Ao 11 - Edicin N 27 - 27 de Enero de 2016

Diez puntos claves para la discusin fiscal

entre Nacin y Provincias
Marcelo Capello
Nstor Grin
Vanessa Toselli

Resumen Ejecutivo
Las actuales necesidades fiscales provinciales y un gobierno nacional que expone una mayor
predisposicin a establecer reglas de juego claras pueden generar el espacio poltico que haga
viable una reforma al rgimen de coparticipacin de impuestos. No obstante, sera bueno
considerar otros aspectos adicionales que mereceran una discusin profunda en la relacin
Nacin Provincias en Argentina. En el presente documento se plantean 10 de tales desafos.
1. La distribucin de recursos entre Nacin y Provincias: La proporcin de recursos que fluye
hacia las provincias en forma automtica pas de un 32,5% de la recaudacin tributaria
nacional total en 1991, a 27,6% en 2015, aun incluyendo los recursos del Fondo Federal
Solidario (FFS) entre los recibidos por los gobiernos subnacionales. Esto sin contar que el
gobierno nacional se queda con el producido del impuesto inflacionario, que en el ltimo ao
aport ms de 2 pp del PIB a la Nacin.
La mayor cada en participacin se dio desde el ao 2002, sin que se recuperase luego,
situacin que se halla explicada principalmente por la introduccin en 2001 y 2002 de sendos
tributos nacionales inicialmente no coparticipados (impuesto a los dbitos y crditos bancarios
y derechos de exportacin), que luego fueron derivados en una baja proporcin a los
gobiernos subnacionales.
2. El financiamiento de ANSES va coparticipacin: el Sistema Nacional de Seguridad Social
habra recibido en 2015 aproximadamente $222 mil millones de recursos tributarios, de los
cuales cerca de $130 mil millones corresponden a recursos resignados por el conjunto de las
provincias y la Ciudad de Buenos Aires, ya que de no existir el esquema actual hubiesen fluido
hacia ellas como resultado del rgimen de coparticipacin federal de impuestos (el resto de los
recursos fue resignado por el Tesoro Nacional y el fondo ATN). Lo resignado por provincias en
2015 para financiar a la seguridad social nacional resulta equivalente a un 43% de los recursos
tributarios propios de las provincias en dicho ao. A su vez, los recursos de la coparticipacin
recibidos por ANSES, constituyen un 32% de sus recursos totales.
3. El financiamiento de las Cajas Provinciales de Jubilaciones: existen 13 provincias que
transfirieron sus sistemas previsionales a mediados de los aos noventa a la Nacin, en que
ANSES les financia sus dficits. Algunas de stas han creado sistemas complementarios de
compensacin para garantizar pagar el 82% mvil a sus beneficiarios, financiados con recursos
propios. Luego se encuentran las 11 Cajas no transferidas a Nacin, que en los ltimos aos no
recibieron ayuda de ANSES para financiar sus desequilibrios.
En 2013 las Cajas Transferidas tuvieron un dficit de $3.171 millones y cubren al 28,6% de la
poblacin mayor a 65 aos del pas. En consecuencia, para que en dicho hubiese existido un
Esta publicacin es propiedad del Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de Fundacin Mediterrnea. Direccin
Nacional del Derecho de Autor Ley N 11723 - N 2328, Registro de Propiedad Intelectual N (en trmite). ISSN N 1667-4820 (correo electrnico). Se
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trato equitativo, las Cajas no transferidas deberan haber recibido recursos en forma de envos
automticos de la Nacin por un monto equivalente a $7.920 millones anuales (para datos del
ao 2013, equivalentes a 0,27% del PIB).
4. La presin tributaria record y la necesidad de recuperar competitividad: aun cuando las
provincias perdieron participacin en el reparto relativo de la renta tributaria nacional, en
contraposicin a la Nacin, las transferencias a provincias, como proporcin del PIB, fueron
subiendo en los ltimos aos. Por caso, las transferencias totales a provincias (automticas
ms discrecionales), que representaban un 5,3% del PIB en 2000, pasaron a ser un 9,3% en
2015. Esto fue posible por el incremento record ocurrido en la presin tributaria. Los
aumentos en la carga fiscal ms nocivos para el crecimiento econmico en estos ltimos aos
suman cerca de 7,4% del PIB (9,4% si se incluye el impuesto inflacionario). Esa cifra surge de
considerar el aumento en Ganancias por el no ajuste por inflacin (estimado 1,5%), aumento
en Ingresos Brutos (2,6%) y por IDCB (1,8%) y Derechos de exportacin (1,4%). La discusin por
el reparto de recursos entre Nacin y provincias no debe soslayar esta situacin y considerar
tambin la situacin del sector privado, el gran afectado por la suba en la presin tributaria.
5. La distribucin entre Provincias (coparticipacin): Otro problema con la coparticipacin se
encuentra en el reparto entre provincias, o distribucin secundaria. Ya el reparto previsto en la
ley 23.548 tena problemas en su origen, por cuanto contena ndices para cada provincia que
no surgan de indicadores objetivos, y que evidenciaban diferencias entre jurisdicciones
difciles de explicar desde la racionalidad econmica o social.
6. Otras transferencias automticas a provincias y el problema de la provincia de Buenos
Aires: El sistema de transferencias automticas a provincias ha sufrido numerosas
modificaciones desde comienzos de la dcada del noventa, muchas de ellas incorporando
detracciones a la coparticipacin federal para financiar la seguridad social, a la vez que se han
creado en ese lapso tributos parcialmente coparticipados, todo lo cual ha conducido a una
continua prdida de participacin de los gobiernos provinciales en el reparto de los recursos
tributarios nacionales. Pero dichas detracciones no slo desnivelaron el reparto hacia la
Nacin, sino que tambin existieron cambios que modificaron la distribucin entre provincias.
Varios de estos cambios se produjeron en el reparto del impuesto a las ganancias, en primera
instancia para recuperar la participacin de la provincia de Buenos Aires, aunque luego se
termin perjudicando a dicha jurisdiccin.
7. Las transferencias discrecionales a provincias y un sistema irracional de nivelacin: En los
ltimos 12 aos Santa Cruz fue la gran ganadora en la distribucin de fondos discrecionales, al
ser beneficiada en ms de $124.000 por habitante en todo el perodo, siendo paradjicamente
una provincia de elevado ingreso per cpita. Algo ms rezagada, pero tambin claramente
beneficiada result la provincia de La Rioja, que recibi fondos por ms de $78.000 por
habitante. Tras estas figuran Jujuy ($45.604) y Formosa ($42.104). Entre las ms perjudicadas
se encuentran CABA ($4.053), San Luis ($9.440), Mendoza ($11.391), Buenos Aires ($11.701) y
Santa Fe ($12.083).

8. La baja correspondencia fiscal en provincias las vuelve menos responsables para gastar: En
la mayor parte de las provincias, los recursos propios no alcanzan para financiar ni la mitad de
sus erogaciones. El peso de las transferencias automticas en los recursos tributarios de las
provincias va desde 39% en Buenos Aires hasta alrededor del 93% en Formosa. Con tal
dependencia fiscal, resulta difcil esperar comportamientos fiscales responsables en
jurisdicciones en que una gran porcin de su gasto se financia con recursos que aportan otras
jurisdicciones.
9. La viabilidad fiscal en Nacin y Provincias y un nuevo esquema de Responsabilidad Fiscal:
el sector pblico argentino ha vuelto a caer en profundos desequilibrios fiscales en el ltimo
lustro, en que el conjunto de provincias no resulta la excepcin. Ambos niveles de gobierno,
especialmente el nacional, mostraron una extraordinaria expansin en gasto y presin
tributaria en la ltima dcada, incumpliendo criterios de responsabilidad fiscal. Argentina debe
intentar nuevamente generar un sistema de responsabilidad fiscal para sus tres niveles de
gobierno, que incluya tambin regulaciones para las decisiones fiscales en los perodos
electorales en que se recambian administraciones de gobierno.
10. La necesidad de un modelo de desarrollo basado en la generacin de empleo privado
productivo: el empleo privado y formal en Argentina resulta escaso en comparacin a otros
pases. Por ejemplo, en Chile 37 de cada 100 habitantes se desempea en un puesto formal del
mbito privado, guarismo que alcanza a 42 de cada 100 habitantes en el caso de Australia,
mientras que en Argentina la referencia concreta alude a un nivel de 18 ocupados privados
formales cada 100 habitantes. El esquema de distribucin de recursos a provincias debe
generar menos incentivos para expandir el empleo pblico, y ms incentivos para generar
empleo privado, infraestructura de calidad y fuertes progresos en materia de educacin, salud
y seguridad.

