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La France

et laide publique
au dveloppement
Rapport

Daniel Cohen,
Sylviane Guillaumont Jeanneney
et Pierre Jacquet
En collaboration avec Patrick Guillaumont,
Jean-David Naudet et Helmut Reisen
Commentaires

Jacques Delpla
Jean-Paul Fitoussi
Complments

Pierre Berthelier, Jean-Raphal Chaponnire,


Herv Magro, Emmanuel Moulin,
Jacques Ould Aoudia et Franois Pacquement

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Ralis en PAO au Conseil dAnalyse conomique


par Christine Carl

La Documentation franaise. Paris, 2006 - ISBN : 2-11-006223-1


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Sommaire

Introduction ............................................................................................ 7
Christian de Boissieu
La France et laide publique au dveloppement ......................... 9
Daniel Cohen, Sylvianne Guillaumont Jeanneney et Pierre Jacquet
Avant-propos ......................................................................................... 9
Introduction gnrale
La politique daide au dveloppement de la France ................... 15
Daniel Cohen, Sylvianne Guillaumont Jeanneney et Pierre Jacquet
1. Pourquoi et comment la question de laide au dveloppement
est-elle revenue sur le devant de la scne internationale ? ..................... 15
2. quelles conditions laide est-elle efficace ? ........................................ 19
3. Laide franaise est mal note par la communaut internationale :
pour de bonnes ou de mauvaises raisons ? ............................................ 26
4. Quelles recommandations pour amliorer lefficacit
de laide franaise ? ............................................................................. 32
5. Quelles recommandations pour le systme mondial daide
et le rle jou par la France dans ce systme ? ..................................... 42
6. Conclusion ........................................................................................... 45
Chapitre I
Les fondements de laide .................................................................. 47
Pierre Jacquet et Jean-David Naudet
1.
2.
3.
4.

LAPD sert-elle les donneurs ou les bnficiaires ? .............................. 48


Dveloppement ou redistribution ? ........................................................ 64
Laide, projet global dans la mondialisation ............................................ 84
Conclusion : pourquoi aider ? ................................................................ 88

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Chapitre II
Efficacit, slectivit et conditionnalit de laide au
dveloppement : enseignements pour la politique franaise ... 97
Sylvianne Guillaumont Jeanneney et Patrick Guillaumont
1. Introduction .......................................................................................... 97
2. Analyses rcentes de lefficacit de laide :
pour une diversit des critres de jugement ......................................... 101
3. Analyses rcentes de la slectivit de laide : permettent-elles
de porter un jugement sur la slectivit de laide franaise ? ................114
4. De la slectivit la conditionnalit de laide :
perspectives de rforme pour laide franaise ..................................... 130
5. Conclusion ......................................................................................... 149
Annexe II.1. Reprsentations graphiques de la slectivit des donneurs .. 159
Annexe II.2. Classement des donneurs selon la slectiviy de leur aide .... 161
Chapitre III
Laide aux pays pauvres : prts ou dons ? .................................. 167
Daniel Cohen et Helmut Reisen
Introduction ............................................................................................. 167
1. Revue des arguments ......................................................................... 169
2. Pour une nouvelle politique de prts .................................................... 172
3. Conclusion ......................................................................................... 178
Annexe III.1. Analyse empirique du partage prts/dons ........................... 181
Annexe III.2. Dons, prts et volatilit ...................................................... 185
Chapitre IV
Annexe statistique ............................................................................. 193
Antoine Seillan
LAPD depuis 1960 : quelques faits styliss ............................................. 193
LAPD franaise .................................................................................... 215
Auditions .............................................................................................. 227

COMMENTAIRES
Jacques Delpla .................................................................................... 229
Jean-Paul Fitoussi .............................................................................. 237

CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

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COMPLMENTS
A. Comptabilisation des traitements de dette
accords par la France ................................................................... 241
Emmanuel Moulin
B. Scurit et dveloppement :
lincontournable interaction .......................................................... 255
Herv Magro
C. Essai de typologie des divers systmes daide : clefs pour
les institutions de laide au dveloppement ............................ 267
Franois Pacquement
D. Laide aux NPI revisite ............................................................ 299
Jean-Raphal Chaponnire
E. Au-del du dilemme prts ou dons : quelles
modalits daide au dveloppement sont les mieux
adaptes aux diffrents pays du Sud ? ..................................... 327
Pierre Berthelier et Jacques Ould Aoudia

RSUM ............................................................................................. 339

SUMMARY .......................................................................................... 347

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Introduction

Laide au dveloppement reprsente un enjeu financier, conomique, social


et gopolitique majeur non seulement pour les pays qui en bnficient, mais
aussi pour ceux qui la fournissent et pour lquilibre de la mondialisation.
Les carts persistants depuis des annes entre les objectifs affichs et une
ralit trs en retrait de ces objectifs sont, de ce fait, dconcertants. Il faut
clairement privilgier les scnarios de sortie par le haut. Les objectifs du
millnaire relvent de cette dmarche, puisquils fixent la feuille de route
pour radiquer une part de la pauvret dans le monde dici 2015. Force est
de reconnatre que, compte tenu du retard accumul, la ralisation des objectifs du millnaire est dj problmatique. Un intense effort de rattrapage
simpose ds maintenant si nous voulons tre au rendez-vous de 2015.
Le rapport qui suit a le grand mrite daborder, sans complaisance mais
dans une dmarche rsolument constructive et volontariste, les grandes questions concernant laide au dveloppement, en particulier mais pas seulement laide publique au dveloppement (APD) : quelle lgitimit ? quelle
efficacit ? quelle slectivit (gographique, sectorielle, etc.) souhaitable ?
Les contributions rassembles sont la fois complmentaires et convergentes sur de nombreux points.
Le rapport dcortique et pourfend la thse dominante daprs laquelle
lefficacit de laide est avant tout conditionne par la qualit de la politique
conomique, des institutions et de la gouvernance des pays en dveloppement bnficiaires des transferts. Tout montre en effet que laide, condition dtre bien conue et bien utilise, agit en retour sur la qualit des politiques suivies et des institutions en place. Par del ce dbat, de nombreuses
recommandations sont prsentes, relevant pour certaines dune meilleure
gouvernance mondiale, pour dautres dune meilleure conception et gestion
de lAPD franaise considre dans son ensemble (prts et dons, assistance technique y compris tout ce qui touche la formation). Mme si les
travaux soulignant la faible efficacit de laide franaise sont relativiser,
des rformes paraissent indispensables qui touchent aussi bien larticulation des diffrentes institutions concernes ( ce sujet, et par souci de transparence, je rappelle que lun des auteurs est chef-conomiste de lAFD),
lamlioration des procdures, au contenu des conditions associes laide
(la fameuse et ambigu conditionnalit ), la pondration souhaitable
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entre les prts et les dons, la dimension rgionale souhaitable avec un


appel pour une politique europenne plus cohrente en la matire
Les contraintes financires existent bien sr, mais elles ne sont pas les
seules ni ncessairement les plus dcourageantes. Une nouvelle organisation et une nouvelle gouvernance de lAPD sont indispensables pour mieux
grer la mondialisation, pour favoriser la croissance et le dveloppement
sans ngliger la question cruciale de la redistribution, des ingalits et de la
pauvret, plus largement, pour donner chaque femme et chaque homme
sur cette terre, travers laccs aux soins, lducation, leau et aux
infrastructures de base, la possibilit de vrifier la justesse de la formule
bien connue de Malraux : la vie ne vaut rien, mais rien ne vaut la vie .
Du ct de la cellule du CAE, le rapport a t suivi avec comptence et
professionnalisme par Fabrice Lenseigne, conseiller scientifique. Il a t
prsent Dominique de Villepin, Premier ministre, lors de la sance plnire du CAE du 8 juin 2006.

Christian de Boissieu
Prsident dlgu du Conseil danalyse conomique

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La politique daide au dveloppement


de la France(*)
Daniel Cohen
cole normale suprieure et Centre de dveloppement de lOCDE

Sylviane Guillaumont Jeanneney


CERDI, CNRS et Universit dAuvergne

Pierre Jacquet
Agence franaise de dveloppement (AFD)

En collaboration avec
Patrick Guillaumont, CERDI, CNRS et Universit dAuvergne,
Jean-David Naudet, Agence franaise de dveloppement (AFD)
et Helmut Reisen, Centre de dveloppement de lOCDE

Avant-propos

Principales conclusions du rapport


Nous prsentons ici de faon succincte et non exhaustive les principales
conclusions des diffrents chapitres. Elles sont au nombre de huit, et sont
reprises, pour des raisons denchanement logique, dans un ordre qui ne
correspond pas celui dans lequel elles apparaissent dans le rapport.

1. Rquilibrer laide franaise


LAPD franaise souffre de relles faiblesses, notamment une dispersion excessive des centres de dcision et simultanment des objets de laide.
En 2005, lAPD franaise se dcompose de la faon suivante : environ 30 %
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pour la contribution multilatrale, environ 30 % pour les annulations de dette,


environ 20 % pour les frais dcolage (accueil des tudiants trangers), laide
aux rfugis et les efforts de recherche sur le dveloppement. Il reste de ce
fait trs peu de marge de manuvre pour faire voluer la composante bilatrale de lAPD franaise qui est dpense directement dans les pays en
dveloppement, sous forme daide-projet, daide budgtaire (qui est appele
se dvelopper, notamment dans le cadre de lharmonisation), ou dassistance technique. Loprateur pivot de notre aide bilatrale, lAgence
franaise de dveloppement (AFD), ne reprsente que quelques points de
pourcentage du total de lAPD franaise. Tout en considrant que chacune
des composantes de laide a ses propres justifications, nous suggrons, au
fur et mesure de la diminution prvisible des rductions de dette, de revenir
une structure plus quilibre, par exemple en trois tiers : un tiers multilatral,
un tiers en France sur des efforts de recherche et daccueil dtudiants, un
tiers directement au profit dactions de dveloppement sur le terrain.

2. Poursuivre la rforme engage depuis 1998


et dont 2005 a marqu une nouvelle tape
Nous proposons de donner lAFD les moyens dune plus grande efficacit. Lagence est aujourdhui contrainte dans ses choix gographiques,
sectoriels et instrumentaux. Nous suggrons que lagence reoive une plus
grande dlgation dans le cadre dun contrat dobjectifs avec le gouvernement qui fixerait les principales orientations stratgiques de son action et lui
laisserait ensuite davantage de marges de manuvre dans latteinte des
objectifs, avec, en contrepartie, une valuation externe et indpendante de
son action et un devoir de transparence et de compte rendu de lutilisation
de largent du contribuable. Il faudrait pour cela accrotre et dcloisonner
ses ressources budgtaires (aujourdhui essentiellement constitues de deux
guichets tanches, savoir un budget exclusivement consacr aux subventions vers les pays pauvres et confi par le ministre des affaires trangres, et un budget pour bonifier les prts lconomie, mis disposition par
le ministre des finances). Autrement dit, il sagirait de confier lAgence
un budget global de ressources au titre de lAPD et de la laisser combiner
ses ressources tous types dinstruments financiers disponibles sur les
marchs pour gnrer le financement du dveloppement le plus adapt possible latteinte des objectifs qui lui sont fixs

3. Mieux utiliser les dons et rhabiliter les prts


Lide principale est que le volume de laide et ses modalits doivent
tenir compte de la vulnrabilit des pays aids aux chocs exognes. Il convient donc de leur offrir une assurance en cas de chocs exognes dfavora10

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bles. Cette assurance pourrait prendre la forme de dons automatiques en


cas de chocs exognes ngatifs (par exemple une baisse du cours des produits exports), en change de lacceptation par le pays dune gestion prcautionneuse des finances publiques en priode de chocs positifs. Nous pensons corrlativement que le dbat li la crise de la dette a trop rapidement
conduit dconsidrer linstrument du prt. Ce dernier, sil est bien utilis,
est potentiellement plus efficace que les dons pour responsabiliser les acteurs et construire les capacits. Il offre aussi des possibilits dallocation
dans le temps des ressources budgtaires particulirement utiles et sans
lesquelles les contraintes de financement pesant sur les pays pauvres seraient sensiblement accrues. Nous suggrons de renouveler linstrument du
prt en le concevant de faon maintenir la solvabilit de lemprunteur l
encore en fonction des diffrents chocs auxquels son conomie est confronte. Plusieurs formules sont envisageables, telles que lindexation des
crances sur les prix des exportations ou la diminution automatique du service de la dette en cas de chocs ngatifs Nous proposons dans ce rapport
dutiliser une partie des ressources de lAPD pour constituer des provisions
mobilisables en cas de choc pour diminuer lendettement et maintenir la
solvabilit de la dette. Ces provisions seraient dtermines par une valuation prcise du risque. Leur imputation sur lAPD permettrait de diminuer
lala moral qui pourrait pousser lemprunteur rechercher la diminution de
sa dette en grant mal son conomie : les bons gestionnaires seraient rcompenss par un volant disponible dAPD plus important.

4. Diversifier les instruments de lAPD


De manire plus gnrale, nous considrons que la dfinition actuelle de
lAPD dbouche sur une conception beaucoup trop trique de ses instruments, puisque seuls sont comptabiliss les prts suffisamment concessionnels
et les dons. Cette conception prive le financement du dveloppement des
pays pauvres de tout larsenal des innovations financires, notamment les
diffrentes formes de garanties. Pour nous, une APD moderne repose sur
une mission essentielle : utiliser les ressources limites du contribuable pour
faire levier sur les financements privs et les orienter vers des objectifs de
politique publique, et pour imaginer les montages financiers les plus adapts
en fonction de la situation et de la nature des bnficiaires (qui ne sont pas
seulement des tats, mais sont aussi des collectivits locales, des entreprises publiques et prives, des ONG) et au profit de la production de biens
publics locaux et internationaux. Pour faciliter la ralisation de cette mission, il faut ouvrir lAPD toute la gamme des instruments financiers. Ce
chantier doit tre men dans le cadre du Comit daide au dveloppement
de lOCDE.

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5. Promouvoir une nouvelle mesure


de laide au dveloppement
Sagissant dune politique publique qui engage largent du contribuable,
lAPD a un devoir de transparence et defficacit. Lune des premires
difficults est que la mesure de laide, telle quelle rsulte des conventions
du Comit daide au dveloppement (CAD) de lOCDE, est inadapte. Elle
additionne des objets conomiques trs diffrents : prts suffisamment
concessionnels, dfinis arbitrairement, et dons, annulations de certaines dettes, dpenses dcolage et daide aux rfugis dans les pays dvelopps,
dpenses de recherches. Elle ne correspond pas une mesure de leffort
budgtaire des pays donneurs, pourtant indispensable si lon veut mesurer
lefficacit de laide, au regard des objectifs qui lui sont assigns, en rapportant son impact son cot pour le contribuable. Cette dfinition entrane
galement des effets pervers, en orientant les financements du dveloppement vers des instruments qui produisent de lAPD ainsi dfinie, ce qui peut
consommer indment largent du contribuable. Les engagements pris sur
les volumes dcaisss chaque anne, par ailleurs, amnent mettre laccent
davantage sur les volumes de financements que sur les impacts en termes
de dveloppement. Pour ces raisons, nous pensons que la France devrait
user de son influence pour inciter, au sein du CAD, une rforme profonde de
la comptabilisation de lAPD. Le plus simple et le plus efficace serait de comptabiliser comme APD toute subvention du financement du dveloppement.

6. Modifier la conditionnalit de laide budgtaire


La France comme les autres donneurs conditionnent leur aide budgtaire par des mesures de politique conomique que doivent mettre en uvre
les gouvernements des pays aids afin que ne soient pas suspendus les
versements. Cette pratique, en contradiction avec le dveloppement mme
de la dmocratie dans les pays en dveloppement, fait que les gouvernements des pays en dveloppement ne se sentent pas vraiment responsables
de leur politique conomique et de ses ventuels checs. Pour que ces gouvernements se rapproprient leur politique, et que celle-ci soit ainsi plus
efficace, nous prconisons de pratiquer une nouvelle conditionnalit plus
respectueuse de la souverainet des tats, fonde sur latteinte dobjectifs
finaux (tels que lamlioration de lducation ou la rduction de la mortalit).
Les tats garderaient ainsi la libert des moyens de leur politique conomique. Cette conditionnalit serait plus exigeante pour les receveurs, mais
aussi pour la France qui devrait valuer les rsultats atteints en tenant compte
des chocs exognes ventuellement subis par le pays, afin de dcider des
modalits de la poursuite de son aide.

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7. Ne pas renoncer aider les pays mal gouverns


Laide franaise est aujourdhui critique parce quelle nirait pas vers
les pays les mieux gouverns. Le point de dpart des dbats courants sur la
slectivit de laide est la thse dveloppe la Banque mondiale par Craig
Burnside et David Dollar que laide nest efficace pour promouvoir la croissance que dans les pays bien gouverns. De nombreux bailleurs de fonds se
sont donc engags, aux cts de la Banque mondiale, dans une dmarche
visant tablir des grilles dallocation gographique optimale en fonction
dindicateurs de gouvernance. Cette conception, aujourdhui largement critique dans les travaux universitaires plus rcents, peut tre utile si elle
amne mieux comprendre les facteurs dune meilleure gouvernance dans
les pays pauvres. Mais elle est errone si elle dbouche, comme sa formulation littrale peut y pousser, vers des choix dallocation qui laissent de ct
les pays mal gouverns. La gouvernance est un facteur souvent crucial
defficacit, mais les pays mal gouverns sont aussi souvent ceux o la
pauvret est la plus grande et o le besoin daide lamlioration des
politiques notamment est le plus criant. Il est normal que laide publique
franaise se dirige notamment vers des pays faible capital humain et le
plus souvent trs forte vulnrabilit conomique, avec lesquels la France a
des liens historiques, culturels et linguistiques particuliers. Il nous appartient
de faire de ces liens un vecteur, non de clientlisme, mais defficacit. Les
critres de gouvernance doivent tre lun des lments essentiels dun choix,
quil reste prciser, des modalits de lAPD. un moment o lon parle
de doubler laide lAfrique, il est important dorienter cette aide vers la
construction de capacits, lamlioration des institutions et de la gouvernance,
le dveloppement de la capacit dabsorption, et la diminution de la vulnrabilit dans les pays qui en ont besoin. Lenjeu fondamental de lAPD nest
pas daider les pays les mieux gouverns, mais de trouver les moyens daccrotre lefficacit de laide dans les pays dans lesquels, prcisment, cette
efficacit nest pas garantie.

8. Dpasser une vision technocratique de laide


pour lui donner tout son sens stratgique
Dans les dix dernires annes, le dbat autour de laide publique au dveloppement sest recentr vers un objectif de rduction de la pauvret et
un impratif defficacit. Cette volution, rendue ncessaire par les erreurs
du pass, porte aussi en germe le risque dune drive technocratique qui
conduirait perdre de vue le sens politique profond dune politique publique
susceptible de jouer un rle majeur dans la gouvernance de la mondialisation
et linsertion harmonieuse des pays du Sud dans lconomie mondiale. Il ne
sagit pas de revenir une gestion politique des relations entre la France et
ses anciennes colonies, dont limage de laction de notre pays a pti, mais de
concevoir laide publique au dveloppement (APD) comme le moyen priviLA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT

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lgi dassocier les pays du Sud aux principaux flux conomiques, financiers et commerciaux et la production des biens publics mondiaux (BPM)
que sont notamment la lutte contre le rchauffement climatique, la lutte
contre les pandmies, la prservation de la biodiversit, le maintien de la
paix et de la scurit internationale, ou encore la mise en place dun cadre
multilatral plus complet et plus efficace. Cette vision de laide est particulirement importante vis--vis de lAfrique o de nombreux pays rencontrent de grandes difficults conomiques et politiques, en raison de la proximit gographique de lEurope et de lAfrique et des liens historiques et
culturels tisss entre les deux continents. Elle suggre aussi que laide a un
rle important jouer pour amener les pays mergents participer davantage la production des biens publics mondiaux.

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Introduction gnrale

La politique daide au dveloppement de la France


Daniel Cohen
cole normale suprieure et Centre de dveloppement de lOCDE

Sylviane Guillaumont Jeanneney


CERDI, CNRS et Universit dAuvergne

Pierre Jacquet
Agence franaise de dveloppement (AFD)

1. Pourquoi et comment la question


de laide au dveloppement est-elle revenue
sur le devant de la scne internationale ?
Laide au dveloppement na jamais t aussi importante (en proportion
du PNB des pays donneurs) que pendant la guerre froide. Mme si lobjectif de dveloppement des pays dits du tiers-monde tait videmment
prsent, la tension avec le bloc communiste a impos une vision politique et
bilatrale de laide au dveloppement, vue comme un moyen de conserver
les pays du Sud dans le camp occidental, mais galement de conforter les
liens historiques nous durant la priode coloniale. Cest ainsi quau dbut
des annes soixante, laide publique au dveloppement atteignait 0,5 % du
produit national des pays occidentaux (laide des tats-Unis ayant mme
atteint 0,6 % en 1963)(1). Cette proportion a ensuite dclin pour se situer un
peu au-dessus de 0,3 % durant les annes quatre-vingt.

(*) Les auteurs remercient leurs collgues du CAE, les discutants du rapport, ainsi que JeanMichel Debrat, Jean-Michel Severino, Fabrice Lenseigne et plusieurs collgues de lAgence
franaise de dveloppement pour leurs commentaires et suggestions sur une premire version
du rapport. La prparation de ce rapport a galement bnfici du travail de coordination
fourni, au CAE, par Fabrice Lenseigne. Ils sont galement reconnaissants aux personnalits
rencontres et auditionnes (dont la liste figure en annexe) pour leurs analyses, observations
et suggestions. Ce rapport nengage cependant que les auteurs des diffrentes contributions.
(1) Pays du CAD (Comit daide au dveloppement de lOCDE).
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cette poque la crise de la dette a t loccasion dune conception tout


la fois plus multilatrale et plus technique de laide. Elle a notamment
attir lattention sur les excs dune gestion politique et parfois clientliste
de laide, qui a eu des effets dsastreux sur limage de laide publique au
dveloppement (APD). Aprs la chute du mur de Berlin, la rflexion critique sur laide et ses faiblesses sest renforce. Elle sest accompagne
dun nouveau dclin de laide internationale tant en valeur absolue quen
proportion du produit national des pays donneurs. Entre 1992 et 1998 laide
publique au dveloppement en volume a diminu de 23 % et leffort des
donneurs est pass de 0,33 % de leur produit national 0,22 % en 1997, ce
qui constitue la plus faible proportion atteinte au cours des quatre dernires
dcennies. Certains donneurs soulignant que de nombreux pays en dveloppement, notamment parmi les plus pauvres, nont pas connu une augmentation significative de leur produit par tte en dpit de laide reue, ont pu
justifier la diminution de laide par son inefficacit prsume. La question
des dterminants de lefficacit de laide sest alors trouve au centre des
discussions internationales, au sein des organismes daide comme dans les
milieux acadmiques. On esprait quen augmentant la qualit de laide on
compenserait au moins en partie son dclin. Les grandes agences internationales sont devenues particulirement sensibles au thme, pourtant flagrant depuis longtemps, de la corruption. Le point daboutissement de cette
rflexion a t lutilisation par la Banque mondiale dindices de gouvernance
destins guider les flux daide publique au dveloppement. Au risque de
caricaturer cette volution, on peut dire quon est pass dune conception
politique de laide au dveloppement une conception technocratique de
celle-ci.
Avec les attentats du 11 septembre 2001, un certain retour du politique
est luvre, qui leste les actions en direction des pays pauvres de nouvelles considrations o la politique refait surface. Lapparition despaces en
dshrence aux confins du monde dvelopp, la monte des frustrations
nes de la rencontre avec le monde dvelopp, labsence de perspectives
damlioration de leur situation offertes aux populations de nombreux pays
du Sud, sources prsumes de flux migratoires difficiles contenir, la multiplication de conflits locaux et limpact que ceux-ci peuvent avoir sur les
pays dvelopps, tous ces lments ont fait prendre conscience de lurgence dune rflexion liant dveloppement et scurit, dans laquelle laide
au dveloppement retrouve toute sa place. Herv Magro analyse dans sa
contribution ce rapport linteraction entre scurit et dveloppement et
confirme la ncessit de mieux intgrer les diffrents aspects de la scurit,
notamment dans ses dimensions humaines, dans les programmes de coopration. On peut cet gard considrer que laccent mis sur la bonne
gouvernance sest trouv renforc par les proccupations scuritaires des
donneurs, car une mauvaise gouvernance est souvent associe un mpris
des droits humains, lui-mme gnrateur de dstabilisation politique. Aider
les pays rongs par la guerre externe ou civile et plus gnralement aider les
tats fragiles construire des structures de gouvernance meilleure devient
un objectif primordial.
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Au-del du choc du 11 septembre, une tendance de fond a galement marqu ce retour du politique et a contribu rehausser laide publique au dveloppement au rang des grandes politiques publiques ncessaires la gestion de
la mondialisation. La fin de la Guerre froide, mais aussi le progrs technique
et la forte baisse des cots de transport et de diffusion de linformation, ont
contribu renforcer le sentiment dun monde certes atomis, mais qui
reprsente un espace commun partag, soumis de fortes tensions
ingalitaires et dont lorganisation politique est repenser. La thmatique de
laction collective internationale sest impose, notamment autour de la production des biens publics mondiaux (BPM) que sont notamment la lutte
contre les pandmies, la protection des ressources naturelles et de la
biodiversit, la prservation du climat, la scurit, etc. Or, dans de nombreux
domaines, la participation active des pays en dveloppement est indispensable la production des BPM ; bien souvent galement, leur disposition mais
aussi leur capacit y contribuer dpendront de leur niveau de dveloppement. Dans ce contexte, laide au dveloppement a ncessairement un rle
important jouer, soit comme compensation dun effort ncessaire mais
jug secondaire au regard des priorits locales ou inquitable au vu des
comportements passs des pays dvelopps (par exemple en matire dmissions de gaz effet de serre), soit pour mettre en place localement les conditions dune action efficace (par exemple le dveloppement des institutions
sanitaires locales pour permettre la lutte contre les grandes pandmies).
Sans que ce rle soit ncessairement explicit, laide au dveloppement
apparat ainsi comme pouvant faciliter des relations nord-sud qui revtent
dans le monde de laprs-guerre froide une importance grandissante. Elle
peut galement jouer un rle dterminant dans la gouvernance de la mondialisation, en contribuant mieux intgrer les pays en dveloppement dans
le cadre de rgulations que les ngociations multilatrales visent mettre en
place. Le cycle dit du dveloppement des ngociations multilatrales
tmoigne de la ncessit, pour intresser ces pays et obtenir leur participation aux efforts collectifs de libralisation et de rgulation, dutiliser les instruments disponibles, dont laide, pour accompagner cette participation avec
des ressources et des actions susceptibles de promouvoir le dveloppement.
lopposition strile entre laide et le commerce (trade versus aid) et la
vision encore plus rductrice de laide pour le commerce (aid for trade),
nous prfrons lassociation aid and trade.
On assiste dans ce contexte une reprise de laide qui crot rapidement
en volume (4,7 % par an de 1997 2004) et trs lgrement en proportion
du produit national des donneurs. La dfinition des objectifs du millnaire
pour le dveloppement en septembre 2000 par les Nations unies a rvl
une prise de conscience de lampleur des besoins daide internationale
(cf. chapitre I). Ces objectifs sont au nombre de huit, ils sont relatifs la
lutte contre lextrme pauvret et la faim, lducation primaire pour tous,
lgalit des sexes, la mortalit infantile et la mortalit maternelle, les grandes pandmies, lenvironnement, ainsi que la mise en place dun partenariat
mondial en matire commerciale et financire. La dfinition de ces objectifs
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a conduit les gouvernements des pays industrialiss sengager augmenter la part de leur produit national consacre laide au dveloppement afin
datteindre lobjectif ancien et permanent de 0,7 %, qui a t fix par les
Nations unies ds 1970. Tout naturellement le dbat sur les conditions dune
meilleure efficacit de laide sest poursuivi, sans quun vritable consensus
se dgage.
En mme temps, un nouveau besoin est apparu de rendre aux gouvernants des pays en dveloppement la libert de dfinir les moyens utiliss
pour lutter contre le sous-dveloppement. La recherche, au travers des DSRP
(Documents stratgiques de rduction de la pauvret)(2) notamment, dune
appropriation par les pays en dveloppement des politiques engages
fait suite une longue dcennie au cours de laquelle nombre de pays ont pu
avoir le sentiment de passer sous la tutelle des organismes internationaux.
Pour autant, la forte et souvent ncessaire implication des bailleurs de fonds,
notamment la Banque mondiale, dans llaboration des DRSP perptue leur
tendance un excs de prescription par rapport cet objectif dappropriation et illustre les contradictions de leur action.
Ce rapport du CAE aborde certaines des questions fondamentales concernant laide publique au dveloppement. Il ne cherche pas tre exhaustif, compte tenu de la diversit des thmes connexes aux problmatiques de
lAPD. Il sattache au sens, lefficacit, la mesure et aux instruments,
ainsi qu lorganisation de cette politique publique. Il ne parle pas que de
laide franaise, mais il formule pour cette dernire un certain nombre de
recommandations. Il comprend, la suite de cette introduction, trois chapitres principaux. Dans le premier, Pierre Jacquet et Jean-David Naudet proposent une rflexion sur les fondements de laide publique au dveloppement et ses ambivalences irrductibles. Le deuxime chapitre, par Patrick
Guillaumont et Sylviane Guillaumont Jeanneney est consacr au thme de
lefficacit de laide et aux conditions de cette efficacit. Dans le troisime
chapitre, Daniel Cohen et Helmut Reisen analysent la controverse prtsdons qui a marqu le dbat international, notamment loccasion du renouvellement des ressources de lAssociation internationale pour le dveloppement (AID, le bras de la Banque mondiale finanant les pays pauvres). Ces chapitres sont complts par plusieurs contributions complmentaires : deux annexes statistiques rdiges par Antoine Seillan fournissent
une lecture des grandes volutions de lAPD, dune part, ainsi quune description des principaux chiffres de lAPD franaise, dautre part. Une contribution de la Direction gnrale du Trsor et de la politique conomique
dcrit les diffrentes crances traites en Club de Paris et susceptibles dannulation et explique comment sont comptabiliss les traitements de dette
accords par la France. La contribution dHerv Magro analyse les relations entre la scurit et le dveloppement. Franois Pacquement propose
(2) Documents que doivent obligatoirement rdiger les tats qui souhaitent bnficier dune
annulation de dettes dans le cadre de lInitiative en faveur des pays pauvres trs endetts
(PTTE).

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une typologie des diffrents systmes daide au dveloppement, dont il analyse la grande diversit et en illustre les tensions, oppositions et bnfices
potentiels. Jean-Raphal Chaponnire tudie limpact de laide sur le dveloppement des nouveaux pays industrialiss de lAsie de lEst. Enfin, Pierre
Berthelier et Jacques Ould Aoudia analysent, partir du dbat prts-dons,
comment mieux adapter les modalits de laide aux conditions locales de
gouvernance des pays bnficiaires.
Dans cette introduction, qui nest pas conue comme une synthse de
ces diffrentes contributions, nous prsentons une rapide revue des principaux sujets de discussion internationale des annes rcentes qui se sont
articuls autour de la question de lefficacit de laide. Nous montrons comment ces nouvelles rflexions ont conduit une critique de laide franaise
pour de mauvaises, mais aussi pour de bonnes raisons. Nous tirons de notre
analyse un certain nombre de recommandations pour la politique de coopration internationale de la France en matire de dveloppement et pour les
positions quelle devrait dfendre auprs de la communaut internationale.

2. quelles conditions laide est-elle efficace ?


Les discussions autour du thme de lefficacit ont port sur trois questions principales : laide est-elle plus efficace dans certains pays que dans
dautres ? Existe-t-il un montant optimal de laide par pays ? Quel type daide
est la plus efficace ? (chapitre II).
2.1. Lefficacit de laide en fonction des caractristiques
des pays en dveloppement
Lestimation conomtrique de lefficacit de laide en fonction des caractristiques des pays en dveloppement est devenue un enjeu politique,
tant pour les pays receveurs que pour les donneurs parce que la qualit de
lallocation gographique de laide, appele slectivit, est cense dpendre
de ces caractristiques.
Cependant la notion mme defficacit de laide nest pas univoque ;
elle est relative aux objectifs assigns laide. La question de lefficacit ne
se pose vritablement que pour une aide conue en vue du dveloppement
et non dans une perspective purement redistributive (chapitre I). Mme dans
le premier cas, les objectifs de laide sont tout la fois nombreux et diffrents dun donneur lautre. Depuis ladoption des objectifs du millnaire
pour le dveloppement , la rduction de la pauvret est certes devenue
lobjectif principal de laide au dveloppement. Bien que la rduction de la
pauvret ne dpende pas seulement de la croissance, mais aussi de laccs
des pauvres aux services de base, pour lequel laide peut jouer un rle crucial, les tudes macroconomiques des dterminants de lefficacit de laide
nont considr que sa contribution la croissance des pays en dvelopLA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT

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pement. Laide peut aussi viser financer en priorit des biens publics (tels
que la rduction de la pollution et des maladies transmissibles, la stabilit
politique) qui ont un impact local fort sur la pauvret mais comportent aussi
des externalits positives en dehors des pays receveurs Enfin, laide peut
servir renforcer les liens politiques, conomiques et culturels entre donneurs et receveurs. Bien que cela nait pas toujours t le cas et que le
caractre politique de laide ait t lorigine dun certain nombre de drapages au profit dlites locales, lintensit de ces liens tisss au fil de lhistoire doit aussi pouvoir tre mise au service de lefficacit de laide, par la
qualit du dialogue entre donneurs et receveurs et du transfert de connaissances li laide.
lorigine du dbat se trouve la thse dfendue par Burnside et Dollar
ds 1997 selon laquelle laide ne serait efficace pour promouvoir la croissance conomique que dans les pays ayant de bonnes institutions et qui
poursuivent une bonne politique conomique. Cette position a rencontr au
dpart un assez large assentiment dans la communaut internationale. Elle
correspond dailleurs la pratique des prts ou dons bilatraux dajustement
structurels et aux annulations de dettes dans le cadre du Club de Paris, qui
ont toujours t subordonns un accord du pays en dveloppement avec le
Fonds montaire international. Elle reflte la pratique de la Banque mondiale qui dtermine les enveloppes de ses engagements par pays partir
dun indice, le Country Policy and Institutional Assessment ou CPIA,
compos de divers indicateurs collects par les agents de la Banque et refltant la politique conomique, les institutions et la gouvernance. Elle a t
adopte par le gouvernement amricain qui a cr le Millennium Challenge Account charg daccorder de laide supplmentaire quelques pays
slectionns en fonction de la qualit de leur politique conomique et de
leurs institutions. Elle a trouv un cho auprs de nombreux bailleurs bilatraux. Enfin, sous la forme attnue selon laquelle laide est plus efficace
dans les pays bien gouverns, elle correspond au sentiment spontan que
peuvent avoir aussi bien les opinions publiques que nombre de professionnels de laide.
Cette thse a fait lobjet de vives critiques de diverses natures, en particulier de la part du milieu universitaire(3). En premier lieu, elle sappuie sur
lhypothse que les donneurs nexercent aucune influence sur la politique
conomique des pays receveurs, en dpit de la conditionnalit attache
laide. Il est vrai que la plupart des dboursements daide sont conditionns
par une srie de mesures de politique conomique que sengagent prendre
les pays aids et que beaucoup de ces engagements ne sont pas vritablement respects. Mais cette constatation ne signifie pas pour autant que
laide ne joue aucun rle dans la mise en uvre de bonnes politiques conomiques ; elle inviterait plutt une rforme de la conditionnalit. Si laide
(3) Voir la revue de littrature propose par Amprou et Chauvet (2005) et le chapitre II du
prsent rapport.

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parvient amliorer la politique conomique, construire les capacits et


renforcer les institutions, elle est particulirement utile prcisment dans les
pays mal gouverns. Dans son complment ce rapport, Jean-Raphal
Chaponnire examine le cas de la Core et de Tawan, qui ont reu des
montants considrables daide dans les annes cinquante. Son tude jette
un doute sur la capacit de mesurer lefficacit de laide en lisolant des
autres facteurs pertinents, quil sagisse de facteurs culturels ou historiques,
ou encore conomiques, lis linsertion dans lconomie internationale ou
la capacit de mener bien des rformes. Chaponnire considre que
laide massive des Amricains la Core et Tawan leur a permis de
convaincre ces pays de faire des rformes. Larrt de laide les a aussi
pousss rechercher une solution alternative et adopter la stratgie de
promotion des exportations avec le succs que lon sait.
En deuxime lieu, il a t montr que lefficacit de laide en termes de
croissance conomique ne dpend pas seulement, ni sans doute principalement, de la politique mene. Il est videmment toujours prfrable davoir
une bonne gouvernance et des politiques conomiques de qualit. Mais, toutes choses gales par ailleurs, laide est plus efficace dans les pays vulnrables, cest--dire ceux qui sont soumis des chocs exognes lis aux alas
climatiques, linstabilit de leurs termes dchange et linstabilit politique des pays voisins (Guillaumont et Chauvet, 2001 et 2004). En effet,
dans les pays soumis des chocs, laide peut viter la rduction des importations et larrt de la croissance, ainsi que les processus cumulatifs de
dclin qui souvent sen suivent. Plus laide est leve, plus elle attnue relativement limpact macroconomique des chocs. Cet impact favorable est
augment lorsque laide est contra-cyclique (Collier et Dehn, 2001). Dautre
part elle peut amliorer la conduite de la politique conomique rendue plus
difficile par lexistence mme des chocs. En dautres termes, laide est
marginalement plus efficace dans des pays conomiquement plus vulnrables ou encore laide diminue limpact ngatif de la vulnrabilit. Laide
apparat aussi particulirement efficace dans les pays sortant de conflits
arms (Collier et Hoeffler, 2004) et, dans une perspective de long terme,
dans les pays faible capital humain (Gomanee, Girma et Morrissey, 2004).
En troisime lieu, la proposition daider de prfrence les pays bien gouverns se heurte des considrations thiques. Certes cette prfrence a
un ct moralisateur : en rcompensant les pays considrs comme vertueux , on inciterait les pays en dveloppement, mieux que par la
conditionnalit de laide, amliorer leur politique conomique. Mais sil est
possible didentifier de mauvaises politiques conomiques (taux de change
survalus, clientlisme, subventions gnralises induisant dimportantes
distorsions des prix relatifs, mauvaise gestion budgtaire, etc.), il nexiste
pas une bonne politique conomique universelle, dfinie de lextrieur.
Dautre part, si laide aux pays dont les gouvernements sont corrompus et
inefficaces est supprime, les populations de ces pays, o la proportion de
pauvres est gnralement la plus forte, seront doublement pnalises.
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Un premier enseignement que lon peut tirer de ce dbat est que laide
doit tre accorde non seulement aux tats bien gouverns mais aussi aux
tats fragiles, quil nest pas souhaitable que tous les donneurs utilisent les
mmes critres dallocation de laide tant serait prilleuse une pense
unique sur la bonne politique conomique et les bonnes pratiques des donneurs. Cest lun des arguments qui pousse au maintien dune structure
daide dcentralise, o les institutions multilatrales, donneurs bilatraux et
les autres acteurs du financement du dveloppement contribuent chacun
ce financement selon ses objectifs et ses critres. Cela pose videmment le
problme de la coordination entre ces diffrents acteurs, qui, en ce qui concerne les acteurs publics, est connu sous le nom de lharmonisation de
laide. La contribution de Franois Pacquement dans ce rapport montre la
fois les difficults conceptuelles de lharmonisation, mais aussi les avantages attendre de la diversification des structures et instruments de laide.
Un second enseignement, souvent nglig dans les dbats actuels sur
lefficacit, est que la mise disposition de ressources financires nest que
lun des aspects de la politique daide publique au dveloppement, et parfois
pas le plus important. Lefficacit de laide repose aussi largement sur la
qualit du partenariat qui stablit entre les pays donneurs et les pays aids
et sur la nature de lappui et de laccompagnement que les bailleurs de
fonds sont susceptibles de fournir llaboration des politiques, notamment
sectorielles, et au renforcement des institutions. Cest ce partenariat, fond
sur une relation contractuelle, qui est pour nous au cur de la notion de
conditionnalit sur laquelle nous revenons ci-dessous et qui est plus largement traite dans le chapitre II.
2.2. Le montant optimal de laide par pays aid
La dfinition des objectifs du millnaire dont lobjet est dradiquer
une part importante de la pauvret dans le monde dici 2015 et le retard
pris depuis cinq ans dans la ralisation de ces objectifs, ont conduit lide
quil faudrait accrotre massivement et rapidement laide (quitte la rduire
ensuite), do linitiative lance par le Royaume-Uni(4) visant ce que les
pays riches empruntent sur les marchs financiers afin dacclrer la mobilisation de laide. Mais paralllement un doute est n sur la possibilit de
dbourser rapidement et efficacement une aide fortement accrue. Deux
thses saffrontent ainsi, celle du Big Push et celle de la capacit
dabsorption .
Ds 1971, les Nations unies ont officiellement reconnu que certains pays
en dveloppement souffraient de handicaps structurels risquant de les maintenir durablement un faible niveau du produit par tte et de les tenir
lcart de la croissance dont bnficiaient les autres pays. Elles ont alors
(4) LInternational Financial Facility (IFF). Pour une description, voir http://www.hmtreasury.gov.uk/documents/international_issues/int_gnd_intfinance.cfm

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cr la catgorie des pays les moins avancs (PMA) qui devaient bnficier de prfrences commerciales spcifiques et dune aide par habitant
plus leve que les autres pays en dveloppement. Les caractristiques
retenues pour la dfinition des PMA par le Comit des politiques de dveloppement des Nations unies sont, outre le faible niveau du revenu par tte,
la vulnrabilit conomique et le faible niveau de capital humain. Cest en
effet la conjonction de ces deux handicaps structurels qui risque de maintenir ces pays dans un pige pauvret (Guillaumont, 2006) et justifie un
traitement particulier de la part de la communaut internationale, dautant
plus que les pays connaissant ces deux caractristiques sont aussi ceux
pour lesquels laide est la plus efficace.
Jeffrey Sachs (2004) est prsentement lun des principaux avocats sur
la scne internationale dune aide massive et rapidement dbourse en faveur des pays les plus pauvres, principalement africains. Selon cet auteur, le
pige pauvret (poverty trap) dans lequel sont enferms un certain nombre
de pays en dveloppement ne tient pas tant leur mauvaise politique conomique ou la faiblesse de leurs institutions qu des handicaps structurels.
La faiblesse de leur capital physique et humain est la cause dune faible
productivit, ce qui remet en cause lhypothse traditionnelle dune productivit dcroissante du capital(5) ; aussi reoivent-ils peu dinvestissements
directs trangers alors mme que le faible niveau de leur revenu par tte
induit un faible taux dpargne nationale et que la croissance trs rapide de
la population exacerbe le besoin dinvestissement. La seule faon de sortir
ces pays de leur pige pauvret serait alors daccrotre massivement
les dpenses publiques en faveur des infrastructures conomiques et sociales.
linverse, selon la deuxime thse, accrotre massivement laide dans
les pays les plus pauvres pourrait se heurter la faible capacit dabsorption
de laide par ces pays. En premier lieu il peut exister court terme des
contraintes physiques et administratives laccroissement des dpenses dans
les secteurs prioritaires. En effet les financements actuellement engags
sont dbourss avec de longs dlais, souvent suprieurs ceux initialement
envisags. Sil est normal que laide-projet soit dbourse relativement lentement, au rythme de ralisation des projets, il nen est pas de mme des
aides programme ou lajustement dont la finalit est prcisment dtre
dboursement rapide. Dans les causes de ces retards, il est difficile de dpartager la responsabilit des pays receveurs et celle des donneurs. Ceux-ci
ont mis en place des procdures de gestion de leur aide qui sont complexes,
propres chacun dentre eux, et sharmonisent mal avec les faibles capacits dadministration des pays partenaires.
En second lieu, un accroissement massif de laide pose un problme de
gestion macroconomique dans les pays aids, qui est une source de proccupation notamment au Fonds montaire international (IMF, 2005). On sait
depuis lample littrature sur le syndrome hollandais quun brusque af(5) Cest lune des explications du paradoxe de Lucas (voir le chapitre III de ce rapport).
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flux de ressources extrieures qui ne sont pas compltement absorbes par


des importations entrane une augmentation de la demande nationale, une
hausse des prix des biens non changeables internationalement et une augmentation de la rmunration relle du travail, en particulier du travail qualifi qui est un facteur rare dans une conomie en dveloppement. Autrement dit, laugmentation de laide pourrait entraner une apprciation du
taux de change rel et une perte de comptitivit de lconomie qui freinerait la croissance du secteur des biens changeables, notamment du secteur
manufacturier (Rajan et Subramanian, 2005). En fait lapprciation relle
de la monnaie ne pose pas de problme de comptitivit lorsquelle saccompagne dun accroissement de productivit. Cest pourquoi il est trs
important que lafflux daide ne soit pas seulement affect aux secteurs
sociaux tels que la sant et lducation des enfants dont les effets positifs
sur la productivit sexercent principalement long terme, mais soit aussi
affecte au dveloppement des infrastructures conomiques, la formation
des travailleurs et la diffusion de nouvelles techniques. Le corollaire est
quil reste une justification pour les prts ct des dons. Il est aussi essentiel que laccroissement de laide ne soit pas un phnomne phmre,
lorigine dune apprciation transitoire et dsquilibrante du taux de change
rel, car les consquences dfavorables de linstabilit du taux de change
rel sur la croissance long terme des conomies sont bien tablies
(Guillaumont et al. 1999).
En rsum, la ralisation des objectifs du millnaire pour le dveloppement ne pourra tre obtenue sans un accroissement massif de laide(6) ;
pour que celle-ci soit efficacement dbourse il faudra accrotre la capacit
dabsorption de laide par les pays en dveloppement en rformant les modalits de laide. Ce raisonnement repose sur lide que laide peut tre
utilise pour accrotre cette capacit dabsorption, en contribuant notamment au renforcement des institutions et lamlioration de la qualit des
politiques publiques, mais aussi en finanant les infrastructures de base sans
lesquelles lactivit conomique ne peut pas dcoller.
2.3. Comment accrotre lefficacit de laide ?
Lanalyse des dterminants de lefficacit de laide fournit une srie
denseignements sur les moyens daccrotre lefficacit de laide, assez largement accepts par la communaut internationale, mais dont la mise en
uvre sest jusqu prsent heurte dimportantes difficults politiques et
oprationnelles. Trois voies daction ont t retenues aux Forums de haut
niveau des pays en dveloppement et des pays donateurs , qui se sont
tenus successivement Rome en 2003 et Paris en 2005.
La premire voie est damliorer la politique conomique mene par les
pays en dveloppement puisquelle est un des facteurs qui conditionnent la
plus ou moins grande efficacit de laide. Telle est dailleurs depuis toujours
(6) Les premiers chiffrages indiquent quun doublement de laide serait au minimum ncessaire.

