LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

CHE COSE LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

UNA PRESENZA CAPILLARE
La Pubblica Amministrazione presente in ogni aspetto della nostra vita, dal momento in cui quasi ogni
gesto quotidiano regolato da essa, dallorganizzazione dei trasporti a quella dei servizi domestici.
Non sappiamo ancora nulla ma tutto ci ci fa pensare alla PA come una presenza massiccia e capillare,
come una realt molto estesa al punto da condizionare i nostri comportamenti e destinata, per questo, a
svolgere un ruolo essenziale nella vita di noi individui.
QUALCHE DATO
La P.A. si pu raggruppare in tre grandi aree:
1. Amministrazione Statale costituita dai Ministeri, ovvero gli apparati che, in funzione del titolare,
operano in un determinato settore. Attualmente i Ministeri sono 14: Affari esteri, Difesa, Giustizia,
Economia e finanze, Attivit produttive, Comunicazione, Politiche agricole e forestali, Ambiente,
Infrastrutture e Trasporti, Lavoro, Salute, Istruzione, Beni culturali.
2. Governo Locale Regioni (20), Province (106) e Comuni (+8000); questi enti godono di particolare
autonomia che via via andata rafforzandosi tanto da godere, con la riforma del 2001, di un apposito
statuto costituzionale.
3. Amministrazione per Enti Organismi che si occupano di specifici compiti (economici, culturali,
sanitari, ecc.), dotati di una certa autonomia. Si dividono in Enti nazionali (Es. INPS) e locali (Es. camere
di commercio). Si tratta, per, di una categoria residuale: alcuni enti nascono per il distacco dai ministeri
(Es. agenzie) o dagli enti enti territoriali (Es. aziende sanitarie); altri enti nascono da forme spontanee di
organizzazioni collettive private e poi diventate pubbliche per la loro importanza.
In totale, da un dato Istat del 2001, in queste aree lavorano circa 3 milioni e mezzo di persone.
UNA DEFINIZIONE A GEOMETRIA VARIABILE
La PA consta di differenti definizioni in base ai punti di vista e svariate occupazioni. In sostanza, lunica
convinzione che accomuna tutte le definizioni, sta nel fatto che la PA provvede ad eseguire ci che la
legge prevede. La nozione di amm. si riconosce nella formula di Montesquieu, che riconosceva la PA
come un potere pi che una funzione, diviso e contrapposto al legislativo e giudiziario.
In sostanza, la nozione di P.A pu essere rappresentata in tre cerchi concentrici:
- Il pi ristretto include organi pubblici che esercitano funzioni disciplinate dal diritto amm.;
- il secondo include lamm. che si cura di accordi o intese;
- il terzo include soggetti privati che svolgono funzioni pubbliche o siavvalgono di beni pubblici.
In tutti e tre vigono i princpi fondamentali, quali: trasparenza, tutela degli utenti, buon andamento.
Alla base di queste distinzioni ci sono varie ragioni:
1. la prima operativa, in quanto necessario definire lambito della PA per evitare conflitti di norme;
2. la seconda concettuale, in quanto ci indica che non esiste un pubblico ma che le sue dimensioni
variano in funzione dellinteresse perseguito;
3. la terza politica, in quanto riguarda le relazioni con lUE per quanto riguarda il rispetto degli impegni
presi.