Diez puntos claves para la discusin fiscal

entre Nacin y Provincias
Una reforma a la organizacin del federalismo fiscal en Argentina es una de las necesidades
institucionales ms reconocidas en el debate poltico y acadmico. Se debe considerar que en
la ltima reforma constitucional se fij el ao 1996 como lmite para aprobar una nueva ley (en
2016 se cumpliran 20 aos de incumplimiento de aquel mandato), y que las ltimas dos leyes
de coparticipacin datan de 1973 y 1988 (la ltima sufri innumerables modificaciones, que
llevaron a una compleja distribucin de impuestos, el denominado laberinto de la
coparticipacin). Dos leyes de distribucin de recursos en cerca de medio siglo, en un pas
federal.
El cambio de gobierno y el reciente fallo de la Corte que orden dejar de descontar el 15% de
la coparticipacin federal para financiar ANSES, en el caso de las provincias de San Luis, Santa
Fe y Crdoba, junto al decreto del nuevo presidente que derog decreto de presidente
anterior que extenda el beneficio al resto de provincias, dieron lugar a un nuevo impulso a la
discusin.
Sera ideal una reforma de amplio alcance, no slo al sistema de distribucin de la
coparticipacin, sino tambin a otros aspectos que hacen a una visin integral del federalismo
fiscal y productivo, con mayores responsabilidades tributarias para provincias para que as
dependan menos de los envos nacionales, con un sistema de distribucin de recursos que
funcione sin tanta discrecionalidad, evitando los comportamientos arbitrarios, con incentivos y
restricciones para que los tres niveles de gobierno sean fiscalmente ms responsables y
productivamente ms eficientes y competitivos.
No obstante, existe poca probabilidad que todo ello ocurra, por cuanto siempre este tipo de
discusiones surgen en situaciones de stress fiscal, y en que las urgencias de la poltica suelen
dominar a la racionalidad que necesita la economa. Difcilmente esta vez sea la excepcin, en
que las jurisdicciones que ahora solicitan discutir el esquema son las que en la dcada anterior
se sentan cmodas con el estatus quo del reparto crecientemente discrecional, que las tena
como principales beneficiarias.
La importancia de lograr una reforma reside no solo en sus efectos fiscales (calidad de los
bienes pblicos y sustentabilidad fiscal), sino que tambin podra derivar en efectos
econmicos generales (desarrollo de las economas regionales) y polticos institucionales
(poder poltico local, calidad de las instituciones republicanas).
Las actuales necesidades fiscales provinciales y un gobierno nacional que expone una mayor
predisposicin a establecer reglas de juego claras pueden generar el espacio poltico que haga
viable una reforma al rgimen de coparticipacin. No obstante, sera bueno considerar otros

aspectos adicionales que mereceran una discusin profunda en la relacin Nacin Provincias
en Argentina, a continuacin se plantean 10 de ellos.

1. La distribucin de recursos entre Nacin y Provincias

La distribucin primaria de los recursos recaudados entre Nacin y Provincias debera
responder, en una visin normativa, a la brecha vertical que surge por distribucin de
potestades tributarias entre niveles de gobierno y a la asignacin de funciones y
responsabilidades de gasto en cada nivel. Sin embargo, en la prctica la distribucin primaria
efectiva suele devenir de modificaciones legales determinadas en buena medida por las
urgencias de corto plazo y los diferentes poderes de negociacin de los gobiernos
involucrados, en cada momento de tiempo.
Es conocido que desde la vigencia de la ley 23.548 ocurrieron dos subperodos en que la
balanza se inclin mucho en favor del sector pblico nacional, en desmedro del provincial. El
primero ocurri entre 1991 y 1993, en que se aprobaron varias pre coparticipaciones de
impuestos para financiar a ANSES, incluyendo la detraccin del 15% de la masa coparticipable
total, y en que se transfirieron servicios educativos a las provincias, sin suficiente
financiamiento, decisiones que desnivelaron el reparto en favor del poder central.
Una dcada despus, entre 2001 y 2003, con la creacin de impuesto no coparticipados
(Dbitos y Crditos Bancarios y Derechos de Exportacin), volvi a inclinarse la balanza en
favor del gobierno nacional, que as pas de quedarse automticamente con un 67% de los
recursos tributarios nacionales en 2000 (el resto lo transfiere a provincias) a un 72% en 2015.
Quiere decir que en 15 aos las provincias perdieron 5 puntos porcentuales de participacin
en la renta tributaria nacional, en lo que respecta a la distribucin automtica de recursos.
La proporcin de recursos que fluye hacia las provincias en forma automtica pas de un
32,5% de la recaudacin tributaria nacional total en 1991, a 27,6% en 2015, aun incluyendo
los recursos del Fondo Federal Solidario (FFS)1 entre los recibidos por los gobiernos
subnacionales. Esto sin contar que el gobierno nacional se queda con el producido del
impuesto inflacionario, que en el ltimo ao aport ms de 2 pp del PIB a la Nacin.

Fondo Federal Solidario (FFS) fue puesto en funcionamiento en abril de 2009. Est formado a partir
de un 30% de los Derechos sobre las Exportaciones de soja y sus derivados.

40%
35%
30%

32,5%
31,8%
30,7%
29,6%
30,3%
32,3%
32,6%
32,4%
33,2%
32,3%
33,1%
28,8%
26,8%
27,9%
28,1%
27,4%
27,1%
25,2%
25,3%
26,2%
25,7%
25,8%
26,5%
26,7%
27,6%

Relacin entre transferencias automticas a provincias

y recursos tributarios nacionales totales

20%

15%
10%

32,5%
31,8%
30,7%
29,6%
30,3%
32,3%
32,6%
32,4%
33,2%
32,3%
33,1%
28,8%
26,8%
27,9%
28,1%
27,4%
27,1%
25,2%
24,4%
24,3%
24,4%
24,7%
25,4%
25,4%
26,6%

25%

5%
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

0%

Copa y Leyes Especiales

Fondo Federal Solidario

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.

La mayor cada en participacin se dio desde el ao 2002, sin que se recuperase luego,
situacin que se halla explicada principalmente por la introduccin en 2001 y 2002 de sendos
tributos nacionales inicialmente no coparticipados con provincias (impuesto a los dbitos y
crditos bancarios y derechos de exportacin), que luego fueron derivados en una baja
proporcin a los gobiernos subnacionales.

2. El financiamiento de ANSES va coparticipacin

Las marchas y contramarchas en el financiamiento de la Seguridad Social han resultado
centrales en los cambios que sufri el sistema de coparticipacin federal desde comienzos de
la dcada del noventa. Desde el ao 1991 se produjo un fuerte desvo de recursos
coparticipables hacia el sistema nacional de seguridad social. Fue a causa de los problemas de
financiamiento que mostraba el sistema previsional pblico y prepar el terreno para las
reformas que condujeron luego a un sistema mixto de pensiones. El evento sobresaliente a
este respecto lo constituy el Pacto Fiscal de agosto de 1992, tras el cual se comenz a detraer
un 15% de los recursos coparticipables para destinarlos a la seguridad social, situacin que an
contina vigente en general, aun cuando el sistema de pensiones fue re-estatizado en 2008. El
fallo de la Corte de diciembre ltimo, que orden dejar de descontar el 15% de la
coparticipacin en los casos de provincias que establecieron oportunamente sus demandas
(San Luis, Santa Fe y Crdoba), dio luego lugar al reclamo del resto de las provincias, y
actualmente existen negociaciones en marcha para re-definir el reparto de recursos a las
jurisdicciones provinciales.2

El gobierno saliente el 30/11/15 mediante un decreto extendi la medida al resto de las

jurisdicciones (DNU 2.635/2015). Dado el enorme impacto fiscal, fue derogado por el nuevo
gobierno el 11/01/15 (DNU 73/2016).

