutionnel sest fait au cas par cas, sans supervision, sans analyse des
besoins et des priorits, sans souci dviter les doublons.
Le rapport du directeur excutif du PNUE pour 2001 soulignait dj que :
Laccroissement continuel du nombre des organes internationaux
comptents en matire denvironnement comporte le risque dune rduction de la participation des tats du fait que leurs capacits sont limites
alors que la charge de travail augmente, et rend ncessaire linstauration
ou le renforcement de synergies entre tous ces organes. Appuyes mollement et uvrant en ordre dispers, ces institutions sont moins efficaces
quelles ne pourraient ltre, tandis que les ponctions sur leurs ressources
continuent daugmenter 80. Ce constat na hlas gure chang en 15 ans.
La coordination des comits de suivi est une solution relativement simple
mettre en uvre afin de tenter de remdier cette situation81. A
cet gard, le mcanisme de la Convention de Barcelone contient
une disposition originale et intressante : le comit peut solliciter une
(80) PNUE, Gouvernance internationale en matire denvironnement, Rapport du directeur excutif,
UNEP/IGM/1/2 (4 avril 2001), p. 17.
(81) La Commission ne sest en revanche pas prononce sur la question de la cration dune organisation des Nations Unies pour lenvironnement ou dune organisation mondiale de lenvironnement.
Mme si cette perspective, qui a t propose plusieurs reprises, peut sembler intressante, il a
sembl que le sujet dbordait le cadre du prsent rapport.

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information spcifique, la demande de la Runion des Parties contractantes, ou directement, auprs des comits de respect des obligations
traitant de questions comparables 82. Cette option permettrait de renforcer les synergies entre les procdures de non-respect et dassurer la cohrence de leurs dcisions. On pourrait envisager que les comits prvoient
une rencontre annuelle, avec la participation de la socit civile. Cette
meilleure coordination des procdures rendrait possibles des conomies
en termes de cot de fonctionnement, ce qui faciliterait ladoption de
mesures daide financire ou technique.
A terme, on pourrait dailleurs sinterroger sur la possibilit de fusionner
certains comits. Bien entendu, une telle opration de regroupement
nest pas simple raliser. Elle pourrait toutefois prsenter de nombreux
avantages. Si un seul et mme comit tait comptent pour plusieurs
conventions, ne disposerait-il pas dune plus grande indpendance et
dune plus forte capacit dintervention ? Ce regroupement pourrait alors
prfigurer lmergence dune juridiction spcialise en matire environnementale, laquelle les conventions sectorielles pourraient choisir
de se rfrer pour le rglement des litiges. Un tel scnario reste ce stade
purement prospectif, mais lide mriterait sans doute dtre approfondie.

3. Innover lors de la Confrence de Paris de 2015


(COP21)
Lobjectif de la Confrence de Paris sera de ngocier un nouveau protocole relatif la CCNUCC, en remplacement du Protocole de Kyoto, avec la
mise en place dun nouveau comit de suivi. La France, pays organisateur
de la confrence, souhaite construire un accord autour de quatre piliers :
-
un accord juridique et universel : tous les pays devront dans ce
cadre tre soumis aux mmes rgles afin que tous puissent vrifier les
efforts consentis par les autres tats et avoir lassurance du respect
des engagements. Ce sont ces rgles de mesure, de rapportage et
de vrification (MRV) qui devraient constituer la partie juridiquement
contraignante du nouveau protocole ;
(82) Voir 37 de la dcision de cration de la procdure de non-respect relative la Convention de
Barcelone.

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- des contributions chiffres pour chaque tat, horizon 2025 ou 2030,


en termes de rduction des missions de gaz effet de serre ;
- un volet financier ;
- des engagements concrets de la part dacteurs non-gouvernementaux (plus connus sous le nom de Lima Paris Action Agenda ou
Agenda des solutions )83.

3. 1. La participation des acteurs non-gouvernementaux


dans la procdure de non-respect en vigueur
La procdure de non-respect attache au Protocole de Kyoto, trouve son
fondement dans larticle 18 de cet instrument qui prvoyait que : sa
premire session, la Confrence des Parties agissant comme runion des
Parties au prsent Protocole approuve des procdures et mcanismes
appropris et efficaces pour dterminer et tudier les cas de non-respect
des dispositions du prsent Protocole, notamment en dressant une liste
indicative des consquences, compte tenu de la cause, du type et du
degr de non-respect et de la frquence des cas. Si des procdures et
mcanismes relevant du prsent article entranent des consquences
qui lient les Parties, ils sont adopts au moyen dun amendement au
prsent Protocole .
Aprs des ngociations difficiles, le mcanisme a t adopt par la
premire COP en 2005. Plusieurs aspects ont ensuite t prciss dans le
Rglement de procdure du comit de contrle du respect des dispositions adopt par la deuxime COP en 2007. Ce dernier prvoit la participation des individus sous diffrentes formes.
Dune manire gnrale, laccs aux runions des comits se veut assez
ouvert. Les runions des chambres de la facilitation et de lexcution du
protocole sont par exemple diffuses sur Internet. Plusieurs instruments
prvoient que des observateurs peuvent assister aux runions. Ces observateurs peuvent tre les reprsentants dorganisations et institutions
(83) Allocution de Laurent Fabius, ministre des affaires trangres et du dveloppement international,
lors de la clture de la Confrence des maires dEurope pour le climat, Paris, 26 mars 2015, disponible ladresse suivante : http://basedoc.diplomatie.gouv.fr/vues/Kiosque/FranceDiplomatie/kiosque.
php?fichier=bafr2015-03-26.html#Chapitre5

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spcialises, nationales, internationales, gouvernementales ou non-gouvernementales, dtats non-parties ou du public. Ils nont pas de droit
de vote. Enfin, leur prsence peut tre rejete par au moins un tiers des
parties prsentes la runion.
Par ailleurs, les ONG peuvent communiquer par crit des informations aux
chambres, celles-ci disposant dune marge dapprciation importante
en ce qui concerne les informations qui leur sont fournies84. Il semblerait toutefois que les ONG nutilisent pas toujours cette possibilit, ce qui
est regrettable. La chambre de lexcution du Protocole de Kyoto a par
exemple indiqu dans le cadre de son examen de la communication
relative la Grce en 2008 quaucune ONG navait fourni dinformation85.
Enfin, la chambre de lexcution peut recourir des experts issus de la
socit civile, ce quelle a notamment fait dans le cadre de son examen
des affaires de la Grce et du Canada86.

3. 2. Ngocier une nouvelle procdure de non-respect


ouverte aux individus
La France a affich son ambition de laisser une place importante la
socit civile organise au sein de la COP21. Le ministre des affaires
trangres franais, Laurent Fabius, a ainsi rappel quil avait t dcid
de ne pas limiter la Confrence de Paris et les futures COP au seul
aspect gouvernemental et de mettre en mouvement lensemble de la
socit civile. commencer par les collectivits locales, communes et
rgions, les entreprises, les ONG 87. Limpulsion de cette dynamique a t
donne Lima, au Prou, avec ladoption de l Agenda des solutions
ou Plan daction Lima-Paris qui rpertoriait toutes les initiatives portes
(84) Voir la rgle 201 de la dcision de cration de la procdure de non-respect relative ce Protocole.
(85) Protocole de Kyoto, Report of the Third Meeting of the Enforcement Branch, Compliance
Committee, doc. CC/EB/3/2008/2 (18 mars 2008), p. 1.
(86) Voir, pour la Grce, Protocole de Kyoto, Report of the Third Meeting of the Enforcement Branch,
Compliance Committee, doc. CC/EB/3/2008/2 (18 mars 2008), p. 2, 7-9 et, pour le Canada, Protocole de Kyoto, Report of the Fifth Meeting of the Enforcement Branch, Compliance Committee, doc.
CC/EB/5/2008/2 (23 juin 2008), p. 2, 9-11.
(87) Intervention de Laurent Fabius, ministre des affaires trangres et du dveloppement international, Conseil conomique, social et environnemental, Paris, 28 avril 2015.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

par les acteurs non-gouvernementaux ainsi que les engagements des


pouvoirs publics locaux et des entreprises en faveur du climat.
La socit civile, ONG et entreprises notamment, est ainsi incite sengager concrtement pour lutter contre le rchauffement climatique et ces
engagements sont rendus publics sur le portail NAZCA, pour Non-state
Actor Zone for Climate Action (ou zone des acteurs non-tatiques
pour laction pour le climat )88. La consquence qui doit en tre tire est
logique : si tous les acteurs sengagent dans le cadre du Protocole, le
contrle de son application doit tre ouvert chacun dentre eux.
La Commission estime donc essentiel que, dans le cadre des accords de
Paris, la nouvelle procdure de non-respect soit la plus transparente et la
plus ouverte possible.

Proposition 10 : Elargir la socit civile la saisine du comit de suivi


du nouveau protocole qui sera ngoci Paris dans le cadre de la
COP21.

II. Garantir le droit daction en justice des individus


Sur le plan international, si aucune juridiction spcialise na vocation
connatre exclusivement des litiges relatifs lenvironnement, plusieurs
juridictions internationales ou rgionales y sont confrontes. Mais lensemble de ces mcanismes de rglement des diffrends reste encore
largement domin par les tats, qui peuvent ne pas reconnatre la
comptence dune juridiction et, lorsquils le font, sont dans la plupart
des cas les seuls pouvoir dclencher une action en justice. Le rle des
acteurs non-gouvernementaux dans le domaine environnemental justifierait quun plus grand accs leur soit accord, notamment en largissant leur intrt pour agir devant le juge international (1).
(88) Au 18 aot 2015, le portail recensait ainsi 3 709 engagements dactions en faveur du climat,
manant de 425 villes, 85 territoires, 1122 entreprises et 263 investisseurs. Ces engagements
concernent la rduction des missions de GES, lamlioration de lefficacit nergtique ou encore
les nergies renouvelables. Ils sont coopratifs ou individuels et affichent des chances prcises.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Les juridictions nationales pourraient thoriquement galement tre


conduites veiller lapplication par les tats des conventions internationales environnementales. Pourtant, dans lordre juridique interne, des obstacles existent encore la possibilit pour les individus dinvoquer les traits
internationaux devant le juge, ce qui rduit dautant leur effectivit (2).

