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CONSTRUO NACIONAL E CIDADANIA

ESTUDOS DE NOSSA ORDEM SOCIAL EM MUDANA

REINHARD BENDIX

Traduo

Mary Amazonas Leite de Barros

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* lote W3ri i Sccs. kc.


ip: Szudics cf otir ChaRzixt SOOSL. O^er

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)


(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Bendix, Reinhard
Construo Nacional e Cidadania / Reinhard Bendix ; traduo Mary Amazonas Leite de Barros. - So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 1996. (Clssicos ; 5)
ISBN: 85-314-0331-6
1. Cidadania 2. Estado Nacional 3. Mudana Social
4. Sociologia Histrica I. Ttulo. II. Srie.
96-0119

CDD-320.1
ndices para catlogo sistemtico:

1. Estado nacional : Construo : Cincia poltica

320.1

Direitos reservados
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Av. Prof. Luciano Gualberto, Travessa J, 374
6a andar Ed. da Antiga Reitoria Cidade Universitria
05508-900 - So Paulo - SP - Brasil Fax (011) 211-6988
Tel.(011)813-8837 r. 216
Printed in Brazil

1996

Foi feito o depsito legal

TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES


EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVIII

Tocqueville transporta sua anlise para o incio da "era da igualdade". Ele


caracteriza o impacto das ideias igualitrias nas relaes entre patres e empregados e analisa a crise resultante nas relaes humanas. Escrevendo nos anos de 1830,
faz especulaes sobre o futuro, especialmente na sua brilhante comparao entre
as estveis condies de igualdade na Amrica e as inseguras condies na Frana.
Hoje, podemos olhar para essas especulaes, bem como para as de Karl Marx, a
partir do ponto de vista vantajoso de uma poca posterior. Sem o esforo desses
homens em discernir os esboos do futuro, careceramos de parmetros para uma
anlise crtica.
Vimos que a vida poltica medieval depende da ligao entre a posio
hereditria ou espiritual na sociedade, o controle sobre a terra como o principal
recurso econmico, e o exerccio da autoridade pblica. Todos aqueles cuj a posio
ou status os exclui do acesso ao controle sobre a terra so desse modo excludos
de qualquer participao direta nos negcios pblicos. Os direitos e liberdades so
estendidos mais a grupos, corporaes e classes do que a sujeitos individuais; a
representao nos corpos judicirios e legislativos canalizada atravs de Estados
tradicionalmente privilegiados. Nessa estrutura, nenhum direito imediato concedido a sditos em posio de dependncia econmica, tais como arrendatrios,
artfices, trabalhadores e criados: na melhor das hipteses, eles so classificados
sob a casa de seu amo ou representados por ele e por sua propriedade. Esse sistema
rompido pelas revolues gmeas do Ocidente - a poltica e a industrial -, que
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REINHARD

BENDIX

levaram ao reconhecimento final dos direitos de cidadania de todos os adultos,


incluindo aqueles em posies de dependncia econmica.
A anlise seguinte comea com a crise no "governo domstico" analisada por
Tocqueville. Emerge dessa crise um novo padro de relaes de classe, substituindo
a antiga relao tradicional por uma relao de autoridade individualista. Novas
formas de agitao emergem desse novo padro de relaes de classe, envolvendo
a ideia de direitos iguais para todos os cidados. Faz-se uma tentativa de reinterpretar
a radicalizao das classes mais baixas no decorrer da industrializao inglesa.
Contra esse pano de fundo, o processo de construo da nao examinado em
termos de uma anlise comparativa dos direitos da cidadania. Nos Estados-naes
emergentes da Europa ocidental, o problema poltico crtico era se, e em que
extenso, o protesto social se ajustaria a toda a cidadania das classes mais baixas.

Relaes de Classe numa Era de Contrato


Relaes de autoridade individualistas
A reciprocidade das relaes sociais est dentro de padres porque os homens
se orientam pela expectativa dos outros, e toda ao do "outro" limita o mbito das
respostas possveis. Autoridade significa que os poucos no comando tm uma
ampla escolha de opes. Inversamente, subordinao significa que os muitos que
cumprem as ordens tm seu mbito de escolha reduzido. Mas as opes dos poucos
so limitadas, mesmo quando o poder no comando opressivo. Um desses limites
que, mesmo a mais drstica subordinao, deixa algumas escolhas queles que
obedecem. A no-cooperao tcita pode ser variada, sutil, e mais importante do
que o protesto manifesto. Os subordinados fazem julgamentos, conduzindo a graus
de cooperao ou no-cooperao que so variveis importantes em cada padro
de autoridade estabelecido.
A ideologia tradicional que defende os privilgios da aristocracia em nome
de suas responsabilidades deve ser vista por esse prisma. Tocqueville enfatiza os
aspectos positivos das relaes sociais que correspondem sua viso do mundo.
Por mais voluntariosos e evasivos que sejam os senhores individualmente,
razovel presumir que, por algum tempo, o senso e a prtica da responsabilidade
aristocrtica por seus inferiores eram relativamente elevados, assim como eram
genunas a lealdade e obedincia dos subordinados. De fato, sem alguma responsabilidade de um lado e alguma lealdade de outro, no teria sentido dizer que as
relaes de autoridade tradicionais foram rompidas. melhor considerar o padro
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TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVI11

tradicional como parcialmente um padro de comportamento e parcialmente um


ideal, em virtude dos violentos conflitos que tambm caracterizam a sociedade
medieval. Ideais so essenciais nessa conexo, porque eles afetam a orientao
mesmo daqueles que no conseguem viver de acordo com eles. As relaes de
autoridade tradicionais permanecem intactas, enquanto as aes e crenas que
fogem desse padro, bem como aquelas que o sustentam, no solapam a reciprocidade de expectativas bsica.
Dizer que uma crise de transio se estabelece quando os homens questionam
conscientemente os acordos e convenes previamente aceitos no nos ajuda a
distinguir esse questionamento dos contnuos ajustes de direitos e obrigaes que
ocorrem enquanto as relaes de autoridade tradicionais permanecem "intactas".
Tais ajustes envolvem modificaes de detalhe, que se transformam num questionamento de presunes bsicas apenas quando elas se acumulam. Usualmente, o
observador contemporneo impedido de reconhecer essa distino. Ele pode ver
uma crise (no existe poca sem suas Cassandras), mas ele no consegue dizer se
ela a crise e aonde ela conduzir. Em sua anlise das relaes de autoridade
tradicionais, Tocqueville observa que os senhores fogem cada vez mais de sua
responsabilidade de "proteger e remunerar", mas mantm seus privilgios de
costume como um direito inalienvel. Esse processo se estende sculos a fio,
durante os quais a real rejeio de responsabilidade completamente obscurecida
pela ideologia tradicional. Quando essa discrepncia entre os direitos e responsabilidades dos senhores se torna manifesta?
As ideias referentes posio do pobre no fornecem a melhor chave a esse
respeito. Ao longo dos sculos, o pobre aprendeu o dever ao trabalho e a virtude
de se satisfazer com o lugar que Deus escolheu para ele. A condenao de sua
indolncia e dissipao so um tema constante, mas esses defeitos so considerados
inextirpveis um smbolo da classe social inferior. Acredita-se que a qualidade
humana e a responsabilidade social se harmonizam. A baixa posio social e a
condio inferior do pobre tambm os isentam de responsabilidade; no se pode
exigir muito deles. Por outro lado, a classe alta tambm significa grande responsabilidade. Mesmo onde as prticas tradicionais so abandonadas, fcil preservar
o conveniente pretexto de que o rico e poderoso trata o pobre como os pais a seus
filhos. Durante a maior parte do sculo XIX, o paternalismo sustenta seu apelo;
uma opinio profundamente arraigada no destruda prontamente. , contudo,
muito mais impressionante que, na fase inicial da industrializao inglesa, a
responsabilidade de proteger o pobre contra os riscos da vida seja explicitamente
rejeitada. O contraste com o paternalismo torna essa rejeio da responsabilidade
da classe superior um fenmeno evidentemente novo.
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RE1NHARD BEND1X

Durante a segunda metade do sculo XVIII, alguns padres, escritores e


economistas polticos comeam a rejeitar a "responsabilidade do rico" como uma
fraude piedosa. As deslocaes da Revoluo Industrial com seus efeitos cruis
sobre as massas conduziram ou exigiram novas interpretaes da causa da pobreza.
Trs dessas interpretaes so aqui citadas. Embora intimamente ligadas uma
outra, elas representam mais ou menos temas separveis do pensamento social
ingls, quando, nos anos finais do sculo XVIII, a caridade tradicional e a antiga
legislao de assistncia ao pobre como um meio de ajudar o indigente se tornaram
questes controvertidas1.
Uma abordagem v a causa da pobreza no prprio esforo para minorar a
misria. O pobre no se inclina a se empenhar; falta-lhe o orgulho, a honra e a
ambio de seus superiores. Antes, essa observao sustentava a opinio de que
o pobre deve ser guiado; agora, sustenta a opinio de que a caridade apenas
destri o incentivo e, portanto, intensifica a pobreza. A indolncia aumenta
quando se tomam providncias para socorrer o pobre; a horrvel necessidade
o motivo mais natural do trabalho, pois exerce incessante presso sobre o pobre.
"O escravo deve ser compelido a trabalhar; mas o homem livre deve ficar
entregue a seu prprio julgamento e critrio"2. Aqui a nfase recai na suposio
de que o rico no pode ajudar o pobre, mesmo que o queira, e ainda de que as
ordens inferiores devem depender de si mesmas. A rejeio da responsabilidade
da classe superior caminha de mos dadas com a pretenso de que o pobre deve
ser autodependente.
Na segunda abordagem, os esforos perniciosos de caridade esto ligados
teoria de mercado de trabalho. Deve-se permitir fome produzir seu efeito, para
que os trabalhadores sejam compelidos a se empenhar. Caso contrrio, eles reduziro seus esforos e destruiro sua nica salvaguarda contra a fome. Aqui a
mo-de-obra encarada como uma comodidade como outra qualquer, seu salrio
sendo determinado pela demanda por essa comodidade mais do que pela necessidade do trabalhador ou sua habilidade para sobreviver. A nica questo relevante
qual mo-de-obra preferida pelo empregador. Pois o patro est sujeito s
mesmas necessidades de oferta e procura que o trabalhador. Isso significa, a longo
prazo, que ele no pode pagar-lhe mais do que ele oferece sem pr em risco sua
empresa, e, por conseguinte, que os interesses do capital e do trabalho so idnticos.
A teoria de mercado significa que o empregador no pode agir irresponsavelmente
1.
2.

Os detalhes no precisaro nos preocupar aqui. Para uma discusso e citaes mais amplas, ver meu
estudo Work and Aulhority in Industry, New York, John Wiley & Sons, 1956, pp. 73 e ss.
Declarao do reverendo Townsend, op. cit., p. 74.
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TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVIII

sem prejudicar seu prprio interesse e que o trabalhador no tem outra salvaguarda
seno o empenho e nenhuma garantia contra a fome.
A terceira abordagem, especificamente identificada com a obra de Malthus,
relaciona essa teoria de mercado do trabalho com a teoria da populao. Em vez
de afirmar a harmonia de interesse entre ricos e pobres, Malthus reconhece a
inevitabilidade de desgraas peridicas e agudas. Ele atribui esse fenmeno
tendncia da populao a aumentar mais rapidamente do que os meios de subsistncia, uma lei da natureza que as classes superiores no tm poder para alterar.
Malthus afirma que a pobreza inevitvel e um estmulo necessrio ao trabalho,
que a caridade e a ajuda ao pobre apenas aumentam a indolncia e a imprevidncia,
que as classes superiores no so e no podem ser responsveis pelo destino do
pobre. Mas, em termos do presente contexto, ele tambm contribui com uma
importante ideia. Se uma lei da natureza que os pobres aumentem seu nmero
alm do suprimento de alimento disponvel, responsabilidade das classes mais
altas entender essa lei e instruir as classes inferiores de acordo com ela. A
imprevidncia pode ser uma tendncia natural, mas tambm resulta da ignorncia
e da falta de restrio moral, e essas falhas podem ser combatidas pela educao.
A educao, portanto, a tnica da nova ideologia empresarial, uma vez que
os empregadores j no possuem a abrangente autoridade pessoal do senhor
aristocrtico. Tem-se muita confiana em foras impessoais como a necessidade
econmica e a presso da populao sobre os recursos muito mais confiana do
que ocorria quando o senhor exercia um domnio inteiramente pessoal sobre sua
propriedade. Mesmo assim, os empregadores devem lidar com a administrao de
homens, e no incio do sculo XIX ouviam-se queixas em relao crescente
distncia pessoal que tornava tal administrao difcil, especialmente na velha base
paternalista. Com a divulgao das ideias igualitrias declina a nfase no nvel
social; o abismo entre as classes se alarga, como observa Tocqueville, e a influncia
pessoal dos empregadores diminui. Conseqentemente, a confiana depositada
no apenas nas foras econmicas impessoais, mas tambm na influncia impessoal das ideias e da educao. nesse contexto que os propagandistas autnomos
como Samuel Smiles formulam a nova ideologia empresarial, com sua nfase na
"imensa quantidade de influncia" que os empregadores possuem, se se aproximarem de seus trabalhadores "com simpatia e confiana" e "ajudarem[-nos] ativamente na formao de hbitos prudentes"3. Da em diante, as ideologias
empresariais consistem em combinaes temticas dos trs elementos seguintes:
1. o elemento paternalista, modelado segundo a propriedade tradicional, na qual a
3.

Op. cit., p. 112.


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dominao pessoal do senhor sobre sua famlia e serviais a tnica; 2. o elemento


impessoal, modelado segundo a concepo de mercado dos economistas clssicos,
em que a presso annima da oferta e da procura, da luta pela sobrevivncia, fora
os trabalhadores a fazer o que seus empregadores mandam, e J. o elemento
educacional, modelado segundo a sala de aula, o laboratrio psicolgico, ou a
sesso de terapia, nos quais a instruo, os incentivos e as penalidades, ou as
persuases motivacionais indiretas, so usados para disciplinar os trabalhadores e
impeli-los a intensificar seus esforos.
No decorrer da industrializao na Europa ocidental, podemos postular uma
sequncia que conduz primeiramente a um declnio do paternalismo e ao surgimento do elemento impessoal e, subsequentemente, a uma confiana declinante nas
foras de mercado e a uma crescente confiana no modelo educacional. A sequncia aplica-se mais intimamente ao desenvolvimento ingls e americano, embora
mesmo nesse caso seja uma aproximao grosseira. Como o paternalismo sempre
inclui um elemento educacional, a confiana nas foras do mercado foi muitas
vezes obscurecida numa maneira paternalista, e a dimenso educacional compatvel com uma abordagem impessoal e tambm pessoal. Os antecedentes culturais
diferentes, bem como a estrutura organizacional inconstante dos empreendimentos
econmicos, tm muito que ver com as diversas nfases entre as ideologias
empresariais, tais como as dos Estados Unidos, Alemanha e Japo4.
A dimenso poltica dessas ideologias , contudo, de especial importncia.
Num Estado-nao emergente que destruiu a antiga fragmentao da autoridade
pblica, as agncias do governo nacional permitem aos empregadores de mo-deobra proteo legal para seus direitos de propriedade. Esses direitos fazem parte
de uma ampla tendncia igualitria, que tambm se expressa no elogio a hbitos
frugais e trabalho rduo, qualidades que habilitam todos os homens a adquirirem
propriedade e status. Ao nvel impessoal de apelos ideolgicos, essa abordagem
produz certos paradoxos tpicos, de importncia poltica.
As interpretaes individualistas da relao de autoridade no permanecem
limitadas empresa. A ideia de um mercado impessoal, que induzir os trabalhadores a oferecer seus servios e trabalhar diligentemente, demanda polticas que
facilitem a operao desse mercado. Alm disso, o recurso a apelos ideolgicos e
a mtodos educacionais sugere que os incentivos impessoais so insuficientes. Os
empresrios tambm procuram inculcar os hbitos e motivos desejados. Mas,
4.

Op. cit., cap. 5; Heinz Hartmann, Authority and Organization m Gcrman Management, Princeton,
University Press, 1959, passim; e James G. Abegglen, TheJapaneseFactory, Glencoe, The Free Press,
1958.
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TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVIII

encorajando a autodependncia dos trabalhadores, eles correm o risco de que tal


individualismo termine em protesto poltico e social, mais do que em cooperao
e submisso.
Pois o elogio a bons hbitos e ao trabalho rduo conduz por si mesmo a
julgamentos hostis de um teor muito provocativo. O trabalhador bom e honesto
um modelo a ser seguido como distinto do trabalhador preguioso e imprevidente,
cujas deficincias so difundidas pelo rdio, em benefcio de todos os que o
ouvirem e como um aviso que provoca desprezo e condenao. A maneira pblica
pela qual esses "atributos coletivos" so discutidos transforma-os em questo
poltica. A diviso moral das classes baixas em pobres diligentes e pobres
imprevidentes no s desafia a complacncia do indolente, mas tambm prejudica
o auto-respeito daqueles que permanecem pobres apesar dos mais ativos esforos.
O auto-respeito ainda mais prejudicado quando o sucesso econmico interpretado como sinnimo de virtude e o fracasso como um sinal de depravao moral.
Num contexto de agitao crescente, tais julgamentos ajudam a transformar a
posio cvica das classes mais baixas numa questo poltico-nacional. A interpretao individualista das relaes de autoridade na indstria aparece, desse
ponto de vista, como um esforo para negar os direitos de cidadania queles que
so malsucedidos economicamente, uma abordagem que pode despertar um novo
sentido do direito por parte das classes inferiores e conduzir a esforos tateantes
para definir a posio dessas classes na comunidade poltica nacional. Do mesmo
modo que Tocqueville focaliza a ateno numa transio nas relaes domsticas,
marcadas por uma mudana nos termos de comandos e obedincia, assim tambm
a discusso que se segue focalizar a ateno numa transio em relaes de grupo
no nvel nacional, marcada por mudanas de ideias concernentes a direitos e
obrigaes das classes baixas.
O mal-estar da classe baixa torna-se poltico: Inglaterra
Quando as transformaes polticas so atribudas a determinantes econmicos, a mudana de posio das classes inferiores e a emergncia da cidadania
nacional aparecem como subprodutos da industrializao. Essa linha de interpretao desenvolve-se no fim do sculo XVIII. Parece plausvel no sentido de que as
revolues nos Estados Unidos e na Frana "refletem o crescimento da burguesia",
enquanto a Revoluo Industrial na Inglaterra leva mobilizao poltica de uma
fora de trabalho industrial emergente. Ainda que muito simplificadas, essas
afirmaes referem-se a fenmenos histricos mais do que a princpios gerais.
Todavia, luz desses fenmenos histricos que todos os eventos polticos foram
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REINHARD

BENDIX

de incio construdos como subprodutos mais ou menos diretos de processos sociais


e econmicos5. Atualmente, sabemos que, em outras partes, as revolues polticas
ocorreram na ausncia de uma classe mdia economicamente forte e politicamente
articulada, ou talvez por causa dessa ausncia, como na Rssia e no Japo.
Novamente, a mobilizao poltica das classes baixas ocorreu como um preldio
da industrializao, mais do que como um resultado dela, como, por exemplo, nos
Estados Unidos. Portanto, no teremos muita ajuda se tacitamente aceitarmos a
Europa ocidental e especialmente a Inglaterra como nosso modelo. verdade que
ali as ideias democrticas se originaram em circunstncias nas quais as mudanas
socioeconmicas tinham um impacto macio na estrutura poltica, mas essas ideias
espalharam-se por todo o mundo, mesmo na ausncia de circunstncias semelhantes. A cidadania nacional e o industrialismo moderno combinaram-se com uma
variedade de estruturas sociais; portanto, devemos reconhecer a democratizao e
a industrializao como dois processos, um distinto do outro, por mais intimamente
que, vez por outra, estivessem ligados.
Os dois processos estiveram estritamente ligados na Inglaterra. Por um longo
tempo, o desenvolvimento ingls serviu como modelo para a compreenso do
crescimento econmico em relao modernizao poltica- talvez simplesmente
porque a Inglaterra era o primeiro pas a desenvolver uma indstria moderna.
Apenas por essas razes, talvez seja conveniente mostrar que, mesmo na Inglaterra,
possvel distinguir o elemento poltico em meio mudana econmica. Vimos
que, antes do sculo XVIII, as classes baixas podiam tentar arrancar fora
concesses dos poderes governantes por uma postura "legitimista" mesclada com
violncia; ou que podiam compensar sua excluso do exerccio de direitos pblicos
por fantasias milenaristas e banditismo. Formas diferentes de protesto da classe
inferior tornaram-se possveis, contudo, depois que o despotismo esclarecido e os
filsofos do Iluminismo formularam o princpio de direitos iguais para todos os
homens. A disseminao dessa ideia era certamente facilitada pela industrializao, um fato que logo foi reconhecido:
Sobre os homens trabalhadores, pelo menos nos pases mais avanados da Europa, pode
ser considerado certo que o sistema de governo patriarcal ou paternalista algo a que no se
submetero de novo. Esta questo foi decidida, quando aprenderam a ler e tiveram acesso aos
jornais e aos panfletos polticos; quando se permitiu que pregadores dissidentes a eles se
misturassem, e apelassem para suas faculdades e sentimentos, em oposio aos credos profes5.

At certo ponto, as teorias sociais e econmicas modernas ainda refletem a situao histrica na qual
elas se desenvolveram inicialmente, mas um sculo e meio depois deve ser possvel salvaguardar-se
contra tais preconceitos.
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sados e apoiados por seus superiores; quando foram reunidos em grande nmero para trabalhar
socialmente sob o mesmo teto; quando as estradas de ferro possibilitaram-lhes mudar de um
lugar para outro, e mudar seus patres e empregadores to facilmente como de casacos; quando
foram encorajados a buscar participao no governo, mediante o direito de voto eleitoral r '.

Nessa declarao, Mill descreve um pas relativamente industrializado, e suas


referncias a pregadores dissidentes e ao direito eleitoral assinalam condies que
so mais ou menos prprias da Inglaterra daquela poca. Mas ele tambm nota
vrios fatos que foram quase sempre associados com o recrutamento de uma fora
de trabalho industrial: a alfabetizao dos trabalhadores, a divulgao de material
impresso entre eles, a concentrao fsica do trabalho, a maior mobilidade geogrfica, e a despersonalizao do relacionamento no emprego. A descrio de Mill
pode ser considerada equivalente afirmao de Mannheim de que a "sociedade
industrial moderna" - por mobilizar fsica e intelectualmente o povo - "incita
ao as classes que antigamente s desempenhavam um papel passivo na vida
poltica"7.
Falando em termos gerais, sob a influncia de ideias de igualdade, essa
mobilizao do protesto da classe baixa passou a orientar-se para a realizao de
uma participao completa na comunidade poltica existente ou para o estabelecimento de uma comunidade poltica nacional na qual essa participao fosse
possvel. Essa considerao pode ser estendida inicialmente a alguns dos distrbios
populares no incio do sculo XIX na Inglaterra. Para Marx, esses distrbios so
similares s rebelies espordicas nas quais, por vrios sculos, camponeses e
artesos destruram mquinas como os instrumentos mais imediatos de sua opresso*. Escritores posteriores mostraram que essa violncia era dirigida contra
banqueiros ou prestamistas assim como contra mquinas, e que, apesar de sua bvia
agitao, os trabalhadores do incio do sculo XIX na Inglaterra mostram um
surpreendente respeito pela propriedade no diretamente ligada sua desgraa.
6.

7.

8.

John Stuart Mill. Principies ofPoliiicalEconomy. II. pp. 322-323. A afirmao de Mill aqui cilada
como uma formulao excepcionalmente dar do que era aparentemente um tpico comum de
conversao. Ver o levantamento esclarecedor da crescente conscincia das relaes de classe de Asa
Briggs, "The Languageof'Class" inEarty Nineleenth Centniy England". em AsaBriggse JohnSaville
(eds.), Essays in Labour History in memory ofG. D. H. Cole, London. Macmillan, 1960, pp. 43-73.
Esta a definio de Karl Mannheim da "democratizao fundamental", que compatvel com
diferentes formas de governo, no s com a "democracia". A definio til. todavia, porque reala a
emergncia de uma comunidade poltica nacional, na qual todos os adultos, independentemente de
classe, so cidados e, portanto, participantes. Ver Karl Mannheim- Man and Socicty in an Age of
Rcconstruction, New York, Hareourt, Brace, 1941, p. 44.
Ver Karl Marx, Capital, New York, Modern Library, 1936, pp. 466-478, a respeito de seu levantamento
e interpretao dessas rebelies.

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RE1NHARD BENDIX

Distinguindo na prtica a destruio saqueadora de propriedade daquela "justificada", pode-se considerar que os trabalhadores se engajaram numa "negociao
coletiva pelo distrbio" numa poca em que as reunies eram proibidas por leic).
Essa prova compatvel com a ideia de que os operrios que se engajam na
violncia desejam ao mesmo tempo demonstrar sua respeitabilidade. Esto face a
face com uma iniquidade legal manifesta; so proibidos de se reunirem para a
negociao coletiva pacfica, enquanto as reunies dos empregadores so toleradas
ou at encorajadas. Portanto, a "negociao coletiva pelo distrbio" acompanha
facilmente a exigncia de direitos civis que foram negados, apesar da aceitao da
igualdade formal perante a lei1".
Embora muito desarticulado a princpio, o apelo contra as iniqiiidades legais
envolve uma nova dimenso do distrbio social. Para captar a relativa novidade
dessa experincia, temos de confiar na prova circunstancial do perodo. No fim do
sculo XVIII e atravs do sculo XVIII, a posio cvica do homem comum
tornou-se um tema de debate nacional na Europa. Durante dcadas, os debates
sobre a educao bsica e o direito ao voto questionam se uni aumento na
alfabetizao ou nos direitos de voto entre o povo funcionaria como um antdoto
propaganda revolucionria ou como um perigoso incentivo insubordinao11.
difcil saber quais sentimentos esses debates suscitam entre as prprias pessoas.
Confrontadas com a iniquidade de sua posio legal e um debate pblico acima de
sua confiana cvica, h naturalmente muita vacilao. O povo parece alternar entre
a insistncia nos direitos antigos e as violentas revoltas contra as causas mais

9. A frase foi cunhada por E. J. Hobsbawm, "The Machine Breakers", Past and Prescnt, l, 1952, pp.
57-70. A prova referente distino entre saque e tais agitaes, como os famosos distrbios dos
ludditas, analisada em Frank O. Darvall, Popular Disturbances and Public Ordcr inRegencyEngland,
London, Oxford University Press, 1934, pp. 314-315 e passim.
10. Observe-se a esse respeito a nfase de Marx no modo pelo qual as reunies de trabalhadores e
empregadores estimulam um ao outro e a referncia no texto abaixo conscincia dessa iniquidade
entre os magistrados ingleses. Um estudo das disputas industriais e agrrias no Japo sugere que quase
o mesmo mecanismo opera num cenrio cultural muito diferente. Ver o comentrio de que "um nmero
crescente de fazendeiros arrendatrios convenceram-se da necessidade da ao poltica, quando
souberam com que frequncia os veredictos dos tribunais, que se baseavam nas leis vigentes, foram
contra eles", em George O. Totten, "Labor and Agrarian Disputes in Japan Following World War I",
Economic Development and Cultural Changc, IX, out. 1960, pt. II, p. 194.
11. Questes semelhantes foram levantadas com respeito conscrio universal, uma vez que armas nas
mos do povo comum eram consideradas uma ameaa revolucionria. Um estudo de caso da questo
do alistamento e seu significado para o desenvolvimento das relaes de classe na Alemanha o de
Gerhard Ritter, Staatskunst und Kricgshandwerk, Munich, R. Oldenbourg, 1954, pp. 60-158 e passim.
Ver tambm a referida discusso em Katherine Chorley, Armies and thc Art of Rcvolution, London,
Faber & Faber, 1943, pp. 87-107, 160-183. Os referidos debates sobre a alfabetizao so analisados
em detalhe com referncia experincia inglesa, em M. G. Jones, Thc Charity School Movcment,
Cambridge, Cambridge University Press, 1938, passim.
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TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVIII

evidentes de opresso; protestos de respeitabilidade e brados por revoluo sangrenta; propostas de reformas especficas e esquemas utpicos de variedade desconcertante. Mas tal diversidade de manifestaes pode ter um denominador
comum na experincia transitria que Tocqueville caracteriza:
[...] h quase sempre uma poca em que as mentes dos homens flutuam entre a noo
aristocrtica de sujeio e a noo democrtica de obedincia. A obedincia perde ento sua
importncia moral aos olhos daquele que obedece; ele no mais a considera como uma espcie
de obrigao divina, e ainda no a v sob seus aspectos puramente humanos; ela no tem para
ele nenhum carter de santidade ou justia, e ele se submete a ela como a uma condio
degradante mas proveitosa1-.

Na Inglaterra, em nvel poltico, essa ambivalncia resolvida medida que


a ideia de que os direitos das pessoas como cidados foram negados injustamente
ganha aceitao, porque como pessoas trabalhadoras elas tm direitos, em virtude
de sua contribuio riqueza da nao.
H muitas razes para aceitar a plausibilidade dessa interpretao, mesmo
que seja impossvel prov-la. Uma das razes que a iniquidade legal e o debate
pblico acima da insegurana cvica do povo representam uma negao cumulativa
de sua respeitabilidade, que ocorre justamente quando a industrializao e a
disseminao das ideias igualitrias incitam " ao as classes que antigamente
desempenhavam apenas um papel passivo na vida poltica" (Mannheim). Ocasionalmente, essa negao de respeitabilidade equivalente negao do direito
existncia, como nesta passagem de Thomas Malthus, que se tornou objeto notrio
dos ataques socialistas:
Um homem que nasceu num mundo que j tem donos, se no puder obter subsistncia de
seus pais, em relao aos quais ele tem uma justa exigncia, e se a sociedade no quer o seu
trabalho, no tem direito de reclamar a mnima parcela de alimento, e, de fato, no tem direito
de estar onde est. No vigoroso festim da Natureza, no h abrigo desocupado para ele. Ela lhe
diz para ir embora, e executar rapidamente suas prprias ordens13.

