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Silvia Sigal

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EDITORIAL GO

POBRES =papan es
Las ciases populares en la era democrtica
(Argentina,- 1983-2003) 2" -edicin

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11 -7

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=1

rzr,

cin de. presin a fin de obtener beneficios institucionalizados" 34 . Se comprende

as la plena insercin de estas clases populares en el sistema poltico: participan
en las elecciones cuando el terreno electoral lo permite, salen a la calle, utilizan
las redes clientelares... Esto no impide que sean particularmente vulnerables a las
variaciones de coyuntura. Las clases populares se encuentran en una situacin de
fuerte dependencia poltica y su capacidad de influir en los cambios depende poco
de ellas mismas. Volvemos a observar la posicin del Estado determinada por la

una aLouirnia aL Revs

o cmo conveRTIR TRaeaJaDoRes en Poses

necesidad de las clases populares de encontrar en l un agente institucional del que

depende la supervivencia y un garante de la integracin. Al referirse a sus derechos,
las clases populares pueden ampliar el horizonte demadrtico, pero su margen de
maniobra se encuentra drsticamente reducido. El Estado como administrador de

Quand le "bl de Guinde" est mar, II arrive que des

fivres se r'pandent; la seule fa9on d'viter cette fivre
est de donner des prsents de ce bid aux pauvres.

Fas polticas sociales se desdobla en, y al mismo tiempo se confunde con, el Estado
como garante de la integracin. De ah la dificultad de mantener una relacin de

Marcel Mauss

actor a adversario (como le gustara a Touraine ya otros buscadores del "Sujeto"),

pues esa relacin es fcilmente transformada en relacin entre un Estado asistencial
y una colectividad asistida.
Consideradas las cosas desde el punto de vista de las clases populares, uno de
los principales andariveles por los que se movi la Argentina democrtica es el de
las polticas sociales. Dada la violenta reestructuracin social que vivi el pas, la
orientacin de las polticas pblicas en el terreno social tuvo naturalmente inmensas
repercusiones sobre las clases populares y su relacin con el proyecto democrtico.
Veremos cmo la reorientacin poltica de la intervencin social contribuy a formar
un interlocutor nuevo para las clases populares al modificar el tipo de intervencin
institucional con que stas deberan lidiar. Vaya una prueba ms, si hace falta, de que
poltica y sociedad no pueden ser sistemticamente observadas por separado.
Una accin enrgica fue implementada con el objetivo de reorientar la accin
del Estado y de modificar el viejo sistema de accin incorporando nuevos actores
en el terreno de las polticas sociales. La reorientacin poltica de la intervencin
social fue importante por varias razones. En primer lugar porque esta iniciativa,
llevada adelante desde lo alto de la sociedad, influy notablemente sobre los cambios que estaban fermentando por abajo: la reorientacin de las polticas sociales
contribuy a (y se articul con) la produccin de una nueva politicidad popular. En
segundo lugar porque a travs del diagnstico que proporcionaron sobre lo que se
llam entonces una "nueva cuestin social", las ciencias sociales contribuyeron
directamente en tanto actores polticos a definir el contexto intelectual del proyecto
democrtico, tal como ste se present en los aos ochenta y noventa.
"Sigal, Silvia, "Marginalidad espacial, Estado y ciudadana", en Revista Mexicana de Sociologa N 4/81
Mxico, 1981, p. 1570.

194

DENIS MERKLEN

Una vez ms, en este terreno la Argentina no se encontr sola, ya que en buena
medida sufri influencias desde el exterior (que fueron conducidas de la mano de

POBRES CIUDADANOS

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intelectuales, principalmente socilogos). Se destaca en este sentido el contexto

comenzada en el captulo 1 sobre la relacin de los intelectuales argentinos con la

de los anos ochenta y comienzos de los noventa, en el que muchos creyeron y pro-

poltica y con el proyecto democrtico. Como veremos, las ciencias sociaies con-

movieron "el fin del trabajo" y la aparicin consecuente de una nueva cuestin

tribuyeron ampliamente a los debates sobre la cuestin social, a los que proveyeron

social, cuya formulacin ms lcida fue escrita por la pluma de Pierre Rosanva-

tanto los estudios como las bases conceptuales. Yen este terreno tampoco se en-

llon. 2 No fue sino en la segunda mitad de los aos noventa que en el campo de

contraron limitadas al mbito universitario. Adems de trabajar en la Universidad,

las ciencias sociales la cuestin del trabajo comenz a recobrar la centralidad que

encontramos ahora a los socilogos como "expertos" en el seno de las distintas

nunca debera haber perdido. Como se sabe, la monumental obra de Robert Castel
dio un saludable blsamo de realismo a la discusin al insistir en las lentas meta-

agencias internacionales, las burocracias y las ONG. Llama la atencin el carcter

tcnico al que restringieron su labor y el escaso contenido "poltico" que hicieron

morfosis de la cuestin por encima de los cantos al fin de la Historia y al eterno

explcito en sus trabajos. Sin duda el mbito institucional en el que lo desarrollaron

resurgir de lo "nuevo".

influy fuertemente en ello, y sin duda influy tambin el hecho de que desde los aos

Pero el terreno de los actores polticos extrauniversitarios evolucion a otro

a ello) el consenso acumulado desde el comienzo de los aos ochenta comenz a

ochenta concibieron mucho menos que antes su trabajo en trminos de intelectual

tota1. 3 El hecho es que, como podremos ver, la reflexin sobre "lo social" que sus
textos alimentaron se encontr significativamente desconectada de la reflexin sobre

ser cuestionado (sin que sus premisas se hubieran agotado completamente en el

"lo poltico" que otros intelectuales llevaban a cabo en el mismo momento.

ritmo. Recin hacia 2002 (y la cada de la Argentina en 2001 contribuy mucho

momento en que escribimos estas pginas).

Como veremos, el eje del problema estuvo dado por un cambio en los modos
de concebir la cuestin social, por una reorientacin de la energa pblica invertida en materia social y por la consolidacin de un nuevo sistema de accin. Para
describir este proceso, situaremos a la Argentina en el seno de Amrica Latina.
No tanto porque el impacto de las transformaciones en el rea social haya sido

Mencionamos en los captulos anteriores algunos ejemplos de la reorientacin

poltica de las intervenciones sociales en Argentina durante los aos 1980 y 1990.
Son los casos ya evocados del Plan Alimentario Nacional (PAN), del Plan Alimentario
integral y Solidario (Pais), del Plan de justicia social para la reparacin histrica
del conurbano bonaerense, de las manzaneras de la provincia de Buenos Aires,

homogneo (no lo fue, evidentemente) sino, como ya se ha dicho, porque las orien-

del Programa de proteccin de la pequea infancia en los mbitos de la salud y la

nutricin (Nom)), Y de los sucesivos planes Trabajar y Jefas y Jefes de Hogar. 4 No

taciones que influyeron en el giro traspasan el marco nacional, y fundamentalmente

proporcionaremos aqu ms descripcin o anlisis sobre la instauracin de estos

porque fueron impulsadas por las organizaciones internacionales de mayor peso

programas sociales ni sobre su impacto efectivo. Lo que nos interesa es analizar

en la regin: el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial

las orientaciones que inspiraron estas polticas.

(BM) y algunas de las agencias de Naciones Unidas, principalmente la Comisin

El objetivo en el que vamos a centrarnos tiene dos dimensiones: la del con-

Econmica para Amrica Latina (Ctrat) y el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (Nur)), aunque otras organizaciones como la UNICEF y UNESCO jugaron

tenido terico de las nuevas orientaciones en materia de poltica social y la de la

consiguiente aparicin de^ un nuevo sistema de accin. Intentaremos establecer

papeles tambin importantes.

este diferencial de "nuevo" a partir de una comparacin de estas tendencias con

Debemos abrir aqu un pequeo parntesis a fin de retomar el hilo de la reflexin

las tradicionales orientaciones de la intervencin social y de los antiguos sistemas

de accin que controlaron este terreno en Amrica Latina durante tres cuartos del
siglo XX. Para el caso de Argentina, establecemos dos perodos precisos. El primero
se abre en 1904 cuando el gobierno encarga al ingeniero Juan Bialet Mass la

De valor terico muy diferente entre s, dos libros se destacan por el impacto pblico que alcanzaron en
la promocin de la idea del "fin del trabajo)': Rifkin, Jeremy, La fin du Rayan, La Dcouverte, Pars, 1996
[The End of Work, 1995; hay versin castellana: El fin del trabajo. Nuevas tecnologas contra puestos de
trabajo: el nacimiento de una nueva era, trad.:Guillermo Snchez, Paids, Barcelona, 1996] y Gorz, Andr,
Mtamorphoses du travail. Qutes do seas, Galile, Paris, 1988.
2 Rosanvallon, Pierre, La nouvelle question sociale, Seuil, Pars, 1995. (Hay versin castellana: La nueva
cuestin social. Repensar el Estado providencia, trad.: Horacio Pons, Manantial, Buenos Aires, 1995.]

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DENIS MERKLEN

'Remitimos aqu al texto citado de Silvia Sigal sobre los intelectuales: Intelectuales y...
Un abanico de iniciativas locales (a nivel provincial y municipal) sera tambin digno de mencin.