1. Devant le juge international

Petit panorama de la justice internationale :


Suite aux grands conflits qui ont marqu le XXme sicle, des juridictions
internationales ont vu le jour. La Cour internationale de Justice, institue
en 1945 est la seule juridiction comptence gnrale : elle est charge de trancher les litiges entre tats qui ont reconnu sa comptence.
Il existe par ailleurs un grand nombre de juridictions spcialises, aux
comptences limites sur le plan matriel et/ou gographique.
Dans le domaine du droit pnal, la Cour pnale internationale a une
comptence relativement tendue pour juger les personnes ayant
commis les crimes les plus graves. Sy ajoutent des juridictions cres
dans le cadre de lONU ou par un trait la suite dun conflit spcifique, qui nont vocation juger, pendant une priode dtermine,
que des faits circonscrits : il sagit, par exemple, des tribunaux pnaux
internationaux pour lex-Yougoslavie et le Rwanda.
En matire de droits de lhomme, plusieurs juridictions rgionales ont
vu le jour : la Cour europenne des droits de lhomme, la Cour interamricaine des droits de lhomme ou la Cour africaine des droits de
lhomme et des peuples.
Parmi les juridictions rgionales, la Cour de justice de lUnion europenne
pourrait galement tre mentionne, mme si elle a un statut trs particulier, du fait de la spcificit du droit de lUnion europenne, trs intgr
lordre interne. Son rle est important en droit de lenvironnement, cette
matire tant largement gouverne par des textes europens.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Dautres secteurs du droit international ont galement t dots


dune juridiction spcialise ou ont vu crotre le nombre de tribunaux arbitraux. En matire commerciale, par exemple, on peut citer
le Centre pour le rglement des diffrends relatifs aux investissements
(CIRDI), ou encore lOrganisme de rglement des diffrends (ORD)
de lOMC. En matire maritime, la Convention des Nations Unies sur le
droit de la mer, signe en 1982 et entre en vigueur en 1994, a permis
la cration du Tribunal international du droit de la mer (TIDM).
On peut enfin penser aux juridictions administratives ddies au
contentieux de la fonction publique internationale, tel le Tribunal
administratif de lOrganisation Internationale du Travail, le Tribunal
administratif des Nations Unies ou encore le Tribunal administratif de
la Banque Mondiale.

Sur le plan international, les juridictions susceptibles de connatre de litiges


dimension environnementale sont principalement la CIJ, les tribunaux
arbitraux, le TIDM et lORD de lOMC. A lchelon rgional, ce sont principalement les juridictions de protection des droits de lhomme qui sont concernes, savoir la CEDH, la Cour interamricaine des droits de lhomme et la
Cour africaine des droits de lhomme et des peuples. Devant la plupart de
ces juridictions, les tats ont un rle prminent par rapport aux individus :
ce sont eux qui dcident de se soumettre ou non leur comptence.
Pourtant, les individus ont un intrt voir les tats respecter les obligations qui leur incombent en matire denvironnement du fait des conventions internationales. La mconnaissance de ces dernires entrane,
directement ou indirectement, une atteinte aux diffrents droits dont ils
sont titulaires et, tout particulirement, du droit un environnement sain.
Les dcisions prises par leurs gouvernements dans ce domaine, et les
dommages causs lenvironnement qui peuvent en rsulter, psent sur lensemble de la socit. Par ailleurs, les tats ne sont pas toujours les plus mme
de reprsenter les intrts dindividus ou de peuples : les ONG ou les associations, plus proches de certains problmes locaux, pourront tre des porte-paroles plus efficaces. Il est donc la fois logique et juste doffrir aux acteurs
non-gouvernementaux la possibilit dagir en justice lchelle mondiale.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

1. 1. Promouvoir la reconnaissance de la comptence


obligatoire de la Cour internationale de Justice
En droit international, la justice reste facultative. En vertu du principe
de souverainet, les tats peuvent refuser, ou naccepter quavec des
rserves, de confier des organes tiers la mission de rgler leurs diffrends. Mme la Cour internationale de Justice, que lon prsente souvent
comme une cour mondiale, est tributaire de lacceptation de sa comptence par les tats89.
La matire environnementale ne constitue en rien une exception ce
constat, bien au contraire. Les tats acceptent rarement de se soumettre
la comptence des instances internationales dans ce domaine, en
adoptant des rserves90.
Ainsi sur les 72 tats ayant fait une dclaration dacceptation de comptence de la CIJ, prs de 10% ont assorti cette dclaration de rserves
pour les questions environnementales. Les rserves les plus strictes (refus
absolu de la comptence de la Cour) tant celles de la Pologne et de la
Slovaquie91. Il est ainsi dj arriv que la Cour ne puisse pas connatre un
litige environnemental cause de ces rserves, comme dans le cas de
laffaire de la Comptence en matire de pcheries (Espagne c/ Canada : cest ce dernier pays qui avait alors mis les rserves ayant bloqu la
rsolution du litige par la CIJ).
Le caractre facultatif des mcanismes classiques de rglement des
diffrends est particulirement problmatique lgard des pays qui
comptent parmi les plus gros pollueurs de la plante, comme les tatsUnis. Ces derniers refusent avec une obstination regrettable la comptence de la CIJ, de la CPI, du TIDM et de la Cour interamricaine des
droits de lhomme. Certaines conventions environnementales renvoient le
(89) En vertu de larticle 341 de son statut. Voir galement larrt Or montaire pris Rome en 1943
(Italie c. France, Royaume-Uni et tats-Unis dAmrique), arrt du 15 juin 1954 : C.I.J. Recueil 1954,
p. 19. La Cour a jug dans cet arrt quelle ne pouvait exercer sa juridiction lgard dun tat si
ce nest avec le consentement de ce dernier . La Cour doit donc toujours vrifier lexistence de ce
consentement.
(90) A cet gard, lORD de lOMC faisant office dexception, les 153 tats de lorganisation internationale tant tenus par les rgles du mmorandum dterminant sa comptence (Mmorandum daccord sur les rgles et procdures rgissant le rglement des diffrends).
(91) Henry, op. cit., p. 35.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

rglement des litiges la CIJ92 ou des tribunaux arbitraux spcifiques93.


Mais l encore, il reste exceptionnel que ces clauses aient un caractre
obligatoire : elles reposent le plus souvent sur la notion de consentement
mutuel des parties.
Enfin, ces dclarations dacceptation prsentent pour autre inconvnient
de pouvoir tre retires tout moment par les tats : la France a utilis
cette possibilit en 1974, aprs les affaires des Essais nuclaires dont le
rglement lui avait t dfavorable. Cest ainsi quaujourdhui, la France
est au nombre des tats qui nacceptent pas la comptence obligatoire de la Cour internationale de Justice.
Or la CIJ joue un rle de plus en plus important en droit de lenvironnement. Elle connat des litiges ayant des implications sur la protection
de la diversit biologique ou les pollutions, et, dgage progressivement,
cette occasion, une jurisprudence prcieuse dans ce domaine. Lors
de son activit contentieuse ou consultative94, la CIJ a enrichi le corpus
des normes environnementales : elle a par exemple confirm la valeur
juridique du principe de prvention ou certains principes procduraux
comme le principe de coopration ou le principe dvaluation pralable
des incidences dune activit sur les ressources naturelles. Elle a galement rappel que : lenvironnement nest pas une abstraction, mais
bien lespace o vivent les tres humains et dont dpendent la qualit de leur vie et leur sant, y compris pour les gnrations venir 95.
Les tats peuvent se prvaloir, loccasion dun futur litige, des principes
fondateurs ainsi dgags.
Cest pourquoi on peut regretter que les pays qui figurent parmi les plus
importants pollueurs de la plante naient pas reconnu la comptence
de la CIJ. Cest en particulier le cas du pays organisateur de la COP21,
la France, alors mme que ce pays a souhait donner la protection de
lenvironnement une porte universelle en adoptant, en 2004, la Charte
(92) Cette possibilit est ouverte par larticle 361 du statut de la Cour. La Convention dEspoo, dans
son article 152, prvoit un tel renvoi la CIJ.
(93) Cest par exemple le cas de la Convention CITES cf. article XVIII.
(94) En vertu de larticle 65 de son statut en effet, la Cour peut donner un avis consultatif sur toute
question juridique, la demande de tout organe ou institution qui aura t autoris par la Charte des
Nations Unies, ou conformment ses dispositions, demander cet avis .
(95) Licit de la menace ou de lemploi darmes nuclaires, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1996, p. 226, 29.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

de lenvironnement dont larticle 10 dispose quelle a vocation inspirer laction europenne et internationale de la France . La France fait
ainsi figure dexception en Europe puisque la grande majorit des pays
europens ont reconnu cette comptence de la CIJ : Royaume-Uni,
Allemagne, Espagne, Italie, Belgique, Pays-Bas, Portugal, Grce, Pologne
ou encore Autriche. Tel est le cas galement, en dehors de lUnion europenne, de lAustralie, du Canada, de la Suisse, de lInde ou encore
du Japon. Cette situation est dautant plus tonnante que le franais
est, avec langlais, lune des deux langues de travail de la CIJ et que le
prsident actuel de la Cour, Ronny Abraham, est franais.

Proposition 11 : Promouvoir la reconnaissance de la comptence


obligatoire de la Cour internationale de Justice, en particulier par les
tats membres du Conseil de scurit de lONU et notamment par la
France.

Enfin, la Commission a estim ncessaire de poursuivre les rflexions en


cours sur la cration dune juridiction spcialise en matire environnementale, mme si elle na pas souhait prendre parti dfinitivement sur ce sujet.
Les initiatives en faveur de la cration dune telle juridiction se multiplient96
mais prennent des visages divers. Certains suggrent une comptence
en matire pnale. On pourrait aussi envisager une comptence plus
technique, limite lapplication de certaines conventions particulires,
par exemple par regroupement des comits de non-respect (cf. supra).
Une autre solution pourrait galement consister adosser une telle
juridiction sur la Charte universelle de lenvironnement propose plus
loin : elle serait cette Charte ce que la Cour europenne des droits
de lhomme est la Convention europenne du mme nom. Dans une
perspective encore plus ambitieuse, terme, on pourrait lier ce sujet la
cration dune organisation internationale en matire denvironnement,
(96) Voir en particulier la Charte de Bruxelles, lance le 30 janvier 2014 au Parlement Europen
(https://www.endecocide.org/downloads/artwork/Documents/CharterOfBrussels-fr.pdf), ou linitiative relative un Tribunal international de conscience des crimes relatifs la Nature soutenue par
Edgar Morin.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

souvent voque. La politique internationale de lenvironnement reposerait ainsi sur un triptyque : Charte universelle, Cour internationale et
Organisation mondiale de lenvironnement.
La question est donc dactualit mais les formes dune telle juridiction
sont encore trs ouvertes.
Surtout, la commission estime primordial que la protection de lenvironnement reste un objectif assur par lensemble des juridictions, quelles
quelles soient. En raison du caractre transversal de cette matire,
tout litige est susceptible davoir une dimension environnementale. Les
missions dune juridiction spcialise devraient donc tre conues de
faon complmentaire celles des juridictions dj existantes.

