Acciones Positivas y Derechos Humanos. El Caso de Los Pueblos Originarios de México

COMISIN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Centro Nacional de Derechos Humanos
Acciones positivas
y Derechos Humanos
El caso de los pueblos
originarios de Mxico
Vernica de la Rosa Jaimes
Mxico, 2010
Primera edicin: marzo, 2010

ISBN: 978-607-7888-32-1
D. R. Comisin Nacional
de los Derechos Humanos
Perifrico Sur 3469,
esquina Luis Cabrera,
Col. San Jernimo Ldice,
C. P. 10200, Mxico, D. F.
Diseo de portada:
Irene Vzquez del Mercado Espinosa
Impreso en Mxico
Quiero expresar mi ms sincero agradecimiento a aquellas personas que

me brindaron su apoyo durante el desarrollo de la investigacin que sirvi
de base al presente libro: maestro Alan Arias, maestro Carlos Brokmann,
doctor Moiss Bailn, doctor Alfredo Islas, maestro ngel Pedraza y doctor Norman Wolf, por sus comentarios siempre enriquecedores; as como
a Roberto Carlos Fonseca Lujn, por su ayuda inestimable. Agradezco
tambin, de manera especial, al doctor Jos Luis Soberanes Fernndez,
quien desde sus inicios acogi con entusiasmo la posibilidad de publicar
esta obra y llevarla a buen trmino.
El siglo XX ha acabado con una marca simblica

posiblemente peor que el siglo XIX: un coeficiente global
de Gini que arroja una desigualdad del 0.67 %, es decir,
una situacin en la que un tercio de los habitantes del
planeta, de manera aproximada, concentra todos los
recursos, mientras que los dos tercios restantes no tienen
prcticamente nada.
Gerardo Pisarello
Contenido
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Captulo 1. LA IGUALDAD SUSTANCIAL . . . . . . . . . . . . . . .
I. IGUALDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. IGUALDAD FORMAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III. EL MANDATO DE NO DISCRIMINACIN . . . . . . . . . . .
IV. DIFERENCIACIN Y DISCRIMINACIN . . . . . . . . . . . .
V. IGUALDAD SUSTANCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
VI. MANIFESTACIONES PRCTICAS DE LA IGUALDAD
SUSTANCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Derechos sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Discriminacin positiva y acciones afirmativas . . . . . . . .
VII. CONSIDERACIONES FINALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Captulo 2. ACCIONES POSITIVAS
Y DISCRIMINACIN INVERSA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
I. INFLUENCIA DEL DERECHO ANTIDISCRIMINATORIO
ESTADOUNIDENSE EN EL DESARROLLO
DE LAS ACCIONES POSITIVAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. NORMATIVA EUROPEA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Alemania y el caso Kalanke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III. CONSIDERACIONES FINALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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47
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52
Captulo 3. GRUPOS EN SITUACIN

DE VULNERABILIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
I. LA NOCIN DE VULNERABILIDAD . . . . . . . . . . . . . . . 55
[9]
10 Comisin Nacional de los Derechos Humanos
II. MARCO JURDICO NACIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. MARCO JURDICO INTERNACIONAL . . . . . . . . . . . . . .
IV. LOS INDGENAS COMO GRUPO EN SITUACIN
DE VULNERABILIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V. CONSIDERACIONES FINALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Captulo 4. LAS ACCIONES POSITIVAS EN EL MBITO
E LOS PUEBLOS ORIGINARIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
D
I. LAS POLTICAS DE ACCIN POSITIVA PARA
EL DESARROLLO DE LOS INDGENAS . . . . . . . . . . . . .
II. LA CATEGORA INDGENA EN LAS POLTICAS
DE ACCIN POSITIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III. POLTICAS DE ACCIN POSITIVA ESPECFICAS
PARA LOS PUEBLOS INDGENAS . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV. LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE ACCIN
POSITIVA EN MATERIA INDGENA . . . . . . . . . . . . . . . .
V. CONSIDERACIONES FINALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Captulo 5. MEDIDAS DE DISCRIMINACIN POSITIVA
Y PARTICIPACIN POLTICA DE LOS PUEBLOS
ORIGINARIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
I. LA DEMANDA INDGENA DE PARTICIPACIN
POLTICA EN EL MARCO JURDICO . . . . . . . . . . . . . . .
II. MEDIDAS DE DISCRIMINACIN POSITIVA
Y PARTICIPACIN POLTICA INDGENA . . . . . . . . . . .
III. CONSIDERACIONES FINALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
58
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68
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69
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CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
Anexo. DERECHOS DE LOS PUEBLOS ORIGINARIOS . . . . . 113
A. FUNDAMENTACIN CONSTITUCIONAL . . . . . . . . . . . 113
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos . . . 113
B. FUNDAMENTACIN EN INSTRUMENTOS
INTERNACIONALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
1. Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
2. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos . . . 118
3. Declaracin de las Naciones Unidas sobre la Eliminacin
de Todas las Formas de Discriminacin Racial . . . . . . . 118
Acciones Positivas y Derechos Humanos
11
4. Declaracin sobre los Derechos de las Personas

Pertenecientes a Minoras Nacionales o tnicas,
Religiosas y Lingsticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
5. Convenio (Nm. 107) Relativo a la Proteccin e Integracin
de las Poblaciones Indgenas y de Otras Poblaciones
Tribales y Semitribales en los Pases Independientes . . . 127
6. Recomendacin (Nm. 104) sobre la Proteccin
e Integracin de las Poblaciones Indgenas y de Otras
Poblaciones Tribales en los Pases Independientes . . . . 139
7. Convenio (Nm. 169) de la OIT sobre Pueblos Indgenas
y Tribales en los Pases Independientes . . . . . . . . . . . . . 150
8. Convenio sobre la Diversidad Biolgica . . . . . . . . . . . . . 166
9. Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas
de la Organizacin de las Naciones Unidas . . . . . . . . . . 166
C. LEGISLACIN FEDERAL CON DISPOSICIONES
EN MATERIA INDGENA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
1. Cdigo Federal de Procedimientos Civiles . . . . . . . . . . . 180
2. Cdigo Penal Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
3. Cdigo Federal de Procedimientos Penales . . . . . . . . . . 183
4. Ley Orgnica de la Procuradura General
de la Repblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
5. Ley para el Tratamiento de Menores Infractores
en el D.F. y la Repblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
6. Ley que Establece las Normas Mnimas sobre
Readaptacin Social de Sentenciados . . . . . . . . . . . . . . . 188
7. Ley Federal de Defensora Pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
8. Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin
al Ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
9. Ley General de Vida Silvestre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
10. Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable . . . . . . 196
11. Ley de Desarrollo Rural Sustentable . . . . . . . . . . . . . . . . 201
12. Ley de Bioseguridad de Organismos Genticamente
Modificados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
13. Ley Agraria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
14. Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios
y Adolescentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
15. Ley General de Educacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
16. Ley General de Salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
17. Ley del Seguro Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210

18. Ley General de las Personas con Discapacidad . . . . . . . 210
19. Ley Federal de Entidades Paraestatales . . . . . . . . . . . . . 211
20. Ley de Capitalizacin del Procampo . . . . . . . . . . . . . . . 211
21. Ley de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles . . . . . 212
22. Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales . . 213
23. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre
de Violencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
24. Ley de Planeacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
25. Ley General de Desarrollo Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
26. Ley de Asistencia Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
27. Ley Federal para Prevenir y Eliminar
la Discriminacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
28. Ley Federal del Derecho de Autor . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
29. Ley Minera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
30. Ley de Vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
31. Ley del Instituto Mexicano de la Juventud . . . . . . . . . . . 222
32. Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables . . . . . 224
D. FUNDAMENTACIN JURISPRUDENCIAL . . . . . . . . . . 225
1. Tesis en Materia de Reglamentacin de Derechos
Indgenas en el mbito Local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
2. Tesis en Materia de Acceso a la Justicia . . . . . . . . . . . . . 227
3. Tesis en Materia de Territorio y Recursos Naturales . . . 229
4. Otras tesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
E. CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS:
OPINIONES CONSULTIVAS Y JURISPRUDENCIA . . . . 243
FUENTES CONSULTADAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
Introduccin
Los indgenas mexicanos, considerados tradicionalmente como los pobres entre los pobres, han emergido en fechas recientes como una minora pujante que demanda pleno reconocimiento de sus derechos polticos,
sociales y culturales. En esencia, su reivindicacin es una bsqueda de la
igualdad que exige partir de una disyuntiva bsica: cmo conseguirla sin
menoscabo del respeto a la diversidad? En apariencia se trata de dos objetivos encontrados, pero no es as, pues una igualdad verdadera se basa
en la tolerancia a las diferencias como manifestaciones de las desigual
dades que existen en la realidad y en el rechazo a la discriminacin que
conduce al trato desigual en detrimento del ejercicio de las libertades y el
respeto a los Derechos Humanos. En definitiva no son fines contrapuestos, el principio es que la igualdad y el respeto a la diversidad deben integrarse en un proyecto en el cual los dos tengan igual valor. Para conseguir
ambos propsitos se requiere buscar la construccin social de una igualdad sustancial.
Pretender determinar o definir dicha igualdad es una cuestin inagotable. Este libro aborda el concepto estableciendo un dilogo entre las posiciones filosficas y el estudio de casos especficos, al procurar evaluar
una hipottica brecha de implementacin a travs de los estudios de especialistas, indicadores y resultados de las polticas transversales.
El anlisis, enriquecido con la experiencia internacional y los objetivos
alcanzados en los aos recientes, permite sostener que las acciones positivas, en combinacin con medidas de discriminacin inversa que impulsen la participacin de los propios indgenas en el diseo de las polticas,
son el camino ms adecuado para alcanzar una igualdad sustancial para
los pueblos originarios de Mxico, que durante siglos han constituido un
grupo en situacin de vulnerabilidad cuyos derechos han sido conculcados permanentemente.
[13]
Esta igualdad sustancial es un desideratum que debe construirse paso

a paso con base en acciones especficas trazadas por un proyecto social.
Hasta ahora, ste ha enfrentado mltiples obstculos, entre los que destaca la falta de polticas pblicas adecuadas. Aunque las polticas desarrolladas en Mxico con el propsito de mejorar las condiciones de vida de
los grupos tnicos siempre han tenido como fin ltimo alcanzar condiciones de igualdad, el concepto mismo de igualdad se ha transformado en
este lapso de acuerdo con las condiciones histricas. Esto ha provocado
que los resultados de las acciones positivas implementadas por estas polticas en torno a la contribucin en las comunidades indgenas de Mxico
a la construccin de una igualdad sustancial se presenten de manera demasiado paulatina. Un aspecto crtico ha sido el de los frecuentes vaivenes en la perspectiva y en los criterios de medicin y evaluacin de las
acciones positivas que forman parte de estas polticas pblicas en el pas.
Estos cambios para empeorar la situacin, se correlacionan con modificaciones en las propias polticas respecto de los grupos tnicos que
han significado en muchos casos perder lo alcanzado para recomenzar de
nuevo. La consecuencia ha sido una enorme dificultad para disear e implementar instrumentos confiables que permitan contrastar los objetivos
alcanzados por las acciones positivas especficas.
A lo largo del siglo XX los indgenas fueron meros destinatarios pasivos de los programas y polticas que otros diseaban para ellos. Hacia la
dcada de 1980 el modelo impulsado por el Estado mexicano para fortalecer el mejoramiento de sus condiciones de vida se desplaz del asistencialismo a un esquema orientado al desarrollo. La integracin a los mercados globales y el reconocimiento de la riqueza cultural en el marco de
la diversidad se convirtieron en la base de polticas sociales de promocin
econmica a travs de la participacin comunitaria. Este viraje se complement con las reformas constitucionales de 1992, que hicieron de
Mxico la primera nacin en el continente que reconoci en su Carta
Magna la existencia de los pueblos indgenas. Sin embargo, los cambios
en la estructura jurdica y los nuevos instrumentos de la poltica social
fueron insuficientes para revertir siglos de olvido y abandono de los pueblos. As lo hizo visible el levantamiento zapatista, que llam la atencin
del mundo hacia la marginacin y falta de oportunidades que a principios
de los noventa seguan padeciendo los indgenas mexicanos.
El impulso de las reivindicaciones de estos actores sociales culmin en
la reforma a la Constitucin del ao 2001, la cual recogi diversas demandas
e inquietudes para transformar el marco jurdico de los indgenas, sentan-
15
do las bases para el reconocimiento constitucional de sus derechos. A pesar de las mltiples crticas hechas a estas reformas, es innegable que
constituyeron un punto de partida en la redefinicin de las relaciones y
obligaciones del Estado y del resto de la sociedad con los pueblos originarios. stas sirvieron de fundamento para numerosas adecuaciones en el
marco jurdico y para la creacin de una nueva institucionalidad, ms dinmica y con mayor presupuesto. Sin embargo, hasta la fecha los conflictos de inters, la inercia burocrtica y la mala implementacin de los programas han llevado a que el impacto de las reformas constitucionales y de
las transformaciones emanadas de stas sea insatisfactorio.
En consecuencia, este libro parte de la posicin de que la mejor opcin
para revertir el proceso secular de expoliacin econmica, poltica, cultural e identitaria a que se han visto sujetos los pueblos y comunidades
indgenas son las acciones positivas, las cuales deben ser planteadas con
independencia de los virajes polticos, con objetivos claros en el largo plazo e incluyendo la participacin efectiva de los destinatarios.
Este tipo de prcticas han sido vistas de distintas formas a lo largo de
su desarrollo histrico. En este libro las acciones afirmativas se definen
como aquellas medidas temporales que sirven para corregir situaciones o
condiciones de desigualdad o discriminacin. Para algunos autores esta
funcin las hace sinnimo de la discriminacin positiva o inversa. Con
precisin, se distinguen en que son medidas de orden diverso; las acciones afirmativas son la categora general y la discriminacin inversa un
tipo especfico de stas.
Tres principios definen las acciones positivas. En primer lugar, son medidas temporales cuya efectividad y duracin deben ser evaluadas y determinadas peridicamente. Adems, se trata de instrumentos cuya utilidad termina en cuanto desaparecen las causas subyacentes que llevaron a
su implementacin. Por ltimo, para evitar su anquilosamiento es necesario tener siempre presente que su propsito es eliminar las bases y prcticas discriminatorias. Anticipando una de las primeras conclusiones a
que se llegar en este libro, se puede afirmar que la experiencia mundial
subraya la importancia de que todas las medidas de accin positiva deben
justificarse con solidez ante la sociedad y ser supervisadas de manera
transparente en todo momento.
Las acciones positivas contribuyen a lo que en ltima instancia podra
considerarse la construccin de condiciones de igualdad sustancial. En el
caso de las polticas pblicas en relacin con los grupos tnicos en Mxico, existen otros ejes analticos que resultan fundamentales. La lucha por
el reconocimiento de los indgenas tiene dimensiones polticas que recuerdan las aejas discusiones entre liberales y conservadores. Con esta
perspectiva, se ha optado por contrastar los resultados de los programas
sociales especficos implementados por el gobierno mexicano. Este anlisis emprico ha permitido estudiar los efectos reales de las polticas positivas especficas en el pas.
En este marco, el presente libro tiene por objeto argumentar a favor de
la pertinencia de aplicar ciertas medidas de accin positiva y de discriminacin inversa en Mxico como herramientas institucionales para combatir los graves rezagos y contribuir al desarrollo de los miembros de los
pueblos originarios.
En el captulo 1 se examina la evolucin terica del principio de igualdad, con base en que el Estado moderno y, con l, los sistemas jurdicos
como se conciben hoy en da, nacieron con el principio de igualdad como
uno de sus pilares. Frente al trato privilegiado que reciban ciertos grupos,
en detrimento del resto de la sociedad, los tericos del liberalismo impulsaron la nocin de que todas las personas deban ser contempladas y tratadas de igual manera por la ley, sin distincin alguna. Dicha idea sent
las bases del sistema de Derechos Humanos como un conjunto de prerrogativas de carcter universal, de las cuales son titulares todas las personas.
No obstante, el paso del tiempo mostr que esta mera declaracin de la
igualdad de todos ante la ley, o igualdad en sentido formal, resultaba insuficiente para asegurar que en la prctica social se superasen las disparidades entre los individuos, en particular, en los mbitos econmico y poltico. Por el contrario, se hizo patente que la igualacin abstracta hecha
ante y por la ley, en sociedades tan complejas y dispares como las actuales, lejos de contribuir a la superacin de las desventajas favoreca el dominio de los grupos privilegiados sobre el resto de la poblacin.
Por lo anterior, se explica en el primer apartado, numerosos pensadores
empezaron a cuestionar la eficacia de la mera igualacin jurdica, aseverando que, en aras de conseguir una igualdad de facto, se justificaba e inclusive resultaba necesario consentir desigualdades de iure. Se afirm que
la ley no poda seguir tratando de igual manera a quienes en la realidad se
encontraban en situaciones muy dispares; dichas desigualdades fcticas
deban ser consideradas en trminos jurdicos, pues slo de esa manera
resultara factible su superacin. Esta crtica llev a la formulacin del
concepto de igualdad sustancial como una manera de pugnar por la igualdad real, compensando las desigualdades de hecho entre las personas con
diferenciaciones en el tratamiento normativo. En el mbito de los Dere-
17
chos Humanos esta nueva concepcin devino en la consagracin de los

derechos llamados sociales como obligaciones del Estado de proporcionar ciertos bienes o servicios a un grupo social especfico que se encuentra incapacitado para obtenerlos por s mismo, debido a sus condiciones
de precariedad o carencia. Como es evidente, el fundamento de estos derechos es una desigualdad normativa, un tratamiento privilegiado que la
ley da a un grupo; empero ste se encuentra justificado y legitimado porque a travs de dicha diferenciacin se busca superar una desigualdad fctica que resulta incompatible con los fines del Estado.
Una segunda manifestacin prctica de la nocin de igualdad sustancial, objeto de estudio en el captulo 2, son las medidas de carcter pblico denominadas acciones positivas o afirmativas, entre las cuales, como
ya se mencion, se ubican las medidas de discriminacin positiva o inversa. En este rubro se analizan las acciones de carcter institucional que
buscan garantizar la igualdad de oportunidades entre diferentes sectores,
repercutiendo directamente en cierto rezago, situacin de desventaja o
criterio discriminatorio que aqueja a un grupo determinado y le impide
lograr un desarrollo equiparable al de otros grupos. Se trata de beneficios
normativos con destinatario especfico, de una aplicacin selectiva de la
ley que busca garantizar el acceso a ciertos bienes a grupos que tradicionalmente han sido marginados de ellos por el ejercicio de criterios discriminatorios. Esto puede llevarse a cabo mediante polticas pblicas de ndole social o enfocadas en la generacin de igualdad de oportunidades o,
inclusive, empleando medidas duras, con las cuales se privilegia a un grupo aun en perjuicio de otros. En este ltimo caso hablamos de un tratamiento discriminatorio hecho por la ley misma, aunque denominado inverso o positivo porque busca contrarrestar una discriminacin existente
en la prctica social.
Para continuar con el anlisis, en el mismo apartado se comentan algunos ejemplos de aplicacin de estas disposiciones en otros sistemas jurdicos, en el entendido de que dichas acciones, al ir en contra del principio de
igualdad formal ante la ley, deben utilizarse slo en una situacin social
grave. As ha ocurrido en su desarrollo jurdico, principalmente en el sistema estadounidense, donde su manejo se enfoca en el combate a la segregacin racial respecto del acceso al empleo, y en naciones europeas como
Francia donde se han aplicado para el combate a las desigualdades econmicas y Espaa donde se reconocen como una poltica de gnero.
En el captulo 3 se estudia la nocin de vulnerabilidad, en cuanto a que
en la actualidad las acciones afirmativas como medidas relativas a la
igualdad sustancial suelen tener como destinatarios a grupos que se encuentran en esa situacin. Se trata de sectores determinados de la poblacin que, por su circunstancia acentuada de pobreza o por ser objeto de
una fuerte discriminacin, se hallan en desventaja, impedidos del goce y
ejercicio pleno de sus derechos fundamentales para el acceso a los rganos de justicia o para la satisfaccin de las necesidades bsicas de sus
miembros, que carecen de oportunidades para tener una vida digna e, inclusive, estn en riesgo constante de sufrir menoscabo en su salud o vida
misma.
Es el caso de Mxico, donde numerosos grupos padecen esta condicin
de vulnerabilidad: mujeres en circunstancias diversas, menores y jvenes
en situacin de riesgo, personas con discapacidad, adultos mayores, personas infectadas con VIH/SIDA, migrantes ilegales y pueblos indgenas,
entre otros. Se considera que en nuestro pas todas las personas resienten,
en mayor o menor medida, un cierto grado de vulnerabilidad. La presente investigacin se ha enfocado en los indgenas, por considerar que se
encuentran entre las minoras con la ms acentuada situacin de vulnerabilidad en el pas. Tanto por su importancia numrica (alrededor de diez
millones de personas, o sea 10 % de la poblacin nacional segn el Censo
de 2000) como por el hecho de que en su estado de vulnerabilidad intervienen multiplicidad de factores; entre stos, escaso nivel de desarrollo,
graves ndices de pobreza y rezago, altos ndices de discriminacin aun
por parte de los servidores pblicos, junto con la casi nula vigencia de sus
derechos constitucionales. De tal suerte, los captulos siguientes analizan
la manera como esta vulnerabilidad de los indgenas ha sido atendida por
las instituciones del Estado desde la perspectiva de las medidas de accin
positiva y la discriminacin inversa.
En el captulo 4 se abordan las acciones afirmativas y se analiza la forma como, poco a poco, se han delimitado los grupos indgenas como destinatarios especficos de la poltica pblica de combate a la pobreza, con
la exigencia de una atencin particularizada de sus problemticas que no
tenga en cuenta slo su rezago y marginacin, sino que respete sus derechos culturales. En este apartado se analiza la evolucin de las acciones
positivas que se han materializado como polticas pblicas, desde el in
digenismo integracionista prevaleciente durante el siglo pasado hasta
el reciente tratamiento institucional que se deriva del reconocimiento
constitucional de la composicin pluricultural de la nacin, en 1992, y de
la inclusin de las demandas indgenas (aunque de forma incompleta) en
la reforma de 2001. Se evalan, asimismo, los escasos resultados de di-
19
chas acciones, resaltando que se trata de medidas loables que deben fortalecerse, en el entendido de que es necesario llevar a cabo diversos ajustes, pues el sendero comienza apenas a recorrerse y dichas polticas de
accin positiva de ninguna forma deben considerarse como el cumplimiento cabal de las exigencias indgenas.
En el captulo 5 se profundiza en la cuestin de la discriminacin inversa como un medio de dar cauce a la demanda indgena de participacin
y representacin poltica. Hasta la fecha se ha limitado a la mera posibili
dad de emitir opiniones en relacin con la ejecucin de medidas y programas de poltica social, lo que ocasiona que los indgenas no tengan acceso
a la toma de decisiones en torno a la implementacin de cualesquiera acciones positivas de las que son destinatarios. En este contexto, se propugna por la aplicacin de un esquema de medidas de discriminacin inversa
como una herramienta jurdica pertinente que garantice y fomente la participacin real de la poblacin indgena. Los pueblos originarios no deben
ser destinatarios pasivos de las polticas sociales, sino protagonistas en
las discusiones respecto de los grandes temas que les incumben y que siguen pendientes, como son las nociones en torno a un desarrollo que respete sus derechos culturales y las adecuaciones institucionales para garantizar el ejercicio de sus derechos a la libre determinacin y a la autonoma. En particular, se plantea en este apartado la conveniencia de implementar un sistema de cuotas indgenas en la integracin de los cuerpos
legislativos. Se parte de la perspectiva de que, si bien ello est lejos de ser
la solucin de la cuestin indgena, puede servir de punto de partida en
pos del reconocimiento y otorgamiento de garantas para el ejercicio de
los derechos colectivos de los que son titulares los pueblos originarios.
Por ltimo, en el apartado de Conclusiones se explica que el marco jurdico vigente todava no garantiza adecuadamente el ejercicio de los
derechos de que son titulares los pueblos y comunidades. Se afirma la
conveniencia de reabrir el proceso legislativo respecto de la materia indgena, presentndose, adems, un esquema de acciones que, al conjuntar
los adelantos institucionales analizados en la investigacin con las reivindicaciones indgenas que siguen pendientes, contribuya a mejorar la situacin de pueblos y comunidades.
Captulo 1
LA IGUALDAD SUSTANCIAL
Sumario: I. Igualdad. II. Igualdad formal. III. El mandato de no discriminacin.

IV. Diferenciacin y discriminacin. V. Igualdad sustancial. VI. Manifestaciones
prcticas de la igualdad sustancial. VII. Consideraciones finales.
Los principios igualdad y justicia estn estrechamente vinculados. Cualquier mxima de justicia debera, por lo menos, dar respuesta a dos preguntas: igualdad entre quienes? e igualdad en qu? En ninguna de las acepciones histricamente importantes podra interpretarse la pretensin de
dichas mximas como que todos los seres humanos fueran iguales en todo.
La idea a la que aspira esta mxima de justicia se interpreta aqu en el
sentido de que aquellas personas a quienes se considere iguales sean tratadas como iguales en relacin con ciertas cualidades que constituyen la
esencia de la naturaleza humana: el libre uso de la razn, la capacidad jurdica, la libertad de poseer, la dignidad. Con la misma tnica, cualquier
mxima de igualdad debiera responder lo siguiente: todos iguales, s, pero
hasta dnde se considera justo que los seres humanos sean iguales y respecto de qu? O bien, la realidad se acercar ms a lo que seala George
Orwell en su fbula Rebelin en la granja: todos los animales son iguales, pero algunos animales son ms iguales que otros.1 De acuerdo con
este razonamiento se partir, entonces, de la idea de que no es posible hablar de una desigualdad sino de muchas desigualdades.2
George Orwell, Rebelin en la granja. Mxico, poca, p. 120.
Vid. Imer Flores, Igualdad, no discriminacin (y polticas pblicas); a propsito de
la constitucionalidad o no del artculo 68 de la Ley General de Poblacin, en Carlos de
la Torre, coord., Derecho a la no discriminacin. Mxico, IIJ-UNAM, 2006, pp. 265268.
1
2
[21]
I. IGUALDAD
Intenso y confuso ha sido el debate en torno a la igualdad a lo largo de la
historia de la humanidad. Uno de los ms clebres documentos al respecto es el Discurso sobre el origen de la desigualdad entre los hombres de
Jean-Jacques Rousseau a quien Bobbio considera el campen del igualitarismo, donde al autor marca una clara distincin entre las desigualdades naturales, y por tanto positivas, y las sociales, producto de las relaciones de dominio econmico o poltico.3 Ferrajoli abunda sobre este
tema al sealar que:
Las diferencias sean naturales o culturales, no son otra cosa que los rasgos
especficos que diferencian y al mismo tiempo individualizan a las personas, y que en cuanto tales, son tutelados por los derechos fundamentales.
Las desigualdades sean econmicas o sociales, son en cambio, las disparidades entre sujetos producidas por la diversidad de sus derechos patrimoniales, as como de sus posiciones de poder y sujecin. Las primeras, concurren, en su conjunto, a formar las diversas y concretas identidades de
cada persona; las segundas, a formar las diversas esferas jurdicas.4
De tal manera que la mxima de igualdad debe procurar la eliminacin

de las segundas, que no de las primeras, en lugar de destruir la igualdad
natural, el pacto fundamental sustituye, por el contrario, lo que la naturaleza haba podido establecer de desigualdad moral y legtima.5 Como
respuesta a este tipo de desigualdades es que, en diversos contextos histricos, han tratado de garantizarse diferentes tipos de igualdades, desde
la econmica, poltica o social, hasta la jurdica.6
Cabe apuntar, de acuerdo con Francisco Rubio Llorente, que la igualdad debe referirse a uno o varios rasgos o calidades de un conjunto de personas, los cuales se tienen en consideracin para determinar si existe o no
igualdad.
Cfr. Norberto Bobbio, Igualdad y libertad. Barcelona, Paids, 1993, pp. 67-70.
Luigi Ferrajoli, Derechos y garantas. La ley del ms dbil. Madrid, Trotta, 2004,
p. 82.
5
J. J. Rousseau, Discurso sobre el origen y los fundamentos de la desigualdad entre
los hombres y otros escritos. Madrid, Tecnos, 1990, pp. 117 y ss. Vid. Bobbio, op. cit.,
p. 70.
6
Imer Flores, op. cit., pp. 265-268.
3
23
La igualdad que se predica de un conjunto de entes diversos ha de referirse,

por tanto, no a su existencia misma, sino a uno o varios rasgos o calidades
en ellos discernibles. Cules sean los rasgos de los trminos de la comparacin que se tomarn en consideracin para afirmar o negar la igualdad
entre ellos, es cosa que no viene impuesta por la naturaleza de las reali
dades mismas que se comparan, sino que determina el sujeto de ste al
adoptar el punto de vista desde el que lleva a cabo el juicio de igualdad. La
determinacin del punto de vista, del comnmente llamado tertium comparationis, es una decisin libre, aunque no arbitraria, de quien juzga y
slo por referencia al tertium comparationis tiene sentido cualquier juicio
de igualdad.7
As, toda igualdad es siempre relativa, pues slo puede afirmarse o negarse en relacin con un determinado tertium comparationis.
II. IGUALDAD FORMAL
La igualdad jurdica o formal se consagra a finales del siglo XVIII y surge
como una clara aspiracin del Estado liberal de romper con los estamentos caractersticos del feudalismo medieval.8 No obstante que el principio
de igualdad en sentido estricto ha ido adquiriendo nuevas dimensiones,
an es el pilar sobre el que se asienta el Estado de Derecho9 y, como valor
o principio, se incluy en casi todas las constituciones del siglo XX.10 La
doctrina alude a tres nociones de igualdad que constituyen valores bsicos
de nuestras sociedades: la igualdad poltica, la igualdad ante la ley y la
igualdad en la ley o a travs de la ley.11 La igualdad poltica como seaCfr. Francisco Rubio Llorente, La igualdad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional: introduccin, Revista Espaola de Derecho Constitucional, ao 11, nm. 31.
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pp. 13 y 14.
8
Vid. Vctor Manuel Martnez Bull Goyri, Derechos humanos y Estado liberal, Derechos Humanos Mxico, ao 1, nm. 1. Mxico, Cenadeh-CNDH, 2006, pp. 49 y ss.
9
David Gimnez Gluck, Una manifestacin polmica del principio de igualdad: acciones positivas moderadas y medidas de discriminacin inversa. Valencia, Tirant lo
Blanch, 1999, pp. 23 y 24.
10
Vid. Miguel Carbonell, Estudio preliminar. Igualdad y derechos humanos, en Miguel Carbonell, comp., El principio constitucional de igualdad. Lecturas de introduccin.
Mxico, CNDH, 2003, pp. 12-14.
11
Cfr. Manuel Atienza, El sentido del derecho. 2 ed. Barcelona, Ariel, 2004, pp. 173
y ss.
7
la Manuel Atienza tiene que ver con el reparto o la distribucin del poder poltico en una sociedad, y bsicamente se entiende de dos formas; la
primera se refiere a la existencia de igualdad en los procesos para elegir a
quienes detentan el poder, y la segunda, a la manera como est repartido
el poder, i.e., a que se produzca una igualdad en el resultado.12
Por otra parte, la igualdad ante la ley afirma el jurista espaol se
refiere al principio de que la ley no debe de tratar de manera diferente a
aquellas personas que se encuentren bajo un mismo sistema jurdico, lo
cual supone, cuando menos en un principio, que las normas deben ser generales y aplicarse de modo que los casos iguales se resuelvan de forma
semejante. Esta igualdad implica que los rganos encargados de la aplicacin del Derecho no deben distinguir donde la ley no distingue.13 Aun
cuando esta idea de igualdad se reduce a la aplicacin de la ley, tal y como
est descrita, sin tener en cuenta consideraciones de ninguna ndole, de
ella se pueden derivar dos vertientes: la igual capacidad jurdica de todos
los ciudadanos, al eliminar todos los privilegios de nacimiento, y la demanda de la generalidad de la ley,14 y es sin lugar a dudas una caracterstica fundamental del Estado de Derecho.15
Al hablar de igualdad en la ley, Atienza apunta que esta igualdad pretende que las leyes estn diseadas de manera que su aplicacin produzca
los mismos resultados en cuanto a las condiciones de vida de los ciudadanos. Esta dimensin en la evolucin de la igualdad aparece como consecuencia de factores sociopolticos, como presiones de los movimientos
obreros, y jurdicos, como la normativa de la Constitucin.16 Surge cuando ya es insuficiente la igualdad en la aplicacin del Derecho y el legislador debe respetar tambin el principio de igualdad en el contenido de la
Este autor plantea un claro ejemplo al respecto con el sufragio universal que, aun
cuando desde el punto de vista del procedimiento puede ser considerado como regla igualitaria, no redunda en un reparto igualitario del poder poltico. Ibidem, pp. 176 y 177.
13
Como bien sentencia Gimnez Gluck, en realidad la problemtica que se genera es
encontrar los lmites a la diferencia de trato que la Administracin o el Poder Judicial pueden otorgar a los ciudadanos en la aplicacin de las leyes, lmites seala el autor que
son la motivacin, la razonabilidad y la no arbitrariedad de cambio de criterio. David Gimnez Gluck, op. cit., p. 25.
14
Vid. Karla Prez Portilla, Principio de igualdad: alcances y perspectivas. Mxico,
IIJ-UNAM, 2005, pp. 47 y ss.
15
Vid. Manuel Becerra, La recepcin del derecho internacional en el derecho interno.
Mxico, IIJ/UNAM, 2006, p. 79.
16
David Gimnez Gluck, op. cit., p. 26.
12
25
norma, lo cual se logra al consagrar dicho principio en las constituciones

y al establecer un control de constitucionalidad.17
La igualdad formal implica, en estricto sentido, un trato igualitario y,
como punto de partida, resulta de suma importancia ya que de ah parte la
igualacin jurdica. No obstante, la realidad en sociedades tan complejas y dispares como las actuales nos enfrenta a mltiples escenarios en
los que pretender dar a todas las personas un trato igual parecera quedarse en una mera simplificacin legal si no se considera que para lograr
una igualdad de facto es necesario consentir desigualdades de iure.18
III. EL MANDATO DE NO DISCRIMINACIN
El ltimo argumento se enlaza con el tema de la discriminacin; importa,
por ello, establecer lineamientos bsicos para su comprensin. La palabra
discriminacin se deriva del latn discrimino o discriminare, que alude a
la accin de separar, distinguir o dividir, lo cual implica que su sentido no
es negativo sino neutro.19 En el mismo sentido, en el idioma ingls se trata de un trmino neutro, ya que se define como la habilidad para percibir
y responder a las diferencias.20 No ocurre as en espaol, donde el vocablo
tiene una acepcin eminentemente negativa, toda vez que consiste en dar
un trato de inferioridad a una persona o colectividad por motivos raciales,
religiosos, polticos, etctera.21 El uso que en la actualidad se le da a la paCabe precisar que algunos autores establecen otra distincin en materia de igualdad:
igualdad ante la ley, entendindola como un principio ms poltico que jurdico; igualdad
en la aplicacin de la ley, i.e., la aplicacin de la ley conforme a la misma, sin excepciones ni consideraciones personales, e igualdad en el contenido de la ley, la cual se refiere
a la posibilidad de que el legislador incorpore en los ordenamientos jurdicos diferencias
de trato, cuando por este medio se alcance una igualdad de hechos. Vid. Encarnacin Fernndez, Igualdad y derechos humanos. Madrid, Tecnos, 2003, pp. 57 y ss., y Karla Prez
Portilla, op. cit., pp. 61 y ss.
18
Vid. Douglas Cassel, A United States View of the Inter-American Court of Human
Rights, en Antonio Canado Trinidade, ed., The Modern World of Human Rights. Essays
in Honour of Thomas Buergenthal. San Jos, IIDH, 1996, p. 226.
19
Cfr. Guido Gmez de Silva, Breve diccionario etimolgico de la lengua espaola.
Mxico, El Colegio de Mxico / Fondo de Cultura Econmica, 1988. Vid. Carlos de la Torre
Martnez, El derecho a la no discriminacin en Mxico. Mxico, Porra/CNDH, 2006, p. 5.
20
Cfr. Enciclopdia Britannica, The New Enciclopdia Britannica, vol. 4. [Estados Uni
dos], 1991. Vid. Carlos de la Torre Martnez, op. cit., p. 5.
21
Cfr. Real Academia Espaola, Diccionario de la lengua espaola. Madrid, 1992.
17
labra discriminacin implica un trato desigual hacia una persona que conlleva desventaja en relacin con otras personas.22
Carlos de la Torre destaca tres elementos alrededor de los cuales se
construye el concepto discriminacin. En primer trmino, la discriminacin se materializa en una desigualdad de trato que implica una exclusin,
restriccin o preferencia a una persona o grupo de personas. El segundo
elemento es que la causa que motiva el trato desigual es una cualidad o
condicin especfica de la persona o alguna conviccin que ha adoptado.
En tercer lugar, que el resultado sea la anulacin o el menoscabo del reconocimiento, goce o ejercicio de Derechos Humanos o libertades fundamentales de las personas que son discriminadas.23 Por ende, la discriminacin no se refiere a cualquier trato desigual, sino a una desigualdad
basada en criterios no razonables, prejuiciosos y estigmatizadores.
De este modo, el mandato de no discriminacin podra enunciarse como
que ninguna persona debe ser preferida a otra, a menos que existan razones reconocidas como relevantes y suficientes segn criterios identificables
y aceptados,24 y la jurisprudencia se ha encargado, en los sistemas jurdicos constitucionales y democrticos, de establecer cules son esos criterios,
proporcionando con ello nuevas dimensiones al principio de igualdad.25
El mandato de no discriminacin prohbe no slo la discriminacin directa sino la indirecta. La discriminacin es directa si la desigualdad de
trato se basa en alguna caracterstica de las personas pertenecientes a un
grupo social o en un rasgo indisociable de ste. Por otra parte, la discriminacin es indirecta cuando se aplica un criterio o disposicin que es en
apariencia neutral pero que provoca efectos desproporcionadamente perjudiciales para algn grupo social. Esta ltima existe, con independencia
de que haya o no intencin de discriminar, por los resultados o consecuencias que se derivan de cierta accin, salvo en los casos en los que se justifique por factores objetivos.26
Carlos de la Torre recuerda que esta acepcin del concepto de discriminacin se estructur en la segunda mitad del siglo XX, a la par de la lucha por la reivindicacin de los
derechos civiles y polticos de las minoras tnicas y raciales de Estados Unidos de Amrica, as como por la reivindicacin de la igualdad formal y material del movimiento feminista en casi todo el mundo. Cfr. Carlos de la Torre Martnez, op. cit., p. 6.
23
Ibidem, pp. 4 y 5.
24
Karla Perez Portilla, op. cit., p. 109.
25
Vid. ibidem, pp. 73-85.
26
Cfr. Mara ngeles Barrre Unzueta, Problemas del derecho antidiscriminatorio: subordinacin y accin positiva versus igualdad de oportunidades. http://www.
22
27
IV. DIFERENCIACIN Y DISCRIMINACIN

Cierta construccin conceptual distingue entre diferenciacin y discriminacin, entendiendo por la primera aquel trato desigual constitucionalmente admisible, y por la segunda, aquella distincin que no lo es.27
Para Robert Alexy, el postulado bsico de razonabilidad prctica es determinante para establecer si est permitido o no un trato desigual, i.e.,
siempre que haya razones suficientes para un tratamiento desigual, entonces deber estar ordenado el mismo.28
Al respecto, Fernando Rey Martnez afirma que para determinar cundo una diferencia jurdica de trato es razonable, el Tribunal Constitucional
Espaol aplica los criterios de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos, la cual establece que la desigualdad debe basarse en
una justificacin objetiva y razonable y debe perseguir un fin constitucionalmente legtimo que pueda justificarse mediante un examen de razonabilidad y objetividad, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados; sustentarse en una relacin lgica entre los medios
empleados y los fines, as como en los efectos perseguidos por la diferenciacin normativa de trato.29
La Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos de Amrica ha encontrado dos vas para tratar de resolver el problema que subyace la idea de
que si las leyes clasifican, implican un trato desigual: la doctrina de la clasificacin razonable y la doctrina de la clasificacin sospechosa.30 La doctrina de la clasificacin razonable incluye a todas las personas que se encuentran situadas de manera anloga en relacin con los objetivos de una
ley y excluye a aquellas que no lo estn. El fin debe ser la eliminacin de
algn dao pblico o el alcance del bien comn, y debe existir un criterio
uv.es/CEFD/9/barrere3.pdf. 18 de noviembre de 2006. Encarnacin Fernndez, op.

cit., p. 86.
27
Cfr. David Gimnez Gluck, op. cit., pp. 33 y 34. Vid. Veit Bader, Dilemmas of ethnic affirmative action: benign state-neuttality or relational ethnic neutrality?, Citizenship
Studies, vol. 3, nm. 3, 1998, p. 201.
28
Robert Alexy, Teora de los derechos fundamentales. Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, pp. 395 y ss.
29
Fernando Rey Martnez, El derecho fundamental a no ser discriminado por razn
de sexo. Mxico, Conapred, 2005, pp. 23 y 24
30
Cfr. Karla Prez Portilla, op. cit., pp. 102-108; Fernando Rey Martnez, op. cit.,
pp. 17 y ss., y David Gimnez Gluck, op. cit., pp. 33 y ss.
de relevancia31 para determinar si una persona posee o no el rasgo caracterstico que implica su inclusin o exclusin en una clase especial. La
relacin entre las personas que poseen el rasgo caracterstico y los individuos afectados por el dao al que la ley da respuesta se presenta en cinco
posibilidades:
1. La clasificacin legislativa es totalmente razonable.
2. La clasificacin es absolutamente irrazonable.
3. La clasificacin es deficiente (underinclusive), ya que no incluye a
todas las personas que se encuentran en una situacin similar.
4. La clasificacin es sobreincluyente (overinclusive), porque incluye
a ms personas de las que se encuentran en una situacin similar.
5. La clasificacin es mixta, toda vez que es insuficiente y sobreincluyente a la vez.
Sobra decir que las cuatro ltimas relaciones son discriminatorias.
Por lo que se refiere a la doctrina de la clasificacin sospechosa, sta
se ocupa slo de aquellos supuestos en los que el rasgo de diferenciacin
es la raza, el sexo, la religin, la ideologa o algn otro que pudiera configurar una evidencia peyorativa entre las personas. En este caso, las diferencias entre los distintos grupos sociales encierran el peligro de catalogar
a alguno de ellos como inferior sin que realmente lo sea. As, las leyes que
clasifican a las personas por alguno de los rasgos mencionados son catalogadas como sospechosas, por lo que si el legislador establece diferencias normativas de esta ndole, el examen judicial de control deber ser
mucho ms riguroso.
La Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos de Amrica utiliza tres
estndares de revisin para identificar y evaluar el propsito de una ley,
as como para juzgar su constitucionalidad: primero, el examen de escrutinio estricto (Strict Scrutiny Test) se aplica a normas que discriminan con
base en la raza, el nacimiento o la religin. Como su nombre lo indica, se
refiere a una revisin exhaustiva de la ley para corroborar que existe una
Alfonso Ruiz Miguel sostiene que la idea de relevancia implica necesariamente la
introduccin de un criterio evaluativo, toda vez que la seleccin de un rasgo como criterio
de comparacin procede de una consideracin sobre lo que es significativo o importante
en cierto contexto. Cfr. Alfonso Ruiz Miguel, Sobre el concepto de igualdad, en Miguel
Carbonell, comp., El principio constitucional de igualdad. Lecturas de introduccin, op.
cit., p. 51.
31
29
razn de importancia verdadera para tratar a un grupo social de manera

diferente. Asimismo, debe demostrarse que la accin gubernamental utiliza los medios menos restrictivos posibles para lograr sus objetivos y
se cie a los mismos. Segundo, el examen intermedio (Intermediate Test) se
aplica a las leyes que clasifican con base en el gnero. En estos casos debe
probarse que las razones para justificar dicha clasificacin son sustanciales y estn dirigidas al logro de sus fines. Tercero, en el examen de la relacin
razonable (Rational Relationship Test) las leyes deben someterse a un escrutinio mnimo que demuestre la existencia de una relacin lgica entre
la clasificacin y los objetivos de la ley, o sea, debe probarse que las razones del legislador para discriminar deben ser legtimas.32
Luego de analizar estas doctrinas, es innegable que el principio de
igualdad y la prohibicin de discriminacin guardan una estrecha relacin
de gnero (la igualdad) a especie (la prohibicin de discriminacin). As,
la prohibicin de la discriminacin es una variedad de igualdad cuando el
criterio de desigualdad que concurre es uno de los sospechosos.33
V. IGUALDAD SUSTANCIAL
A partir de lo explicado en prrafos anteriores, y en aras de la consecucin
de la igualdad sustancial, es posible justificar las diferencias de trato:
La idea de la igualdad sustancial parte de la afirmacin de Aristteles en el
sentido de que la justicia consiste en tratar igual a los iguales y desigual a
los desiguales. Es decir, no sera justo tratar como iguales a quienes no lo
son y no lo pueden ser porque carecen de de las posibilidades para alcanzar
una situacin igualitaria.34
El punto medular de la idea de igualdad sustancial puede vincularse

con lo expresado por Hart respecto del concepto de justicia, al sealar que
el precepto tratar los casos semejantes de la misma manera es una frmula vaca mientras no se establezca para un fin especfico qu casos
deben ser considerados iguales y cules son los rasgos distintivos relevanLevels of Scrutiny Under the Equal Protection Clause. http://www.law.umkc.edu/
faculty/projects/ftrials/conlaw/epcscrutiny.htm. 18 de octubre de 2006.
33
Fernando Rey Martnez, op. cit., p. 28.
34
Miguel Carbonell, Igualdad y Constitucin. Mxico, Conapred, 2006, p. 39 (Cuadernos de la igualdad 1).
32
tes. Sin estos elementos ser imposible pronunciarse acerca de si cierta

norma o estructura social es injusta. En el mismo sentido, el jurista afirma
que la idea de justicia se estructura en dos partes: una nota uniforme que
se resume en la mxima tratar a los dems de la misma manera y un criterio variable que determina cundo, para cierto objetivo, los casos son
similares o distintos.35
Al respecto, Pisarello afirma que todos los derechos civiles, polticos
y sociales se relacionan con los principios de igualdad formal y de igualdad sustancial:
Todos los derechos civiles, polticos y sociales pueden conectarse, en consecuencia, tanto al principio de igualad formal, que proscribe la discriminacin, como al principio de igualdad sustancial, que obliga a compensar y
a remover las desigualdades fcticas. Contemplados desde el punto de vista de la igualdad formal, los derechos civiles y polticos incluiran el derecho a no ser discriminado de manera arbitraria en el ejercicio de la libertad
de expresin, o del derecho de asociacin, o de la libertad ideolgica. Contemplados desde la perspectiva de la igualdad sustancial, comprenderan el
derecho a las condiciones materiales que permiten ese ejercicio, as como
a la eliminacin de los obstculos pblicos y privados que lo impidan.36
Los conflictos que suelen presentarse entre la concepcin tradicional

de igualdad formal y la de igualdad sustancial son producto de la idea de
que para crear una igualdad de facto hay que aceptar desigualdades de
iure, toda vez que la igualdad real consiste en compensar una desigualdad
de hecho a travs de diferenciaciones en el tratamiento normativo.
Ferrajoli describe cuatro posibles modelos de la configuracin jurdica
de las diferencias y, a partir de ellos, de la igualdad y la diferencia:37
1. La indiferencia jurdica de las diferencias: en este modelo las diferencias no se valoran ni se tutelan ni se restringen; por ende, no se
protegen ni se violan, simplemente se ignoran.
2. La diferenciacin jurdica de las diferencias: se reduce a la valoracin de algunas identidades y a la desvaloracin de otras, de manera
Cfr. H. L. A. Hart, El concepto de derecho. Mxico, Editorial Nacional, 1978, pp.
198-200.
36
Gerardo Pisarello, Los derechos sociales y sus garantas. Elementos para una reconstruccin. Madrid, Trotta, 2007, p. 46.
37
Cfr. Luigi Ferrajoli, op. cit., pp. 73 y ss.
35
31
que redunda una jerarquizacin de las diferentes identidades. En

otras palabras, mientras algunas identidades resultan poseedoras de
un estatus privilegiado, fuente de derechos y poderes e, incluso,
base de un falso universalismo modelado nicamente sobre sujetos
privilegiados; otras se asumen con un estatus discriminatorio, germen de exclusin y de sujecin, o aun de persecucin.
3. La homologacin jurdica de las diferencias: las diferencias son valoradas y negadas, pero no por considerarse valores o no, sino porque todas resultan devaluadas e ignoradas en nombre de una afirmacin abstracta de igualdad. Ms que considerarse como estatus
privilegiados o discriminatorios, resultan desplazadas o, peor an,
reprimidas y violadas, con el argumento de una homologacin, neutralizacin e integracin general.
4. La igual valoracin jurdica de las diferencias: es un modelo basado
en el principio normativo de igualdad de los derechos fundamentales y, al mismo tiempo, en un sistema de garantas capaces de asegurar su efectividad. Las diferentes identidades pueden ser reco
nocidas y valoradas en la misma medida en que, a partir no de la
proclamacin abstracta de su igualdad sino del hecho de que pesan
en las relaciones sociales como factores de desigualdad en violacin
de la norma sobre la igualdad, se piensen y elaboren las formulaciones normativas de los derechos al mismo tiempo que sus garantas
de efectividad.
Una vez realizada la descripcin pormenorizada de los cuatro modelos
mencionados, Ferrajoli hace hincapi en las razones por las que considera
que el modelo de la igual valoracin jurdica de las diferencias resulta el
ms avanzado. Descarta el primer modelo por su irrelevancia para el Derecho; al igual que al segundo, por referirse a una igualdad relativa slo a
un sector privilegiado de seres humanos confundidos con la totalidad de
manera arbitraria; el tercero s representa una igualdad jurdica pero, al no
hacerse cargo de las diferencias, est destinado a resultar muy inefectivo.
El cuarto, en cambio, garantiza a todas las personas su libre afirmacin y
desarrollo, no dejndolas a expensas de la ley del ms fuerte, sino cobijndolas bajo las leyes de los ms dbiles que son los derechos fundamentales.
Este ltimo modelo se identifica plenamente con la igualdad sustancial.
Por su parte, Prieto Sanchs considera que para lograr una justificacin
slida de la igualdad sustancial que sobrepase las consideraciones finalistas o de utilidad social y que apele a los derechos fundamentales, debe lo-
grar una estrecha vinculacin con los principios de dignidad y autonoma

que, a su vez, constituyen el fundamento de la igualdad formal y de los
derechos bsicos, ya que, al ser principios ideales universales, un trato
desigual en ciertos casos constituira una condicin de dicha universa
lidad.38 Para el autor, la igualdad sustancial puede ser viable en tres supuestos: primero, cuando la igualdad material se basa en un derecho fundamental de naturaleza prestacional directamente exigible, lo que implica
aplicacin constitucional; segundo, cuando la pretensin de igualdad sustancial se acompaa de un derecho, pues, aun cuando ste no sea de naturaleza prestacional, existe una cierta presuncin de que el bien se considera valioso, merece proteccin y se encuentra privilegiado por la
Constitucin; tercero, tiene lugar cuando la igualdad material se apoya en
una exigencia de igualdad formal. Prieto Sanchs concluye que la tarea
del Poder Judicial respecto de la igualdad sustancial es fundamental, ya
que reconocer que alguien tiene derecho a una prestacin porque as lo
exige la igualdad material, implica que los tribunales sustituyen al legislador en la realizacin de una tarea propiamente normativa, en virtud de
que el legislador ha dejado de crear una norma que vincula cierta prestacin con una situacin de hecho.39
Gimnez Gluck considera la igualdad material o sustancial como el ltimo escaln en la evolucin que tuvo el principio de igualdad a lo largo
del siglo XX.40 Promover y garantizar en las constituciones contemporneas la igualdad formal en la legislacin ha sido insuficiente, y es imperio
so que el Estado genere las condiciones necesarias para lograr una igualdad real entre las personas. Dicha actuacin puede tener como objetivo la
igualdad de oportunidades o la igualdad de resultados.41
En la igualdad de oportunidades, o igualdad en el punto de partida, el
reparto definitivo de los bienes sociales depende de los mritos y el esfuerzo de cada persona, de tal manera que las acciones del Estado se dirigen bsicamente al mbito educativo, al equilibrio de las cargas familia-
38
Luis Prieto Sanchs, Minoras. Respeto a la disidencia e igualdad sustancial. Edicin digital a partir de Doxa. Cuadernos de Filosfa del Derecho, nms. 15-16, fasc. 1.
Alicante, 1994, p. 380. http://www.cervantesvirtual.com/FichaObra.html?Ref=16006.
23 de octubre de 2006.
39
Cfr. ibidem, p. 382.
40
Cfr. David Gimnez Gluck, op. cit., p. 45.
41
David Gimnez Gluck, op. cit., pp. 45 y 46. Vid. Ronald Dworkin, Los derechos en
serio. Barcelona, Ariel, 2002, pp. 272 y ss.
33
res y a la concienciacin social.42 John Rawls precisa la idea de igualdad

de oportunidades con estas palabras:
[] los que tienen el mismo nivel de talento y habilidad y la misma disposicin a hacer uso de esos dones, deberan tener las mismas perspectivas de
xito independientemente de su clase social de origen [] En todas las partes de la sociedad debe haber aproximadamente las mismas perspectivas de
cultura y logro para los que estn similarmente motivados y dotados.43
La igualdad de oportunidades se interpreta hoy en da no en el sentido

formal que tuvo en un principio al modo como lo entenda el liberalismo clsico, cuando se pretenda que con la sola eliminacin de barreras
y el establecimiento de una igualdad de derechos se obtendran posiciones
laborales o sociales a travs del mrito personal; en otras palabras, se trataba de un modelo de libertades formales. Por el contrario, la igualdad de
oportunidades en sus alcances actuales implica que sea efectiva, no slo
formal, y para que sea efectiva necesita tanto de igual acceso a las posiciones como de igualdad en los resultados.
La igualdad de resultados, o igualdad en el punto de llegada, se determina en trminos de lo justo, lo bueno, lo equitativo (fairness); esto es, la
participacin de todos los grupos en cada uno de los mbitos de la sociedad: trabajo, educacin, capacitacin y obtencin de bienes y servicios.
Sobre este punto existe ya consenso en el sentido de que la igualdad material no debe entenderse como un igualitarismo radical que postule la nivelacin total y completa de los bienes, o como una exigencia de igual
bienestar, entre otras cosas, porque resultara utpico. Debe referirse a
una cierta nivelacin de la riqueza en cuanto a reducir las desigualdades
de los recursos existentes.44 Por ltimo, cabe apuntar que resulta imposible hablar de igualdad de resultados sin pensar en conceptos como satisfaccin de necesidades bsicas y justicia mnima, o en instituciones como
Estado Social de Derecho, en torno a los cuales se ha abierto un intenso
debate doctrinal.
Cfr. Karla Prez Portilla, op. cit., pp. 155-157.