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la justification de la conditionnalit attache par les donneurs aux dboursements


de leur aide. Pour recevoir une aide programme, une aide budgtaire globale ou sectorielle ou une aide la balance des paiements ou encore bnficier dune annulation de dettes, les pays en dveloppement doivent ngocier un programme de mesures prendre avec leurs bailleurs, en particulier
avec le Fonds montaire international et avec la Banque mondiale, mais aussi
avec certains donneurs bilatraux Cest ainsi que la France soumet ses
prts et dons dajustement structurels au respect par le pays aid des
exigences dun accord pass avec le Fonds montaire auxquelles elle ajoute
des mesures particulires que le pays doit mettre en uvre ou une affectation de son financement des dpenses publiques expressment dsignes.
Mais la conditionnalit de laide, telle quelle est pratique, parat peu
efficace pour promouvoir une bonne politique conomique. Elle est souvent
un jeu de faux-semblants. Les gouvernements des pays en dveloppement
acceptent des mesures de politique conomique quils ne sont pas vraiment
dcids mettre en uvre pour obtenir le premier dcaissement daide.
Les bailleurs sont rticents sanctionner les manquements en suspendant
laide, parce que cette suspension manifeste un certain chec de leur relation avec le pays aid et risque dempcher celui-ci de servir sa dette. Face
la rticence des pays receveurs suivre les conseils des donneurs, la
lenteur des rformes et lchec de nombreux programmes, les donneurs
sont devenus de moins en moins confiants et ont t conduits formuler des
conditions de plus en plus prcises et simpliquer de plus en plus dans les
rformes pour en garantir la qualit. Ds lors la conditionnalit est devenue
de plus en plus tatillonne et parfois discordante dun bailleur lautre, compte
tenu de la multitude des domaines couverts par leurs conseils. Pour arrter
cet engrenage malheureux, peu compatible en outre avec la volont de promouvoir la dmocratie dans les pays en dveloppement, lensemble de la
communaut internationale considre quil est urgent que les gouvernements
des pays aids se rapproprient leur politique conomique. On prne
lalignement des donneurs sur les stratgies de dveloppement et de rduction de la pauvret dfinies par les pays eux-mmes. Mais le poids des
organismes daide, la force de leur bureaucratie et les habitudes prises par
les fonctionnaires des pays aids, conjugus la faiblesse des institutions
des pays en dveloppement susceptibles de dfinir ces stratgies, rendent
extrmement difficile ce changement radical de mthode.
La deuxime voie daction prne est lharmonisation des pratiques des
donneurs et la mutualisation de la surveillance quils exercent sur la politique
des receveurs daide. Au minimum il sagit dviter des exigences discordantes en matire de politique conomique. Lobjectif est aussi daccrotre
la capacit dabsorption des flux daide en vitant quune grande part de la
faible capacit des administrations des pays en dveloppement ne soit accapare par de multiples runions avec les reprsentants des divers organismes daide et par la mobilisation des fonds selon des rgles et procdures
spcifiques chaque source daide. cet gard sont souligns les cots
dune fragmentation de laide en une multitude de projets et dagence disLA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT

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pensatrices ce qui fait ressortir en corollaire la supriorit dune aide donne sous forme budgtaire, permettant la dfinition dune stratgie de dveloppement. Cependant si simultanment les pays en dveloppement ne se
rapproprient pas leur politique, le risque est grand que les bnficiaires de
laide se sentent encore moins libres et responsables face au front commun
des donneurs.
La troisime voie daction est damliorer la prvisibilit des flux daide.
Il convient non seulement selon la thorie du big push daccrotre laide
(sans doute de la doubler selon les premiers calculs relatifs la ralisation
des objectifs du millnaire pour le dveloppement ), mais aussi de la
maintenir un niveau lev et le plus prvisible possible pendant de nombreuses annes. Lefficacit de laide pour promouvoir la croissance dpend de sa capacit accrotre le capital humain des pays en dveloppement. Les dpenses ncessaires ne sont pas tant des dpenses dinvestissement matriel (construction dcoles et de centres de sant) que des dpenses de fonctionnement (salaires des matres, des mdecins, des infirmiers,
paiements des fournitures scolaires et des mdicaments). Il est inutile de
lancer un programme dducation ou de sant dont ne serait pas assur le
financement des charges rcurrentes sur plusieurs annes. Prvisibilit de
laide nest pas synonyme dabsence de variabilit de laide. Si laide est
dirige vers les pays vulnrables car soumis des chocs externes, il est
souhaitable que le profil temporel de laide sadapte la conjoncture des
pays aids, mais selon des rgles connues lavance

3. Laide franaise est mal note par la communaut


internationale : pour de bonnes ou de mauvaises raisons ?
Lintensit des rflexions sur laide internationale (il nest pas de jour
sans une nouvelle tude, un nouveau rapport ou un nime colloque) sest
accompagne de la volont, notamment des instances internationales, de
porter un jugement sur la qualit de laide des diffrents bailleurs, voire
de les classer, dans le but, certes louable, damliorer les comportements
daide. Cest ainsi que laide franaise a fait lobjet de diverses critiques,
lors de son examen par le Comit daide au dveloppement de lOCDE et
plus encore dans le rapport commun du Fonds montaire international et de
la Banque mondiale Global Monitoring Report 2004, selon lequel la France
a t juge comme lun des donneurs ayant la moins bonne slectivit
de son aide. Ces critiques contribuent dtriorer limage de la France, en
dpit dun effort daide publique au dveloppement substantiel dans la communaut des donneurs. Or, il existe de mauvaises raisons la critique de
laide franaise, celles que lon trouve le plus souvent exprimes, mais aussi
de bonnes raisons, moins souvent mises en avant. Tout lenjeu est donc de
rfuter les mauvaises critiques, quitte affirmer la diffrence et la spcificit de la politique franaise, tout en coutant aussi les bonnes.
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3.1. Les critiques mal fondes de laide franaise


Les deux critiques principales faites laide franaise seraient sa dispersion entre un trop grand nombre de bnficiaires et son manque de slectivit : elle ne se dirigerait pas vers les pays o elle aurait le plus de chance de
stimuler la croissance et ce faisant de rduire la pauvret mondiale.
Selon le rapport du Secrtariat du CAD(7), en 2001-2002 les vingt premiers pays bnficiaires de laide franaise en ont reu 73 % (les cinq premiers 37 % et les dix premiers plus de la moiti) ; mais dans le mme temps
les 27 % restant ont t rpartis entre plus de cent vingt pays. Ainsi laide
franaise parat-elle la fois pour une large part concentre sur certains
pays et pour le reste disperse entre un grand nombre de pays. cet gard
la France est plus proche des institutions multilatrales ou des tats-Unis et
du Japon que des petits pays, ce qui est normal puisquen volume la France
est le troisime contributeur de laide internationale, aprs les tats-Unis et
le Japon.
Lallocation gographique de laide bilatrale franaise se diffrencie de
celle de laide fournie en moyenne par les pays du CAD en tant particulirement concentre sur lAfrique (celle-ci a reu en 2002 76 % des versements bruts bilatraux de la France contre 36 % en moyenne pour les pays
du CAD). Cette prfrence pour lAfrique sexplique aisment au vu des
conclusions des tudes conomtriques sur les dterminants de lallocation
gographique de laide franaise : laide franaise demeure oriente majoritairement vers des pays anciennement coloniss par la France ou de langue
franaise ou appartenant la zone franc. La priorit donne aux anciennes
colonies ou aux pays partageant la mme langue nest dailleurs pas propre
la France : on retrouve cette caractristique dans laide espagnole, portugaise, belge et anglaise (CERDI, 2001).
Laide franaise est en moyenne oriente vers des pays faible capital
humain, mais parat relativement peu sensible la vulnrabilit des pays, au
caractre dmocratique des rgimes politiques ou la qualit des politiques
conomiques (telle que dfinie habituellement) (cf. chapitre II). Cest en
raison de sa faible prise en compte de la gouvernance des pays que lallocation de laide franaise est la plus critique. Les tudes de Dollar et Levin
(2004) et Roodman (2004), bien que reposant sur une mthode danalyse
diffrente, valuent la slectivit des donneurs bilatraux et multilatraux en
fonction de la qualit des politiques conomiques des pays receveurs (mesure par le CPIA de la Banque mondiale dans ltude des premiers auteurs
et par lindicateur de bonne gouvernance de Kaufmann-Kraay dans ltude
de Roodman) et arrivent la mme conclusion quant la slectivit de
laide franaise. La France est classe pour la slectivit de son aide 32e sur
42 donneurs bilatraux ou multilatraux par Dollar et Levin et lavant
(7) Rapport du Secrtariat du CAD de lOCDE sur les politiques et programmes de la France
en matire de coopration pour le dveloppement, 2004
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dernier rang des donneurs bilatraux par Roodman. Le rapport du Secrtariat du CAD considre que la slectivit de la France est insuffisante et lui
conseille comme critre dallocation de son aide notamment la mise en
place de politiques sociales et conomiques saines, la bonne gouvernance et
le respect des droits humains .
Cette critique de laide franaise nous parat peu pertinente. Le fait daider
les pays partageant la mme langue ou qui sont ses anciennes colonies, non
seulement peut tre lgitime en lui-mme, mais est sans doute un facteur
defficacit de laide. La prfrence que la France donne aux pays francophones vient compenser le fait quils reoivent moins daide des autres donneurs bilatraux. Le poids particulirement important que la France attribue
des pays qui se caractrisent par la faiblesse de leur capital humain est en
plein accord avec les objectifs du millnaire pour le dveloppement et
doit tre pris en compte dans lvaluation des critres de gouvernance. Le
vritable enjeu dune aide efficace est de les aider amliorer leur politique
conomique et non de les disqualifier a priori.
Il nous semble donc que la France doive assumer une allocation gographique de son aide qui ne correspond pas ncessairement aux canons
actuels de la slectivit. Les recommandations que nous pourrons faire dans
ce domaine sappuieront sur les fondements de lAPD discuts au chapitre I.
Le point le plus important est que la spcificit de laide franaise saccompagne dune transparence des objectifs et des moyens, et dune valuation
systmatique des actions.
3.2. Les critiques fondes de laide franaise
Si la France est le troisime contributeur de laide au dveloppement,
elle se situe en septime position en pourcentage de son produit national
brut, avec, en 2004, 0,42 % dAPD nette, loin derrire la Norvge (0,87 %),
le Luxembourg, le Danemark, la Sude, les Pays-Bas (qui tous respectent
lobjectif de 0,7 % fix par les Nations unies) et le Portugal, mais lgrement avant le Royaume-Uni (0,36 %)(8). Il est dommage que la France,
officiellement grand dfenseur de laide au dveloppement, ne se trouve
pas dans le peloton de ttes des donneurs, mme si son aide aprs avoir
connu une forte baisse sest sensiblement releve depuis 2002. la confrence de Monterrey, la France a pris lengagement de porter son aide
0,50 % de son PNB en 2007.
Il semble surtout que la France ne tire pas de son effort daide toute
linfluence internationale quelle pourrait exercer, la diffrence par exemple du Royaume-Uni. La comparaison des pratiques de ces deux pays est
instructive.
La politique de coopration pour le dveloppement de la France se caractrise par une grande dispersion des centres de dcision, qui a t souligne par la dernire revue de laide franaise par le CAD et que lon peut
(8) La France se situe au 9e rang pour lAPD nette par habitant des pays donneurs en 2003.

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considrer comme une rminiscence de lhistoire coloniale et dune dcolonisation gre dans une relative continuit, chaque ministre technique ayant
conserv un service spcialis dans les relations avec les anciennes colonies. Laide franaise relve principalement du ministre de lconomie,
des Finances et de lIndustrie et du ministre des Affaires trangres et
dans une moindre mesure des ministres de la Recherche, de lducation
nationale, des Affaires sociales (et titre marginal dautres ministres). Le
ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie intervient sous forme
de dons (aides budgtaires globales en dehors de la zone dintervention prioritaire dfinie pour les interventions de lAgence franaise de dveloppement, AFD), de prts (dont une partie est mise en uvre par lAFD, prts
dajustement structurels et prts-projets bonifis par ltat) et surtout
dallgements de dettes ; il est en outre le principal responsable des relations avec les organismes de Bretton Woods. Le ministre des Affaires
trangres abonde divers organismes multilatraux et octroie des dons aux
pays en dveloppement dont une partie est mise en uvre par lAFD (sous
forme de dons-projet, dons dajustement structurel et contrats de dsendettement et dveloppement), il fait des dpenses de coopration technique
(dont une partie l encore est dlgue lAFD) et gre les aides durgence
ou alimentaires.
Dans ce maquis dinterventions, la simple comptabilisation de laide franaise est une tche ardue. Il rsulte en effet de ce qui prcde que laide
publique au dveloppement de la France nest pas pense dans sa globalit,
mais rsulte dune agrgation comptable doprations quil faut aller chercher dans les diffrents chapitres budgtaires. Surtout le rle de lAgence
franaise de dveloppement que lon se plat dsigner comme oprateur
pivot de laide franaise est ambigu et tronqu : elle intervient dans une
zone gographique, zone dintervention prioritaire , strictement dfinie
par le Comit interministriel de la coopration et du dveloppement (CICID),
qui runit lensemble des membres du gouvernement concerns par la politique daide au dveloppement, mais elle peut aussi tre autorise intervenir au coup par coup en dehors de cette zone(9) ; elle octroie certains
dons et prts pour le compte des ministres et en partenariat troit avec eux
et agit aussi sous sa propre responsabilit. Le ministre de lconomie, des
Finances et de lIndustrie et le ministre des Affaires trangres constituent
ses deux tutelles pour ses interventions dans les tats trangers, tout en
tant en concurrence avec elle pour certains prts et dons. Dautre part
lAgence franaise ne gre que laide bilatrale, la gestion de laide multilatrale tant partage entre les deux ministres prcits. La diffrence est
frappante avec le Royaume-Uni o le DFID (Department for International Development) cr en 1997 comme un ministre part entire dirig
par un secrtaire dtat au Dveloppement international, gre simultanment laide multilatrale et bilatrale. Alors quen 2004 lAFD a mis en
uvre 9 % des engagements bruts de lAPD franaise, le DFID a gr
76 % de lAPD britannique. Alors mme que la proportion de son PNB
(9) Nous laissons de ct ici son activit dans les dpartements et territoires doutre-mer.
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consacre par le Royaume-Uni laide au dveloppement est infrieure


celle de la France (0,36 % en 2004 contre 0,42 %), les ressources budgtaires dont dispose le DFID pour laide bilatrale sont environ cinq fois plus
importantes que celles de lAFD (soit 2,3 milliards deuros en 2004 contre
524 millions deuros pour lAFD, constitus par la somme des subventions
du ministre des Affaires trangres, pour 224 millions, et du cot budgtaire des prts concessionnels, pour 300 millions).
La rforme du dispositif franais de coopration internationale, dcide
en 2004, est alle dans le bon sens, mais sans rsoudre fondamentalement le
problme de la dispersion des lieux de dcision et de lenchevtrement des
responsabilits. Elle comporte deux volets :
le premier volet, de nature oprationnelle, a consist transfrer
lAgence franaise de dveloppement une partie des dons inscrits dans le
Fonds de solidarit prioritaire gr par le ministre des Affaires trangres,
dans la mesure o ils concernent des secteurs dintervention de lAgence
franaise (agriculture et dveloppement rural, sant et ducation de base,
formation professionnelle, environnement, secteur priv, infrastructures et
dveloppement urbain), le ministre conservant les dons destins soutenir
les rformes de ltat, lusage du franais, lenseignement suprieur et la
recherche ou relatifs, de manire gnrale, la coopration culturelle et
scientifique. Ce transfert a port sur 64 projets qui nont pu tre clos en
2004 et a correspondu, en 2005, un transfert de subventions de lordre de
80 millions deuros. Cette rforme contribue la rationalisation de notre
dispositif daide au dveloppement ;
le second volet, plus ambitieux, vise clarifier la stratgie de la France
en matire daide au dveloppement ; cette fin il a t dcid de confier
au ministre dlgu charg de la Coopration une fonction de coordination
des diffrents acteurs de la coopration, sans que soient vraiment modifies
les responsabilits de chaque centre de dcision, et de renforcer le rle du
ministre des Affaires trangres dans la dfinition des stratgies sectorielles et par pays, effectue dans le cadre de grandes orientations fixes par le
CICID. La clarification de la stratgie de la France est un objectif louable
mais quil sera difficile de mettre en uvre tant les marges de manuvre
pour la rallocation gographique et sectorielle de laide franaise sont troites.
En effet la dispersion des centres de dcision saccompagne dune dispersion des objets de laide. En 2005, selon la loi de finances, (cf. annexe
sur laide franaise), laide de la France destination des tats trangers
est approximativement compose hauteur de 29 % daide multilatrale,
31 % dannulations de dette, 13,5 % de dpenses dcolage et de recherches, 6 % daide aux rfugis, 8 % de coopration technique, 2 % de coopration dcentralise et daide durgence, 4 % de frais administratifs et
dpenses diverses et seulement 7 % de flux nets de prts et de dons(10).
(10) Ces chiffres ont t tablis par Antoine Seillan partir des documents budgtaires. Des
chiffres du mme ordre relatifs aux prvisions 2006 sont donns dans son annexe ce rapport
sur lAPD franaise.

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Si le volume de laide franaise continue crotre et lorsque la part des


annulations de dette dans le total de laide franaise aura diminu, un redploiement de laide franaise sera possible. Mais la fin des annulations de
dette nest pas une perspective court terme. En 2006, les engagements
pris par la France dans le cadre du club de Paris en faveur du Nigeria ou
dans le cadre du G8 pour lannulation de la dette des pays pauvres lgard
des organismes de Bretton Woods ou encore en faveur de lIrak risquent
bien de renforcer la contrainte sur les nouveaux flux daide. Dautre part le
cot budgtaire de laide franaise devrait saccrotre avec la fin des annulations de dette(11).
lintrieur de la faible part de laide gre par lAgence franaise de
dveloppement, la dfinition dune nouvelle stratgie est elle-mme contrainte de deux faons. La logique voudrait que de la destination gographique de laide, de son affectation sectorielle et de la nature et de la capacit
de paiement des bnficiaires (gouvernements, collectivits, entreprises,
organisations de la socit civile) dcoule le choix des instruments, dons ou
prts concessionnels. Or cest linverse qui se passe. Depuis la dcision de
La Baule en 1990, lAgence franaise de dveloppement ne doit plus accorder aux tats que des dons dans les pays faible revenu. Elle peut y faire
des prts au secteur priv, ventuellement au secteur marchand public ;
mais les occasions dinvestissements financirement rentables sont rares et
lobjet dune forte concurrence entre bailleurs. Ses interventions dans les
pays pauvres, notamment en Afrique au sud du Sahara, sont donc limites
par lenveloppe de dons qui lui est affecte. Paralllement elle dispose dune
enveloppe financire correspondant au cot budgtaire des prts
concessionnels inscrits en aide publique au dveloppement (APD). Elle ne
peut pas faire de transfert dun poste lautre. Compte tenu des rgles de
calcul de lAPD dfinies par le CAD, qui inclut le montant total des prts
pourvu quils comportent un lment de libralit de 25 % au moins (pour un
taux dintrt de rfrence gal 10 %), le cot budgtaire des prts (tout
au moins si on considre les versements bruts) est infrieur celui des
dons ; la recherche dun effet de levier (maximisation du volume de
laide pour un cot budgtaire donn ou minimisation du cot budgtaire
dun objectif daide) conduit donc privilgier lenveloppe des prts relativement celle des dons.
(11) Rappelons que toutes les annulations de dette ne sont pas comptes en APD. Il sagit
seulement des crances civiles correspondant des prts consentis des conditions
commerciales. Pour les prts qui ont t consentis avec un lment de don ayant permis de les
compter initialement dans lAPD, seule lannulation des intrts est compte en APD, pour
viter les doubles comptes : lannulation de cette dette aura un effet favorable sur les versements nets ultrieurs qui ne seront plus grevs des remboursements. Le cot budgtaire des
annulations est trs diffrent selon la nature des crances. Selon la contribution de dAntoine
Seillan, les annulations qui font lobjet dune dpense budgtaire proprement dite reprsentent aujourdhui 15 % de lensemble des annulations (annulations des prts de lAFD et des
annulations C2D) ; les 85 % restant recouvrent pour 35 % les annulations de la COFACE (ce
qui rduit les recettes non fiscales de lETAT et naffecte pas le solde budgtaire selon les
critres de Maastricht) et 50 % les annulations des prts du Trsor refinances par un
compte spcial du Trsor et imputes sur ses dcouverts. Ce sont en fin de compte les
annulations de dettes qui viennent le plus immdiatement abonder le volume de laide qui ont
le moins dimpact en termes de dpenses budgtaires proprement dites (Cf. aussi la contribution annexe du ministre de la DGTPE-MULTIFINI).
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Une autre consquence du partage en amont entre dons et prts porte


sur laffectation sectorielle de laide. Il semble que de plus en plus les donneurs seront jugs en fonction de leur contribution directe aux objectifs du
millnaire pour le dveloppement (12), compose de leurs interventions en
faveur de laccs des populations pauvres aux services de base. Pour que
lAgence franaise de dveloppement puisse accrotre sensiblement la part
de ses financements en faveur de la sant et de lducation primaire, il
faudra quelle puisse grer une enveloppe de dons significativement augmente(13). Une autre difficult tient au fait que les choix sectoriels de laide
franaise, sexpriment dsormais dans les documents cadres de partenariat
(DCP) labors localement pour chaque pays de la zone dintervention prioritaire avec la participation de tous les acteurs de laide franaise sous lautorit de lambassadeur, et qui dfinissent au maximum trois secteurs dintervention par pays Cette procdure nest pas compatible avec llaboration
dune stratgie globale, ni mme rgionale, daffectation sectorielle de laide.
On peut certes tenir compte au niveau de chaque pays de lquilibre respecter entre secteurs productifs et secteurs sociaux ; mais il faut aussi pouvoir prendre en considration la dimension rgionale (qui concerne plusieurs
pays dans une mme zone gographique) et lintrt de privilgier certains
secteurs o lexpertise franaise est ou pourrait devenir la meilleure et tre
internationalement reconnue.
Lanalyse prcdente conduit formuler un certain nombre de recommandations qui concernent soit la politique daide au dveloppement propre
la France, soit les points de vue quelle devrait dfendre dans la communaut internationale.

4. Quelles recommandations pour amliorer lefficacit


de laide franaise ?
Puisque la notion defficacit renvoie la capacit datteindre les objectifs poursuivis, et de le faire moindre cot, la premire exigence pour
amliorer lefficacit de laide franaise est de mieux apprhender son cot
budgtaire et de sentendre sur les objectifs de laide. Cest un vaste chantier, puisque les objectifs sont multiples et rarement explicits, et les cots,
cest--dire limplication du contribuable, ne sont pas transparents, tant sont
nombreux les centres de dcisions et les points dapplication de laide. Cest
aussi un chantier qui dpasse le seul cadre franais, tant au niveau des
motivations de laide, qui impliquent certaines formes de coordination internationale, que les statistiques de laide, dont la collecte et la transmission
sont confies au Comit daide au dveloppement de lOCDE. De la r(12) Objectifs 2 7.
(13) En ce qui concerne les interventions dans le domaine de la sant, lAgence peut se voir
confier la gestion du produit de la taxe sur les billets davion.

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flexion sur les motifs de laide et de lanalyse des critiques de laide franaise qui nous ont paru pertinentes, nous tirons ensuite certaines recommandations concrtes pour laide franaise. Celles-ci peuvent tre mises en
uvre sans rforme radicale de lAPD franaise, mais supposent des changements importants dans la pratique de laide, tant dans le domaine de son
allocation gographique, de ses modalits, de ses domaines dapplication et
du rle des acteurs, en particulier lAgence franaise de dveloppement.
4.1. Une clarification des statistiques de laide franaise
La premire condition pour une plus grande efficacit de laide au dveloppement de la France serait videmment davoir une vue synthtique de
ses diffrentes formes et du cot budgtaire de chacune delles. La loi organique relative aux lois de finances (LOFL) pourrait y aider ; cependant il
est prvu pour le moment que laide au dveloppement soit recense dans
pas moins de cinq documents ou projets annuels de performance
(cf. Antoine Seillan, contribution complmentaire sur lAPD franaise) mis
en uvre par le ministre des Affaires trangres et le ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie ainsi que par lAgence franaise de
dveloppement, accompagns dun document de politique transversale
qui devrait rcapituler lensemble des crdits et permettre de connatre les
dpenses des autres ministres. Cette multiplicit de documents est le reflet
de la multiplicit des acteurs ; il nest pas certain quils permettent de comparer le cot budgtaire prsent ou venir des diffrentes actions. Surtout il
restera difficile de faire le passage entre ces documents et les dclarations
daide au dveloppement faites au CAD.
4.2. Une clarification des objectifs de laide franaise,
justifiant un partage entre aide multilatrale et bilatrale
Quels objectifs la France peut-elle poursuivre travers leffort dAPD ?
Les rflexions sur les fondements de laide (chapitre I) conduisent privilgier deux types dobjectifs, troitement imbriqus. LAPD poursuit dabord
trs clairement un objectif thique dquit et de solidarit, qui conduit
penser laide comme lamorce dune politique sociale mondiale visant promouvoir une distribution plus quitable des revenus, pour le prsent et pour
lavenir en aidant au dveloppement des pays les plus pauvres. Cette motivation correspond au rle que notre pays entend jouer dans les relations
internationales et sa vision du monde Mais elle poursuit galement une
srie dobjectifs la fois plus globaux et galement plus intresss . Lefficacit globale, dune part, sappuie la fois sur la correction de dfaillances de marchs et sur la production de biens publics mondiaux, pour lesquels la France a des intrts marqus (protection de la biodiversit, lutte
contre le rchauffement climatique, lutte contre les pandmies, scurit internationale) et dont la prise en compte porte parfois aussi des valeurs auxquelles nos concitoyens sont sensibles. Une stratgie dinfluence, dautre
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part, doit permettre la France de faire partager sa vision de la mondialisation et de sa rgulation et de la prise en compte des droits fondamentaux.
Dans ce sens, laide est aussi une monnaie de la diplomatie.
En raison de ces deux sries dobjectifs, un quilibre entre laction bilatrale et laction multilatrale parat ncessaire. La dmarche multilatrale
est, par nature, plus technocratique et moins politique. Elle est dans une
certaine mesure protge des alas et pressions court terme qui caractrisent la politique. De plus la participation de la France aux institutions multilatrales est essentielle son rayonnement comme sa propre ouverture
lvolution du monde. Mais limplication bilatrale, et son identification, restent fondamentales en raison des objectifs politiques de laide. En particulier, lorganisation multilatrale cre un cran entre le contribuable et la destination des fonds, ce qui peut rendre plus difficile de rendre compte de
lutilisation de ces fonds, mais aussi dexploiter plus largement la disposition payer du contribuable pour aider les pays en dveloppement. Par
ailleurs, ds lors que lon conoit aussi lAPD, comme nous le proposons,
comme un vecteur et un outil de lorganisation de la mondialisation, limplication bilatrale est essentielle. En effet, lorganisation de la mondialisation
est un choix collectif qui nest pas prdtermin, qui rsulte de la ngociation collective multilatrale et de la capacit de chaque participant faire
valoir ses propres options et convaincre de leur bien-fond. LAPD bilatrale est, de ce fait, un instrument politique essentiel pour laborer et dfendre la position de notre pays dans ces ngociations. Enfin, mme dans une
conception purement technique et conomique de lefficacit, lincertitude
sur les bonnes politiques de dveloppement amne vouloir diversifier
les dmarches, viter la pense unique , et maintenir une certaine
diversit de leffort daide entre les diffrents donneurs. Encore faut-il viter les cots de transaction dune insuffisante coordination, et soumettre cet
effort une valuation rigoureuse. Reconnatre le caractre politique de
laide au dveloppement ne doit pas pour autant signifier une gestion politique : cest pourquoi, comme nous le verrons ultrieurement, il convient de
bien distinguer le rle des tutelles de celui de loprateur de laide, en loccurrence lAgence franaise de dveloppement.
4.3. Quelle slectivit ou rpartition gographique de laide ?
La slectivit, videmment ncessaire, de laide publique au dveloppement nest pas un problme technocratique et apolitique. Elle doit logiquement dcouler des objectifs mme de laide. Or, cest un point de vue technocratique qui lemporte lorsque la qualit de la gouvernance ou de la politique conomique est retenue comme le principal critre de lallocation gographique de laide. En dpit de son attrait pour dautres donneurs et en
particulier pour la Banque mondiale, nous pensons que ce critre nest pas
le plus pertinent pour allouer gographiquement laide. En revanche nous
pensons que cest un facteur essentiel prendre en compte dans le choix
des modalits de laide. Nous considrons videmment quune bonne poli34

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tique conomique est un facteur defficacit de laide pour promouvoir la


croissance et que la corruption est la plupart du temps un obstacle majeur
lefficacit. Mais trois raisons motivent notre position. Les institutions et la
politique conomique sont largement dtermines par les handicaps des pays :
une politique de stabilit montaire, dquilibre budgtaire et douverture
conomique est plus difficile mettre en uvre dans une conomie priodiquement soumise des chocs exognes et o le manque de personnel qualifi est peu propice un cadre institutionnel efficace. Il nest pas possible
de dfinir de manire semblable pour tous les pays les caractristiques dune
bonne politique conomique et celles dinstitutions efficaces. Enfin une mauvaise gouvernance devrait conduire contourner ltat et donc tenter de
distribuer laide par lintermdiaire des communauts locales, des institutions de la socit civile lorsquelles existent (Jacquet, 2005) ou en finanant directement les entreprises ralisant les projets de dveloppement. La
qualit de la politique conomique pourrait aussi dterminer la nature de la
conditionnalit attache laide. Ce serait une forme de dmission que de
considrer laide comme toujours et partout incapable dinfluencer la politique des pays aids. Ds lors, une question importante est celle de la nature
de la conditionnalit que la France devrait attacher son aide budgtaire,
celle la plus mme damliorer la politique conomique des pays aids et
donc lefficacit de laide.
Ainsi, aucune grille technique de rpartition de leffort daide ne permet
daborder correctement la question de lefficacit. Nous devons nous rfrer aux deux sries dobjectifs lgitimes de laide franaise que nous avons
prcdemment dfinis, rpondant une motivation thique et une stratgie
dinfluence.
Les objectifs de solidarit et dquit orientent naturellement leffort bilatral de la France vers les pays faible revenu avec lesquels lHistoire a
permis de construire des liens de solidarit. Il est normal et efficace, du
point de vue de la mobilisation de la solidarit des contribuables, que la France
sattache aider ses anciennes colonies, et quelle destine galement son
aide aux pays que la langue et la culture rapprochent delle. Lquit mondiale sen trouve aussi renforce, puisque la disposition dautres donneurs
aider ces pays est, en gnral, plus faible. Il est ainsi naturel de retenir
lAfrique subsaharienne, mais aussi les anciennes colonies dAsie, comme
zone deffort prioritaire vers lesquelles diriger dabord largent du contribuable. Entre ces pays (cf. chapitre II), les critres dallocation gographiques devraient tre le niveau du produit par tte, la vulnrabilit des pays
et la faiblesse du capital humain(14), choisis pour une raison thique vidente
et aussi pour une raison defficacit : le potentiel de croissance est plus
lev dans les pays dont le revenu par tte est le plus bas, laide est particu(14) La vulnrabilit conomique et le niveau de capital humain des diffrents pays en
dveloppement candidats laide pourraient tre mesurs par les deux indices calculs par les
Nations unies pour lidentification des PMA : EVI (Economic Vulnerability Index) et HAI
(Human Assets Index).
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lirement efficace dans les pays les plus vulnrables, le dveloppement du


capital humain sert directement lobjectif de rduction de la pauvret et
accrot long terme lefficacit de laide en termes de croissance grce
laugmentation de la capacit dabsorption. Ces trois critres, utiliss par les
Nations unies pour dfinir la catgorie des PMA, sont en parfaite cohrence avec lengagement international de consacrer 0,15 % du PNB des
pays dvelopps laide fournie spcifiquement aux PMA. Mais il faut
aussi accorder une attention particulire aux pays fragiles et aux pays sortant de conflits. Dune part, il a t montr que ceux-ci ont souvent un fort
potentiel de croissance ; dautre part on peut esprer, en les aidant se
reconstruire, prvenir le retour de la guerre. Mais sans doute il ne serait pas
souhaitable, notamment lgard des gouvernements ayant su maintenir la
paix civile, den faire un principe gnral ou exclusif.
La deuxime srie dobjectifs voqus ci-dessus conduit aussi penser
lAPD comme un vecteur dinfluence franaise dans les pays mergents
appels jouer un rle majeur dans la mondialisation. Mais il sagit alors dy
poursuivre des objectifs spcifiques, lis aux biens publics mondiaux et la
diffusion de normes auxquelles nous tenons, en matire de responsabilit
sociale et environnementale notamment, avec des instruments qui font un
usage parcimonieux de largent du contribuable. Il ne faut pas sous-estimer
la capacit de leffort daide projeter les valeurs auxquelles nous sommes
attachs.
En conclusion, la notion mme defficacit de laide nest pas un sujet
technique appelant des rponses prdtermines. Elle est profondment
dpendante du contexte. La faon dont a t engag le dbat international
sur lefficacit conduit souvent poser la question qui faut-il aider pour
accrotre lefficacit ? , alors que la question pertinente est plutt sachant
que lon souhaite aider tel pays, dont on connat les conditions de gouvernance
et la vulnrabilit aux chocs, comment rendre laide plus efficace ? .
Nous pensons donc que leffort de slectivit doit essentiellement consister, pour la puissance publique, dterminer lorientation gographique
de laide par grandes zones, dune part, et prciser les objectifs poursuivis,
dautre part. Cest ensuite aux responsables de la mise en uvre de leffort
daide de faire en sorte den accrotre lefficacit en fonction des conditions
locales, cest--dire de trouver les instruments adquats, avec un souci de
transparence et une obligation de rendre des comptes.
4.4. Une conditionnalit de performance pour laide budgtaire
Dans les pays dont la gouvernance serait juge satisfaisante, la France
devrait accrotre la part de son aide budgtaire, domaine o elle est en retrait par rapport au Royaume-Uni(15). Elle devrait simultanment renoncer
(15) Le Royaume-Uni consacre 20 % de son aide bilatrale de laide budgtaire sous la
forme de Poverty Budget Support . Il est difficile davoir un chiffre quivalent pour la
France, compte tenu de la dispersion des pourvoyeurs daide.

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affecter ses dons des dpenses publiques spcifiques et abandonner sa


conditionnalit traditionnelle, fonde sur des mesures de politique conomique. Pour que les gouvernements des pays en dveloppement se rapproprient
leur politique, il faut quils puissent en dcider souverainement. Certes laide
ne peut se passer de conditionnalit, elle doit demeurer un contrat entre
deux partenaires : il est alors important de modifier le contenu de ce contrat
en faisant voluer la conditionnalit vers une conditionnalit de rsultat ou
de performance . Lexpression est de plus en plus utilise dans les diffrentes runions internationales sur laide, mais non sans ambiguts.
Une conditionnalit de rsultat devrait idalement sappuyer sur la ralisation dobjectifs finaux de la politique, choisis par les pays aids (comme la
rduction de la mortalit des enfants ou leur aptitude lire ou crire) et
non sur certaines actions (comme louverture de classes ou de dispensaires
ou mme la frquentation de ceux-ci par exemple). Lune des difficults est
que la chane causale entre les actions et les rsultats et impacts de ces
actions reste insuffisamment connue et matrise, ce qui milite pour la mise
en place dvaluations scientifiques dimpact permettant de mieux apprhender les relations de causalit. Clairement, le choix des objectifs et linterprtation des rsultats devraient davantage tenir compte des facteurs exognes, indpendants de la volont des pays, qui peuvent affecter de manire
durable ou transitoire en cas de chocs les rsultats de la politique, de manire considrer la performance relle des pays (diffrente des rsultats bruts). La considration des chocs exognes dans lvaluation des performances est une autre manire de reconnatre que certains pays sont plus
vulnrables que dautres et quil convient den tenir compte dans le volume
de laide.
Cette nouvelle conditionnalit serait en fin de compte plus exigeante
pour la France, qui devrait mieux faire la distinction dans linefficacit de
laide entre ce qui relve de facteurs exognes ou de connaissances insuffisantes sur les processus de dveloppement, et ce qui relve dune responsabilit clairement tablie des pays aids, dautre part, en associant ce
jugement lensemble des donneurs, elle contribuerait promouvoir une dynamique de coordination. Le dveloppement dune telle conditionnalit fonde sur la performance des pays, ainsi dfinie, permettrait laide de
mieux jouer son rle de signal lgard des investisseurs privs des pays
ayant de bonnes politiques et contribuerait la slectivit de laide.
Pour tre efficace une conditionnalit de performance devra respecter
quelques principes (cf. chapitre II). Il convient quelle sappuie sur de vritables indicateurs de rsultats finaux. Ce pourrait tre ceux retenus dans le
domaine de lducation et de la sant par les objectifs du millnaire pour le
dveloppement , notamment la rduction de la mortalit infanto-juvnile et
la scolarisation des enfants, ou mieux lachvement du cycle primaire(16).
(16) Lexprience mene depuis quelques annes par la Commission europenne pour promouvoir une conditionnalit de rsultats avec ses tranches variables a en partie manqu
son but parce que les indicateurs retenus ntaient pas pour la plupart de vritables indicateurs dimpact (cf. Adam et al. 2004 et Guillaumont et Guillaumont-Jeanneney, 2004).
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Les cibles dfinies pour juger de lamlioration des indicateurs de rsultats


finaux devront tre fixes partir de normes internationales servant de rfrence. Parce que les indicateurs de rsultats voluent plus lentement que
les indicateurs de moyens ou de politique, il convient de procder une
valuation tous les trois ans de lvolution de ces indicateurs afin dadapter
le volume et les modalits des engagements pour les trois annes suivantes,
sachant que le jugement port au vu de rsultats non satisfaisants dterminera sil convient de rduire leffort ou, au contraire, de persvrer. Cette
exigence recoupe celle reconnue au niveau international dune meilleure
prvisibilit des flux daide. Plus exigeante pour les donneurs la conditionnalit
de performance lest aussi pour les receveurs daide. Elle implique de renforcer la capacit danalyse des politiques, objectif clairement exprim au
Forum de Paris, et de soutenir la collecte des informations prioritaires (en
particulier enqutes DHS, demographic and health survey, et tests dacquisition des connaissances), afin damliorer la qualit et la rgularit des
indicateurs de rsultats(17).
Pour que la conditionnalit fonde sur les rsultats soit un moyen de
promouvoir lappropriation par les pays aids de leur politique conomique,
il serait souhaitable que la majorit des donneurs sengagent dans cette voie.
Cest pourquoi la France devrait se faire laptre vis--vis de ses partenaires de cette nouvelle pratique de la conditionnalit alors quelle exerce
lheure actuelle plutt une influence inverse(18).
La crdibilit de la conditionnalit de rsultats implique lexistence dune
relation contractuelle rigoureuse. Le respect du contrat en est un lment
essentiel quil conviendra dassurer concrtement. En particulier, les manquements devront conduire une rorientation de laide. Lorsquil napparatra pas souhaitable de la suspendre, une rponse possible peut tre le
retour une stricte conditionnalit dinstruments impliquant une beaucoup
plus forte ingrence du donneur ou dune diminution de laide budgtaire au
profit dune aide projet.
4.5. Le maintien de laide projet et lextension des projets
dintgration rgionale, en particulier dans les pays de faible
gouvernance
La France ne doit pas renoncer laide projet parce quelle est porteuse
dun transfert de connaissances irremplaable, et devrait demeurer prpondrante dans les pays de faible gouvernance. Deux points sont importants,
que le contrat pass avec le destinataire de laide soit parfaitement explicite,
ce qui implique l aussi une obligation de suivi et de rsultats, et que la ges(17) Dans la plupart des pays ont t crs des observatoires de la pauvret qui disposent de
peu de moyens et souvent les dispersent dans la collecte dun trop grand nombre dindicateurs.
(18) Dans les pays o la France adhre au consortium des tats europens et de la Commission europenne qui fournissent un soutien budgtaire, la France continue imposer des
conditions propres au dboursement de son aide.

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tion des projets vite toute action qui nuise au renforcement des institutions
nationales comme de court-circuiter ladministration locale. Les units parallles ladministration auxquelles sont souvent confis les projets ou programmes financs sur laide extrieure afin den acclrer la ralisation ont
le grave inconvnient dorganiser un brain drain en provenance de
ladministration, et ainsi de laffaiblir et de la dcourager.
Une autre faon de pallier la faiblesse de la gouvernance de certains
tats est de privilgier la dimension rgionale de laide. Ceci est particulirement important en Afrique, terrain principal de laide franaise. La faible
dimension de la plupart des tats africains et lenclavement de beaucoup
dentre eux justifient leur effort dintgration. Ceci correspond lobjet mme
du NEPAD (Nouveau partenariat conomique pour le dveloppement de
lAfrique) qui vise au dveloppement dinfrastructures communes et la
surveillance par les pairs de lutilisation des flux daide.
4.6. Une attention particulire porte la vulnrabilit
des pays due linstabilit du prix des matires premires
Une autre faon de renforcer lefficacit de laide franaise serait de lui
assigner le rle daccrotre la capacit de rsistance des pays en dveloppement aux chocs externes. Ces chocs ont des consquences nfastes sur la
croissance et la rduction de la pauvret par linstabilit macroconomique
quils induisent et aussi parce quils rendent plus difficile lexercice de la
politique conomique. Parmi ces chocs la variabilit des prix internationaux
des produits primaires joue un rle central. Comme lexprience passe des
accords internationaux de prix la dmontr, il nest gure possible dagir
efficacement sur lvolution mme des prix internationaux. Il nest pas possible non plus, au moins court terme, de rduire lexposition aux chocs, ce
qui implique une diversification des conomies. Cest essentiellement la rsilience aux chocs que laide peut augmenter. Elle le fait par son volume si
laide est oriente comme nous lavons suggr vers les pays les plus vulnrables. Elle peut aussi y contribuer par ses modalits.
La France pourrait lier les annulations de crances quelle a encore sur
certains pays en dveloppement ou le service de la dette de ses nouveaux
prts lvolution des prix des produits exports par les pays. Elle inciterait
ainsi les pays endetts une gestion contra-cyclique de la politique budgtaire. Lindexation de la dette pose diffrents problmes, notamment pour la
fixation du prix de rfrence que nous tudions au chapitre II. La France
pourrait tre aussi lorigine du systme dassurance au profit du monde
rural particulirement affect par la variation du prix international des produits agricoles et que la libralisation du commerce agricole mondiale risque
daccrotre encore lavenir. Enfin on pourrait concevoir quune partie des
subventions dont dispose lAFD lui serve provisionner des prts dont lannulation serait prvue en cas de baisse du cours des matires premires
exportes par le pays emprunteur, comme cela est suggr ci-dessous
(chapitre III) pour les banques de dveloppement.
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4.7. Un accroissement des flux daide destination des pays


en dveloppement
Pour que les diffrentes recommandations prsentes jusquici aient une
vritable porte, il faudrait sans doute modifier limportance relative des
domaines dapplication de laide ainsi que le cadre institutionnel dans lequel
intervient lAgence franaise de dveloppement
On peut, schmatiquement, rpartir lAPD en trois catgories : une contribution leffort multilatral, le financement dactivits, en France, qui
contribuent la connaissance des problmatiques du dveloppement et
laccueil en France dtudiants de pays en dveloppement et relvent donc
de leffort daide bilatral, et le financement dactivits dans les pays aids
eux-mmes. La science conomique ne permet pas de dfinir une rpartition optimale entre ces diffrentes composantes. Nous pensons cependant quun certain rquilibrage parat ncessaire et considrons quun objectif sens serait dvoluer vers un partage en trois tiers. En effet lheure
actuelle, comme le montre le chapitre sur les chiffres de laide franaise, un
tiers de laide participe leffort multilatral, (27 %) finance, en France, des
activits relevant du dveloppement et de laide au dveloppement, un quart
correspond lannulation de dettes et les 16 % restant vont directement
dans les pays aids, soit sous forme de financements soit dassistance technique, cette rpartition variant suivant les pays. Mme si laide franaise
saccrot en proportion du produit national comme la France sy est engage, il serait souhaitable daccrotre dans laide au dveloppement les nouveaux flux destination des pays en dveloppement, certainement au dtriment des annulations de dettes, dont lpuisement prvisible terme donne
la possibilit dallouer leffort budgtaire quil faudra consentir aux financements locaux du dveloppement dans les pays aids. Cest la condition pour
que lallocation gographique et sectorielle de laide franaise puisse faire
lobjet dune vritable stratgie.
4.8. Liberts et contraintes de lAgence franaise
de dveloppement
Laction de lAgence franaise de dveloppement, devrait sinscrire dans
le cadre dun contrat dobjectifs pass avec la puissance publique qui fixerait les grandes options et objectifs stratgiques de laide au dveloppement
et dfinirait les grandes zones gographiques dans lesquelles ces objectifs
sont poursuivis. Simultanment lAFD devrait avoir la libert de choisir le
volume et les modalits de ses interventions pays par pays. Cette solution
aurait lavantage, tout en reconnaissant que laide de la France est une
composante indissociable de sa politique trangre comme nous lavons prcdemment soulign, de dissocier la gestion de laide pays par pays et sa
mise en uvre au jour le jour du cadrage politique et stratgique de leffort
daide. Autrement dit, la tutelle exerce par lexcutif gouvernemental devrait tre renforce au niveau de la stratgie globale, mais disparatre dans
la gestion quotidienne de laide.
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Les axes dune rforme qui permettrait cette volution seraient les suivants :
accrotre le montant des ressources budgtaires dont dispose lAgence
franaise de dveloppement, par exemple au niveau de celles dont dispose
le Department for International Development anglais pour ses dons dans
les pays en dveloppement ; cet objectif pourrait justifier de transfrer
lAFD la rserve pour pays mergents gre lheure actuelle par le
ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie ; ainsi lAFD cesserait dtre un oprateur marginal de laide au dveloppement en termes de
transferts nets de financement destination des pays en dveloppement ;
cesser de compartimenter les deux types de ressources budgtaires
dont elle dispose (enveloppe pour les dons et enveloppe pour la subvention
des prts) et de praffecter gographiquement dons et prts en fonction du
niveau de dveloppement des pays aids.
Ces deux conditions sont ncessaires pour que lAgence puisse adapter
les instruments de laide aux caractristiques des pays aids et des projets
financs. Elle pourrait ainsi mixer prts et dons dans les pays faible revenu
et dans les pays revenu intermdiaire, de manire innover sans entrave
en matire dingnierie financire, en fonction des conditions de gouvernance
locales, comme le suggre la contribution de Pierre Berthelier et Jacques
Ould Aoudia dans ce rapport : par exemple, financer sur don uniquement la
partie dun projet orient vers les populations les plus pauvres ou la prservation de lenvironnement, ou encore moduler le service de la dette en fonction du prix des matires premires en utilisant la part de dons du financement. Ainsi lAgence pourrait augmenter le montant de ses financements
dans les pays faible revenu (o elle fait lheure actuelle essentiellement
des dons), et simultanment rduire ses cots de gestion (par euro dpens)
en augmentant le volume unitaire moyen de ses apports puisque les cots de
gestion ne sont pas proportionnels au montant des projets financs. Une
plus grande libert dans les conditions financires de son aide faciliterait les
partenariats avec dautres sources internationales daide, partenariats minemment souhaitables car ils sont un facteur de dpolitisation de laide, souvent dapprentissage de nouvelles formes dinterventions et de meilleures
complmentarits entre les composantes bilatrale et multilatrale de laide.
Surtout, cest ces deux conditions que la France, travers lAgence,
pourrait avoir une stratgie explicite tant en matire de slectivit cest-dire dans le choix des pays aids, quen matire dintervention sectorielle, l
o lexpertise de ses fonctionnaires, de ses experts et de ses entreprises est
la plus grande.
Ainsi serait-il possible de tirer pleinement parti du statut dtablissement
financier de lAgence franaise de dveloppement qui selon lobjet de ses
financements peut intervenir sous forme de prts aux conditions du march,
de prts concessionnels, de dons, mais aussi de garanties ou de prises de
participation. Cette position est sans doute un avantage par rapport au DFID
qui ne fait que des dons.
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La plus grande libert et responsabilit accorde lAgence franaise


de dveloppement devrait avoir pour contrepartie une valuation ex post de
son action par une expertise indpendante, en fonction des objectifs et des
zones dinterventions qui lui auront t assigns. Pour viter les dangers du
monopole, et par souci defficacit, elle pourrait tre amene dlguer une
partie de ses interventions des oprateurs privs ou des ONG.