Proposition 12 : Envisager la cration dune juridiction internationale


en matire environnementale et larticulation de sa comptence
avec celle des juridictions existantes.

1. 2. Ouvrir les juridictions internationales aux acteurs


non-gouvernementaux
Alors que dans lordre interne, le droit des individus de saisir un juge est
considr comme une libert fondamentale essentielle, dans lordre
international, un individu na que trs rarement le droit dester en justice
devant une juridiction.
Cependant, partir des annes 1990, plusieurs amnagements ont
progressivement t introduits afin douvrir les mcanismes de rglement des diffrends aux acteurs non-gouvernementaux. Ce fut le cas en
premier lieu du TIDM, dont la saisine tait initialement rserve aux tats :
en vertu de larticle 202 du statut de ce tribunal, dautres entits que les
tats peuvent le saisir en ce qui concerne la Zone maritime, cest--dire
les fonds marins.
La Cour internationale de Justice accepte par ailleurs, de manire
informelle, la production de mmoires par les ONG, via la procdure
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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

damicus curiae qui figure dans les instructions de procdure de la CIJ,


pour ses avis consultatifs : ces mmoires ne sont pas inclus dans la procdure et ne sont pas viss par les avis mais ils sont la disposition des
juges qui peuvent en tenir compte dans leur tude de laffaire97.
Cette possibilit devrait tre conforte par ladoption dune procdure
identique pour les arrts de la Cour et, plus largement, par laffirmation
dun vritable droit dintervention des ONG, par la production dobservations, dont la porte serait pleinement reconnue, dans les procdures
consultatives ou contentieuses en cours. Bien entendu, un tel droit devrait
tre encadr : seules les ONG accrdites, ou ayant un intrt intervenir
au regard de leur objet statutaire, pourraient bnficier de cette possibilit.
Proposition 13 : Consacrer un vritable droit intervenir, notamment
en matire contentieuse, et amender les instructions de procdures
de la Cour en tablissant une liste dexperts et dONG que la Cour
pourrait consulter, dans le respect du contradictoire, tant pour ses
arrts que pour ses avis consultatifs.

Mais ces amnagements noffrent pas un vritable recours devant les


juridictions internationales pour les particuliers. La Cour europenne des
droits de lhomme, qui est saisie directement par les particuliers, est une
exception. La France, qui avait initialement mis une rserve sur ce point,
na dailleurs accept le droit de recours individuel quen 1981. Celui-ci
a t gnralis partir de 1998, avec lentre en vigueur du Protocole
n 11, qui fait de ce recours un mcanisme obligatoire. Ainsi, comme le
(97) Linstruction de procdure XII dispose ainsi que : 1. Lorsquune organisation non gouvernementale prsente, de sa propre initiative, un expos crit et/ou un document dans le cadre dune procdure consultative, cet expos et/ou ce document ne doivent pas tre considrs comme faisant
partie du dossier de laffaire.
2. Pareils exposs crits et/ou documents sont traits comme des publications facilement accessibles, et les tats et les organisations intergouvernementales prsentant des exposs crits ou oraux
en laffaire concerne peuvent sy rfrer au mme titre quaux publications relevant du domaine
public.
3. Les exposs crits et/ou les documents soumis par des organisations non gouvernementales sont
placs dans une salle du Palais de la Paix dsigne cet effet. Tous les tats et organisations intergouvernementales prsentant des exposs crits ou oraux en vertu de larticle 66 du Statut seront
informs de lendroit o peuvent tre consults les exposs crits et/ou documents soumis par des
organisations non gouvernementales .

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

juge la Cour, lindividu sest vu reconnatre au plan international un vritable droit daction pour faire valoir ses droits et liberts quil tient directement de la Convention 98. Il sagit dun aspect trs original de cette
convention, qui permet prs de 800 millions de personnes de saisir une
juridiction internationale.
Dans le mme esprit, selon des modalits plus strictes, on pourrait envisager douvrir la facult de saisir la justice internationale environnementale certaines catgories dacteurs non-gouvernementaux. Les conditions de recevabilit envisageables pour un tel recours sont diverses. On
peut par exemple poser une condition gnrale dintrt pour agir, puis
laisser la juridiction dfinir au cas par cas cette notion99. Une autre solution consisterait confrer par avance le droit dagir certaines ONG
accrdites : on retrouve alors la problmatique de laccrditation dj
examine propos de la participation des ONG aux ngociations internationales. La Commission a prfr ne pas trancher ces questions, qui
reposent sur des choix techniques et peuvent donc rester ouvertes.

Proposition 14 : Promouvoir llargissement de la saisine des juridictions internationales certaines catgories dacteurs non-gouvernementaux, afin de contrler leffectivit dune convention environnementale.

On pourrait galement envisager un largissement des possibilits de


recours devant la Cour de justice de lUnion europenne (CJUE)100.
(98) C.E.D.H., 4 fvrier 2005, Mamatkulov et Askarov c. Turquie, n 46827/99 et 46951/99, 122.
(99) Sur le modle du raisonnement tenu par les cours suprmes nationales. En matire environnementale, un des arrts les plus clairants en la matire est celui rendu en 2007 par la Cour suprme
des tats-Unis, Massachusetts c/ EPA, 2 avril 2007, No. 051120, Rf. 549 U.S. 497 (2007). La Cour
Suprme a alors autoris treize tats fdrs agir au nom des dommages causs par le rchauffement climatique contre lAgence de protection de lenvironnement.
(100) Il est rappel que la CJUE comprend trois juridictions distinctes :
- la Cour de justice, qui traite les demandes de question prjudicielle adresses par les juridictions
nationales, ainsi que certains recours en annulation et pourvois ;
- le Tribunal, qui statue sur les recours en annulation introduits par des particuliers, des entreprises et,
dans certains cas, les tats membres ;
- le Tribunal de la fonction publique, qui statue sur les diffrends opposant lUE et son personnel.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

La Cour est notamment comptente pour les recours en manquement


qui permettent de sanctionner un tat membre qui ne respecterait pas
les obligations qui lui incombent en vertu du droit de lUnion europenne.
Ces recours ne peuvent actuellement tre introduits que par les tats
ou les institutions de lUE. Pour leur part, les recours en annulation, qui
permettent de demander lannulation dun acte des institutions europennes, sont ouverts aux individus quand ils sont directement concerns101. Ouvrir les recours en manquement aux individus constituerait
une modalit supplmentaire dans les contrles exercs par les individus
sur lapplication du droit de lUE ; cette modalit serait plus formelle et
institutionnalise que celle, dj trs efficace mais moins transparente,
des plaintes des particuliers auprs de la Commission pour non-respect par un tat de ses obligations europennes.

Proposition 15 : Au sein de lUnion europenne, largir la saisine de


la Cour de justice aux particuliers, notamment pour les recours en
manquement contre les tats membres.

2. Devant le juge interne


Le juge le plus accessible pour les citoyens reste le juge national. Ds
lors, pour renforcer leffectivit des conventions internationales environnementales, il parat particulirement ncessaire de faire du juge interne le
juge de droit commun et le premier garant du respect par ltat de ses
engagements internationaux.
Cette ambition est raliste. Certes, il existe des limites la porte normative du droit international public : un tat peut librement dcider de ne
pas adhrer une convention internationale. Mais si un tat a choisi de
ratifier un trait et sil na mis aucune rserve, alors il cre des obligations son encontre qui doivent lui tre pleinement opposables.
(101) Ces recours en annulation relvent de la comptence de la Cour de justice lorsquils sont introduits par les tats, mais de la comptence du Tribunal de lUnion europenne lorsquils sont introduits
par des individus.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Dans ce cas, on ne voit pas pourquoi le juge interne ne pourrait pas vrifier quun tat respecte les obligations qui lui incombent.
Dans cet esprit, et titre dexemple, le Tribunal de La Haye a admis la recevabilit de la requte dpose le 14 avril 2015 par prs de 900 citoyens,
afin de faire constater la responsabilit des Pays-Bas pour leur inaction
face au changement climatique et pour les violations du droit international de lenvironnement qui en ont rsult. La dcision, rendue le 24 juin
2015, condamne ltat nerlandais rduire ses missions de gaz
effet de serre sur le fondement de son devoir de protger lenvironnement. Cette dcision est indite au plan interne et reste confirmer au
plan international. Mais elle sonne comme une mise en garde adresse
lensemble des tats102.

Invocabilit, effet direct et intrt agir :


des notions juridiques fondamentales
Linvocabilit dune norme devant un juge dsigne la capacit qua
un sujet de droit de se prvaloir de cette norme au cours dun litige.
Par exemple, en France, un particulier pourra toujours se prvaloir
dune loi ou dune norme adopte au sein de lUnion europenne
pour contester un dcret. Mais ce nest que dans des cas prcis quil
pourra invoquer une convention internationale en matire environnementale (cf infra).
Leffet direct dsigne la qualit des normes qui crent directement des
droits ou des obligations pour les sujets de droit et dont ils peuvent
se prvaloir devant le juge national. Cette notion est troitement lie
celle dinvocabilit : par exemple, dans la juridiction administrative
franaise, une convention internationale reconnue deffet direct par
la jurisprudence sera invocable devant le juge.

(102) Y. Kerbrat, Rchauffement climatique : tous responsables ! , Droit de lenvironnement, n 233,


avril 2015, p. 122-123.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Lintrt agir dsigne quant lui le motif permettant une personne


davoir le droit de saisir le juge. Une juridiction peut rejeter laction
dun justiciable comme irrecevable, en jugeant quil na pas dintrt
agir. Lintrt agir est donc une caractristique juridique qui participe dfinir les contours du procs et, en particulier, la qualit de
parties au litige.

2. 1. La condition deffet direct


Le juge national contrle de faon stricte la recevabilit darguments tirs
dune violation des dispositions dune convention internationale dans un
litige environnemental. Pour donner un exemple, la majorit des grandes
conventions internationales environnementales, ce jour, nest pas
invocable devant le Conseil dtat103.