Declaraes extremas como esta ou a referncia de Burke "multido suna"


foram feitas por intelectuais, e talvez no tenham sido muito conhecidas. Contudo,
a arrogncia e o medo eram muito difundidos nos crculos de classe mdia, e
12. Tocqueville, Dcmocracy in America, II, pp. 194-195.
13. Thomas Malthus, An Essay on the Principie of Population, 2. ed.. London. J. Johnson, 1803, p. 531.
Esta passagem foi modificada em edies posteriores ao Ensaio.

101

REINHARD BEND1X

razovel esperar uma crescente sensibilidade entre o povo, embora inarticulada,


em resposta a esse questionamento pblico de sua respeitabilidade.
Os observadores contemporneos frequentemente comentavam a reao popular. Esses observadores esto com frequncia distantes da vida da classe trabalhadora, e so partidrios no debate concernente s "classes inferiores", e divididos
entre eles mesmos. Seus preconceitos so muitos, mas o sectarismo pode no
apenas sensibilizar como tambm distorcer o entendimento. Na Inglaterra, observadores to diferentes como Thomas Carlyle, William Cobbett, Benjamin Disraeli
e Harriett Martineau comentam o sentimento de injustia entre os trabalhadores,
sua perda de auto-respeito, o abuso pessoal que os dirigentes da sociedade cumulam
sobre eles, o movimento cartista como a expresso de ultraje da gente do povo
negao de seus direitos civis, e o sentimento dos trabalhadores de serem uma
"classe proscrita" em seu prprio pas'4. Tal desafeio cvica do povo era encarada
com grave preocupao por eminentes oradores em muitas sociedades europeias.
Em retrospecto, essa preocupao parece justificada no sentido de que a posio
do "povo" como cidados estava efetivamente em questo15.
A negao implcita ou explcita da respeitabilidade cvica do povo contrariada com certa naturalidade por uma insistncia nos direitos do povo que no deve
ser anulada. Essa insistncia fundamenta-se primeiro em um sentimento de justa
indignao diante da ideia de que o trabalho, que "a pedra angular sobre a qual
a sociedade civilizada construda", "oferecido menos [...] do que suportar a
famlia de um homem ordeiro e sbrio em decncia e conforto"16. Essa concepo

14. Ver o captulo "Rights and Mights", em Thomas Carlyle, Chartism, Chicago, Belford, Clarke, 1890,
pp. 30-39; G. D. H. e Margaret Cole (eds.), The Opinions of William Cobbett, London, Cobbett, 1944,
pp. 86-87,123-124,207, epassim; Hansard's Parliamentary Debates, vol. XLIX, 1839, cols. 246-247;
e R. K. Webb, ThcBritish WorkingClassRcader, London, Allen& Unwin, 1955, p. 96, sobre as fontes
dessas declaraes. Tambm relevante aqui o famoso smile das "duas naes entre as quais no h
nenhuma comunicao nem simpatia; que so to ignorantes dos hbitos, pensamentos e sentimentos
uma da outra como se morassem em regies diferentes, ou como se fossem habitantes de planetas
diferentes, formados por uma raa diferente, alimentados por uma comida diferente, ordenados de
maneiras diferentes, e no fossem governados pelas mesmas leis". Esta passagem ocorre no romance
de Benjamin Disraeli, Sybil, Baltimore, Penguin Books, 1954, p. 73.
15. Para uma viso geral dos esforos propagandsticos para contrabalanar essa "desafeio cvica" na
Inglaterra, ver R. K. Webb, op. cit., passim, e Reinhard Bendix, Work andAuthority in Industry, pp.
60-73.
16. A frase citada de um folheto de Manchester de 1818, reeditado em J. L. e Barbara Hammond, The
TownLabourer, London, Longmans, Green, 1925, pp. 306-308. No paradigma de Tocqueville, pode-se
dizer que essa ideia fica a meio caminho entre a crena nos "antigos direitos" que foram erroneamente
abolidos e a pretenso de que os prprios servos devem ser os senhores. Notar tambm a anlise de
Von Stein, que afirma que o antagonismo entre os trabalhadores e os empregadores "origina-se na
crena nos direitos e no valor dos trabalhadores individuais, por um lado, e no conhecimento de que,
ais condies presentes da produo mecanizada, os salrios do operrio no sero proporcionais a

702

TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO X\'III

de um "direito de subsistncia", com seus tradicionais exageros, a ideia do "direito


do trabalho a toda a produo" e a crena de que cada trabalhador saudvel tem
"direito ao trabalho" so os trs direitos inerentes ou naturais que se opem aos
direitos adquiridos contratualmente, os nicos que so reconhecidos pelo sistema
legal prevalecente17. Embora as elaboraes tericas desses conceitos na literatura
socialista no revelem o pensamento do homem comum, plausvel presumir que
o tema comum dessas teorias expressa os esforos do operrio num Estado-nao18.
Na Inglaterra, os protestos das classes inferiores parecem objetivar o estabelecimento da cidadania dos trabalhadores. Aqueles que contribuem para a riqueza
e o bem-estar de seu pas tm o direito de serem ouvidos em seus conselhos
nacionais, e esto habilitados a uma posio que imponha respeito. Na Inglaterra,
essas demandas nunca alcanam a culminncia revolucionria que se desenvolve
mais frequentemente no continente europeu, embora ocasionalmente violentas
exploses tambm irrompam na sociedade inglesa. Se, apesar de todos os seus
conflitos, a modernizao poltica da Inglaterra ocorreu de uma maneira relativamente contnua e pacfica, isto talvez se deva a que, durante quase todo o sculo
XIX, a Inglaterra era lder na industrializao e na expanso ultramarina. Os
operrios ingleses podiam exigir seu justo lugar na comunidade poltica da principal nao do mundo1''. Nesse contexto favorvel, o debate nacional concernente ao
status apropriado das classes baixas desenvolve-se na tradicional linguagem da
religio. Certamente, os operrios ingleses esto muito desiludidos com a Igreja

aias pretenses como indivduo". Ver Lorenz von Stein, "Der Begriff der Arbeit und die Prinzipien
es Aibeitslotines in ihrem Verhltnisse zum Sozialismus und Communismus", Zeitschrift fur dle
facsmicSzzxsissaucfiaft. III. 1846. p. 263.
1~. Sobre ira exposio detalhada dessas concepes de direitos naturais no pensamento socialista e de
sma ampaubdidadc a a lei de propriedade, ver Anton Menger, The Right Io lhe Wholc Producc
ofLebonr, Loodon. MacauUa*. 1899. passim.
18. Possjvelmenie. o uso por Man da teoria do valor do trabalho teve seu grande impacto moral na base
dessas concepes de "direitos atarais*, como analisado por Menger.
19. Engels considerava os dois fcnincBos caisalmente ligados, como em seu comentrio a Marx
de que o "aburguesamento do proletariado ingls" era em certo sentido "muito natural numa
nao que explorava o inundo todo". Ver s*a cana a Marx. de 7 de outubro de 1858, em Karl
Marx e Friedricn Engels, Ausgewhlic Briefc, Bcrlin, Dietz Verlag, 1953. pp. 131-132. Todavia,
sua interpretao ignora as heranas histricas qe incitam ma "reciprocidade nacional de
direitos e obrigaes", apesar da ameaa das ideias revolucionrias e dos esforos para uma
mudana econmica rpida. A coincidncia entre a posio preferida pela Inglaterra e seus
legados favorveis efetivao dessa "incorporao" poltica do "quito Estado" foi discutida
at agora apenas em trechos e partes de obras. Ver ]. L Hammond. The Industrial Revolution
and Discontent", The Economic History Rcview, II, 1930, pp. 227-228; Henri de Man, The
Psychology of Socialism, New York, Henry Holt, 1927, pp. 39-41, com respeito ao papel do
auto-respeito ofendido no protesto radical ingls; e Selig Perlman, A Theory of lhe Labor
Movcment, New York, Augustus Kelley, 1949, p. 291, que enfatiza o significado especial da
questo do direito de voto.

103

RE1NHARD BEND1X

estabelecida e com os apelos religiosos, que com muita frequncia so apologias


mal disfaradas em favor da ordem estabelecida. Contudo, o atesmo doutrinrio
raro, e os lderes da classe trabalhadora inglesa muitas vezes fundamentam suas
demandas numa linguagem bblica ou quase bblica20. Portanto, a proeminncia da
Inglaterra como uma potncia mundial e uma prtica religiosa comum podem ter
facilitado a incorporao cvica dos trabalhadores, mesmo que o novo equilbrio
nacional de direitos e deveres no se realizasse facilmente.
Um exemplo extrado do campo das relaes industriais ilustra as sutilezas
dessa transio inglesa para uma comunidade poltica moderna. primeira vista,
a proibio legal dos sindicatos no incio do sculo XIX parece uma brutal
represso. Dizia-se que as "reunies de trabalhadores" reduziam os direitos legais
formais do empregador assim como os do trabalhador. Contudo, em seu exame do
sindicalismo primitivo, os Webbs concluem que a organizao ineficiente da
polcia, a ausncia de instaurao de processo pblico efetivo e a inrcia dos
empregadores eram responsveis pela ampla ocorrncia de reunies ilegais, apesar
de sua inequvoca proibio21.
Mais recentemente, uma publicao de documentos sobre os antigos sindicatos revelou que nem os empregadores nem os funcionrios do governo recorriam
a todos os remdios legais que lhes eram franqueados. Aparentemente, os empregadores desejavam que o governo institusse medidas judiciais contra reunies
ilegais. Um parecer do promotor-geral, enviado Secretaria de Negcios Internos,
em 1804, de especial interesse a esse respeito. O parecer apresenta detalhes do
grande mal das reunies entre os trabalhadores por todo o pas, reunies consideradas claramente ilegais e passveis de processo. Mas se o governo tivesse de
20. Indcios da relao entre o renascimento religioso e o protesto da classe trabalhadora so discutidos
em Work and Authority in Industry, pp. 60-73, de minha autoria, mas a questo controvertida. Em
sua obra Social Bandits and Primitive Rebels, pp. 126-149, Hobsbawm questiona que os movimentos
religiosos entre os operrios diminuram seu radicalismo. Em Churches andthe Working Classes in
Victorian England, London, Routledge & Kegan Paul, 1963, K. S. Inglis rene grande quantidade de
provas que sugerem que os operrios ingleses eram marcadamente indiferentes em relao s observncias religiosas durante todo o sculo XIX. Mas mesmo Inglis admite (idem, pp. 329-332) que o
atesmo era raro entre os operrios ingleses (embora pronunciado entre seus colegas do continente
europeu), e que um grande nmero de crianas da classe operria frequentavam as escolas dominicais.
Tal admisso pode muito bem ser perigosa, contudo, uma vez que a questo no se os operrios
ingleses eram realmente crentes, mas se continuavam a usar ideias religiosas em sua "busca da
respeitabilidade". As ideias religiosas no so necessariamente menos importantes quando se associam
s preocupaes seculares. Ver a anlise de secularidade e religio no contexto americano de S. M.
Lipset, The First New Nation, New York, Basic Books, 1963, pp. 151-159, e da exacerbao das
relaes de classe na ausncia de uma linguagem religiosa vivel de Guenther Roth, The Social
Dcmocrats in Imperial Germany, New York, The Bedminster Press, 1963,passim.
21. Sidney e Beatrice Webb, The History ofTrade Unionism, New York, Longmans, Green & Co., 1926,
p. 74.
104

TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVIII

instaurar processo no caso examinado, poder-se-iam esperar requerimentos de


aes semelhantes por parte do governo a partir de todos os outros sindicatos, uma
vez que "as reunies existem em quase todos os sindicatos no reino".
Ele conduzir opinio de que no cabe aos patres do sindicato que se sentem
prejudicados instaurar processo, mas sim ao governo. [...] Efetivamente, preciso admitir que
a ofensa aumentou num grau e numa extenso tais que se tornou muito desencorajador a todos
os indivduos instaurar um processo, pois as pessoas que ele processaria seriam sustentadas em
seu julgamento e durante sua priso pelas contribuies de seus confederados, e seu prprio
negcio provavelmente seria abandonado por seus funcionrios. Mas ento claro que devido
inrcia e timidez dos patres que a conspirao chegou a esse ponto, e de se recear que
essa inrcia, com a interferncia do governo, em vez de diminuir, aumentar. [...] Uma vez que
julgaram que a punio de tais ofensas cabia ao governo, eles tambm pensaro caber ao governo
o nus da prova, e no a eles, de modo que a futura deteco e instaurao de processo contra
essas ofensas provavelmente sero mais difceis. Ademais, [...] a imparcialidade do governo
ficaria numa situao complicada se, depois de instaurar um processo, por instncia dos patres,
contra a conspirao dos artfices, os artfices recorressem a eles para processar os mesmos
patres por uma conspirao contra seus homens22.

Esta opinio instrutiva, ainda que seu discernimento no possa ser considerado representativo.
Seja qual for sua parcialidade em relao aos empregadores, os magistrados
so responsveis pela manuteno da lei e da ordem. Essa tarefa complicada
frequentemente pela relutncia dos empregadores em recorrer lei de proibio
das reunies, por suas repetidas tentativas de induzir o governo a faz-lo por eles,
por sua tendncia a serem coniventes com essas reunies quando lhes conveniente, e finalmente por sua tendncia a rejeitar toda responsabilidade pelas consequncias de suas prprias aes, na crena de que no final o governo manter a lei e a
ordem e proteger seus interesses. No de surpreender que os magistrados sejam
muitas vezes muito crticos em relao aos empregadores, sustentando que estes
agem com pouco critrio, que eles podem perfeitamente arcar com o pagamento
de salrios mais elevados, e que as queixas dos trabalhadores so justificadas,
mesmo que suas reunies sejam ilegais. Algumas vezes, os magistrados at agem
como mediadores informais em disputas entre empregadores e seus operrios, no
interesse da manuteno da paz23. Portanto, nem a parcialidade dos magistrados,
nem o princpio da poltica de no-interferncia, nem o evidente oportunismo dos
22. A. Aspinall (ed.), The Early English Tradc Unions, Documents from thc Home Office Papcrs in thc
Public Rccord Office, London, Batchworth Press, 1949, pp. 90-92.
23. Para exemplos desses vrios aspectos, op. cit., pp. 116, 126,168-169, 192-103,216-219,229, 234-235?
237-238, 242, 259-260, 272, 283, e assim por diante.
705

REINHARD BEND1X

empregadores equivalente represso, embora, na prtica, pouco se faa para


atender s queixas dos trabalhadores, exceto em termos calculados para prejudicar
sua posio de membros respeitveis da comunidade.
Nesse perodo de transio, Tocqueville v uma importante ameaa revolucionria. O patro continua a esperar servilismo, mas rejeita a responsabilidade
sobre seus serviais, enquanto estes exigem direitos iguais e se tornam intratveis.
No nvel societrio, o caso ingls se aproxima desse modelo. Muitos empreendedores ingleses antigos certamente rejeitam qualquer responsabilidade sobre seus
empregados, embora esperem que eles obedeam; recusam qualquer interferncia
governamental na administrao, embora procurem transferir ao governo a responsabilidade por todas as. consequncias pblicas adversas de seus prprios atos24.
Funcionrios do governo apoiavam os empresrios em muitos casos, porque
estavam profundamente preocupados com a agitao e a truculncia. Dito isto,
vrias reservas devem ser acrescentadas. H alguns fabricantes que reconhecem as
obrigaes tradicionais da classe dirigente. Entre alguns magistrados, o princpio
de no-interferncia pelo governo apoiado por uma atitude desprendida e crtica,
mesmo nas primeiras dcadas do sculo XIX. Finalmente, a demanda de igualdade
da classe trabalhadora emergente funde-se num molde mais ou menos conservador
no sentido de que na balana acrescentada uma busca de aceitao pblica de
cidadania igualitria. Em outras palavras, a sociedade inglesa provou ser capaz de
apaziguar a classe baixa como uma participante igual na comunidade poltica
nacional, embora mesmo na Inglaterra esse desenvolvimento tenha envolvido uma
luta prolongada, e todas as implicaes de igualdade como as entendemos atualmente s tenham evoludo gradualmente.
Implicaes tericas
A discusso precedente limita-se aos desenvolvimentos na Inglaterra. A
industrializao pode ser iniciada apenas uma vez; depois disso, suas tcnicas so
tomadas de emprstimo; nenhum outro pas que desde ento embarcou no processo
pode comear de onde a Inglaterra comeou no sculo XVIII. A Inglaterra a
exceo mais do que o modelo. Por algum tempo, a Inglaterra possua quase o
monoplio nas mais avanadas tcnicas da produo industrial, e outros pases
24. Com base nisso, mesmo porta-vozes fiis ideologia do laissez-faire, empenhavam-se ativamente na
extenso dos controles governamentais. Sobre detalhes a esse respeito, ver Marion Bowley, Nassau
Snior and Classical Economics, London, Allen & Unwin, 1937, pp. 237-281; S. E. Finer, The Life
and Times of Edwin Chadwick, London, Methuen, 1952, passim; J. B. Brebner, "Laissez-faire and State
Intervention in 19thCentury Britain", Journal ofEconomicHistory, VIII, Supplement 1948, pp. 59-73.
706

TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVIII

emprestavam-nas dela. Na maior parte do sculo XIX, a Inglaterra permaneceu na


vanguarda, combinando a primazia industrial com a poltica. Retrospectivamente,
sabemos que, como resultado dessas e das condies a elas relacionadas, ela
possua uma comunidade poltica nacional, na qual finalmente foi permitido ao
crescente "quarto Estado" participar, por meio de uma redefinio gradual de
direitos e obrigaes, mais do que como consequncia de guerra ou revoluo. Mas
uma compreenso de um caso to singular como esse importante no estudo
comparativo da mudana social e poltica, pois indiretamente ele pode apontar o
que muitos dos outros "casos" tm em comum.
Quando comparamos os industriais retardatrios com a Inglaterra e os democratas retardatrios com a Frana, perguntamos: O que acontece quando um pas
no possui uma comunidade poltica vivel, ou quando a comunidade que a possui
est to "atrasada" em comparao com pases democrtica e industrialmente
adiantados que deve ser reconstituda antes que a demanda por "cidadania plena"
se torne de algum modo significativa? No uma ideia nova sugerir que o protesto
da classe baixa pode progredir de uma demanda por cidadania plena dentro da
comunidade poltica prevalecente para uma demanda por uma mudana dessa
comunidade, a fim de tornar possvel a plena cidadania. Mas, embora essa ideia
seja compatvel com a teoria de Marx relativa a um avano da parada da mquina
para uma ao poltica, deve-se notar que eu enfatizo a alienao da comunidade
poltica mais do que a alienao que resulta de "insatisfaes criativas", como faz
Marx. Essa mudana de nfase nos ajuda a ver ao mesmo tempo dois movimentos
de massa do sculo XIX o socialismo e o nacionalismo , em contraste com Marx,
que explica o primeiro enquanto ignora o segundo. H uma conexo muito estreita
entre agitao nacionalista e socialista, no sentido de que ambas visam de maneiras
diferentes integrao poltica das massas anteriormente excludas da participao. Essa conexo obscurecida pela separao marxista desses movimentos e pelo
fato de que a primazia da Inglaterra como potncia mundial tornou desnecessria
classe inferior inglesa a pretenso de pertencer, em matria de auto-respeito, a
uma comunidade poltica nacional25. Contudo, o excepcional desenvolvimento da

25. Ver a seguinte declarao, extrada de um discurso do lder cartista Hartwell, proferido em 1837:
"Parece-me uma anomalia que, num pas em que as artes e as cincias alcanaram tal nvel, especialmente pela diligncia, habilidade e esforos do arteso... apenas um adulto masculino em sete deva ter
um voto, que em tal pas as classes trabalhadoras devam ser excludas do seio da vida poltica". Citado
em M. Beer, A History ofBritish Socialism, London, Allen & Unwin, 1948, II, pp. 25-26. instrutivo
contrastar essa declarao com a do lder nacionalista italiano Mazzini: "Sem Pas, no se tem nome,
smbolo, voz, nem direitos. [...] No se iludam com a esperana de emancipao das condies sociais
injustas se no conquistarem primeiro um Pas para vocs. [...] No se deixem levar pela ideia de
melhorar suas condies materiais sem primeiro resolver a questo nacional. [...] Hoje [...] vocs no
107

RE1NHARD BENDIX

Inglaterra serviu aos tericos sociais durante um sculo como modelo que os outros
pases presumivelmente seguiam.
A abordagem aqui proposta no uma mera inverso da teoria marxista. Mane
considera os movimentos sociais do sculo XIX como protestos contra privaes
psquicas e materiais que se acumularam como resultado do processo capitalista;
ele v nas massas um anseio fundamental por satisfaes criativas numa boa
sociedade. Interpreto esses movimentos de protesto como polticos, e defino seu
carter em termos do contraste entre uma comunidade poltica pr-moderna e uma
comunidade poltica moderna. Quando se assume esta opinio, o sculo XVIII
aparece como um importante hiato na histria da Europa ocidental. Antes dessa
poca, as massas populares eram inteiramente excludas do exerccio dos direitos
pblicos; desde ento, elas se tornaram cidados, e nesse sentido participantes na
comunidade poltica. A "era da revoluo democrtica" estende-se dessa poca ao
presente. Durante esse perodo, algumas sociedades universalizaram pacificamente
a cidadania, enquanto outras foram incapazes de faz-lo e, consequentemente,
sofreram vrios tipos de levantes revolucionrios. Assim concebido, o problema
das classes inferiores num Estado-nao moderno consiste nos processos polticos
atravs dos quais, ao nvel da comunidade nacional, a reciprocidade de direitos e
deveres gradualmente estendida e redefinida. bem verdade que esse processo
foi afetado a todo momento por foras que emanavam da estrutura da sociedade.
Mas mantenho que a distribuio e redistribuio de direitos e deveres no so
meros subprodutos de tais foras, que elas so vitalmente afetadas pela posio
internacional do pas, pelas concepes sobre o que a distribuio adequada na
comunidade nacional deveria ser, e pelo "toma-l-d-c" na luta poltica26.
Minha tese est de acordo com a nfase dada por Tocqueville reciprocidade
d direitos e obrigaes como uma marca da comunidade poltica. Na Europa, a
crescente conscincia da classe trabalhadora expressa acima de tudo uma experincia de alienao poltica, isto , um senso de no ter uma posio reconhecida na
so a classe trabalhadora da Itlia; so apenas fraes dessa classe. [...] Sua emancipao no pode ter
nenhum comeo prtico at que o Governo Nacional [seja fundado]". Ver Joseph Mazzini, The Dutics
ofMan and Otlicr Essays, New York, E. P. Dutton, 1912, pp. 53-54.
26. Esta abordagem difere do marxismo, que trata a poltica e o governo como variveis dependentes da
mudana da organizao de produo, sem enfrentar a relativa autonomia das aes governamentais
nem a existncia contnua das comunidades polticas nacionais. Ela tambm difere da abordagem
sociolgica da poltica e das instituies formais, que constri a primeira como meros subprodutos de
interaes entre indivduos e as segundas como uma "carapaa superficial", dentro da qual essas
interaes fornecem a chave para uma compreenso realista da vida social. Ver uma anlise crtica
desse reducionismo em Wolin, op. cit., caps. 9 e 10. Uma abordagem alternativa que enfatiza a
autonomia parcial, bem como a interdependncia do governo e da sociedade est contida na obra de
Max Weber, como discutida acima, nas pp. 47-50.
108

TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVIII

comunidade cvica, ou de no ter uma comunidade cvica na qual participar. Pelo


fato de a participao poltica popular ter-se tornado possvel pela primeira vez na
histria europeia, o protesto da classe baixa contra a ordem social confia (pelo
menos no incio) em cdigos de comportamento prevalecentes e, portanto, reflete
uma mentalidade conservadora, mesmo onde conduz violncia contra pessoas e
propriedade27. Mais do que comprometer-se com uma busca de uma nova ordem
social, as massas recentemente politizadas protestam contra sua cidadania de
segunda classe, exigindo o direito de participao em termos de igualdade na
comunidade poltica do Estado-nao21*. Se esta uma avaliao correta dos
mal-articulados impulsos e anseios caractersticos de muitas agitaes populares
entre as classes baixas na Europa ocidental, temos ento uma chave para o declnio
do socialismo. Pois a posio cvica dessas classes no mais uma questo
preeminente em sociedades nas quais a igualdade de cidadania foi institucionalizada com xito.
A seo seguinte deste captulo analisa essa institucionalizao numa base
comparativa.

A Extenso da Cidadania s Classes Inferiores2'


Elementos de cidadania

No Estado-nao cada cidado encontra-se numa relao direta com a autoridade soberana do pas, em contraste com o Estado medieval, no qual essa relao
27. Ver nessa conexo a expresso de aborrecimento de Engels em relao arraigada "respeitabilidade"
dos trabalhadores ingleses e seus lderes, em sua carta a Sorge, de 7 de dezembro de 1889, em
Ausgewhltc Briefe, p. 495.
28. A perspectiva apresentada acima foi desenvolvida por alguns de meus antigos alunos. O estudo de
Guenther Roth do "Isolamento da Classe Trabalhadora e a Integrao Nacional" na Alemanha imperial
foi citado anteriormente. Ver tambm GastonRimlinger, "The Legitmationof Protest: A Comparative
Study in Labor History", Comparative Studics in Socicty andHistory, II, abril 1960, pp. 329-343, do
mesmo autor, "Social Security, Incentives and Controls in the U.S. and the U.S.S.R.", loc. cit., IV, nov.
1961, pp. 104-124, e Samuel Surace, The Status Evolution of Italian Workers, 1860-1914, tese de
doutorado, Department of Sociology, University of Califrnia, Berkeley, 1962.
29. A seo subsequente foi escrita juntamente com o Dr. Stein Rokkan, do Christian Michelsen Institute,
Bergen, Noruega. Adaptei o ensaio original mantendo-o de acordo com os propsitos deste volume.
As formulaes subsequentes enfatizaro o sentido classificatrio no qual o termo "classes inferiores"
usado. A questo de quais setores das "classes inferiores" desenvolvem a capacidade para a ao
conjunta e sob que circunstncias isso ocorre permanece em aberto. Embora, at certo ponto, uma
resposta ao protesto ou o resultado do protesto antecipado, a extenso de cidadania ocorreu com
referncia a grupos ampla e abstratamente definidos, como todos os adultos acima de 21 anos, ou
mulheres ou adultos que tivessem posses especificadas, que preenchessem certos requisitos residenciais
709

REI.\'HARD BESDIX

direta desfrutada apenas pelos grandes homens do reino. Por conseguinte, um


elemento essencial da construo da nao a codificao dos direitos e deveres
de todos os adultos que so classificados como cidados. A questo o quo
exclusiva ou inclusivamente o cidado definido. parte algumas exceces
notveis, a cidadania a princpio exclui todas as pessoas social e economicamente
dependentes. Durante o sculo XIX, essa restrio macia gradualmente reduzida
at, finalmente, todos os adultos serem classificados como cidados. Na Europa
ocidental, essa extenso da cidadania nacional mantida isolada do resto do mundo
pelas tradies comuns do Stndestaat. A integrao gradual da comunidade
nacional desde a Revoluo Francesa reflete essas tradies sempre que a extenso
da cidadania discutida em termos do "quarto Estado", isto , em termos de
extenso do princpio de representao funcional queles previamente excludos
da cidadania. Por outro lado, a Revoluo Francesa tambm fez avanar o princpio
plebiscitrio. De acordo com esse princpio, todos os poderes que intervm entre
o indivduo e o Estado devem ser destrudos (como Estados, corporaes etc.), de
modo que todos os cidados como indivduos possuem direitos iguais perante o
soberano, autoridade nacional31.
Cabe acrescentar uma palavra a respeito dos dois adjetivos "funcional" e
"plebiscitrio". A expresso "representao funcional" deriva da estrutura poltica
medieval, na qual se considera apropriado, por exemplo, que os ancios ou o grande
mestre de uma guilda a representem numa assembleia municipal. Aqui a funo
refere-se genericamente a todo tipo de atividade considerada apropriada ao Estado.
Usado de maneira mais ampla, o termo "funo" designa atividades ou direitos e
deveres especficos de grupos. Como tal, ele abrange ambas as coisas, observaes
de comportamento e mandatos ticos daquilo que considerado apropriado. O
primeiro, contudo, implica teorias muito diferentes de sociedade. Na sociedade
medieval, a posio e as funes apropriadas dos grupos constituintes so fixadas

etc. Tais grupos abrangem muitas pessoas alm daquelas que tm poucas posses, renda baixa, pouco
prestgio, e que por causa dessas incapacidades so convencionalmente consideradas "pertencentes"
s classes interiores. A referncia aqui ao grupo classificatrio maior de todos aqueles (incluindo as
"classes baixas") que foram excludos de qualquer participao direta ou indireta nos processos de
tomada de deciso poltica da comunidade.
30. A tal ponto que o historiador Otto Hintze nega o desenvolvimento nativo do constitucionalismo em
qualquer outro lugar. Ver "Weltgeschichtliche Vorbedingungen der Reprasentativverfassung", em
Staat und Vcrfassung, Gttingen, Vandenhoeck & Ruprecht, 1962, pp. 140-185.
31. Esses dois modelos foram analisados em termos da distino entre o princpio representativo e o
plebiscitrio por Ernst Fraenkel, Dic rcprscntativc und dic plebiszitrc Komponcntc im dcmokratischen Vcrfassungsstaat, Cadernos 219-220 de Rccht und Staat; Tubingen, J. C. B. Mohr, 1958. A
ideologia do plebiscitarianismo documentada em J. L. Talmon, The Origins of Totalitarian Dcmocracy, New York, Frederick A. Praeger, 1960.
110

TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVIII

numa ordem hierrquica. Nas sociedades ocidentais modernas, essa viso antiga
foi substituda por conceitos de funo de grupo que pressupem o ideal de
igualdade, exceto nos casos em que conotaes medievais subsistem. O termo
"plebiscito" refere-se ao voto direto numa questo pblica importante por todos
os eleitores qualificados de uma comunidade. Quanto maior a comunidade, tanto
menores as qualificaes estipuladas para os eleitores e, portanto, quanto maior o
nmero de pessoas que se encontram numa relao direta com a autoridade pblica,
tanto maior ser o conflito entre o princpio plebiscitrio e o funcional. O sentido
especfico de ambos os princpios varia naturalmente com as definies de atividades especficas de grupo e a extenso e qualificaes de membro da comunidade.
Vrias acomodaes entre o princpio funcional e plebiscitrio caracterizaram a sequncia de decretos-leis e codificaes por meio dos quais a cidadania se
tornou nacional em muitos pases da Europa ocidental. A fim de examinar esse
desenvolvimento comparativamente, os vrios direitos de cidadania devem ser
distinguidos e analisados. Em seu estudo Citizenship and Social Class, T. H.
Marshall formula uma tipologia de direitos tripartite:
Direitos civis como "liberdade pessoal, liberdade de palavra, pensamento e f, o direito
propriedade e a concluir contratos vlidos, e o direito justia".
Direitos polticos tais como o direito de voto e o direito ao acesso a cargo pblico.
Direitos sociais que vo do "direito ao bem-estar econmico e segurana mnimos ao direito
de participar inteiramente na herana social e a viver a vida de um ser civilizado, de acordo
com os padres prevalecentes na sociedade"32.