John Rawls, La justicia como equidad. Una reformulacin. Barcelona, Paids, 2001,
p. 74.
44
Cfr. Encarnacin Fernndez, op. cit., pp. 121 y ss.
42
43
VI. MANIFESTACIONES PRCTICAS

DE LA IGUALDAD SUSTANCIAL
Karla Prez Portilla sugiere dos aproximaciones prcticas de la igualdad
sustancial:45 igual satisfaccin de necesidades bsicas, enfocada principalmente en el combate a la pobreza, e igualdad para la realizacin de logros personales y fines sociales, que pretende romper con un esquema que
fomenta la desigualdad y que minusvalora ciertos rasgos.
1. Derechos sociales
La primera modalidad prctica vincula claramente la desigualdad social
con la pobreza. Aun cuando la igualdad sustancial no se encuentra expresada como tal en la mayora de las constituciones, se traduce en el reconocimiento de que alguien tiene derecho a una prestacin, porque as lo exige
dicha igualdad, lo cual implica una labor normativa, i.e., debe existir una
norma que obligue al Estado a proporcionar bienes o servicios46 a ciertos
sectores de la poblacin que carecen de los medios suficientes para obtenerlos directamente en el libre mercado.47 Esta forma de entender la igualdad subsiste en cada una de las particularidades de los derechos sociales.
Los derechos sociales se formulan para atender carencias o requerimientos que se presentan en la esfera desigual de las relaciones sociales.
Por tanto, estn vinculados con ciertas necesidades cuya satisfaccin en el
entramado de las relaciones jurdico-privadas es evidentemente desigual.
Estos derechos no pueden justificarse sin tener en cuenta los fines particulares, i.e., las necesidades y, por lo mismo, no se les puede otorgar un sentido universal, como si interesaran por igual a todas las personas.48
Cfr. Karla Prez Portilla, op. cit., p. 157.
Prieto Sanchs puntualiza que cuando se habla de derechos prestacionales en sentido
estricto, se hace referencia a bienes o servicios econmicamente valuables, como el seguro de desempleo, las pensiones por enfermedad o vejez, vivienda, salud, educacin, etctera. Luis Prieto Sanchs, Los derechos sociales y el principio de igualdad sustancial, en
Miguel Carbonell, Juan Antonio Cruz Parcero y Rodolfo Vzquez, comps., Derechos sociales y derechos de las minoras. Mxico, IIJ-UNAM, p. 21.
47
Aun cuando en ocasiones algunas de estas prestaciones pueden ser asumidas por los
particulares, en este punto se alude nicamente a aquellas que generan obligaciones para
el Estado y que se encuentran consagradas en la Constitucin.
48
Cfr. Luis Prieto Sanchs, Los derechos sociales, op. cit., pp. 18-23. Karla Prez
Portilla, op. cit., pp. 158 y ss.
45
46
35
Por las razones antes expuestas, los derechos sociales son manifestaciones concretas del principio de igualdad sustancial que consisten en un
dar o hacer a favor de ciertos sectores o grupos sociales, lo cual evidentemen
te entraa desigualdades normativas; no cualquier discriminacin normati
va, sino la de un rgimen jurdico diferenciado en atencin a una desigualdad de hecho que trata de ser superada o limitada.
Por ltimo, cabe sealar que los derechos sociales influyen en el modelo socioeconmico, puesto que aun cuando su satisfaccin depende de
la disponibilidad de recursos por parte del Estado, el Pacto de Derechos
Sociales, Econmicos y Culturales establece metas especficas de las que
los Estados que lo suscriben no se pueden deslindar. Incluso estadounidenses conservadores como Kirkpatrick afirman que los derechos sociales no son en realidad Derechos Humanos (titles), sino aspiraciones o
mandatos de justicia y equidad, con lo que se desvirta su calidad de Derechos Humanos.49
2. Discriminacin positiva y acciones afirmativas
La segunda modalidad prctica de la igualdad sustancial se refiere a la ruptura de ciertas pautas de conducta que han orientado histricamente la asignacin de puestos de liderazgo al excluir a determinadas personas por poseer
ciertas caractersticas, en particular relacionadas con raza o gnero. Esta exclusin, que menoscaba la dignidad de las personas, les impide el acceso
a ciertos puestos y lugares en la sociedad, por lo general escasos. Para tratar
de eliminar este tipo de rezago social se han implementado las acciones positivas o afirmativas, as como las medidas de discriminacin positiva o
inversa,50 conceptos entre los que existe gran confusin terminolgica.
49
Jack Donnelly, Universal Human Rights in Theory and Practice. Ithaca y Londres,
Cornell University Press, 1989, p. 15.
50
El trmino accin positiva (positive action) se emplea en la Unin Europea por influencia del Reino Unido, en tanto que el trmino accin afirmativa (affirmative action)
se utiliza en el mbito americano por influencia de Estados Unidos de Amrica. La discriminacin positiva (positive discrimination) es una expresin europea que se deriva del
trmino discriminacin inversa (reverse discrimination), empleado en Estados Unidos de
Amrica. Nuria Gonzlez Martn, Acciones positivas: orgenes, conceptualizacin y
perspectivas, en Carlos de la Torre, coord., Derecho a la no discriminacin, op. cit.,
p. 349. Este debate ha sido ampliamente analizado en Nuria Gonzlez Martn, Acciones
positivas, en Dos temas torales para los derechos humanos: acciones positivas y justiciabilidad de los derechos econmicos. Mxico, CNDH, 2008, pp. 9 y ss.
Nuria Gonzlez realiza una distincin bastante esquemtica al respecto. Define las acciones positivas como la instauracin de medidas temporales que, con el objetivo de generar la igualdad de oportunidades en la
prctica, permitan cambiar la mentalidad de las personas o corregir situaciones resultado de prcticas o de sistemas sociales discriminatorios. Por
otra parte, clasifica la discriminacin positiva como un tipo de accin positiva caracterizada por dos elementos:
1. No slo es desigual sino discriminatoria, ya que se refiere a un tipo
especial de desigualdad.
2. Se produce respecto de bienes escasos, lo cual implica un beneficio
para ciertas personas sobre dichos bienes y provoca perjuicios para
otras.51
Por otra parte, la doctrina francesa hace uso principalmente del trmino discriminacin positiva, relegando acciones afirmativas como un concepto que se menciona poco y, en la mayora de los casos, slo para aludir
a la doctrina estadounidense. Para la autora francesa Gwnale Calvs, la
expresin discriminacin positiva tiene bsicamente tres definiciones en
el debate contemporneo: la primera la considera solamente una tcnica,
ya que la identifica con las cuotas; la segunda implica una accin positiva,
i.e., aportar los medios para lograr un objetivo poltico; en la tercera, la
expresin se emplea en cualquier norma de aplicacin selectiva, de trato
diferenciado: discriminar positivamente es tratar de manera distinta a
aquellos que son diferentes o dar ms a aquellos que tienen menos.
Las acciones positivas son polticas de grupos. De ah que el punto de
partida sea plantearse quines deben ser los beneficiarios. Ante lo diverso
de las realidades nacionales en los distintos pases, Gwnale Calvs propone una tipologa en la que divide a los pases en tres series de configuraciones distintas.52 En los pases del primer grupo, la discriminacin puede presentarse por distintas situaciones. Los beneficiarios de las acciones
positivas presentan escaso desarrollo como resultado de un rgimen de
opresin, el cual a menudo constituye la historia de la construccin nacioIbidem, p. 350.
Vernica de la Rosa Jaimes, La discrimination positive, de Gwnale Calvs, Derechos Humanos Mxico, ao 2, nm. 5. Mxico, Cenadeh-CNDH, 2007, pp. 157-161.
Cfr. Gwnale Calvs, La discrimination positive. Pars, Presses Universitaires de France,
2004 (Collection Que sais-je?).
51
52
37
nal que slo puede cesar con polticas de discriminacin positiva que produzcan igualdad de facto, no slo de iure; en esta clasificacin se encuentran la India, Sudfrica y Estados Unidos de Amrica. Otra situacin se
presenta en los casos de pases que estuvieron sometidos a regmenes coloniales, donde las polticas de discriminacin positiva son necesarias
para terminar con las secuelas de la colonizacin; Francia encuadra en
este apartado. Cabe sealar que la autora no considera a las mujeres en ge
neral como un grupo en situacin de vulnerabilidad, como podran ser las
personas de raza negra o los indgenas, con excepcin de las madres solteras o las viudas.
Los pueblos autctonos constituyen la segunda categora de destinatarios de las acciones positivas. La manera como estos pueblos son definidos
en el escenario internacional crea la diferencia con los grupos en situacin
de vulnerabilidad antes mencionados, i.e., su aspiracin de gobernarse
segn sus propias reglas. Esta autonoma normativa es, a su vez, un trato
distintivo y una reivindicacin poltica. Por tanto, las acciones positivas
adoptadas para beneficiar a dichos grupos estn destinadas a permitirles
preservar una identidad colectiva ms a que a compensar la falta de desarrollo; es el caso de Australia y Nueva Zelanda.
La tercera categora se hace presente en Europa, donde emergen como
blancos de las acciones afirmativas las comunidades de inmigrantes, por
una parte, y las minoras nacionales, por la otra. El primero de estos fenmenos se presenta sobre todo en Europa Occidental, y el segundo, en Europa Central y Oriental. En este escenario la discriminacin positiva surge en el marco del Derecho comunitario como un instrumento de lucha
contra la discriminacin, cuya principal bandera, la igualdad de gnero,
se ha ido extendiendo hacia otros grupos o categoras de personas, sobre
todo en lo que se refiere a la raza y el origen tnico. Cabe sealar que el
principio de igualdad de trato consagrado en el Derecho comunitario permite la adopcin de medidas especficas destinadas a prevenir o compensar desventajas. El segundo de estos fenmenos, las minoras nacionales,
se ha desarrollado en Europa Central y Oriental a partir de la cada de la
Cortina de Hierro; en este punto se hace referencia al caso de Hungra por
su relevancia al haber definido a las minoras como factores constitutivos
del Estado al generar un sistema integral de tratos preferenciales, especialmente en materia de educacin superior y seguridad social.
Las medidas de discriminacin inversa y las acciones positivas deben
justificar todo trato desigual basado en rasgos discriminatorios. No obstante, el escrutinio aplicado a la discriminacin inversa debe ser especial-
mente estricto respecto de una mayor exigencia en cuanto a la finalidad

de la medida y a la proporcionalidad de la misma,53 como en el caso de las
cuotas electorales.
Las medidas de igualdad sustancial se deben visualizar como una estrategia de justicia distributiva que, si bien es cierto conllevan en ocasiones efectos desfavorables, en varios pases han demostrado su efectividad.54 Estas manifestaciones de la igualdad sustancial deben interpretarse
en el sentido de que en una sociedad democrtica es imposible erradicar
las desventajas sin un sistema de diferenciaciones y preferencias, toda vez
que es inviable deshacerse de prcticas que minusvaloran sin tener en
cuenta el rasgo que las origina.
VII. CONSIDERACIONES FINALES
El punto central de la igualdad consiste en determinar cules son los rasgos que representan una razn para un tratamiento igual o desigual, en
palabras de Prieto Sanchs.55 Estos rasgos deben ser tanto el criterio de la
condicin de aplicacin como el fundamento de la consecuencia jurdica.
Ms an, deben definir el universo de los destinatarios de la norma y las
razones de la consecuencia prevista en ella.
Los juicios de igualdad son juicios valorativos. Por ende, no basta con
declarar que dos personas merecen el mismo trato, sino que es indispensable determinar cul es la caracterstica relevante, valorarla y expresar
las razones por las que es preciso establecer una distincin, toda vez que
al tratarse de desigualdades normativas aun cuando se basen en desigualdades de hecho, tienen que justificarse de manera objetiva y razonable para no incurrir en diferenciaciones negativas. Asimismo, debe
existir un tertium comparationis, entendido como una situacin jurdica
concreta que permita contrastar al mismo nivel y asegurar la comparabilidad de lo que se equipara.
David Gimnez Gluck, op. cit., pp. 165-166.
En pases como Argentina, la aplicacin de las cuotas electorales de gnero ha ampliado el acceso de las mujeres a cargos de eleccin popular, al grado de que en elecciones recientes ya han sido innecesarias. Miguel Carbonell, La reforma al Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en materia de cuotas electorales de
gnero, Cuestiones Constitucionales, nm. 8. Mxico, IIJ-UNAM, enero-junio de 2003,
pp. 194.
55
Luis Prieto Sanchs, Los derechos sociales, op. cit., p. 31.
53
54
39
Debido a que la discriminacin tiene un alto costo econmico y social,

una sociedad justa y democrtica debe reconocer las diferencias raciales,
sexuales, educativas, etctera, que impiden a ciertos grupos sociales la
consecucin de sus logros personales, adems de aplicar medidas compensatorias que mejoren las condiciones de dichos sectores relegados y
garanticen la pluralidad y la participacin activa de todos los grupos en
todos los niveles de la sociedad.
En pases como Mxico, donde la pobreza imperante agrava las condiciones de los sectores de la poblacin en desventaja, deben destinarse recursos pblicos al establecimiento y seguimiento de polticas pblicas de
accin afirmativa, con el objetivo de lograr un avance sostenido en materia de igualdad.
Por ltimo, cabe destacar que se ha ido construyendo un universo de
reivindicaciones vinculadas con polticas de reconocimiento que enfatizan tanto reivindicaciones negativas respecto de la desigualdad como reclamos y exigencias de derechos de igualdad positiva; un claro ejemplo
es la demanda de reconocimiento a las identidades culturales, perspectiva
que abre, sin duda, nuevos horizontes de investigacin.
captulo 2
ACCIONES POSITIVAS
Y DISCRIMINACIN INVERSA
Sumario: I. Influencia del derecho antidiscriminatorio estadounidense en el

d esarrollo de las acciones positivas. II. Normativa europea. III. Consideraciones
finales.
El problema de la discriminacin ha estado siempre presente a lo largo

de la historia de la humanidad. En los aos recientes la sociedad ha cobrado conciencia de esta situacin, por lo que diversos foros del mbito
nacional e internacional han abordado la necesidad de implementar soluciones a dicha problemtica; algunas de ellas se han sistematizado de
modo que configuran una nueva rama del Derecho denominado Derecho
antidiscriminatorio, en el cual es posible identificar un mecanismo que
pretende acabar con las desigualdades, mismo que la doctrina ha denominado acciones positivas, que se relacionan con diversos temas de importancia: las personas econmicamente desfavorecidas, la diferencia de
gnero, la masculinidad del poder, la democratizacin de la enseanza
superior, etctera.
La igualdad sustancial implica, o incluso puede exigir, la implementacin de medidas de accin afirmativa, las cuales generen prcticas que modifican el aspecto educativo y cultural de la sociedad. Estas medidas estn
destinadas a establecer la igualdad de oportunidades ante desigualdades de
hecho y su objetivo es lograr la igualdad entre un grupo dominante y un
grupo en situacin de vulnerabilidad. Cabe mencionar que no buscan la
igualdad entre los individuos, aun cuando se entiende que al lograr la igualdad sustancial de un grupo se logra tambin la de sus miembros.56
56
Ada Kemelmajer de Carlucci, Las acciones positivas, en Miguel Carbonell,
comp., El principio constitucional de igualdad. Mxico, CNDH, 2003, pp. 239 y 240.
[41]
Uno de los aspectos ms relevantes de las acciones positivas es su carcter grupal, ya que stas no se proponen erradicar ciertas situaciones de
los individuos que pertenecen a determinado grupo (normalmente designado por su color de piel, origen tnico o sexo), sino que intentan paliar
la situacin que sufren quienes pertenecen a determinado grupo frente a
los dems. Sin tener en cuenta este punto, carecera de sentido hablar de
este tipo de acciones o incluso de derecho antidiscriminatorio.57
Las acciones positivas se incorporan al constitucionalismo moderno en
la Constitucin de la Repblica India de 1949 que, en su artculo 16.4, contiene el mandato de reservar puestos en la Administracin del Estado a los
miembros de una casta secularmente marginada,58 los dalits o intocables, con
el objeto de compensar mediante el marco jurdico la discriminacin que
stos sufran en la sociedad y lograr para ellos una situacin ms justa.59
El desarrollo de las acciones positivas se puede ubicar en dos flancos
muy importantes. El primero se da en Estados Unidos de Amrica, suscitado por las diferencias raciales. El segundo se presenta en el contexto de
la Unin Europea, en el que se acentan las cuestiones relacionadas con
la igualdad de gnero.
I. INFLUENCIA DEL DERECHO ANTIDISCRIMINATORIO
ESTADOUNIDENSE EN EL DESARROLLO
DE LAS ACCIONES POSITIVAS
Los avances logrados en materia de Derecho discriminatorio estadounidense abarcan un espectro muy amplio de posibilidades de resolucin de
los problemas producto de la discriminacin. Como dicha situacin rebasa los lmites del presente libro, el anlisis que aqu se presenta se limita
a explicar la influencia del Derecho discriminatorio en el desarrollo de las
acciones positivas.
Cfr. Nuria Gonzlez Martn, Acciones positivas: orgenes, conceptualizacin y
perspectivas, op. cit., pp. 316 y 317.
58
Los llamados intocables (dalits), una clase tan baja que queda excluida de los varnas
(grandes castas) que emergieron del dios Brahm. Los brhmanas (sacerdotes) son la casta ms alta que segn ellos salieron de su boca; los chatrias (clase poltico-militar),
de sus hombros; los vaisias (comerciantes, artesanos y agroganaderos), de sus caderas, y
los sudras (esclavos), de sus pies. Los hindes consideran que los dalits son tan bajos
como el excremento, algo fuera del cuerpo de Brahm.
59
David Gimnez Gluck, op. cit., pp. 15 y 16.
57
43
El mayor desarrollo de las acciones positivas ha ocurrido en Estados

Unidos de Amrica, donde dicho trmino apareci por primera vez en la
Ley Nacional de Relaciones Laborales de 1935, aludiendo a la obligacin
que tena el empresario encontrado culpable de discriminar a sus empleados sindicalizados, de colocarlos en los puestos que ocuparan si la discriminacin no se hubiera producido.60
Por lo que respecta a la cuestin racial, el primer intento para corregir
los fenmenos de discriminacin que se hizo en la Administracin estadounidense durante las dcadas de 1940 y 1950 fue de tipo color blind,
como se suele denominar, i.e., evitar que a nadie se diera un tratamiento
diferenciado por su raza. Esta medida se prolong hasta la dcada de los
sesenta, cuando se consolid como la intervencin pblica para acabar
con el trato discriminatorio y sus efectos, que en ese pas han padecido
siempre la comunidad de raza negra y las mujeres, toda vez que la historia
haba demostrado que, sin medidas concretas, precisas y obligatorias, las
leyes no tendran armas suficientes para combatir la discriminacin.61
La primera disposicin en esta materia fue la Ley de Derechos Civiles
en Estados Unidos de Amrica de 1964, que bsicamente pretenda generalizar el derecho al voto y combatir la discriminacin centrada en la segregacin racial, y haca referencia a cuestiones de gnero nicamente en
lo relativo al empleo. Esta ley contena un ttulo que prohiba las siguientes acciones:
1. Que una oficina de empleo omitiera o se negara a recomendar para
un trabajo a un individuo por cuestiones de raza, sexo, etctera.
2. Que un sindicato excluyera por factores de origen tnico, racial, etctera, o incitara al empleador a excluir a individuos por esas razones.
3. Que no se admitiera en cursos de formacin a empleados por factores de raza, sexo, etctera.
4. Que se presentara recriminacin contra una persona por haberse
opuesto a una prctica ilcita de empleo o por haber presentado
acusacin.62
Cfr. Mara ngeles Martn Vida, Evolucin del principio de igualdad en Estados
Unidos. Nacimiento y desarrollo de las medidas de accin afirmativa en Derecho estadou
nidense, Revista Espaola de Derecho Constitucional, ao 23, nm. 68. Madrid, Centro
de Estudios Constitucionales, mayo-agosto de 2003, pp. 167-168.
61
Nuria Gonzlez Martn, op. cit., pp. 310 y 311.
62
Idem.
60
Esta ley fue la respuesta a las demandas del movimiento de lucha por
el pleno reconocimiento de los derechos civiles a las personas de raza negra,
iniciadas en 1954 con la sentencia del caso Oliver Brown et al. vs. Board
of Education of Topeka, Kansas,63 y con la que la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia estadounidense comenz a desmontar la doctrina
Separados pero Iguales (Separate but Equal) al imponer doctrinas segregacionistas. Este caso demostr que la integracin no se lograra rechazando las leyes segregacionistas ni demandando que las escuelas se asignaran de acuerdo con criterios no raciales, por ejemplo, segn el distrito
al que pertenecieran los estudiantes, ya que eso slo redund en la segregacin de facto y la integracin se forz prcticamente hasta que surgi
el sistema de cuotas.
En 1971 la Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos de Amrica
resolvi por unanimidad el caso Griggs vs. Duke Power Co., sealando
que las prohibiciones que estableca el Ttulo VII de la Ley de Derechos
Civiles no se limitaban a las prcticas que tenan por motivo la discriminacin, sino que se hacan extensivas a las conductas que se adoptaran sin
intencin de discriminacin pero que tuvieran ese efecto en las mujeres y
minoras en general. La trascendencia de esta sentencia es que, al reconocer la discriminacin como un fenmeno complejo de carcter sistemtico, trata de corregir los desequilibrios raciales y de gnero en el empleo
para evitar futuras acciones discriminatorias. Esto dio lugar a numerosos
planes de accin afirmativa al amparo de la Orden Ejecutiva 11,246 del
presidente Lyndon B. Johnson de 1965, en la que se estableca un doble
objetivo: por un lado, dar a todos la posibilidad tanto de desarrollarse co
mo de ganarse el sustento, y por otro, garantizar a todos los ciudadanos
un nivel de vida decoroso.64
63
La sentencia de la Suprema Corte de Justicia estadounidense declar inconstitucional
la segregacin en las escuelas, al afirmar que tena un efecto perjudicial entre los nios de
raza negra porque les produca un estigma de inferioridad psicolgica. Sin embargo, el caso
Brown trascendi el mbito escolar, ya que empezaron a abrirse todos los espacios pblicos; antes lo comn era la separacin en espacios pblicos entre las personas de raza negra
y los blancos. Dicho fallo fue el catalizador de dos leyes del Congreso que permitieron el
acceso a la poblacin afroamericana a restaurantes, hoteles, as como al mbito laboral, y
que les confirieron el carcter de una nueva fuerza poltica. Cfr. ibidem, pp. 313-315.
64
A partir de esta resolucin se comenz a gestar la doctrina del impacto dispar, la
cual sostiene que si el demandante argumenta el impacto de una prctica aplicada a un
grupo protegido, el demandado debe presentar como prueba que el uso de dicha prctica
es justificada. De igual modo, dieron lugar a la admisin de acciones positivas en el sector
45
En 1972 se public la Ley de Igualdad de Oportunidades en el Empleo.

consagrada a la discriminacin racial y de gnero, que constituy una reforma al Ttulo VII de la Ley de Derechos Civiles. Las aportaciones ms
importantes de esa ley fueron: la aplicacin del mencionado Ttulo a empresas con ms de quince trabajadores; la extensin de la prohibicin
de discriminar tanto en las esferas locales como estatales, y la creacin de
nuevas funciones de la Comisin para la Igualdad de Oportunidades en el
Empleo (Equal Employment Opportunity Commission, EEOC). Esta disposicin incorpor la expresin prcticas o conductas discriminatorias
e hizo referencia a nuevos criterios distributivos que tenan en cuenta el
elevado porcentaje de desempleo entre grupos tradicionalmente discriminados y que pretendan corregir esa situacin.
En 1974 entr en vigor la Ley para la Igualdad de Oportunidades en la
Educacin (Equal Educational Opportunities Act), que estableci, entre
otras cosas, mtodos contrarios a la segregacin distintos de los utilizados
hasta ese momento para tratar de lograr un equilibrio racial en las escuelas, como el transporte de estudiantes de raza negra o blanca a escuelas
alejadas de su lugar de residencia, ya que la mayora de las familias se haban ido agrupando cerca de la escuela que les corresponda a sus hijos en
funcin de su raza. Esto afectaba el rendimiento de los nios y la calidad
educativa. Posteriormente, a partir de la sentencia Militen vs. Bradley, en
1974, los jueces conservadores comenzaron a imponer sus tesis en el sentido de considerar inconstitucional slo la segregacin de iure.
En la dcada de 1980 el Gobierno fij, en los Lineamientos para Uniformar los Procedimientos de Seleccin de Empleados, los criterios necesarios en el mbito pblico para comprobar que los exmenes y reglas
de seleccin para las contrataciones laborales fueran los correctos. En este
mismo sentido, la EEOC elabor guas de orientacin para las empresas
privadas que quisieran adoptar voluntariamente planes de accin afirmativa en sus empresas. En cuanto a la esfera judicial, se utilizaron metas y
calendarios como instrumentos judiciales para acabar con situaciones discriminatorias. En el sector privado, los empresarios aceptaron llevar a
cabo planes que establecan una serie de requisitos numricos mnimos
privado. Cfr. Mara ngeles Barrre Unzueta, Problemas del derecho antidiscriminatorio: subordinacin versus discriminacin y accin afirmativa versus igualdad de oportunidades, Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 60, Instituto Vasco de Administracin Pblica, 2001, pp. 145-166.
con la finalidad de corregir los desequilibrios existentes entre la composicin de su fuerza de trabajo y la del mercado en general.65
A finales de esa misma dcada se renov parte de la Suprema Corte de
Justicia de Estados Unidos de Amrica, lo que dio lugar a un cambio de cri
terio en casos como PriceWaterhouse vs. Hopkins, en los que hubo un retroceso significativo en el camino recorrido en materia de discriminacin
indirecta y acciones positivas. En cuanto a la discriminacin indirecta, se
alter tanto el modelo de carga de la prueba como las evidencias necesarias para demostrar su existencia; se estableci que el plazo para impugnar una norma que se considerara discriminatoria corra a partir de la adop
cin de la regla y no cuando se despidiera al trabajador, y se restringi la
aplicacin del concepto acoso sexual. En lo relativo a los planes de accin
afirmativa, se permiti que los trabajadores de raza blanca pudieran impugnar aquellos contenidos en los convenios judiciales (consent decree),66
con independencia de su fecha de aprobacin judicial. Asimismo, se estableci un modelo de revisin judicial para las polticas pblicas de accin afirmativa que implicaran una reserva mnima de plazas a favor de los
grupos minoritarios.
Los logros anteriores provocaron una reforma en materia de derechos
civiles, dando lugar a la nueva Ley de Derechos Civiles, aprobada el 21
de noviembre de 1991, que tena el objetivo de establecer recursos adicionales en caso de discriminacin intencional y acoso sexual en el trabajo.
Asimismo, modific algunos conceptos que provocaban interpretaciones
ambiguas, como necesidad de empresa o negocio o relacin con el
trabajo, dndoles un sentido que proporcionara mayor proteccin a las
vctimas de discriminacin. Con esta ley terminaron de consolidarse la
doctrina de la inversin de la carga de la prueba, el impacto dispar, as
como el incremento de indemnizaciones por daos y perjuicios, y se extendi la prohibicin de discriminacin de los exmenes en el trabajo. Por
lo que atae en particular a la accin afirmativa, la ley se limit a establecer la legalidad de los recursos ante los tribunales y a limitar el periodo
de impugnacin de los convenios judiciales.67 En 1995 la Suprema Corte
Nuria Gonzlez, op. cit., pp. 316-318.
Un Consent Decree no poda afectar a los derechos de personas que no participaron
en su elaboracin o dieron el visto bueno para su presentacin ante un tribunal por lo que
se permita que cualquier trabajador que se hallase en estas circunstancias pudiera impugnarlo con independencia de su fecha de aprobacin. Nuria Gonzlez, op. cit., p. 319.
67
Cfr. ibidem, pp. 319 y 320.
65
66
47
de Justicia, a travs de la sentencia Adarand Constructors Inc. vs. Pena,

ratific el examen del escrutinio estricto como modelo adecuado para
evaluar las polticas pblicas de accin afirmativa.68
II. NORMATIVA EUROPEA
Las primeras normativas en materia de acciones positivas se elaboraron
en Europa en la dcada de 1970, como resultado de las normativas nacionales y de su interpretacin por la jurisprudencia constitucional.
1. Francia
Las acciones afirmativas, seala Gwnale Calvs, poseen una triple especificidad: ignoran a los grupos, son polticas sociales y prestan poca
atencin a las leyes del mercado.69
La primera particularidad se refiere a que las polticas de accin afirmativa no tienen como destinatarios categoras de poblacin donde los miembros se seleccionan a partir de su origen, i.e., no tienen en cuenta las caractersticas etnorraciales que ciertos grupos tienen en comn, ni el origen de
sus beneficiarios, sino los rasgos socioeconmicos medios de los habitantes de determinadas zonas (tasa de desempleo, nivel de educacin, potencial de recaudacin fiscal, etctera). En Francia, la discriminacin positiva
no se entiende como una poltica de grupo sino como una poltica territorial. Los grupos no son la piedra angular de las polticas de reduccin de
las desigualdades colectivas. Por tanto, pertenecer a un grupo no es condicin necesaria ni suficiente para beneficiarse con la medida preferencial,
ya que estas medidas son de aplicacin territorial. Por otra parte, las caractersticas que definen a los grupos beneficiarios de las polticas de accin
afirmativa son indisociables de un largo pasado de exclusin y opresin.
La relacin entre el pasado colonial y las polticas actuales de discriminacin positiva es evidente, aunque es difcil de asumir de forma explcita.
Sobre el examen del escrutinio estricto (Strict Scrutiny Test), vid. Vernica de la Rosa
Jaimes, Una aproximacin a la nocin de igualdad sustancial, Derechos Humanos Mxico, ao 1, nm. 3. Mxico, Cenadeh-CNDH, 2006, pp. 33-51.
69
Cfr. Gwnale Calvs, Les politiques franaises de discrimination positive: trois
spcificits, Pouvoirs. Revue franaise dtudes constitutionnelles et politiques, nm.
111. Pars, Presses Universitaires de France, 2004, pp. 29-40.
68
La segunda particularidad se refiere a las polticas de discriminacin

positiva como polticas sociales. Salvo aquellas que tienden a favorecer
la equidad de gnero, en Francia las polticas de discriminacin positiva
se destinan a la poblacin ms desfavorecida. Calvs desglosa esta caracterstica en dos ideas centrales que describen la discriminacin positiva
como polticas redistributivas y como polticas desprovistas de toda
orientacin elitista. Es el caso, por ejemplo, del objetivo que persiguen
las polticas de insercin en el mercado de trabajo: la integracin prioritaria de las personas desempleadas ms expuestas a encontrarse en situacin de exclusin (personas con discapacidad, jvenes poco capacitados,
etctera).
En igual sentido, la discriminacin positiva territorial se presenta como
una poltica de desarrollo reforzada y diferenciada destinada a las zonas
que resienten de manera ms dura deficiencias geogrficas, econmicas
y sociales. Por lo que se refiere a las zonas de educacin prioritaria, de
acuerdo con el informe del Consejo de Estado de 1996 que contribuy
en gran medida a anclar la nocin de discriminacin positiva en Francia, las medidas de discriminacin positiva se definieron como esfuerzos especficos [de la nacin] dirigidos a nios de medios desfavorecidos.
En pocas palabras, la mayora de las polticas francesas de discriminacin
positiva consisten, en el fondo, en transferir recursos entre las diferen
tes categoras de la poblacin. La autora sostiene que la singularidad de
las polticas francesas radica en transferir estos recursos a las personas
ms pobres y nunca a la clase media; de ah su carcter no elitista, ya que
pretende luchar contra la pobreza y no reducir las diferencias entre distintos grupos.
Por lo que toca a la tercera y ltima caracterstica, para Gwnale Calvs las polticas de accin afirmativa emergieron en contextos de transicin, entre un periodo de segregacin institucional en el sentido amplio de la expresin y el advenimiento de una sociedad abierta
donde triunf el modelo de la igualdad con base en los mritos. Las polticas de discriminacin positiva operan ms all de las leyes de la competencia; pretenden garantizar que las condiciones de inicio no estn
marcadas por desigualdades, de manera que la idea misma de competencia
parecera absurda. Estas medidas son indisociables de un principio de
no discriminacin que se identifica fundamentalmente con el principio
de igual acceso a los bienes y servicios de una sociedad, desmantelando as
las barreras que se oponen a la competencia en los diversos mbitos de la
vida social, de seres humanos libres e iguales en derechos. La interven-
49
cin de los poderes pblicos debe restaurar el equilibrio de las posiciones

de inicio. La vocacin de las medidas de discriminacin positiva es ser
una suerte de tamiz, un dispositivo de insercin a los mercados competenciales; tienden a neutralizar las desigualdades objetivas y subjetivas
que la pertenencia a un grupo discriminado hace pesar sobre ciertos individuos.
Las polticas de discriminacin positiva en Francia se caracterizan, por
el contrario, por desatender las reglas de mercado, simplemente porque el
marco conceptual es otro. Su perspectiva no es la de un mercado ideal, liberado de prcticas discriminatorias que son un obstculo para la libre
circulacin de diferentes factores de produccin. La tcnica de las cuotas
que existe en Francia en varios mbitos del servicio pblico, el empleo,
la organizacin del territorio o el acceso a los puestos de eleccin popular
manifiesta que la discriminacin positiva a la francesa, lejos de ponerse
al servicio del mercado, es la expresin de un escepticismo persistente
respecto de sus capacidades para lograr una sociedad ms justa en el futuro. De este modo, las cuotas no garantizan la igualdad de oportunidades
sino la igualdad de resultados. Por consiguiente, la discriminacin positiva en Francia no se concibe como una poltica activa de insercin al mercado competencial.
2. Alemania y el caso Kalanke
Como ya se mencion, las primeras normativas en materia de acciones
positivas se elaboraron en Europa en la dcada de 1970, como resultado
de las normativas nacionales y de su interpretacin por la jurisprudencia
constitucional. De modo tangencial surgieron tambin en la esfera laboral
en lo relativo a la discriminacin por razn de gnero, con una serie de
directivas que desarrollaban aspectos relacionados con acceso al empleo,
igualdad de salarios, seguridad social, etctera. Por su importancia, cabe
destacar la Directiva 76/2007 de febrero de 1976, relativa a la aplicacin
del principio de igualdad de trato entre mujeres y hombres, especficamente respecto de la formacin y promocin de profesionales, as como
de las condiciones de trabajo.
Aun cuando existe una amplia jurisprudencia sobre el tema, destaca el
caso Kalanke por ser pionero en esta materia, al sentar las bases jurdicas
sobre las cuales se desenvuelven las acciones positivas, mismas que sin
duda han sufrido transformaciones y adecuaciones conforme a la realidad
jurdica de la normativa europea.
Por lo que toca a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,70 aunque abord algunas cuestiones sobre discriminacin, ningn caso se haba resuelto sobre medidas de accin afirmativa
hasta el Kalanke (1995). Por ende, su importancia radica en haber cuestionado la legitimidad de las acciones positivas en la normativa europea.71
Esta sentencia fue objeto de interpretacin por parte de la Comisin Europea, toda vez que el fallo era algo confuso e incluso dio lugar a una modificacin de la Directiva 76/207.
De conformidad con la Ley del estado de Bremen sobre la igualdad entre mujeres y hombres en la funcin pblica, de fecha 20 de noviembre de
1990, las mujeres con una preparacin igual que la de sus contendientes
del sexo masculino tienen prioridad automtica en caso de acceso, traslado de puesto o promocin, siempre que estn subrepresentadas en los diversos grados de la categora de personal de que se trate o en los niveles
o funciones previstos en el organigrama.72 La calificacin estar en relacin directa y nica con las exigencias del puesto en cuestin; no obstante, es posible tener en cuenta tambin factores como la vida familiar y social, o el voluntariado, cuando stos sean tiles para el cargo.
El caso Kalanke se refiere a la prioridad garantizada a las mujeres y las
condiciones a las que se encuentra subordinada, i.e., la paridad de calificaciones y la subrepresentacin. El ingeniero Kalanke y la ingeniera
Glissmann, quienes ya trabajaban en el Servicio de Parques y Jardines de
la Ciudad de Bremen desde 1973 y 1975, respectivamente, como tcnicos
clasificados en el grado III, de acuerdo con el correspondiente convenio
70
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas es la institucin jurisdiccional
comunitaria. Su principal tarea consiste en controlar la legalidad de los actos comunitarios, as como la interpretacin y aplicacin uniformes del Derecho comunitario. El Tribunal de Justicia ha establecido en su jurisprudencia (desde la sentencia Van Gend & Loos
de 1963) el principio del efecto directo del Derecho comunitario en los Estados parte, que
permite a los ciudadanos europeos invocar directamente las normas comunitarias ante sus
tribunales nacionales. Vid. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. http://
www.curia.europa.eu/es/instit/ presentationfr/index_cje.htm. 22 de agosto de 2007.
71
Cfr. Manuel Atienza, Un comentario al caso Kalanke, Doxa. Cuadernos de Filosofa del Derecho, nm. 19. Alicante, Universidad de Alicante, 1996, pp. 111-122; Maria
Vittoria Ballestrero, Acciones positivas. Punto y aparte, Doxa. Cuadernos de Filosofa
del Derecho, nm. 19. Alicante, Universidad de Alicante, 1996, pp. 95-102; Alfonso Ruiz
Miguel, La discriminacin inversa y el caso Kalanke, Doxa. Cuadernos de Filosofa del
Derecho, nm. 19. Alicante, Universidad de Alicante, 1996, pp. 123-139.
72
De acuerdo con la ley, la subrepresentacin se da cuando en dichos grados y niveles
las mujeres no constituyen cuando menos la mitad de los empleados en activo.
51
colectivo concursaban para la Jefatura de Seccin de esa dependencia. La

Direccin del Servicio propona al candidato de sexo masculino; no obstante, la Comisin de Conciliacin, al considerar iguales las calificaciones
de ambos candidatos, dio preferencia a la candidata del sexo femenino,
con lo que dio cumplimiento a lo estipulado por la ley antes mencionada.
El seor Kalanke recurri esa decisin ante los tribunales alemanes, con
los argumentos de que se ignor la superioridad de su preparacin profesional y que dicha ley contradice otros ordenamientos superiores, entre
ellos la Constitucin alemana, que consagra el principio de igualdad de
trato. El recurso fue desechado y el caso lleg hasta el Tribunal Federal
del Trabajo, donde se acept su procedencia con el argumento de que el
rgimen de cuotas de gnero que establece la Ley del estado de Bremen
es conforme a las normas nacionales, pero plantea una cuestin prejudicial ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas para que
decida si esta ley contradice el artculo 2, apartado 4, de la Directiva
76/207 CEE del Consejo de la (en aquel entonces) Comunidad Europea.73
El Tribunal establece en su fallo que la Directiva se opone a una reglamentacin nacional que, como en este caso, acuerda automticamente, a
iguales calificaciones entre candidatos de diferente sexo considerados en
vista de una promocin, una prioridad a los candidatos femeninos de los
sectores en que las mujeres estn subrepresentadas.
El Tribunal argument, en primer trmino, que el artculo 2.4 de la Directiva constituye una excepcin a un derecho individual y que, por tanto,
debe interpretarse restrictivamente. Sin embargo, la exigencia de promover la igualdad de oportunidades para corregir desigualdades de hecho no
parece que excepcione en el anterior significado, sino que cualifica o sirve
para interpretar el sentido apropiado de la exclusin de discriminaciones
injustas, que no han de interpretarse restrictivamente, sino correctamente.74
En segundo trmino, se menciona en la sentencia que la norma del estado
El artculo comienza por establecer en su primer apartado el principio de igualdad
de trato [] implica la ausencia de toda discriminacin basada en el sexo, ya sea directamente, indirectamente o por referencia, especialmente, al estado matrimonial o familiar;
pero, en su apartado 4, permite a los Estados miembros adoptar y/o mantener en vigor las
medidas dirigidas a promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, en
particular, remediando las desigualdades de hecho que afecten a las oportunidades de las
mujeres en los aspectos contemplados en el artculo primero (acceso al empleo, incluida
la promocin, formacin profesional, condiciones de trabajo, etctera). Manuel Atienza,
Un comentario al caso, op. cit., pp. 112 y 113.
74
Alfonso Ruiz Miguel, La discriminacin inversa, op. cit., p. 134.
73
de Bremen es discriminatoria porque garantiza la preferencia absoluta e

incondicional de las mujeres en un nombramiento o promocin que va
ms all de una medida de fomento a la igualdad de trato. No obstante,
una preferencia por las mujeres sometidas a dos condiciones graves,
como son la igualdad de capacitacin y la existencia de subrepresentacin
en el sector laboral, no es incondicional ni absoluta.75
El tercer argumento consiste en la distincin entre medidas para la promocin de la igualdad de oportunidades y medidas de aplicacin de tal
igualdad al interpretar de la manera ms restrictiva posible el mencionado
artculo 2.4.
Aunque esta sentencia parecera constituir un retroceso en el terreno
ganado por las legislaciones nacionales, es trascendente porque a partir
de ella comenz a generarse polmica tanto en los mbitos acadmicos
como polticos, lo cual ha llevado a grandes avances en la normativa europea en materia de acciones positivas, en cuestiones como la igualdad de
las mujeres, las ayudas de guardera, la facilitacin de trabajos de tiempo
parcial y horarios flexibles, as como el fomento de cursos de especializacin y promocin para las mujeres.
III. CONSIDERACIONES FINALES
El avance jurdico en materia de acciones positivas ha sido paulatino tanto en Estados Unidos de Amrica como en los pases de Europa. En el pas
americano se desarroll sobre todo respecto de la cuestin racial, en tanto
que en Europa vers sobre asuntos de gnero. Esto sugiere que dichos
avances pueden retomarse para tratar de resolver las problemticas propias de la discriminacin en nuestra legislacin.
Es posible concluir que la evolucin jurdica de las acciones positivas
surge a partir de las aportaciones del Derecho antidiscriminatorio estadou
nidense y se consolida en el Derecho comunitario, tanto en su legislacin
como en la jurisprudencia emanada del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. No obstante, en la actualidad la jurisprudencia en Estados Unidos de Amrica muestra un franco retroceso respecto de la aceptacin de las acciones positivas, que sin duda han producido modificaciones
Ibidem, p. 135.
75
53
importantes en las pautas culturales de ese pas, as como en Europa, donde han sido determinantes en los comportamientos sociales.76
En el caso mexicano, las leyes expedidas en los aos recientes, como
se apunt en el captulo 1, han seguido los pasos marcados por la legislacin europea en lo que respecta a cuestiones de gnero. Sin embargo, aun
cuando en nuestro pas la problemtica difiere de la que se presenta en Estados Unidos de Amrica, el trecho por avanzar en lo referente a la discriminacin racial es todava grande, puesto que en Mxico queda trabajo
pendiente en lo relativo a la total integracin de los indgenas por mencionar un grupo a la vida nacional.
La funcin transformadora del Derecho tiene que vincularse con la realidad social. El camino recorrido en nuestro pas hasta este momento respecto de las acciones positivas ha sentado las bases para comenzar a crear
una sociedad ms equitativa, sin desigualdades tan acentuadas. Aunque
queda un enorme trabajo por delante, es preciso reconocer que el legislador nacional ha estado atento a cmo se resuelven los problemas comunes
en el mbito internacional, lo cual ha servido para acercarnos a las soluciones que exige nuestro pas.
Ada Kemelmajer de Carlucci, op. cit., p. 282.
76
Captulo 3
GRUPOS EN SITUACIN
DE VULNERABILIDAD
Sumario: I. La nocin de vulnerabilidad. II. Marco jurdico nacional. III. Marco

jurdico internacional. IV. Los indgenas como grupo en situacin de vulnerabilidad. V. Consideraciones finales.
I. LA NOCIN DE VULNERABILIDAD
El concepto vulnerabilidad alude a la cualidad de vulnerable (del latn
vulnerablis) que, de conformidad con el Diccionario de la lengua espaola, implica la posibilidad de ser herido o recibir lesin, fsica o
moralmente.77 Por tanto, cualquier persona puede colocarse en esta posicin de acuerdo con sus circunstancias personales, profesionales, laborales, culturales o de cualquier otra ndole.
Al respecto, es posible considerar la vulnerabilidad como un estado de
debilidad que arrastra a la persona o grupo a una espiral de efectos negativos que se acumulan y producen incapacidad de actuar o reaccionar en
el corto plazo. Dicha condicin supera incluso a la pobreza, a pesar de que
es precisamente en esa condicin donde se exacerba; no se limita a la satisfaccin de necesidades materiales, ya que incluye tambin conductas
discriminatorias.78
Cfr. Real Academia Espaola, Diccionario de la lengua espaola. http://buscon.rae.
es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=vulnerable. 5 de agosto de 2008.
78
Cfr. Jorge Alberto Gonzlez Galvn, Mara del Pilar Hernndez y Alfredo SnchezCastaeda, La pluralidad de los grupos vulnerables: un enfoque interdisciplinario, en
Diego Valads y Rodrigo Gutirrez Rivas, coords., Derechos humanos. Memoria del
IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional. T. 3. Mxico, IIJ-UNAM, 2001,
pp. 225-243.
77
[55]
En trminos generales, la vulnerabilidad se entiende como un estado o

circunstancia desfavorable, de desventaja o de carencia, en la que se encuentran personas que pertenecen a ciertos grupos o categoras sociales
respecto del grado de satisfaccin de sus necesidades especficas, el goce
y el ejercicio pleno de sus derechos fundamentales y el acceso a los rganos de procuracin e imparticin de justicia.79
La vulnerabilidad incide de manera negativa en las oportunidades para
tener una vida digna, pone en riesgo la salud y la vida, priva a las personas
del conocimiento y la comunicacin, e incluso provoca la prdida de la
confianza y el respeto en s mismas. El Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) considera tres indicadores para determinar el ndice de pobreza humana: la longevidad, los conocimientos y el nivel de vida
digna. La longevidad se encuentra ligada a la supervivencia e implica la
vulnerabilidad a la muerte a una edad relativamente temprana. Los conocimientos significan el nivel de educacin y se determinan con base en el
ndice de adultos analfabetos. El ltimo est representado por tres variables: el acceso al servicio de salud, el acceso al servicio de agua potable
y el porcentaje de nios menores de cinco aos con desnutricin.
La nocin de vulnerabilidad puede aplicarse a individuos, a grupos sociales e, incluso, a pases en el mbito internacional. Hay naciones que
son ms vulnerables por no estar integradas o sufrir un grado elevado de
pobreza. En mayor o menor proporcin todas las personas nos encontramos en una situacin de vulnerabilidad por diversas causas que afectan
de manera diferente a los distintos sectores de la poblacin. La consecuencia inmediata de la vulnerabilidad es la inseguridad, tanto ante los
cambios repentinos como ante los problemas habituales, i.e., el riesgo latente de sufrir un dao como resultado de alguna situacin incluso cotidiana. Como consecuencia, una persona en situacin de vulnerabilidad
vive constantemente ante la expectativa de sufrir un dao irreparable. Las
personas que forman parte de grupos en situacin de vulnerabilidad, a menudo no tienen conciencia de pertenencia ni estn unidas por objetivos
comunes, pese a tener necesidades y problemas similares.
La condicin de vulnerabilidad de mltiples sectores de la poblacin
ha hecho que diversos especialistas estudien dicho problema con la intencin de conocer su verdadera dimensin y de aportar posibles soluciones
79
Jorge Ulises Carmona Tinoco, Panorama y propuestas sobre la aplicabilidad de los
derechos fundamentales de los grupos en situacin vulnerable, en Diego Valads y Rodrigo Gutirrez Rivas, coords., Derechos humanos, op. cit., pp. 193-207.
57
que contribuyan a paliarla. Entre las primeras acciones estuvo la de clasificar a los diversos sectores involucrados, que se observan en el siguiente
listado no exhaustivo:
1. Menores que viven en la calle o que, a causa de desintegracin familiar, pasan todo el da en ella.
2. Menores trabajadores.
3. Menores y adolescentes en situacin de riesgo social (infractores,
vctimas de violencia o con padecimientos adictivos).
4. Migrantes ilegales.
5. Mujeres pobres, jefas de familia.
6. Mujeres pobres, embarazadas y en periodo de lactancia.
7. Mujeres que sufren discriminacin poltica y social.
8. Personas con discapacidad.
9. Personas de la tercera edad.
10. Personas excluidas de la seguridad social.
11. Personas infectadas con VIH/SIDA.
12. Personas pobres afectadas por el desempleo.
13. Personas pobres que trabajan en el sector informal.
14. Personas que viven en situacin de pobreza extrema.
15. Personas recluidas.
16. Pueblos indgenas.
Es importante sealar que esta clasificacin cumple con un objetivo meramente didctico sin abarcar el universo de posibilidades, ya que puede
presentarse una multiplicidad de relaciones que complican el panorama.
El primer paso para atender a los grupos en situacin de vulnerabilidad
debe ser el conocimiento preciso de su dimensin, ya que en ello estribar el xito de los planes y programas que implemente el Estado, con el
objetivo de integrarlos a las oportunidades de bienestar y desarrollo del
resto de la poblacin, cuyos resultados servirn de parmetro para medir
el progreso nacional. Es imposible lograr un crecimiento econmico sostenido y, menos an, el desarrollo de una nacin, si las polticas pblicas
no se orientan al mejoramiento constante y el bienestar de los grupos en
situacin de vulnerabilidad.
La lucha contra la vulnerabilidad debe emprenderse a partir de una propuesta de naturaleza multifactorial que considere elementos econmicos
(i.e., ingresos aceptables,), sociales (i.e., acceso a servicios bsicos,)
y polticos (fundamentalmente la participacin ms all del sufragio).
De acuerdo con Jorge Ulises Carmona,80 la evolucin normativa del

reconocimiento y proteccin de los grupos en situacin de vulnerabilidad
puede concentrarse en dos etapas. Durante la primera etapa se negaba tci
tamente la necesidad de una proteccin especial a los grupos en situacin
de vulnerabilidad, toda vez que las garantas consagradas en la Constitucin y el juicio de amparo se consideraban suficientes para que todas las
personas pudieran gozar y ejercer sus Derechos Humanos. Por ello, no se
consideraba que los grupos en situacin de vulnerabilidad requirieran
para su atencin de normas especficas. Sin embargo, la realidad era otra,
al evidenciarse que ciertos sectores de la poblacin ni siquiera podan satisfacer sus necesidades ms elementales y cuya condicin social era una
barrera para el pleno ejercicio de sus derechos y libertades fundamentales, lo cual implicaba, por supuesto, su nulo acceso a la procuracin e imparticin de justicia.
En este estado de cosas, durante la segunda etapa se crearon normas
jurdicas que reafirmaban, complementaban, reorientaban y se adaptaban
para atender las necesidades de grupos especficos. Esta normativa se vio
a su vez enriquecida con la creacin de rganos y procedimientos concretos de vigilancia y garanta que se sumaron a los ya existentes.
El desarrollo normativo en torno a la cuestin de la vulnerabilidad que
prevalece en diversos sectores de la poblacin se aprecia tanto en el mbi
to nacional como en el internacional, siendo este ltimo el motor fundamental del cambio en Mxico.
II. MARCO JURDICO NACIONAL
En los ltimos aos la trasformacin democrtica del pas ha ocasionado
que diversos sectores de la poblacin histricamente relegados reclamen
hoy una proteccin efectiva de sus derechos; ejemplo de ello es lo que sucede con los pueblos indgenas. El reclamo social ha encontrado eco en
las reformas a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
entre las cuales destacan las efectuadas a los artculos 1o., 2o., 4o. y 20.
stos han sido objeto de profundas discusiones en el seno del Congreso
de la Unin, con el objetivo principal de contribuir de forma clara a la reduccin de las desigualdades que imperan en la sociedad mexicana, lo que
sin duda genera problemas graves de discriminacin, sobreexplotacin y
Idem.
80
59
falta de oportunidades. Por ello, en 2006 se incluy en el articulo 1o. de

nuestra Carta Magna la prohibicin de la discriminacin motivada por
origen tnico o nacional, gnero, edad, discapacidades, composicin social, condiciones de salud, religin, opiniones, preferencias, estado civil
o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y que pretenda anular o menoscabar los derechos y las libertades de las personas, como parte de la estrategia de los tres poderes de la Unin para acotar la brecha que
existe entre los diversos sectores de la poblacin.
En 2001 se ampla el reconocimiento, hecho por vez primera en 1992,
de la composicin pluricultural de la nacin, sustentada originalmente en
sus pueblos indgenas. El texto legal enuncia ahora, por un lado (Apartado A), los derechos de que son titulares pueblos y comunidades indgenas,
y por otro (Apartado B) seala las obligaciones del Estado con ellos para
promover la igualdad de oportunidades y eliminar cualquier prctica discriminatoria.
Aun cuando desde el ao 1974 se reconoce la igualdad jurdica entre el
hombre y la mujer, en el plano fctico no se ha alcanzado, ya que en pleno
siglo XXI persisten conductas que afectan directamente a las mujeres y laceran gravemente a la sociedad en su conjunto en virtud de la reproduccin
de diversos patrones conductuales estereotipados que no se han podido erra
dicar pese a los constantes esfuerzos legislativos en la materia; por ejemplo
con la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, publicada
en el Diario Oficial de la Federacin el 2 de agosto de 2008.
Mltiples cambios de ndole legislativa se han producido. Uno de la
mayor trascendencia fue consagrar el derecho a la proteccin de la salud y
a una vivienda digna y decorosa en el ao de 1983, cuyo objetivo es instar
a los diversos rdenes de gobierno para que en el mbito de sus respectivas competencias generen los mecanismos necesarios que garanticen dichos
derechos a la poblacin en su conjunto, pues, sin ellos, derechos como la
vida o la libertad quedan desdibujados.
El Estado dio un paso decisivo en el ao de 1992 al reconocer la composicin pluricultural de la nacin mexicana, sustentada originalmente en
sus pueblos indgenas. Dicho reconocimiento se traslad al artculo 2o. con
la reforma de 2001, con lo que se garantizaron algunas condiciones mnimas de bienestar a las poblaciones indgenas, sin que ello implique la conclusin del trabajo en esta materia, ya que hoy se requiere un cambio en
la mentalidad de los diversos sectores de la poblacin (pblicos, privados
y sociales) para erradicar las prcticas discriminatorias en contra de
ellos.
La incorporacin en el texto constitucional del derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar ha sido fundamental para
adecuar nuestro marco jurdico nacional a las exigencias internacionales,
debido a que problemas como la contaminacin o los desastres naturales
de ninguna manera pueden ser tratados de forma aislada por los Estados.
Ejemplo de ello es la forma como opera la responsabilidad internacional
en relacin con los derrames petroleros.
Asimismo, en 2000 se reconoci el derecho de los menores a la satisfaccin de sus necesidades de alimentacin, salud, educacin y sano esparcimiento para su desarrollo integral, as como el deber de los padres y
tutores de preservar estas prerrogativas.
III. MARCO JURDICO INTERNACIONAL
El desarrollo legislativo de los aos recientes se ha distinguido por la
adopcin de instrumentos internacionales de carcter vinculatorio, por
medio de los cuales se ha buscado alcanzar el consenso de los Estados en
relacin con los graves problemas que se originan por la condicin de vulnerabilidad en la que se hallan diversos grupos sociales.
En un principio se pensaba que el catlogo de derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales establecidos en los primeros instrumentos de Derechos Humanos de la Organizacin de las Naciones Unidas y de la Organizacin de Estados Americanos abarcaba la totalidad de los
derechos y libertades del ser humano, incluida la clusula de no discriminacin. Con posterioridad, la comunidad internacional reconoci la necesidad de crear documentos que contribuyeran a velar por los derechos
y libertades de sectores desprotegidos que por sus condiciones de vulnerabilidad demandaban una atencin particularizada. Ejemplo de esto lo
constituyen la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de
Discriminacin contra la Mujer, adoptada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas en su resolucin 34/180 del 18 de diciembre de 1979,
que Mxico ratifico el 23 de marzo de 1981 y en vigor desde el 3 de septiembre de 1981; la Convencin sobre los Derechos del Nio, adoptada
por la Asamblea General de Naciones Unidas en su resolucin 44/25 del
20 de noviembre de 1989, y en vigor desde el 2 de septiembre de 1990,
que Mxico ratific el 21 de septiembre del mismo ao; la Convencin
Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, adoptada por la Asamblea General de
61
Naciones Unidas en su resolucin 45/158 del 18 de diciembre de 1990,

que Mxico ratific el 8 de marzo de 1999; la Convencin Interamericana
para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, adoptada en Belm do Par, Brasil, el 9 de junio de 1994 y en vigor desde el
5 de marzo de 1995, que Mxico ratific el 12 de noviembre de 1998, as
como la Convencin Interamericana para la Eliminacin de Todas las For
mas de Discriminacin contra las Personas con Discapacidad, adoptada
en junio de 1999, que Mxico ratific el 25 de enero de 2001.
Los esfuerzos antes apuntados son slo algunos, ya que los Estados
y organismos internacionales especializados, en su afn de proteger mejor los derechos consagrados en el mbito internacional, han expresado
su voluntad por medio de diversos documentos como la Declaracin de
los Derechos del Nio, proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolucin 1386 (XIV) del 20 de noviembre de
1959; la Declaracin sobre la Eliminacin de la Discriminacin contra
la Mujer, proclamada por la Asamblea General de Naciones Unidas en
su resolucin 2263 (XXII) del 7 de noviembre de 1967; la Declaracin
de los Derechos del Retrasado Mental, proclamada por la Asamblea General de Naciones Unidas en su resolucin 2856 (XXVI) del 20 de diciembre de 1971; la Declaracin de los Derechos de los Impedidos, proclamada por la Asamblea General de Naciones Unidas en su resolucin
3447 (XXX) del 9 de diciembre de 1975; la Declaracin sobre los Derechos Humanos de los Individuos que No son Nacionales del Pas en
que Viven, adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas en su
resolucin 40/144 del 13 de diciembre de 1985; as tambin los Principios para la Proteccin de los Enfermos Mentales en el Mejoramiento
de la Atencin de la Salud Mental, adoptados por la Asamblea General
de Naciones Unidas en su resolucin 46/199 del 17 de diciembre de
1991; la Declaracin sobre la Eliminacin de la Violencia contra la Mujer, adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas en su resolucin 48/104 del 20 de diciembre de 1993, y la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, adoptada el
29 de junio de 2006.
Aun cuando en el mbito internacional es posible distinguir esfuerzos
para combatir la discriminacin, a nivel regional tal es el caso de Europa,
frica y Amrica. El problema de la vulnerabilidad que padecen diversos
sectores de la poblacin mexicana ha tenido una atencin deficiente, pues
aun con las reformas constitucionales y legales ha sido imposible abatir
las prcticas discriminatorias derivadas de patrones conductuales estereo-
tipados que estn enquistados en el seno de la sociedad y de las instituciones pblicas y privadas.
La discriminacin es un fenmeno social que no puede ser erradicado
con la simple modificacin de la ley, sino que debe tratarse de manera interdisciplinaria buscando transformaciones en las esferas econmica, poltica, social y cultural; de lo contrario, persistir sin remedio.
La vulnerabilidad es una condicin social vinculada con la pobreza y
que implica la necesidad de cambios en las conductas discriminatorias.
Las acciones afirmativas y la discriminacin inversa son un camino adecuado para alcanzar estos objetivos, tal y como se analiza y propone en
los siguientes apartados.
IV. LOS INDGENAS COMO GRUPO
EN SITUACIN DE VULNERABILIDAD
Si bien, como se ha visto, la situacin de vulnerabilidad es comn en mayor o menor grado a todas las personas, en determinados grupos esta condi
cin se hace ms evidente. En Mxico, los indgenas son paradigma de ello,
tanto por su importancia numrica (alrededor de diez millones de personas, segn el Censo del ao 2000) como por el hecho de que dicho estado
se caracteriza por la presencia de una multiplicidad de circunstancias que
ahondan su desventaja: carecen de satisfactores materiales elementales,
son objeto de prcticas discriminatorias en todos los aspectos de la vida y
se ven impedidos constantemente del goce de los derechos fundamentales
y del acceso a los rganos de justicia. Ms an, la inseguridad y el peligro
latente de sufrir un dao reviste tal gravedad en el caso de los indgenas
que su vulnerabilidad pone en riesgo su misma subsistencia cultural como
grupos con lenguas y formas de vida propias.81
Segn el enfoque multidisciplinario que estudia la vulnerabilidad, sta
es consecuencia y se presenta en relacin con varios factores (pobreza,
discriminacin, etctera). Algunos de stos convergen en el caso de los
pueblos indgenas, en la inteligencia de que, como se ha sealado, es la com
binacin de todos y no uno en particular el rasgo caracterstico de la afirmacin de los indgenas como grupo en situacin de vulnerabilidad.
Vid. Manuel Ferrer Muoz y Mara Bono Lpez, Pueblos indgenas y Estado nacional en Mxico en el siglo XIX. Mxico, IIJ-UNAM, 1998, pp. 37 y ss.
81
63
Por lo que hace a la pobreza, en el esquema institucional sta se mide

segn el nivel de ingresos y de educacin, el acceso a los servicios bsicos y de salud, la alimentacin y la vivienda de las personas.82 En todos
esos aspectos los indgenas muestran cifras desfavorables respecto del
resto del pas, sobre todo en los municipios preponderantemente indgenas, definidos as por contar con 70 % o ms de poblacin con este origen.
En estos municipios, con ndices de alta y muy alta marginacin, habita
60 % de los indgenas de Mxico.
En cuanto al ingreso, aunque faltan datos especficos respecto de las
remuneraciones que reciben la gran mayora de los indgenas, s se sabe
cules son sus ocupaciones: 82 % se dedica a labores propias del sector
agrcola, rea productiva en la cual se perciben las remuneraciones ms
bajas en comparacin con el resto de las actividades econmicas; en este
sector, los indgenas se dedican prioritariamente a actividades relacionadas con la subsistencia y el autoconsumo. Por lo que hace a la poblacin
indgena ocupada, la mayora (80 %) se encuentra en condiciones de sub
empleo, con ingresos menores o iguales a dos salarios mnimos, o inclusive prestando su trabajo sin remuneracin alguna. En cuanto al nivel de
educacin, los indgenas tienen el grado de escolaridad ms bajo de la poblacin mayor de quince aos. Los municipios con mayora indgena
cuentan con un promedio de 4.6 aos de escolaridad, 3.0 aos por debajo
del nacional (7.6). Situacin similar se observa en el caso de los servicios
de salud y del acceso a la seguridad social: en los municipios indgenas,
86 % de la poblacin esta excluida de la seguridad social institucional.83
En cuanto a la desnutricin, en particular la infantil, un factor utilizado
para medirla es la talla baja. En este rubro, en 2004 se observ que en los
municipios indgenas la prevalencia de talla baja fue 3.5 veces mayor que
la del resto del pas. Tratndose de los servicios de infraestructura bsica,
27.77 % de las viviendas de indgenas carece de agua potable; 60.94 % no
tiene drenaje; 16.23 % vive sin electricidad; 45.29 % muestra piso de tierra, y en 65.36 % se cocina con lea, carbn o petrleo. En sentido similar,
y enfocndose ms en la nocin de desarrollo que en la simple medicin
de las condiciones materiales determinantes de la pobreza, el ndice de
Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas, considerando factores relacionados con la salud, la educacin y el ingreso, ratifica la desigualdad
Gobierno Federal, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Mxico, p. 145.
Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas de Mxico 2006. Versin electrnica base 2000. Mxico, CDI/PNUD, 2006.
82
83
existente entre el desarrollo humano de los indgenas (0.7057) y el del