5. Quelles recommandations pour le systme mondial


daide et le rle jou par la France dans ce systme ?
Nous pouvons faire quelques propositions destination de la communaut internationale des donneurs.
5.1. Militer au sein du CAD pour de nouvelles rgles
de comptabilisation de laide au dveloppement
Le CAD a un systme de mesure de laide au dveloppement qui exerce
une forte influence sur ses modalits et contribue la cantonner dans des
instruments rudimentaires.
Il conviendrait de bien distinguer lutilisation de laide sous la forme dun
financement direct des pays en dveloppement des emplois de laide dont le
lien avec le dveloppement de ces pays est plus tnu, comme laccueil des
tudiants ou des rfugis en provenance des pays en dveloppement et les
dpenses dtudes et de recherches, sachant que cette deuxime catgorie
daide constitue une part importante de laide au dveloppement (notamment de laide franaise). Il serait normal de donner une pondration infrieure la seconde catgorie daide (qui pourrait ntre prise en compte que
pour une fraction) dans lvaluation des politiques daide. De mme, la
comptabilisation des annulations de dette rend celle-ci attrayante pour les
bailleurs dans la mesure o elle repousse dans le futur le poids budgtaire de
laide.
Dun autre ct les garanties (donnes un taux concessionnel) ne sont
pas comptabilises dans laide au dveloppement ; ainsi se trouve frein un
partenariat public-priv, o le rle du secteur public serait de rendre solvable un march dfaillant. Dans le cadre de la lutte contre la volatilit des
conomies mergentes, par exemple, des instruments financiers innovants
pourraient tre mis au point, avec le concours de fonds publics, lorsque le
march est inexistant ou inadapt.
Enfin limportance attache la comptabilisation des versements daide
a linconvnient de pousser les donneurs bilatraux, afin datteindre les objectifs quantitatifs prtablis, acclrer leurs dboursements mme lorsque les conditions defficacit ne sont pas runies ou privilgier un canal
multilatral. Il conviendrait sans doute de rflchir aux moyens de dconnecter au moins en partie la mobilisation de la ressource par les donneurs de
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son utilisation effective. Comme cela est brivement voqu dans le


chapitre I, on pourrait en particulier comptabiliser lAPD partir du moment o elle est disponible, et non lorsquelle est dcaisse, ce qui permet
dviter la pression que limpratif de communication du chiffre de lAPD
fait peser sur la ncessit de dcaisser. La difficult subsiste cependant
ncessairement : il faut dcaisser bon escient, certes, mais le principe de
laide reste, videmment, le dcaissement. Tout organisme charg de mettre en uvre lAPD reste donc soumis une forte pression pour utiliser les
fonds qui lui sont confis et qui risquent de ne plus ltre sil ne dcaisse
pas suffisamment, alors mme quil existe des doutes sur lefficacit du
dboursement. Il semble quune partie du problme serait rsolue si laide
tait comptabilise par son cot budgtaire immdiat, afin de bien mesurer
leffort rel des pays donneurs. La mesure du gain pour le receveur, qui
implique une rgle de calcul ncessairement arbitraire de llment don des
prts concessionnels, est de toute faon trs incertaine.
5.2. Militer pour le maintien de prts et non seulement de dons,
y compris aux pays ayant bnfici dannulation de dettes
Lannulation de la dette des pays pauvres est une mesure qui a t soutenue par nombre dconomistes et de reprsentants de la socit civile. La
question qui reste toutefois entire est de savoir si ces annulations signent
galement la fin des politiques de prts aux pays faible revenu ou si, au
contraire, elles rendent prsent possible de recommencer leur prter. Le
lien entre annulation de la dette et recours une politique de dons parat
logique. Si les pays savrent incapables de rembourser leurs dettes, quoi
bon continuer de leur prter ? Telle tait dj la recommandation du rapport
Meltzer, qui prconisait la fois dannuler la totalit des dettes des pays
pauvres et de recourir ensuite une politique de dons. Nombre dconomistes adhrent cette ide, en soulignant lunit de deux problmes : la difficult de remboursement de la dette lgard des prteurs multilatraux et la
difficult daccder aux marchs financiers internationaux. Dans les deux
cas, un mme problme serait luvre : la faible capacit institutionnelle
de ces pays honorer leurs engagements, qui explique la mfiance des
marchs internationaux, et devraient inciter aussi les prteurs publics plus
de mfiance.
Il existe toutefois une autre raison, sans lien direct avec les problmes
institutionnels, qui explique pourquoi les pays pauvres peinent trouver un
accs aux marchs financiers : la trs forte instabilit de leurs conomies,
elle-mme due la variabilit du prix des matires premires, qui explique
que les primes de risques requises par les marchs privs sont dissuasives.
Le paradoxe est le suivant : plus linstabilit des exportations et du revenu
national dun pays est forte, plus une politique de prts subventionns et non
pas de dons est souhaitable, pourvu quelle soit assortie de clause explicite
dannulation en cas de mauvais chocs. Une forte variabilit des exportations signifie en effet que la capacit de remboursement dun pays est trs
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alatoire, mais non pas nulle. Lorsque le pays bnficie dune conjoncture
favorable, lorsque les projets aboutissent, comme cela a t souvent le cas,
le remboursement des prts permet de financer les pays qui restent la
trane. Un effet de levier de laide au dveloppement devient possible.
La modification institutionnelle que nous proposons est de permettre aux
banques de dveloppement de constituer des rserves pour crances douteuses. Ces rserves, semblables celles dont disposent les banques prives, devront tre calibres de manire annuler la dette en cas de chocs
des matires premires ou de catastrophes naturelles auxquels sont soumis
leurs clients. Au lieu de tarifer aux pays ce besoin de constitution de rserves, comme le font les banques commerciales, et au lieu de subventionner
les crdits par des taux uniformment bas, comme cest la pratique des
banques de dveloppement, nous proposons que la subvention accorde aux
pays pauvres prenne la forme dun abondement la constitution de rserves. Lun des objectifs dune telle politique est de permettre aux pays vertueux de capitaliser sur une culture de crdit qui leur permettent daccder
ensuite aux marchs internationaux de capitaux (cf. chapitre III).
Cette proposition rpond au mme objectif que lindexation de la dette
des pays pauvres lgard des donneurs bilatraux que nous avons suggre pour la France. Elle pourrait aussi saccompagner de la cration dun
Fonds spcial pour les PMA qui permettrait ces pays de recevoir un
don automatique en cas de baisse des cours la seule condition quils se
soient pralablement (ex ante) engags limiter laccroissement de leurs
dpenses publiques en priode de prix lev. Le pays concern serait ainsi
amen mettre en rserve une partie des gains enregistrs lorsque les prix
sont levs afin de maintenir ses dpenses lors des chutes de prix pour la
part non compense par la communaut internationale. Celle-ci jouerait ainsi
un rle dassurance et dincitation lauto-assurance. Les ressources ncessaires ce mcanisme devraient pouvoir tre mobilises dans la mesure
o il serait limit aux PMA(19).
5.3. Accrotre linfluence internationale de la France
Pour que la France puisse exercer dans la communaut internationale
une influence la hauteur de leffort budgtaire quelle consent pour laide
au dveloppement et de lintrt que portent ces questions lopinion publique franaise et en particulier les jeunes gnrations, plusieurs actions sont
ncessaires :
il faudrait que ladministration franaise soit plus prsente dans les
runions universitaires ou les forums politiques o se dbattent les grandes
questions de laide au dveloppement. Sans doute pourrait-elle tre plus
(19) Il ne serait pas impossible dutiliser de cette faon le soutien en cas de fluctuation
court terme des recettes dexportation prvu dans la Convention de Cotonou qui dailleurs
dfinit des critres dligibilit moins rigoureux dans le cas des PMA. La France devrait mener
une action diplomatique dans ce sens.

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exigeante quant la destination des fonds quelle octroie aux organismes


internationaux (notamment les trusts funds ) et lvaluation ex post de
leur utilisation. Elle pourrait aussi sinspirer de la faon dont les Anglais
parviennent coordonner les composantes multilatrale et bilatrale de leur
effort daide en veillant ce que la chane de commande et de reprsentation soit intgre depuis laction sur le terrain jusqu Washington ;
les moyens en faveur des recherches scientifiques en conomie du
dveloppement devraient tre renforcs. Les moyens dont dispose lAgence
franaise de dveloppement ou le ministre des Affaires trangres pour
mener des recherches ou en commanditer aux centres de recherches universitaires sont sans commune mesure avec les moyens dont disposent certains organismes daide trangers, comme par exemple au Royaume-Uni,
au Canada ou en Sude. Le dveloppement des recherches universitaires
franaises et le soutien apport leur diffusion est une condition de la pntration des ides franaises au sein des institutions internationales ;
une politique systmatique dintgration de jeunes franais ou plus gnralement de jeunes francophones issus des universits franaises dans
les institutions internationales (Banque mondiale, Fonds montaire international, Nations unies, Commission europenne, banques rgionales de dveloppement) doit tre mise en uvre. Ce ne serait gure difficile puisque,
sans aide particulire, certaines universits sont parvenues placer dans les
annes rcentes plusieurs de leurs docteurs dans ces institutions. Il conviendrait alors de garantir durant plusieurs annes ces universits, en fonction
de leurs rsultats, un contingent dallocations de recherche pour la prparation du doctorat (afin de crer un appel en faveur des tudiants de premier
cycle) et de leur allouer quelques postes supplmentaires denseignants et
chercheurs.

6. Conclusion
Pour conclure, il nous semble que laide au dveloppement ne peut ni ne
doit revenir au modle qui fut celui des annes de guerre froide, o les
enjeux politiques de laide ont longtemps min son efficacit au regard de
lobjectif affich daider les pays sortir du sous-dveloppement. Le biais
technocratique qui sest impos par la suite a quant lui dores et dj
touch ses limites, et le besoin dsormais reconnu par tous de laisser les
pays dterminer par eux-mmes leur priorit en tmoigne.
Rhabiliter une vision politique de laide est utile, tant pour les pays receveurs que pour les donneurs, mais cela exige que des rgles soient fixes :
lavantage des pays receveurs, la vision politique de laide peut contribuer une mobilisation des contribuables des pays donneurs derrire des
objectifs qui font sens (solidarit, dune part, mais aussi objectifs nationaux
dans la mondialisation, vis--vis de llaboration des normes, de la diffusion
de nos valeurs, de la production de BPM). Elle peut contribuer leffort
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ncessaire de gouvernance collective de la mondialisation, qui appelle une


coopration entre tats-nations indpendants, et relve donc dune problmatique essentiellement politique (et accessoirement technique) ;
pour les pays donneurs, cela implique de mieux comptabiliser laide,
par son cot budgtaire, tant par souci defficacit dmocratique, lgard
des contribuables, que defficacit des instruments. Lorsque laide est mal
comptabilise et son cot budgtaire mal estim, il est difficile dvaluer son
efficacit. Partir dune approche sappuyant sur un cot budgtaire donn,
permet galement douvrir la gamme dinstruments, de pouvoir mettre des
services identifis derrire lutilisation de largent du contribuable.
Cette vision politique doit se traduire par une mise en uvre irrprochable sur le plan de la transparence et de lvaluation. Une sparation nette
doit tre faite entre le dbat portant sur les pays ou mieux, les zones, o la
France pense utile dintervenir (rflexion o lanalyse conomique a son
mot dire) et les instruments qui doivent tre mis au service de cette ambition Une valuation indpendante des agents de laide et des instruments
quils utilisent est une contrepartie indispensable de leur indpendance dans
la gestion de laide.
En bref, il ny a pas dun ct les financements du march, et de lautre
des dons ou des prts concessionnels daide publique au dveloppement. La
question fondamentale est de savoir quand est-il lgitime et utile dutiliser
largent des contribuables et quelles fins ; la mise en uvre qui est la
production de financements efficaces partir de cette ressource doit
tenir compte des caractristiques locales des zones dintervention
(gouvernance, vulnrabilit) et des objectifs poursuivis. Cette perspective
conduit ouvrir la gamme des destinataires : laide ne doit plus tre seulement une relation de gouvernement gouvernement, mais doit inclure les
collectivits, les ONG locales et le secteur priv. Les instruments de laide
doivent rester multiples et leur utilisation sans contraintes a priori de manire adapter les modalits de laide au contexte de chaque pays(20).

(20) Lensemble des rfrences cites dans ce texte sont disponibles la fin du chapitre II.

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Chapitre I

Les fondements de laide(*)


Pierre Jacquet et Jean-David Naudet
Agence franaise de dveloppement

Ce chapitre propose une lecture historique et analytique des principes de


laide publique au dveloppement (APD). Cest lhistoire de lmergence
dune politique publique internationale, aux contours encore incertains, modele par lvolution du contexte conomique et politique international et par
celle des thories du dveloppement. Cette politique se caractrise galement par un double inconfort paradigmatique , dune part entre la poursuite dun objectif dordre altruiste la satisfaction des besoins des bnficiaires de laide et la recherche, par les donneurs, de la satisfaction de
leurs intrts, et dautre part entre limpratif de redistribution et lobjectif
de dveloppement. Cette double tension dialectique est au cur du fonctionnement de la politique daide, mais aussi lorigine dincomprhensions
et de contresens frquents dans les dbats sur laide. Dans une premire
section, nous montrons comment lAPD sest historiquement positionne
par rapport la premire tension. La deuxime section analyse lambivalence fondamentale du projet de laide publique entre dveloppement et rpartition. La troisime section conclut en proposant une conception de lAPD
qui prenne en compte la fois son pass et les exigences de la mondialisation.

(*) Les auteurs remercient Anas Charafi et Romain Piriou pour le travail de synthse de la
littrature quils ont effectu lAFD dans le cadre de leur projet de dpartement lcole
nationale des Ponts et Chausses. Ils sexpriment ici en leur nom personnel.
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1. LAPD sert-elle les donneurs ou les bnficiaires ?


1.1. Mise en perspective
Une remarque liminaire simpose. Les dbats actuels sur lAPD (efficacit, allocation, volumes) reposent aujourdhui sur une dfinition statistique
particulirement arbitraire de cette dernire(1). Cette dfinition, porte par le
Comit daide au dveloppement (CAD) de lOCDE institu en 1961 est un
produit de lhistoire de la coordination entre les diffrents bailleurs de fonds.
Depuis 1969, le CAD appelle APD lensemble des prts ou dons aux pays
en dveloppement de la part du secteur public, qui ont pour premier objectif
la promotion du dveloppement conomique et du niveau de vie des pays
aids, et qui ont un caractre concessionnel, dfini, en ce qui concerne les
prts, par un lment-don de 25 %(2). Le chiffre de lAPD comprend
aussi lassistance technique. Il y a donc une diffrence entre lAPD et la
contribution budgtaire consentie par les pays donneurs au profit du dveloppement. Certes, on considre en gnral lAPD nette, cest--dire la
diffrence entre les flux dAPD et les remboursements correspondant aux
prts dAPD antrieurs. Dans une situation stationnaire de flux et de
structure dAPD constants (en valeur actualise), il y a quivalence entre
lAPD nette et le cot budgtaire pour les donneurs. Mais en rgle gnrale, leffort budgtaire et le montant dAPD pourront substantiellement
diverger. Ce mlange des genres ne facilite pas lanalyse conomique des
flux dAPD. Il obscurcit aussi tout un pan du dbat possible sur la meilleure
faon dutiliser les ressources du contribuable pour financer le dveloppement, que la controverse prts-dons aborde de faon trs rductrice(3).
Hjertholm et White (2000) font remonter les origines de laide internationale au XIXe sicle et considrent que deux vnements prcurseurs, le
programme amricain dassistance aux citoyens du Venezuela (1812 Act
for the Relief of the Citizens of Venezuela) et, partir de 1896, lutilisation
dlibre par les tats-Unis de leurs excdents alimentaires sous la pression des lobbies de producteurs agricoles, illustrent dj la tension dans les
programmes daide entre le motif dassistance et la poursuite dintrts conomiques ou politiques plus gostes. Mais tout lappareil de laide publique
au dveloppement et lide que des pays, par leffort de leurs contribuables,
puissent et doivent aider dautres pays apparaissent vritablement aprs la
Seconde Guerre mondiale. Auparavant, les financements extrieurs dpendaient quasi exclusivement de linitiative prive et reposaient donc sur lexamen des profitabilits respectives de linvestissement chez soi ou ltran(1) Pour le suivi statistique des flux dAPD, pour lensemble des donneurs et pour la France,
on pourra se reporter au chapitre dAntoine Seillan dans ce rapport.
(2) Llment-don dun prt est calcul en comparant le prt dAPD un prt quivalent
consenti un taux dintrt de 10 %. Il vaut donc 0 pour un prt consenti 10 %, 100 % pour
un don, et prend une valeur intermdiaire pour un prt concessionnel consenti un taux
dintrt infrieur 10 %.
(3) Voir le chapitre de Daniel Cohen et Helmut Reisen dans ce rapport.

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ger. Lewis (1955) parle cependant leur gard de foreign assistance ,


car il sattache lassistance que procure aux financements dorigine interne lapport complmentaire de capital tranger, mmes aux conditions de
march(4). Lutilisation du terme aide ou assistance dsigne en fait
aujourdhui lappel la subvention, soit sous forme de don direct, soit sous
forme de bonification de prts. Mais lapproche fonde sur le financement
extrieur, qui peut apparatre comme un complment indispensable lpargne interne (notamment parce que le dveloppement saccompagne de besoins dimportations de biens dquipement et donc de financements en devises), permet de mettre en perspective le dbat prts-dons en rappelant
notamment que le financement du dveloppement ne repose pas seulement
sur laide publique au dveloppement, dune part, ni sur des dons et de la
charit, dautre part.
Thrien (2002) rappelle cependant le rle de laide prive philanthropique et son essor dans les premires dcennies du XXe sicle, tout dabord
dans le domaine humanitaire, mais stendant pendant la priode de lentredeux guerres des projets de dveloppement en matire de sant, dducation et dagriculture. Il voit dans lmergence de laide publique lune des
innovations les plus originales du XXe sicle. lheure actuelle, laide publique nest que lun des aspects de laide au dveloppement, car le secteur
priv et associatif continue de jouer un rle particulirement important. Linteraction entre les diffrentes composantes de laide (gouvernements, institutions de financement du dveloppement bilatrales et multilatrales, ONG,
fondations) apparat au dbut du XXIe sicle comme un thme de travail
fcond.
Par ailleurs, laide totale, prive et publique, nest videmment que lun
des aspects, et en volume lun des moindres, du financement du dveloppement. Le point de dpart est lquilibre emplois ressources dans lconomie : la diffrence entre lpargne nationale (revenu national moins dpenses de consommation) et linvestissement est gale au solde de la balance des paiements courants. Ce dernier, par construction de la balance
des paiements, est financ par les entres nettes de capitaux extrieurs, de
source prive (investissements directs trangers, flux de portefeuille, ou
encore prts bancaires) ou publique (divers types de financements publics
et mouvements de rserves officielles). Ce que lon appelle aide publique
au dveloppement relve la fois de ces financements publics et, lorsquelle prend la forme de dons, des transferts unilatraux. Le financement
de linvestissement repose donc in fine sur lpargne interne et sur les entres nettes de capitaux externes de toute nature. Ce rappel a pour but de
(4) Lewis (1955, p. 244) crit par exemple (trad. des auteurs) : Presque tous les pays
dvelopps ont eu recours lassistance de financements extrieurs pour complter leur
propre pargne peu abondante pendant les premires phases de leur dveloppement. LAngleterre a emprunt la Hollande aux XVIIe et XVIIIe sicles, puis son tour a prt presque
tous les autres pays dans le monde aux XIXe et XXe sicles. Les tats-Unis dAmrique,
maintenant le pays le plus riche au monde, ont emprunt massivement au XIXe sicle, et sont
leur tour sollicits pour devenir le principal prteur du XXe .
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mettre en perspective laide au dveloppement. Dune part, elle ne reprsente quune partie des financements pertinents, mme dans les pays o
elle occupe une place importante ; dautre part, elle est, au moins en partie,
fongible, cest--dire quelle agit sur les comportements dpargne nationale (une partie de laide est consomme et non investie) et ne peut
donc sinterprter comme un financement purement additionnel de linvestissement sajoutant une pargne interne qui serait donne.
On ne peut pas dire que se soit construite une vritable thorie conomique de laide publique au dveloppement. Certes, les travaux prcurseurs
de Hollis Chenery ont fait le lien, dans les annes soixante, entre laide et la
thorie du dveloppement. En effet, dans les annes cinquante et soixante,
les thories dominantes du dveloppement (par exemple Lewis, 1955, Rostow,
1965, Gerschenkron, 1962 et Ranis et Fei, 1961) laissent la place pour une
interprtation conomique de laide quexploitent Chenery et Strout (1966),
savoir la contribution dun apport significatif de ressources externes, pendant une priode de temps limite, aux lments moteurs de la dynamique
du dveloppement : capital humain, investissement et pargne nationale, progrs technique et gains de productivit, dveloppement de nouvelles institutions. Mais cette approche suscite dj des dbats tonnamment actuels :
dans leur critique de Chenery et Strout, Fei et Ranis (1966) concluent :
Lenjeu essentiel de toute politique viable de promotion de la croissance, nous semble-t-il, est de savoir comment encourager les multiples
processus dapprentissage ncessaires (apprendre pargner, investir,
exporter, sengager dans une dmarche efficace de substitution aux importations) avec laide de lassistance trangre, plutt que de savoir comment calculer le besoin dassistance trangre en prenant ces paramtres
comme donns (Fei et Ranis, 1966, p. 910, traduction des auteurs).
Autrement dit, la quantit de ressources disponibles, avec ou sans le
concours de laide, nest pas le seul lment dterminant du dveloppement,
et lefficacit de laide en termes de dveloppement butte sur un certain
nombre de contraintes qui conditionnent ce que lon appelle aujourdhui la
capacit dabsorption . De fait, le lien entre laide et la thorie conomique du dveloppement reste tnu. Les manuels dconomie du dveloppement contemporains consacrent dailleurs rarement un chapitre au rle de
laide dans le dveloppement : cela suggre, au minimum, une distance conceptuelle notable entre l aide au dveloppement et le dveloppement.
Cette distance constitue lune des diffrences avec dautres composantes
des politiques publiques, notamment dans le domaine conomique : il y a des
thories de la politique budgtaire, de la politique montaire, de la fiscalit,
de la politique commerciale ou de la politique de change, par exemple.
partir des annes quatre-vingt-dix, tout le dbat sur lefficacit des politiques daide a permis de commencer construire un pont, encore trs instable et provisoire, entre la pratique de laide publique et lconomie du dveloppement. Cet effort marque un renouveau de lintrt thorique sur le rle
de laide dans le dveloppement.
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La thorie conomique ne peut donc fournir quune grille de lecture trs


partielle des fondements de laide. Tout au plus apparat-elle comme lun
des facteurs dorientation des politiques daide au dveloppement. Cela est
dautant plus paradoxal que lobjectif exprim de laide au dveloppement
est, prcisment, le dveloppement, et que cest par-l que les intrts des
bnficiaires, tels quils sont perus par les pays donneurs, interviennent
dans llaboration des politiques daide. Ces dernires sapprhendent mieux
partir dune approche constructiviste, cherchant comprendre comment
le contexte politique et conomique international, lvolution des thories du
dveloppement et le jeu des diffrents acteurs ont interagi pour peu peu
faonner leurs principes et le rle des institutions qui en ont la charge. Mais
cette interaction elle-mme chappe toute lecture univoque de lconomie
politique. Gilpin (1987) distingue par exemple trois perspectives idologiques concurrentes de lconomie politique en fonction du traitement quelles proposent du lien entre lconomique et le politique : le courant du nationalisme conomique, dans lequel le politique assume la primaut sur lconomique ; le courant libral, dans lequel lconomique et le politique fonctionnent de manire autonome ; et le courant marxiste dans lequel lconomie rgit le rapport politique. Rinterprtant ces trois perspectives, Hopkins
(2000) propose trois approches complmentaires : une premire approche
(perspective nationaliste) repose sur une vision centre sur ltat, acteur
unitaire, et considre laide publique au dveloppement comme le moyen de
maximiser les bnfices pour les donneurs ; dans une deuxime approche,
plus conforme la thorie des choix publics, cest--dire fonde sur linteraction entre les intrts concurrents dindividus et de groupes, la politique
daide rsulte de la poursuite des intrts dacteurs influents dans les pays
donneurs ; la troisime approche, encore peu utilise, adopte une perspective de thorie des jeux et considre laide dans le contexte de linteraction
entre les stratgies de diffrents acteurs : divers groupes dintrt, gouvernements des pays donneurs et bnficiaires, institutions daide multilatrales et bilatrales. Chacune de ces diffrentes perspectives contribue la
comprhension de lvolution de laide publique au dveloppement depuis la
fin de la Seconde Guerre mondiale. La premire fait reposer sur ltat la
dfinition des intrts nationaux et correspond bien la naissance de la
politique daide publique au dveloppement aprs la fin de la Seconde Guerre
mondiale. La seconde repose davantage sur une dfinition de ces intrts
comme une interaction permanente entre divers groupes de pression et dinfluence, manant des entreprises, de la socit civile, de groupements religieux, les gouvernements apparaissant alors comme un lieu dintermdiation
et de synthse. Dans une telle approche, les objectifs de laide sont moins
transparents et plus complexes identifier. Ces deux premires approches
laissent peu de place aux intrts des bnficiaires, qui nentrent en ligne de
compte que par laltruisme des donneurs et par la ncessit de prserver la
lgitimit de laide en montrant ses rsultats.
La fin de la Guerre froide et la mondialisation, cependant, se traduisent
par des demandes pour une meilleure reprsentation des pays en dveloppement et par la recherche des modalits dune action collective dans laLA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT

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quelle ces derniers doivent simpliquer (production des biens publics mondiaux ). Bien que les pays donneurs et les institutions multilatrales conservent un poids prdominant dans llaboration des politiques daide, un certain nombre dvolutions se sont dj enclenches, visant ce que les conditions mises par les donneurs fassent lobjet dune appropriation suffisante de la part des bnficiaires, et ce que laide sinscrive dans une
programmation des politiques conomiques et des stratgies de rduction de
la pauvret qui soient labores par les bnficiaires. De ce fait, la troisime
approche, qui sapparente celle de ltablissement dune sorte de contrat
entre donneurs et bnficiaires et dans laquelle chacun poursuit ses intrts,
semble aujourdhui davantage pertinente.
De faon hypothtique et schmatique, quatre grandes tendances mergent dans lhistoire de laide. Elle apparat en effet successivement et parfois simultanment comme : un vecteur dintrts politiques et stratgiques
(surtout annes cinquante et soixante) ; une obligation morale du Nord
envers le Sud dans la rduction de la pauvret (annes soixante-dix, puis
quatre-vingt-dix et 2000) ; un aiguillon la mise en place de bonnes politiques (annes quatre-vingt). Puis, dans les annes 2000, aprs le dclin
des annes quatre-vingt-dix, lAPD est revenue au premier plan de laction
publique internationale. Sa problmatique comprend la fois la rduction de
la pauvret et latteinte des objectifs du millnaire, mais aussi la production
de biens publics globaux et, de plus en plus, lmergence progressive dune
politique sociale internationale ; au total, elle a le potentiel de devenir un
lment clef de gouvernance globale autour des enjeux Nord-Sud de la
mondialisation.
1.2. Laide vecteur dintrts politiques et stratgiques
Lhistoire de laide internationale est indissociable de celle de lmergence des tats-Unis comme superpuissance hgmonique pendant la Seconde Guerre mondiale. La perception du rle central des tats-Unis, trs
prsente au moment de la reconstruction de laprs-guerre, avait conduit
celle dune responsabilit majeure du pays, par ses politiques intrieures et
extrieures, dans la mise en place dun systme international de paix et de
prosprit partages, propice la reprise du commerce multilatral. Buchanan et Lutz (1947) notent que la Seconde Guerre mondiale a laiss un monde
organis autour de trois puissances majeures : la Russie, la Grande Bretagne et les tats-Unis. Ils en dduisent que les questions conomiques internationales ne peuvent qutre inextricablement lies la politique trangre,
ce qui reprsente, pour la Grande Bretagne et les tats-Unis, un changement radical de pratique. Ils notent que lorsque les prts ltranger deviennent un instrument de politique trangre, leur utilit ne peut pas tre exclusivement apprcie par la considration des cots et bnfices privs quils
gnrent. Autrement dit, le moment est venu de considrer que les relations
conomiques extrieures dpassent la logique prive du march. Selon eux :
La reconstruction conomique fournit un bon exemple des bnfices
attendre dune politique amricaine de prts ltranger au-del des som52

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mes avances et du retour attendu en termes de versements dintrts. La


reconstruction rapide et ordonne des pays dEurope et dAsie physiquement dvasts ou dont les conomies ont t srieusement mises mal par
la guerre bnficierait largement aux Amricains. Lemprunt tranger acclrerait la reconstruction. Au vu des scnarios alternatifs possibles en
labsence de prts amricains, il en rsulte que lon pourrait fortement recommander aux tats-Unis dentreprendre de tels prts la reconstruction
pour leurs propres intrts. Les bnfices pour les tats-Unis pourraient
inclure le fait dviter des ajustements internes qui seraient autrement ncessaires, une reprise plus rapide du commerce mondial, un sentiment damiti
lgard des tats-Unis dans les pays concerns, la prvention des maladies et des pidmies, et dautres considrations similaires. (Buchanan et
Lutz, 1947, pp. 167-168, trad. des auteurs)
Bien que cette citation ne le mentionne pas explicitement, le raisonnement ouvre la voie lutilisation de la concessionnalit sur les prts des
fins politiques et stratgiques, en fonction de la valeur attribue aux diffrents bnfices attendus des prts ltranger.
Toute la chane des vnements qui a conduit de la grande dpression
la Seconde Guerre mondiale a galement profondment modifi lapproche
dominante vis--vis du rle des gouvernements dont la responsabilit stend
dornavant la stabilisation conomique, lemploi et aux objectifs sociaux,
dans la ligne des analyses keynsiennes et du New Deal. Cette implication
des gouvernements ne se restreint pas aux questions intrieures, mais concerne galement le maintien dun systme commercial multilatral dynamique et ouvert, la stabilit conomique et montaire internationale, celle des
flux dinvestissements internationaux, et mme la stabilisation des marchs
de matires premires (Committee on Foreign Economic Relations, 1946).
Autrement dit, les gouvernements des pays riches, notamment celui des
tats-Unis, ont un rle jouer dans la stabilisation conomique, lemploi et
la croissance au-del des frontires de leur pays. Au-del du contexte stratgique dterminant de cette priode, linstauration du systme multilatral
de laprs-guerre et de ses institutions correspond aussi lemprise des
ides de gauche et lextension du New Deal (Thrien, 2002).
La priode de laprs-guerre se caractrise donc par le rle actif des
gouvernements pour structurer le systme international et organiser la reconstruction. Les efforts dbouchent sur la mise en place des Nations unies
et des institutions de Bretton Woods. Lappareil de lassistance multilatrale
se met progressivement en place dans les annes quarante : Banque mondiale, Fonds montaire international, mais aussi Conseil conomique et social et agences spcialises des Nations unies. Le leadership amricain
joue un rle dterminant, prcisment parce quil est peru comme ncessaire la poursuite des intrts conomiques et gopolitiques des tatsUnis. Aux arguments donns par Buchanan et Lutz sajoute progressivement celui de lendiguement du communisme et le souci dopposer lUnion
sovitique et ses allis une conomie occidentale dynamique qui fasse la
dmonstration du succs du modle capitaliste. Cet ensemble de raisons est
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lorigine du plan Marshall (European Recovery Program, 1947), qui a


permis la reconstruction de lEurope et a t administr par lOrganisation
europenne pour la coopration conomique (OECE, prcurseur de lOCDE).
Linitiative de Marshall sinscrit dans un dbat sur les instruments de la
politique trangre, en mettant en valeur le rle de laide conomique par
opposition laide militaire. Le plan Marshall est souvent interprt comme
un moment fondateur de la politique daide au dveloppement.
La naissance de laide internationale rsulte donc de linstrumentalisation
de la reconstruction au profit dintrts politico-stratgiques suprieurs, lis
la Guerre froide et la dcolonisation. Laide publique au dveloppement
sarticule ainsi entre les institutions multilatrales mises en place aprs la
Seconde Guerre mondiale pour appuyer la coopration internationale aprs
une priode de lhistoire marque par des comportements prdateurs entre
pays, et des politiques daide bilatrale conues comme des instruments de
la diplomatie. Lchance dterminante concernant laide bilatrale amricaine est lAct for International Development de 1950. Ruttan (1996)
montre que les motifs principaux avancs par lAdministration Truman sarticulent autour des intrts conomiques (disponibilit des matires premires,
dveloppement de nouveaux marchs pour les exportations amricaines) et
politico-stratgiques dans le contexte de la Guerre froide. Cependant, pendant les annes cinquante, ce sont les questions de scurit qui vont dominer
lagenda de laide bilatrale amricaine. Avec lintensification de la Guerre
froide et la guerre de Core, laide conomique apparat comme trs complmentaire de laide militaire. Jusquau dbut des annes soixante, les tatsUnis sont de loin le plus important donneur bilatral, laide amricaine reprsentant plus des deux tiers de leffort total daide (Hjertholm et White, 2000).
ses cts, on trouve dans les annes cinquante et soixante-deux autres
donneurs bilatraux significatifs : la France et, dans une moindre mesure, le
Royaume-Uni, qui, au-del de leur responsabilit dans les institutions internationales ont grer leur pass colonial dans le contexte des vagues dindpendance successives. Cette origine historique et politique des politiques
daide bilatrale se retrouve sans surprise dans les tudes conomtriques
sur les dterminants de lallocation de laide (par exemple, Alesina et Dollar,
2000 et Berthlmy et Tichit, 2002). Laide bilatrale se diversifie dans les
annes soixante, avec la monte en puissance de donneurs comme le Japon
(qui passe de 0,5 % des versements nets dAPD mondiale en 1950-1955
prs de 7 % en 1970), lAllemagne (de moins de 2 % prs de 9 %), le
Canada (de 1 % environ 5 %) et les Pays Bas (de moins de 1 % du total
prs de 3 %). Derrire eux, la Sude et le Danemark commencent aussi
intensifier leur effort, quils confirmeront vritablement dans les annes
soixante-dix. Ce dveloppement de laide bilatrale renvoie aussi la problmatique du burden sharing (Hjertholm et White, 2000), puisque les
Amricains font observer quils portent une part disproportionne du cot
du leadership international et du maintien de la scurit mondiale. Or, leffort daide sinscrit dans cette logique.
La cration du Comit daide au dveloppement, plac auprs de lOCDE,
correspond en 1960 la ncessit de coordonner les politiques daide des
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principaux donneurs et marque une volution importante de lAPD : de politique extrieure individuelle de quelques pays donneurs, elle devient en
effet une politique collective dans laquelle la dimension multilatrale cohabite dornavant avec la dimension bilatrale. Le nombre de donneurs saccrot, leffort dAPD se diversifie, comme le montrent les graphiques 1 et 2.
Ds les annes cinquante et soixante, lide mme de laide dpasse de
loin celle deffectuer un transfert financier vers les pays aids. La finalit
politique et conomique de la reconstruction et du dveloppement en est
lun des motifs fondamentaux, et elle reoit le soutien dentreprises exportatrices qui y voient louverture de nouveaux marchs que la croissance conomique rendra solvables(5). Si cette analyse a dbouch sur la dcision dy
consacrer des ressources financires, cest parce que la thorie conomique permettait alors de diagnostiquer un besoin dacclration des investissements pour soutenir la croissance et considrait quil ne serait ralisable
quavec des financements additionnels par rapport la capacit dpargne
des pays en dveloppement.
Les travaux thoriques viennent en effet en appui et rationalisation de la
politique daide plutt quils en dterminent la raison dtre. Au sortir de la
guerre, la priorit est la croissance, dont on attend quelle rduise par la
modernisation la dualit entre le secteur agricole et le secteur industriel ainsi
que les ingalits sociales. Les principaux modles et approches (Thornbecke,
2000, propose une revue synthtique) privilgient le rle de linvestissement
et le besoin dinflux massif de capital pour franchir les diffrentes tapes
dun dveloppement contraint par linsuffisance dpargne locale. Le modle de croissance sous-jacent est celui de Harrod-Domar. Comme le rappelle Easterly (2000), lavantage de ce modle est quil permet de dresser
un cadre comptable dans lequel il est possible de calculer leffort dpargne
ncessaire pour atteindre une cible donne de taux de croissance. Ds lors,
laide au dveloppement peut la fois tre conue comme un complment
externe une pargne interne insuffisante et tre calcule en fonction de
lobjectif de taux de croissance poursuivi. Chenery et Strout (1966) construisent un modle macroconomique dans lequel laide extrieure permet
de combler soit une insuffisance dpargne (par rapport leffort dinvestissement jug ncessaire), soit une insuffisance de devises (par rapport aux
besoins dimportations). Cette vision confre laide un rle essentiellement quantitatif, lhypothse tant implicitement faite quelle sera utilise
bon escient et quelle conduira davantage dinvestissement. Dautres travaux, dans les annes soixante, largissent la porte de cette approche,
avec la prise en compte des interdpendances entre les diffrents secteurs
de lconomie, notamment entre lindustrie et lagriculture, que les politiques de dveloppement avaient eu tendance ngliger. Ces travaux permettent de rhabiliter le soutien au dveloppement du secteur rural et dencourager dautres formes daide sectorielle.
(5) Et que la pratique de laide lie, dornavant abandonne dans la plupart des pays, tendait
rserver aux entreprises des pays donneurs.
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1. Rpartition de lAPD mondiale entre donneurs, 1950 et 1970


100%

80%

Autres
Australie
Canada

60%

Japon
Allemagne
Royaume-Uni

40%

France
tats-Unis

20%

0%
1950

1970

Source : OCDE, statistiques du Comit daide au dveloppement.

2. Rpartition de lAPD mondiale entre donneurs, 1985 et 2003


100%
Autres

80%

Norvge
Sude
Italie

60%

Pays-Bas
Royaume-Uni
Canada

40%

Allemagne
France
Japon

20%

tats-Unis

0%
1985

2003

Source : OCDE, statistiques du Comit daide au dveloppement.

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Au total, les annes cinquante et soixante installent une conception de


lAPD fonde dune part sur la poursuite des intrts politiques et stratgiques des donneurs, et dautre part sur ce que nous appellerons le paradigme du dveloppement . Un court extrait dun rapport bilan de lOCDE
sur 25 ans de coopration pour le dveloppement, publi en 1984, en donne
un rsum succinct. Lextrait provient du premier paragraphe du rapport
intitul la thse fondamentale .
La coopration internationale pour le dveloppement est construite sur
un premier postulat : il devrait tre possible dimprimer aux conomies
prindustrielles et relativement stagnantes un mouvement de transformation
conomique et sociale, qui finirait par acqurir sa dynamique propre sans
dpendance prolonge vis--vis de laide des conditions librales ; ce processus pouvait tre amorc, amplifi et acclr par une utilisation rationnelle des ressources intrieures et extrieures, judicieusement doses selon
les cas despce, dans le cadre de politiques gnrales menes par des
dirigeants soucieux de favoriser un dveloppement soutenu. Cette thse
sappuyait sur un prcdent loquent, ce quil est convenu dappeler la rvolution industrielle Les partisans de cette thse tiraient aussi argument
du rle jou par le Plan Marshall dans la reprise conomique des pays dEurope occidentale .
Cette approche de lAPD, cependant, butte sur un certain nombre de
limites perceptibles ds les annes soixante. Dune part, en effet, les politiques de dveloppement menes ne portent pas tous les fruits attendus. La
croissance dans les pays en dveloppement faible revenu reste insuffisante et trs infrieure celle des pays industrialiss, le chmage et le sousemploi saccroissent. La pauvret stend. Les pays en dveloppement restent dpendants de la capacit manufacturire du Nord (do la thorie
dinspiration nomarxiste de la dpendance, qui sera influente dans les annes soixante et soixante-dix). Dautre part, et de faon lie, laide agit,
certes, comme ciment des systmes dalliance dans la Guerre froide, mais
elle fait a contrario attribuer au moins en partie la responsabilit des checs
du dveloppement aux pays donneurs. La voie est ouverte pour le renforcement de la dimension morale de lAPD et pour sa rorientation vers la rduction de la pauvret.
1.3. Laide internationale comme obligation morale du Nord
envers le Sud dans la rduction de la pauvret
Les annes soixante marquent un tournant, car elles conduisent de
premires dsillusions sur lefficacit de lapproche et de laide internationale. Une sorte de fatigue de laide se dveloppe, fonde tant sur les
problmes internes des donneurs ou leurs difficults de balances des paiements, que sur des inquitudes concernant le gaspillage de laide et la corruption(6). Le souci de revitaliser laide au dveloppement conduit la Banque
(6) Voir notamment Pages from World Bank History: The Pearson Commission disponible sur : http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/EXTARCHIVES/
0,,contentMDK:20121526~pagePK:36726~piPK:36092~theSitePK:29506,00.html
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mondiale crer en 1968 la Commission sur le dveloppement international,


connue sous le nom de Commission Pearson car la prsidence en fut
confie lancien Premier ministre canadien, Lester Pearson. Le rapport
de cette Commission, Partners in Development , publi en 1969, insiste
sur la ncessit daccrotre leffort daide au dveloppement et propose des
objectifs, largement fonds sur les approches quantitatives antrieures visant mesurer les besoins en capital des pays en dveloppement : laide
totale devrait atteindre ds 1975 1 % du PNB des pays donneurs, et laide
officielle (APD) 0,7 % du PNB. Cest lorigine de la recommandation adopte (sans vote) en 1970 par lassemble gnrale des Nations unies(7). Le
rapport Pearson sappuie sur une vision globale du processus de dveloppement, conu comme une interaction complexe entre des facteurs internes et
externes (commerce, aide, investissement priv). Il souligne la double justification de laide pour les donneurs : morale, dune part, fonde sur le devoir
des plus riches daider les plus dmunis ; stratgique, dautre part, fonde
sur la poursuite dun intrt national bien compris. Il fait apparatre la ncessit de cohrence des politiques, soulignant le risque que des politiques commerciales inadaptes annihilent les effets dun accroissement de laide. Il
est donc prcurseur, de multiples faons, des rflexions qui ont refond laide
au dveloppement au dbut des annes 2000.
Ladoption dune rfrence quantifie, mme si elle ne prend pas la forme
dun engagement formel des donneurs et ne fait que les appeler y consacrer leurs efforts, transforme la politique daide publique au dveloppement
en la fondant sur la reconnaissance dun devoir daider. Cette ide est dornavant profondment ancre dans la problmatique globale du dveloppement au point que lobjectif de 0,7 %, qui nest atteint (ou dpass) que par
quelques pays donneurs dEurope du Nord, devient un leitmotiv des discours sur laide.
Les annes soixante-dix sont marques par lirruption du tiers-monde
dans un systme international jusqualors essentiellement gr par les grandes puissances. Le dbut de la dcennie marque lmergence de leurs revendications, travers lappel un nouvel ordre conomique international , lors de la Confrence dAlger des non-aligns en 1973. Le premier
choc ptrolier, en 1973, qui se traduit par le quadruplement des prix du ptrole en un mois, transforme les rapports de force entre le Nord et le Sud.
Les pays industrialiss font figure de responsables du sous-dveloppement
dans les thories nomarxistes de la dpendance (par exemple Prebish, 1984,
Amin, 1973 et Furtado, 1963). Laide est ncessaire pour compenser les
mfaits de lhritage colonial et dun commerce ingal entre un centre industrialis et une priphrie qui lui fournit les matires premires.
Dans ce contexte, galement caractris par les checs des politiques
dindustrialisation engages dans les annes soixante, se produit galement
une volution importante des thories du dveloppement. Chmage lev,
(7) Pour un historique dtaill des 0,7 % , se reporter Clemens et Moss (2005).

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pauvret persistante, congestion urbaine conduisent largir lapproche du


dveloppement au-del de la seule croissance et de porter davantage lattention sur les questions de rpartition des revenus, sur le rle et la productivit du secteur agricole (qui concentre le plus grand nombre de pauvres)
mais aussi du secteur informel. Lapproche gnrale macroconomique laisse
la place des travaux de nature plus microconomique et sectorielle. Deux
mots dordre complmentaire orientent les politiques dAPD : la satisfaction des besoins essentiels, mise en avant par lOrganisation internationale
du travail (OIT) en 1976, et la croissance redistributive (redistribution with
growth) promue par la Banque mondiale.
Dans les annes soixante-dix, le paradigme de laide sloigne donc quelque peu de la poursuite des intrts gostes des donneurs. Le poids et le
rle des institutions multilatrales saccroissent. La pauvret devient un enjeu
mondial et un objectif clairement spcifi des politiques daide. Les nouveaux
donneurs bilatraux (notamment dEurope du Nord) qui saffirment dans
les annes soixante et soixante-dix rpondent cette nouvelle logique de
laide. En mme temps, laide sloigne aussi de la vision qui en faisait linstrument dun rattrapage du Nord par le Sud. Elle sapprhende davantage
comme un transfert international des pays riches vers les pays pauvres dans
le but daccrotre lquit au niveau mondial. Selon ce paradigme
redistributif , laide sapparente un impt international que les pays riches payent au profit des pays dont les besoins sont les plus levs. LAPD
reproduit ainsi au niveau international le type dinstruments redistributifs qui
existe dans les welfare states (impts et transferts). Cette ide a t peu
formalise par les thoriciens(8). Elle a sans doute t en revanche largement prsente dans les opinions publiques et dans certaines institutions daide.
La proposition dune contribution internationale proportionnelle au niveau de
revenu des pays riches se rapproche de celle dun impt international. Les
thses dpendantistes et plus gnralement lide dinterdpendance internationale qui progressent dans les annes soixante ont renforc cette vision.
Mais cest surtout dans les annes soixante-dix, quand les pays du tiersmonde revendiquent la matrise de leur dveloppement dans le cadre du
Nouvel ordre conomique international, que le paradigme redistributif sest
impos. Lexemple concret le plus abouti de son influence est laide europenne issue des accords de Lom : contractuelle, prvisible, souple et lie
plusieurs dispositifs explicitement redistributifs (prfrences gnralises,
SYSMIN, STABEX).