ALLORIGINE DELLA P.A. E DEI SUOI MODELLI

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LA P.A. COME POTERE

Nel corso del tempo, ogni civilt ha sempre conosciuto unamm, intendendo con questo termine il
complesso degli uffici centrali e locali medianti i quali Stato, regioni, province e comuni svolgono la
propria attivit nellinteresse della collettivit. Nel 16 sec. la formazione dei grandi stati nazionali
dellEuropa il risultato di una lotta condotta dai sovrani, alleati con le lite locali, nei confronti della
frammentazione del feudalesimo, e sul processo di centralizzazione del potere cui elemento portante
listituzione di primi apparati con funzioni fiscali e militari, dotati di superiorit tecnica, in stretto
rapporto con il sovrano. La carriera del personale amm. era articolata su livelli corrispondenti ai gradi
della gerarchia militare. Tuttoggi restano identici apparati che sono lespressione delle funzioni del
potere pubblico tanto che fino a poco tempo fa la carriera del personale amm. era organizzata su livelli
corrispondenti in pieno alla gerarchia militare.
SISTEMI A DIRITTO AMMINISTRATIVO
Il cambiamento delle PA costituito dal passaggio dallo stato assoluto allo stato costituzionale, che nasce
con la rivoluzione francese e che si prolunga fino ad oggi. Inizialmente dunque, le PA erano un continuum
rispetto al monarca, il quale esprimeva la propria volont che le amm. erano tenute ad eseguire; con la
rivoluzione la sovranit viene distribuita in pi centri e le PA operano osservando la legge, che disciplina
le loro modalit di azione. Al cospetto della PA non vi pi un suddito sottomesso, ma la libert del
cittadino. Nonostante i cambiamenti, la PA continua a mantenere una sorta di legame con gli aspetti del
passato: la legittimazione continua a derivare dallalto e consiste nella scrupolosa attuazione di quanto
stabilito mantenendo massima riservatezza sul proprio operato.
La PA mantiene comunque una certa superiorit nei confronti del cittadino.
Esempio lesproprio (provv. che per garantire la soddisfazione di un interesse pubblico sacrifica la
propriet privata).
Le PA odierne rappresentano quindi una sorta di ambivalenza in quanto sono strumento di autorit ma
anche apparato al servizio del cittadino e delle sue libert.
SISTEMI DI COMMON LAW
Lesperienza inglese e nordamericana confermano il rapporto tra amm. e potere politico; nel 600
lInghilterra rifiut di istituire un vero e proprio apparato amm. Tuttavia, alla soddisfazione delle esigenze
pubbliche si provvide con un lento processo di adattamento intestando al Parlamento il compito di
legiferare ed amministrare. Nei secoli pi avanti si poi assistito ad una crescita di autorit e interventi
amm. che porter alla met del 20 sec. allespansione dellamm. locale e statale.
IMPLICAZIONI SULLA P.A.
Linterdipendenza tra amm. e sistema politico genera implicazioni che si possono cos raggruppare:
1 categoria: Genesi ed estensione dellamministrazione;
2 categoria: Principi dellorganizzazione e del funzionamento della PA.
I modelli di amministrazione in Italia possono essere:
- a processo decisionale solo discendente la periferia attua ci che il centro ha stabilito
o misto la periferia partecipa alle determinazioni centrali;
- ad organizzazione monistica la Pa coincide con quella statale)
o pluralistica comprende anche autonomie territoriali e funzionali;
- accentrata o decentrata;
- diretta gli apparati ordinari svolgono direttamente i compiti
o indiretta si appoggiano ad enti pubblici o a soggetti privati;
- monocratica con singoli come titolari,
o collegiale.
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3 categoria: Definizione del relativo statuto istituzionale, il che avviene con una duplice sequenza: amm.
come parte del potere statuale e amm. come funzione. Innegabile linterdipendenza tra i due lati del
problema e la soluzione affidata ad una disciplina speciale, il diritto amministrativo, che ha una
doppia finalit: garanzia del cittadino dallamministrazione e garanzia della PA rispetto agli altri poteri.
LA PA COME FUNZIONE
Dopo quello del potere, laltro fattore che incide sullestensione, il ruolo e il modello organizzativo e
funzionale della PA rappresentato dai compiti assegnati e svolti nelle diverse condizioni di tempo e
spazio. Se le funzioni dordine sono quelle corrispondenti ai compiti statali e rispettive amministrazioni
(difesa, affari esteri, sicurezza,giustizia e finanze) e presenti in ciascuna fase dellevoluzione delle forme
statuali, per i macrosettori di intervento, corrispondenti allo sviluppo economico, ai servizi sociali, agli
interventi sul territorio si registrata, negli ultimi due secoli, unespansione delle attivit alle PA.
Linterdipendenza tra laumento degli interessi pubblici da soddisfare e lespansione del ruolo della PA
funzione di precondizioni come il costante controllo esercitato dallo stato sul proprio territorio e il
rapporto con leconomia e il mercato o variabili come il grado di sviluppo assoluto e relativo della societ
civile,che sono destinate ad incidere sulla sua intensit.
Ne deriva che la quota di attivit affidata allamministrazione inversamente proporzionale al grado di
sviluppo della societ e delle sue articolazioni.
LESPANSIONE DELLA PA E LE SUE RAGIONI
I motivi principali della crescita delle PA sono legati a due processi maturati nel 20 sec., connessi tra
loro: lintervento dello Stato nel settore economico e laffermazione dello stato sociale (Welfare).
Interventismo economico Lo stato liberale si fonda sul principio della separazione tra sfera
economica e politica, riassunto nella famosa frase pronunciata da un produttore di cotone di Bourges
(1786) al funzionario del commercio: Lasciateci fare, proteggeteci molto.
Determinante fu il ruolo svolto dallo Stato nella fase di avvio della rivoluzione industriale sia sul piano
delle esigenze infrastrutturali sia su quello dei luoghi di produzione materie e beni primari. Verso la fine
dell800 lespansione dello Stato cos evidente che Vittorio Emanuele Orlando, fondatore del diritto
amministrativo italiano, nella premessa al Trattato di diritto amministrativo si convince della necessit di
ordinare in maniera organica la disciplina, registrando linvadente ingerenza pubblica. Il principio del
laissez-faire viene rivisto allindomani della crisi del 1929 perch da quel momento si afferma il principio
di cooperazione tra autorit pubbliche e mercato.
Stato sociale Interventi e servizi di natura sociale erano riservati per tradizione alle famiglie o affidati
a organismi confessionali o allautonomia di corpo poi diventano la base del compromesso tra classi
dirigenti e rappresentanze di lavoratori e ceti popolari. Questi ambiti sono stati un momento chiave per
laffermazione della natura laica dello stato ottocentesco (1890: legge Crispi sulla pubblicizzazione delle
istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza). Agli inizi del 900 la scuola, lassistenza sociosanitaria, la previdenza per i lavoratori e i meno abbienti diventano interessi pubblici primari e vengono
creati apparati ad hoc. Con lestensione di queste prestazioni alla popolazione intera a carico dello stato e