resto de la poblacin mexicana (0.8304), una brecha que alcanza casi
15 por ciento.84
Es importante sealar que la diferencia cultural no es la causa de esta
pobreza. Al contrario de la opinin que prevalece en Mxico, respecto de
que el indio es, per se, atrasado y, por ende, pobre, la condicin de pobreza de los pueblos indgenas es una de las consecuencias del modelo poltico y econmico imperante hasta la fecha, en el cual no han tenido cabida sino en funcin de su mayor o menor capacidad de integracin al
sistema econmico principal. De ah que hasta ahora la poltica pblica
de combate a la situacin de pobreza de los grupos y comunidades indgenas ha fracasado, ya sea por tomar el camino de las meras prcticas
asistencialistas o por asumir la forma de la simple incorporacin acrtica
al esquema econmico predominante y sus concepciones sobre el desarrollo nacional. As las cosas, la disminucin de la pobreza de los pueblos
indgenas, entendida como la superacin de rezagos y carencias materiales, ha de revestir una forzosa faceta multicultural que garantice el ejercicio de los derechos colectivos de los indgenas como punto de partida
de su progreso material; ms an si se consideran los vastos recursos naturales que poseen las comunidades indgenas, su extenso patrimonio
cultural y sus conocimientos tradicionales, riqueza que hace ms ominosa su crtica situacin.
Por otro lado, los pueblos originarios son vctimas cotidianas de la discriminacin. Mal comprendidos y conceptualizados por el resto de la poblacin, abundantes mitos y estereotipos sobre ellos estn profundamente arraigados en la cultura nacional. Segn una investigacin de opinin
pblica realizada por la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI) en 2006, la imagen del indgena se basa en la ignorancia, en la informacin vaga y parcial sobre su identidad; se desconoce
la pluralidad de etnias y pueblos, se les confunde con campesinos pobres
en general y se tiene la impresin de que se quedaron aislados o estticos,
reticentes al progreso. Ello favorece su estigmatizacin como smbolos
de atraso y marginacin, de incultura e ignorancia. Las ideas respecto de
ellos son ambivalentes y van desde las posturas paternalistas, que los ven
como necesitados de proteccin, hasta las que los culpan de su rezago.
Sus tradiciones y manifestaciones artsticas y culturales generan vergenza y malestar porque se aprecian como expresiones retrgradas, asuminIdem.
84
65
dose como factor de identidad nacional vigente qu oponer al extranjero,

ms en relacin con la nocin indgena histrica, pero sin ningn vnculo
actual con el resto de la sociedad. A grandes rasgos, el indgena actual
para el mexicano es invisible: no existe sino como smbolo de un pasado
que se niega a evolucionar. Los pocos puntos de contacto con las culturas
indgenas se basan en una perspectiva de poder: como turista, como patrn, como comprador de productos o como solidario que da una moneda,
el no indgena ejerce cotidianamente su nocin de superioridad sobre el
indgena.85 No hay datos duros que muestren en toda su amplitud el ejercicio de la discriminacin que se vive da con da en todos los mbitos de
la realidad nacional. El indgena es un ciudadano de segunda o de tercera
para sus conciudadanos; entre ellos los funcionarios pblicos, que comparten esa visin errnea y, por consiguiente, dificultan el diseo y la aplicacin de polticas pblicas para indgenas, respetuosas de la pluriculturalidad y tendientes a garantizar el ejercicio de sus derechos.
Otro mbito en el que se expresa claramente la vulnerabilidad de los
indgenas es el de la procuracin y administracin de justicia. A ltimas
fechas se han reformado diversas legislaciones para reconocerles derechos en este rengln, como son el derecho a contar con intrpretes y defensores que conozcan su lengua y cultura, as como la consideracin de
sus usos, costumbres y particularidades tnicas por medio de peritajes especializados, entre otros. Lejos estn estas disposiciones de ser la constante en la realidad. Como reconoce el propio sector gubernamental, estas
normas no siempre se hacen efectivas y tampoco se observan en los procedimientos judiciales debido al desconocimiento de las mismas, si no es
que por una velada discriminacin.86 En el mismo sentido, la Comisin
Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) ha manifestado que las prerrogativas legales de los indgenas son ignoradas con frecuencia, pues los
rganos judiciales, aun los ubicados en zonas de abundante poblacin indgena, no cuentan con intrpretes para auxiliar a las personas monolinges a realizar sus declaraciones conforme a la ley.87 As las cosas, stos
se encuentran, en la prctica, en situacin de desamparo frente a las autoridades judiciales, especialmente en el mbito penal.
stas son slo algunas de las muchas violaciones que sufren los indgenas en perjuicio de sus Derechos Humanos. Tan es as que, segn inforCfr. ibidem, pp. 53-55.
Cfr. Gobierno Federal, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, op. cit., p. 206.
87
Discriminacin hacia los pueblos indgenas. Mxico, CNDH, 2002, p. 6.
85
86
ma la CNDH, entre los expedientes radicados en 2007, las presuntas violaciones de mayor incidencia en el caso de personas indgenas abarcan
aspectos tan diversos como la negativa injustificada de otorgar beneficios
de ley, el ejercicio indebido de la funcin pblica, la negativa al derecho de
peticin, la prestacin indebida del servicio pblico, la negativa o inadecuada prestacin del servicio pblico de salud, el ejercicio indebido del
cargo, la retencin ilegal, el incumplimiento de la funcin pblica en la
procuracin de justicia, la dilacin en el procedimiento administrativo,
la dilacin en la procuracin de justicia, la discriminacin, el incumplimiento de la funcin pblica en la administracin de justicia en materia
agraria, la violacin a sus derechos, las amenazas, la dilacin o negligencia administrativa en el proceso, la intimidacin, la violacin al derecho
a la libertad de creencia o culto, el ejercicio indebido de la funcin pblica, el dao ecolgico, la detencin arbitraria, la imputacin indebida de
hechos, la irregular integracin de averiguacin previa, los cateos y las
visitas domiciliarias ilegales, el robo, el trato cruel y/o degradante, la violacin a los derechos del nio, las violaciones al derecho a la legalidad y
a la seguridad jurdica, la incomunicacin, la negativa o inadecuada prestacin del servicio pblico en materia de agua y, por ltimo, el empleo arbitrario de la fuerza pblica.88
Es incuestionable la situacin de vulnerabilidad de los pueblos originarios. Con el fin de atenderla, se requieren transformaciones en el mbito administrativo que incluyan la reformulacin de la poltica pblica en
materia de desarrollo indgena para superar concepciones simplemente
integracionistas o paternalistas. Es indispensable, adems, su inclusin
en los cuerpos legislativos por medio de una representacin poltica indgena adecuada. Junto con ello, debe garantizarse que, en el mbito de la
procuracin y administracin de justicia, las declaraciones de los derechos de los indgenas cobren fuerza como lineamientos en la materia.
Es necesario realizar las modificaciones jurdicas e institucionales necesarias para garantizar, cuando menos:
1. Que en las zonas con poblacin indgena haya intrpretes para auxiliar a las personas monolinges a realizar sus declaraciones conforme a la ley. Asimismo, que se refuerce la formacin de cuerpos de
defensores bilinges que cuenten con capacitacin lingstica y que
conozcan la cultura y forma de vida de los indgenas.
Informe de actividades 2007. Mxico, CNDH, 2008.
88
67
2. Que los funcionarios judiciales en zonas indgenas reciban la capacitacin adecuada para actuar en un marco de respeto a sus derechos
en todas las materias, pero por su importancia especialmente en
los mbitos agrario y penal.
3. Que en materia de litigios agrarios en los que se vean comprometidos
los derechos colectivos de grupos indgenas, el respeto a stos debe
marcar la pauta para su resolucin; i.e., dar prioridad a los usos colectivos de la tierra y los recursos sobre los intereses particulares.
4. Que si bien los indgenas no pueden excluirse de la aplicacin de la
ley, debe reconocerse que, por su condicin, es comn que suelan
estar en desventaja al momento de someterse a los rganos de justicia, en particular en materia penal. Al respecto, debe darse relevancia a los peritajes con contenido tnico, con miras a que las decisiones judiciales tengan en cuenta, a la par de los criterios de orden
estrictamente jurdico, las particularidades culturales.
5. Que se fortalezcan los programas institucionales destinados a la
atencin de los presos indgenas, ya sean de excarcelacin o de observancia al respeto de sus derechos. En este rengln, el trabajo de
instituciones como la CNDH debe adquirir preponderancia.
6. Que se respeten las prcticas indgenas en materia de justicia a travs
de policas comunitarias, juzgados u rganos de justicia tradicionales. Que se considere la canalizacin de recursos para fortalecer la
implementacin de los sistemas normativos indgenas, procurando
adems la incorporacin en stos del respeto a los Derechos Humanos consagrados en los diferentes instrumentos de carcter internacional, en especial de grupos como las mujeres y los nios.
La desventaja de los indgenas se manifiesta tambin en sus bajos ndices de representacin en los rganos polticos estatales y nacionales. En el
pasado proceso electoral de 2006 por primera vez se consider a los pueblos indgenas para la distritacin uninominal y se crearon 28 distritos indgenas. No obstante, los criterios demogrficos que utiliz el Instituto
Federal Electoral (IFE) excluyeron a 53 % de la poblacin de este origen,
por lo cual, aunque en dichos distritos hubieran resultado triunfadores
candidatos de origen indgena, slo habran representado a menos de la
mitad de esta poblacin.89 Tras el proceso, slo nueve de los candidatos
Cfr. Jorge Alberto Gonzlez Galvn, La redistritacin electoral y la participacin
poltica de los pueblos indgenas en Mxico. Balance y perspectivas (2006-2009), Bole89
ganadores fueron de origen indgena y, como resultado, en los cuerpos de

representacin poltica nacionales existe hoy una representacin indgena
de escaso 1.8 % en la Cmara de Diputados, sin que exista representacin
directa de stos en el Senado ni en los Congresos locales.
V. CONSIDERACIONES FINALES
As las cosas, los factores ms notorios que determinan la situacin de
vulnerabilidad de los pueblos y comunidades indgenas son los graves ndices de pobreza que los aquejan, su bajo nivel de desarrollo, la discriminacin manifiesta o velada que sufren, aun de parte de los servidores pblicos, y la no vigencia de sus derechos constitucionales en el mbito de
los rganos de justicia y respecto de la participacin en los institutos polticos. De ah que se justifique plenamente incluso se exija la intervencin directa del Estado para modificar sus circunstancias desfavorables mediante polticas de accin positiva o incluso de medidas ms duras
como la discriminacin inversa.
tn Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, ao XLI, nm. 121. Mxico, IIJUNAM, enero-abril de 2008, pp. 173-211.
Captulo 4
LAS ACCIONES POSITIVAS EN EL MBITO
DE LOS PUEBLOS ORIGINARIOS
Sumario: I. Las polticas de accin positiva para el desarrollo de los indgenas.

II. La categora indgena en las polticas de accin positiva. III. Polticas de
accin positiva especficas para los pueblos indgenas. IV. La evaluacin de las
polticas de accin positiva en materia indgena. V. Consideraciones finales.
I. LAS POLTICAS DE ACCIN POSITIVA

PARA EL DESARROLLO DE LOS INDGENAS
En la poltica pblica de combate a la pobreza, la delimitacin de los grupos indgenas como destinatarios especficos de programas sociales de
desarrollo constituye un buen ejemplo del ejercicio de las acciones positivas que realiza el Estado mexicano. Los indgenas, tradicionalmente
asimilados al resto de la poblacin en condiciones de pobreza extrema,
han emergido paulatinamente como actores importantes en la poltica pblica, en torno a la exigencia de una atencin particularizada de sus problemticas que tenga en cuenta sus rezagos y marginacin, adems de
respetar sus derechos culturales.
Es a partir de la dcada de 1990 que la demanda de polticas pblicas
destinadas a fomentar el desarrollo de los pueblos indgenas adquiere relevancia, pero no es sino despus de la reforma de 2001 que la Administracin Pblica lleva a cabo una reestructuracin institucional con miras
a crear una nueva relacin entre el Estado y los pueblos que retoma el enfoque pluricultural reconocido ya en la Carta Magna.
A pocos aos de la implementacin de este nuevo esquema operativo
de polticas de accin positiva para el desarrollo indgena, resulta difcil
evaluar los escasos resultados que apenas se vislumbran en la prctica. La
[69]
relevancia radica en observar tanto si las polticas de accin positiva en

este mbito han sido eficaces como si realmente han empezado a ceirse
al marco de respeto a los derechos colectivos de los pueblos originarios.
II. LA CATEGORA INDGENA EN LAS POLTICAS
DE ACCIN POSITIVA
Con la creacin del Instituto Nacional Indigenista (INI) en 1948, el indigenismo integracionista se consolid como el modelo orientador de la
poltica pblica para la atencin de las necesidades de los grupos indgenas, teniendo como principal postulado la exigencia de incluir a los indgenas en la vida econmica y social de la nacin, con base en su asimilacin cultural progresiva. En este contexto, la superacin de las diferencias
tnicas se consider el paso inicial indispensable para la integracin de
los pueblos al proyecto nacional.90
Desde esta ptica, los programas de desarrollo social equipararon las
necesidades del campo mexicano y, en general, de la poblacin ms desprotegida econmicamente, a las de los indgenas, en el entendido de que
su precariedad y marginacin caractersticas se superaran conforme su
progreso material aumentara y se les incluyera en los sistemas de educacin. El INI sirvi como enlace entre la accin gubernamental y los pueblos indgenas; por un lado, al velar por la elevacin de sus niveles de
vida, mbito en el cual la poltica pblica no consider las diferencias tnicas y atendi de manera homognea las necesidades tanto de indgenas
como de no indgenas, siendo igualados en sus condiciones rurales y de
pobreza, y por otro lado, al operar la tutela bajo la cual la autoridad pblica colocara a los pueblos indgenas hasta superarse los contrastes culturales, diseando los mecanismos e implementando las medidas necesarias
para ello.
En los aos siguientes a su formacin, el INI estableci Centros Coordinadores Indigenistas (CCI) en 11 regiones del pas, cuyo objetivo principal fue romper el aislamiento de las comunidades.91 Los CCI impulsaron la construccin de infraestructura de caminos y sanitaria, programas
de capacitacin agrcola y zootcnica, as como, en particular, campaas
90
Cfr. Consuelo Snchez, Los pueblos indgenas: del indigenismo a la autonoma.
Mxico, Siglo XXI Editores, 1999, p. 43.
91
Cfr. ibidem, p. 46.
71
de alfabetizacin e incorporacin de los indgenas al sistema educativo

nacional, apoyndose para este cometido en jvenes de las mismas comunidades, quienes fueron capacitados como auxiliares directos en las labores de castellanizacin.
El entrenamiento de estos promotores culturales bilinges fue la punta
de lanza en el proceso integracional promovido por el INI. El modelo oper sin modificaciones sustanciales durante un par de dcadas, aunque con
escasa eficacia, principalmente por la carencia de recursos, pues a partir
de la dcada de 1950 se consider de mayor pertinencia para el pas el desarrollo de la industria que la atencin al campo, sector tradicionalmente
caracterizado por ser problemtico y aportar resultados exiguos.
A principios de los aos setenta, las dificultades en la economa llevaron al Gobierno a fortalecer los programas de apoyo a los sectores ms
desprotegidos, entre los cuales destacaron el mbito rural y la poblacin
indgena. En consecuencia, se emiti una nueva Ley de la Reforma Agraria y se fortaleci la labor del INI; el indigenismo se revigoriz, sobre
todo en materia de educacin indgena y en el marco de los nuevos programas de desarrollo local que se impulsaron durante el primer lustro de
esa dcada. En 1978 el INI qued adscrito a la Coordinacin General del
Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar),
institucin que tena como propsito el combate a la marginacin. En el
marco del auge econmico que los ingresos petroleros extraordinarios
ocasionaron, la Coplamar orquest un ambicioso proyecto de atencin
integral a los pueblos, para lo cual implement, con la participacin de
mltiples entidades pblicas, programas y acciones en zonas indgenas
sobre cuestiones de salud, educacin bilinge, abasto popular, apoyos financieros y crditos para la produccin, as como los relacionados con la
construccin de infraestructura.
Este relativo protagonismo de los indgenas y sus necesidades se diluy con la nueva crisis de comienzos de los aos ochenta. El subsiguiente
adelgazamiento del Estado, acorde con el modelo de economa abierta
que se fue imponiendo en la accin gubernamental, rest fuerza a las polticas sociales y de desarrollo, que vieron limitada su accin debido a la
disminucin de los recursos disponibles. El esquema asistencial-paternalista preponderante en la poltica pblica para la atencin de los grupos
ms desprotegidos, en auge durante la anterior bonanza econmica, empez a ser reemplazado por un modelo desarrollista que contempl una
mayor participacin de pueblos y comunidades, un esquema de tipo productivo que, superando el populismo y la tutela de los pueblos por parte
del Estado, pugnaba por mejorar las condiciones de vida de los indgenas
mediante la consolidacin de proyectos productivos. Se trataba, segn
estipulaban los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, de
disear una poltica con los indgenas y no slo para ellos.92
Este cambio en la poltica pblica para la atencin de las necesidades
indgenas, consistente en la superacin del indigenismo integracionista,
respondi a dos factores. Por una parte, las dificultades econmicas del
pas, lo cual provoc que, ante la reducida disponibilidad de recursos por
parte del Gobierno para la atencin de programas sociales, fuera necesario implementar mecanismos que, haciendo a un lado la concepcin asistencialista, buscaran el desarrollo productivo de los grupos marginados y
no su dependencia de los beneficios otorgados por el aparato estatal. Por
otra parte, el reconocimiento de la riqueza cultural a partir de los cambios
conceptuales que se impulsaron desde las ciencias sociales, cuando antroplogos y etnlogos comenzaron a revalorar la diversidad cultural y
tnica, reafirmando la necesidad de su proteccin y fortalecimiento.
Durante el sexenio de Carlos Salinas de Gortari se impuls a pasos acelerados la incorporacin de Mxico a los mercados globales. Con este
proceso, que en la economa domstica privilegi las actividades de exportacin frente a las de consumo interno, disminuyeron los programas
de apoyo al abasto popular en perjuicio de los indgenas y de los dems
grupos en situacin de pobreza.
En este contexto, con el propsito de contrarrestar los efectos de la liberalizacin de la economa, se cre el Programa Nacional de Solidaridad
(Pronasol), dirigido a los grupos desprotegidos. Entre sus objetivos principales estaban la mejora de las condiciones de vida de campesinos, indgenas y colonos populares, as como la promocin del desarrollo regional
equilibrado, por lo que sentaron las condiciones para el mejoramiento
productivo de los niveles de vida de la poblacin.93 El aspecto ms relevante del Pronasol fue su esencia comunitaria, ya que asuma el principio
de que slo la poblacin organizada poda constituirse como un actor social capaz de enfrentar los retos y obstculos que se oponan a su desarrollo; as, el Programa tena como fundamento la accin comunitaria, con
los mltiples beneficios que sta conlleva: el fortalecimiento de procesos
colectivos vinculados con la identidad sociocultural de los sectores desCfr. ibidem, pp. 97-98.
Secretara de Programacin y Presupuesto, Programa Nacional de Solidaridad.
Mxico, El Nacional, 1992, p. 28.
92
93
73
protegidos, la obtencin de resultados positivos en plazos cortos, un alto

grado de representatividad y el ahorro de recursos.94
La poltica pblica en materia indgena se incluy en el marco del Pronasol. En particular, se estableci el Programa Nacional de Desarrollo de
los Pueblos Indgenas 1991-1994, el cual tuvo como eje programtico
la promocin del libre desarrollo de las culturas indgenas, subsanando la
desigualdad que hasta ese momento lo haba frenado o inhibido. De acuerdo con los principios de accin comunitaria del Pronasol, se busc la participacin de los pueblos y comunidades indgenas en la planeacin y ejecucin de los programas, traspasando las funciones institucionales a las
organizaciones y colectividades indgenas, mismas que trabajaran en coordinacin con dependencias de los diferentes rdenes pblicos (federal,
estatales, municipales) y con grupos de la sociedad civil y de organismos
internacionales. Con este marco programtico se establecieron seis proyectos estratgicos:
1. Programa de Justicia.
2. Fondos de Solidaridad para el Desarrollo.
3. Programa Nacional de Lenguas Indgenas.
4. Fondo de Solidaridad para la Promocin del Patrimonio Cultural
Indgena.
5. Atencin a la Poblacin Indgena Migrante.
6. Programa de Investigacin.95
Durante este sexenio se llev a cabo la reforma al artculo 4o, constitucional en 1992, que convirti a Mxico en el primer pas americano en
reconocer en su Constitucin la existencia de los pueblos indgenas. No
obstante, la persistencia de la marginacin y las precarias condiciones de
vida de los indgenas se manifest en el levantamiento armado de 1994.
Este hito convirti la cuestin indgena en un asunto preponderante para
la agenda nacional.
El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 reconoci la emergencia de
la situacin indgena en los aos postreros del siglo. De los 14 millones
Cfr. Sara Gordon R., Entre la eficacia y la legitimidad: el Pronasol como poltica
social, en Las polticas sociales de Mxico en los aos noventa. Mxico, UNAM/Flacso/
Plaza & Valds, 1996, p. 250.
95
Instituto Nacional Indigenista, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994. Mxico, 1990.
94
de mexicanos que vivan en condiciones de pobreza extrema, ms de seis

millones eran indgenas que residan en comunidades apartadas de los beneficios sociales, de los servicios pblicos ms elementales y que padecan condiciones extremas de rezago educativo, analfabetismo, problemas de salud, mortalidad y desnutricin infantil, en situacin de desempleo
o subempleo mal pagado. Para la atencin de estos problemas, dicho Plan
incluy a la poblacin indgena en la estrategia general de combate a la
inequidad social, mediante la creacin de oportunidades de bienestar y
empleo para la superacin individual y comunitaria.96 Se trat de una estrategia basada en la integracin de grupos y comunidades indgenas al
proceso de desarrollo nacional a travs de un proceso respetuoso que no
significara la renuncia a su riqueza cultural, lenguas y tradiciones; una integracin consensuada, planeada con los indgenas, que les permitiera la
participacin plena en la definicin, ejecucin y administracin de programas destinados a mejorar la salud, el bienestar social y la educacin de
sus comunidades.97
En este marco, la principal accin fue el Programa de Educacin, Salud y Atencin (Progresa), cuyo objetivo principal fue romper la cadena
de pobreza, mortalidad y desercin escolar de los infantes, otorgando a
las familias recursos en efectivo para becas, o en especie para la alimentacin infantil; estos apoyos estuvieron condicionados a que los nios
asistieran a la escuela, y las familias, a las clnicas de salud. En la realidad,
la situacin econmica del pas dificult el sostenimiento de una poltica
social fuerte y los resultados carecieron de relevancia.
A la par de esta escasa repercusin de la poltica social, la reticencia
para realizar las reformas constitucionales demandadas por el conflicto
en Chiapas trajo como resultado una evaluacin negativa de la poltica
pblica sostenida en materia indgena, tanto en relacin con el sexenio
zedillista como con todo el rgimen posrevolucionario. El XII Censo General de Poblacin y Vivienda revel que, en el ao 2000, 10 % de la poblacin mexicana era indgena, o sea, poco ms de diez millones de personas que seguan viviendo en el mayor atraso en materia de desarrollo
humano en los rubros de salud, educacin e ingreso,98 en una situacin
Cfr. Gobierno Federal, Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. Mxico, pp. 60 y ss.
Cfr. ibidem, pp. 92 y ss.
98
Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas de Mxico 2006, op.
cit., p. 246.
96
97
75
casi similar a la del Porfiriato, por no ir ms lejos, lo que obligaba a evaluar la situacin prevaleciente entre los pueblos indgenas.
III. POLTICAS DE ACCIN POSITIVA ESPECFICAS
PARA LOS PUEBLOS INDGENAS
En el ao 2000 Vicente Fox envi al Congreso la iniciativa de reforma
constitucional sobre derechos indgenas (Ley Cocopa); se cre la Oficina
de Representacin para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (ORDPI),
adscrita a la Presidencia de la Repblica, as como la Coordinacin de
Educacin Intercultural Bilinge (CGEIB) en la Secretara de Educacin
Pblica (SEP) y la Secretara de Salud para los Pueblos Indgenas en la
Secretara de Salud (SS) federal. Por primera vez en la historia del INI un
indgena asumi su direccin. En marzo de 2001 se instituy el Consejo
para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, rgano presidido por el Titular del Ejecutivo y configurado por expertos y representantes de los pueblos para encargarse de la coordinacin y evaluacin de la poltica pblica en relacin con el tema. En agosto del mismo ao se aprob y public
la reforma constitucional. Si bien en el medio poltico esta modificacin
al texto de la Carta Magna no dej muy satisfechos a todos los actores, en
particular a los indgenas, constituy un avance en cuanto a la reestructuracin de los planteamientos pblicos que definan la relacin entre el Estado y los pueblos originarios, y sus compromisos con stos.
Desde este nuevo marco se impuls una transformacin de la poltica pblica. Se asumi la exigencia de afrontar la cuestin del desarrollo indgena
con un enfoque que incorporara el factor tnico-cultural y los derechos de
pueblos y comunidades, al tiempo que permitiera estimular el desarrollo
sostenido de estos sectores sociales ms all del mero otorgamiento de beneficios con tintes paternalistas, como el esquema tradicional de operar de
los programas sociales en la materia.
En el Plan Nacional de Desarrollo del sexenio foxista, el punto neurlgico de intervencin de la poltica pblica en desarrollo social fue el impulso de la igualdad de oportunidades en todos los campos: educacin,
empleo, bienestar, desarrollo productivo, crecimiento econmico, etctera, mediante el diseo de estrategias y polticas que partieran del reconocimiento de las diferencias y desigualdades sociales para la promocin
del acceso equitativo a las oportunidades.
Con base en este principio, el Programa Nacional para el Desarrollo de

los Pueblos Indgenas 2001-2006 (PNDPI) plante los ejes generales de
la accin gubernamental especfica en el tema, estableciendo los objetivos, estrategias y lneas de la poltica pblica, definidos por los siguientes
puntos: a) respeto a la pluriculturalidad; b) superacin de rezagos a travs
de un proceso de inclusin en el desarrollo; c) poltica integral y transversal, coordinada entre los diversos sectores pblicos; d) participacin activa de los propios pueblos en la planeacin y aplicacin de las polticas,
y d) equidad como principio rector. En el centro de la estrategia se encontraba la intencin de establecer segn el PNDPI una nueva relacin
entre el Estado mexicano, los pueblos indgenas y el conjunto de la sociedad, guiada por los siguientes principios:
1. Dilogo, consenso e interaccin entre culturas como base de las relaciones.
2. Diversidad, identidad y libre determinacin de los pueblos y comunidades indgenas.
3. Equidad e igualdad de oportunidades para los pueblos indgenas con
perspectiva de gnero.
4. Inclusin de los pueblos indgenas en los procesos del desarrollo nacional.
5. Transparencia en el manejo de los recursos pblicos destinados al
desarrollo de las regiones indgenas.99
El PNDPI estableci el seguimiento de los programas del INI, como
fueron el Programa de Capacitacin y Formacin de Cuadros Indgenas, y
el Programa de Investigacin, Informacin y Documentacin. Asimismo,
se determin la coordinacin de parte del INI y de la ORDPI de los siguientes programas multisectoriales: Programa Intersectorial de Atencin a Mujeres Indgenas; Programa Interinstitucional de Atencin a Jornaleros Agrcolas; Programa de Servicios Bsicos para Comunidades Indgenas en
Zonas Remotas, adems del fortalecimiento de la presencia de las demandas indgenas en los planes y programas de las diversas entidades pblicas:
Educacin, Salud, Desarrollo Rural, Medio Ambiente y otras.
99
Cfr. Presidencia de la Repblica, Secretara de Desarrollo Social, Oficina de Representacin para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas : Instituto Nacional Indigenista,
Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006. Mxico,
2002, p. 95.
77
La nueva orientacin que pretenda darse a la poltica pblica oblig la

revisin de las estructuras institucionales. Entonces se juzgaba agotado
el modelo de accin impulsado por el INI, organismo que haba visto
constantemente limitadas sus posibilidades reales de accin por la ausencia de colaboracin con otros sectores gubernamentales, as como por la
disminucin paulatina de su presupuesto.100 Junto con ello, las nuevas
obligaciones a cargo del Estado establecidas por la reforma constitucional
de 2001 exigan un esquema de atencin pblica que, por un lado, tuviera
en cuenta las diferencias culturales y lingsticas de las poblaciones, y por el
otro, integrara eficazmente varios sectores especficos de accin gubernamental en un espacio de transversalidad.
Las evaluaciones de la ORDPI y del propio INI sobre las actividades
realizadas por este ltimo, enriquecidas con los resultados de la Consulta
Nacional a pueblos, comunidades y organizaciones indgenas sobre la reforma institucional, realizada en 2002, condujeron a la creacin, en 2003,
de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas
(CDI), organismo pblico descentralizado a cargo de promover, dar seguimiento y evaluar programas y proyectos pblicos en la materia, adems de coordinar las acciones de poltica pblica de las diversas instituciones en la atencin integral de las necesidades indgenas. Esto, en el
entendido de que desde el nuevo enfoque se haca patente que no poda
ser uno solo el organismo que se encargara de estas problemticas, sino
que eran responsabilidad del Estado en su conjunto, que enfrentara con
la labor coordinada y concertada de las distintas instituciones, con la participacin de organismos acadmicos y sociales, as como, preponderantemente, con la de los propios pueblos.101
En estos trminos, la CDI inici sus trabajos con el objetivo prioritario
de fomentar y coordinar la accin interinstitucional, convocando para ello
a diversas instancias de la Administracin Pblica Federal; instaur el
Programa de Infraestructura Bsica para la Atencin de los Pueblos Indgenas, la Estrategia Desarrollo Indgena en 50 municipios y los acuerdos
formalizados en materia de vivienda, educacin, salud, conflictos agrarios y justicia. Asimismo, esta Comisin hizo suya la implementacin de
los programas que hasta ese momento realizaba el INI: Albergues Escolares Indgenas, Ecoturismo en Zonas Indgenas, Fomento y Desarrollo
100
Cfr. Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas de Mxico 2006,
op. cit., pp. 43-45.
101
Ibidem, p. 20.
de las Culturas Indgenas, Coordinacin para el Apoyo a la Produccin

Indgena, Fondos Regionales Indgenas, Promocin de Convenios en Materia de Justicia y Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas.
Un gran avance en lo que se refiere a la creacin de polticas de accin
positiva en material indgena fue la creacin del Consejo Consultivo de la
CDI, en 2004, rgano facultado para analizar, opinar y hacer propuestas a
la Junta de Gobierno y a la Direccin General de la CDI sobre polticas,
programas y acciones pblicas encaminadas al desarrollo de los pueblos
indgenas. La relevancia de este rgano radica en su composicin plural y
mayoritariamente indgena: en el periodo 2004-2006 se incluyeron entre
sus miembros a 123 consejeros, entre autoridades tradicionales, elementos
de comits comunitarios, de organizaciones productivas y de agrupaciones culturales, educativas y sociales, provenientes de los 62 pueblos originarios del pas, por lo que fue la primera instancia con amplia representatividad indgena en el ms alto nivel del Estado mexicano.102
A lo largo del sexenio foxista el principal logro de la CDI fue consolidarse como institucin por ser un interlocutor de primer nivel que pugnaba constantemente por introducir las demandas indgenas en la agenda
de las Secretaras de Estado. El aumento de su influencia se aprecia, por
ejemplo, en el mbito presupuestal, ya que las constantes solicitudes de
mayores recursos permitieron que, de 11,000 millones de pesos destinados al desarrollo de los pueblos indgenas en el ao 2000, se pasara a
27,000 millones segn el Presupuesto de Egresos 2006, a los que se adicion un incremento del gasto federal validado de casi 17,000 millones,
lo que sum un total de 44,000 millones de pesos.103 Este incremento en
los recursos, adems de su importancia cuantitativa, ilustra mucho sobre
la actuacin de la CDI durante ese sexenio, si se considera que al principio de dicha administracin el plan de la Secretara de Hacienda y Cr
dito Pblico (SHCP) era reducir el presupuesto del INI hasta hacerlo desaparecer por inoperante, transfiriendo toda la poltica pblica relacionada
con los indgenas a la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol). La razn
es que, en la prctica, la perspectiva de dicho Gobierno respecto de la
cuestin indgena continu fragmentada, dispersa en enfoques incluso
contradictorios. El esquema de accin institucional concertada y multisectorial como resultado de las reformas del ao 2001, mismo que dio
Cfr. ibidem, pp. 46-47.
Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Unidad de Planeacin y Consulta, 2006. http://www.cdi.gob.mx. 6 de junio de 2008.
102
103
79
origen a la CDI, choc con el desinters y la apata de otros actores gubernamentales que en la prctica mantuvieron la postura de que en la poltica social para el combate a la pobreza y la marginacin extrema era
innecesaria una planeacin y programacin especfica para indgenas, ya
que los objetivos de su desarrollo podan equipararse a los planteados en
programas como Oportunidades, continuacin del Progresa del sexenio
anterior.
La poltica econmica foxista consideraba, en gran medida, el desarrollo como consecuencia de la inversin y la accin empresarial. En dicho
contexto, la accin del Gobierno se enfoc en la promocin de estas actividades a travs del apoyo a proyectos productivos indgenas con la intencin de generar microempresas, o bien contemplando la inclusin de
pueblos y comunidades en el proceso de desarrollo mediante megaproyectos como el Plan Puebla-Panam.
Por tal razn, los logros ms significativos del sexenio en cuanto a polticas de accin positiva en materia indgena fueron la reforma constitucional, la consolidacin institucional de la CDI como rgano de planeacin, coordinacin y evaluacin de los programas con una participacin
indgena importante y los resultados estadsticos acumulativos que ao
con ao iban generando los programas de poltica social y, en este caso,
los de atencin especfica a indgenas impulsados por la CDI. Para 2006
apenas se vislumbraban los fundamentos de esa nueva relacin entre el
Estado, la sociedad y los pueblos indgenas, mantenindose todava tirante e incluso conflictiva respecto del reconocimiento de derechos y la eficacia de las acciones pblicas para la promocin del desarrollo.
Tras el relevo presidencial en 2006 se ha apostado por la continuidad
de las polticas de accin positiva en la materia. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 previ el fortalecimiento cuantitativo y cualitativo de
los programas orquestados por la CDI, as como la consolidacin de su
Consejo Consultivo. Con esta intencin, en 2007 se redefinieron las Reglas de Operacin de los programas, as como los Objetivos Estratgicos
de la CDI, en torno a cuatro puntos:
1. La accin con los tres rdenes de gobierno, en particular con los poderes Legislativo y Judicial, para fortalecer esa nueva relacin entre
el Estado, la sociedad y los pueblos.
2. La consolidacin de los sistemas de consulta y de participacin de
los indgenas en las polticas pblicas.
3. La planeacin y coordinacin de una poltica integral para la atencin de la multiplicidad de demandas indgenas.
4. La operacin de programas para la atencin de los grupos prioritarios a los que no llega la accin pblica sectorial.104
Se mantiene la CDI como un rgano de planeacin y coordinacin, encargado a su vez de la implementacin de polticas de accin positiva en
un marco de participacin activa de los indgenas. Por lo que hace al Consejo Consultivo de la CDI, ste qued integrado por 198 consejeros para
el periodo 2007-2008 y cont con mayora indgena.
Segn el Primer Informe de Gobierno presidencial, entre las acciones
del primer ao de labores del gobierno calderonista destaca la Estrategia
Integral para el Desarrollo Social y Econmico de los 100 Municipios con
Menor ndice de Desarrollo Humano en el Pas, llamada tambin Estrategia 100 100. Se sostuvo el incremento presupuestal destinado a los
programas de la CDI y se dio continuidad a las acciones concertadas en
materia de educacin, salud, alimentacin, infraestructura bsica y a los
programas de promocin de los derechos indgenas y de fomento y desarrollo de las culturas indgenas.
La accin institucional mantiene as el enfoque que redefini los principios y alcances de las polticas de accin positiva en materia indgena,
en el marco de la nueva concepcin en torno a los derechos indgenas
plasmada ya en el texto constitucional. Cuando menos desde la ptica
institucional, falta mucho por recorrer para lograr el desarrollo integral
y sustentable y la vigencia de los derechos de los pueblos y las comunidades indgenas de Mxico, pero ya hay una ruta trazada.105 Sin embargo, es indispensable evaluar la pertinencia de las polticas de accin positiva en materia indgena implementadas por el Gobierno Federal.
104
Cfr., Objetivos estratgicos de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas. http://www.cdi.gob.mx. 6 de junio de 2008.
105
Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas de Mxico 2006, op.
cit., p. 45.
81
IV. LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS

DE ACCIN POSITIVA EN MATERIA INDGENA
La introduccin de esquemas de evaluacin de la poltica social constituye un novedoso ejercicio en la Administracin Pblica, ya que, tradicionalmente, los planes y polticas de accin positiva destinados a grupos en
situacin de vulnerabilidad se solan implementar sin contar con mecanismos adecuados para examinar la pertinencia y avances de los objetivos, de la accin y de sus resultados, y no limitarse a la vigilancia de los
recursos asignados.
En el nuevo marco de institucionalidad creado en aos recientes para
la planeacin y coordinacin de la poltica pblica en materia indgena se
explicita la necesidad de evaluar polticas y programas. Al comienzo del
sexenio foxista, el PNDPI106 estableci la exigencia de disear un sistema
de evaluacin y seguimiento que integrara los siguientes aspectos: a) la
participacin indgena en la planeacin y aplicacin de programas y proyectos; b) la adecuacin de los indicadores de desarrollo econmico y social para mostrar el impacto de las acciones en la calidad de vida de los
indgenas; c) los recursos presupuestales destinados a los indgenas por
parte de los tres rdenes de gobierno, y d) la transparencia en el manejo
de los recursos pblicos y en la rendicin de cuentas. En este entorno, la
CDI misma naci con la facultad de evaluar los proyectos, estrategias y
acciones pblicas en desarrollo indgena. Con este fin, desde su creacin
cada ao encarga la realizacin de informes de evaluacin de consistencia
y resultados a grupos de investigadores, por lo regular de instituciones de
educacin superior. La importancia de estos informes radica en que, abocndose al diseo estructural de los programas, analizan si las acciones
llevadas a cabo son adecuadas para cumplir con los objetivos y fines que
se proponen; asimismo, identifican las debilidades que deban corregirse
de parte de la institucin y emiten recomendaciones para fortalecer las
polticas.
De este modo, los informes son tiles al manifestar fallas en la planeacin que se traducen en la necesidad de seguir solventando deficiencias
en el diseo y estructuracin de los programas, as como en la proyeccin
106
Presidencia de la Repblica, Secretara de Desarrollo Social, Oficina de Repre
sentacin para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas: Instituto Nacional Indigenista,
Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006, op. cit.,
p. 100.
en el corto, mediano y largo plazos y en la generacin de sistemas de informacin apropiados que permitan un mejor tratamiento metodolgico
de las problemticas especficas a afrontar. Se trata de limitaciones estructurales que deben atenderse para elevar el impacto deficiente que tienen
las polticas de accin positiva entre la poblacin indgena, el cual an es
poco representativo. As, por ejemplo, en el caso de los programas de la
CDI, durante los aos 2006 y 2007 los productores indgenas beneficiados
por el Programa de Fondos Regionales fueron apenas 1 % de la poblacin
potencial.107 En el caso del Programa de Infraestructura Bsica para la
Atencin de los Pueblos, la cobertura en 2007 fue de 12.6 %.108 De igual
forma, en el caso del Programa de Promocin de Convenios en Materia de
Justicia la cobertura fue de slo 1.72 % en 2006 y de 1.52 % en 2007.109
En el mismo sentido, para el monitoreo de la inversin pblica la CDI
ha realizado esfuerzos para establecer sistemas de control y registro que
le permitan conocer la forma como se distribuyen los recursos pblicos a
travs de otras dependencias de la Administracin Pblica Federal. Como
parte de estas tareas, acopia informacin identificando los recursos presupuestales aplicados a escala municipal, referida a los 871 municipios
donde se ubica principalmente la poblacin indgena del pas. Este conjunto de municipios es la base de referencia para llevar a cabo el seguimiento de las acciones positivas. No obstante, la informacin sobre metas
fsicas y nmero de beneficiados por estas acciones y programas an est
incompleta debido a que, en general, los procesos de seguimiento operativo de los programas federales no cuentan con la posibilidad de identificar
la variable indgena. Su incorporacin implicara modificar los sistemas
de seguimiento, as como la capacitacin y actualizacin de las estructuras
operativas de los programas, situacin que se plantea en un horizonte de
mediano plazo.110
107
Resumen Ejecutivo. Evaluacin de Consistencia y Resultados 2007, del Programa
de Fondos Regionales Indgenas. Mxico, UAM-X, marzo de 2008. http://www.cdi.gob.
mx. 6 de junio de 2008.
108
Resumen Ejecutivo. Evaluacin de Consistencia y Resultados 2007. Programa de
Infraestructura Bsica para la Atencin de los Pueblos. Mxico, Facultad de EconomaUNAM/CDI. http://www.cdi.gob.mx. 6 de junio de 2008.
109
Informe Final. Evaluacin de Consistencia y Resultados 2007. Programa de Promocin de Convenios en Materia de Justicia. Mxico, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales-UNAM/CDI, diciembre de 2007. http://www.cdi.gob.mx. 6 de junio de 2008.
110
Cfr. Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas de Mxico 2006,
op. cit., p. 253.
83
A la par de estas evaluaciones institucionales es necesario considerar

otros factores que permitan tener un panorama ms amplio respecto del
impacto que las medidas de accin positiva tienen entre los destinatarios,
a partir tanto del anlisis de la estructura y de la aplicacin programada de
la poltica pblica como de los efectos que puedan generar los resultados
parciales. Ello tratndose en particular de indgenas, cuya atencin en escenarios interculturales exige una actuacin respetuosa de la diversidad
por parte de los servidores pblicos. Hacer a un lado el respeto a los derechos culturales como piedra angular de la poltica pblica da lugar a situaciones lamentables como las prcticas de control de la natalidad forzoso
que han implementado autoridades sanitarias en las comunidades indgenas, sea condicionando la utilizacin de mtodos anticonceptivos al otorgamiento de un apoyo de un programa gubernamental de poltica social,
o bien, sin mediar siquiera una expresin de consentimiento, por carecer
los indgenas del auxilio de un intrprete en su lengua.111 Se trata de casos
en los que, buscando la igualdad sustancial, se produce precisamente el
efecto contrario, se conculcan los Derechos Humanos de los indgenas sobre todo en el mbito de la procuracin de justicia o en el grave contexto
de la militarizacin de las comunidades. El personal de las fuerzas armadas enviado para la realizacin de tareas diversas muchas veces no se
muestra respetuoso de los derechos de los miembros de las comunidades
por las que transitan o en las que asientan sus bases de operaciones.112
Conductas como stas muestran que, en la prctica, las nuevas concepciones que dieron origen a la reforma constitucional de 2001 y a la reestructuracin del aparato institucional encargado de la planeacin y aplicacin de polticas para la atencin de la problemtica indgena no han
logrado permear en todos los niveles de la esfera pblica y persisten concepciones de la autoridad aquejadas de vicios aejos en relacin con la
poblacin indgena. Como apunta Carlos Zolla,113 el reconocimiento por
Vid. al respecto la Recomendacin General 04 de 2002 y la Recomendacin
066/2007, emitidas por la CNDH.
112
Vid. al respecto la Recomendacin 034/2007 de la CNDH sobre el publicitado caso
de la seora Ernestina Ascencio Rosaria. Si bien en dicho caso no se acredit la supuesta
comisin del delito de violacin por parte de personal militar, la CNDH recomend al Secretario de la Defensa intensificar la capacitacin de su personal sobre la conducta y respeto a los Derechos Humanos que deben observar en el desempeo de su actuacin.
113
Carlos Zolla, Los pueblos indgenas y los indicadores de bienestar y desarrollo,
Humanidades y Ciencias Sociales, ao IV, nm. 31. Mxico, UNAM, mayo de 2008,
pp. 6-7.
111
parte de los gobiernos de que los indgenas constituyen un sector social

caracterizado por la pluralidad de lenguas y culturas ha sido ineficaz para
corregir suficientemente los esquemas que proyectan sobre ellos visiones
y categoras homogeneizadoras y reduccionistas, prcticas a las que cabra
agregar la persistencia de actitudes discriminatorias y subordinantes.
Aunado a lo anterior, hay que considerar que una evaluacin que busque ser rigurosa respecto de las polticas pblicas en la materia, debe sealar que en el fondo del asunto se encuentra la pugna entre las diversas
visiones del desarrollo de los pueblos y comunidades indgenas. En este
mbito, a la concepcin asimilante e integracionista que proviene de la
agenda tradicional de los Estados nacionales, revisada en el nuevo marco
de la globalizacin financiera, se opone una visin que an no ha sido plenamente definida, sino que se encuentra en estado latente en la discusin
actual sobre los que se consideran temas prioritarios para los pueblos indgenas del mundo.
Esta otra concepcin del desarrollo, ms que buscar constituirse como
una nocin predefinida, parte de rechazar la identificacin clsica del desarrollo con el mero crecimiento econmico y social, y de denunciar la
exclusin sistemtica sufrida por los indgenas en cuanto a sus valoraciones del desarrollo local. Se trata de una categora en la cual se busca aglutinar y correlacionar diversos temas relativos al bienestar social de los
pueblos, entre los cuales destacan el reconocimiento y ejercicio pleno de
los derechos colectivos; la armona de los pueblos; el acceso a la educacin, a la tierra y al territorio, as como a los recursos existentes; la promocin del reparto justo y equitativo de los beneficios generados por el
uso del patrimonio colectivo, y el mejoramiento de la calidad de vida de
los pueblos. Todo ello con base en la aceptacin de la Declaracin Universal de Derechos de los Pueblos Indgenas de la ONU como marco conceptual y regulatorio del bienestar indgena,114 de la superacin de la in
visibilidad censal o estadstica, y de la determinacin de indicadores de
bienestar y desarrollo especficos para indgenas, mismos que, adems
de tener en cuenta implicaciones culturales y factores tnicos, permitan
superar los esquemas que minimizan y categorizan a los pueblos como
grupo indiferenciado, definido simplemente por sus grandes problemas
de integracin a la nacin y sus graves condiciones de atraso. Una nueva
114
Los pueblos indgenas y los indicadores de bienestar y desarrollo Pacto del Pedregal. Informe preliminar de la VII Sesin del Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas. Nueva York, Estados Unidos, ONU/ PUMC-UNAM, abril de 2008, pp. 28-29.
85
estructura metodolgica que, adems de elementos sociales, ambientales

y econmicos, permita identificadores e indicadores culturales en un nivel de especificidad mayor, pudiendo as hablarse de miskitus, quechuas,
mayas, lenkas, mapuches, yanomamis, aimaras, seris, rarmuris, etcte
ra,115 y ya no slo de indgenas como grupo indiferenciado en situacin de
pobreza extrema.
En este contexto, las polticas de accin positiva implementadas hasta
ahora han sido insuficientes y, en muchos casos, ineficaces. Los indgenas
insisten en la inexistencia, en este momento, de un proyecto de desarrollo
para ellos que sea producto de un trabajo conjunto entre la autoridad pblica y los pueblos. En la prctica, persiste un distanciamiento que los
mantiene alejados de la esfera de acciones positivas que pudieran beneficiarlos, y la participacin de los indgenas en la elaboracin y aplicacin
de las mismas ha quedado en declaraciones de buenos deseos.
Si bien el reciente incremento en el ndice de participacin de indgenas en la esfera gubernamental, ya sea a travs de la integracin de rganos colegiados plurales como el Consejo Consultivo de la CDI o por medio de la organizacin de ejercicios plebiscitarios entre los pueblos como
las consultas orquestadas desde su creacin por la CDI, es sumamente
loable y debe impulsarse su fortalecimiento. El Gobierno tiene la obligacin de atender los verdaderos alcances de la demanda indgena en cuanto a su participacin en la definicin de su desarrollo. sta, yendo ms all
del acceso a posiciones en la Administracin Pblica o a intervenciones
en plebiscitos y consultas, implica la intencin de reformar el sistema poltico vigente, basado en la hegemona de un grupo sobre el resto, con miras a la construccin de un Estado multicultural fundado en una nueva
relacin entre el Estado, la sociedad civil y los grupos indgenas.
As las cosas, quedan muchos temas pendientes para la superacin de
polticas de accin positiva basadas ms en el logro de resultados parciales
que en la bsqueda de la igualdad sustancial, i.e., en combatir las desigualdades estructurales provocadas por los rezagos sin una adecuada planeacin, que se encuentra fragmentada, carente de sistemas de medicin adecuados para identificar a los indgenas supuestamente beneficiarios;
desprovista, por tanto, de la dimensin integral imprescindible para atender la cuestin indgena y para incluirlos en la definicin de su desarrollo.
Ibidem, p. 13.
115
V. CONSIDERACIONES FINALES
Resultan loables los avances a partir de la reforma de 2001, traducidos en
la creacin de nuevas instituciones, al contemplar la imperiosa necesidad
de desarrollo de los pueblos originarios como un proceso que no puede
desvincularse del irrestricto respeto y garanta de sus derechos culturales.
En este sentido es fundamental iniciar programas de capacitacin de servidores pblicos en los tres niveles de gobierno que ahonden en el significado y alcances del reconocimiento constitucional a la pluriculturalidad,
con miras a la superacin de los prejuicios y concepciones errneas que
an estn presentes en las polticas de accin positiva respecto de los pueblos originarios. Esto en virtud de que la falta de capacitacin de los servidores pblicos en cuanto a las exigencias de las acciones positivas en el
marco de la multiculturalidad constituye en buena medida un lastre que
disminuye la eficacia de las polticas en la materia. A ello se suma que, al
margen de la posible accin impulsada por la CDI, los postulados que han
integrado los proyectos de poltica econmica han resultado en muchos
casos incompatibles no slo con un esquema de poltica social fuerte sino,
ms an, con un proyecto de desarrollo indgena que tenga como punto
de partida un enfoque basado en la multiculturalidad. Esto ocurre porque,
en la poltica que se rige por la ptica del mercado, las nociones de desarrollo siguen traducindose, en la prctica, en acciones limitadas casi totalmente al crecimiento econmico; esto provoca que el desarrollo se
piense como consecuencia de la inversin y de la accin empresarial, algo
que no siempre es as.
Muchas de las acciones positivas en materia indgena implementadas
por la Administracin Pblica son positivas. Por ello es necesario insistir
en este camino aumentando el presupuesto destinado a las mismas, con el
cometido de elevar la (hoy poco significativa) cobertura de los beneficios
a los pueblos y comunidades indgenas.
El sendero comienza apenas a recorrerse, por lo que de ninguna forma
las polticas de accin positiva analizadas en el presente captulo deben
considerarse como un cumplimiento cabal de la demanda indgena. Siguen pendientes cuestiones de relevancia trascendental como la urgencia
de generar sistemas de informacin, as como de indicadores de bienestar
y desarrollo con contenido tnico y cultural que permitan la atencin especfica a los distintos pueblos; adems, es preciso consolidar la participacin indgena en la planeacin, aplicacin y evaluacin de las polticas
de accin positiva en la materia.
Captulo 5
MEDIDAS DE DISCRIMINACIN POSITIVA
Y PARTICIPACIN POLTICA
DE LOS PUEBLOS ORIGINARIOS
Sumario: I. La demanda indgena de participacin poltica en el marco jurdico.
II. Medidas de discriminacin positiva y participacin poltica indgena. III. Consideraciones finales.
A la par de los derechos culturales y la necesidad de mejores condiciones

de bienestar y oportunidades de desarrollo, la exigencia de una mayor participacin en la toma de las decisiones polticas que les conciernen ha sido
un punto toral en las reivindicaciones indgenas, desde que stas cobraran
relevancia a comienzos de la dcada de 1990, en el marco del quinto centenario del descubrimiento de Amrica. Enarbolando esta demanda, los
indgenas se organizaron para exigir el reconocimiento institucional de su
carcter de actores polticos, con lo que consiguieron elevar a nivel constitucional la afirmacin de sus derechos con la reforma de 2001 y, a raz
de ello, incrementar poco a poco sus ndices de participacin en la esfera
gubernamental.
Si bien lo anterior significa un avance, es un logro incompleto. Su participacin se ha circunscrito a la mera posibilidad de emitir opiniones sobre la ejecucin de medidas y programas de poltica social. En la actualidad los indgenas carecen todava de la facultad de decidir de forma
efectiva para influir en la implementacin de acciones positivas de las que
son destinatarios y para intervenir como protagonistas en las discusiones
respecto de los grandes temas que les incumben y que siguen pendientes,
por no haber sido adecuadamente regulada en la reforma constitucional.
En este contexto, las medidas de discriminacin positiva pueden ser la
herramienta adecuada para que desde el mbito del poder pblico se abra
la puerta a una participacin real de la poblacin indgena en los debates
de alcance nacional que les ataen en los rganos legislativos, as como
en la ejecucin de polticas en el mbito administrativo.
[87]
En este captulo se analiza hasta qu punto el establecimiento de cuotas

indgenas en la integracin de los cuerpos legislativos y ejecutivos en sus
distintos niveles puede ser til para superar el impasse al que lleg el proceso de inclusin de los indgenas a la vida poltica de Mxico desde la
tan cuestionada reforma constitucional de 2001, con el propsito de que
sus voces impulsen, desde las vas institucionales, la ingente continuacin del
proceso de reforma del Estado que se demanda sobre la construccin de la
nacin que constitucionalmente ya se reconoci como pluricultural.
I. LA DEMANDA INDGENA DE PARTICIPACIN POLTICA
EN EL MARCO JURDICO
Hace menos de dos dcadas, en el marco jurdico mexicano se afirm por
primera vez la existencia de los pueblos indgenas como comunidades poseedoras de una lengua, usos y costumbres, organizacin social y rasgos
culturales propios, ya no slo como mexicanos en estado de pobreza y
atraso extremo, marginados del proceso de desarrollo nacional.
Con la adopcin del Convenio 169 de la OIT, en 1990, el reconocimiento de la pluriculturalidad se incorpor a la esfera normativa. Dicho
instrumento internacional hizo a un lado los postulados propios del indigenismo integracionista vigente durante el siglo XX y estableci entre sus
principios el respeto a la cultura e instituciones tradicionales indgenas,
as como la participacin efectiva de los pueblos en las decisiones que les
competen. De acuerdo con el documento internacional, en 1992 se reform
el artculo 4o. de la Constitucin Poltica para incorporar el reconocimiento, por un lado, de la composicin pluricultural de la nacin, sustentada en sus pueblos indgenas, y por el otro, de la obligacin del Estado
de proteger y preservar las lenguas, culturas, costumbres y formas de organizacin de las comunidades.
Esta reforma, si bien constituy un avance al romper con la idea de la
nacin mexicana como un conglomerado cultural homogneo para afirmar la existencia de una diversidad de pueblos indgenas con cultura y
lengua propias, posterg el asunto de la participacin activa de stos en la
vida poltica del pas. As, los indgenas quedaron como meros destinatarios de programas y proyectos de desarrollo social, planeados, diseados
y ejecutados unilateralmente desde el mbito gubernamental.
Como consecuencia del levantamiento zapatista de 1994, gan importancia la demanda de participacin poltica de los indgenas al reconoci-
89
miento de su condicin como sujetos polticos en dos niveles; en el interno, en cuanto al respeto a sus formas de organizacin poltica y social en
sus pueblos y comunidades, con instituciones y autoridades propias, y
en el que podra llamarse externo, en relacin con el resto de la sociedad
al exigir mayor participacin en los rganos de representacin estatal y
nacional, en el marco de una profunda reforma institucional y un nuevo
federalismo. Dichas demandas quedaron incluidas en los Acuerdos de
San Andrs, signados en 1996 por el Ejercito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) y la Comisin de Concordia y Pacificacin (Cocopa). En
dichos Acuerdos el Gobierno Federal se comprometi a llevar a cabo los
cambios jurdicos y legislativos pertinentes para garantizar dicho reconocimiento, asegurando el ejercicio de los derechos autonmicos hacia el
interior de los pueblos y comunidades, dando cauce a la exigencia de ampliar la participacin y representacin de los pueblos indgenas al garantizar el respeto a sus derechos culturales en los rganos institucionales de
las tres esferas de gobierno.
La reforma institucional tuvo seguimiento hasta el ao 2000, cuando
se envi al Congreso la iniciativa de Ley formulada por la Cocopa. Tras
varias modificaciones el proyecto culmin en la reforma constitucional
de 2001, que desde su origen fue severamente cuestionada. La mayora
de las interpretaciones sobre la reforma, hechas por voces indgenas y por
especialistas en la materia, coincidieron en expresar que los legisladores
se desviaron sustancialmente de los compromisos pblicos asumidos en
los Acuerdos de San Andrs. As, ya sea por falta de voluntad poltica o
por escasa tcnica jurdica, la enumeracin de derechos indgenas incluida en el texto constitucional se acompa de mecanismos legalistas que
operaran a manera de candados o cerraduras, imposibilitando su ejercicio fctico.
En general, se ha reiterado que el mayor defecto de la reforma fue encomendar a las leyes estatales el reconocimiento de los pueblos y comunidades (artculo 2o., prrafo quinto) y el establecimiento del marco para
el ejercicio de la libre determinacin y la autonoma (artculo 2o., apartado A, ltimo prrafo). Con esto, los pilares del Derecho indgena, temas que
por su importancia debieron ser adecuadamente determinados en el marco constitucional, se remitieron a la materia local.
Por lo que hace a la cuestin de la participacin y representacin poltica de los indgenas en las instituciones nacionales, en el mbito federal
la reforma hizo mencin expresa solamente de su derecho a elegir representantes en los ayuntamientos de municipios con poblacin indgena
( artculo 2o., apartado A, fraccin VII), encargando a las legislaciones