Para tomar dimensin de los recursos involucrados, el Sistema Nacional de Seguridad Social
habra recibido en 2015aproximadamente $222 mil millones de recursos tributarios, de los
cuales cerca de $130 mil millones corresponden a recursos resignados por el conjunto de las
provincias y la Ciudad de Buenos Aires, ya que de no existir el esquema actual hubiesen fluido
hacia ellas como resultado del rgimen de coparticipacin federal de impuestos que responde
a la Ley 23.548 (el resto de los recursos fue resignado por el Tesoro Nacional y el fondo ATN).
El siguiente cuadro detalla cmo ha sido el proceso de financiamiento de la seguridad social en
los ltimos aos.3 Se aprecia que las detracciones a la coparticipacin tambin reducen los
ingresos del Tesoro y del fondo de los ATN, aunque el sector pblico nacional en su conjunto
gana recursos en trminos netos, por el efecto positivo sobre ANSES.
Detracciones a la coparticipacin federal para financiar la Seguridad Social
En Millones de Pesos

2010
Recibido por Nacin
Tesoro
ATN
Seguridad Social
SNSS (copa bruta)

2011

2012

2013

2014

2015

31.592

42.512

54.004

70.084

96.164

130.206

-21.623

-29.102

-36.971

-47.983

-65.844

-89.156

-540

-726

-921

-1.195

-1.639

-2.218

53.755

72.339

91.896

119.262

163.646

221.580

24.501

32.436

41.041

53.288

72.676

95.600

Ganancias - Fijo

120

120

120

120

120

120

Ganancias (20%)

15.203

21.442

27.474

36.456

53.175

75.678

IVA

11.682

15.229

19.314

24.907

32.722

43.272

786

1.026

1.274

1.392

2.013

2.940

Adicional s/cigarrillos
Monotributo
Cedido por Provincias y CABA

1.463

2.086

2.673

3.099

2.941

3.969

-31.592

-42.512

-54.004

-70.084

-96.164

-130.206

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.

Lo resignado por provincias en 2015 para financiar a la seguridad social nacional resulta
equivalente a un 43% de los recursos tributarios propios de las provincias en dicho ao. A su
vez, los recursos de la coparticipacin recibidos por ANSES, constituyen el 32% de sus recursos
totales.
A continuacin se presenta lo aportado por cada provincia para financiar a ANSES a travs de
la detraccin del 15% a la coparticipacin federal de impuestos, corregido, en el caso de 2015,
por el hecho que en diciembre se dej de efectuar el descuento a las provincias de Crdoba,
Santa Fe y San Luis. En el caso del acumulado 2006-2015, las cifras se exponen a valores
histricos, sin actualizar.

En las estimaciones no se incluye el aporte de los impuestos sobre los combustibles, al no formar
parte del sistema puro de coparticipacin.

Prdidas por provincia por la detraccin del 15% de la coparticipacin

CABA
Buenos Aires
Catamarca
Cordoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Rios
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Rio Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucuman
Tierra del Fuego
Total

2006-2015
5.338
47.521
5.960
18.368
8.044
10.795
3.422
10.566
7.878
6.148
4.064
4.481
9.024
7.148
3.756
5.460
8.294
7.315
4.722
3.422
18.488
8.941
10.295
2.669
222.120

2015
1.384
12.322
1.545
4.136
2.086
2.799
887
2.740
2.043
1.594
1.054
1.162
2.340
1.853
974
1.416
2.151
1.897
1.063
887
4.163
2.318
2.669
692
56.175

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.

Respecto al resultado financiero de ANSES, no existen datos de 2015. Pero en 2014 poda
visualizarse un resultado positivo de cerca de $53 mil millones, aunque al descontar las rentas
obtenidas por ANSES del Fondo de Garanta Previsional, queda un supervit de
aproximadamente $14 mil millones. Ese ao, el 15% que se descuenta a provincias de la
coparticipacin se acercaba a $43 mil millones (el descuento a Crdoba, Santa Fe y San Luis
sumaba $8 mil millones). En definitiva, eliminar la detraccin del 15% al conjunto de
provincias llevara a ANSES a mostrar un fuerte dficit, si no se tienen en cuenta sus rentas por
inversiones. Se requiere implementar otro tipo de solucin.
Resultado financiero en ANSES en 2014
y detraccin del 15% a la coparticipacin

Rdo Financiero ANSES

Rdo Financiero ANSES sin Rentas
Prdida Provincias 15%
Prdida Cba, SF y SL 15%

2014
52.782
13.759
42.704
8.291

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.

3. El financiamiento de las Cajas Provinciales de Jubilaciones

Otro factor conflictivo en la relacin Nacin Provincias en los ltimos aos relacionado con la
seguridad social est constituido por el financiamiento que la ANSES debiera proveer a los
regmenes jubilatorios provinciales, en los casos de jurisdicciones que no transfirieron sus
sistemas a la Nacin. Los convenios para cubrir el dficit de las Cajas no transferidas, y su
cumplimiento mismo, han estado sujetos a un alto grado de discrecionalidad, por lo cual han
emergido mltiples conflictos causados por falta de cumplimiento de los acuerdos.
Al analizar el criterio aplicado por la ANSES al momento de transferir recursos a las cajas no
transferidas, resulta evidente el grado de discrecionalidad que se presenta. Esto se evidencia al
observar el esquema de distribucin de transferencias realizadas en el ao 2011 (ltimos datos
disponibles), en que puede visualizarse que provincias como Crdoba y Santa Fe no recibieron
recursos en absoluto, y en que otras Cajas previsionales recibieron recursos por beneficiario en
forma muy dismil. Las diferencias existentes no se deban a diferentes grados de avance en los
procesos de armonizacin de los sistemas provinciales con el nacional, como los convenios
originales postulaban. Se trata, en definitiva, de otro problema a solucionar en materia de
federalismo fiscal en Argentina.
Transferencias de ANSES a Cajas provinciales no transferidas. Ao 2011

Transferencia Beneficiarios
(en miles de $) (Dic. 2011)
Chaco
Misiones
Entre Ros
Santa Cruz
Crdoba
Santa Fe

150.000
21.744
185.000
360.000

26.879
15.057
42.569
14.337
91.543
69.524

Transferencia
por
Beneficiario
5.581
1.444
4.346
25.110
0
0

Fuente: IERAL en base a MECON.