Quatro grupos de instituies pblicas correspondem a esses trs tipos de


direitos:
r\

Os tribunais, para a salvaguarda dos direitos civis e, especificamente, para a proteo de todos
os direitos extensivos aos membros menos articulados da comunidade nacional.
Os corpos representativos locais e nacionais como vias de acesso participao na tomada
de deciso e na legislao.
Os servios sociais, para garantir um mnimo de proteo contra a pobreza, a doena, e outros
infortnios; e as escolas, para possibilitar a todos os membros da comunidade receberem pelo
menos os elementos bsicos de uma educao.
32. O ensaio referido foi reeditado em T. H. Marshall, Class, Citizenship and Social Dcvclopmcnt, Garden
City, New York, Doubleday & Co., Inc., 1964, pp. 71-72. A discusso que se segue deve muito anlise
do professor Marshall.

111

REINHARD BENDIX

Inicialmente, tais direitos de cidadania emergem com o estabelecimento de


direitos iguais perante a lei. O indivduo livre para concluir contratos vlidos,
adquirir e dispor da propriedade. A igualdade legal avana custa da proteco legal
de privilgios herdados. Cada homem possui agora o direito de agir como uma
unidade independente; contudo, a lei apenas define sua capacidade legal, silenciando sobre sua habilidade de us-la. Ademais, os direitos civis so estendidos aos
filhos ilegtimos, estrangeiros e judeus; o princpio de igualdade legal ajuda a
eliminar a servido hereditria, iguala a posio de marido e mulher, circunscreve
a extenso do direito dos pais, facilita o divrcio e legaliza o casamento civil33.
Consequentemente, a extenso dos direitos civis beneficia os setores inarticulados
da populao, dando um significado libertrio positivo ao reconhecimento legal da
individualidade.
Entretanto, esse ganho de igualdade legal subsiste ao lado da desigualdade
social e econmica. Tocqueville e outros apontam que na sociedade medieval
muitas pessoas dependentes eram protegidas de alguma maneira contra as dificuldades da vida pelo costume e pela benevolncia paternal, embora s custas da
subservincia pessoal. A nova liberdade do contrato salarial destruiu rapidamente
toda e qualquer proteco desse tipo que existia anteriormente34. Pelo menos durante
algum tempo, nenhuma nova proteco foi instituda no lugar das antigas; conseqiientemente, o preconceito de classe e as desigualdades econmicas prontamente
excluem a grande maioria da classe baixa do gozo de seus direitos legais. O direito
do indivduo de afirmar e defender suas liberdades civis bsicas em termos de
igualdade com os outros e pelo devido processo legal formal, no sentido de que
os poderes legais esto garantidos, na ausncia de qualquer tentativa de assistir o
indivduo em seu uso desses poderes. Como observou Anton Menger, em 1899:
"Nossos cdigos de lei privada no contm uma nica clusula que atribua ao
indivduo mesmo aqueles benefcios e servios que so indispensveis manuteno de sua existncia"35. Nesse sentido, a igualdade da cidadania e as desigualdades
de classe social desenvolvem-se juntas.

33. Ver R. H. Graveson, Status in thc Common Law, London, The Athlone Press, 1953, pp. 14-32. Sobre
detalhes desses desenvolvimentos legais na Alemanha, ustria, Sua e Frana, ver J. W. Hedemann,
Die Fortschrittc ds Zivilrcchts im 19. Jahrhundcrt, Berlin, Cari Heymanns Verlag, 1910 e 1935, 2
vols. Um breve apanhado do pano de fundo e da extenso desses desenvolvimentos na Europa
encontra-se em Hans Thieme, Das Naturrccht und die europischc Privatrechtsgeschichte, Basel,
Halbing & Lichtenhahn, 1954. Um tratamento mais abrangente encontra-se em Franz Wieacker,
Privatrechtsgeschichte der Nuzeit, Gttingen, Vandenhoeck & Ruprecht, 1952, esp. pp. 197-216 e
passim.
34. Alexis de Tocqueville, Democracy in America, New York, Vintage Books, 1954, II, pp. 187-190.
35- Anlon Menger, Thc Right to thc Whole Produc of Labor, London, Macmillan and Co., 1899, pp. 3-4.
772

TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVIII

A justaposio da igualdade legal e das desigualdades sociais e econmicas


inspiraram os grandes debates polticos que acompanham a construo da nao
da Europa no sculo XIX. Esses debates giram em torno dos tipos e graus de
desigualdade ou insegurana que podem ser considerados intolerveis e os mtodos
que devem ser usados para alivi-los. Os porta-vozes de uma posio de laissezfaire consistente procuram responder a essa questo dentro da estrutura dos direitos
civis formais. Tendo obtido reconhecimento legal para o exerccio de direitos
individuais, eles insistem que, para permanecer legtimo, o governo deve ser fiel
ordem jurdica. coerente com essa posio que, na maioria dos pases europeus,
as primeiras leis de segurana dos operrios procurem proteger mulheres e crianas, que na poca no so considerados cidados no sentido da igualdade legal36.
Pelo mesmo critrio, todos os adultos do sexo masculino so cidados porque tm
o poder de engajar-se no esforo econmico e cuidar de si mesmos. Conseqentemente, so excludos de qualquer pretenso legtima proteo. Desse modo,
direitos formalmente garantidos beneficiam o afortunado e, mais esporadicamente,
aqueles que so definidos legalmente como desiguais, enquanto toda uma carga de
rpida mudana econmica cai sobre o "pobre trabalhador", fornecendo, desse
modo, uma base para a agitao, muito em breve.
Essa agitao poltica desde o incio. Um dos primeiros resultados da
proteo legislativa da liberdade de contrato a proibio legislativa dos sindicatos. Porm, onde os recursos legislativos so usados tanto para proteger a liberdade
do contrato individual como para negar s classes baixas os direitos de recorrer por
sua vez mesma liberdade (isto , o direito de associao), os ataques sobre a
desigualdade se ampliam necessariamente. A igualdade no mais procurada por
meio da liberdade de contrato apenas, mas pelo estabelecimento dos direitos sociais
e polticos igualmente. Os Estados-naces da Europa ocidental podem recordar
histrias mais longas ou mais curtas das aces legislativas e decises administrativas que aumentaram a igualdade dos sditos dos diferentes estratos da populao

36. O igualitarismo ideolgico, bem como um interesse em demolir restries familiares na liberdade de
ao econmica, foram presumivelmente a razo pela qual a proteo foi estendida primeiramente aos
setores mais desarticulados da "classe baixa". A respeito de uma anlise crtica do Cdigo Civil alemo
de 1888 , exclusivamente em termos dos interesses econmicos a qae serviriam suas disposies, ver
Anton Menger, Das brgcrliche Rccht und dic besitzlosen VolksiiasseiL, Tubingen, H. Laupp'sche
Buchhandlung, 1908. O livro foi publicado originalmente ern 1890. Essa perspectiva omite o interesse
auto-sustentado na legalidade formal que obra de profissionais legais, e conduz ao prolongado conflito
entre o positivismo legal e a doutrina da lei natural. Ver a esse respeito a anlise de Max Weber, Law
in Economy and Socicty, Cambridge, Harvard University Press, 1954, pp. 284-321. Ver tambm a
esclarecedora discusso desse ponto em Fr. Darmstaedter, Dic Grenzen der Wirksamkeit ds Rcchtsstaates, Heidelberg, Cari Winter Universittsbuchhandlung, 1930, pp. 52-84.

113

REINHARD BESDIX

em termos de sua capacidade legal e de seu status legal5". Para cada Estado-nao
e para cada conjunto de instituies podemos apontar com exatido cronologias
das medidas pblicas tomadas e traar as sequncias de presses e contrapresses,
negociaes e manobras, por trs de cada extenso de direitos alm dos estratos
dos privilegiados tradicionalmente. A extenso de vrios direitos s classes baixas
constitui um desenvolvimento caracterstico de cada pas. Uma considerao
detalhada de cada um desses desenvolvimentos notaria o considervel grau com
que os decretos-leis so negados ou violados na prtica. Ela sublinharia, portanto,
como a questo da posio cvica das classes baixas era enfrentada ou burlada em
cada pas, quais alternativas polticas estavam em estudo, e quais os passos
sucessivos que conduziram finalmente extenso dos direitos de cidadania. Uma
anlise completa poderia esclarecer cada passo ao longo do caminho, mas tambm
obscureceria o processo global da construo da nao.
Pelo fato de serem considerados em conjunto, os desenvolvimentos dos
vrios pases europeus tambm constituem a transformao desde as sociedades
patrimoniais do sculo XVIII at o Estado de bem-estar do sculo XX. Um estudo
comparativo dessa transformao do ponto de vista da cidadania nacional parecer
inevitavelmente abstrato se for justaposto cronologia especfica e anlise
detalhada dos sucessivos decretos legislativos em cada pas. Contudo, esse estudo
ter a vantagem de enfatizar a verdade que, considerados cumulativamente e a
longo prazo, os decretos legislativos estenderam os direitos de cidadania s classes
baixas e, portanto, representam um processo genuinamente comparvel na Europa
dos sculos XIX e XX.
A discusso que se segue limita-se a um aspecto da construo da nao
europeia ocidental: a entrada das classes inferiores na arena da poltica nacional.
So consideradas apenas as polticas que tm relevncia imediata para os movimentos das classes baixas que procuram ingressar na poltica nacional38. As
decises sobre o direito de formar associaes e sobre o direito de receber um
mnimo de educao formal so bsicas, pois esses direitos estabelecem a plata-

37. Quando todos os cidados adultos so iguais perante a lei e livres para dar seu voto, o exerccio desses
direitos depende da habilidade e disposio de uma pesssoa para usar os poderes legais a que tem direito.
Por outro lado, o status legal dos cidados envolve direitos e deveres que no podem ser voluntariamente mudados sem a interveno do Estado. Uma discusso da distino conceituai entre a capacidade
como "o poder legal de fazer" e o status como "o estado legal de ser" encontra-se em Graveson, op.
a., pp. 55-57.
38. Conseqiientemente, apenas uma considerao incidental dada s fases inicial e final nesse processo
de mudana: o colapso das sociedades patrimoniais atravs da extenso dos direitos civis e a codificao
e implementao finais dos direitos ao bem-estar em nossas sociedades "de consumo de massa"
modernas.

114

TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVIII

forma para a entrada das classes baixas e condicionam as estratgias e atividades


dos movimentos das classes baixas, uma vez que so formalmente autorizadas a
participar na poltica. Em seguida, os direitos de participao reais so analisados
em termos da extenso do direito de voto e das disposies para o voto secreto. No
conjunto, a extenso desses direitos indicativa do que se pode chamar de
incorporao cvica das classes baixas.
Um direito civil bsico: o direito de associao e de reunio
Os direitos civis so essenciais a uma economia de mercado competitiva,
porque "do a cada homem, como parte de seu status individual, o poder de se
engajar como uma unidade independente no esforo econmico"3''. Mas, tomando
conhecimento apenas de pessoas que possuem os meios de proteger-se a si mesmas,
a lei efetivamente concede direitos civis quelas que possuem propriedade ou que
asseguraram fontes de renda. Todas as outras permanecem condenadas por seu
fracasso no esforo econmico, de acordo com as opinies prevalecentes do incio
do sculo XIX. O princpio abstraio de igualdade, que fundamenta o reconhecimento legal e ideolgico do indivduo independente, muitas vezes a causa direta das
acentuadas desigualdades. No presente contexto, a ilustrao mais relevante dessa
consequncia a insistncia da lei de que o contrato salarial um contrato entre
iguais, que o empregador e o trabalhador so igualmente capazes de salvaguardar
seus interesses. Com base nessa igualdade legal formal, em muitos pases europeus
negou-se aos trabalhadores o direito de reunio, por causa da negociao com seus
empregadores.
Contudo. a negao do direito de reunio deu origem a dificuldades conceituais e polticas desde o incio. Os direitos civis referem-se no s aos direitos de
propriedade e contrato, mas tambm liberdade de palavra, pensamento, e confisso, que incluem a liberdade de juntar-se a outras pessoas na busca de legtimos
objetivos privados. Tais liberdades baseiam-se no direito de associao um
princpio legal aceito em vrios pases europeus (Frana, Inglaterra, Blgica,
Holanda), que resolveram, no entanto, proibir aos trabalhadores o direito de
reunio. Sustentava-se que as condies de trabalho devem ser fixadas por acordos
alcanados livremente entre um indivduo e outro4". Essas proibies legais distin30. Marshall, op. cit., p. 87. Itlicos acrescentados por mim.
40. Ver a declarao de L Chapelier, autor da lei francesa qoe proibia os sindicatos, de julho de 1791,
como citada no International Labour Office, Frccdom of Associarions, ILO Studies and Reports,
Series A., n. 28, London, P. S. King & Son, 1928, p. 11. Outras referncias a essa obra de 5 volumes
sero dadas no formulrio ILO Rcport, com o nmero e pginas citadas.
115

RE/NHARD BEND1X

guiam-se, entretanto, do direito de formar associaes religiosas ou polticas na


medida em que as associaes no especificamente proibidas por lei eram legais.
Consequentemente, os decretos particularizavam trabalhadores de vrias condies, mediante regulamentos especiais a fim de "preservar" o princpio de igualdade formal perante a lei.
A distino entre associao e reunio no era feita, contudo, em todos os
pases. Para entender esse contraste, devemos recordar a abordagem tradicional do
relacionamento amo-servo, que era semelhante em muitos pases europeus. Decretos estatutrios foram usados para regulamentar as relaes entre amos e servos e
para controlar a tendncia dos amos e artfices a se reunirem, no interesse dos
preos ou salrios crescentes. Tal regulamentao ganhou importncia medida
que as organizaes corporativas declinaram, embora as regulamentaes governamentais tivessem se tornado muitas vezes ineficazes pelos novos problemas que
se originaram no acelerado desenvolvimento econmico. Os esforos para enfrentar esses novos problemas podiam tomar vrias formas.
O governo podia tentar usar uma extenso dos dispositivos tradicionais. Essa
abordagem funcionou temporariamente na Inglaterra, mas diminuiu a distino
entre associaes, que eram permitidas, e reunies de trabalhadores, que eram
proibidas. Nos pases escandinavos e na Sua, as polticas tradicionais tiveram
mais xito. Esses pases permaneceram predominantemente agrcolas at tarde no
sculo XIX. Eles experimentaram uma notvel proliferao de associaes religiosas, culturais, econmicas e polticas que acompanharam o declnio da sociedade
de Estado. Excetuando-se alguns casos de conflitos violentos, seus governos pouco
ou nada fizeram para restringir nem para legalizar essas atividades. Havia diferenas ali tambm nos vrios esforos para enfrentar o crescente desgoverno dos
artfices e trabalhadores agrcolas. Mas nenhum desses pases foi to longe quanto
a Inglaterra na decretao de uma legislao proibitiva especial destinada a aniquilar mais do que a moderar as reunies dos trabalhadores. Nesse cenrio tradicional,
com sua ideologia patrimonial, tal proibio teria violado o amplamente aceito
direito de associao.
Tais reservas no prevaleceram na Prssia e na ustria, onde, no final do
sculo XVIII, os controles absolutistas tradicionais sobre as associaes de artfices
foram estendidas a uma proibio geral de todas as "assembleias secretas", como
no Cdigo Civil prussiano de 1794. Essa proibio era dirigida principalmente
contra os maons livres e outras formas primitivas de organizaes quase polticas,
que estavam florescendo em resposta s ideias e acontecimentos da Revoluo
Francesa (tal legislao era usada contra as reunies de trabalhadores igualmente).
Uma proibio especfica da ltima ocorreu na Prssia apenas nos anos de 1840,
776

TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVIII

embora na ustria j tivesse ocorrido em 1803. Essa abordagem absolutista pode


ser considerada junto com polticas anlogas em outros lugares, que tiveram em
grande parte o mesmo efeito geral sobre as reunies dos trabalhadores. Na Itlia e
na Espanha, as restries da atividade associativa eram tradicionais e locais, e
dificilmente requeriam dispositivos legislativos especficos para assegurar sua
implementao. Na Frana, por outro lado, a tradio plebiscitaria de relaes
diretas entre Estado e cidado levaram promulgao da famosaLoi L Chapelier
em 1791, e essa tendncia a restringir todas as associaes foi fortalecida ainda
mais na poca de Napoleo. Havia ali ampla evidncia de que o governo absolutista
e o governo plebiscitrio eram compatveis entre si.
Finalmente, na Inglaterra, a manuteno a longo prazo da distino hostil
entre associaes e reunies mostrou-se difcil. O direito de associao permitia a
agitao poltica, por meio da qual se podia resistir proibio dos sindicatos.
Embora a Lei de 1824 que repelia as leis anti-reunies no fosse efetiva, sua antiga
passagem uma prova de oposio desagradvel continuao das reunies de
trabalhadores. Vimos que essas medidas repressivas precisam ser comparadas com
aquelas outras nas quais as violaes ficaram impunes, porque os empregadores
no apresentavam queixas e os magistrados no agiam na ausncia de uma queixa.
Quando o declnio do sistema de guilda e o crescente progresso do desenvolvimento econmico sugeriram a necessidade de novas regulamentaes das relaes patro-empregado e das associaes de artfices, os vrios pases da Europa
ocidental responderam com trs tipos de polticas muito distintas. O tipo escandinavo e suo continuou a tradicional organizao dos ofcios no perodo moderno,
preservando o direito de associao, e ao mesmo tempo estendendo o regulamento
estatutrio das relaes entre patro e empregado e das associaes de artfices a
fim de enfrentar os novos problemas. Numa forma modificada, essa variante
representa o conceito medieval de liberdade como um privilgio, um conceito que
certamente contribui para um reforo estatutrio dos arranjos existentes. O segundo
tipo, o absolutista, exemplificado pela proibio prussiana primeiro das associaes
de trabalhadores, depois de todas as assembleias secretas, e finalmente das recm-formadas reunies de trabalhadores - mantendo a poltica do absolutismo esclarecido que
procura regular todas as fases da vida social e econmica. Esse tipo representa uma
importante ruptura com a tradio de liberdade como um privilgio jurdico, na medida
em que o rei destri todos os poderes que se interpem entre ele mesmo e seus sditos,
embora essa destruio pudesse ser igualmente radical sob o patrocnio plebiscitrio.
Finalmente, a poltica liberal exemplificada pela Inglaterra passou da antiga regulamentao das guildas e do relacionamento patro-empregado para uma poltica que
combinava a proibio especfica das reunies dos trabalhadores com a preservao
777

REI.VHARD BESD1X

do direito de associao em outros aspectos. Assim, o liberalismo, com sua hostil


distino entre associao e reunio, representa um limite na metade do caminho
entre a preservao do direito de associao (como era compreendido na estrutura
pr-moderna da Europa) e a negao completa do direito de associao, que era uma
excrescncia do absolutismo e uma oposio plebiscitaria aos poderes independentes dos Estados e corporaes.
Pases do primeiro tipo caracterizavam-se por histrias de represso relativamente insignificantes, enquanto os pases dos outros dois tipos suprimiram as
reunies dos trabalhadores por proibio expressa ou por severas regulamentaes
estatutrias por perodos que vo de 75 a 120 anos. Podemos comparar os pases
em termos desse intervalo entre as primeiras medidas decisivas, tomadas para
reprimir tendncias s reunies dos trabalhadores, e a deciso final de aceitar os
sindicatos. Na Dinamarca, por exemplo, esse intervalo compreendeu 49 anos, na
Inglaterra, 76 anos, e na Prssia/Alemanha, 105 ou 124 anos, conforme consideremos 1899 ou 1918 como a data mais apropriada para o reconhecimento legal dos
sindicatos. Mas a datao desses intervalos problemtica. Os primeiros atos de
represso obscureceram inevitavelmente a distino entre uma mera extenso de
regulamentos tradicionais e uma nova e mais severa proibio que individualizava
a classe trabalhadora recentemente emergente. tambm difcil datar precisamente
a legislao final dos sindicatos, pois, na maioria dos casos, tal legislao ocorreu
gradualmente. Todavia, essas dificuldades de datao no invalidam a aproximada
tipologia tripartite das polticas que guiaram a extenso do direito de associao s
classes inferiores na Europa ocidental.
O direito legal de formar associaes combina o princpio plebiscitrio com
o funcional. Sempre que todos os cidados possuem esse direito, temos um
exemplo de plebiscitarianismo no sentido formal de que todos gozam da mesma
capacidade legal para agir. Contudo, na prtica, apenas alguns grupos de cidados
usufruem essa vantagem, enquanto uma grande maioria permanece "desorganizada". Portanto, nos Estados-naes em desenvolvimento da Europa ocidental, as
associaes privadas exemplificam o princpio funcional de representao com
base nos interesses comuns, em contraste com os Estados medievais, que gozavam
coletivamente do privilgio de exercer certos direitos pblicos em troca de uma
responsabilidade legal comum. Logo foi reconhecido que as organizaes baseadas
em interesses econmicos comuns perpetuariam ou restabeleceriam princpios
corporativos anlogos queles do perodo medieval41. Em seu argumento contra as
41. No aprofundaremos a questo da continuidade ou descontinuidade entre corporaes medievais e
modernas, um problema tratado extensamente nos escritos de Figgis, Gierke, Maitland e outros.

118

TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVIII

sociedades de benefcio mtuo, L Chapelier expressa essa opinio em seu discurso


de 1791 perante a Assembleia Constituinte, ao qual se fez referncia anteriormente:
As corporaes em questo tm o objetivo confesso de obter assistncia para os trabalhadores na mesma ocupao onde adoecem ou ficam desempregados. Mas que no haja erro nessa
questo. do interesse da nao e dos funcionrios pblicos fornecer trabalho aos que dele
necessitam para seu sustento e socorrer os doentes [...] No se deve permitir que os cidados em
certas ocupaes se reunam na defesa de seus pretensos interesses comuns. No deve mais haver
guildas no Estado, mas apenas o interesse individual de cada cidado e o interesse geral. No
se permitir a ningum despertar em nenhum cidado nenhuma espcie de interesse intermedirio, nem apart-lo do bem-estar pblico por intermdio de interesses corporativos42.

difcil manter de modo coerente essa posio radicalmente plebiscitaria


que no tolera a organizao de nenhum "interesse intermedirio". Pois as tendncias individualistas da esfera econmica, que so parcialmente responsveis por
essa posio, so igualmente responsveis pelos desenvolvimentos legais que a
solapam. Uma crescente economia de cmbio, com sua rpida diversificao de
transaes, d origem questo de como o significado legal de cada transao pode
ser determinado inequivocamente. Essa questo parcialmente respondida atribuindo-sc "personalidade jurdica" a organizaes como firmas comerciais e,
portanto, separando as esferas legais dos acionistas e funcionrios da esfera legal
da prpria organizao43. A incorporao estabelece a responsabilidade legal
separada da organizao, limitando assim a responsabilidade de seus membros ou
agentes individuais. Embora a "responsabilidade limitada" tenha sido denunciada
a certa altura como uma infraco da responsabilidade individual, interesses maci42. Citado em ILO Rcport. n. 29, p. 89. A declarao de L Chapelier reflete o princpio enunciado por
Rousseau: "Se. ao deliberar, as pessoas, suficientemente informadas, no tiverem mantido nenhuma
comunicao entre elas, a panir do grande total de diferenas superficiais, o [total] geral sempre dar
bom resultado, e suas resolues sero sempre boas. Mas quando conluios e associaes parciais so
formados s expensas da grande associao, a vontade de cada uma dessas associaes, embora geral
cm relao a seus membros, privada em relao ao Estado: no se pode mais dizer que h tantos
eleitores quantos forem os homens, mas apenas tantas quantas forem as associaes. Desse modo, sendo
as diferenas menos numerosas, elas produzem um resultado menos geral. Finalmente, quando uma
dessas associaes se torna to grande que prevalece sobre todo o resto, no se tem mais a soma de
muitas opinies que diferem at certo ponto umas das outras, mas um grande dissidente autoritrio; a
partir desse momento, no h mais uma vontade geral, e a opinio predominante apenas individual.
, portanto, da maior importncia, para obter a expresso da vontade geral, que nenhuma sociedade
parcial seja formada no Estado, e que cada cidado expresse sua opinio inteiramente por si mesmo
[...]". Ver Jean-Jacques Rousseau, The Social Conlract, New York, Hafner Publishing Company, 1957,
pp. 26-27.
43. Webcr, Law in Economy andSociety, pp. 156-157 e ss. Os editores acrescentaram referncias extensa
literatura nesse campo.
119

REINHARD BEND1X

cos eram atendidos por esse novo artifcio, e as objees baseadas no conceito de
obrigao foram rapidamente superadas. A incorporao a mais importante
brecha na posio estritamente plebiscitaria. Ela representa uma primeira limitao
daquele individualismo radical que apoia a igualdade estritamente formal perante
a lei e se ope formao de "interesses intermedirios".
Marshall afirma que no campo dos direitos civis "o movimento foi [...] no
da representao de comunidades para a dos indivduos [como na histria do
Parlamento], mas da representao de indivduos para a de comunidades"44. O
dispositivo da incorporao e o princpio afim da responsabilidade limitada possibilitaram a uma empresa econmica assumir riscos e maximizar ativos econmicos
em nome e em benefcio de acionistas individuais. Por intermdio de seus funcionrios, a empresa desempenha uma funo representativa, no sentido de que toma
decises e assume responsabilidades para a coletividade de seus investidores, que
frequentemente composta por outros grupos incorporados bem como por indivduos. Durante a maior parte do sculo XIX, essa funo representativa da
corporao limitava-se a objetivos econmicos. Contudo, conceitos como "curadoria incorporada", o desenvolvimento das relaes pblicas e a participao
poltica direta de muitas corporaes grandes sugerem que, nas ltimas dcadas,
essa antiga restrio foi abandonada um desenvolvimento cujo significado para
a cidadania ainda precisa ser explorado.
Essas consideraes fornecem um fundamento til para a compreenso da
posio especial dos sindicatos. Como Marshall observa, os sindicatos:
[...] no procuraram nem obtiveram a incorporao. Podem, portanto, exercer os direitos civis
vitais coletivamente em nome de seus membros, sem responsabilidade coletiva formal, enquanto
a responsabilidade individual dos trabalhadores em relao ao contrato em larga medida
inexequvel [...]45

Se tomarmos como ponto de partida a proibio ou a severa restrio de


reunies, o desenvolvimento dos sindicatos tambm exemplifica o movimento dos
direitos civis que vai da representao de indivduos para a de comunidades. Essa
representao coletiva dos interesses econmicos dos membros surge da inabilidade dos trabalhadores de salvaguardar seus interesses individualmente. Os sindicatos procuram levantar a posio econmica de seus membros. Os trabalhadores
organizam-se a fim de atingir o nvel de recompensa econmica ao qual sentem ter
44. Marshall, op. cit., p. 94.
45. Idcm, p. 93. A discusso seguinte baseia-se na anlise de Marshall nas pp. 93-94, mas sua tnica difere
ligeiramente.
120

TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVIII

direito um nvel que na prtica depende da capacidade de organizar e de negociar


"o que sustentar a negociao". Esses resultados prticos dos sindicatos tm um
efeito de longo alcance na posio dos trabalhadores como cidados. Pois, atravs
dos sindicatos e da negociao coletiva, o direito de reunio usado para afirmar
"pretenses bsicas aos elementos de justia social"4'1. Desse modo, a extenso da
cidadania s classes baixas adquire o sentido especial de que, como cidados, os
membros dessas classes tm "direito" a certo padro de bem-estar, em retribuio
ao qual so obrigados apenas a cumprir os deveres comuns de cidadania.
A legalizao dos sindicatos um exemplo da legislao habilitadora. Ela
permite aos membros das classes baixas se organizarem e, portanto, obterem uma
igualdade de poder de barganha que uma igualdade legal formal previamente
imposta lhes negara. Mas, para alcanar esse objetivo, torna-se necessrio, como
vimos, arbitrar em favor de "reunies", permitindo-lhes isenes legais sem as
quais os grupos em desvantagem so incapazes de se organizar efetivamente. Em
outras palavras, os direitos civis so aqui usados para habilitar as classes baixas a
participar mais efetivamente do que de outro modo aconteceria na luta econmica
e poltica sobre a distribuio da renda nacional.
Contudo, muitos membros das classes baixas ou no se valem das oportunidades que lhes so concedidas pela lei, ou so impedidos de faz-lo pelos expedientes exclusivistas ou neocorporativistas dos sindicatos estabelecidos. Por
conseguinte, com efeito, as oportunidades legais transformaram-se em privilgios
disponveis aos trabalhadores que querem ou tm capacidade para organizar-se a
fim de aumentar seus interesses econmicos. Tais privilgios so, por sua vez,
fortalecidos por expedientes legais, extralegais e ilegais para tornar a participao
no sindicato obrigatria ou a no-participao muito custosa. Assim, o direito de
reunio transforma-se num "privilgio daqueles organizados em sindicatos". Num
certo sentido, esta uma medida da fraqueza das tendncias corporativistas nas
sociedades ocidentais modernas, uma vez que o mesmo direito aplicado genericamente significaria que cada adulto pertence a uma organizao representativa de
sua ocupao. Em vez disso, o direito de reunio deu origem a um "enclave
corporativista". A prpria eficcia de prticas exclusivas pelos sindicatos torna a
filiao quase obrigatria, por mais vantajosa e involuntariamente ela esteja muitas
vezes relacionada com o fracasso de esforos para novos membros. Desse modo,
o direito de reunio pode ser usado para reforar as pretenses a uma participao
na renda e nos benefcios s expensas do no-filiado e dos consumidores. Essa
posio excepcional de alguns sindicatos no alterou o princpio de que os direitos
46. Idcm, p. 94.
121

