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CONSEIL D'ETAT

statuant
au contentieux

LL

Nos 388134,388255

REPUBLIQUE FRANAISE

__________

AU NOM DU PEUPLE FRANAIS

ASSOCIATION FRENCH DATA


NETWORK (RESEAU DE DONNEES
FRANAIS) et autres
REPORTERS SANS FRONTIERES
__________

Le Conseil d'Etat statuant au contentieux


(Section du contentieux, 10me et 9me sous-sections runies)

M. Vincent Villette
Rapporteur
__________

Sur le rapport de la 10me sous-section


de la Section du contentieux

M. Edouard Crpey
Rapporteur public
__________
Sance du 27 janvier 2016
Lecture du 12 fvrier 2016
__________

Vu la procdure suivante :
1 Sous le n 388134, par une requte, un mmoire complmentaire et un
mmoire en rplique, enregistrs le 19 fvrier et le 15 avril 2015 et le 22 janvier 2016, au
secrtariat du contentieux du Conseil dEtat, lassociation French Data Network (Rseau
Franais de Donnes), lassociation La Quadrature du Net et la Fdration des fournisseurs
daccs internet associatifs demandent au Conseil dEtat :
1) dannuler pour excs de pouvoir le dcret n 2014-1576 du
24 dcembre 2014 relatif laccs administratif aux donnes de connexion ;
2) de mettre la charge de lEtat la somme de 1 024 euros au titre des
dispositions de larticle L. 761-1 du code de justice administrative.

N 388134

-22 Sous le n 388255, par une requte et un mmoire en rplique, enregistrs le


24 fvrier et le 6 novembre 2015, lassociation Reporters sans frontires demande au Conseil
dEtat :
1) dannuler pour excs de pouvoir le dcret n 2014-1576 du
24 dcembre 2014 relatif laccs administratif aux donnes de connexion ;
2) de mettre la charge de lEtat la somme de 512 euros au titre des
dispositions de larticle L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pices des dossiers ;

fondamentales ;

12 juillet 2002 ;

Vu :
- la convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts
- la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne ;
- la directive 98/34/CE du parlement europen et du conseil du 22 juin 1998 ;
- la directive 2002/58/CE du parlement europen et du conseil du

- le code de la scurit intrieure, notamment ses articles L. 246-1 L. 246-5 ;


- la loi du 29 juillet 1881 sur la libert de la presse ;
- la dcision du 5 juin 2015 par laquelle le Conseil dEtat statuant au
contentieux a renvoy au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalit
souleve par les associations French Date Network, la Quadrature du Net et la Fdration des
fournisseurs daccs internet associatifs ;
- la dcision n 2015-478 QPC du 24 juillet 2015 statuant sur la question
prioritaire de constitutionnalit ainsi souleve ;
- le code de justice administrative ;

Aprs avoir entendu en sance publique :


- le rapport de M. Vincent Villette, auditeur,
- les conclusions de M. Edouard Crpey, rapporteur public ;

N 388134

-3La parole ayant t donne, avant et aprs les conclusions, la SCP Spinosi,
Sureau, avocat de l'association French Data Network (Rseau Franais de Donnes), de
l'association La Quadrature du Net et de la Fdration des fournisseurs d'accs internet
associatifs ;