(8) On peut cependant citer Beitz (1979). Un dbat sur ce sujet a eu lieu dans les annes
quatre-vingt-dix suite llaboration (en plusieurs tapes) de The Law of People par
J. Rawls (1999). Ce dernier, plus de vingt ans aprs son ouvrage de rfrence A Theory of
Justice a labor une conception de la justice au plan international. Sa thorie rejette tout
principe redistributif au niveau international. Cette position, quelque peu inattendue, a suscit un dbat o les dfenseurs de la justice globale , base sur la redistribution, ont labor
leurs arguments (Pogge, 1994 et Beitz, 2000).
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1.4. Laide la rforme des politiques


Un changement profond se produit partir du dbut des annes quatrevingt, dans un contexte conomique troubl : deuxime choc ptrolier en
1979, revirement des politiques montaires vers la lutte contre linflation aux
tats-Unis, puis dans les principaux autres pays, forte hausse des taux dintrt qui prcipitera, en aot 1982, la cessation de paiement du Mexique,
rcession mondiale, arrive au pouvoir aux tats-Unis et au Royaume-Uni
de Ronald Reagan et Margaret Thatcher, tous deux porteurs dune idologie conomique essentiellement confiante dans les forces du march et soucieuse de rduire le poids de ltat.
La crise de la dette, dans les annes quatre-vingt, ne touche pas seulement les pays qui se sont surendetts auprs du secteur bancaire, mais aussi
les pays pauvres qui ont accumul des dettes envers les cranciers publics
au titre de laide au dveloppement. Dune certaine faon, les annes quatre-vingt sinterprtent, dans le domaine de laide au dveloppement, comme
un effet boomerang de laide internationale (et plus gnralement des financements externes). Laide, cense corriger des problmes de dveloppement dans les pays pauvres, non seulement ny parvient pas, mais cre pour
les dbiteurs et les cranciers de nouveaux problmes lis lexcs dendettement. Symptme de lincapacit de laide mettre en place une dynamique de croissance durable dans les pays bnficiaires, la crise de la dette
provoque une profonde rorientation de lAPD.
Ainsi, la priorit donne la rduction de la pauvret sestompe. Plus
exactement, la quasi-faillite de nombreux pays aids sinterprte, dans lidologie dominante, avant tout comme lchec de politiques conomiques inadaptes. Pour rduire la pauvret, il faut dabord restaurer les grands quilibres macroconomiques, ouvrir et libraliser lconomie, rduire le poids
de ltat, rformer les institutions et la gouvernance et liminer les distorsions empchant les marchs de fonctionner correctement. Laide va de ce
fait financer lajustement macroconomique des principaux pays endetts,
afin de contribuer corriger les dsquilibres des paiements et mettre fin
la spirale de lendettement. Sous une conditionnalit exigeante de stabilisation macroconomique et dajustement structurel, rsume par le consensus de Washington (Williamson, 1990 et 2000), laide au dveloppement,
dans les annes quatre-vingt, va en fait partiellement refinancer la dette,
cest--dire contribuer viter les risques que lincapacit des dbiteurs
honorer le service de leur dette fait peser sur le systme financier international et permettre aux pays en dveloppement de financer leurs balances
des paiements. Cette exprience, dont les prolongements sobservent encore travers les programmes de rduction de dette, a profondment marqu les mentalits et joue un rle majeur dans la faon dont le dbat sur les
instruments de laide est pos et dans la tendance gnralise disqualifier
les prts au profit dun recours aux dons.
Cette fonction de laide mrite une mise en perspective. Elle se rapproche en effet de la poursuite des intrts des donneurs, dans un domaine
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certes plus conomique que gopolitique. Dabord, en se portant au secours


des dbiteurs et en ciblant la stabilisation macroconomique, elle limite les
risques des cranciers. Ensuite, la conditionnalit mise en place vhicule
lidologie dominante dans une forme de proslytisme conomique qui conduit relativiser la notion de bonne politique conomique ainsi diffuse.
Mais au-del de ces caractristiques, cest partir des annes quatre-vingt
que lutilisation de laide pour appuyer les rformes prend corps. Ce nouveau rle de laide fait lobjet de nombreux dbats thoriques et empiriques(9), qui semploient expliciter les canaux de transmission entre laide
extrieure et llaboration des politiques nationales et mesurer lefficacit
de laide en la matire. Ces travaux renvoient fondamentalement la nature
et lorganisation de la conditionnalit. Ils ne permettent pas de conclure
que laide est efficace, mais cette absence de conclusion nest pas surprenante. En fait, cest une approche dconomie politique quil faut adopter en
la matire : limpact de laide extrieure sur la rforme des politiques nationales nest pas mcanique, mais passe par le renforcement de tel ou tel
groupe dintrt interne ou de telle partie du gouvernement qui jouera un
rle dterminant et fera pencher lquilibre des forces en faveur de la rforme. Aussi faut-il sortir des conclusions globales sur lefficacit de laide
en la matire, mais adopter une approche au cas par cas, incompatible avec
toute gnralisation. Lexemple du plan Marshall illustre cette considration : de nombreux travaux ont soulign que ce nest pas le plan Marshall en
lui-mme, compte tenu de la part relativement limite que le volume daide
a reprsent dans leffort dinvestissement europen, qui explique le succs
de la reconstruction de lEurope aprs la Seconde Guerre mondiale, mais
les politiques menes par les diffrents gouvernements europens. En revanche, le cadre et les incitations du plan Marshall ont jou un rle important
dans les choix de ces gouvernements en matire de politiques conomiques
(Hogan, 1987, DeLong et Eichengreen, 1991 et Eichengreen et Uzan, 1992).
Finalement, la conditionnalit de laide peut sinterprter comme une forme
de contrainte externe. Les exemples de lefficacit de la contrainte extrieure suggrent quelle dpend fondamentalement la fois de la faon dont
elle est applique et de la faon dont les groupes locaux sen servent dans
lavance de leurs propres agendas(10).
Au total, les annes quatre-vingt ont consacr un rle important pour
laide, mme si elles nont pas permis den trouver les clefs. Lattention que
porte dornavant la littrature conomique sur le dveloppement au rle des
institutions et des politiques conomiques suggre que laide doive aussi
sinterprter comme lune des composantes dun processus de rforme idiosyn(9) Pour un tour dhorizon de la littrature, voir notamment Amprou et Chauvet (2004).
(10) On peut penser la faon dont la Chine a appuy ses rformes sur la perspective
dadhsion lOMC, ou au processus de dsinflation dans la Communaut europenne dans
les annes quatre-vingt, qui suggre que le Systme montaire europen a jou un rle important, mme si la dsinflation sest aussi produite avec succs dans dautres pays sans recours
un tel systme.
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crasique indispensable au dveloppement. Cela amne mettre laccent


sur la conception et la pratique de la conditionnalit, dune part, mais aussi
sur les diffrentes formes dappui que les donneurs peuvent apporter, au-del
des ressources financires, travers notamment lassistance technique.
1.5. Une ambivalence qui se poursuit
La fin de la Guerre froide, au dbut des annes quatre-vingt-dix, prive
lAPD de son ancrage politico-stratgique. Cette rupture systmique, conjointe lhritage des dcennies prcdentes, la dsillusion lie la crise
de la dette et la persistance dchecs de dveloppement dans de nombreux pays, conduit une baisse sensible de leffort global dAPD. Paralllement, les travaux sur lefficacit de laide contribuent galement remettre en cause la politique dAPD(11).
Avec laffaiblissement (temporaire) des proccupations stratgiques,
laide se roriente dans les annes quatre-vingt-dix vers la rduction de la
pauvret. La dcennie est au demeurant marque par une nouvelle fatigue de laide , qui se traduit notamment par une baisse sensible du financement des infrastructures dans les pays pauvres. Ce nouveau basculement
trouve son aboutissement avec ladoption des objectifs du millnaire pour le
dveloppement (OMD) par lAssemble gnrale des Nations unies lors du
Sommet du millnaire en 2000. Les OMD(12) constituent un vritable
contrat dobjectifs de la Communaut internationale, dclins en 14 cibles et
48 indicateurs. Ils donnent de la pauvret une dfinition multiple qui ne se
rduit pas au seul aspect du revenu par habitant, mais englobe aussi les
conditions dducation et de sant, lgalit des genres, la protection de
lenvironnement et linsertion dans la mondialisation.
Cette orientation pourrait sembler remettre au premier plan les intrts
des bnficiaires. Cependant, un aspect important de la question est de savoir qui dtermine les intrts des bnficiaires. Lun des problmes poss
par la mise en uvre de la politique dAPD est que les donneurs ont une
tendance marque lapproche prescriptive, y compris par rapport aux intrts des pays dans lesquels ils interviennent. Par exemple, linstruction
des projets ou programmes que finance laide publique au dveloppement
apprhende souvent les intrts des bnficiaires partir de lide que sen
font les donneurs. On peut, certes, considrer que les pays en dveloppement ont entrin la dmarche des OMD puisque ces derniers ont t
adopts en Assemble gnrale des Nations unies. Cependant, force est de
constater que la poursuite des OMD se retrouve beaucoup plus dans les
intentions affiches par les donneurs que dans les dclarations et les programmations des PED.
(11) Pour une synthse, voir Amprou et Chauvet (2004).
(12) Une liste de ces objectifs est donne plus loin dans ce chapitre. Voir aussi http://
www.un.org/millenniumgoals/. Pour un suivi de leur mise en uvre, voir http://unstats.un.org/
unsd/mi/pdf/MDG%20Book.pdf

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Avec les attentats contre le World Trade Center en septembre 2001, les
intrts politico-stratgiques sont revenus au premier plan des politiques daide.
Natsios (2005) interprte le 11 septembre comme un dfi historique quivalent dans son ampleur la menace sovitique pendant la Guerre froide.
Cest ce qui explique que le dveloppement soit devenu une priorit en termes de scurit nationale, aux cts de la diplomatie et de la dfense. Limpratif moral est ainsi galement interprt comme un impratif de scurit.
Natsios y voit la ncessit dune coopration renforce entre les institutions
militaires et celles de laide. Lun des aspects importants du lien entre scurit et dveloppement concerne le rle de lAPD dans les tats fragiles ,
les pays en situation de conflit potentiel ou avr, ou en situation de postconflit .
La scurit relve, plus gnralement, du besoin daction commune clairement perceptible en vue de produire un certain nombre de biens
publics globaux (BPG)(13), qui comprennent galement, entre autres, laction contre le rchauffement climatique, contre les pandmies, pour la protection de la biodiversit. La production de BPG est ainsi devenue lun des
motifs de laide au dveloppement(14). Le dbat reste ouvert sur le lien
tablir entre les deux : certains (Kaul et al., 1999) considrent que lutilisation de lAPD pour inciter les pays pauvres participer la production de
BPG constitue un dtournement dAPD au profit des pays riches car ces
derniers attachent souvent plus dimportance aux BPG que les pays pauvres. Dautres (Jacquet et Marniesse, 2005) dfendent au contraire lide
dune symbiose ncessaire entre lAPD et la production de BPG.
Au fil des temps, laide publique au dveloppement est donc devenue
une politique complexe, dont les objectifs sont rarement explicits. Elle relve, au moins dans sa dimension bilatrale, de la poursuite par les donneurs
dintrts gostes. Mais, parce quelle implique des bnficiaires , elle
sinscrit galement dans un projet universaliste, lui-mme profondment
ambivalent. Nous avons identifi, au dtour de cette lecture historique de
laide, deux paradigmes globaux qui comportent autant de complmentarits que de contradictions. Le premier (paradigme du dveloppement) est
daider les pays du sud sengager dans la phase historique de dcollage
conomique et de rattrapage des pays industrialiss. Le second (paradigme
redistributif) est de btir un systme quitable de transferts lchelle mondiale entre pays riches et pays pauvres. Nous abordons dans la section
suivante ltude des tensions et complmentarits entre ces deux paradigmes de laide.

(13) La dfinition conomique des biens publics (qui repose sur des critres de non-exclusion
et de non-rivalit) est en fait plus restrictive que lexpression biens publics mondiaux , qui
recouvre plus gnralement les rsultats dune action commune internationale dont tous les
pays sont susceptibles de bnficier.
(14) Voir, par exemple, Severino et Jacquet (2002).
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2. Dveloppement ou redistribution ?
Considre de manire trs gnrale, la mise en place dun transfert
redistributif international semble conciliable avec celle dune aide centre
sur le rattrapage par les pays du sud du niveau de dveloppement des
pays riches. Pourtant ces deux paradigmes sappuient de manire implicite
sur des visions du monde, des conceptions de la justice et de laide, et des
modes dvaluation distincts et qui entrent frquemment en opposition.
2.1. Deux paradigmes fondateurs de laide
2.1.1. Deux conceptions de la justice
Les conceptions de la justice qui sous-tendent les deux paradigmes considrs illustrent une sparation classique, dorigine aristotlicienne(15)entre
justice corrective et justice distributive.
La justice corrective rpond au souci de rparation dinjustices prcisment identifies et situes dans le temps. Elle peut donner lieu deux procdures. La premire est celle du ddommagement, qui repose sur lvaluation du prjudice subi puis sur sa rparation une fois pour toutes sous forme
dun arbitrage jug juste par rapport cette valuation. La seconde est
celle du rattrapage , qui consiste rtablir, dans un futur convenu, la
situation du sujet de linjustice comme si cette dernire navait pas eu lieu.
La justice distributive se justifie quant elle par le besoin de corriger une
rpartition des ressources qui nest pas lgitime du point de vue des droits,
des mrites ou des besoins de chacun. Elle conduit des interventions continues de transferts, le plus souvent de ressources (parfois de droits), entre
ceux possdant plus que leur juste part et ceux possdant moins.
Le paradigme redistributif est naturellement associ une conception
redistributive de la justice, justifie par linquit de la rpartition de la richesse mondiale. Le paradigme du dveloppement relve dune vision corrective de la justice. Lobjectif est de rparer une fois pour toutes une injustice de lhistoire , provoque ou non par les pays riches eux-mmes, qui
a abouti des processus de dveloppement dcals dans le temps selon les
rgions du monde.
Cette opposition peut se dcliner sous dautres angles. Le paradigme du
dveloppement sappuie sur une notion de justice dfinie par sa finalit.
Lobjectif de laide est de favoriser la mise en place dune situation finale
considre comme juste : chaque pays est entr dans un processus autoentretenu de croissance durable. En revanche le paradigme redistributif a
pour objet de rduire les ingalits internationales mais nest pas associ
une finalit prcise. Il relve plutt de la justice procdurale, cest--dire de
la construction dun systme dinstitutions justes administres impartiale(15) Aristote examine ces deux types de justice dans thique Nicomaque .

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ment, selon la dfinition de J. Rawls (1971)(16) de la justice distributive par


sa procdure et non par sa finalit. Lquit internationale est considre
comme bien public (Rao, 1999) ; la mise en place dune procdure qui amliore lquit est donc en quelque sorte une fin en soi.
Dcoulant de cette apprhension diffrente des finalits poursuivies, lopposition entre les deux paradigmes reflte une autre distinction fondamentale des thories de la justice. Le paradigme du dveloppement est par nature consquentialiste. Laide ne vaut que par les consquences quelle entrane en direction de la finalit poursuivie. Le caractre plus ou moins souhaitable dune distribution daide est ainsi mesurable en fonction du niveau
de progrs ralis en matire de dveloppement.
En revanche le paradigme redistributif repose, au moins partiellement,
sur une dmarche dontologique, qui consiste accepter des principes indpendamment de leurs consquences. Labsence de finalit prcise entrane
linexistence dun critre universel de mesure des consquences de laide.
Chaque receveur du transfert peut valoriser des rsultats diffrents. Laide,
facteur dquit, constitue de faon indirecte un bien public en elle-mme.
Sa lgitimit, en tant que manifestation dun principe quitable, nest pas
directement lie aux consquences quelle entrane.
Enfin, le paradigme redistributif fait appel une justice procdurale, donc
de type contractuel. Ladoption dune cible concernant le niveau de transferts en proportion des richesses nationales relve dun engagement contractuel global. Le paradigme du dveloppement ne ncessite pas une telle
exigence, qui prsuppose lexistence dinstitutions multilatrales capables
dtablir et de faire respecter de tels contrats. Il sappuie plus gnralement
sur des principes de coopration et de rciprocit, et donc sur la recherche
davantages mutuels.
2.1.2. Deux visions du monde
Le paradigme du dveloppement sinscrit dans une perspective historique de progrs conomique. Mme si lanalyse extrmement influente de
Rostow nest plus voque, le dveloppement reste par nature une thorie
des phases dvolution conomique des socits humaines. Un principe de
base en est que ltat normal et souhaitable du monde est la juxtaposition de
nations indpendantes et souveraines disposant dun niveau de ressources
suffisant et engages dans des processus endognes de croissance. La phase
de dveloppement consiste pour une partie du monde sengager dans une
transition vers cet tat de maturit conomique mondiale . Afin de faciliter et
dacclrer cette transition, lAPD apparat comme une ncessit temporaire,
mme si elle constitue galement une entorse au principe de souverainet.
(16) La justice procdurale pure sexerce lorsquil ny pas de critre indpendant pour
dterminer le rsultat correct ; au lieu de cela, cest une procdure correcte ou quitable qui
dtermine si un rsultat est galement correct ou quitable, quel quen soit le contenu, pourvu
que la procdure ait t correctement applique Donc pour appliquer la rpartition la
notion de justice procdurale pure, il est ncessaire de crer un systme dinstitution qui soit
juste et de ladministrer impartialement (Rawls, 1971, p. 118).
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Le paradigme du dveloppement voit lavance vers la maturit conomique comme une srie de problmes surmontables rsoudre laide de
moyens techniques (rformes, investissements, formations, etc.). La situation des pays dvelopps constitue lavenir normal de chaque nation, condition que les obstacles qui jonchent la route du progrs conomique soient
un un vaincus. Les causes de la pauvret peuvent tre de nature exogne
ou endogne. Mais aucun des obstacles au dveloppement ne peut rsister
la combinaison de la volont de les surmonter et de la mise en place des
moyens adquats. Sur le long terme, les causes qui expliqueraient quun
pays navance pas sur la voie du dveloppement seraient des dfaillances
internes aux socits concernes.
Le paradigme redistributif sappuie en revanche sur une vision non volutionniste de lconomie mondiale. Les ingalits entre pays y sont considrables par nature et les revenus au niveau mondial y seront toujours distribus de manire plus inquitable que ce que les droits, les mrites et les
besoins de chacun impliqueraient. Dans ce sens, le paradigme redistributif
reflte une vision relativement pessimiste de lconomie mondiale, fonde
sur la persistance dingalits injustes.
Le paradigme redistributif na pas t rellement thoris mais les arguments qui peuvent plaider pour une telle vision du monde sont frquemment
voqus. Tout dabord, le niveau de richesse des nations ne reflte pas une
juste distribution, parce que chaque pays subit les externalits positives ou
ngatives dues linterdpendance conomique mondiale. Un des rles
redistributifs de lAPD est donc de compenser en permanence les perdants
du libre-change mondial, les victimes des crises financires internationales
ou tout autre cible dexternalits internationales ngatives.
Deuxime argument, dans une vision non volutionniste, les reculs sont
tout autant envisager que les progrs. Sous leffet de causes externes
(catastrophes naturelles, pidmies) ou internes (guerre), la pauvret et les
obstacles au dveloppement dun pays peuvent saccrotre. Le besoin de
mutualisation des obstacles au dveloppement est donc un besoin permanent qui ncessite un systme de redistribution international prenne.
Enfin, un troisime argument est que certains obstacles au dveloppement peuvent tre insurmontables lchelle de temps que se fixent les
institutions daide. Certains analystes expliquent les diffrentiels de croissance constats notre poque par des causes historiques ou gographiques
agissant sur le trs long terme(17). Cela confre galement lAPD une
fonction de redistribution et de compensation et non seulement un rle de
rsolution de problmes.

(17) Par exemple, certaines analyses conomtriques en coupe transversale (Acemoglu, Johnson
et Robinson, 2002) font ressortir la variable densit dmographique au XVIe sicle comme
une des causes explicatives de la croissance contemporaine.

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2.1.3. Deux approches de la responsabilit


Le paradigme du dveloppement repose sur une position morale classique qui consiste situer lessentiel des responsabilits sur le niveau de dveloppement dune socit au niveau de la collectivit nationale. cette
position correspond la mise en avant de facteurs tels que les politiques nationales ou la gouvernance comme principaux facteurs explicatifs des rsultats en termes de bien-tre.
Il existe naturellement des limites de diverse nature cette responsabilit collective nationale : environnement, catastrophes naturelles, manque
initial dpargne, trappes pauvret, etc. Cest prcisment le rle de laide
au dveloppement daider lever ces obstacles et de faire en sorte quin fine
la situation de dveloppement dune socit soit le rsultat de ses efforts
collectifs propres, ce qui constitue une forme de justice corrective(18).
Cette conception de la responsabilit est pleinement compatible avec la
vision dun monde constitu de la juxtaposition de nations souveraines et
avanant vers une situation de maturit o chacun aura sa juste part et o
laide sera devenue caduque.
De manire inverse, la justification du paradigme redistributif sest toujours appuye sur ce qui limitait cette responsabilit collective nationale : la
dotation entre facteurs ingalement rpartie, les consquences durables des
catastrophes naturelles ou des chocs historiques, les interdpendances entre nations et linjustice dcoulant du jeu international, les situations des individus pauvres, des groupes domins, des enfants, etc. pour lesquels la part
chue de la responsabilit collective peut paratre crasante. Ces facteurs
permanents dinjustice fondent le besoin dinstrument prenne de justice
redistributive lchelle internationale.
John Rawls (1999) illustre la question du devoir daider travers la trajectoire diffrente de deux pays partis de conditions initiales comparables
(18) Un dbat sest ouvert sur ce thme la suite de la publication par John Rawls de The
Law of Peoples en 1999 o le philosophe expose sa thorie en matire de justice internationale. Rawls a surpris quelque peu la communaut scientifique en rcusant tout principe de
justice distributive lchelon international et en sinscrivant, pour le cas des pays en retard
de dveloppement (burdened societies) dans une vision trs proche du paradigme du dveloppement. Son argumentation est largement base sur cette question de responsabilit collective : I believe that the causes of the wealth of a people and the form it takes lie in their
political culture and in the religious, philosophical, and moral traditions that support the
basic structure of their political and social institutions, as well as the industriousness and
cooperative talents of its members, all supported by their political virtues. I would further
conjecture that there is no society anywhere in the world except for marginal cases with
resources so scarce that it could not, were it reasonably and rationally organized and governed,
become well-ordered (Je crois que les causes de la richesse dun peuple et la forme quelle
prend reposent dans sa culture politique et dans ses traditions religieuses, philosophiques et
morales, sur lesquelles repose la structure de base de ses institutions politiques et sociales,
aussi bien que dans les traditions industrieuses et le degr de coopration de ses membres,
toutes renforces par leurs vertus politiques. Je serai de plus tent de croire quil nexiste
aucune socit dans le monde sauf dans des cas marginaux qui ne pourrait devenir
correctement organise, quel que soit le degr de raret de ses ressources, si elle tait raisonnablement et rationnellement gouverne) . Il en dduit que laide internationale au dveloppement ne doit tre quun phnomne temporaire li une priode limite de rattrapage.
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(on peut penser un pays africain et un pays asiatique) : Two liberal or


decent countries are at the same level of wealth (estimated say, in primary
good) and have the same size population. The first decides to industrialize
and to increase the rate of real saving, while the second does not. Being
content with the things as they are, and preferring a more pastoral and
leisurely society, the second reaffirms its social values. Some decades later
the first country is twice as wealthy as the second. Assuming, as we do,
that both societies are liberal or decent, and their people free and
responsible, and able to make their own decisions, should the
industrializing country be taxed to give funds to the second? (19).
La question est l : le dveloppement est-il rellement le rsultat (la rcompense mrite ?) dun choix collectif dlibr dune socit (entre pargne
et loisir ou entre innovation ou conservatisme), choix qui engage les gnrations suivantes ? La rponse cette question est un lment dterminant de
linsertion de laide dans lun ou lautre des paradigmes considrs.
2.1.4. Deux conceptions de laide
Fond sur une approche contractuelle de la justice, le paradigme
redistributif dbouche logiquement sur une aide considre comme un droit
par les bnficiaires y ayant accs, la manire des aides sociales dans les
welfare states. Laide y est attribue en fonction de la mesure objective de
certains paramtres du bnficiaire, le plus souvent lis au niveau de besoin.
Le principe fondamental respecter est lquit du processus dallocation
de laide.
Laide comme un droit sinscrit dans un principe libral, dans le respect
des liberts et choix des bnficiaires. Dans la limite des rgles contractuelles, le bnficiaire a la libert dusage de laide. Il nest donc pas ncessaire, dans lacception la plus librale de ce paradigme, que donneur et bnficiaire construisent un consensus quant aux objectifs atteindre et
lutilisation de laide. Cest le transfert de richesse qui est fondamental. La
nature de laide joue un rle secondaire et peut tre variable selon les bnficiaires.
Lopposition est tranche avec la conception de laide selon le paradigme du dveloppement. Lgitime par latteinte dobjectifs et fonde sur
des principes de coopration et de rciprocit, laide y est par nature incitative. Elle est attribue dans le cadre dun contrat direct avec le bnficiaire,
(19) Deux pays libraux ou raisonnables ont le mme niveau de richesse (estime, disons,
par ses biens primaires) et une population de mme taille. Le premier dcide dindustrialiser et daccrotre son taux dpargne, tandis que le second ne le fait pas, tant satisfait avec
les choses telles quelles sont et prfrant un mode de vie plus pastoral et plus de temps
libre ; le second pays raffirme ses valeurs sociales. Quelques dcennies plus tard, le
premier pays est deux fois plus riche que le second. Supposons, comme nous le faisons,
que ces deux socits soient librales et raisonnables, et capables de prendre leurs propres
dcisions : la nation devenue industrielle devrait-elle tre taxe pour transfrer des fonds
la seconde ?

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bas sur les engagements de ce dernier conduire un certain nombre dactions. Laide-incitation peut tre affecte ou cible, cest--dire que son
utilisation est circonscrite des utilisations prcises, qui sont lobjet du contrat. Elle peut tre galement conditionnelle, cest--dire que lengagement
du bnficiaire porte sur des actions non directement lies lutilisation de
laide.
Laide incitative ncessite en principe un accord entre donneur et bnficiaire sur les objectifs atteindre, et souvent sur les moyens mettre en
uvre. Mais cet accord ne se fait pas entre gaux : le bnficiaire peut tre
tent de saligner sur les prfrences du donneur afin de recevoir laide. De
ce fait laide comme incitation est adapte un cadre perfectionniste (par
opposition libral)(20) o le donneur promeut un modle de dveloppement
particulier.
La nature de laide et les rsultats attendus vont ici tre des lments
constitutifs du contrat entre donneur et receveur. Lexigence du paradigme
du dveloppement est que laide permette de dgager des bnfices qui
rendent possible la durabilit des rsultats obtenus et mme la reproduction
terme des actions engages. La rfrence peut tre celle dune aide sous
forme de prt. Pour se justifier, une telle aide doit non seulement atteindre
des rsultats en termes de dveloppement mais dgager aussi des ressources suffisantes pour rembourser le capital emprunt.
lorigine, laide devait, dans loptique du dveloppement, uniquement
financer des investissements rentables. Par la suite, lobjet de laide sest
tendu au financement de rformes, mais toujours dans la perspective de
dgager des gains de productivit permettant la rentabilit et la reproductibilit.
Cette contrainte de rentabilit ne se retrouve pas dans le paradigme
redistributif. Le transfert porte en lui sa propre lgitimit. Il peut nanmoins
tre associ des objets divers : compenser un handicap, amliorer les conditions de vie ou encore financer des investissements. Mais dans tous les
cas le lien entre le montant du transfert et la valeur des rsultats obtenus
nest pas direct. Il peut tre justifi de financer des actions non rentables si
le rsultat en est nanmoins positif.
Une autre opposition classique de laide se retrouve partir de ces diffrentes conceptions : celle qui oppose le prt au don. Le paradigme du dveloppement est pleinement compatible avec une aide par don, mais la logique
de rentabilit reste celle qui est spcifique au prt. En revanche, limportance intrinsque donne au transfert, labandon de la rgle de rentabilit
(20) Un principe de justice est perfectionniste dans la mesure o il prtend que certaines
formes de vie constituent un paradigme de perfection ou dexcellence humaine, et devraient
tre promues comme telles, tandis que dautres formes de vie moins estimables devraient tre
pnalises. Cette conception soppose celle des thories librales ou libertariennes, qui
nessaie pas dencourager telle ou telle forme de vie, mais prfre laisser aux individus la
libert dutiliser comme bon leur semble les ressources dont ils disposent (Kymlicka 1999,
p. 207).
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comme principe gnral font que le paradigme redistributif conoit essentiellement laide comme un don.
Lopposition sur la conception de laide entre un droit aux transferts de
ressources et une incitation linvestissement rentable est au cur de la
contradiction entre les deux paradigmes ici dcrits.
2.1.5. Deux modes dvaluation
Les modes dvaluation de laide selon le paradigme du dveloppement
dcoulent de deux principes : le consquentialisme qui conduit mesurer la
valeur de laide par son efficacit en termes de rsultats obtenus et la logique de rentabilit des investissements financs. Ce dernier principe conduirait valuer laide par un calcul de type cot bnfices.
Le critre de rentabilit est parfaitement justifi pour laide par prt. Il
peut tre jug exagrment exigeant pour laide par don. Dans ce dernier
cas, le critre defficacit, en termes de chemin parcouru vers la finalit
un processus de croissance durable auto-entretenu , peut tre retenu
sans quil soit ncessaire de rapporter ce progrs au montant de laide correspondant.
La capacit de laide gnrer de la croissance est alors le critre pertinent dvaluation de laide. Un impact de laide sur la croissance montre
que les actions finances ont eu un effet durable et au moins partiellement
reproductible.
La question est plus ambigu dans le cadre du paradigme redistributif,
qui nest pas fond sur latteinte de finalits. Deux cas doivent tre envisags. Une logique redistributive radicale, purement dontologique, conduit
lgitimer laide en tant que principe, indpendamment de ses consquences.
Les critres dvaluation de laide sont alors dune part le niveau deffort
produit par les contributeurs et dautre part lquit avec laquelle sont considrs les bnficiaires. Plus leffort est lev, plus le transfert, considr
en lui-mme comme un bien public est important et plus laide joue son rle,
indpendamment des consquences ultimes obtenues. Du ct des bnficiaires, cest lquit de lallocation de laide, souvent value selon le niveau de besoin ou le cas chant selon une mesure du niveau deffort fourni
par le bnficiaire, qui apparat comme le critre dvaluation pertinent. Vu
sous langle purement resdistributif les deux questions fondamentales sont
bien les rgles de prlvement et les rgles dattribution.
Cette version radicale du paradigme redistributif, bien que maximaliste, a
souvent eu droit de cit. Lnorme attention apporte aux cibles de contribution des pays riches est bien le signe que leffort produit destination des
plus pauvres est valoris en tant que tel. Dans une approche consquentialiste,
un tel accent mis sur les moyens naurait pas de justification. Le rapport du
CAD de 1980 contenait sous la signature de son prsident J. Lewis la phrase
suivante : il ny a pas plus lieu de demander une preuve de lefficacit de
laide que de demander une preuve de lefficacit de limpt (OCDE,
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1980). Le prsident du CAD de lpoque, sans doute reprsentatif dun


certain niveau de consensus, sinscrivait alors pleinement dans une dmarche dontologique de justice distributive procdurale en rcusant un mode
de lgitimation centr sur lefficacit.
Sous une version plus quilibre, le paradigme redistributif peut saccommoder de rsultats attendus , mme sils ne constituent pas proprement parler une finalit. Ainsi, la rduction des ingalits internationales,
lamlioration des conditions de vie dans les pays les plus pauvres peuvent
tre considrs comme la raison dtre du systme redistributif. Dans une
logique partiellement consquentialiste, laide pourrait donc tre value en
partie par les critres deffort des donateurs et dquit dans lallocation de
laide et en partie par les progrs raliss sur les conditions de vie dans les
pays les plus pauvres.
On se rapproche peut-tre ici dun mode dvaluation de bon sens
qui serait proche du regard de lopinion publique. La mesure des effets de
laide sur les niveaux de vie des pauvres ou sur lingalit internationale
induit cependant un critre d efficacit faible mesure seulement partir de cibles statiques comme le taux de satisfaction dun besoin essentiel.
Dans cette optique les rsultats peuvent tre atteints mais ils ne sont pas
pour autant acquis. On peut y opposer une efficacit forte visant des
cibles dynamiques (comme la croissance), base sur la soutenabilit des
rsultats obtenus. Or, si un certain nombre danalystes ont essay de mesurer leffet de laide sur lamlioration des conditions de vie(21) cette diffrence entre efficacit statique et efficacit dynamique na pas t rellement conceptualise.
2.2. Lambivalence au quotidien :
un systme qui ne satisfait personne
2.2.1. Une question de point de vue
Quest ce qui dtermine que lon sinscrive dans lun ou lautre paradigme de comprhension de laide ? Ce choix contient naturellement une
dimension thique dordre partiellement individuel. Un individu sera enclin
se situer dans lune ou lautre conception, selon ses convictions politiques,
son exprience, sa formation, la position quil occupe ou dautres caractristiques personnelles. Lenvironnement lpoque, le pays o lon vit, le
milieu dans lequel on volue constitue naturellement un dterminant puissant de ces choix thiques.
Ainsi, le paradigme du dveloppement a connu deux phases de suprmatie. La premire a eu lieu comme on la vu durant les annes cinquante et
soixante, poque o sest constitue la thorie du dveloppement travers
(21) Amprou et Chauvet (2004) reportent ainsi les rsultats de plusieurs tudes portant sur
leffet de laide sur la mortalit infantile ou lindicateur de dveloppement humain.
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Modes dvaluation
Efficacit et durabilit (impact en termes de croissance durable)

Conception de laide
Aide comme une incitation
Allocation selon un contrat entre donneur et receveur
Compatible avec une vision perfectionniste (promotion de modle)
Investissement vocation reproductible
Aide par prts et par dons

Approche de la responsabilit
Mise en avant des causes internes la pauvret
Responsabilit collective nationale

Le dveloppement comme srie dobstacles surmontables


Vision souveraine (lavenir de chaque pays lui appartient)

Niveau deffort, quit de laccs laide et ventuellement amlioration


des conditions de vie des bnficiaires

Aide comme un droit


Allocation selon des rgles gnrales dquit
Vision librale
Transfert de ressources
Aide par dons

Mise en avant des causes externes


Inter-dpendances, diffrents niveaux de responsabilits
(global, national, local, individuel)

Laide est un instrument de redistribution rpondant lingalit


du monde
Les sources dinjustice se renouvellent et sont permanentes
Interdpendance

Justice distributive
Procdurale
Dontologique (au moins partiellement)
Contractuelle au niveau global

Conception de la justice
Justice corrective
Oriente par les buts (croissance durable pour tous)
Consquentialiste
Coopration (et donc en partie rciprocit)

Vision du monde
Laide est linstrument dune phase transitoire dun processus historique

Paradigme redistributif

Paradigme du dveloppement

1. Ensemble des caractristiques et des oppositions des deux paradigmes

lidologie de la modernisation(22). La seconde a pris place avec lajustement structurel dans les annes quatre-vingt, o sest impose nouveau
loptique dune aide temporaire, incitative, centre sur lefficacit conomique en vue du rattrapage des pays pauvres.
linverse, les annes soixante-dix ont t beaucoup plus favorables
une optique redistributive. Linfluente pense tiers-mondiste mettait alors en
avant une approche contractuelle garantissant aux pays pauvres une aide
dont ils auraient un plus libre usage. La priode rcente semble marquer un
renouveau des ides redistributives (voir ci-dessous).
La discipline professionnelle a constitu un autre lment dterminant de
la conception de laide. lexception de lcole dpendantiste, les conomistes se sont situs trs majoritairement dans le cadre du paradigme du
dveloppement. Ce dernier constitue en fait la base fondatrice de lconomie du dveloppement en tant que discipline. Le consquentialisme, la recherche dincitations, lvaluation par lefficacit constituent des principes
naturels pour lconomiste. On trouve linverse un fort courant critique de
la thorie du dveloppement chez des reprsentants dautres sciences sociales (Ferguson, 1990, Escobar, 1995 et Rist, 1996).
Au sein de la communaut du dveloppement, les diffrentes institutions
ont dvelopp des conceptions diffrentes du sens de leur action. Les banques de dveloppement se sont pleinement inscrites dans le paradigme du
dveloppement. Leur rle de financement dinvestissements rentables selon les opportunits existantes leur confre une place centrale en matire de
dveloppement et les loigne par nature de toute proccupation redistributive.
linverse, les agences multilatrales accordant des dons, en particulier
le PNUD et lUnion europenne, ont trs clairement promu des ides
redistributives. Cela a t mentionn propos des conventions de Lom. La
proccupation de rentabilit est peu prsente dans ces institutions. Au contraire leur positionnement les conduit accorder une importance centrale au
critre dquit, notamment face lallocation de laide(23).
De manire plus gnrale, tous les donneurs daide, y compris la Banque
mondiale(24), ont des dispositifs vocation compensatrice soit dexternalits
internationales ngatives soit de contraintes naturelles particulires. La responsabilit internationale en matire de prvention et de gestion des grandes
catastrophes, comme lpidmie de SIDA par exemple, ressemble un en(22) Cependant un examen plus attentif montre que mme lpoque o le discours du
dveloppement tait hgmonique, les pratiques taient plus diverses. Par exemple, le critre
de rentabilit tait alors lpoque largement dominant pour le choix des projets dinvestissement, essentiellement financs par prts. En revanche laide par don, telle que la coopration technique, obissait dautre logiques et ntait par exemple mme pas value.
(23) Les deux institutions cites ont par exemple dvelopp des systmes denveloppe pays
qui garantissaient un certain niveau daide selon le niveau de pauvret des bnficiaires.
(24) La Banque mondiale est certainement de plus en plus dans une situation intermdiaire
entre une banque de dveloppement (la BIRD) et une institution multilatrale daide par dons
(ce que tend devenir lIDA).
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gagement contractuel de type redistributif. Plus gnralement la frontire


entre aide au dveloppement et aide humanitaire est dans les faits trs floue.
Enfin, diffrents courants dopinion se sont rgulirement exprims sur
la scne publique. Le mouvement associatif de solidarit internationale a
largement vhicul des thses plutt redistributives mettant laccent sur une
plus large gnrosit du nord : annulation de dette, augmentation de laide,
impt mondial, aide plus cible vers les destinataires finaux, etc. Il est probable que bon nombre dacteurs des pays bnficiaires daide voient favorablement une aide caractre distributif. Une aide plus gnreuse et moins
conditionnelle, davantage de prvisibilit des flux, laccent mis sur les causes externes de la pauvret rencontrent sans doute lassentiment de ces
acteurs.
Ladoption dune approche dveloppementale ou redistributive est largement une question de point de vue. Mais, des niveaux diffrents, les deux
paradigmes analyss ont toujours t conjointement prsents dans la conception, la pratique et lvaluation de laide au dveloppement.
2.2.2. Critiques et dialogues de sourds
Lhypothse propose ici et que lexistence simultane de deux conceptions et de deux modes dvaluation de laide est lorigine du niveau de
critique lev auquel laide a constamment fait face.
Les partisans dun droit laide inscrit dans loptique librale du respect de lintgrit des receveurs ont constamment dnonc le caractre
discrtionnaire de lallocation de laide en fonction des intrts des pays
donneurs et lingrence que reprsentait une aide promotrice de modles.
Ces critiques de laide ont mis en avant leur mode dvaluation et point
linsuffisance de leffort des pays riches et le manque dquit dans lallocation daide peu fonction des besoins des receveurs.
linverse, lexistence dune aide plus ou moins automatique, peu conditionnelle dans les faits et attribue dans des vises compensatrices a t
lobjet dune vive critique au nom de lefficacit. Ce type daide, souvent
qualifie de palliative, a t rgulirement accus dinutilit et mme de
nocivit, par son caractre dsincitatif.
Ces deux critiques, que la littrature qualifie parfois de critique de gauche et critique de droite de laide (Riddell, 1987), reposent sur lapplication
spare lensemble de laide des modes dvaluation inhrent chacun
des paradigmes analyss.
un niveau plus technique, linscription simultane de laide dans deux
paradigmes distincts permet de comprendre un certain nombre de dbats
rcurrents qui traversent la coopration internationale : pauvret absolue ou
pauvret relative, importance dterminante des politiques conomiques et
de la gouvernance ou rle des facteurs exognes (climat, ressources, calamits naturelles, termes de lchange, etc.), attribution de laide selon des
critres defficacit ou selon des critres de besoins, aide projet ou aide
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budgtaire, prt ou don, etc. Ces dbats ressemblent souvent des dialogues de sourds car les arguments changs ne se rpondent pas les uns aux
autres. Ce sont les conceptions sous jacentes de laide au dveloppement
qui forment souvent les fondements des oppositions.
On peut titre dillustration stendre sur un de ces dbats : celui qui
porte sur les montants de laide. Dun ct un courant progressiste alerte
rgulirement lopinion sur lgosme du Nord et met en avant lampleur de
lingalit gographique et des dtresses dans le Sud. Dun autre ct, des
opinions plus ralistes ont mis constamment laccent sur les cas de mauvaise utilisation de laide et la possibilit de susciter des incitations perverses, mettant en garde contre une augmentation voire dans certains pays un
maintien des flux actuels.
Il nest pas difficile de mettre en avant lgosme et lavarice des pays
du nord en comparant les sommes dvolues laide internationale avec
celles attribues dautres objets domestiques. La comparaison, popularise par Stern, entre lAPD europenne et les subventions accordes au
secteur levage a ainsi remport un vif succs. Marc Malloch-Brown, administrateur du PNUD, la reprenait dans une prsentation du rapport sur le
dveloppement humain 2003 devant les chefs dtat et de gouvernements
des pays de lUnion Africaine en y voyant une question de justice internationale : Il ny aura pas de justice conomique si la moindre vache europenne se voit accorder une subvention quivalente deux fois et demi le
revenu de la moiti de vos populations (discours Kampala, le 12 novembre 2002).
Mais les propositions rcentes pour augmenter significativement laide
rencontrent un grand scepticisme chez de nombreux analystes, et particulirement au sein des conomistes du dveloppement(25). La question de la
capacit dabsorption revient au centre des dbats. Si laide ne doit financer
que des investissements rentables, sa marge de progression est certainement troite dans les pays les plus pauvres(26).
Ce dbat est typique du dialogue de sourds car les deux positions sappuient sur des visions diffrentes du rle de laide et sur des critres diffrents de ce que doit tre une bonne aide . De manire schmatique, pour
les premiers une bonne aide est une aide abondante, quitable et venant la
rencontre des besoins des populations pour les seconds il sagit dune aide
efficace provoquant des effets soutenables et le moins possible de dsincitation.
(25) Voir les nombreuses ractions au rapport Sachs (Clemens et al., 2004, Easterly 2005,
De Renzio 2005 et The Economist, 2005).
(26) Beaucoup dconomistes se reconnatront dans les conclusions dune tude intitule
Is investment in Africa too Low or to High? conduite par Devaradjan, Easterly et Pack en
2001. Ces conomistes reconnus concluent lissue de leur analyse : Un investissement
plus lev en Afrique namnera pas en lui-mme une croissance plus forte. Faible investissement et faible croissance semblent tre les symptmes de facteurs sous-jacents Peuttre les faibles taux dpargne sont dus au fait que les retours sur investissement sont faibles.
De mme, le niveau relativement lev de fuite des capitaux pourrait tre une rponse rationnelle au manque dopportunits dinvestissement sur place .
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2.2.3. Des solutions de compromis


Lambivalence na pas affect que le dbat critique sur laide. Elle a
galement eu de multiples consquences pratiques sur linstrumentation et
la mise en uvre de laide. Lexemple du systme des projets est lillustration dune solution de compromis entre dveloppement et redistribution.
Le projet est linstrument emblmatique du paradigme du dveloppement. Sa vocation est de financer et de mettre en uvre un investissement
rentable ou pour le moins soutenable. Il opre pendant une priode relativement brve et laisse ensuite la place aux dynamiques locales. En ce sens, le
projet est un instrument peu adapt la redistribution.
Une optique redistributive requiert que laide soit sur la dure attribue
en priorit l o les besoins sont les plus levs. Linstrument redistributif
typique sera donc un systme prenne dallocation de laide en fonction de
la pauvret des pays receveurs, un systme du type enveloppe-pays.
La combinaison de ces contraintes instrumentales a conduit ce que
lon peut appeler le systme des projets : les agences en charge de la
mise en uvre de laide ont t amenes identifier chaque anne une
gamme de projets, chacun individuellement soutenable, reprsentant globalement un montant de transfert juste selon le niveau de richesse des
receveurs.
Cela sest avr souvent dans les pays pauvres un cahier des charges
irraliste. Il peut paratre juste que les donneurs attribuent un pays parmi
les plus pauvres du monde une aide qui se monte 10 ou 20 % de son PIB,
ce qui reprsente gnralement un effort trs modeste de la part des bailleurs
de fonds. Il est cependant impossible en pratique aux institutions prives ou
publiques de rendre soutenable chaque anne un montant dinvestissement de cette ampleur, venant sajouter dautres investissements locaux
non lis laide.
Cette contradiction de fond a eu en pratique la double consquence dune
part de diminuer les exigences en termes de soutenabilit des investissements et de dguiser des dpenses de fonctionnement sous lapparence de
dpenses dinvestissement, et dautre part dalimenter des crdits non consomms qui suscitent couramment une pression la dpense chez les agences daide. On reconnat l nouveau des critiques classiquement adresses laide au dveloppement.
2.3. Les objectifs du millnaire : troisime voie ou panachage
conceptuel ?
2.3.1. La conception humaniste et autres ides nouvelles
Une critique de laide, non aborde jusqu prsent, relve dune autre
nature que lambivalence entre dveloppement et redistribution. Tels que
conus lorigine, les deux paradigmes historiques voient essentiellement
laide comme un flux de ressources entre tats. Une telle vision est progressivement devenue insuffisante, voire inapproprie pour trois raisons au moins.
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En premier lieu, un puissant mouvement vers lindividualisation des


choix thiques (Kolm 1985) dans les socits occidentales a conduit
considrer que le devoir dassistance sadressait aux individus dmunis et
non comme par le pass aux pays pauvres(27). En deuxime lieu, une approche fonde sur luniversalit des droits et des liberts de lhomme est devenue le cadre de rfrence thique dominant. Enfin, en troisime lieu, les
preuves que les intrts des gouvernements et les intrts des populations,
et particulirement des populations pauvres, diffraient dans bon nombre de
pays se sont accumules.
De ce renouvellement du cadre de pense, une troisime conception a
progressivement merg(28) que nous appellerons la conception humaniste
de laide au dveloppement. Cette conception sest dabord appuye sur
lobjectif central de lutte contre la pauvret dans les annes quatre-vingtdix(29), puis sest largie rcemment la ralisation des OMD.
En ce qui concerne laide internationale, le passage dune notion de justice fonde directement sur les individus plutt que sur les rapports entre
nations est un changement capital. Les rgles du devoir dintervention en
sont considrablement modifies. La question de la responsabilit sen trouve
galement transforme. En particulier, le socle de la responsabilit collective nationale sur les rsultats en termes de bien-tre des populations est
branl par la mise en avant des responsabilits individuelles et de la lgitimit de leur transmission inter-gnrationnelle. Sur le plan de la mise en
uvre de laide, les gouvernements ne sont plus donneurs ou receveurs

(27) Sen (1984) relve la fiction des nations comme des individus symboliques au cur
battant qui a rgn notamment durant le dbat sur le nouvel ordre conomique international
dans les annes soixante-dix. Il cite Cooper (1977) : much recent discussion on transfer of
resources falls uncritically into the practice of what I would call anthropomorphising nations,
of treating nations as though they are individuals and extrapolating to them on the basis of
average per capita income the various ethical arguments that have been developed to apply
to individuals (une grande partie du dbat rcent sur le transfert de ressources tombe sans
esprit critique dans le pige de ce je qualifierai d antropomorphisme appliqu aux pays
, qui revient considrer les nations comme si elles taient des individus et utiliser pour
ce qui concerne leur revenu par tte moyen les divers arguments dordre thique qui sont
employs pour les individus) .
(28) Cette conception humaniste de laide sest impose progressivement sous leffet de
plusieurs influences. Sur la scne institutionnelle internationale, luniversalit des droits
humains fondamentaux a t progressivement adopte par des conventions successives sous
lgide des Nations unies. En particulier, la dclaration de lAssemble gnrale des Nations
unies sur le droit au dveloppement (1986) reconnaissait ce dernier comme un droit humain
inalinable et statuait que la personne humaine est le sujet central du dveloppement . Sur
le plan social, les mouvements de libration, en particulier le mouvement fministe, ont
galement contribu lavancement international des problmatiques de discrimination et
dgalit des droits. Enfin, sur un plan conceptuel, les penseurs libraux ont thoris une
justice internationale fonde sur des droits humains inalinables et universels. Cest le sens
du global rights system formul par Sen (1982) ou encore du cosmopolitan liberalism
(Pogge, 1992).
(29) Une premire apparition de cette conception avait eu lieu dans les annes soixante-dix
autour des besoins essentiels.
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mais deviennent en quelque sorte les mandataires de laide agissant pour le


compte des populations. Ce changement a considrablement modifi le rle
des gouvernements bnficiaires dans la gestion de laide, et conduit dvelopper des systmes multiples de participation dans les processus de conception et de mise en uvre de laide.
Cependant lalternative dveloppement ou redistribution comme sens
donn au projet global poursuivi par laide internationale nous semble en
bonne partie toujours pertinente. Sous bien des aspects la conception humaniste de laide enrichit et renouvelle la coexistence des deux paradigmes
considrs sans pour autant les supplanter. Cette nouvelle conception a conduit modifier les objectifs de laide au dveloppement mais il nest pas
certain quelle constitue un paradigme global rellement distinct de ses prdcesseurs. Cest pourquoi nous parlons ici de conception humaniste plutt
que de paradigme humaniste.
Lambivalence de laide reste un concept explicatif de bien des phnomnes rcents. Cela tait illustr partir du dbat actuel sur laugmentation
des flux daide et la capacit dabsorption ci-dessus, mais dautres exemples auraient galement pu tre choisis le dbat sur lannulation de la dette
ou celui entre aide projet et aide budgtaire. Des illustrations du renouvellement de thses dveloppementales ou redistributives dans le cadre de la
mobilisation en faveur des OMD sont galement reprises ci-dessous.
On assiste galement lmergence dides nouvelles intermdiaires
entre les deux paradigmes considrs. Cest le cas par exemple de lallocation
slective de laide, ide nouvelle ne dans les annes quatre-vingt-dix qui a
fortement mobilis la communaut des conomistes du dveloppement.
Laide comme un soutien slectif apparat comme une conception distincte de laide comme incitation ou de laide comme un droit. Elle consiste
appuyer un certain nombre de bnficiaires pour raliser des actions ou
des objectifs selon les modalits quils ont eux-mmes choisies. Ltape
dcisive du processus est alors lvaluation des bnficiaires qui permet de
graduer lintensit du soutien qui leur est apport(30). Cette valuation peut
porter conjointement sur les ralisations passes et sur les engagements
futurs. Laide comme soutien peut sinscrire dans un contrat, portant sur les
objectifs atteindre par exemple, sans que cela soit une ncessit.
Laide slective peut apparatre comme un compromis entre lexigence
defficacit et celle dquit, ainsi quentre une perspective perfectionniste
et une perspective librale. Lide de slectivit est ne dune rflexion sur
lefficacit de laide. Elle propose de concentrer laide l o elle est effi(30) Les bourses dexcellence fournissent un exemple de ce type daide. On peut noter une
certaine ressemblance entre laide comme soutien et laide comme un droit lorsque les critres
dvaluation sont parfaitement transparents et partags par les allocataires et les bnficiaires de laide. La diffrence repose cependant dans la nature des critres : laide comme un
droit sadresse plutt des critres de besoin alors que laide comme un soutien sinscrit
plutt dans le cadre dune valuation des performances.