RE1NHARD BENDIX

civis so facultativos mais do que obrigatrios, embora se possa dizer que ela o
violou. Essa facultatividade dos direitos civis precisa de uma nfase especial no
presente contexto, por causa do contraste com o segundo elemento da cidadania,
os direitos sociais, aos quais nos voltaremos agora.
Um direito social bsico: o direito educao bsica
O direito educao bsica semelhante ao "direito de reunio". Enquanto
um grande contingente da populao desprovido de educao bsica, o acesso s
facilidades educacionais aparece como uma precondio sem a qual outros direitos
legais permanecem inacessveis ao analfabeto. Fornecer os rudimentos de educao aos analfabetos aparece como um ato de liberao. Todavia, os direitos sociais
so distintivos pelo fato de, comumente, no permitirem ao indivduo decidir se
deve ou no tirar proveito de suas vantagens. Como a regulamentao legislativa
das condies de trabalho para mulheres e crianas, o seguro compulsrio contra
acidentes na indstria, e medidas de bem-estar semelhantes, o direito a uma
educao bsica no se distingue do dever de frequentar a escola. Em todas as
sociedades ocidentais, a educao bsica tornou-se um dever de cidadania, talvez
o mais antigo exemplo de um mnimo prescrito, reforado por todos os poderes do
Estado moderno. Dois atributos da educao bsica transformaram-na num elemento da cidadania: o governo tem autoridade sobre ela, e os pais de todas as
crianas de um certo grupo etrio (geralmente dos 6 aos 10 ou 12 anos) so
obrigados por lei a providenciar para que os filhos frequentem a escola.
Os direitos sociais como um atributo da cidadania podem ser considerados
benefcios que compensam o indivduo por seu consentimento em ser governado
pelas leis e pelos agentes de sua comunidade poltica nacional47. importante notar
o elemento de acordo ou consenso que est na raiz da relao direta entre os rgos
centrais do Estado-nao e cada membro da comunidade. Mas voltando agora
considerao dos direitos sociais, descobrimos que esse princpio de igualdade
plebiscitrio antes do Estado-nao soberano envolve deveres, bem como direitos.
Cada indivduo elegvel obrigado a participar nos servios fornecidos pelo
Estado. um tanto inadequado igualmente usar o termo "plebiscitrio" para esse
aspecto obrigatrio da cidadania. Todavia, h uma semelhana familiar entre o
direito de todos os cidados de participar (atravs do direito do voto) nos processos
decisrios do governo e o dever de todos os pais de providenciarem para que seus
47. Essa formulao deve-se percepliva anlise de Joseph Tussman, Obligalion and thc Body Politic,
New York, Oxford University Press, 1960, cap. II.
722

TRANSFORMAES

DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVIII

filhos na faixa etria estabelecida frequentem a escola. Num Estado de bem-estar


completamente desenvolvido, os cidados como eleitores decidem fornecer os
servios nos quais os cidados como os pais das crianas em idade escolar so ento
obrigados a participar. O direito a voto facultativo, enquanto os benefcios da
frequncia escola so obrigatrios. Mas ambos so princpios de igualdade que
estabelecem uma relao direta entre os rgos centrais do Estado-nao e cada
membro da comunidade, e essa relao direta o sentido especfico da cidadania
nacional.
Pode ser til reiterar as principais distines nesse ponto. H primeiramente
a distino entre uma relao indireta e uma relao direta entre o Estado-nao e
o cidado. Discutimos a relao indireta no captulo precedente em conexo com
os direitos de associao e o direito de reunio. Embora esses direitos civis sejam
em princpio acessveis a todos, na prtica eles so exigidos por classes de pessoas
que partilham certos atributos sociais e econmicos. Portanto, a representao de
grupo (ou funcional) de importncia contnua, mesmo depois de o antigo princpio medieval de jurisdies privilegiadas ter sido substitudo pela igualdade
perante a lei. Voltando agora relao direta entre o Estado-nao e o cidado,
consideremos os direitos sociais antes de voltarmos discusso dos direitos
polticos. A extenso de direitos sociais com sua nfase na obrigao pode deixar
intacto o privilgio e ampliar os deveres e benefcios do povo, sem encorajar,
necessariamente, sua mobilizao social, considerando que a extenso do direito
de voto destri inequivocamente o privilgio e aumenta a participao ativa do
povo nos negcios pblicos.
H uma clara indicao de que no continente europeu o princpio de uma
educao bsica para as classes baixas emergiu como um subproduto do absolutismo
esclarecido. Na Dinamarca, por exemplo, Frederico IV estabeleceu escolas bsicas
em seus prprios domnios j no ano de 1721, dotando-as com recursos suficientes
e um corpo docente fixo. Tentativas de dar sequncia a essa poltica falharam, porque
os proprietrios de terras furtaram-se a suas obrigaes de empregar e remunerar os
professores, impondo encargos como os salrios do professor aos camponeses, que
dificilmente podiam arcar com eles. Continuando as principais medidas para aliviar
as obrigaes impostas aos camponeses (1787-88), Frederico VI agiu no sentido de
estabelecer uma nova organizao de escolas bsicas que permaneceu como a base
da educao nacional na Dinamarca desde 1814.
Esse desenvolvimento dinamarqus pode ser comparado com o correspondente desenvolvimento na Prssia, onde o programa de um sistema de educao
nacional tambm se desenvolveu cedo. O propsito profundamente conservador
desse programa indubitvel. Em 1737, uma lei prussiana de escola bsica foi
123

REINHARD

BENDIX

editada com o comentrio de que o rei ficara preocupado ao ver jovens vivendo e
crescendo nas trevas e, portanto, sofrendo danos tanto temporalmente como em
suas almas eternas. Nessa ocasio, o rei doou uma soma para facilitar o emprego
de professores capacitados, e, por vrias dcadas aps isso, os reis prussianos e
seus funcionrios promoveram o esquema com base nessas verbas incidentais. Em
1763, foi publicado um decreto regulamentando os negcios escolares para toda a
monarquia e incluindo disposies para medidas disciplinares contra professores
que negligenciavam seus deveres, encarando, desse modo, pelo menos uma administrao regular das escolas. Ao mesmo tempo, foram feitos esforos para aliviar
a carncia de professores destinando-se fundos especiais para esse propsito. Essas
medidas enfrentaram dificuldades, porque os pais relutavam em enviar os filhos
escola, e corporaes locais no assumiam sua parte na responsabilidade financeira. Em 1794, as escolas (junto com as universidades) foram declaradas instituies
do Estado, e, nos anos subsequentes, todo o sistema de educao nacional tornou-se
parte de um movimento de libertao nacional contra Napoleo. Embora alguns
oficiais expressassem publicamente suas dvidas quanto utilidade da alfabetizao para o homem comum, a derrota militar e o entusiasmo patritico geralmente
removiam tais dvidas. Declaraes oficiais pediam que fosse dado a todos os
sditos sem exceo conhecimento til; a educao nacional levantaria o esprito
moral, religioso e patritico do povo48. Com toda probabilidade, a educao
nacional tornou-se aceitvel para os governantes conservadores da Prssia porque
ajudava a instilar a lealdade ao rei e ao pas na populao. Cabe lembrar, entretanto,
que, no campo do recrutamento militar, o mesmo esforo para mobilizar o povo
nas guerras de libertao criou grandes controvrsias e provocou uma reao muito
forte entre os ultraconservadores, uma vez passado o perigo imediato4'1. Portanto,
o absolutismo esclarecido pode ser considerado o pioneiro relutante ou equvoco
na extenso dos direitos sociais ao povo. O governo absolutista endossava o
princpio de que nada devia intervir entre o rei e seu povo, e, por conseguinte, de
que o rei por sua livre vontade distribusse benefcios entre ele. Mas o absolutismo
naturalmente insiste que o povo so os sditos do rei; ele rejeita a ideia de direitos
e deveres derivados da autoridade soberana do Estado-nao e devidos a ela5".
48. Os dois pargrafos precedentes baseiam-se na obra de A. Petersilie, Das ffcntliche Unterrichtswesen,
vol. III de H and- und Lchrbuch der Staatswissenschaftcn, Leipzig, C. L. Hirschfeld, 1897, I, pp.
158-166, 203-204, e passim.
49. Sobre detalhes ver o excelente estudo de Gerhard Ritter, Staatskunst und Kriegshandwcrk, Munich, R.
Oldenbourg, 1959,1, caps. 4 e 5.
50. O significado dos regimes absolutistas para a educao bsica varia com as crenas religiosas
prevalecentes do pas. Na ustria, a educao bsica era organizada pelo governo j em 1805, com o
dero agindo como agente supervisor do Estado. Nos pases catlicos com menor unidade religiosa que
124

TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVlll

As ideias de cidadania nacional e de uma autoridade nacional soberana so


conceitos bsicos do liberalismo. Elas tm relevncia especial para a educao,
porque na Europa o ensino esteve nas mos do clero durante sculos. Conseqiientemente, as escolas estavam mais sob a autoridade clerical do que poltica, de modo
que os alunos, para receber educao, so submetidos a essa jurisdio especial.
Esse controle clerical destrudo quando os dirigentes absolutistas ou o Estadonao adquire autoridade sobre as escolas. Na Prssia luterana, esse controle
secular sobre a educao podia ser imposto sem dificuldade. Quando os ministros
da Igreja, bem como os professores, so submetidos autoridade soberana do rei,
fcil recrutar os ministros para a profisso docente. Mas quando, como na Frana,
o clero catlico est sob uma autoridade separada da do Estado, o estabelecimento
de um sistema nacional de educao e, portanto, de uma relao direta entre cada
cidado e o governo torna-se incompatvel com o sistema vigente. Em seu Essai
d'ducation Nationale, publicado em 1763, La Chalotais ope-se ao controle do
clero sobre a educao pleiteando que o ensino de letras e cincias devia ficar nas
mos de uma profisso secular. Aps observar que eminentes homens de letras so
leigos, mais do que clrigos, e que "padres desocupados" infestam as cidades
enquanto o pas est desprovido de clero, La Chalotais continua:

Para ensinar letras e cincias, devemos ter pessoas que faam delas uma profisso. O clero
no pode levar a mal no incluirmos os eclesisticos, de um modo geral, nessa classe. No sou injusto
por exclu-los dela. Reconheo com prazer que h vrios [...] que so muito instrudos e muito capazes
de ensinar [...] Mas protesto contra a excluso dos leigos. Reclamo o direito de exigir para a Nao
uma educao que dependa apenas do Estado; porque ela pertence essencialmente a ele, porque cada
nao tem um inalienvel e imprescritvel direito de instruir seus membros, e finalmente porque as
crianas do Estado devem ser educadas por membros do Estado51.

Essa declarao assemelha-se ao princpio plebiscitrio enunciado por L


Chapelier acima citado52. Enquanto L Chapelier argumentava contra as sociedades
de benefcio mtuo, baseado em que no se deve permitir que nenhum "interesse
a ustria, essa abordagem no se mostrou possvel; na Franca, por exemplo, a tradicional pretenso
catlica de supervisionar a educao foi desafiada no ano de 1760 pela supresso dos jesutas e pelo
endosso de um sistema de educao leiga organizado nacionalmente (ver pp. 121 e s.). Ademais, em
pases com Igrejas estatais protestantes (Prssia, Dinamarca, Noruega e Sucia), pouco ou nenhum
conflito foi verificado na medida em que a unidade de Igreja e Estado na pessoa do monarca concedia
ao ltimo autoridade de governo sobre a educao bsica, com ministros da Igreja agindo nesse campo
como agentes do monarca ou (depois) de um ministro da educao e negcios eclesisticos.
51. Ver La Chalotais, "Essay on National Education", em F. de Ia Fontainerie (ed.), Frcnch Libcralism
and Education in thc Eightccnth Ccntury, New York, McGraw-HilI Book Company, 1932, pp. 52-53.

52. em, p. 115, n. 42.


125

KEINHARD

BENDIX

intermedirio" separe nenhum cidado do "bem-estar pblico atravs de interesses


corporativos", La Chalotais repete aqui a mesma ideia em seu argumento contra o
clero. Deve haver uma profisso de professores que esteja inteiramente disposio do Estado, a fim de implementar um programa de instruo no qual nada
interfira entre as "crianas do Estado" e os professores, que so membros e
servidores do Estado.
Posteriormente, o princpio de um sistema nacional de educao bsica
tambm se tornou aceitvel emergente fora de trabalho industrial. Entre os
trabalhadores, o desejo de se educar era forte, em parte para aumentar as chances
na vida, em parte por ver que com ela os filhos tinham mais futuro que seus pais,
e em parte para dar mais peso s reivindicaes polticas feitas em nome da classe
trabalhadora. Se esse desejo levou a esforos voluntrios para fornecer oportunidades educacionais aos trabalhadores, como ocorreu especialmente na Inglaterra e
na Alemanha, tal ao foi em grande parte uma resposta ao fato de oportunidades
de outro tipo no lhes serem acessveis. Uma vez que tais oportunidades se
tornaram acessveis, esforos voluntrios no campo da educao dos trabalhadores
diminuram (ainda que no tenham cessado inteiramente), outra indicao da
relativa fragilidade das tendncias corporativistas.
E provvel, portanto, que os sistemas de educao nacional tenham se
desenvolvido tanto pelo fato de a demanda por educao bsica ter interceptado o
espectro das crenas polticas. Ele sustentado por conservadores que temem o
inerente desgoverno do povo, que deve ser refreado pela instruo nos fundamentos
de religio e, assim, instilar a lealdade ao rei e ao pas. Os liberais afirmam que o
Estado-nao requer cidados educados por rgos do Estado. E os oradores
populistas protestam que as massas populares que ajudam a criar a riqueza do pas
devem partilhar das amenidades da civilizao.
Contudo, a educao bsica compulsria torna-se uma importante c controvertida questo quando a autoridade governamental nesse campo entra em conflito
com a religio organizada. Tradicionalmente, a Igreja catlica encara o ensino
como um de seus poderes inerentes, sendo o trabalho de instruo conduzido por
ordens religiosas. Segundo essa opinio, o princpio corporativo soberano, na
medida em que a Igreja administra o "estado espiritual" do homem c possui, nesse
domnio, o direito e o dever de representao exclusivos. Esse princpio foi
desafiado durante o sculo XVIII na Frana, e o conflito sobre o controle clerical
ou laico da educao durou at presentemente. Conflitos semelhantes tambm
persistiram nos pases protestantes, nos quais a populao est acentuadamente
dividida sobre as questes religiosas. Isto , um sistema de educao bsica
nacional se ops onde quer que a Igreja ou vrias congregaes religiosas insisti726

TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVIII

ram em interpor suas prprias oportunidades educacionais entre seus adeptos e o


Estado. Assim, pases como a Inglaterra, a Blgica e a Holanda foram cenrio de
prolongados debates sobre a questo de permitir-se ou no, e em que condies,
ao governo nacional dar assistncia ou exercer autoridade no campo da educao
bsica. Na Inglaterra, por exemplo, as contribuies voluntrias educao perfaziam, em 1858, o dobro da quantia do apoio fornecido pelo governo. Desde 1870,
desenvolveu-se um novo sistema de escolas estatais, no como um substituto para
as escolas baseadas nas contribuies voluntrias, mas como acrscimo a elas.
Desse modo, at bem tarde no perodo moderno, os esforos locais e voluntrios
preservam elementos da "representao funcional", apesar do crescimento contnuo de um sistema de educao nacional (plebiscitrio)53. Talvez o exemplo mais
importante do princpio corporativo ou representativo na educao seja o fornecido
pela Holanda com seus trs sistemas de escolas separadas: uma catlica, uma
calvinista e uma secular-humanista. O fato significativo aqui que os trs sistemas
so financiados pelo governo, e os trs baseiam-se no princpio de frequncia
obrigatria, combinando portanto claramente o princpio plebiscitrio nas finanas
com o princpio representativo no controle organizacional e substantivo sobre o
processo educacional.

Direitos polticos: o direito de voto e o voto secreto


Essa tenso entre a orientao estatal e a orientao nacional na determinao
da poltica at mais evidente nos debates e decretos concernentes aos direitos de
participao poltica: o direito de servir como um representante, o direito de votar
atravs de representantes, e o direito de escolha independente entre alternativas.
A condio bsica para o desenvolvimento rumo aos direitos universais de
participao era a unificao do sistema de representao nacional. No fim da
Idade Mdia, o princpio de representao territorial foi gradualmente substitudo
no continente europeu por um sistema de representao por Estados: cada Estado
enviava seus representantes em separado para deliberar no centro da autoridade
territorial, e cada um possua sua assembleia em separado54. Somente na Inglaterra
o sistema original de representao territorial foi mantido: a Cmara dos Comuns
53. Ver o histrico esboo do desenvolvimento educacional ingls em Ernest Barker. The Dcvclopmcnt of
thc Public Scniccs in Western Europc, New York, Oxford University Press, 1944, pp. 85-93, e a
avaliao comparativa de Robert Ulich. Thc Education of .\ations. Cambridge, Harvard University
Press, 196l,passim.
54. A principal autoridade em histria dos Estados corporativos e sua representao ainda Otto von
Gierke, Das dcuischc Gcnosscnschaftsrccht. Berlin. Weidmann, 1868. I, pp. 534-581.
727

RE1NHARD BENDIX

no era uma assembleia dos Estados burgueses, mas um corpo de legisladores que
representavam as localidades constituintes do reino, os condados e os burgos. A
grande abertura da sociedade inglesa possibilitou a manuteno dos canais de
representao territorial, e isso, por sua vez, criou condies para uma transio
mais suave para um regime unificado de democracia igualitria55.
Apesar do princpio de representao nesses anciens regimes, apenas os
chefes de famlias economicamente independentes podiam participar na vida
pblica. Essa participao era um direito que lhes advinha no de sua qualidade de
membro de alguma comunidade nacional, mas de sua qualidade de proprietrios
de territrio ou capital ou de seu status no interior de corporaes funcionais
legalmente definidas como a nobreza, a Igreja, ou as guildas de comerciantes ou
artesos. No havia representao de indivduos: os membros das assembleias
representavam interesses no sistema, quer na forma de proprietrios de terra ou na
forma de privilgios profissionais.
A Revoluo Francesa realizou uma mudana fundamental na concepo de
representao: a unidade bsica no era mais a famlia, a propriedade, ou a
corporao, mas o cidado individual; e a representao no era mais canalizada
atravs de corpos funcionais separados, mas atravs de uma assembleia nacional
unificada de legisladores. A lei de 11 de agosto de 1792 chegou a conceder direito
de voto a todos os franceses do sexo masculino com mais de 21 anos que no fossem
servos, indigentes, ou vagabonds, e a Constituio de 1793 sequer exclua os
indigentes, desde que tivessem residido mais de seis meses no canton. A Restaurao no trouxe de volta a representao por Estados: em vez do regime censitaire
introduziu um critrio monetrio abstraio que interceptava decisivamente o antigo
critrio do status atribudo.
Uma nova fase nesse desenvolvimento inaugurou-se com a Revoluo de
1848 e a rpida difuso de movimentos pela democracia representativa atravs
da maior parte da Europa. Napoleo III demonstrou as possibilidades do sistema
plebiscitrio, e os lderes das elites estabelecidas tornaram-se cada vez mais
divididos entre seus medos das consequncias das rpidas extenses do sufrgio
s classes baixas e seu fascnio pelas possibilidades do fortalecimento dos
poderes do Estado-nao pela mobilizao da classe trabalhadora a seu servi55. Essa questo de representao territorial vcrsus representao funcional o cerne do debate sobre as
razes da sobrevivncia do Parlamento na poca de absolutismo. Otto Hintze sublinhou as continuidades histricas entre as formas de representao medieval e moderna e argumentou que as formas de
governo bicameral alm do alcance do Imprio carolngio ofereciam base mais adequada ao desenvolvimento do governo pluralista parlamentar. Ver sua "Typologie der stndischen Verfassungen ds
Abendlandes", em Staatund Verfassung, pp. 120-139.
128

TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVIII

o56. Esses conflitos de estratgia produziram uma grande variedade de compromissos


transitrios nos diferentes pases. Os pontos de partida para esses desenvolvimentos
eram as disposies do Stndestaat e o regime censitaire ps-revolucionrio, e os
pontos finais eram as promulgaes do sufrgio universal adulto. Mas os passos dados
e os caminhos escolhidos de um ponto ao outro variaram marcantemente de pas a pas
e refletiram diferenas bsicas nos valores e caractersticas dominantes de cada
estrutura social57.
Podemos distinguir convenientemente cinco principais sries de critrios
usados para limitar o direito de voto durante esse perodo de transio: 1. critrios
de Estado tradicionais: restrio do direito de voto aos chefes das famlias dentro
de cada um dos grupos de status estabelecidos como definidos por lei; 2. regime
censitaire: restries baseadas no valor da terra ou capital ou das quantias de
impostos anuais sobre a propriedade e/ou renda; 3. regime capacitaire: restries
por capacidade de ler e escrever, educao formal, ou indicao para o servio
pblico; 4. critrios de responsabilidade familiar: restries aos chefes de famlias
que ocupam residncias prprias com um tamanho mnimo determinado ou alojados provisoriamente em propriedades por um aluguel mnimo determinado, e 5.
critrios de residncia: restries a cidados registrados como residentes seja na
comunidade local, o distrito eleitoral, seja no territrio nacional por um mnimo
determinado de meses ou anos.
A Constituio norueguesa de 1814 fornece um bom exemplo de um antigo
compromisso entre critrios de Estado, o regime censitaire e Q prncipe capacitaire. O direito de voto era dado para quatro categorias de cidados: duas das quais,
os burghers de cidades incorporadas e os aldees (proprietrios de propriedade
livre e alodial e arrendatrios), correspondiam aos velhos Estados; uma terceira,
aplicvel apenas nas cidades e vilas, era definida por posse de Estado real de um
valor mnimo determinado, e a quarta era simplesmente a reunio de todos os
funcionrios do governo nacional. Esse sistema dava uma clara maioria numrica
aos fazendeiros, mas, por precauo poltica, os interesses dos burgueses e funcionrios eram protegidos atravs de desigualdade na distribuio de mandatos entre
56. Ver H. Goilwitzer, "Der Csarismus Napoleons III im Widerhall der ffentlichen Meinung Deutschlands", Historischc Zcitschrift, vol. 152, 1952, 23-79. Em alguns pases as pretenses ao sufrgio
masculino universal tornaram-se intimamente ligadas necessidade da conscrio universal. Na
Sucia, o principal argumento para a dissoluo do Riksdag de quatro Estados era a necessidade de um
fortalecimento da defesa nacional. Nos debates do sufrgio sueco, o slogan "um homem, um voto, uma
arma" reflete essa ligao entre o direito de voto e o recrutamento militar.
57. Os detalhes desses desenvolvimentos foram expostos em compndios como o de Georg Meyer, Das
parlamcntarischc Wahlrccht, Berlin, Hacring. 1901. e o de Karl Braunias, Das parlamentarischc
Wahlrccht, Berlin, de Gruyter, 1932, vol. 2.

129

RE1SHARD BESD1X

distritos eleitorais rurais e urbanos58. A simplicidade da estrutura social deu ao


compromisso noruegus um carter direto: a velha diviso entre os Estados rurais
e burgueses correspondia a uma diviso administrativa estabelecida em distritos
rurais e vilas privilegiadas com cartas patentes, e a nica classe de eleitores
explicitamente colocados acima dessa diviso territrio-funcional era a dos funcionrios do rei, os efetivos governantes da nao por vrias dcadas futuras.
Compromissos muito mais complexos tinham de ser projetados em polticas
multinacionais como a ustria. Nos velhos territrios dos Habsburgos, o Landtag
tpico consistira em quatro curiae: os nobres, os cavaleiros, os prelados, e os
representantes de cidades e mercados. AFebruarpatent de 1861 manteve a diviso
em quatro curiae, mas transformou o critrio de Estado em critrio de representao de interesse. Os nobres e os cavaleiros foram sucedidos pela cria dos
maiores proprietrios de terras. O Estado eclesistico era estendido numa cria de
Virilstimmen que representava as universidades, bem como as dioceses. O Estado
burgus no era mais representado exclusivamente por porta-vozes das cidades e
mercados, mas tambm atravs das cmaras de comrcio e das profisses: este era
o primeiro reconhecimento de um princpio corporativista que viria a adquirir
importncia central nos debates ideolgicos na ustria no sculo XX. A essas trs
acrescentou-se uma diviso alde: isso era novo no sistema nacional; a representao alde direta do tipo to conhecido nos pases nrdicos s existiram no
Tirol e em Voralberg. A caracterstica mais interessante da sequncia de compromissos austracos era o controle das classes baixas, excludas por tanto tempo da
participao na poltica da nao. Fiel sua tradio de representao funcional,
os polticos austracos no admitiam esses novos cidados no mesmo nvel dos j
emancipados, mas colocavam-nos numa nova cria, a quinta, die allgemeine
Whlerklasse. Isso, contudo, era apenas uma medida transitria: onze anos depois,
mesmo a Abgeordnetenhaus austraca conformou-se tendncia democracia
igualitria de massa e foi transformada numa assembleia nacional unificada baseada no sufrgio masculino universal59.
A ascenso do capitalismo comercial e industrial favoreceu a difuso do
regime censitaire. A base ideolgica era o argumento de Benjamin Constant de
58. Ver Stein Rokkan, "Geography, Region and Social Class: Cross-Cutting Cleavages in Norwegian
Politics", em S. M. Lipset e Stein Rokkan (eds.), Party Systems and VotcrAlignments, New York, The
Free Press of Glencoe, no prelo.
59. Uma til avaliao desses desenvolvimentos na ustria encontra-se em Ludwig Boyer, Wahlrccht in
sterrcich, Vienna, 1961, pp. 80-85. interessante comparar a mistura austraca de orientao
medieval de Estado e o corporativismo moderno com as providncias russas para a Duma em 1906;
ver a detalhada anlise de Max Weber em "Russlands bergang zum Scheinkonstitutionalismus",
Gcsammeltcpolitische Schriftcn, Tiibingen, J. C. B. Mohr, 1958, pp. 66-126.
130

TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVIII

que os negcios da comunidade nacional devem ser deixados queles com "interesses reais" neles, mediante a posse de terra ou de investimentos em negcios. O
prncipe capacitaire era essencialmente uma extenso desse critrio: o direito de
voto era concedido no apenas queles que possuam terras ou tinham investido
em negcios, mas queles que haviam adquirido um interesse direto na manuteno
do Estado atravs de seus investimentos em capacitaes profissionais e de seu
compromisso com posies de crdito pblico. A noo implcita que apenas
esses cidados podem fazer julgamentos racionais das polticas a serem seguidas
pelo governo. Uma autoridade norueguesa em lei constitucional relaciona esses
dois elementos em sua afirmao: "O sufrgio [...] deve ser reservado aos cidados
que possuem discernimento suficiente para julgar quais devero ser os melhores
representantes, e independncia suficiente para apoiar sua convico nessa questo"60.
Essa questo de critrios de independncia intelectual era o cerne das disputas
entre liberais e conservadores sobre a organizao do sufrgio. Os liberais defendiam o regime censitaire e temiam as possibilidades da manipulao eleitoral
inerente extenso do sufrgio ao cidado economicamente dependente. Os
conservadores, uma vez que reconheciam a importncia do voto como base do
poder local, tendiam a defender a emancipao das "ordens mais baixas": tinham
bons motivos para esperar que, ao menos nos Estados patriarcais na regio rural,
aqueles que estivessem em posies de dependncia votariam naturalmente nos
notveis locais. Esse conflito alcanou o auge nas discusses na Assembleia
Nacional alem, em Frankfurt em 1848-1849. A Comisso Constitucional recomendara que o direito de voto se restringisse a todos os cidados independentes, e
esse termo foi a princpio interpretado como excludente de todos os servos e os
que viviam de salrios. Essa interpretao esbarrou em violentos protestos na
Assembleia. Havia um acordo geral de que todos os sditos que recebiam assistncia pblica ou estavam falidos no eram independentes e deviam ser excludos do
direito de voto, mas havia muita dissenso sobre os direitos dos servos e trabalhadores. A esquerda exigia direitos totais para as classes baixas e enfrentava oposio
apenas moderada dos conservadores. O resultado foi a promulgao do sufrgio
masculino universal. Apesar disso, a lei no pde ser cumprida na poca: passaram-se outros dezessete anos at que Bismarck conseguisse transform-la na base
da organizao do Reichstag na Federao da Alemanha do Norte. O chanceler
prussiano j tivera a experincia de um sistema de sufrgio universal, mas um
sistema marcantemente desigual - o sistema prussiano de sufrgio de trs classes
60. T. H. Aschehoug, Norgcs nuvcrcndc Statsforfatning. Chnstiania. Aschehoug, 1875, vol. I, p. 280.
131