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elaboracin de un "Informe sobre el estado de la clase obrera" como paso previo a

la preparacin de la primera Ley Nacional del Trabaja En 1980, la publicacin por
el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEc) del "Mapa de la pobreza" clausura este perodo (y abre el segundo) con una descripcin precisa de la distribucin
territorial de
la pobreza, as como de los componentes que definiran este mal. Este
informe inaugur las nuevas formas de monitoreo de lo social a travs del concepto
"pobreza". El segundo perodo se volver a cerrar, quiz, con los acontecimientos
de 2001 y la intervencin del nuevo gobierno en el ao 2003.
Este captulo toma como fuente dos tipos de informacin. En primer lugar, un
anlisis de documentos y textos que ilustran las distintas maneras de concebir la
cuestin social y de orientar la accin pblica en Amrica Latina En segundo lugar,
el resultado de las observaciones que pude realizar durante mi participacin en la
evaluacin, la planificacin o la puesta en marcha de numerosos proyectos de intervencin social y de lucha contra la pobreza
por parte de agencias internacionales,
gobiernos, ONG e incluso empresas privadas en varios pases del continente.

totalidad de los pases latinoamericanos. Ahora bien: tradicionalmente, en este

continente la "cuestin social" ha sido una prerrogativa de los Estados, y es a
nivel de las polticas nacionales que evolucionaron las sucesivas polticas pblicas.
Este captulo tiene como primer objetivo el anlisis de un proceso transnacional de
instauracin de una poltica pblica de lucha contra la pobreza
Este proceso no se
despliega como una sustitucin de los Estados por organizaciones internacionales,
sino que se desencadena ms bien a partir de una intervencin creciente de estos
organismos supranacionales en el tratamiento de la cuestin social, y a partir del
nuevo papel que se asigna ah a las clases populares.
Se impone una descripcin del nuevo sistema de actores implicados en el diagnstico, la elaboracin y la ejecucin de la lucha contra la pobreza en Amrica
Latina. Desde hace alrededor de veinte aos, se asiste a una reconfiguracin del
antiguo sistema de actores, que se basaba esencialmente en el papel conjunto de
sindicatos y Estado, y esto a travs de la instauracin de un sistema de accin que
gira en torno a tres polos institucionales: el Estado (descentralizado y reformado),
las organizaciones internacionales y las ONG de desarrollo y organizaciones de
habitantes. La produccin de este nuevo sistema de protagonistas se engrana con

Las estrategias transnacionales de

lucha contra la pobreza

un desplazamiento de la problemtica social. Una fuerte tradicin, tanto intelectual

como poltica, pretende que en Amrica Latina la cuestin social ha sido definida
a lo largo del siglo XX en torno a la problemtica del trabajo. Sin embargo, desde

La puesta en marcha de estrategias de lucha contra la pobreza

por parte de
la mayora de los organismos internacionales anuncia un intento de construccin

el corrimiento de la problemtica del trabajador hacia la del pobre. Este cambio

transnacional de una poltica pblica. No en vano, la mayora de los organismos

de problemtica en la definicin y en el tratamiento de la cuestin social dibuja

internacionales, y, en particular, los principales proveedores de fondos, se encuen-

el segundo objetivo de nuestro captulo: averiguar qu articulacin existe entre la

tran comprometidos en este combate. Las Naciones Unidas declararon el perodo

redefinicin de la cuestin social 'en trminos de pobreza y la formacin de una

nueva politicidad de las clases populares.

1997-2006 "Primer decenio de las Naciones Unidas para la erradicacin de la

pobreza" y el Banco Mundial se embarc en una aspiracin:

Free of Poverty" 5,

principios de los aos ochenta, se opera un cambio semntico que se inicia con

"Our dream: a Word

recientemente reafirmado por el lanzamiento en 2001 de los

"Documentos estratgicos de lucha contra la pobreza", en los que define las orientaciones de su poltica. 6

Una operacin de re clasificacin: los trabajadores se descubren pobres

Esta nueva estrategia adoptada por organizaciones internacionales debe ser

ubicada en un contexto de transformaciones y crisis social que afecta a la casi

Ya que toda concepcin de lo social implica una cuestin moral, y ya que las
distintas concepciones morales construyeron distintos modelos para comprender
la cuestin social, se vuelve legtimo preguntarse sobre el papel poltico de las

'Banco Mundial, Our Dream. A Word FreQof Poverty,

Washington, 2000.
6Cling, Jean-Pierre, Razafindrakoto, Mireille y Roubaud, Franbois (dirs.),
Les nouvelles stratgies internationales de lutte contre la pauvret, Economica/Dial, Pars, 2002.

ciencias sociales. Enfrentado a una descripcin sobre las condiciones materiales

de vida de las clases populares, el socilogo se cuestiona inevitablemente acerca
de lo que explica esta situacin de desamparo. Se trata de la explotacin de los

118 DENIS MERKLEN

POBRES CIUDADANOS

119

trabajadores? Hay un problema concerniente a la insuficiencia de los bienes

disponibles en la sociedad? Se trata de problemas vinculados con la (des)
regulacin del mundo del trabajo? Cul es la dosis de poltica en el contenido
de estas cuestiones sociales? Es cuestin de individuos, son sus caractersticas psicolgicas o morales las que explicaran su infortunio? Es un problema
debido al "subdesarrollo" o incluso una cuestin de "dependencia", como se
deca antes?
Estas maneras de abordar la cuestin social fueron objeto de largos debates
as como de luchas polticas de primer orden en la Amrica Latina de los veinte
ltimos aos. Las distintas formas de cuestionamiento reflejan otras tantas
visiones de la sociedad y cada punto de vista designa una manera de hacer
frente a la cuestin; lo que pone de relieve las encrucijadas de la accin social
y prefigura las formas posibles de accin llevadas a cabo por los actores.
Se debera proceder por la garanta de los derechos sociales o ms bien
por un apoyo al desarrollo y la asuncin por parte de las poblaciones de sus
propios problemas? Esta ltima pregunta conduce los debates polticos (y
acadmicos) sobre la cuestin social. La primera posicin es apoyada por los
que defienden una problematizacin de la misma en trminos de trabajo; la
segunda, por los que, por el contrario, proponen investigar y actuar en funcin
de la pobreza observada.

lugar posteriormente.' Pueden citarse tambin las normas favorables a las mujeres
(en lo referido a la autoridad parental, el divorcio o las licencias por maternidad).
Por otro lado, hay que aadir al campo de lo social la creacin de empresas estatales (produccin y distribucin de electricidad, ferrocarriles, mataderos, etc.),
la creacin del Banco Hipotecario, la creacin del sistema pblico de enseanza
secundaria y universitaria, todo rematado por un slido sistema de Salud Pblica.
"Este conjunto de medidas hizo del Uruguay una democracia social nica en el
continente y probablemente incluso en el mundo, modelo al que se acercaron ms
tarde los regmenes socialdemcratas de Escandinavia, Alemania y Austria." 8
No deben obviarse los casos de Chile y Argentina, pases que comenzaron en
las primeras dcadas del siglo la implantacin de un sistema de proteccin social
que se consolidar en los aos cuarenta. Incluso en aquellos pases en los que
la extensin de las protecciones sociales y de las regulaciones era mucho menos
importante, estos sistemas sociales haban comenzado a cubrir a los asalariados
de los sectores modernos y formales de la economa, en particular en las grandes
ciudades de pases como Brasil, Mxico, Venezuela o Colombia. Heterogneo, este
conjunto de leyes, instituciones y polticas reguladoras de lo social iba a extenderse
por todas partes en el continente tras la instalacin de los regmenes populistas,
a raz de la coyuntura de posguerra, y a situarse en el seno de las estrategias de
desarrollo que guiaron la poltica del continente hasta los aos setenta. Dado que la
intervencin estatal oficiaba de garante de la cohesin, "lo social" latinoamericano

La tradicin latinoamericana: proteccin social y regulacin del trabajo

se inscribi en una filosofa que aspiraba a la universalidad de los derechos sociales,

generalmente consagrados en las Constituciones.
El continente no tuvo sus "frente glorieuses" 9, y obviamente la cobertura real
de estos sistemas alcanz niveles muy variados, siendo objeto de disparidades

Amrica Latina tiene una larga tradicin en el desarrollo de sistemas de proteccin social y normas de regulacin del trabajo. Las primeras leyes de regulacin del
mercado laboral y de institucionalizacin de las protecciones sociales fueron promulgadas en algunos de estos pases ya desde principios del siglo pasado, precediendo

importantes dentro de cada pas y cuestionando generalmente la supuesta universalidad de estos derechos. Esta variabilidad responda especialmente al nivel
de consolidacin del trabajo asalariado, que cubra en los aos setenta a ms de
dos tercios de la poblacin activa en Argentina, Chile y Uruguay, entre un 60 y un

a menudo a los Estados Unidos y a Europa. Es el caso ciertamente excepcional del

Uruguay, donde las reformas iniciadas bajo el mandato del presidente Jos Battle
y Ordez, a partir de 1903, siempre se consideraron extremadamente avanzadas
para su poca. Por un lado pueden citarse las leyes favorables a los sindicatos, que
obtuvieron as la prohibicin del trabajo de noche en las panaderas, la jornada de
ocho horas, la prohibicin del trabajo de menores, un sistema de jubilacin, entre
otros. En este contexto, el sindicalismo se desarroll en Uruguay como un actor
central del sistema poltico, ms all de las evoluciones que hayan podido tener

120

Supervielle, Marcos y Quiones, Mariela, "Reforma laboral y nuevas funciones del sindicalismo en
Uruguay", en Estudios del trabajo
N' 22, Ami, Buenos Aires, 2 semestre de 2001. Asimismo, acerca de
esta evolucin vase Barbagelata, I-1. H., Derecho del trabajo. Evolucin del derecho laboral ene/Uruguay
Conceptos fundamentales, FCU, Montevideo, 1995.
lburaine, Alain, op. cit., p. 270.
'Se llama as en Francia al perodo de treinta aos posteriores a la Segunda Guerra Mundial, caracterizados por el crecimiento econmico, el pleno empleo, el aumento de los salarios y el desarrollo de las
protecciones sociales.

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POBRES CIUDADANOS

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70% en Colombia y Costa Rica, cerca del 60% en Mxico y en torno a un 52% en

como la CEPAL o la UNIcEF, as como por los medios de comunicacin y las ciencias

Brasil.' La masa salarial sigue siendo obviamente un fenmeno predominantemente

sociales, pasando por los principales proveedores de fondos que actan en la regin,

urbano, mucho ms relativizada en los pases de importante poblacin rural. As

como el BM o el BID. Pueden comprenderse las transformaciones de la cuestin

pues, en esta poca, slo el 27% de la poblacin activa de Bolivia trabajaba en la

social bajo la nica etiqueta del pobre? La lucha contra la pobreza es el mejor
medio de encarar la cuestin social en el continente? Son cuestiones difciles de

economa formal, mientras que un 34% lo haca en la agricultura tradicional. Para

Per estas proporciones eran del 41% y el 38% respectivamente, y en Brasil un

responder que, como veremos a continuacin, suponen el abandono de una larga

tercio de los trabajadores estaba empleado en la agricultura tradicional. Es cierto,

tradicin intelectual.

entonces, que en la mayora de los pases "lo social" nunca ampar al campesinado
y que en las ciudades cubra principalmente a los trabajadores del sector formal.
Eso no impide constatar que este modelo orientaba las polticas y sobre todo que

Clases sociales, democracia y desarrollo

era centro de las disputas sociales. Las luchas de lis clases populares podan tomar
como referente la Ley y denunciar la ilegitimidad del Estado dado el escaso respeto
con que ste observaba el Derecho.