locales la tarea de definir los trminos de dicha participacin. En cuanto
a la participacin indgena en los otros niveles de gobierno, no se hizo
mencin expresa de su derecho a ser representados directamente en las
instancias gubernamentales de los niveles estatales y federal. Y nicamente el artculo 3o. transitorio del decreto de reforma estableci la obligacin de considerar la ubicacin de los pueblos y comunidades indgenas para el establecimiento de la demarcacin territorial de los distritos
electorales uninominales, con miras a incentivar su participacin en las
elecciones federales. En las entidades federativas el tratamiento dado a
los derechos indgenas est sumamente diversificado; en primera instancia puede verse que la reforma de 2001 no ha sido muy bien recibida por
las Legislaturas locales. Desde su origen, al ser turnada por el Congreso
de la Unin a los estados siguiendo el procedimiento de reforma constitucional, fue aprobada slo por 16 Congresos locales y rechazada precisamente por las Legislaturas de los estados donde se concentra la mayor
cantidad de poblacin indgena del pas.116
As las cosas, 14 entidades conservan en sus constituciones un contenido normativo anterior a la reforma del ao 2001, ya sea acorde al Convenio 169 de la OIT o al texto constitucional de 1992. Slo ocho entidades
han realizado modificaciones con base en la reforma de 2001: San Luis
Potos (2003), Tabasco (2003), Durango (2004), Jalisco (2004), Puebla
(2004), Morelos (2005), Quertaro (2007) y Yucatn (2007), y tres estn
actualmente en proceso de reforma: Guanajuato, Michoacn y Sonora. En
contraparte, 10 estados no reconocen todava en su marco jurdico derecho alguno en materia indgena.117 Respecto de la legislacin reglamentaria, 14 entidades han emitido instrumentos jurdicos sobre derechos y
cultura indgenas. De ellos, tres corresponden a normas reglamentarias de
acceso a la justicia.
Este panorama divergente es consecuencia de la comentada remisin
de los derechos indgenas a la legislacin local por la reforma de 2001.
Al delegar la especificidad de la delimitacin de los alcances y trminos
Francisco Lpez Brcenas, Autonoma y derechos indgenas en Mxico. Mxico,
CEIICH-UNAM/Coyoacn, 2005, p. 101.
117
La vigencia de los derechos indgenas en Mxico. Anlisis de las repercusiones jurdicas de la reforma Constitucional Federal sobre derechos y cultura indgena, en la estructura del Estado. Versin diciembre de 2007. Mxico, Direccin de Derechos Indgenas-CDI, pp. 98, 105 y 109.
116
91
del ejercicio de los derechos indgenas al mbito estatal, la norma constitucional ha dado pauta para que se presenten diferentes niveles de interpretacin por parte de las Legislaturas locales de la enumeracin de derechos indgenas que consagra, acarreando con ello imprecisiones y
reconocimientos desequilibrados de derechos entre las distintas entidades federativas. A guisa de ejemplo, se menciona que slo en cuatro entidades los pueblos y comunidades indgenas han alcanzado el reconocimiento pleno como sujetos de derecho pblico; por lo que hace a los
derechos en particular, el reconocimiento es en general impreciso, pues
se encuentra limitado el alcance de los elementos que configuran cada derecho, al grado de que algunos slo se regulan como disposiciones legales
declarativas, sin incluir mecanismos precisos para su ejercicio.118
En cuanto a los trminos de la actividad poltica de los indgenas, los
diferentes instrumentos jurdicos locales que hacen mencin de derechos
coinciden, en general, en reconocer los derechos autonmicos de los pueblos para designar, de acuerdo con sus propias normas, autoridades encargadas de la atencin de sus asuntos internos y de la resolucin de conflictos en ciertos mbitos jurisdiccionales. No obstante, en la mayora de los
casos este reconocimiento de los derechos polticos puede calificarse de
incompleto, toda vez que las autoridades indgenas, como orden competencial concreto, no han sido todava adecuadamente integradas por la
norma a la estructura institucional. Se admite la posibilidad de que acten
siguiendo sus propios sistemas normativos en todos aquellos asuntos internos de las comunidades que no comprometan los mbitos de competencia institucionales o el marco jurdico estatal; pero hacia afuera, de
cara al resto de la sociedad, carecen de poderes reales de accin y decisin
en las cuestiones polticas que les incumben. El mayor alcance de las leyes estatales reglamentarias es la creacin, en los municipios con poblacin indgena, de algn rgano administrativo no forzosamente integrado
por indgenas, facultado para consultar o actuar en coordinacin con las
autoridades tradicionales en todos aquellos asuntos que afecten a pueblos
o comunidades.
As, en la prctica, para contar con atribuciones ms all del sistema
normativo propio, las autoridades tradicionales deben ser ratificadas como
autoridades municipales por medio de los procedimientos electorales ordinarios, o bien, trabajar en coordinacin con ellas. Sin embargo, a menuCfr. ibidem, pp. 105 y 106.
118
do existen marcadas discrepancias entre las autoridades designadas por

los indgenas y las electas por la va constitucional, con lo que las autoridades tradicionales quedan incapacitadas para participar como representantes activos de sus pueblos y comunidades en la toma de las decisiones
institucionales que les afectan, derecho que es complemento obligado de
la prctica autonmica.
Ms all del orden municipal, ninguna legislacin local prev la existencia de una participacin indgena especfica en la integracin de los
rganos ejecutivos o de decisin estatales. En todo caso, la participacin
concreta de los indgenas en la vida poltica se confunde en los textos legales con previsiones relativas a mecanismos del derecho a ser consultados, ya sea respecto de acciones gubernamentales o medidas legislativas
que les afectan, o para la planificacin e implementacin de programas y
proyectos sociales y de desarrollo, o en materia de recursos naturales de
pueblos y comunidades.
Como consecuencia, puede verse que, si bien tanto la reforma constitucional de 2001 como las disposiciones locales en materia indgena
constituyen avances, sobre todo si se piensa que el trabajo legislativo en
la materia tiene menos de dos dcadas, es innegable que el marco jurdico nacional relativo a los derechos indgenas adolece de serios defectos,
pues el legislador fall precisamente en los puntos torales, comprometiendo la eficacia de la norma al enunciar, pero sin definir, los alcances ni
garantizar plenamente el ejercicio de los derechos colectivos por parte de
los titulares.
Por ello, con todo y que las acciones positivas implementadas por el
Gobierno, en particular las polticas pblicas para el desarrollo de los indgenas, se han fortalecido desde la reforma de 2001 con las transformaciones institucionales encabezadas por la CDI, un aumento en los recursos disponibles y la inclusin de la participacin indgena en la planeacin,
aplicacin y evaluacin de los programas, las fallas en el marco constitucional impiden que los indgenas den el paso necesario para dejar de ser
meros destinatarios de polticas sociales e integrarse activamente al proceso de toma de decisiones sobre su desarrollo y sobre el proyecto del
nuevo Estado multicultural.
En este contexto, interlocutores indgenas y actores institucionales
como la propia CDI han manifestado la pertinencia de retomar la discusin legislativa y reabrir el proceso de reforma constitucional para corregir las limitantes que establece el texto modificado en 2001; ello en torno
a una agenda que debe contemplar, cuando menos, el reconocimiento de
93
pueblos y comunidades como sujetos de derecho pblico, el establecimiento de un marco constitucional para el ejercicio de la libre determinacin y la autonoma, la delimitacin de mbitos competenciales en materia
de sistemas normativos internos, la proteccin del territorio, la proteccin de
los conocimientos tradicionales y el fortalecimiento de la participacin
poltica.119
En cuanto a los derechos polticos, es impostergable garantizar el ejercicio de la libre determinacin y la autonoma. As lo prev la Declaracin
de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas,
aprobada en septiembre de 2007, al dar a entender que slo en virtud de
la prctica de esos derechos los pueblos indgenas podrn estar en condiciones de conservar y reforzar sus propias instituciones polticas, con lo
que podrn a su vez participar plenamente, si es su deseo, en la vida poltica del Estado.
En resumen, la reforma jurdica que se exige en materia indgena es
sumamente compleja, pues conlleva una reestructuracin poltica e institucional cuyos alcances apenas empiezan a discutirse. En ella, el tema de
la participacin y representacin poltica de los indgenas es fundamental
en cuanto a que debe asumirse no como un objetivo sino como un requisito previo que puede servir como detonante de las transformaciones en
el Estado an pendientes.
II. MEDIDAS DE DISCRIMINACIN POSITIVA
Y PARTICIPACIN POLTICA INDGENA
En nuestro sistema representativo, la participacin poltica es un derecho
reconocido de todos los mexicanos. Sin embargo, los indgenas, por su
condicin de grupo vulnerable, sometidos a prcticas de discriminacin
y subordinacin, han quedado tradicionalmente marginados de los mbitos pblicos y relegados a un papel de destinatarios pasivos de las acciones gubernamentales. Ello es inadmisible si consideramos que se trata de
10 % de la poblacin nacional y que en la redefinicin del Estado mexicano como pluricultural su participacin debera tener un papel preponderante. En este sentido, el Estado est obligado a establecer un esquema
institucional que d justa cabida a la voz y el voto indgenas en la esfera
pblica, como punto de partida de futuras reformas respecto de sus dereCfr. ibidem, pp. 30-36.
119
chos y cultura. Este esquema bien puede basarse en la aplicacin de mecanismos de discriminacin inversa o positiva como manifestaciones
prcticas de la igualdad sustancial, en la inteligencia de que si bien el reconocimiento de los derechos de participacin y representacin poltica
de los pueblos y comunidades es una demanda que trasciende la mera inclusin individual de personas de origen indgena en las instancias legislativas y administrativas del pas, fortalecer la presencia de miembros de
los pueblos originarios en estos mbitos contribuir con certeza a enriquecer la visin pblica sobre los problemas y necesidades de los pueblos y
comunidades, e impulsar las transformaciones institucionales que se requieren para garantizar el ejercicio de los derechos colectivos por parte
de stos.
En el sistema de medidas de discriminacin positiva, el establecimiento de las llamadas cuotas como rangos mnimos prefijados de participacin indgena en el mbito gubernamental se prefigura como un instrumento jurdico adecuado para asegurar la intervencin de miembros de los
pueblos originarios en la toma y aplicacin de las decisiones pblicas que
les conciernen. Este sistema de cuotas debe contemplar la inclusin de
representantes indgenas en los siguientes espacios: a) en el Poder Legislativo: en el Congreso de la Unin y en los Congresos de los estados con
poblacin indgena; b) en la esfera administrativa: en la integracin de los
ayuntamientos en municipios con poblacin indgena; as como en los rganos administrativos de los mbitos estatales y federal, especficamente
en aquellos con atribuciones en materia de derechos y cultura indgenas.
Lejos de definir estrictamente el modelo o esquema de cuotas, o de
otras medidas de discriminacin inversa ms convenientes de aplicarse
en este rengln, es importante sealar algunos de los temas que deben
considerarse en su establecimiento, con miras a contribuir al planteamiento abierto del debate pblico en torno a las reformas institucionales que
siguen pendientes en relacin con los derechos indgenas.
Por lo que hace al Poder Legislativo federal, el artculo 3o. transitorio
del decreto de reforma constitucional de 2001, como ya se seal, estableci la obligacin de tener en cuenta la ubicacin de los pueblos y comunidades indgenas en el establecimiento de la demarcacin territorial
de los distritos electorales uninominales. En cumplimiento de este precepto, el Consejo General del Instituto Federal Electoral emiti el Acuerdo CG104/2004, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 17 de
agosto de 2004, con base en el cual se aprob en febrero de 2005 la demarcacin territorial de los distritos electorales uninominales a emplear-
95
se en las elecciones federales de 2005-2006 y de 2008-2009. El pas se

dividi en 300 distritos y, de stos, 28 se definieron como indgenas en
virtud de contar con 40 % o ms habitantes pertenecientes a algn pueblo
originario, repartidos en 11 entidades federativas.120
Tras el proceso electoral de 2006 se observ que de los 28 diputados
electos en esos distritos, slo nueve eran de origen indgena. Puesto que
la ley no establece la obligacin de considerar dicha caracterstica como
criterio para la seleccin de candidatos, los partidos continuaron privilegiando otros aspectos como la inclusin de mujeres y de jvenes, las
alianzas o la representacin de los diversos grupos polticos internos en
la formulacin de sus planillas. De este modo, ninguno de los tres partidos nacionales mayoritarios present candidatos plurinominales, y slo
el PRI y el PRD propusieron candidatos uninominales de origen indgena
(5 y 6, respectivamente), y atendiendo ms a la trayectoria poltica partidista de los mismos que a su pertenencia a un pueblo originario.121 Tal situacin muestra que el marco jurdico vigente no garantiza la inclusin
efectiva de personas de origen indgena en los rganos de representacin
nacionales. Desde el ao 2000 se han presentado diversas iniciativas de
reforma con el objetivo de establecer mecanismos de discriminacin positiva que aseguren la participacin indgena en el Congreso. Entre las
propuestas que no han prosperado, se plante aumentar el nmero de legisladores en la Cmara de Diputados en 40 ms, elegidos por el principio
de representacin proporcional, para lo que se creara una sexta circunscripcin electoral plurinominal integrada por aquellas entidades federativas con determinado porcentaje de poblacin indgena, y 16 ms en la
Cmara de Senadores, votados en una circunscripcin indgena nacional
integrada por igual nmero de entidades federativas con mayor porcentaje de poblacin indgena.122
Ibidem, pp. 24 y 25.
Xchitl Glvez Ruiz, Los retos de la democracia y la participacin indgena en
Mxico. http://www.cdi.gob.mx/index.php?id_seccion=12. 6 de julio de 2008.
122
Proyecto de reforma constitucional en materia de representacin poltica de los pueblos indios, presentado por el diputado Marcelino Daz de Jess, de la Presidencia del
Consejo de Pueblos Nahuas del Alto Balsas, Guerrero (Mxico), en abril de 2000. En sentido similar, el Proyecto presentado en julio de 2002 por los diputados Miguel Bortolini
Castillo y Ramn Len Morales, as como los senadores Jess Ortega Martnez y Rutilio
Cruz Escandn, del Partido de la Revolucin Democrtica, contemplaba la creacin de 60
nuevos puestos en la Cmara de Diputados, electos en una sexta circunscripcin nacional
integrada directamente por comunidades indgenas.
120
121
Otras propuestas se han pronunciado por una reforma a la legislacin

electoral para establecer la obligacin de los partidos polticos nacionales
de garantizar la participacin de mujeres y hombres pertenecientes a los
pueblos y comunidades originarios como candidatos en los distritos electorales indgenas,123 o inclusive para prever que un monto fijo (10 %) de
todas las postulaciones de los partidos polticos a cargos de eleccin popular, tanto de mayora relativa como de representacin proporcional, sea
para candidatos hablantes de lenguas indgenas.124
Estos proyectos se nutren de las demandas presentadas con insistencia
por el movimiento indgena organizado. Desde marzo de 1994 la Convencin Nacional Electoral India propuso una circunscripcin plurinominal
para acceder a la Cmara de Diputados, as como la inclusin de un nmero mnimo de indgenas en las listas de representacin proporcional de
los partidos nacionales. En sentido similar, la Consulta Nacional sobre
Derechos y Participacin Indgenas, realizada por el Poder Legislativo en
octubre de 1995, hizo patente el consenso entre los delegados indgenas
sobre la demanda de una mayor participacin en los cargos de representacin a todos los niveles. La exigencia se hizo tambin presente en los traba
jos del Consejo Nacional Indgena, convocado por el EZLN en San Crist
bal de las Casas en enero de 1996, cuando se enriqueci la escasa demanda
de derechos polticos de participacin con las nociones de autonoma y respeto a la cultura, tal y como se recogi finalmente en los mencionados
Acuerdos de San Andrs, en el compromiso estatal de impulsar cambios
jurdicos y legislativos que ampliaran la participacin y representacin polticas en los mbitos locales y nacional de los pueblos indgenas.125
Hoy, las discusiones en el rgano legislativo al respecto se mantienen
estancadas. Superada la coyuntura que hizo factible la reforma de 2001,
con todo y sus deficiencias, en el marco de un dilogo abierto en torno a
los derechos indgenas que un hito en la historia del pas permiti a los
delegados zapatistas expresar sus posiciones en la mxima tribuna de la
Proyecto de reforma al Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, presentado en noviembre de 2006 por la diputada Holly Matus Toledo, del Partido de
la Revolucin Democrtica.
124
Proyecto de reforma al Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, presentado en septiembre de 2007 por el diputado Pedro Montalvo Gmez, del Partido Revolucionario Institucional.
125
Carlos Tello Daz, Formas de gobierno en las comunidades indgenas de Mxico.
http://www.ife.org.mx/InternetCDA/estaticos/DECEYEC/formas_de_gobierno_en_las_
comuni.htm. 6 de junio de 2008.
123
97
nacin. A partir de entonces la demanda indgena perdi presencia entre

los temas prioritarios de la agenda legislativa. El alejamiento paulatino
entre los interlocutores no puede acarrear sino consecuencias negativas;
por el lado gubernamental, que las limitantes del marco jurdico lleven a
la readopcin del siempre fcil esquema de asumir la cuestin indgena
como un asunto de mero inters para la poltica de desarrollo o asistencia
social; por el lado del movimiento indgena, la perpetuacin de facto de
un estado de indefensin e inseguridad jurdica hacia sus prcticas autonmicas que, si bien son loables, carecen de fuerza por la ausencia de reconocimiento legal.
Esto plantea la necesidad urgente de retomar con plena voluntad poltica la discusin sobre los derechos y la cultura indgena, considerando la
participacin poltica de los pueblos como un asunto pendiente de primer
orden. Por lo que hace a la creacin de una sexta circunscripcin electoral
para indgenas, es evidente que el establecimiento de nuevos escaos legislativos tiene consecuencias jurdicas y, en particular, presupuestales
que sin duda impiden el avance de las reformas. Pero, ms all de esos
obstculos, se trata de una medida compensatoria que bien puede aplicarse en Mxico con el fin de garantizar que un porcentaje fijo de legisladores (que bien podra ser 10 % de cada Cmara, si se atiende al mero criterio de proporcionalidad de la poblacin indgena respecto de la nacional)
provengan de un pueblo o comunidad indgena. En este rengln, lo fundamental es que el establecimiento de dicha representacin no se convierta en un botn poltico para los partidos. Para evitarlo, sera conveniente
que, con miras a garantizar la verdadera participacin de pueblos y comunidades, se estableciera el requisito de que el candidato postulado por un
partido contara con el aval de su comunidad o, mejor an, se planteara la
posibilidad de que pueblos y comunidades presentaran de forma directa,
sin depender de los partidos, sus propios candidatos a los rganos de representacin popular.
Las disposiciones adoptadas por otras naciones latinoamericanas pueden orientar la produccin normativa al respecto. En Colombia, por ejemplo, se prev que de los 83 integrantes del Senado de la Repblica, dos
sean elegidos en circunscripcin nacional especial por comunidades ind
genas, y es obligatorio que los representantes de las comunidades indgenas
candidatos a dicho cargo hayan ejercido un cargo de autoridad tradicional
en su respectiva comunidad, o hayan sido lderes de una organizacin indgena (articulo 171 constitucional). En Ecuador se establece la exis
tencia de circunscripciones territoriales indgenas y afroecuatorianas
( articulo 224 constitucional). La legislacin de Per, por su parte, fija porcentajes mnimos para dar acceso a la representacin de comunidades
campesinas y nativas, y de pueblos originarios en los Consejos Regionales y Municipales (articulo 191 constitucional). En Venezuela se reconoce el derecho de los pueblos indgenas a elegir tres diputados o diputadas
de acuerdo con sus tradiciones y costumbres, adems del derecho de todas las comunidades u organizaciones indgenas a postular candidatos y
candidatas indgenas (articulo 186 constitucional). En sentido similar, en
Bolivia se consagra el derecho de los pueblos indgenas a postular directamente candidatos a Presidente, Vicepresidente, senadores y diputados,
constituyentes, concejales, alcaldes y agentes municipales (articulo 224
constitucional).
En un primer momento, una reforma que se aprecia obligatoria, llevara a exigir a los partidos polticos seleccionar candidatos pertenecientes
a un pueblo originario para ser votados en los 28 distritos uninominales
definidos ya como indgenas. Junto con ello, sera viable establecer que,
de los candidatos plurinominales, cierto porcentaje sea tambin de origen
indgena, al tener en consideracin que los candidatos deben ser preferentemente reconocidos como autoridades por sus grupos de origen y que, en
ltima instancia, es preciso reconocer el derecho de los pueblos y co
munidades a postular de manera directa a sus candidatos a los rganos de
representacin.
El esquema que se prevea para la integracin del Congreso federal bien
puede reproducirse en los principios generales, adaptndose a las particularidades de cada regin para la eleccin de las Legislaturas locales en las
entidades con poblacin indgena. En primera instancia la redistritacin
en las entidades con base en la distribucin territorial de pueblos y comunidades originarios es obligada.
La demanda de representacin en los rganos legislativos guarda relacin estrecha con la de mayor participacin en la esfera administrati
va. Para darle cumplimiento, es indispensable garantizar, a nivel constitucional, la presencia de representantes indgenas en los tres niveles de la
funcin pblica. En el artculo 2o., apartado A, fraccin VII, de la Carta
Magna se establece el derecho de los pueblos a elegir, en los municipios
con poblacin indgena, representantes ante los ayuntamientos. Es necesario definir los trminos de ese derecho de los pueblos y comunidades a
participar en el mbito municipal, en el entendido de que la determinacin
de los detalles de su ejercicio implica obligadamente la discusin sobre los
alcances de la prctica autonmica. Si bien se reconoce su derecho a de-
99
signar autoridades tradicionales en el interior de sus comunidades, con

base en las atribuciones determinadas por los propios sistemas normativos
que no contravienen los principios del orden jurdico constitucional, stas
no se han incluido en el marco jurdico competencial del Estado. Ya sea
que se les otorgue el reconocimiento como autoridades constitucionales
en aquellos municipios con mayora de poblacin indgena o que se les
delimite una esfera de atribuciones paralela, es importante que las autoridades de pueblos y comunidades cuenten con un poder de accin poltica
ms all del mero ejercicio de funciones tradicionales al interior de la comunidad, mismo que les permita representar eficazmente a sus grupos.
Cada pueblo posee un grado distinto de asimilacin entre las autoridades indgenas y las autoridades constitucionales. Mientras algunos grupos, como los tarascos, identifican por completo su estructura de poder
con la del municipio; otros, como los huicholes, conservan sus autoridades tradicionales, pero tienen tambin autoridades mixtas que son electas
de acuerdo con sus costumbres y al mismo tiempo son reconocidas por el
municipio. Los tzotziles, en cambio, rigen sus vidas por un sistema de cargos que es diferente y corre paralelo al de las autoridades del municipio.126
No obstante, debido a su importancia, los principios generales de su derecho a participar y ser representados en el orden municipal debieran ser
perfilados por la Ley Suprema y no ser atribucin de las Legislaturas locales, como estipula el texto vigente segn la reforma de 2001.
De igual manera, debe garantizarse la participacin indgena en los rganos ejecutivos estatales y federales con un poder decisorio que trascienda el derecho a ser consultados respecto de acciones gubernamentales o
medidas legislativas de su inters, o en la elaboracin de planes y programas sociales y de desarrollo, segn prevn la Constitucin y las leyes
locales que hacen enumeracin de derechos. La nueva estructura insti
tucional erigida en los aos recientes ha tenido avances importantes en
este tema; el Consejo Consultivo de la CDI, como rgano de composicin
plural y mayoritariamente indgena, es un buen ejemplo, adems de la
creacin o el fortalecimiento, cuando ya existan, de representaciones indgenas, como dicho Consejo Consultivo, en todas las dependencias administrativas con atribuciones directamente vinculadas con los derechos
y la cultura indgena, as como en otros organismos con competencia en
la materia, como el IFE o la CNDH. Resultara conveniente, al mismo
tiempo, implementar sistemas de cuotas o mecanismos anlogos para faIdem.
126
vorecer la presencia de miembros de las comunidades originarias en el

servicio pblico, cuando menos en todas las dependencias gubernamentales federales con competencia en la materia y en los rganos locales en
las entidades federativas con poblacin indgena.
Es evidente que en la implementacin de las medidas propuestas la
consideracin de una participacin proporcional entre hombres y mujeres, as como la inclusin de otros grupos (jvenes, adultos mayores y
personas con discapacidad), junto con diversos criterios que rigen las acciones tendientes a combatir la discriminacin en la actualidad, son factores que deben tenerse en cuenta tambin como complemento ineludible
de una poltica plural que contribuya a la construccin de una estructura
pblica acorde a una sociedad multicultural.
Debe mencionarse que la puesta en marcha de un sistema de medidas
de discriminacin positiva como el que se propone, i.e., de acciones afirmativas duras, no est exento de crticas. Al tratarse, en sentido estricto,
de un conjunto de prerrogativas que se otorgan a miembros de un grupo en
perjuicio de la igualdad formal de todos los ciudadanos ante la ley, siempre se corre el riesgo de como apunta Arias Marn127 sugerir una regresin de los derechos modernos del liberalismo y su igual inclusin de
todos en las garantas que stos implican a una nueva compartimentacin
de derechos desiguales vistos como privilegios regresivos. Desde otra
perspectiva no ms favorable, Ramn Miz128 considera que este tipo de
polticas, tendientes a asegurar la representacin de las minoras a travs
de la creacin de circunscripciones especiales o el establecimiento de
cuotas representativas, obedece a un concepto de comunidad cultural homogneo y antipluralista, propio de un primer multiculturalismo que vulnera total o parcialmente los requerimientos de una comunidad poltica
plural.
El primer obstculo puede salvarse si se considera que este tipo de acciones positivas, como manifestaciones de la igualdad sustancial, buscan
establecer igualdad de oportunidades ante desigualdades de hecho, y estn justificadas cuando su objetivo es actuar como medidas compensatorias que mejoren las condiciones de sectores desaventajados y garanticen
Alan Arias Marn, Claves crticas del multiculturalismo. Poltica del reconocimiento y ciudadana multicultural, en Alan Arias Marn, coord., Debate multicultural y derechos humanos. Mxico, CNDH, 2006, p. 27.
128
Ramn Miz Surez, Multiculturalismo y democracia, en Alan Arias Marn,
coord., Debate multicultural y derechos humanos, op. cit., pp. 60 y 61.
127
101
la pluralidad y la participacin activa de todos los grupos en todos los niveles de la sociedad,129 condiciones que se cumplen en el caso de los indgenas, dnde es evidente su situacin de grupo vulnerable y su escasa participacin poltica, la cual es a la vez causa y efecto de que prevalezca en
la esfera institucional una visin unilateral respecto de sus problemticas
y necesidades.
En segundo lugar, puede afirmarse que si bien el mero establecimiento
de mecanismos de incorporacin de las minoras tnicas y culturales a las
instituciones de representacin hegemnicas constituye efectivamente
una medida de carcter asimilatorio, es justificable cuando se puntualiza
como un mecanismo poltico transitorio que, lejos de ser un fin en s mismo, busca incentivar el debate acerca de las redefiniciones pluriculturales
de la sociedad y del Estado, con miras a la construccin compartida de esa
nueva comunidad cultural y poltica de carcter plural.
III. CONSIDERACIONES FINALES
Experiencias jurdicas de aplicacin de acciones afirmativas duras han
mostrado que stas, ms all de los perjuicios que por su propia naturaleza pueden ocasionar, cuando son planeadas de manera adecuada se justifican y se reconocen como polticas eminentemente temporales, generan
resultados positivos en cuanto a solventar desigualdades fcticas importantes que impiden a un grupo en situacin de vulnerabilidad, sujeto a discriminacin, participar activamente en la esfera pblica.
Lugar comn es insistir en la situacin de vulnerabilidad de los indgenas en Mxico. De ah que el Estado deba implementar en sus acciones
mecanismos que faciliten su incorporacin activa en la vida poltica, participando y siendo representados directamente en los diversos rdenes
institucionales. Falta todava definir la pertinencia de los instrumentos
apropiados, como la creacin de una nueva circunscripcin electoral o
el establecimiento de cuotas para cargos burocrticos y de eleccin popular. Lo trascendental es revigorizar el debate en la materia, teniendo
presente tanto los contenidos de la demanda indgena como los ejemplos
jurdicos de otras naciones en materia de aplicacin de acciones afirmativas de esta clase.
Vernica de la Rosa Jaimes, Una aproximacin, op. cit., p. 49.
129
Sin embargo, lejos de ser la solucin de la cuestin indgena, esto es

apenas, insistimos, un punto de partida en el camino de reconocimiento y
otorgamiento de garantas para el ejercicio de los derechos colectivos de
los que son titulares los pueblos originarios; entre ellos, los derechos polticos conllevan no slo la obligacin del Estado de fortalecer e incentivar la representacin poltica y la participacin en las Legislaturas y en el
Gobierno, respetando sus tradiciones y cultura, sino el reconocimiento y
la delimitacin en el marco jurdico de las prcticas de libre determinacin y autonoma por parte de pueblos y comunidades. Esa dualidad de la
condicin poltica indgena es el punto medular de sus reivindicaciones.
Hace menos de dos dcadas los indgenas fueron reconocidos como
tales por el marco jurdico nacional. En este sentido, apenas comienza la
construccin de un Estado que no slo afirme la pluriculturalidad sino que
la garantice y proteja. Medidas como las que se han propuesto obedecen
al nico inters de que se otorgue voz y voto a los indgenas para su inclusin como protagonistas en las reformas del sistema jurdico y poltico
que siguen pendientes.
CONCLUSIONES
I. En este libro se insisti, una y otra vez, en los profundos rezagos y las
problemticas que aquejan a los miembros de los pueblos originarios de
Mxico: deficiente desarrollo humano, pobreza, analfabetismo, carencia
de servicios bsicos, discriminacin, explotacin. Junto con ello se analizaron los rasgos generales de la poltica pblica aplicada por diferentes
gobiernos en los ltimos sexenios, con la finalidad de atender esas circunstancias que ubican a los indgenas como uno de los grupos ms vulnerables en Mxico.
Al respecto, los comentarios finales no pueden ser muy favorables al
evaluar la actividad gubernamental desarrollada hasta ahora en torno a
esta cuestin. La persistencia en pleno siglo XXI de condiciones de vida
inaceptables sufridas por buena parte de los indgenas es criterio suficiente para afirmar el fracaso de las diversas polticas y acciones pblicas impulsadas en la materia. No obstante, con afn constructivo debe reconocerse que la actividad institucional tiene ciertos aspectos positivos que
constituyen directrices adecuadas para la atencin de la problemtica
mencionada; insuficientes todava como para generar resultados efectivos en la prctica, pueden servir de puntos de partida, siempre y cuando
se complementen con los contenidos que an falta atender de la demanda
indgena.
Es innegable que el marco jurdico vigente todava no garantiza adecuadamente el ejercicio de los derechos de que son titulares los pueblos y
comunidades. De ah que sea necesario, como muchos sectores sealan
constantemente, reabrir el proceso legislativo sobre el tema indgena, con
el fin de atender los asuntos pendientes que impidieron a la reforma constitucional de 2001 incidir positivamente en la vida de los pueblos. stos
son el reconocimiento de los pueblos y comunidades como sujetos de
[103]
d erecho pblico, el cumplimiento de sus exigencias en torno a las prcticas autonmicas, as como la titularidad y uso colectivo de sus recursos.
Como corolario de la investigacin, en este marco se presentan algunas
propuestas que, pretendiendo conjuntar los adelantos institucionales realizados hasta ahora con las reivindicaciones puntuales de las voces indgenas, pueden contribuir a mejorar la situacin de pueblos y comunidades. Estas propuestas toman la forma de medidas legislativas y
administrativas que, en un esquema de acciones positivas y de discriminacin inversa, buscan garantizar el ejercicio de los derechos de los que
son titulares los pueblos originarios, tanto sus integrantes en lo individual
como sus grupos en lo colectivo, al incidir en las condiciones que los ponen en desigualdad fctica con el resto de la poblacin y obstaculizan sus
opciones de desarrollo.
As, en primer lugar, en el apartado de las acciones afirmativas en beneficio de los pueblos y comunidades indgenas, la propuesta se inclina
por la adopcin de una poltica pblica que, corrigiendo los errores de la
prctica institucional predominante, adopte en trminos generales los siguientes lineamientos:
1. Supere definitivamente las concepciones asimilatorias que se derivaron del primer indigenismo mediante el reconocimiento de la imperiosa necesidad de entender el desarrollo de los pueblos originarios como un proceso indisociable del irrestricto respeto a sus
derechos culturales.
El pensamiento social contemporneo ha mostrado que las diferencias culturales no deben asumirse como la causa de la situacin
precaria de los pueblos indios. Sin embargo, en muchos sectores persisten ideas como las formuladas en las primeras dcadas del siglo
pasado, en el sentido de que es imprescindible para el progreso de los
indgenas la renuncia a sus tradiciones y prcticas culturales. stas
se juzgan sencillamente como atrasadas y, por eso, se propone la adop
cin de costumbres y patrones de vida ms actuales, acordes a los valores que rigen la vida de las sociedades consideradas modernas.
Estas revitalizadas prcticas integracionistas, realizadas de forma
velada, fragmentan arbitrariamente la unicidad de las culturas indgenas. Por un lado, respetan y aun ensalzan manifestaciones culturales especficas que son revaloradas, atendiendo sobre todo a su
originalidad o exotismo, como las lenguas, la artesana o las fiestas.
Por el otro, desdean e inclusive combaten prcticas que divergen o
105
resultan incompatibles con los valores de la cultura hegemnica, por

ejemplo la visin indgena acerca de la relacin entre los seres humanos y la tierra, la utilizacin de los recursos naturales, las actividades econmicas precapitalistas y las formas de produccin preindustriales, as como la preponderancia del inters comunitario sobre
el individual.
La accin institucional decide de forma unilateral qu es lo que
ha de protegerse y promoverse de las culturas de los pueblos originarios, y lo que debe modificarse por ser opuesto al proyecto de desarrollo formulado para el pas, segn el modelo de la globalizacin
neoliberal. En muchos casos es a travs de la poltica pblica que se
impulsan esas transformaciones culturales, sin necesidad de usar la
fuerza. Esto se ha hecho canalizando recursos para favorecer la sustitucin de las prcticas agrcolas tradicionales de policultivo por
monocultivos de alta productividad; para desarrollar proyectos de
explotacin a gran escala de los recursos naturales, en lugar del consumo directo y de subsistencia, y tambin apoyando inversiones y
proyectos empresariales supuestamente generadores de empleos
para los indgenas, como la instalacin de corredores industriales o
maquiladoras, que tienen ms efectos negativos que positivos.
El respeto a la cultura de los pueblos indgenas no significa que
sta sea esttica o defender su inmovilidad. Los tericos de la multiculturalidad coinciden en apuntar que ninguna cultura es esttica;
por el contrario, todas evolucionan. Los encuentros e intercambios
entre culturas generan transformaciones constantes de prcticas,
usos y valores que enriquecen y modifican la vida de los diversos
pueblos. En este caso lo criticable es que, como sucede con los pueblos originarios debido a su subordinacin, sea la cultura dominante la que impone cmo debe evolucionar cada pueblo y cules son
los criterios que definen su desarrollo. Esta prctica debe cesar y, en
ejercicio pleno de sus derechos colectivos, los propios pueblos han
de estar en condiciones de definir los trminos de sus transformaciones culturales.
La poltica pblica que se exige debe respetar en su conjunto la
cultura indgena, tanto por lo que hace a lengua, usos y costumbres,
como a las prcticas polticas y econmicas indgenas, etctera. Los
apoyos al desarrollo de pueblos o comunidades no deben condicionarse a la adopcin de esquemas acordes con la poltica imperante
sino a las necesidades especficas de los destinatarios. De ah que la
discusin sobre los trminos que han de definir el desarrollo de pueblos y comunidades deba mantenerse abierta mientras los propios
indgenas no estn en posibilidades de tomar decisiones en relacin
con este proceso y sigan sujetos a una arbitraria modernizacin de
sus formas de vida.
2. Se complemente con el diseo y aplicacin de programas de capacitacin para los servidores pblicos en todos los mbitos de gobierno, relativos al significado y alcances del respeto a la pluriculturalidad, pugnando por la inclusin de las necesidades indgenas como
asunto prioritario en la agenda de todos los sectores pblicos.
Adems de las limitaciones que se pueden derivar de los errneos
fundamentos tericos de la poltica pblica, como la comentada persistencia de tesis integracionistas, las nociones prejuiciadas y fruto
de la ignorancia respecto de los indgenas por parte de los servidores
pblicos en los ms distintos niveles son un factor que obstaculiza
la posible generacin de resultados positivos en la aplicacin de las
medidas institucionales e, inclusive, tiene ms consecuencias negativas que positivas entre los destinatarios de los programas. Ello se
ha evidenciado en los aos recientes en la poca efectividad de la
transversalidad como directriz en la atencin de las necesidades indgenas. Segn el nuevo marco institucional creado a raz de las reformas constitucionales de 2001, la complejidad de las demandas
indgenas exiga la intervencin del Estado en su conjunto y ya no
slo de un organismo especializado como lo fue el INI.
Esta poltica favoreci la creacin en numerosas dependencias de
oficinas especializadas en la atencin de los indgenas, las cuales,
en la prctica, en lugar de contribuir a la superacin de vicios y prcticas prejuiciosas, generaron mayor discriminacin, pues los funcionarios a cargo, al carecer de capacitacin relativa a los escenarios
multiculturales y las implicaciones del trato respetuoso a los derechos indgenas, fueron incapaces de proyectar e implementar las
medidas adecuadas.
De ah que las instituciones con un conocimiento especializado
sobre la materia, como la CDI, deban incrementar las campaas de
promocin al respeto a los derechos de los pueblos y comunidades
dirigidas tanto a la poblacin en general como, en particular, a los
funcionarios pblicos, en quienes los prejuicios e ignorancia no slo
resultan reprochables sino violatorios de los Derechos Humanos de
los indgenas.
107
3. Permita la consolidacin de proyectos y propuestas de desarrollo

alternativos, planteados y definidos por los propios indgenas, ms
all de los postulados de la poltica econmica imperante que determina los cauces del desarrollo en funcin de las reglas y necesidades
del mercado.
La demanda indgena ha reivindicado constantemente la formulacin de opciones de desarrollo acordes a los valores culturales de
los pueblos que difieren del proyecto de desarrollo dominante que,
como se ha visto, equipara en la prctica el bienestar humano con el
mero progreso material y el crecimiento econmico. De acuerdo
con las cosmovisiones de los pueblos originarios no puede impulsarse, como sucede en el pensamiento de otras sociedades, el desarrollo de un nico mbito de la vida en sociedad, como es la actividad econmica, en detrimento de otros renglones culturales.
As, la discusin acerca de los caminos que debe seguir el desarrollo de los pueblos y comunidades indgenas sigue abierta. Lejos
de que se intente establecer un modelo nico, el inters es oponer a
la concepcin que obedece a la globalizacin financiera numerosas
visiones acordes a las necesidades y objetivos de cada grupo, en las
cuales se incluyan garantas en torno al ejercicio pleno de los derechos colectivos.
4. D prioridad a la generacin de esquemas estadsticos incluyentes,
as como de sistemas de informacin basados en indicadores de
bienestar y desarrollo con contenido tnico y cultural concreto que
permitan una atencin especfica de los distintos pueblos, ms all
de la unificacin en la categora de indgenas o, inclusive, de la invisibilidad estadstica.
5. Fortalezca cada vez ms la participacin indgena activa en la toma
de decisiones en cuanto a la planeacin, aplicacin, ejecucin y evaluacin de las polticas de accin positiva en su beneficio.
Se insiste en la inexistencia de un proyecto de desarrollo que haya
sido producto realmente de un trabajo conjunto entre la autoridad y
los pueblos. Los niveles de participacin de los indgenas en la elaboracin y aplicacin de la poltica pblica an son declaraciones
de buenos deseos. De ah que sea indispensable fortalecer las prcticas llevadas a cabo hasta ahora, como la creacin de rganos con
representacin indgena (por ejemplo, el Consejo Consultivo de la
CDI), o la realizacin de ejercicios plebiscitarios y consultas entre
los pueblos; ello, sin olvidar que la participacin indgena exige po-
der decisorio en torno a las acciones gubernamentales o medidas legislativas de su incumbencia, y a la elaboracin de planes y programas sociales y de desarrollo.
6. Incremente la cobertura de los beneficios a los indgenas, que en la
actualidad es poco significativa, canalizando mayores recursos a este
rubro, aplicados no como acciones fragmentadas con tintes asistencialistas sino en el marco de un plan de desarrollo orquestado conjuntamente con los pueblos y comunidades destinatarios; i.e., que
busque no el logro de resultados parciales sino la atencin de las
desigualdades estructurales que provocan los rezagos.
Es un hecho que, hasta el momento, los programas no llegan significativamente a los pueblos, como consecuencia tanto de la escasa
canalizacin de recursos a la atencin de las necesidades indgenas
como a la ineficaz integracin de las acciones, a la falta de coordinacin entre los programas y a la carencia de metas de largo plazo.
Por tal motivo, es preciso el aumento paulatino de los recursos destinados a este sector, adems de implementar una adecuada planeacin que se base en sistemas de medicin idneos para identificar a
los indgenas beneficiarios y que establezca objetivos precisos de
mediano y largo plazos con una visin de desarrollo integral.
7. Consolide los esquemas de evaluacin objetiva de cada una de las
acciones llevadas a cabo, poniendo especial atencin en la necesidad de solventar las limitaciones metodolgicas y estructurales de
la poltica pblica que impiden un adecuado seguimiento del impacto de la misma entre la poblacin indgena.
8. Todo lo anterior, se insiste, en un marco de absoluto respeto a los
Derechos Humanos de los indgenas, en lo individual y como sujetos colectivos, de acuerdo con lo establecido en documentos internacionales como el Convenio 169 de la OIT. Asimismo, la recientemente aprobada Declaracin de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indgenas establece lineamientos que recogen derechos no limitados a la proteccin de las cuestiones culturales como el conocimiento tradicional o las peculiaridades tnicas,
ya que afirman la necesidad de garantizar el derecho de los pueblos
a la vida poltica por medio del ejercicio de la libre determinacin y
de la autonoma como ineludible punto de partida de su desarrollo
econmico, social y cultural.
El reconocimiento de estos derechos, resultado de largas y cruentas luchas libradas por los pueblos, demanda una nueva concepcin
109
que admita y promueva la diversidad cultural, protegiendo las lenguas y otras expresiones culturales, al tiempo que garantiza la capacidad de los pueblos de determinar los lineamientos de su propio
desarrollo. De ah que, como se ha sealado, resulte imprescindible
modificar las estructuras jurdicas con miras a crear los mecanismos
legales que definan a los pueblos y comunidades como sujetos jurdicos con personalidad y capacidad plenas para ejercer sus dere
chos colectivos. Al mismo tiempo, es responsabilidad del Estado
promover la superacin de prejuicios y prcticas discriminatorias
que equiparan el ser indgena con el atraso y la ignorancia. Si bien
la reforma constitucional de 2001 y los lineamientos de la nueva poltica pblica a que dio origen constituyen importantes avances, las
debilidades del marco jurdico y de la accin institucional se ubican
precisamente en los puntos torales. Esto ocasiona que las acciones
positivas implementadas por el Gobierno carezcan todava de resultados efectivos y se mantenga a los indgenas como meros destinatarios de polticas sociales, sin integrarse activamente al proceso de
toma de decisiones sobre su desarrollo y sobre el proyecto del nuevo Estado multicultural.
II. En virtud de todo lo anterior, la propuesta presentada se inclina, adems, por el establecimiento de medidas de discriminacin inversa que garanticen la participacin de los indgenas en los rganos de representacin
poltica, misma que hasta hoy es prcticamente inexistente por la carencia
de las disposiciones jurdicas pertinentes. Las adecuaciones propuestas
deben traducirse en modificaciones a la norma constitucional y a la legislacin electoral federal, en primer plano, as como en reformas a las leyes
locales con el objetivo de implementar mecanismos que garanticen la participacin y representatividad indgena en los rganos gubernamentales.
Sin proponer un esquema rgido, se plantea abrir la discusin acerca de
la pertinencia de este tipo de medidas de discriminacin positiva, mismas
que de acuerdo con los ejemplos normativos de otras naciones y atendiendo a los rasgos que distinguen a la poblacin indgena de otros grupos que
han sido beneficiarios de las mismas (mujeres, minoras raciales, etctera) pueden basarse en los siguientes lineamientos:
1. En las futuras elecciones federales es imprescindible revisar los criterios demogrficos utilizados por el Instituto Federal Electoral para
la redistritacin uninominal. En la actualidad slo existe una repre-
sentacin indgena de 1.8 % en la Cmara de Diputados, sin que

exista representacin directa de stos en el Senado ni en los Congresos locales. En 2006, si bien se establecieron 28 distritos uninominales de carcter indgena, se tuvo en cuenta nicamente a las localidades y municipios con continuidad geogrfica e infraestructura
bsica, haciendo a un lado a la poblacin indgena que vive dispersa
y sin servicios pblicos, y que es mayoritaria.
2. En esa nueva distritacin uninominal debe garantizarse la cuota indgena, estableciendo la obligacin de los partidos polticos de presentar slo candidatos de origen indgena para las diputaciones en
los distritos electorales uninominales con mayora de esta poblacin, y un porcentaje proporcional en el resto de los distritos segn
el porcentaje de poblacin indgena que los integren.
3. Asimismo, es necesario que en los distritos con poblacin indgena,
en particular donde sea mayoritaria, se permita la designacin de can
didatos para las diputaciones por medios alternos al sistema de partidos; i.e., que se estipule el derecho de los pueblos y comunidades
a elegir sus candidatos con base en sus propios mtodos tradicionales. Esta opcin, como se ha reiterado, constituye un paso obligado
para la reestructuracin de un sistema poltico democrtico que incorpore el respeto al pluralismo cultural y jurdico.
4. Por lo que hace a las diputaciones de representacin proporcional,
introducir en las listas de los partidos en las circunscripciones plurinominales la cuota tnica, de modo que en las frmulas de candidatos un porcentaje determinado lo constituyan integrantes de los
pueblos originarios, en proporcin a la poblacin indgena a representar en cada circunscripcin.
5. Para la integracin de la Cmara de Senadores, establecer la cuota
indgena de forma similar a la anterior, sealando que un porcentaje
determinado de los candidatos de cada uno de los partidos a ser electos por el principio de representacin proporcional, sean aspirantes
de origen indgena.
Estas medidas tienen como objetivo lograr que cuando menos
10 % de los legisladores, tanto en la Cmara de Diputados como en
la de Senadores, sea de origen indgena, atendiendo al criterio de representacin proporcional en funcin del porcentaje de personas indgenas de la poblacin nacional.
111
6. Ser importante definir, asimismo, los requisitos que deben cumplir

quienes ocupen los lugares que se garanticen con las cuotas descritas. En este mbito, debe obligarse a los partidos a que en la designacin de los candidatos consideren tanto la militancia poltica o los
criterios que les rigen al interior de cada partido como el respaldo
comunitario que tengan los aspirantes, el cual ser posible garantizar, por ejemplo, al seleccionar personas que hayan ocupado cargos
tradicionales en sus comunidades o que sean miembros activos de
organizaciones indgenas.
7. En sentido similar a las cuotas que se proponen para el mbito de la
Federacin, cada entidad federativa debe incluir en sus disposiciones electorales medidas semejantes para garantizar un porcentaje
mnimo de representacin indgena en sus Congresos, de acuerdo
con el nmero de personas con este origen respecto de la poblacin
del estado.
8. Las cuotas deben respaldarse con medidas de accin afirmativa en
el mbito administrativo, fomentando la incorporacin creciente de
profesionales de origen indgena en los rganos pblicos, dndoles
preferencia al acceso a los puestos, cuando menos en las dependencias que se encargan de atender problemticas de naturaleza especficamente indgena como la CDI.
Las medidas enlistadas de ninguna manera deben considerarse una solucin al problema. Cuando ms, como se insisti, constituyen un punto
de partida en el camino rumbo al reconocimiento y otorgamiento de garantas para el ejercicio de los derechos de los que son titulares los pueblos
originarios. Las acciones propuestas solamente pretenden favorecer el
proceso de inclusin de los indgenas a la vida poltica de Mxico, de tal
suerte que sus voces puedan impulsar desde las vas institucionales la exigida continuacin del proceso de la inacabada reforma del Estado en torno a la construccin de una nacin que no slo reconozca sino que establezca instituciones con base en su composicin pluricultural.
Anexo
DERECHOS DE LOS PUEBLOS ORIGINARIOS
A. FUNDAMENTACIN CONSTITUCIONAL
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Artculo 2o.
La Nacin Mexicana es nica e indivisible.
La Nacin tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del pas al iniciarse la colonizacin y que conservan sus propias instituciones sociales, econmicas,
culturales y polticas, o parte de ellas.
La conciencia de su identidad indgena deber ser criterio fundamen
tal para determinar a quines se aplican las disposiciones sobre pueblos
indgenas.
Son comunidades integrantes de un pueblo indgena aquellas que
formen una unidad social, econmica y cultural asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y
costumbres.
El derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin se ejercer en un marco constitucional de autonoma que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades indgenas se har
en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que debern
tomar en cuenta, adems de los principios generales establecidos en los
prrafos anteriores de este artculo, criterios etnolingsticos y de asentamiento fsico.
[113]
A. Esta Constitucin reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y

las comunidades indgenas a la libre determinacin y, en consecuencia, a
la autonoma para:
I. Decidir sus formas internas de convivencia y organizacin social,
econmica, poltica y cultural.
II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulacin y solucin
de sus conflictos internos, sujetndose a los principios generales de
esta Constitucin, respetando las garantas individuales, los derechos
humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecer los casos y procedimientos de validacin por los
jueces o tribunales correspondientes.
III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prcticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus
formas propias de gobierno interno, garantizando la participacin de
las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberana de los estados.
IV. Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad.
V. Conservar y mejorar el hbitat y preservar la integridad de sus tierras en los trminos establecidos en esta Constitucin.
VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y
tenencia de la tierra establecidas en esta Constitucin y a las leyes de
la materia, as como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos
naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo
aquellos que corresponden a las reas estratgicas, en trminos de esta
Constitucin. Para estos efectos las comunidades podrn asociarse en
trminos de ley.
VII. Elegir, en los municipios con poblacin indgena, representantes
ante los ayuntamientos.
Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocern y
regularn estos derechos en los municipios, con el propsito de fortalecer la participacin y representacin poltica de conformidad con sus
tradiciones y normas internas.
VIII. Acceder plenamente a la jurisdiccin del Estado. Para garantizar
ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte,
individual o colectivamente, se debern tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando los preceptos de esta Cons-
115
titucin. Los indgenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos

por intrpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y
cultura.
Las constituciones y leyes de las entidades federativas establecern las
caractersticas de libre determinacin y autonoma que mejor expresen
las situaciones y aspiraciones de los pueblos indgenas en cada entidad,
as como las normas para el reconocimiento de las comunidades indgenas como entidades de inters pblico.
B. La Federacin, los Estados y los Municipios, para promover la
igualdad de oportunidades de los indgenas y eliminar cualquier prctica
discriminatoria, establecern las instituciones y determinarn las polticas
necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indgenas y
el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales debern
ser diseadas y operadas conjuntamente con ellos.
Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indgenas, dichas autoridades tienen la obligacin de:
I. Impulsar el desarrollo regional de las zonas indgenas con el propsito de fortalecer las economas locales y mejorar las condiciones de
vida de sus pueblos, mediante acciones coordinadas entre los tres rdenes de gobierno, con la participacin de las comunidades. Las autoridades municipales determinarn equitativamente las asignaciones
presupuestales que las comunidades administrarn directamente para
fines especficos.
II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo
la educacin bilinge e intercultural, la alfabetizacin, la conclusin
de la educacin bsica, la capacitacin productiva y la educacin media superior y superior. Establecer un sistema de becas para los estudiantes indgenas en todos los niveles. Definir y desarrollar programas
educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural
de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con
las comunidades indgenas. Impulsar el respeto y conocimiento de las
diversas culturas existentes en la nacin.
III. Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliacin de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la medicina tradicional, as como apoyar la nutricin de los indgenas mediante programas de alimentacin, en especial para la
poblacin infantil.
IV. Mejorar las condiciones de las comunidades indgenas y de sus espacios para la convivencia y recreacin, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento pblico y privado para la construccin
y mejoramiento de vivienda, as como ampliar la cobertura de los servicios sociales bsicos.
V. Propiciar la incorporacin de las mujeres indgenas al desarrollo, mediante el apoyo a los proyectos productivos, la proteccin de su salud,
el otorgamiento de estmulos para favorecer su educacin y su participacin en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria.
VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integracin de
las comunidades, mediante la construccin y ampliacin de vas de comunicacin y telecomunicacin. Establecer condiciones para que los
pueblos y las comunidades indgenas puedan adquirir, operar y administrar medios de comunicacin, en los trminos que las leyes de la
materia determinen.
VII. Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de
las comunidades indgenas mediante acciones que permitan alcanzar
la suficiencia de sus ingresos econmicos, la aplicacin de estmulos
para las inversiones pblicas y privadas que propicien la creacin de
empleos, la incorporacin de tecnologas para incrementar su propia
capacidad productiva, as como para asegurar el acceso equitativo a los
sistemas de abasto y comercializacin.
VIII. Establecer polticas sociales para proteger a los migrantes de los
pueblos indgenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero,
mediante acciones para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrcolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educacin y nutricin a nios y jvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos
y promover la difusin de sus culturas.
IX. Consultar a los pueblos indgenas en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.
Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones sealadas en este
apartado, la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, las legislaturas de las entidades federativas y los ayuntamientos, en el mbito de sus
respectivas competencias, establecern las partidas especficas destinadas
al cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que
117
aprueben, as como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas.
Sin perjuicio de los derechos aqu establecidos a favor de los indgenas,
sus comunidades y pueblos, toda comunidad equiparable a aqullos tendr
en lo conducente los mismos derechos tal y como lo establezca la ley.
Artculo 27
[...] (Fraccin VII, prrafo segundo)
La Ley proteger la integridad de las tierras de los grupos indgenas.
Artculo 115
[...] (Fraccin III, ltimo prrafo)
Las comunidades indgenas, dentro del mbito municipal, podrn coordinarse y asociarse en los trminos y para los efectos que prevenga la
ley.
ARTICULOS TRANSITORIOS del DECRETO de reforma publicado en
el Diario Oficial de la Federacin el 14 de agosto de 2001