REINHARD BEND1X

introduzido pelo decreto real em 1849. Sob esse sistema, as "ordens mais baixas"
receberam o direito de voto, mas o peso de seus votos era infinitesimal em
comparao com o das classes mdias e dos proprietrios de terras. Esse sistema
servira evidentemente para amortecer o poder do Gutsbesitzer, especialmente no
Leste do Elba: a lei simplesmente multiplicara por n o nmero de votos sua
disposio, pois eles confiavam que seriam capazes de controlar sem muita
dificuldade o comportamento de seus dependentes e de seus trabalhadores nas
eleies61. Bismarck detestou o sistema de trs classes, por sua nfase no critrio
monetrio abstrato e suas inmeras injustias, mas estava convencido de que uma
mudana para o sufrgio igual para todos os homens no afetaria a estrutura de
poder na rea rural: ao contrrio, ela fortaleceria ainda mais os interesses territoriais
contra os financeiros. Geralmente, na rea rural, as extenses do sufrgio tendiam
a fortalecer as foras conservadoras62.
Havia muito mais incerteza sobre as consequncias de um sufrgio extensivo
poltica nas reas urbanas. A emergncia e crescimento de uma classe de
assalariados fora da famlia imediata do empregador levantava novos problemas
para a definio da cidadania poltica. Na terminologia socioeconmica estabelecida, seu status era de dependncia, mas no ficava claro se eles acompanhariam
inevitavelmente seus empregadores no campo poltico. As batalhas cruciais no
desenvolvimento para o sufrgio universal referiam-se ao status desses estratos
emergentes dentro da comunidade poltica. Uma grande variedade de compromissos transitrios eram debatidos, e vrios foram realmente postos prova. A
estratgia bsica era sublinhar as diferenciaes estruturais no interior do estrato
de assalariados. Algumas variedades do regime censitaire admitiam de fato os
trabalhadores mais bem pagos, especialmente se possussem casas prprias63. O
direito de voto do chefe de famlia e do inquilino na Gr-Bretanha servia igualmente para integrar a classe trabalhadora mais bem situada dentro do sistema c

61. Sobre uma recente e detalhada avaliao, ver Th. Nipperdey, Dic Organisalion der dcutschcn Parteien
vor 1918, Diisseldorf, Droste, 1961, cap. V. Sobre um paralelo com as condies nas reas rurais de
estruturas semelhantes, ver o captulo de Emilio Willems, em Arnold Rose (ed.), The Institutions of
AdvancedSocietics, Minneapolis, University of Minnesota Press, 1958, p. 552: "As principais funes
ao sufrgio eram as de preservar a estrutura de poder existente. Dentro do padro tradicional, o sufrgio
acrescentava oportunidades para demonstrar e reforar a lealdade feudal. Ao mesmo tempo, reforava
e legalizava o status poltico do proprietrio de terra".
62. Ver D. C. Moore, "The Other Face of Reform", Victorian Studies, V, set. 1961, pp. 7-34 e G. Kitson
Clark, The Making of Victorian England, London, Methuen, 1962, especialmente o cap. VII.
63. Um recenseamento de tributo especial feito na Noruega em 1876 indica que mais de 1/4 dos
trabalhadores urbanos que estavam nos registros de imposto foram emancipados sob o sistema adotado
em 1814: em contraste, apenas 3% dos trabalhadores nas reas rurais receberam direito de voto. Ver
Statistisk Centralbureau ser. C. n. 14, 1877, pp. 340-341.
132

TRANSFORMAES

DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO X\'lll

deixar de fora apenas o "verdadeiro proletariado", migrantes e trabalhadores


marginais sem vnculos locais estabelecidos. A manuteno dos requisitos de
residncia serviu a funes semelhantes, mesmo depois do desaparecimento de
todas as qualificaes econmicas para o sufrgio: essas restries so apoiadas
mais obstinadamente nas disposies para as eleies locais.
Outra srie de estratgias nessa luta para controlar a investida da democracia
de massa compreende as instituies do sufrgio ponderado e dos votos plurais.
Os exemplos mais crus so, sem dvida, o Kurien austraco e o sistema de trs
classes prussiano: o sufrgio universal garantido, mas os pesos dos votos dados
s classes mais baixas so infinitesimais em comparao com aqueles da elite
territorial ou financeira estabelecida. O sistema de voto plural mais incuo talvez
a disposio inglesa para votos extras para graduados em universidade e para os
donos de propriedades comerciais em distritos eleitorais diferentes. Sociologicamente, o mais interessante o sistema belga de voto plural transmitido em 1893:
o sufrgio masculino universal introduzido, mas os votos extras so dados no
s por critrios capacitaires, mas tambm a pres de famille que atingiram a
respeitvel idade de 35 anos. O motivo bsico sublinhar claramente as diferenciaes estruturais dentro dos estratos mais baixos e excluir do sistema os elementos menos compromissados com a ordem social estabelecida.
Intimamente relacionada a essas estratgias a obstinada resistncia a mudanas na delimitao dos distritos eleitorais. A rpida urbanizao produz evidentes desigualdades, mesmo em condies de sufrgio universal formalmente iguais.
As injustias dos dispositivos distritais prussianos foram, durante dcadas, objeto
de amargos debates. A soluo extrema adotada na Repblica de Weimar - o
estabelecimento de um sistema unitrio de representao proporcional para todo o
Reich - sem dvida concede a cada eleitor a mesma oportunidade abstrata de
influenciar na distribuio das cadeiras, mas ao mesmo tempo antecipa as dificuldades inerentes dessa padronizao por meio de localidades de estrutura muito
diferente. A continuada representao geral das reas rurais nos Estados Unidos
outro exemplo.
A entrada das classes baixas na arena poltica tambm levanta uma srie de
problemas para a administrao das eleies. Sociologicamente, a questo mais
interessante a salvaguarda da independncia da deciso eleitoral individual. Os
defensores das tradies estatais e do regime censitaire argumentam que os sditos
economicamente dependentes no podem esperar formar julgamentos polticos
independentes e, se emancipados, corromperiam o sistema pela venda de votos e
pela intimidao violenta. Prticas corruptas eram, naturalmente, muito difundidas
em muitos pases, muito antes da extenso do sufrgio, mas a emancipao de
133

REINHARD BEND1X

grandes setores das classes baixas geralmente fornece um incentivo a reformas na


administrao e ao controle das eleies. O segredo do voto o problema central
nesse debate64.
A noo tradicional era que o voto era um ato pblico c s podia ser confiado
a homens que pudessem defender abertamente suas opinies. O sistema prussiano
de voto oral era defendido nesses termos, mas foi mantido por tanto tempo em
grande parte porque provou ser uma maneira fcil de controlar os votos dos
trabalhadores agrcolas.
O voto secreto apela essencialmente mentalidade urbana liberal: ele convm
como outro elemento na cultura privatizada annima da cidade, descrita por Georg
Simmel. O fator decisivo, contudo, a emergncia do voto da classe baixa como
um fator na poltica nacional e na necessidade de neutralizar as ameaadoras
organizaes operrias: as disposies para o sigilo isolam o trabalhador dependente no s de seus superiores mas tambm de seus pares. Dado o estado das
estatsticas eleitorais, difcil determinar com alguma exatido os efeitos do sigilo
no comportamento real dos trabalhadores nas eleies. Mas parece inerentemente
provvel, dada uma quantidade mnima de comunicaes interclasses, que o sigilo
ajude a reduzir a probabilidade de uma polarizao da vida poltica na base da
classe social.
A esse respeito, o voto secreto representa o princpio nacional e plebiscitado
de integrao cvica, em contraste com as organizaes operrias, que exemplificam o princpio de representao funcional. Isto , as reivindicaes de sindicatos
e partidos que buscam o reconhecimento para o quarto Estado so contrabalanadas pelas pretenses da comunidade nacional e seus porta-vozes. A disposio para
o voto secreto coloca o indivduo diante de uma escolha pessoal e o torna pelo
menos temporariamente independente de seu ambiente imediato: na cabina de
votao, ele pode ser um cidado nacional. As disposies para a votao secreta
possibilitaram gente comum inarticulada escapar da presso pela participao
poltica, e ao mesmo tempo colocar o nus da visibilidade poltica sobre os ativistas
dentro do movimento da classe trabalhadora. Em termos sociolgicos, podemos
dizer, portanto, que o sistema eleitoral nacional abre canais para a expresso de
lealdades secretas, enquanto a luta poltica torna necessrio ao ativista do partido
declarar suas opinies e expor-se censura quando ele se desvia do establishment'*.
64. Uma recente anlise do desenvolvimento dos padres para o controle das eleies em uma nao a
de Cornelius CTLeary, The Elimination of CorrupPractices in British Elections, 1868-1911, Oxford,
Clarendon Press, 1962.
65. Alguns partidos socialistas tentaram contrabalanar esses efeitos do voto secreto estabelecendo
vnculos estreitos com os sindicatos. Notar a esse respeito a discusso da controvrsia sobre a
134

TRANSFORMAES DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVIII

Consideraes Finais
A extenso da cidadania s classes baixas da Europa ocidental pode ser vista
de vrios pontos de vista complementares. Em termos da comparao entre a
estrutura poltica medieval e a moderna, a discusso exemplifica as tendncias
simultneas igualdade e a uma autoridade governamental de mbito nacional. A
constituio de um Estado-nao moderno tipicamente a origem dos direitos de
cidadania, e esses direitos so um smbolo da igualdade de mbito nacional. A
prpria poltica tornou-se de mbito nacional, e as "classes baixas" tm agora a
oportunidade de participao ativa.
A discusso precedente sublinhou a similaridade da experincia de toda a
Europa ocidental, que teve origem nos legados comuns do feudalismo europeu. As
assembleias e parlamentos de Estado do sculo XVIII forneceram o fundo imediato
para o desenvolvimento dos parlamentos modernos e para a concepo de um
direito de representao que foi gradualmente estendido a setores da populao
previamente no representados. Essa extenso tem dois elementos, mais ou menos
diversos. De acordo com a ideia plebiscitaria, todos os indivduos adultos devem
ter direitos iguais sob um governo nacional; de acordo com a ideia funcional, a
associao diferenciada dos indivduos com outros tida como certa, e alguma
forma de representao de grupo aceita. As duas ideias refletem o hiato entre o
Estado e a sociedade numa era de igualdade. Quando a extenso dos direitos legais,
polticos e sociais se transforma num princpio de poltica estatal, o critrio abstrato
deve ser usado para implementar esses direitos. Por conseguinte, h tentativas
recorrentes para definir em que aspectos todas as pessoas devem da em diante ser
consideradas iguais. Contudo, a sociedade continua a ser marcada por grandes
desigualdades. Portanto, todos os adultos que pretenderem usufruir de seus direitos
legais, polticos e sociais se associaro naturalmente com outros, a fim de apresentar suas reivindicaes da forma mais efetiva possvel, e tais associaes refletem
(ou at intensificam) as desigualdades da estrutura social. A discusso precedente
mostrou que as relaes entre as ideias plebiscitarias e funcionais so frequentemente paradoxais.
A igualdade formal perante a lei beneficia a princpio apenas aqueles cuja
independncia social e econmica os habilita a tirar proveito de seus direitos legais.
arrecadao paga por membros dos sindicatos ingleses em Martin Harrison, Tradc Unions and lhe
LabourParty since 1945, London, Allen & Unwn, 1960, cap. 1. Os membros do sindicato que desejam
ser isentos do pagamento assinam um formulrio de "renncia" ao secretrio de sua seo, mas embora
o pagamento seja nominal e o procedimento simples, houve muita controvrsia, em parte porque a
"renncia" um ato pblico que indiretamente ameaa o sigilo do voto.

135

RE1NHARD BEND1X

Os esforos para corrigir essa desigualdade assumem vrias formas, entre as quais
as regras que capacitam os membros das classes baixas a se valerem do direito de
associao para a representao de seus interesses econmicos. Contudo, essas
regras por sua vez no atingem aqueles indivduos ou grupos que no tiram ou no
podem tirar proveito do direito de associao. Conseqentemente, a igualdade
perante a lei involuntariamente divide uma populao de uma nova maneira. Outras
disposies legais tentam lidar com as desigualdades remanescentes ou enfrentar
as que surgiram recentemente; por exemplo, a instituio do defensor pblico
quando o advogado de defesa no for capaz de usar seu direito de deliberao, ou
os esforos para proteger os direitos dos acionistas incapacitados de faz-lo sob a
legislao vigente. Ainda assim, h apenas debates concernentes aos melhores
modos de proteger os membros de sindicatos contra possveis violaes de seus
direitos individuais pela organizao que representa seus interesses econmicos.
O princpio de igualdade formal legal pode ser chamada de "plebiscitaria" no
sentido de que o Estado estabelece diretamente cada "capacidade legal" do indivduo. Alm disso, disposies especiais procuram reduzir de vrios modos as
desigualdades das oportunidades concedidas aos indivduos de usarem seus direitos perante a lei. No ltimo caso, as autoridades judiciais "representam" os
interesses daqueles que no usam ou no podem usar seus poderes legais.
O direito e o dever de receber uma educao bsica podem ser considerados
outros modos de igualar a capacidade de todos os cidados de se utilizarem dos
direitos a que esto habilitados. Embora a educao bsica fornea apenas uma
vantagem mnima nesse aspecto, ela talvez a implementao universalmente mais
aproximada da cidadania nacional, tendo todos os outros direitos um carter mais
facultativo ou mais seletivo. Como tal, a educao pblica bsica exemplifica o
componente plebscitrio do Estado-nao, uma vez que a frequncia escola no
s obrigatria a todas as crianas de um certo grupo etrio, mas tambm depende
de uma contribuio financeira de todos os contribuintes66. Mas, aqui tambm, as
igualdades formalmente institudas do origem ou do azo a novos tipos de
desigualdades. Aqueles que se preocupam com o ensino e a organizao das escolas
renem-se por causa de seus interesses profissionais e econmicos comuns. Esses
especialistas em educao desenvolvem muitas vezes organizaes com slidas
opinies referentes educao. Assim, os professores como um grupo enfrentam

66. O nmero de crianas que frequentam a escola elementar maior do que o dos contribuintes, uma vez
que a frequncia no permite isenes do mesmo modo que o sistema tributrio. Efelivamente, mesmo
os filhos de estrangeiros residentes esto sujeitos a essa exigncia, mas isso pode ser considerado uma
convenincia administrativa, uma medida de bem-estar, uma preparao de cidados potenciais, e assim
por diante, mais do que um assunto concernente ao princpio de cidadania nacional.
136

TRANSFORMAES

DAS SOCIEDADES EUROPEIAS OCIDENTAIS DESDE O SCULO XVIII

pais como indivduos, do mesmo modo que enfrentam o Estado com a influncia
de sua organizao em todos os assuntos que afetam seus interesses. Mais
indiretamente, a educao pblica bsica ajuda a articular, embora inadvertidamente, as divises residenciais existentes dentro da comunidade, uma vez que as
crianas se fixaro em escolas mais prximas a sua rea de residncia e a
populao escolar refletir as caractersticas sociais das reas residenciais. Esforos para contrabalanar essas consequncias do princpio funcional como as
associaes de pais e mestres e a redistribuio das crianas entre as diferentes
escolas distritais, como nos Estados Unidos, so exemplos do plebiscitarianismo
dentro do sistema de educao pblica. Alm disso, h a prolongada resistncia
de grupos congregacionais contra a educao pblica como tal, aos quais nos
referimos anteriormente. O princpio plebiscitrio encontra resistncia desde que
as agncias da Igreja ou as congregaes, controlando o currculo, procuram
representar os interesses religiosos ou culturais especficos dos pais como membros de suas respectivas congregaes. Grupos religiosos usam, assim, o direito
de associao para implementar suas preocupaes especiais no campo da educao, embora difiram grandemente em relao a confiar ou no financeiramente, e
em que medida, na manuteno atravs de impostos ou nos lanamentos de
impostos de suas congregaes.
Com relao ao direito de voto, os conflitos entre os princpios plebiscitrio
e representativo podem ser divididos nas duas fases de um direito de voto diversamente restrito ou universal. As restries que revimos so geralmente critrios
administrativos aos quais o significado funcional imputado. Quando o direito de
voto depende de um certo nvel de renda, pagamento de imposto, posse de
propriedade, ou educao, presume-se que aqueles que satisfazem os padres
mnimos nesses aspectos tambm compartilham opinies sociais e polticas compatveis com a ordem social estabelecida. Tambm se presume que os representantes eleitos a partir desses estratos da populao sero notveis, capazes de
pensar e agir em termos de toda a comunidade. Esse reconhecimento legal do
princpio representativo em larga medida abandonado quando o direito de voto
se torna universal. Contudo, o princpio plebiscitrio do direito participao direta
por todos os adultos como eleitores qualificados bastante compatvel com uma
aceitao de diferenas de grupo e vrias formas indiretas de representao funcional. O prprio processo eleitoral grandemente influenciado pela diferenciao
social do pblico votante, e suplementado em muitos pontos por outras influncias sobre a formao poltica, muitas das quais dependentes de grupos de interesse
especiais. A diferenciao social e os grupos de interesse resultam em modificaes
do princpio plebiscitrio e em novas desigualdades, que podem por sua vez
137

RE1NHARD BESDIX

provocar contramedidas a fim de proteger o princpio de igualdade plebiscitado de


todos os adultos como eleitores qualificados.
Conseqentemente, a extenso da cidadania s classes baixas envolve em
muitos nveis uma institucionalizao do critrio de igualdade abstraio que d
origem tanto a novas desigualdades como a novas medidas para lidar com essas
consequncias subordinadas. O sistema de instituies representativas, caracterstico da tradio da Europa ocidental, permanece intacto na medida em que perdura
essa tenso entre a ideia plebiscitaria e a ideia de representao de grupo, na medida
em que a contradio entre critrios abstratos de igualdade e as velhas e as novas
desigualdades da condio social mitigada por compromissos sempre novos e
sempre parciais. O sistema destrudo quando, como nos sistemas totalitrios da
histria recente, essas resolues parciais so abandonadas no interesse de implementar apenas o princpio plebiscitrio sob a gide de um Estado de partido nico.

138

AUTORIDADE ADMINISTRATIVA NO
ESTADO-NAO

A estrutura feudo-patrimonial da vida poltica medieval, a "grande transformao" da autoridade pblica no perodo pr-moderno imediato, individualista
quando contrastado com as relaes de autoridade tradicionais, o protesto social
no perodo moderno quando contrastado com o protesto no perodo medieval, os
elementos da cidadania nacional e sua extenso gradual a setores previamente
excludos da populao - todos esses so conceitos de aplicabilidade limitada. As
estruturas sociais e os padres de comportamento aos quais elas se referem
prevalecem por um tempo que excede o perodo de vida dos indivduos envolvidos.
Todavia, so de durao limitada, e isso implica um perodo de emergncia e
declnio. Os conceitos apropriados a essas estruturas podem apenas designar o
conjunto de atributos pelos quais elas podem ser identificadas; tampouco podem
abranger o fluxo e refluxo desses atributos atravs do tempo.
O conceito de "Estado-nao" outro caso em questo. Refere-se a atributos
da autoridade pblica que so em sua maioria inequvocos quando contrastados
com os atributos da vida poltica medieval. Na concepo medieval, o rei no
apenas impera sobre um territrio como um domnio privado, mas tambm possui
as funes judicirias e administrativas do governo e, portanto, dispe delas como
se fossem peas da propriedade. Na teoria, o rei detm a mxima autoridade mesmo
sobre as terras, e direitos ao exerccio da autoridade, que ele concedeu a um sdito
eternamente. A fico da soberania real mantida pelo governante atravs do
restabelecimento formal de sucessivos herdeiros nos ttulos e direitos de seus
139

REI\HAKD BE\DIX

antepassados. Na prtica, o vassalo muitas vezes trata as terras e direitos que lhe
so assegurados como se fossem uma propriedade sobre a qual sua famlia tem
direito hereditrio. Assim, a autoridade governamental est to ligada famlia
quanto propriedade. O governante e seus vassalos reivindicam um direito prescritivo ao exerccio da autoridade, no para si mesmos como indivduos, mas como
membros de famlias s quais aquele ttulo pertence em virtude de linhagem real
ou aristocrtica. A mxima de Edmund Burke referente sociedade como parceria
aplica-se a esse contexto: "Como os objetivos dessa sociedade no podem ser
obtidos em muitas geraes, ela se torna uma sociedade no apenas entre os que
esto vivos, mas entre os que esto vivos, os que esto mortos, e os que esto por
nascer"1. Na concepo medieval, o "bloco de construo" da ordem social a
famlia com privilgio hereditrio, cuja estabilidade atravs do tempo o fundamento do direito e da autoridade, enquanto a ordem de classificao da sociedade
e sua transformao atravs da herana regula as relaes entre tais famlias, e entre
elas e o governante supremo.
O Estado-nao moderno pressupe que esse vnculo entre a autoridade
governamental e o privilgio herdado nas mos de famlias de notveis est
quebrado. O acesso a postos polticos e administrativos importantes nos governos
dos Estados-naes pode ser facilitado pela riqueza e pela posio social elevada
atravs de seu efeito sobre os contatos sociais e as oportunidades educacionais.
Mas a facilidade de acesso no como a prerrogativa que as famlias aristocrticas
na poltica medieval reivindicam em virtude de sua "antiguidade de sangue", para
usar a frase de Maquiavel. Pois o critrio decisivo do Estado-nao ocidental a
separao substancial entre a estrutura social e o exerccio de funes judicirias
e administrativas. As principais funes do governo, como a adjudicao de
disputas legais, a arrecadao de renda, o controle da moeda corrente, o recrutamento militar, a organizao do sistema postal, a construo de obras pblicas e
outras foram removidas da luta poltica, no sentido de que no podem, com base
na hereditariedade, ser apropriadas por Estados privilegiados, nem divididas entre
jurisdies concorrentes. A poltica deixa de ser uma luta acima da distribuio de
poderes soberanos onde quer que o domnio pacfico sobre um territrio e seus
habitantes concebido como uma funo de uma mesma comunidade o Estadonao2. Em vez disso, a poltica torna-se uma luta acima da distribuio do produto

1.
2.

Edmund Burke, Rcflcctions on thc Rcvolulion in Franco, Gateway Editions, Inc., Chicago, Henry
Regnery Co., 1955, p. 140.
Ver Max Weber, Law in Economy andSocicty, trad. e ed. de Max Rheinstein & E. A. Shils, Cambridge,
Harvard University Press, 1954, p. 338 e passim. Ver tambm Max Weber, Thc Thcory of Social and
Economic Organization, New York, Oxford University Press, 1947, p. 156.
140

AUTORIDADE ADMINISTRATIVA

NO

ESTADO-NAO

nacional e acima das polticas e da implementao administrativa que afetam essa


distribuio. Um corolrio inquestionvel dessa emergncia do Estado-nao o
desenvolvimento de um corpo de funcionrios, cujo recrutamento e execuo
poltica foram gradualmente separados do envolvimento previamente existente de
funcionrios com lealdades por parentesco, privilgios hereditrios e interesses de
propriedade3. A discusso seguinte examina esse processo de burocratizao e se
transforma numa anlise de aspectos selecionados da relao entre os administradores e o pblico no Estado-nao moderno.

Burocratizao
Um atributo de todo governo a implementao de comandos atravs de um
quadro administrativo. A nomeao de funcionrios e sua maneira de implementar
os comandos diferenciam um tipo de estrutura poltica de outro. Uma vez que a
questo bsica da discusso precedente a estrutura poltica medieval da Europa
ocidental, podemos caracterizar melhor o processo de burocratizao por meio de
um contraste sistemtico com o tipo de governo patrimonial.
O governante ou chefe patrimonial est relacionado com seus subordinados
e funcionrios pessoais da seguinte maneira:
1. Atravs de decises arbitrrias no momento em que o dirigente confere
poderes a seus funcionrios, ou os comissiona para realizar determinadas tarefas;
em princpio, ele livre para alterar esses poderes ou comisses segundo sua
convenincia.
2. "A questo de quem decidir um assunto - qual de seus funcionrios ou
o prprio chefe [...] tratada [...] [ou] tradicionalmente, com base na autoridade
de normas legais ou precedentes particulares recebidos, [ou] inteiramente com base
em decises arbitrrias do chefe."
3. "[...] Funcionrios e favoritos da famlia so com muita frequncia recrutados numa base puramente patrimonial dentre os escravos ou servos de um chefe.
Se o recrutamento foi extrapatrimonial [i.e., fora do domnio familiar pessoal do
governante], eles tendiam a ser portadores de benefcios que lhes foram concedidos
como um ato de graa sem compromisso com nenhuma regra formal."
3.

Um estudo comparativo da histria administrativa, em que esse processo de separao investigado


desde meados do sculo XVII, encontra-se em Emest Barker, The Dcvclopmcnt of Public Services in
Western Europc, 1660-1930, New York, Oxford University Press, 1944.

141

RE1NHARD BEND1X

4. A qualificao para o ofcio depende inteiramente do juzo de valor


pessoal do governante entre seus funcionrios domsticos, partidrios ou favoritos.
5. "Funcionrios e favoritos domsticos so geralmente sustentados e equipados na casa do chefe e de seus armazns pessoais. Geralmente, sua excluso da
prpria mesa do amo significa a criao de benefcios [...]" e portanto um enfraquecimento do regime patrimonial como aqui definido.
6. Atravs de mudanas abruptas na nomeao e de uma srie de outros atos
arbitrrios, o governante faz todos os esforos para evitar a identificao de
qualquer funcionrio ou favorito domstico com o ofcio que ele ocupa numa
determinada poca.
7. O prprio governante ou seus funcionrios e favoritos que agem em seu
nome conduzem os negcios do governo quando e se o consideram apropriado,
isto , ou por pagamento de uma comisso ou por um ato de graa unilateral 4 .
O governo considerado uma mera extenso do domnio privado do governante. Vimos que, sob o patrimonialismo, a regra pessoal arbitrria considerada
legitimada com base na tradio imemorial e santificada. Repetidamente, o governante patrimonial enfrenta a tarefa de equilibrar um princpio com outro. Essa
considerao aplica-se a todas as condies acima enumeradas: a delegao de
autoridade, a base do recrutamento e remunerao, a qualificao para o ofcio, a
obedincia dos subordinados ao governante ou a independncia relativa de sua
posio, e finalmente o grau com que o governante e funcionrios tratam o negcio
oficial como uni ato de indulgncia pessoal ou o desempenho daquele dever que a
tradio lhes d como incumbncia. Nesses aspectos, nem a arbitrariedade pessoal
nem a adeso ao precedente santificado podem ser dispensados. Pois se a arbitrariedade passa a prevalecer, o patrimonialismo d margem tirania; se direitos
estabelecidos eliminam a vontade arbitrria do governante, o patrimonialismo d
margem ao feudalismo ou um grande domnio se desintegra em domnios patrimoniais menores. O regime patrimonial perdurar enquanto essas eventualidades
forem evitadas, mas tambm verdade que, dentro dessa estrutura, o regime
arbitrrio ou a adeso tradio santificada pode se tornar dominante.
A caracterizao do regime patrimonial de Weber presume uma grande
diversidade de eventos histricos, e os conceitos emparelhados de arbitrariedade
santificada e de precedente santificado fornecem um dispositivo interpretativo para
4.

As passagens citadas so extradas de Max Weber, The Thcory of Social anclEconomic Organization,
op. cit., pp. 343, 344 e 345. As caractersticas da regra patrimonial remanescentes so extradas de Max
Weber, Wirtschaft und Gcsdlschaft, Tbingen, J. C. B. Mohr, 1925, II, pp. 679-723. As discusses
relacionadas so encontradas em Max Weber, Rcligion of China, Glencoe, The Free Press, 1951, pp.
33-104.
142

AUTORIDADE ADMINISTRATIVA

NO ESTADO-NAAO

uma anlise da mudana social. Mas todo exerccio concreto de autoridade por um
governante histrico , justamente por isso, uma instncia numa srie de eventos
que revela um padro apenas quando encarada em retrospecto e por um longo
prazo. Embora a conceitualizao desse padro capacite o analista a abordar todo
caso especfico com um conhecimento dos "princpios de ao" que esto em
debate, aquele conhecimento inevitavelmente afastado das ambiguidades e compromissos pelos quais os homens de ao abrem caminho entre princpios opostos.
necessrio, portanto, enfatizar os dilemas intrnsecos nos conceitos capitais como
a administrao patrimonial, a fim de reduzir o desnvel entre conceito e comportamento. Por outro lado, assim como aprendemos a estimar o preo de cada linha
de ao, os prejuzos evitveis e inevitveis que ela provoca na consecuo de seus
prprios objetivos, tambm reduzimos o desnvel do lado da anlise comportamental. Consideraes paralelas aplicam-se ao sistema de administrao sob o preceito
da lei.
No moderno Estado-nao do tipo ocidental a administrao governamental caracterizada por uma orientao dirigida para regulamentaes legais e
administrativas. Uma vez que a definio de burocracia de Weber traa o
paralelo dos pontos apenas citados em relao administrao patrimonial,
repito-a aqui de forma abreviada. Uma burocracia tende a ser caracterizada por:
1. direitos e deveres definidos, que so prescritos em regulamentos escritos;
2. relaes de autoridade entre posies que so ordenadas sistematicamente;
3. nomeao e promoo que so regulamentadas e baseadas em acordo contratual; 4. treinamento tcnico (ou experincia) como uma condio de emprego
formal; 5. salrios monetrios fixados; 6. estrita separao entre cargo e encarregado no sentido de que o empregado no possui os "meios de administrao"
e no pode se apropriar da posio, e 7. trabalho administrativo como uma
ocupao de tempo integral5.
Cada uma dessas caractersticas representa uma condio de emprego na
administrao do governo moderno. O processo de burocratizao pode ser interpretado como a multifacetada, cumulativa e mais ou menos bem-sucedida imposio dessas condies de emprego desde o sculo XIX. Os problemas de
gerenciamento que emergem desse processo podem ser caracterizados de uma
maneira geral pela comparao de cada condio de emprego burocrtico com sua
contrapartida no-burocrtica ou antiburocrtica.