Desde su fundacin, las ciencias sociales latinoamericanas, herederas de las

Hayan llegado o no a niveles ms o menos importantes de desarrollo, todos los

teoras clsicas elaboradas en Europa, siguieron una problematizacin en la que

sistemas de proteccin social del continente se encontraban en proceso de franco

se analizaba a la sociedad como un conjunto de clases sociales que evolucionaban

retroceso hacia finales de los aos ochenta. Sufrieron particularmente el peso

en el marco de un Estado-nacin. En este marco, y ms all de la influencia de

insoportable de las dificultades financieras" e, in fine, de la desagregacin tanto

del modelo de acumulacin como de los pactos de solidaridad que haban hecho

trabajo de teorizacin prolfico y original en Amrica Latina. Las conceptualiza-

posible su institucionalizacin. En efecto, el conjunto de los paises de Amrica

ciones y los debates resultantes de las investigaciones y elaboraciones tericas

Latina ya estaban entonces bajo el golpe de los cambios que afectaban al conjunto

destinadas a explicar las especificidades de las sociedades latinoamericanas dieron

las corrientes europeas, la especificidad de las situaciones nacionales inspir un

de la sociedad. Estas convulsiones desestabilizaron las vas de la integracin social

indudablemente a las ciencias sociales del continente sus cartas de nobleza: rica

y las formas de socializacin poltica, sobre todo, para las clases populares.

fue la polmica en torno a la "marginalidad", conducida en su versin culturalista-

Es en respuesta a esta crisis que las polticas sociales fueron objeto de nuevas

modernista por Gino Germani' 3 y en su versin marxista por Jos Nun" o Anbal

orientaciones. Lo que sorprende es que estas transformaciones concernientes

Quijano's; ricos fueron tambin los debates generados alrededor de la "Teora de

al conjunto de la sociedad fueran tratadas principalmente como problemas de

"pobreza". En efecto, el tratamiento de la cuestin social se hace entonces muy

la dependencia" de Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto 16. Adems, el tema

de las clases sociales y de la formacin de la clase obrera fue objeto de un gran

frecuentemente por medio de observaciones sobre el aumento y sObre la intensi-

nmero de trabajos, de los autores mencionados y de otros, en estudios aparecidos

ficacin de la pobreza, o sobre la amplitud creciente del coeficiente Gini.k 2 Es en

estos trminos que el problema es concebido por agencias internacionales tales

' Las cifras corresponden a la proporcin de poblacin activa en el sector formal. Cf. Thorp, Rosemary,
Propia, pauvret et exclusion. Histoire conomique de l'Amrique !atine au 20e sicle, BID-UF, Washington, 1998.
"CL BID, Progreso econmico y social en Amrica Latina. Tema especial: seguridad social,
Washington,
1991.
" El coeficiente Gini permite cuantificar el grado de desigualdad en la distribucin de los ingresos de un
pas midiendo la distancia existente entre las rentas ms altas y las ms bajas.

122

DENIS MERKLEN

"Germani, Gino, El concepto de marginalidad, Nueva Visin, Buenos Aires, 1980.

HNun, Jos, "Sobre poblacin relativa, ejrcito industrial de reserva y masa marginal", en Revista Latinoamericana de Sociologa N 2, Buenos Aires, 1969, pp. 178-236. El autor public recientemente una
sntesis de los debates suscitados por este clebre artculo en Nun, J., Marginalidad y exclusin social,
FCE, Buenos Aires, 2001.
"Acerca de los debates en torno a la marginalidad vase Fassin, Didier, "Marginalidad et marginados. La construction de la pauvret urbaine en Amrique Latine", en Paugam, S., L'exclusion, retal des savoirs, La Dcouverte,
Pars, 1996.Cf. tambin Merklen, Denis, "Marginalidad: posibilidades de un concepto frente a las ideas de pobreza
y exclusin", en Relaciones N167, Montevideo, 1998, pp. 20 y ss.
nardos, Fernando H. y Faletto, Enzo, Dependencia y desarrollo en Amrica Latina, Siglo XXI, Mxico, 1971.

POBRES CIUDADANOS

123

en revistas como la Revista Latinoamericana de Sociologa, la Revista Mexicana de

de los hombres de Estado sin recurrir a teoras ya enviadas al cajn de los recuerdos.

Sociologa e incluso en los primeros aos de Sociologie du travail, en un debate del

El nuevo tratamiento les permite concentrarse en la amplitud de la pobreza. Despus

que tambin participaron autores de otras nacionalidades, sobre todo franceses y

de todo, "todo el mundo sabe lo que es un pobre".

estadounidenses.

As pues, "el aumento y la profundizacin de la pobreza", la aparicin de una

Estas contribuciones tuvieron una influencia importante sobre los pases del

"nueva pobreza", el "empobrecimiento creciente", los "nuevos y los viejos pobres", se

Tercer Mundo en los aos cincuenta, sesenta y setenta. Tal fue el caso de las

convirtieron en algunos de los tpicos ms corrientemente frecuentados por la literatura.

teoras sobre el "deterioro de los trminos de intercambio" de Ral Prebisch o el

En este contexto, aunque la universidad haya desempeado un papel importante,

de las contribuciones de Hernando de Soto' ) sobre la economa "informal". Estas

fueron los organismos internacionales los que se beneficiaron de la legitimidad

consideraciones no formaban parte solamente del mbito de la investigacin o la

intelectual, as como de los recursos econmicos y de la capacidad de orientar

especulacin terica; mucho ms all, se integraron a los proyectos . polticos por

los cambios y los debates. Por ejemplo, en 1996, el BID, el BM, la CEPAL y cinco

su alcance programtico.

gobiernos pusieron en marcha un programa sobre la "mejora de los estudios y de

Estas perspectivas tericas privilegiaban los conflictos relativos al trabajo ya las

la medida de las condicione S de vida en Amrica Latina y el Caribe" 9 . En este

clases obrera y campesina en el anlisis de la cuestin social. Estas representaciones

programa se invirtieron 23 millones de dlares con el fin de generar la informacin

de las sociedades latinoamericanas como sociedades de clases se afirmaron a partir

de primera calidad necesaria para el diseo y la gestin de programas que apuntaran

de la consolidacin de las clases trabajadoras. Agotadas estas condiciones histricas,

"a la reduccin de la pobreza y a una mayor equidad social".

las representaciones en trminos de clases se volvieron anticuadas, lo que parece,

a primera vista, "natural". La crisis de esta manera de ver a la sociedad coincide
a nivel poltico con la crisis del modelo desarrollista. Esta importante corriente,
recordmoslo, influy sobre la totalidad de Amrica Latina durante dos dcadas

La construccin de una nueva cuestin social en trminos de pobreza

desde los aos cincuentals, y no slo influy sobre la mayora de los gobiernos,
sino que tambin justific la creacin de dos organismos internacionales: el Banco

Evidentemente, los "datos" justificaron ampliamente la utilizacin del trmino

Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisin Econmica Para la Amrica Latina

"pobreza": los niveles de pobreza y de indigencia eran en 1995 similares a los

(CEpAt.), de Naciones Unidas. Segn su concepcin, el progreso social se derivaba

registrados veinte aos antes, y muy superiores a los de 1980. 20 Segn las cifras

esencialmente de la democratizacin, la industrializacin y la modernizacin de

del Banco Mundial 21 , el nmero de pobres aument un 20% en Amrica Latina

la agricultura. El proyecto desarrollista se apoyaba en una alianza capital-trabajo

orientada por los tcnicos y los planificadores del Estado.

entre 1989 y 1996 y en una dcada de pujanza econmica, la proporcin de' los
que viven con menos de un dlar al da se estabiliz: 15,3% de la poblacin en

Sin embargo, desde el principio de los aos ochenta asistimos a una proliferacin

1987 y 15,6 en 1998: El empobrecimiento no hizo sino acelerarse desde la crisis

de diagnsticos sobre la pobreza. Ahora bien, la definicin de estos diagnsticos no se

financiera de 1997, cuando la situacin se deterior en todos los pases de la regin

realiza a travs de una nueva elaboracin terica sino a partir del perfeccionamiento

sin excepcin con niveles crticos de regresin social en Argentina y Uruguay: Pero

de las tcnicas de investigacin, en particular de las estadsticas. Un excedente de

informacin y datos viene a colmar el vaco dejado por la teora. Obviamente, la ilusin
emprica tiene un efecto tranquilizador ante la "crisis de los paradigmas". Tanto ms
cuanto que el cientfico puede, con el respaldo de datos, responder a las solicitudes

"De Soto, Hernando, El otro sendero, La Oveja Negra, Bogot, 1987.

"Hermet, Cuy, Culture et dveloppement, Presses de Sciences Po, Pars, 2000.

124

DENIS MERKLEN

"El programa "Improvement of surveys and the measurement of living conditions in Latin America and
the Caribbean" (Mcovi por sus iniciales en espaol) comprenda estudios a nivel regional y nacional en
cinco pases en su primera fase: la Argentina, Colombia, El Salvador, el Paraguay y Per.
"cf. BID, Amrica Latina tras una dcada de reformas. Progreso econmico y social, Washington,
1997.
21 El BM considera pobres a las personas que viven con menos de 2 dlares americanos por da. Para las
cifras vase Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 2000/2001: La lucha contra la pobreza,
Washington, 8000.