ARTICULO TERCERO. Para establecer la demarcacin territorial de los
distritos electorales uninominales deber tomarse en consideracin,
cuando sea factible, la ubicacin de los pueblos y comunidades indgenas, a fin de propiciar su participacin poltica.
B. FUNDAMENTACIN EN INSTRUMENTOS
INTERNACIONALES
1. Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales
Artculo 2o. [...]
Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar
el ejercicio de los derechos que en l se enuncian, sin discriminacin alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica
o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social.
Artculo 13.1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educacin. Convienen en que la educacin debe
orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto de los Derechos Humanos
y las libertades fundamentales. Conviene asimismo en que la educacin
debe capacitar a todas las personas que participen efectivamente en una
sociedad libre, favorecer la comprensin la tolerancia y la amistad entre
todas las naciones y entre todos los grupos raciales, tnicos o religiosos,
y promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la paz [...]
2. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos
Artculo 2o. [...]
Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a
respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estn sujetos a su jurisdiccin los derechos reconocidos en el
presente Pacto, sin distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, religin,
opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social.
Artculo 27. En los Estados en que existan minoras tnicas, religiosas o
lingsticas, no se les negar a las personas que pertenezcan a dichas minoras el derecho que les corresponde, en comn con los dems miembros
de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religin y a emplear su propio idioma.
3. Declaracin de las Naciones Unidas sobre la Eliminacin
de Todas las Formas de Discriminacin Racial
Fecha de adopcin: 18 de diciembre de 1992
La Asamblea General,
Considerando que la Carta de las Naciones Unidas est basada en el
principio de dignidad de todos los seres humanos y tiene, entre otros propsitos fundamentales, el de realizar la cooperacin internacional en el
desarrollo y estmulo del respeto a los Derechos Humanos y a las liberta-
119
des fundamentales de todos, sin hacer distincin por motivos de raza,

sexo, idioma o religin.
Considerando que la Declaracin Universal de Derechos Humanos
proclama que todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad
y derechos, y que toda persona tiene todos los derechos y libertades enunciados en la misma, sin distincin alguna, en particular por motivos de
raza, color u origen nacional,
Considerando que la Declaracin Universal de Derechos Humanos
proclama, adems, que todos son iguales ante la ley y tienen, sin distincin, derecho a igual proteccin de la ley, y que todos tienen derecho a
igual proteccin contra toda discriminacin y contra toda provocacin
a tal discriminacin,
Considerando que las Naciones Unidas han condenado el colonialismo y todas las prcticas de segregacin y discriminacin que lo acompaan, y que la Declaracin sobre la concesin de la independencia a los
pases y pueblos coloniales proclama entre otras cosas la necesidad de po
ner fin al colonialismo rpida e incondicionalmente,
Considerando que toda la doctrina de diferenciacin o superioridad
racial es cientficamente falsa, moralmente condenable, socialmente injusta y peligrosa, y que nada permite justificar la discriminacin racial, ni
en la teora ni en la prctica,
Teniendo en cuenta las dems resoluciones aprobadas por la Asamblea
General y los instrumentos internacionales aprobados por los organismos
especializados, en particular la Organizacin Internacional del Trabajo
y la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y
la Cultura, en la esfera de la discriminacin,
Teniendo en cuenta que, si bien gracias a la accin internacional y a los
esfuerzos realizados en varios pases ha sido posible lograr progresos en esta
esfera, las discriminaciones por motivos de raza, color u origen tnico en
algunas regiones del mundo siguen siendo causa de gran preocupacin,
Alarmada por las manifestaciones de discriminacin racial que an
existen en el mundo, algunas de las cuales son impuestas por determinados gobiernos mediante disposiciones legislativas, administrativas o de
otra ndole, en forma, entre otras, de apartheid, segregacin o separacin,
as como por el fomento y difusin de doctrinas de superioridad racial y
expansionismo en algunas regiones,
Convencida de que todas las formas de discriminacin racial y, ms
an, las polticas gubernamentales basadas en el prejuicio de la superioridad o en el odio racial, a ms de construir una violacin de los Derechos
Humanos fundamentales, tienden a poner en peligro las relaciones amistosas entre los pueblos, la cooperacin entre las naciones y la paz y la seguridad internacionales,
Convencida asimismo de que la discriminacin racial daa no slo a
quines son objeto de ella, sino tambin a quines la practican,
Convencida tambin de que la edificacin de una sociedad universal
libre de todas las formas de segmentacin y discriminacin raciales, que
son factores de odio y divisin entre los hombres, es uno de los objetivos
fundamentales de las Naciones Unidas,
1. Afirma solemnemente la necesidad de eliminar rpidamente, en todas
las partes del mundo, la discriminacin racial en todas sus formas y manifestaciones, y de asegurar la comprensin y el respeto de la dignidad de
la persona;
2. Afirma solemnemente la necesidad de adoptar con tal objetivo medidas de carcter nacional e internacional, incluidas medidas en las esferas de la enseanza, la educacin y la informacin, para asegurar el reconocimiento y la observancia universales y efectivos de los principios que
se enuncian seguidamente;
3. Proclama la presente Declaracin:
Artculo 1. La discriminacin entre los seres humanos por motivos de
raza, color u origen tnico es un atentado contra la dignidad humana y
debe condenarse como una negacin de los principios de la Carta de las
Naciones Unidas, una violacin de los derechos humanos y las liberta
des fundamentales proclamados en la Declaracin Universal de Derechos
Humanos, un obstculo para las relaciones amistosas y pacficas entre las
naciones y un hecho susceptible de perturbar la paz y la seguridad entre
los pueblos.
Artculo 2
1. Ningn Estado, institucin, grupo o individuo establecer discriminacin alguna en materia de derechos humanos y libertades fundamentales en el trato de las personas, grupos de personas o instituciones, por
motivos de raza, color u origen tnico.
2. Ningn Estado fomentar, promulgar o apoyar, con medidas policacas o de cualquier otra manera, ninguna discriminacin fundada
en la raza, el color o el origen tnico, practicada por cualquier grupo,
institucin o individuo.
121
3. Se adoptarn, cuando las circunstancias lo aconsejan, medidas especiales y concretas para asegurar el adecuado desenvolvimiento o proteccin de las personas que pertenezcan a determinados grupos raciales, con el fin de garantizar el pleno disfrute por dichas personas de los
derechos humanos y de las libertades fundamentales. Esas medidas en
ningn caso podrn tener como consecuencia el mantenimiento de derechos desiguales o separados para los diversos grupos raciales.
Artculo 3
1. Se pondr particular empeo en impedir las discriminaciones fundadas en motivo de raza, color u origen tnico, especialmente en materia de derechos civiles, acceso a la ciudadana, educacin, religin,
empleo, ocupacin y vivienda.
2. Toda persona tendr acceso en condiciones de igualdad a todo lugar
o servicio destinado al uso pblico, sin distincin por motivos de raza,
color u origen tnico.
Artculo 4. Todos los Estados deben adoptar medidas efectivas para revisar las polticas gubernamentales y otras polticas pblicas a fin de abolir
las leyes y los reglamentos que tengan como consecuencia el crear la discriminacin racial y perpetuarla all donde todava exista. Deben promulgar leyes encaminadas a prohibir esa discriminacin y adoptar todas las
medidas apropiadas para combatir aquellos prejuicios que dan lugar a la
discriminacin racial.
Artculo 5. Debe ponerse trmino sin demora a las polticas gubernamentales y otras polticas de segregacin racial y especialmente a la poltica
de apartheid, as como todas las formas de discriminacin y segregacin
raciales resultantes de esas polticas.
Artculo 6. No debe admitirse ninguna discriminacin por motivos de
raza, color u origen tnico en cuanto al disfrute por toda persona en su pas
de los derechos polticos y de ciudadana, en particular del derecho de tomar parte en las elecciones por medio del sufragio universal e igual y de
participar en el gobierno. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones pblicas en su pas.
Artculo 7
1. Toda persona tiene derecho a la igualdad ante la ley y a que se le haga
justicia conforme a la ley y en condiciones de igualdad. Toda persona,
sin distincin por motivos de raza, de color o de origen tnico, tiene
derecho a la seguridad personal y a la proteccin del Estado contra todo
acto de violencia o atentado contra su integridad personal cometido por
funcionarios pblicos, o por cualquier individuo, grupo o institucin.
2. Toda persona tiene derecho a un recurso y amparo efectivos contra
toda discriminacin de que pueda ser vctima en sus derechos y libertades fundamentales por motivos de raza, de color o de origen tnico
ante tribunales nacionales independientes y competentes para examinar esas cuestiones.
Artculo 8. Deben tomarse inmediatamente todas las medidas efectivas,
en las esferas de la enseanza, la educacin y de la informacin, para eliminar la discriminacin y los perjuicios raciales y para fomentar la comprensin, la tolerancia y la amistad entre las naciones y los grupos raciales, as como para propagar los propsitos y principios de la Carta de las
Naciones Unidas, de la Declaracin Universal de Derechos Humanos y de
la Declaracin sobre la concesin de la independencia de los pases y pueblos coloniales.
Artculo 9.
1. Toda clase de propaganda y organizaciones basadas en ideas o teoras
de superioridad de una raza o de un grupo de personas de determinado
color u origen tnico, que tenga por objeto la justificacin o promocin
de la discriminacin racial en cualquier forma, sern severamente condenadas.
2. Toda incitacin a la violencia, o actos de violencia, cometidos por
individuos u organizaciones, contra cualquier raza o grupo de personas
de otro color u origen tnico, deben ser considerados como una ofensa
contra la sociedad y punibles con arreglo a la ley.
3. Con el fin de realizar los propsitos y principios de la presente Declaracin, todos los Estados deben tomar medidas inmediatas y positivas, incluidas las legislativas y otras, para enjuiciar y, llegado el caso,
para declarar ilegales las organizaciones que promuevan la discriminacin racial o inciten a ella, que inciten al uso de la violencia o que
usen de la violencia con propsitos de discriminacin basados en raza,
color u origen tnico.
123
Artculo 10. Las Naciones Unidas, los organismos especializados, los Estados y las organizaciones no gubernamentales tienen el deber de hacer
cuanto les sea posible para fomentar una accin enrgica que, combinando medidas jurdicas y otras medidas de ndole prctica, permita la abolicin de todas las formas de discriminacin racial. En particular, deben es
tudiar las causas de dicha discriminacin a fin de recomendar medidas
adecuadas y eficaces para combatirla y eliminarla.
Artculo 11. Todos los Estados deben fomentar el respeto y la observancia
de los Derechos Humanos y las libertades fundamentales, en conformidad
con la Carta de las Naciones, y cumplir plena y fielmente las disposiciones de la presente Declaracin, de la Declaracin Universal de Derechos
Humanos y de la Declaracin sobre la concesin de la independencia a
los pases y pueblos coloniales.
4. Declaracin sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes
a Minoras Nacionales o tnicas, Religiosas y Lingsticas
La Asamblea General,
Reafirmando que uno de los propsitos bsicos de las Naciones Unidas, proclamados en la Carta, es el desarrollo y el estmulo del respeto de
los Derechos Humanos y las libertades fundamentales de todos, sin hacer
distincin por motivo de raza, sexo, idioma o religin,
Reafirmando la fe en los Derechos Humanos fundamentales, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeas,
Deseando promover la realizacin de los principios enunciados en la Car
ta, la Declaracin Universal de Derechos Humanos, la Convencin para
la Prevencin y la Sancin del Delito de Genocidio, la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial,
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, la Declaracin so
bre la eliminacin de todas las formas de intolerancia y discriminacin
fundadas en la religin o las convicciones y la Convencin sobre los Derechos del Nio, as como en otros instrumentos internacionales pertinentes aprobados a nivel mundial o regional y los celebrados entre distintos
Estados Miembros de las Naciones Unidas,
Inspirada en la disposicin del artculo 27 del Pacto Internacional de

Derechos Civiles y Polticos relativas a los derechos de las personas pertenecientes a minoras tnicas, religiosas o lingsticas,
Considerando que la promocin y proteccin de los derechos de las
personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas contribuyen a la estabilidad poltica y social de los Estados en
que viven,
Subrayando que la promocin y la realizacin constante de los derechos de las personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas, como parte integrante del desarrollo de la sociedad
en su conjunto y dentro de un marco democrtico basado en el imperio de
la ley, contribuiran al robustecimiento de la amistad y de la cooperacin
entre los pueblos y los Estados,
Considerando que las Naciones Unidas tienen un importante papel que
desempear en lo que respecta a la proteccin de las minoras,
Teniendo presente la labor realizada hasta la fecha dentro del sistema
de las Naciones Unidas, en particular por la Comisin de Derechos Humanos y la Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin
de las Minoras, as como por los rganos establecidos de conformidad
con los Pactos Internacionales de Derechos Humanos y otros instrumentos internacionales pertinentes sobre derechos humanos, en cuanto a la
promocin y proteccin de los derechos de las personas pertenecientes a
minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas,
Teniendo en cuenta la importante labor que realizan las organizaciones
intergubernamentales y no gubernamentales en lo que respecta a la proteccin de las minoras y la promocin y la proteccin de los derechos de
las personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y
lingsticas,
Reconociendo la necesidad de lograr una aplicacin an ms eficiente
de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos en lo que
respecta a los derechos de las personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas,
Proclama la presente Declaracin sobre los derechos de las personas
pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas:
Artculo 1
1. Los Estados protegern la existencia y la identidad nacional o tnica, cultural, religiosa y lingstica de las minoras dentro de sus territorios respectivos y fomentarn las condiciones para la promocin de
esa identidad.
125
2. Los Estados adoptarn medidas apropiadas, legislativas y de otro

tipo, para lograr esos objetivos.
Artculo 2
1. Las personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas (en lo sucesivo denominadas pertenecientes a minoras) tendrn derecho a disfrutar de su propia cultura, a profesar y practicar su propia religin y a utilizar su propio idioma, en privado y en
pblico libremente y sin injerencia ni discriminacin de ningn tipo.
2. Las personas pertenecientes a minoras tendrn el derecho de participar efectivamente en la vida cultural, religiosa, social, econmica y
pblica.
3. Las personas pertenecientes a minoras tendrn el derecho de participar efectivamente en las decisiones que se adopten a nivel nacional
y, cuando proceda, a nivel regional respecto a la minora a la que pertenezcan o de las regiones en que vivan, de toda manera que no sea incompatible con la legislacin nacional.
4. Las personas pertenecientes a minoras tendrn derecho de establecer y mantener sus propias asociaciones.
5. Las personas pertenecientes a minoras tendrn derecho a establecer
y mantener, sin discriminacin de ningn tipo, contactos libres y pacficos con otros miembros de su grupo y con personas pertenecientes
a otras minoras, as como contactos transfronterizos con ciudadanos de
otros Estados con los que estn relacionados por vnculos nacionales o
tnicos, religiosos o lingsticos.
Artculo 3
1. Las personas pertenecientes a minoras podrn ejercer sus derechos,
incluidos los que se enuncian en la presente Declaracin, individualmente as como en comunidad con los dems miembros de su grupo,
sin discriminacin alguna.
2. Las personas pertenecientes a minoras no sufrirn ninguna desventaja como resultado del ejercicio o de la falta de ejercicio de los derechos enunciados en la presente Declaracin.
Artculo 4
1. Los Estados adoptarn las medidas necesarias para garantizar que
las personas pertenecientes a minoras puedan ejercer plena y eficazmente todos sus Derechos Humanos y libertades fundamentales sin
discriminacin alguna y en plena igualdad ante la ley.
2. Los Estados adoptarn medidas para crear condiciones favorables a

fin de que las personas pertenecientes a minoras puedan expresar sus
caractersticas y desarrollar su cultura, idioma, religin, tradiciones y
costumbres, salvo en los casos en que determinadas prcticas violen la
legislacin nacional y sean contrarias a las normas internacionales.
3. Los Estados debern adoptar medidas apropiadas de modo que siempre que sea posible, las personas pertenecientes a minoras puedan tener oportunidades adecuadas de aprender su idioma materno o de recibir instruccin en su idioma materno.
4. Los Estados Debern adoptar, cuando sea apropiado, medidas en la
esfera de la educacin, a fin de promover el conocimiento de la historia, las tradiciones, el idioma y la cultura de las minoras que existen en
su territorio. Las personas pertenecientes a minoras debern tener
oportunidades adecuadas de adquirir conocimientos sobre la sociedad
en su conjunto.
5. Los Estados debern examinar medidas apropiadas de modo que las
personas pertenecientes a minoras puedan participar plenamente en el
progreso y el desarrollo econmico de su pas.
Artculo 5
1. Las polticas y programas nacionales se planificarn y ejecutarn teniendo debidamente en cuenta los intereses legtimos de las personas
pertenecientes a minoras.
2. Los programas de cooperacin y asistencia entre Estados debern
planificarse y ejecutarse teniendo debidamente en cuenta los intereses
legtimos de las personas pertenecientes a minoras.
Artculo 6. Los Estados debern cooperar en las cuestiones relativas a las
personas pertenecientes a minoras, entre otras cosas, el intercambio de
informacin y de experiencia, con el fin de promover la comprensin y la
confianza mutua.
Artculo 7. Los Estados debern cooperar a fin de promover el respeto por
los derechos enunciados en la presente Declaracin.
Artculo 8
1. Ninguna de las disposiciones de la presente Declaracin impedir el
cumplimiento de las obligaciones internacionales de los Estados en relacin con las personas pertenecientes a minoras. En particular, los
127
Estados cumplirn de buena fe las obligaciones y los compromisos

contrados en virtud de los tratados y acuerdos internacionales en que
sean partes.
2. El ejercicio de los derechos enunciados en la presente Declaracin
se entender sin perjuicio de disfrute por todas las personas de los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos universalmente.
3. Las medidas adoptadas por los Estados a fin de garantizar el disfrute
efectivo de los derechos en la presente Declaracin no debern ser consideradas prima facie contrarias al principio de igualdad enunciado en
la Declaracin Universal de Derechos Humanos.
4. Ninguna disposicin de la presente Declaracin podr interpretarse
en el sentido de que autoriza actividades contrarias a los propsitos y
principios de las Naciones Unidas, incluidas la igualdad soberana, la
integridad territorial y la independencia poltica de los Estados.
Artculo 9. Los organismos especializados y dems organizaciones del
sistema de las Naciones Unidas contribuirn a la plena realizacin de los
derechos y principios enunciados en la presente Declaracin, en sus respectivas esferas de competencia.
5. Convenio (Nm. 107) Relativo a la Proteccin e Integracin
de las Poblaciones Indgenas y de Otras Poblaciones Tribales
y Semitribales en los Pases Independientes
La Conferencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo:
Convocada en Ginebra por el Consejo de Administracin de la Oficina
Internacional del Trabajo, y congregada en dicha ciudad el 5 de junio de
1957 en su cuadragsima reunin;
Despus de haber decidido adoptar diversas proposiciones relativas a
la proteccin e integracin de las poblaciones indgenas y de otras poblaciones tribales y semitribales en los pases independientes cuestin que
constituye el sexto punto del orden del da de la reunin;
Despus de haber decidido que dichas proposiciones revistan la forma
de un convenio internacional;
Considerando que la Declaracin de Filadelfia afirma que todos los seres humanos tienen derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad e igualdad, de seguridad econmica y en igualdad de oportunidades;
Considerando que en diversos pases independientes existen poblaciones indgenas y otras poblaciones tribales y semitribales que no se hallan
integradas todava en la colectividad nacional y cuya situacin social, econmica o cultural les impide beneficiarse plenamente de los derechos y las
oportunidades de que disfrutan los otros elementos de la poblacin;
Considerando que es deseable, tanto desde el punto de vista humanitario como por propio inters de los pases interesados, perseguir el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de esas poblaciones ejerciendo una accin simultnea sobre todos los factores que les han
impedido hasta el presente participar plenamente en el progreso de la colectividad nacional de que forman parte;
Considerando que la adopcin de normas internacionales de carcter
general en la materia facilitar la accin indispensable para garantizar la
proteccin de las poblaciones de que se trata, su integracin progresiva
en sus respectivas colectividades nacionales y el mejoramiento de sus
condiciones de vida y de trabajo;
Observando que estas normas han sido establecidas con la colaboracin
de las Naciones Unidas, de la Organizacin de las Naciones para la Agricultura y la Alimentacin, de la Organizacin de las Naciones Unidas para
la Educacin, la Ciencia y la Cultura y de la Organizacin Mundial de la
Salud, en niveles apropiados, y en sus respectivos campos, y que se propone obtener de dichas organizaciones que presten, de manera continua,
su colaboracin a las medidas destinadas a fomentar y asegurar la aplicacin de dichas normas.
Adopta, con fecha veintisis de junio de mil novecientos cincuenta y
siete, el siguiente Convenio, que podr ser citado como el Convenio sobre
poblaciones indgenas y tribales, 1957:
Poblaciones indgenas y tribales, 1957
PARTE I. PRINCIPIOS GENERALES
Artculo 1
1. El presente Convenio se aplica:
a) a los miembros de las poblaciones tribales o semitribales en los pases
independientes, cuyas condiciones sociales y econmicas correspondan
a una etapa menos avanzada que la alcanzada por los otros sectores de
la colectividad nacional y que estn regidas total o parcialmente por sus
propias costumbres o tradiciones o por una legislacin especial;
129
b) a los miembros de las poblaciones tribales o semitribales en los pases independientes, consideradas indgenas por el hecho de descender
de poblaciones que habitan en el pas, o en una regin geogrfica a la
que pertenece el pas, en la poca de la conquista o la colonizacin y que,
cualquiera que sea su situacin jurdica, viven ms de acuerdo con las
instituciones sociales, econmicas y culturales de dicha poca que con
las instituciones de la nacin a que pertenecen.
2. A los efectos del presente Convenio, el trmino [semitribal] comprende los grupos y personas que, aunque prximos a perder sus caractersticas tribales, no estn an integrados en la colectividad nacional.
3. Las poblaciones indgenas y otras poblaciones tribales o semitribales mencionadas en los prrafos 1 y 2 del presente artculo se designan en
los artculos siguientes con las palabras [las poblaciones en cuestin].
Artculo 2
1. Incumbir principalmente a los gobiernos desarrollar programas coordinados y sistemticos con miras a la proteccin de las poblaciones
en cuestin y a su integracin progresiva en la vida de sus respectivos
pases.
2. Esos programas debern comprender medidas:
a) que permitan a dichas poblaciones beneficiarse, en pie de igualdad,
de los derechos y oportunidades que la legislacin nacional otorga
a los dems elementos de la poblacin;
b) que promuevan el desarrollo social, econmico y cultural de dichas
poblaciones y el mejoramiento de su nivel de vida;
c) que creen posibilidades de integracin nacional, con exclusin de
cualquier medida tendiente a la asimilacin artificial de esas poblaciones.
3. El objetivo principal de esos programas deber ser el fomento de la
dignidad, de la utilidad social y de la iniciativa individuales.
4. Deber excluirse el recurso a la fuerza o a la coercin como medio de
promover integracin de dichas poblaciones en la colectividad nacional.
Artculo 3
1. Se debern adoptar medidas especiales para la proteccin de las instituciones, las personas, los bienes y el trabajo de las poblaciones en
cuestin mientras su situacin social, econmica y cultural le impida

beneficiarse de la legislacin general del pas a que pertenezcan.
2. Se deber velar por que tales medidas especiales de proteccin:
a) no se utilicen para crear o prolongar un estado de segregacin; y
b) se apliquen solamente mientras exista la necesidad de una proteccin especial y en la media en que la proteccin sea necesaria.
3. El goce de los derechos generales de ciudadanos, sin discriminacin,
no deber sufrir menoscabo alguno por causa de tales medidas especiales de proteccin.
Artculo 4
Al aplicar las disposiciones del presente Convenio relativas a la integracin de las poblaciones en cuestin se deber:
a) tomar debidamente en consideracin los valores culturales y religiosos y las formas de control social propias de dichas poblaciones, as
como la naturaleza de los problemas que se les plantean, tanto colectiva como individualmente, cuando se hallan expuesta a cambios
de orden social y econmico;
b) tener presente el peligro que puede resultar del quebrantamiento de
los valores y de las instituciones de dichas poblaciones, a menos que
puedan ser reemplazados adecuadamente y con el consentimiento
de los grupos interesados;
c) tratar de allanar las dificultades de la adaptacin de dichas poblaciones a nuevas condiciones de vida y de trabajo.
Artculo 5
Al aplicar las disposiciones del presente Convenio relativas a la proteccin e integracin de las poblaciones en cuestin, los gobiernos debern:
a) buscar la colaboracin de dichas poblaciones y de sus representantes;
b) ofrecer a dichas poblaciones oportunidades para el pleno desarrollo
de sus iniciativas;
c) estimular por todos los medios posibles entre dichas poblaciones el
desarrollo de las libertadas cvicas y el establecimiento de instituciones electivas, o la participacin en tales instituciones.
131
Artculo 6
El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo, as como del nivel educativo de las poblaciones en cuestin, deber ser objeto de alta
prioridad en los planes globales de desarrollo econmico de las regiones
en que ellas habiten. Los proyectos especiales de desarrollo econmico
que tengan lugar en tales regiones debern tambin ser concebidos de
suerte que favorezcan dicho mejoramiento.
Artculo 7
1. Al definir los derechos y obligaciones de las poblaciones en cuestin
se deber tomar en consideracin su derecho consuetudinario.
2. Dichas poblaciones podrn mantener sus propias costumbres e instituciones cuando stas no sean incompatibles con el ordenamiento jurdico nacional o los objetivos de los programas de integracin.
3. La aplicacin de los prrafos precedentes de este artculo no deber
impedir que los miembros de dichas poblaciones ejerzan, con arreglo
a su capacidad individual, los derechos reconocidos a todos los ciudadanos de la nacin ni que asuman las obligaciones correspondientes.
Artculo 8
En la medida compatible con los intereses de la colectividad nacional y
con el ordenamiento jurdico del pas:
a) los mtodos de control social propios de las poblaciones en cuestin
debern ser utilizados, en todo lo posible, para la represin de los
delitos cometidos por miembros de dichas poblaciones;
b) cuando la utilizacin de tales mtodos de control no sea posible, las
autoridades y los tribunales llamados a pronunciarse debern tener
en cuenta las costumbres de dichas poblaciones en materia penal.
Artculo 9
Salvo en los casos previstos por ley respecto de todos los ciudadanos, se
deber prohibir, so pena de sanciones legales, la prestacin obligatoria de
servicios personales de cualquier ndole, remunerados o no, impuesta a
los miembros de las poblaciones en cuestin.
Artculo 10
1. Las personas pertenecientes a las poblaciones en cuestin debern
ser objeto de proteccin especial contra la aplicacin abusiva de la de-
tencin preventiva y debern contar efectivamente con recursos legales que las amparen contra todo acto que viole sus derechos fundamentales.
2. Al imponerse penas previstas por la legislacin general a miembros
de las poblaciones en cuestin se deber tener en cuenta el grado de
evolucin cultural de dichas poblaciones.
3. Debern emplearse mtodos de readaptacin de preferencia al encarcelamiento.
PARTE II. TIERRAS
Artculo 11
Se deber reconocer el derecho de propiedad, colectivo o individual, a favor de los miembros de las poblaciones en cuestin sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por ellas.
Artculo 12
1. No deber trasladarse a las poblaciones en cuestin de sus territorios
habituales sin su libre consentimiento, salvo por razones previstas por
la legislacin nacional relativas a la seguridad nacional, al desarrollo
econmico del pas o a la salud de dichas poblaciones.
2. Cuando en esos casos fuere necesario tal traslado a ttulo excepcional, los interesados debern recibir tierras de calidad por lo menos
igual a la de las que ocupaban anteriormente y que les permitan subvenir a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro. Cuando existan
posibilidades de que obtengan otra ocupacin y los interesados prefieran recibir una compensacin en dinero o en especie, se les deber conceder dicha compensacin, observndose las garantas apropiadas.
3. Se deber indemnizar totalmente a las personas as trasladadas por
cualquier prdida o dao que hayan sufrido como consecuencia de su
desplazamiento.
Artculo 13
1. Los modos de transmisin de los derechos de propiedad y de goce
de la tierra establecidos por las costumbres de las poblaciones en cuestin debern respetarse en el marco de la legislacin nacional, en la
medida en que satisfagan las necesidades de dichas poblaciones y no
obstruyan su desarrollo econmico y social.
133
2. Se deber adoptar medidas para impedir que personas extraas a dichas poblaciones puedan aprovecharse de esas costumbres o de la ignorancia de las leyes por parte de sus miembros para obtener la propiedad o el uso de las tierras que les pertenezcan.
Artculo 14
Los programas agrarios nacionales debern garantizar a las poblaciones
en cuestin condiciones equivalentes a las que disfruten otros sectores de
la colectividad nacional, a los efectos de:
a) la asignacin de tierras adicionales a dichas poblaciones cuando las
tierras de que dispongan sean insuficientes para garantizarles los ele
mentos de una existencia normal o para hacer frente a su posible
crecimiento numrico;
b) el otorgamiento de los medios necesarios para promover el fomento
de las tierras que dichas poblaciones ya posean.
PARTE III. CONTRATACIN Y CONDICIONES DE EMPLEO
Artculo 15
1. Todo Miembro deber adoptar, dentro del marco de su legislacin
nacional, medidas especiales para garantizar a los trabajadores pertenecientes a las poblaciones en cuestin una proteccin eficaz en materia de contratacin y condiciones de empleo, mientras dichos trabajadores no puedan beneficiarse de la proteccin que la ley concede a los
trabajadores en general.
2. Todo Miembro har cuanto est en su poder para evitar cualquier
discriminacin entre los trabajadores pertenecientes a las poblaciones
en cuestin y los dems trabajadores, especialmente en lo relativo a:
a) admisin en el empleo, incluso en empleos calificados;
b) remuneracin igual por trabajo de igual valor;
c) asistencia mdica y social, prevencin de los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales e indemnizacin por esos
riesgos, higiene en el trabajo y vivienda;
d) derecho de asociacin, derecho a dedicarse libremente a todas las
actividades sindicales para fines lcitos y derecho a celebrar contratos colectivos con los empleadores y con las organizaciones de
empleadores.
PARTE IV. FORMACIN PROFESIONAL, ARTESANA

E INDUSTRIAS RURALES
Artculo 16
Las personas pertenecientes a las poblaciones en cuestin debern disfrutar de las mismas oportunidades de formacin profesional que los dems
ciudadanos.
Artculo 17
1. Cuando los programas generales de formacin profesional no respondan a las necesidades especiales de las personas pertenecientes a
las poblaciones en cuestin, los gobiernos debern crear medios especiales de formacin para dichas personas.
2. Estos medios especiales de formacin debern basarse en el estudio
cuidadoso de la situacin econmica, del grado de evolucin cultural
y de las necesidades reales de los diversos grupos profesionales de dichas poblaciones; en particular, tales medios debern permitir a los interesados recibir el adiestramiento necesario en las actividades para las
cuales las poblaciones de las que provengan se hayan mostrado tradicionalmente aptas.
3. Estos medios especiales de formacin se debern proveer solamente mientras lo requiera el grado de desarrollo cultural de los interesados; al progresar su integracin, debern reemplazarse por los medios
previstos para los dems ciudadanos.
Artculo 18
1. La artesana y las industrias rurales de las poblaciones en cuestin
debern fomentarse como factores de desarrollo econmico, de modo
que se ayude a dichas poblaciones a elevar su nivel de vida y a adaptarse a mtodos modernos de produccin y comercio.
2. La artesana y las industrias rurales sern desarrolladas sin menoscabo del patrimonio cultural de dichas poblaciones y de modo que mejoren sus valores artsticos y sus formas de expresin cultural.
PARTE V. SEGURIDAD SOCIAL Y SANIDAD
Artculo 19
Los sistemas existentes de seguridad social se debern extender progresivamente, cuando sea factible:
135
a) a los trabajadores asalariados pertenecientes a las poblaciones en

cuestin;
b) a las dems personas pertenecientes a dichas poblaciones.
Artculo 20
1. Los gobiernos asumirn la responsabilidad de poner servicios de sanidad adecuados a disposicin de las poblaciones en cuestin.
2. La organizacin de esos servicios se basar en el estudio sistemtico
de las condiciones sociales, econmicas y culturales de las poblaciones
interesadas.
3. El desarrollo de tales servicios estar coordinado con la aplicacin
de medidas generales de fomento social, econmico y cultural.
PARTE VI. EDUCACIN Y MEDIO DE INFORMACIN
Artculo 21
Debern adoptarse medidas para asegurar a los miembros de las poblaciones en cuestin la posibilidad de adquirir educacin en todos los grados y
en igualdad de condiciones que el resto de la colectividad nacional.
Artculo 22
1. Los programas de educacin destinados a las poblaciones en cuestin debern adaptarse, en lo que se refiere a mtodos y tcnicas, a la
etapa alcanzada por estas poblaciones en el proceso de integracin social, econmica y cultural en la colectividad nacional.
2. La formulacin de tales programas deber ser precedida normalmente de estudios etnolgicos.
Artculo 23
1. Se deber ensear a los nios de las poblaciones en cuestin a leer y
escribir en su lengua materna o, cuando ello no sea posible, en la lengua que ms comnmente se hable en el grupo a que pertenezcan.
2. Se deber asegurar la transicin progresiva de la lengua materna o
verncula a la lengua nacional o a una de las lenguas oficiales del
pas.
3. Debern adoptarse, en la medida de lo posible, disposiciones adecuadas para preservar el idioma materno o la lengua verncula.
Artculo 24
La instruccin primaria de los nios de las poblaciones en cuestin deber tener como objetivo inculcarles conocimientos generales y habilidades
que ayuden a esos nios a integrarse en la colectividad nacional.
Artculo 25
Debern adoptarse medidas de carcter educativo en los otros sectores de
la colectividad nacional, y especialmente en los que estn en contacto ms
directo con las poblaciones en cuestin, con objeto de eliminar los prejuicios que pudieran tener respecto de esas poblaciones.
Artculo 26
1. Los gobiernos debern adoptar medidas adecuadas a las caractersticas sociales y culturales de las poblaciones en cuestin a fin de darles
a conocer sus derechos y obligaciones, especialmente respecto del trabajo y los servicios sociales.
2. A este efecto se utilizarn, si fuere necesario, traducciones escritas e
informaciones ampliamente divulgadas en las lenguas de dichas poblaciones.
PARTE VII. ADMINISTRACIN
Artculo 27
1. La autoridad gubernamental responsable de las cuestiones que comprende este Convenio deber crear organismos o ampliar los existentes
para administrar los programas de que se trata.
2. Estos programas debern incluir:
a) el planteamiento, la coordinacin y la ejecucin de todas las medidas tendientes al desarrollo social, econmico y cultural de dichas poblaciones;
b) la proposicin a las autoridades competentes de medidas legislativas y de otro orden;
c) la vigilancia de la aplicacin de estas medidas.
137
PARTE VIII, DISPOSICIONES GENERALES

Artculo 28
La naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto
a este Convenio debern determinarse con flexibilidad para tener en cuenta las condiciones propias de cada pas.
Artculo 29
La aplicacin de las disposiciones del presente Convenio no menoscabar las ventajas garantizadas a las poblaciones en cuestin en virtud de las
disposiciones de otros convenios o recomendaciones.
Artculo 30
Las ratificaciones formales del presente Convenio sern comunicadas,
para su registro, al Director General de la Oficina Internacional del
Trabajo.
Artculo 31
1. Este Convenio obligar nicamente a aquellos Miembros de la Organizacin Internacional del Trabajo cuyas ratificaciones haya registrado el Director General.
2. Entrar en vigor doce meses despus de la fecha en que las ratificaciones de dos Miembros hayan sido registradas por el Director General.
3. Desde dicho momento, este Convenio entrar en vigor, para cada
Miembro, doce meses despus de la fecha en que haya sido registrada
su ratificacin.
Artculo 32
1. Todo Miembro que haya ratificado este Convenio podr denunciarlo a la expiracin de un periodo de diez aos, a partir de la fecha en que
se haya puesto inicialmente en vigor, mediante un acta comunicada,
para su registro, al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo. La denuncia no surtir efecto hasta un ao despus de la fecha en
que se haya registrado.
2. Todo Miembro que haya ratificado este Convenio y que, en el plazo
de un ao despus de la expiracin del periodo de diez aos mencionado en el prrafo precedente, no haga uso del derecho de denuncia previsto en este artculo quedar obligado durante un nuevo periodo de
diez aos, y en lo sucesivo podr denunciar este Convenio a la expiracin de cada periodo de diez aos, en las condiciones previstas en este
artculo.
Artculo 33
1. El Director General de la Oficina Internacional del Trabajo notificar a todos los Miembros de la Organizacin Internacional del Trabajo
el registro de cuantas ratificaciones, declaraciones y denuncias le comuniquen los Miembros de la Organizacin.
2. Al notificar a los Miembros de la Organizacin el registro de la segunda ratificacin que le haya sido comunicada, el Director General
llamar la atencin de los Miembros de la Organizacin sobre la fecha
en que entrar en vigor el presente Convenio.
Artculo 34
El Director General de la Oficina Internacional del Trabajo comunicar
al Secretario General de las Naciones Unidas, a los efectos del registro
y de conformidad con el artculo 102 de la Carta de las Naciones Unidas, una informacin completa sobre todas las ratificaciones, declaraciones y actas de denuncia que haya registrado de acuerdo con los artculos
precedentes.
Artculo 35
Cada vez que lo estime necesario, el Consejo de Administracin de la
Oficina Internacional del Trabajo presentar a la Conferencia una memoria sobre la aplicacin del Convenio, y considerar la conveniencia de
incluir en el orden del da de la Conferencia la cuestin de su revisin total o parcial.
Artculo 36
1. En caso de que la Conferencia adopte un nuevo convenio que implique una revisin total o parcial del presente, y a menos que el nuevo
convenio contenga disposiciones en contrario:
a) la ratificacin, por un Miembro, del nuevo convenio revisor implicar, ipso jure, la denuncia inmediata de este Convenio, no
obstante las disposiciones contenidas en el artculo 32, siempre
que el nuevo convenio revisor haya entrado en vigor;
139
b) a partir de la fecha en que entre en vigor el nuevo convenio revisor, el presente Convenio cesar de estar abierto a la ratificacin
por los Miembros.
2. Este Convenio continuar en vigor en todo caso, en su forma y contenido actuales, para los Miembros que lo hayan ratificado y no ratifiquen el convenio revisor.
Artculo 37
Las versiones inglesa y francesa del texto de este Convenio son igualmente autnticas.
6. Recomendacin (Nm. 104) sobre la Proteccin e Integracin

de las Poblaciones Indgenas y de Otras Poblaciones Tribales
y Semitribales en los Pases Independientes
Ratificacin por Mxico: 5 de septiembre de 1990.
1957 en su cuadragsima reunin;
Despus de haber decidido adoptar diversas proposiciones relativas a
la proteccin e integracin de las poblaciones indgenas y de otras poblaciones tribales y semitribales en los pases independientes, cuestin que
constituye el sexto punto del orden del da de la reunin;
de una recomendacin que complete el Convenio sobre poblaciones indgenas y tribales, 1957;
Observando que las normas siguientes han sido establecidas con la colaboracin de las Naciones Unidas, de la Organizacin de las Naciones
Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura y de la Organizacin
Mundial de la Salud, en niveles apropiados y en sus respectivos campos,
y que se propone obtener de dichas organizaciones que presten, de manera continua, su colaboracin a las medidas destinadas a fomentar y asegurar la aplicacin de dichas normas,
Adopta, con fecha veintisis de junio de mil novecientos cincuenta y

siete, la siguiente Recomendacin, que podr ser citada como la Recomendacin sobre poblaciones indgenas y tribales, 1957:
La Conferencia recomienda a los Miembros que apliquen las disposiciones siguientes:
I. DISPOSICIONES PRELIMINARES
1) La presente Recomendacin se aplica:
a) a los miembros de las poblaciones tribales o semitribales en los pases independientes, cuyas condiciones sociales y econmicas correspondan a una independientes, cuyas condiciones sociales y econmicas correspondan a una etapa menos avanzada que la
alcanzada por los otros sectores de la colectividad nacional y que
estn regidas total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por legislacin especial;
b) a los miembros de las poblaciones tribales y semitribales en los pases independientes, consideradas indgenas por el hechos de descender de poblaciones que habitaban en el pas, o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas, en la poca de la conquista o la
colonizacin y que, cualquiera que sea su situacin jurdica, viven
ms de acuerdo con las instituciones sociales, econmicas y culturales de dicha poca que con las instituciones de la nacin a que pertenecen.
2) A los efectos de la presente Recomendacin, el trmino semitribal
comprende a los grupos y personas que, aunque prximos a perder sus caractersticas tribales, no estn an integrados en la colectividad nacional.
3) Las poblaciones indgenas y otras poblaciones tribales o semitribales
mencionadas en los apartados a) y 2) del presente prrafo se designan en
los prrafos siguientes con las palabras las poblaciones en cuestin.
141
II. TIERRAS
2. Se deberan adoptar medidas legislativas o administrativas para reglamentar las condiciones, de hecho o de derecho, en que las poblaciones en
cuestin utilizan la tierra.
3.
1) Se debera garantizar a las poblaciones en cuestin una reserva de

tierras adecuada a las necesidades del cultivo trashumante, mientras no
se pueda introducir un mejor sistema de cultivo.
2) Mientras no se alcancen los objetivos de una poltica de asentamiento de los grupos seminmadas, se deberan determinar reas en las que
esos grupos puedan pastorear su ganado libremente.
4. Respecto a la propiedad de las riquezas del subsuelo o del derecho prioritario a su explotacin, los miembros de las poblaciones en cuestin deberan gozar del mismo trato que los otros miembros de la colectividad
nacional.
5.
1) Salvo en casos excepcionales especificados por la ley, se debera restringir el arrendamiento directo o indirecto de las tierras de propiedad de miembros de las poblaciones en cuestin a personas naturales o jurdicas ajenas al grupo interesado.
2) En los casos en que se permita dicho arrendamiento, se deberan tomar medidas para asegurar que los propietarios perciban rentas
equitativas. Las rentas de tierras de propiedad colectiva deberan
utilizarse en beneficio de la comunidad propietaria, de acuerdo con
una legislacin adecuada.
6. Se debera restringir la hipoteca de tierras de propiedad de miembros

de las poblaciones en cuestin en favor de personas naturales o jurdicas
ajenas a esas poblaciones.
7. Se deberan tomar las medidas necesarias para eliminar el endeudamiento entre los campesinos pertenecientes a las poblaciones en cuestin.
Se deberan establecer sistemas de crdito cooperativo y se deberan conceder a dichos campesinos prstamos a bajo inters, ayuda tcnica y,
cuando fuere adecuado, subsidios, a fin de que puedan explotar convenientemente sus tierras.
8. Cuando fuere procedente, se deberan adaptar mtodos cooperativos
modernos de produccin, de abastecimiento y de comercializacin a las
formas tradicionales de propiedad o utilizacin colectiva de la tierra y
de las herramientas de produccin, as como a los sistemas tradicionales de
servicio comunal y de ayuda mutua existentes entre las poblaciones en
cuestin.
III. CONTRATACIN Y CONDICIONES DE EMPLEO
9. Mientras que las poblaciones en cuestin no estn en situacin de gozar
de la proteccin acordada por la ley a los trabajadores en general, se debera regular la contratacin de los trabajadores pertenecientes a dichas
poblaciones, adoptando, en particular, medidas para:
a) establecer un sistema de licencias para los agentes privados de contratacin y asegurar el control de sus actividades;
b) evitar toda influencia perniciosa que pueda tener la contratacin sobre la vida familiar y colectiva de los trabajadores; a estos efectos
convendra en especial:
i) prohibir la contratacin durante determinados periodos y en determinadas regiones;
ii) permitir que los trabajadores mantengan contacto con sus comunidades de origen y participen en las actividades tribales importantes de dichas comunidades;
iii) asegurar la proteccin de las personas que estn a cargo de los
trabajadores;
c) determinar la edad mnima para la contratacin y prever condiciones especiales para la contratacin de los trabajadores no adultos;
d) establecer los requisitos de salud que debieran satisfacer los trabajadores en el momento de su contratacin;
e) establecer normas para el transporte de los trabajadores contratados;
f) garantizar que el trabajador:
143
i) comprenda las condiciones de su empleo gracias a explicaciones

en su lengua materna; y
ii) acepte libremente y con pleno conocimiento de causa estas condiciones.
10. Mientras que las poblaciones en cuestin no estn en situacin de gozar de la proteccin otorgada por la ley a los trabajadores en general, se
deberan proteger los salarios y la libertad personal de los trabajadores
pertenecientes a dichas poblaciones adoptando, en particular, disposiciones para:
a) que los salarios sean normalmente pagados nicamente en moneda
de curso legal;
b) que se prohba el pago de cualquier parte del salario con alcohol y
otras bebidas espiritosas o con drogas nocivas;
c) que se prohba que el pago del salario se efecte en tabernas o en
tiendas, excepto en el caso de trabajadores empleados en dichos establecimientos;
d) reglamentar la cuanta mxima y la forma de reintegro de los anticipos de salarios y el grado de condiciones en que podrn autorizarse
descuentos de los salarios;
e) controlar los economatos y otros servicios anlogos de las empresas
que funcionen en conexin con stas;
f) prohibir la retencin o apropiacin de efectos tiles que el trabajador emplea corrientemente por concepto de deudas o por incumplimiento de contrato, sin previa autorizacin de las autoridades judiciales o administrativas competentes;
g) prohibir la restriccin de la libertad individual del trabajador por
concepto de deudas.
11. Se debera garantizar al trabajador el derecho de repatriacin a la comunidad de origen a expensas del contratista o del empleador en los casos
en que:
a) resulte incapacitado para el trabajo, como consecuencia de una enfermedad o de un accidente sufrido durante su viaje hacia el lugar
de empleo o durante el periodo de empleo;
b) despus de haber sido sometido a un reconocimiento medido, se le
declare inepto para el trabajo;
c) no sea contratado, despus de haber sido trasladado para su contratacin, por una causa de la que no sea responsable;
d) la autoridad competente compruebe que fue contratado con fraude
o por error.
12.
1) Se deberan tomar medidas para facilitar la adaptacin de los trabajadores pertenecientes a las poblaciones en cuestin a los principios y
mtodos de las relaciones de trabajo en una sociedad moderna.
2) Cuando fuere necesario, se deberan establecer contratos tipo de empleo, en consulta con los representantes de los empleadores y de los
trabajadores interesados. En estos contratos se deberan estipular los
derechos y obligaciones respectivos de los empleadores y de los trabajadores, as como las condiciones para la terminacin de los contratos.
Se deberan tomar medidas efectivas para asegurar la aplicacin de dichos contratos.
13.
1) En conformidad con la legislacin, se deberan adoptar medidas
para promover la instalacin de los trabajadores y de sus familias en
los centros de trabajo o en sus cercanas, cuando tal instalacin redunde en beneficio de los trabajadores y de la economa de los respectivos
pases.
2) Al aplicar tales medidas debera prestarse atencin especial a los
problemas de adaptacin de los trabajadores pertenecientes a las poblaciones en cuestin y de sus familias a las formas de vida y de trabajo de su nuevo medio social y econmico.
14. Se deberan desalentar las migraciones de trabajadores pertenecientes a las poblaciones en cuestin cuando se consideren contrarias al inters de esos trabajadores y de sus comunidades, mediante disposiciones
destinadas a elevar el nivel de vida en las regiones que ocupan tradicionalmente.
15.
1) Los gobiernos deberan establecer servicios pblicos de empleo,
fijos o ambulantes, en las reas en que se contraten en gran nmero
trabajadores pertenecientes a las poblaciones en cuestin.
145
2) Esos servicios, adems de ayudar a los trabajadores, deberan encargarse, en particular, de las siguientes tareas:
a) determinar en qu medida pueden remediarse las insuficiencias de
mano de obra existentes en otras regiones del pas, contratando
mano de obra disponible en reas habitadas por las poblaciones en
cuestin, sin crear perturbaciones de orden social o econmico en di
chas reas;
b) informar a los trabajadores y a sus empleadores sobre las disposiciones legales, reglamentarias y contractuales que les interesen en
materia de salarios, viviendas, prestaciones en caso de accidente del
trabajo o de enfermedad profesional, transporte y otras condiciones
de empleo;
c) cooperar con las autoridades encargadas de velar por la observancia
de la legislacin que garantiza la proteccin de las poblaciones en
cuestin y, si fuere necesario, encargarse del control de los trmites
relativos a la contratacin y a las condiciones de empleo de los trabajadores pertenecientes a dichas poblaciones.
IV. FORMACIN PROFESIONAL
16. Los programas de formacin profesional destinados a las poblaciones
en cuestin deberan prever la formacin de miembros de esas poblaciones en calidad de instructores. Los instructores deberan ser adiestrados
en el uso de ciertas tcnicas, incluyendo, cuando ello sea posible, la familiarizacin con los factores antropolgicos y psicolgicos, que les permitan adaptar sus enseanzas a las condiciones y necesidades particulares
de dichas poblaciones.
17. La formacin profesional de miembros de las poblaciones en cuestin
debera realizarse, en la medida de lo posible, en las cercanas del lugar
donde vivan o en los lugares de trabajo.
18. Durante las primeras etapas de la integracin, la enseanza profesional se debera impartir, en la medida de lo posible, en la lengua verncula
del grupo interesado.
19. Los programas de formacin profesional destinados a las poblaciones
en cuestin deberan coordinarse con medidas de asistencia que permitan
a los trabajadores independientes adquirir el equipo y los materiales necesarios y a los trabajadores asalariados obtener los empleos que correspondan a su adiestramiento.
20. Los programas y mtodos de formacin profesional destinados a las
poblaciones en cuestin deberan coordinarse con los programas y mtodos de educacin fundamental.
21. Mientras dure la formacin profesional de los miembros de las poblaciones en cuestin, se les debera proporcionar toda la asistencia posible
para permitirles que aprovechen las oportunidades disponibles, incluyendo, cuando sea factible, la concesin de becas.
V. ARTESANA E INDUSTRIAS RURALES
22. Los programas para el desarrollo de la artesana de las industrias rurales en las poblaciones en cuestin deberan estar destinados, particularmente, a:
a) mejorar las tcnicas, los mtodos y las condiciones de trabajo;
b) desarrollar todos los aspectos de la produccin y del comercio, incluidos la concesin de crditos, la proteccin de los interesados
contra el monopolio y la explotacin por intermediarios, el sumi
nistro de materias primas a precios equitativos, el establecimiento
de normas sobre la calidad y la proteccin de los modelos y de las
caractersticas artsticas especiales de los productos de dichas poblaciones; y
c) fomentar la creacin de cooperativas.
VI. SEGURIDAD SOCIAL Y MEDIDAS DE ASISTENCIA
23. La extensin de los sistemas de seguridad social a los trabajadores
pertenecientes a las poblaciones en cuestin debera ir precedida, o acompaada, segn las circunstancias lo exijan, de medidas que pudieran mejorar sus condiciones sociales y econmicas en general.
24. En el caso de productores agrcolas que trabajan por su propia cuenta
deberan adoptares medidas relativas a:
147
a) la enseanza de mtodos agrcolas modernos;

b) el suministro de los bienes necesarios (por ejemplo, aperos de labranza, ganado y semillas); y
c) la proteccin contra la prdida de medios de subsistencia, originada
por riesgos naturales para las cosechas o el ganado.
VII. SANIDAD
25. Se debera alentar a las poblaciones en cuestin a que organicen juntas o comisiones sanitarias locales en sus comunidades para velar por la
salud de sus miembros. Paralelamente a la creacin de estos organismos,
se debera desarrollar una campaa educativa apropiada para lograr su
mejor aprovechamiento.
26.
1) Se deberan crear medios especiales que permitan a miembros de las
poblaciones en cuestin formarse como personal auxiliar de sanidad y
personal mdico y sanitario profesional cuando no puedan obtener esa
formacin por los medios ordinarios del pas.
2) Se debera velar porque la creacin de dichos medios especiales no
prive a los miembros de esas poblaciones de la posibilidad de adquirir
esa formacin por los medios ordinarios del pas.
27. El personal mdico profesional que trabaje en las poblaciones en cuestin debera ser adiestrado en el uso de tcnicas antropolgicas y psicolgicas que permitan adaptar su labor a las caractersticas culturales de dichas poblaciones.
VII. EDUCACIN
28. Se deberan organizar y financiar investigaciones cientficas con objeto de determinar los mtodos ms apropiados para ensear a leer y escribir a los nios de las poblaciones en cuestin y para utilizar su lengua
materna o verncula como vehculo de instruccin.
29. Los maestros que trabajen en las poblaciones en cuestin deberan ser
adiestrados en el uso de tcnicas antropolgicas y psicolgicas que permitan adaptar su labor a las caractersticas culturales de esas poblaciones.
En la medida de lo posible, los maestros deberan provenir de dichas

poblaciones.
30. Se debera introducir una enseanza profesional, haciendo hincapi
en la agricultura, artesana e industrias rurales y economa domstica, en
los programas de instruccin primaria destinados a las poblaciones en
cuestin.
31. Los programas de instruccin primaria destinados a las poblaciones
en cuestin deberan incluir la instruccin sanitaria elemental.
32. La instruccin primaria para las poblaciones en cuestin debera complementarse, en lo posible, con campaas de educacin fundamental.
Esas campaas deberan tener por objeto ayudar a los nios y a los adultos a comprender los problemas que se plantean en su medio ambiente,
as como sus derechos y deberes en calidad de ciudadanos e individuos,
capacitndolos as para participar de modo ms eficaz en el progreso social y econmico de su comunidad.
IX. IDIOMAS Y OTROS MEDIOS DE INFORMACIN
33. Cuando sea procedente, se debera facilitar la integracin de las poblaciones en cuestin:
a) enriqueciendo el vocabulario tcnico y jurdico de sus lenguas vernculas y dialectos;
b) estableciendo alfabetos para la escritura de dichas lenguas y dialectos;
c) publicando en esas lenguas y dialectos libros de lectura adaptados
al nivel de instruccin y de cultura de dichas poblaciones; y
d) publicando diccionarios bilinges.
34. Se debera emplear los mtodos de comunicacin audiovisual como
medio de informacin para las poblaciones en cuestin.
X. GRUPOS TRIBALES DE ZONAS FRONTERIZAS
35.
1) Cuando sea posible y oportuno, se debera emprender una accin
intergubernamental, mediante acuerdos entre los gobiernos interesa-
149
dos, para proteger a los grupos tribales seminmadas cuyos territorios

tradicionales se extienden a travs de fronteras internacionales.
2) Esta accin debera tender particularmente:
a) a garantizar a los miembros de esos grupos que trabajen en otro
pas salarios equitativos de conformidad con las normas vigentes
en la regin del empleo;
b) a ayudar a dichos trabajadores a mejorar sus condiciones de vida,
sin discriminacin por causa de su nacionalidad o de su carcter
seminmada.
36. Ya sea por medio de organismos gubernamentales especialmente establecidos para este objeto o mediante una coordinacin adecuada de
otros organismos gubernamentales, se deberan adoptar medidas de ndole administrativa para:
a) velar por la observancia de las disposiciones legislativas y administrativas relativas a la proteccin e integracin de las poblaciones en
cuestin;
b) garantizar a los miembros de dichas poblaciones la posesin efectiva de la tierra y el uso de otros recursos naturales;
c) administrar los bienes y los ingresos de dichas poblaciones cuando
as lo exijan sus intereses;
d) proporcionar gratuitamente asistencia legal a los miembros de las
poblaciones en cuestin que la necesiten pero que no estn en situacin de costearla;
e) establecer y mantener servicios educativos y sanitarios para las poblaciones en cuestin;
f) fomentar la investigacin destinada a favorecer la comprensin del
sistema de vida de dichas poblaciones y del proceso de su integracin en la colectividad nacional;
g) evitar que se explote a los trabajadores pertenecientes a dichas poblaciones aprovechando su desconocimiento del medio industrial al
que se los incorpora;
h) cuando sea apropiado, supervisar y coordinar, en el marco de los
programas de proteccin e integracin, las actividades filantrpicas
o lucrativas, ejercidas por personas naturales o jurdicas, pblicas o
privadas, en regiones habitadas por dichas poblaciones.
37.
1) Los organismos nacionales especialmente encargados de la proteccin e integracin de las poblaciones en cuestin deberan disponer de
centros regionales situados en las reas donde esas poblaciones sean
numerosas.
2) Estos organismos deberan disponer de un cuerpo de funcionarios
seleccionados y adiestrados para las tareas especiales que deben desempear. En la medida de lo posible, estos funcionarios deberan ser
seleccionados entre los miembros de las poblaciones en cuestin.
7. Convenio (Nm. 169) de la OIT sobre Pueblos Indgenas
y Tribales en los Pases Independientes
Fecha de adopcin: 27 de junio de 1989.
Entrada en vigor: 5 de septiembre de 1991.
1989, en su septuagsima sexta reunin;
Observando las normas internacionales enunciadas en el Convenio y
en la Recomendacin sobre poblaciones indgenas y tribales, 1957;
Recordando los trminos de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, y de los
numerosos instrumentos internacionales sobre la prevencin de la discriminacin;
Considerando que la evolucin del derecho internacional desde 1957
y los cambios sobrevenidos en la situacin de los pueblos indgenas y tribales en todas las regiones del mundo hacen aconsejable adoptar nuevas
normas internacionales en la materia, a fin de eliminar la orientacin hacia la asimilacin de las normas anteriores;
Reconociendo las aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de
sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo econmico
y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del
marco de los Estados en que viven;
Observando que en muchas partes del mundo esos pueblos no pueden
gozar de los derechos humanos fundamentales en el mismo grado que el
151
resto de la poblacin de los Estados en que viven y que sus leyes, valores,
costumbres y perspectivas han sufrido a menudo una erosin;
Recordando la particular contribucin de los pueblos indgenas y tribales a la diversidad cultural, a la armona social y ecolgica de la humanidad y a la cooperacin y comprensin internacionales;
Observando que las disposiciones que siguen han sido establecidas con
la colaboracin de las Naciones Unidas, de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin, de la Organizacin de
las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura y de la Organizacin Mundial de la Salud, as como del Instituto Indigenista Interamericano, a los niveles apropiados y en sus esferas respectivas, y que se
tiene el propsito de continuar esa colaboracin a fin de promover y asegurar la aplicacin de estas disposiciones;
Despus de haber decidido adoptar diversas proposiciones sobre la revisin parcial del Convenio sobre Poblaciones Indgenas y Tribales, 1957
(Nm. 107), cuestin que constituye el cuarto punto del orden del da de
la reunin, y
de un convenio internacional que revise el Convenio sobre Poblaciones
Indgenas y Tribales, 1957,
Adopta, con fecha 27 de junio de mil novecientos ochenta y nueve, el
siguiente Convenio, que podr ser citado como el Convenio sobre pueblos
indgenas y tribales, 1989:
PARTE I. POLTICA GENERAL
Artculo 1
1. El presente Convenio se aplica:
a) a los pueblos tribales en pases independientes, cuyas condiciones
sociales, culturales y econmicas les distingan de otros sectores
de la colectividad nacional, y que estn regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislacin
especial;
b) a los pueblos en pases independientes, considerados indgenas
por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pas
o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas en la poca
de la conquista o la colonizacin o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situacin
jurdica, conservan todas sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas.
2. La conciencia de su identidad indgena o tribal deber considerarse
un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican
las disposiciones del presente Convenio.
3. La utilizacin del trmino pueblos en este Convenio no deber interpretarse en el sentido de que tenga implicacin alguna en lo que atae
a los derechos que pueda conferirse a dicho trmino en el derecho internacional.
Artculo 2
1. Los gobiernos debern asumir la responsabilidad de desarrollar, con
la participacin de los pueblos interesados, una accin coordinada y
sistemtica con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad.
2. Esta accin deber incluir medidas:
a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de
igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislacin nacional otorga a los dems miembros de la poblacin;
b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, econmicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones;
c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar
las diferencias socioeconmicas que puedan existir entre los
miembros indgenas y los dems miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas
de vida.
Artculo 3
1. Los pueblos indgenas y tribales debern gozar plenamente de los
derechos humanos y libertades fundamentales sin obstculos ni discriminacin. Las disposiciones de este Convenio se aplicarn sin discrimi
nacin a los hombres y mujeres de esos pueblos.
2. No deber emplearse ninguna forma de fuerza o de coercin que viole
los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos interesados, incluidos los derechos contenidos en el presente Convenio.
153
Artculo 4
1. Debern adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados.
2. Tales medidas especiales no debern ser contrarias a los deseos expresados libremente de los pueblos interesados.
3. El goce sin discriminacin de los derechos generales de ciudadana
no deber sufrir menoscabo alguno como consecuencia de tales medidas especiales.
Artculo 5
Al aplicar las disposiciones del presente Convenio:
a) Debern reconocerse y protegerse los valores y prcticas sociales,
culturales, religiosos y espirituales propios de dichos pueblos y deber tomarse debidamente en consideracin la ndole de los problemas que se les plantean tanto colectiva como individualmente;
b) deber respetarse la integridad de los valores, prcticas e instituciones de esos pueblos;
c) debern adoptarse, con la participacin y cooperacin de los pueblos
interesados, medidas encaminadas a allanar las dificultades que experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y
de trabajo.
Artculo 6
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos
debern:
a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos
apropiados y en particular a travs de sus instituciones respectivas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
b) establecer los medios a travs de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la poblacin, y a todos los niveles en la
adopcin de decisiones en instituciones electivas y organismos
administrativos y de otra ndole responsables de polticas y programas que les conciernan;
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones

e iniciativa de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio debern efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento
acerca de las medidas propuestas.
Artculo 7
1. Los pueblos interesados debern tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo, en la medida
en que ste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de contro
lar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico, social
y cultural. Adems, dichos pueblos debern participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo
nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel
de salud y educacin de los pueblos interesados, con su participacin
y cooperacin, deber ser prioritario en los planes de desarrollo econmico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales
de desarrollo para estas regiones debern tambin elaborarse de modo
que promuevan dicho mejoramiento.
3. Los gobiernos debern velar porque, siempre que haya lugar, se
efecten estudios, en cooperacin con los pueblos interesados, a fin de
evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener considerados como criterios fundamentales para la ejecucin de las actividades mencionadas.
Los gobiernos debern tomar medidas, en cooperacin con los pueblos
interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios
que habitan.
Artculo 8
1. Al aplicar la legislacin nacional a los pueblos interesados debern
tomarse debidamente en consideracin sus costumbres o su derecho
consuetudinario.
155
2. Dichos pueblos debern tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que stas no sean incompatibles
con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurdico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos.
Siempre que sea necesario, debern establecerse procedimientos para
solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicacin de este
principio.
3. La aplicacin de los prrafos 1 y 2 de este artculo no deber impedir
a los miembros de dichos pueblos ejercer los derechos reconocidos a todos los ciudadanos del pas y asumir las obligaciones correspondientes.
Artculo 9
1. En la medida en que ello sea compatible con el sistema jurdico nacional y con los derechos humanos internacionalmente reconocidos,
debern respetarse los mtodos a los que los pueblos interesados recurren tradicionalmente para la represin de los delitos cometidos por sus
miembros.
2. Las autoridades y los tribunales llamados a pronunciarse sobre cuestiones penales debern tener en cuenta las costumbres de dichos pueblos en la materia.
Artculo 10
1. Cuando se impongan sanciones penales previstas por la legislacin
general a miembros de dichos pueblos debern tenerse en cuenta con
sus caractersticas econmicas, sociales y culturales.
2. Deber darse la preferencia a tipos de sancin distintos del encarcelamiento.
Artculo 11
La ley deber prohibir y sancionar la imposicin a miembros de los pueblos interesados de servicios personales obligatorios de cualquier ndole,
remunerados o no, excepto en los casos previstos por la ley para todos los
ciudadanos.
Artculo 12
Los pueblos interesados debern tener proteccin contra la violacin de
sus derechos, y poder iniciar procedimientos legales, sea personalmente
o bien por conducto de sus organismos representativos, para asegurar el
respeto efectivo de tales derechos. Debern tomarse medidas para garan-
tizar que los miembros de dichos pueblos puedan comprender y hacerse