della spesa pubblica (nel secondo dopoguerra), le Pa acquistano importanza sia per la capillarit dei
servizi prestati sia per le crescenti risorse finanziarie impiegate e del personale.
Altri fattori Non ci sono solo i fattori macroeconomici e sociali a spiegare lespansione della PA e dei
suoi compiti, ma anche un numero ingente di esigenze un tempo soddisfatte dal singolo o da gruppi
sociali che sono state poi trasferite alla mano pubblica (es. manutenzione di sentieri, fossi e strade vicinali
nelle aree rurali) perch probabilmente venuta meno la percezione dei doveri e delle virt civiche.
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I RIFLESSI ISTITUZIONALI
Leffetto di questi processi sulle PA stato profondo.
Due sono gli aspetti da considerare:
1. il crescente trasferimento di poteri discrezionali dalle assemblee parlamentari allamm. si spiega
con il moltiplicarsi di interessi pubblici eterogenei e conflittuali, immessi allinterno del circuito
istituzionale dalla nascita dello stato pluriclasse e dallaffacciarsi di ceti e gruppi sociali con visioni
diverse, desiderosi di migliorare le condizioni di vita. Ci si pu realizzare solo grazie allintervento
pubblico attivo, diverso dal precedente ruolo di garanzia. Il moltiplicarsi di tali interessi e le difficolt di
varie esigenze provocano una crisi del classico modello di stato ottocentesco, del Parlamento e della
legge, in difficolt per giungere ad un durevole accordo tra le parti in conflitto. Diretta conseguenza
laumento di deleghe di potere decisionale dal Parlamento allamm. con il risultato di raffreddare le
tensioni. Ma ci si interroga sulla legittimazione di questo stato amministrativo. Se ne negli ordinamenti
totalitari la soluzione era autoritaria, nei sistemi liberal-democratici il problema stato affrontato o con
additivi diretti allazione amministrativa o allargando la legittimazione politica della PA (caso del
decentramento istituzionale), incidendo sullo statuto della PA.
Con la soluzione degli additivi intaccato il principio di separazione tra PA e contesto in cui agisce e la
soddisfazione delle esigenze di legalit affidata al criterio della maggiore partecipazione possibile degli
interessati, da non confondere con i gruppi di interesse di settore.
2. emergere dellamm.e di prestazione accanto a quella dordine La PA stata investita da una serie di
trasformazioni dovute allemergere di due complessi amministrativi: lamm. dordine e quella di
prestazione. Si tratta di realt diverse in termini di strutture (apparati o societ), regole (di diritto amm. o
comune), controlli (sugli atti o sulle attivit). Non possiamo mettere sullo stesso piano una prefettura e un
reparto ospedaliero perche diversa anche al natura degli interessi dei destinatari: oppositivi e pretensivi.
PA, GIURISTI E DIRITTO AMMINISTRATIVO
I giuristi e il diritto sono stati elementi decisivi per la nascita e levoluzione delle PA. Questi elementi
emersero gradualmente sin dalla crisi della fine dell800 e la nascita dei partiti politici, lintervento diretto
dello Stato nelleconomia, i diritti sociali della Repubblica di Weimar. Il formalismo dei giuristi
dellamm. tra 800 e 900 va inteso come difesa dello Stato e della sua unit per non ricadere nelle forme
politiche del passato. Lapertura al realismo nellanalisi dei giuristi tedeschi, Forsthoff, Huber, Schmitt, si
concretizz solo nel Terzo Reich, quando lamministrazione pot essere analizzata nel suo oggettivo
funzionamento.
ALCUNE CONSIDERAZIONI
Premesso che quello che e fa la PA dipende dal sistema politico-costituzionale e dal contesto socioeconomico in cui opera, si spiegano bene le differenze iniziali dei sistemi amm. di ogni paese: maggiore
funzionalizzazione degli apparati pubblici nellEuropa continentale e accentuata giuridicizzazione nella
realt anglosassone.
Per quanto riguarda il rapporto tra sistemi amm. e diritto amm. pu definirsi non necessario nella fase
iniziale del common law ma oggi con levoluzione dellordinamento britannico e statunitense si parla di
una relazione stretta.
LESPERIENZA ITALIANA: MODELLI FORTI E PRATICHE DEBOLI
IL PROGETTO: UNITA POLITICA UNITA AMMINISTRATIVA
Dopo il 1860 il modello amm. cui si ispir lItalia fu quello napoleonico, basato su una forte
centralizzazione. Il motivo della scelta fu politica, nel senso che lunit amm. diventava un elemento
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chiave per la difesa e il sostegno della fragile unit politica. Il modello amm. napoleonico aveva permesso
alla Francia di portare in provincia i nuovi ordinamenti allindomani della rivoluzione parigina. Invece in
Italia ebbe un risvolto difensivo; lo scopo fu costruire la nazione e non il decollo amm. Da qui lanomalia
di un modello centralistico che ha caratterizzato lesperienza italiana fino ad oggi.
MODELLO FORTE: GLI STRUMENTI
Un modello di unit amm. quello ministeriale che ha trovato larga diffusione nei regimi costituzionali
(19 sec). Ha una struttura piramidale, operante su due livelli (centrale e periferico) il cui titolare il
ministro, con competenza generale su un dato macrosettore. Il ministero si basa su burocrazie formate sul
campo e si suddivide in sottosettori in base a competenze funzionali (istruzione: scuola elementaresuperiori-universit) o organizzative e di supporto (personale, affari generali) e tra le sedi si stabilisce un
rapporto gerarchico. Il successo di questo modello risiede nella capacit di risolvere con ununica formula
organizzativa una serie di problemi diversi e conflittuali, il tutto concentrato nelle mani del ministro e del
vertice degli apparati. Si tratta di una realt plurale (anche giuridicamente) tanto che le amm. statali
restano separate tra loro e sono unificate solo per esigenze particolari o per il comune riferimento al
Governo.
Altro punto importante dellunit amm. dato dalla relazione centro-periferia, sintetizzata nel principio
di autarchia preminenza dello Stato, al quale spetta se e in che misura dare rilievo alle altre istituzioni.
La chiusura del sistema, infine, assicurata da un ampio controllo sulla legittimit di ogni atto per
verificare leffettiva osservanza delle norme.
PRATICHE DEBOLI: LE RAGIONI
Ma questo modello subisce delle inversioni perch non poteva sopravvivere in un contesto diverso da
quello originario. La prima inversione dovuta ad una persistente debolezza parlamentare in tema di PA,
riscontrabile in gran parte dei paesi occidentali. Il Parlamento spesso stato tagliato fuori da scelte
strategiche anche in momenti decisivi, come lopera di unificazione legislativa e di definizione dei pilastri
del sistema amm., di attuazione dellordinamento regionale negli anni 70 e delle riforme amministrative
nel decennio 1990-2000. Quindi, quando le scelte sono di carattere generale e riguardano lintera PA, il
Governo ne coinvolto, salvo poche eccezioni (legge n. 241 del 1990 sul procedimento amm.) e il
Parlamento deve ratificare quanto gi stabilito. Non si pu dimenticare il lungo conflitto tra Parlamento e
Governo in materia di competenza per la determinazione degli organici del personale, risolto a favore del
primo con legge 372/1904.
Quello italiano e rimane per molto tempo un centralismo senza centro, perch sprovvisto degli attori