(103) Le Conseil dtat a reconnu expressment qutaient deffet direct :


- les articles suivants de la Convention dAarhus :
o article 6 paragraphes 2 et 3 (Syndicat dagglomration Nouvelle Ouest-Provence, 28 dcembre
2005, n 277 128 ; Fdration transpyrnenne des leveurs de montagne et autre, 9 mai 2006,
n 292 398) ;
o article 6 paragraphes 2, 3 et 7 (Commune de Groslay et autre, 6 juin 2007, n 292 942) ;
o article 6 paragraphe 9 (Association coordination interrgionale Stop THT et autres, 12 avril 2013,
n 342 409) ;
- les articles 2-1a) et 3 de la Convention du 22 septembre 1992 pour la protection du milieu marin de
lAtlantique Nord-Est (CRILAN et association Le rseau sortir du nuclaire, 4 aot 2006, n 254 948).
Ont t dclars sans effet direct :
- les articles suivants de la Convention dAarhus :
o article 6 paragraphes 4 et 8 (Association citoyenne intercommunale des populations concernes par le projet daroport de Notre-Dame-des-Landes, 28 dcembre 2005, n 267 287) ;
o article 6 paragraphes 4, 6, 8 et 9 (Commune de Groslay et autre, prcite);
o articles 7 et 8 (mme dcision) ;
- larticle 8 de la Convention de Rio (Fdration transpyrnenne des leveurs de montagne et autre,
23 fvrier 2009, n 292 397) ;
- la Convention de Berne (jug pour les articles 6 et 9 par la dcision Commune de Breil-sur-Roya,
8 dcembre 2000, n 204 756 puis pour lensemble de la Convention par la dcision Fdration
transpyrnenne des leveurs de montagne et autre prcite) ;
- la Convention ESPOO (Commune de Binnengen, 19 mars 2008, n 297 860) ;
- la Convention de Paris de 1902 pour la protection des oiseaux utiles lagriculture (Ligue pour la
prservation de la faune sauvage et la dfense des non-chasseurs, 9 novembre 2007, n 289 063).

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

En effet, pour considrer quune disposition internationale est invocable


devant lui, le juge national impose frquemment une condition relative
son effet direct104. Cette notion ancienne identifie une convention internationale qui, nonobstant son origine contractuelle entre tats, cre par
elle-mme des droits ou des obligations lgard des particuliers, qui
peuvent sen prvaloir devant les tribunaux nationaux105.
Cette exigence est largement partage par les juridictions nationales et
internationales, mme si les seuils de reconnaissance par ces dernires
de leffet direct ne sont pas identiques et si elles nen tirent pas toutes les
mmes consquences. La CIJ a conserv la mme ligne que la Cour
permanente de justice internationale qui la prcde et considre que
labsence deffet direct des traits est la rgle, et leffet direct, lexception106. La Cour suprme des tats-Unis en a fait de mme et dnie par
exemple tout caractre auto-excutoire (self executing) aux arrts de
la CIJ107.
La CJUE, qui a dvelopp une jurisprudence nourrie et dtaille sur la
recherche de leffet direct, a adopt une dmarche identique pour les
traits internationaux auxquels lUnion est partie. Dans un arrt rcent,
elle a ainsi considr que les dispositions de larticle 93 de la Convention dAarhus en taient dpourvues car elles ntaient pas suffisamment
inconditionnelles et prcises108.
La notion deffet direct nest toutefois pas dune clart absolue. La
doctrine distingue souvent deux conditions cumulatives de leffet direct,
lune subjective tenant lintention des parties quant au destinataire
du trait (tats seulement ou individus galement), lautre objective
qui tient la ncessit matrielle que son contenu soit suffisamment
complet pour rgir immdiatement une situation juridique concrte.

(104) Condition exige par le juge indpendamment de la question de lapplication dun trait par
les autres tats parties, lorsquune condition de rciprocit est prvue par un texte.
(105) Conclusions du rapporteur public, G. Dumortier, dans larrt dAssemble du Conseil dtat,
Groupe dinformation et de soutien des immigrs (GISTI) et autres, 11 avril 2012, n 322326.
(106) Voir par exemple LaCrund (Allemagne c. tats-Unis dAmrique), arrt, C. I. J. Recueil 2001, p. 466
(107) Voir par exemple Cour suprme des tats-Unis, Medellin v. Texas, 25 mars 2008, n 06-984. Rf.
552 U.S. 491 (2008).
(108) CJUE, 13 janvier 2015, Conseil et Commission c/ Stichting Natuur en Milieu et Pesticide Action
Network Europe, aff. C-404/12 P et C-405/12 P.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

La pratique juridictionnelle est parfois circulaire, lintention des parties


quant au destinataire tant recherche dans lobjet et le contenu du
trait, ou parfois dans sa simple rdaction. Par ailleurs, le juge national se
borne parfois reconnatre leffet direct de manire partielle, pour une
seule disposition dune convention, voire un seul paragraphe . Quelle
quen soit la cause, labsence deffet direct dun trait a pour rsultat
quil ne peut tre invoqu par des particuliers devant le juge national.
Cette conception se justifiait au XIXme sicle, lorsque les traits se limitaient rgir les relations entre tats. Traits contrats , ils ne comportaient pas de stipulations intressant les individus. Elle est aujourdhui
remise en cause, avec le dveloppement des traits lois , surtout dans
la seconde partie du XXme sicle, qui instituent des droits pour les individus.
Cest pourquoi il apparat ncessaire dassouplir aujourdhui lexigence
deffet direct.

2.2. Faciliter linvocation des conventions


environnementales devant le juge national
Dj, en France, dans son arrt GISTI du 11 avril 2012, le Conseil dtat a
donn une dfinition plus large de la notion deffet direct : une stipulation est dsormais considre comme deffet direct lorsquelle na pas
pour objet exclusif de rgir les relations entre tats et ne requiert lintervention daucun acte complmentaire pour produire des effets lgard
des particuliers 110. La premire condition est ainsi exprime de faon
ngative : un trait est prsum deffet direct, sauf sil ne rgit que les
rapports entre tats. La seconde condition est dconnecte du seul texte
du trait : larrt prcise en effet que labsence de tels effets ne saurait
tre dduite de la seule circonstance que la stipulation dsigne les tats
parties comme sujets de lobligation quelle dfinit . Larrt fait dailleurs
en lespce une application souple de cette dfinition, en reconnaissant
leffet direct du trait en cause.
(109) Voir par exemple Conseil dtat, 25 juin 2005, Syndicat dagglomration Nouvelle Ouest-Provence, n 277128, qui juge que seuls les paragraphes 2 et 3 de larticle 6 de la Convention dAarhus
sont deffet direct.
(110) Assemble du Conseil dtat, 11 avril 2012, Groupe dinformation et de soutien des immigrs
(GISTI) et autres, n 322326.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

A laune de cette nouvelle grille de lecture, la Haute juridiction devrait


lavenir passer en revue les diverses conventions environnementales
et rexaminer sa jurisprudence antrieure, en vue de leur reconnatre,
dsormais, un effet direct. La prsomption deffet direct devrait en effet
jouer plein en matire environnementale : une disposition qui vise
protger lenvironnement na normalement pas pour objet exclusif de
rgir les relations entre tats et intresse au plus haut point le droit des
individus un environnement sain.
Mais, dans larrt GISTI, le Conseil dtat nest pas all pas jusqu retenir, ce qui est regrettable, le contrle objectif propos par le rapporteur public, Galle Dumortier, dans ses conclusions. En substance, cela
consistait soutenir quun trait peut toujours tre invoqu, au miminum, contre un rglement ou une loi, cest--dire contre un acte normatif de ltat. Cest ce que soutenait Galle Dumortier, dans ses conclusions, comme lavait dailleurs fait avant elle, 15 ans auparavant, dans
de prcdentes conclusions, Ronny Abraham111. Il est incontestable en
effet que, mme lorsquil na pas deffet direct lgard des particuliers,
un trait a toujours une porte juridique lgard de ltat : il engage
la responsabilit de la France sur le plan international et a, dans lordre
interne, force de loi , selon la formule de la Constitution de 1946.
Ds lors, on pourrait distinguer deux types de litiges. Sil sagit dun litige
subjectif et individuel, dans lequel un particulier revendique le bnfice dun droit prcis, la condition deffet direct prend tout son sens : seul
un trait ayant un effet direct pour les individus peut tre invoqu. On
comprend dans ce type de litige lexigence pose par la seconde condition de larrt GISTI : il faut un acte complmentaire pour que le trait
puisse produire des effets lgard des particuliers . En revanche, sil
sagit dun litige objectif, dans lequel est conteste la conformit dune
loi ou dun acte rglementaire un trait, la question est diffrente :
il sagit de savoir si, dans lexercice de sa fonction normative, ltat a
respect les normes suprieures qui simposent lui. Pour le dire autrement, il sagit prcisment de contrler lacte complmentaire , qui est
dict par ltat, et qui est la condition de leffet direct. Puisque cet acte
(111) Ronny Abraham tait dj en faveur de ce contrle objectif dans ses conclusions sur larrt de
Section GISTI de 1997 (Conseil dtat, Section, 23 avril 1997, n 163043).

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

normatif de ltat vient complter le trait, pour le rendre applicable


en droit interne, il est bien entendu impratif quil soit conforme au trait ;
et il nappartient quau juge national de le vrifier. Exiger que le trait soit
deffet direct pour pouvoir contrler un tel acte au regard du trait revient
poser une condition qui na gure de justification thorique. En ralit,
dans ce second type de litige, typiquement lors dun recours contre un
acte rglementaire, tout trait devrait pouvoir tre invoqu devant le
juge. Le Conseil dtat na pas toutefois, jusqu ce jour, suivi linvitation
qui lui tait faite en ce sens dans ces conclusions.
En ralit, dans le domaine de lenvironnement, par principe, le respect
par ltat de ses obligations est un droit pour les individus. Ds lors, les
conventions internationales environnementales devraient bnficier
dune prsomption deffet direct. Quand bien mme elles nimposent
explicitement dobligations qu ltat, elles comportent implicitement un
droit pour les individus : le droit de voir ltat respecter ses obligations en
matire de protection de lenvironnement.
La Commission appelle donc de ses vux un approfondissement des
volutions jurisprudentielles en cours, en vue de donner leur plein effet
aux traits dans lordre juridique interne.