En la discusin financiera entre Nacin y Provincias se hallan dos factores en juego. Por una
parte, los gobiernos subnacionales reclaman por las detracciones a la coparticipacin federal
de impuestos que se vienen realizando desde comienzos de los aos noventa para financiar a
la ANSES, en especial el desvo del 15% de la masa coparticipable desde el ao 1992, a pesar
que desde 2008 el sistema de pensiones de capitalizacin, que provocaba elevados costos
fiscales de transicin, fue eliminado en Argentina. Y por otro lado, existen convenios de
armonizacin entre sistemas provinciales de previsin social y ANSES que no se estn
cumpliendo desde el ao 2011, y por ende el gobierno nacional no est efectuando las
transferencias a las Cajas Previsionales No Transferidas, como se haba estipulado en dichos
convenios, as como las provincias no cumplen en su totalidad con los compromisos de
adaptacin comprometidos.
Por otra parte, existen 13 provincias que transfirieron sus sistemas previsionales a mediados
de los aos noventa a la Nacin, en que ANSES les financia sus dficits. Algunas de stas han

10

creado sistemas complementarios de compensacin para garantizar pagar el 82% mvil a sus
beneficiarios, financiados con recursos propios.
De modo que existen derechos y obligaciones no cumplidas por ambas partes. Como se
adelant, ANSES no puede resignar los aportes de recursos tributarios que le llegan del sistema
de coparticipacin, pues su dficit resultara insostenible, pero las provincias que aportan a
ANSES y no han transferidos sus Cajas de Jubilacin son especialmente perjudicadas por dicha
situacin. Por ende, podra alcanzarse una solucin de compromiso en que se define una
nueva transferencia automtica de recursos a las provincias con sistemas previsionales no
transferidos, por un monto equivalente al actual dficit que la Nacin atiende en las Cajas
Transferidas, re-dimensionado por el tamao de la poblacin mayor a 65 aos en cada
provincia. Dichas transferencias se podran definir a partir del 11% del IVA que se deriva a
ANSES, y tales envos se efectuaran sin condicionamientos a las provincias con Cajas No
Transferidas. No existiran convenios de armonizacin, sino que dichas provincias podran
tener los sistemas previsionales que deseen, aunque hacerse cargo del dficit que generan y
que no es cubierto por el envo de fondos automtico a definir a partir del IVA. Es decir, el
esquema no genera incentivos perversos a aumentar el dficit previsional provincial, pues los
gobiernos intermedios deberan hacerse cargo con sus recursos propios de los incrementos en
el gasto previsional que podra surgir de otorgar beneficios adicionales a los ya existentes.
Estimacin de recursos a enviar a Cajas de Jubilaciones no Transferidas, segn criterio
alternativo. Con datos del ao 2013

Dficit a
Financiar
Con Cajas Transferidas
Con Cajas no Transferidas
Buenos Aires
Chaco
Chubut
Crdoba
Corrientes
Entre Ros
Formosa
La Pampa
Misiones
Neuqun
Santa Cruz
Santa Fe
Tierra del Fuego
Total

3.171
7.920
4.516
198
102
998
211
343
100
97
187
98
39
1.017
13
11.091

Pobl.> 65 aos
(sobre total
pas)
28,6%
71,4%
40,7%
1,8%
0,9%
9,0%
1,9%
3,1%
0,9%
0,9%
1,7%
0,9%
0,4%
9,2%
0,1%
100,0%

Distribucin

100,0%
57,0%
2,5%
1,3%
12,6%
2,7%
4,3%
1,3%
1,2%
2,4%
1,2%
0,5%
12,8%
0,2%

Fuente: Estimacin de IERAL de Fundacin Mediterrnea.

En 2013 las Cajas Transferidas tuvieron un dficit de $3.171 millones y cubren al 28,6% de la
poblacin mayor a 65 aos del pas. En consecuencia, para que en dicho hubiese existido un
trato equitativo, las Cajas no transferidas deberan haber recibido recursos en forma de envos
automticos de la Nacin por un monto equivalente a $7.920 millones anuales (para datos del

11

ao 2013, equivalentes a 0,27% del PIB). Se trata, en este caso, de una medida que s podra
ser afrontada por los recursos de ANSES.

4. La presin tributaria record y la necesidad de recuperar

competitividad
Aun cuando las provincias perdieron participacin en el reparto relativo de la renta tributaria
nacional, en contraposicin a la Nacin, las transferencias a provincias, como proporcin del
PIB, fueron subiendo en los ltimos aos. Por caso, las transferencias totales a provincias
(automticas ms discrecionales), que representaban un 5,3% del PIB en 2000, pasaron a ser
un 9,3% en 20154.
Cmo se explica que el conjunto de provincias, que han perdido en el reparto relativo frente a
Nacin en los ltimos 15 aos, sin embargo reciben ms transferencias, en trminos del PIB,
que hace una dcada y media atrs? La explicacin es sencilla, el que perdi fue el sector
privado, que pas de sufrir una presin tributaria del 18,7% del PIB en 2000, a un 34,5% en
2015 (tres niveles de gobierno), a lo que debe agregarse el efecto del impuesto inflacionario en
el ltimo ao (PT subira a 37,1% PIB en ese caso).
Esta dinmica permiti un crecimiento del gasto pblico sin precedentes y contrasta con el
estancamiento de los ltimos aos en el sector privado, tanto en materia de actividad
econmica como en la mejora de los principales indicadores sociales. La solucin que se d al
problema de la organizacin del federalismo fiscal en Argentina no debe soslayar este
problema.
El nuevo gobierno ha comenzado a desandar este camino con la reduccin de derechos a la
exportacin y los posibles cambios en el impuesto a las ganancias, pero un enfoque ms
ambicioso de reduccin de la presin tributaria requerir de varios aos para su
implementacin, debido a la compleja situacin fiscal actual, por el excesivo gasto pblico
heredado y por el contexto externo desfavorable (menor demanda de nuestros socios
comerciales).
En el ao 2000 la presin tributaria consolidada era equivalente a 18,7% del PIB. Durante la
crisis 2001/2002 se introdujeron impuestos extraordinarios, que an persisten (Impuestos a
los Dbitos y Crditos Bancarios y los Derechos a la Exportacin). Luego del mnimo producido
en 2002 (17,2%), la presin tributaria mostr un crecimiento sostenido, alcanzando a
representar un 34,5% del PIB en 2015 (1,1 punto porcentual por ao promedio de suba para
todo el periodo considerado).

En los clculos que siguen se extrapola la serie del PIB Base 2004 para los aos previos.

12

Evolucin de la Presin Tributaria Consolidada 2000 2015

Tres niveles de gobierno

Fuente: IERAL de Fundacin Mediterrnea en base a MECON.

Nota: Se usa la serie de PIB base 2004 (extrapolando los aos previos segn tasa
de crecimiento de las series con base 1993).

Como antes se seal, parte de este crecimiento en la presin tributaria responde a factores
econmicos y parte a cambios legales. Entre estos, adems de la introduccin de impuestos
extraordinarios ya mencionados, se encuentra la ausencia de un ajuste por inflacin adecuado
en el impuesto a las Ganancias y la absorcin de los recursos que antes eran destinados a las
AFJP.
Cambios en la Presin Tributaria Consolidada (N+P+M)
Principales Impuestos

Seguridad Social
Fin AFJP
Resto
Ganancias
Personas
Empresas y Otros
Ingresos Brutos
IVA
IDCB
Derechos de exportacin
Municipios
Resto Provincias
Resto Nacin
Total Presin Tributaria
Impuesto Inflacionario
Total Presin Tributaria con II

2000

2014

2015

2,6%
0,0%
2,6%
3,1%
1,1%
1,9%
1,8%
5,6%
0,0%
0,0%
0,7%
1,4%
3,4%
18,7%
0,0%
18,7%

6,7%
2,2%
4,5%
6,0%
2,8%
3,2%
4,1%
7,5%
1,7%
1,9%
0,8%
1,3%
2,8%
32,8%
2,3%
35,2%

7,2%
2,4%
4,9%
6,9%
3,2%
3,7%
4,4%
7,8%
1,8%
1,4%
0,8%
1,3%
3,0%
34,6%
2,0%
36,6%

Diferencia
Relativo
en pp 2015Distorsivos
2015-2000
2000
4,6%
2,74
2,4%
2,2%
1,83
3,8%
2,24
1,5%
2,1%
2,85
1,7%
1,89
2,6%
2,43
2,6%
2,2%
1,40
0,2%
1,8%
1,8%
1,4%
1,4%
0,0%
1,04
0,0%
0,97
-0,5%
0,87
15,9%
1,85
7,4%
2,0%
2,0%
17,9%
1,96
9,4%

Fuente: IERAL de Fundacin Mediterrnea en base a MECON.