comprender en procedimientos legales, facilitndoles si fuere necesario
intrpretes u otros medios eficaces.
PARTE II. TIERRAS
Artculo 13
1. Aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos
debern respetar la importancia especial que para las culturas y valores
espirituales de los pueblos interesados reviste su relacin con las tierras o territorios, o con ambos, segn los casos, que ocupan o utilizan
de alguna otra manera, y en particular, los aspectos colectivos de esa
relacin.
2. La utilizacin del trmino tierras en los artculos 15 y 16 deber
incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hbitat
de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna
manera.
Artculo 14
1. Deber reconocerse al los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesin sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Adems, en los casos apropiados, debern tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no
estn exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido
tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deber prestarse particular atencin a la situacin de los pueblos nmadas y de los agricultores itinerantes.
2. Los gobiernos debern tomar las medidas que sean necesarias para
determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la proteccin efectiva de sus derechos de propiedad
y posesin.
3. Debern instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurdico nacional para decidir las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.
Artculo 15
1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales
existentes en sus tierras debern protegerse especialmente. Estos dere-
157
chos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilizacin, administracin y conservacin de dichos recursos.
2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o
de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos
existentes en las tierras, los gobiernos debern establecer o mantener
procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin
de determinar si los intereses de esos pueblos seran perjudicados, y en
qu medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de
prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras. Los
pueblos interesados debern participar siempre que sea posible en los
beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnizacin
equitativa por cualquier dao que puedan sufrir como resultado de esas
actividades.
Artculo 16
1. A reserva de lo dispuesto en los prrafos siguientes de este artculo los
pueblos interesados no debern ser trasladados de las tierras que ocupan.
2. Cuando excepcionalmente el traslado y la reubicacin de esos pueblos
se consideren necesarios, slo debern efectuarse con su consentimiento,
dado libremente y con pleno conocimiento de causa. Cuando no pueda
obtenerse su consentimiento, el traslado y la reubicacin slo deber tener lugar al trmino de procedimientos adecuados establecidos por la legislacin nacional, incluidas encuestas pblicas cuando haya lugar, en
que los pueblos interesados tengan la posibilidad de estar efectivamente
representados.
3. Siempre que sea posible, estos pueblos debern tener el derecho de regresar a sus tierras tradicionales en cuanto dejen de existir las causas que
motivaron su traslado y reubicacin.
4. Cuando el retorno no sea posible, tal como se determine por acuerdo o,
en ausencia de tales acuerdos, por medio de procedimientos adecuados,
dichos pueblos debern recibir, en todos los casos posibles, tierras cuya
calidad y cuyo estatuto jurdico sean por lo menos iguales a los de las tierras que ocupaban anteriormente, y que les permitan subvenir a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro. Cuando los pueblos interesados
prefieran recibir una indemnizacin en dinero o en especie, deber concedrseles dicha indemnizacin, con las garantas apropiadas.
5. Deber indemnizarse plenamente a las personas trasladadas y reubicadas por cualquier prdida o dao que hayan sufrido como consecuencia de su desplazamiento.
Artculo 17
1. Las modalidades de transmisin de los derechos sobre la tierra entre
los miembros de los pueblos interesados, establecidas por dichos pueblos, debern respetarse.
2. Deber consultarse a los pueblos interesados siempre que se considere su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir de otra forma
sus derechos sobre estas tierras fuera de su comunidad.
3. Deber impedirse que personas extraas a esos pueblos puedan aprovecharse de las costumbres de esos pueblos o de su desconocimiento
de las leyes por parte de sus miembros para arrogarse la propiedad, la
posesin o el uso de las tierras pertenecientes a ellos.
Artculo 18
La ley deber prever sanciones apropiadas contra toda intrusin no autorizada en las tierras de los pueblos interesados o todo uso no autorizado
de las mismas por personas ajenas a ellos, y los gobiernos debern tomar
medidas para impedir tales infracciones.
Artculo 19
Los programas agrarios nacionales debern garantizar a los pueblos interesados condiciones equivalentes a las que disfruten otros sectores de la
poblacin, a los efectos de:
a) la asignacin de tierras adicionales a dichos pueblos cuando las tierras de que dispongan sean insuficientes para garantizarles los elementos de una existencia normal o para hacer frente a su posible
crecimiento numrico;
b) el otorgamiento de los medios necesarios para el desarrollo de las
tierras que dichos pueblos ya poseen.
PARTE III. CONTRATACIN Y CONDICIONES DE EMPLEO
Artculo 20
1. Los gobiernos debern adoptar, en el marco de su legislacin nacional y en cooperacin con los pueblos interesados, medidas especiales
159
para garantizar a los trabajadores pertenecientes a esos pueblos una

proteccin eficaz en materia de contratacin y condiciones de empleo,
en la medida en que no estn protegidos eficazmente por la legislacin
aplicable a los trabajadores en general.
2. Los gobiernos debern hacer cuanto est en su poder por evitar cualquier discriminacin entre los trabajadores pertenecientes a los pueblos
interesados y los dems trabajadores, especialmente en lo relativo a:
a) acceso al empleo, incluidos los empleos calificados y las medidas
de promocin y de ascenso;
b) remuneracin igual por trabajo de igual valor;
c) asistencia mdica y social, seguridad e higiene en el trabajo, todas las prestaciones de seguridad social y dems prestaciones deri
vadas del empleo, as como la vivienda;
d) derecho de asociacin, derecho a dedicarse libremente a todas
las actividades sindicales para fines lcitos, y derecho a concluir
convenios colectivos con empleadores o con organizaciones de
empleadores.
3. Las medidas adoptadas debern en particular garantizar que:
a) los trabajadores que pertenecen a los pueblos interesados, incluidos los trabajadores estacionales, eventuales y migrantes empleados
en la agricultura o en otras actividades, as como los empleados por
contratistas de mano de obra, gocen de la proteccin que confieren la legislacin y la prctica nacionales a otros trabajadores de
estas categoras en los mismos sectores, y sean plenamente informados de sus derechos con arreglo a la legislacin laboral y de
los recursos de que disponen;
b) los trabajadores pertenecientes a estos pueblos no estn sometidos a condiciones de trabajo peligrosas para su salud, en particular como consecuencia de su exposicin a plaguicidas o a otras
sustancias txicas;
c) los trabajadores pertenecientes a estos pueblos gocen de igualdad
de oportunidades y de trato para hombres y mujeres en el empleo
y de proteccin contra el hostigamiento sexual.
4. Deber prestarse especial atencin a la creacin de servicios adecuados de inspeccin del trabajo en las regiones donde ejerzan actividades
asalariadas trabajadores pertenecientes a los pueblos interesados, a fin

de garantizar el cumplimiento de las disposiciones de esta parte del
presente Convenio.
PARTE IV. FORMACIN PROFESIONAL,
ARTESANA INDUSTRIAS RURALES
Artculo 21
Los miembros de los pueblos interesados debern poder disponer de medios de formacin profesional por lo menos iguales a los de los dems
ciudadanos.
Artculo 22
1. Debern tomarse medidas para promover la participacin voluntaria
de miembros de los pueblos interesados, en programas de formacin
profesional de aplicacin general.
2. Cuando los programas de formacin profesional de aplicacin general existentes no respondan a las necesidades especiales de los pueblos interesados, los gobiernos debern asegurar, con la participacin
de dichos pueblos, que se pongan a su disposicin programas y medios
especiales de formacin.
3. Estos programas especiales de formacin debern basarse en el entorno econmico, las condiciones sociales y culturales y las necesidades concretas de los pueblos interesados. Todo estudio a este respecto
deber realizarse en cooperacin con esos pueblos, los cuales debern
ser consultados sobre la organizacin y el funcionamiento de tales programas. Cuando sea posible, esos pueblos debern asumir progresivamente la responsabilidad de la organizacin y el funcionamiento de
tales programas especiales de formacin, si as lo deciden.
Artculo 23
1. La artesana, las industrias rurales y comunitarias y las actividades
tradicionales y relacionadas con la economa de subsistencia de los
pueblos interesados, como la caza, la pesca, la caza con trampas y la
recoleccin, debern reconocerse como factores importantes del
mantenimiento de su cultura y de su autosuficiencia y desarrollo econmico. Con la participacin de esos pueblos y siempre que haya lugar, los gobiernos debern velar porque se fortalezcan y fomenten
dichas actividades.
161
2. A peticin de los pueblos interesados, deber facilitrseles, cuando

sea posible, una asistencia tcnica y financiera apropiada que tenga en
cuenta las tcnicas tradicionales y las caractersticas culturales de esos
pueblos y la importancia de un desarrollo sostenido y equitativo.
PARTE V. SEGURIDAD SOCIAL Y SALUD
Artculo 24
Los regmenes de seguridad social debern extenderse progresivamente
a los pueblos interesados y aplicrseles sin discriminacin alguna.
Artculo 25
1. Los gobiernos debern velar porque se pongan a disposicin de los
pueblos interesados servicios de salud adecuados, a proporcionar a dichos pueblos los medios que les permitan organizar y prestar tales servicios bajo su propia responsabilidad y control, a fin de que puedan
gozar del mximo nivel posible de salud fsica y mental.
2. Los servicios de salud debern, en la medida de lo posible, organizarse a nivel comunitario. Estos servicios debern planearse y administrarse en cooperacin con los pueblos interesados y tener en cuenta
sus condiciones econmicas, geogrficas, sociales y culturales, as co
mo sus mtodos de prevencin, prcticas curativas y medicamentos
tradicionales.
3. El sistema de asistencia sanitaria deber dar la preferencia a la formacin y al empleo del personal sanitario de la comunidad local y centrarse en los cuidados primarios de salud, manteniendo al mismo tiempo
estrechos vnculos con los dems niveles de asistencia sanitaria.
4. La presentacin de tales servicios de salud deber coordinarse con
las dems medidas sociales, econmicas y culturales que se tomen en
el pas.
PARTE VI. EDUCACIN Y MEDIOS DE COMUNICACIN
Artculo 26
Debern adoptarse medidas para garantizar a los miembros de los pueblos
interesados la posibilidad de adquirir una educacin a todos los niveles,
por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional.
Artculo 27
1. Los programas y los servicios de educacin destinados a los pueblos
interesados debern desarrollarse y aplicarse en cooperacin con estos
ltimos a fin de responder a sus necesidades particulares, y debern
abarcar su historia, sus conocimientos y tcnicas, sus sistemas de valores y todas sus dems aspiraciones sociales, econmicas y culturales.
2. La autoridad competente deber asegurar la formacin de miembros
de estos pueblos y su participacin en la formulacin y ejecucin de
programas de educacin, con miras a transferir progresivamente a dichos pueblos la responsabilidad de la realizacin de esos programas,
cuando haya lugar.
3. Adems, los gobiernos debern reconocer el derecho de esos pueblos a crear sus propias instituciones y medios de educacin, siempre
que tales instituciones satisfagan las normas mnimas establecidas por
la autoridad competente en consulta con esos pueblos. Debern facilitrseles recursos apropiados con tal fin.
Artculo 28
1. Siempre que sea viable, deber ensearse a los nios de los pueblos
interesados a leer y a escribir en su propia lengua indgena o en la lengua que ms comnmente se hable en el grupo a que pertenezcan.
Cuando ello no sea viable, las autoridades competentes debern celebrar consultas con esos pueblos, con miras a la adopcin de medidas
que permitan alcanzar este objetivo
2. Debern tomarse medidas adecuadas para asegurar que esos pueblos
tengan la oportunidad de llegar a dominar la lengua nacional o una de
las lenguas oficiales del pas.
3. Debern adoptarse disposiciones para preservar las lenguas indgenas de los pueblos interesados y promover el desarrollo y la prctica de
las mismas.
Artculo 29
Un objetivo de la educacin de los nios de los pueblos interesados debe
ser impartirles conocimientos generales y aptitudes que les ayuden a participar plenamente y en pie de igualdad en la vida de su propia comunidad
y en la de la comunidad nacional.
163
Artculo 30
1. Los gobiernos debern adoptar medidas acordes a las tradiciones y
culturas de los pueblos interesados, a fin de darles a conocer sus derechos y obligaciones, especialmente en lo que atae al trabajo, a las posibilidades econmicas, a las cuestiones de educacin y salud, a los
servicios sociales y a los derechos dimanantes del presente Convenio.
2. A tal fin, deber recurrirse, si fuere necesario, a traducciones escritas
y a la utilizacin de los medios de comunicacin de masas en las lenguas de dichos pueblos.
Artculo 31
Debern adoptarse medidas de carcter educativo en todos lo sectores de
la comunidad nacional, y especialmente en los que estn en contacto ms
directo con los prejuicios que pudieran tener con respecto a esos pueblos.
A tal fin, debern hacerse esfuerzos por asegurar que los libros de historia
y dems material didctico ofrezcan una descripcin equitativa, exacta e
instructiva de las sociedades y culturas de los pueblos interesados.
PARTE VII. CONTACTOS Y COOPERACIN A TRAVS
DE LAS FRONTERAS
Artculo 32
Los gobiernos debern tomar medidas apropiadas, incluso por medio de
acuerdos internacionales, para facilitar los contactos y la cooperacin entre pueblos indgenas y tribales a travs de las fronteras, incluidas las acti
vidades en las esferas econmica, social, cultural, espiritual y del medio
ambiente.
PARTE VIII. ADMINISTRACIN
Artculo 33
1. La autoridad gubernamental responsable de las cuestiones que abarca el presente Convenio deber asegurarse de que existen instituciones
u otros mecanismos apropiados para administrar los programas que
afecten a los pueblos interesados, y de que tales instituciones o mecanismos disponen de los medios necesarios para el cabal desempeo de
sus funciones.
2. Tales programas debern incluir:
a) la planificacin, coordinacin, ejecucin y evaluacin, en cooperacin con los pueblos interesados, de las medidas previstas en el
presente Convenio;
b) la proposicin de medidas legislativas y de otra ndole a las autoridades competentes y el control de la aplicacin de las medidas
adoptadas en cooperacin con los pueblos interesados.
PARTE IX. DISPOSICIONES GENERALES
Artculo 34
La naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto
al presente Convenio debern determinarse con flexibilidad, tomando en
cuenta las condiciones propias de cada pas.
Artculo 35
La aplicacin de las disposiciones del presente Convenio no deber menoscabar los derechos y las ventajas garantizados a los pueblos interesados en virtud de otros convenios y recomendaciones, instrumentos internacionales, tratados, o leyes, laudos, costumbres o acuerdos nacionales.
PARTE X. DISPOSICIONES FINALES
Artculo 36
Este Convenio revisa el Convenio sobre poblaciones indgenas y tribales,
1957.
Artculo 37
Las ratificaciones formales del presente Convenio sern comunicadas,
para su registro, al Director General de la Oficina Internacional del
Trabajo.
Artculo 38
1. Este Convenio obligar nicamente a aquellos Miembros de la Organizacin Internacional del Trabajo cuyas ratificaciones haya registrado el Director General.
2. Entrar en vigor doce meses despus de la fecha en que las rati
ficaciones de dos Miembros hayan sido registradas por el Director
General.
165
3. Desde dicho momento, este Convenio entrar en vigor, para cada

Miembro, doce meses despus de la fecha en que haya sido registrada
su ratificacin.
Artculo 39
1. Todo Miembro que hay ratificado este Convenio podr denunciarlo
a la expiracin de un periodo de diez aos, a partir de la fecha en que
se haya puesto inicialmente en vigor, mediante un acta comunicada,
para su registro, al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo. La denuncia no surtir efecto hasta un ao despus de la fecha en
que se haya registrado.
2. Todo Miembro que haya ratificado este Convenio y que, en el plazo
de un ao despus de la expiracin del periodo de diez aos mencionado en el prrafo precedente, no haga uso del derecho de denuncia previsto en este artculo quedar obligado durante un nuevo periodo de
diez aos, y en lo sucesivo podr denunciar este Convenio a la expiracin de cada periodo de diez aos, en las condiciones previstas en este
artculo.
Artculo 40
1. El Director General de la Oficina Internacional del Trabajo notificar a todos los Miembros de la Organizacin Internacional del Trabajo
el registro de cuantas ratificaciones, declaraciones y denuncias le comuniquen los Miembros de la Organizacin.
2. Al notificar a los Miembros de la Organizacin el registro de la segunda ratificacin que le haya sido comunicada, el Director General
llamar la atencin de los Miembros de la Organizacin sobre la fecha
en que entrar en vigor el presente Convenio.
Artculo 41
El Director General de la Oficina Internacional del Trabajo comunicar
al Secretario General de las Naciones Unidas, a los efectos del registro
y de conformidad con el artculo 102 de la Carta de las Naciones Unidas, una informacin completa sobre todas las ratificaciones, declaraciones y actas de denuncia que haya registrado de acuerdo con los artculos
precedentes.
Artculo 43
1. En caso de que la conferencia adopte un nuevo convenio que implique una revisin total o parcial del presente, y a menos que el nuevo
convenio contenga disposiciones en contrario:
a) la ratificacin, por un Miembro, del nuevo convenio revisor implicar, ipso jure, la denuncia inmediata de este Convenio, no obs
tante las disposiciones contenidas en el artculo 39, siempre que
el nuevo convenio revisor haya entrado en vigor;
b) a partir de la fecha en que entre en vigor el nuevo convenio revisor, el presente Convenio cesar de estar abierto a la ratificacin
por los Miembros.
2. Este Convenio continuar en vigor en todo caso, en su forma y contenido actuales, para los Miembros que lo hayan ratificado y no ratifiquen el convenio revisor.
Artculo 44
Las versiones inglesa y francesa del texto de este Convenio son igualmente autnticas.
8. Convenio sobre la Diversidad Biolgica
Ratificado por Mxico en 1992.
El artculo 8, j), establece la obligacin de los Estados para promover
medidas que respeten, preserven y mantengan los conocimientos, innovaciones y prcticas tradicionales de las comunidades indgenas para la
conservacin y utilizacin sostenible de la biodiversidad, as como la participacin de las mismas en el acceso equitativo de beneficios.
9. Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas
de la Organizacin de las Naciones Unidas
Aprobada por la Asamblea General en la 107 sesin plenaria del 13 de
septiembre de 2007.
Guiada por los propsitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y la buena fe en el cumplimiento de las obligaciones contradas por
los Estados de conformidad con la Carta,
167
Afirmando que los pueblos indgenas son iguales a todos los dems
pueblos y reconociendo al mismo tiempo el derecho de todos los pueblos
a ser diferentes, a considerarse a s mismos diferentes y a ser respetados
como tales,
Afirmando tambin que todos los pueblos contribuyen a la diversidad
y riqueza de las civilizaciones y culturas, que constituyen el patrimonio
comn de la humanidad,
Afirmando adems que todas las doctrinas, polticas y prcticas basadas
en la superioridad de determinados pueblos o personas o que la propugnan
aduciendo razones de origen nacional o diferencias raciales, religiosas,
tnicas o culturales son racistas, cientficamente falsas, jurdicamente invlidas, moralmente condenables y socialmente injustas,
Reafirmando que, en el ejercicio de sus derechos, los pueblos indgenas deben estar libres de toda forma de discriminacin,
Preocupada por el hecho de que los pueblos indgenas hayan sufrido
injusticias histricas como resultado, entre otras cosas, de la colonizacin
y enajenacin de sus tierras, territorios y recursos, lo que les ha impedido
ejercer, en particular, su derecho al desarrollo de conformidad con sus
propias necesidades e intereses,
Consciente de la urgente necesidad de respetar y promover los derechos intrnsecos de los pueblos indgenas, que derivan de sus estructuras
polticas, econmicas y sociales y de sus culturas, de sus tradiciones espi
rituales, de su historia y de su concepcin de la vida, especialmente los
derechos a sus tierras, territorios y recursos,
Consciente tambin de la urgente necesidad de respetar y promover los
derechos de los pueblos indgenas afirmados en tratados, acuerdos y otros
arreglos constructivos con los Estados,
Celebrando que los pueblos indgenas se estn organizando para promover su desarrollo poltico, econmico, social y cultural y para poner fin a
todas las formas de discriminacin y opresin dondequiera que ocurran,
Convencida de que el control por los pueblos indgenas de los acontecimientos que los afecten a ellos y a sus tierras, territorios y recursos les
permitir mantener y reforzar sus instituciones, culturas y tradiciones y
promover su desarrollo de acuerdo con sus aspiraciones y necesidades,
Considerando que el respeto de los conocimientos, las culturas y las
prcticas tradicionales indgenas contribuye al desarrollo sostenible y
equitativo y a la ordenacin adecuada del medio ambiente,
Destacando la contribucin de la desmilitarizacin de las tierras y territorios de los pueblos indgenas a la paz, el progreso y el desarrollo eco-
nmicos y sociales, la comprensin y las relaciones de amistad entre las

naciones y los pueblos del mundo,
Reconociendo en particular el derecho de las familias y comunidades
indgenas a seguir compartiendo la responsabilidad por la crianza, la formacin, la educacin y el bienestar de sus hijos, en observancia de los derechos del nio,
Considerando que los derechos afirmados en los tratados, acuerdos y
otros arreglos constructivos entre los Estados y los pueblos indgenas son,
en algunas situaciones, asuntos de preocupacin, inters y responsabilidad internacional, y tienen carcter internacional,
Considerando tambin que los tratados, acuerdos y dems arreglos constructivos, y las relaciones que stos representan, sirven de base para el fortalecimiento de la asociacin entre los pueblos indgenas y los Estados,
Reconociendo que la Carta de las Naciones Unidas, el Pacto Internacio
nal de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Polticos, as como la Declaracin y el Programa de
Accin de Viena afirman la importancia fundamental del derecho de todos los pueblos a la libre determinacin, en virtud del cual stos determinan libremente su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo
econmico, social y cultural,
Teniendo presente que nada de lo contenido en la presente Declaracin
podr utilizarse para negar a ningn pueblo su derecho a la libre determinacin, ejercido de conformidad con el derecho internacional,
Convencida de que el reconocimiento de los derechos de los pueblos
indgenas en la presente Declaracin fomentar relaciones armoniosas y
de cooperacin entre los Estados y los pueblos indgenas, basadas en los
principios de la justicia, la democracia, el respeto de los derechos humanos, la no discriminacin y la buena fe,
Alentando a los Estados a que cumplan y apliquen eficazmente todas
sus obligaciones para con los pueblos indgenas dimanantes de los instrumentos internacionales, en particular las relativas a los derechos humanos, en consulta y cooperacin con los pueblos interesados,
Subrayando que corresponde a las Naciones Unidas desempear un
papel importante y continuo de promocin y proteccin de los derechos
de los pueblos indgenas,
Considerando que la presente Declaracin constituye un nuevo paso
importante hacia el reconocimiento, la promocin y la proteccin de los
derechos y las libertades de los pueblos indgenas y en el desarrollo de actividades pertinentes del sistema de las Naciones Unidas en esta esfera,
169
Reconociendo y reafirmando que las personas indgenas tienen derecho sin discriminacin a todos los derechos humanos reconocidos en el
derecho internacional, y que los pueblos indgenas poseen derechos colectivos que son indispensables para su existencia, bienestar y desarrollo
integral como pueblos,
Reconociendo tambin que la situacin de los pueblos indgenas vara
segn las regiones y los pases y que se debe tener en cuenta la significacin de las particularidades nacionales y regionales y de las diversas tradiciones histricas y culturales,
Proclama solemnemente la Declaracin de las Naciones Unidas sobre
los derechos de los pueblos indgenas, cuyo texto figura a continuacin,
como ideal comn que debe perseguirse en un espritu de solidaridad y
respeto mutuo:
Artculo 1
Los indgenas tienen derecho, como pueblos o como personas, al disfrute
pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaracin Universal
de Derechos Humanos y la normativa internacional de los derechos humanos.
Artculo 2
Los pueblos y las personas indgenas son libres e iguales a todos los dems pueblos y personas y tienen derecho a no ser objeto de ninguna discriminacin en el ejercicio de sus derechos que est fundada, en particular, en su origen o identidad indgena.
Artculo 3
Los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin. En virtud
de ese derecho determinan libremente su condicin poltica y persiguen
libremente su desarrollo econmico, social y cultural.
Artculo 4
Los pueblos indgenas, en ejercicio de su derecho de libre determinacin,
tienen derecho a la autonoma o el autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, as como a disponer de los medios para financiar sus funciones autnomas.
Artculo 5
Los pueblos indgenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias
instituciones polticas, jurdicas, econmicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la
vida poltica, econmica, social y cultural del Estado.
Artculo 6
Toda persona indgena tiene derecho a una nacionalidad.
Artculo 7
1. Las personas indgenas tienen derecho a la vida, la integridad fsica
y mental, la libertad y la seguridad de la persona.
2. Los pueblos indgenas tienen el derecho colectivo de vivir en libertad, paz y seguridad como pueblos distintos y no sern sometidos a ningn acto de genocidio ni a ningn otro acto de violencia, incluido el
traslado forzado de nios del grupo a otro grupo.
Artculo 8
1. Los pueblos y las personas indgenas tienen derecho a no sufrir la
asimilacin forzada o la destruccin de su cultura.
2. Los Estados establecern mecanismos eficaces para la prevencin y
el resarcimiento de:
a) Todo acto que tenga por objeto o consecuencia privar a los pueblos y las personas indgenas de su integridad como pueblos distintos o de sus valores culturales o su identidad tnica;
b) Todo acto que tenga por objeto o consecuencia enajenarles sus
tierras, territorios o recursos;
c) Toda forma de traslado forzado de poblacin que tenga por objeto o consecuencia la violacin o el menoscabo de cualquiera de
sus derechos;
d) Toda forma de asimilacin o integracin forzadas;
e) Toda forma de propaganda que tenga como fin promover o incitar
a la discriminacin racial o tnica dirigida contra ellos.
Artculo 9
Los pueblos y las personas indgenas tienen derecho a pertenecer a una
comunidad o nacin indgena, de conformidad con las tradiciones y costumbres de la comunidad o nacin de que se trate. No puede resultar ninguna discriminacin de ningn tipo del ejercicio de ese derecho.
171
Artculo 10
Los pueblos indgenas no sern desplazados por la fuerza de sus tierras o
territorios. No se proceder a ningn traslado sin el consentimiento libre,
previo e informado de los pueblos indgenas interesados, ni sin un acuerdo previo sobre una indemnizacin justa y equitativa y, siempre que sea
posible, la opcin del regreso.
Artculo 11
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a practicar y revitalizar sus
tradiciones y costumbres culturales. Ello incluye el derecho a mantener, proteger y desarrollar las manifestaciones pasadas, presentes y futuras de sus culturas, como lugares arqueolgicos e histricos, utensilios, diseos, ceremonias, tecnologas, artes visuales e interpretativas
y literaturas.
2. Los Estados proporcionarn reparacin por medio de mecanismos
eficaces, que podrn incluir la restitucin, establecidos conjuntamente
con los pueblos indgenas, respecto de los bienes culturales, intelectuales, religiosos y espirituales de que hayan sido privados sin su consentimiento libre, previo e informado o en violacin de sus leyes, tradiciones y costumbres.
Artculo 12
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a manifestar, practicar, desarrollar y ensear sus tradiciones, costumbres y ceremonias espirituales
y religiosas; a mantener y proteger sus lugares religiosos y culturales
y a acceder a ellos privadamente; a utilizar y vigilar sus objetos de culto, y a obtener la repatriacin de sus restos humanos.
2. Los Estados procurarn facilitar el acceso y/o la repatriacin de objetos de culto y de restos humanos que posean mediante mecanismos
justos, transparentes y eficaces establecidos conjuntamente con los
pueblos indgenas interesados.
Artculo 13
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a revitalizar, utilizar, fomentar
y transmitir a las generaciones futuras sus historias, idiomas, tradiciones orales, filosofas, sistemas de escritura y literaturas, y a atribuir
nombres a sus comunidades, lugares y personas y mantenerlos.
2. Los Estados adoptarn medidas eficaces para garantizar la proteccin de ese derecho y tambin para asegurar que los pueblos indgenas
puedan entender y hacerse entender en las actuaciones polticas, jurdicas y administrativas, proporcionando para ello, cuando sea necesario, servicios de interpretacin u otros medios adecuados.
Artculo 14
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a establecer y controlar sus
sistemas e instituciones docentes que impartan educacin en sus propios idiomas, en consonancia con sus mtodos culturales de enseanza
y aprendizaje.
2. Las personas indgenas, en particular los nios indgenas, tienen derecho a todos los niveles y formas de educacin del Estado sin discriminacin.
3. Los Estados adoptarn medidas eficaces, junto con los pueblos indgenas, para que las personas indgenas, en particular los nios, incluidos los que viven fuera de sus comunidades, tengan acceso, cuando sea
posible, a la educacin en su propia cultura y en su propio idioma.
Artculo 15
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a que la dignidad y diversidad
de sus culturas, tradiciones, historias y aspiraciones queden debidamente reflejadas en la educacin pblica y los medios de informacin
pblicos.
2. Los Estados adoptarn medidas eficaces, en consulta y cooperacin
con los pueblos indgenas interesados, para combatir los prejuicios y
eliminar la discriminacin y promover la tolerancia, la comprensin y
las buenas relaciones entre los pueblos indgenas y todos los dems
sectores de la sociedad.
Artculo 16
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a establecer sus propios medios de informacin en sus propios idiomas y a acceder a todos los dems medios de informacin no indgenas sin discriminacin alguna.
2. Los Estados adoptarn medidas eficaces para asegurar que los medios de informacin pblicos reflejen debidamente la diversidad cultural indgena. Los Estados, sin perjuicio de la obligacin de asegurar
plenamente la libertad de expresin, debern alentar a los medios de
comunicacin privados a reflejar debidamente la diversidad cultural
indgena.
173
Artculo 17
1. Las personas y los pueblos indgenas tienen derecho a disfrutar plenamente de todos los derechos establecidos en el derecho laboral internacional y nacional aplicable.
2. Los Estados, en consulta y cooperacin con los pueblos indgenas,
tomarn medidas especficas para proteger a los nios indgenas contra
la explotacin econmica y contra todo trabajo que pueda resultar peligroso o interferir en la educacin del nio, o que pueda ser perjudicial
para la salud o el desarrollo fsico, mental, espiritual, moral o social del
nio, teniendo en cuenta su especial vulnerabilidad y la importancia de
la educacin para el pleno ejercicio de sus derechos.
3. Las personas indgenas tienen derecho a no ser sometidas a condiciones discriminatorias de trabajo, entre otras cosas, empleo o salario.
Artculo 18
Los pueblos indgenas tienen derecho a participar en la adopcin de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, as como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de
adopcin de decisiones.
Artculo 19
Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos indgenas interesados por medio de sus instituciones representativas
antes de adoptar y aplicar medidas legislativas y administrativas que los
afecten, para obtener su consentimiento libre, previo e informado.
Artculo 20
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a mantener y desarrollar sus
sistemas o instituciones polticas, econmicas y sociales, a que se les
asegure el disfrute de sus propios medios de subsistencia y desarrollo
y a dedicarse libremente a todas sus actividades econmicas tradicionales y de otro tipo.
2. Los pueblos indgenas desposedos de sus medios de subsistencia y
desarrollo tienen derecho a una reparacin justa y equitativa.
Artculo 21
1. Los pueblos indgenas tienen derecho, sin discriminacin alguna, al
mejoramiento de sus condiciones econmicas y sociales, entre otras
esferas, en la educacin, el empleo, la capacitacin y el readiestramiento profesionales, la vivienda, el saneamiento, la salud y la seguridad
social.
2. Los Estados adoptarn medidas eficaces y, cuando proceda, medidas
especiales para asegurar el mejoramiento continuo de sus condiciones
econmicas y sociales. Se prestar particular atencin a los derechos y
necesidades especiales de los ancianos, las mujeres, los jvenes, los
nios y las personas con discapacidades indgenas.
Artculo 22
1. Se prestar particular atencin a los derechos y necesidades especiales de los ancianos, las mujeres, los jvenes, los nios y las personas con discapacidades indgenas en la aplicacin de la presente Declaracin.
2. Los Estados adoptarn medidas, junto con los pueblos indgenas,
para asegurar que las mujeres y los nios indgenas gocen de proteccin y garantas plenas contra todas las formas de violencia y discriminacin.
Artculo 23
Los pueblos indgenas tienen derecho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo. En particular, los pueblos indgenas tienen derecho a participar activamente en la
elaboracin y determinacin de los programas de salud, vivienda y dems
programas econmicos y sociales que les conciernan y, en lo posible, a
administrar esos programas mediante sus propias instituciones.
Artculo 24
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a sus propias medicinas tradicionales y a mantener sus prcticas de salud, incluida la conservacin de sus plantas, animales y minerales de inters vital desde el punto de vista mdico. Las personas indgenas tambin tienen derecho
de acceso, sin discriminacin alguna, a todos los servicios sociales y de
salud.
2. Las personas indgenas tienen derecho a disfrutar por igual del nivel
ms alto posible de salud fsica y mental. Los Estados tomarn las medidas que sean necesarias para lograr progresivamente la plena realizacin de este derecho.
175
Artculo 25
Los pueblos indgenas tienen derecho a mantener y fortalecer su propia
relacin espiritual con las tierras, territorios, aguas, mares costeros y otros
recursos que tradicionalmente han posedo u ocupado y utilizado de otra
forma y a asumir las responsabilidades que a ese respecto les incumben
para con las generaciones venideras.
Artculo 26
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han posedo, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido
2. Los pueblos indgenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar
y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razn de la
propiedad tradicional u otra forma tradicional de ocupacin o utilizacin, as como aquellos que hayan adquirido de otra forma.
3. Los Estados asegurarn el reconocimiento y proteccin jurdicos de
esas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetar debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de
la tierra de los pueblos indgenas de que se trate.
Artculo 27
Los Estados establecern y aplicarn, conjuntamente con los pueblos indgenas interesados, un proceso equitativo, independiente, imparcial,
abierto y transparente, en el que se reconozcan debidamente las leyes, tradiciones, costumbres y sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indgenas, para reconocer y adjudicar los derechos de los pueblos indgenas
en relacin con sus tierras, territorios y recursos, comprendidos aquellos
que tradicionalmente han posedo u ocupado o utilizado de otra forma.
Los pueblos indgenas tendrn derecho a participar en este proceso.
Artculo 28
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a la reparacin, por medios
que pueden incluir la restitucin o, cuando ello no sea posible, una indemnizacin justa, imparcial y equitativa, por las tierras, los territorios
y los recursos que tradicionalmente hayan posedo u ocupado o utilizado de otra forma y que hayan sido confiscados, tomados, ocupados,
utilizados o daados sin su consentimiento libre, previo e informado.
2. Salvo que los pueblos interesados hayan convenido libremente en
otra cosa, la indemnizacin consistir en tierras, territorios y recursos
de igual calidad, extensin y condicin jurdica o en una indemnizacin monetaria u otra reparacin adecuada.
Artculo 29
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a la conservacin y proteccin
del medio ambiente y de la capacidad productiva de sus tierras o territorios y recursos. Los Estados debern establecer y ejecutar programas
de asistencia a los pueblos indgenas para asegurar esa conservacin y
proteccin, sin discriminacin alguna.
2. Los Estados adoptarn medidas eficaces para garantizar que no se almacenen ni eliminen materiales peligrosos en las tierras o territorios de
los pueblos indgenas sin su consentimiento libre, previo e informado.
3. Los Estados tambin adoptarn medidas eficaces para garantizar, segn sea necesario, que se apliquen debidamente programas de control,
mantenimiento y restablecimiento de la salud de los pueblos indgenas
afectados por esos materiales, programas que sern elaborados y ejecutados por esos pueblos.
Artculo 30
1. No se desarrollarn actividades militares en las tierras o territorios
de los pueblos indgenas, a menos que lo justifique una amenaza importante para el inters pblico pertinente o que se hayan acordado libremente con los pueblos indgenas interesados, o que stos lo hayan
solicitado.
2. Los Estados celebrarn consultas eficaces con los pueblos indgenas
interesados, por los procedimientos apropiados y en particular por medio de sus instituciones representativas, antes de utilizar sus tierras o
territorios para actividades militares.
Artculo 31
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a mantener, controlar, proteger y desarrollar su patrimonio cultural, sus conocimientos tradicionales, sus expresiones culturales tradicionales y las manifestaciones
de sus ciencias, tecnologas y culturas, comprendidos los recursos humanos y genticos, las semillas, las medicinas, el conocimiento de las
propiedades de la fauna y la flora, las tradiciones orales, las literaturas,
los diseos, los deportes y juegos tradicionales, y las artes visuales e
interpretativas. Tambin tienen derecho a mantener, controlar, proteger y desarrollar su propiedad intelectual de dicho patrimonio cultural,
177
sus conocimientos tradicionales y sus expresiones culturales tradicionales.

2. Conjuntamente con los pueblos indgenas, los Estados adoptarn
medidas eficaces para reconocer y proteger el ejercicio de estos derechos.
Artculo 32
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a determinar y elaborar las
prioridades y estrategias para el desarrollo o la utilizacin de sus tierras
o territorios y otros recursos.
2. Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los
pueblos indgenas interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relacin con el desarrollo,
la utilizacin o la explotacin de recursos minerales, hdricos o de otro
tipo.
3. Los Estados establecern mecanismos eficaces para la reparacin
justa y equitativa por esas actividades, y se adoptarn medidas adecuadas para mitigar sus consecuencias nocivas de orden ambiental, econmico, social, cultural o espiritual.
Artculo 33
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a determinar su propia identidad o pertenencia conforme a sus costumbres y tradiciones. Ello no
menoscaba el derecho de las personas indgenas a obtener la ciudadana de los Estados en que viven.
2. Los pueblos indgenas tienen derecho a determinar las estructuras y
a elegir la composicin de sus instituciones de conformidad con sus
propios procedimientos.
Artculo 34
Los pueblos indgenas tienen derecho a promover, desarrollar y mantener
sus estructuras institucionales y sus propias costumbres, espiritualidad,
tradiciones, procedimientos, prcticas y, cuando existan, costumbres o
sistemas jurdicos, de conformidad con las normas internacionales de derechos humanos.
Artculo 35
Los pueblos indgenas tienen derecho a determinar las responsabilidades
de los individuos para con sus comunidades.
Artculo 36
1. Los pueblos indgenas, en particular los que estn divididos por
fronteras internacionales, tienen derecho a mantener y desarrollar los
contactos, las relaciones y la cooperacin, incluidas las actividades de
carcter espiritual, cultural, poltico, econmico y social, con sus propios miembros as como con otros pueblos a travs de las fronteras.
2. Los Estados, en consulta y cooperacin con los pueblos indgenas,
adoptarn medidas eficaces para facilitar el ejercicio y garantizar la
aplicacin de este derecho.
Artculo 37
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a que los tratados, acuerdos y
otros arreglos constructivos concertados con los Estados o sus sucesores sean reconocidos, observados y aplicados y a que los Estados acaten y respeten esos tratados, acuerdos y otros arreglos constructivos.
2. Nada de lo sealado en la presente Declaracin se interpretar en el
sentido de que menoscaba o suprime los derechos de los pueblos indgenas que figuren en tratados, acuerdos y otros arreglos constructivos.
Artculo 38
Los Estados, en consulta y cooperacin con los pueblos indgenas, adoptarn las medidas apropiadas, incluidas medidas legislativas, para alcanzar los fines de la presente Declaracin.
Artculo 39
Los pueblos indgenas tienen derecho a la asistencia financiera y tcnica
de los Estados y por conducto de la cooperacin internacional para el disfrute de los derechos enunciados en la presente Declaracin.
Artculo 40
Los pueblos indgenas tienen derecho a procedimientos equitativos y justos para el arreglo de controversias con los Estados u otras partes, y a una
pronta decisin sobre esas controversias, as como a una reparacin efectiva de toda lesin de sus derechos individuales y colectivos. En esas decisiones se tendrn debidamente en consideracin las costumbres, las tra-
179
diciones, las normas y los sistemas jurdicos de los pueblos indgenas

interesados y las normas internacionales de derechos humanos.
Artculo 41
Los rganos y organismos especializados del sistema de las Naciones
Unidas y otras organizaciones intergubernamentales contribuirn a la
plena realizacin de las disposiciones de la presente Declaracin mediante la movilizacin, entre otras cosas, de la cooperacin financiera y
la asistencia tcnica. Se establecern los medios de asegurar la parti
cipacin de los pueblos indgenas en relacin con los asuntos que les
conciernan.
Artculo 42
Las Naciones Unidas, sus rganos, incluido el Foro Permanente para las
Cuestiones Indgenas, y los organismos especializados, en particular a nivel local, as como los Estados, promovern el respeto y la plena aplicacin de las disposiciones de la presente Declaracin y velarn por la eficacia de la presente Declaracin.
Artculo 43
Los derechos reconocidos en la presente Declaracin constituyen las normas mnimas para la supervivencia, la dignidad y el bienestar de los pueblos indgenas del mundo.
Artculo 44
Todos los derechos y las libertades reconocidos en la presente Declaracin se garantizan por igual al hombre y a la mujer indgenas.
Artculo 45
Nada de lo contenido en la presente Declaracin se interpretar en el sentido de que menoscaba o suprime los derechos que los pueblos indgenas
tienen en la actualidad o puedan adquirir en el futuro.
Artculo 46
1. Nada de lo sealado en la presente Declaracin se interpretar en el
sentido de que confiere a un Estado, pueblo, grupo o persona derecho
alguno a participar en una actividad o realizar un acto contrarios a la
Carta de las Naciones Unidas o se entender en el sentido de que autoriza o fomenta accin alguna encaminada a quebrantar o menoscabar,
total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad poltica de Estados soberanos e independientes.

2. En el ejercicio de los derechos enunciados en la presente Declaracin, se respetarn los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos. El ejercicio de los derechos establecidos en la presente
Declaracin estar sujeto exclusivamente a las limitaciones determinadas por la ley y con arreglo a las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos. Esas limitaciones no sern discriminatorias
y sern slo las estrictamente necesarias para garantizar el reconocimiento y respeto debidos a los derechos y las libertades de los dems y
para satisfacer las justas y ms apremiantes necesidades de una sociedad democrtica.
3. Las disposiciones enunciadas en la presente Declaracin se interpretarn con arreglo a los principios de la justicia, la democracia, el respeto
de los derechos humanos, la igualdad, la no discriminacin, la buena
administracin pblica y la buena fe.
C. LEGISLACIN FEDERAL CON DISPOSICIONES
EN MATERIA INDGENA130
1. Cdigo Federal de Procedimientos Civiles
Artculo 24. Por razn de territorio es tribunal competente:
[]
IX. Tratndose de juicios en los que el demandado sea indgena, ser
juez competente el del lugar en el que aqul tenga su domicilio; si ambas partes son indgenas, lo ser el juez que ejerza jurisdiccin en el
domicilio del demandante.
Artculo 107. En ningn caso se permitir que la parte que ha de absolver
un interrogatorio de posiciones est asistida por su abogado, procurador,
ni otra persona; ni se le dar traslado, ni copia de las posiciones, ni trmino para que se aconseje; pero, si el absolvente no hablare el espaol, po130
La vigencia de los derechos indgenas en Mxico. Anlisis de las repercusiones jurdicas de la reforma Constitucional Federal sobre derechos y cultura indgena, en la estructura del Estado. Versin diciembre de 2007. Mxico, Direccin de Derechos Indgenas-CDI, pp. 112-143.
181
dr ser asistido por un intrprete, si fuere necesario, y, en este caso, el tribunal lo nombrar. Si la parte lo pide, se asentar tambin su declaracin
en su propio idioma, con intervencin del intrprete.
Cuando el que haya de absolver posiciones fuere indgena y no hable
el espaol, o hablndolo no lo sepa leer, deber asistirle un intrprete con
conocimiento de su lengua y cultura, asentndose su declaracin en espaol y en su propio idioma.
Artculo 180. Si el testigo no habla el castellano, rendir su declaracin
por medio de intrprete, que ser nombrado por el tribunal. Cuando el testigo lo pidiere, adems de asentarse su declaracin en espaol, podr escribirse en su propio idioma, por l o por el intrprete. Este ltimo deber,
antes de desempear su encargo, protestar hacerlo lealmente, hacindose
constar esta circunstancia.
Si el testigo fuere indgena y no hable el espaol, o hablndolo no lo
supiera leer, deber asistirle un intrprete con conocimiento de su lengua
y cultura, a fin de que rinda su testimonio, sea en su propia lengua o en
espaol; pero en cualquier caso, el mismo deber asentarse en ambos
idiomas.
Artculo 222 bis. A fin de garantizarles a los indgenas, el acceso pleno a
la jurisdiccin del Estado en los procedimientos en que sean parte, el juez
deber considerar, al momento de dictar la resolucin, sus usos, costumbres y especificidades culturales.
Artculo 271. Las actuaciones judiciales y promociones deben escribirse
en lengua espaola. Lo que se presente escrito en idioma extranjero se
acompaar de la correspondiente traduccin al castellano.
Las actuaciones dictadas en los juicios en los que una o ambas partes
sean indgenas, que no supieran leer el espaol, el tribunal deber traducirlas a su lengua, dialecto o idioma con cargo a su presupuesto, por conducto de la persona autorizada para ello.
Las promociones que los pueblos o comunidades indgenas o los indgenas en lo individual, asentados en el territorio nacional, hicieren en su
lengua, dialecto o idioma, no necesitarn acompaarse de la traduccin
al espaol. El tribunal la har de oficio con cargo a su presupuesto, por
conducto de la persona autorizada para ello.
Artculo 274 bis. En los procedimientos en que intervengan personas que

aleguen tener la calidad de indgenas, la misma se acreditar con la sola
manifestacin de quien la haga. Cuando el juez tenga duda de ella o fuere
cuestionada en juicio, se solicitar a las autoridades comunitarias la expedicin de la constancia que acredite la pertenencia del individuo a un
determinado pueblo o comunidad.
2. Cdigo Penal Federal
Artculo 51. Dentro de los lmites fijados por la ley, los jueces y tribunales
aplicarn las sanciones establecidas para cada delito, teniendo en cuenta
las circunstancias exteriores de ejecucin y las peculiares del delincuente;
particularmente cuando se trate de indgenas se considerarn los usos y
costumbres de los pueblos y comunidades a los que pertenezcan.
Artculo 52. El juez fijar las penas y medidas de seguridad que estime
justas y procedentes dentro de los lmites sealados para cada delito, con
base en la gravedad del ilcito y el grado de culpabilidad del agente, teniendo en cuenta:
[]
V. La edad, la educacin, la ilustracin, las costumbres, las condiciones
sociales y econmicas del sujeto, as como los motivos que lo impulsaron o determinaron a delinquir. Cuando el procesado perteneciere a
algn pueblo o comunidad indgena, se tomarn en cuenta, adems, sus
usos y costumbres.
Artculo 149 Bis. Comete el delito de genocidio el que con el propsito
de destruir, total o parcialmente a uno o ms grupos nacionales o de carcter tnico, racial o religioso, perpetrase por cualquier medio, delitos
contra la vida de miembros de aqullos, o impusiese la esterilizacin masiva con el fin de impedir la reproduccin del grupo.
Por tal delito se impondrn de veinte a cuarenta aos de prisin y multa de quince mil a veinte mil pesos.
Si con idntico propsito se llevaren a cabo ataques a la integridad corporal o a la salud de los miembros de dichas comunidades o se trasladaren
de ellas a otros grupos menores de diez y seis aos, empleando para ello
la violencia fsica o moral, la sancin ser de cinco a veinte aos de prisin y multa de dos mil a siete mil pesos.
183
Se aplicarn las mismas sanciones sealadas en el prrafo anterior, a

quien con igual propsito someta intencionalmente al grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su destruccin fsica, total o
parcial.
En caso de que los responsables de dichos delitos fueran gobernantes,
funcionarios o empleados pblicos y las cometieren en ejercicio de sus fun
ciones o con motivo de ellas, adems de las sanciones establecidas en este
artculo se les aplicarn las penas sealadas en el artculo 15 de la Ley de
Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin.
3. Cdigo Federal de Procedimientos Penales
Artculo 6o. Es tribunal competente para conocer de un delito, el del lugar
en que se comete, salvo lo previsto en los prrafos segundo y tercero del
artculo 10.
Si el delito produce efectos en dos o ms entidades federativas, ser
competente el juez de cualquiera de stas o el que hubiera prevenido; pero
cuando el conflicto involucre como partes a indgenas y no indgenas, ser
tribunal competente el que ejerza jurisdiccin en el domicilio donde radique la parte indgena.
Artculo 15. Las actuaciones se podrn practicar a toda hora y aun en los
das inhbiles, sin necesidad de previa habilitacin y en cada una de ellas
se expresarn el lugar, la hora, el da, el mes y el ao en que se practiquen;
en ellas se usar el idioma castellano, salvo las excepciones en que la ley
permita el uso de otro, en cuyo caso se recabar la traduccin correspondiente; y en el acta que se levante se asentar nicamente lo que sea necesario para constancia del desarrollo que haya tenido la diligencia.
Cuando intervengan en las actuaciones personas pertenecientes a los
pueblos o comunidades indgenas, debern ser asistidos por intrpretes y
defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura, debiendo
asentarse tal circunstancia en el acta respectiva.
Artculo 18. Inmediatamente despus de que se hayan asentado las actuaciones del da o agregado los documentos recibidos, el secretario foliar
y rubricar las hojas respectivas y pondr el sello del tribunal en el fondo
del cuaderno, de manera que abrace las dos caras.
El secretario guardar con la seguridad debida, bajo su responsabilidad

hasta en tanto d cuenta al juez, los documentos originales u objetos que
se presenten al proceso.
Cuando se trate de personas integrantes de pueblos o comunidades indgenas, el intrprete, adems de tener conocimiento de su lengua, deber
conocer sus usos y costumbres.
Artculo 95. Las sentencias contendrn:
[]
III. Los nombres y apellidos del acusado, su sobrenombre si lo tuviere,
el lugar de su nacimiento, nacionalidad, edad, estado civil, en su caso el
grupo tnico indgena al que pertenece, idioma, residencia o domicilio,
y ocupacin, oficio o profesin.
Artculo 124. En el caso del artculo anterior, se proceder a levantar el
acta correspondiente, que contendr: la hora, fecha y modo en que se tenga conocimiento de los hechos; el nombre y el carcter de la persona que
dio noticia de ellos, y su declaracin, as como la de los testigos cuyos
dichos sean ms importantes y la del inculpado, si se encontrase presente, incluyendo el grupo tnico indgena al que pertenece, en su caso; la
descripcin de lo que haya sido objeto de inspeccin ocular; los nombres
y domicilios de los testigos que no se hayan podido examinar; el resultado de la observacin de las particularidades que se hayan notado a raz de
ocurridos los hechos, en las personas que en ellas intervengan; las medidas y providencias que se hayan tomado para la investigacin de los hechos, as como los dems datos y circunstancias que se estime necesario
hacer constar.
Artculo 124 bis. En la averiguacin previa en contra de personas que no
hablen o no entiendan suficientemente el castellano, se les nombrar un
traductor desde el primer da de su detencin, quien deber asistirlas en to
dos los actos procedimentales sucesivos y en la correcta comunicacin
que haya de tener con su defensor.
El juez, en su caso, de oficio, o a peticin de parte, verificar que perdure ese canal de comunicacin; y si lo estimare prudente, podr nombrar
el defensor o el traductor que mejoren dicha comunicacin.
Tratndose de personas pertenecientes a los pueblos o comunidades
indgenas, tanto el defensor como el intrprete correspondiente debern
tener pleno conocimiento de su lengua y cultura.
185
Artculo 128
[...]
IV. Cuando el detenido perteneciere a un pueblo o comunidad indgena
o fuere extranjero, que no hable o no entienda suficientemente el espaol, se le designar un traductor que le har saber los derechos a que se
refiere la fraccin anterior. Tratndose de indgenas, el traductor y el
defensor que debern asistirle, debern tener adems conocimiento de
su lengua y cultura. Si se tratare de un extranjero, la detencin se comunicar de inmediato a la representacin diplomtica o consular que
corresponda.
Artculo 146. Durante la instruccin, el tribunal que conozca del proceso
deber tomar en cuenta las circunstancias peculiares del inculpado, allegndose datos para conocer su edad, educacin e ilustracin; sus costumbres y conductas anteriores; los motivos que lo impulsaron a delinquir; sus
condiciones econmicas y las especiales en que se encontraba en el momento de la comisin del delito; la pertenencia del inculpado, en su caso,
a un grupo tnico indgena y las prcticas y caractersticas que como
miembro de dicho grupo pueda tener; los dems antecedentes personales
que puedan comprobarse; as como sus vnculos de parentesco, amistad o
nacidos de otras relaciones sociales, la calidad de las personas ofendidas
y las circunstancias de tiempo, lugar, modo y ocasin, que en su conjunto
demuestren la gravedad del ilcito y el grado de culpabilidad del agente.
Artculo 154. La declaracin preparatoria comenzar por las generales del
inculpado, en las que se incluirn tambin los apodos que tuviere, el grupo tnico indgena al que pertenezca, en su caso, y si habla y entiende suficientemente el idioma castellano y sus dems circunstancias personales.
Acto seguido se le har saber el derecho que tiene para defenderse por s
o por persona de su confianza, advirtindole que si no lo hiciere, el juez le
nombrar un defensor de oficio.
Si el inculpado pertenece a un pueblo o comunidad indgenas, se le har
saber el derecho que tiene de ser asistido por un intrprete y por un defensor que tengan conocimiento de su lengua y cultura, en trminos del ar
tculo 2o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Artculo 159. La designacin de defensor de oficio en los lugares donde
no resida tribunal federal y en que, por tanto, los jueces locales tengan que
auxiliar a ste, se har entre los defensores de oficio del orden comn.
Lo mismo se har cuando no hubiere defensor de oficio federal en el

lugar en que resida el tribunal federal que conozca del asunto.
Cuando el inculpado pertenezca a un pueblo o comunidad indgena, la
designacin del defensor de oficio recaer sobre aquel que tenga conocimiento de su lengua y cultura.
Artculo 220 bis. Cuando el inculpado pertenezca a un grupo tnico indgena, se procurar allegarse dictmenes periciales, a fin de que el juzgador ahonde en el conocimiento de su personalidad y capte su diferencia
cultural respecto a la cultura media nacional.
En los procedimientos en los que intervengan personas que aleguen tener la calidad de indgenas, la misma se acreditar con la sola manifestacin de quien la haga. Cuando el juez tenga duda de ella o fuere cuestionada en juicio, se solicitar a las autoridades comunitarias la expedicin
de la constancia que acredite la pertenencia del individuo a un determinado
pueblo o comunidad.
Artculo 223. Los peritos debern tener ttulo oficial en la ciencia o arte a
que se refiere el punto sobre el cual deba dictaminarse, si la profesin o
arte estn legalmente reglamentadas; en caso contrario, se nombrarn peritos prcticos. Cuando el inculpado pertenezca a un grupo tnico indgena, podrn ser peritos prcticos, personas que pertenezcan a dicho grupo
tnico indgena.
4. Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica
Artculo 5o. Corresponde a la Procuradura General de la Repblica:
[]
IX. Celebrar acuerdos o convenios con las instituciones pblicas o privadas para garantizar a los inculpados, ofendidos, vctimas, denunciantes y testigos pertenecientes a los pueblos y comunidades indgenas, la disponibilidad de intrpretes y traductores.
5. Ley para el Tratamiento de Menores Infractores
en el D.F. y la Repblica
Artculo 3o. El menor a quien se atribuya la comisin de una infraccin,
recibir un trato justo y humano, quedando prohibidos, en consecuencia,
el maltrato, la incomunicacin, la coaccin psicolgica, o cualquier otra
accin que atente contra su dignidad o su integridad fsica o mental.
187
Los menores indgenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos

por intrpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura.
Artculo 5o. El Consejo de Menores tendr las siguientes atribuciones:
[]
IV. Cuando los Menores sean indgenas, debern tomarse en cuenta los
usos y costumbres de los pueblos o comunidades a que pertenezcan al
aplicarse las disposiciones contenidas en la presente Ley.
Artculo 6o. [...]
Cuando el menor alegue tener la calidad de indgena, la misma se acreditar con su sola manifestacin. Cuando exista duda de ella o fuere cuestionada, se solicitar a las autoridades comunitarias la expedicin de la
constancia que acredite la pertenencia del individuo a un determinado
pueblo comunidad (sic).
Artculo 21. El Comit Tcnico contar con el personal tcnico y administrativo que requiera y se integrar con los siguientes miembros:
[]
VI. En los casos en que el menor sea indgena, un intrprete con conocimiento de su lengua y cultura.
Artculo 32. La Unidad de Defensa de Menores estar a cargo de un titular y contar con el nmero de defensores, as como con el personal tcnico y administrativo que determine el presupuesto y sus funciones estarn sealadas en el Manual que al efecto se expida, conforme a lo
siguiente:
[]
IV. En los casos en que los menores tengan la calidad de indgenas, los
mismos debern ser asistidos por defensores que conozcan la lengua y
cultura de aqullos.
Artculo 36
[...]
IV. En caso de que no se designe un licenciado en derecho de su confianza en el legal ejercicio de su profesin, de oficio se le asignar un
defensor de menores, para que lo asista jurdica y gratuitamente desde
que quede a disposicin del Comisionado y en las diversas etapas del
procedimiento ante los rganos del Consejo, as como en la aplicacin
de las medidas de orientacin, de proteccin o de tratamiento en externacin y en internacin;

Para los efectos de lo dispuesto en el prrafo anterior, la asignacin
de un defensor para los menores indgenas recaer en personas que tengan conocimiento de su lengua y cultura.
Artculo 60. El dictamen tcnico deber reunir los siguientes requisitos:
[]
III. Las consideraciones mnimas que han de tomarse en cuenta para
individualizar la aplicacin de las medidas que procedan segn el grado de desadaptacin social del menor y que son las que a continuacin
se sealan:
[]
e) Si el menor fuere indgena, el dictamen deber considerar tambin si influyeron en su conducta los usos y costumbres del pueblo o comunidad al que pertenezca.
Artculo 61. La evaluacin respecto de las medidas de orientacin, de proteccin y de tratamiento se efectuar de oficio por los consejeros unitarios
con base en el dictamen que al efecto emita el Comit Tcnico Interdisciplinario.
Al efecto, se tomar en cuenta el desarrollo de la aplicacin de la medida, con base en los informes que deber rendir previamente la unidad
administrativa encargada de la prevencin y tratamiento de menores. El
Consejero Unitario, con base en el dictamen tcnico y en consideracin
al desarrollo de las medidas aplicadas, podr liberar al menor de la medida impuesta, modificarla o mantenerla sin cambio segn las circunstancias que se desprendan de la evaluacin.
En el caso de que los menores infractores sean integrantes de algn
pueblo o comunidad indgenas, se deber tomar en cuenta esta condicin,
as como su situacin sociocultural y econmica, tanto en la elaboracin del
dictamen tcnico, como en la consideracin final que hace el Consejero
Unitario a que se refieren los prrafos anteriores.
6. Ley que Establece las Normas Mnimas sobre Readaptacin
Social de Sentenciados
Artculo 3o. La Direccin General de Servicios Coordinados de Prevencin y Readaptacin Social, dependiente de la Secretara de Gobernacin,
189
tendr a su cargo aplicar estas normas en el Distrito Federal y en los reclusorios dependientes de la Federacin. Asimismo, las normas se aplicarn, en lo pertinente, a los reos federales sentenciados en toda la Repblica y se promover su adopcin por parte de los Estados. Para este ltimo
efecto, as como para la orientacin de las tareas de prevencin social de
la delincuencia, el Ejecutivo Federal podr celebrar convenios de coordinacin con los gobiernos de los Estados.
En dichos convenios se determinar lo relativo a la creacin y manejo de
instituciones penales de toda ndole, entre las que figurarn las destinadas
al tratamiento de adultos delincuentes, alienados que hayan incurrido en
conductas antisociales y menores infractores, especificndose la participacin que en cada caso corresponde a los Gobiernos Federal y Locales.
Los convenios podrn ser concertados entre el Ejecutivo Federal y un
solo Estado, o entre aqul y varias entidades federativas, simultneamente, con el propsito de establecer, cuando as lo aconsejen las circunstancias, sistemas regionales.
Podr convenirse tambin que los reos sentenciados por delitos del orden federal compurguen sus penas en los centros penitenciarios a cargo
de los Gobiernos Estatales, cuando estos centros se encuentren ms cercanos a su domicilio que los del Ejecutivo Federal, y que por la mnima
peligrosidad del recluso, a criterio de la Direccin General de Servicios
Coordinados de la Prevencin y Readaptacin Social, ello sea posible.
Para los efectos anteriores, en caso de reos indgenas sentenciados, se
considerarn los usos y costumbres, as como las circunstancias en las que
se cometi el delito. Esta medida no podr otorgarse tratndose de reclusos sentenciados por alguno o ms de los delitos que prev la Ley Federal
contra la Delincuencia Organizada.
Artculo 6o. El tratamiento ser individualizado, con aportacin de las diversas ciencias y disciplinas pertinentes para la reincorporacin social del
sujeto, consideradas sus circunstancias personales, sus usos y costumbres
tratndose de internos indgenas, as como la ubicacin de su domicilio,
a fin de que puedan compurgar sus penas en los centros penitenciarios
ms cercanos a aqul.
Artculo 8o. El tratamiento preliberacional podr comprender:
I. Informacin y orientacin especiales y discusin con el interno y sus
familiares de los aspectos personales y prcticos de su vida en libertad;
II. Mtodos colectivos;