Proposition 16 : Poursuivre et approfondir les volutions jurisprudentielles en cours, en vue de donner leur plein effet aux traits dans
lordre juridique interne, tout particulirement pour les conventions
environnementales, en raison de la spcificit du droit de lenvironnement, dont la vocation est universelle.

Enfin, la Commission a souhait attirer lattention des rdacteurs des


conventions environnementales sur la question de linvocabilit de ces
conventions dans lordre interne. On considre parfois, par une sorte de
principe de subsidiarit, que ce sujet ne relve pas de la comptence du
droit international, mais est une pure question de droit interne. En ralit, il
nen est rien, tout particulirement pour les conventions qui intressent la
matire des droits de lhomme. Il suffit pour sen convaincre de sintresser

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

la Convention europenne des droits de lhomme. Celle-ci comporte


une disposition spciale, larticle 13, sur la possibilit pour les individus
de disposer dun recours effectif devant les juridictions internes permettant de se prvaloir des dispositions de la Convention112. Et le Conseil de
lEurope se soucie de cette question, comme le montre par exemple son
Guide des bonnes pratiques en matire de voie de recours interne 113,
qui comporte un chapitre spcialement ddi La prise en compte de
la Convention par les juridictions et instances nationales .
Il doit en aller de mme en matire environnementale : le point de savoir
si une convention est effectivement invocable devant les juridictions
internes et si ces dernires en font une correcte application est une
question qui intresse le droit international. Elle devrait tre rgle par
la convention elle-mme et traite par ses organes de suivi. Tel est dj le
cas dailleurs de la Convention dAarhus, qui comporte un article 9 relatif
laccs la justice . Aprs avoir pos dans les articles prcdents
les droits linformation et la participation du public, il sagit de prvoir
que toute personne dont les droits ont t mconnus ait la possibilit de
former un recours devant une instance judicaire .
Partant de ce principe, la Commission en a dduit deux propositions.
En premier lieu, il est souhaitable que les ngociateurs des conventions
environnementales veillent ce que la rdaction des dispositions soit
suffisamment prcise, afin dviter toute contestation ultrieure, devant
les juridictions internes, de leur caractre direct et contraignant.

Proposition 17 : Veiller ce que la rdaction des conventions environnementales soit suffisamment claire, prcise et inconditionnelle, de
manire ce que leurs dispositions soient rellement contraignantes
lgard des tats et puissent tre aisment reconnues deffet direct
par le juge national.

(112) Article 13 : Toute personne dont les droits et liberts reconnus dans la prsente Convention ont
t viols, a droit loctroi dun recours effectif devant une instance nationale .
(113) Guide disponible sur le site Internet du Conseil de lEurope ladresse suivante : http://www.
echr.coe.int/Documents/Pub_coe_domestics_remedies_FRA.pdf

> Page 96

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

En second lieu, il serait souhaitable dintroduire de faon systmatique


dans ces conventions environnementales, sur le modle de la Convention dAarhus, un chapitre traitant spcifiquement de la question du
droit au recours et plus particulirement de linvocabilit de la convention devant les juridictions internes. Ds lors que les personnes tirent des
droits de ces conventions, il conviendrait de poser le principe selon lequel
elles doivent disposer dun recours effectif devant les juridictions internes,
en vue de faire respecter ces droits par ltat.

Proposition 18 : Inclure dans chaque convention environnementale


des dispositions relatives son invocabilit dans lordre interne et
lexistence dun recours effectif devant les juridictions nationales pour
veiller au respect par ltat de cette convention.

> Page 97

3ME PARTIE
Les garanties textuelles :
adopter une Charte
universelle de lenvironnement

Le droit international de lenvironnement se caractrise par une profusion


de normes ayant pour objet principal ou accessoire lenvironnement ou
le dveloppement durable, auxquelles sont adosses autant dinstitutions et dorganisations internationales (I).
Ladoption dun texte universel valeur obligatoire regroupant lensemble
des principes fondateurs donnerait au droit international de lenvironnement la pierre angulaire dont il a besoin (II).

I. Amliorer laccessibilit et la lisibilit


du droit international de lenvironnement
Le droit international de lenvironnement est un droit vivant, eu gard la
rapidit et lampleur de son dveloppement. Si ses premiers jalons ont t
poss ds le dbut du XXme sicle, avec par exemple la Convention de
Paris relative la protection des oiseaux utiles lagriculture de 1902, cest
depuis le dbut des annes 1970 que les rglementations internationales
visant la protection de lenvironnement ont connu une croissance rapide.
Sous la pression des opinions publiques, alertes par la communaut
scientifique et par de nombreuses ONG, les tats ont conu le droit international comme un moyen de lutter contre les risques environnementaux,
commencer par la pollution ou le rchauffement climatique. La prise de
conscience de la fragilit de lcosystme et du caractre transnational
des risques qui pse sur lui a stimul la coopration internationale sur le
plan juridique, dabord sur le plan bilatral puis au niveau multilatral.

> Page 98

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Aujourdhui, on dnombre plus de 500 traits internationaux concernant plus ou moins directement la matire environnementale, dont environ 300 accords rgionaux. On peut ainsi parler dun vritable buissonnement conventionnel 114. La voie conventionnelle a permis de formaliser,
secteur aprs secteur (pollution, changement climatique, qualit de
leau ou de lair, biodiversit, etc.) diffrents rgimes juridiques. Un mme
domaine peut avoir donn lieu la ratification de plusieurs conventions
ou protocoles. On aura une ide correcte de la profusion de conventions sectorielles en vigueur en prenant connaissance des principaux
traits prsents dans le tableau suivant115 :

Domaine

Nom du trait date dadoption

Air et climat

- Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et ses protocoles additionnels (dont le Protocole de Kyoto) 9 mai 1992
-
Convention de Vienne pour la protection de la
couche dozone (et le Protocole de Montral) 22
mars 1985
-
Convention relative laviation civile internationale, dite de Chicago 4 avril 1947

Biodiversit

- Convention sur la diversit biologique 5 juin 1992


-
Protocole de Carthagne sur la prvention des
risques biotechnologiques 29 janvier 2000
-
Convention CITES sur le commerce international
des espces de faune et de flore sauvage menaces dextinction 3 mars 1973
-
Convention relative la conservation de la
vie sauvage et du milieu naturel de lEurope
19 septembre 1979

(114) M. Bettati, Droit international de lenvironnement, Odile Jacob, 2012, p. 21


(115) Voir : http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/ratifications.pdf

> Page 99

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

-
Convention sur la conservation des espces
migratrices appartenant la faune sauvage, dite
convention de Bonn 23 juin 1979
- Convention internationale pour la protection des
vgtaux 6 dcembre 1951
- Convention sur la lutte contre la dsertification dans
les pays gravement touchs par la scheresse et/ou
la dsertification en particulier en Afrique 17 juin 1994
Milieux
marins

- Convention des Nations Unies sur le droit de la mer


16 novembre 1973
- Accord relatif lapplication de la Partie XI de la
Convention des Nations Unies sur le droit de la mer
10 dcembre 1992
- Convention sur la rglementation de la chasse la
baleine et aux grands ctacs 2 dcembre 1946
-
Convention relative aux zones humides (dite
RAMSAR) 2 fvrier 1971
- Convention pour la protection de la mer Mditerrane contre la pollution 16 fvrier 1976

Pollutions
marines

-
Convention internationale sur la responsabilit
civile pour les dommages dus la pollution par les
hydrocarbures 29 novembre 1969
-
Convention internationale sur lintervention en
haute mer en cas daccident entranant ou
pouvant entraner une pollution par les hydrocarbures 29 novembre 1969
- Protocole sur lintervention en haute mer en cas de
pollution par des substances autres que les hydrocarbures 2 novembre 1973
-
Convention internationale pour la prvention
de la pollution par les navires (dite MARPOL)
2 novembre 1973
- Convention sur la prparation, la lutte et la coopration en matire de pollution par les hydrocarbures 30 novembre 1990

> Page 100

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

-
Convention OMI sur la responsabilit et lindemnisation pour les dommages lis au transport par
mer de substances nocives et potentiellement
dangereuses 3 mai 1996
-
Convention OMI sur la responsabilit civile pour
les dommages dus la pollution par les hydrocarbures de soute des navires 23 mars 2001
-
Convention sur la prvention de la pollution
des mers rsultant de limmersion de dchets
13 novembre 1972
- Convention internationale sur la responsabilit et
lindemnisation pour les dommages lis au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses 3 mai 1996
Dchets
et produits
chimiques

-
Convention de Ble sur le contrle des mouvements transfrontires de dchets dangereux et leur
limination 22 mars 1989
-
Convention de Rotterdam sur la procdure de
consentement pralable en connaissance de
cause applicable certains produits chimiques
et pesticides dangereux qui font lobjet dun
commerce international (dite Convention PIC, Prior
Informed Consent) 10 septembre 1998
- Convention de Stockholm sur les Polluants Organiques
Persistants (dite Convention POP) 22 mai 2001

Procdure
environnementale

- Convention dAarhus sur laccs linformation, la


participation du public et laccs la justice dans
le domaine de lenvironnement dont les procdures concernent tous les secteurs de lenvironnement 25 juin 1998
-
Convention sur lvaluation de limpact environnemental dans un contexte transfrontire (dite
Convention dEspoo) 25 fvrier 1991

> Page 101

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Le droit international de lenvironnement ne souffre donc pas de labsence de normes, mais de leur dispersion, voire de leur fragmentation.
Les conventions sont limites dun point de vue la fois gographique (il
sagit le plus souvent daccords rgionaux) et sectoriel (les accords sont
trs spcialiss). Cette situation nuit laccessibilit de la norme environnementale, qui est mal connue et, par suite, mal applique.
La qualit et laccessibilit de la norme internationale environnementale
pourraient a minima tre amliores par la centralisation du corpus de
normes existantes, via un portail Internet spcifique. Il existe actuellement
de nombreux sites privs qui recensent les conventions environnementales
les plus importantes. Lide serait dlargir ces initiatives en proposant, sur le
site dune grande organisation internationale le PNUE par exemple une
prsentation exhaustive, rationnelle et raisonne des dispositions existantes.
Pour aller plus loin, un travail pourrait tre engag sur le fond mme de
ces conventions. Il sagirait de recenser ces dispositions, de les remettre
en ordre, de mieux les articuler, de supprimer les doublons ou encore
dviter les incohrences. Certaines conventions pourraient tre regroupes. A terme, on pourrait sinterroger sur une ventuelle codification
de ces conventions : il sagirait denvisager leur regroupement dans
trois ou quatre grandes conventions, voire dans une convention unique
comportant diffrentes parties116. La Commission est bien consciente
quune telle entreprise reprsente un travail de longue haleine, qui ne
peut tre ralis que sur plusieurs annes.