1. Considrant que la requte commune de lassociation French Data Network


(Rseau Franais de Donnes), de lassociation La Quadrature du Net et de la Fdration des
fournisseurs daccs internet associatifs ainsi que celle de lassociation Reporters sans
frontires sont diriges contre le mme dcret du 24 dcembre 2014 relatif laccs administratif
aux donnes de connexion ; quil y a lieu de les joindre pour statuer par une seule dcision ;
Sur la lgalit externe :
2. Considrant, en premier lieu, que la circonstance que seul larticle L. 246-4
du code de la scurit intrieure prvoit expressment lintervention dun dcret en Conseil
dEtat pour dfinir ses modalits dapplication ne prive pas le pouvoir rglementaire de ltendue
de la comptence quil dtient pour prendre les mesures ncessaires lapplication des lois ;
quainsi, contrairement ce qui est soutenu, le dcret attaqu pouvait comptemment prciser,
pour la mise en uvre de lensemble des articles L. 246-1 L. 246-4 du code de la scurit
intrieure, la procdure de suivi des demandes daccs administratif aux donnes de connexion
ainsi que les conditions et dure de conservation des informations ou documents transmis dans
ce cadre ;
3. Considrant, en deuxime lieu, que ds lors que les dispositions du dcret
attaqu, qui portent sur laccs administratif aux donnes de connexion, ndictent pas de
rgles techniques relatives aux prestations de service assures par les oprateurs au profit de
leurs clients au sens de la directive du 22 juin 1998, les associations requrantes ne sauraient
utilement invoquer son encontre le moyen tir de la mconnaissance de lobligation de
notification pralable du projet de dcret la Commission europenne institue par larticle 8 de
cette directive ;
4. Considrant, en troisime lieu, que les associations requrantes ne sauraient
utilement invoquer lencontre du dcret attaqu la mconnaissance de la circulaire du
17 fvrier 2011 relative la simplification des normes concernant les entreprises et les
collectivits territoriales, adresse par le Premier ministre aux ministres, qui se borne fixer des
orientations pour lorganisation du travail gouvernemental ;
Sur la lgalit interne :
En ce qui concerne les moyens tirs de latteinte disproportionne porte par le
dcret attaqu au droit au respect de la vie prive et familiale, au droit la protection des
donnes caractre personnel et la libert dexpression, tels quils sont garantis par les
articles 8 et 10 de la convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts
fondamentales et par les articles 7, 8 et 11 de la Charte des droits fondamentaux :

N 388134

-45. Considrant, en premier lieu, que le dcret attaqu encadre laccs


administratif aux donnes de connexion, pour la poursuite des finalits tablies larticle
L. 241-2 du code de la scurit intrieure dont, notamment, la scurit nationale et la prvention
du terrorisme ; quil est constant que laccs administratif aux donnes de connexion, tel quil est
prcis par le dcret attaqu, contribue la ralisation de cet objectif, qui est dintrt gnral ;
6. Considrant, en second lieu, que le dcret attaqu dfinit, larticle R. 246-1
quil insre dans le code de la scurit intrieure, les informations et documents qui,
lexclusion de tout autre, et en particulier de ceux relatifs au contenu des correspondances,
peuvent faire lobjet dune demande de recueil ; que lobligation faite aux oprateurs et aux
personnes mentionnes larticle L. 246-1 de conserver, pour un an, ces donnes, est fonde sur
des rgles prcises et contraignantes, dont la mconnaissance est sanctionne dans les conditions
fixes par les dispositions de larticle L. 39-3 du code des postes et des communications
lectroniques ; que, dans ces conditions, est en mesure dtre connue ltendue maximale des
donnes susceptibles de faire lobjet dune collecte, pour la poursuite des finalits rappeles au
point prcdent et sur demande des seuls agents habilits cette fin ;
7. Considrant que le dcret attaqu numre, au I de larticle R. 246-2 quil
insre dans ce mme code, lensemble des services dont les agents peuvent solliciter laccs aux
donnes de connexion ; que ces services ont des missions se rattachant la poursuite des finalits
prcdemment rappeles ; quen outre, le II de ce mme article prcise quau sein des services
ainsi identifis, seuls les agents individuellement dsigns et dment habilits par le directeur
dont ils relvent peuvent solliciter ces informations et ces documents ; que ces demandes sont
enregistres et conserves dans un traitement de donnes mis en uvre par le Premier ministre,
de telle sorte que la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit puisse y
accder et, le cas chant, demander des claircissements ; quil suit de l que, contrairement
ce qui est soutenu, le dcret attaqu dfinit, avec une prcision suffisante, les conditions dans
lesquelles les agents et services sont susceptibles de solliciter laccs aux donnes de connexion ;
8. Considrant quen vertu des articles R. 246-5 et R. 246-6 du code de la
scurit intrieure issu du dcret attaqu, des traitements automatiss sont mis en uvre par le
Premier ministre pour enregistrer et conserver, pour une dure maximale de trois ans, dune part,
les demandes des agents et les dcisions de la personnalit qualifie ou de ses adjoints ,
dautre part les informations ou les documents transmis par les oprateurs et les personnes
mentionnes larticle L. 246-1 ; quil ressort des pices du dossier, et notamment de la
dlibration de la Commission nationale de linformatique et des liberts du 4 dcembre 2014,
que cette priode de trois ans, qui permet aux services davoir accs aux donnes pendant toute
la dure de leurs investigations relatives la poursuite des finalits dintrt gnral listes
larticle L. 241-2 du mme code, constitue une dure maximale, lissue de laquelle les donnes
sont automatiquement effaces ; qu cet gard, larticle R. 246-5 prvoit que le directeur du
groupement interministriel de contrle adresse chaque anne la Commission nationale de
contrle des interceptions de scurit un procs-verbal certifiant que leffacement a t
effectu ; que, dans ces conditions, la dure de conservation prvue par le dcret attaqu, qui
permet, au demeurant, la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit
dexercer son contrle de manire plus approfondie, nest pas excessive ;
9. Considrant quil ressort de larticle R. 246-6 dj mentionn que les
demandes formules par les agents habilits des services dsigns sont soumises lapprobation
dune personnalit qualifie, dont les modalits de dsignation sont tablies larticle R. 246-3