Nota: Se usa la serie de PIB base 2004 (extrapolando los aos previos segn tasa de crecimiento
de las series con base 1993).

13

A nivel provincial, con la crisis fiscal 2008/2009 se establecieron aumentos en Ingresos Brutos y
Sellos en algunas jurisdicciones, que luego se profundizaron. En cuanto a los municipios, en
algunas provincias crearon nuevas tasas, o modificaron las existentes, con aspectos muchas
veces controvertidos.
En resumen, los aumentos en la presin tributaria ms nocivos para el crecimiento econmico
en estos ltimos aos suman cerca de 7,4% del PIB (9,4% si se incluye el impuesto
inflacionario). Esa cifra surge de considerar el aumento en Ganancias por el no ajuste por
inflacin (estimado 1,5%)5, aumento en Ingresos Brutos (2,6%) y por IDCB (1,8%) y Derechos
de exportacin (1,4%).
Adems, hay que tener presente que la presin tributaria es un promedio de lo que ocurre en
toda la economa. Los agentes econmicos formales soportan una presin tributaria muy
superior, en algunos casos, al promedio. Esto se refleja, por ejemplo, en el reciente informe
Doing Business 2016. De 189 economa analizadas y considerando la situacin de una empresa
modelo, Argentina ocupa el puesto 170 en el indicador de impuestos, y el penltimo lugar en
el mundo respecto a la tasa impositiva efectiva sobre las ganancias brutas.
Tasa impositiva efectiva

Fuente: Doing Business 2016.

La prxima discusin fiscal entre Nacin y Provincias no debera soslayar el punto de partida
respecto a presin tributaria, que ya resulta insoportable para la competitividad de la
economa. Si bien las provincias perdieron financieramente en la puja con Nacin en los
ltimos aos, su presin tributaria y gasto pblico aument tambin hasta niveles record. Ms
que disputar por obtener mayores recursos para gastar, las provincias deberan estar
satisfechas con que sea la Nacin quien sufra los mayores costos fiscales por el rediseo del
sistema tributario que necesariamente se debe realizar (de hecho ya comenzaron los cambios

El clculo de Ganancias puede variar, de acuerdo a los criterios de progresividad que se quieran
establecer a nivel personas. Y tambin el pago de las empresas se modificara por el ajuste por
inflacin (el impacto actual depende de su estructura patrimonial).

14

a fines de 2015). Entre los tributos provinciales, sin dudas Ingresos Brutos es el ms
preocupante, por tratarse de un impuesto siempre muy criticado en la literatura, y que
adems subi sus alcuotas en la ltima dcada

5. La distribucin entre Provincias (coparticipacin)

Otro problema con la coparticipacin se encuentra en el reparto entre provincias, o
distribucin secundaria. Ya el reparto previsto en la ley 23.548 tena problemas en su origen,
por cuanto contena ndices para cada provincia que no surgan de indicadores objetivos, y que
evidenciaban diferencias difciles de explicar desde la racionalidad.
Otro problema que se agrava con el paso del tiempo es la rigidez de los coeficientes fijos de
reparto, que se han mantenido por ms de veinte aos, sin posibilidades de adaptacin a las
necesidades reales de las diferentes jurisdicciones.
El resultado esperado es que las transferencias posean poca capacidad niveladora entre
provincias, con trato muy desigual entre provincias similares. Por ejemplo, puede observarse
en el grfico que sigue que Catamarca recibi 2,4 veces ms de coparticipacin por habitante
que Salta en 2015, siendo que el nivel de NBI es 11,3% en Catamarca y 19,4% en Salta.
Coparticipacin en 2015 segn Ley 23.548
Monto per cpita. Provincias ordenadas segn NBI

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.

15

Coparticipacin en 2015 segn Ley 23.548

Monto per cpita. Provincias ordenadas segn NBI

Coparticip
Hogares con
acin per
NBI 2010 (%)
cpita
Formosa

19.959

19,7

Salta

9.130

19,4

Chaco

13.859

18,2

Sgo. del Estero

14.138

17,6

Misiones

8.820

15,6

Jujuy

12.398

15,5

Corrientes

11.031

15,1

T. del Fuego

25.740

14,2

Tucumn

9.485

13,3

La Rioja

17.882

12,2

Catamarca

22.040

11,3

Neuqun

8.894

10,4

San Juan

14.528

10,2

Ro Negro

11.466

9,4

Chubut
Santa Cruz
Buenos Aires

8.859

8,4

15.673

8,2

4.186

8,1

Entre Ros

11.735

8,0

San Luis

15.531

7,9

Mendoza

7.024

7,6

Santa Fe

8.526

6,4

Crdoba

8.013

6,0

CABA
La Pampa

2.575

6,0

17.385

3,8

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.

6. Otras transferencias automticas a provincias y el problema de

la provincia de Buenos Aires
El sistema de transferencias automticas a provincias ha sufrido numerosas modificaciones
desde comienzos de la dcada del noventa, muchas de ellas incorporando detracciones a la
coparticipacin federal para financiar la seguridad social, a la vez que se han creado en ese
lapso tributos parcialmente coparticipados, todo lo cual ha conducido a una continua prdida
de participacin de los gobiernos provinciales en el reparto de los recursos tributarios
nacionales. Pero dichas transferencias no slo desnivelaron el reparto hacia la Nacin, sino que
tambin existieron cambios que modificaron la distribucin entre provincias. Varios de estos
cambios se produjeron en el reparto del impuesto a las ganancias, en primera instancia para

16

recuperar la participacin de Buenos Aires, aunque luego se termin perjudicando a dicha

jurisdiccin. En la tabla a continuacin puede observarse que Buenos Aires y CABA perdieron
participacin por la introduccin de sistemas automticos especiales de distribucin, con
relacin a lo que participan en la coparticipacin propiamente dicha.
Transferencias Automticas a provincias en 2014
Coparticipacin y otros regmenes especiales

CABA
Buenos Aires
Resto de Provincias
Total
En millones
En % del total

Poblacin

Coparticipaci
n

7,15%
38,61%
54,24%
100,00%

2,38%
21,27%
76,35%
100,00%
241.669
75,84%

Transferencias Automticas
Leyes
Otras Leyes
Especiales
FFS
Especiales
Ganancias
0,00%
0,36%
2,38%
1,98%
21,20%
21,21%
98,02%
78,44%
76,41%
100,00%
100,00%
100,00%
37.662
25.060
14.704
11,82%
7,86%
4,61%

Total
1,94%
18,98%
79,07%
100,00%
318.656
100,00%

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.

No se encuentra aqu tampoco ninguna lgica racional en la distribucin de transferencias

automticas por regmenes especiales, por caso cuando se compara con las NBI en cada
provincia.
Transferencias por Leyes especiales en 2015
Monto per cpita. Provincias ordenadas segn NBI

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.

La distorsin ms evidente es la que afect a la provincia de Buenos Aires en la ltima dcada.

El Fondo del Conurbano Bonaerense (FCB) fue creado por la Ley 24.073 de 1992. A modo de
transferencia automtica, dicho fondo estaba conformado por el 10% de la recaudacin del
Impuesto a las Ganancias. Sin embargo, en 1995 se aprob un tope nominal de $650 millones
anuales para el Fondo del Conurbano Bonaerense (FCB) a travs de la Ley 24.621. El excedente
de recursos por arriba de dicho tope deba ser repartido entre las dems provincias, con los
coeficientes de distribucin secundaria de la Ley 23.548.

17

Evolucin de la participacin efectiva de la provincia de Buenos Aires en los envos

automticos desde la Nacin

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.