Proposition 19 : Engager un travail de recensement et de remise en


ordre des conventions internationales environnementales.

On ne manquera pas de relever quun tel regroupement des conventions pourrait, par voie de consquence, poser la question du regroupement des instances cres par ces conventions. En effet, derrire
(116) Pour conserver la souplesse du dispositif, on pourrait imaginer, le cas chant, des possibilits
dadhsion gomtrie variable, en laissant la facult aux tats de nadhrer qu lune ou lautre
des parties de la convention.

> Page 102

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

la plupart de ces accords internationaux se trouve une administration


permanente, le plus souvent un Secrtariat , qui peut comporter un
personnel important. A titre dexemple, le secrtariat de la CCNUCC,
bas Bonn, comporte environ 500 personnes. Un regroupement de ces
nombreuses institutions sous la bannire dune institution unique parat,
terme, souhaitable. Tel est le sens du projet de cration dune Organisation mondiale de lenvironnement. Soutenue notamment en 2007
par le Prsident de la Rpublique franaise, Jacques Chirac, ce projet
nest plus pour le moment lordre du jour. Le prsent rapport ne la pas
formellement repris dans ses propositions, cette question ntant pas au
cur de la problmatique quil traite. Il nen reste pas moins quune telle
perspective reste fortement souhaitable.

II. C
 onsacrer des principes fondateurs dans un texte
universel valeur obligatoire
titre prliminaire, il importe de bien prciser les contours du dbat : la
question ne porte pas ici sur le contenu des principes, ni mme sur leur
existence, mais sur la valeur juridique du texte qui en est le support. De
nombreuses dclarations existent, mais elles nont pas de force obligatoire (1). Il est ncessaire dinscrire les principes fondateurs dans un vritable trait contraignant, qui pourrait constituer la Charte universelle de
lenvironnement (2).

1. De nombreuses dclarations sans porte


juridique
En effet, de nombreuses dclarations et chartes existent dores et dj sur
le plan international. Le prsent rapport en a mentionn quelques-unes
dans la partie prliminaire : Dclaration de Stockholm de 1972, Charte
mondiale de la nature de 1982, Dclaration de Rio de 1992, etc. On
peut y ajouter la Charte de la Terre, document manant de la socit
civile, sans valeur juridique mais ayant un fort rayonnement symbolique117.
(117) Voir supra, les dveloppements sur la Charte de la Terre dans la premire partie du prsent
rapport.

> Page 103

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Dans le mme esprit, lancien ministre de lenvironnement franais


Corinne Lepage a remis en septembre 2015 au Prsident de la Rpublique Franois Hollande un projet de Dclaration des droits de lhumanit relatifs la prservation de la plante. Au printemps 2015, lquipe
anime par le professeur Michel Prieur, luniversit de Limoges, avait
prpar et diffus une Dclaration de mme nature. Il faut se fliciter
dune telle initiative et esprer quelle soit reprise par les ngociateurs,
loccasion dun des sommets mondiaux venir. Ladoption dun tel texte
permettrait denrichir le corpus de principes reconnus par la communaut internationale.
Tous ces textes sont trs prcieux, en raison de leur porte politique et
symbolique.
Leur contenu recueille le plus souvent un large consensus. Ils consacrent
des principes reconnus, tels que le droit de tout personne un environnement sain, le devoir de prvention, le principe de responsabilit diffrencie des tats ou encore le principe de participation du public.
Mais ils prsentent une limite majeure : ils sont dpourvus de force obligatoire. Par suite, ils ne sont pas invocables devant un juge. Ils ne peuvent
donc constituer une vritable garantie des droits ce qui est la proccupation du prsent rapport.
Au mieux peuvent-ils inspirer la jurisprudence de la Cour internationale
de Justice ou de certaines juridictions lorsquelle consacre une coutume
internationale118. Il est vrai que, dans cette dernire hypothse, la transformation dun des principes poss par ces textes non normatifs en une rgle
coutumire peut alors confrer ceux-ci une vritable valeur juridique. Tel
a t le cas du principe de prvention (principe dutilisation non dommageable du territoire) : reconnu par la Cour internationale de Justice comme
coutume internationale, il simpose dsormais tous les tats. Le TIDM a
galement consacr la valeur coutumire du principe de prcaution.
Lavantage de ce processus jurisprudentiel est de permettre lmergence
de normes internationales sans quil soit ncessaire de recueillir au pralable le consentement des tats, par drogation la thorie volontariste
(118) Voir par exemple C.E.D.H., 27 janvier 2009, Tatar c/ Roumanie, op. cit., qui comporte une citation
de la dclaration de Rio et mentionne la dclaration de Stockholm.

> Page 104

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

du droit international mentionne en partie prliminaire. On pourrait alors


soutenir que ladoption dune Charte nest pas indispensable, puisque la
jurisprudence de la Cour pourrait progressivement suppler labsence
de valeur normative des textes existants. Linconvnient dun processus
jurisprudentiel est toutefois son caractre opaque, tant dans la formation
de la rgle (qui reste la discrtion de la Cour) que, surtout, dans sa
diffusion : les principes coutumiers ne rpondent pas lexigence daccessibilit du droit. On ajoutera que, au moins en France, une coutume
internationale na pas la mme valeur quun trait dans la hirarchie
des normes : alors quun accord international a une autorit suprieure
la loi, en vertu de larticle 55 de la Constitution, la coutume, pour sa part,
sefface devant une loi contraire.

2. Vers ladoption dune Charte universelle


de lenvironnement
Pour toutes ces raisons, la Commission considre quil est ncessaire
dadopter un texte vocation universelle en matire denvironnement.
Ce texte constituerait la pierre angulaire du droit international de
lenvironnement. Il en fixerait les principes fondateurs, lensemble des
conventions environnementales sectorielles sanalysant alors comme la
dclinaison et la mise en uvre de ces principes dans des domaines
particuliers. On pourrait dailleurs imaginer que la Charte contienne une
clause finale interprtative, afin que lensemble des conventions environnementales sectorielles puissent tre interprtes la lumire des grands
principes qui auront t ainsi consacrs119.
Il serait adopt sous la forme dun trait international, de manire lui
confrer une force obligatoire. Il viendrait ainsi complter le diptyque
actuel des deux pactes internationaux relatifs aux droits de lhomme, le
Pacte relatif aux droits civils et politiques et le Pacte relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels. Au fond, ce trait serait la Dclaration de Rio
(119) En droit international, lorsquun secteur est rgi par une convention gnrale et une convention sectorielle, plus spcifique, cest la lex specialis qui sapplique (sous rserve que les parties aux
conventions soient identiques). Une Charte universelle de lenvironnement servirait ainsi de rfrence
en ce qui concerne la porte juridique des grands principes environnementaux lorsquune convention rgionale est applicable ou sappliquerait elle mme en labsence de texte rgional.

> Page 105

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

ce que ces deux pactes taient la Dclaration universelle de 1948 :


un acte complmentaire venant donner force juridique obligatoire aux principes antrieurement consacrs sous la forme dune simple dclaration.
La Commission na pas voulu se prononcer sur son contenu, qui resterait
dbattre. Il en va de mme dailleurs pour son appellation : par commodit, le prsent rapport emploie le vocable de Charte universelle , mais le
texte pourrait fort bien sintituler pacte ou encore convention .
Cette question de terminologie na gure dimportance, lexception
peut-tre dun adjectif : universel . Ce nest pas un hasard en effet
si cet adjectif est employ propos de la Dclaration universelle (et
non pas internationale ) des droits de lhomme. Ren Cassin, le pre
de ce texte, avait en effet voulu marquer le fait que les principes consacrs dpassaient le cadre des tats et se rattachaient plus fondamentalement aux droits de lhumanit. Le mme motif pourrait justifier lemploi
de ladjectif universel pour un texte consacrant les principes fondateurs en matire de protection de lenvironnement.

Proposition 20 : Adopter une Charte universelle de lenvironnement,


sous la forme dune convention internationale, ayant une valeur juridique obligatoire.

Un texte universel serait plus lisible, plus facilement accessible et comprhensible pour le public.
Ayant une valeur obligatoire, ce texte pourrait en particulier :
- consacrer les droits procduraux environnementaux contenus dans
la Convention dAarhus, tels que le principe de participation du
public ;
- regrouper les principaux droits matriels consacrs dans les conventions sectorielles existantes, en particulier les grands principes reconnus comme coutumiers par la Cour internationale de Justice ou
certaines juridictions rgionales, tels que les principes de prvention,
de coopration ou de bon voisinage ;

> Page 106

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

-
contenir une clause finale interprtative, afin que lensemble des
conventions environnementales sectorielles puissent tre interprtes la lumire des grands principes qui auront t ainsi consacrs.
Il permettrait ainsi au juge interne de contrler la conformit des lois et
des rglements aux grands principes environnementaux ce qui nest
pas possible lheure actuelle au regard des simples dclarations, sans
porte normative. Certes, certains pays ont dj consacr ces principes
dans des textes valeur constitutionnelle, comme la France avec la
Charte constitutionnelle de lenvironnement de 2004. Mais tel nest pas le
cas dans de nombreux pays qui, au mieux, se sont borns consacrer
dans leur constitution un seul principe, le droit un environnement sain.
Le fait de disposer dun vritable catalogue de principes fondateurs
caractre obligatoire complterait utilement ldifice juridique.
En outre, ladoption dun tel texte donnerait au droit international de lenvironnement la dynamique normative dont il a besoin. A limage de ce qui
sest produit en France aprs ladoption de la Charte constitutionnelle sur
lenvironnement en 2004, qui appartient dsormais au bloc de constitutionnalit, ladoption dun texte gnral et dun niveau de norme suprieur
nest pas uniquement cosmtique : elle facilite linterprtation, larticulation
et le respect des droits quil consacre. Lexprience juridique montre quun
texte fondateur irrigue la jurisprudence. Il cre une dynamique jurisprudentielle qui nourrit linspiration de lensemble des juridictions.
Dans le mme esprit, on relvera que le Prince de Galles appelle galement de ses vux ladoption dun texte fondateur pour la protection
de lenvironnement en faisant la comparaison avec lutilit qua revtu,
dans lhistoire juridique du Royaume-Uni, la Grande Charte de 1215, ou
Magna Carta120.