H. H. Gerth e C. W. Mills (eds.), From Meu Wcbcr: Essays in Sociolog); New York, Oxford University
Press, 1046, pp. 106-198. A discusso que se segue baseia-se em meu ISTO Work and Authority in
Industry, New York, John Wiley & Sons, 1956, pp. 244-248.
143

REINHARD BEND1X

O esforo para definir direitos e deveres de acordo com critrios formais


(impessoais) encontrar persistentes tentativas para interpret-las de uma maneira
que o indivduo interessado considera vantajosa para si mesmo.
A sistemtica disposio das relaes de autoridade sero opostas, embora
muitas vezes involuntariamente, por tentativas de sujeitar essas relaes a uma
negociao informal usando favores de vrios tipos.
Consideraes pessoais semelhantes podem tambm afetar a nomeao e a
promoo de empregados, mesmo quando h uma evidente submisso s regras.
O treinamento tcnico como uma condio de emprego est talvez menos
sujeito a tais prticas, embora, mesmo neste caso, as relaes pessoais e as interpretaes subjetivas possam modificar o que de outra forma seria uma adeso puramente formal a essa condio. Penso em fatores como a preferncia pela contratao
de funcionrios por candidatos que possuem certas caratersticas pessoais, bem
como a competricia tcnica requerida. A avaliao subjetiva tambm entra na
avaliao da experincia, da situao profissional etc, de um candidato.
Consideraes semelhantes aplicam-se aos salrios monetrios fixos. Embora as escalas de salrio possam ser prontamente fixadas e administradas, a nomeao e promoo esto sujeitas negociao e influncia pessoal, como em todo
o sistema de classificao de trabalho sem o qual a escala de salrio no tem sentido.
Alm disso, h contnuos esforos para suplementar qualquer escala de salrio
determinada por vrios benefcios marginais que no so to prontamente sistematizados como a prpria escala e, portanto, permitem a manipulao que a escala
procura eliminar.
A estrita separao entre funcionrio e encarregado, entre o cargo e o
empregado, uma condio ideal que raramente atingida na prtica, especialmente em relao a empregados assalariados e trabalhadores especializados. Os
encarregados dotam seu desempenho no trabalho com qualidades pessoais que vo
desde as idiossincrasias dispensveis at habilidades intransferveis e muitas vezes
indispensveis, de modo que alguma medida de identificao do empregado com
essa posio inevitvel. Nas modernas condies de emprego, o indivduo no
pode se apropriar de sua posio no sentido de que, digamos, no governo ingls
durante o sculo XVIII os cargos administrativos eram uma forma de propriedade
privada que uma famlia podia passar de uma gerao seguinte. Mas as salvaguardas contra a demisso estabelecidas no governo moderno sob o slogan de
"estabilidade no emprego" dotaram o emprego de um carter de quase propriedade
que mais ou menos incompatvel com a estrita separao entre o emprego e o
empregado.
144

AUTORIDADE ADMINISTRATIVA

NO ESTADO-NAO

Embora a ideia de trabalho como uma ocupao de tempo integral seja


geralmente aceita, a intensidade do trabalho est sujeita a disputas e interpretao.
A expresso "tempo integral" inambgua quando contrastada com o trabalho
temporrio ou secundrio. Mas a quantidade de trabalho realizado numa ocupao
de tempo integral continua a ser uma condio de emprego muito controvertida,
que os empregadores procuram regularizar pelo uso de incentivos e penalidades e
que os trabalhadores interpretam a seu modo pela prtica da restrio de produo.
Dessa maneira, a burocratizao um processo em andamento, no qual aqueles
que exercem autoridade sujeitam as condies de emprego a uma sistematizao
impessoal, enquanto os empregados procuram modificar a implementao das
regras de uma maneira que consideram vantajosa a si mesmos. Podemos dizer que
os empregados continuam a "negociar" silenciosamente sobre as regras que governam seu emprego, muito depois de terem assinado o contrato que ostensivamente
impede tal "negociao" posterior. Por outro lado, os que representam a autoridade
esforam-se por maximizar o desempenho previsvel dos empregados pelo uso
estratgico de penalidades, incentivos e apelos ideolgicos.
Dentro do contexto administrativo, essas estratgias conflitantes replicam o
que Weber considera as caractersticas bsicas da dominao legal. Na medida em
que "amor, averso, e todos os sentimentos [...] puramente pessoais [so excludos]
da execuo de tarefas oficiais", o governo moderno aproxima-se do tipo de
burocracia ideal sob o domnio legal6. Mas tal aproximao uma realizao
humana e, portanto, condicional. As tendncias para uma administrao impessoal
de regras emergem das crenas bsicas de acordo com as quais as leis so
consideradas legtimas, se foram decretadas pelas autoridades prprias, com base
em procedimentos sancionados por lei. Na sociedade moderna, os legisladores,
advogados, juizes, tribunais administrativos e outros esto preocupados em produzir leis e procedimentos que devero governar as transaes recorrentes entre
indivduos e grupos. A administrao impessoal fornece um suporte indispensvel
de regularidade, imparcialidade, previsibilidade, e todos os outros atributos de
ordem positivos, mas esses ganhos esto inextricavelmente ligados a uma estudada
desconsiderao pela pessoa e pela circunstncia e, portanto, por consideraes de
equidade.
Conseqiientemente, como Weber mostra em sua sociologia da lei, o avano
na "racionalidade formal" foi e continua a ser circunscrito em muitos pontos pela
preocupao das partes interessadas, e na verdade dos prprios legisladores, com
princpios de equidade. Uma crena na legalidade significa sobretudo que certos
6.

Ver essa formulao condicional em Weber, Law in Economy andSocicty, op. cit., p. 351.
145

REIKHARD BESDIX

procedimentos formais devem ser obedecidos se a decretao ou execuo de uma


lei quiser ser considerada legal. Mas enquanto a legislao legal tende a eliminar
as idiossincrasias da lei pessoal, no interesse do desenvolvimento de um corpo de
leis coerente que seja o mesmo para todos, ela tambm milita contra o exerccio
do julgamento no caso individual. Todavia, a ateno aos regulamentos pode, por
essas razes, engendrar um interesse no ato de legislar em causa prpria - do
mesmo modo que uma preocupao exagerada com a equidade no caso individual
pode prejudicar a integridade do processo legiferante. Portanto, o Estado de direito
perdura na medida em que as solues parciais desses imperativos conflitantes so
encontradas e que no se permite o predomnio da preocupao com a equidade
nem com os atributos formais de legislar. O bsico e angustiante dilema de forma
e substncia na lei pode ser aliviado, mas nunca resolvido, pois a estrutura do
domnio legal mantm suas caractersticas distintivas apenas na medida em que
esse dilema perpetuado.
Os imperativos conflitantes da "racionalidade formal e substantiva" estendem-se mesmo ao interior dos estatutos relativamente simples que governam a
administrao pblica, pois parece que a implementao de tais estatutos assaltada por certas incompatibilidades inerentes estrutura das organizaes hierrquicas. O problema de comunicao o caso em questo. A hierarquia de-postos,
indispensvel em grandes organizaes, envolve uma ordem de autoridade indiscutvel. Todos os subordinados recebem suas ordens dos superiores, que por
definio conhecem mais sobre a poltica da organizao e sua execuo "apropriada" do que aqueles que eles comandam. Contudo, seu conhecimento superior
limitado ou circunscrito pelo fato de que seu alto posto dentro da organizao
afasta-o automaticamente da experincia do dia-a-dia com seus problemas operacionais. Na terminologia da teoria da organizao, isto chamado o problema da
comunicao de mo dupla. Mas, como Florence observou, a informao, que deve
surgir da linha de autoridade a partir daqueles que esto em contato dirio com
problemas operacionais, "tende a ser negligenciada pela simples razo de que ela
parte de um subordinado"7. Convm enfatizar que a razo para tal negligncia no
necessariamente a m vontade dos superiores ou a inaptido dos subordinados.
Ela se deve, antes, ao fato de que a hierarquia de postos envolve diferentes nveis
de informao, de modo que os subordinados no esto em condies de julgar
quais os aspectos da operao do dia-a-dia so de interesse especial para seus
superiores. Tampouco possvel aos superiores explic-lo com muitos detalhes,

7.

P. Sargant Florence, The Logic ofBritish and American Industry, London, Routledge & Kegan Paul,
Ud., 1953, p. 153.
146

AUTORIDADE ADMINISTRATIVA

NO ESTADO-NAO

pois isso interferiria com a prpria delegao de responsabilidade que as grandes


organizaes tornam necessria. Portanto, cabe aos subordinados julgar em certa
medida o que seus superiores querem ou devem saber. Uma vez que o desempenho
dos subordinados avaliado em parte por essa maneira de manter o superior
informado, a informao que ele fornece passvel de ser um amlgama do
necessrio, do frvolo e do auto-interesse. Os superiores e subordinados lidam
diariamente com esse problema e com outros semelhantes, e os resolvem da melhor
forma que podem, luz de circunstncias e com as habilidades organizacionais
disposio. O estudo e a pesquisa podem melhorar tais solues, mas no podem,
parece-me, eliminar os dilemas inerentes ao comportamento de aceitao do
estatuto e das organizaes hierrquicas8.
A discusso precedente da administrao patrimonial e burocrtica mostra
que os conceitos marcos das estruturas sociais podem abranger um espao da
experincia histrica. Um dado tipo de administrao manter seu carter enquanto
os governantes e funcionrios conseguirem um certo equilbrio entre os tipos de
imperativos conflitantes. A tarefa analtica identificar esses imperativos e,
portanto, as questes ou conflitos cujas repetidas resolues definem e redefinem
os atributos do tipo. Para evitar a reificao do tipo, isto , a falcia de atribuir a
uma estrutura social uma concretude que ela no possui, devemos ver esses
"atributos" como objetos de ao por grupos especficos.
A discusso tambm exemplifica uma abordagem da mudana social que
permite transformaes de um tipo a outro. Por exemplo, a dependncia de
funcionrios patrimoniais em relao casa do governante contrasta com a fixao
impessoal dos salrios monetrios dos funcionrios burocrticos. Quando o domnio do governante se toma mais amplo, o nmero de funcionrios domsticos
cresce, assim como a dificuldade de mante-los na famlia. Conseqentemente, os

Em seu \\vtoAdmimstrativeBchavior, New York, Macmillan Co., 1948, pp. 20-44, Simon mostrou de
que maneira tais dilemas conduziram a teorias administrativas que so to contraditrias quanto os
provrbios. A eficincia administrativa requer especializao. Por outro lado, a especializao requer
critrios claros para uma diviso do trabalho, mas esses critrios coincidem ou colidem com outros e,
portanto, exigem coordenao, que , muitas vezes, incompatvel com a especializao. A alegao de
que las dilemas so inevitveis e de que, portanto, os julgamentos so indispensveis, inteiramente
compatvel com o esforo para assentar a tomada de deciso gerencial numa base mais cientfica. A
substituio dos mtodos mecnicos por operaes manuais obviamente um contnuo processo que
em larga medida reduziu algumas reas de arbtrio, ainda que tais mtodos tambm tenham criado
novas oportunidades para o julgamento discricionrio. Mas, embora as mudanas organizacionais
(incluindo as baseadas em pesquisa anterior) reduzam e realoquem as reas em que o arbtrio possvel
ou desejado, elas no podem, na minha opinio, eliminar o exerccio do julgamento. De qualquer forma,
os contraditrios provrbios administrativos de Simon devero continuar, enquanto a operao das
organizaes hierrquicas requererem tais julgamentos.
147

REIXHARD

BEfDIX

benefcios e, portanto, a independncia relativa em relao famlia substituem


cada vez mais seu antigo arranjo. Os funcionrios do governante procuraro tornar
seus benefcios hereditrios, enquanto o governante tentar recuperar o benefcio
como seu ao trmino do servio ou pela morte do encarregado. Esse conflito ser
resolvido pela luta em termos das arbitrariedades pessoais e do respeito pela
tradio que so caractersticos do governo patrimonial. Quando os funcionrios
conseguem tornar-se independentes, do o primeiro passo para se afastar da
completa identificao do governante e do governo. Note-se, porm, que esse
primeiro passo consiste na completa identificao do governo com muitos governantes; portanto, permanece bem no centro da estrutura do governo patrimonial.
Na Europa ocidental, essa estrutura prevaleceu por muitos sculos, mas foi aos
poucos internamente solapada, quando o desempenho das funes governamentais
perderam eficcia com a comercializao dos cargos.
Finalmente, a ideia do cargo do governo como um tipo de propriedade pessoal
herdada foi substituda pela completa separao entre o cargo e o encarregado, com
a remunerao tomando agora a forma de pagamentos de salrios regulares em
lugar da antiga dependncia do encarregado em relao famlia do governante e
renda proveniente do desempenho de funes oficiais. verdade que esse novo
princpio, como o antigo, est sujeito a variveis considerveis. Embora as escalas
de salrio sejam fixadas e os funcionrios no possuam direitos de propriedade em
suas posies, essas condies do servio administrativo esto sujeitas negociao e influncia pessoal. Fatores como benefcios extras e estabilidade pessoal
podem muitas vezes modificar consideravelmente a escala salarial e a separao
do cargo e do encarregado. O saldo depender dos esforos conflitantes daqueles
que administram a escala salarial e supervisionam as condies de emprego, como
contra aqueles que usam a negociao e a influncia para maximizar suas vantagens. Se os primeiros obtivessem xito completo, codificariam benefcios adicionais e condies de emprego de modo suficientemente detalhado para minimizar
a negociao e a influncia pessoal. Se os negociadores obtivessem xito total,
anulariam as condies formais da moderna administrao e restabeleceriam a
tomada de deciso pessoal em questes de remunerao e emprego. O grau em que
essa alternativa patrimonial se tornou impossvel uma verdadeira medida do grau
com que o tipo de administrao burocrtica se tornou o padro predominante. Mas
a negociao e a influncia continuam a afetar as condies do trabalho administrativo, e at este ponto o padro burocrtico predominante est sujeito a uma
alterao gradual. Se essas alteraes so mutuamente compensatrias, e portanto
preservam a identidade da burocracia, se elas se acumulam em uma ou outra direo
e do origem a padres "neopatrimoniais" ou "neofeudais", ou se tipos inteiramen148

AUTORIDADE ADMINISTRATIVA

NO ESTADO-NAO

te novos de administrao emergem - tudo isso est sujeito investigao,


emprica. A discusso seguinte relevante para essa investigao, na medida em
que relaciona o tipo ideal de organizao burocrtica de Weber a dois problemas
crticos da administrao pblica no Estado-nao ocidental.

Administrao Pblica e Estrutura Social


Na segunda parte do eplogo com o qual conclui seu romance Guerra e Paz,
Leon Tolsti descreve a metfora da raiz das organizaes hierrquicas. Quando
os homens se unem numa ao comum, a maior parte deles participa diretamente
na ao, enquanto um nmero menor tem uma participao direta menor. O
comandante-chefe nunca participa diretamente, mas em vez disso toma providncias gerais para a ao combinada. Para Tolsti um cone delineado com perfeio
representa o modelo de todas as organizaes hierarquizadas''.
Em seu tipo ideal de um quadro administrativo sob autoridade legal, Max
Weber refere-se ao mesmo modelo ao enfatizar o tipo monocrtico no qual um
"chefe" exerce autoridade suprema sobre todo o quadro administrativo. Contudo,
em sua especificao dos atributos que distinguem a administrao burocrtica da
patrimonial, ele concentra maior ateno nas relaes de autoridade intra-organizacionais. Ordenando e facilitando a implementao fiel dos comandos, a autoridade isola os funcionrios das influncias que interfeririam nessa implementao.
Temos, portanto, duas variveis crticas. Uma refere-se natureza da autoridade
exercida sobre o quadro administrativo, a outra com o condicionamento e isolamento organizacional desse quadro que afeta sua implementao de comandos.
Ambos os aspectos so igualmente importantes no exerccio do poder pblico no
Estado-nao ocidental, mas devo concentrar-me aqui no segundo.
Ao nvel da poltica pessoal-pblica, os funcionrios do governo so agora
recrutados independentemente de suas lealdades de parentesco, enquanto os privilgios dos Estados hereditrios no mais existirem. As salvaguardas contra a
apropriao completa e o envolvimento direto com os interesses da famlia e da
propriedade so suplementadas pelas vrias condies do emprego pblico, nas
quais Weber v as caractersticas distintivas de uma burocracia moderna. Reunidas,
essas condies devem garantir que nenhuma influncia extra-organizacional
interfira na implementao de comandos medida que esta percorre a hierarquia
desde o nvel de tomada de deciso, no alto, at o funcionrio executivo "na linha
9.

Leon Tolsti, War and Pcace, New York, The Modern Library, s. d., pp. 1128-1129 epassim.
149

REINHARD BENDIX

de fogo". Desse modo, o exerccio das funes administrativas deve ser efetivamente isolada da estrutura social circundante. Tipicamente ideal, a hierarquia
burocrtica uma estrutura independente: decises polticas bsicas foram alcanadas antes de sua implementao administrativa, da qual foram claramente diferenciadas; os funcionrios so assim condicionados de modo a se confinar
voluntariamente e com competncia tcnica para essa implementao, e o pblico
concorda com os estatutos resultantes e no tenta influenciar em sua formulao
ou execuo. Contudo, essas hipteses s podem ser aproximativas10. Vrias
condies influem na hierarquia como um todo: a estrutura da autoridade suprema
(que, como viu Weber, frequentemente wo-monocrtica), o padro de cultura
burocrtica que forma a atitude dominante dos funcionrios pblicos, e os contatos
entre administradores e o pblico".
Consequentemente, as hipteses do modelo weberiano (mais do que os
atributos que formam o modelo) sero modificadas na discusso seguinte, que
pretende abordar uma compreenso mais completa da autoridade administrativa
no Estado-nao moderno. A discusso enfocar duas questes crticas: a posio
legal e poltica dos servidores civis, e certos problemas tpicos na relao entre
administradores e pblico.

A autoridade e o padro burocrtico de cultura


A emergncia do Estado-nao acompanhada pelo crescimento de uma
estrutura governamental em larga escala, com um quadro de funcionrios que, ao
ingressar no emprego pblico, deve aceitar as condies de emprego estipuladas
pela autoridade pblica. Na ausncia de privilgios hereditrios, e com o declnio
dos grupos de parentesco extensos, os funcionrios pblicos aceitam essas condies com suficiente boa vontade. Mas com a universalizao da cidadania, traada
no captulo anterior, surge uma pergunta: Devem os funcionrios pblicos manter
todos os direitos do cidado privado, ou devem eles sujeitar-se a algumas restries
especiais, tendo em vista suas responsabilidades e poderes como funcionrios
pblicos? Geralmente, trs respostas foram dadas a essas perguntas. Num extremo,
10. O prprio Weber oferece uma anlise comportamental em seus escritos polticos, especialmente em
sua anlise do problema burocrtico na Alemanha imperial no governo Bismarck. Ver seus Gcsammeltc
politische Schriften, Tiibingen, J. C. B. Mohr, Paul Siebeck, 1958, pp. 299 e ss. No sabemos como ele
teria desenvolvido a relao entre o tpico-ideal e o nvel comportamental de anlise, se tivesse vivido
para completar sua sociologia do Estado.
11. Minha primeira tentativa de formular as precondies do comportamento burocrtico encontra-se em
Reinhard Bendix, Higher Civil Scrvants in American Society, University of Colorado Series, Studics
in Sociology, n" l, Boulder, University of Colorado Press, 1949, cap. I.
ISO

AUTORIDADE ADMINISTRATIVA

NO ESTADO-NAO

est a opinio de que os dois papis so inteiramente compatveis, de modo que o


funcionrio pblico goza de plenos direitos do cidado privado sempre que atue
na qualidade deste. Esta viso pode ser chamada de plebiscitarianismo democrtico, no sentido de que trata todos os cidados da mesma maneira e no permite
que o status especial do funcionrio prejudique os direitos universais de cidadania.
No outro extremo est a opinio de que os servidores civis so acima de tudo
servidores do Estado e, portanto, que o emprego pblico implica um suporte
poltico positivo para o governo no poder. Esta opinio pode ser chamada de
autocrtica ou plebiscitarianimo totalitrio, desde que a mesma exigncia de
completa fidelidade seja feita a todos os cidados; os direitos da cidadania so
anulados sempre que interfiram com essa obedincia dominante, de modo que sob
essas circunstncias no h tambm nenhuma diferena entre o cidado comum e
o funcionrio pblico. Entre esses extremos est a posio que recomenda a todos
os funcionrios pblicos, especialmente aos que ocupam posies de responsabilidade, o ideal da neutralidade poltica. Aqui, os funcionrios pblicos so deliberadamente separados dos cidados privados. Informalmente ou atravs de uma
legislao especial, eles so solicitados a aceitar restries especiais sobre sua
expresso ou opinies polticas e sua participao em atividades polticas, a fim de
salvaguardar a imparcialidade da administrao governamental bem como a confiana pblica nessa imparcialidade. Nas democracias ocidentais, muito difundida a ideia de que os funcionrios pblicos devem renunciar a alguns de seus direitos
de cidados porque o emprego governamental envolve uma confiana pblica que
poderia ser prejudicada por um uso imprudente desses direitos. Nos termos da
discusso precedente, essa abordagem exemplifica Q princpio funcional no sentido
de que os funcionrios pblicos so reconhecidos como uma ocupao que possui
direitos e deveres particulares. Portanto, com referncia ao emprego pblico, o
princpio plebiscitrio dos direitos universais de cidadania rejeitado12. A discusso diretamente subsequente restringir-se- terceira abordagem apenas mencionada. Seu propsito mostrar o impacto da estrutura autoritria e do padro de
cultura burocrtica no esforo para definir a posio legal e poltica dos funcionrios pblicos nos Estados Unidos e na Alemanha13.

12. Para um breve levantamento exemplificando essas trs abordagens com referncia Frana na Terceira
Repblica, Alemanha nazista e Itlia fascista, e Gr-Bretanha, ver Thomas I. Emerson e David
M. Helfield, "Loyalty among Government Employees", YaleLaw Journal, vol. 58,1948, pp. 120-133.
13. A discusso que se segue deve muito a Ernst Fraenkel, "Freiheit und politisches Bettigungsrecht der
Beamten in Deutschland und den USA", em Vcritas, lustitia, Libertas, Edio Comemorativa em Honra
ao Bicentenrio da Universidade de Colmbia transmitida pela Universidade Livre de Berlim e pela
Escola Superior de Poltica, Berlin, Colloquium Verlag, 1953, pp. 60-90.
757

REINHARD BEND1X

No ambiente americano, a suspeita em relao aos funcionrios pblicos data


do incio da independncia. Dentre as queixas das colnias contra as "repetidas
injustias e usurpaes" do rei da Gr-Bretanha est a declarao de que "Ele
instituiu uma multido de cargos novos, e enviou para c um enxame de funcionrios para molestar nosso povo e arruinar sua propriedade"14. O Decreto de Direitos
de 1776 da Virgnia, bem como a correspondente declarao de direitos para
Massachusetts, Pensilvnia, e outros Estados, coloca os altos funcionrios do setor
executivo do governo no mesmo p que o legislativo com referncia ao princpio
de rodzio. Funcionrios nomeados, bem como os eleitos, devem retornar vida
privada em intervalos fixos, tanto como salvaguarda contra o abuso de poder
quanto como um meio pelo qual eles podem voltar a participar das preocupaes
e privaes do povo. Assim, a administrao do governo deve refletir diretamente
a vontade do povo, e os funcionrios do governo so literalmente servidores do
pblico. Com base em suas observaes em 1831, Tocqueville notou que, nos
Estados Unidos, o governo considerado um mal necessrio, nenhuma "semelhana ostensiva de autoridade" desnecessariamente ofensiva, e que "os prprios
funcionrios pblicos esto bem conscientes de que a superioridade sobre seus
concidados, que emana de sua autoridade, eles s a desfrutam com a condio de
colocar-se por sua conduta no nvel de toda a comunidade"15. Quando nenhum
homem no servio pblico diferenciado da populao em geral, o rodzio no cargo
visto como uma garantia de que distines hostis no sero introduzidas no futuro,
porquanto os homens de todas as classes sociais so considerados igualmente
qualificados para ocupar um cargo pblico16. Este sentimento antiburocrtico
manteve forte influncia na administrao pblica americana, mesmo depois que
a Reforma do Servio Civil de 1883 aboliu o sistema de favorecimento de
partidrios polticos e introduziu algumas salvaguardas legais nos estatutos do
emprego pblico do governo.
Ernst Fraenkel cita duas decises que exemplificam essa atitude generalizada. No caso de Butler x Pensilvnia (51, EUA, 1850), os reclamantes argumentam
que sua nomeao para um cargo no governo baseava-se em contrato protegido
pelo art. 1a, pargrafo 10 da Constituio, que probe ao Estado sancionar leis "que
prejudiquem as obrigaes contratuais". Mas, na opinio do tribunal,

14. Citado em Cari L. Becker, The Dcclaration of Indcpcndcnce, New York, Vintage Books, 1958, p. 12.
15. Alexis de Tocqueville, Dcmocracy in America, New York, Vintage Books, 1954, I, pp. 214-215.
16. Ver James Bryce, The American Commonwealth, Chicago, Charles H. Sergel & Co., 1891, II, pp.
127-128. A importncia dessas opinies no diminui com a descoberta de que o favorecimento de
partidrios polticos no foi to grande na administrao de Andrew Jackson como se supunha. Ver S.
M. Lipset, The First New Nation, New York, Basic Books, Inc., 1963, pp. 101-102.

752

AUTORIDADE ADMINISTRATIVA NO ESTADO-NAO

a nomeao e o mandato de um cargo criado para uso pblico, [...] no vo alm do momento
do prazo de contrato, ou, em outras palavras, os direitos privados pessoais estabelecidos que se
pretendem desse modo estar protegidos. Eles [a nomeao, e o mandato, cargo pblico] so
funes prprias daquela classe de poderes c obrigaes aos quais os governos esto habilitados,
e a que esto obrigados, para fomentar e promover o bem geral: funes, por conseguinte, que
no se pode presumir que os governos tenham abandonado. [...]

Um sculo depois, no processo deBailey xRichardson (182 f. 2.d., 1951), o


tribunal suspendeu o direito do governo de demitir um empregado de cuja lealdade
ele no estava totalmente convencido. Na opinio que apoiava esse julgamento, o
tribunal tambm comentava a natureza e o status legal do emprego pblico:
A devida clusula do processo no se aplica propriedade de um cargo no governo [...]
O emprego no governo est sujeito a muitas restries sobre direitos individuais, de outro modo
irrestritos, com respeito a atividades, posse de propriedade etc. [...] Deste modo, no presente
caso, se Miss Bailey no tem direito constitucional a seu cargo, e os funcionrios pblicos do
executivo tm poder de demiti-la, o fato de que ela foi prejudicada no processo de demisso no
invalida sua demisso nem d a ela o direito de reparao. [...] Essas rgidas regras, que
contrariam todos os preceitos conhecidos de equidade ao indivduo privado, sempre foram
consideradas necessrias como um assunto de poltica oficial, de interesse pblico, e de livre
desempenho do negcio pblico.

Portanto, uma vez que os cargos em funo pblica no dependem de direitos


contratuais protegidos pela Constituio, o trmino de um emprego pblico no
priva o encarregado de nenhum direito, tendo em vista a importncia predominante
do negcio pblico17.
Esse tratamento parte e discriminatrio dos funcionrios pblicos no foi
aplicado esfera poltica, ao menos no incio. O artigo l u , captulo 6 da Constituio declara que ningum poder ser ao mesmo tempo funcionrio nomeado e eleito.
Em princpio, essa proibio circunscrevia as atividades polticas permitidas dos
empregados do governo federal. Como apontava Thomas Jefferson em 1801, a
separao de poderes torna "imprprio que os funcionrios dependentes do Executivo [...] controlem ou influenciem o livre exerccio do direito eleitoral", de modo
que a propaganda eleitoral por funcionrios pblicos "considerada incompatvel
com o esprito da Constituio""1. Mas no se deu ateno a essa interpretao, as
atividades polticas de funcionrios federais eram geralmente aceitas como parte
17. Ver Fraenkel, op. cit., pp. 84-85. Ver tambm minha discusso sobre os servidores pblicos americanos
como um "grupo desprivilegiado" em Highcr Civil Scrvants in American Socicty, pp. 100 e ss.
18. Citado em Joseph M. Friedman e Tobias G. Klinger, "The Halch Act: Regulation by Administrative Action
of Political Aclivities of Government Employees", The Federal Bar Journal, VII, out. 1945, p. 6.
75.?