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cace, cest--dire dans les environnements de bonne politique ou de bonne


gouvernance. Cependant si les critres dattribution de laide sont transparents et refltent dune certaine faon les mrites des bnficiaires, elle
peut tre prsente comme une rgle quitable(31). De mme la slectivit
apparat comme plutt compatible avec une optique librale en venant en
soutien des bnficiaires dans leurs propres projets et politiques. Mais, la
nature des critres dvaluation peut aisment se rvler perfectionniste si
elle influence le choix des politiques et des projets des bnficiaires dans le but
de recevoir de laide. Susciter une incitation vers certains types de comportement peut mme tre un objectif affirm dune attribution slective de laide.
La slectivit peut donc apparatre comme une solution de compromis
entre paradigmes du dveloppement et de la redistribution. Dans le mme
temps elle rpond parfaitement au nouveau souci, issu de la conception humaniste, de ne pas considrer les gouvernements comme des receveurs de
laide mais comme de simples mandataires.
2.3.2. Un environnement international plus favorable la redistribution ?
ct de lmergence de la conception humaniste, un certain nombre
dvolutions mondiales contribuent dplacer lquilibre entre visions
dveloppementale et redistributive au profit de cette dernire. On envisagera trois points ce sujet : la progression dun consensus mondial sur les
objectifs du dveloppement, le processus de mondialisation et lchec conomique dun certain nombre de pays.
Une difficult frquemment oppose au bien fond dune justice distributive globale est le pluralisme des valeurs qui rend improbable un contrat
social global . La justice distributive centre sur les individus sinspire de la
notion dgalit des chances. Au niveau global, elle vise compenser la
malchance dtre n dans un pays pauvre. Or cette notion dgalit des
chances peut paratre trop exigeante et trop occidentale pour fonder un
contrat social au niveau mondial(32). Labsence dun consensus international
sur les valeurs conduit prconiser des approches moins exigeantes bases
sur la coopration en vue de bnfices mutuels.
(31) Il sagit l dune question complexe et hautement critiquable. Voir par exemple Cogneau
et Naudet (2004).
(32) Heath (2003) illustre cet argument en remarquant combien cette notion de justice est dj
controverse dans le microcosme o elle est discute : After all, the idea that there are
obligations of global distributive justice does not even secure agreement among left-wing
liberals, much less among those who subscribe to other private comprehensive doctrines
(Aprs tout, lide quil existe des obligations de justice distributive nest mme pas accepte par la gauche librale, sans parler de ceux qui adhrent dautres doctrines) . Il remarque ensuite que lgalit des chances nest pas une valeur universellement partage : A
second problem is that it is too deeply anchored in a particular comprehensive doctrine, and
so could not attract an overlapping consensus. Most people in the world do not believe in
luck, they believe in fate and divine will (Un second problme est quelle est trop profondment ancre dans un certain type dapproche pour permettre un consensus. La plupart des
gens de part le monde ne croient tout simplement pas en la chance, ils croient au destin ou
en la volont divine) .
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La reconnaissance de plus en plus large des droits humains comme base


du droit international lve en partie cette difficult. La fixation dobjectifs
universels, comme les OMD, est un pas important vers la facilitation dune
approche contractuelle.
Il ne faut sans doute pas surestimer le niveau de consensus que recouvrent les OMD et ignorer le caractre formel de ce type dengagement. Il
nest toutefois gure contestable que le niveau de consensus sur les objectifs de dveloppement est considrablement plus lev sur la priode actuelle quil ne ltait au moment de lajustement structurel.
Une seconde volution significative est laccroissement des interdpendances. Le paradigme du dveloppement est troitement associ lide
que ltat juste et normal du monde est une juxtaposition dtats souverains
et autosuffisants. La revendication dun droit laide apparat incompatible
avec une telle conception du monde(33), celle-ci ne pouvant apparatre que
comme un instrument exceptionnel justifi par des circonstances historiques
particulires. Cette question reste largement normative mais l encore le
processus de mondialisation affaiblit incontestablement une telle vision de la
justice internationale.
La mondialisation ne peut toucher les domaines de la scurit, de lenvironnement du commerce, etc. sans aborder la question de la redistribution(34). Il apparat pleinement lgitime que les pays les plus pauvres revendiquent dun droit laide comme un des aspects de leur participation au
processus de mondialisation.
Enfin la question des pays en panne sur le chemin du dveloppement est
de plus en plus sur le devant de la scne. Le processus de dveloppement
prend beaucoup plus de temps quil ntait prvu. On sait dsormais que la
question de la pauvret humaine ou de la pauvret des nations se pose dans
lavenir sur une priode plus proche du sicle que de la dcennie(35).
lchelle de la dure de vie des institutions, les mcanismes internationaux
qui sont censs y rpondre sont de plus en plus considrs comme des
systmes permanents.
(33) Selon cette conception, une aide redistributive conue comme un droit ne peut prendre
place que dans un contexte multilatral local comportant des abandons de souverainet,
comme lUnion europenne par exemple.
(34) Le dernier rapport sur le dveloppement dans le monde de la Banque mondiale (2005)
quit et dveloppement aborde cette question notamment dans un encadr intitul International law, globalisation and equity : Equity in international law encompasses notions of
corrective justice and distributive justice that the strict application of the law should be
tempered by considerations of equity or fairness to achieve a just result, and that international
law should promote a more even distribution of resources among states (Lquit dans la loi
internationale comprend des notions de justice corrective et distributive et la stricte
application de la loi devrait tre tempre par des considrations dquit ou de justice pour
atteindre un rsultat juste et que la loi internationale devrait promouvoir une distribution
plus galitaire des ressources parmi les tats) .
(35) titre dexemple, si Madagascar connaissait un processus de croissance durable au
rythme de 7 % par an dater daujourdhui, il lui faudrait plus de trente ans pour atteindre le
niveau de PIB par tte (en parit de pouvoir dachat) actuel du Sri Lanka.

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Mais surtout, la mise en vidence de nombreux cas de pays en panne ne


rentre pas dans la vision du monde qui a prsid llaboration du paradigme du dveloppement. On peut considrer que les checs se dvelopper reposent prioritairement sur des causes internes, mais cela ne suffit pas
confrer une ligne de conduite la communaut internationale dans le
cadre conceptuel du dveloppement.
On serait tent dvoquer un schma deux vitesses pour rendre compte
des volutions au sein des agences daide. Les conceptions critres defficacit et soutenabilit, coopration et avantages mutuels et les instruments projets dinvestissement, prts du dveloppement restent pleinement pertinents pour le partenariat avec de nombreux pays connaissant des
processus de croissance relativement satisfaisants. En revanche, ces mmes outils apparaissent de moins en moins adapts la situation des pays en
panne, o une vision compensatrice de laide progresse certainement.
Ces lments plaident en faveur dune avance du paradigme redistributif,
que lon retrouve effectivement dans les dbats rcents (voir ci-dessous).
2.3.3. travers le rapport Sachs : une ambivalence nanmoins
raffirme
Le centrage de laide autour des OMD sinscrit pleinement dans une
conception humaniste. autour dune large palette dobjectifs.
La diversit de ces objectifs est en elle-mme le premier tmoignage des
ambivalences actuelles de laide au dveloppement. Cependant aucun de
ces objectifs ne comporte explicitement une notion de dynamique ou de
soutenabilit. Seul lobjectif 1, et notamment la volont de rduire de moiti
la pauvret montaire, tout en relevant de lextension des droits humains,
comporte une dimension defficacit macroconomique qui sintgre facilement dans la vision dveloppementale (sil doit tre atteint de manire soutenable). La premire condition ncessaire la rduction soutenable de la
pauvret est lobtention dune croissance durable. Dans ce sens les OMD
apparaissent englober une approche dveloppementale centre sur les ralisations sociales.
Plusieurs des autres objectifs sont centrs sur la satisfaction des besoins
essentiels, plus exactement marquent des tapes vers un panier minimum
de droits, liberts et ressources pour tous.
Lobjectif 3 promouvoir lgalit des sexes est en lui-mme la ralisation dun droit humain.
Enfin, lobjectif 8 dvelopper un partenariat global pour le dveloppement est trs proche de la mise en place dun cadre contractuel redistributif
global avec des sous objectifs tels que : sattaquer aux besoins particuliers
des pays les plus pauvres ; rpondre aux besoins particuliers des tats enclavs et des petits tats insulaires ou encore traiter globalement le problme de la dette des pays en dveloppement.
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Rduire de deux tiers le taux de mortalit des enfants de moins de cinq ans
Rduire de trois quarts le taux de mortalit maternelle

Rduire la mortalit infantile

Amliorer la sant maternelle

Mettre en place un partenariat mondial


pour le dveloppement

Poursuivre la mise en place dun systme commercial et financier multilatral ouvert, fond
sur des rgles prvisibles et non discriminatoires
Sattaquer aux besoins particuliers des pays les moins avancs (soutien aux exportations, renforcement
des allgements et annulations de dettes, aide publique au dveloppement plus gnreuse)
Rpondre aux besoins particuliers des tats enclavs et des petits tats insulaires en dveloppement
Traiter globalement le problme de la dette des pays en dveloppement
Crer des emplois dcents et productifs pour les jeunes
Rendre les mdicaments essentiels disponibles et accessibles
Mettre les NTIC la porte de tous

Stopper la propagation du VIH/sida et commencer inverser la tendance actuelle


Matriser le paludisme et dautres grandes maladies, et commencer inverser la tendance actuelle
Intgrer les principes du dveloppement durable dans les politiques nationales ; inverser la tendance
actuelle la dperdition de ressources naturelles
Rduire de moiti le pourcentage de la population qui na pas accs de faon durable
un approvisionnement en eau potable
Amliorer sensiblement la vie dau moins 100 millions dhabitants de taudis, dici 2020

liminer les disparits entre les sexes dans les enseignements primaire et secondaire dici 2005,
si possible, et tous les niveaux de lenseignement en 2015

Combattre le VIH sida, le paludisme


et dautres maladies
Assurer un environnement durable

Donner tous les enfants, garons et filles, les moyens dachever un cycle complet dtudes primaires

Promouvoir lgalit et lautonomisation


des femmes

Rduire de moiti la proportion de la population dont le revenu est infrieur un dollar par jour
Rduire de moiti la proportion de la population qui souffre de la faim

Les indicateurs

Assurer lducation primaire pour tous

Rduire lextrme pauvret et la faim

Les objectifs du millnaire

2. Les objectifs du milnium et leurs indicateurs

Un examen du rapport Sachs (2005) permet effectivement de mesurer


combien ce nouveau discours de laide emprunte tour tour aux diffrentes
conceptions.
Comme not prcdemment, ce rapport se fait lcho dun retour en
force de proccupations redistributives : accent mis sur un effort accru des
donateurs de laide, prise en compte de la proposition dimpt mondial, inscription de laide dans une perspective de long terme, aide fonde sur les
besoins et peu conditionnelle, prconisation dune aide programme de plus
en plus tourne vers le financement de charges de fonctionnement, mise en
avant dobstacles structurels au dveloppement (historiques, gographiques,
sanitaires).
ct de cela, la recommandation dune nette augmentation des financements afin de raliser un vaste plan multisectoriel ncessaire pour faire
sortir les pays pauvres de trappes pauvret sappuie sur une analyse trs
proche de celle du Big Push des annes cinquante(36), caractristique du
paradigme du dveloppement.
Laide y est par exemple tour tour plutt prsente comme un droit, en
mettant laccent sur le besoin comme premier critre dallocation de laide,
comme un soutien slectif, en proposant de slectionner un petit nombre de
pays pour une ralisation acclre des OMD et comme une incitation, en
proposant comme premire tape de la mobilisation de laide que chaque
pays labore une stratgie nationale centre sur la ralisation des OMD.
Sur bien des sujets, le rapport Sachs tmoigne de cette volont de runir
des lments relevant de logiques diffrentes. Ainsi, un long et dtaill calcul du montant daide ncessaire pour raliser les OMD conduit lestimation dun niveau gal 0,7 % du PIB des pays donneurs !
Cette recherche de consensus rconcilie en apparence les tenants des
diffrentes conceptions mais cela revient repousser les ambiguts et les
contradictions une phase ultrieure.

(36) W. Easterly commentant le livre de J. Sachs (The End of Poverty: Economic Possibilities
for our Time) note ainsi : He seems unaware that his Big Plan is strikingly similar to the
early ideas that inspired foreign aid in the 1950s and 60s. Just like Sachs, development
planners then identified countries caught in a poverty trap did an assessment of how much
they would need to make a big push out of poverty and into growth, and called upon foreign
aid to fill the financing gap between countries own resources and needs To Sachs, poverty
reduction is mostly a scientific and technological issue in which aid dollars can buy cheap
interventions to fix development problems (Il ne semble pas se rendre compte du fait que son
grand plan ressemble de manire frappante des ides qui ont inspir les politiques daide
dans les annes cinquante et soixante. Tout comme Sachs, les planificateurs du dveloppement identifiaient des pays pigs dans une trappe pauvret, faisaient une estimation
de ce qui tait requis pour provoquer un big push permettant de sortir du pige et faisaient
appel laide extrieure pour combler la diffrence entre les besoins et les ressources propres
du pays. Pour Sachs, rduire la pauvret est principalement une question scientifique et
technologique pour laquelle lintervention de laide extrieure peut permettre de rgler les
problmes de dveloppement moindre cot) (Easterly, 2005).
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Les tensions venir seront sans doute les plus fortes sur les modes
dvaluation de laide. Les financements caractre redistributif progressent : aide budgtaire destine la couverture de dpenses sociales,
mutualisation des consquences des catastrophes sanitaires ou naturelles,
rduction de dette, etc. Pourtant, lvaluation du bien fond de laide par la
mesure de son impact sur la croissance (qui plus est court terme) demeure
la norme quasi inconteste chez les macroconomistes proccups par cette
question.
Les OMD risquent de renforcer lambigut sur ce point. En toute logique, leur ralisation devrait tre juge selon un critre defficacit faible
(conforme une optique plutt redistributive)(37), cest--dire indpendamment du critre de soutenabilit. Mais ce point na pas en fait t rellement
discut et ne fait probablement pas lobjet dun consensus.
Le renouveau du discours de lgitimation de laide a les dfauts de ses
qualits. Empruntant aux diffrentes conceptions, il apparat comme relativement efficace sur lobjectif central quest la mobilisation de transferts
financiers. Mais il nest pas de nature diminuer lambivalence de laide.
Comme le montre le dbat rcent autour des OMD, les critiques restent
vives dans lopinion publique et la communaut du dveloppement. Sappuyant notamment sur des modes dvaluation, chacun pourra probablement dans lavenir, au nom de la soutenabilit, de lefficacit, de lquit ou
de la gnrosit, dnoncer les lacunes et les manquements de laide internationale.

3. Laide, projet global dans la mondialisation


Nous avons illustr dans les deux parties prcdentes ce que nous avons
appel le double inconfort paradigmatique de laide, entre dune part les
intrts des donneurs et ceux des bnficiaires, et dautre part les logiques
de redistribution et celles de dveloppement. Notre discussion illustre aussi,
par exemple travers le dbat suscit par les positions de Jeffrey Sachs, le
dilemme irrductible entre deux visions polaires de la responsabilit : celle
qui consiste trouver les causes du non-dveloppement dans lincapacit
des socits sorganiser et mettre en uvre une bonne gouvernance ;
et celle qui met plutt laccent sur les situations initiales ou les chocs exognes. En ralit, aucune de ces deux visions npuise la ralit dont chacune
ne reprsente quun aspect. Aussi la politique dAPD et ses modalits doivent-elles, au cas par cas, prendre en compte ces diffrentes dimensions.
Nombre de critiques de laide mconnaissent cette ambivalence fondamentale de laide au dveloppement. Tout lenjeu de la politique daide consiste
dpasser ces contradictions.
(37) Cest--dire par exemple que latteinte par un pays dun taux de scolarisation primaire
de 100 % au moyen dun financement de 50 % de son budget dducation par laide extrieure
doit tre considr comme une russite.

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3.1. Rapprocher les intrts des donneurs de ceux


des bnficiaires
La situation actuelle se prte particulirement bien cet effort de synthse. La fin de la Guerre froide a profondment transform les enjeux
gopolitiques et de scurit internationale. Ces derniers restent prsents et
continueront reprsenter une importante motivation de laide publique au
dveloppement. Mais, contrairement la seconde moiti du XXe sicle, ils
ne sont plus le symptme dune fracture idologique opposant des pays
appartenant des systmes dalliances ennemis. Ils ne sont plus autant
identifiables aux intrts de tel ou tel pays, mais ont pris la dimension globale
dun bien public mondial dont la production correspond aux intrts du
plus grand nombre. Dans leur nature mme, ces intrts ne sont pas seulement ceux des donneurs, mais concernent directement la rduction de la
pauvret et le dveloppement durable dans les pays bnficiaires. Le lien
entre scurit et dveloppement est certes beaucoup plus complexe quune
simple causalit entre lun et lautre. Mais la marginalisation durable de
socits ou de populations dans lextrme pauvret et lcart des bnfices de la mondialisation apparat aujourdhui, au-del de limpratif moral,
comme un facteur dinstabilit politique, conomique et sociale susceptible
de conduire des crises et des guerres, lmergence dextrmismes violents, des logiques migratoires dstabilisatrices accompagnes de dfis
sociaux et humains immenses, et un manque gagner considrable en
matire de hausse des niveaux de vie pour lensemble de la plante.
Au-del des intrts politiques et stratgiques, la formulation des intrts
conomiques a aussi profondment volu du fait de la mondialisation. Bien
quune partie de lAPD reste lie, ce qui montre que le souci dutiliser laide
pour garantir des marchs lexportation pour les entreprises nationales
des pays donneurs na pas disparu, cette partie a considrablement baiss
dans le dernier quart de sicle. La difficult croissante de dfinir la nationalit dune entreprise confirme aussi le caractre obsolte de cette dmarche. En revanche, les intrts conomiques des donneurs se dplacent vers
les conditions de la concurrence mondiale. Pour quelle soit acceptable, il
faut quelle soit juge quitable. Il y va de lintrt des entreprises des pays
riches, comme de celles des pays mergents que laccs au march mondial concerne directement.
Lun des enjeux dterminants concerne la rgulation de la mondialisation, cest--dire la dfinition de rgles et bonnes pratiques sappliquant aux
diffrents aspects de linterdpendance internationale et susceptibles de
rendre cette interdpendance la fois plus efficace et acceptable lensemble des participants. Les difficults rencontres par les ngociations
commerciales multilatrales du cycle de Doha confirment que llaboration
et lacceptation des disciplines de la mondialisation sont loin dtre acquises.
Dans de nombreux pays industrialiss, le dbat porte aussi sur les
dlocalisations, sur les migrations, sur lirruption de la Chine et dautres
pays mergents dans la concurrence internationale, sur les distorsions de
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concurrence que peuvent reprsenter pour les entreprises des pays riches
les normes sociales et environnementales que les opinions publiques de ces
pays souhaitent voir dfendues mais que les entreprises dautres pays ont
tout loisir dignorer. La politique publique dAPD peut contribuer la diffusion et la prise en compte progressive de ces normes notamment dans les
pays mergents.
La mondialisation saccompagne aussi de lmergence de ce qui pourrait devenir un sentiment de citoyennet mondiale (38), qui renforce limpratif moral daider en rendant les gouvernements des pays riches davantage comptables de la solidarit avec les pays pauvres devant leurs propres
opinions publiques. Il fait de lAPD, bien au-del de la poursuite dintrts
nationaux, un vritable enjeu dimage pour les pays donneurs, dont la gnrosit est en quelque sorte mise en concurrence. On a pu observer combien,
depuis la confrence de Monterrey en 2001, la norme pourtant arbitraire
des 0,7 % sest peu peu impose comme une bonne pratique morale
de laide.
Par ailleurs, la mondialisation a fait davantage prendre conscience de
limbrication des intrts et de la ncessit dappliquer des disciplines collectives aux politiques daide bilatrales. Laction du comit daide au dveloppement de lOCDE est dterminante en la matire. Certains dilemmes
du prisonnier ont t rsolus, par exemple en matire daide lie. Ladoption des objectifs du millnaire, engagement collectif de la communaut internationale autour dobjectifs de rduction de la pauvret, agit aussi comme
une antidote la poursuite dintrts exclusivement gostes de la part des
donneurs. Enfin, la prise de conscience des cots de transaction lis la
multiplicit des aides bilatrales a progress de faon significative, au point
de faire de la coordination des actions des bailleurs de fonds un chantier, dit
de lharmonisation , dornavant considr comme prioritaire(39).
La thorie des jeux fournit une approche utile : donneurs et bnficiaires
ont leurs intrts propres. Ces derniers peuvent parfois entrer en conflit, et
sont le plus souvent diffrents. La relation daide cre une forme dinterdpendance susceptible de conduire une situation suprieure, au sens de
Pareto, la situation sans aide. Cette approche rend lgitime la poursuite
dintrts gostes de la part des donneurs ds lors que sa mise en uvre
permet aussi aux pays bnficiaires damliorer leur situation (pour une
application de la thorie des jeux et du dilemme du prisonnier laide, voir
Axelrod, 2003). Elle est cependant difficile mettre en uvre. Elle consiste
perptuer linconfort paradigmatique analys ci-dessus, mais dans une
logique dans laquelle laide est la solution cooprative travers laquelle
pays riches et pays en dveloppement grent linteraction de leurs intrts.
Laide apparat alors comme un ciment possible des intrts du Nord et
(38) Voir la discussion dans Jacquet, Pisani-Ferry et Tubiana (2002).
(39) Et dont la confrence de Paris, au printemps 2005, a marqu une tape importante
puisquelle engage la communaut des bailleurs de fonds sur des objectifs de coordination
avec des indicateurs de rsultat mesurables.

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du Sud dans la mondialisation. Il sagit donc dune vision utilitariste de


laide, qui porte cependant un projet thique de gestion de la mondialisation.
La difficult de cette approche, cependant, tient la dfinition des intrts des bnficiaires. Dans les pays donneurs, le processus dmocratique
et la maturit politique donnent un sens la notion dintrts nationaux, que
lon peut dfinir autour dobjectifs collectifs de la communaut nationale.
En revanche, dans de nombreux pays pauvres, soit le processus politique est
trop immature pour permettre la cristallisation autour dobjectifs communs,
soit les gouvernements nont pas le degr de reprsentativit suffisant pour
lgitimement reflter les intrts de leurs populations. Dans les pays mal
gouverns, on ne peut viter une certaine forme dingrence des donneurs
dans la dfinition des intrts des bnficiaires . Dans les pays gouvernement capable mais non dmocratique, lapproche de la thorie des jeux
peut faire apparatre laide comme une sorte de contrat entre les donneurs
et les bnficiaires, les intrts des premiers stendant alors lacceptabilit des objectifs poursuivis par les seconds.
3.2. Rapprocher la redistribution et le dveloppement
Lautre dilemme, entre redistribution et dveloppement, mrite galement dtre dpass. Tout dabord, il ny a pas toujours antinomie entre les
deux. Certes, une logique de redistribution pure repose a priori sur des
transferts de revenu non affects. Pour la mettre en uvre, on peut se
contenter de dfinir des critres dallocation entre pays et se dsintresser
ensuite de lutilisation des fonds par les bnficiaires. Cependant, cette logique est trop troite. La redistribution sexerce non seulement par les revenus, mais aussi par laccs aux biens publics locaux et internationaux. Elle
nest donc pas si facilement dissociable du dveloppement . Les donneurs seront donc naturellement sensibles lefficacit de la redistribution,
cest--dire la faon dont les transferts quils engagent seront, ou non,
utiliss des fins de dveloppement. Le dilemme redistribution-dveloppement
peut ainsi sinterprter comme un conflit entre deux visions de la redistribution : la vision morale, qui pourra par exemple justifier la dcision prise lors
du sommet de Gleneagles de doubler laide lAfrique ; et la vision utilitariste, qui apprhendera ce doublement laune de lefficacit de laide et
des contraintes de capacit dans les pays bnficiaires.
Comment les donneurs peuvent-ils surmonter cette contradiction ? Probablement en ayant une approche au cas par cas permettant de dfinir larbitrage adquat. Plus le bnficiaire est pauvre et en panne de croissance,
plus la vision morale sera prdominante, ce qui nempche pas de cibler
laction sur la construction de capacits, sur des objectifs de long terme, sur
la satisfaction de besoins lmentaires des populations, sur la mise en place
de mcanismes dassurance et sur la rduction de la pauvret. Lvaluation
de laide portera alors sur des critres plus microconomiques (construction
de capacits, amlioration du niveau de vie de populations cibles) ou de
satisfaction des besoins long terme.
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linverse, plus le bnficiaire est engag sur une trajectoire de croissance durable sur le moyen terme, plus laide sera oriente vers lefficacit
en termes de dveloppement et relvera de lapproche contractuelle voque ci-dessus. Lapproche par pays nest cependant quun simple guide :
larbitrage entre les deux logiques devra souvent se faire au niveau plus fin
des secteurs ou des problmes rsoudre. Loptique dveloppement pourra
tre pertinente dans certains secteurs dynamiques de pays par ailleurs en
panne globale de croissance ; inversement, loptique de redistribution pourra
tre justifie dans la mise en uvre de programmes sociaux dans des poches de pauvret dans des pays mergents.

4. Conclusion : pourquoi aider ?


Au terme de cette discussion, il apparat que le pourquoi aider ? et le
comment aider ? sont intimement lis. Alors quil existe une certaine
tendance dfinir des bonnes pratiques et des critres dallocation universels, il nous parat important de dfinir les objectifs de lAPD dans les diffrentes zones gographiques et dy adapter les modalits en fonction de ces
objectifs, dune part, et des conditions locales de gouvernance et de vulnrabilit dautre part. On peut identifier deux fondements principaux de laide,
qui, tout en tant diffrents, ne sexcluent pas mutuellement :
4.1. Limpratif moral
Cest la motivation la plus forte et la plus facile communiquer. Cet
impratif sapplique dabord aux pays les plus pauvres dans lesquels laide
au dveloppement sattachera rduire la pauvret. Les objectifs du millnaire fournissent un guide daction utile, pour peu quon les interprte non
pas comme un carcan dindicateurs atteindre quel que soit le pays, mais
comme le souci dengager tout pays dans une trajectoire de progrs un
rythme qui lui soit adapt. Dans les pays les plus mal gouverns, laide
devrait mettre laccent sur la construction des capacits (au sens dAmartya
Sen) de lindividu et sur le renforcement de la qualit des institutions et de
ltat. Elle devrait aussi sorienter non seulement vers les gouvernements,
mais aussi et surtout vers les structures les plus proches des bnficiaires
finals (collectivits et communauts locales, ONG). Le principe de ce type
daide se rapproche de lide de transfert forfaitaire donn lindividu dans
lespoir quen dveloppant ses capacits, il pourra prendre part un processus politique organis dans lequel laction collective deviendra possible et
les institutions mergeront.
Cette approche tire lAPD vers une vritable politique sociale mondiale,
qui placerait les transferts redistributifs (vers les individus plutt que les
tats) au cur de la gestion de la mondialisation. En toute logique, une telle
politique devrait tre finance par des ressources stables et prvisibles, ce
qui suggre de recourir des formes de taxation internationale. Au-del de
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lengagement politique que cela reprsenterait et qui, malgr les avances


permises linitiative rcente de la France, nest pas encore lordre du
jour au niveau global, la question se poserait de la conditionnalit appliquer
de tels transferts.
Enfin, cest aussi de limpratif moral que relve laide humanitaire.
4.2. Lapproche contractuelle
Le deuxime fondement de laide consiste rapprocher les intrts des
donneurs de ceux des bnficiaires, sous la rserve de dfinition de ces
intrts discute ci-dessus, et concerne donc la gouvernance de la mondialisation. Une premire dclinaison de ce fondement concerne la thmatique des biens publics globaux (BPG), dans laquelle nous incluons la correction de dfaillances de marchs au niveau international. Contrairement
ceux qui voient dans le financement des BPG un risque de dtournement de
lAPD, nous pensons que laide publique doit se placer au cur de la problmatique des BPG et doit disposer des ressources adquates pour cela.
Elle peut en effet jouer deux rles essentiels. Le premier est un rle de
compensation dun effort demand un pays bnficiaire dont la participation la production dun bien public global est ncessaire mais qui nen fait
pas ncessairement une priorit : cest par exemple le cas de la lutte contre
le rchauffement climatique, ou, souvent, de la prservation de la biodiversit.
Laide est alors la monnaie de laction collective. Un argument similaire
porte sur la gestion de linterdpendance internationale, que lon peut assimiler un bien public global, et qui concerne le respect par les diffrents
pays de normes minimales rendant la concurrence acceptable et assurant
donc le socle politique de la mondialisation.
Le second rle concerne les BPG dont la production requiert de la part
des pays participants un niveau minimum de dveloppement. Par exemple,
la lutte contre les grandes pandmies ne sera efficace que si les dispositifs
de sant dans les pays pauvres sont amliors, ce qui relve directement de
laide au dveloppement. Mais aussi, le bien public mondial que reprsente
une libralisation rgule des changes requiert aussi que les pays en dveloppement aient la possibilit daccder aux marchs mondiaux, quils disposent des infrastructures ncessaires, dune capacit de mise aux normes
suffisante, de services douaniers efficaces : autant de domaines qui relvent de laide pour le commerce , orientation importante de leffort dAPD.
La seconde dclinaison de ce fondement est plus gnrale. Si lon met
de ct limpratif moral et laspiration la solidarit internationale qui en
fait partie, la justification de laide publique au dveloppement du point de
vue du pays donneur est quelle contribue la dfense de ses intrts. Autrement dit, le terme dveloppement refltera laction engage dans les
pays bnficiaires et susceptible de faire avancer les intrts des donneurs.
Parmi ces derniers, on peut citer, outre les BPG, la promotion de valeurs
fondamentales (dmocratie, droits fondamentaux) ou la construction de parLA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT

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tenariats dont lon attend une valeur ajoute sur le plan diplomatique. Cependant, cette aide ne sera lgitime que si elle fait aussi progresser les intrts des bnficiaires, qui nont peut-tre pas la mme approche du dveloppement . Do lide de ngociation contractuelle qui merge : les donneurs financent la demande de matrises douvrage locales dans les pays
bnficiaires (gouvernement, collectivits locales, entreprises publiques ou
prives, ou ONG) les projets et programmes qui leur paraissent faire sens,
ou contribuent travers un soutien budgtaire des politiques locales qui leur
paraissent convaincantes.
On retrouve ici la ncessit de sparer les pays en deux groupes : dans
les pays les plus mal gouverns, comme nous lavons soulign plus haut, la
stratgie de dveloppement rsultera de laction des donneurs. Il est dautant
plus important que cette action soit coordonne. Linstrument des Cadres
stratgiques de lutte contre la pauvret (CSLP) mis en place en 1999 pourrait fournir le support de cette coordination. Il faudrait pour cela quils soient
le rsultat dun travail conjoint de lensemble des donneurs et des autorits
locales, alors quils apparaissent aujourdhui plutt comme un document
manant des institutions de Bretton Woods. Ainsi renforc, le CSLP fournit
aussi un cadre suffisant de conditionnalit.
Dans les pays mieux gouverns, une demande locale plus crdible existe.
Il appartient alors aux donneurs de dcider sils souhaitent y rpondre, lorienter, la complter. Lorsquun accord est possible, il ny a pas a priori besoin
dautre forme de conditionnalit au-del de la vrification que les fonds sont
bien utiliss pour lobjet prvu. Pour les pays industrialiss, notamment la
France, les trajectoires de croissance et le comportement international de
grands pays mergents reprsentent un enjeu dune grande importance.
Cet enjeu justifie pleinement que lon utilise laide publique au dveloppement pour contribuer orienter les politiques publiques de ces pays et pour
les inciter participer pleinement aux disciplines quimplique une rgulation
harmonieuse de la mondialisation.
Cette approche partenariale et contractuelle na de sens, cependant, que
si les donneurs sont capables de grer les versements dAPD avec rigueur.
Des progrs doivent tre faits en la matire : le besoin de communiquer
annuellement sur des chiffres dAPD nette verse soumet les donneurs
de fortes pressions pour dcaisser des montants suffisants dAPD. Il en
rsulte, dune part un dilemme entre besoin de dcaissement et souci defficacit, dautre part, dans un contexte de capacit dabsorption limite, une
situation concurrentielle de comptition entre les donneurs pour identifier
des projets financer dans les pays bnficiaires. Il serait donc souhaitable
de trouver un moyen de dconnecter la disponibilit de la ressource dAPD,
qui serait comptabilise comme APD ds lors quelle est disponible et scurise, du dcaissement effectif. On pourrait par exemple imaginer des fonds
nationaux, rgionaux ou multilatraux dAPD, abonds par les gouvernements, dont lobjectif pourrait tre gnral ou sectoriel, dont la gestion serait
confie aux institutions daide au dveloppement sur la base dun contrat
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dobjectif prcis avec les autorits publiques et soumis une procdure


dvaluation rigoureuse et indpendante sur la qualit et la transparence de
la gestion et des dcisions prises. Les versements dans ces fonds seraient
immdiatement comptabiliss comme APD, comme cest dj le cas lorsque les gouvernements versent leurs contributions la Banque mondiale et
aux banques rgionales de dveloppement, ce qui permettrait de librer les
fonds de la contrainte annuelle de dcaissement lie au souci de communiquer sur les versements nets annuels dAPD. Ils seraient ensuite jugs de
faon indpendante sur leur capacit mettre en uvre des financements
efficaces, le rsultat de ces valuations pouvant faire lobjet dun rapport
annuel aux Parlements. La mission de ces fonds serait par ailleurs de rechercher leffet de levier maximal en termes de financements du dveloppement compatible avec lefficacit de leur intervention dans les pays bnficiaires(40). La rflexion sur les fondements de laide et lefficacit amnent donc ncessairement ouvrir, dans le cadre du CAD, la question de la
comptabilisation de lAPD.

(40) Dans cette approche, lAPD en tant que telle serait constitue de dons des tats
cest--dire compterait en APD le cot port par les contribuables-, mais serait ensuite
transforme par ingnierie financire en instruments divers de financement du dveloppement (prts concessionnels, prts indexs, garanties, etc.). Voir le chapitre prts-dons de
Daniel Cohen et Helmut Reisen plus loin dans ce rapport.
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Chapitre II

Efficacit, slectivit et conditionnalit


de laide au dveloppement :
enseignements pour la politique franaise
Sylviane Guillaumont Jeanneney et Patrick Guillaumont
CERDI, CNRS et Universit dAuvergne

1. Introduction
La question de lefficacit de laide au dveloppement est au cur des
rflexions de la communaut internationale sur la rforme de la coopration
internationale pour le dveloppement. Elle a t pose avec dautant plus
dacuit que laide au dveloppement avait connu entre 1992 et 1998 un
dclin et que son inefficacit tait souvent invoque pour le justifier. Lintrt port cette question sest renforc avec la reprise de laide dans les
annes suivantes.
Comme il a t expos au chapitre I, la question de lefficacit de laide
se pose surtout pour une aide en vue du dveloppement, plutt quune aide
relevant dune conception purement redistributive. Cependant mme si lon
retient le premier fondement de laide, les objectifs poursuivis par les donneurs, peuvent diffrer dun pays lautre. Comme lefficacit de laide ne
peut tre apprcie quen fonction de la ralisation des buts quelle poursuit,
cette notion est relative. Lobjectif le plus couramment retenu pour mesurer
lefficacit de laide est la croissance conomique, mais depuis ladoption
des objectifs du millnaire pour le dveloppement (1) les objectifs de laide
sont devenus multidimensionnels, mme sils ont pour cible commune la
(1) Lors du Sommet du millnaire en septembre 2000 les tats membres des Nations unies
ont pris lengagement de rduire la pauvret dans le monde en se fixant des objectifs quantifis appels objectifs du millnaire pour le dveloppement ou OMD et un calendrier de
ralisation (cf. chapitre I).
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rduction de la pauvret. Dautre part certains pays et notamment la France


peuvent assigner lgitimement leur politique daide dautres objectifs spcifiques, comme le soutien des pays dont ils sont particulirement proches,
en raison de la gographie, de lhistoire, du partage dune mme langue,
comme la diffusion de valeurs ou de normes auxquelles ils sont attachs ou
encore la production de biens publics globaux (cf. chapitre I).
On considre gnralement que lefficacit de laide au dveloppement
dpend de certaines caractristiques des pays aids, que lanalyse conomique sest efforce de mettre en lumire afin de guider le choix des pays
quil conviendrait daider. Lopinion la plus courante (mais comme nous le
verrons contestable) est que lefficacit de laide dpend essentiellement de
la politique conomique mise en uvre par les pays aids. Ce principe a
conduit la notion de slectivit de laide , qui dsigne la qualit de lallocation gographique de laide. Une aide slective est celle qui est alloue gographiquement de manire rendre maximale son efficacit.
Cependant lefficacit de laide ne peut tre spare des modalits de
son octroi : ni des instruments de laide , prts, dons, annulations de dette
ou assistance technique, ni de lobjet de laide, aide-projet ou aide budgtaire, ni des secteurs daffectation, ni enfin de la conditionnalit de laide qui
dsigne le lien entre le volume de laide accorde un pays et certains
engagements que doit prendre ce pays. Les diffrents types daide ne sont
pas, du point de vue des donneurs, parfaitement substituables ; par exemple
en France les enveloppes de dons et de prts, celles destines financer
des projets ou abonder les budgets des pays en dveloppement, celles
destines aux annulations de dettes sont distinctes, correspondant des centres de dcisions, des procdures administratives et budgtaires diffrents.
Le choix entre ces instruments dpend des caractristiques des pays aids :
ainsi prfre-t-on en gnral aider sous forme dannulation de dettes ou de
dons plutt que de prts les pays pauvres ou les pays trs endetts, et sous
forme dune aide-projet plutt que dune aide budgtaire les pays o la gestion des finances publiques laisse trop dsirer. Il en rsulte que la disponibilit des diffrentes catgories daide exerce une certaine contrainte sur
lallocation gographique. De plus lorsque la conditionnalit est effectivement applique (ce qui signifie que laide soit suspendue lorsque le pays ne
remplit pas les conditions prtablies), elle contribue aussi dterminer lallocation gographique de laide.
Il existe plusieurs types de conditionnalit dont nous verrons que lefficacit est diffrente. Initialement le terme sappliquait aux conditions mises
aux versements dune source daide en faveur dun pays aprs quaient t
dfinis les volumes engags, mais plus rcemment le terme a t appliqu
aux conditions des engagements daide eux-mmes. Deux grands types de
conditionnalit des versements sont appliqus. Le cas le plus frquent est
celui o le dboursement de laide est conditionn par la mise en uvre dun
certain nombre de mesures de politique conomique que le pays sest engag prendre (par exemple librer son commerce extrieur, dvaluer sa
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monnaie, changer un prix administr ou modifier le statut de la fonction


publique) : nous lappelons conditionnalit dinstruments . Comme on
la vu au chapitre I, cette conditionnalit sest particulirement dveloppe
dans les annes quatre-vingt o les donneurs ont voulu utiliser leur aide pour
favoriser les rformes de politiques conomiques dans les pays en dveloppement. Il est arriv aussi que le versement de laide soit soumis la ralisation dun certain nombre dobjectifs dfinis lavance dun commun accord entre le bailleur et le receveur : cest le cas de certaines tranches des
prts du FMI dont le dboursement est soumis par exemple une rduction
de linflation ou une augmentation des rserves extrieures, et plus rcemment dune partie des subventions de lUnion europenne lorsque le versement dune tranche variable est conditionn par latteinte de certains
rsultats notamment en matire dducation ou de sant. La conditionnalit
est dite alors de rsultats ou de performance .
Lorsque la conditionnalit sapplique aux engagements daide, elle soumet le volume de laide la ralisation dun certain nombre de conditions de
la part du pays candidat laide. Elle peut elle-mme se rapporter un
certain type de politique conomique (conditionnalit dinstruments) considr a priori comme ncessaire lefficacit de laide ou aux rsultats
conomiques effectivement atteints par le programme antrieurement financ. Conditionnalits de versements et dengagements peuvent tre utilises conjointement. Ainsi la Banque mondiale dfinit-elle le volume de ses
engagements en faveur des diffrents pays en dveloppement en fonction
de la qualit de leurs institutions et de leur politique conomique, quelle
mesure par le Country Policy and Institutional Assessment (CPIA)(2),
puis elle conditionne le dboursement de son aide la ralisation dun certain nombre de rformes agres par le pays. Elle pratique donc une double conditionnalit dinstruments .
La Banque mondiale a prconis de juger de la slectivit de laide
des diffrentes sources en fonction seulement de deux critres relatifs aux
pays aids, leur niveau de dveloppement mesur par le produit par tte et
la qualit de leurs institutions et de leur politique conomique (le CPIA).
laune de ce principe, lallocation gographique de laide franaise a t
lobjet de critiques. Ainsi dans leur rapport commun Global Monitoring
Report 2004, puis 2005, le Fonds montaire international et la Banque mondiale ont considr que la France faisait partie des donneurs les moins slectifs, en raison du poids insuffisant quelle donnerait dans le choix des
pays aids au niveau de leur produit par tte comme la qualit de leurs
institutions et de leur politique conomique(3). Lors de lexamen de laide
franaise au Comit daide au dveloppement de lOCDE (CAD) au printemps 2004, le jugement a t mis dune slectivit insuffisante de laide
franaise, en dpit de la priorit donne lAfrique et aux pays les moins
avancs ; il lui a t recommand dtablir des priorits lintrieur de la
(2) Voir encadr 2.
(3) Le rapport se fonde sur une tude de Dollar et Levin (2004), que nous analysons et
critiquons dans la suite de ce rapport.
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zone de solidarit prioritaire (laquelle comprend cinquante-quatre pays), les


critres prendre en compte devant porter sur le niveau de pauvret et les
besoins en termes de ralisation des objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD), la mise en place de politiques sociales et conomiques
saines, la bonne gouvernance et le respect des droits humains (Secrtariat
du CAD, 2004, p. 4). Le gouvernement franais nest pas rest insensible
cette critique. Mme si les critres de slection de laide franaise ne sont
pas encore clairement dfinis, on note dans le relev des conclusions de la
runion du Comit interministriel de la coopration internationale et du dveloppement (CICID) en juillet 2004 le souhait dune programmation de
laide plus slective en fonction de la capacit des tats grer laide
internationale Les critres dvaluation dpendront de la gouvernance de
ltat et des risques ventuels de dtournement de laide, des rsultats conomiques et des rformes institutionnelles du pays, ainsi que du niveau de
dveloppement humain .
1. Lexique
Lefficacit de laide rsulte de la contribution de laide la ralisation de
ses objectifs. Une difficult de sa mesure provient de la diversit des buts
poursuivis. De manire gnrale il sagit de la croissance conomique, mais
depuis ladoption des objectifs du millnaire les objectifs de laide deviennent
multidimensionnels, mme sils ont pour cible commune la rduction de la pauvret. Certains pays assignent leur politique daide des objectifs spcifiques,
comme le soutien danciens pays coloniss ou partageant la mme langue ou
des pays dont la situation gographique apparat politiquement stratgique.
Lefficacit de laide en termes de croissance est suppose par la communaut internationale dpendre principalement des caractristiques des pays
aids Cependant la communaut internationale en est venue reconnatre que
lefficacit de laide est aussi fonction du comportement des bailleurs, autrement dit des modalits de leur aide, au point quau dernier Forum de Paris ont
t dfinis des indicateurs des progrs de laide internationale qui concernent aussi bien le comportement des donneurs que des receveurs daide.
Lallocation gographique de laide correspond la question : quels pays
aide-t-on et dans quelles proportions ? On peut aborder la question dun point
de vue purement descriptif ou sinterroger sur les critres implicites de cette
allocation, ce qui conduit estimer conomtriquement un modle dallocation
de laide par pays receveur pour lensemble des donneurs ou lun dentre eux.
La slectivit de laide exprime la qualit de lallocation gographique de laide.
Cette qualit est gnralement apprcie en fonction des caractristiques des
pays aids censes fonder lefficacit de laide en termes de croissance.
La conditionnalit de laide tablit un lien explicite entre le volume de
laide accorde un pays et certaines conditions que doit remplir ce pays. Si elle
est effectivement applique, elle contribue dterminer lallocation gographique de laide et sa slectivit. Il existe plusieurs types de conditionnalit. Celleci peut sappliquer aux engagements ou aux versements de laide et faire rfrence soit aux instruments soit aux rsultats de la politique conomique. Il existe
aussi une conditionnalit de nature plus politique comme le respect des droits
de lhomme, la dmocratie et la bonne gouvernance.