POBRES CIUDADANOS

125

esta situacin no basta para explicar el tan radical cambio de problematizacin que

estrategias de supervivencia consustanciales a los pobres. Esta representacin fue

intentamos comprender.
Nos preguntamos entonces acerca de las condiciones de formacin de un con-

determinante para la concepcin de las polticas sociales y en consecuencia para

senso alrededor de la figura de la pobreza a comienzos de los aos ochenta y su

transformacin en estrategias de lucha contra la pobreza diez aos ms tarde. En

de los barrios populares.

la actitud del Estado frente a las poblaciones; en particular, frente a los habitantes

efecto, el mayor empobrecimiento de amplios estratos de su poblacin coincide con

un cambio de perspectiva en el tratamiento de los problemas sociales. En adelante
"cuestin social" ser sinnimo de pobreza, lo que no se deriva necesariamente
de una observacin "objetiva" del fenmeno, puesto que otros aspectos fueron
observados sin que por ello pasaran a integrar ni las problematizaciones ni las estrategias para hacer frente a los nuevos retos (en particular, al aumento gradual del
desempleo y la degradacin acelerada de la relacin salarial). Por qu la cuestin
social se reformula en referencia al pobre?
Tal como se produjo, la irrupcin del tema de la pobreza en Amrica Latina
consisti en una operacin de clasificacin en el sentido que Pierre Bourdieu da
a ese trmino. 22 sta es una "operacin cognitiva que, Por una parte, asigna una
identidad social por la clasificacin de los individuos en una categora", y por otra
parte "compromete tambin una relacin prctica efectiva e incluso programtica
entre clasificadores y clasificados" 23 . En primer lugar, la denominacin de pobres de
los qu eran considerados hasta entonces trabajadores comporta una redefinicin de
los problemas sociales y de los dispositivos capaces de servir al combate de la nueva
plaga. A continuacin, esta nueva problematizacin forma parte de la manera en
que los individuos "viven" su situacin, lo que la hace entrar as en relacin directa
con las modalidades de la movilizacin colectiva. Cuando las polticas sociales con. . templan una lucha contra la pobreza, las organizaciones de barrio y sus dirigentes
encuentran frente a ellos a sus principales interlocutores (el Estado, las ONG y las

El camino terico de la nueva problematizacin

Conviene explorar las implicaciones conceptuales y prcticas de lo que llamaremos el gran deslizamiento de la problemtica del trabajador a la del pobre. 24 Por
supuesto que este resbalar de un trmino a otro representa mucho ms que una
evolucin semntica: implica la redefinicin social de una problematizacin que
se produce en un momento dado, cambio que contribuye a redeterminar el campo
de lo posible en el mbito de la accin.
En 1979 la CEPAL publica un importante trabajo de Oscar Altimir con el objetivo
de determinar la amplitud de la pobreza en Amrica Latina. Por el mtodo que propona, este estudio influy en los institutos pblicos de estadsticas de cada pas as
como en otros numerosos centros de investigacin que se lanzaron a evaluaciones
de la pobreza. 25 En efecto, en tanto organismo de las Naciones Unidas y a raz de
su prestigio como agencia intelectual, la CEPAL ocupa una posicin que le permite
irradiar a la vez hacia lo acadmico y en direccin a los Estados.
Luego, cada agencia internacional produjo su propio mtodo para determinar el
umbral de pobreza. Esto implica diferencias importantes en la contabilizacin del
nmero de pobres por pas y, en particular, en la determinacin del "contenido" de la
pobreza. As puede oponerse el ndice de la "pobreza humana" del PNUD (compuesto

organizaciones internacionales), intentando definir la situacin y lo que est en

juego segn las posibilidades otorgadas por una palabra clave: la pobreza.
Este redescubrimiento de la cuestin social configura el contexto de una gran
cantidad de proyectos de intervencin social. De este modo, la mayora de los pro:
blemas sociales fue considerada como una consecuencia del aumento de la pobreza,
y la accin colectiva de los habitantes se interpret casi siempre en el marco de las

La distinction. Critiquesociale do jugement, Minuit,

22 cf. Bourdieu, Pierre, "Classes et classements", en
Pars, 1979, pp. 543 y ss. [Hay traduccin al espaol: La distincin: criterios y bases sociales de/gusto,
trad.: Mara-Carmen Ruiz de Elvira Hidalgo, Taurs, Madrid, 1991.]
To pa I ov, Christian, Naissance du chnieur 1880-1910, Albin Michel;Pars, 1994, pp. 192-3.

126

DENIS MERKLEN

" Merklen, Denis, 'Da travailleur...", pp. 171-96.

25 Cf. Altimir, Oscar, "La dimensin de la pobreza en Amrica Latina",
Cuadernos de la CEPAL N 27,
Santiago de Chile, 1979. El autor establece un mtodo que permite trazar una lnea de demarcacin o
"umbral" de la pobreza para once pases del continente (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, Honduras, Mxico, Per, Uruguay y Venezuela). Segn la metodologa elaborada por Altimir,
un primer lmite permite considerar el umbral de la "pobreza absoluta" a partir de la conjugacin de un
criterio "absoluto" que determina las necesidades de alimento de supervivencia y de un criterio "relativo"
que tenga en cuenta las particularidades de as tradiciones alimenticias de cada pas. Este criterio se
aplica en todos los pases de Amrica Latina excepto Mxico, donde se utiliza un ndice sobre la base de
un conjunto predeterminado de bienes considerados como elementales. Actualmente, fa mayora de los
detalles tcnicos del "mtodo Altimir" ha sufrido modificaciones, aunque ninguna de estas modificaciones
cambiaron el mtodo fundamentalmente.

POBRES CIUDADANOS

127

por tres dimensiones: longevidad, educacin y condiciones de vida decentes) al

de la cuestin social requiere inevitablemente una discusin acercado las modali-

mtodo minimalista del BM, con su famoso lmite mximo de los "dos dlares por

dades de participacin en la creacin de la riqueza y de su distribucin dentro de

da" y por persona (mtodo en adelante "enriquecido") lo que ajusta los estudios

cada sociedad y entre los pases. Pensar la agenda social en trminos de lucha
contra la pobreza tiene consecuencias directas: cuanto ms se hace la guerra a la

de Amrica Latina a los realizados sobre otras regiones del mundo. 29

Ahora bien, estas diferencias pueden considerarse como matices dentro de

pobreza, ms se fija nuestra mirada sobre los pobres, y menos se trabaja sobre los

un consenso o de una misma estrategia poltica. Efectivamente, las diferencias, e

dinamismos sociales que configuran la causa del empobrecimiento. En el mejor de

incluso los desacuerdos, en lo referente a tcnicas de medida de la pobreza desa-

- los casos, se pretende promover las asociaciones de habitantes y se habla entonces

parecieron en favor de una conceptualizacin de los problemas sociales ms bien

de nempowering the poorn 28; lo que se traduce a menudo en una invitacin a los

homognea en la que la pobreza fue considerada como "la" dimensin privilegiada

pobres a participar en la gestin de su propia asistencia.

de la cuestin social. Cules son los elementos que caracterizaron tericamente

la produccin de este consenso?

En segundo lugar se evita la palabra conflicto, como si se tratara de una mala

palabra. Se quiere inscribir la lucha contra la pobreza en modelos de tipo winner-

Como vimos, no hay nada de asombroso en que la pobreza constituya una de

winner (donde todos ganaran). Se termina entonces por limitar las estrategias de

las principales preocupaciones de Amrica Latina, pues es la regin donde la dis-

intervencin social a ideas impracticables corno "la autonomizacin de los pobres

tribucin del ingreso es la ms desigual del mundo. 22 Sin embargo, la definicin

a escala comunitaria" o la instauracin de "medios de existencia duraderos" con

de este aspecto de la agenda poltica latinoamericana en trminos de lucha contra

el fin "de mantener a los pobres en su medio ambiente". Como dice Else Oyen,

la pobreza pone de relieve una orientacin en la evolucin de los sistemas polticos

"algunos reducen a estas primeras medidas la poltica en favor de los pobres, los

que no se encuentra siempre aclarada. En efecto, la definicin colectiva de una

cuales, una vez dotados de estos recursos elementales, deberan volar con sus

"cuestin social" supone la determinacin de una cuestin central con relacin a

propias alas" 29 . Esto es lo que sobresale del anlisis de la evolucin del discurso

la cual una multitud de problemas sociales encuentran su explicacin, y la cuestin

del Banco Mundial en sus documentos estratgicos de lucha contra la pobreza de

de la "pobreza" tiende a redefinir el campo conceptual de los debates.

1990 a 2001. Si en su ltimo informe el BM 3 evolucion hacia un discurso que

Cada vez que se oye hablar de pobreza, dos fenmenos aparecen conectados:

muestra la complejidad del fenmeno de la pobreza y que no duda en incluir a la

el primero es que cuanto ms se hace hincapi en los pobres, menos escuchamos

macroeconoma entre sus recomendaciones, su discurso se vuelve vago e impreciso

sobre las cuestiones societales y las relaciones de poder. Ahora bien, la comprensin

desde el punto de vista de la accin: si la desigualdad influye en la pobreza, no

es, "se dira tras la lectura del informe [...1, porque ella oponga los intereses de
los unos a los de los otros, una posicin que parecera ms convincente si no fuera
tan sistemtica. No es necesario predicar la lucha de clases para constatar que

En cuanto a los institutos oficiales de estadsticas, stos miden la pobreza segn dos mtodos: el de la
Linea de Pobreza (LP) y el de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI). Actualmente, la mayora de los
pases utiliza variaciones y combinaciones de estos dos mtodos. Julio Bolvinik tiene una descripcin detallada de las alternativas utilizadas en el continente. Bolvinik, Julio, "Mtodos de medicin de la pobreza.
Una evaluacin crtica", en Socialis N 1 y 2, Rosario, 1999-2000. En cuanto a las tcnicas empleadas en
Amrica Latina por las organizaciones internacionales, deben distinguirse tres mtodos: la de la CEPAL que
ya describimos, el del BM y el del PNUD. Para un estudio comparado de los dos ltimos, vase Benicourt,
Emmanuelle, "La pauvret selon le Mudo et la Banque mondiale", en Etudes rurales N 159/160, EHESS,
Paris, julio-diciembre de 2001, pp. 35-54. Para un anlisis general y comparado de las tcnicas surgidas
de las resoluciones tomadas en las conferencias internacionales (Copenhague, Jomtien, Pekn, El Cairo,
Ro de Janeiro), vase Razafindrakoto, Mireille y Roubaud, Francois, "Les dispositifs existants de suivi de
la pauvret: faiblesses des enqutes classiques auprs des mnages", en Cling, J.-P. etal., op. cit.
y Cf. Kliksberg, Bernardo (comp.), Pobreza. Un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial,
CLADIFCEINuo, Mxico, 1993, y Kliksberg, Bernardo, Repensando el rol del Estado para el desarrollo
social. Ms all de dogmas y convencionalismos, Seminario sobre Modelos Avanzados de Gestin Social,
Buenos Aires, 1998.
26

128

DENIS MERKLEN

hay casos, numerosos, donde los intereses de ricos y pobres se oponen y donde
los arbitrajes polticos son necesarios. Puesto que ignora estas posibilidades, el
informe es [...1 de una utilidad limitada para los dirigentes polticos regularmente
enfrentados a estos problemas." 31

le UNESCO, Unesco's Strategy on Development and Poverty Eradication, Executive Board, 106 Session Provisional agenda, Pars, setiembre de 2000.
29 0yen, Else, "Les aspects politiques de la rduction de la pauvret", en Recae Internationale de Sciences
Sociales N 162, Paris, diciembre de 1999, pp. 527-33.
"Banco Mundial, Rapport sur le dveloppement dans le monde, Eska, Pars, 2001.
32 Cling, Jean-Pierre, "Une analyse critique du discours de la Banque mondiale sur la lutte contre la pauvret", en Cling,J.-P., Razafindrakoto, M. y Roubaud, F. (dirs.), op. cit., p. 40.