istituzionali e degli strumenti capaci di incidere sullordinamento e lorganizzazione degli apparati amm.
Il centro non solo un luogo geografico: oltre alla titolarit astratta dei poteri decisionali, deve essere
innanzitutto provvisto di strumenti capaci di incidere sullordinamento e lorganizzazione degli apparati
per quanto riguarda gli aspetti principali (controllo delle risorse, delle informazioni, del personale, ecc).
Anche nel ventennio fascista la situazione rimase inalterata perch anche il fascismo non seppe o non
volle affrontare questi aspetti.
Anche luniformit normativa e organizzativa degli apparati amm. viene compromessa. Nel decennio
successivo allUnit si registra il disarticolarsi dellomogeneit del modello ministeriale. Ci si riferisce in
modo particolare ai problemi amm. nel determinate aree territoriali bisognose di soluzioni o messe a
punto per mirare al caso concreto. Caso evidente rappresentato dal nostro Mezzogiorno. Dopo una
prima fase basata su azioni amm. speciali attribuite ad apparati ordinari, si apre quella di prime forme
organizzative speciali dedicate sia a questioni comuni allintero territorio, che assumevano particolare
rilievo nelle zone meridionali, sia a situazioni di emergenza (Es. legge per il risanamento di Napoli).
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La scelta di un sistema amm. unitario, centralizzato, ministeriale dovuta alla questione dei rapporti
centro-periferia e alla necessit di impedire che le lite degli stati preunitari recuperassero importanza.
Nel 1865 con lestensione della legge Rattazzi del 59 allItalia intera, i Comuni furono sottoposti ad un
unico regime che ne fece unappendice dellamm. statale. Il sindaco, scelto tra i consiglieri comunali, era
nominato dal re; ma era il prefetto che si occupava, insieme alla gestione amm. di compiti sovra
comunali, di vigilanza e controlli sugli enti locali. Malgrado lingerenza prefettizia, la realt dei rapporti
centro-periferia si snod su direttrici diverse. Non solo si altern il riconoscimento del diritto al proprio
autogoverno, con il rafforzamento dei condizionamenti del centro, ma si assistette al distendersi di fatto
dei rapporti centro-periferia. Ci si riflesse sulla figura del prefetto e del suo ruolo svolto sulle scelte
principali di livello locale. Al contrario di quanto succedeva in Francia, un prefetto molto pi politico e
molto meno amm. era in grado di svolgere il compito pi difficile che lo Stato doveva affrontare:
agevolare lestendersi dellinfluenza della classe politica. Ne deriva unaltra caratteristica nei rapporti
centro-periferia in Italia: la prevalenza del circuito politico-istituzionale su quello amm. con diversi
effetti. Il sistema locale assunse un peso forte perch in grado di negoziare gran parte degli interventi
operati sul territorio. Invece i ministeri scontavano la debolezza di cui furono artefici, mentre il prefetto
vide rafforzata la propria mediazione politica e ridimensionato il ruolo amm.
EPPUR SI MUOVE: FUNZIONI E INNOVAZIONI
Il sistema amm. italiano, nonostante il complesso rapporto tra modello di PA astrattamente prescelto ed
esperienza in concreto, ha subito trasformazioni in termini di funzioni, di forme organizzative e di ruolo
svolto con un ritmo pi intenso nella prima met del Novecento.
- DallUnit a Giolitti Nel 1861 le funzioni svolte sono relative ai compiti essenziali, tra cui gli
interventi-base per lo sviluppo economico (Es. rete ferroviaria) superando linerzia del privato
proprietario. Nel primo ventennio del 900 il ritmo della trasformazione pi accentuato in
coincidenza con la fine del processo di consolidamento dellUnit e con lavvio del decollo amm..
Fu questo un periodo segnato da nuove politiche pubbliche realizzate attraverso lespansione della
spesa pubblica e lintervento diretto delle burocrazie. Nascono i primi enti pubblici (Es. I.N.A.) o
aziende autonome (Es. ferrovie) a specializzazione funzionale che aprono la strada al sistema delle
cosiddette amm. parallele. Si assiste alla prima organica definizione dello statuto dei dipendenti
pubblici con legge 290 del 1908, che introduce le prime forme di garanzia.
- La prima guerra mondiale e il fascismo Nel periodo 1914-18 si registrarono una serie di
innovazioni: lingresso del lavoro femminile nelle PA, la nascita di ministeri tecnici (trasporti,
rifornimenti) affidati a personale specialistico, a stretto contatto con lindustria privata e la
regolazione pubblica delle attivit economiche. In termini di amm. statale il ventennio fascista
chiara espressione di un essenziale continuiamo, ma ci non significa che non vi siano state
innovazioni in merito alle funzioni svolte. Infatti trovano sistemazione in forma di testi unici
normative nelle diverse materie (Pubblica sicurezza, finanza locale, istruzione superiore, Comuni e
Province, Corte dei Conti, assicurazione obbligatoria contro linvalidit e la vecchiaia, maternit,
casse rurali ed artigiane, ecc). Da non dimenticare la legge bancaria, leggi Bottai sulla scuola e sulla
tutela dei beni culturali e la legge urbanistica.
Queste innovazioni investono profondamente le altre due sfere della PA, quella locale e quella degli
enti pubblici. Con listituzione dei podest nei Comuni e nelle Province e la statizzazione dei segretari
comunali, si cancellava lautonomia degli enti locali trasformandoli in appendici del potere centrale.
- I primi decenni della Repubblica Lesperienza amm. repubblicana sino alla fine degli anni Ottanta
contraddistinta da proposte senza esito e occasioni mancate; di queste la pi clamorosa si apr con la
caduta del regime fascista nel 1943 a cui segu un lungo periodo di transizione istituzionale conclusosi
con la nuova Costituzione del 48. La riconferma, nei lavori preparatori e nel testo costituzionale, del
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modello ministeriale, diede nuovo impulso alla crescita degli enti pubblici non territoriali e alle amm.
parallele. Il processo di entificazione si accentua con listituzione dellIna-Casa per le case dei
lavoratori, la Cassa del Mezzogiorno, lungo una direttrice che proseguir negli anni del centro-sinistra
e dopo listituzione delle Regioni a statuto ordinario. Ma il decentramento delle funzioni e delle
risorse per le materie indicate dallart.117 Cost. vigente, non solo fu frammentario nel criterio, ma del
tutto scollegato dal necessario riordino dellamm. statale su cui si oper con lobiettivo della riforma
del pubblico impiego e della dirigenza pubblica, che si avvi verso lautonomia degli anni 90. Tra le
occasioni mancate da segnalare il disegno di decentramento burocratico, relativo agli organi
periferici dello Stato, tentato a met anni 50 e una serie di decreti delegati detti Lucifredi-Coletti.
Pur confermando il modello ministeriale, il provvedimento distingueva un livello di governo
(centrale) e uno operativo (periferico), decentrando a questultimo funzioni e risorse. Si anticipava
cos la strada poi intrapresa in Francia con la legge-orientamento del 1992 con cui si dato origine al
sistema di parallelismo razionalizzato, cio la contemporanea presenza sullo stesso territorio di enti
locali e organi periferici statali.