(120) The Magna Cartathe 800th anniversary of whose signing in England we celebrate this year
established some of the central principles of human rights and individual liberty that hold today.
Such a totemic document has proved extraordinarily valuable over the years and, in the same vein,
I cannot help wondering if the Sustainable Development Goals and the climate agreement in 2015
could form the basis for a similarly long-standing contract for the earth and humanitys relationship
to it , Intervention du Prince de Galles au Forum de lOCDE 2015, disponible ladresse suivante :
http://www.oecd.org/forum/oecdyearbook/towards-a-new-charter-for-our-earth.htm

> Page 107

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Ladoption de ce texte naura cependant une relle porte juridique que


sil est assorti dun mcanisme de suivi et de contrle efficace. En cho
aux propositions prsentes supra, dans la deuxime partie du rapport, la
Commission estime ncessaire de prvoir diffrents outils contraignants
dans la Charte universelle de lenvironnement.
Il convient en particulier de prvoir la cration dun Comit de suivi
charg de contrler la mise en uvre des droits quelle consacre, par
exemple sur le modle du Comit des droits de lhomme pour le Pacte
international relatif aux droits civils et politiques. A chance priodique
par exemple tous les 4 ou 5 ans, chaque tat transmettrait au Comit
un rapport sur lapplication de la Charte. Son examen par le Comit
serait loccasion de procder, pour le pays concern, un bilan complet
de ltat de lenvironnement et des mesures prises par ltat dans ce
domaine. Ce type de mcanisme est loin dtre purement artificiel : il
introduit un droit de regard de la communaut internationale dans les
affaires des tats, constitue un moyen dinformation de la socit civile, et
peut inciter des volutions lgislatives.
Il serait galement indispensable dintroduire dans la Charte un chapitre
ddi au droit au recours en vue de faire appliquer ses dispositions, de
manire prvoir expressment que la Charte sera invocable devant
les juridictions internes.

Proposition 21 : Prvoir dans la Charte universelle dune part un


mcanisme de contrle efficace, permettant lexamen tant des
rapports priodiques des tats parties que des plaintes manant de
la socit civile, et dautre part des dispositions relatives son invocabilit devant les juridictions internes.

> Page 108

ANNEXE 1
Liste des 21 propositions
du rapport

Proposition 1 : Instituer une initiative citoyenne au niveau mondial, dans


le cadre des Nations Unies ou des instances environnementales.
Proposition 2 : Mettre en place un droit de ptition universel en matire
environnementale auprs des instances internationales environnementales, en particulier pour organiser des dbats ou inscrire un point
lordre du jour de la confrence des parties.
Proposition 3 : Amliorer laccs de la socit civile aux informations
dtenues par les institutions internationales en charge des ngociations
environnementales et organiser des voies de recours en cas de refus de
communication.
Proposition 4 : Clarifier et rendre transparents les critres daccrditation
des ONG dans les ngociations environnementales.
Proposition 5 : Inscrire le principe de participation du public dans chaque
convention environnementale.
Proposition 6 : Adopter une Convention-cadre relative la participation
du public llaboration des normes internationales environnementales.
Proposition 7 : Instituer des procdures de non-respect dans les conventions environnementales qui en sont dpourvues et gnraliser la publication des rapports priodiques produits par les tats dans le cadre des
procdures de non-respect.

> Page 109

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Proposition 8 : Ouvrir la saisine des comits de non-respect la socit


civile, sur le modle de la Convention dAarhus, et, gnraliser la possibilit, pour les comits, de recourir des informations communiques par la
socit civile ou les entreprises.
Proposition 9 : Renforcer les capacits financires et techniques des
comits en charge des procdures de non-respect et encourager leur
coordination afin de renforcer leur efficacit mutuelle. A terme, envisager
la fusion de certains comits.
Proposition 10 : Elargir la socit civile la saisine du comit de suivi du
nouveau protocole qui sera ngoci Paris dans le cadre de la COP21.
Proposition 11 : Promouvoir la reconnaissance de la comptence obligatoire de la Cour internationale de Justice, en particulier par les tats
membres du Conseil de scurit de lONU et notamment par la France.
Proposition 12 : Envisager la cration dune juridiction internationale en
matire environnementale et larticulation de sa comptence avec celle
des juridictions existantes.
Proposition 13 : Consacrer un vritable droit intervenir, notamment en
matire contentieuse, et amender les instructions de procdures de la
Cour en tablissant une liste dexperts et dONG que la Cour pourrait
consulter, dans le respect du contradictoire, tant pour ses arrts que pour
ses avis consultatifs.
Proposition 14 : Promouvoir llargissement de la saisine des juridictions
internationales certaines catgories dacteurs non-gouvernementaux,
afin de contrler leffectivit dune convention environnementale.
Proposition 15 : Au sein de lUnion europenne, largir la saisine de la
Cour de justice aux particuliers, notamment pour les recours en manquement contre les tats membres.
Proposition 16 : Poursuivre et approfondir les volutions jurisprudentielles
en cours, en vue de donner leur plein effet aux traits dans lordre juridique interne, tout particulirement pour les conventions environnementales, en raison de la spcificit du droit de lenvironnement, dont la vocation est universelle.
> Page 110

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

Proposition 17 : Veiller ce que la rdaction des conventions environnementales soit suffisamment claire, prcise et inconditionnelle, de manire
ce que leurs dispositions soient rellement contraignantes lgard
des tats et puissent tre aisment reconnues deffet direct par le juge
national.
Proposition 18 : Inclure dans chaque convention environnementale des
dispositions relatives son invocabilit dans lordre interne et lexistence dun recours effectif devant les juridictions nationales pour veiller
au respect par ltat de cette convention.
Proposition 19 : Engager un travail de recensement et de remise en ordre
des conventions internationales environnementales.
Proposition 20 : Adopter une Charte universelle de lenvironnement, sous
la forme dune convention internationale, ayant une valeur juridique obligatoire.
Proposition 21 : Prvoir dans la Charte universelle dune part, un mcanisme de contrle efficace, permettant lexamen tant des rapports priodiques des tats parties que des plaintes manant de la socit civile, et
dautre part des dispositions relatives son invocabilit devant les juridictions internes.

> Page 111

ANNEXE 2
Les comits de suivi des
grandes conventions
environnementales

COMPOSITION ET FON
Convention dESPOO
Composition :
Le Comit est
compos de
huit Parties la
Convention. Chacune
des huit Parties
dsigne un membre
du Comit.
Fonctions principales :
- Examiner toute
communication
dont il est saisi ou
tout autre cas de
non-respect par
une Partie ses
obligations ;
- Examiner
priodiquement si
les Parties respectent
leurs obligations,
en se fondant
sur les lments
dinformation fournis
dans leurs rapports ;

> Page 112

Convention dAarhus
Composition :
Le Comit comprend
huit membres
qui sigent titre
personnel et qui sont
des ressortissants des
Parties et signataires
la Convention.
Ces personnes
doivent possder
des comptences
reconnues dans les
domaines auxquels
la convention se
rapporte, y compris
une exprience
juridique.
Fonctions principales :
- Examiner toute
demande qui lui
est soumise, toute
question qui lui est
renvoye et toute
communication qui
lui est adresse ;

Protocole de Carthagne
Composition :
Il se compose de 15
membres : 3 membres
de chacun des 5
groupes rgionaux de
lONU. Ces membres
doivent avoir une
comptence reconnue
dans le domaine de la
prvention des risques
biotechnologiques
ou dautres domaines
pertinents, et notamment
des connaissances
spcialises dordre
juridique ou technique.
Fonctions principales :
- Dterminer les
circonstances prcises
et les causes possibles
des diffrents cas de
non-respect qui lui sont
soumis ;

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

NCTIONS DES COMITS


Protocole de Montral
Composition :
Dix membres lus
pour deux ans par la
Runion des Parties
en application
du principe
dune rpartition
gographique
quitable.
Fonctions principales :
- Veiller la rception,
procder lexamen,
et rendre compte de
toute communication
qui lui est transmise ;
- Demander lorsquil
le juge ncessaire,
par lintermdiaire
du Secrtariat,
un complment
dinformation sur
les questions quil
examine ;

Kyoto
Composition :
Le Comit exerce ses fonctions dans le cadre dune
plnire, dun bureau et de deux groupes, savoir le
groupe de la facilitation et celui de lexcution.
Le Comit est compos de 20 membres lus par la
Confrence des Parties agissant comme Runion
des Parties au Protocole ; 10 dentre eux sigent
au groupe de la facilitation et 10 au groupe de
lexcution.
Le groupe de la facilitation et celui de lexcution
se concertent et cooprent dans lexercice de leurs
fonctions.
Fonctions principales :
1) Plnire du Comit :
- Rendre compte des activits du Comit et
notamment communiquer la liste des dcisions
prises par les groupes chaque session de la COP ;
- Appliquer les directives gnrales reues de la COP ;
- Soumettre des propositions sur les questions
administratives et budgtaires la COP.

> Page 113

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

COMPOSITION ET FON
Convention dESPOO
- Etablir les rapports
en vue de fournir
une assistance
approprie aux
Parties concernes.

Convention dAarhus

Protocole de Carthagne

- Etablir, la demande
de la Runion des
Parties, un rapport
sur le respect ou
lapplication des
dispositions de la
Convention ;

- Examiner les
informations qui lui sont
communiques sur des
questions touchant au
respect des obligations
et sur les cas de
non-respect ;

- Examiner des
questions relatives
au respect de
la Convention
et faire des
recommandations sil
le juge appropri.

- Fournir la Partie
concerne des conseils
et/ou une assistance,
le cas chant, sur les
questions touchant au
respect des obligations
en vue de laider
se conformer ses
obligations ;
- Prendre des mesures
le cas chant
ou prsenter des
recommandations la
COP.

> Page 114

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

NCTIONS DES COMITS


Protocole de Montral
- Identifier les faits et
causes ventuelles
ayant abouti aux
cas individuels de
non-respect qui
lui sont renvoys
et soumettre des
recommandations
appropries la
Runion des Parties ;
- Sur linvitation de
la Partie intresse,
entreprendre de
rassembler des
informations sur le
territoire de celle-ci
dans lexercice de ses
fonctions.