POBRES CIUDADANOS

129

Aparece, en tercer lugar, la dificultad de unificar situaciones incomparables entre

s. Las situaciones de pobreza son de una tal heterogeneidad que se vuelve difcil

La otra gran lnea de fuerza viene dada por la territorialidad, lo que nos lleva

encontrarle una unidad al objeto, sea ste objeto de estudio o de accin. Cuando la

a la cuestin de las organizaciones locales, a menudo mencionadas como actores

unidad se busca a travs de un mtodo (como el del umbral de pobreza), la simplifi-

centrales de las nuevas polticas. En el centro de las formas de solidaridad que

cacin oculta ms de lo que muestra. El pobre puede ser un campesino minifundista,

rodean la figura del pobre,, se encuentran efectivamente siempre organizaciones

un temporero agrcola, un empleado municipal, el habitante de una toma ilegal de

afianzadas en un territorio preciso. En principio porque, como lo indica Caste',

tierras, un inmigrante clandestino, un trabajador informal. El pobre es un indgena en

la asistencia tiene siempre contornos locales, y despus porque, a falta de otros

su comunidad y sigue sindolo cuando llega a la ciudad. El pobre puede ser un obrero

vnculos de pertenencia y de solidaridad institucionalizados, las clases populares

de los aos cincuenta o un joven "supernumerario" de los suburbios de final del siglo,

construyen a menudo su identidad alrededor de una comunidad local, sea el

pero mientras que el primero se encuentra integrado, el segundo piensa que no hay

barrio o la comunidad campesina o rural, aspecto ste reforzado por el carcter

comunitario de la asistencia.

en este mundo un lugar respetable para l. Entre todas estas figuras, no hay casi nada
en comn (excepto los "menos de dos dlares diarios"), y las puertas de salida a cada
una de ellas son todas muy diferentes, pues los cuadros relacionales que se asocian

As pues, cuando se habla de lucha contra la pobreza se vuelve a caer a

menudo sobre los mismos tpicos. Sin cesar se vuelve al "apoyo a las iniciativas

a su condicin no son los mismos. La diversidad de estas situaciones no puede ser la

de los habitantes", y las acciones pblicas encuentran su objetivo en cada uno

causa de acciones ni constituir un objeto de investigacin.

de los fenmenos asociados a las distintas condiciones del pobre: de la mujer

a la infancia, de la salud al acceso al agua potable, de la mejora del marco de

Esta manera de tratar la nueva cuestin social hace de la pobreza una condicin
social constitutiva de identidades y acciones. Se puede observar all una doble pirueta
del pensamiento. Por una parte, ya lo sabemos, la homogeneidad de la situacin con

vida urbano a la proteccin del medio ambiente local.

En resumen, cuando la sociedad (lanse las polticas pblicas, las agencias

respecto al acceso a los bienes y a los servicios (la condicin de pobreza) nunca ha

internacionales, las ONG, las ciencias sociales, los medios de comunicacin)

bastado para la creacin de un curso de accin, cualquiera sea ste. La pobreza por

designa ya a ciertos grupos de individuos como pobres, los posibles repertorios

de accin se encuentran un tanto predefinidos. Y, lo que tiene efectos ms

s sola no da lugar a !a constitucin de un protagonista colectivo y "los pobres" no

constituyen un sujeto para la accin social.
Slo hay dos lneas de fuerza que cruzan la historia y el espacio de variabilidad del
fenmeno. La primera viene dada por la relacin de los pobres con la asistencia. Tal

profundos, las iniciativas pblicas se esfuerzan por encontrar actores sociales

all donde no estn haciendo sino definir segmentos de poblacin (clasificados
como pobres).

como Simmel lo defini, se considera como pobres a la5 poblaciones que recurren a la
ayuda, generalmente en forma de asistencia pblica. 32 Segn esta definicin, los pobres
no pueden constituir un colectivo, excepto cuando est basado en la solicitud de ayuda:
Pueden, no obstante, desarrollar una "cultura" resultante de compartir condiciones de
vida (como es el caso en las descripciones de Oscar Lewis 33 ), pero estos individuos son
incapaces de constituir una fuerza social en tanto pobres.

Cuando el Estado mira sus clases obreras: el ejemplo del "Informe Bialet
Mass"

A inicios del siglo XX, lo que es como decir a principios de su industrian S imm el , Georg, Les pauvres

ed. alemana: Der Arme, 1908), PUF/Quadrige, Pars, 1998. (Hay versin castellana. Es el cap. 8 ("El pobre") de Sociologa (2
tomos), trad.: Jos Prez Pances, Espasa-Calpe
Argentina, Buenos Aires, 1939, t. 2.1
"Cf. Lewis, Oscar, Antropologa de/a pobreza. Cinco familias, FCE, Mxico, 1960;
La vida, une famille
pottoricaine dans une cultura de pauvret: San Loan et New York, Gallimdrd, Pars, 1969, y Les enfants de
Sanchez. Autobiographie d'une familia mexicaine, Gallimard, Pars, 1981 (1961:
The Children of Sanchez.
Autobiography of a Mexican Family).

lizacin, la Argentina conoci una de las primeras iniciativas del Estado para
establecer un'
la "cuestin social". Cmo se concibi sta en
ese momento? Sin duda haba muchos pobres entre las clases populares. Sin
embargo, no se razon en trminos de pobreza, como se lo hara tres cuartos
de siglo ms tarde.
Mediante decreto del 21 de enero de 1904, Joaqun V. Gonzlez, ministro
de Interior del segundo gobierno de Julio A. Placa 0898:1904), encarga la

130

DENIS MERKLEN
POBRES CIUDADANOS

131

elaboracin de un informe sobre el estado de las clases obreras argentinas 34 ,

informe que ser confeccionado por el ingeniero espaol Juan Bialet Mass. El

otro al lado de las trilladoras y tomado la guadaa para cortar la alfalfa y

objetivo del gobierno indicado era la elaboracin de un proyecto para la Ley 'Na-

camisa.

hecho medio jornal sentado en la segadora, al rayo del sol, en mangas de

cional de Trabajo que iba a presentarse al Parlamento. Este proyecto de ley fue

En otros oficios he aprovechado mi prctica, como en el de albail, picape-

una iniciativa ambiciosa en respuesta a lo que se ubicaba en aquella poca como

drero y todos los que se relacionan con el arte de la construccin."

el centro de la cuestin social.

Para Bialet Mass, la cuestin social reside esencialmente en las condiciones de

El anlisis de este informe nos permite evaluar mejor, por contraste, la manera

vida de las clases obreras. Su llamada a la accin pblica se apoya en la conviccin

en que se concibe hoy la cuestin social. Efectivamente, la problematizacin de lo

de que las condiciones de vida de los trabajadores impiden el desarrollo industrial

social en torno al trabajo que toma forma en la poca en que Bialet Mass elabor

y en consecuencia el de la nacin en su conjunto.

su informe y del cual sta es una de las primeras expresiones, se cerrar en 1980

El ingeniero opina que el trabajador es el creador de la riqueza, el motor de la

con la publicacin del "Mapa de la pobreza en Argentina" 35 . El "Informe sobre el

nacin, el que con su fuerza de trabajo es productor de todos los bienes: "el trabajo

estado de las clases obreras argentinas" y los estudios actuales sobre la pobreza

cre el capital, y es justo que por lo menos tome el rango que esa paternidad le

deben compararse alrededor de tres registros: cmo est representada la cuestin

asigna". La cuestin social es as una consecuencia del hecho de que el capital

social (clase obrera versus pobres); cmo se enfrenta el Estado a estas distintas

no considera a las clases trabajadoras convenientemente al tratarlas "como trata

cuestiones sociales (una Ley Nacional del Trabajo destinada al establecimiento de

a un animal, a un caballo o un buey, explotndolo sin brindarle a ambio ms que

las primeras medidas de proteccin de los trabajadores versus la descentralizacin

lo necesario para que no muera de hambre. [El resultado de este error es que] el

y la focalizacin de las polticas sociales); cmo tratan las ciencias sociales estos

obrero criollo, menospreciado, tildado de incapaz, se ve como un paria en su tierra,

problemas (los debates sobre el lugar del trabajo en el seno de la sociedad versus

trabajando de ms, haciendo trabajos en los que es irremplazable, y percibiendo

la cuantificacin de los pobres y la descripcin de sus modos de vida).

un salario como para no morirse".

Bialet Mass centra su informe en torno a la situacin de los trabajadores, tomando tambin en cuenta la situacin de las economas regionales, de la industria
y de sus posibilidades de desarrollo, de las inversiones pblicas y de las "idiosincrasias de la gente del pueblo" y de los dirigentes.
"Mi modo de proceder en el desempeo de esta comisin ha sido [...] ver
el trabajo en la fbrica, en el taller o en el campo, tomar los datos sobre l
y despus ir a buscar al obrero en su rancho o en el conventillo, sentir con
l, ir a la fonda, a la pulpera, a las reuniones obreras, orle sus quejas; pero
tambin or a los patrones y capataces. L..]
He penetrado en el toldo del indio y recorrido los puestos de las estancias.
Donde he podido y mis fuerzas o mis conocimientos han alcanzado, he
tomado las herramientas y hecho el trabajo por m mismo, para sentir las
fatigas; as he entrado en las bodegas de los buques, he pasado un da y

"La previsin del porvenir! Acaso poda tenerla? f...1 Hbitos de ahorro y
de acumulacin! Para qu? ... cuando quedaba en el campo o sirviendo en
la ciudad, bajo un rgimen semejante a la servidumbre, con una disciplina
casi militar, recibiendo escasamente lo indispensable para no morirse de
hambre... Y ahora mismo el vale maldito de la proveedura le saca hasta la
ltima gota de su sangre.
No poda, ni aun hoy mismo puede ser, en gran parte del pas, sino fatalista
como un musulmn, espiando la ocasin de gozar la vida; entregado al amor,
a la guitarra y al alcohol; aceptando la vida como es y echndose en brazos
de una religin que f...] le promete las delicias eternas.
La inseguridad y la miseria de la vida no pueden producir sino el deseo
de placer en el momento; el maana no existe para quien no espera mejorar."
La cuestin social se manifiesta entonces a travs de los problemas del alcoholismo, el vagabundeo y la delincuencia. Pero "ni bien se le aseguran al trabajador

" El clebre informe ha tenido diversas ediciones. Tomamos aqu Bialet Mass, Juan, Informe sobre el
estado de la clase obrera, Hyspamrica, Madrid, 1985.
" iNDEC, op. cit.