VERSO UN NUOVO STATUTO DELLA PA

LA FORZA DELLE COSE
Le ragioni alla base delle riforme amm. e istituzionali dellultimo decennio del 900 possono essere
raggruppate in tre categorie:

1. Fine del vecchio modello Lamm. statale risulta schiacciata dalleffetto combinato, dovuto
allaumento di funzioni e dalle difficolt di provvedervi a causa dellincapacit di far fronte, con riforme
organiche, a cambiamenti sopraggiunti. Ma emergono anche altri fattori a minare il vecchio modello, cio
la creazione di un sistema amm. multilivello, basato sulla compresenza del livello comunitario e di quello
regionale-locale. La conseguenza il ridimensionamento del rapporto di esclusivit e compenetrazione
che ha unito la PA e lo Stato.
2. Vincoli internazionali e comunitari Lintegrazione comunitaria avviene anche in via amm. e non
solo in quella normativa. Dunque il nostro sistema amm. ha acquisito principi inediti per la nostra
tradizione, come ad es. quello di proporzionalit, che consiste nellobbligo per la PA di scegliere mezzi
proporzionati ai fini da ottenere ma senza comportare sacrifici insostenibili per il privato.
Fattori determinanti per lavvio concreto dei processi di riforma sono due:
- Il Patto di stabilit (Protocollo sulla procedura per i disavanzi pubblici eccessivi allegato al Trattato
di Maastricht) impone limiti rigorosi al disavanzo e al debito pubblico che non devono superare il 3 e
il 60% del Pil. Ci ha costretto la dirigenza politica ad entrare nel merito dei costi amm. e ha gettato le
premesse per un minimo accenno di competizione tra le unit amm., abbandonando cos vecchie
pratiche, come gli sprechi dovuti allabitudine di istituire nuove strutture senza eliminare quelle
precedenti.
- Rapporto tra Pa e imprese Consideriamo la disciplina comunitaria dei contratti nei settori pi
importanti (appalti pubblici, forniture) che ispirata alla stessa regola dellampia apertura alla
competizione tra pi contraenti gi vigente nel nostro ordinamento, ma diversa nel principio
ispiratore. Se la tutela comunitaria della concorrenza guarda alla massima apertura del mercato, il
principio di imparzialit sancito dallart.97 per lamm. mira alla parit di trattamento.
Ora consideriamo il versante delle economie esterne. Nel mercato europeo il terreno di competizione
tra soggetti non si limita solo ai fattori produttivi e organizzativi, ma anche alla componente di un
prezzo finale che sar pi elevato nel caso di unimpresa che ha a che fare con una PA non efficiente.
3. Dinamiche interne Il confronto tra grado di sviluppo della PA e quello del contesto socioeconomico in cui opera ha subito cambiamenti tanto da capovolgersi negli ultimi decenni. A partire dagli
anni 60 gli indicatori di sviluppo (reddito, consumi) hanno raggiunto in Italia livelli molto alti, anche se
non uniformi tra i gruppi sociali, nella disponibilit di beni e servizi. Ci ha comportato aspettative pi
alte da parte dei cittadini e una PA che si trovata in posizione arretrata rispetto al proprio contesto e in
difficolt sia per la necessit di aggiornare gli strumenti al nuovo ruolo sia la limitatezza dei mezzi
disponibili. Ne deriva unimmagine di cronica disfunzione e arretratezza degli apparati pubblici
soprattutto nelle aree del centro-nord. Non si pu non fare riferimento alla vicenda di Mani pulite che
ha messo in luce una diffusa realt di corruzione basata sullazione congiunta di politica e amm.
LOSTATUTO COSTITUZIONALE DELLA PA
La forza dei processi analizzati ha portato al decennio delle riforme amm. 1990-2000 i cui riflessi hanno
interessato anche il terreno costituzionale.
Continuit e rottura nella costituzione del 48 La Carta costituzionale piena di riferimenti alla PA
sia diretti che indiretti. La PA nel 20 sec considerata lo strumento esclusivo per la realizzazione dei fini
di interesse pubblico che la Carta assegna allordinamento. Gli interventi affidati alla Repubblica ma
implicanti un ruolo dellamm. sono tanti, dalla tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico allo
sviluppo della cultura e della ricerca scientifica, dalliniziativa economica pubblica alla gestione di servizi
pubblici essenziali. Si tratta dunque della piena costituzionalizzazione dello stato sociale e del ruolo
riconosciuto allazione dei pubblici poteri. Accanto a queste conferme ci sono due elementi di
discontinuit: il primo dato dalla separazione che la Carta cost. traccia tra Governo e apparati amm. Due
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sono le disposizioni chiave in materia: quella dellart. 95 che sancisce la responsabilit collegiale del
Governo per gli atti del Consiglio dei Ministri e quella dellart.97 che sancisce il principio di imparzialit
della PA. Il secondo elemento di discontinuit rappresentato dalla costituzionalizzazione sancita
dallart.5, del pluralismo isituzionale. Laffermazione di questi principi segna il definitivo tramonto dello
storico binomio unit amm.-unit politica che ha percorso la storia istituzionale dellItalia oltre il 1948.
I principi dellordinamento comunitario Larticolo 5 del Trattato istitutivo dellUE legittima la
competenza normativa comunitaria senza modificare le funzioni amm. che restano ai singoli paesi
membri. Il legislatore della nostra PA, per, non gode pi della libert di decidere dove operare perch
tale prerogativa va ormai condivisa con lordinamento comunitario (Es. la Corte di giustizia europea che
si occupa della salvaguardia dei diritti delluomo). Altra limitazione riguarda il principio di neutralit
comunitaria rispetto allimpresa pubblica, che impone a questultima il rispetto delle norme di
concorrenza.
RIFORME COSTITUZIONALI 1999-2001
Due leggi costituzionali (1/1999; 3/2001) hanno tratteggiato un quadro istituzionale che colloca la PA su
basi istituzionali diverse da quelle conosciute fino ad ora. La riforma del Titolo 5 della Costituzione
riconosce solo ai Comuni una competenza amm. generale, mentre le Regioni, le Province e lo Stato hanno
funzioni amm. solo in base al principio di sussidiariet verticale.
Le conseguenze di questa riforma sono:
- Superamento del binomio Stato = competenze/interessi generali vs Regione = competenze/interessi
particolari sui cui si fondava lintero sistema precedente;
- Superamento del binomio unit amm. = unit politica;
- La PA in Italia diviene unamm. decentrata e ispirata al concetto della differenziazione.