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-5du mme code, cr par le dcret attaqu ; que cette personnalit qualifie, ainsi que ses adjoints,
sont choisis, sous le contrle du juge, par la Commission nationale de contrle des interceptions
de scurit en raison de leur comptence et de leur impartialit ; que, par un nouvel article
R. 246-7 insr au sein de ce mme code, le dcret attaqu prvoit une procdure spcifique pour
les demandes de recueil dinformations ou de documents impliquant sollicitation du rseau et
transmission en temps rel , qui requirent lapprobation du Premier ministre ; que, par ailleurs,
aux termes de larticle R. 246-8 du code de la scurit intrieure : la Commission nationale de
contrle des interceptions de scurit dispose dun accs permanent aux traitements automatiss
mentionns aux articles R. 246-5, R. 246-6 et R. 246-7 ; quen outre, toute dcision faisant
droit, dans les conditions nonces ci-dessus, une demande daccs administratif aux donnes
de connexion est susceptible dtre conteste devant le juge administratif ; que, dans ces
conditions, le moyen tir de ce que le dcret attaqu naurait pas apport de garanties suffisantes
de nature permettre un contrle effectif des demandes daccs administratif aux donnes de
connexion doit tre cart ;
10. Considrant quil rsulte de tout ce qui prcde que le dcret attaqu ne
porte pas une atteinte disproportionne aux droits et liberts garantis par la convention
europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales ; que doivent,
pour les mmes motifs et en tout tat de cause, tre carts les moyens, soulevs par les
associations requrantes, et tirs de la mconnaissance des articles 7, 8 et 11 de la Charte des
droits fondamentaux de lUnion europenne, respectivement relatifs au respect de la vie prive et
familiale, la protection des donnes caractre personnel et la libert dexpression et
dinformation ;
En ce qui concerne le moyen tir de la mconnaissance du droit au secret des
sources des journalistes :
11. Considrant, dune part, quaucune disposition constitutionnelle ne
consacre un droit au secret des sources des journalistes ;
12. Considrant, dautre part, quen labsence de dispositions contraires dans la
loi qui constitue le fondement du dcret attaqu, ce dernier ne peut recevoir application que dans
le respect de larticle 2 de la loi du 29 juillet 1881, aux termes duquel : () Il ne peut tre
port atteinte directement ou indirectement au secret des sources que si un impratif
prpondrant d'intrt public le justifie et si les mesures envisages sont strictement ncessaires
et proportionnes au but lgitime poursuivi. Cette atteinte ne peut en aucun cas consister en une
obligation pour le journaliste de rvler ses sources () , quil ne porte en lui-mme aucune
atteinte excessive au droit la libert dexpression, garanti notamment par larticle 10 de la
convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales, ds
lors que la procdure de rquisition administrative des donnes de connexion quil dfinit nest
autorise quen vue de la poursuite des seules finalits mentionnes larticle L. 241-2 du code
de la scurit intrieure, selon les modalits rappeles aux points prcdents ;

2002/58/CE :