132

DENIS MERKLEN

condiciones de paz y prosperidad, vuelve rpidamente a la tarea productiva con mayor

fuerza e mpetu que ningn otro". El autor sostiene que a partir de 1880 (una vez

POBRES CIUDADANOS

133

que las guerras civiles hubieron tocado a su fin) los trabajadores han desarrollado

1980 que en 1904 (el pas est ms industrializado, el nmero de asalariados es

un papel sin precedentes en el desarrollo de la industria nacional, en el agro y en

mayor y la historia social reciente est ms cerca del mundo del trabajo). Con todo,

los ferrocarriles, y que si se continuase el mejoramiento de las condiciones de vida

las maneras de abordar la cuestin social parecen impermeables a estas verifica-

de los trabajadores por un tiempo sostenido y se corrigiesen los errores en los que

ciones, incluso para los investigadores que elaboran estas estadsticas. Dicho de

caen los industriales, la mejora de los trabajadores sera continua.

otro modo: hay una voluntad de ver al trabajador desde 1900, igual que hay una
voluntad de ver al pobre a partir de los aos ochenta.

"Hoy no puede discutirse que el trabajo industrial depende del esfuerzo instantneo del obrero." Pero algunas condiciones adicionales son necesarias para
_
que la clase trabajadora se integre plenamente a la vida del trabajo. Es necesario
_
crear un Estado nacional donde el trabajador pueda adquirir un sentimiento de
dignidad. El autor menciona de esta manera el problema de las institucioi neis: a
pesar "de un siglo de democracia, libertad e igualdad legal", la situacin impide

Una transformacin que va bastante ms all del corrimiento semntico

"la realizacin de las esplndidas instituciones polticas que el pas se dio corno

Los pases latinoarnericaos precedieron a las corrientes reaganianas y thatcherianas

ideal". La fractura social "que separa la masa popular de la dirigente [se terminar

en la desarticulacin de los antiguos modelos de desarrollo econmico yen la consiguiente

gracias a la accin de] la escuela pblica y la universidad por una parte, y por el

aplicacin de los modelos neoliberales. Las dictaduras militares que tomaron el poder

progreso agrcola e industrial por otra".

durante los aos setenta (Brasil en 1968, Chile y Uruguay en 1973, Argentina en 1976),

Elegimos exponer el Informe Bialet Mass por el valor ilustrativo de su ejemplo,

se ocuparon con virulencia del desmantelamiento de la antigua sociedad e iniciaron,

pues esta visin pone de relieve dos cosas: ilustra el inicio de una construccin de

con grados de xito variados pero con una gran firmeza, la aplicacin de programas de

lo social que Argentina recorrera durante ms de setenta aos, pero adems echa

reformas radicales. Ms all de las importantes diferencias que distinguen las ltimas

luz sobre el cambio que se aprecia entre una visin que considera que la cuestin

dictaduras militares latinoamericanas entre s, stas tuvieron como punto comn terminar

social reside en el hecho de que los trabajadores estn en la miseria y otra en la

con todo lo que identificaban con los regmenes populistas y desarrollistas instaurados tras

.que se abandona el trabajo y donde no se ve ya al trabajador en el individuo pues

slo se atisba en l al pobre.

la Segunda Guerra Mundial. Los militares en el poder y las lites que los acompaaron
definan estos regmenes como la fuente de todos los conflictos sociales.

Podemos ahora observar que este cambio de perspectiva no corresponde nec-

Los regmenes llamados nacional-populistas haban transformado la economa en

esariamente a una mirada "objetiva" sobre la realidad de las transformaciones sino

una cuestin expresamente poltica. Esto tinto como consecuencia el arraigo de los sec-

ms bien a una autonomizacin de una de las dimensiones de las mismas.

tores populares en la poltica nacional, dado que el Estado deba abrir las puertas a su

En la poca del Informe Bialet Mass, lo social coincide efectivamente con

participacin. Desde entonces, los sectores populares se integraron en una configuracin

la formacin de las clases obreras. Por ello el tema se aborda en el informe y por
ello tambin la sociedad incluido el gobierno percibe as el problema. Son los

empresarial que solicitaba su participacin activa y reforzaba sus organizaciones sindicales.

signos de la poca. Durante todo el siglo XX, la cuestin social se piensa a partir
de la constatacin de las malas condiciones de vida y trabajo de los trabajadores,

As pues, estos sectores populares se integraban a la sociedad por medio de la Nacin,

adoptando la identidad de un pueblo trabajador.
Esta revolucin desde arriba completara su ciclo a lo largo de los aos ochenta y

del estado de iniquidad al que se los somete, o destacando la imposibilidad de las

noventa con la puesta en marcha de las polticas denominadas del Consenso de Wa-

"masas marginales" de integrarse en el mundo del empleo. Por cierto, dado el bajo

shington.36 Estas polticas se basaron, como es sabido, en la reduccin del tamao del

nivel de industrializacin de Argentina en 1904, no se puede decir que los pobres

sean naturalmente obreros o proletarios, y el informe de Bialet Mass lo pone de
relieve. Pero aun ante esta evidencia, se trata siempre de trabajo, tanto para los
dirigentes como probablemente para la poblacin en su conjunto.
Se podra decir que es mucho ms cuestin de "trabajo" que de "pobreza" en

134

DENIS MERKLEN

S 6 Cf. Wilhamson, J., "The Washington Consensus revisited", en

Deyelopement Thinking and Practice,
Conference, I- DP, Washington, 3-5 de setiembre de 1996. Para un anlisis de las polticas del Consenso
de Washington, vase Stewart, -Frances, "La insuficiencia crnica del ajuste", en Bustelo, E. y Minuffn, A.
(eds.), Todos entran. Propuestas para sociedades incluyentes, UsicsF/Santil lana, Coleccin "Cuadernos de
debate", Bogot, 1998, pp. 25-65.

POBRES CIUDADANOS

135

Estado, la liberalizacin la economa, la apertura de los mercados, las privatizaciones,

La crisis del marxismo y el abandono por parte de las ciencias sociales de la

la f lexibi I izacin de las relaciones sociales en el mundo del trabajo. En los aos
ochenta, las polticas se concentraron en la ortodoxia financiera, la liberalizacin

problemtica de las clases sociales se encuentran entre los factores que confluyeron
en un tratamiento de la cuestin social en trminos de pobreza. Sin embargo, la

y la apertura a los mercados internacionales. En un segundo momento, los aos

estrecha relacin de los Estados con los organismos internacionales de crdito y

noventa muestran un cambio de terminologa: "en adelante, ya no se hablar tanto

de los intelectuales con las agencias internacionales es otra.

de liberalizacin como de reforma, y sobre todo de reforma estructural" 37 . Haba

Fue durante los aos cincuenta que tuvieron lugar en Amrica Latina las primeras

llegado la hora de las privatizaciones.

intervenciones de los "nuevos" organismos internacionales, en particular, del Fondo

Las reformas tuvieron como principal efecto poner fin a la injerencia del Es.
tado en la economa, desactivar los sistemas de proteccin social y desarticular la

Monetario Internacional. 33 Pero se volvieron ms importantes en los aos sesenta,

y masivos a partir de los ochenta. La crisis de la deuda externa dej entonces a los

intervencin de los sindicatos en la arquitectura del Estado. Es asombroso ver este

Estados latinoamericanos en una situacin de dependencia financiera que indujo al

modelo completamente desguazado en un pas como Argentina, donde la herencia

recurso cada vez ms frecuente de los gobiernos a tales organismos. Este fenmeno

populista era precisamente de las ms fuertes. As pues, los sectores populares que

se volvi especialmente visible durante las crisis financieras, como la atravesada

haban invertido medio siglo en constituirse como clase obrera bajo la identidad de

por Brasil en 1999 o cuando el FMI acord un "blindaje financiero" a la Argentina

un pueblo trabajador, se convirtieron en pobres en el espacio de los veinte aos que

conforman nuestro perodo de estudio. se tambin es el caso de los obreros, de los

a finales de 2000." Pero tambin en algunos momentos de crisis poltica, como

mineros o los campesinos en Bolivia, Chile, Per y en todas partes en el continente:

del golpe de Estado en Ecuador en 1999-2000. Del mismo modo, el BID intervino

ellos son, de ah en adelante, los "pobres" identificados por las estadsticas. El

masivamente en Uruguay para salvar al sistema bancario de la aceleracin de la

cambio estructural transita as tambin por un cambio de las identidades colectivas

fuga de capitales del 2002.

en la intervencin del BID a raz del levantamiento de las comunidades indgenas y

Ahora bien, no slo los ministros de economa conocen las misiones que envan

atizado por un fenmeno de clasificacin.

los organismos internacionales de crdito, que por otra parte no se limitan slo a
las decisiones "macro" sobre el control de la inflacin o del dficit fiscal. Desde
los aos ochenta, algunas misiones tienen tambin por objeto orientar el trabajo
de los funcionarios y tcnicos de varios campos de intervencin del Estado, lo que

La formacin de un nuevo sistema de accin

incluye el de las polticas sociales Estas intervenciones de las misiones ocupan

It is highly significant that the Forum on Social Reform and

Beverly should be held hora in Washington, and that it takes
place at the Bank. It is perhaps a sigo of things to come.
Enrique Igle:sias 38

"Cf. Thorp, op. cit., p. 249.

Address Given in the Closing Session of the Forum en Social Reform and Poverty,
00 Iglesias, Enrique,
Washington, 13 de febrero de 1993. Enrique Iglesias es el presidente del Banco Interamericano de Desarrollo: "Es muy significativo que el Foro Reforma Social y Pobreza haya tenido lugar aqu, en Washington,
y que tenga lugar en el Banco. Es tal vez un signo para el porvenir".