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Pour juger si ces critiques et ces conseils sont justifis et plus gnralement dfinir quelques principes qui pourraient gouverner lallocation gographique de laide franaise, nous devons analyser dans quelle mesure les
travaux rcents sur lefficacit de laide et sur sa slectivit permettent de
porter un jugement sur la qualit de lallocation de laide franaise. Aprs
avoir dfini quelques principes dallocation, nous tudierons quelles devraient
tre, en fonction des caractristiques des pays aids, les modalits et plus
particulirement la conditionnalit de laide franaise dont dpendra en fin
de compte son efficacit(4).

2. Analyses rcentes de lefficacit de laide :


pour une diversit des critres de jugement
Lefficacit de laide au dveloppement est value de deux faons.
Lvaluation microconomique cherche tablir dans quelle mesure les projets
ou programmes financs par laide ont contribu la ralisation de leurs
objectifs. Lvaluation macroconomique sintresse la contribution apporte par laide la croissance conomique des pays aids et par cet intermdiaire la rduction de la pauvret.
Les valuations microconomiques ex post des projets de dveloppement financs par laide, non sans avoir identifi des checs, ont depuis
longtemps donn une image plutt positive de lefficacit de laide. Mais
ces valuations sont trop peu nombreuses pour conduire des gnralisations, ce dautant plus que dans la majeure partie des cas elles ne sont pas
menes selon une mthode qui permettrait rigoureusement de mesurer limpact du projet, faute de disposer dune volution de rfrence permettant
dinfrer ce qui se serait pass en labsence de laide. Mme sil existe des
progrs notables dans ce domaine, leur mise en uvre est coteuse et parfois politiquement difficile, lanalyse dimpact devant avoir t prvue ds la
conception mme du projet(5). Tout en gardant lesprit que les tudes dimpact sont lheure actuelle plus utiles pour amliorer la conception des
projets que pour tirer des leons gnrales sur lefficacit de laide, on peut
souhaiter que lAgence franaise de dveloppement mette en uvre de tels
dispositifs pour les nouveaux projets se prtant ce type danalyse.
Les dbats rcents sur lefficacit de laide, qui se sont prolongs dans
un dbat politique sur lallocation gographique, ont pour origine des travaux
dordre macroconomique qui, aprs de nombreuses annes de recherche
aux rsultats incertains ou mitigs, ont la fin des annes quatre-vingt-dix
(4) Pour un historique des tendances et caractristiques de laide franaise depuis cinquante
ans on peut se reporter Debrat et al., 2005.
(5) Une analyse dimpact suppose quune partie des bnficiaires potentiels du projet en
soient exclus de manire fournir un groupe de rfrence. Ceci nest en gnral ralisable que
si le projet ne peut tre dvelopp que progressivement en raison dune contrainte physique
(par exemple manque de production lectrique) ou financire.
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soutenu avec force que laide tait efficace, mais seulement sous certaines
conditions relatives aux pays receveurs. Ce sont ces travaux qui ont ouvert
la voie au concept de slectivit de laide ou lide quil existe une allocation gographique optimale de laide.
2.1. La thse courante : lefficacit de laide,
fonction de la bonne politique conomique
Le dbat rcent sur les conditions de lefficacit de laide et partant sur
la slectivit des aides au dveloppement des diffrents pays donneurs trouve
son origine dans larticle de Burnside et Dollar (1997 et 2000). Ce premier
travail a t complt par plusieurs tudes de Collier et Dollar (2001 et
2002). Le principe dvelopp dans ces tudes est que laide est efficace
seulement dans les pays ayant une bonne politique conomique ou de bonnes institutions. Selon une version attnue, comme lindique Gunning (2004),
lefficacit de laide est simplement fonction de la qualit de la politique
conomique et des institutions. Un second principe, sur lequel on reviendra
plus loin, accompagne le premier, savoir que laide nagit pas sur la politique conomique, ce qui signifie en particulier que toute conditionnalit attache laide est inefficace(6).
Une formulation simplifie de cette thorie peut scrire de la faon
suivante :
g = f(X , A , P , A.P , A2...)
o g reprsente le taux de croissance du produit par tte, X un vecteur de
variables de contrle reprsentant les conditions initiales et expliquant traditionnellement la croissance(7), A le volume de laide rapport au produit du
pays receveur et P un indicateur synthtique de la qualit de sa politique et
de ses institutions.
De nombreuses estimations conomtriques ont t effectues pour tester ces hypothses partir de la croissance observe dans un grand nombre
de pays en dveloppement au cours des trois dernires dcennies. Les auteurs
prcits soutiennent que leurs hypothses sont valides par les tests effectus faisant apparatre un signe positif du coefficient de la variable multiplicative A.P et ngatif de la variable A2. Seul le coefficient de la variable A
(aide non multiplie par la politique) a t gnralement jug peu significatif.
La conclusion est que lefficacit est bien fonction de la qualit de la politique et que son impact marginal dcrot quand le volume de laide augmente
jusqu devenir nul, voire ngatif, mais des niveaux situs bien au-del des
ratios aide sur PIB communment observs.
(6) Les tudes prcites, lexception de ltude initiale de Burnside et Dollar, font aussi
lhypothse que le rendement marginal de laide en termes de croissance conomique est
dcroissant, ce qui dans le cadre retenu par les auteurs est une condition indispensable pour
fonder un principe de slectivit de laide partir dune analyse de son efficacit.
(7) Telles que le produit par tte initial, le niveau initial dducation et de sant, la fragmentation ethnolinguistique, le niveau initial de dveloppement financier

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partir de cette analyse Collier et Dollar (2001 et 2002) ont calcul


quelle allocation gographique du volume actuel de laide permettrait lhorizon 2015 de minimiser le nombre de pauvres. La contribution de laide la
rduction de la pauvret est attendue exclusivement de son effet sur la
croissance, celle-ci agissant sur le nombre de pauvres en fonction dune
lasticit du pourcentage de pauvres par rapport au revenu moyen, suppose constante dans lespace, et de lincidence initiale de la pauvret. Modifier lallocation actuelle de laide globale selon le schma quils retiennent
(qui suppose que limpact de laide sur la croissance dpend de la qualit de
la politique conomique des pays aids mesure par leur CPIA et du niveau
de laide) permettrait de doubler le nombre de personnes sortant de la pauvret dici 2015. Cette tude tait une invitation forte aux donneurs daide,
notamment bilatraux, de modifier lallocation gographique de leur aide
afin dacclrer la ralisation des objectifs du millnaire (8).
2.2. Une thse conteste : critiques et prolongements
La thse qui vient dtre rsume a suscit un large cho dans la presse
internationale et a rencontr un assez bon accueil dans la communaut internationale. Elle a t reprise dans le rapport de la Banque mondiale
Assessing Aid 1998, puis par un White Paper 2000 du Department for
International Development du Royaume-Uni, ainsi que par lAgence canadienne pour le dveloppement international en 2001 (Easterly, 2003). Elle fut
amplement voque Monterrey lors de la Confrence des Nations unies
sur le financement du dveloppement en 2002, notamment par le Prsident
George W. Bush, qui a ainsi justifi la cration par les tats-Unis du
Millennium Challenge Account charg daccorder cinq milliards de dollars
daide supplmentaire quelques pays slectionns en fonction de la qualit
de leur politique conomique et leurs institutions. Mais simultanment cette
thse a donn lieu une ample controverse, qui est ne ds le document
initial de Burnside et Dollar en 1997 et se poursuit encore aujourdhui comme
en tmoignent diverses publications rcentes (Burnside et Dollar, 2004,
Chauvet et Guillaumont, 2004, Dalgaard, Hansen et Tarp, 2004, Easterly,
Levine et Roodman, 2004 et Roodman, 2004).
(8) Le caractre optimal de cette rpartition gographique de laide est sujet toutes les
critiques, prsentes ultrieurement, de lanalyse de lefficacit de laide de Burnside et
Dollar. Lexercice de simulation est en particulier fragilis par le doute sur le caractre significatif du coefficient de la variable Aide au carr qui est la condition pour que lefficacit
marginale soit dcroissante et pour que le programme de simulation naboutisse pas affecter
toute laide un seul ou quelques pays, ceux o la rduction du nombre de pauvres par unit
daide est la plus forte compte tenu de la qualit de la politique conomique et du taux initial
de pauvret. cela sajoute un dbat sur la relation entre le taux de croissance du revenu par
tte et le taux de rduction de la proportion de pauvres, suppose dans le modle de simulation identique dans tous les pays en dveloppement, alors quelle dpend du niveau initial du
revenu par tte et de lingalit initiale des revenus (Bourguignon 2003). Lanalyse de Collier
et Dollar a aussi fait lobjet dune critique dordre thique selon laquelle il conviendrait
dallouer laide aux tats dont les handicaps la croissance rduisent le plus lutilit dune
bonne politique conomique assimil leffort des tats (Llavador et Roemer, 2001 et
Cogneau et Naudet, 2004).
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Rappelons tout dabord que ni la croissance conomique, ni la rduction


de la pauvret cense en dcouler(9), ne sont les seuls objectifs de laide au
regard desquels il convient dexaminer lefficacit de laide (chapitre I).
Mme si lon accepte cette rduction du champ de lanalyse, cette thse
courante demeure minemment contestable. En dehors des critiques relatives au manque de robustesse des rsultats conomtriques trouvs lappui de la thse(10), des critiques de fond ont t prsentes qui mettent en
doute la pertinence du modle : elles sont relatives la dfinition mme
dune bonne politique, labsence suppose de tout lien entre aide et nature
de la politique et au rle exclusif attribu la politique comme facteur defficacit de laide.
2.2.1. Dfinition univoque de la bonne politique conomique
Lhypothse mme, prsente comme vidente, mais peu labore, selon laquelle lefficacit de laide dpend de la politique conomique et des
institutions, a moins t discute dans son principe quen raison de la dfinition donne de la bonne politique. En fait deux dfinitions ont t essentiellement utilises. La premire, celle de larticle initial de Burnside et Dollar
(2000), est une moyenne (pondre par leur impact sur la croissance) de
trois indicateurs de politique macroconomique reprsentant respectivement
le solde budgtaire, le taux dinflation et un indicateur de politique douverture (lindicateur composite de Sachs et Warner). Elle prsente une image
restreinte de la politique conomique et la dfinition de chacun de ses composants nest pas ncessairement la plus pertinente. Dans une seconde version de leur travail, Burnside et Dollar (2000b) ont ajout une mesure de la
rgle de droit leur indicateur de politique conomique. Enfin en 2004 ils ont
utilis lindicateur de gouvernance de Kaufmann et Kroay dont la dimension
est essentiellement institutionnelle.

(9) Lanalyse laisse entire la question de lincidence directe de laide sur la rduction de la
pauvret indpendamment de son effet sur la croissance. Il nest pas ais de transposer
lanalyse transversale de lefficacit de laide en matire de croissance son efficacit en
termes de rduction de la pauvret en raison du faible degr de comparabilit des indicateurs
de pauvret. Une tude (Kosack, 2003) examine lefficacit de laide au regard de lindice de
dveloppement humain du PNUD (IDH). Gomanee et al., 2005 estiment leffet (positif) de
laide sur le capital humain, en contrlant limpact du revenu retard. Ils font de mme avec
le taux de mortalit infantile.
(10) Parmi les raisons qui ont t avances pour mettre en doute les rsultats conomtriques
de Burnside et Dollar notons la dfinition mme de laide considre comme un flux homogne agissant dans un dlai relativement bref (Clemens, Radelet et Bhavnani, 2004), limpact
des points aberrants, et plus gnralement de la configuration de lchantillon (Dalgaard et
Hansen, 2001 et Easterly, 2003), la perte de significativit du coefficient de la variable
multiplicative A.P lorsque la variable A2 nest pas multiplie par la politique conomique
(Hansen et Tarp, 2000 et 2001), voire la contestation dun seuil au-del duquel laide cesse
dtre efficace, allant jusquau test contraire dun seuil minimal en de duquel elle ne serait
pas efficace (Gomanee, Girma et Morrissey, 2004).

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Une autre dfinition de la bonne politique conomique est donne par un


indice utilis au sein de la Banque mondiale pour fixer les enveloppes par
pays des engagements de lInternational Development Association (IDA),
le Country Policy and Institutional Assessment ou CPIA, compos luimme de seize indicateurs de politique conomique, dinstitutions et de
gouvernance (cf. encadr 2). Lindicateur CPIA recouvre la fois la politique conomique et les institutions. Il a t utilis par Collier et Dollar (2001
et 2002) pour leur simulation dune allocation gographique optimale de laide,
et par Dollar et Levin (2004) pour valuer la politique des donneurs
(cf. infra). Cet indicateur prsente le dfaut de reposer sur une apprciation par les seuls agents de la Banque mondiale des politiques et institutions
des pays. Il a aussi linconvnient de ne pas tre rendu public de sorte quil
ne peut pas tre utilis dans les travaux scientifiques autres que ceux de la
Banque mondiale (ce qui na pas manqu de polluer le dbat sur lefficacit
de laide) ni dailleurs par les autres donneurs pour fonder lallocation de
leur aide. Indpendamment de la validit de leur contenu, ces dfinitions de
la bonne politique conomique ont en commun de supposer que dans
tous les pays, quelles que soient leurs spcificits et leurs prfrences, cest
le mme type de politique conomique qui renforce la croissance et accrot
lefficacit de laide (Kanbur, 2004, Mc Gillivray, 2004 et Michalof, 2004).
2.2.2. Absence de toute relation entre aide et politique
La critique na pas seulement port sur lindicateur de politique conomique retenu, elle a aussi port sur lhypothse mme que les bailleurs de
fonds ne pouvaient en rien influencer la politique conomique des pays receveurs. Certes la conditionnalit attache laide a souvent t inefficace,
comme nous le montrons ultrieurement (section 4.2) ; mais il est excessif
de lui denier toute efficacit, quelles quen soient les modalits. Des tudes
de cas publies dans louvrage Aid and Reform in Africa (Devarajan, Dollar
et Holmgren (eds), 2001), ralis linitiative de la Banque mondiale, ont
fait apparatre que dans bien des circonstances laide avait influenc la politique conomique des pays aids. Si tel est le cas, laide a un rle jouer
dans les pays qui ont particulirement besoin damliorer leur politique conomique. Ainsi selon ltude de Chauvet et Guillaumont (2004), lefficacit
de laide apparat la fois dautant plus efficace que la politique prsente
est bonne et que la politique antrieure tait mauvaise (et donc perfectible).
2.2.3. Facteurs defficacit de laide en matire de croissance
autres que la bonne politique conomique
Plus important sans doute est de reconnatre que lefficacit de laide en
termes de croissance ne dpend pas seulement, ni peut-tre mme principalement de la politique conomique prsente. Dautres facteurs interviennent, qui peuvent eux-mmes faire lobjet de tests conomtriques. Cest
ainsi que lon a pu faire apparatre limportance des facteurs de vulnrabilit
conomique (Guillaumont et Chauvet, 2001), cest--dire des chocs auxLA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT

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2. Country Policy and Institutional Assessment (CPIA)


Le CPIA est compos depuis 2004 de seize indicateurs classs en quatre
grandes catgories :
La gestion macroconomique
matrise de linflation et des dsquilibres macroconomiques
politique budgtaire
gestion de la dette publique
Les politiques structurelles
commerce extrieur
secteur financier
environnement juridique des affaires
Les politiques sociales
galit des sexes
quit dans lusage des ressources publiques
renforcement du capital humain
protection sociale et protection des travailleurs
politique pour lenvironnement
Gestion du secteur public et institutions
droits de proprit et gouvernance par les rgles
qualit de la gestion budgtaire et financire
efficacit de la mobilisation fiscale
qualit de ladministration
transparence, responsabilit et corruption dans le secteur public
LIDA utilise le CPIA pour dterminer par pays lenveloppe de ses engagements daide. La procdure comporte deux tapes :
elle note le pays pour chacun des indicateurs de 1 6 par degr croissant
de satisfaction ;
elle intgre la note globale dans une formule dallocation triennale prospective qui tient compte en outre du niveau de produit par tte (afin de favoriser
les pays bas revenu) et dune situation ventuelle de post-conflit (qui justifie
daccorder plus daide). Compte tenu du poids attribu chaque critre le CPIA
est dominant.

quels sont particulirement exposs certains pays en dveloppement, soit


travers leur commerce extrieur, notamment en raison de la variation des
prix internationaux des produits primaires, soit du fait dincidents climatiques ou de dsastres naturels. Ces facteurs, qui certes en eux-mmes diminuent la croissance, augmentent lefficacit de laide. En effet dans les
pays soumis des chocs laide peut viter larrt des approvisionnements et
de la croissance, ainsi que les processus cumulatifs de dclin qui souvent
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sen suivent. Plus laide est leve, plus elle attnue relativement limpact
macroconomique des chocs. En dautres termes, laide est marginalement
plus efficace dans des pays conomiquement plus vulnrables ou encore
laide diminue limpact ngatif de la vulnrabilit.
Lanalyse de la faon dont lefficacit de laide est influence par la
vulnrabilit des pays receveurs, ainsi que par dautres facteurs diffrents
de la politique conomique, sest dveloppe dans plusieurs directions. Cest
ainsi que lon a tent de mettre en vidence leffet spcifique dun accroissement de laide lors de chocs ngatifs des termes de lchange (Collier et
Dehn, 2001) ou dans des situations daprs conflit (Collier et Hoeffler, 2004).
Prolongeant leur analyse antrieure, Chauvet et Guillaumont (2004) ont tent
de mettre en vidence linfluence simultane sur lefficacit de laide de
plusieurs types de facteurs : la vulnrabilit conomique (mesure cette fois
simplement travers linstabilit des exportations et la tendance des termes
de lchange)(11), qui accrot lefficacit de laide, linstabilit politique des
pays aids qui, linverse de celle des pays voisins, la diminue, la qualit des
infrastructures et lducation qui laccroissent. Toutefois sagissant du niveau du capital humain dautres auteurs ont rcemment soutenu que lefficacit de laide est marginalement plus forte dans les pays o ce niveau est
faible (Gomanee, Girma et Morrissey, 2004).
2.2.4. Lefficacit, fonction des relations culturelles
entre les partenaires
Enfin il convient de noter que dans toutes les analyses auxquelles on
vient de se rfrer, il est fait abstraction des liens spcifiques qui peuvent
exister entre donneur et receveur. Ces liens, tisss dans un pass colonial ou entretenus par le partage dune mme langue, constituent en euxmmes une justification de laide, fonde sur une solidarit spcifique, mais
peuvent aussi tre un facteur defficacit. Les interventions des anciennes
puissances coloniales sont certes parfois traites de nocolonialisme , et
sont considres comme la source de clientlisme, voire daccaparement
de laide par des coalitions dintrt prdatrices. Que prs dun demi-sicle
se soit coul depuis la dcolonisation des anciennes possessions franaises
attnue la force de largument. En revanche les liens culturels tisss entre
certains pays industrialiss et pays en dveloppement facilitent la comprhension entre les partenaires lorsque laide implique un dialogue sur les actions mises en uvre et un transfert de connaissances, ce qui est le cas
des degrs varis de la plupart des aides. Le partage dune mme langue va
bien au-del de la connaissance du langage de lautre, il implique une mme
faon daborder les problmes et de concevoir des solutions. La mise en
vidence de cet avantage nest gure possible par des analyses macroconomiques. Cependant la russite de nombreux projets mis en uvre avec
laide de ressortissants de lancienne puissance coloniale plaide dans ce sens.
(11) Multiplies par le ratio des exportations au PIB et pondres par leur impact respectif
sur la croissance.
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2.3. Lefficacit selon le niveau de laide : big push


et capacit dabsorption
Une autre faon daborder la question de lefficacit de laide est de
sinterroger sur lexistence dun seuil minimum que laide devrait atteindre
pour tre efficace ou dun seuil maximum partir duquel elle cesserait de
ltre(12). Ces deux hypothses renvoient aux analyses danciens auteurs de
lconomie du dveloppement, la premire la thorie du big bush
(Rosenstein-Rodan, 1943 et 1961) et la seconde celle de la capacit
dabsorption (Millikan et Rostow, 1957 et, de nouveau, Rosenstein-Rodan,
1961). Le renouveau de ces deux thories rsulte de plusieurs facteurs. La
dfinition en 2000 des objectifs du millnaire dont lobjet est dradiquer
une part importante de la pauvret dans le monde dici 2015 et le retard
pris depuis cinq ans ont conduit lide quil fallait accrotre massivement et
rapidement laide (quitte la rduire ensuite), ce qui correspond lide
lance par le Royaume-Uni que les pays riches empruntent sur les marchs
financiers afin dacclrer la mobilisation de laide ou la proposition de la
France en faveur dune taxe internationale (Landau, 2004). Mais paralllement un doute est n sur la possibilit de dbourser rapidement et efficacement une aide fortement accrue(13).
2.3.1. Pourquoi une aide massive serait-elle seule susceptible
dassurer le dcollage des conomies tombes
dans un pige pauvret ?
Ds 1971, lorsque les Nations unies ont dcid de dfinir la catgorie des
pays les moins avancs (PMA), la communaut internationale a reconnu
que certains pays en dveloppement souffraient de handicaps structurels
risquant de les maintenir durablement un faible niveau du produit par tte
et de les tenir lcart de la croissance dont bnficiaient les autres pays.
Ceci justifiait que fussent accordes ces PMA des prfrences commerciales spcifiques et une aide par habitant plus leve quaux autres pays en
dveloppement Les caractristiques retenues pour la dfinition des PMA
par le Comit des politiques de dveloppement des Nations unies sont, outre
le faible niveau du revenu par tte, le bas niveau de capital humain et la
vulnrabilit conomique(14). Cest la conjonction de ces trois caractristiques qui est ainsi considre lorigine du retard des PMA.
(12) En fait cest la deuxime hypothse qui a fait principalement lobjet de tests
conomtriques. Les estimations cites prcdemment de la croissance conomique en fonction de laide ont en effet mis en vidence une non-linarit entre les deux phnomnes, par
lintroduction dune variable Aide au carr dont le coefficient ngatif signifie des rendements marginaux dcroissants et sannulant pour devenir ngatifs au del dun certain seuil,
souvent assimil la capacit dabsorption. Lautre hypothse, susceptible de justifier un
big push , dun rendement nul de laide en de dun certain seuil na fait lobjet notre
connaissance que dune seule tude, celle de Gomanee et alii (2004), mais qui a situ le
minimum daide ncessaire un niveau faible, soit 2 % du PNB.
(13) On trouvera dans Guillaumont (1971, pp. 16-30) un rsum des premiers travaux sur la
capacit dabsorption de laide.
(14) Le niveau de capital humain (Human Assets Index, HAI) est mesur par deux indicateurs
relatifs la sant (le taux de survie infanto-juvnile et lapport calorique par habitant en
pourcentage des besoins) et deux indicateurs relatifs lducation (le taux dalphabtisation

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Jeffrey Sachs est prsentement lun des principaux avocats sur la scne
internationale dune aide massive et rapidement dbourse en faveur des
pays les plus pauvres, principalement africains. Selon cet auteur (2004), le
pige pauvret (poverty trap) dans lequel sont enferms un certain nombre de pays en dveloppement ne tient pas tant leur mauvaise politique
conomique ou la faiblesse de leurs institutions qu des handicaps structurels. Trois caractristiques de ces pays sont mises en avant :
la faiblesse de leur capital physique et humain est la cause dune faible
productivit(15), aussi reoivent-ils peu dinvestissements directs trangers ;
le faible niveau du revenu par tte induit un faible taux dpargne ;
la croissance trs rapide de la population exacerbe le manque dinvestissement.
La seule faon de sortir ces pays de leur pige pauvret serait
alors daccrotre massivement les dpenses publiques en faveur de lducation, la sant, la productivit agricole (notamment par la recherche de nouvelles techniques et le dveloppement des infrastructures de
dsenclavement), lamnagement urbain, lgalit des sexes et lintgration
rgionale Seule laide publique au dveloppement peut fournir les ressources ncessaires(16).
La thse relative lexistence de piges pauvret et la justification
dun big push a t lobjet dun certain nombre de critiques. Ainsi Kraay
et Raddatz (2005) ont fait valoir que les pays pauvres ont rarement une
croissance nulle et que le taux dpargne et la productivit du capital y sont
en gnral suprieurs au niveau thoriquement compatible avec lexistence
dun pige pauvret . Easterly (2006) soutient que les pays qui ont
historiquement connu un dcollage de leurs conomies le doivent plus la
qualit de leurs institutions qu une aide massive. Il reconnat cependant
des exceptions : par exemple lIndonsie, la Core du Sud et Taiwan
Une autre faon de critiquer la thse du big push est de mettre
laccent sur les difficults que rencontrerait un dboursement massif daide
supplmentaire. Celles-ci semblent tre de deux ordres.
des adultes et le taux de scolarisation secondaire). La vulnrabilit conomique (Economic
Vulnerability Index, EVI) est mesure par une srie dindicateurs, savoir jusquen 2003 trois
indicateurs reprsentant le degr dexposition aux chocs (la petite dimension de la population, exprime en logarithmes, le complment lunit de la part de la valeur ajoute manufacturire et de services modernes, la concentration des exportations de biens), et trois indicateurs reprsentant lampleur des chocs (linstabilit des exportations de biens et services,
linstabilit de la production agricole, le pourcentage de la population dplace la suite de
dsastres naturels). Lindicateur EVI a t modifi en 2005 par le Comit des politiques de
dveloppement. Lindice rvis diffre de lindice antrieur en ce quil remplace le complment lunit de la part de la valeur ajoute des activits manufacturires et de services
modernes par la part de lagriculture, des forts et de la pche, quil introduit un indicateur
dloignement des marchs et quil modifie la pondration affecte aux divers indicateurs. La
signification gnrale de lindicateur nest pas modifie.
(15) Ainsi est remise en cause pour un faible niveau du capital lhypothse classique dune
productivit dcroissante de celui-ci.
(16) Sachs considre quil faudrait au minimum doubler laide au dveloppement. (cf. Nations
unies, 2005).
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2.3.2. Les contraintes physiques et administratives


la mobilisation rapide de laide
En premier lieu il peut exister court terme des contraintes physiques
laccroissement des dpenses dans les secteurs prioritaires. Cest en particulier le cas si on veut accrotre les services sociaux de base : il ne suffit pas
de construire des coles et des dispensaires ; encore faut-il disposer dinstituteurs et dinfirmiers ou de docteurs. dont la formation ne saurait tre immdiate. En fait cette contrainte signifie quil faut consacrer une partie de
laide supplmentaire la formation des matres. La contrainte ne rside
pas tant dans le volume des dpenses que dans la squence des diffrentes
catgories de dpenses. Un autre exemple est la ncessit de construire
des routes pour dsenclaver les villages priphriques avant de les doter des
services de base. Le choix de la squence des dpenses est fondamental
pour que le dveloppement des services de bases ne se traduise pas par une
baisse de leur qualit qui les rendrait inoprants.
ces contraintes physiques sajoutent des contraintes administratives.
En effet les financements actuellement engags sont dbourss avec de
longs dlais, souvent suprieurs ceux initialement envisags. Sil est normal que laide-projet soit dbourse relativement lentement, au rythme de
ralisation des projets, il nen est pas de mme des aides budgtaires ou
lajustement dont la finalit est prcisment dtre dboursement rapide.
Dans les causes de ces retards, il est difficile de dpartager la responsabilit
des pays receveurs et celle des donneurs. Ceux-ci ont mis en place des
procdures de gestion de leur aide qui sont complexes, propres chacun
dentre eux, et sharmonisent mal avec les faibles capacits dadministration des pays partenaires. Lacuit de ce problme a t reconnue par les
bailleurs extrieurs qui, au Forum de Paris en 2005, se sont engags harmoniser leurs procdures et les aligner sur les systmes et procdures des pays
aids. Dautre part le versement des aides est gnralement soumis ladoption par le pays partenaire de diverses mesures de politique conomique
dont la non-ralisation empche ou ralentit le dcaissement. Comme nous le
verrons ultrieurement, la conditionnalit de laide au dveloppement, telle
quelle est lheure actuelle pratique par la plupart des donneurs, est lobjet de
vives critiques. Une rforme en profondeur de la conditionnalit est certainement ncessaire laccroissement de la capacit dabsorption de laide.
2.3.3. Les contraintes macroconomiques :
le risque de syndrome hollandais
En second lieu, un accroissement massif de laide au dveloppement
pose un problme de gestion macroconomique dans les pays aids. On sait
en effet quun brusque afflux de ressources extrieures, d par exemple
une forte amlioration des termes de lchange, une dcouverte de ressources naturelles ou encore des investissements directs trangers, peut
tre lorigine dun syndrome hollandais (17). Lanalyse a t ds les
annes quatre-vingt transpose un accroissement de laide publique au
(17) Les analyses du syndrome hollandais sont foison (voir notamment Collier et Gunning, 1999).

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dveloppement (Van Wijnbergen, 1985). Le raisonnement est simple : lafflux de ressources extrieures qui rsulte de laccroissement de laide, sil
nest pas compltement absorb par des importations supplmentaires, entrane une augmentation de la demande de biens non changeables
internationalement ; sil nexiste pas de capacit de production inemploye
dans ce secteur, cette augmentation de la demande entrane une hausse du
prix relatif de ces biens, autrement dit une apprciation du taux de change
rel (ou apprciation relle de la monnaie nationale) et une perte de comptitivit(18). Cette apprciation relle se manifeste par la hausse de la rmunration relle du travail qualifi car ce dernier est un facteur de production
rare dans les pays en dveloppement ; elle risque donc daffecter particulirement le secteur industriel ou de services utilisant une technologie moderne
et particulirement demandeur de travail qualifi (Rajan et Subramanian, 2005).
La probabilit dune augmentation de la demande de biens non
changeables internationalement est dautant plus grande que laide, comme
la dcouverte de ressources naturelles, augmente directement les ressources de ltat, alors quune hausse du prix des exportations ou une augmentation des investissements directs alimente plus largement le secteur priv.
Et on considre gnralement que le contenu en biens non changeables de
la dpense publique et en rmunration de travail qualifi ( travers la fonction publique) est plus lev que celui de la dpense prive. Cest pourquoi
le risque de syndrome hollandais d une forte augmentation de laide
est un sujet de proccupation pour les dcideurs politiques (Buffie et al.,
2004, Adam, 2005, Gupta et al., 2005 et IMF, 2005).
Cependant les tudes appliques consacres ce phnomne ne sont
pas parvenues tablir lexistence dun lien permanent entre flux daide et
apprciation relle de la monnaie. De plus et surtout, lapprciation relle de
la monnaie ne pose en fait un problme de comptitivit que si elle ne saccompagne pas dun accroissement de productivit Or le supplment daide
peut non seulement permettre daccrotre les capacits de production du
secteur des biens non changeables, ce qui est un frein la hausse des prix,
mais aussi contribuer augmenter la productivit du secteur des biens dexportation ou de substitution limportation, ce qui peut compenser leffet de
lapprciation relle sur la comptitivit de lconomie. Cest pourquoi il
convient que laide au dveloppement ne soit pas affecte seulement aux
secteurs sociaux (linvestissement dans lducation et la sant des enfants
na sur la productivit du travail quun effet long terme) mais aussi aux
(18) Il existe deux expressions du taux de change rel : lune, particulirement utilise par la
littrature sur les pays en dveloppement qui est le prix des biens changeables
internationalement relativement au prix des biens non changeables dans le pays considr,
lautre qui est le rapport des indices gnraux de prix ltranger et dans le pays considr,
exprims dans la mme monnaie (par conversion par le taux de change). Pour un niveau donn
de productivit, une hausse de ces deux indices ainsi dfinis (ou dprciation relle de la
monnaie nationale) correspond une amlioration de la comptitivit du pays considr ;
inversement une baisse de ces deux indices, suppose ici induite par la hausse du prix des
biens non changeables, entrane une dtrioration de la comptitivit.
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secteurs productifs (infrastructures de communication, formation des travailleurs, diffusion de nouvelles technologies). Cest dailleurs pourquoi il
serait dangereux dexclure tout prt aux pays pauvres en finanant par dons
uniquement des projets dinfrastructure ou sociaux rentabilit lointaine.
Le principal risque rside dans une hausse massive mais transitoire de
laide, qui entranerait une instabilit du taux de change rel. Lorsque celleci nest pas anticipe par les agents conomiques, elle se traduit par des
rallocations de ressources entre secteurs, coteuses et injustifies long
terme ; mme anticipe, elle peut conduire des cessations dactivit en
prsence dune imperfection du march du crdit, difficilement rversibles.
Les consquences dfavorables de linstabilit du taux de change rel sur le
dveloppement du commerce extrieur et de manire plus gnrale sur la
croissance sont maintenant bien tablies (Guillaumont et al., 1999 et Bleaney
et Greenaway, 2001).
Notons enfin que la politique macroconomique est susceptible de temprer lapprciation relle de la monnaie conscutive un brusque afflux
daide. Le risque dapprciation relle existe quel que soit le rgime des
changes : si le change est fixe, lapprciation relle se ralise travers linflation interne et sil est flottant par lapprciation nominale de la monnaie.
Toutefois il semble que le risque de surajustement du taux de change soit
plus grand en rgime de change flottant quen rgime de change fixe ou de
flottement contrl, en particulier dans les conomies dollarises o une
part importante de la masse montaire est compose de monnaies trangres. En outre, en rgime de change fixe, la Banque centrale peut striliser
une partie des rserves en devises (Buffie et al., 2004). La politique budgtaire a aussi un rle important jouer puisque lapprciation de la monnaie
est attnue si laide supplmentaire ne sert pas seulement financer des
dpenses nouvelles, mais aussi rduire les impts ou bien se substitue au
financement interne du dficit. Comme nous lavons dj not la nature des
dpenses rsultant dun accroissement de laide est galement un lment
essentiel considrer, puisque de la nature de ces dpenses dpendent laccroissement des capacits de production et les progrs de la productivit
des facteurs. En somme, le risque de syndrome hollandais li laide ne
doit pas tre surestim, dautant que par ses modalits mmes laide peut
contribuer le temprer.
On a pu enfin se demander si un accroissement massif de laide dans un
pays ne risquait pas daffaiblir les institutions de ce pays devenu excessivement dpendant de laide, alors mme que la qualit des institutions est de
plus en plus considre comme la condition dune bonne politique conomique et donc un facteur de croissance (Acemoglu et al., 2003). Deux mcanismes sont la base de cette hypothse. Dune part laide est souvent
considre comme une source de rentes, voire de corruption. Dautre part
on craint que laide naffaiblisse lincitation mobiliser des ressources nationales. Lhypothse dune relation ngative entre pargne trangre et
pargne nationale est un thme ancien et controvers de la littrature sur
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laide au dveloppement (Papanek 1973, Kessler et Strauss-Kahn, 1984 et


Guillaumont, 1985) ; en fait, mme si laide peut amoindrir leffort dpargne intrieure, elle ne sy substitue que partiellement, et se transforme pour
une part substantielle en supplment dinvestissement, lequel par la croissance quil engendre est susceptible terme dentraner une augmentation
du taux dpargne intrieure. Lide plus nouvelle est que laide en rduisant la pression fiscale peut faire que les contribuables soient moins incits
contrler laction de leur gouvernement et exiger une certaine transparence des dpenses publiques (Bevan, 2005). Si lon retenait ces hypothses, au demeurant fort incertaines, la tentation des donneurs pourrait tre de
simpliquer de plus en plus dans la rforme des institutions et dans laffectation des fonds avec le risque dune ingrence insupportable et inapproprie
tant les bonnes institutions sont spcifiques chaque pays (Kanbur, 2004).
Comme nous le verrons ultrieurement laccroissement de laide renforce
lurgence dune nouvelle conditionnalit en vue dune appropriation des rformes par les pays en dveloppement.
Lexistence dune limite la capacit dabsorption de laide est principalement un phnomne de court terme que laide en favorisant le dveloppement devrait elle-mme contribuer lever.
2.3.4. Conclusion
Le rsum des dbats sur lefficacit de laide montre combien il est
difficile de juger de lefficacit de laide au dveloppement mme toutes
provenances confondues. Plusieurs raisons amplifient la difficult quand il
sagit de juger de lefficacit dune source daide particulire. La premire
est que, sauf dans les cas o une source daide est exclusive ou du moins
largement dominante, chacune sinsre dans un ensemble o elle nest quune
partie et il nest pas possible de lui imputer la croissance ou labsence de
croissance dans les pays aids. Mme dans les pays o la France est le
premier contributeur daide, son aide ne reprsente quune part modre de
laide totale reue par le pays(19). De plus, une part substantielle de laide de
chaque pays est fournie travers de nombreuses institutions internationales
o chaque donneur exerce une influence partielle et difficile apprcier.
Dans le cas de la France cette aide slve prs de 30 % de son aide totale.
Une deuxime raison est que les sources daides ne poursuivant pas
ncessairement les mmes objectifs, il nest pas possible de comparer leur
efficacit en utilisant les mmes critres. Ceci explique que lvaluation de
la performance des diffrents bailleurs tente de sappuyer actuellement sur
une valuation ex post de limpact microconomique des projets financs
(au demeurant difficile et coteuse), mais celle-ci ne constitue pas une rponse suffisante puisquune part de plus en plus importante de laide est
fournie sous la forme de rduction de dette ou daide budgtaire.
(19) Ainsi en Cte dIvoire, le pays qui de 1998 2001 a reu la part la plus leve de laide
franaise soit en moyenne 4,3 % des versements nets, ceux-ci ne constituent que un tiers des
aides reues par ce pays (cf. CAD, Rpartition gographique des ressources extrieures des
pays en dveloppement, 2003).
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En troisime lieu les interrogations sur la capacit dabsorption de laide


par les pays receveurs conduit souligner que lefficacit de laide nest
pas indpendante de ses modalits, notamment de la nature de la
conditionnalit qui laccompagne (cf. section 4), ni de son affectation sectorielle. Le fait de traiter des flux daide comme homognes est dailleurs une
des principales limites des analyses conomtriques transversales de son
efficacit.
Paradoxalement les leons contestes de lanalyse conomtrique de
Burnside et Dollar quant lefficacit de laide globale en termes de croissance des pays aids ont t appliques, comme nous allons le voir maintenant, pour juger de la slectivit des aides fournies par chaque donneur
sans reconnatre que la politique conomique nest pas le seul ni mme le
principal facteur defficacit de laide et comme si le rle des diffrents
donneurs tait interchangeable ; dans le cas de laide franaise cette application dune rgle gnrale est particulirement discutable.

3. Analyses rcentes de la slectivit de laide :


permettent-elles de porter un jugement
sur la slectivit de laide franaise ?
Lallocation gographique de laide bilatrale franaise se diffrencie de
celle de laide fournie en moyenne par les pays du CAD (Rapport du Secrtariat du CAD de lOCDE sur les politiques et programmes en matire de coopration pour le dveloppement, examen de laide franaise, 2004). Laide franaise est particulirement concentre sur lAfrique dont la part dans laide bilatrale (en termes de versements bruts) a
constitu en 2002 76 %, contre 36 % en moyenne pour les pays du CAD.
De plus en 2001-2002 les vingt premiers pays bnficiaires de laide franaise en ont reu 73 % (les cinq premiers 37 % et les dix premiers plus de la
moiti) ; mais dans le mme temps les 27 % restant ont t rpartis entre
plus de cent vingt pays. Ainsi laide franaise parat-elle la fois pour une
large part concentre sur certains pays et pour le reste disperse entre un
grand nombre de pays. Lobservation de ces deux caractristiques ne saurait constituer en soi un jugement sur la slectivit de laide franaise, mme
si elles ont suscit chacune pour leur part des jugements ngatifs(20).
Plusieurs auteurs ont tent de mettre en lumire les facteurs dterminant
lallocation gographique de laide des principaux donneurs bilatraux dont
la France (Alesina et Dollar, 2000, CERDI, 2001, Alesina et Weder, 2002,
Berthlmy et Tichit, 2004 et Berthlmy, 2004). Deux rsultats principaux
manent de ces analyses. La premire conclusion, qui certes, premire
(20) Lorsque laide prend la forme de prts, il est raisonnable de ne pas la concentrer sur un
trop petit nombre de pays de manire rpartir les risques. Ce problme ne se pose pas pour
les dons.

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vue, ne requiert pas de savants travaux conomtriques, et rejoint la priorit


donne lAfrique, est que laide franaise reste oriente pour une large
part vers des pays anciennement coloniss par la France ou parlant franais. La seconde conclusion est que lallocation de laide franaise apparat
relativement peu sensible au niveau du revenu par tte et la qualit des
politiques conomiques, ni dailleurs au caractre dmocratique des rgimes politiques. Cette dernire observation sert de base une critique rcurrente de laide franaise.
Toutefois il est difficile de juger par lconomtrie de la sensibilit de
laide franaise au revenu par tte des pays comme si le niveau de dveloppement et la qualit danciennes colonies taient indpendants lun de lautre.
Dans la mesure o des pays anciennement coloniss pour lesquels la France
marque une prfrence sont des pays trs faible revenu, la sensibilit de
laide franaise au niveau de revenu est partiellement capte par la variable
ancienne colonie . En effet une tude du CERDI (2001) fait apparatre
que le niveau de revenu par tte (point de retournement) partir duquel le
niveau daide dcline en fonction du revenu par tte se situe en dessous de
celui de lensemble des pays du CAD lorsque lon retire des variables explicatives le caractre dancienne colonie ou de pays francophone, alors quil
se situe au-dessus lorsque cette variable est incluse. Dautre part il se peut
que laide franaise soit alle pour une part non ngligeable des pays en
tat de crises ou de post-conflit qui ntaient pas des modles de bonne
politique ou de dmocratie, en raison mme dailleurs de leur situation critique. Or ce sont l des critres dallocation qui manquent aux analyses prcdentes. Laide aux pays en situation critique ne peut tre a priori considre comme une mauvaise allocation.
Ltude du CERDI souligne aussi quelques enseignements quant lvolution des critres dallocation de laide franaise : lallocation de laide franaise, tout en conservant ses caractristiques propres, semble moins loigne en 1997-1999 de celle de lensemble des pays du CAD quelle ne
ltait en 1987-1989(21). Elle fournit aussi deux enseignements sur le rle de
la francophonie dans lallocation de laide franaise. En premier lieu la caractristique francophone des pays (saisie par une variable muette) est non
seulement une variable trs significative dans le modle qui a permis de
comparer lallocation de laide franaise celle des autres pays du CAD,
mais le demeure lorsque sont introduites simultanment deux variables re(21) Dans un modle o laide par habitant aux diffrents pays est explique par le log de la
population, le log du PNB par tte, le carr de ce log, le ratio du service de la dette et le fait
dtre ou non francophone, les diffrences entre les coefficients de chacune de ces variables
pour la France et les autres pays du CAD (considrs globalement) ont toutes diminu dune
priode lautre, lexception du coefficient du service de la dette devenu significativement
positif pour laide franaise, alors quil ne ltait pas antrieurement et quil ne lest pas pour
les autres pays du CAD. Ceci montre un engagement relativement ancien de la France
soutenir les pays en dveloppement endetts travers lAPD Les tudes disponibles ne
permettent pas de savoir si lallocation de laide franaise a connu plus rcemment un inflchissement puisquelles ne considrent pas les donnes relatives la dcennie prsente.
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prsentant respectivement les anciennes colonies et lappartenance la zone


franc. Les trois variables sont simultanment significatives, refltant le poids
des liens historiques dans leur diversit ; mais de ces trois coefficients celui
de la francophonie est de loin le plus lev(22). En second lieu alors que la
francophonie accrot fortement laide reue de la France, elle diminue laide
reue des autres pays du CAD, mais dans une moindre mesure ; cette inversion de signe montre combien il est difficile dapprcier lallocation des
sources daide bilatrale indpendamment les unes des autres, dans la mesure o elles tendent se spcialiser en fonction de ce qui peut tre peru
comme un avantage comparatif.
Puisque la slectivit de laide est dfinie comme la qualit de son allocation gographique, le jugement sur la slectivit implique de comparer
lallocation effective de laide ce que serait une allocation optimale. Certains travaux ont cherch tablir des indicateurs de slectivit en examinant dans quelle mesure laide est alloue des pays o elle a le plus de
chance dtre efficace, conformment aux conclusions de lanalyse de
Burnside et Dollar sur lefficacit de laide que lon a rappeles. Ils ont
conduit un jugement relativement ngatif de laide franaise, alors mme
quils soulvent dimportants problmes mthodologiques, qui influencent
fortement le jugement port sur la slectivit des diffrentes aides et tout
particulirement de laide franaise. Nous rappelons leurs mthodes et rsultats et nous prsentons des mesures alternatives de la slectivit de laide
franaise compare celle des autres donneurs multilatraux et bilatraux.
Nous en tirons les critres qui nos yeux pourraient fonder lallocation
gographique de laide franaise. Finalement nous montrons que les marges
de manuvre des autorits franaises sont cet gard trs troites et comment les accrotre.
3.1. La slectivit de laide franaise mesure
par les modles canoniques
Lanalyse compare de la slectivit des donneurs a t initie ds 1989
par McGillivray qui retenait comme critre de slectivit le niveau relatif du
produit par tte des pays receveurs. Une tape supplmentaire a t franchie par Dollar et Levin (2004) et Roodman (2004), qui ont largi les critres de slectivit. La tentative faite par Dollar et Levin a connu un grand
retentissement parce quelle a t reprise par la Banque mondiale et le
Fonds montaire international dans les Global Monitoring Reports de 2004
et 2005. Pourtant les conclusions tires de ces tudes semblent extrmement discutables et peuvent tre sensiblement modifies si lon change les
critres de la slectivit, notamment en ce qui concerne laide franaise.
(22) Soit 1,8 pour la francophonie et 0,7 pour chacune des deux caractristiques ancienne
colonie et zone franc. Ceci signifie, comme la variable explique est exprime en dollars,
que les pays qui runissent les trois caractristiques reoivent en moyenne 3,2 dollars par
habitant de plus que les autres pays, alors que la moyenne pour lensemble des pays en
dveloppement tait en 1997-1999 de 0,8 dollar pour laide franaise et 7 dollars pour
lensemble des pays du CAD.