LA STAGIONE DELLE RIFORME: GLI ANNI 90

RIFORME E RIFORMATORI: IL RUOLO DELLA PRESIDENZA DE CONSIGLIO
Il periodo di maggiore impegno per la PA quello che va dal 1990 al 2000. Tra i numerosi fattori che
hanno portato al successo questo processo riformativo, assume una tale importanza il ruolo della
presidenza del Consiglio dei Ministri in quanto le riforme amm., essendo normalmente introdotte da
leggi-delega emanate dal Governo, sono influenzate dai vertici degli apparati soprattutto se si tratta dei
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propri valori, interessi o aspettative. Ed proprio qui che entra in gioco il ruolo del Presidente, il quale
dovr essere in grado di svolgere il ruolo di garante e di essere in condizione di sostenere gli interessi
generali.
LAZIONE AMMINISTRATIVA
Le riforme vengono divise in quattro gruppi: azione amministrativa, organizzazione, amministrazione
statale, Regioni e autonomie locali.
Gli aspetti pi significativi dellazione sono:
- Legge generale sul procedimento amm. Fino al 1990 mancava nel nostro ordinamento giuridico una
disciplina generale del procedimento amm.; con lemanazione della legge 241/1990 sono state sancite
regole generali valide per tutti i procedimenti; si tratta di una legge molto importante che si propone di
migliorare lazione amm. eliminandone, per quanto possibile, le disfunzioni e le inefficienze e creando
un nuovo rapporto tra governanti e governati, improntato sulla democratizzazione dellazione amm..
La legge fissa talune regole generali:
Obbligo di concludere il procedimento entro un tempo determinato e con un provvedimento
espresso;
Obbligo di motivazione del provvedimento, lobbligo della PA di identificare preventivamente
lufficio e il dipendente responsabile del procedimento e il diritto dei cittadini interessati di accedere
ai documenti amm.;
Obbligo della PA di comunicare agli interessati la notizia relativa allavvio del procedimento; il
diritto di questi di partecipare attivamente; la possibilit che la PA concluda accordi con gli
interessati al fine di determinare il contenuto del provvedimento ovvero in sostituzione di questo. Il
principio di partecipazione consente la soddisfazione dei criteri informatori dellazione amm.:
- trasparenza perch i destinatari ne hanno conoscenza e possono orientarla
- efficacia perch ne deriva una pi spiccata capacit di conseguire gli obbiettivi pubblici,
meglio chiariti grazie ai contributi del privato.
- Conferenza dei servizi Forma di cooperazione tra pubbliche amm. cui si ricorre per procedimenti
particolarmente complessi, come la localizzazione di una grande infrastruttura (aeroporto, autostrada),
e anche per progetti di insediamenti produttivi di beni e servizi; in entrambi i casi su motivata richiesta
dell'interessato, documentata. Con la conferenza si assumono in un unico contesto tutti i pareri,
autorizzazioni, nulla osta o assensi delle varie amm. coinvolte.. La prima riunione della conferenza dei
servizi convocata entro quindici giorni. Le decisioni vengono assunte a maggioranza. Nei casi in cui
sia richiesta la valutazione di impatto ambientale, la conferenza di servizi si esprime dopo aver
acquisito la valutazione medesima: la legge prevede che il termine per la definizione dei lavori della
conferenza resti sospeso, per un massimo di novanta giorni, fino all'acquisizione della pronuncia sulla
compatibilit ambientale.. Questa conferenza ha subito numerose modifiche: prima trasformata in un
vero e proprio collegio amm. e poi a questo si aggiunta la possibilit di una decisione a maggioranza
e una conferenza preliminare con la partecipazione obbligatoria dei privati.
- Uso del diritto privato La PA fa uso del diritto privato in quanto stipula contratti pienamente
disciplinati dal diritto privato ma, vista la sua natura pubblica, prima della stipulazione d avvio a
procedure di gara per la scelta imparziale del contraente.

LORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA
I cambiamenti che hanno modificato lestensione della PA, mirando a diminuirne la taglia, riguardano:
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la Sussidiariet principio che stabilisce che le attivit amm. vengono svolte dallentit territoriale
amm. pi vicina ai cittadini, ma esse possono essere esercitate da livelli amm. territoriali superiori
quali Regioni, Province, Citt metropolitane e Stato solo se questi possono rendere il servizio in
maniera pi efficace ed efficiente. La sussidiariet pu essere:
verticale quando i bisogni dei cittadini sono soddisfatti dallazione degli atti amm. pubblici;
orizzontale quando i bisogni dei cittadini sono soddisfatti dai cittadini stessi in forma associata o
volontaristica. In particolare il cittadino, sia come singolo che attraverso i corpi intermedi, deve
avere la possibilit di cooperare con le istituzioni nel definire gli interventi che incidono sulle realt
sociali a lui pi prossime, sia che si tratta di attivit sociali, culturali e assistenziali. Nellarticolo
118 della Costituzione, il principio della sussidiariet orizzontale viene trattato in modo meno netto
di quello verticale in quanto ne opera solo un cenno affermando che Stato, Regioni, ecc riconoscono
lautonoma iniziativa dei cittadini singoli o associati per lo svolgimento di attivit di interesse
generale sulla base del detto principio.
- Privatizzazioni formali e sostanziali La prima implica lassunzione di forme organizzative
privatistiche in luogo diverso di quelle regolate dal diritto amm.. Le regole societarie sono pi rigide
delle regole osservate in materia di enti pubblici.
Esempio i casi di Eni, Ina ed Enel, trasformati coattivamente in Spa o la privatizzazione delle
Ferrovie dello Stato e delle Poste Italiane.
La seconda consiste nella cessione al privato di beni o imprese che in tal modo passano da una mano
pubblica a privata; in particolare, la dismissione riguarda le attivit di gestione.
Esempio la trasformazione delle banche pubbliche in fondazioni bancarie, cessioni di imprese
pubbliche a private come lAlfa Romeo alla Fiat.
- Privatizzazione di pubblico impiego quel particolare tipo di rapporto di lavoro che viene istaurato,
in via continuativa e con retribuzione, tra una persona fisica e lo Stato o un ente pubblico. In passato
tale tipo di rapporto di lavoro era molto diverso da quello che poteva essere costituito da due privati.
Fin dalla nascita dello Stato unitario il rapporto di pubblico impiego stato caratterizzato da una
subordinazione gerarchica del lavoratore rispetto allente datore di lavoro e la stessa costituzione del
rapporto avveniva tramite atti legislativi; tali atti venivano detti atti di nomina e comportavano
quella che viene ancora oggi detta unilateralit della costituzione del rapporto di pubblico impiego.
Tuttavia, con il passare del tempo, con lespansione dellazione della PA e con lesercizio da parte dei
lavoratori pubblici di attivit sempre pi simili a quelle private, si rendeva necessaria una riforma della
normativa per renderla pi simile a quella adottata nei confronti di coloro che fossero occupati nella
aziende private. Oggi il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici sottoposto alle norme del codice
civile invece che al diritto amm. Ne deriva che il contratto individuale va a sostituire latto di nomina e
la competenza giurisdizionale passa dal giudice amm. al giudice ordinario. Vi sono diverse motivazioni
che hanno portato a questa riforma:
Necessit di portare a termine il processo di contrattualizzazione a tutto il pubblico impiego. La
contrattualizzazione quel sistema di regole e procedure che consente alle parti di definire in modo
consensuale gli elementi del trattamento economico e normativo dei dipendenti;
Trasferimento delle controversie al giudice ordinario affinch ponesse fine alle eccessive spese per
le pronunce del giudice amministrativo;
Esigenza di eguaglianza per evitare discriminazioni di trattamento giuridico tra lavoratori pubblici e
privati che svolgevano le stesse funzioni;
Proposta avanzata dal Giannini di riservare il diritto amministrativo ai soli dirigenti pubblici.
- Dirigenza amm. assume rilievo con laffermazione del principio della separazione tra politica e
amm. e con la definizione di un vertice amm. cui affidare tutto ci che non riservato alla politica;
infatti, la riforma del 93, ha delineato un sistema nel quale al ministro, e quindi alla politica, spetta
-