III. Concesin de mayor libertad dentro del establecimiento;
IV. Traslado a la institucin abierta; y
V. Permisos de salida de fin de semana o diaria con reclusin nocturna,
o bien de salida en das hbiles con reclusin de fin de semana.
Para la aplicacin de los tratamientos preliberatorios a que tengan derecho los hombres y mujeres indgenas, las autoridades considerarn los
usos y costumbres de aqullos.
Artculo 11. La educacin que se imparta a los internos no tendr slo carcter acadmico, sino tambin cvico, social, higinico, artstico, fsico
y tico. Ser, en todo caso, orientada por las tcnicas de la pedagoga correctiva y quedar a cargo, preferentemente, de maestros especializados.
Tratndose de internos indgenas, la educacin que se les imparta ser
bilinge, para conservar y enriquecer sus lenguas, y la instruccin deber
ser proporcionada por maestros bilinges.
Artculo 13. En el reglamento interior del reclusorio se harn constar, clara y terminantemente, las infracciones y las correcciones disciplinarias,
as como los hechos meritorios y las medidas de estmulo. Slo el Director del reclusorio podr imponer las correcciones previstas por el reglamento, tras un procedimiento sumario en que se comprueben la falta y la
responsabilidad del interno y se escuche a ste en su defensa. El interno
podr inconformarse con la correccin aplicada, recurriendo para ello al
superior jerrquico del Director del establecimiento.
Se entregar a cada interno un instructivo, en el que aparezcan detallados sus derechos, deberes y el rgimen general de vida en la institucin.
Tratndose de reclusos indgenas, el instructivo se les dar traducido a
su lengua.
7. Ley Federal de Defensora Pblica
Artculo 15. Los servicios de asesora jurdica se prestarn, preferentemente a:
[]
V. Los indgenas,
191
8. Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente

Artculo 15. Para la formulacin y conduccin de la poltica ambiental y
la expedicin de normas oficiales mexicanas y dems instrumentos previstos en esta Ley, en materia de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente, el Ejecutivo Federal observar
los siguientes principios:
[]
XIII. Garantizar el derecho de las comunidades, incluyendo a los pueblos indgenas, a la proteccin, preservacin, uso y aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales y la salvaguarda y uso de la biodiversidad, de acuerdo a lo que determine la presente Ley y otros ordenamientos aplicables;
Artculo 45. El establecimiento de reas naturales protegidas, tiene por
objeto:
[]
VII. Proteger los entornos naturales de zonas, monumentos y vestigios
arqueolgicos, histricos y artsticos, as como zonas tursticas, y otras
reas de importancia para la recreacin, la cultura e identidad nacionales y de los pueblos indgenas.
Artculo 47. En el establecimiento, administracin y manejo de las reas
naturales protegidas a que se refiere el artculo anterior, la Secretara promover la participacin de sus habitantes, propietarios o poseedores, gobiernos locales, pueblos indgenas, y dems organizaciones sociales, pblicas y privadas, con objeto de propiciar el desarrollo integral de la
comunidad y asegurar la proteccin y preservacin de los ecosistemas y
su biodiversidad.
Para tal efecto, la Secretara podr suscribir con los interesados los convenios de concertacin o acuerdos de coordinacin que correspondan.
Artculo 58. Previamente a la expedicin de las declaratorias para el establecimiento de las reas naturales protegidas a que se refiere el artculo
anterior, se debern realizar los estudios que lo justifiquen, en los trminos del presente captulo, los cuales debern ser puestos a disposicin del
pblico. Asimismo, la Secretara deber solicitar la opinin de:
[]
III. Las organizaciones sociales pblicas o privadas, pueblos indgenas, y dems personas fsicas o morales interesadas [...]
Artculo 59. Los pueblos indgenas, las organizaciones sociales, pblicas
o privadas, y dems personas interesadas, podrn promover ante la Secretara el establecimiento, en terrenos de su propiedad o mediante contrato con terceros, de reas naturales protegidas, cuando se trate de reas
destinadas a la preservacin, proteccin y restauracin de la biodiversidad. La Secretara, en su caso, promover ante el Ejecutivo Federal la
expedicin de la declaratoria respectiva, mediante la cual se establecer
el manejo del rea por parte del promovente, con la participacin de la
Secretara conforme a las atribuciones que al respecto se le otorgan en
esta Ley.
Asimismo, los sujetos sealados en el prrafo anterior, podrn destinar
voluntariamente los predios que les pertenezcan a acciones de preservacin de los ecosistemas y su biodiversidad. Para tal efecto, podrn solicitar a la Secretara el reconocimiento respectivo. El certificado que emita
dicha autoridad, deber contener, por lo menos, el nombre del promovente, la denominacin del rea respectiva, su ubicacin, superficie y colindancias, el rgimen de manejo a que se sujetar y, en su caso, el plazo de
vigencia. Dichos predios se considerarn como reas productivas dedicadas a una funcin de inters pblico.
Artculo 64 bis 1. La Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los
Municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, podrn otorgar
a los propietarios, poseedores, organizaciones sociales, pblicas o privadas, pueblos indgenas, y dems personas interesadas, concesiones, permisos o autorizaciones para la realizacin de obras o actividades en las
reas naturales protegidas; de conformidad con lo que establece esta Ley,
la declaratoria y el programa de manejo correspondientes.
Los ncleos agrarios, pueblos indgenas y dems propietarios o poseedores de los predios en los que se pretendan desarrollar las obras o actividades anteriormente sealadas, tendrn preferencia para obtener los permisos, concesiones y autorizaciones respectivos.
Artculo 67. La Secretara podr, una vez que se cuente con el programa
de manejo respectivo, otorgar a los gobiernos de los Estados, de los Municipios y del Distrito Federal, as como a ejidos, comunidades agrarias,
pueblos indgenas, grupos y organizaciones sociales, y empresariales y
193
dems personas fsicas o morales interesadas, la administracin de las

reas naturales protegidas a que se refieren las fracciones I a VIII del artculo 46 de esta Ley. Para tal efecto, se debern suscribir los acuerdos o
convenios que conforme a la legislacin aplicable procedan.
Quienes en virtud de lo dispuesto en este artculo adquieran la responsabilidad de administrar las reas naturales protegidas, estarn obligados
a sujetarse a las previsiones contenidas en la presente Ley, los reglamentos, normas oficiales mexicanas que se expidan en la materia, as como a
cumplir los decretos por los que se establezcan dichas reas y los programas de manejo respectivos.
La Secretara deber supervisar y evaluar el cumplimiento de los acuerdos y convenios a que se refiere este precepto. Asimismo, deber asegurarse que en las autorizaciones para la realizacin de actividades en reas
naturales protegidas de su competencia, se observen las previsiones anteriormente sealadas.
Artculo 78. En aquellas reas que presenten procesos de degradacin o
desertificacin, o graves desequilibrios ecolgicos, la Secretara deber
formular y ejecutar programas de restauracin ecolgica, con el propsito de que se lleven a cabo las acciones necesarias para la recuperacin y
restablecimiento de las condiciones que propicien la evolucin y continuidad de los procesos naturales que en ella se desarrollaban.
En la formulacin, ejecucin y seguimiento de dichos programas, la
Secretara deber promover la participacin de los propietarios, poseedores, organizaciones sociales, pblicas o privadas, pueblos indgenas, gobiernos locales, y dems personas interesadas.
Artculo 78 bis. En aquellos casos en que se estn produciendo procesos
acelerados de desertificacin o degradacin que impliquen la prdida de
recursos de muy difcil regeneracin, recuperacin o restablecimiento, o
afectaciones irreversibles a los ecosistemas o sus elementos, la Secretara,
promover ante el Ejecutivo Federal la expedicin de declaratorias para
el establecimiento de zonas de restauracin ecolgica. Para tal efecto, elaborar previamente, los estudios que las justifiquen.
Las declaratorias debern publicarse en el Diario Oficial de la Federacin, y sern inscritas en el Registro Pblico de la Propiedad correspondiente.
Las declaratorias podrn comprender, de manera parcial o total, predios sujetos a cualquier rgimen de propiedad, y expresarn:
[]
IV. Los lineamientos para la elaboracin y ejecucin del programa de
restauracin ecolgica correspondiente, as como para la participacin
en dichas actividades de propietarios, poseedores, organizaciones sociales, pblicas o privadas, pueblos indgenas, gobiernos locales y dems personas interesadas [...]
Artculo 79. Para la preservacin y aprovechamiento sustentable de la flora y fauna silvestre, se considerarn los siguientes criterios:
[]
X. El conocimiento biolgico tradicional y la participacin de las comunidades, as como los pueblos indgenas en la elaboracin de programas de biodiversidad de las reas en que habiten.
Artculo 157. El Gobierno Federal deber promover la participacin corresponsable de la sociedad en la planeacin, ejecucin, evaluacin y vigilancia de la poltica ambiental y de recursos naturales.
Artculo 158. Para los efectos del artculo anterior, la Secretara:
I. Convocar, en el mbito del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, a las organizaciones obreras, empresariales, de campesinos y productores agropecuarios, pesqueros y forestales, comunidades agrarias,
pueblos indgenas, instituciones educativas, organizaciones sociales y
privadas no lucrativas y dems personas interesadas para que manifiesten
su opinin y propuestas;
II. Celebrar convenios de concertacin con organizaciones obreras y
grupos sociales para la proteccin del ambiente en los lugares de trabajo
y unidades habitacionales; con pueblos indgenas, comunidades agrarias y
dems organizaciones campesinas para el establecimiento, administracin
y manejo de reas naturales protegidas, y para brindarles asesora ecolgica en las actividades relacionadas con el aprovechamiento sustentable de
los recursos naturales; con organizaciones empresariales, en los casos previstos en esta Ley para la proteccin del ambiente; con instituciones educativas y acadmicas, para la realizacin de estudios e investigaciones en
la materia; con organizaciones civiles e instituciones privadas no lucrativas, para emprender acciones ecolgicas conjuntas; as como con representaciones sociales y con particulares interesados en la preservacin y
restauracin del equilibrio ecolgico para la proteccin al ambiente;
195
[]
VI. Concertar acciones e inversiones con los sectores social y privado
y con instituciones acadmicas, grupos y organizaciones sociales, pueblos indgenas y dems personas fsicas y morales interesadas, para la
preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico y la proteccin al
ambiente.
9. Ley General de Vida Silvestre
Artculo 10. Corresponde a los Estados y al Distrito Federal, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y en las dems disposiciones aplicables, ejercer las siguientes facultades:
[]
V. La compilacin de la informacin sobre los usos y formas de aprovechamiento de ejemplares, partes y derivados de la vida silvestre con
fines de subsistencia por parte de las comunidades rurales y la promocin de la organizacin de los distintos grupos y su integracin a los
procesos de desarrollo sustentable en los trminos de esta Ley.
Artculo 16. La Secretara contar con un Consejo Tcnico Consultivo
Nacional para la Conservacin y Aprovechamiento Sustentable de la Vida
Silvestre, cuyas funciones consistirn en emitir opiniones o recomendaciones en relacin con la identificacin de las especies en riesgo y la determinacin de especies y poblaciones prioritarias para la conservacin,
el desarrollo de proyectos de recuperacin, la declaracin de existencia
de hbitats crticos, as como con el otorgamiento de los reconocimientos
y premios a los que se refiere el artculo 45 de la presente Ley.
La organizacin y funcionamiento de los rganos tcnicos consultivos
se sujetar a los acuerdos que para ese efecto expida la Secretara, en los
que se procurar una representacin equilibrada y proporcional de todos
los sectores y se prestar una especial atencin a la participacin de las
comunidades rurales y productores involucrados.
Artculo 24. En las actividades de conservacin y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre se respetar, conservar y mantendr los conocimientos, innovaciones y prcticas de las comunidades rurales que
entraen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservacin y
aprovechamiento sustentable de la vida silvestre y su hbitat y se promover su aplicacin ms amplia con la aprobacin y la participacin de
quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prcticas. Asimismo,

se fomentar que los beneficios derivados de la utilizacin de esos conocimientos, innovaciones y prcticas se compartan equitativamente.
10. Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable
Artculo 1o. La presente Ley es reglamentaria del Artculo 27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, sus disposiciones son
de orden e inters pblico y de observancia general en todo el territorio
nacional, y tiene por objeto regular y fomentar la conservacin, proteccin, restauracin, produccin, ordenacin, el cultivo, manejo y aprovechamiento de los ecosistemas forestales del pas y sus recursos, as como
distribuir las competencias que en materia forestal correspondan a la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, bajo el principio de concurrencia previsto en el artculo 73 fraccin XXIX inciso G de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de
propiciar el desarrollo forestal sustentable. Cuando se trate de recursos
forestales cuya propiedad corresponda a los pueblos y comunidades indgenas se observar lo dispuesto por el artculo 2 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Artculo 2o. Son objetivos generales de esta Ley:
[]
V. Respetar el derecho al uso y disfrute preferente de los recursos forestales de los lugares que ocupan y habitan las comunidades indgenas, en los trminos del artculo 2 fraccin VI de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y dems normativa aplicable.
Artculo 3o. Son objetivos especficos de esta Ley:
[]
XXIII. Contribuir al desarrollo socioeconmico de los pueblos y comunidades indgenas, as como de ejidatarios, comuneros, cooperativas,
pequeos propietarios y dems poseedores de recursos forestales.
[]
XXIX. Garantizar la participacin de la sociedad, incluyendo a los
pueblos y comunidades indgenas, en la aplicacin, evaluacin y seguimiento de la poltica forestal.
[]
197
XXXI. Impulsar el desarrollo de la empresa social forestal y comunal

en los pueblos y comunidades indgenas.
Artculo 5o. La propiedad de los recursos forestales comprendidos dentro
del territorio nacional corresponde a los ejidos, las comunidades, pueblos
y comunidades indgenas, personas fsicas o morales, la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios que sean propietarios de los terrenos donde aqullos se ubiquen. Los procedimientos establecidos por esta
Ley no alterarn el rgimen de propiedad de dichos terrenos.
Artculo 13. Corresponde a las entidades federativas, de conformidad con
lo dispuesto en esta Ley y las Leyes locales en la materia, las siguientes
atribuciones:
[]
XXIII. Asesorar y orientar a ejidatarios, comuneros, pequeos propietarios, comunidades indgenas y otros productores forestales en el desarrollo de su organizacin, as como en la creacin de empresas sociales forestales, propiciando la integracin de cadenas productivas y los
sistemas-producto del sector.
XXIV. Brindar atencin, de forma coordinada con la Federacin y los
municipios, a los asuntos relacionados con la conservacin y mejoramiento del hbitat natural de los pueblos y comunidades indgenas.
Artculo 22. La Comisin tendr a su cargo la ejecucin de las atribuciones que la presente Ley le confiere, as como todas aquellas que sean necesarias para poder cumplir con su objeto.
[]
XVIII. Coordinar con las autoridades estatales y municipales, los programas y acciones que coadyuven con los pueblos y comunidades indgenas en la conservacin y mejoramiento de su lugar de residencia y
a preservar la integridad de sus tierras, promoviendo el desarrollo sustentable de las mismas, con base en programas educativos de contenido forestal;
[]
XXI. Brindar asesora y capacitacin a los pueblos y comunidades indgenas, para que stos puedan organizarse para la produccin y aprovechamientos forestales en los trminos previstos por esta ley y de
acuerdo con sus usos y costumbres cuando as proceda.
Artculo 32. Son criterios obligatorios de poltica forestal de carcter social, los siguientes:
I. El respeto al conocimiento de la naturaleza, cultura y tradiciones de
los pueblos y comunidades indgenas y su participacin directa en la
elaboracin y ejecucin de los programas forestales de las reas en que
habiten, en concordancia con la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y
otros ordenamientos.
Artculo 33. Son criterios obligatorios de poltica forestal de carcter ambiental y silvcola, los siguientes:
[]
X. La conservacin de la biodiversidad de los ecosistemas forestales,
as como la prevencin y combate al robo y extraccin ilegal de aqullos, especialmente en las comunidades indgenas.
Artculo 63. Las autorizaciones en materia forestal slo se otorgarn a los
propietarios de los terrenos y a las personas legalmente facultadas para
poseerlos y usufructuarlos.
Cuando la solicitud de una autorizacin en materia forestal sobre terrenos propiedad de un ejido, comunidad o comunidad indgena sea presentada por un tercero, ste deber acreditar el consentimiento del ncleo
agrario mediante el acuerdo de asamblea que lo autorice, de conformidad
con la Ley Agraria.
Artculo 72. La Secretara establecer los procedimientos y mecanismos
necesarios, para que los ttulos o documentos en los que consten las autorizaciones, sean traducidos a las lenguas de los solicitantes o titulares de
aprovechamientos forestales pertenecientes a pueblos y comunidades indgenas, o bien, para asegurar que les sea interpretado su contenido.
Cuando una autorizacin pueda afectar el hbitat de alguna comunidad
indgena, la autoridad deber recabar el parecer de los representantes de
dicha comunidad.
La Secretara, en coordinacin con las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal competentes, verificar que los aprovechamientos de recursos forestales se realicen garantizando los derechos
que la Ley reconozca a las comunidades indgenas.
Artculo 102. Las colectas y usos con fines comerciales o cientficos de
los recursos biolgicos forestales debern reconocer los derechos de las
199
comunidades indgenas a la propiedad, conocimiento y uso de las variedades locales. El registro y certificaciones de los recursos genticos forestales o de formas modificadas de las mismas, as como las patentes obtenidas por personas fsicas o morales, ser jurdicamente nulo, sin el
reconocimiento previo indicado, salvo lo acordado en los tratados y convenios internacionales relativos a la materia.
Cuando adems se pretenda aprovechar los conocimientos de los pueblos y comunidades indgenas sobre los recursos biolgicos forestales,
deber reconocerse la propiedad del conocimiento de los pueblos indgenas y presentar un convenio celebrado entre el solicitante de la autorizacin a que se refiere el artculo anterior y la comunidad titular del conocimiento, en el que se acredite que se cuenta con el consentimiento previo,
expreso e informado de sta.
Artculo 105. La Comisin deber promover y apoyar el conocimiento
biolgico tradicional de los pueblos y comunidades indgenas y ejidos,
as como el fomento y el manejo sustentable de los rboles, arbustos y
hierbas para la autosuficiencia y para el mercado, de los productos de las
especies tiles, incluyendo medicinas, alimentos, materiales para la construccin, lea combustible, forrajes de uso domstico, fibras, aceites, gomas, venenos, estimulantes, saborizantes, colorantes, insecticidas, ornamentales, aromatizantes, artesanales y melferas.
Artculo 110. Los ejidos, comunidades, comunidades indgenas, sociedades
de pequeos propietarios u otras personas morales relacionadas con el manejo forestal, podrn crear libremente, respetando sus usos y costumbres,
un comit u rgano tcnico auxiliar en la gestin y manejo de aprovechamientos forestales y de plantaciones forestales comerciales, as como en la
ejecucin y evaluacin de los programas de manejo forestal respectivos.
Tratndose de ejidos y comunidades agrarias, el comit u rgano se
constituir en los trminos de la Ley Agraria, y definir junto con el prestador de servicios tcnicos forestales, los mecanismos de coordinacin
necesarios.
Artculo 147. La Comisin en coordinacin con las dependencias competentes de la Administracin Pblica Federal y las correspondientes de los
estados y el Distrito Federal, organizaciones e instituciones pblicas, privadas y sociales, realizar en materia de cultura forestal las siguientes acciones:
[]
V. Propiciar la divulgacin, el uso, respeto y reconocimiento de costumbres, tradiciones y prcticas culturales propias de los pueblos y comunidades indgenas que habitan en las regiones forestales; []
Artculo 150. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara y de la
Comisin, de acuerdo a sus atribuciones, promover la participacin de
la sociedad en la planeacin, diseo, aplicacin y evaluacin de los programas e instrumentos de la poltica forestal a que se refiere esta Ley, con
base al Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, convocando a las
organizaciones de campesinos, productores forestales, industriales, comunidades agrarias e indgenas, instituciones educativas y de investigacin, agrupaciones sociales y privadas, asociaciones o individuos relacionados con los servicios tcnicos forestales y dems personas interesadas
para que manifiesten su opinin y propuestas respecto de los programas
e instrumentos de la poltica forestal nacional, regional, estatal, distrital o
municipal.
Artculo 156. El Reglamento interno del Consejo establecer la composicin y funcionamiento del mismo, en el que formarn parte entre otros,
y en el nmero y forma que se determine, representantes de la Secretara,
de la Comisin y de otras dependencias y entidades de la Administracin
Pblica Federal relacionadas, as como por representantes de los prestadores de servicios tcnicos forestales, instituciones acadmicas y centros
de investigacin, agrupaciones de propietarios forestales y empresarios,
organizaciones no gubernamentales y organizaciones de carcter social y
privado, relacionadas con la materia forestal.
Artculo 157. La Secretara y la Comisin, junto con los gobiernos de las
entidades federativas y de los municipios, promovern la integracin de
Consejos Forestales Regionales y Estatales, como rganos de carcter
consultivo, asesoramiento y concertacin, en materias de planeacin, supervisin, evaluacin de las polticas y aprovechamiento, conservacin y
restauracin de los recursos forestales. Se les deber solicitar su opinin
en materia de normas oficiales mexicanas.
En ellos podrn participar representantes de las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo Federal, de los Gobiernos de las Entidades Federativas y de los Municipios, de ejidos, comunidades indgenas, pequeos
propietarios, prestadores de servicios tcnicos forestales, industriales, y
201
dems personas fsicas o morales relacionadas e interesadas en cada una

de las demarcaciones. Se establecer la vinculacin con los Consejos para
el Desarrollo Rural Sustentable, en los mbitos previstos por la Ley de
Desarrollo Rural Sustentable.
Artculo 158. La prevencin y vigilancia forestal, a cargo de la Secretara
a travs de la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente, tendr
como funcin primordial la salvaguarda y patrullaje de los recursos y ecosistemas forestales, as como la prevencin de infracciones administrativas del orden forestal.
La Federacin, en coordinacin con los Gobiernos de los Estados y
con la colaboracin de los propietarios forestales organizados, comunidades indgenas, los Gobiernos Municipales y otras instituciones pblicas formular, operar y evaluar programas integrales de prevencin y
combate a la tala clandestina, especialmente en las zonas crticas diagnosticadas previamente, para enfrentarla con diversas acciones, as como
para prevenir actos indebidos de cambio de uso del suelo, trfico de espe
cies y recursos forestales, extraccin del suelo forestal, o bien, transporte, almacenamiento, transformacin o posesin ilegal de materias primas
forestales
11. Ley de Desarrollo Rural Sustentable
Artculo 15. El Programa Especial Concurrente al que se refiere el artculo anterior, fomentar acciones en las siguientes materias:
[]
XII. Impulso a la cultura y al desarrollo de las formas especficas de organizacin social y capacidad productiva de los pueblos indgenas, particularmente para su integracin al desarrollo rural sustentable de la
Nacin.
Artculo 29. Los Distritos de Desarrollo Rural sern la base de la organizacin territorial y administrativa de las dependencias de la Administracin Pblica Federal y Descentralizada, para la realizacin de los programas operativos de la Administracin Pblica Federal que participan en el
Programa Especial Concurrente y los Programas Sectoriales que de l derivan, as como con los gobiernos de las entidades federativas y municipales y para la concertacin con las organizaciones de productores y los
sectores social y privado.
En regiones rurales con poblacin indgena significativa, los distritos

se delimitarn considerando esta composicin, con la finalidad de proteger y respetar los usos, costumbres y formas especficas de organizacin
social indgena.
Artculo 52. Sern materia de asistencia tcnica y capacitacin:
[]
IV. La preservacin y recuperacin de las prcticas y los conocimientos tradicionales vinculados al aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, su difusin, el intercambio de experiencias, la capacitacin de campesino a campesino, y entre los propios productores y
agentes de la sociedad rural, y las formas directas de aprovechar el conocimiento, respetando usos y costumbres, tradicin y tecnologas en
el caso de las comunidades indgenas.
Artculo 56. Se apoyar a los productores y organizaciones econmicas
para incorporar cambios tecnolgicos y de procesos tendientes a:
[]
V. Buscar la transformacin tecnolgica y la adaptacin de tecnologas
y procesos acordes a la cultura y los recursos naturales de los pueblos
indgenas y las comunidades rurales.
Artculo 118. En la medida en que el Estado desarrolle y consolide el Sistema Nacional de Financiamiento rural, limitar a lo indispensable su participacin en la prestacin de servicios financieros directos al pblico,
concentrndose en actividades de fomento y prestacin de servicios financieros a las instituciones del Sistema Nacional de Financiamiento rural,
evitando crear competencia a dichas instituciones. El Sistema Nacional
de Informacin para el desarrollo rural sustentable incluir informacin
oportuna sobre montos y mecanismos de financiamiento, de acuerdo con
lo que establezca la Comisin intersecretarial con la participacin del
Consejo Mexicano.
Los programas gubernamentales rurales con componentes financieros,
establecern su rea de influencia; polticas financieras; criterios de equidad de gnero; apoyo a grupos vulnerables, personas de la tercera edad,
poblacin indgena y las dems que establezca la Comisin Intersecretarial con la participacin del Consejo Mexicano.
203
Artculo 154. Los programas del Gobierno Federal, impulsarn una adecuada integracin de los factores del bienestar social como son la salud,
la seguridad social, la educacin, la alimentacin, la vivienda, la equidad
de gnero, la atencin a los jvenes, personas de la tercera edad, grupos
vulnerables, jornaleros agrcolas y migrantes, los derechos de los pueblos
indgenas, la cultura y la recreacin; mismos que debern aplicarse con
criterios de equidad.
Artculo 157. El Instituto Mexicano del Seguro Social formular programas permanentes de incorporacin de indgenas trabajadores agrcolas,
productores temporaleros de zonas de alta marginalidad y todas aquellas
familias campesinas cuya condicin econmica se ubique en pobreza extrema, a los cuales la Ley del Seguro Social reconoce como derechohabientes de sus servicios dentro del rgimen de solidaridad social.
Artculo 175. Los ejidatarios, comuneros, pueblos indgenas, propietarios
o poseedores de los predios y dems poblacin que detente o habite las
reas naturales protegidas en cualesquiera de sus categoras, tendrn prioridad para obtener los permisos, autorizaciones y concesiones para desarrollar obras o actividades econmicas en los trminos de la Ley General
del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, de la Ley General de
Vida Silvestre, de las normas oficiales mexicanas y dems ordenamientos
aplicables.
Artculo 176. Los ncleos agrarios, los pueblos indgenas y los propietarios podrn realizar las acciones que se admitan en los trminos de la presente Ley, de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente, Ley General de Vida Silvestre y de toda la normativa aplicable
sobre el uso, extraccin, aprovechamiento y apropiacin de la biodiversidad y los recursos genticos.
La Comisin Intersecretarial, con la participacin del Consejo Mexicano, establecer las medidas necesarias para garantizar la integridad del
patrimonio de biodiversidad nacional, incluidos los organismos generados en condiciones naturales y bajo cultivo por los productores, as como
la defensa de los derechos de propiedad intelectual de las comunidades
indgenas y campesinos.
12. Ley de Bioseguridad de Organismos Genticamente Modificados

Artculo 9o. Para la formulacin y conduccin de la poltica de bioseguridad y la expedicin de la reglamentacin y de las normas oficiales mexicanas que deriven de esta Ley, se observarn los siguientes principios:
[]
XVII. El Estado Mexicano cooperar en la esfera del intercambio de
informacin e investigacin sobre los efectos socioeconmicos de los
OGMs, especialmente en las comunidades indgenas y locales.
Artculo 108. La CIBIOGEM, a travs de su Secretara Ejecutiva, desarrollar el Sistema Nacional de Informacin sobre Bioseguridad que tendr por objeto organizar, actualizar y difundir la informacin sobre bioseguridad. En dicho Sistema, la CIBIOGEM deber integrar, entre otros
aspectos, la informacin correspondiente al Registro.
La CIBIOGEM reunir informes y documentos relevantes que resulten
de las actividades cientficas, acadmicas, trabajos tcnicos o de cualquier
otra ndole en materia de bioseguridad, incluyendo la inocuidad de OGMs,
realizados por personas fsicas o morales, nacionales o extranjeras, los
que sern remitidos y organizados por el Sistema Nacional de Informacin sobre Bioseguridad. Adems, elaborar y publicar anualmente un
informe detallado de la situacin general existente en el pas en materia
de biotecnologa y bioseguridad materia de esta Ley.
La CIBIOGEM, adems, realizar los estudios y las consideraciones
socioeconmicas resultantes de los efectos de los OGMs que se liberen al
ambiente en el territorio nacional, y establecer los mecanismos para realizar la consulta y participacin de los pueblos y comunidades indgenas
asentadas en las zonas donde se pretenda la liberacin de OGMs, considerando el valor de la diversidad biolgica.
Asimismo, la Secretara Ejecutiva de la CIBIOGEM fungir como
Centro Focal Nacional ante el Secretariado del Protocolo de Cartagena
sobre Seguridad de la Biotecnologa del Convenio sobre la Diversidad
Biolgica, siendo la responsable del enlace con dicho Secretariado y de
dar cumplimiento a lo establecido en el Artculo 19 de dicho Tratado Internacional. La Secretara Ejecutiva de la CIBIOGEM tambin se encargar de proporcionar al Centro de Intercambio de Informacin sobre Seguridad de la Biotecnologa establecido en el mencionado Protocolo,
cualquier informacin sobre:
[]
205
V. Los efectos socioeconmicos de los OGMs, especialmente en las

comunidades indgenas y locales.
13. Ley Agraria
Artculo 106. Las tierras que correspondan a los grupos indgenas debern ser protegidas por las autoridades, en los trminos de la Ley que reglamente el artculo 4o. y el segundo prrafo de la fraccin VII del artculo 27 constitucional.
Artculo 164. En la resolucin de las controversias que sean puestas bajo
su conocimiento, los tribunales se sujetarn siempre al procedimiento
previsto por esta ley y quedar constancia de ella por escrito.
En los juicios en que se involucren tierras de los grupos indgenas, los
tribunales debern de considerar las costumbres y usos de cada grupo
mientras no contravengan lo dispuesto por esta ley ni se afecten derechos
de tercero. Asimismo, cuando se haga necesario, el tribunal se asegurar de
que los indgenas cuenten con traductores.
Los tribunales suplirn la deficiencia de las partes en sus planteamientos de derecho cuando se trate de ncleos de poblacin ejidales o comunales, as como ejidatarios y comuneros.
14. Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias,
Nios y Adolescentes
Artculo 3o. La proteccin de los derechos de nias, nios y adolescentes,
tiene como objetivo asegurarles un desarrollo pleno e integral, lo que implica la oportunidad de formarse fsica, mental, emocional, social y moralmente en condiciones de igualdad.
Son principios rectores de la proteccin de los derechos de nias, nios
y adolescentes:
A. El del inters superior de la infancia.
B. El de la no-discriminacin por ninguna razn, ni circunstancia.
C. El de igualdad sin distincin de raza, edad, sexo, religin, idioma o
lengua, opinin poltica o de cualquier otra ndole, origen tnico,
nacional o social, posicin econmica, discapacidad, circunstancias
de nacimiento o cualquiera otra condicin suya o de sus ascendientes, tutores o representantes legales.
Artculo 16. Nias, nios y adolescentes tienen reconocidos sus derechos

y no deber hacerse ningn tipo de discriminacin en razn de raza, color,
sexo, idioma o lengua, religin; opinin poltica; origen tnico, nacional
o social; posicin econmica; discapacidad fsica, circunstancias de nacimiento o cualquier otra condicin no prevista en este artculo.
Es deber de las autoridades adoptar las medidas apropiadas para garantizar el goce de su derecho a la igualdad en todas sus formas.
Artculo 37. Nias, nios y adolescentes que pertenezcan a un grupo indgena tienen derecho a disfrutar libremente de su lengua, cultura, usos, costumbres, religin, recursos y formas especficas de organizacin social.
Lo dispuesto en el prrafo anterior no debe entenderse como limitativo
del ejercicio del derecho a la educacin, segn lo dispuesto en el artculo
3o. de la Constitucin ni de ningn otro protegido por esta ley. De igual
manera, las autoridades educativas dispondrn lo necesario para que la
enseanza, al atender a lo establecido en el mismo precepto, no contrare
lo dispuesto en el prrafo primero del artculo 4o. de esta ley.
15. Ley General de Educacin
Artculo 7o. La educacin que impartan el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorizacin o con reconocimiento de
validez oficial de estudios tendr, adems de los fines establecidos en el
segundo prrafo del artculo 3o. de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, los siguientes:
[]
IV. Promover mediante la enseanza el conocimiento de la pluralidad
lingstica de la Nacin y el respeto a los derechos lingsticos de los
pueblos indgenas.
Los hablantes de lenguas indgenas, tendrn acceso a la educacin
obligatoria en su propia lengua y espaol.
Artculo 13. Corresponden de manera exclusiva a las autoridades educativas locales, en sus respectivas competencias, las atribuciones siguientes:
I. Prestar los servicios de educacin inicial, bsica incluyendo la
indgena especial, as como la normal y dems para la formacin de
maestros.
207
Artculo 16. Las atribuciones relativas a la educacin inicial, bsica

incluyendo la indgena y especial que los artculos 11, 13, 14 y dems sealan para las autoridades educativas locales en sus respectivas
competencias correspondern, en el Distrito Federal al gobierno de dicho
Distrito y a las entidades que, en su caso, establezca. En el ejercicio de estas atribuciones no ser aplicable el artculo 18.
Los servicios de educacin normal y dems para la formacin de maestros de educacin bsica sern prestados, en el Distrito Federal, por la
Secretara.
El gobierno del Distrito Federal concurrir al financiamiento de los
servicios educativos en el propio Distrito, en trminos de los artculos 25
y 27.
Artculo 20. Las autoridades educativas, en sus respectivos mbitos de
competencia, constituirn el sistema nacional de formacin, actualizacin, capacitacin y superacin profesional para maestros que tendr las
finalidades siguientes:
I. La formacin, con nivel de licenciatura, de maestros de educacin
inicial, bsica incluyendo la de aqullos para la atencin de la educacin indgena especial y de educacin fsica.
Artculo 38. La educacin bsica, en sus tres niveles, tendr las adaptaciones requeridas para responder a las caractersticas lingsticas y culturales de cada uno de los diversos grupos indgenas del pas, as como de
la poblacin rural dispersa y grupos migratorios.
16. Ley General de Salud
Artculo 3o. En los trminos de esta Ley, es materia de salubridad general:
[]
IV bis. El programa de nutricin materno-infantil en los pueblos y comunidades indgenas.
Artculo 6o. El sistema nacional de salud tiene los siguientes objetivos:
[]
IV bis. Impulsar el bienestar y el desarrollo de las familias y comunidades indgenas que propicien el desarrollo de sus potencialidades poltico sociales y culturales; con su participacin y tomando en cuenta
sus valores y organizacin social.
[]
VI bis. Promover el conocimiento y desarrollo de la medicina tradicional indgena y su prctica en condiciones adecuadas.
Artculo 10. La Secretara de Salud promover la participacin, en el sistema nacional de salud, de los prestadores de servicios de salud, de los
sectores pblico, social y privado, de sus trabajadores y de los usuarios
de los mismos, as como de las autoridades o representantes de las comunidades indgenas, en los trminos de las disposiciones que al efecto se
expidan.
Artculo 11. La concertacin de acciones entre la Secretara de Salud y las
autoridades de las comunidades indgenas, los integrantes de los sectores
social y privado, se realizar mediante convenios y contratos, los cuales
se ajustarn a las siguientes bases:
I. Definicin de las responsabilidades que asuman las partes;
II. Determinacin de las acciones de orientacin, estmulo y apoyo que
llevar a cabo la Secretara de Salud;
III. Especificacin del carcter operativo de la concertacin de acciones, con reserva de las funciones de autoridad de la Secretara de Salud, y
IV. Expresin de las dems estipulaciones que de comn acuerdo establezcan las partes.
Artculo 27. Para los efectos del derecho a la proteccin de la salud, se
consideran servicios bsicos de salud los referentes a:
[]
X. La asistencia social a los grupos ms vulnerables y, de stos, de manera especial, a los pertenecientes a las comunidades indgenas.
Artculo 54. Las autoridades sanitarias competentes y las propias instituciones de salud, establecern procedimientos de orientacin y asesora a
los usuarios sobre el uso de los servicios de salud que requieran, as como
mecanismos para que los usuarios o solicitantes presenten sus quejas, reclamaciones y sugerencias respecto de la prestacin de los servicios de
salud y en relacin a la falta de probidad, en su caso, de los servidores pblicos. En el caso de las poblaciones o comunidades indgenas las autoridades sanitarias brindarn la asesora y en su caso la orientacin en espaol y en la lengua o lenguas en uso en la regin o comunidad.
209
Artculo 67. La planificacin familiar tiene carcter prioritario. En sus actividades se debe incluir la informacin y orientacin educativa para los
adolescentes y jvenes. Asimismo, para disminuir el riesgo reproductivo,
se debe informar a la mujer y al hombre sobre la inconveniencia del embarazo antes de los 20 aos o bien despus de los 35, as como la conveniencia de espaciar los embarazos y reducir su nmero; todo ello, mediante una correcta informacin anticonceptiva, la cual debe ser oportuna,
eficaz y completa a la pareja.
Los servicios que se presten en la materia constituyen un medio para
el ejercicio del derecho de toda persona a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el nmero y espaciamiento de los hijos, con pleno respeto a su dignidad.
Quienes practiquen esterilizacin sin la voluntad del paciente o ejerzan
presin para que ste la admita sern sancionados conforme a las disposiciones de esta Ley, independientemente de la responsabilidad penal en
que incurran.
En materia de planificacin familiar, las acciones de informacin y
orientacin educativa en las comunidades indgenas debern llevarse a ca
bo en espaol y en la lengua o lenguas indgenas en uso en la regin o comu
nidad de que se trate.
Artculo 93. La Secretara de Educacin Pblica, en coordinacin con la
Secretara de Salud, promover el establecimiento de un sistema de enseanza continua en materia de salud.
De la misma manera reconocer, respetar y promover el desarrollo
de la medicina tradicional indgena. Los programas de prestacin de la
salud, de atencin primaria que se desarrollan en comunidades indgenas,
debern adaptarse a su estructura social y administrativa, as como su concepcin de la salud y de la relacin del paciente con el mdico, respetando
siempre sus derechos humanos.
Artculo 106. Las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal, los gobiernos de las entidades federativas, los municipios y las
autoridades de las comunidades indgenas cuando proceda, as como las
personas fsicas y morales de los sectores social y privado, que generen y
manejen la informacin a que se refiere el artculo 104 de esta ley, debern suministrarla a la Secretara de Salud, con la periodicidad y en los trminos que sta seale, para la elaboracin de las estadsticas nacionales
para la salud.
Artculo 113. La Secretara de Salud, en coordinacin con la Secretara de

Educacin Pblica y los gobiernos de las entidades federativas, y con la
colaboracin de las dependencias y entidades del sector salud, formular,
propondr y desarrollar programas de educacin para la salud, procurando optimizar los recursos y alcanzar una cobertura total de la poblacin.
Tratndose de las comunidades indgenas, los programas a los que se
refiere el prrafo anterior, debern difundirse en espaol y la lengua o lenguas indgenas que correspondan.
Artculo 393. Corresponde a la Secretara de Salud y a los gobiernos de las
entidades federativas en el mbito de sus respectivas competencias, la vigi
lancia del cumplimiento de esta Ley y dems disposiciones que se dicten
con base en ella.
La participacin de las autoridades municipales y de las autoridades de
las comunidades indgenas, estar determinada por los convenios que celebren con los gobiernos de las respectivas entidades federativas y por lo
que dispongan los ordenamientos locales.
Artculo 403. Son competentes para ordenar o ejecutar medidas de seguridad, la Secretara de Salud y los gobiernos de las entidades federativas,
en el mbito de sus respectivas competencias.
La participacin de los municipios y de las autoridades de las comunidades indgenas estar determinada por los convenios que celebren con
los gobiernos de las respectivas entidades federativas y por lo que dispongan los ordenamientos locales.
17. Ley del Seguro Social
Artculo 238. Los indgenas, campesinos temporaleros de zonas de alta
marginalidad y todas aquellas familias campesinas, cuya condicin econmica se ubique en pobreza extrema, tendrn acceso a las prestaciones
de solidaridad social, bajo la forma y trminos que establecen los artculos 214 a 217 de esta Ley.
18. Ley General de las Personas con Discapacidad
Artculo 4o. Los derechos que establece la presente Ley sern reconocidos a todas las personas con discapacidad, sin distincin por origen tnico
o nacional, gnero, edad, condicin social, condiciones de salud, religin,
211
opiniones, preferencias, estado civil, o cualquiera otra que atente contra

su dignidad.
Artculo 7o.
[...]
II. Las personas con discapacidad tienen derecho a servicios pblicos
para la atencin de su salud y rehabilitacin integral. Para estos efectos, las autoridades competentes del Sector Salud, en su respectivo mbito de competencia, realizarn las siguientes acciones:
La creacin de centros responsables de la ejecucin de los programas sealados en la fraccin anterior, la cual se extender a las regiones rurales y comunidades indgenas.
19. Ley Federal de Entidades Paraestatales
Artculo 5o. El Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el Instituto
del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores, el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, el Instituto Nacional de las Mujeres, la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas
y los dems organismos de estructura anloga que hubiere, se regirn por
sus leyes especficas en cuanto a las estructuras de sus rganos de gobierno y vigilancia, pero en cuanto a su funcionamiento, operacin, desarrollo
y control, en lo que no se oponga a aquellas leyes especficas, se sujetarn
a las disposiciones de la presente Ley.
20. Ley de Capitalizacin del Procampo
Artculo 5o. Podrn beneficiarse del Sistema todos los productores inscritos en el padrn del PROCAMPO que cumplan sus reglas de operacin y
conforme a la disponibilidad de recursos del Sistema, sin distincin de
aquellos que se encuentren en cartera vencida u otros antecedentes crediticios restrictivos.
Tendrn prioridad los beneficiarios del PROCAMPO: de menor ingreso; que se encuentren debidamente asociados y organizados; quienes tengan 5 hectreas o menos; las mujeres; y los grupos indgenas.
21. Ley de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles

Artculo 6o. Se establecen los siguientes Premios, que se denominarn y
tendrn el carcter de nacionales:
[]
XIII. De Trabajo y Cultura Indgena.
Captulo XVIII
Premio Nacional de Trabajo y Cultura Indgena
Artculo 106. El Premio Nacional de Trabajo y Cultura Indgena es el reconocimiento que el Estado Mexicano confiere a las personas y comunidades que se han destacado por su empeo y dedicacin al trabajo en favor de su pueblo. Con el otorgamiento de este galardn, tambin se
reconoce la labor sobresaliente y continua que hace posible la conservacin, rescate y promocin de las manifestaciones culturales propias de los
pueblos y comunidades indgenas.
Artculo 107. Este Premio se otorgar anualmente y consistir en diploma, medalla y numerario; en el caso de las comunidades que se hagan
acreedoras al reconocimiento, ste se integrar por diploma y numerario.
El Premio Nacional de Trabajo y Cultura Indgena se otorgar en los siguientes campos:
I. Desarrollo Comunitario;
II. Medicina Tradicional;
III. Msica;
IV. Danza Tradicional;
V. Literatura Indgena, y
VI. Equidad de Gnero.
Artculo 108. Para la entrega anual del Premio Nacional de Trabajo y Cultura Indgena, su Consejo de Premiacin se integrar de la siguiente manera: un representante de la Secretara de Desarrollo Social, un representante de la Secretara de Educacin Pblica, un representante de la
Cmara de Senadores, un representante de la Cmara de Diputados, el titular de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas,
el titular del Instituto Nacional de Antropologa e Historia y un representante de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas
que estar a cargo de la Secretara Tcnica del Consejo de Premiacin.
213
22. Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales

Artculo 39 bis. Los pueblos y las comunidades indgenas podrn ejecutar
el Himno Nacional, traducido a la lengua que en cada caso corresponda.
Para tales efectos, se faculta al Instituto Nacional de Lenguas Indgenas
para realizar las traducciones correspondientes, las cuales debern contar
con la autorizacin de la Secretara de Gobernacin y de la Secretara de
Educacin Pblica.
Los pueblos y comunidades indgenas podrn solicitar a las Secretaras
de Gobernacin y de Educacin Pblica la autorizacin de sus propias
traducciones del Himno Nacional. La Secretara de Gobernacin llevar
el registro de las traducciones autorizadas.
23. Ley General de Acceso de las Mujeres
a una Vida Libre de Violencia
Artculo 41. Son facultades y obligaciones de la Federacin
[]
V. Educar en los derechos humanos a las mujeres en su lengua materna.
VI. Asegurar la difusin y promocin de los derechos de las mujeres
indgenas con base en el reconocimiento de la composicin pluricultural de la nacin;
VII. Vigilar que los usos y costumbres de toda la sociedad no atenten
contra los derechos humanos de las mujeres; []
24. Ley de Planeacin
Artculo 1o. Las disposiciones de esta Ley son de orden pblico e inters
social y tienen por objeto establecer:
[]
IV. Las bases para promover y garantizar la participacin democrtica
de los diversos grupos sociales as como de los pueblos y comunidades
indgenas, a travs de sus representantes y autoridades, en la elaboracin del Plan y los programas a que se refiere esta Ley.
Artculo 6o. El Presidente de la Repblica, al informar ante el Congreso
de la Unin sobre el estado general que guarda la administracin pblica
del pas, har mencin expresa de las decisiones adoptadas para la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo y los Programas Sectoriales.
En el mes de marzo de cada ao, el Ejecutivo remitir a la Comisin

Permanente del Congreso de la Unin el informe de las acciones y resultados de la ejecucin del plan y los programas a que se refiere el prrafo
anterior, incluyendo un apartado especfico con todo lo concerniente al
cumplimiento de las disposiciones del artculo 2 Constitucional en materia de derechos y cultura indgena.
Artculo 14. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico tendr las siguientes atribuciones:
[]
II. Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, tomando en cuenta las propuestas de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal y de los gobiernos de los estados, as como los planteamientos
que se formulen por los grupos sociales y por los pueblos y comunidades indgenas interesados.
III. Proyectar y coordinar la planeacin regional con la participacin
que corresponda a los gobiernos estatales y municipales; as como consultar a los grupos sociales y los pueblos indgenas y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen; y elaborar los
programas especiales que seale el Presidente de la Repblica.
Artculo 16. A las dependencias de la Administracin Pblica Federal les
corresponde:
[]
III. Elaborar programas sectoriales, tomando en cuenta las propuestas
que presenten las entidades del sector y los gobiernos de los estados,
as como las opiniones de los grupos sociales y de los pueblos y comunidades indgenas interesados.
Artculo 20. En el mbito del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica tendr lugar la participacin y consulta de los diversos grupos sociales, con el propsito de que la poblacin exprese sus opiniones para la
elaboracin, actualizacin y ejecucin del Plan y los programas a que se
refiere esta Ley.
Las organizaciones representativas de los obreros, campesinos, pueblos y grupos populares; de las instituciones acadmicas, profesionales y
de investigacin de los organismos empresariales; y de otras agrupaciones sociales, participarn como rganos de consulta permanente en los
aspectos de la planeacin democrtica relacionados con su actividad a
215
travs de foros de consulta popular que al efecto se convocarn. As mismo, participarn en los mismos foros los diputados y senadores del Congreso de la Unin.
Las comunidades indgenas debern ser consultadas y podrn participar en la definicin de los programas federales que afecten directamente
el desarrollo de sus pueblos y comunidades.
Artculo 20 bis. En los asuntos relacionados con el mbito indgena, el
Ejecutivo Federal consultar, en forma previa, a las comunidades indgenas, para que stas emitan la opinin correspondiente.
Artculo 37. El Ejecutivo Federal, por s o a travs de sus dependencias,
y las entidades paraestatales, podr concertar la realizacin de las acciones previstas en el Plan y los programas, con las representaciones de los
grupos sociales o con los particulares interesados.
El Ejecutivo Federal podr signar convenios de concertacin de acciones
con las comunidades indgenas, en todos aquellos asuntos que se consideren
pertinentes y de conformidad con lo establecido en las leyes que rijan en la
materia de que se trate.
25. Ley General de Desarrollo Social
Artculo 3o. La Poltica de Desarrollo Social se sujetara a los siguientes
principios:
[]
VII. Respeto a la diversidad: Reconocimiento en trminos de origen
tnico, gnero, edad, capacidades diferentes, condicin social, condiciones de salud, religin, las opiniones, preferencias, estado civil o
cualquier otra, para superar toda condicin de discriminacin y promover un desarrollo con equidad y respeto a las diferencias;
VIII. Libre determinacin y autonoma de los pueblos indgenas y sus
comunidades: Reconocimiento en el marco constitucional a las formas
internas de convivencia y de organizacin; mbito de aplicacin de sus
propios sistemas normativos; eleccin de sus autoridades o representantes; medios para preservar y enriquecer sus lenguas y cultura; medios para conservar y mejorar su hbitat; acceso preferente a sus recursos naturales; eleccin de representantes ante los ayuntamientos y
acceso pleno a la jurisdiccin del Estado.
26. Ley de Asistencia Social

Artculo 4o. Tienen derecho a la asistencia social los individuos y familias que por sus condiciones fsicas, mentales, jurdicas, o sociales, requieran de servicios especializados para su proteccin y su plena integracin al bienestar.
[]
III. Indgenas migrantes, desplazados o en situacin vulnerable.
Artculo 28. El Organismo ser el coordinador del Sistema, y tendr las
siguientes funciones:
[]
d) Prestar servicios de representacin y asistencia jurdica y de orientacin social a nias y nios, jvenes, adultos mayores, personas
con alguna discapacidad, madres adolescentes y solteras, indigentes, indgenas migrantes o desplazados y todas aquellas personas
que por distintas circunstancias no puedan ejercer plenamente sus
derechos.
Artculo 44. Con el propsito de asegurar la adecuada coordinacin de
acciones en el mbito de la prestacin de los servicios de asistencia social
y con el objeto de favorecer prioritariamente a los grupos sociales ms
vulnerables, en los trminos del Sistema Nacional de Planeacin, de la
Ley General de Salud, y de este Ordenamiento. El Organismo, celebrar
acuerdos y concertar acciones con los sectores pblico, social y privado;
y en su caso, con las autoridades de las diferentes comunidades indgenas
de las entidades federativas.
Artculo 53. El Estado promover la organizacin y participacin de la
comunidad en la atencin de aquellos casos de salud, que por sus caractersticas requieran de acciones de asistencia social basadas en el apoyo y
solidaridad social o en los usos y costumbres indgenas, as como el concurso coordinado de las dependencias y entidades pblicas, especficamente en el caso de comunidades afectadas de marginacin.
Artculo 54. El Organismo, promover la organizacin y participacin de
la comunidad para que, con base en el apoyo y solidaridad social o los
usos y costumbres indgenas, coadyuve en la prestacin de servicios asistenciales para el desarrollo integral de la familia.
217
Artculo 55. La participacin de la comunidad a que se refiere el artculo

anterior, tiene por objeto fortalecer su estructura propiciando la solidaridad ante las necesidades reales de la poblacin.
27. Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin
Artculo 4o. Para los efectos de esta Ley se entender por discriminacin
toda distincin, exclusin o restriccin que, basada en el origen tnico o
nacional, sexo, edad, discapacidad, condicin social o econmica, condiciones de salud, embarazo, lengua, religin, opiniones, preferencias
sexuales, estado civil o cualquier otra, tenga por efecto impedir o anular
el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igualdad real de oportunidades de las personas.
Tambin se entender como discriminacin la xenofobia y el antisemitismo en cualquiera de sus manifestaciones.
Artculo 14. Los rganos pblicos y las autoridades federales, en el mbito de su competencia, llevarn a cabo, entre otras, las siguientes medidas positivas y compensatorias a favor de la igualdad de oportunidades
para la poblacin indgena:
I. Establecer programas educativos bilinges y que promuevan el intercambio cultural;
[]
III. Crear programas permanentes de capacitacin y actualizacin para
los funcionarios pblicos sobre la diversidad cultural;
IV. Emprender campaas permanentes de informacin en los medios
de comunicacin que promuevan el respeto a las culturas indgenas en
el marco de los derechos humanos y las garantas individuales;
V. En el marco de las leyes aplicables, cuando se fijen sanciones penales a indgenas, procurar que tratndose de penas alternativas, se imponga aquella distinta a la privativa de la libertad, as como promover
la aplicacin de sustitutivos penales y beneficios de preliberacin, de
conformidad con las normas aplicables;
VI. Garantizar que en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se tomen en cuenta sus costumbres y especificidades culturales, respetando los preceptos de la Constitucin, y
VII. Garantizar, a lo largo de cualquier proceso legal, el derecho a ser
asistidos, si as lo solicitan, por intrpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua.
Artculo 9. Queda prohibida toda prctica discriminatoria que tenga por

objeto impedir o anular el reconocimiento o ejercicio de los derechos y la
igualdad real de oportunidades []
XXV. Restringir o limitar el uso de su lengua, usos, costumbres y cultura, en actividades pblicas o privadas, en trminos de las disposiciones aplicables.
28. Ley Federal del Derecho de Autor
Captulo III
De las Culturas Populares
Artculo 157. La presente Ley protege las obras literarias, artsticas, de
arte popular o artesanal, as como todas las manifestaciones primigenias
en sus propias lenguas, y los usos, costumbres y tradiciones de la composicin pluricultural que conforman al Estado Mexicano, que no cuenten
con autor identificable.
Artculo 158. Las obras literarias, artstica, de arte popular o artesanal;
desarrolladas y perpetuadas en una comunidad o etnia originaria o arraigada en la Repblica Mexicana, estarn protegidas por la presente Ley
contra su deformacin, hecha con objeto de causar demrito a la misma o
perjuicio a la reputacin o imagen de la comunidad o etnia a la cual pertenecen.
Artculo 159. Es libre la utilizacin de las obras literarias, artsticas, de
arte popular o artesanal; protegidas por el presente captulo, siempre que
no se contravengan las disposiciones del mismo.
Artculo 160. En toda fijacin, representacin, publicacin, comunicacin o utilizacin en cualquier forma, de una obra literaria, artstica, de
arte popular o artesanal; protegida conforme al presente captulo, deber
mencionarse la comunidad o etnia, o en su caso la regin de la Repblica
Mexicana de la que es propia.
Artculo 161. Corresponde al Instituto vigilar el cumplimiento de las disposiciones del presente captulo y coadyuvar en la proteccin de las obras
amparadas por el mismo.
219
Artculo 229. Son infracciones en materia de derecho de autor:

[]
XIII. Fijar, representar, publicar, efectuar alguna comunicacin o utilizar en cualquier forma una obra literaria y artstica, protegida conforme al captulo III, del Ttulo VII, de la presente Ley, sin mencionar la
comunidad o etnia, o en su caso la regin de la Repblica Mexicana de
la que es propia.
29. Ley Minera
CAPITULO SEGUNDO
De las Concesiones, Asignaciones y Reservas Mineras.
Artculo 10. La exploracin y explotacin de los minerales o sustancias a
que se refiere el artculo 4, as como de las salinas formadas directamente
por las aguas marinas provenientes de mares actuales, superficial o subterrneamente, de modo natural o artificial, y de las sales y subproductos
de stas, slo podr realizarse por personas fsicas de nacionalidad mexicana, ejidos y comunidades agrarias, pueblos y comunidades indgenas a
que se refiere el artculo 2o. Constitucional reconocidos como tales por
las Constituciones y Leyes de las Entidades Federativas, y sociedades
constituidas conforme a las leyes mexicanas, mediante concesiones mineras otorgadas por la Secretara.
Artculo 13. Las concesiones y las asignaciones mineras se otorgarn sobre terreno libre al primer solicitante en tiempo de un lote minero, siempre que se cumplan las condiciones y requisitos que establecen la presente Ley y su Reglamento. Cuando por surtir efecto la publicacin de una
declaratoria de libertad de terreno de un lote minero, se presenten de manera simultnea una o ms solicitudes de concesin minera y una o ms
solicitudes de asignacin minera, tendrn preferencia para su admisin y
trmite las solicitudes de concesin sobre las de asignacin.
Cuando el terreno se encuentre en un rea habitada y ocupada por un
pueblo o comunidad indgena, y dicho pueblo o comunidad indgena solicite dicho terreno simultneamente con otra persona o personas, ser
preferida la solicitud del pueblo o comunidad indgena a efecto de que se
le otorgue la concesin minera sobre dicho terreno, siempre y cuando
cumpla con las condiciones y requisitos que establecen la presente Ley y
su Reglamento. En el caso de asignaciones que se cancelen o de las zonas
de reservas mineras cuya desincorporacin se decrete, las concesiones

mineras se podrn otorgar mediante concurso, antes de que se declare la
libertad de terreno. Solamente podrn incorporarse a reservas mineras zonas cuya exploracin haya sido realizada previamente por el Servicio
Geolgico Mexicano mediante asignacin, se justifique su incorporacin
con base en el potencial minero de la zona, determinado mediante obras
y trabajos de exploracin a semidetalle, y se acredite la causa de utilidad
pblica o se trate de minerales o sustancias considerados dentro de las
reas estratgicas a cargo del Estado.
Artculo 13 Bis. Los concursos mediante los cuales se otorguen las concesiones a que se refiere el artculo anterior debern garantizar las mejores
condiciones econmicas para el Estado, y se realizarn conforme a lo siguiente:
I. La Secretara publicar la convocatoria por lo menos en el Diario
Oficial de la Federacin;
II. Las bases del concurso incluirn, como mnimo:
a) La descripcin de los terrenos o zonas de que se trate, los estudios
realizados sobre los mismos, as como los planos de su localizacin, geolgicos y de muestreo;
b) Los requisitos con los que los participantes acreditarn su capacidad jurdica, tcnica y econmica, y
c) La modalidad para la presentacin de las propuestas de contraprestacin econmica y prima por descubrimiento, que podr ser
en sobre cerrado o alguna otra que se determine, y
d) El clausulado del contrato que, en su caso, deber otorgarse para
garantizar el cumplimiento de la contraprestacin econmica y
la prima por descubrimiento que se ofrezca.
III. Las concesiones se otorgarn a quien acredite el cumplimiento de
los requisitos que se prevean en las bases y presente la mejor propuesta econmica, para lo que se tomar en consideracin, exclusivamente,
la contraprestacin econmica y prima por descubrimiento ofrecidas.
Cuando el terreno se encuentre en un rea habitada y ocupada por un
pueblo o comunidad indgena y dicho pueblo o comunidad indgena participe en el concurso, tendr el derecho de igualar la mejor propuesta econmica que presente otro concursante, y en caso de hacerlo tendr derecho preferente la propuesta de dicho pueblo o comunidad indgena.
221
30. Ley de Vivienda