Con la creacin del FCB (1992), se intent mejorar la situacin relativa de la provincia de
Buenos Aires, que con la Ley de Coparticipacin de 1988 tena una participacin del 21,2%,
menor que la que tena con la Ley 20.221 del ao 1973 (era casi 28%). Con el FCB la provincia
de Buenos Aires lleg a una participacin implcita del 25% en 1995, pero con el techo
nominal aprobado en 1995 la participacin de BA en la coparticipacin efectiva (total de
transferencias automticas) comenz a caer todos los aos, y resulta actualmente inferior al
19%.
Se trata de una situacin dinmica, por cuanto mientras suba nominalmente la recaudacin
por ganancias menor resultar la participacin efectiva de la provincia de Buenos Aires. Esto
genera problemas fiscales estructurales a dicha provincia, lo que resulta un esquema
insostenible en el tiempo. De hecho, para compensar este problema (y el dficit fiscal
resultante), la provincia de Buenos Aires debi recurrir a un fuerte aumento en su presin
tributaria en los ltimos aos.
Mientras exista inflacin y aumente la recaudacin del impuesto a las ganancias, seguir
cayendo la participacin de Buenos Aires en el total de las transferencias. Y si se elimina el
techo al FCB, perderan recursos el resto de provincias, lo cual resulta poltica y fiscalmente
inviable. La nica solucin es que el gobierno nacional ceda de sus recursos en la distribucin
primaria para resolver el problema de Buenos Aires, sin empeorar la situacin del resto de las
provincias.

7. Las transferencias discrecionales a provincias y un sistema

irracional de nivelacin
En la ltima dcada creci significativamente la importancia de las transferencias
discrecionales desde Nacin a Provincias, aunque sin compensar la reduccin en la

18

participacin provincial en las transferencias automticas. Tales envos discrecionales se

decidieron de forma muy arbitraria, prevaleciendo los criterios polticos, lo que ha tendido a
agravar la inequidad en el sistema de reparto.
La importancia de distinguir entre los distintos tipos de transferencias radica en los diversos
efectos que generan. Las asignaciones de presupuesto especficas son especialmente tiles
cuando lo que se quiere es igualar oportunidades en la disponibilidad de un bien pblico
determinado o un conjunto de ellos. Si tratan de disminuir desequilibrios, especialmente
verticales, las transferencias no condicionadas pueden resultar ms apropiadas. Por otra parte,
en un pas en el que las transferencias discrecionales predominan por sobre aquellas de origen
automtico, menor ser el grado de control de las autoridades locales sobre estos fondos y
mayor la incertidumbre sobre los recursos que dispondrn para financiarse.
Generalmente son ms sensibles a cambios de poltica, vaivenes de las finanzas del Gobierno
Central y a la presin que puedan ejercer algunos gobiernos provinciales (bsqueda de rentas),
especialmente teniendo en cuenta cuestiones de afinidad poltica o representatividad en el
parlamento. Lo que se sugiere con este ltimo argumento, es que podran existir elementos de
Economa Poltica como determinantes de este tipo de transferencias. Sin embargo, un punto
a favor de estas transferencias es que otorgan una mayor flexibilidad al sistema, y pueden
ayudar a dar gobernabilidad en ciertos escenarios polticos.

124.669

Transferencias Discrecionales Totales per cpita perodo 2003-2014

(Admin. Ctral., Org. Descentralizados y Ctas. Especiales)
140.000
120.000

78.285

100.000

36.124

39.588

42.104

La Pampa

Chaco

Formosa

12.083

12.142

12.873

14.963

16.526

16.605

17.695

19.675

22.259

24.465

24.693

27.747

28.403

Santa F

Corrientes

Salta

Cordoba

Chubut

Ro Negro

Neuqun

Catamarca

San Juan

Entre Rios

Tucumn

Misiones

Sgo del Estero

60.000

9.440

11.391

11.701

San Luis

Mendoza

Buenos Aires

20.000

4.053

40.000

45.604

34.516
T. del Fuego

80.000

La Rioja

Santa Cruz

Jujuy

CABA

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.

En los ltimos 12 aos Santa Cruz fue la gran ganadora en la distribucin de fondos
discrecionales, al ser beneficiada en ms de $124.000 por habitante en todo el perodo, siendo
paradjicamente una provincia de elevado ingreso per cpita y baja densidad poblacional. Algo
ms rezagada pero tambin claramente beneficiada result la provincia de La Rioja, que

19

recibi fondos por ms de $78.000 por habitantes. Tras estas figura Jujuy ($45.604) y Formosa
($42.104). Entre las ms perjudicadas se encuentran CABA ($4.053), San Luis ($9.440),
Mendoza ($11.391), Buenos Aires ($11.701) y Santa Fe ($12.083).
Cabe destacar que provincias que adolecen problemas de pobreza estructural como
Catamarca, Corrientes y Salta han sido fuertemente perjudicadas con la distribucin desigual
de recursos discrecionales.
A continuacin se muestra la diferencia neta entre las transferencias discrecionales de capital
que recibieron provincias en el perodo 2003-2014, y el monto que hubiesen recibido si esos
recursos se distribuan automticamente segn ndices de coparticipacin. El listado de
provincias ganadoras en 2003 2014 coincide casi exactamente con las jurisdicciones que
actualmente se estn movilizando para solicitar al gobierno nacional que se discuta la
coparticipacin federal.
Diferencia entre transferencias de capital a provincias y lo que hubiesen recibido por
coparticipacin, en pesos per cpita a precios de 2014 (Acumulado 2003-2014)

Fuente: IERAL de Fundacin Mediterrnea en base a MECON.

Ahora bien, si se tiene en cuenta el total de recursos per cpita con que cuenta una provincia
para gastar, entre propios (impuestos, regalas) y transferencias nacionales (automticas,
discrecionales), se observan tambin grandes diferencias entre provincias. Se supone, como
suele ocurrir en otros pases, que tras aplicar el sistema de transferencias, se logra nivelar los
recursos per cpita entre jurisdicciones, levantando el nivel de las ms rezagadas. No es lo que
ocurre en Argentina. En 2014 fue Tierra del Fuego la provincia con ms recursos totales para
gastar, con $54.984 por habitante, cinco veces ms que los recursos con que contaba Buenos
Aires, y ms del triple de los recursos de Salta, Santa Fe, Crdoba, y Corrientes. Santa Cruz y
Neuqun resultaron tambin con alto nivel de recursos ($44.862 y $35.365 por habitante,
respectivamente).

20

54.984

Recursos per cpita por provincia segn rubro en 2014

(Admin. Ctral., Org. Descentralizados y Ctas. Especiales)
60.000

Transferencias Automticas

Regalas

Recursos Propios

Total

44.862

Transferencias Discrecionales

35.365

50.000

Otros

29.708

29.518

27.277

26.840

26.644

21.946

21.019

20.988

20.793

19.893

19.413

19.397

17.151

16.390

15.922

15.736

15.413

14.902

14.204

10.373

20.000

14.038

30.000

22.003

40.000

10.000

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.

Los recursos totales con que cuenta cada provincia para gastar en Argentina estn
excesivamente relacionados con la baja densidad poblacional, y no tanto con la poblacin con
NBI que dichas jurisdicciones deben atender. Es uno de los aspectos a tener en cuenta con la
reforma al sistema.
Recursos Totales per cpita vs. Necesidades bsicas insatisfechas
60.000
T. del Fuego

50.000

Recursos Totales Per cpita

Santa Cruz

40.000
Neuqun

30.000

Catamarca

La Pampa
Chubut

Chaco

San Juan

San Luis

20.000

Formosa

La Rioja

CABA

Jujuy
Misiones

Entre Ros
Mendoza

Tucumn

Corrientes

Sgo del Estero

Salta

Crdoba Santa F

Buenos Aires

10.000

0,05

0,1

0,15

0,2

0,25

0,3

NBI (% Personas)

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON, e INDEC.

21

Claro que la discusin fiscal entre Nacin y Provincias debiera abarcar tambin otros temas,
como por ejemplo la existencia de un esquema de subsidios econmicos nacionales
claramente diferenciales por jurisdiccin, especialmente en energa y transporte, que
benefician principalmente a habitantes del Gran Buenos Aires. Tambin debern discutirse los
mecanismos de descentralizacin de servicios o funciones desde Nacin a Provincias o CABA,
suministrando los recursos correspondientes para desempear la funcin, sin que se afecten
los recursos recibidos por el resto de las jurisdicciones (la reciente descentralizacin de la
Polica Federal a CABA cumplira estos requisitos, aunque sera deseable su discusin en un
marco ms general, con participacin del resto de las jurisdicciones).