RE1NHARD BENDIX

do sistema de favorecimento de partidrios polticos, e apenas a disposio constitucional era obedecida. Contudo, essa atitude clemente generalizada mudou aps
a Reforma do Servio Pblico de 1883. Numa instruo de 1886, o presidente
Cleveland proibiu aos funcionrios federais comprometer-se em "partidarismo
importuno", apontando que "as propriedades do cargo pblico tambm os impediro de assumir a conduo ativa de campanhas polticas". Vinte anos depois, o
mesmo princpio foi formalizado por Theodore Roosevelt e incorporado aos
Estatutos do Servio Pblico que permaneceram em vigor at 1939, quando a Lei
Hatch estendeu os mesmos estatutos a todos os funcionrios federais, bem como a
alguns funcionrios do Estado e dos governos municipais19. Desde ento, a Comisso do Servio Pblico implementou essas restries por uma detalhada especificao das atividades polticas nas quais os funcionrios pblicos podem participar,
bem como aquelas que lhes so vedadas 2".
As vrias opinies expressas no caso dos Trabalhadores Pblicos Unidos x
Mitchell [330, EUA 75(1947)] revelam a lgica que fundamenta tais especificaes.
Nesse caso, um funcionrio federal havia sido demitido por sua participao ativa
na campanha poltica. Em sua opinio minoritria, o juiz Black sustenta que a Lei
Hatch reduz a liberdade garantida constitucionalmente de milhes de funcionrios
pblicos que eram impedidos de contribuir com seus argumentos e sugestes para
a livre discusso de questes pblicas. Os funcionrios do governo so dessa forma
transformados em cidados de segunda classe, meros espectadores das discusses
que resultam em aes polticas referentes ao bem-estar pblico. Essa considerao
baseia-se numa viso plebiscitaria que concede os mesmos direitos e deveres a
todos os cidados, independentemente de sua posio na comunidade. Essa opinio
em parte esposada pelo juiz Douglas, que considera inconstitucional reduzir as
atividades polticas dos funcionrios pblicos comuns. Contudo, o juiz Douglas
concorda com a maioria do tribunal quando expressa o receio de que os servidores
pblicos em posies administrativas possam prejudicar o funcionamento regular
do setor executivo do governo, se puderem engajar-se irrestritamente em atividades
polticas. Aqui o "princpio funcional" aduzido em apoio a regras especiais para
a situao particular do servidor pblico numa posio de responsabilidade. Na
opinio da maioria do tribunal, essa mesma considerao se aplica ainda mais
amplamente, de modo que o "princpio funcional" predomina. Subscrevendo a
maioria, o juiz Reed afirma que dois perigos surgiriam se os funcionrios pblicos

19. Ver Milton J. Esmein, "The Hatch Act: A Reappraisal", Yalc Law Journal, vol. 60, jun. 1951, p. 998,
sobre a fonte das instrues dos presidentes Cleveland e Roosevelt.
20. Ver idem, pp. 990-991, sobre uma lista das atividades polticas sob esses dois tpicos.
154

AUTORIDADE ADMINISTRATIVA

NO ESTADO-NAO

pudessem desempenhar duas funes como funcionrios de partido. O principal


perigo para os funcionrios administrativos que as atividades partidrias interfeririam no desempenho de seus deveres pblicos; pois, na grande maioria dos
funcionrios pblicos comuns, as atividades partidrias poderiam fortalecer o
domnio do partido no poder e dar origem desse modo a tendncias que favoreceriam um Estado de partido nico. Conseqentemente, a Lei Hatch serve como
salvaguarda contra a contaminao poltica do servio pblico, bem como contra
a possibilidade de uma manipulao burocrtica de partidos polticos um grande
esforo para garantir a separao entre poltica e administrao.
O desenvolvimento do servio pblico alemo no se caracterizou por esforos para alcanar essa separao. No caso americano, a experincia inicial e
dominante foi a oposio colonial aos "enxames de funcionrios" enviados da
Inglaterra. No caso prussiano, a experincia inicial era a emergncia de funcionrios pblicos muito instrudos a uma posio de grande influncia e relativa
independncia poltica, aps prolongadas lutas contra a regra pessoal arbitrria.
Recrutados em grande parte fora da Prssia, esses funcionrios eram leais ao
monarca mais do que nobreza prussiana. Todavia, no servio real, eles recebiam
privilgios seminobres e um ttulo nobilirquico hereditrio se alcanassem um
alto posto. O contraste entre essa emergente nobreza burocrtica e a posio
subordinada dos funcionrios pblicos americanos anteriormente mencionada no
poderia ser mais marcante:
A poltica de nobilitao na Prssia, inadvertida ou intencionalmente, ajudou a fixar a
identidade social e as lealdades da burocracia civil como um grupo de status distinto dentro da
classe alta remodelada. Como tal, ela era destacada e alienada das pessoas comuns e inferiores.
Estava imbuda dos ideais hierrquicos e corporativos da classe superior do passado pr-absolutista que foram intimamente combinados com a atitude autoritria e os hbitos arrogantes dos
Herrenmenschen militaristas. Na execuo de suas ordens, os comissrios tendiam a agir como
oficiais em comando por direito prprio e costumavam curvar as classes inferiores sua
vontade21.

At a morte de Frederico II (1786), esses funcionrios autocrticos eram ao


mesmo tempo "servidores reais" no sentido literal do termo. Mas sob a influncia
do Iluminismo, e com o enfraquecimento da ordem autocrtica, esses homens
educados tornaram-se cada vez mais inquietos em sua posio subserviente. O
subsequente declnio da Prssia e sua derrota nas mos de Napoleo em 1806
21. Hans Rosenberg, Bureaucracy, Aristocracy and Autocracy, Cambridge, Harvard University Press,
1958, p. 142.
155

RE1NHARD BENDIX

criaram-lhes oportunidades para reformas administrativas e sociais. Assim, a ideia


da ordem ilustrada, tecnicamente competente por ao de funcionrios do governo
de alto nvel, estava associada na Prssia com o esforo para restringir o regime
arbitrrio de um autocrata real e com a promoo de reformas, em oposio aos
privilgios estabelecidos da nobreza22.
Este o cenrio no qual o antigo liberalismo alemo defendia a ideia de que
os servidores pblicos devem ser protegidos contra as medidas disciplinares
arbitrrias e as demisses injustificadas. Na primeira metade do sculo XIX, os
porta-vozes liberais advogavam aproteo constitucional dos direitos dos servidores pblicos, a fim de compensar a antiga subservincia dos funcionrios ao
monarca. Uma vez que os funcionrios gozavam da proteo legal de sua posio,
estavam aptos a proteger o pblico contra ditos arbitrrios do monarca ou das
aes ilegais de grupos privilegiados. Consequentemente, em contraste com a
Constituio americana, as primeiras constituies alems continham dispositivos
que garantiam a regulamentao legal do emprego pblico. Um servidor pblico
pode ser demitido de seu cargo, ou seu salrio pode ser reduzido, apenas com base
na adjudicao apropriada de seu caso. A mesma orientao liberal tambm deu
origem opinio de que os servidores pblicos deviam ter permisso para servir
como membros do Parlamento. Essa opinio fundamentava-se na experincia das
assembleias legislativas do Sul da Alemanha (Landtage), antes de 1848. Deputados
cuja posio no servio pblico era assegurada com base em garantias constitucionais demonstraram independncia em relao ao governo vigente e determinados
defensores da Constituio23. Mesmo na Prssia, houve ocasies significativas
antes de 1848 em que os servidores declaravam seu julgamento independente, sob
o risco de uma demisso instantnea. E na ausncia de instituies representativas,
alguns altos funcionrios interpretavam tal independncia desempenhando o papel
de uma oposio constitucional num Estado absolutista.

22. Esse breve resumo baseia-se em Otto Hintze, GcistundEpochcnderprcussischcn Gcschichte, Lcipzig,
Koehler & Amelang, 1943, especialmente pp. 25-33, 537 e ss., 566 c ss.
23. Fraenkel, op. cit., pp. 87-89. Reunindo todos os deputados que eram considerados servidores pblicos
na Alemanha, uma pesquisa mostra que de 1/5 a mais da metade dos representantes em assembleias
legislativas sucessivas era de servidores pblicos. Sua proporo baixou de 55% de todos os deputados
na Paulskirche de 1848. Desde ento, a proporo dos servidores pblicos entre os representantes do
Reichstag foi de 47% em 1871, 38% em 1887, 25% em 1912, e 21% em 1930. Isto inclui professores
universitrios, professores e superintendentes das escolas secundrias, oficiais do exrcito, clrigos,
bem como servidores pblicos. Para maiores detalhes, ver Karl Demeter, "Die soziale Schichtung ds
deutschen Parlaments seit 1848", Vicrtcljahrsschrift fur Sozial- und Wirtschaftsgeschichtc, vol. 39,
1952, p. 13 epassim. Aps a Segunda Guerra Mundial, a proporo dos servidores pblicos nos corpos
parlamentares da Repblica Federal cresceu novamente, inicialmente por causa da falta de candidatos
adequados para o cargo pblico eletivo.
156

AUTORIDADE ADMINISTRATIVA

NO ESTADO-NAO

So estas as circunstncias sob as quais a orientao e as atividades polticas


dos servidores pblicos tornaram-se uma questo geral. A completa liberdade
poltica dos funcionrios pblicos parecia desejvel aos porta-vozes liberais, na
medida em que esses funcionrios se opunham ao poder monrquico arbitrrio e
contribuam para o crescimento das instituies parlamentares - tendncias que,
naturalmente, suscitaram apreenso entre os conservadores. Essas posies reverteram-se nos anos subsequentes revoluo de 1848, sempre que os altos funcionrios de opinio liberal tiveram de enfrentar subordinados firmemente
conservadores que se opunham ao governo constitucional. O resultado foi uma
acomodao. A legislao anterior havia legitimado a demisso de servidores
pblicos em casos de depravao moral. Em 1852, um novo regulamento disciplinar foi acrescentado, de acordo com o qual os ministros tinham o poder de colocar
funcionrios numa posio de afastamento temporrio (einstweiligen Ruhestand)
com metade dos vencimentos, mas sem nenhuma reduo de seus direitos garantidos legalmente. Esse poder no limitado por salvaguardas processuais e se
estende a um grupo especfico de altos funcionrios pblicos, que passaram a ser
conhecidos como "funcionrios polticos" nos anos de 1880. Embora os detalhes
tenham sido modificados de tempos em tempos, essa acomodao de 1852 permaneceu vigente da cm diante. Ela parece sustentar a proteo legal ou constitucional
do servio pblico com sua liberdade de expresso e participao polticas, bem
como uma salvaguarda da eficincia do governo24.
A experincia com essa soluo de compromisso foi muito confusa. No
sculo XIX, os governos alemes empregavam servidores pblicos em campanhas
eleitorais, bem como os convocavam para uma defesa ativa das aes polticas no
Parlamento e em outros lugares. Depois de 1914, essas tentativas eram, de toda
maneira, sempre bem-sucedidas, uma vez que os mais altos servidores pblicos
entre eles os chamados "funcionrios polticos" - frequentemente defendiam o
Estado de direito contra o que consideravam expediente poltico. Retrospectivamente, podemos ver que essa independncia era facilitada pela perspectiva conservadora dos funcionrios; suas disputas com um governo conservador eram
conflitos entre homens com opinies iguais, mais do que em campos ideolgicos
opostos. Depois de 1918, a situao mudou, quando ministros da Repblica de
Weimar viram-se diante da oposio de funcionrios pblicos muito conservadores
que resistiam a um regime constitucional. Conseqentemente, o expediente do

24. Ver Fritz Hartung, "Studien zur Geschichte der preussischen Verwaltung", em Staatsbildcnde Krfte
derNeuzeit, Berlin, Duncker & Humblot, 1961, pp. 248-254. Nas pginas que se seguem Hartung faz
um detalhado balano das polticas referentes aos "funcionrios polticos" no perodo de 1848-1918.
157

RE1NHARD BEND1X

"afastamento temporrio" era usado para substituir funcionrios recalcitrantes por


outros mais aceitveis ao partido no poder, debilitando assim a independncia do
servio pblico e favorecendo mais seu sectarismo do que sua neutralidade. Depois
de 1933, o endosso poltico do regime transformou-se num requerimento positivo
do emprego pblico25. Essas vicissitudes no afetaram, contudo, a perspectiva
predominante.
At hoje, os funcionrios pblicos podem exercer dupla funo como legisladores e porta-vozes de partidos, embora muitos argumentos a favor da proibio
dessa prtica tenham sido propostos durante os debates alemes sobre essa questo26. Contudo, a poltica que permite aos funcionrios servirem no Parlamento
permanece associada no s crena nas liberdades polticas de todos os cidados,
independentemente de seu status, mas, mais especificamente, ideia de que a
independncia dos servidores pblicos, politicamente protegida, no deve ser
prejudicada, pois um esteio do Estado de direito. De forma semelhante, a
manuteno do Estado de direito permanece identificada com o servio pblico,
cujos membros so nomeados vitaliciamente, protegidos contra mudanas de
posies que no representam a carreira exata equivalente ao cargo anterior,
protegidos contra demisso ou transferncia arbitrria do servio (exceto em casos
de "afastamento temporrio"), e habilitados a uma adequada subsistncia de si
mesmos e de suas famlias27. No cenrio americano, essas condies no foram
nem de longe igualadas, e alm disso a posio melhorada do servidor civil
americano no inclua nada parecido ao prestgio, segurana c ideologia de
apoio do cargo pblico alemo.
As implicaes dessa diferena tornaram-se evidentes quando, no fim da
Segunda Guerra Mundial, o governo militar americano procurou aplicar os preceitos da Lei Hatch reorganizao do servio pblico alemo. Na opinio dos
observadores alemes, essa tentativa parecia motivada pela suspeita americana em

25. A prova da independncia poltica dos servidores pblicos antes de 1914 citada por Hartung, op. cit.,
que parece, contudo, subestimar (nas pp. 273-275) o grau em que os funcionrios pblicos eram
obrigados a "manter-se na linha" politicamente durante a Repblica de Weimar. Para uma pesquisa
deste ltimo problema, ver Theodor Eschenburg, Der Beamtc in Fartei und Parlament, Frankfurt,
Alfred Metzner Verlag, 1952, caps. 2-3.
26. Ver Werner Weber, "Parlamentarische Unvereinbarkeiten", em Archiv ds ffentlichen Rechts, vol.
58, 1930, pp. 208 e ss., sobre uma anlise comparativa abrangente dos argumentos apresentados e a
legislao pertinente.
27. Ver Klaus Kroeger, "'Parteipolitische Meinungsusserungen' der Beamten", em Archiv ds ffenllichen Rechts, vol. 88, jun. 1963, p. 134 a respeito das citaes jurdicas pertinentes. Esse artigo contm
nas pp. 121-147 uma completa, quando no bombstica, reafirmao das opinies caracterizadas acima.
H indicaes de que essa opinio em larga medida compartilhada pelo povo alemo. Ver Brian
Chapman, The Profession of Government, London, George Allen & Unwin, 1959, pp. 308-310.
158

AUTORIDADE ADMINISTRATIVA

NO ESTADO-NAO

relao ao servio pblico alemo como sobrevivente de uma tradio absolutista,


animada por atitudes polticas reacionrias, embaraosa e antiquada em seus
procedimentos, e que gozava de excessivos privilgios econmicos e sociais
devidos confiana especial que caracteriza a relao entre o governo e seus
funcionrios28. Mas essas consideraes no so vistas como aplicveis a um
sistema baseado na lei codificada, que, em contraste com a lei comum, limita muito
o critrio do juiz ou do funcionrio. No caso americano, os perigos aparecem
quando funcionrios se envolvem em atividades partidrias, porque lhes concedido considervel arbtrio em seus deveres pblicos e o "sectarismo obstrusivo"
pode facilmente distorcer-lhes o exerccio discricionrio. Mas, no caso alemo, os
funcionrios so limitados por normas legais; o conhecimento especializado e a
imparcialidade de suas aes pblicas podem ser salvaguardados pelas condies
de emprego que garantam sua segurana e independncia. Segundo essa viso, as
condies privilegiadas de emprego dos servidores pblicos alemes so uma
garantia de sua independncia de presses externas que surgem dos partidos
polticos e grupos de interesse; enquanto essa independncia assegurada, no faz
muita diferena que uns poucos juizes e servidores pblicos sirvam por um tempo
como representantes eleitos e participem nas deliberaes parlamentares. O importante proteger a habilitao do funcionrio e evitar a intruso da poltica no
processo administrativo - ambas importantes salvaguardas do Estado de direito2''.
A defesa convencional do servio pblico alemo foi desafiada por aqueles
que eram favorveis a que se fizessem restries especiais s atividades polticas
dos funcionrios pblicos3". Quando os servidores pblicos servem como deputados parlamentares, eles ajudam a decretar leis e a supervisionar sua execuo,
conduzindo desse modo a uma burocratizao do Parlamento. Isso se aproxima
muito do abuso quando os partidos polticos colocam seus altos funcionrios em
posies no funcionalismo pblico. Tanto o setor legislativo como o executivo do
governo so prejudicados se um se transforma numa mera extenso do outro. Um
escritor declara que a neutralizao poltica do funcionalismo pblico apenas
aumenta a integridade do Estado. Mas ao defender dessa forma a clara separao

28. Ernst Kern, "Berufsbeamtentum und Politik", emArchiv ds ffcntlichcn Rechts, vol. 77, 1951/1952,
p. 108.
29. Sigo aqui o argumento apresentado em Idem, pp. 109-110. O mesmo volume doArchiv contm uma
rplica de Otto Kuester (nas pp. 364-366), na qual o autor argumenta contra a posio jurdica especial
dos servidores pblicos como no mais justificvel atualmente, mas nenhuma referncia feita ao
problema especial das atividades polticas por servidores pblicos.
30. Uma pesquisa das opinies e das vrias propostas para uma legislao que corrija essas distores
encontra-se em Eschenburg, op. cit., pp. 59-77. O autor examina as implicaes das atividades polticas
pelos servidores pblicos com inmeros exemplos extrados do contexto alemo, nocap. 4 dessa obra.
759

RE1NHARD BEND1X

entre poltica e administrao, ele tambm acrescenta uma considerao que


revela a diferena bsica entre a estrutura institucional alem e americana. A
neutralizao poltica
fortalece presumivelmente a homogeneidade interna do funcionalismo pblico [alemo]. Mas
ento se pergunta se isso est realmente de acordo com as intenes do governo militar [americano]. Pois eles esto interessados em primeiro lugar em eliminar a "segregao com carter de
casta" do funcionalismo pblico privilegiado (Beamtenstand). A neutralizao poltica do funcionalismo conseguiu demonstrar que era um privilgio legtimo, contudo, ainda que a proibio
do cargo eletivo para o servidor pblico constitua uma diminuio de seus direitos como cidado.
Pois essa neutralizao tambm impede a possibilidade de que o funcionalismo seja invadido por
foras externas em sua prpria provncia ("berufsfremde"
Krftef1.

Quando existe uma posio tradicional de privilgios especiais, a neutralizao poltica s aumenta a distncia social e psicolgica entre os funcionrios e o
pblico que as reformas deveriam supostamente reduzir. Isto contrasta com o caso
americano, em que medidas semelhantes reforam a "cidadania de segunda classe"
dos funcionrios pblicos. O contexto alemo tende, portanto, a transformar o
significado da neutralidade poltica, como observa Ernst Fraenkel3-1. Pois a proibio de ingressar nas atividades partidrias pode significar, com efeito, que o
servidor pblico alemo instrudo a demonstrar acentuada nfase na neutralidade
de sua posio e nas obrigaes especiais resultantes de seus privilgios legais.
Conseqentemente, os servidores pblicos muitas vezes alegam uma confiana e
autoridade especiais como funcionrios do Estado. A seus olhos, a proibio das
atividades partidrias pode ser equivalente a uma depreciao autoritria da poltica como tal e, portanto, "justifica" a ideia da iseno executiva dos controles
parlamentares que "apenas" refletem o partidarismo.
A palavra alem para as obrigaes dos funcionrios pblicos , caracteristicamente, Treuepflicht, ou cargo de confiana, lembrando uma antiga condio na
qual os servidores pblicos eram servidores pessoais do monarca. Sob a influncia
do romantismo poltico, essa ideia foi transformada no dever especial do funcionrio em relao ao Estado, e isso, por sua vez, foi interpretado como significando
que ele era o guardio especial do Staatsinteresse, o que podia significar qualquer
31. "Beamte ais Abgeordnete", em Ar Mv dcs ffcntlichcn Rcchts, vol. 75, 1949, pp. 108-100. H,
naturalmente, outras opinies. Ver, por exemplo, Eschenburg, op. cit., p. 67, no qual a neutralizao
considerada um perigo potencial, porque, na ausncia de participao poltica, os servidores pblicos
seriam politicamente ignorantes ou indecisos e poderiam ainda ser vtimas de "tendncias equivocadas".
32. Ver Fraenkel, op. cit., p. 80.
760

AUTORIDADE ADMINISTRATIVA

NO ESTADO-NAAO

coisa, da poltica do poder ao bem-estar pblico. Contra esse pano de fundo, no


de surpreender que, para alguns, restringir as atividades polticas desses "guardies pblicos" pudesse parecer uma eliminao da poltica de um grupo que estava
claramente identificado com o pblico e com o interesse nacional.
A discusso precedente focalizou a ateno nas atividades polticas de funcionrios pblicos em relao a sua posio social e legal. Tais funcionrios so
impedidos de ter envolvimento com lealdades de parentesco, privilgios hereditrios, e interesses de propriedade pelas condies de seu recrutamento, enquanto as
relaes de autoridade entre eles so estipuladas em termos impessoais. Mas, uma
vez que isto alcanado, torna-se necessrio manter esses critrios impessoais do
emprego pblico contra novas formas de influncia. Restries impostas sobre as
atividades polticas dos servidores pblicos so um exemplo desse tipo de salvaguarda. O isolamento de funcionrios das influncias da poltica partidria torna-se
um atributo comum do Estado-nao, onde a separao do governo em relao
sociedade instituda sob condies de um moderno sistema de partidos plebiscitados. Mas cada Estado-nao tambm afetado pelo momentum de acontecimentos passados que lhe so caractersticos. A mesma ideia de reduzir as atividades
polticas dos funcionrios pblicos pode ter repercusses contrastantes, como nas
estruturas sociais alem e americana. Sem atentar para os padres de cultura
burocrtica divergentes, no podemos entender o significado para cada sociedade
da burocracia como um tipo ideal de administrao sob o Estado de direito33.
A excluso de servidores pblicos da participao direta em "partidarismo
importuno" , contudo, apenas um aspecto do problema delineado anteriormente.
Mesmo quando a poltica e a administrao so claramente distintas, uma questo
permanece em aberto: At que ponto o processo administrativo pode ser isolado
de influncias ou presses que afetam a implementao das polticas?
Os administradores e o pblico
O CENRIO PLEBISCITARIO. As sociedades ocidentais modernas so caracterizadas pelas comunidades polticas nacionais. Elas exemplificam a moderna dualidade entre governo e sociedade: uma jurisdio de mbito nacional com autoridade
administrativa nas mos de um grupo de funcionrios funcionalmente definidos de
um lado, e a participao formalmente igual nos negcios pblicos por todos os
cidados, de outro34. Como foi afirmado anteriormente, a poltica nessas circuns33. Uma anlise mais completa da burocracia, a partir de uma perspectiva semelhante, encontra-se na obra
de Michel Crozier. The Burcaucralic Phcnomcnon, Chicago, University of Chicago Press, 1964.
34. Polticas organizadas segundo o princpio federativo apresentam problemas especiais, naturalmente,
161

RE1NHARD BEKD1X

tncias deixa de ser uma luta pela distribuio de poderes soberanos, tornando-sc,
em vez disso, uma luta pela distribuio do produto nacional e por princpios
norteadores da administrao governamental. Com a universalizao da cidadania,
as demandas no governo e, portanto, nas atividades governamentais expandem-se
muito. Esse crescimento do plebiscitarianismo refletc-se no desenvolvimento de
partidos polticos em organizaes de massa. Os Parlamentos transformam-sc de
um corpo de notveis deliberativos, que representam ou dizem representar o
pblico em geral, num corpo de polticos profissionais que se identificam com um
partido poltico e representam seu eleitorado. No campo do emprego pblico, as
antigas restries baseadas na experincia familiar e na posio social so gradualmente substitudas pela confiana nas qualificaes de instruo e educao como
o nico critrio de seleo. Com essas mudanas, d-se uma importante transformao da vida pblica que se origina no desenvolvimento dos meios de comunicao de massa e a gradual mas profunda intromisso da publicidade em esferas
previamente consideradas confidenciais e privilegiadas35.
O uso do termo "plebiscitarianismo" com relao aos funcionrios pblicos
uma questo equivocada. No contexto eleitoral, o termo significa que todos os
cidados como indivduos possuem o direito de votar e concorrer s eleies. Para
estabelecer esses direitos, os poderes corporativos - os "interesses intermedirios"
de L Chapelier-foram destrudos. Esse legado anticorporativista ajuda a explicar
o fato de as constituies ocidentais no terem, at recentemente, previsto a
existncia de partidos polticos, pois estes foram considerados novos poderes
corporativos que intervinham entre os indivduos e o Estado-nao. O mesmo

mas eles no invalidam essa caracterizao geral. Comumente, as disposies constitucionais prevem
a diviso de poderes entre o centro federal e o Estado ou as autoridades provinciais e locais, com certas
autoridades de mbito nacional permanecendo com o centro. Embora complexas disputas ocorram com
referncia a essa diviso, qualquer alterao importante requer emendas constitucionais, c essas so
relativamente raras.
35. Um breve sumrio s pode apontar a complexa transformao de uma poltica de notveis com sua
nfase na representao funcional numa poltica de partidos plebiscitrios. Ver a anlise dessa
transformao n u m a base comparativa em Gerhard Leibholz, Strukturproblcme der moderncn Dernokratic, Karlsruhc, Verlag C. F. Mueller, 1959, pp. 78 e ss. Ver tambm a brilhante anlise de Jiirgen
Habermas, Strukturwandcl der ffcntlichkcit, Neuwied, Hermann Luchterhand, 1962, passim, que
examina em especial as consequncias culturais e psicossociais da "universalizao" da vida poltica.
Com respeito ao desenvolvimento americano, essa transformao ocorreu muito mais cedo do que no
continente europeu ou na Inglaterra, e, como observa o autor americano, os partidos polticos no
exercem uma disciplina sobre os representantes eleitos que seja, sob qualquer condio, comparvel
quela exercida pelos partidos europeus. Portanto, embora o poltico como notvel tenha desaparecido
mais cedo nos Estados Unidos do que na Europa, alguns aspectos de uma poltica de notveis ali
perduram, porque alguns polticos individuais conseguiram construir eleitorados seguros prprios que
os habilitam a desafiar a liderana de seu prprio partido, fenmeno que familiar onde ele tem uma
base regional mais geral, como no Sul.

762

AUTORIDADE ADMINISTRATIVA

NO

ESTADO-NAO

legado ajuda a explicar alguns exemplos em que todas as distines entre os


servidores pblicos e outros cidados so negadas. Os exemplos so o sistema
americano de favorecimento de partidos, o argumento de Lnin de que toda pessoa
instruda est qualificada para o emprego pblico em virtude da crescente simplicidade do governo, ou a argumentao dos sindicatos do funcionalismo francs de
que os servidores pblicos devem possuir plena liberdade poltica quando no
estiverem servindo formalmente ao governo. Todavia, na prtica, o nivelamento
objetivou menos abolir a situao privilegiada dos funcionrios do que eliminar o
acesso privilegiado ao emprego pblico. Essa questo torna-se menos importante
quando os privilgios diminuem e regras formais governam os procedimentos de
recrutamento e os direitos e deveres dos servidores pblicos.
O acesso influncia sobre o processo administrativo , contudo, um
problema de crescente importncia. medida que os direitos so universalizados
c as atividades governamentais proliferam, menos problemtico que o cidado
no instrudo seja barrado do emprego pblico por no estar qualificado do que por
no possuir as aptides e atitudes necessrias para obter razovel considerao de
seu caso pelas autoridades pblicas. Tais indivduos so ajudados em suas negociaes com o governo quando suas desvantagens so reconhecidas. No devemos
coonestar as trgicas incongruncias entre as preocupaes humanas e o procedimento administrativo, mas o confronto dircto entre indivduos e funcionrios
caracteriza apenas uma frao das relaes entre os administradores e o pblico.
Este composto por indivduos isolados apenas quando o cidado requer assistncia pblica, atua em sua capacidade como eleitor, e assim por diante. Quando os
cidados desejam influenciar a poltica em algum nvel, como tm o direito de
fazer, muitas vezes combinam suas demandas com as de outros, quer o objetivo
seja fazer um partido ganhar uma eleio, interferir com representantes individuais,
quer seja modificar a implementao da poltica atravs do contato com uma
secretaria administrativa.
Grupos de interesse proliferaram com o aumento e a diversificao de
atividades governamentais. Tratando com o governo em larga escala, a ao
coletiva e plural no s segura como vantajosa. Cabe resumir esses desenvolvimentos do "pblico" numa srie de propostas. Com referncia ao cidado como
um indivduo que possui liberdade de concluir contratos e direito de votar, podemos
adotar a famosa formulao de Sir Henry Maine:
o Contrato que substitui gradualmente essas formas de reciprocidade em direitos e
deveres que tiveram origem na Famlia. Comeando, como que de um marco da histria, de uma
condio de sociedade na qual as relaes das Pessoas so somadas nas relaes de Famlia,
163

RE1NHARD BEND1X

parece que avanamos firmemente para uma fase da ordem social em que todas essas relaes
derivam do livre consentimento de Indivduos3'1.

Essa formulao deve ser alterada se nos referirmos ao cidado como um


indivduo necessitado com direito assistncia pblica. Nesse caso, a autoridade
pblica reconhece seu direito social a uma subsistncia mnima. Podemos adotar
a formulao de Maine segundo a qual:
Comeando como que de um marco da histria, de uma condio de sociedade na qual
todas as relaes pessoais derivam do livre consentimento de indivduos, parece que avanamos
firmemente para uma fase da ordem social em que as desigualdades sociais, polticas e
econmicas que afetam a capacidade legal dos indivduos se tornaram de preocupao pblica
suficiente de maneira a conduzir a uma redistribuio corretiva dos direitos e deveres da
cidadania por intermdio da legislao e da administrao.

Essa "redistribuio corretiva" atravs do governo exemplifica o aumento


das atividades governamentais de uma maneira geral, uma vez que elas afetam uma
redistribuio de direitos e deveres, mesmo que esse no seja seu propsito
explcito. Grupos de interesse ou partidos polticos so formados e se tornam ativos
como causas e como consequncias dessa proliferao de governo. Podemos,
portanto, reexprimir a proposio precedente da seguinte maneira:
Partindo como que de um marco da histria, de uma condio de sociedade na qual a
reciprocidade de direitos e deveres tem sua origem no livre consentimento de indivduos, parece
que avanamos firmemente para uma fase da ordem social na qual essa reciprocidade tem sua
origem nas relaes de pessoas que derivam de aes de governo. Em consequncia, os cidados
se organizam a fim de modificar em proveito prprio os direitos e deveres que so afetados por
aes das autoridades pblicas.