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3.1.1. La slectivit de laide franaise selon Dollar, Levin et Roodman


Dollar et Levin partent dun modle dallocation de laide par donneur
qui ne comprend comme variables explicatives que celles qui correspondent
leurs yeux et ceux de la Banque mondiale aux bons critres , cest-dire le niveau du PIB par tte, pour lequel on attend un coefficient ngatif, et
la politique conomique, mesure par le Country Policy and Institutional
Assessment (CPIA) (cf. encadr 2), pour laquelle on attend un coefficient
positif. Le chiffre de la population est ajout comme variable de contrle(23).
Llasticit de laide par rapport au revenu par tte est suppose reprsenter la sensibilit de chaque donneur au niveau de pauvret, llasticit par
rapport au CPIA sa rponse la qualit de la politique conomique du pays
aid. La moyenne simple de ces deux lasticits est prise comme indicateur
de la slectivit de laide de chaque donneur(24). Certes le choix du premier
critre (le PIB par tte) est facile justifier, mme sil reprsente de manire trs approximative le niveau de pauvret relative des pays en dveloppement. Il nen est pas de mme de lusage du CPIA. La qualit de la
politique conomique, que cet indicateur est cens reprsenter, est retenue
par les auteurs parce quelle est suppose accrotre lefficacit de laide
(dans la tradition des travaux antrieurs de Burnside, Collier et Dollar). Ce
choix a tout autant t peru par lopinion internationale comme une rcompense donne aux bonnes politiques, avec lide quen affectant officiellement laide en fonction de la politique conomique, ainsi que le fait lIDA,
on incite les pays amliorer leur politique, alors mme que dans le modle
Burnside, Collier Dollar le comportement des tats aids est dclar tre
indpendant de laide quils reoivent.
Lindicateur propos par Roodman (plus directement inspir des travaux
de McGillivray) se distingue de celui de Dollar et Levin en ce quil ne repose
pas sur des fonctions dallocation gographique de laide conomtriquement
estimes. Lindicateur de performance correspond un volume daide diminu pour tenir compte de la mauvaise qualit de laide. Celle-ci est suppose rsulter de la liaison de laide(25), de sa dispersion en un grand
nombre de projets dans le mme pays et dune allocation gographique qui
ne maximise pas son efficacit, cest--dire dune faible slectivit. La slectivit de laide dpend du produit par tte et de lindicateur de gouvernance
des pays recevant laide, tabli par Kaufmann et Kraay(26). Lajustement de
(23) Cest dire que la population nest pas prise en compte comme lment de slectivit,
alors que lon pourrait considrer que les petits pays tant plus vulnrables sont en droit
dattendre plus daide.
(24) Comme on attend un signe ngatif pour llasticit de laide par rapport au revenu par
tte, on inverse le signe de cette lasticit pour le calcul de la moyenne.
(25) Une aide est dite lie lorsque les biens et services financs par cette aide ne peuvent
tre imports quen provenance du pays donneur. La part de laide lie dans laide totale a
beaucoup diminu ; en 2004 elle est gale 6 % et ne constitue plus un problme important
pour la qualit de laide.
(26) Lindicateur de Kaufmann et Kraay est un indicateur composite qui comporte six dimensions, dmocratie, instabilit politique, rgle de droit, rgulation bureaucratique, efficacit
gouvernementale, corruption, mesures partir dune centaine de variables provenant de 24
sources diffrentes. Il remplace le CPIA non disponible pour les chercheurs en dehors de la
Banque mondiale.
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laide au titre de la slectivit ne sapplique pas laide durgence (ainsi


favorise). Il est calcul diffremment pour laide projet et laide budgtaire, parce que David Roodman considre, linstigation de Radelet (2004),
que laide projet est plus efficace que laide budgtaire dans les pays de
faible gouvernance. Les pondrations (tablies de manire linaire) appliques respectivement au niveau de produit par tte et au niveau de
gouvernance sont multiplicatives, de telle sorte que laide accorde un
pays riche et bien gouvern est ramene zro comme laide budgtaire
accorde au pays pauvre le moins bien gouvern(27). partir de lajustement du volume effectif de laide en fonction de sa qualit, deux indicateurs
sont fournis pour chaque pays donneur en 2002 : le montant de son aide
ajuste en proportion de son PIB, et le taux de qualit ou de slectivit de
son aide, cest--dire le rapport de laide ajuste laide avant ajustement(28).
Notons aussi quun indicateur de slectivit est calcul en affectant les aides
multilatrales aux donneurs bilatraux au prorata de leur contribution au
financement des institutions multilatrales dont laide est value selon les
mmes principes.
Lindicateur de performance des donneurs propos par Dollar et Levin
est particulirement dfavorable laide franaise. En effet la France est
classe pour son aide en 2002 32e sur 42 donneurs bilatraux et multilatraux et vingtime sur 22 donneurs bilatraux(29). Le classement de Roodman
est plus favorable parce quil est la fois quantitatif et qualitatif (et ne porte
pas sur le mme concept daide). Ainsi la France arrive au cinquime rang
sur 21 pays donneurs en 2003 daprs le critre aide ajuste sur PIB. Le
critre de slectivit de son aide (46 %) la place en revanche au neuvime
rang(30) et lavant-dernier rang des bilatraux si lon ne tient pas compte
de sa contribution aux institutions internationales.En ce qui concerne la slectivit de laide franaise, le jugement de Roodman est semblable celui
de Dollar et Levin, ce qui est normal puisque les critres dapprciation de
la bonne allocation sont de mme nature(31).

(27) Une aide projet accord un pays mal gouvern est affect dun poids faible mais non
nul.
(28) Roodman tente aussi de prendre en compte lincitation donne au secteur priv de faire
des dons dans les pays en dveloppement par la politique fiscale.
(29) La France est 30e pour la slectivit en fonction de la politique conomique et 29e pour
la slectivit en fonction du produit par tte ; le classement global rsulte du calcul de la
moyenne simple des deux lasticits de laide (par rapport au PIB par tte et par rapport au
CPIA).
(30) Tableau 8 de Roodman.
(31) On trouve chez Guillaumont 2004 une critique de la prsentation faite par le Global
Monitoring Report 2004 des conclusions de ltude de Dollar et Levin et notamment du
graphique 5 de ce rapport qui considre la position de chaque donneur seulement en fonction
du CPIA des pays receveurs, classs en deux catgories dgale dimension, ceux qui mnent
une bonne ou une mauvaise politique. En revanche si on substitue ce graphique une
reprsentation fonde sur lappartenance ou non la catgorie des PMA, la vision de la
slectivit des donneurs est inverse et la France devient un donneur vertueux (cf. annexe 1).

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3.1.2. Les principales limites de ces mesures de la slectivit


Trois principales limites des analyses qui viennent dtre prsentes (et
des classements qui en rsultent) doivent tre soulignes(32). En premier lieu
la slectivit est mesure partir dun concept daide discutable parce quil
reflte mal les choix discrtionnaires des donneurs. Les auteurs prcdents
ont choisi de se rfrer aux versements daide publique au dveloppement
plutt quaux engagements, alors qua priori ces derniers reprsentent mieux
que les versements la volont des donneurs (Dudley et Montmarquette, 1976)
et refltent mieux la politique du moment. Le motif invoqu est que si les
engagements sont durablement suprieurs aux versements, cela manifeste
de la part des donneurs une tendance promettre plus quils ne peuvent
de manire raliste dbourser ou lincapacit apprendre de lhistoire que
certains receveurs ne peuvent absorber laide aussi vite que le souhaitent
les donneurs (Roodman, 2004, p. 5).
Un autre point de discussion est de savoir sil faut considrer laide brute
ou nette. Alors que Dollar et Levin se rfrent aux versements bruts,
Roodman retient les transferts nets, cest--dire quil dduit de laide brute
lensemble du service de la dette (remboursements et intrts) au motif que
les transferts nets sont une meilleure mesure du cot pour les donneurs et
des bnfices pour les receveurs ; ce choix est li au fait que Roodman
dsire tablir un indicateur de performance des donneurs qui tienne compte
la fois du volume et de la qualit de laide. La question de lusage dagrgats daide bruts ou nets est lie celle du traitement des annulations de
dette. La part de laide au dveloppement qui prend la forme dannulation
de dettes dcoule du volume des prts antrieurement accords et rsulte le
plus souvent de dcisions prises dans un cadre international. Inclure les
annulations de dette dans laide comporte donc un risque de biais dans le
jugement port sur lallocation gographique de laide de chaque donneur,
biais qui crot avec limportance de ces dcisions(33). Cependant le biais est
moins fort lorsque lon considre laide brute plutt que laide nette (comme
le font Dollar et Levin), puisque, contrairement laide nette, laide brute
nest affecte que par lannulation des dettes commerciales(34).
(32) Passons sur les questions techniques poses par ltude de Dollar et Levin (2004) et
analyses par Guillaumont (2004) et Roodman (2004). Dans de nombreux cas les coefficients
reprsentant les lasticits ne sont pas significativement diffrents de zro ; ils sont dpendants de la faon dont est trait le fait quun certain nombre de pays ne reoivent pas daide
de tel ou tel donneur : 1 523 paires de donneur-receveur sur 4914 selon Roodman (2004) ;
comme le log de zro tend vers linfini, Dollar et Levine remplacent les zros par une valeur
faible dont le choix arbitraire influence les rsultats relatifs aux lasticits.
(33) Par exemple en 2002 les annulations de dette ont reprsent 20 % du total des versements nets daide publique au dveloppement de la France et 35 % de son aide bilatrale
(Mmorandum de la France sur ses politiques et programmes en matire de coopration pour
le dveloppement, CAD, mai 2004).
(34) En effet selon la pratique du CAD une annulation de dette concessionnelle, dont le prt
correspondant a t inclus dans laide au dveloppement au moment de son octroi, nest pas
comptabilise dans lAPD brute, sauf pour la valeur actualise de la rduction des paiements
dintrts que cette annulation entrane ; en rduisant les remboursements futurs elle accrot
laide nette ultrieure. En revanche, une annulation de dette commerciale est ajoute par le
CAD laide brute, comme une annulation de dette qui prend la forme de reversement
automatique au PVD de ses remboursements (par exemple pour la France les CDD) (cf.
Contribution complmentaire de la DGTPE-MULTIFINI Comptabilisation des traitements de dette accords par la France ).
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Reconnaissons enfin quune partie de laide au dveloppement (mesure selon les directives du CAD) est pour partie constitue par les dpenses
induites par la recherche au bnfice des pays en dveloppement, par la
formation des tudiants et laccueil des rfugis politiques en provenance
des pays en dveloppement, dont la rpartition gographique na pas grande
signification. Dans la mme perspective, faut-il inclure laide durgence dbourse dans les pays en dveloppement (comme le fait Roodman, contrairement Dollar et Levin) au motif que cette dernire devrait tre le moins
possible dissocie des objectifs de dveloppement ? Il nen reste pas moins
que laide durgence rpond des motifs ou vnements particuliers, tels
des dsastres naturels ou des guerres, qui en dterminent trs largement
lallocation gographique et qui correspondent des critres non pris en
compte dans le modle de slectivit.
Les deux autres limites des mesures de la slectivit tiennent au fait
quelles supposent que seule la politique conomique ou la bonne gouvernance
des pays aids influence lefficacit de laide et quelles ne considrent
implicitement comme lgitime quun seul objectif de laide (acclrer la croissance). Nous avons soulign auparavant que la politique conomique nest
pas la seule caractristique des pays aids susceptible daccrotre lefficacit de laide et que les objectifs de laide par rapport auxquels on doit
mesurer son efficacit sont multiples. Le fait que les donneurs prennent en
compte des critres diffrents permet une diversit de vues au sein de la
communaut internationale et protge laide au dveloppement du pige
que constituerait une vision unique du dveloppement.
3.2. la recherche de mesures alternatives de la slectivit
de laide franaise
En vue de mesurer la slectivit des aides il semble possible de sorienter vers une mthode qui se diffrencie des prcdentes, non seulement en
tentant dintgrer ltat des connaissances sur les facteurs defficacit de
laide, mais aussi en reconnaissant que toutes les sources daide, de faon
lgitime, nont pas le mme objectif. Deux catgories de mesures alternatives sont successivement prsentes titre dillustration : la premire reprend la mthode par les lasticits de Dollar et Levin, tandis que la deuxime
mesure sinspire de lanalyse de Roodman en calculant un profil moyen par
donneur des receveurs daide(35). Dans les deux calculs il sagit de diversifier les dterminants lgitimes de lallocation de laide. Nous considrons ainsi non seulement le niveau du produit par tte et la qualit de la
gouvernance, mais aussi le niveau de capital humain et la vulnrabilit des
pays receveurs daide. Lallocation de laide aux pays de faible capital hu(35) Pour les raisons indiques au texte, nous utilisons comme mesure de laide les versements bruts plutt que les transferts nets et nous nincluons pas laide durgence (suivant
Dollar et Levin plutt que Roodman). Contrairement ces auteurs nous dduisons les versements correspondants aux annulations de dette.

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main et de grande vulnrabilit structurelle rpond lvidence un principe dquit et relve aussi dun principe defficacit. Comme nous lavons
vu prcdemment la vulnrabilit conomique renforce lefficacit de laide
en matire de croissance. Si la complmentarit entre laide et le faible
capital humain est moins vidente court terme, les actions destines
accrotre le capital humain auxquelles peut contribuer laide au dveloppement, augmentent la capacit dabsorption de laide et donc long terme
augmentent lefficacit de laide. Dautre part la deuxime mesure de la
slectivit, par le profil moyen des pays receveurs permet dintroduire certains objectifs spcifiques de laide de la France et dautres pays(36).
3.2.1. Des lasticits de laide par rapport plusieurs
caractristiques des pays receveurs
Utilisons en premier lieu la mthode des lasticits. Pour analyser les
consquences sur la mesure de la slectivit des donneurs multilatraux et
bilatraux de lutilisation de critres diffrents de ceux de Dollar et Levin ou
de la combinaison de plusieurs critres, nous avons estim pour chaque
donneur laide par habitant alloue en 2003(37) aux diffrents pays en dveloppement en fonction du produit par tte et alternativement de chacune des
trois autres variables, savoir lindicateur de gouvernance de Kaufman et
Kraay (KKI)(38), lindice rvis de vulnrabilit conomique (EVI) et lindice de capital humain (HAI), les deux derniers indices calculs par le Comit des politiques de dveloppement des Nations unies (Committee for
Development Policy, CDP) pour lidentification des PMA(39). Toutes les
variables sont exprimes en logarithmes de manire obtenir des lasticits(40). Lorsque nous utilisons ct du produit par tte lindicateur de
gouvernance nous obtenons un indice de slectivit la Dollar-Levin
que nous appelons fond sur la gouvernance . Lutilisation ct du produit par tte de lindice de vulnrabilit (EVI) sappuie sur les travaux de
Guillaumont et Chauvet et fournit un indice fond sur la vulnrabilit .
Lutilisation du troisime indicateur (HAI) fait directement rfrence aux
(36) Ce travail a t ralis en collaboration avec Jacky Amprou (AFD) ; il a fait lobjet dune
communication aux journes de lAssociation franaise de sciences conomiques
Clermont-Ferrand, 19-20 mai 2005 (Amprou et al., 2005) et a t complt ultrieurement.
(37) Dernire anne pour laquelle les donnes statistiques taient disponibles.
(38) Il est malheureusement impossible de reproduire les rsultats de Dollar et Levin puisque
le CPIA demeure confidentiel bien quil soit utilis dans un rapport officiel de la Banque et du
Fonds pour juger le comportement des autres bailleurs ! Aussi avons-nous substitu au CPIA
lindice de gouvernance de Kaufmann et Kraay utilis par Roodman.
(39) Pour une dfinition statistique de ces deux indicateurs voir ci-dessus note 14. Nous
utilisons ici lindice EVI tel quil a t rvis par le CDP en mars 2005, mais calcul partir
des donnes utilises lors de la dernire rvision de la liste des PMA en 2003.
(40) Notre variable explique est laide par habitant (du pays aid) au lieu de laide globale ;
en effet nous ne souhaitions pas introduire dans les variables explicatives la population parce
que celle-ci est une des composantes de lindicateur EVI, une faible dimension dmographique tant considre comme un facteur de plus grande vulnrabilit aux choc externes.
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objectifs du millnaire pour le dveloppement qui donnent une place centrale lobjectif damlioration de lducation et de la sant. Chaque indice
de slectivit est la moyenne simple des lasticits (exprimes en fonction
du signe attendu)(41). relatives au produit par tte et au second indicateur
retenu, comme lont fait Dollar et Levin pour les deux lasticits quils ont
estimes, celle du produit par tte et celle du CPIA. Ensuite il est possible
destimer simultanment les quatre lasticits afin dobtenir un indicateur
composite de slectivit(42).
Le classement des donneurs varie fortement dun indice de slectivit
lautre (cf. tableau 1, annexe 2). La France est bien classe lorsquon utilise lindice de slectivit fond sur le capital humain : elle passe au 11e rang
sur 42 donneurs multilatraux ou bilatraux (et au quatrime rang par rapport aux seuls bilatraux), alors quelle est aux 31e et 37e rangs avec les
indices fonds respectivement sur la vulnrabilit et. sur la gouvernance. Le
classement fond simultanment sur les quatre critres situe la France au
30e rang de lensemble des donneurs (elle gagne deux rangs par rapport au
classement de Dollar et Levin) et au 13e rang des donneurs bilatraux, gagnant ainsi sept places. La France, par la priorit donne au niveau du capital humain dans la slection des pays aids, nest pas une exception ; il en
est de mme du Portugal, de lIrlande et de la Belgique, linverse de lAustralie, de la Finlande, de lAllemagne, du Japon, de la Sude, du RoyaumeUni et des tats-Unis, lallocation de laide de ce dernier pays ne paraissant
sensible aucun des critres proposs. Il est intressant de noter que lIDA
et le FMI dont on considre ici les Facilits dajustement structurel (simples et renforces) FAS et FASR et la Facilit pour la rduction de la
pauvret et la croissance FRPC, conservent un excellent rang quel que
soit lindice retenu, la Banque mondiale semblant toutefois plus concerne
par la bonne gouvernance que le Fonds montaire, alors que la situation des
entits des Nations unies est diverse.
On peut en outre noter que les deux critres censs reprsenter le bon
comportement des pays aids, le CPIA et lindicateur de gouvernance de
Kaufmann et Kraay, donnent pour certains bailleurs des rsultats trs diff(41) Comme on attend, pour une bonne slectivit, un coefficient ngatif devant le produit
par tte et devant lindice de capital humain (HAI) alors quon attend un coefficient positif
devant lindicateur de gouvernance et de vulnrabilit (EVI), pour le calcul des moyennes des
lasticits on inverse le signe des deux premires lasticits.
(42) Rappelons que cette mthode nest pas sans poser des problmes techniques (cf. note 34).
Lorsquun pays en dveloppement ne reoit pas daide dun donneur particulier, il nest pas
possible de conserver un zro puisque le log de zro tend vers linfini. Dans ce cas Dollar et
Levin remplacent le zro par une valeur faible (10000 dollars) dont le choix arbitraire influence la valeur des lasticits. Une meilleure solution et t destimer un modle Tobit.
Nous avons nanmoins prfr utiliser la mme mthode que Dollar et Levin puisque notre
objectif tait de comparer nos rsultats aux leurs. Une autre difficult est que bien souvent les
lasticits estimes ne sont pas significativement diffrentes de zro, mme si la valeur alors
estime des lasticits nest pas a priori une mesure plus critiquable quune valeur nulle, ceci
jette un doute sur la validit de la mthode ou au moins sur la signification des diffrences de
rang.

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rents. Cette comparaison renforce le sentiment du caractre relativement


subjectif des jugements ports sur les bonnes pratiques (43).
3.2.2. Un profil moyen des receveurs par donneur
Lavantage de la deuxime mthode utilise maintenant est de ne pas
tre fonde sur une estimation conomtrique (sujette caution) des dterminants de lallocation gographique de laide de chaque donneur(44). Nous
calculons un profil moyen des receveurs daide de chaque donneur, pondr par la proportion daide reue par chacun. Ce profil moyen peut tre
calcul partir dautant de caractristiques des pays receveurs quon le
souhaite. Nous avons ici retenu les quatre caractristiques utilises prcdemment pour la mesure de la slectivit par les lasticits, savoir le niveau de revenu (PIB par tte), la qualit de la gouvernance (indice de
Kaufmann et Kraay KKI), la vulnrabilit (indice EVI) et le niveau de capital humain (indice HAI)(45). Pour chaque donneur i, sont calculs un PIB*
moyen des receveurs de son aide, un HAI* moyen, un EVI* moyen et un
KKI* moyen, pondrs par la part de laide du donneur i au pays j, Aij, dans
laide totale, Ai, distribue par le donneur i. Il est ensuite possible de calculer
une moyenne de ces quatre lments ou profil moyen des receveurs daide
de chaque donneur qui reprsente un indice de slectivit de laide(46). Cet
indice permet de classer les donneurs de telle sorte quun indice plus lev
pour le donneur i signifie que, par rapport aux autres donneurs, il alloue son
aide des pays receveurs soit plus pauvres, soit plus vulnrables, soit avec
une meilleure gouvernance, soit avec un niveau de capital humain plus faible, soit combinant dune meilleure faon ces quatre caractristiques
(tableau 2, annexe 2).
Le classement est en gnral proche de celui obtenu partir du calcul
des lasticits relatives aux quatre mmes variables ; cependant le classement samliore sensiblement pour quelques bailleurs tels que le RoyaumeUni, la Sude, lEspagne et lAllemagne, et videmment se dtriore pour
dautres, la Grce, la Nouvelle-Zlande et la Suisse. La France ne gagne
quun rang, tant 29e sur 42 au lieu de 30e. Elle est nouveau 13e sur les
22 donneurs bilatraux.

(43) De mme Canarive et al. (2005) montrent que si le CPIA influence lallocation gographique de laide, ce nest pas le cas de lindice de gouvernance de Kaufmann et Kray.
(44) Cette mthode se rapproche de celle utilise par McGillivray et par Roodman. Cependant nous ne calculons pas comme ce dernier un volume daide pondr par la qualit de
lallocation gographique, mais nous intressons directement la slectivit de laide
(45) Pour donner un poids quivalent chaque composante, PIB, EVI, HAI et KKZ ont t
calibrs sur une chelle allant de 0 100 et pour que les quatre lments varient dans le mme
sens, PIB et HAI ont t inverss. On peut videmment envisager bien dautres modes
dagrgation des quatre indices que celui utilis ici.
(46) En appelant wij = Aij/Ai , PIB*i = wij.PIBj , HAI*i = wij.HAIj , EVI*i = wij.EVIj ,
KKI*i = wij.KKIj.. Et lindice moyen est : Ii = 1/4 (PIB*i + HAI*i + EVI*i + KKI*i)
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Il est plus intressant, partir du mme tableau 2 en annexe 2, de considrer les critres de prfrence implicites de chaque donneur. Les conclusions sont l encore proches de celles issues de lanalyse par les lasticits.
Relativement lensemble des bailleurs, la Banque mondiale ( travers lIDA)
et le FMI (dont on considre les FAS, FASR et FCRP) favorisent en raison
de leur statut les pays faible revenu et dans une moindre mesure faible
capital humain. LIDA attache effectivement une relle importance la
gouvernance, ce qui est nettement moins le cas du FMI et des entits des
Nations unies. Parmi les bilatraux, le Japon, le Danemark, lEspagne attachent le plus dimportance la gouvernance. LUnion europenne et surtout les tats-Unis ne sont vraiment sensibles aucun des quatre critres.
Comme prcdemment on voit que la France attache plus dimportance la
pauvret des pays saisie par le PIB et par HAI qu la gouvernance et la
vulnrabilit, et elle ne remonte dans le classement des donneurs que lorsquon considre les deux premiers critres. Mme dans ce cas, le rang de la
France nest pas excellent (18e et 27e sur 42 donneurs), ce qui signifie que
lallocation gographique de son aide ne rpond sans doute pas des critres explicites ou quelle poursuit des objectifs spcifiques.
3.2.3. Lintroduction des prfrences spcifiques
de certains donneurs et notamment de la France
Il nous semble que le jugement sur la slectivit de laide doit tenir compte
du fait que les donneurs bilatraux ont logiquement des prfrences lgard
de certains pays, notamment en raison de liens historiques ou culturels ou
parce quils se sentent une responsabilit particulire lgard de pays sortant de guerre. Nous avons donc considr quil pouvait tre lgitime que
les anciennes puissances coloniales, la France, les Pays-Bas, le Portugal et
le Royaume-Uni aident relativement plus leurs anciennes colonies (dans
une proportion que nous avons fixe arbitrairement 20 %)(47). Nous avons
alternativement considr la possibilit dune prfrence donne (dans la
mme proportion) aux pays de mme langue que le donneur. Ceci nous a
conduit distinguer dans les pays receveurs ceux de langue espagnole, portugaise ou franaise ; en revanche nous navons pas considr que le
Royaume-Uni ou les tats-Unis pouvaient avoir le souci de dfendre lusage
de langlais(48).
La construction de lindicateur ajust pour la prfrence donne aux
anciennes colonies ou pour la prfrence linguistique a consist multiplier
par 1,2 chacun des quatre indices de base (wij . PIBj ; wij . HAIj ; wij . EVIj ;
(47) Les rsultats diffrent peu lorsque la proportion est ramene 10 %.
(48) Lindice de slectivit est ajust pour tenir compte du fait que :
France, Canada, Belgique, Luxembourg et Suisse dcaissent de lAPD vers un pays
receveur dont plus de 33 % des enfants sont scolariss dans le systme francophone ;
lEspagne dcaisse de lAPD vers un pays qui a lespagnol comme langue officielle ;
le Portugal dcaisse de lAPD vers un pays qui a le portugais comme langue officielle.
Dans larticle pr-cit (Amprou et al., 2005) le profil des receveurs a aussi t ajust pour tenir
compte de leur situation post-conflit. Cet ajustement ne modifie pas le classement de la France.

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wij . KKIj ) lorsque le donneur j alloue de laide un receveur i qui est une
ancienne colonie ou partage la mme langue (cf. tableau 3, annexe 2).
Sans surprise les classements ainsi obtenus font remonter les donneurs,
anciennes puissances coloniales, en particulier le Portugal, le Royaume-Uni
et la France. Le mme phnomne de remonte dans le classement se
produit lorsquest prise en compte la prfrence linguistique. Ainsi le Portugal qui donne en priorit aux pays lusophones, la France, la Belgique et le
Canada qui aident en priorit les pays francophones (mais non la Suisse) et
lEspagne ont un meilleur classement. Que lon considre le critre dancienne colonie ou de partage de la langue, la France gagne six rangs sur
22 donneurs bilatraux.
3.3. Implications de lanalyse de la slectivit pour la politique
franaise de coopration en vue du dveloppement
Les implications de lanalyse prcdente pour la politique franaise se
situent deux niveaux, dingale importance. Tout dabord la France devrait sefforcer dinflchir le jugement port par la communaut internationale sur lallocation gographique de laide des diffrents donneurs, en plaidant pour lusage de critres qui soient dune part plus diversifis et dautre
part plus respectueux des spcificits nationales des donneurs. Lanalyse
prcdente a en effet montr quil nest pas souhaitable dappliquer des
critres uniformes pour valuer la slectivit des diffrentes aides bilatrales, puisque les donneurs ont lgitimement des prfrences particulires qui
tiennent des solidarits spcifiques et un avantage comparatif dans lassistance certains pays. De plus la slectivit applique par un donneur
peut viser logiquement compenser celle applique par les autres donneurs
et qui correspond des prfrences diffrentes. Si lallocation optimale devait tre la mme pour tous les donneurs, il ny aurait dailleurs plus de
logique au maintien daides bilatrales. Si donc on veut comparer la slectivit de laide des pays dvelopps, il convient de rechercher un consensus
sur la faon de prendre en compte les prfrences particulires de certains
donneurs bilatraux. Nous avons esquiss une manire de le faire.
Ensuite la France aurait avantage dfinir de faon plus explicite les
critres quelle utilise pour choisir les pays quelle dcide daider. Il nous
parat parfaitement justifi que la France dfinisse ses propres critres dallocation gographique de laide, au lieu de saligner sur la pratique de ses
partenaires. Le point important est que la stratgie de la France soit clairement affiche.
3.3.1. Quatre critres dallocation de laide franaise
Compte tenu du dbat sur lefficacit de laide, mais aussi en raison des
fondements thiques de laide (cf. chapitre I), quatre critres dallocation
de laide franaise devraient nos yeux tre privilgis :
le niveau du produit par tte, pour une raison thique vidente et qui
nest dailleurs pas conteste ; seul le poids qui lui est donn peut-tre lobLA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT

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jet de dsaccord. Par exemple, selon la formule dallocation de laide de la


Banque mondiale, le poids de cet indicateur est faible, infrieur celui attach la qualit de la politique conomique. Une raison defficacit sajoute
la raison thique, qui est le potentiel de croissance plus lev des pays dont
le revenu par tte est le plus bas(49) ;
la vulnrabilit des pays, telle quelle est par exemple mesure par
EVI(50). L encore la justification est la fois une question de justice (laide
doit compenser les pays pour leur handicap) et defficacit (laide est particulirement efficace dans les pays les plus vulnrables) ;
la faiblesse du capital humain, mesure par exemple par HAI(51). La
justification en est principalement thique puisquil est possible que la faiblesse du capital humain soit court terme un facteur de moindre efficacit
immdiate de laide(52), bien que les actions destines accrotre le capital
humain augmentent la capacit dabsorption de laide et donc long terme
augmentent lefficacit de laide. Ce critre correspond lengagement
international de la France dans la ralisation des objectifs du millnaire
pour le dveloppement .
Ces trois premiers critres, utiliss par les Nations unies pour dfinir la
catgorie des PMA, sont en parfaite cohrence avec lengagement international de consacrer 0,15 % du PNB des pays dvelopps laide fournie
spcifiquement aux PMA ;
enfin le quatrime critre devrait tre la francophonie. Aider au dveloppement de pays avec lesquels la France partage la mme langue est une
faon de promouvoir dans le monde la diversit culturelle tout renforant la
sphre dinfluence politique et conomique de la France. Ce critre rejoint
en grande partie celui de ses anciennes colonies lgard desquelles on
peut considrer que la France a des devoirs particuliers. De plus, l encore,
on peut voquer un principe dquit et defficacit : nous avons vu que les
pays francophones sont, toutes choses gales dailleurs, moins aids par les
autres donneurs bilatraux qui ont aussi des prfrences linguistiques, et
lon peut supposer quune communaut de langue et parfois dhistoire soit
un facteur defficacit de laide, laquelle est accorde en partie sous forme
dassistance technique et de transfert de connaissances.
Cette priorit ne signifie pas que nous ne devrions pas intervenir dans les
pays mergents qui nauraient aucune des caractristiques prcdentes, mais
que nous devrions le faire pour des motifs bien prcis comme de promouvoir
la production de biens publics mondiaux ou de faire valoir notre expertise
nationale. L encore, le point important est que lallocation gographique de
notre aide rponde des critres transparents.
(49) Dans les analyses transversales de la croissance le produit initial sort avec un signe
ngatif, traduisant la convergence conditionnelle des niveaux de produit par tte.
(50) Pour une dfinition voir note 14.
(51) Pour une dfinition voir note 14.
(52) Au vu des analyses conomtriques prcdemment cites.

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3.3.2. La qualit de la politique conomique et plus gnralement


de la gouvernance des pays aids, dterminant les modalits de laide
Parmi les critres de slectivit de laide franaise, nous navons pas
retenu la qualit de la gouvernance et de la politique conomique, bien quelle
semble avoir beaucoup dattrait pour dautres donneurs et en particulier
pour la Banque mondiale. Ce nest pas parce que nous considrons quune
bonne gouvernance nest pas un facteur defficacit de laide pour promouvoir la croissance. Trois raisons motivent ce choix :
les institutions et la politique conomique sont largement dtermines
par les handicaps des pays : il est plus difficile de faire une bonne politique
conomique (mesure par exemple par la stabilit des prix, louverture sur
lextrieur et lquilibre budgtaire) dans une conomie priodiquement soumise des chocs exognes (chocs climatiques ou naturels, instabilit des
termes de lchange) ; de plus le manque de personnel qualifi rend plus
difficile la mise en uvre dune bonne politique conomique et dun cadre
institutionnel efficace. Enfin dans les situations daprs guerre, les institutions sont souvent peu satisfaisantes et la politique conomique difficile
mettre en uvre, alors mme que laide extrieure est en gnral plus efficace quailleurs. En somme il nest pas facile de distinguer dans la politique
conomique dun tat ce qui relve de sa volont propre et ce qui est le
rsultat de circonstances exognes ;
il nest pas possible de dfinir de manire semblable pour tous les pays
les caractristiques dune bonne politique conomique et celles dinstitutions efficaces (Kanbur, 2004) ;
enfin il nous semble que la qualit des institutions et de la politique
conomique, plutt que dtre un critre de slection des pays aider, devrait dterminer les modalits de laide. La question essentielle nest pas
tant qui aider ? mais comment aider pour tre efficace ? cet gard
la qualit de la gouvernance et de la politique conomique qui en rsulte
pourrait dterminer les bnficiaires de laide (tat central ou autres acteurs) ainsi que la nature des conditions attaches laide. Ainsi une mauvaise gouvernance devrait conduire contourner ltat et donc tenter de
distribuer laide par lintermdiaire des collectivits locales, des institutions
de la socit civile lorsquelles existent, voire des entreprises (Jacquet, 2005)
et prfrer laide-projet laide budgtaire. Elle devrait aussi conduire
donner plus de poids lassistance technique (53). Quant la bonne
gouvernance elle devrait permettre des modalits de laide respectueuses
de la souverainet des pays capables et dsireux de sapproprier leur politi(53) titre dillustration, nous pouvons noter quen 2002 sur 61 pays faible revenu, la
Banque mondiale classait 27 pays dans les deux quintiles infrieurs du CPIA, savoir
lAfghanistan, lAngola, le Burundi, le Cambodge, le Cameroun, la Rpublique Centre Africaine, le Tchad, les Comores, la Rpublique dmocratique du Congo, la Guine, la Guine
Bissau, Hati, le Laos, le Libria, la Birmanie, le Niger, le Nigeria, la Papouasie NouvelleGuine, Sao-Tom et Principe, Sierra Leone, les Salomon, Somalie, Soudan, Tadjikistan,
Timor Leste, Togo Ouzbekistan, Yemen. Ces pays sont majoritairement en Afrique et la
plupart bnficie de laide franaise (Levin et Dollar, 2005).
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que conomique. Ce serait une forme de dmission que de considrer laide


comme toujours et partout incapable dinfluencer la politique des pays aids.
Ds lors une question importante, que nous traitons dans la section 4, est
celle de la nature de la conditionnalit de laide budgtaire la plus mme
damliorer la politique conomique et donc lefficacit de laide.
3.4. Les obstacles une allocation gographique
raisonne de laide franaise : comment les lever ?
Si les principes dallocation gographique de laide prcdemment dfinis devaient tre effectivement retenus, cela ne conduirait pas un bouleversement de laide franaise puisque celle-ci favorise dj les pays faible
capital humain et de langue franaise. Il nen reste pas moins que la mise en
uvre dune stratgie prdfinie et transparente dallocation gographique
se heurterait une srie dobstacles. Ceux-ci tiennent la diversit des
domaines dapplication de laide de telle sorte quune faible part est constitue
par de lassistance technique et des flux nets de financement destination des
pays, la dispersion des centres de dcision franais, et une srie de rgles
relatives aux instruments de laide (notamment lusage relatif des prts et
des dons) qui contraignent fortement lallocation gographique de laide.
3.4.1. La diversit des domaines dapplication de laide
Laide franaise se rpartit en quatre grandes catgories, dont on peut
situer les ordres de grandeurs partir des documents budgtaires
(cf. la contribution complmentaire de Antoine Seillan sur lAPD franaise).
Ainsi en 2006 un tiers de laide est multilatral ; laide bilatrale (66 % du
total) se rpartit entre des annulations de dettes (24 % du total), des dpenses ralises pour leur plus grande part en France (frais administratifs, accueil dtudiants et de rfugis en provenance de pays en dveloppement, soutien des organismes de recherche impliqus dans les pays en dveloppement,
tels lInstitut de recherche pour le dveloppement IRD ex ORSTOM et
CIRAD) qui correspondent 24 % du total. Ce qui reste se partage entre la
coopration dcentralise (1 %), laide alimentaire et durgence (1 %) et de
laide au dveloppement sous forme de prts nets et dons (10 % dont 3 %
dans les territoires doutre-mer) et lassistance technique (7 %). Ces deux
dernires catgories daide au dveloppement pour lesquelles la question de
lallocation gographique en fonction des critres que nous avons dfinis se
pose vritablement ne constitue quune faible part du total de laide franaise (14 %).
Si le volume de laide franaise continue dans les annes venir crotre comme la France sy est engage et si la part des annulations de dettes
(dont la destination gographique dpend de dcisions antrieures) diminue,
de nouvelles marges de manuvre apparatront(54). Malheureusement la fin
(54) Notons toutefois que le cot budgtaire immdiat de laide franaise devrait saccrotre
avec la fin des annulations de dette (cf. Contribution complmentaire de la DGTPEMULTIFINI La comptabilisation des traitements de dettes accords par la France .

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des annulations de dettes nest pas une perspective de court terme, en raison de lannulation des dettes de pays tels que lIrak ou le Nigeria (dans le
cadre du Club de Paris) ou en raison des dcisions du dernier G8 en faveur
de lannulation complte des dettes de certains pays en dveloppement
(notamment vis--vis des Institutions de Bretton Woods) qui devra au moins
en partie tre finance par les bilatraux. Il serait souhaitable quau moins
un tiers de laide franaise puisse prendre la forme de flux bilatraux
destination des pays ou dassistance technique.
3.4.2. La dispersion des centres de dcision
Si lon se rfre l encore la contribution dAntoine Seillan, on constate
que laide franaise bilatrale (hors contributions aux organismes bilatraux) en 2006 devrait tre fournie par plus de six centres de dcision diffrents : le ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie (33 %,
essentiellement sous la forme dannulations de dette puisque ses flux nets
destination des pays en dveloppement devraient tre ngatifs), le ministre
des Affaires trangres (19 %), les autres ministres, dont essentiellement
le ministre de lducation nationale, celui de la Recherche et celui des
Affaires sociales (40 %) et lAgence franaise de dveloppement 8 %.
LAgence franaise de dveloppement (AFD) est un tablissement financier qui, tout en grant une partie de laide au dveloppement de la France,
a aussi une activit de prts non concessionnels et est fortement implique
dans les dpartements et territoires doutre-mer. Bien que lAFD ait t
dsigne comme loprateur pivot du dveloppement par le Comit
interministriel de la coopration et du dveloppement (CICID) qui runit
fort utilement lensemble des membres du gouvernement concerns par
laide au dveloppement, elle nen gre quune faible part(55), et ne peut
intervenir (sauf drogation au coup par coup) que dans une zone prdfinie,
la zone dintervention prioritaire . LAFD reoit des financements de ses
deux tutelles : du ministre des Affaires trangres des subventions destines aux dons quelle octroie et du ministre de lconomie, des Finances et
de lIndustrie des subventions en vue de bonifier ses prts inscrits en APD
ainsi que des fonds pour des prts dajustement structurels au risque
de ltat. Elle peut en outre financer certaines oprations sur ses fonds
propres.
Pour rationaliser lallocation de laide franaise il serait sans doute souhaitable daccrotre la part des ressources destines laide bilatrale transitant par lAgence et de lui confrer un rle dans la gestion de laide multilatrale puisque, comme nous lavons soulign, lallocation gographique de
ces deux formes daide est complmentaire.
(55) Certes cette part sest un peu accrue avec la rcente rforme qui a transfr lAFD une
partie des dons inscrits auparavant dans le Fonds de solidarit prioritaire gr par le ministre
des Affaires trangres, dans la mesure o ils concernent des secteurs dintervention de
lAgence.
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3.4.3. La contrainte des instruments


Un autre paradoxe de laide franaise est le rle que jouent les instruments de laide dans son allocation gographique. En effet laide accorde
au secteur public dans les pays faible revenu ayant bnfici dannulations de dettes se fait exclusivement sous forme de dons. LAFD ne peut
prter dans ces pays quau secteur marchand pour des projets productifs
dgageant une certaine rentabilit. Or les occasions sont rares et sont lobjet dune vive concurrence entre bailleurs de fonds. Compte tenu des rgles
de calcul de laide publique au dveloppement (APD) qui inclut le montant
des dons, mais aussi des prts pourvu quils comportent un lment de libralit dau moins 25 %, le cot budgtaire de ces deux formes daide est
diffrent ; la recherche dun effet de levier (minimisation du cot budgtaire de laide au dveloppement ou maximisation de laide pour un cot
donn) conduit privilgier lenveloppe des prts aux dpens de celle des
dons, ce qui rduit les interventions dans les domaines non directement rentables, directement lis aux objectifs du millnaire pour le dveloppement ,
comme ceux de la sant et de lducation. Ainsi se trouve contredite la
logique qui voudrait que lon dcide des instruments de laide en aval et non
en amont de sa destination gographique. On voit ici leffet pernicieux des
rgles de calcul de lAPD qui portent sur les montants dbourss plutt que
sur leffort budgtaire des donneurs.
La question controverse de savoir sil convient de ne faire que des dons
aux tats qui ont bnfici dannulations de dettes est traite dans le
chapitre III. Soulignons ici que pour accrotre la libert daction de lAFD il
conviendrait au moins de ne plus compartimenter les deux types de ressources budgtaires dont dispose lAFD, (enveloppe pour les dons et enveloppe
pour la bonification des prts).