8. La baja correspondencia fiscal en provincias las vuelve menos

responsables para gastar
El principio de correspondencia fiscal alude a que cada nivel de gobierno debera recaudar los
ingresos necesarios para cubrir sus erogaciones, de manera que al tener que pagar costos
polticos para recaudar impuestos propios, se tendra ms responsabilidad a la hora de decidir
el nivel de gasto pblico.
No obstante, el sistema tributario argentino, con su concentracin de recursos en manos del
nivel central y su escasa armonizacin tributaria, adems de la necesidad de redistribuir entre
provincias, ha llevado a que stas dependan ms intensamente de las transferencias que
reciben desde la Nacin, rompiendo con aquel principio de correspondencia fiscal.
En la mayor parte de las provincias, los recursos propios no alcanzan para financiar ni la mitad
de sus erogaciones. El peso de las transferencias automticas en los recursos tributarios de las
provincias va desde 39% en Buenos Aires hasta alrededor del 93% en Formosa.
Recursos tributarios de las provincias
Ao 2014

CABA
Buenos Aires
Neuqun
Mendoza
Chubut
Crdoba
Santa Cruz
Santa Fe
T. del Fuego
Misiones
Ro Negro
Entre Ros
Tucumn
La Pampa
San Luis
Salta
San Juan
Chaco
Corrientes
Jujuy
Catamarca
Sgo. del Estero
La Rioja
Formosa

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

De Origen Nacional

90%
10%
61%
39%
52%
48%
44%
56%
41%
59%
40%
60%
38%
62%
37%
63%
33%
67%
30%
70%
30%
70%
30%
70%
29%
71%
24%
76%
23%
77%
21%
79%
17%
83%
16%
84%
15%
85%
14%
86%
11%
89%
11%
89%
9%
91%
7%
93%

Propios

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.

22

Recursos de Origen Nacional Transferidos a Provincias

en % del Total de Recursos Provinciales
Ao 2014

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

Transferencias Ctes y de Capital

La Rioja
63,8%
90,8%
Sgo. del Estero
70,6%
89,1%
Jujuy
60,6%
89,1%
Catamarca
69,3%
82,2%
Formosa
63,9%
82,1%
Salta
64,8%
77,6%
Chaco
54,2%
77,4%
San Luis
70,2%
76,0%
San Juan
62,7%
73,3%
Tucumn
56,1%
73,0%
Corrientes
61,0%
69,7%
Misiones
48,2%
69,3%
Ro Negro
53,1%
63,5%
Entre Ros
50,0%
61,8%
La Pampa
49,5%
56,9%
Santa Fe
48,0%
55,1%
Mendoza
42,7%
52,5%
T. del Fuego
39,7%
47,0%
Crdoba
41,0%
46,2%
Santa Cruz 30,4%
38,2%
Buenos Aires 28,2%
37,2%
Chubut 28,0%
33,2%
Neuqun 22,6%
29,3%
CABA 9,1% 10,5%

Coparticipacin y LE

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.

Para contar con gobiernos provinciales ms cuidadosos con sus erogaciones se deberan
descentralizar impuestos desde la Nacin a Provincias. Por ejemplo, podra ser el caso de
Bienes Personales, Ganancias sobre asalariados o el impuesto a los combustibles.

9. La viabilidad fiscal en Nacin y Provincias y un nuevo esquema

de Responsabilidad Fiscal
El sector pblico argentino ha vuelto a caer en profundos desequilibrios fiscales en el ltimo
lustro, en que el conjunto de provincias no son la excepcin. Ambos niveles de gobierno,
especialmente el nacional, mostraron una extraordinaria expansin en gasto y presin
tributaria en la ltima dcada, incumpliendo criterios de responsabilidad fiscal.
Si bien las provincias perdieron en el reparto relativo de recursos frente a Nacin, presentaban
en su conjunto menor dficit primario en 2015 (0,4%), con relacin al 5,8% que mostr el
sector pblico nacional en dicho ao. Esto se explica por el hecho de que las provincias casi no
tuvieron acceso al financiamiento en la ltima dcada, mientras que la Nacin lo hizo
abundantemente va BCRA, y en los ltimos dos aos tambin a travs de la emisin de deuda
en los mercados locales. De esa manera pudo aumentar su gasto a mayor velocidad que su
tambin rpida suba de la recaudacin.
Analizando ms en detalle la situacin provincial en 2015, al cierre de dicho ao no han sido
pocos los mandatarios provinciales que se han visto en apuros para cumplir con sus
erogaciones salariales o que han solicitado ayuda fiscal a Nacin. El resultado fiscal para las
arcas provinciales ha mostrado un severo deterioro, provocado principalmente por un
importante incremento en el gasto primario (tanto para el gasto corriente como para el gasto
de capital), una cada en trminos reales de los ingresos de capital y unos ingresos corrientes
que si bien crecieron a valores constantes no alcanzaron a seguirle el paso a su contrapartida

23

del gasto. As, a nivel consolidado, se observa que partiendo de una situacin levemente
deficitaria en 2014 el desequilibrio fiscal en provincias se habra escalado en 2015, para arribar
a la cifra de 0,9% del PIB, lo que constituye un registro alto con relacin a aos precedentes.
Resultados Financiero del Consolidado Provincial (APNF)
0,6%
0,4%
0,2%
0,0%
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014 2015*

-0,2%
-0,4%
-0,6%
-0,8%
-1,0%

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.

*El resultado de 2015 es estimado.

La situacin reflejada para el consolidado provincial se reproduce para el caso de las

principales provincias donde todas ellas han sufrido un deterioro de sus resultados fiscales
culminando el ltimo ao con considerables dficits financieros. Las provincias de Mendoza,
Buenos Aires y Santa Fe son las que presentan una situacin ms compleja arribando a
resultados negativos equivalentes al 7,2%, 6,3% y 4,9% de su gasto total respectivamente. Por
su parte, la provincia de Crdoba y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires presentan situaciones
menos complicadas, si bien experimentaron cierto deterioro, mostrando el ao pasado
desequilibrios del 2,3% y 2,6% de sus erogaciones totales.
Resultados financieros de las principales provincias
como porcentaje del gasto total (APNF)

2,0%

2015*
1,9%

2014
0,4%

0,7%

4,0%

2.013
2,4%

2012

2,6%

2.011

-12,0%

-2,3%

-2,6%

-6,3%
-4,9%
-7,2%

-2,5%
-1,7%

-2,5%

-6,6%

-5,8%

-3,7%

-5,4%

-7,4%

-10,0%

-9,9%

-8,0%

-3,2%

-6,0%

-8,3%

-4,0%

-1,1%

-2,0%

-2,0%
-0,7%
-0,7%

0,0%

CABA

Buenos Aires

Mendoza

Crdoba

Santa Fe

Fuente: Elaboracin propia en base a las Ejecuciones provinciales.

*Los resultados de 2015 son estimaciones.

24

Otro tema que seguramente seguir en la agenda de discusin entre Nacin y Provincias tiene
que ver con la peridica refinanciacin de vencimientos de deudas provinciales con la
administracin nacional. Al respecto, sera fiscalmente ms saludable que las provincias tengan
acceso a algunas transferencias automticas adicionales, pero que no se sigan prorrogando
vencimientos por deudas, aun cuando el resultado fiscal resulte inicialmente neutro para el
conjunto, pues dicho esquema generara mejores incentivos para ser fiscalmente ms
responsables.
Las 23 provincias argentinas y CABA presentaban al final de 2014 una deuda promedio del
26,1% de sus ingresos totales (Administracin Pblica Provincial). Las ms endeudadas son
Jujuy (48,4%), Buenos Aires (43,2%) y Ro Negro (33,7%). En el otro extremo, existen cinco
jurisdicciones en las cuales el ratio Deuda Pblica/Ingresos Totales no supera el dgito: Tierra
del Fuego (6%), Santiago del Estero (2,8%), San Luis (2,8%), Santa Fe (2,8%), y La Pampa
(1,1%).
Deuda Pblica por Provincia como % de los Ingresos Totales en 2014

Fuente: IERAL de Fundacin Mediterrnea en base a MECON.