Kyoto
2) Groupe de la facilitation :
Le groupe de la facilitation est charg de donner
des conseils et dapporter une aide aux Parties aux
fins de lapplication du Protocole et de promouvoir
le respect, par les Parties, des engagements
quelles ont pris en vertu du Protocole, compte
tenu du principe des responsabilits communes
mais diffrencies et des capacits respectives des
Parties.
3) Groupe de lexcution :
Le groupe de lexcution est principalement charg
dtablir si les Parties respectent ou non leurs
engagements chiffrs en matire de limitation et de
rduction des missions au titre du 1 de larticle 3
du Protocole et de transmission dinformations.
Le groupe dexcution dtermine aussi sil y a lieu
dajuster ou de corriger les donnes relatives aux
quantits attribues au titre du 4 de larticle 7
du Protocole, en cas de dsaccord entre lquipe
dexamen compose dexperts et la Partie
concerne.

> Page 115

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

RLE DE LA RUN
Convention dESPOO

Convention dAarhus

Les Parties peuvent


aprs examen
dun rapport et
dventuelles
recommandations
du Comit, arrter
les mesures voulues
pour obtenir le respect
des dispositions de
la Convention ainsi
que des mesures de
caractre gnral
pour aider une Partie
sacquitter de ses
obligations.
La dcision est
adopte, lorsquaucun
consensus na t
trouv, par un vote
la majorit des des
Parties prsentes.

La Runion des
Parties peut, aprs
examen dun rapport
et dventuelles
recommandations du
Comit, arrter des
mesures appropries
pour obtenir le
plein respect de la
Convention.

Protocole de Carthagne

SAISINE DE
Convention dESPOO

Convention dESPOO

- Une ou plusieurs
Parties la
Convention qui
sinquitent de la
faon dont une autre
Partie sacquitte de
ses obligations ;

- Une ou plusieurs
Parties qui ont des
rserves quant la
faon dont une autre
Partie sacquitte de
ses obligations au
titre de la Convention.

> Page 116

Convention dESPOO
- Une ou plusieurs
Parties qui ont des
rserves quant la
faon dont une autre
Partie sacquitte de ses
obligations.

RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

N I O N D E S PA R T I E S
Protocole de Montral

Kyoto

En attendant le
rapport du Comit elle
peut lancer un appel
et/ou formuler des
recommandations
titre provisoire. Elle peut
aussi demander au
Comit de faire des
recommandations
pour faciliter lexamen
par la runion des
Parties des cas de
non-conformit
ventuels.
Aprs avoir reu le
rapport du Comit,
les Parties peuvent
dcider de la voie
suivre pour assurer
une pleine conformit
aux dispositions du
protocole.

La Partie lgard de laquelle une dcision finale


a t prise peut former un recours devant la COP
contre une dcision du groupe de lexcution si elle
estime quelle na pas bnfici dune procdure
rgulire.
Le recours est introduit auprs du Secrtariat dans
les 45 jours suivant la date laquelle la Partie a t
informe de la dcision du groupe de lexcution.
La COP peut dcider la majorit des des Parties
prsentes et votantes dannuler la dcision du
groupe de lexcution. Dans ce cas, elle renvoie
devant le groupe de lexcution la question faisant
lobjet du recours.
La dcision du groupe de lexcution demeure en
vigueur tant quil na pas t statu sur le recours.
Elle est dfinitive si elle na fait lobjet daucun
recours dans un dlai de 45 jours.

ES COMITS
Convention dESPOO
- Une plusieurs Parties
ont des rserves quant
lexcution par une
autre Partie de ses
obligations ;

Convention dESPOO
Le Comit peut tre saisi, par lintermdiaire du
Secrtariat, des questions de mise en uvre
indiques dans les rapports prsents par les
quipes dexamen composes dexperts au titre
de lart 8 du Protocole, ainsi que de toute autre
observation crites manant de la Partie faisant
lobjet du rapport, ou des questions de mise en
uvre soumises :

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

SAISINE DE
Convention dESPOO
- Une Partie qui
constate quen
dpit de tous ses
efforts, il lui est, ou lui
sera impossible de
sacquitter de ses
obligations ;
- Lorsque le Comit se
rend compte quune
Partie ne sacquitte
peut-tre pas de ses
obligations, il peut
prier la Partie en
question de fournir
les informations
ncessaires ce
sujet.

Convention dAarhus
- Une Partie qui
constate quen
dpit de tous ses
efforts, il lui est, ou il
lui sera, impossible
de sacquitter
pleinement de ses
obligations ;
- Le Secrtariat ;
- L e public.

Protocole de Carthagne
Dans ce cas, le
secrtariat met la
communication
la disposition de
la Partie en cause.
Il transmet ensuite
la communication,
la rponse et les
informations au
Comit. Celui-ci peut
alors dcider de ne
pas examiner cette
communication si
elle est dimportance
mineure ou quelle
est injustifie. La Partie
ayant prsent une
communication ou
faisant lobjet dune
communication est
habilite participer
aux dbats du Comit.
Elle ne participe,
en revanche, pas
llaboration et
ladoption de la
recommandation du
Comit.
- Une Partie qui constate
quil lui est ou lui
sera, impossible de
sacquitter de ses
obligations.

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ES COMITS
Protocole de Montral

Kyoto

- Une Partie qui nest


pas en mesure
de sacquitter
intgralement de ses
obligations ;

- Par toute Partie lgard delle-mme ;

- Le Secrtariat.

Renvoi et examen prliminaire des questions :


Le bureau du Comit renvoie les questions de mise
en uvre au groupe comptent, selon le mandat
nonc pour chaque groupe.
Le groupe comptent procde un examen
prliminaire des questions de mise en uvre, dans
un dlai de trois semaines, pour sassurer que :

- Par toute Partie lgard dune autre Partie,


informations probantes lappui.

- Les informations fournies lappui de la question


sont suffisantes ;
- Il ne sagit pas dune question insignifiante ou sans
fondement ;
- La question est fonde sur les prescriptions du
protocole.
A lissue de cet examen, la Partie concerne reoit
par lintermdiaire du Secrtariat, une notification
crite de la dcision prise.

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RENFORCER LEFFICACIT DU DROIT INTERNATIONAL DE LENVIRONNEMENT

MESURES PRISES EN
Convention dESPOO

Convention dAarhus
Comit :
En attendant que la
Runion des Parties
intervienne, le Comit
peut :
- Aprs avoir consult
la Partie concerne
donner des conseils
et faciliter loctroi
dune aide ;
- Sous rserve de
laccord de la
Partie concerne,
lui faire des
recommandations
ou la prier de lui
prsenter la stratgie
quelle compte
suivre pour parvenir
respecter la
Convention, assortie
dun calendrier
dapplication.
Runion des Parties :
- Donner des conseils/
recommandations et
faciliter loctroi dune
aide une Partie ;

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Protocole de Carthagne
Comit :
- Fournir conseils et
assistance la Partie
concerne ;
- Faire des
recommandations
la COP concernant
la fourniture dune
assistance financire et
technique, le transfert
de technologie et
dautres mesures de
renforcement des
capacits ;
- Demander assister
la Partie concerne
pour laborer un plan
daction de respect des
obligations ;
- Inviter la Partie
concerne lui
soumettre des rapports
dactivits sur les efforts
quelle dploie ;
- D
 ans le cadre des deux
dernires mesures,
tablir un rapport
lintention de la COP
sur les efforts dploys
par les Parties qui ne
respectent pas leurs
obligations.

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CAS DE NON-RESPECT
Protocole de Montral

Kyoto

- Assistance
approprie,
notamment pour
la collecte et la
communication des
donnes, lassistance
technique, le transfert
de technologie
et lassistance
financire, le transfert
de renseignements et
la formation ;

1) Mesures applicables par le groupe de la facilitation :


Le groupe de la facilitation tenant compte du
principe des responsabilits communes mais
diffrencies et des capacits respectives, dcide
de lapplication dune ou de plusieurs mesures
conscutives suivantes :

- Mises en garde ;
- S
 uspension de droits
et de privilges
spcifiques
dcoulant du
Protocole, pour une
dure limite ou
illimite, notamment
ceux concernant
la rationalisation
industrielle, la
production, la
consommation, les
changes, le transfert
de technologie,
les mcanismes
de financement et
les arrangements
institutionnels.

- Donner des conseils et faciliter loctroi dune aide


aux diffrentes parties aux fins de lapplication du
Protocole ;
- Faciliter loctroi toute Partie concerne dune
assistance financire et technique, y compris le
transfert de technologie et le renforcement des
capacits, provenant de sources autres que celles
cres en vertu de la Convention et du protocole
pour les PED ;
- Faciliter loctroi dune aide financire et technique,
y compris le transfert de technologie et le
renforcement des capacits, en tenant compte des
3,4 et 5 de larticle 4 de la Convention ;
- Formuler des recommandations lintention
de la Partie concerne, en tenant compte des
dispositions du 7 de larticle 4 de la Convention.
2) Applicables par le groupe de lexcution :
- Eventuelles sanctions.

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MESURES PRISES EN
Convention dESPOO

Convention dAarhus

Protocole de Carthagne

- Prier la Partie
concerne de
prsenter au
Comit dexamen
la stratgie quelle
compte suivre pour
parvenir respecter
la convention assortie
dun calendrier
dapplication ;

Facteurs prendre en
compte dans le choix
des mesures : le Comit
doit tenir compte de
la capacit des Parties
notamment pour les PED,
les PMA ainsi que les
Parties conomie en
transition.

- En cas de
communications
manant du public,
recommander la
Partie concerne des
mesures particulires
pour tcher de rgler
le problme soulev ;
- Publier des
dclarations de
non-respect ;

- Fournir une assistance


financire et technique,
assurer un transfert de
technologie et prendre
dautres mesures de
renforcement des
capacits ;

- Adresser des mises en


garde ;

- Mettre en garde la
Partie concerne ;

- Suspendre les droits


et privilges spciaux
accords la Partie
concerne au titre de
la Convention ;

- Prier le Secrtariat
excutif de publier les
cas de non-respect.

- Prendre toute mesure


non conflictuelle,
non judiciaire et
concerte qui peut
se rvler approprie.

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Confrence des parties :


Sur recommandations
du Comit et en tenant
compte de la capacit
des parties, la COP peut :

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CAS DE NON-RESPECT
Protocole de Montral

Kyoto

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