136

DENIS MERKLEN

39 Cf. Thorp, op. cit., pp. 185 y ss.

.40 En Argentina, su influencia se volvi decisiva a partir de la dictadura de 1976, y ms concretamente
cuando se constituyeron en verdaderos actores del sistema poltico bajo los gobiernos de Ral Alfonsn
y de Carlos Menem, sobre todo dada la situacin de dependencia financiera en la que se encontr el
Estado. Bajo la gestin de Alfonsn, los organismos ya intervinieron en los conflictos entre negociadores
gubernamentales y grupos sociales, y a partir del primer gobierno de Menem (1989-1994) participaron
directamente en la toma de las decisiones.
4, En tres oportunidades he tenido la ocasin de participar personalmente en la planificacin de polticas
pblicas en Argentina con el apoyo de los organismos internacionales de crdito. Se trat de los programas
Justicia socialy Desarrollo urbano, del Ministerio de Accin Social, y del proyecto de acceso al agua potable
y al saneamiento del Gran Buenos Aires, del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Financiadas al 50%
por crditos internacionales, estas polticas dependan de decisiones que los organismos (en estos casos
el BID y el BM) tomaban a menudo en el curso de las "misiones". Para el caso del Programa de desarrollo
urband, por ejemplo, el BID condicionaba la atribucin del prstamo (destinado a obras de infraestructura,
como el alcantarillado) a la realizacin, por parte del municipio en cuestin, de un "plan de ajuste".

POBRES CIUDADANOS

137

un buen lugar en los medios de comunicacin, y se integran mediante ellos en el

rpidamente una posicin clara de liderazgo, tanto en el mbito de, la produccin

debate pblico.

de datos como en el de la definicin de la problemtica y la produccin de he-

Esta estrecha proximidad entre los Estados y los organismos internacionales

rramientas conceptuales. En segundo lugar, a nivel de las condiciones de acceso

de crdito es tambin una consecuencia del peso adquirido por las concepciones

a la ayuda financiera, ya nue a partir de 1980 una buena parte de la ayuda es

neoliberales, comunes a la mayora de estos organismos y a los gobiernos de la

condicionada por la toma de iniciativas de lucha contra la pobreza y no slo por la

poca. En cuanto al tratamiento de la cuestin social, la principal consecuencia

adopcin de las "reformas". Por ltimo, a nivel de la accin directa, pues en los

de estas posiciones procede de la voluntad de separar la cuestin social de la

aos noventa tanto el BID como el BM se constituyen en proveedores de fondos

economa. Segn esta concepcin, habra que dejar funcionar a la economa segn

directbs para proyectos de lucha contra la pobreza. Observamos entonces en estas

sus propias leyes a fin de liberar todas su potencialidades. La superacin de los

instituciones la elaboracin de verdaderas polticas transnacionales en el mbito

problemas sociales, reducidos nicamente al empobrecimiento, se consideraba

de la accin social.

en los aos ochenta un resultado previsto de la recuperacin econmica y las in-

El impacto es inmediato. En un contexto de reduccin de gastos y de crisis finan-

tervenciones gubernamentales frente a los efectos "perversos" o "colaterales" del

ciera de las administraciones, los gobiernos salen a la caza de estbs fondos puestos

ajuste y las reformas. Una vez aceptada esta separacin, la pobreza se convierte en

a disposicin en la lnea social de los crditos. La obtencin de los financiamientos

un asunto de poltica social y no de poltica econmica, considerndose al Estado

estimula obviamente la adopcin del punto de vista de los proveedores de fondos

como responsable de las polticas sociales a condicin de mantener la separacin

en un contexto donde los Estados se encuentran en una posicin de inferioridad.

entre economa y sociedad y, sobre todo, de no dejar la cuestin social pasar a ser
una cuestin econmica.
A fines de los aos noventa, se advierte un cambio importante en la actitud
de las agencias internacionales, en particular del BID y del BM. Algo evidente se
produce: veinte aos de "ajuste estructural" y de "reformas" no mejoraron _la si-

Modernizacin de/Estado: focalizacin y descentralizacin de las polticas

sociales

tuacin social; al contrario: incluso los perodos de crecimiento sostenido (como en

Argentina entre 1991 y 1996) no fueron posibles sino al precio de la destruccin
de los antiguos modelos de integracin social. Se acepta entonces que no basta con
"sanear" la economa. As pues, tanto el BID como el BM deciden intervenir en lo
social. Cmo? Multiplicando los esfuerzos -para luchar contra la pobreza Por eso el
seor- Iglesias encontraba "highlysignificanf", en 1993, que el BID organizara un
"Foro sobre la reforma social y la pobreza": Este muy significativo es susceptible de
al menos dos lecturas: desde un determinado punto de vista, se puede observar un
cambio de actitud de estos organismos de crdito con respecto a la pobreza (en el
caso del BID, despus de los aos ochenta, en que se haca hincapi en las reformas
estructurales, la atencin se centr en las estrategias de lucha contra la pobreza.
Algunos aos ms tarde, en el BM se observ una evolucin similar). Desde otra

Las estrategias de lucha contra la pobreza se inscribirn de esta manera en el

marco de una "modernizacin" que va en el sentido de una nueva institucional idad
de lo social, dada especialmente por una transformacin del papel del Estado y
de su relacin con las clases populares. 42 En un primer momento, la mayora de
las reformas tuvo por objeto obtener una participacin del sector privado en la
provisin de los servicios sociales. El Estado podra concentrar as su accin sobre
las poblaciones cuyos recursos no les permitieran hacer frente a los costos de los
servicios privatizados por ejemplo, en salud o educacin. En una segunda etapa,
este movimiento modernizador propuso una reorientacin de las polticas. Se trataba
de abandonar las pretensiones universalistas para focalizar las acciones sobre las

perspectiva, el muy significativo del seor Iglesias pone de relieve el liderazgo de

estos organismos en la conceptualizacin y el tratamiento de la cuestin social.
De ah en adelante, un nuevo actor se instala legtimamente en la escena pblica en el campo de la cuestin social. Este actor va a actuar en tres registros: en
primer lugar, a nivel intelectual, ya que los organismos internacionales adquieren

138

DENIS MERKIEN

42 Hay un anlisis de los diferentes programas creados en Argentina, Brasil, Chile y Mxico en Faundez,
Alejandra, Modernizacin de las Polticas Sociales en Amrica Latina, UNESCP/FLASCO, Santiago de Chile,

1998. Vase tambin la impresionante recopilacin de opiniones y recomendaciones elaborada conjuntamente por el BID y el Patio: Social Reform and Poverty. Toward a Comprehensive Agenda for Development,
Washington, 1993.

POBRES CIUDADANOS

139

categoras de pobres ms afectadas por las dificultades. Para eso, el movimiento de

focalizacin debe acompaarse de una descentralizacin de las responsabilidades

fenmeno es crucial por los efectos que tendr sobre estas organizaciones locales.

del Estado central en beneficio de los gobiernos locales, que permitiera mejorar la

participacin de las organizaciones locales, que fue aprovechada ampliamente por

eficacia de las polticas en trminos tanto de costos como de impacto.

las organizaciones barriales. Es en parte gracias a esta orientacin de las polticas

sociales hacia la participacin y la focd/
a/iza0n que ciertas organizaciones populares

Por focalizacin se entiende la orientacin de las polticas sociales hacia los

distintos grupos que deben asistirse y sobre los diferentes tipos de problemas so-

Las nuevas orientaciones de las polticas sociales abren una va considerable a la

pudieron ampliar su participacin en el juego de las polticas sociales.

ciales asociados a la pobreza. Se asiste entonces a una multiplicacin de programas

La participacin de las organizaciones barriales en la gestin de las polticas

que toman como poblacin blanco a los pobres (urbanos o rurales): las mujeres,

sociales es mucho ms antigua que el movimiento de reorientacin de las polticas

la infancia, la juventud y la tercera edad, los indgenas o los minusvlidos. As,

pblicas. Las que haban sido descritas como "masas marginales" hace ya cuatro

la fragmentacin institucional se deriva de los temas de los programas: la lucha

dcadas estaban muy acostumbradas a participar en la gestin de las polticas

contra el Sida o la droga, la mejora del hbitat en villas, la asistencia alimentaria,

sociales. La novedad procede de varios factores reunidos por la coyuntura en la

la planificacin familiar.

que se inscriben las estrategias de lucha contra la pobreza." En primer lugar, la

En lo que se refiere a la descentralizacin, se contemplan dos objetivos. Por

precarizacin del empleo y el deterioro de los sistemas de proteccin social dejan

una parte, la transferencia de las responsabilidades hacia los niveles locales de

a una cantidad creciente de familias fuera del alcance de los antiguos sistemas

gobierno. Los municipios se convierten as en los nuevos protagonistas de las

sociales apoyados por los sindicatos y el Estado: los mismos que se tenan por

polticas sociales del Estado, paralelamente a una prdida de importancia de las

trabajadores son hoy invocados bajo el apelativo de pobres.

instancias nacionales. Eso acompaa al fenmeno de la focalizacin, con la idea de

En segundo lugar, alentados por las nuevas orientaciones polticas de las

que las polticas sociales no deben tener un carcter universal. Se trata de ayudar

organizaciones internacionales, los Estados se propusieron construir este tipo de

a los sectores de la poblacin desamparada y para eso "es necesario estar sobre el

interlocutor poltico." El estatuto poltico de las organizaciones locales cambia, se

terreno". Por otra parte, la totalidad de los documentos, coloquios y declaraciones

las deja de identificar con los barrios "marginales" y con los movimientos "basistas"

producidos por los expertos predican un aumento de la participacin social. Ahora

para pasar a reconocerlas como un "capital social" del que los respectivos gobiernos

bien, esta participacin adquiere una forma especfica ya que significa siempre la

no pueden ignorar ya la existencia." En este sentido, las agencias internacionales

implicacin a escala local de las . poblaciones definidas como objetivo y nunca el

realizaron un esfuerzo importante para convencer a los partidos polticos, los go-

refuerzo del papel de los sindicatos, por ejemplo; sobre todo teniendo en cuenta

biernos y las lites a menudo demasiado reticentes a integrar al juego poltico

que la cuestin social no es ya la cuestin de los trabajadores y de sus organiza-

a los representantes de ocupantes ilegales de tierras, por ejemplo de que stos

ciones: el objeto de las polticas sociales es en adelante una poblacin pobre y no

constituan un partenaire respetable (y necesario) para la implementacin de Las

una clase trabajadora.

nuevas estrategias. En este marco, los trabajos de Robert Putnam sobre el capital

La participacin, punto de articulacin de una nueva relacin poltica

"La formacin de los actores locales a partir de la nueva coyuntura social que se abre en los aos ochenta
es precisamente el objeto central de mi tesis de doctorado: Merklen, Denis, lnscription territoriale.... Para
Brasil, vanse los trabajos de Vidal, Dominique, La politiqueau quartier. Rapportssociaux el citoyennetau
Recife, Fondation de la Maison des sciences de l'homme, Pars, 1998, y de Goirand, Camilla, La t'afinque
des favelas, Ceri-Karthala, Pars, 2001.
Libro de
44 11n ejemplo de la promocin de las orientaciones metodolgicas que se estn sealando: BID,
consult sobre participacin, Washington, 1997.
"Merklen, Denis, "Ms all de la pobreza: cuando los olvidados se organizan. Las organizaciones locales
como capital social frente a los problemas de integracin en barrios marginales", en Kliksberg, B. y Tomassini, L., Capital social ycultura: claves estratgicas para el desarrollo, BID/Fund. Herrera/University of
Maryland/FCE, Buenos Aires, 2000, pp. 245-62.