En ce qui concerne le moyen tir de la mconnaissance de la directive

13. Considrant quaux termes de larticle 5 de la directive 2002/58/CE : Les


tats membres garantissent, par la lgislation nationale, () la confidentialit des donnes

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-6relatives au trafic (). En particulier, ils interdisent toute autre personne que les utilisateurs
dcouter, dintercepter, de stocker les communications et les donnes relatives au trafic y
affrentes, ou de les soumettre tout autre moyen dinterception ou de surveillance, sans le
consentement des utilisateurs concerns sauf lorsque cette personne y est lgalement autorise,
conformment larticle 15, paragraphe 1. ; quen vertu de son article 15 : Les tats
membres peuvent adopter des mesures lgislatives visant limiter la porte des droits et des
obligations prvus aux articles 5 et 6, larticle 8, paragraphes 1, 2, 3 et 4, et larticle 9 de la
prsente directive lorsquune telle limitation constitue une mesure ncessaire, approprie et
proportionne, au sein dune socit dmocratique, pour sauvegarder la scurit nationale
cest--dire la sret de ltat la dfense et la scurit publique, ou assurer la prvention, la
recherche, la dtection et la poursuite dinfractions pnales ou dutilisations non autorises du
systme de communications lectroniques, comme le prvoit larticle 13, paragraphe 1, de la
directive 95/46/CE. cette fin, les tats membres peuvent, entre autres, adopter des mesures
lgislatives prvoyant la conservation de donnes pendant une dure limite lorsque cela est
justifi par un des motifs noncs dans le prsent paragraphe ; quil rsulte de ces dispositions
que, contrairement ce que soutiennent les associations requrantes, cette directive ne fait pas
obstacle ce quun Etat membre puisse organiser la conservation prventive des donnes de
connexion en vue de leur rquisition administrative, ds lors que la procdure ainsi prvue
respecte les conditions nonces par larticle 15 ainsi quil rsulte des points 6 10 de la
prsente dcision ;
En ce qui concerne les autres moyens des requtes :
14. Considrant quaucune disposition ni aucun principe nimposait au pouvoir
rglementaire dpuiser, par le dcret attaqu, lhabilitation quil tenait des dispositions
lgislatives ; quainsi, le moyen des associations requrantes tir de lerreur de droit dont serait
entach le dcret attaqu, faute dpuiser les modalits dapplication pour la fixation desquelles
larticle L. 246-4 du code de la scurit intrieure a renvoy un dcret en Conseil dEtat, ne
peut qutre cart ;
15. Considrant que le moyen tir de ce que le dcret attaqu porterait atteinte
au principe de scurit juridique nest pas assorti des prcisions permettant den apprcier le
bien-fond et ne peut, par suite, qutre cart ; quil en va de mme, en tout tat de cause, du
moyen tir dune mconnaissance du principe de confiance lgitime ;
16. Considrant, enfin, que par sa dcision n 2015-478 QPC du
24 juillet 2015, le Conseil constitutionnel a dclar conforme la Constitution les dispositions
des articles L. 246-1 et L. 246-3 du code de la scurit intrieure ; que, par suite, le moyen tir de
ce que le dcret aurait t pris en application de dispositions lgislatives inconstitutionnelles doit
tre cart ;
17. Considrant quil rsulte de tout ce qui prcde les associations requrantes
ne sont pas fondes demander lannulation du dcret quelles attaquent ; que leurs conclusions
prsentes au titre des dispositions de larticle L. 761-1 du code de justice administrative ne
peuvent, par suite, qutre rejetes ;

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-7DECIDE:
-------------Article 1er : Les requtes de lassociation French Data Network (Rseau Franais de Donnes),
de lassociation La Quadrature du Net, de la Fdration des fournisseurs daccs internet
associatifs, ainsi que de lassociation Reporters sans frontires sont rejetes.
Article 2 : La prsente dcision sera notifie lassociation French Data Network (Rseau
Franais de Donnes), lassociation La Quadrature du Net, la Fdration des fournisseurs
daccs internet associatifs, lassociation Reporters sans frontires, au Premier ministre, au
ministre de la dfense, au ministre de lintrieur, la ministre des outre-mer et au ministre de
lconomie, de lindustrie et du numrique.