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parlare dellattivit e della scelta dei dirigenti attraverso direttive annuali e attraverso nomine, oppure
parlare dopo attraverso il controllo dei risultati. Il ministro, quindi, non deve intervenire sulla gestione
che riservata ai dirigenti generali che ne rispondono in pieno. Questo sistema, fondato su imparzialit
amm., soffre di alcune carenze. In primo luogo, questa autonomia decisionale ed operativa riconosciuta
ai dirigenti implica una certa disponibilit di risorse soprattutto in termini di mezzi finanziari e di
personale. Ci spiega la previsione di un budget per ogni dirigente con lintento di assicurare la
gestione delle risorse. Ma la riforma del bilancio operata nel 97, ha solo in parte seguito questa logica
in quanto ha operato per un sistema che da un lato restituiva al governo potere di decisione in tema di
allocazione delle risorse, ma dallaltro ne limitava lautonomia dei dirigenti. Inoltre (seconda carenza),
nel 93 il potere di nomina e di revoca della dirigenza da parte del ministero rispondeva allesigenza di
assicurare vertici amm. realmente responsabili di realizzare risultati assegnati, mentre in seguito sono
subentrate modifiche legislative secondo le quali questo potere di nomina e di revoca da parte del
ministero risponde a valori diversi: alla fiduciariet del rapporto tra politica e dirigenza. Questo
principio, detto spoil system, prevede lautomatica cessazione degli incarichi dirigenziali dopo 90 gg
dal voto di fiducia del nuovo governo, determina in tre e cinque anni la durata massima degli incarichi
dirigenziali, abolisce il ruolo unico della dirigenza. Questi istituti per non rispondono ad una logica di
valutazione dei risultati o di giusta sanzione delle prestazioni insufficienti ma rispondono allesigenza
di assicurare quel rapporto di fiducia tra dirigente e governo in carica.
LAMMINISTRAZIONE LOCALE: CENNI
- Dirigenza locale La dirigenza a livello locale assume un andamento del tutto diverso rispetto a
quella statale perch la separazione tra politica e amm. pi ridotta o inesistente nei piccoli comuni.
- Liberalizzazione e privatizzazione A livello locale anche il tema della privatizzazione diverso da
quello statale in quanto questapertura al mercato dei servizi pubblici locali non si realizzata salvo
per i servizi di trasporto locale e di distribuzione del gas la cui gestione affidata a privati. Questo si
spiega perch il tentativo allapertura al mercato ha incontrato la resistenza da parte delle Regioni e
degli Enti locali. Anzi, non solo il settore pubblico ha mantenuto la propria posizione, ma ha avviato
iniziative che rischiano di andare nel senso opposto: di una espansione dellarea delle imprese locali
verso attivit e rapporti a loro prima reclusi. In realt, gli anni 90, anche se non hanno conosciuto una
vera e propria riforma organica, hanno conosciuto vari interventi che hanno portato ad una
privatizzazione formale delle imprese pubbliche. Per far s che lingresso dei soci privati portatori di
conoscenze tecniche potesse migliorare la gestione delle imprese; possiamo dire che il cambiamento
delle forme giuridiche dal diritto amm. al diritto societario non ha cambiato il proprietario che
pubblico era e pubblico rimasto.