Si se considera el resultado fiscal en ambos niveles de gobierno en 2014, y desagregando, a su

vez, el del gobierno nacional entre Tesoro y ANSES, se tiene claramente que el principal
problema fiscal en Argentina lo tiene el Tesoro Nacional, con un dficit de 5,4% del PIB,
mientras que las provincias evidencian un desequilibrio inferior a 1% del PIB. Se trata de una
situacin que no debe dejar de considerarse al momento de pensar en una reforma al sistema
de distribucin de recursos entre Nacin y Provincias.

25

Resultados fiscales en Nacin y Provincias en 2014

En % del PIB

Fuente: IERAL en base a MECON.

Por caso, si las provincias recuperan el 15% de la coparticipacin que ahora va a ANSES,
existira un costo fiscal neto del 1% del PIB para el gobierno nacional, que ya presenta un
elevado dficit inicial. Lo ms probable es que ante esa situacin el poder central disminuira
sus envos discrecionales a provincias, que en 2015 representaron cerca de 2% del PIB. Se
ganara en autonoma de provincias, aunque se perdera en gobernabilidad, pues el gobierno
nacional necesita de los votos de legisladores de algunas provincias que no pertenecen a
Cambiemos para aprobar leyes, al no contar con mayora en el Congreso. Este trade off entre
automaticidad en los envos a provincias y gobernabilidad para la Administracin Macri estar
en el centro de la escena en el debate que se inicia por la distribucin de recursos entre Nacin
y Provincias.
Transferencias automticas y discrecionales a provincias en 2015, en % del PIB

Dada la alta volatilidad del gasto pblico nacional y provincial, y el cortoplacismo ante
incentivos electorales, amerita intentar acotar dichos comportamientos a travs de
instrumentos legales institucionales. La experiencia internacional y latinoamericana en
particular puede brindar ejemplos como guas. Por caso, la Ley de Responsabilidad Fiscal
Brasilea. Dicho ordenamiento legal (Ley Complementar N101 ) dictada en 2000 dispone de
una serie de ventajas respecto de la ley de responsabilidad fiscal argentina, como ser: mayor
regulacin al endeudamiento, al crecimiento del gasto y al gasto en personal (mediante reglas

26

numricas), bsqueda de cambios estructurales y no slo de corto plazo a la hora de regular la

dinmica de los dficits y al establecer penas efectivas ejemplares, facultando a los tribunales
de cuentas a anular contrataciones y compromisos del gasto que estn fuera de la ley.
En lnea con lo anterior, en Argentina se necesita legislar para ordenar la transicin fiscal en
aos con elecciones que implican recambios en los poderes ejecutivos de los tres niveles de
gobierno. Debieran imponerse restricciones para contratar personal, iniciar proyectos de gran
envergadura y aumentar el gasto pblico como mnimo entre el momento de la eleccin y del
recambio en el poder, aunque las restricciones debieran posiblemente extenderse a todo ao
en que se producen elecciones con recambio de administraciones de gobierno, para disminuir
los riesgos por comportamientos oportunistas.

10. La necesidad de un modelo de desarrollo basado en la

generacin de empleo privado productivo
El ltimo problema abordado en este informe se refiere a la mala composicin y calidad del
gasto pblico. En los ltimos aos crecieron en forma pronunciada las plantas de personal en
el estado nacional y provincial, lo cual dificulta asignar mayores volmenes de recursos a la
inversin pblica u otros programas con alto rendimiento social. Adems, el sector pblico
nacional y el provincial no cuentan con mecanismos transparentes y eficientes para asignar
recursos a obras de infraestructura, primando la arbitrariedad y las decisiones apresuradas, sin
aplicar un sistema claro de evaluacin de proyectos de inversin que asigne prioridades hacia
los destinos ms productivos socialmente. Se mencionan estos problemas porque la reforma
del rgimen de distribucin de recursos es una oportunidad para introducir mecanismos que
genere mejores incentivos.
Es as como el empleo privado y formal en Argentina resulta escaso en comparacin a otros
pases. Por ejemplo, en Chile 37 de cada 100 habitantes se desempea en un puesto formal del
mbito privado, guarismo que alcanza a 42 de cada 100 habitantes en el caso de Australia,
mientras que en Argentina la referencia concreta alude a un nivel de 18 ocupados privados
formales cada 100 habitantes.
Asimismo, adems de escaso, el empleo formal en Argentina se encuentra
desproporcionadamente distribuido. En regiones como el NOA y NEA, la incidencia del empleo
privado formal resulta inferior a 11 de cada 100 habitantes, mientras que en el Gran Buenos
Aires, la regin Pampeana y Patagnica ronda en torno al 19-20 cada 100 (prcticamente el
doble que las regiones ms relegadas).
En el caso de las provincias, que exista una alta correlacin entre recursos recibidos como
transferencias y cantidad de empleados pblicos por habitante podra estar generando
incentivos perversos para el desarrollo productivo de las regiones del interior: se prioriza el
empleo pblico, lo que puede terminar desalentando el desarrollo de actividades privadas.

27

Transferencias por habitante y empleados

pblicos provinciales c/1000 habitantes - Ao 2013

Empleo Pblico Prov. cada 1000 hab.

140
120
100
80
60
40
20
0
-

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

Transferencias per cpita

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.

Nota: No se incluye CABA.

En las provincias con mayor proporcin de poblacin con NBI el empleo pblico provincial
suele resultar similar al empleo privado registrado, relacin que suele ubicarse en slo un
tercio en las provincias con menores NBI.
Empleo Privado Formal y Empleo Pblico Provincial
Cada 1000 habitantes. Provincias ordenadas segn NBI

350
Empleo Privado Declarado

300

Empleo Pblico Provincial

250
200
150

100
50

Crdoba

La Pampa

Santa Fe

San Luis

Mendoza

Entre Ros

Santa Cruz

Buenos Aires

Chubut

San Juan

Ro Negro

Neuqun

La Rioja

Catamarca

Tucumn

Corrientes

T. del Fuego

Jujuy

Misiones

Sgo. del Estero

Salta

Chaco

Formosa

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.

28

1,6

2,6
2,1
2,3
2,0
3,1
1,9
2,5
2,8

0,9
0,8

1,8

2,4
2,1

1,9
1,0
1,2

1,7
1,1
1,0

0,7

Formosa
Salta
Chaco
Sgo. del Estero
Misiones
Jujuy
Corrientes
T. del Fuego
Tucumn
La Rioja
Catamarca
Neuqun
San Juan
Ro Negro
Chubut
Santa Cruz
Buenos Aires
Entre Ros
San Luis
Mendoza
Santa Fe
Crdoba
La Pampa

5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
-

4,2
4,3

Relacin entre el Empleo Privado Formal y Empleo Pblico Provincial

Provincias ordenadas segn NBI

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.

La reforma al rgimen de transferencias de recursos debera contener incentivos para que las
provincias dirijan en mayor medida sus recursos a la construccin de infraestructura
econmica y social con el mayor rendimiento para la sociedad, y para que se obtengan
mejoras observables en los servicios que prestan los gobiernos subnacionales, especialmente
en materia de educacin, salud y seguridad. Adems, debe cambiar la prioridad con que se
asignan los recursos: se trata de brindar condiciones e incentivos para que se genere cada vez
ms empleo privado productivo, no ya tanto empleo pblico en actividades saturadas del
mismo.

29