Portanto, as atividades governamentais, que se desenvolvem em resposta a


demandas pblicas, encorajam por sua vez a formao de grupos baseados nos
princpios do interesse comum e na "capacidade de organizao", mais do que no
"privilgio herdado".
REPRESENTAO POR INTERESSES ORGANIZADOS37. A proliferao de interesses organizados deu origem a uma proliferao de termos "agarrados" a esse
36. Henry Maine, Ancient Law, Everyman's Library, New York, E. P. Dutton, 1931, p. 99.
37. Esta frase extrada do ttulo da obra de Joseph Kaiser, Dic Rcprscntation organisicrtcr Interessai,
Berlin, Duncker & Humblot, 1956. Apesar de uma interpretao um tanto corporativista, esta a mais
ampla anlise comparativa at a presente data.

164

AUTORIDADE ADMINISTRATIVA

NO ESTADO-NAO

fenmeno. Grupos de interesse, lobbies, grupos de presso, governo invisvel,


neofcudalismo, concentraes de poder, anarquia de interesses particularizados,
infiltrao do governo, poderes compensatrios, grupos de veto estas so algumas
das expresses que passaram a ser utilizadas. Seu nmero elevado sugere tanto a
preocupao como a incerteza intelectual com a qual esses interesses organizados
so encarados. No presente contexto, apenas desejo comentar brevemente dois
aspectos desse complexo problema: o significado dominante dos interesses organizados para o "administrador neutro" e para a teoria sociopoltica de grupos no
Estado-nao.
Vimos anteriormente que o tipo ideal de burocracia de Weber presumia a
existncia da autoridade (monocrtica) efetiva sobre o quadro de funcionrios
administrativos e uma clara separao entre decises polticas no alto e a execuo
poltica abaixo. Em sua anlise poltica, Weber tambm comentava a tendncia dos
altos funcionrios alemes a tomar decises polticas sob o disfarce de uma preocupao com problemas administrativos puramente tcnicos - tendncia que complicou a j difcil tarefa de uma superviso efetiva por corpos parlamentares. Na
Alemanha, esse problema era especialmente agudo por causa da fora da burocracia
e da grande fragilidade dos partidos polticos e do Parlamento. A preocupao
poltica de Weber com essas questes toldou sua prpria preocupao com seu
significado geral. O fato que, com a proliferao de funes governamentais, o
"segredo" do processo administrativo com maior frequncia mais um subproduto
da complexidade do que o resultado de um funcionalismo enrgico e bem defendido.
Alm disso, a superviso parlamentar dos atos administrativos decai em segurana,
se no em habilidade e vigor, mesmo quando os partidos polticos e instituies
parlamentares so fortes e largamente aceitos. Sob tais circunstncias, os administradores passaram a se preocupar com a poltica e a exercer julgamentos arbitrrios,
provavelmente mais do que anteriormente, porque a "cadeia de comando" alongouse e os funcionrios pblicos responsveis no bom sentido j no podem atender a
suas responsabilidades sem essa preocupao e tais julgamentos3".
As polticas muitas vezes permitem que os administradores decidam entre
cursos de ao alternativos, e eles no desejam agir arbitrariamente. "A responsa-

38. Um indcio incidental mas marcante desse ponto a discrepncia entre o montante de casos judiciais
tratados pelo sistema judicirio comparado com a adjudicao administrativa. "A cada ano a Administrao de Veteranos [Americana] julga em seu mbito processual (a Junta de Apelao dos Veteranos)
quase a metade do nmero de casos julgados por todo o sistema judicirio federal. Mas o julgamento
informal conduzido pela junta num ano soma mais que trinta vezes o nmero de casos julgados pelo
sistema judicirio federal." Ver Peter Woll, Administrativc Law, Berkeley, University of Califrnia
Press, 1%3, p. 7.
165

RE1NHARD BENDIX

bilidade administrativa" pode tomar a forma de consulta aos interesses organizados


mais diretamente envolvidos. Aqui, a responsabilidade ganha o sentido de atendimento ao "pblico". Isso pode significar to-somente a percepo do administrador
daquilo que o pblico quer ou necessita, mas tais estimativas se obscurecem nas
ideias de quais devem ser os desejos do pblico. Este um campo traioeiro, que
muitos administradores evitaro ou evitariam se soubessem estar pisando nele. H
o risco das repercusses negativas por parte do pblico e da legislatura, se a
estimativa do funcionrio estiver drasticamente errada. Conscqentemente, os
administradores procuram o amparo dos julgamentos arbitrrios, que geralmente
orientam as diretivas polticas e que a complexidade organizacional do governo os
obriga a tomar.
Eles encontram esse amparo nas opinies e no conselho especializado que
apenas os interesses organizados esto dispostos a oferecer. A essa altura h uma
notvel interao entre "Estado" e "sociedade". Num amplo estudo do Government
by Committee, K. C. Wheare declara, com referncia s prticas inglesas:
s vezes acontece que, somente aps ouvir as partes interessadas e reuni-las para ouvirem
uma outra e talvez negociar um pouco entre si, o Departamento pode obter a orientao de que
precisa. Com os governos empenhados em planejar e o controle da vida econmica, essencial
obter a cooperao daqueles que so afetados pela poltica do Governo:'g.

Numa discusso paralela das condies americanas, somos informados que


os comits consultivos raramente so estabelecidos com o propsito apenas de uma
deliberao desinteressada. As pessoas que trabalham nesses comits geralmente
esperam permanecer em contato com os processos de fazer poltica do programa
sobre o qual foram consultadas, e "essa extenso do relacionamento muito alm
do ponto do parecer real se encaixa nitidamente no propsito real mas no explcito
do administrador de fortalecer e validar seu programa e o apoio para este"40.
Enfatizando essa busca de apoio, o autor reconhece a funo conciliadora do
administrador que "aceitou a tarefa de intermedirio nas vrias reivindicaes das
quais o legislador desistiu"41.
H indcios, por outro lado, de que a negociao ou consulta com autoridades
pblicas tem efeitos importantes sobre os prprios interesses organizados. Numa
39. K. C. Wheare, Government by Committee, Oxford, Clarendon Press, 1955, p. 53.
40. Mort Grant, "The Technology of Advisory Committees", em Cari Friedrich e Seymour Harris (eds.),
Public Policy, Yearbook of lhe Graduate School of Public Administration, Harvard University,
Cambridge, Harvard University Press, 1960, vol. X, p. 94.
41. Idcm, ibidem. Notar tambm essa mesma tnica nas anlises de Norton Long, The Polity, Chicago,
Rand McNally & Co., 1962, cap. 4.
766

AUTORIDADE ADMINISTRATIVA

NO ESTADO-NAAO

carta reveladora, o professor Arnold Brecht explicou que a obrigao expressa dos
ministros alemes de consultar-se apenas com representantes das federaes de
grupos de interesse (as assim chamadas associaes de ponta), teve incio depois
de 1918, quando cada cidado ou associao local dirigia suas reivindicaes ou
desejos pessoalmente ou por escrito aos ministrios e Chancelaria do Reich. O
propsito desse regulamento no era dar reconhecimento privilegiado s federaes, mas evitar a inundao do governo. Assim, consideraes inteiramente
processuais e a preocupao com a eficincia tinham o efeito de encorajar as
federaes a articular vrias reivindicaes locais antes de contatar o governo. No
preciso invocar aqui algum propsito sinistro ou teoria conspiratria. um
exemplo especialmente claro no qual consideraes inteiramente formais podem
aumentar o poder dos grupos federados e de seus funcionrios-chave, e assim ter
um efeito importante na estrutura dos interesses organizados42.
A consulta a interesses organizados torna-se em si mesma um artigo de
poltica. Nas palavras do Comit Haldane sobre a Mquina do Governo:
A preservao da total responsabilidade dos ministros pela ao executiva no garantia,
em nossa opinio, de que o curso da administrao que eles adotam assegurar e manter a
confiana pblica, a menos que seja reconhecido como uma obrigao dos departamentos
valer-se eles mesmos do conselho e assistncia dos corpos consultivos assim constitudos para
tornar disponvel o conhecimento e experincia de todos os setores da comunidade afetados
pelas atividades do Departamento 41 .

De acordo com K. C. Wheare, a consulta entre os funcionrios pblicos e os


interesses organizados considerada uma parte reconhecida da Constituio britnica.
O recente relatrio PEP (Planejamento Econmico e Poltico) declara explicitamente
que "o objetivo de ter comits com status consultivo mas grande autoridade independente destacar o trabalho administrativo da mquina principal do Governo"44.
Essa afirmao no considerada incongruente porque, teoricamente, o controle
final permanece com o ministro. E, na Inglaterra, os funcionrios pblicos e os
42. A carta de Brecht citada em Wilhelm Hennis, "Verfassungsordnung und Verbandseinfluss", Politischc Viertcljahrschrift, II, 1961, p. 28.
43. Citado em Political and Economic Planning (PEP), Advisory Committccs in British Government,
London, Allen & Unwin, 1960, p. 6.
44. Ver Wheare, op. cit., p. 32 e PEP Report, op. c/., p. 16. Os comits consultivos so, claro, apenas
um dos muitos contatos entre os funcionrios pblicos e os interesses organizados. Um resumo do
alcance e da variedade de contatos entre funcionrios pblicos e cidados individuais, bem como com
grupos organizados, encontra-se no Report of lhe Committee on Intermediaries, Cmd. 7904, London,
H.M.S.O., 1950. Num pas de 53 milhes de pessoas, as agncias analisadas lidam com um excesso de
19 milhes de requerimentos anualmente (idcm, p. 8).
767

REINHARD BEND1X

funcionrios de interesses organizados tm uma experincia social semelhante e,


aparentemente, um entendimento tcito das propriedades de seu relacionamento,
que os ajuda a distinguir as questes de poltica das questes de administrao45.
As mesmas tendncias aparecem em outras partes de formas diferentes. A
Constituio da Repblica Federal da Alemanha no reconhece a existncia de
interesses organizados. Mas os manuais de procedimento (Geschftsordnungen)
dos principais ministrios estabelecem formalmente a consulta s principais associaes na preparao inicial das moes legislativas pelo governo federal. Comits consultivos so outro artifcio reconhecido para canalizar as influncias
recprocas entre funcionrios e associaes. Alm disso, o chanceler Adenauer
recebeu pessoalmente altos funcionrios dos principais interesses organizados,
violando desse modo os procedimentos formais do governo federal. Esse tipo de
"democracia-chanceler" no s milita contra a responsabilidade ministerial no
executivo, mas tambm prejudica as funes constitucionais do Parlamento46.
Nos Estados Unidos, questes de organizao e procedimento no ramo
executivo so reconhecidas pelos tribunais como pertencentes ao campo do
arbtrio administrativo. Assim, o procedimento dos tribunais administrativos, as
designaes executivas de funcionrios administrativos, e o funcionamento de
comits consultivos podem, de vrias maneiras, levar em conta as representaes
dos interesses organizados. Quando os poderes legislativos foram delegados a
grupos privados, os tribunais insistiram cm que a responsabilidade final permanecesse nas mos dos funcionrios pblicos, embora na prtica isso tenha significado que os atos administrativos resultantes se basearam no consenso entre os
grupos de interesses e os funcionrios pblicos formalmente responsveis47.
Desse modo, o contato frequente e ntimo entre os funcionrios pblicos e os
interesses organizados uma parte aceita do processo administrativo. Nesse
contexto, a regulamentao legal de "conflitos de interesses" procura isolar os
administradores de influncias que possam interferir com sua implementao de
diretivas polticas.

45. Ver, por exemplo, S/rRaymond Street, "Government Consultation w i t h Induslry", Public Aclminislration, vol. 37, 1959, p. 7, e S. E. Finer, "The I n d i v i d u a l Responsahilily ol' Minislers", Public Administration, vol. 34, 1956, pp. 377 e ss. Ver tambm as observaes de Henry E h r m a n n e Norman Chester
em Henry Ehrmann (ed.), Intcrcst Groups on Four Continenls, Pittsburgh, Universily of Pittsburgh
Press, 1958, pp. 6-7, 285, epassim.
46. Ver a excelente discusso desses pontos por Wilhelm Hennis, op. cit., pp. 23-35.
47. Ver Avery Leiserson, Administrativa Rcgiilation, Chicago, University of Chicago Press, 1942, cap. 9
epassim. Ver tambm a utilssima pesquisa do mesmo autor, "Interest Groups in Administration" , em
Frilz Morstein-Marx (ed.), Elcments of Public Administration, New York, Prentice-Hall, Inc., 1946,
pp. 314-338.
16S

AUTORIDADE ADMINISTRATIVA NO ESTADO-NAO

Vrios princpios parecem ter guiado essa regulamentao4". A regra bsica


contra o suborno preocupa-se com casos nos quais pessoas privadas, atravs de
pagamento a um funcionrio, procuram influir num ato oficial, e nos quais por sua
vez o oficial permite-se ser assim influenciado. Sob as leis de "conflito de
interesses", desenvolveram-se princpios adicionais que tratam da conduta do
funcionrio em sua capacidade pblica e privada. Com referncia primeira, so
consideradas inaceitveis transaes sempre que um funcionrio participe em
aes pblicas que afetem significativamente seus interesses econmicos pessoais.
Alm disso, inaceitvel que fontes privadas transfiram valores econmicos para
funcionrios pblicos, mesmo quando tais transferncias no constituam suborno.
Aqui, o princpio que os funcionrios pblicos no devem aceitar nenhuma
transferncia de valores econmicos de uma fonte privada, que de competncia
do ltimo. Tais transferncias so aceitveis apenas se forem correspondentes a
um contrato vlido ou direito de propriedade do funcionrio. Em outras palavras,
a conduta do negcio pblico deve ficar imune ao perigo de que o funcionrio
pblico se torne subserviente a interesses particulares. Os funcionrios no devem
aparecer num foro do governo em sua capacidade privada ou fazer transaes em
assuntos nos quais o governo parte interessada. uma questo de princpio que
os funcionrios no se utilizem de suas posies oficiais para atender a interesses
privados em suas transaes com o governo. A mesma proibio aplica-se tambm
ao caso de ex-funcionrios, embora aqui ela tenda a limitar-se a um determinado
perodo de tempo subsequente ao desligamento do emprego pblico, bem como ao
grau de conexo entre o assunto em questo e as responsabilidades passadas do
ex-funcionrio. Finalmente, h o princpio de que os funcionrios pblicos no
podem usar em proveito prprio informao confidencial adquirida em suas
funes oficiais; nessa rea, tentou-se apenas uma regulamentao pontual, na
medida em que, de um modo geral, difcil distinguir entre o uso legtimo e
ilegtimo da experincia adquirida. Os princpios precedentes na legislao de
"conflitos de interesses" so, portanto, outros tantos esforos para preservar os
critrios impessoais do emprego contra as novas formas de influncias que surgiram da proliferao de interesses organizados.
IMPLICAES TERICAS. Depois de ter analisado resumidamente o significado
dos interesses organizados para o "administrador neutro", devemos retroceder a
discusso s mudanas estruturais das sociedades ocidentais consideradas nos

48. Minha discusso bascia-se em Roswell B. Perkins, "The New Federal Conflict-of-Interest Law",
ilarvard Law Rcview, vol. 76, abr. 1963, pp. 1113-1169.

769

RE1NHARD BEND1X

captulos anteriores. O desenvolvimento simultneo de uma autoridade de mbito


nacional, um corpo de funcionrios pblicos formalmente isolados das influncias
"externas", e as tendncias plebiscitarias no domnio poltico so acompanhados
pelo desenvolvimento de interesses funcionalmente definidos e organizados. Os
esforos dos funcionrios pblicos para obter apoio, informao e orientao dos
"pblicos" relevantes combinam-se ponto por ponto com os esforos de interesses
organizados para influenciar as aes do governo, assim como para beneficiar seus
membros ou clientes49. Pode ser considerado um corolrio da autoridade de mbito
nacional, de um lado, e a proliferao de interesses organizados para influir sobre
essa autoridade, do outro, que nos Estados-naes ocidentais o consenso c elevado
em seu nvel nacional. Nessas comunidades polticas, ningum questiona seriamente o fato de que funes como tributao, conscrio, constrangimento legal,
a conduta dos negcios estrangeiros e outras pertencem (ou devem ser delegadas)
ao governo central, mesmo que a implementao especfica de muitas dessas
funes seja controvertida5".
Embora esse alto grau de consenso nacional seja paradoxal, as comunidades
polticas nacionais so caracterizadas pelo contnuo exerccio da autoridade central. A continuidade garantida pela despersonalizao da administrao governamental, de modo que ela se tornou uma matria de pouca monta em quase todos os
postos-chave, para os quais os indivduos so nomeados. A continuidade tambm
assegurada pelo consenso nacional sobre as funes essenciais do governo. Conseqiientemente, um governo nacional do tipo moderno representa um princpio
mais ou menos autnomo da tomada de deciso e da implementao administrati-

49. Que eu saiba, no temos nenhum estudo comparativo abrangente do grau em que esses "pblicos" so
organizados. A ttulo de ilustrao, cabe, contudo, citar as estimativas de S. E. Finer para a Inglaterra.
De acordo com Fner, 90% de todos os fazendeiros pertencem ao Sindicato Nacional dos Fazendeiros,
80% de todos os diretores ao Instituto de Diretores, 85% de todas as firmas manufatureiras Federao
de Indstrias Britnicas, 85% de todos os mdicos Associao Mdica Britnica, 80% de todos os
professores ao Sindicato Nacional de Professores, mas apenas 48% da fora de trabalho aos vrios
sindicatos. Ver S. E. Finer, "Interest Groups and lhe Political Process in Great Britain", em Ehrmann,
op. cit., pp. 118-124.
50. Admitidamente, essas matrias so instveis, e existem diferenas significativas na civilizao ocidental. Ademais, ningum pode duvidar das circunstncias em que essa hiptese fundamental questionada, como na guerra civil americana, a ampla oposio ao governo constitucional na Alemanha durante
a Repblica de Weimar, ou mais recentemente, no conflito entre o governo nacional na Frana e o
exrcito francs estacionado na Arglia. Pondo de parte esses casos extremos, o consenso sobre as
funes nacionais do governo, ou o que E. A. Shils chama de "disposio civil", compatvel com uma
separao altamente desenvolvida de poderes e a proliferao de competio e conflito. Ver a anlise
geral em termos culturais de E. A. Shils, "The Theory of Mass Society", Diogcncs, vol. 39, 1962, pp.
45-66, e a anlise institucional do sistema poltico americano de Henry Ehrmann, "Funktionswandel
der demokratischen Institutionen in den USA", em Richard Lwenthal (ed.), Die Dcmokratie im
Wandel der Gescllschaft, Berlin, Colloquium Verlag, 1963, pp. 29-55.
170

AUTORIDADE ADMINISTRATIVA NO ESTADO-NAO

va51. Mesmo para um terico do grupo como Emile Durkheim, somente o Estado,
nas condies modernas, pode garantir a "existncia moral" do indivduo. O Estado
pode ter esse efeito, porque ele "um rgo distinto do resto da sociedade"52.
Provavelmente, as pessoas aceitam a jurisdio total do Estado, porque acreditam
na realizao e reviso ordeira de uma total reciprocidade de direitos e deveres.
Podemos dizer que essa crena expressa nas reivindicaes que os indivduos e
os interesses organizados fazem ao Estado. Mas se verdade que o consenso com
respeito s instituies que podem satisfazer essas reivindicaes elevado,
tambm verdade que a multido e diversidade das reivindicaes podem tornar
impossvel qualquer poltica coerente. Com efeito, mesmo o interesse em formular
tais polticas pode declinar quando qualquer identificao do "bem-estar pblico"
obrigado a funcionar cm detrimento de alguns interesses. Um alto grau de
consenso no nvel nacional pode, portanto, ser totalmente compatvel com uma
decrescente habilidade para alcanar acordo em questes de polticas nacionais.
Exceto em emergncias, o consenso no nvel nacional possui, portanto, uma
qualidade impessoal que no satisfaz ao persistente anseio por fraternidade ou
sentimento de solidariedade.
Esse anseio tampouco satisfeito em outros nveis de formao de grupo. De
fato, o desenvolvimento de um consenso de mbito nacional foi acompanhado por
um declnio da solidariedade social. Classes, grupos de status, e associaes formais
derivam da juno de "interesses ideais e materiais". Contudo, nenhum deles
envolve um consenso comparvel aceitao por todos os cidados da ideia de que
o governo nacional possui autoridade soberana. Esta no uma questo nova. Os
tericos sociais e polticos deploraram e criticaram a perda da solidariedade social
desde o incio da moderna comunidade poltica. Quando escritores como Tocqueville e Durkheim sublinham a importncia de "grupos secundrios", fazem-no na
crena de que esses grupos podem contrabalanar tanto o isolamento de cada homem
em relao a seus contemporneos como a centralizao do governo. Todavia, a
maior parte dessa anlise permanece num nvel cm que consideraes de poltica e
um elemento de nostalgia se fundem com consideraes de fato, especialmente nos
contrastes hostis sempre recorrentes entre tradio e modernidade53.

51. Nem a vida poltica medieval, nem os regimes absolutistas do sculo XVIII, nem ainda muitas das
"reas cm desenvolvimento" do mundo moderno tiveram ou tm um governo desse tipo, porque a
adjudicao e a administrao eram e so descentralizadas, pessoais, intermitentes, e sujeitas a uma
remunerao para cada servio governamental.
52. Emile Durkheim, Professional Ethics and Civic Morais, Glencoe, The Free Press, 1958, pp. 64, 82.
53. Para um levantamento dessa linha de pensamento, ver Robert A. Nisbet, The Qucst for Community,
New York, Oxford University Press, 1053.

171

RE1NHARD BEND1X

Apesar dos eminentes nomes associados a ele, devemos descartar esse legado
intelectual. A "grande transformao" que conduz comunidade poltica moderna
torna inevitvel o declnio da solidariedade social. Nenhuma associao baseada
numa reunio de interesses ou em filiao tnica e religiosa pode recapturar a
intensa reciprocidade de direitos e deveres que foi prpria das "jurisdies autnomas" de uma sociedade de Estado. A razo que nessas "jurisdies", ou
"comunidades de lei" (Rechtsgemeinschafteri) como as chamava Max Weber, cada
indivduo envolvido numa sociedade de "ajuda mtua" que protege seus direitos
apenas se ele cumpre seus deveres. Essa grande coeso dentro das ordens sociais
cobra um alto preo em subordinao pessoal. Acima de tudo, ela foi uma
contrapartida falta de integrao de uma multiplicidade de jurisdies no nvel
poltico "nacional". Nesse aspecto, os regimes absolutistas alcanaram uma integrao maior atravs da administrao real centralizada e da lealdade do povo ao
rei, embora os privilgios apropriados pela Igreja e a aristocracia tambm sujeitassem o homem comum ao regime autocrtico do senhor local. Onde esses privilgios
substituram as "comunidades legais" dos primeiros tempos, os grupos privilegiados conseguiram uma coeso social considervel, mas o povo foi privado da
proteo legal c costumeira de que gozava e, por conseguinte, excludo de sua
participao passiva anterior na reciprocidade de direitos e obrigaes14. As comunidades polticas modernas conseguiram uma centralizao do governo maior do
que os sistemas medieval ou absolutista, e esse resultado foi precedido, acompanhado ou seguido pela participao de todos os cidados adultos na vida poltica
(com base na igualdade formal do direito ao voto). Mas um preo desses resultados
a menor solidariedade de todos os "grupos secundrios".
Esse "preo" um subproduto da separao entre sociedade e governo na
comunidade poltica moderna. Considerando que a solidariedade baseara-se na
participao do indivduo numa "comunidade legal" ou em sua associao num
grupo de status privilegiado que possua certas prerrogativas governamentais, ela
deve resultar agora da estratificao econmica da sociedade, auxiliada pela
igualdade de todos os cidados adultos perante a lei e no processo eleitoral.
Nos sistemas legais do velho tipo, toda lei aparecia como um privilgio de indivduos ou
objetos particulares ou de constelaes de indivduos ou objetos particulares. Esse ponto de vista
opunha-se, claro, quele em que o Estado aparece como uma instituio coercitiva de
54. Tocqueville tende a obscurecer essa distino identificando essa reciprocidade nas antigas sociedades
territoriais da Europa medieval com a posterior simbiose da ordem absolutista e do privilgio
aristocrtico, embora indique com presteza a tendncia do absolutismo de solapar a posio aristocrtica.
772

AUTORIDADE ADMINISTRATIVA

NO ESTADO-NAO

abrangncia total. O perodo revolucionrio do sculo XVIII produziu um tipo de legislao que
procurava extirpar toda forma de autonomia associativa e particularismo legal. [...] Isso foi
efetuado por dois arranjos: o primeiro a autonomia de associao universalmente acessvel,
estreitamente limitada e legalmente regulamentada, que pode ser criada por todo aquele que
desejar faz-lo; o outro consiste na garantia a todos do poder de criar sua prpria lei mediante
o engajamento em certos tipos de transaes legais privadas 53 .

Nessa base, aes conjuntas e relaes de troca podem excluir o controle


governamental, sem com isso desrespeitar a soberana autoridade do governo.
Embora o desempenho governamental das tarefas administrativas possa ser afetado
no detalhe, as aes individuais c coletivas no prejudicam necessariamente o
funcionamento contnuo da comunidade poltica nacional. Nas sociedades da
civilizao ocidental devemos aceitar, portanto, a existncia de um hiato entre as
foras que conduzem solidariedade ou ao conflito social independentemente do
governo e das foras que respondem pelo exerccio contnuo da autoridade na
comunidade poltica nacional.
O que foi dito em relao comunidade poltica do moderno Estado-nao
ocidental verdadeiro em termos de um contraste ocasional. Comparado com a
multiplicidade de jurisdies em grande parte autnomas, ligadas mais ou menos
estreitamente pela sacrossanta autoridade do rei e pela fidelidade a ele devida por
seus vassalos, o Estado-nao moderno representa uma estrutura de autoridade com
funes soberanas que j no podem ser apropriadas e herdadas como atributos do
direito de propriedade. Comparaes ocasionais entre a vida poltica medieval e
moderna traro ao primeiro plano os aspectos duradouros do Estado-nao, mas
ao iluminar os contrastes tambm diminuiro a relevncia dos conceitos resultantes
para uma compreenso de comportamento. Embora as caractersticas do Estadonao tenham permanecido, elas foram combinadas com mudanas de estrutura e
comportamento tais como as acima analisadas com referncia aos padres de
cultura burocrtica e as relaes entre os administradores e o pblico.

Resumo
Este captulo analisou as transformaes das sociedades europeias ocidentais
por parte da autoridade pblica, suplementando a anlise anterior das relaes
sociais no contexto das estruturas polticas em mudana.
55. Weber, Law in Economy andSocicty, pp. 145-146.
173

REINHARD

BENDIX

A primeira parte do captulo exemplifica o uso de conceitos de aplicabilidade


limitada. Nos estudos de mudana, geralmente definimos as estruturas sociais por
uma lista de atributos que se distinguem uns dos outros. Tais definies so pontos
de referncia indispensveis que nos habilitam a afirmar de forma sumria a
ocorrncia de uma mudana como a da administrao patrimonial para a burocrtica. Contudo, cada estrutura possui um grau de flexibilidade que uma mera
listagem de seus atributos distintivos tende a obscurecer. Esse elemento de flexibilidade pode ser analisado, contudo, se cada atributo for concebido como uma
questo sobre a qual os homens disputam e sobre a qual, depois de um tempo,
chegam a acordos temporrios. Os historiadores lidam com essas contendas e
acordos como sequncias de acontecimentos, enquanto os socilogos analisam seu
denominador ou padro comum. No caso da administrao patrimonial, esse
denominador comum a tenso entre a arbitrariedade sancionada do dirigente
supremo e a inviolabilidade da tradio. No caso da burocracia, a tenso entre a
equidade, procurada por regulamentos aplicveis universalmente, e a equidade,
procurada por dar ateno s particularidades do caso a ser decidido. Vimos que
essas tenses caractersticas refletem-se nas condies de emprego que distinguem
a administrao burocrtica da patrimonial.
A nfase nessa distino suplementada na segunda parte do captulo por
anlises que consideram o Estado-nao e sua burocracia como dadas, mais do que
como emergentes. A marca de ambas c a destruio do privilgio herdado, conduzindo a uma jurisdio de mbito nacional. A administrao dessa jurisdio est
nas mos de funcionrios cujo trabalho vedado s lealdades de parentesco c
interesses de propriedade. Mas esse isolamento inequvoco apenas se considerado
em contraste com a administrao patrimonial. uma realizao muito mais
condicional se o contexto da burocracia em si considerado. Ento, verifica-se que
o passado de um pas afeta a posio legal e poltica dos servidores pblicos, de
modo que um dado atributo da burocracia - como a neutralidade poltica pode
ter implicaes totalmente diferentes, como na Alemanha e nos Estados Unidos.
Essa anlise contextuai da burocracia tambm revela mudanas nas relaes
entre Estado c sociedade. O crescente acesso ao emprego pblico e influncia
sobre a implementao administrativa de polticas so uma contrapartida para a
extenso da cidadania. Onde todos os adultos gozam de direitos de cidadania, o
acesso ao emprego pblico ser irrestrito, exceto por qualificaes educacionais.
De modo semelhante, o crescimento da poltica plebiscitaria dar origem proliferao de tentativas de influenciar a administrao e regularizao de contatos
entre os administradores e o "pblico". Esses desenvolvimentos revelam as condies sob as quais a submisso nacional aumenta custa da solidariedade de grupo.
174

AUTORIDADE ADMINISTRATIVA

NO ESTADO-NAO

Nas sociedades ocidentais, um grande nmero de "interesses organizados" formaram-se numa base impessoal de interesses comuns. Eles foram encorajados pelo
direito de formar associaes, pelo uso administrativo da representao de grupo,
pelos grandes recursos disponveis ao nvel nacional, e pelo grau com que a poltica
se tornou uma luta pela distribuio do produto nacional. Conseqentemente, a
ateno c focalizada no nvel governamental e nacional, enquanto o sentimento de
grupo ou fraternidade est em declnio, apesar do crescimento dos "interesses
organizados".
Esses desenvolvimentos das sociedades ocidentais fornecem um ponto privilegiado para os estudos comparativos subsequentes. Como se ver, cada um deles
trata do problema da autoridade pblica em relao com as tendncias de formao
de grupo que surgem na estrutura social.

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