IL NUOVO CENTRO
Per lungo tempo la nozione di Centro e di Stato corrispondeva. Negli anni 90 cade questa correlazione:
il centro costituito da sedi istituzionali e amm. in nessun modo riferibili allamm. dello Stato
Il centro non statale consta di due elementi:
Sedi di cooperazione tra livelli istituzionali Le Conferenze permanenti (Stato Regioni, Stato
citt metropolitane, Conferenza unificata) sono forme di collaborazione presiedute dal Presidente del
Consiglio e formate da alcuni ministri e presidenti delle Regioni e dai rappresentanti degli enti locali.
Questi organismi sono sedi di confronto tra Governo e Regioni (Stato Regioni) o tra governo ed enti
locali (Conferenza unificata). Esse consentono la partecipazione di Regioni ed enti locali allelaborazione
del contenuto di alcuni atti del governo che incidono sugli interessi e le competenze delle Regioni.
Secondo lautore, anche se esse presentano delle carenze strutturali, bisogna riconoscere che queste
abbiano assicurato comunque una base minima di incontro tra Stato e Regioni e fra le stesse regioni.
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Autorit indipendenti Sono state istituite negli anni 90. Sono sedi istituzionali che svolgono
lesercizio di funzioni delicate (Es. garante delleditoria e della privacy); sono dotate di poteri che
trascendono la semplice amm. come quello di emanare le norme giuridiche o di adottare certi
provvedimenti ed anche dei poteri paragiurisdizionali in quanto possono risolvere conflitti ed erogare
sanzioni. Si dicono indipendenti perch sono del tutto autonome dal potere politico.
La riforma dellamm. statale Conosciuta come riforma Bassanini, stata emanata con la legge
delega 59/1997. Ha introdotto il seguente principio: alle Regioni e agli Enti locali dovevano essere
attribuite tutte le funzioni e i compiti amm. relativi alla cura e alla promozione dello sviluppo delle
rispettive comunit nonch i compiti amm. localizzabili nei rispettivi territori, con la sola eccezione di
quei compiti e funzioni amm. riservate espressamente dalla legge medesima allo stato (Es. le forze
armate). Questa riforma ha previsto il decentramento alle regioni e al sistema locale, ha introdotto i
principi di riordino dellintera amm. statale per cui ha previsto per questultima il recupero del presidente
del consiglio come ruolo strategico di indirizzo e di coordinamento dei ministeri, ha razionalizzato la
distribuzione di competenze tra i ministri, ha ridotto il numero dei ministeri, ma la novit pi importante
sta nella ridefinizione del modello ministeriale: sul piano funzionale mira alla concentrazione di tutte le
aree complementari al proprio ambito di competenza, in modo da ottenere un coordinamento amm. pi
agevole; sul piano organizzativo la disciplina si limita a definire solo il vertice di ogni ministero lasciando
il resto alle scelte del ministro.
La disciplina organizzativa si basa su tre livelli di fondo:
La legge individua le scelte fondamentali (il numero dei ministri);
I regolamenti governativi individuano gli uffici di livello dirigenziale;
I decreti ministeriali definiscono i compiti delle unit dirigenziali di secondo livello.
Il modello dipartimentale appare quello preferito: i ministeri si riducono da 18 a 12 e a due sole tipologie,
ministeri per i dipartimenti e per direzioni generali con 34 dipartimenti e 40 direzioni generali.
CONTROLLI AMMINISTRATIVI
Nel linguaggio giuridico controllo significa rapportare un oggetto (atto, attivit) ad un parametro
(legge, direttive) per verificarne la coerenza ed in caso di difformit adottare una misura, ovvero una
sanzione. I controlli amm. sono esercitati da organi appartenenti allamm. ma essi soffrono di numerose
difficolt. Un tempo ogni atto dellamm. statale o locale era necessariamente sottoposto ad un controllo
preventivo esercitato dalla corte dei conti. Tale forma di controllo resta oggi solo per alcuni degli atti
ritenuti pi importanti dellamm. centrale e del governo; per gli altri atti la verifica della legittimit
rinviata al giudice solo quando linteressato ne dubita. Linsufficienza nasce dallinapplicabilit di un
controllo alla crescente attivit della PA di beni e servizi. il problema sta nel fatto che la PA non dispone
di ci che le imprese hanno. Per cui nelle imprese se si producono cose non richieste o il prezzo troppo
alto, limpresa deve produrre altro per non rischiare che i consumatori si rivolgano altrove, in poche
parole avviene il cosiddetto controllo del mercato. Le attivit e le prestazioni della PA sono rese in
condizioni di esclusiva per cui gli utenti non possono rivolgersi altrove (limitate eccezioni nella scelta
della scuola e della sanit). Tutto ci un problema anche per la PA perch in queste condizioni nessuno
lavverte che la sua attivit inefficace ed inefficiente. Quindi gli elementi di buon andamento dei servizi
e delle attivit della PA sono affidati a controlli interni a ciascuna amm. mediante lattivazione di servizi
di controllo di gestione.
IL C.D. FEDERALISMO
Il federalismo un processo iniziato intorno agli anni 90 che prevede un particolare tipo di ripartizione
fra singoli stati e stato federale nel suo complesso. C stato un vero e proprio dibattito tra i sostenitori del
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modello unitario e i sostenitori del pluralismo istituzionale. I primi sostengono che il modello unitario sia
lunico credibile presidio a garanzia degli interessi pubblici indivisibili e dellequit sociale. I secondi
sono convinti che pi autonomie istituzionali siano lunico modo per corrispondere alla diversit di
contesti territoriali e condizioni socio economiche.
I principi ispiratori dellordinamento amm. hanno ormai abbandonato il modello dellunitariet e
delluniformit imboccando la prospettiva di un sistema policentrico e differenziato.
Il federalismo fiscale riconosce lautonomia degli enti territoriali sul piano finanziario con i connessi
poteri dimposizione tributaria e di determinazione del modo in cui spendere le risorse disponibili
lasciando allo stato la possibilit di intervenire solo nel caso non si rispettino i principi fondamentali.

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Partendo dalla nascita della pubblica amministrazione, strettamente legata alla creazione dello Stato moderno, il volume traccia
un percorso dell'esperienza italiana dall'Unit fino ai cambiamenti introdotti negli ultimi cinquant'anni aiutandoci a capire perch
il vecchio modello dell'amministrazione pubblica sia entrato in crisi e come si vada ridisegnando, anche attraverso l'integrazione
con il sistema comunitario.

Molte delle nostre azioni quotidiane avvengono, in modo consapevole o inconsapevole, in un ambiente organizzato dalla pubblica amministrazione, che
regola e d sicurezza alle azioni dei cittadini in un rapporto di diritti e doveri. E' una realt molto estesa, dalla trama complessa e articolata, che l'autore
del volume riesce a dipanare mettendone in luce la doppia natura: cosa la pubblica amministrazione , come potere tra i poteri a garanzia degli interessi
pubblici, e cosa la pubblica amministrazione fa, come funzioni e compiti svolti. A partire dalla sua genesi - strettamente connessa alla nascita dello Stato
moderno - il volume traccia un percorso puntuale dell'esperienza italiana, dall'Unit fino ai mutamenti degli ultimi cinquant'anni. La parte finale, dedicata
alle importanti riforme amministrative e istituzionali dell'ultimo decennio, ci aiuta a capire perch il vecchio modello sia andato in crisi e come si vada
ridisegnando, anche attraverso l'integrazione con il sistema comunitario, un nuovo sistema amministrativo caratterizzato da dimensioni pi contenute, da
un diverso rapporto tra politica e apparati, e da un forte ridimensionamento dell'amministrazione statale a favore di competenze del governo locale.

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