Paralelamente a los cambios promovidos a nivel estatal, se apoya una redefinicin y una redistribucin de los papeles de los distintos actores encargados
de implementar las polticas sociales. En efecto, la nueva _problematizacin de lo
social en trminos de pobreza se ve acompaada por unsaumento del papel de las
ONG y de las asociaciones de beneficiarios o de las organizaciones barriales. Este

140

DENIS MERKLEN

POBRES CIUDADANOS

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social han estado a menudo en el centro de los coloquios y publicaciones de los

organismos internacionales."
En tercer lugar, las nuevas estrategias contribuyeron a modificar la relacin
con lo poltico de las claes populares, lo que puede observarse al menos bajo dos

Es sobre la base de esta tensin que la ciudadana encuentra sus distintas

declinaciones, y el impacto de las estrategias de lucha contra la pobreza se vuelve
ms claramente visible. Al orientar la distribucin de recursos, estas estrategias

puntos de vista diferentes. En trminos de sistema de accin, el juego triangular

se inscriben en una lgica de 'proyectos", es decir, en la definicin de cursos de

entre agencias internacionales (proveedores de fondos), ONG y gobiernos ocinvoca

accin limitados en el tiempo y en el espacio: la localizacin y el corto plazo domi-

a las organizaciones locales como actor privilegiado, representando a las clases

nan la accin. En teora, las acciones deben desencadenar dinmicas destinadas

populares. Esto se basa enun refuerzo de las organizaciones de base territorial as

como del juego poltico Ideal.

a volver ms "autnomos"" a sus beneficiarios. Pero, en realidad, la

lucha contra

la pobreza se construye en oposicin a otra lgica: la que incita a participar en la

institucionalizacin de dinmicas sociales capaces de estabilizar la vida cotidiana

En cuarto lugar, el tipo de relacin con la poltica promovido por las estrategias
de lucha contra la pobreza
pian tea una cuestin a nivel de la ciudadana. Como lo
recuerda Camille Goirand a partir de las observaciones que realiz en las favelas de

de los individuos y los hogares lo que constituye otra forma de autonomizacin,

en este caso por medio de la instauracin de soportes necesarios para la soberana

Ro de Janeiro, la concepcin republicana clsica de la ciudadana supone que el

de los individuos en la construccin de su destino.

Estado garantiza los derechos de los ciudadanos a cambio de la obligacin de stos

En los Contextos de inestabilidad y vulnerabilidad (a mnudo extremos) en los

de respetar la Ley. Sin embargo, para los ms pobres el Estado constituye "una

que se encuentran las clases populares, una accin pblica esencialmente definida

entidad alejada y ausente"", y las nuevas iniciativas orientadas por el

empowering the poor
no tienen por objeto reducir la distancia institucional de las clases
populares respecto del Derecho.

en trminos de 'Proyecto" puede alimentar una forma reforzada de heteronoma."

Por un lado contribuye a la territorializacin de las inscripciones colectivas Qen
detrimento de la ciudadana?), y por el otro al estrechamiento del horizonte temporal

No obstante, mientras el Estado funde la legitimidad de su accin pblica sobre la

de las movilizaciones colectivas. Por ello encontramos a menudo a las asociaciones

base de "derechos" (incluso cuando se muestra incapaz de garantizarlos), y mientras

y a los grupos de habitantes en una perpetua bsqueda de recursos que son dis-

los hogares pobres dependan de recursos distribuidos por el Estado, una tensin se
Sobre esta tensin avanza la movilizacin colectiva. Efectivamente, si se adopta el

tribuidos demasiado puntualmente para que puedan inscribirse en una dinmica de

regularidad social (lo que est representado por el concepto de conquistas sociales.
En este caso, los proyectos de lucha contra la pobreza no permiten nunca que algo

punto de vista de las clases populares, se observa que la relacin con el sistema

sea "conquistado" de una vez y para siempre). Es de esta forma que las nuevas

poltico se encuentra tironeada desde un flanco por la urgencia de obtener recursos

polticas pblicas fomentadas por las organizaciones internacionales consolidan un

indispensables para la supervivencia (alimentos para el comedor popular, medica-

nuevo sistema de accin en el cual los individuos distan mucho de poder prever su

mentos para el centro de salud, servicios esenciales como el agua potable, subsidios
sociales, etc.), 'y desde el otro por la existencia de una ciudadana consagrada por la_

futuro como "agricultores" que pueden organizar sus esfuerzos a partir de la previsin
de ciclos ms o menos regulares. Los pobres se encuentran ms bien empujados

Constitucin y la Ley, pero tambin por las tradiciones polticas sobre la base de las

a desarrollar estrategias de tipo "cazador", es decir, don un refinado conocimiento

instala configurando al menos parcialmente la politicidad de las clases populares.

cuales las clases populares construyen, pese a todo, su voluntad de integracin."

46

vase por ejemplo el Forum "Culture et Dveloppement" realizado en el marco de la 50' Assemble de
Gouverneurs del BID en Pars, 12 y 13 de marzo de 1999. Una
sntesis de los trabajos fue elaborada por
Cuy Hermet y publicada en francs, espaol y portugus en Hermet, Cuy,
op. cit.
41 00irand, C., op. cit.,
pp. 335 y ss.
4

a Sobre este plan, momentos "mticos" generalmente dados por experiencias populistas grabadas perdurablemente en la memoria sirven de punto de referencia simblico, como ejemplo de un tratamiento
respetable de /os gobernantes hacia los trabajadores, come es el caso del "battlismo" en Uruguay, del
"peronismo" en Argentina, del "varguismo" en Brasil, etc.

49
Una buena muestra de las polticas resultantes de este tipo de proyectos de lucha contra la pobreza en
Amrica Latina se expone en la poltica del Banco Mundial. En su libro Our Dream. A World Free of Poverly el

BM muestra sus iniciativas en 18 pases, entre los cuales hay cinco latinoamericanos: Argentina, Bolivia,
Colombia, Per y El Salvador. Otros numerosos ejemplos de este tipo de proyecto estn descritos en una
recopilacin publicada por el BID, cf. lustig, Nora (ed.), Shielding the Poor. Saciel protection in the developing World, IADB, Washington, 2001.
,
o Desde ese punto de vista, no puede sorprender la mirada quiz demasiado optimista deJacques Donzelot
hacia las polticas "incitadoras" de tipo empowerment, de las cuales da una imagen estilizada a partir de

las obsemciones hechas en Estados Unidos. Donzelot, Jacques et aL, Faire socit. La politique de la
ville aux tats-Uns et en France, Seuil, Pars, 2003.

142 DENIS MERKLEN

POBRES CIUDADANOS

143

de los sistemas polticos locales y de los recursos que cada temporada pone a su
disposicin: si hoy hay una lnea de subsidios destinados a la infancia, entonces
se convierten en expertosen la proteccin infantil; si maana hay una campaa de
prevencin del Sida, se convertirn en los campeones de la higiene pblica.

***

Se le puede reprochar a nuestra reflexin el ser demasiado general. Hemos

considerado a Amrica Latina como una unidad en relacin con su pasado y su
tradicin social, como lo hicimos tambin respecto de la promocin de las nuevas
estrategias de lucha contra la Pobreza. As, hemos pasado por alto las distintas
situaciones y los contextos nacionales y regionales en lo que se refiere, en particular,
a las clases populares y al Estado. Del mismo modo, hemos asimilado las distintas
estrategias de cada organizacin internacional a una unidad, mientras que dentro
incluso de cada uno de estos organismos hay disensos importantes. Ms an, no
hemos descrito la variedad de las polticas sociales en cada pas (polticas de salud,
de alojamiento, de proteccin social, de asistencia, etc). Slo hicimos referencia a
una orientacin, de mucho peso ciertamente, en la cual agencias internacionales,
Estados, ONG y organizaciones de habitantes se han dado cita.
Con todo, el nivel de generalidad en el cual nos situamos no procede de una
asimilacin torpe sino de una voluntad especfica. Slo en la oposicin de dos
problematizaciones distintas en torno a la cuestin social se vuelve visible la construccin de dos sistemas de accin diferentes. Y es gracias a esta misma operacin
de generalizacin que podemos entrever algnos de los principales impactos de las
polticas pblicas llevadas a cabo durante casi dos dcadas.
Podemos identificar la manera ent que esta reorientacin poltica de las intervenciones sociales contribuy a la aparicin de una nueva politicidad de las clases
populares sobre tres planos. En primer lugar, porque al redefinir la orientacin de
las polticas sociales, stas contribuyeron a modificar el marco institucional de la
accin poltica a escala local. Las iniciativas de lucha contra la pobreza ofrecieron
un interlocutor conveniente para la accin de base territorial. En segundo lugar,
porque al centrar la accin pblica en la figura del pobre en detrimento de la del

trabajador, contribuyeron a desactivar una manera tradicional de inscripcin de las

demandas ciudadanas en el horizonte democrtico a travs del Derecho. Finalmente,
porque aumentaron la cantidad de recursos accesibles a travs de las estrategias
de tipo tcazador" lo que hemos visto sobre el plano de la accin colectiva en los
captulos 2 y 3, y que veremos en el plano individual en el captulo 6.

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