Artculo 8. El Programa Nacional de Vivienda contendr:
[]
XIII. Las estrategias y lneas de accin para facilitar el acceso al financiamiento pblico y privado para la construccin y mejoramiento de
vivienda para los pueblos y comunidades rurales e indgenas; []
Artculo 19. Corresponde a la Comisin:
[]
VIII. Promover y fomentar las acciones que faciliten el acceso a los
recursos y al financiamiento pblico y privado para la construccin y
mejoramiento de vivienda de los pueblos y comunidades rurales e indgenas, as como coordinar, concertar y ejecutar los programas que
permitan mejorar sus espacios de convivencia; []
Artculo 38. Para cumplir con el objeto de esta Ley, el Ejecutivo Federal,
a travs de la Comisin y con la participacin que corresponda a las dems dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, celebrar convenios y acuerdos en los trminos de esta Ley, los cuales tendrn por objeto:
[]
IV. Fomentar y apoyar los procesos de produccin social de vivienda,
de vivienda rural e indgena; []
Artculo 52. El Ejecutivo Federal, por conducto de sus dependencias y entidades competentes, se coordinar con las entidades federativas donde se
ubiquen pueblos y comunidades indgenas, para orientar las acciones y los
montos de inversin pblica federal destinados a programas de vivienda,
en los trminos que establece la fraccin IV del apartado B del artculo 2o.
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Artculo 87. Las polticas y programas dirigidos al estmulo y apoyo de la
produccin social de vivienda y a la vivienda de las comunidades rurales
e indgenas debern:
I. Contemplar todo el proceso de produccin habitacional, incluyendo
los distintos tipos, modalidades y necesidades de vivienda;
II. Atender preferentemente a los grupos vulnerables, marginados o en
situacin de pobreza;
III. Ofrecer apoyos y asistencia tcnica, social, jurdica y financiera

que combine el ahorro, el crdito y el subsidio con el trabajo de los beneficiarios en los distintos tipos y modalidades de vivienda;
IV. Considerar la integralidad y progresividad en la solucin de las necesidades habitacionales, con visin de mediano y largo plazo, continuidad y complementariedad de la asistencia integral y de los apoyos
materiales o financieros que se les proporcionen;
V. Focalizar preferentemente a la mujer sostn de la familia, las acciones de fomento y apoyo, otorgndoles el poder de decisin con relacin
al ahorro, el crdito y el subsidio, y
VI. Atender las distintas formas legales de propiedad y posesin de la
tierra, as como de tenencia individual o colectiva, en propiedad privada o no, adecuando los diversos instrumentos y productos financieros
al efecto.
Tratndose de las comunidades rurales e indgenas debern ser reconocidas y atendidas sus caractersticas culturales, respetando sus formas
de asentamiento territorial y favoreciendo los sistemas constructivos
acordes con el entorno bioclimtico de las regiones, as como sus modos
de produccin de vivienda; []
31. Ley del Instituto Mexicano de la Juventud
Artculo 3. El Instituto tendr por objeto:
[]
II. Proponer al Ejecutivo Federal programas especiales orientados a mejo
rar las condiciones de salud y educacin de los jvenes indgenas, as co
mo los espacios para la convivencia y recreacin, sin menoscabo de las
atribuciones que en estos propsitos competen a otras dependencias; []
Artculo 4. Para el cumplimiento de su objeto el Instituto tendr las siguientes atribuciones:
[]
IV. Consultar, en coordinacin con la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas las polticas, programas y acciones
de desarrollo de los jvenes indgenas; garantizar la participacin de
stos en su diseo y operacin; y, en su caso, incorporar a la planeacin
nacional sus recomendaciones propuestas;
[]
223
IX. Promover y ejecutar acciones para el reconocimiento pblico y difusin de las actividades sobresalientes de los jvenes mexicanos en
distintos mbitos del acontecer nacional y, en especial, aquellas que
reconozcan y fomenten la herencia cultural de los pueblos y comunidades indgenas y fortalezcan el respeto y el conocimiento de las diversas culturas existentes en el pas;
[]
XI. Proponer a la Secretara de Educacin Pblica la operacin de programas especiales de becas para fortalecer la educacin bilinge e intercultural, la alfabetizacin, la conclusin de la educacin bsica, la
capacitacin productiva y la educacin media superior y superior de
los estudiantes indgenas, y []
Artculo 15. El Instituto contar con un Consejo de Seguimiento de Proyectos y Programas, que tendr por objeto: recabar las sugerencias y propuestas de los jvenes del pas para la elaboracin de los proyectos de desarrollo de la juventud; dar seguimiento a las acciones de los programas
que se ejecuten a travs de la Direccin General del Instituto y formular
las propuestas correspondientes.
El Consejo se integrar con diez jvenes mexicanos, cuyas edades se
encuentren comprendidas entre los 18 y los 29 aos y de manera equitativa en cuanto a su gnero, los cuales sern seleccionados por la Junta Directiva, a convocatoria pblica formulada a las instituciones de educacin
superior, las organizaciones juveniles vinculadas con el trabajo comunita
rio, poltico o social y los sectores pblico o privado y a los pueblos y comunidades indgenas.
Los cargos de consejero son honorficos y se desempearn por un periodo de dos aos. El Consejo se renovar por mitad cada ao. Los requisitos para la integracin del Consejo, as como las atribuciones y funcionamiento de ste, se establecern en el Estatuto Orgnico del Instituto.
TRANSITORIOS
Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de junio de 2006
ARTICULO SEGUNDO. El titular del Poder Ejecutivo Federal dispondr que el texto ntegro de la exposicin de motivos y del cuerpo de la presente ley, se traduzca a las lenguas de los pueblos indgenas del pas y ordenar su difusin en sus comunidades.
32. Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables

Artculo 2o. Son objetivos de esta Ley:
[]
V. Procurar el derecho al acceso, uso y disfrute preferente de los recursos
pesqueros y acucolas de las comunidades y pueblos indgenas, en los
trminos de la presente Ley, de los lugares que ocupen y habiten; []
Artculo 20. El Programa Nacional de Pesca y Acuacultura, se sujetar a
las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo y contemplar, entre otros
aspectos:
[]
VII. Programas que fomenten la pesca de los habitantes de las comunidades indgenas, utilizando sus artes y mtodos de pesca tradicionales; []
Artculo 21. []
La Secretara, en coordinacin con los gobiernos de las entidades federativas y con la colaboracin de los productores pesqueros y acucolas,
comunidades indgenas, los gobiernos municipales y otras instituciones
pblicas formular, operar y evaluar el Programa Integral de Inspeccin y Vigilancia Pesquera y Acucola para el Combate a la Pesca Ilegal,
especialmente en las zonas sobreexplotadas y de repoblacin, para enfrentarla con diversas acciones, as como para prevenir actos sancionados
por la presente Ley y otras disposiciones aplicables. []
Artculo 43. El otorgamiento de concesiones y permisos, quedar sujeto
a las modalidades que dicte el inters pblico, condicionado siempre a la
disponibilidad y preservacin del recurso de que se trate. La Secretara
basar sus decisiones en criterios de equidad social y en la informacin
cientfica disponible del recurso pesquero. Asimismo, se otorgarn preferentemente a los habitantes de las comunidades locales, siempre y cuando
utilicen artes de pesca autorizadas.
En igualdad de circunstancias, tendrn preferencia las solicitudes de
las comunidades indgenas. Cuando la concesin o permiso pueda afectar
el hbitat de alguna comunidad indgena la autoridad deber recabar el
parecer de los representantes de dicha comunidad.
Con el fin de apoyar las actividades productivas de las comunidades
indgenas, la Secretara promover programas que favorezcan su desarrollo sustentable. Asimismo les dotar de estmulos, recursos y tecnologas
para que incrementen sus capacidades productivas.
225
La Secretara establecer los procedimientos y mecanismos necesarios, para que los ttulos o documentos en los que consten las concesiones
y permisos, sean traducidos a las lenguas de los concesionarios o permisionarios pertenecientes a los pueblos indgenas, o bien, para asegurar que
les sea interpretado su contenido.
D. FUNDAMENTACIN JURISPRUDENCIAL
1. Tesis en Materia de Reglamentacin de Derechos Indgenas
en el mbito Local
DERECHOS DE LOS INDGENAS. LOS ESTABLECIDOS EN
LAS LEGISLACIONES LOCALES EN FAVOR DE ELLOS NO
FUERON LIMITADOS POR LAS REFORMAS A LA CONSTITUCIN FEDERAL EN LA MATERIA, VIGENTES A PARTIR
DEL QUINCE DE AGOSTO DE DOS MIL UNO.
Novena poca, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial
de la Federacin y su Gaceta, Tomo: XVI, Noviembre de 2002, Tesis:
2a. CXL/2002, Pgina: 446, Materia: Constitucional, Tesis aislada.
Las reformas en materia indgena a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, mediante decreto publicado en el Diario Oficial
de la Federacin el catorce de agosto de dos mil uno, en vigor a partir del
da siguiente conforme a su artculo primero transitorio, dejan a las entidades federativas la regulacin jurdica relativa al reconocimiento de los
pueblos y comunidades indgenas, por lo que slo estn sujetas a las definiciones y criterios generales que al respecto se establecen, a la estructuracin legal de las caractersticas de libre determinacin y autonoma
que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indgenas de cada entidad, al postulado bsico de unidad e indivisibilidad nacional y a que la autonoma se ejerza dentro del marco constitucional, ello en
virtud de que el artculo 40 de la Constitucin Federal consigna la unin
del pueblo mexicano en una Federacin establecida de acuerdo con sus
principios fundamentales, de manera tal que cualquier norma contraria a
los principios de unidad e indivisibilidad de la Nacin Mexicana seran
contrarios al Pacto Federal, adems de que el numeral 133 de la propia
Ley Fundamental prev el principio de supremaca constitucional mediante el cual las Constituciones y leyes locales deben ser acordes con el
Ordenamiento Supremo. En ese tenor, los derechos establecidos en favor

de los pueblos y comunidades indgenas, as como de los indgenas en lo
individual, deben ser considerados como mnimos a garantizarse por los
Estados en la regulacin y organizacin jurdica que al efecto realicen en
sus Constituciones y leyes respectivas, razn por la cual los derechos que
tales entidades federativas pudieran haber establecido con anterioridad a
favor de los indgenas, no pueden considerarse limitados por los derechos
consagrados en las normas constitucionales referidas, pues estos ltimos
slo son derechos mnimos a satisfacer, a no ser que fueran contrarios a
los postulados bsicos de unidad e indivisibilidad nacional y de no sujecin al marco constitucional, caso en el cual seran contrarios, desde su
origen y no en virtud de las reformas, a la Carta Magna, o bien, que los
derechos que en tales legislaciones se hubieran previsto no sean los que
mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indgenas de
la entidad, lo que no constituye una limitante a tales derechos, sino una
exigencia de que se ajusten a la realidad social.
Amparo en revisin 123/2002. Comunidad Indgena de Zirahun, Municipio de Salvador Escalante, Michoacn. 4 de octubre de 2002. Cinco
votos a favor de los resolutivos; mayora de tres votos en relacin con las
consideraciones. Disidentes: Juan Daz Romero y Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: Mariano Azuela Gitrn. Secretaria: Lourdes Ferrer
Mac Gregor Poisot. Nota: Conforme al artculo 192, segundo prrafo, de
la Ley de Amparo, esta tesis no es apta para integrar jurisprudencia
DERECHOS DE LOS INDGENAS. LOS ESTABLECIDOS EN
LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS PUEDEN SER AMPLIADOS POR LAS LEGISLATURAS LOCALES DENTRO DEL MARCO DE AQULLA.
Novena poca, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de
la Federacin y su Gaceta, Tomo: XVI, Noviembre de 2002, Tesis: 2a.
CXXXIX/2002, Pgina: 446, Materia: Constitucional, Tesis Aislada.
El artculo 1o. de la Constitucin Federal establece que las garantas
que otorga no podrn restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con
las condiciones que ella misma establece, de lo que deriva que ninguna
ley secundaria puede limitar las disposiciones constitucionales correspondientes; sin embargo, s son susceptibles de ser ampliadas por el legislador ordinario, ya sea federal o local, en su reglamentacin, al pormenorizar la norma constitucional que prevea el derecho pblico subjetivo a fin
227
de procurarse su mejor aplicacin y observancia. En consecuencia, los

Congresos locales, al legislar sobre la materia indgena y regular las instituciones relativas, en trminos de lo dispuesto en el artculo 2o. de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, deben hacerlo
bajo el criterio de que los que se otorgan en ella a la poblacin indgena
son derechos mnimos que deben ser respetados para garantizar su efectividad, pero que pueden ser ampliados para imprimir las caractersticas
propias que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de sus pueblos
indgenas, siempre que tal ampliacin se realice sin vulnerar el marco
constitucional al que dichos derechos se encuentran sujetos.
consideraciones.
Disidentes: Juan Daz Romero y Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: Mariano Azuela Gitrn. Secretaria: Lourdes Ferrer Mac Gregor
Poisot. Nota: Conforme al artculo 192, segundo prrafo, de la Ley de
Amparo, esta tesis no es apta para integrar jurisprudencia.
2. Tesis en Materia de Acceso a la Justicia
DERECHOS DE LOS INDGENAS EN MATERIA DE ACCESO
A LA JUSTICIA. LOS OTORGADOS POR VIRTUD DE LAS REFORMAS A LA CONSTITUCIN FEDERAL, VIGENTES A
PARTIR DEL QUINCE DE AGOSTO DE DOS MIL UNO, NO
SON VULNERADOS POR LOS ARTCULOS 293, 298 Y 315,
DEL CDIGO PENAL PARA EL DISTRITO FEDERAL (ABROGADO).
Novena poca, Instancia: Primera Sala, Fuente: Semanario Judicial
de la Federacin y su Gaceta XVIII, Agosto de 2003, Pgina: 229,
Tesis: 1a. XXXIX/2003, Materia(s): Constitucional, Penal, Tesis
Aislada
El artculo 2o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el catorce de agosto de dos mil uno, establece respecto de la
materia mencionada, por una parte, la garanta de que los pueblos y comunidades indgenas tendrn sus propios sistemas normativos en la regu-
lacin de sus conflictos internos y, por otra parte, que en el acceso a la jurisdiccin estatal debern ser tomadas en cuenta sus costumbres y
especificidades culturales. Por su parte, los impugnados artculos 293,
298 y 315 del Cdigo Penal para el Distrito Federal (abrogado), definen
el tipo penal del delito de lesiones que pongan en peligro la vida, y prevn
la pena de prisin que habr de imponerse a quien cometa tal ilcito, as
como sus agravantes. Ahora bien, del estudio comparativo de ambos cuerpos normativos, se advierte que los preceptos impugnados no transgreden
los principios que contiene el artculo 2o. constitucional, pues no regulan
una conducta que d lugar a conflictos que deban ser resueltos internamente por los pueblos o comunidades indgenas, conforme sus propios
sistemas normativos, ya que prevn el delito de lesiones que ponen en peligro la vida; figura delictiva que es reprochable a todas las personas con
capacidad legal, incluidos los indgenas, pues sera constitucionalmente
inaceptable el hecho de permitir que se infieran lesiones a las personas,
aun cuando dicha prctica forme parte de sus usos y costumbres, adems
de que el tipo penal mencionado tutela el bien jurdico consistente en la
integridad fsica de las personas, lo que debe ser reprochable a todo aquel
que cometa dicho ilcito, a fin de inhibirlo.
Amparo directo en revisin 1767/2002. 12 de marzo de 2003. Cinco
votos. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretario: Luis Fernando Angulo
Jacobo. Novena poca, Instancia: Primera Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XVIII, Agosto de 2003, Tesis: 1a.
XXXVIII/2003, Pgina: 228, Materia(s): Constitucional, Penal, Tesis
Aislada
DERECHOS DE LOS INDGENAS EN MATERIA DE ACCESO
A LA JURISDICCIN ESTATAL. NO SE VIOLAN CON LO DISPUESTO EN LOS ARTCULOS 72, 165 BIS, 171, 183, 269,
FRACCIN IV, 285, 285 BIS, 290, 296 BIS, 314 Y 426, TODOS
DEL CDIGO DE PROCEDIMIENTOS PENALES PARA EL
DISTRITO FEDERAL.
El artculo 2o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el catorce de agosto de dos mil uno, establece que en el acceso a la jurisdiccin estatal debern ser tomadas en cuenta las costumbres
y especificidades culturales de las etnias indgenas, con el derecho de ser
asistidos en los juicios y procedimientos, por intrpretes y defensores que
229
tengan conocimiento de su lengua y su cultura; derechos que son respetados por los preceptos impugnados, pues en ellos se establecen diversas
formalidades que deben cumplirse a favor de dichas etnias, consistentes
en: que en los procesos penales instruidos en contra de un miembro de algn grupo tnico, se debe tomar en cuenta el grupo tnico al que pertenezca (72, fraccin II); se procurar allegarse dictmenes periciales a fin de
que el juzgador ahonde en el conocimiento de su personalidad y capte su
diferencia cultural respecto a la cultura media nacional (165 bis); podrn
fungir como peritos prcticos, personas que pertenezcan al grupo tnico
indgena (171); cuando el inculpado fuere un indgena, que no hable o no
entienda suficientemente el castellano, se le designar un traductor que le
har saber los derechos respectivos (269, fraccin IV); los servidores pblicos asentarn en el acta respectiva, todas las observaciones que acerca
del carcter del probable responsable hubieren recogido, ya sea en el momento de cometer el delito, ya durante la detencin, o bien durante la
prctica de las diligencias en que hubieren intervenido, incluyendo el grupo tnico indgena al que pertenecen, en su caso (285); en la declaracin
preparatoria deber incluirse, en su caso, el grupo indgena al que pertenezca el inculpado, y si habla y entiende suficientemente el idioma castellano (290); y durante la instruccin, el tribunal que conozca del proceso
deber tomar en cuenta, entre otras cosas, la pertenencia del inculpado,
en su caso, a un grupo tnico indgena las prcticas o caractersticas que
como miembro de dicho grupo pueda tener (296 bis). Por tanto, si los
mencionados requisitos contenidos en los preceptos legales combatidos,
tienden a garantizar que los indgenas no queden en estado de indefensin
en los procesos penales instruidos en su contra, esto refleja que son acordes con la garanta de acceso a la justicia mencionada.
Amparo directo en revisin 1767/2002. 12 de marzo de 2003. Cinco
votos. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretario: Luis Fernando Angulo
Jacobo.
3. Tesis en Materia de Territorio y Recursos Naturales
DERECHOS DE LOS INDGENAS. LA CONSTITUCIN FEDERAL RECONOCE EL PRINCIPIO TERRITORIAL DE SUS PUEBLOS Y EL DERECHO PREFERENTE DE LAS COMUNIDADES AL USO Y DISFRUTE DE LOS RECURSOS NATURALES
DE LOS LUGARES QUE OCUPAN.
Novena poca, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial

de la Federacin y su Gaceta, Tomo: XVI, Noviembre de 2002, Tesis: 2a., CXXXVIII/2002, Pgina: 445, Materia: Constitucional, Tesis
aislada.
El artculo 2o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, reformado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el catorce de agosto de dos mil uno, establece como uno de los aspectos de la libre determinacin y autonoma de los pueblos y
comunidades indgenas, la conservacin y mejoramiento de su hbitat, la
preservacin de la integridad de sus tierras y el derecho de acceder al uso
y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que ocupan,
salvo aquellos que correspondan a las reas estratgicas. De lo anterior se
advierte que dicho precepto consagra el principio territorial de los pueblos indgenas, al reconocer su unidad con los territorios que ocupan y su
hbitat y, por tanto, el derecho a su explotacin en la forma y modalidad
de propiedad y tenencia de la tierra que libremente decidan dentro de los
establecidos en la Constitucin Federal y las leyes de la materia, en debido respeto a su derecho de decidir su forma interna de organizacin econmica, para lo cual se establece la posibilidad de coordinacin y asociacin de las comunidades indgenas, dentro del mbito municipal, lo que,
desde luego, debe hacerse en el marco constitucional que exige el respeto
a derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad.
consideraciones. Disidentes: Juan Daz Romero y Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: Mariano Azuela Gitrn. Secretaria: Lourdes Ferrer
Mac Gregor Poisot. Nota: Conforme al artculo 192, segundo prrafo, de
la Ley de Amparo, esta tesis no es apta para integrar jurisprudencia.
4. Otras tesis
RUBRO: REVISIN, RECURSO DE. ES PROCEDENTE EN LA
TRAMITACIN DE UN JUICIO AGRARIO EN QUE SE RECLAME CUALQUIER ACCIN TENDIENTE A AFECTAR DERECHOS AGRARIOS COLECTIVOS DE NCLEOS DE POBLACIN EJIDAL O COMUNAL.
Novena poca
231
Instancia: Tercer Tribunal Colegiado del Dcimo Primer Circuito

Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta
Tomo: IX, Enero de 1999
Tesis: XI.3o.12 A
Pgina: 912
Texto: El artculo 198 de la Ley Agraria establece: El recurso de revisin en materia agraria procede contra la sentencia de los tribunales agrarios que resuelvan en primera instancia sobre: I. Cuestiones relacionadas
con los lmites de tierras suscitadas entre dos o ms ncleos de poblacin
ejidales o comunales, o concernientes a lmites de las tierras de uno o varios ncleos de poblacin con uno o varios pequeos propietarios, sociedades o asociaciones; II. La tramitacin de un juicio agrario que reclame
la restitucin de tierras ejidales, o III. La nulidad de resoluciones emitidas
por las autoridades en materia agraria. De la interpretacin armnica de las
dos primeras hiptesis, se colige que si el recurso de revisin procede sobre cuestiones relacionadas con los lmites de tierras suscitadas entre uno
o varios ncleos de poblacin con uno o varios pequeos propietarios, sociedades o asociaciones; dicho recurso tambin debe resultar procedente
en la tramitacin de un juicio agrario, en que se reclame cualquier accin
tendiente a afectar derechos agrarios colectivos de los ncleos de poblacin ejidal o comunal, pues de la exposicin de motivos de la Ley Agraria
vigente, se advierte que la iniciativa de reforma a dicha ley tiende a proteger las comunidades indgenas, al disponer que dicha proteccin no
estara completa si la iniciativa no estableciera el derecho que asiste a los
ncleos de poblacin para obtener la restitucin de las tierras que les fueron ilegalmente arrebatadas. Este derecho se fortalece con el respaldo del
recurso de apelacin ante el Tribunal Superior Agrario, en el evento de
que la resolucin del Juez de primera instancia sea lesivo a los intereses
del ncleo de poblacin afectado. De lo que se advierte que la intencin del
legislador fue establecer dicho recurso, contra las resoluciones que en primera instancia afecten exclusivamente derechos agrarios colectivos de
los ncleos de poblacin ejidal o comunal.
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO DEL DCIMO PRIMER
CIRCUITO.
* Amparo directo 483/98. Francisco Roa Corona. 15 de octubre de
1998. Unanimidad de votos. Ponente: Moiss Duarte Aguiga. Secretaria: Martha Lilia Rodrguez Lpez.
* Vase: Semanario Judicial de la Federacin, Octava poca, Tomo

XV-I, febrero de 1995, pgina 258, tesis XVI.1o.55 A, de rubro:
REVISIN EN MATERIA AGRARIA, RECURSO DE. SOLAMENTE ES PROCEDENTE CUANDO SE AFECTAN DERECHOS AGRARIOS COLECTIVOS DE LOS NCLEOS DE POBLACIN EJIDAL O COMUNAL.
RUBRO: PROCEDIMIENTO PENAL. REPOSICION DEL.
CUANDO NO SE DESIGNA PERITO INTERPRETE A UNA
PERSONA QUE NO HABLA CASTELLANO. (LEGISLACION
DEL ESTADO DE CHIAPAS).
Novena poca
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Tomo: III, Marzo de 1996
Tesis: XX. J/20
Pgina: 804
Texto: Cuando en la declaracin preparatoria no se designa perito intrprete a un indgena que no habla castellano sino nicamente dialecto,
ello lo deja en estado de indefensin, ya que no puede enterarse del nombre de su acusador; de las personas que deponen en su contra, el delito que
se le imputa, naturaleza y causa de la acusacin, ni tuvo oportunidad de
preparar su defensa al no poder designar un defensor que lo patrocine.
TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGESIMO CIRCUITO.
* Amparo directo 31/88. Domingo Meza Jimnez. 31 de mayo de 1988.
Unanimidad de votos. Ponente: Homero Ruiz Velzquez. Secretario: Stalin Rodrguez Lpez.
* Amparo directo 433/90. Mateo Mndez Gmez. 11 de abril de 1991.
Unanimidad de votos. Ponente: Francisco A. Velasco Santiago. Secretario: Jos Gabriel Clemente Rodrguez.
* Amparo directo 319/93. Marcelino Velasco Gmez. 10 de junio de
1993. Unanimidad de votos. Ponente: Mariano Hernndez Torres. Secretario: No Gutirrez Daz.
* Amparo directo 243/95. Gilberto Jimnez Prez. 27 de abril de 1995.
Unanimidad de votos. Ponente: ngel Surez Torres. Secretario: Ramiro
Joel Ramrez Snchez.
233
* Amparo directo 1069/95. Nicols Jurez Gmez. 22 de febrero de

1996. Unanimidad de votos. Ponente: Roberto Avendao. Secretario: Enrique Robles Sols.
RUBRO: JUICIOS REIVINDICATORIOS SOBRE BIENES DE
COMUNIDADES INDIGENAS. COMPETENCIA FEDERAL
PARA CONOCER DE ELLOS. NO SE REQUIERE PRUEBA DE
QUE EL NUCLEO COMUNAL ES PROPIETARIO DEL BIEN
CONTROVERTIDO.
Sptima poca
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Apndice de 1995
Tomo: III, Parte SCJN
Tesis: 298
Pgina: 213
Texto: Cuando en un juicio reivindicatorio promovido por un particular resultan controvertidos los intereses ejidales o comunales respecto de
un inmueble materia del litigio, la competencia para resolverlo es de las
autoridades federales; pero de ninguna manera puede afirmarse que para
ello se requiere la prueba de que el ncleo es el propietario del bien controvertido, pues una cuestin de competencia se hara depender ilgicamente, de la solucin al problema de fondo. En consecuencia, al otorgarse la proteccin constitucional, resulta correcto limitarla a establecer que,
para resolver a quin pertenece el bien, no es competente la potestad comn, sino un juez federal.
Sptima poca:
* Amparo en revisin 4013/77. Manuel Czarez Quiroz (J. Jess Acua Hernndez como representante de la comunidad de Chilchota). 16 de
febrero de 1978. Cinco votos.
* Amparo en revisin 5179/83. Cesreo Luna Moreno y otros. 28 de
mayo de 1984. Cinco votos.
* Amparo en revisin 1917/85. Comisariado Ejidal La Guadalupe,
Mpio. de Tecolutla, Ver. 21 de octubre de 1985. Cinco votos.
* Amparo en revisin 1204/86. Nuevo Centro de Poblacin Ejidal General Juan Barragn, Mpio. de Tonila, Jal. 16 de junio de 1986. Cinco
votos.
* Amparo en revisin 980/86. Comunidad Agraria Bagantho, Mpio.
de Ixmiquilpan, Hgo. 19 de junio de 1986. Cinco votos.
* NOTA: Semanario Judicial de la Federacin, Tercera Parte, vols.

205-216, pg. 167.
* Esta tesis tambin aparece en Informe de 1986, Segunda Parte, Segunda Sala, pg. 13.
RUBRO: COMPETENCIA AGRARIA, COMUNIDADES DE
HECHO, AFECTACIN DE DERECHOS DE LAS. CORRESPONDE CONOCER DE ESTA A LOS TRIBUNALES AGRARIOS AL ESTAR RECONOCIDAS Y TUTELADAS DIRECTAMENTE POR LA CONSTITUCIN FEDERAL.
Instancia: Pleno
poca: Novena poca. Tomo III, Febrero de 1996
Tesis: P. XV/96
Pgina: 165. Tesis Aislada
Texto: La interpretacin histrica y armnica de los artculos 27, fraccin VII y 107, fraccin II de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, permite determinar la existencia de la personalidad jurdica de los ncleos de poblacin que de hecho o por derecho guarden el
estado comunal. Con la reforma al ARTCULO 27, fraccin VII constitucional que entr en vigor el 7 de enero de 1992, el Constituyente otorg
a los ejidos y comunidades plena capacidad jurdica, sin hacer distincin
alguna entre ncleos que de hecho o por derecho guarden el estado comunal, otorgando plena proteccin y respeto a las comunidades indgenas.
Por otra parte, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
en su ARTCULO 107, es enftica al otorgar su proteccin a las comunidades de hecho o de derecho. Los prrafos tercero y cuarto de la fraccin II,
instituyen como titulares de la accin de amparo en materia agraria a los
ejidos, a los ncleos de poblacin que de hecho o por derecho guarden el
estado comunal y a los ejidatarios y comuneros, ya que se trata de bienes
jurdicos tutelados por un rgimen jurdico constitucionalmente privilegiado. Por lo tanto, cuando se afecten posibles derechos agrarios de alguna de estas entidades, la competencia se surtir en favor de los Tribunales
Agrarios de conformidad con lo establecido en la fraccin XIX del ARTCULO 27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en relacin con el ARTCULO 1o. de la Ley Orgnica de los Tribunales Agrarios.
235
Competencia 215/95. Suscitada entre el Juez Segundo de Primera Instancia en Materia Civil del Distrito Judicial de Uruapan, Michoacn y el
Magistrado del Tribunal Unitario Agrario del Dcimo Sptimo Distrito en
Morelia, Michoacn. 18 de enero de 1996. Unanimidad de once votos. Ponente: Olga Mara Snchez Cordero. Secretario: Carlos Mena Adame.
El Tribunal Pleno en su sesin privada celebrada el ocho de febrero en
curso, por unanimidad de once votos de los Ministros: presidente Jos Vicente Aguinaco Alemn, Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Mariano
Azuela Gitrn, Juventino V. Castro y Castro, Juan Daz Romero, Genaro David Gngora Pimentel, Jos de Jess Gudio Pelayo, Guillermo I.
Ortiz Mayagoitia, Humberto Romn Palacios, Olga Mara Snchez Cordero y Juan N. Silva Meza; aprob, con el nmero XV/1996 la tesis que
antecede; y determin que la votacin es idnea para integrar tesis de jurisprudencia. Mxico, Distrito Federal, a ocho de febrero de mil novecientos noventa y seis.
RUBRO: COMUNIDADES INDIGENAS, GARANTIA DE AUDIENCIA.
Octava poca
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin
Tomo: VI, Segunda Parte-1
Pgina: 106
Texto: Si a una comunidad indgena, se le pretende privar o afectar en
sus bienes que de hecho guardan el estado comunal, debe respetrsele su
garanta de audiencia, en virtud de que el artculo 27 constitucional prrafo noveno fraccin VII les reconoce a estas comunidades existencia
jurdica.
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEGUNDO CIRCUITO.
Amparo en revisin 178/90. Poblado de San Mateo, Municipio de
Amanalco de Becerra, Estado de Mxico. 5 de septiembre de 1990. Unanimidad de votos. Ponente: Ral Sols Sols. Secretaria: Mara del Roco F.
Ortega Gmez.
RUBRO: AGRARIO. COMUNIDADES AGRARIAS DE HECHO Y
DE DERECHO. PERSONALIDAD.
Instancia: Segunda Sala
poca: Sptima poca. Volumen 91-96, Tercera Parte

Tesis: Pgina: 109. Tesis de Jurisprudencia
Texto: En relacin con la distincin entre comunidades de hecho y de
derecho, y comunidades, verdaderas copropiedades sujetas al derecho civil, cabe efectuar las siguientes consideraciones: La propiedad de los indios sufri muchos ataques a partir de la conquista espaola, pero, al decir
de algunos historiadores, la propiedad ms respetada fue la que perteneca a los barrios (calpulli), propiedad comunal de los pueblos. Sin embargo, cuando se empez a legislar sobre la propiedad, se orden respetar la
de los indios, y, por medio de varias disposiciones, se procur organizarlas sobre las mismas bases generales que la sustentaban antes de la conquista, a saber, en la forma de propiedad comunal. La mayor parte de la
propiedad de los pueblos indgenas qued, por tanto, como en la poca
precolonial. Algunos de esos pueblos vieron confirmada su posesin inmemorial, anterior a la colonia, por los reyes de Espaa, durante el virreinato; otros recibieron tierras por orden de dichos monarcas, durante el
gran proceso de concentracin de los indios dispersos, en pueblos, que se
efectu en cumplimiento, entre otras, de las cdulas de 21 de marzo de
1551 y 19 de febrero de 1560 en la Ley de 6 de enero de 1915, promulgada por Venustiano Carranza, uno de los considerandos deca: Que segn
se desprende de los litigios existentes, siempre han quedado burlados los
derechos de los pueblos y comunidades, debido a que, careciendo ellos,
conforme al ARTCULO 27 de la Constitucin Federal, de capacidad para
adquirir y poseer bienes races, se les haca carecer tambin de personalidad jurdica para defender sus derechos. En la 61a. sesin ordinaria del
Congreso Constituyente de Quertaro, celebrada la tarde del jueves 25 de
enero de 1917, se present una iniciativa, suscrita por varios diputados,
referente a la propiedad en la Repblica. Entre los prrafos importantes
de la exposicin de motivos de la iniciativa, se encuentran los que a continuacin se transcriben: Los derechos de dominio concedidos a los indios, eran alguna vez individuales y semejantes a los de los espaoles,
pero generalmente eran dados a comunidades y revestan la forma de una
propiedad privada restringida. Aparte de los derechos expresamente concedidos a los espaoles y a los indgenas, los reyes, por el espritu de una
piadosa jurisprudencia, respetaban las diversas formas de posesin de hecho que mantenan muchos indios, incapaces, todava, por falta de desarrollo evolutivo, de solicitar y de obtener concesiones expresas de derechos determinados. Por virtud de la independencia se produjo en el pas
237
una reaccin contra todo lo tradicional y por virtud de ella se adopt una
legislacin civil incompleta, porque no se refera ms que a la propiedad
plena y perfecta, tal cual se encuentra en algunos pueblos de Europa. Esa
legislacin favoreca a las clases altas, descendientes de los espaoles coloniales, pero dejaba sin amparo y sin proteccin a los indgenas. Aunque
desconocidas por las leyes desde la Independencia, la propiedad reconocida y la posesin respetada de los indgenas, seguan, s no de derecho,
si de hecho, regidas por las leyes coloniales; pero los despojos sufridos
eran tantos, que no pudiendo ser remediados por los medios de la justicia,
daban lugar a depredaciones compensativas y represiones sangrientas.
Ese mal se agravo de la Reforma en adelante, porque los fraccionamientos obligados de los terrenos comunales de los indgenas, si favorecieron
la formacin de la escasa propiedad pequea que tenemos, priv a los indgenas de nuevas tierras, puesto que a expensas de las que antes tenan,
se form la referida pequea propiedad. Precisamente el conocimiento
exacto de los hechos sucedidos, nos ha servido para comprender las necesidades indeclinables de reparar errores cometidos. Es absolutamente
necesario que en lo sucesivo nuestras leyes no pasen por alto los hechos
que palpitan en la realidad, como hasta ahora ha sucedido; y es ms necesario aun que la ley constitucional, fuente y origen de todas las dems que
haban de dictarse, no eluda, como lo hizo la de 1857, las cuestiones de
propiedad, por miedo a las consecuencias. As, pues, la Nacin ha vivido
durante cien aos con los trastornos producidos por el error de haber
adoptado una legislacin extraa e incompleta en materia de propiedad,
preciso ser reparar ese error para que aquellos trastornos tengan fin. Volviendo a la legislacin civil, como ya dijimos, no conoce ms que la propiedad privada perfecta; en los Cdigos Civiles de la Repblica apenas
hay una que otra disposicin para las corporaciones de plena propiedad
privada permitidas por las leyes constitucionales: en ninguna hay una sola
disposicin que pueda regir ni la existencia, ni el funcionamiento, ni el
desarrollo de todo ese mundo de comunidades que se agita en el fondo de
nuestra Constitucin social: las leyes ignoran que hay condueazgos, rancheras, pueblos, congregaciones, tribus, etc.; y es verdaderamente vergonzoso que, cuando se trata de algn asunto referente a las comunidades
mencionadas, se tienen que buscar las leyes aplicables en las compilaciones de la poca colonial, que no hay cinco abogados en toda la Repblica
que conozcan bien. En lo sucesivo, las cosas cambiarn. El proyecto que
nosotros formulamos reconoce tres clases de derechos territoriales que
real y verdaderamente existen en el pas; la de la propiedad privada plena,
que puede tener sus dos ramas, o sea la individual y la colectiva; la de la

propiedad privada restringida de las corporaciones o comunidades de poblacin y dueas de tierras y aguas posedas en comunidad; y la de posesiones de hecho, cualquiera que sea el motivo y condicin. A establecer
la primera clase van dirigidas las disposiciones de las fracciones I, II, III,
V, VI y VII de la proposicin que presentamos a restablecer la segunda
van dirigidas las disposiciones de las fracciones IV y VIII; a incorporar la
tercera con las otras dos van encaminadas las disposiciones de la fraccin
XIII. La iniciativa anteriormente citada, previo dictamen y discusin, se
aprob con modificaciones y pas a ser el ARTCULO 27 de la nueva
Constitucin. La fraccin IV de la iniciativa pas a ser la fraccin VI del
texto, que fue aprobado en los siguientes trminos: VI. Los condueazgos, rancheras, pueblos, congregaciones, tribus y dems corporaciones
de poblacin, que de hecho o por derecho guarden el estado comunal, tendrn capacidad para disfrutar en comn las tierras, bosques y aguas que
les pertenezcan o que se les hayan restituido o restituyeren, conforme a la
ley de 6 de enero de 1915, entre tanto la ley determina la manera de hacer
el repartimiento nicamente de las tierras. Mediante reforma publicada
en el Diario Oficial del 10 de enero de 1934, la fraccin VI paso a ser fraccin VII con la siguiente redaccin: VII. Los ncleos de poblacin que
de hecho o por derecho guarden el estado comunal, tendrn capacidad
para disfrutar en comn las tierras que les pertenezcan o que se les hayan
restituido o restituyeren. En el dictamen emitido por las Comisiones unidas, 1o. Agraria, 2a. De Puntos Constitucionales y 1a. de Gobernacin y
Presidente de la Gran Comisin de la Cmara de Diputados, nicamente
se dice que ya es tiempo de buscar una redaccin definitiva del ARTCULO 27 constitucional y que el punto de categora poltica, por ejemplo,
ha quedado totalmente eliminado, y en el texto que hoy se propone se habla genricamente de ncleos de poblacin, en lugar de hacer la enumeracin, posiblemente restrictiva, de pueblos, rancheras, etc. En la reforma publicada en el Diario Oficial del 6 de diciembre de 1937, la fraccin
VII del ARTCULO 27 constitucional se adicion y desde esa fecha ha
tenido la misma redaccin. Los breves datos histricos y jurdicos aqu
expuestos, en punto a las comunidades indgenas, permite concluir que
por comunidad de derecho el constituyente quiso referirse a aquellos grupos
de indgenas que vieron confirmada su posesin por los reyes de Espaa
durante la poca colonial, o que recibieron tierras durante el proceso de
concentracin de los indios dispersos, en pueblos, durante dicha poca, o
que por cualquier otro ttulo tuvieran reconocido su derecho a determina-
239
das tierras, bosques y aguas; y atribuy existencia jurdica a las comunidades de hecho, al reconocerles existencia jurdica constitucional a las
posesiones respetadas por los monarcas espaoles, aun cuando no tuvieran ttulo, o a aquellas posesiones que a partir de la conquista adquirieron
algunos pueblos. Y por ltimo, el aceptar la tesis de una tercera categora
de comunidades, sin personalidad para comparecer ante una autoridad judicial, es regresar al estado que guardaban las comunidades en el periodo
comprendido entre la consumacin de la independencia y la Constitucin
de 1917 y que se agrav por la ley de 25 de junio de 1856. Finalmente, el
ARTCULO 27, fraccin VII, constitucional, reconoce personalidad jurdica a los ncleos de poblacin que de hecho o por derecho guarden el
estado comunal, sin hacer distincin entre los que tengan ttulos coloniales o de la poca independiente y los que no tengan ttulo, y si la norma
fundamental no distingue, el intrprete tampoco puede hacer distincin.
Volumen 34, pg. 15. Amparo en revisin 68/71. J. Isabel Lara Velzquez y otro. 11 de octubre de 1971. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Carlos del Ro Rodrguez.
Volumen 46, pg. 17. Amparo en revisin 2506/72. Mancomunidad
del Rancho de Los Ruices, municipio Dr. Belisario Domnguez, Chih.
13 de octubre de 1972. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Jorge Irritu.
Volumen 75, pg. 15. Amparo en revisin 4079/74. Andrs Antelo Esquer y otros. 13 de marzo de 1975. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Carlos del Ro Rodrguez.
Volmenes 91-96, pg. 18. Amparo en revisin 4878/74. Jess Alvidres Vitolas y otros. 30 de agosto de 1976. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Antonio Rocha Cordero.
Volmenes 91-96, pg. 18. Amparo en revisin 3437/73. Juan Gutirrez Anguiano y coags. 9 de septiembre de 1976. Unanimidad de 4 votos.
Ponente: Carlos del Ro Rodrguez.
NOTA:
Esta tesis tambin aparece en:
Apndice 1917-1985, Tercera Parte, Segunda Sala, tesis 38, pg. 83,
bajo el rubro: COMUNIDADES AGRARIAS DE HECHO Y DE DERECHO. PERSONALIDAD.
RUBRO: MILITARES EN SERVICIO. COMPETENCIA EN

CASO DE DELITOS COMETIDOS POR LOS.
Instancia: Pleno
poca: Sexta poca. Volumen XXII, Primera Parte
Tesis: Pgina: 60. Tesis Aislada
Texto: Si los hechos atribuidos al militar encausado, acontecieron con
motivo de la vigilancia que tena encomendada respecto de los terrenos
de unas comunidades indgenas, es claro que los tribunales militares y no
los del fuero comn, son los competentes para conocer del proceso respectivo.
Competencia 150/58. Luis Molina Rubio. 28 de abril de 1959. Unanimidad de 15 votos. Ponente: Rodolfo Chvez Snchez.
RUBRO: COMUNIDADES AGRARIAS, EXISTENCIA DE LAS.
Quinta poca
Instancia: Tercera Sala
Tomo: CXXI
Pgina: 110
Texto: Comprobado que una comunidad indgena fue constituida desde la poca colonial, con ttulos de propiedad sobre determinados terrenos, el hecho de que en una acta de asamblea no se especifiquen detalladamente los centros de poblacin rural que actualmente la forman, no
quita validez a dicha acta.
Amparo civil directo 1664/53. Comunidad Indgena de Coronilla. 2 de
julio de 1954. Unanimidad de cinco votos. La publicacin no menciona
el nombre del ponente.
(Ver: Jurisprudencia 38/85 In Fine Tercera Parte).
RUBRO: ASESOR JURIDICO O DEFENSOR EN MATERIA
AGRARIA. ES UN REPRESENTANTE LEGAL FACULTADO
PARA PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO.
Novena poca
Instancia: Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Tercer Circuito
241
Tomo: III, Abril de 1996

Tesis: III.2o.A.16 A
Pgina: 341
Texto: Dos de los principios que rigen el procedimiento permanente,
no los transitorios, de la Ley Agraria, son el de igualdad entre las partes
moderado hacia la equidad o igualdad racional, y el de la defensa material. El primero de estos principios se halla en forma patente en lo dispuesto por el artculo 179 de la Ley de que se trata, en cuanto dispone que
si una de las partes se encuentra asesorada y la otra no, debe suspenderse
el procedimiento y solicitarse los servicios de un defensor de la Procuradura Agraria, quien gozar de cinco das contados a partir de la fecha
en que se apersone al procedimiento, para enterarse del asunto. Esta disposicin se encuentra relacionada con el artculo 135 de la misma Ley
Agraria, que establece que la citada Procuradura est encargada de la defensa de los derechos de los ejidatarios, comuneros, de sus sucesores, de
los ejidos, comunidades, pequeos propietarios, avecindados y jornaleros
agrcolas, cuando as se lo soliciten, o de oficio en los trminos de la propia Ley. La igualdad de las partes tambin se tutela en los artculos 186,
tercer prrafo, y 164 de la Ley Agraria, al disponer el primero de ellos que
en la prctica, ampliacin o perfeccionamiento de cualquier diligencia
que sea conducente para el conocimiento de la verdad sobre los puntos
cuestionados, el tribunal obrar como estime pertinente para obtener el
mejor resultado de ellos, sin lesionar el derecho de las partes, oyndolas
y procurando siempre su igualdad; y el segundo que los tribunales debern considerar las costumbres y usos de los grupos indgenas cuando en
los juicios se involucren tierras de stos, mientras no contravengan la ley
ni se afecten derechos de tercero. El principio de la defensa material est
contenido en los artculos 164, tercer prrafo, y 186, segundo prrafo, de
la Ley Agraria. El primero de dichos artculos ordena al tribunal suplir la
deficiencia de las partes en los planteamientos de derecho cuando se trate
de ncleos de poblacin ejidales o comunales, as como de ejidatarios o
comuneros. Y el segundo dispone que el tribunal podr acordar en todo
tiempo, cualquiera que sea la naturaleza del negocio, la prctica, ampliacin o perfeccionamiento de cualquier diligencia, siempre que sea conducente para el conocimiento de la verdad sobre los puntos cuestionados.
Las destacadas disposiciones legales conducen a concluir que en el vigente procedimiento agrario, los contendientes, aparte de la defensa material
en los casos que proceda la suplencia de la deficiencia en los planteamien-
tos de derecho, deben contar con una defensa formal adecuada, en la que
se incluye el derecho de estar debidamente asesorado inclusive por un
miembro de la Procuradura Agraria, si su contrario procesal concurre con
un asesor a la audiencia del juicio. De todo esto igualmente se concluye
que la figura del asesor jurdico o defensor prevista por el artculo 179 de
la Ley Agraria, es la de un verdadero representante legal facultado para
promover todo lo relacionado con la defensa de los derechos agrarios de
quien asesora en el juicio. De ah que si un tribunal agrario le reconoce a
una persona el carcter de asesor jurdico de una de las partes en un procedimiento agrario, ese asesor jurdico tiene facultades para promover el
juicio de amparo en representacin de la parte a quien asesor.
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO.
* Amparo directo 169/95. Eduardo Rodrguez Jimnez. 6 de marzo de
1996. Unanimidad de votos. Ponente: Jos Manuel Mojica Hernndez.
Secretaria: Emilia Hortencia Algaba Jacquez.
RUBRO: COMUNIDADES INDIGENAS, INTERES JURIDICO.
Octava poca
Instancia: Segundo Tribunal Colegiado del Segundo Circuito
Tomo: VI, Segunda Parte-1, Julio a Diciembre de 1990
Pgina: 106
Texto: El hecho de que est sub jdice la titulacin y reconocimiento
de derechos comunales de una comunidad indgena, no quita a sus representantes su inters jurdico para defender en juicio actos de autoridades
que tienden a privar total o parcialmente al poblado de sus tierras, aguas
y bosques.
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEGUNDO CIRCUITO.
* Amparo en revisin 178/90. Poblado de San Mateo, Municipio de
Amanalco de Becerra, Estado de Mxico. 5 de septiembre de 1990. Unanimidad de votos. Ponente: Ral Sols Sols. Secretaria: Mara del Roco
F. Ortega Gmez.
243
E. CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS:

OPINIONES CONSULTIVAS Y JURISPRUDENCIA
Caso Aloeboetoe y otros, Reparaciones (Artculo 63.1 Convencin
Americana sobre Derechos Humanos)
Respecto de las personas que tendran derecho a una indemnizacin
material, la Comisin explica que es preciso tomar en consideracin la
estructura familiar de los maroons a la cual pertenecen los saramacas, tribu de las vctimas, y que es esencialmente matriarcal(*), en la cual es frecuente la poligamia. En Suriname los matrimonios deben registrarse para
ser reconocidos por el Estado, pero por la escasez de oficinas de registro
civil en el interior del pas generalmente no lo son, lo cual, a criterio de la
Comisin, no debera afectar el derecho a indemnizacin de los parientes
o cnyuges de matrimonios no registrados. Se alega que el cuidado de los
miembros de la familia est a cargo de un grupo comunal que sigue la lnea materna, lo que debera tenerse en cuenta para determinar a qu familiares indemnizar. Los perjuicios personales directos de carcter pecuniario que dan derecho a obtener indemnizacin se deberan medir
principalmente por el grado de dependencia financiera que existi entre
el reclamante y el difunto. La nmina de las partes perjudicadas con derecho a ser indemnizadas fue parcialmente confeccionada por la Comisin con base en declaraciones juradas de parientes de las vctimas.
(*) Matrilineal sera probablemente un trmino antropolgico ms
preciso.
58. La Comisin ha puntualizado que no pretende que los saramacas
constituyan actualmente una comunidad con subjetividad internacional,
sino que la autonoma que reclama para la tribu es de derecho pblico
interno.
La Corte no estima necesario averiguar si los saramacas gozan de autonoma legislativa y jurisdiccional dentro de la regin que ocupan. La
nica cuestin que aqu interesa consiste en saber si las leyes de Suriname
relativas a derecho de familia se aplican a la tribu Saramaca. En este sentido, las pruebas producidas permiten deducir que las leyes de Suriname
sobre esa materia no tienen eficacia respecto de aquella tribu; sus integrantes las desconocen y se rigen por sus propias reglas y el Estado, por
su parte, no mantiene la estructura necesaria para el registro de matrimonios, nacimientos y defunciones, requisito indispensable para la aplicacin de la ley surinamesa. Adems, los conflictos que ocurren en estas
materias no son sometidos por los saramacas a los tribunales del Estado
y la intervencin de stos en las materias mencionadas, respecto de los
saramacas, es prcticamente inexistente. Cabe sealar tambin que en
este proceso Suriname reconoci la existencia de un derecho consuetudinario saramaca.
La nica prueba que aparece en sentido contrario es la declaracin del
seor Ramn de Freitas, pero la Corte se ha formado un concepto del testigo a travs de la forma cmo declar, de la actitud asumida en la audiencia y de la personalidad demostrada en ella, que la lleva a desechar su
testimonio.
61. El convenio No. 169 de la O.I.T. sobre pueblos indgenas y tribales en
pases independientes (1989 no ha sido aprobado por Suriname y en el
derecho de gentes no existe ninguna norma convencional ni consuetudinaria que determine quines son los sucesores de una persona. Por consiguiente, es preciso aplicar los principios generales de derecho (Artculo
38.1.c del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia).
63. La identificacin de los hijos de las vctimas, de sus cnyuges y, eventualmente, de sus ascendientes ha ofrecido graves dificultades en este
caso. Se trata de miembros de una tribu que vive en la selva, en el interior
de Suriname y se expresa slo en su lenguaje nativo. Los matrimonios y
los nacimientos no han sido registrados en muchos casos y, cuando as ha
ocurrido, no se han incluido datos suficientes para acreditar enteramente
la filiacin de las personas. La cuestin de la identificacin se torna an
ms difcil en una comunidad en la que se practica la poligamia.
64. Suriname ha efectuado en sus observaciones una crtica general al escrito de la Comisin acerca de las pruebas aportadas por ella. As afirma
que requerimos conocer, basados en datos racionales y ciertamente comprobables, detalles especficos de todas las vctimas, respecto del elenco
familiar que qued desprotegido [...].
Es cierto que la identidad de las personas debe probarse, en general,
mediante la documentacin correspondiente. Pero la situacin en que se
encuentran los saramacas se debe en gran medida a que el Estado no mantiene en la regin los registros civiles en nmero suficiente y por ello no
puede otorgar la documentacin a todos los habitantes con base en los datos obrantes en ellos. Suriname no puede exigir entonces que se pruebe la
filiacin y la identidad de las personas mediante elementos que no sumi-
245
nistra a todos sus habitantes en aquella regin. Por otra parte, Suriname
no ha ofrecido en este litigio suplir su inaccin aportando otras pruebas
sobre la identidad y la filiacin de las vctimas y sus sucesores.
A fin de precisar los datos relativos a los sucesores, la Corte solicit a
la Comisin datos complementarios acerca de ellos. La Corte estima que
las pruebas producidas, teniendo en cuenta las circunstancias del caso,
son verosmiles y pueden ser admitidas.
OC-4. Propuesta de modificacin a la Constitucin Poltica de Costa
Rica relacionada con la. VOTO SEPARADO DEL JUEZ RODOLFO
E. PIZA E.
RAZONAMIENTO:
[]
III. Aplicacin de lo Anterior a la Consulta en General
23. En principio comparto la inquietud expuesta en el proyecto de reforma constitucional consultado, de que, siendo el espaol el idioma oficial del pas, es deseable que todos los costarricenses lo conozcan y puedan comunicarse en l. Sin embargo, la igualdad y la no discriminacin
no pueden operar en el vaco ni, por lo tanto, en el abandono de las condiciones concretas de la sociedad en que viven. En este sentido, mi preocupacin surge del hecho de que entre los propios naturales del pas, hay
personas y comunidades importantes que no conocen el idioma espaol,
o que no lo conocen bien, y que inclusive no lo hablan como lengua nativa: comunidades indgenas que, aunque pequeas y aisladas, conservan
sus lenguas ancestrales y hasta se resisten a aprender o a tener que utilizar
la oficial; y una importante comunidad de costarricenses de origen jamaicano, que conservan su lengua y muchos de los cuales tienen al menos
dificultades para desenvolverse correctamente en espaol. Por cierto que
el Estado costarricense, imbuido de la conveniencia y hasta del deber de
preservar las culturas autctonas y los derechos de las minoras en el pas,
tiene en curso programas de enseanza y de promocin de la cultura en
las lenguas indgenas, as como, reconociendo su realidad cultural, ha
provisto a tribunales y a oficinas pblicas con intrpretes oficiales de esas
lenguas nativas o minoritarias.
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los pueblos originarios de Mxico, editado por la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, se termin de imprimir en marzo de 2010 en los talleres de
Jess Enrique Cant Gmez, Ramos Milln nm.
17, col. Centro, Naucalpan, Estado de Mxico,
C. P. 53000. El tiraje consta de 1,000 ejemplares.

Acciones Positivas y Derechos Humanos. El Caso de Los Pueblos Originarios de México

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COMISIN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

Centro Nacional de Derechos Humanos

Primera edicin: marzo, 2010

Quiero expresar mi ms sincero agradecimiento a aquellas personas que

El siglo XX ha acabado con una marca simblica

Captulo 3. GRUPOS EN SITUACIN

10 Comisin Nacional de los Derechos Humanos

II. MARCO JURDICO NACIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Acciones Positivas y Derechos Humanos

4. Declaracin sobre los Derechos de las Personas

12 Comisin Nacional de los Derechos Humanos

14 Comisin Nacional de los Derechos Humanos

Esta igualdad sustancial es un desideratum que debe construirse paso

Acciones Positivas y Derechos Humanos

16 Comisin Nacional de los Derechos Humanos

Acciones Positivas y Derechos Humanos

chos Humanos esta nueva concepcin devino en la consagracin de los

18 Comisin Nacional de los Derechos Humanos

Acciones Positivas y Derechos Humanos

Sumario: I. Igualdad. II. Igualdad formal. III. El mandato de no discriminacin.

22 Comisin Nacional de los Derechos Humanos

De tal manera que la mxima de igualdad debe procurar la eliminacin

Acciones Positivas y Derechos Humanos

La igualdad que se predica de un conjunto de entes diversos ha de referirse,

24 Comisin Nacional de los Derechos Humanos

Acciones Positivas y Derechos Humanos

norma, lo cual se logra al consagrar dicho principio en las constituciones

26 Comisin Nacional de los Derechos Humanos

Acciones Positivas y Derechos Humanos

IV. DIFERENCIACIN Y DISCRIMINACIN

uv.es/CEFD/9/barrere3.pdf. 18 de noviembre de 2006. Encarnacin Fernndez, op.

28 Comisin Nacional de los Derechos Humanos

Acciones Positivas y Derechos Humanos

razn de importancia verdadera para tratar a un grupo social de manera

El punto medular de la idea de igualdad sustancial puede vincularse

30 Comisin Nacional de los Derechos Humanos

tes. Sin estos elementos ser imposible pronunciarse acerca de si cierta

Los conflictos que suelen presentarse entre la concepcin tradicional

Acciones Positivas y Derechos Humanos

que redunda una jerarquizacin de las diferentes identidades. En

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grar una estrecha vinculacin con los principios de dignidad y autonoma

Acciones Positivas y Derechos Humanos

res y a la concienciacin social.42 John Rawls precisa la idea de igualdad

La igualdad de oportunidades se interpreta hoy en da no en el sentido

Cfr. Karla Prez Portilla, op. cit., pp. 155-157.

34 Comisin Nacional de los Derechos Humanos

VI. MANIFESTACIONES PRCTICAS

Acciones Positivas y Derechos Humanos

36 Comisin Nacional de los Derechos Humanos

Acciones Positivas y Derechos Humanos

38 Comisin Nacional de los Derechos Humanos

mente estricto respecto de una mayor exigencia en cuanto a la finalidad

Acciones Positivas y Derechos Humanos

Debido a que la discriminacin tiene un alto costo econmico y social,

Sumario: I. Influencia del derecho antidiscriminatorio estadounidense en el

El problema de la discriminacin ha estado siempre presente a lo largo

42 Comisin Nacional de los Derechos Humanos

Acciones Positivas y Derechos Humanos

El mayor desarrollo de las acciones positivas ha ocurrido en Estados

44 Comisin Nacional de los Derechos Humanos

Acciones Positivas y Derechos Humanos

En 1972 se public la Ley de Igualdad de Oportunidades en el Empleo.

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