4. De la slectivit la conditionnalit de laide :


perspectives de rforme pour laide franaise
Lefficacit de laide ne dpend pas seulement de sa destination gographique mais aussi de ses modalits. Dans cette section nous nous concentrons sur les conditions qui devraient accompagner laide budgtaire de
la France, sachant que cette aide ne peut concerner, comme nous lavons
soulign plus haut, que des pays dont la gouvernance est satisfaisante. Pour
les pays dits fragiles ou de faible gouvernance, laide-projet conserve
toute sa place.
La notion de conditionnalit dsigne traditionnellement le fait quun financement extrieur du budget de ltat (voire parfois lannulation de sa
dette accroissant son espace budgtaire ), est soumis son engagement
de mener une politique conomique qui a reu lapprobation du donneur. Il
existe naturellement des financements extrieurs affects des projets qui
sont conditionns par des dcisions politiques particulires, par exemple la
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rforme dune rgie de chemins de fer ou un engagement sur lvolution


des tarifs, loccasion dun investissement dans ce secteur : il sagit alors
dune conditionnalit dordre microconomique. Dans son acception la plus
courante, la notion de conditionnalit est dordre macroconomique ; elle
accompagne des financements hors projets, aide budgtaire globale ou sectorielle, aide la balance des paiements ou annulation de dettes dont le
versement est soumis des mesures prcises de politique conomique.
Aprs avoir montr que la France ne se dmarque gure de la pratique
internationale en matire de conditionnalit, nous exposons les dfauts de
cette pratique et prsentons deux voies de rformes : une conditionnalit de
rsultats et une conditionnalit de rgles.
4.1. La conditionnalit, pratique ancienne de laide franaise
La conception de laide comme support dune rforme de la politique
conomique est apparue au dbut des annes quatre-vingt avec la crise de
la dette, symptme de lincapacit des tats (et de laide) mettre en place
une dynamique de croissance durable dans les pays en dveloppement bnficiaires de laide (chapitre I).
4.1.1. La conditionnalit macroconomique domine par celle des
institutions de Bretton Woods
Souvent associe aux institutions de Bretton Woods, la pratique de la
conditionnalit sest en fait tendue la plupart des institutions multilatrales et bilatrales daide au dveloppement(56). Elle sest accrue avec limportance prise par la part des aides hors projet dans lensemble de lAPD.
La progression de laide budgtaire (ou de programme) dcoule elle-mme
de lopinion de plus en plus rpandue dans la communaut internationale
que laide budgtaire non affecte permet de mettre en uvre une politique
en faveur de la rduction de la pauvret plus cohrente et donc plus efficace que les aides budgtaires affectes des dpenses prcises ou les
aides-projet. Elle rsulte aussi de lide que la fongibilit des ressources
budgtaires rendrait illusoire laffectation de laide des dpenses particulires. La France est plutt en retrait dans le domaine de laide budgtaire,
ny consacrant gure plus de 5 % de laide bilatrale contre 20 % pour le
Royaume-Uni(57).
Comme le passage au Club de Paris est conditionn par la signature dun
accord avec le FMI, on peut considrer que le traitement de la dette est
galement soumis une conditionnalit macroconomique. Le lien entre le
traitement de la dette et la conditionnalit sest renforc avec lInitiative
de rduction de la dette en faveur des pays pauvres trs endetts (PPTE) ,
(56) Pour un historique, cf. Guillaumont et Guillaumont Jeanneney (1995a).
(57) Chiffres AFD.
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dcide en 1996 par le sommet du G7 de Lyon, renforce en 1999 au sommet de Cologne et qui a commenc sappliquer en 2000. La volont de la
communaut internationale a t de sassurer que les conomies budgtaires dgages dans les pays en dveloppement par les annulations de la dette
seraient efficacement utilises par ces pays pour rduire la pauvret. Une
des originalits de lannulation des dettes dans ce cadre est quelle ne se
ralise pas en une seule fois. Les annulations sont opres progressivement
partir dun point de dcision durant une priode dite intrimaire (au maximum pour un tiers de lannulation totale) jusquau point dachvement o
lannulation dfinitive est prononce. Durant tout le processus la politique
conomique du pays en dveloppement bnficiaire doit satisfaire les institutions de Bretton Woods(58). Une fois atteint le point dachvement, la pression des cranciers sur la politique conomique du pays aid devrait logiquement sattnuer puisque lannulation est dsormais dfinitive. Cependant
comme les pays bnficiaires de lannulation continuent tre dpendants
de laide internationale, les bailleurs conservent le moyen de sanctionner les
pays ne respectant pas les engagements pris dans le cadre de leur document de stratgie de lutte contre la pauvret (Birdsall et Williamson, 2002).
Quoi quil en soit, lextension des aides budgtaires et le rle croissant des
annulations de dettes ont certainement renforc lintrusion des bailleurs dans
la conduite de la politique macroconomique des pays aids (Berg, 2003).
4.1.2. La pratique franaise
La France, comme les autres donneurs bilatraux, a accept le leadership
des institutions de Bretton Woods pour la dfinition de la conditionnalit
macroconomique, tout en souhaitant affirmer sa spcificit. lorigine, les
versements des prts dajustement structurel franais taient soumis la
signature dun accord avec le FMI et au respect de la conditionnalit attache cet accord ; il sagissait donc dune conditionnalit indirecte ou dlgue. Aprs un court laps de temps o la France na plus ncessairement
soumis ses prts un accord avec le FMI(59), elle est revenue en 1993 la
doctrine initiale dont elle ne sest plus gure carte depuis.
(58) Pour atteindre le point de dcision le pays ligible lInitiative (parce que pauvre et trs
endett) doit poursuivre un programme de rformes soutenu par le FMI et la Banque mondiale et rdiger un document cadre de stratgie de rduction de la pauvret, qui devront lun et
lautre tre jugs satisfaisants par ces institutions. Durant la priode intrimaire, le pays doit
continuer satisfaire les critres des programmes du FMI et de la Banque mondiale et rdiger un
document final relatif sa stratgie de lutte contre la pauvret, qui doit prvoir toute une srie
dactions en faveur de la rduction de la pauvret, notamment dans le domaine de lducation
et la sant, dont la dfinition et un dbut de mise en uvre conditionnent latteinte du point
dachvement. Ajoutons quen gnral les donneurs exigent la mise en place dun systme de
suivi de lutilisation des fonds censs tre dgags par lannulation de la dette.
(59) Au dbut des annes quatre-vingt-dix, lorsque les pays africains revenu intermdiaire
(notamment la Cte dIvoire), nacceptant pas de dvaluer leur monnaie, ne sont plus parvenus respecter la conditionnalit des institutions de Bretton Woods, lesquelles ont suspendu
leur concours, la France a poursuivi ses prts dajustement tout en leur associant des conditions dans le domaine budgtaire, de manire permettre ces pays dhonorer leurs engagements vis--vis des dites institutions. La mme attitude avait t adopte vis--vis de pays
qui, en raison dune transition tumultueuse vers la dmocratie, avaient un besoin urgent
daide budgtaire sans tre en mesure de passer rapidement un accord avec le FMI. (Guine,
Mozambique au milieu des annes quatre-vingt).

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Outre un accord avec le FMI, la France exige en gnral soit une affectation de son concours (pour partie ou en totalit) des dpenses particulires, soit lengagement du pays aid prendre certaines mesures particulires de politique conomique. On peut se rfrer titre dexemple au dernier
don dajustement structurel la Rpublique du Congo ou au Burkina Faso(60).
La France participe naturellement linitiative PPTE et a mme t audel des engagements internationaux en dcidant dannuler la totalit de sa
dette vis--vis des pays bnficiant de linitiative. Dans les pays o ces
fonds reprsentent une part importante de son aide, elle a t conduite
mettre en uvre des contrats de dsendettement et dveloppement (C2D)
afin de suivre prcisment laffectation des fonds. Un exemple extrme de
lintervention des bailleurs de fonds dans lutilisation des fonds est fourni par
le Cameroun o une structure institutionnelle spcifique, le Comit dorientation et de suivi des fonds PTTE (COS), qui inclut des reprsentants du
gouvernement, des bailleurs extrieurs et de la socit civile (ONGs), donne
un avis, qui savre en fait dcisionnel, sur les actions gnrales ou les projets financer(61).
4.2. Les fondements et critiques de la conditionnalit
traditionnelle : le manque dappropriation des rformes
De prime abord la conditionnalit prsente un aspect paradoxal. Dordinaire on paye pour pouvoir bnficier de conseils. Ici les conseilleurs payent
pour faire entendre leurs conseils. Quelle est donc la logique des liens tablis entre financement extrieur et rformes de politique conomique ?
4.2.1. Les justifications donnes de la conditionnalit
de politique conomique
La premire justification donne la conditionnalit est dtre une garantie de remboursement des prts accords. Alors que dans le financement de projets il est possible de se fonder sur la rentabilit attendue et
parfois dobtenir certaines garanties, dans le financement budgtaire la seule
(60) En ce qui concerne le Congo, la subvention dajustement structurel (24 millions deuros)
est affecte au paiement des arrirs de cet tat vis--vis de la Banque africaine de dveloppement. En ce qui concerne le Burkina Faso, la subvention dajustement structurel, bien
infrieure (5,5 millions deuros) sera verse en deux tranches, soumises plusieurs conditions : outre la condition traditionnelle de revues positives par le FMI de la facilit pour la
rduction de la pauvret et la croissance, lensemble des partenaires, constitu par la Banque
mondiale, lUnion europenne et les bailleurs bilatraux apportant une aide budgtaire, devront avoir donn leur satisfecit sur la mise en uvre du cadre stratgique de lutte contre la
pauvret en 2004 et approuv la matrice des mesures et indicateurs de rsultats qui servira
au dclenchement futur des aides ; de plus le gouvernement burkinab aura d mettre en place
un dispositif de pilotage de certains services de la Direction gnrale des impts et
transmis lAssemble nationale un projet de loi consacrant la Cour des comptes comme
la juridiction suprieure de lordre financier .
(61) Le processus a t suspendu en raison du fait que le Cameroun nest pas parvenu
remplir les conditions ngocies avec le FMI. lavenir les COS, jugs trop lourds, vont tre
mis en sommeil.
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garantie de remboursement rside dans la qualit de la politique conomique. Cet argument disparat lorsquil sagit de dons, bien que la bonne politique conomique soit suppose rduire le besoin rcurrent de dons extrieurs.
La vritable justification de la conditionnalit, au moins aux yeux des
donneurs, est daccrotre la probabilit que laide contribue efficacement au
dveloppement. Cette raison nest valable que si lon pense que les pays en
dveloppement ne mettent pas en uvre spontanment une bonne politique
de dveloppement. Plusieurs lments sont la base de cette opinion.
Dabord le sentiment de beaucoup de donneurs que les gouvernants et les
fonctionnaires des pays en dveloppement (en particulier dans les pays
faible revenu) ne sont pas mme de dfinir seuls une politique conomique
efficace et queux-mmes sont plus comptents. La conditionnalit de laide
exercerait ainsi un effet dincitation (Collier et alii, 1997). Un autre argument est que toute rforme implique des perdants, ce qui rend son adoption
politiquement difficile sans pression extrieure. Le fait dassocier un concours financier des conseils de politique conomique renforce laudience
des conseillers extrieurs. La conditionnalit donne aux bailleurs de fonds
loccasion dun dialogue avec les plus hautes autorits politiques, alors que
laide-projet situe le dialogue au niveau des ministres techniques. Elle contribue affaiblir les oppositions internes, surtout si laide permet de compenser en
partie les perdants des rformes. Il sagit ici dun effet de pression .
Enfin, la conditionnalit est souvent prsente comme un facteur de crdibilit de la politique mise en uvre dans la mesure o elle apporte une
caution morale une quipe dirigeante. La crdibilit de la politique vis-vis de lopinion interne est une condition de son efficacit. Elle est importante aussi vis--vis de lextrieur car elle conditionne la reprise des financements extrieurs publics et privs et le traitement de la dette. Cependant
si les dirigeants se prsentent lgard de leur opinion publique comme
contraints aux rformes pour des raisons financires, leffet de crdibilit
est certainement amoindri. Il se peut mme que les investisseurs trangers
assimilent lexistence de la conditionnalit un manque de volont propre
des pays en dveloppement de mener les rformes, et que cela les conduise
prvoir leur abandon.
4.2.2. Les dfauts de la conditionnalit de politique conomique
Quelle que soit la logique des fondements de la conditionnalit de laide
(effet dincitation, de contrainte et de crdibilit), la pratique de la conditionnalit sest heurte de nombreuses difficults ; elle a fait lobjet dune
critique trs vive, non seulement par les bnficiaires de laide, les organisations non gouvernementales et les cercles acadmiques, mais encore de la
part des donneurs eux-mmes, au point qu loccasion de ltude prcite
sur lefficacit de laide il a t soutenu que laide navait aucune influence
sur la politique conomique (Burnside et Dollar, 1997 et 2000). Ainsi la
conditionnalit risque de perdre sa principale justification qui est daccrotre
lefficacit de laide.
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La premire difficult de la conditionnalit tient au fait que lon cherche


concilier deux objectifs contradictoires : dbourser rapidement le financement extrieur et le conditionner des rformes destines promouvoir
durablement la croissance conomique. Ds lors la conditionnalit a t
critique deux niveaux, celui de son contenu et celui de sa mise en uvre.
Pour que la conditionnalit ne soit pas de pure forme, on demande aux pays
de prendre immdiatement ou trs rapidement, avant le versement dune
seconde tranche (et mme parfois de la premire tranche), certaines mesures de politique conomique. Il en est rsult une certaine myopie des programmes qui ont encourag les dcisions de court terme ou exig des mesures trop prcipites, mal adaptes au contexte particulier de chaque pays.
Dautre part et surtout la pratique de la conditionnalit est souvent un jeu
de faux-semblants, de telle sorte que les rformes programmes ne sont pas
effectivement mises en uvre. De fait beaucoup de programmes naboutissent pas(62). Il semble que souvent les tats acceptent formellement des
mesures de politique conomique quils ne sont pas dcids mettre en
uvre ou quils pensent pouvoir tre facilement vides de leur contenu.
Comme le soulignait dj Hirschman il y a quarante ans propos de laide
amricaine laide financire trangre peut favoriser les rformes et jouer
un rle de stimulant lorsquelle est conue et prsente comme un moyen
de rduire le cot dune rforme que les autorits politiques du pays bnficiaire se sont dj fermement engages effectuer. Mais laide se condamne delle-mme lchec si elle est offerte en change de lengagement mme de procder une telle rforme (63).
De leur ct les donneurs sont rticents appliquer les sanctions prvues, cest--dire ne pas dbourser leur aide. La modration des sanctions rsulte de deux causes principales. Compte tenu de la forte implication
des bailleurs dans la dfinition des politiques, linterruption des programmes
risque dapparatre comme leur propre chec. Dautre part la poursuite des
financements est souvent la condition pour que les pays honorent le service
de leur dette (cf. chapitre III).
Face la rticence des pays, la lenteur des rformes (au moins vue du
ct des donneurs) et lchec de nombreux programmes, les donneurs
deviennent de moins en moins confiants et sont conduits par un engrenage
malheureux formuler des conditions de plus en plus prcises et simpliquer de plus en plus dans les rformes pour en garantir la qualit. Ds lors la
conditionnalit est devenue de plus en plus tatillonne et parfois discordante
dun bailleur lautre, compte tenu de la multitude des domaines couverts
par leurs conseils. Le risque est alors que la non-ralisation dune ou de
quelques conditions conduise larrt des versements et mette en cause
lefficacit des rformes dj accomplies. La discontinuit des financements
qui rsulte de la pratique de la conditionnalit et limprvisibilit des ressour(62) Par exemple entre 1977 et 1997, 45 % des prts du FMI ont t dbourss moins de
75 % (Mussa et Savastano, 1999).
(63) Hirschman (1966, p. 299).
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ces budgtaires qui en dcoule rendent difficile la gestion budgtaire des


pays aids(64). titre dexemple nous pouvons noter que la deuxime tranche de la subvention dajustement structurel accorde par la France au
Burkina Faso pour lanne budgtaire 2004 na pu tre verse avant la fin
de lexercice budgtaire parce que lune des cinq conditions suspensives
navait pas t intgralement respecte(65).
4.2.3. Les objectifs dune rforme de la conditionnalit
Les critiques dune conditionnalit tatillonne et parfois discordante et
dune aide excessivement volatile ont incit les donneurs modifier leur
pratique. Notamment le Fonds montaire international et la Banque mondiale se sont efforcs de rduire le nombre des conditions et de les appliquer
aux rformes essentielles, tout en pratiquant une division plus claire des
tches de chaque institution, le Fonds se concentrant sur la politique macroconomique et la Banque sur les rformes structurelles. Lapplication de ses
sanctions par la celle-ci est devenue progressive, notamment grce une
dfinition plus souple des dlais de mises en uvre des rformes avec la
pratique des tranches flottantes selon lesquelles les pays aids conservent
le choix de la date de ralisation des rformes dclenchant le versement de
diffrentes tranches daide(66), afin dviter la politique du tout ou rien .
Les critiques de la conditionnalit ont dautre part suscit une intense
rflexion dans le cadre du CAD pour une plus grande harmonisation des
pratiques en matire daide budgtaire. Les bailleurs de fonds se sont engags uvrer dans ce sens au Forum de haut niveau des pays en dveloppement et des pays donateurs Rome en 2003. Cet objectif dharmonisation a t raffirm au Forum de Paris (28 fvrier-2 mars 2005). Il a t
associ celui, sans doute plus fondamental et difficile raliser, que constitue lappropriation des politiques par les gouvernements des pays en
dveloppement.
Lappropriation des rformes conomiques par les pays en dveloppement est videmment un souhait des gouvernements de ces pays. Limplication des donneurs dans les rformes se justifiait autrefois aisment dans
des pays non dmocratiques. En intervenant dans le jeu des pouvoirs et en
soutenant les acteurs les plus rformateurs, les bailleurs extrieurs pouvaient contribuer rduire les obstacles internes aux rformes(67). Mais
(64) cf. Collier, Guillaumont, Guillaumont Jeanneney et Gunning, 1997, Guillaumont et
Guillaumont Jeanneney, 1994 et Gunning, 2000.
(65) Les autorits burkinab devaient transmettre lAFD le plan de travail relatif au
transfert du rgime simplifi dimposition et de la contribution du secteur informel la
Direction gnrale des impts et adopter les textes dapplication correspondants . Si le
projet de dcret relatif ce transfert a bien t valid en Conseil des ministres, le plan de
travail faisait limpasse sur la contribution du secteur informel.
(66) La pratique des tranches flottantes est constitutive des High Impact Adjustment
Lending pratiqus en Afrique depuis 1995.
(67) Un bon exemple est donn par lexprience du Mali avant la dmocratisation du pays
(Guillaumont et al., 2001).

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lappropriation des rformes par les pays aids est indispensable pour que
ne soit pas vide de son sens la pratique de la dmocratie et mise en cause
la lgitimit mme des gouvernements et des assembles reprsentatives.
Dautre part lappropriation est seule susceptible de permettre une rponse
rapide et efficace du gouvernement des vnements imprvus ou des
problmes non identifis lors de llaboration du programme de politique
conomique, dont loccurrence est particulirement frquente dans les pays
en dveloppement. Lappropriation des rformes est aussi de lintrt des
donneurs et conseillers. Dans un contexte dinformation imparfaite, elle trouve
un fondement thorique dans la thorie de lagence (Tirole, 2001 et Khan
et Sharma, 2001) : le principal (ici le donneur) doit se reposer sur le gouvernement du pays aid (lagent) pour poursuivre certains objectifs ; dans limpossibilit du principal dexercer une surveillance efficace, lagent a la possibilit de suivre son intrt propre plutt que celui du principal et celui-ci a
donc tout avantage ce que lagent ait les mmes objectifs afin dviter de
sa part un comportement dala moral. Lappropriation par les pays en dveloppement de leur politique conomique est donc une condition de sa qualit.
Si lobjectif dappropriation est bien fond, les moyens dy parvenir sont
incertains. Il existe un large foss entre les intentions favorables affiches
par les donneurs et leur pratique. Dans ce domaine la France devrait jouer
un rle moteur. Deux rformes de la pratique de laide, lune et lautre
radicales par rapport au comportement actuel des donneurs, sont possibles :
la premire serait de substituer une conditionnalit fonde sur les rsultats des politiques la conditionnalit traditionnelle fonde sur des mesures ou des instruments de la politique conomique ;
la seconde serait dutiliser laide pour amliorer les conditions dexercice de la politique conomique en rduisant limpact des chocs externes, en
change de lacceptation par les pays garantis contre ces chocs de certaines rgles permanentes de gestion.
4.3. Promouvoir une conditionnalit de rsultats :
un objectif pour laide franaise
Une condition vidente pour que la politique conomique devienne laffaire des pays eux-mmes, plutt que celle des donneurs, est que les objectifs et les moyens en soient dfinis par les gouvernements eux-mmes associant les diffrents corps constitus et des reprsentants de la socit civile.
Tel tait bien au dpart lesprit des cadres stratgiques de rduction de la
pauvret que les pays bnficiaires de linitiative de rduction de la dette
en faveur des pays pauvres trs endetts (PPTE) doivent laborer et commencer mettre en uvre avant dobtenir lannulation dune partie de leur
dette. Mais comme ces documents doivent tre approuvs conjointement
par le FMI et la Banque mondiale, il est vident que les fonctionnaires de
ces deux institutions sont amplement consults sur le contenu requis et sont
dautant plus mme dinfluencer les choix quils ngocient simultanment
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des accords de prts. On retrouve la mme ambigut dans la dclaration du


Forum de Paris qui prvoit que les pays partenaires devront sinvestir
du premier rle dans llaboration et la mise en uvre de leur stratgie
nationale de dveloppement, dans le cadre dun vaste processus de
consultationet que les donneurs devront respecter le rle prdominant
des pays partenaires. .
4.3.1. Quest-ce que la conditionnalit de rsultats ?
Pour que les gouvernements des pays en dveloppement se rapproprient
vritablement leur politique, il faut quils aient la libert den dcider. Comme
laide ne peut se passer de conditionnalit car elle doit demeurer un contrat
entre deux partenaires, il est important de modifier le contenu de ce contrat
en mettant en uvre une conditionnalit de rsultats ou de performance .
Lexpression est de plus en plus utilise dans les diffrentes runions sur
laide, mais non sans ambiguts. Ainsi parmi les engagements du Forum de
Paris figure la volont de promouvoir une gestion fonde sur les rsultats . Cependant lindicateur destin mesurer les progrs dans cette direction est le nombre de pays dots de cadre dvaluation des progrs
raliss en ce qui concerne les stratgies nationales de dveloppement et
les programmes sectoriels . Or une conditionnalit de rsultats ne devrait
pas sappuyer sur la ralisation effective de certaines actions (comme louverture de classes ou la vaccination des enfants par exemple), mais sur la
ralisation dobjectifs finaux de la politique, tels que dfinis antrieurement
par les pays aids (comme la rduction de la mortalit des enfants ou leur
scolarisation). Les objectifs fixs et les rsultats devraient tre apprcis en
tenant compte des facteurs exognes, indpendants de la volont des pays,
qui peuvent affecter de manire durable ou transitoire en cas de chocs les
rsultats de la politique, de manire considrer la performance relle
des pays (diffrente des rsultats bruts). La considration des chocs exognes dans lvaluation des performances est une autre manire de reconnatre que certains pays sont plus vulnrables que dautres et quil convient
den tenir compte dans les modalits de laide comme dans son volume. La
conditionnalit fonde sur la performance des pays permettrait laide de
jouer pleinement son rle de signalement des pays ayant de bonnes politiques lgard des investisseurs privs et contribuerait la slectivit de
laide.
4.3.2. Les enseignements de la pratique de lUnion europenne
Toutefois les difficults de mise en uvre dune conditionnalit de performance sont importantes comme en tmoigne lexprience mene par
lUnion europenne (Adam et al., 2002 et 2004). Depuis 1999 la Commission europenne a engag une rforme de la conditionnalit de son aide
budgtaire aux pays ACP (Afrique, Carabes, Pacifique) en introduisant dans
les conventions de financement signes avec ces pays une tranche de
financement variable , dont le dcaissement est conditionn par des rsul138

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tats obtenus par les pays dans des domaines convenus dun commun accord. Le Burkina Faso, ayant t le premier pays choisi par la Commission
pour exprimenter sa nouvelle conditionnalit, fournit un prcieux terrain
dinvestigation de cette nouvelle dmarche (Guillaumont et Guillaumont
Jeanneney, 2004)(68). Une enqute mene en 2001 auprs des autorits burkinab et de la dlgation europenne ne permet pas de conclure que cette
nouvelle procdure europenne ait vritablement conduit les autorits sapproprier leur stratgie de lutte contre la pauvret(69), ce qui sexplique principalement par deux raisons : dune part la nature des indicateurs utiliss
qui, pour la plupart, nont pas t des indicateurs de rsultats finaux et dautre
part le fait que les autres bailleurs (notamment la Banque mondiale) naient
pas rform dans le mme esprit leur conditionnalit.
De la considration de lensemble des indicateurs retenus, au Burkina
Faso comme ensuite dans les autres pays ACP, ressortent deux problmes :
la juxtaposition dindicateurs de gouvernance (ceux relatifs la gestion budgtaire) et dindicateurs sociaux, et le fait que les indicateurs sociaux sont
relativement loigns de lobjectif final de dveloppement. Certes les indicateurs budgtaires visent viter les gaspillages, les dtournements de
fonds et les lenteurs de paiements ; mais, quelle que soit la lgitimit de
lobjectif poursuivi, il ne relve pas dune conditionnalit de performance,
qui implique une certaine confiance entre donneur et receveur, mais de la
conditionnalit traditionnelle. Quant aux indicateurs relatifs lducation et
la sant, ils sont marqus par le choix dindicateurs intermdiaires de rsultats, plus proches des moyens mis en uvre que des objectifs finaux du
dveloppement que sont une meilleure ducation et une meilleure sant des
enfants. Cest ainsi quont t retenus, outre les taux de scolarisation, indicateur facile justifier, des indicateurs tels que les sondages dopinion auprs
des utilisateurs des services publics dducation et de sant, limportance
des dpenses dducation et de sant, la rduction des cots de scolarit ou
des cots des soins dans les dispensaires, la frquentation des centres de
(68) Dans chaque convention, ont t dfinis un certains nombre dindicateurs (une dizaine
ou plus) relatifs la gestion budgtaire, la sant et lducation de base, dun commun
accord entre les autorits burkinab et la dlgation europenne. Un systme de notation
permet de passer des rsultats obtenus pour chaque indicateur au montant des dcaissements
(1 pour les indicateurs ayant atteint les rsultats escompts, 0,5 pour les indicateurs en
progrs et 0 pour ceux qui nont pas atteint les niveaux attendus). La totalisation des points
est faite pour chaque domaine (gestion budgtaire, sant, ducation). Il en rsulte un taux de
russite du domaine gal au nombre de points obtenus par rapport au maximum possible. Ce
taux dtermine la proportion dcaisse de la sous-tranche affecte au domaine correspondant.
79 et 60 % des tranches des deux premires conventions en faveur du Burkina Faso (1999 et
2001) ont pu tre dcaisss.
(69) Ce manque dappropriation se manifeste notamment par le peu dempressement des
ministres techniques fournir la dlgation europenne lvaluation des rsultats conditionnant le versement de la tranche variable. Plus fondamentalement les responsables politiques et les fonctionnaires ont exprim le sentiment quavec la procdure europenne ils ne se
sentaient gure plus libres quauparavant dadopter des politiques diffrentes de celles conseilles par les bailleurs extrieurs et que dans ces conditions ceux-ci devaient sestimer coresponsables des rsultats atteints.
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sant, les divers taux de vaccination. Lusage de tels indicateurs nest pas
propice lappropriation des politiques, car en fait la nouvelle conditionnalit
demeure proche de lancienne fonde sur les instruments de la politique
conomique. De plus ltat de sant et dducation dpend dune multitude
dactions menes en dehors des secteurs de lducation et de la sant, comme
dailleurs le reconnaissent les cadres stratgiques de lutte contre la pauvret (70). Plus les indicateurs sont loin du rsultat final, moins est fidle la
reprsentation quils donnent de lensemble de la politique conomique (celle
qui importe vritablement).
Cette drive des indicateurs sexplique aisment. Les indicateurs intermdiaires mettent en lumire les carences des politiques ; ils sont assez
faciles collecter par voie administrative et sont souvent considrs comme
moins directement affects par des facteurs exognes que les indicateurs
finaux. Dautre part ils encouragent un dialogue sur les politiques auquel les
fonctionnaires de la Commission comme les agents des autres bailleurs sont
habitus et restent trs attachs.
Le second facteur qui explique le relatif chec de la nouvelle conditionnalit
europenne promouvoir lappropriation des politiques a t lopposition de la Banque mondiale, mme si celle-ci se fait souvent laptre de
lobjectif dappropriation. Si dans ses crdits dappui la rduction de la
pauvret elle inclut des indicateurs de rsultats finaux susceptibles dinfluencer ses engagements futurs, les critres de dclenchement des versements demeurent des mesures de politique conomique. La Banque mondiale exerce en Afrique une trs importante activit dassistance technique
et, son dialogue avec les autorits couvrant les principaux aspects de leur
politique conomique, elle ne souhaite pas labandonner(71). On voit bien ici
la difficult de changer en profondeur les pratiques dune bureaucratie. Or
la conditionnalit de performance ne pourra atteindre son objectif que si elle
est mise en uvre par les principaux donneurs.
4.3.3. Conditionnalit de performance, harmonisation des pratiques
des donneurs et prvisibilit de laide
Si la conditionnalit de performance a pour objectif principal de permettre une appropriation des rformes par les pays en dveloppement, elle pourrait, condition dtre applique par lensemble des donneurs, apporter une
rponse aux deux autres critiques de laide budgtaire : dune part la multiplicit des conseils des bailleurs de fonds et leurs exigences parfois contradictoires et dautre part lirrgularit et limprvisibilit des versements. En
(70) Par exemple la rduction de la mortalit des enfants est rduite par un meilleur accs aux
centres de sant mais aussi par dautres actions en faveur de lassainissement (eau potable,
lutte contre les insectes et les parasites, gouts) ainsi que par laccroissement des revenus et
de lducation des parents.
(71) La Banque mondiale voque une raison dordre juridique : elle accorde des prts (alors
que lUnion europenne fait des dons) et dans le contrat correspondant lemprunteur ne peut
juridiquement que sengager des actions prcises, mais non des rsultats.

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effet, avec la nouvelle conditionnalit, les exigences de multiples mesures


de politique conomique disparatraient et, bien que les donneurs puissent
ventuellement porter des jugements diffrents sur les performances des
pays, lharmonisation des pratiques serait beaucoup plus facile. Certes, au
Forum de Paris, les donneurs ont pris lengagement dharmoniser leurs pratiques et de mutualiser la surveillance quils exercent sur la politique conomique des pays aids. Sans une profonde rforme de la conditionnalit, lharmonisation prsente comme une avance par la communaut internationale, comporte le risque que les bnficiaires de laide se sentent encore
moins libres dans leur politique face au front commun des bailleurs. Pour
garantir la pluralit des penses et des choix, un minimum de concurrence
dans loffre dAPD parat utile (Severino et Charnoz, 2005).
La conditionnalit de performance implique de laisser un temps raisonnable aux pays aids pour atteindre les rsultats programms et suppose
donc que les engagements daide cessent dtre annuels pour devenir par
exemple triennaux Elle saccompagnerait dune meilleure prvisibilit des
engagements daide, laquelle a fait aussi lobjet dune promesse des donneurs au Forum de Paris. En revanche elle ne supprimerait pas de facto le
risque dun arrt des engagements daide dans les pays qui ne parviendraient pas atteindre les objectifs quils se seraient assigns. Linstabilit
de laide (qui ici sexercerait au niveau des engagements et non plus des
versements annuels) est inhrente lexistence de la conditionnalit et donc
dun rgime de sanctions en cas de dfaillance du pays aid. Toutefois pour
attnuer linstabilit des engagements et aussi pour rendre plus crdible la
sanction, celle-ci pourrait prendre la forme, en cas dabsence des rsultats
escompts, non dune suspension de laide, mais dun retour une stricte
conditionnalit dinstruments ou dune diminution de laide budgtaire au
profit de laide-projet, impliquant une plus forte ingrence des donneurs.
4.3.4. Les principes de base de la conditionnalit de performance
Compte tenu de lenjeu que reprsente lappropriation des rformes par
les pays aids, la France devrait faire de la rforme de la conditionnalit un
des objectifs principaux de sa politique de coopration, ce qui implique quelle
la mette en uvre elle-mme dans les pays ayant atteint un niveau suffisant
de bonne gouvernance. La nouvelle conditionnalit de performance pourrait
se fonder sur les quatre principes suivants :
la nouvelle conditionnalit doit tre fonde sur de vritables indicateurs finaux de dveloppement. Ce pourrait tre ceux retenus dans le domaine de lducation et la sant par les objectifs du millnaire pour le
dveloppement , notamment la rduction de la mortalit infanto-juvnile et
la scolarisation des enfants(72) ;
il convient de sassurer que les cibles dfinies pour juger de lamlioration des indicateurs sont fixes partir de normes internationales ; les
(72) Sous rserve toutefois que cette dernire saccompagne dune vritable acquisition des
connaissances (ce qui peut tre facilement vrifi par voie denqute).
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gouvernements des pays en dveloppement seront confronts au dilemme


soit de fixer des objectifs levs pour manifester lambition de leur politique
et risquer que le rsultat soit infrieur la cible, soit de maximiser les chances de russite en fixant la cible un niveau relativement bas, enlevant toute
porte la conditionnalit. Pour viter ces deux cueils, il pourrait revenir
la communaut internationale la responsabilit de dterminer des niveaux
de rfrence en fonction du point de dpart, fonds sur des comparaisons
internationales pour des pays de dveloppement comparables. La dtermination des cibles serait facilite par lusage dindicateurs de porte universelle comme la rduction de la mortalit des enfants et leur scolarisation ;
parce que les indicateurs finaux de dveloppement voluent plus lentement que les indicateurs intermdiaires de rsultats, il convient de procder une valuation tous les trois ans de lvolution de ces indicateurs afin
de dterminer le volume des engagements pour les trois annes suivantes.
Le recours aux indicateurs intermdiaires ne disparatrait pas pour autant.
Ceux-ci serviraient suivre annuellement laction de ltat pour quil linflchisse ventuellement et comprendre les rsultats finaux. Le niveau atteint par ces indicateurs ne serait plus un critre de dclenchement des
versements, seule leur production pouvant ventuellement ltre ;
lvaluation des rsultats implique de tenir compte des facteurs exognes et dassumer la responsabilit dun jugement global sur la performance,
en associant ce jugement lensemble des donneurs, afin de promouvoir
une dynamique de coordination. Il existe lheure actuelle beaucoup de
travaux thoriques et appliqus qui permettent davoir une indication sur les
consquences des chocs exognes(73) ;
il convient de renforcer la capacit danalyse des politiques dans les
pays receveurs, afin de rendre la nouvelle dmarche plus efficace. Ceci est
un objectif trs clairement exprim au Forum de Paris. Dans la mme perspective, un complment normal de la nouvelle conditionnalit de performance
serait un soutien durable une stratgie de collecte des informations prioritaires (en particulier enqutes DHS (Demographic and Health Survey), tests
dacquisition des connaissances). Un tel appui pourrait prendre une forme
institutionnelle (par exemple, travers les nouveaux observatoires nationaux de la pauvret) et permettrait damliorer la qualit et la rgularit des
indicateurs de rsultats finaux.
Dans les pays que lon appelle maintenant fragiles, o ltat nassume
pas compltement son rle ou dans ceux o le gouvernement douterait de la
capacit de ladministration nationale dpenser efficacement laide internationale et ne souhaiterait pas tre jug sur sa performance, ou, comme
nous lavons suggr plus haut, dans les pays qui auraient failli leurs engagements passs, les donneurs devraient accorder une place plus importante
laide-projet (y compris pour le dveloppement des services sociaux de
base) et simpliquer plus directement dans leur ralisation ; ce pourrait tre
(73) Par exemple dune brusque dtrioration des termes de lchange sur le revenu national
(Collier et al., 1997).

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notamment le cas pour des projets de dimension rgionale. Deux points sont
importants :
que le contrat pass entre le ou les donneurs et ltat destinataire de
laide soit parfaitement explicite ;
que la gestion des projets vite toute action qui nuise au renforcement
des institutions nationales comme de court-circuiter ladministration locale.
Les units parallles ladministration auxquelles sont souvent confis
les projets ou programmes financs sur laide extrieure afin den acclrer
la ralisation ont le grave inconvnient dorganiser un brain drain en
provenance de ladministration, et ainsi de laffaiblir et de la dcourager.
Ce sont les pays qui ont le plus besoin daide pour raliser les objectifs du
millnaire pour le dveloppement qui ont en gnral la moindre capacit
administrative. Faire appel lassistance technique ou au secteur priv des
pays industrialiss est une solution de second best, alors mme quil existe
des personnes trs qualifies originaires des pays en dveloppement mais
qui ny reviennent pas en raison des faibles rmunrations ou qui fuient la
fonction publique locale(74).
4.4. Promouvoir une conditionnalit de rgles en compensant
les pays pour les chocs externes
Une autre faon damliorer la gouvernance des pays en dveloppement est de leur accorder une aide automatique, en cas de difficults de
balance des paiements ou de finances publiques dues des chocs exognes,
en contrepartie de lapplication de rgles de bonne conduite dfinies
lavance. Les chocs externes que subissent priodiquement les pays en dveloppement ont des consquences nfastes sur la croissance et la rduction de la pauvret par linstabilit macroconomique quils induisent et aussi
parce quils rendent plus difficile lexercice de la politique conomique. Parmi
ces chocs, la variabilit des prix internationaux des produits primaires joue
un rle central. Comme lexprience passe des accords internationaux de
prix la dmontr, il nest gure possible dagir efficacement sur lvolution
mme des prix internationaux. Il nest pas possible non plus, au moins
court terme, de rduire lexposition aux chocs, ce qui impliquerait une diversification des conomies. Cest essentiellement la rsilience aux chocs que
laide peut augmenter. Elle le fait par son volume puisque, comme nous
lavons vu prcdemment, lefficacit de laide est plus grande dans les
pays vulnrables aux chocs externes Mais elle peut aussi y contribuer par
ses modalits (Guillaumont et Guillaumont Jeanneney, 2003 et Guillaumont
et al., 2005)(75).
(74) Le travail qualifi tant par nature changeable internationalement (tradable good), sa
rmunration ne peut fondamentalement scarter dun pays lautre.
(75) Le recours aux marchs terme de produits primaires est souvent prsent comme une
solution pour les pays en dveloppement. Mais ces marchs ne couvrent pas tous les
produits et proposent des chances douze ou au mieux dix-huit mois ; ils permettent de se
protger des fluctuations intra-annuelles des prix mais non des fluctuations interannuelles ou
cycliques dont il est question ici (cf. International Task Force on Commodity Risk Management in Developing Countries, 1999 et Guillaumont et Guillaumont Jeanneney, 2003).
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Un bon exemple de ce type daide est fourni par les mcanismes de la


zone franc qui, en dpit de leur anciennet, demeurent originaux et novateurs. En effet par les comptes doprations ouverts par le Trsor public
franais aux banques centrales africaines de la zone franc(76) qui peuvent
devenir dbiteurs sans limite fixe a priori, les tats africains de la zone
franc sont automatiquement protgs contre une pnurie de devises en cas
de choc externe ngatif qui, sinon, les contraindrait abandonner en catastrophe la parit de leur monnaie. En contrepartie les tats se sont engags
mener, travers leur Banque centrale, une politique de stabilit montaire
en vue dassurer un quilibre long terme de leurs balances des paiements.
Dans cette perspective les tats ont accept de limiter statutairement le
financement montaire de leur dficit budgtaire. Il en est rsult que linflation dans les pays de la zone franc a t bien plus faible que dans les
autres pays africains. Il convient en outre de souligner que cette coopration entre la France et les tats africains, parce quelle sinscrit dans le
cadre des deux unions conomiques et montaires (lUnion conomique et
montaire Ouest-africaine et la Communaut des tats de lAfrique centrale) qui, elles deux, runissent lensemble des tats africains de la zone
franc ( lexception des Comores), est un facteur dintgration rgionale
(Guillaumont et Guillaumont Jeanneney, 1995b)(77).
Cependant les accords de la zone franc napportent quune solution partielle aux consquences des chocs externes, celles relatives la balance des
paiements. Ils laissent entire la question budgtaire(78). Lexpression amortir
les chocs de prix voque le plus souvent le souci de limiter limpact des
chutes de prix sur la balance des paiements et sur les recettes publiques. Or
les chocs de prix sont positifs aussi bien que ngatifs. Une leon claire des
trente dernires annes est que les hausses rapides de prix internationaux
ont conduit les conomies des situations qui se sont avres particulirement difficiles grer lorsque les prix ont chut. Cest la succession des
chocs positifs et ngatifs, autrement dit linstabilit des prix, qui est la
source du problme. Tout se passe comme si les hausses de prix taient
interprtes comme des chocs permanents, cest--dire comme des informations sur la tendance long terme, susceptibles de soutenir un niveau
(76) Banque centrale Ouest-africaine, (BCEAO), Banque des tats de lAfrique centrale
(BEAC) plus la Banque centrale des Comores.
(77) Une critique rcurrente faite aux accords de la zone franc est le risque de survaluation de
la monnaie, puisque la France garantit la convertibilit des monnaies de la zone (les deux
francs CFA et le franc comorien) quelle que soit la parit. En ralit les accords de la zone
franc prvoient explicitement la possibilit pour les tats africains de dvaluer leur monnaie
en cas de dficit prolong de leur balance des paiements ou dapprciation excessive du taux
de change de la monnaie de rattachement (depuis 1999 leuro). La principale difficult (trs
clairement apparue lors de la dvaluation de janvier 1994, juge par beaucoup comme trop
tardive) est quun changement de parit doit runir laccord de tous les chefs des tats
appartenant la mme union montaire, comme lexigerait dailleurs la gestion dun rgime de
change plus flexible.
(78) Cest pourquoi dailleurs les pays de la zone franc empruntent-ils au FMI comme les
autres pays en dveloppement.

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plus lev des dpenses publiques et prives, tandis que les baisses de prix
sont perues comme des chocs transitoires devant tre compenss. Une
politique damortissement des chocs bien conue doit viter ce travers, tout
en sattachant prserver les signaux long terme ; elle doit protger les
pays contre les risques lis aux fluctuations des prix court terme, amliorant la gestion des booms des recettes dexportation pour accrotre la capacit de raction en cas de chute subsquente des prix.
La communaut internationale ne peut se contenter de souligner limportance dune bonne gestion macroconomique interne pour amortir les chocs,
dans la mesure o ceux-ci ont prcisment pour effet de rendre plus difficile
la conduite de la politique conomique. Le rle de la communaut internationale pourrait tre, face aux chocs, dagir la fois comme une institution
dassurance et dincitation la bonne gestion. Lide gnrale est quelle
pourrait financer des mcanismes de stabilisation (au profit des finances
publiques ou dagents privs) en change de ladoption par les pays aids de
rgles permanentes agres et contrlables. Cette conditionnalit ex ante
est ncessaire pour permettre lautomaticit de la rponse en cas de choc,
sans que lon cherche alors imposer dautres conditions sur lutilisation de
laide. Sagissant de rgles gnrales de bonne gestion macroconomique
ou de la mise en place dassurance en faveur des producteurs, cette
conditionnalit irait bien dans le sens dune responsabilisation des gouvernements des pays receveurs sappropriant leur politique.
Les instruments de compensation financire des chocs mis en uvre
lchelle internationale nont pas vraiment correspondu au principe
dautomaticit des versements et ds lors ont clairement montr leur limite :
ni le financement compensatoire et pour imprvus du FMI, cr en 1963, ni
le systme de stabilisation de recettes dexportation dit Stabex qui a fonctionn dans le cadre des Conventions de Lom, couvrant la priode 19752000, nont vritablement rpondu au principe dautomaticit. Le financement compensatoire, bien quinitialement mis en place avec une conditionnalit
moins rigoureuse que les accords de confirmation, est finalement devenu un
simple complment des autres mcanismes du FMI, notamment de la Facilit dajustement structurel (FAS) et de la Facilit dajustement structurel renforce (FASR), et donc soumis la mme conditionnalit. Quant au
Stabex, il a t lobjet, de faon croissante au cours du temps, dune contradiction inhrente ses deux principes fondateurs : le principe dautomaticit
et le ciblage de la compensation sur le secteur agricole concern par la
chute des prix. Cest pourquoi au fil des conventions, sous la pression des
pays europens, on a vu se renforcer le contrle de la Commission sur
lutilisation des fonds Stabex, au prix de retards de plus en plus importants
dans les versements, enlevant ceux-ci tout caractre contra-cyclique, sans
pour autant garantir que les agriculteurs affects par la chute en soient
vritablement ddommags (cf. Collier et al., 1999). Quant au nouveau
mcanisme intitul soutien en cas de fluctuation court terme des recettes dexportation qui a succd au Stabex dans la convention de Cotonou,
il apparat plus clairement que le Stabex comme un soutien budgtaire mais
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suppose un accord sur laffectation des fonds. Un amnagement de ses


modalits demploi vers davantage dautomaticit semble toutefois possible. Notons enfin que le FMI vient de mettre en place un nouveau guichet la
facilit de protection contre les chocs exognes (FPCE) qui sadresse
aux pays admissibles au bnfice de la facilit pour la rduction de la
pauvret et la croissance (FRPC) mais qui nappliquent pas de programme
au titre de cette facilit ; les conditions financires sont les mmes que celles de la FRPC, soit plus avantageuses que le financement compensatoire,
mais lobtention nest pas automatique puisquelle implique la ngociation
dun programme en vue de faire face au choc exogne(79). Labsence
dautomaticit distingue ce nouveau mcanisme de nos propositions.
Une faon commode dassurer lautomaticit dune compensation au
niveau macroconomique des chocs serait de lier le service de la dette
lvolution du prix des produits exports. Mais une autre solution doit tre
recherche pour ceux des pays pauvres qui sont peu ou ne sont plus endetts.
4.4.1. Adapter automatiquement le service de la dette aux chocs de
prix : dune gestion ex post une gestion ex ante des chocs de prix
Le principe selon lequel il convient de compenser linstabilit et pas seulement les baisses de prix trouve une application dans la proposition de lier le
traitement de la dette lvolution du prix des produits exports. En allgeant ce service lorsque les prix sont bas et en laugmentant lorsque les prix
sont levs, on exerce sur la balance des paiements mais aussi sur les finances publiques un effet de nature contracyclique : lallgement du service de
la dette extrieure permet de maintenir les autres dpenses de nature interne en dpit de la baisse des recettes fiscales induite par la baisse des
recettes dexportation, tandis que laccroissement du service vite en priode de flambe des prix un accroissement des dpenses publiques
dstabilisateur et difficilement rversible. Un tel systme pourrait tre mise
en place pour tout pays dpendant des matires premires, qui le souhaiterait et qui sengagerait effectivement augmenter le service de la dette en
cas de hausse des cours. Une autre conditionnalit pourrait tre que ltat
abonde en priode de cours lev des biens exports des caisses dassurance au profit des producteurs agricoles victimes de chute des cours ou de
production (systme dassurance individuelle ou fonds de stabilisation des
prix pays aux paysans)(80).
La mise en uvre dun tel principe soulve naturellement plusieurs problmes : celui de la nature de la rfrence (prix dune ou plusieurs matires
premires, recettes dexportation), celui des modalits de calcul de cette
(79) Cependant le FMI espre que le dboursement pourra tre rapide, notamment lorsque
les pays ont eu prcdemment recours linstrument de soutien la politique conomique
(ISPE), autre mcanisme nouvellement cr et qui tablit un cadre de politique conomique
sans financement.
(80) On trouvera une description dtaille de ce type de mcanismes dassurance dans
Collier, Guillaumont, Guillaumont Jeanneney et Gunning (1999).

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rfrence, celui du financement et des modalits dadaptation du prt (annulation ou report dchance). La rfrence au prix dune seule marchandise nest concevable que dans le cas dun prt une entreprise ou une
structure dont lactivit est essentiellement lie une marchandise particulire(81). Pour un prt octroy un tat ce sont naturellement les principaux
produits primaires exports qui sont prendre en considration, voire lensemble de ses exportations. La question est alors de savoir si la rfrence
doit tre le prix moyen des exportations ou les recettes dexportation. Lavantage de la deuxime solution, qui sapparente au mcanisme de financement
compensatoire ou au Stabex, est de tenir compte la fois des chocs de prix
et des chocs sur les quantits, lesquels peuvent tre dus des vnements
exognes, tels que les alas climatiques ou rsulter de lvolution mme des
prix. Lavantage de la premire solution est de permettre de fonder le mcanisme sur des statistiques internationales plutt que nationales, plus rapidement connues.
La deuxime question est celle de la dfinition dun niveau de rfrence
des prix ou des recettes pour le dclenchement du mcanisme. Il semble
logique de se rfrer un prix correspondant une valeur tendancielle ou
un prix considr comme raisonnable par les principaux producteurs et consommateurs. Pour viter que le mcanisme nentre en jeu de manire permanente, il est concevable de dfinir des valeurs plancher et plafond pour le
dclenchement du mcanisme dadaptation la hausse ou la baisse du
service de la dette(82).
En ce qui concerne le financement, deux dmarches sont envisageables.
Une dmarche globale consisterait moduler lensemble du service de la
dette. Il sagirait alors de recourir un fonds multilatral de rchelonnement aliment par le supplment de service de la dette pay par les dbiteurs bnficiant de prix temporairement levs, voire par la souscription de
contrats dassurance par les tats, et abond par de laide publique au dveloppement, tout au moins pour la dotation initiale. Cette solution aurait
lavantage de permettre un partage quitable du cot entre les cranciers.
Elle rejoint la proposition de Daniel Cohen et Helmut Reisen (chapitre III)
qui suggrent de provisionner par des dons les prts des banques de dveloppement qui pourraient annuler ou rduire leurs crances en cas de chocs
ngatifs supports par leurs dbiteurs. Une dmarche individualise, que
pourrait adopter la France, consisterait en de nouvelles formules de prt
prvoyant une modulation de leurs modalits de remboursement, qui pourrait cet effet combiner prts et dons (Guillaumont et al., 2005). Cette
(81) titre dexemple, un prt octroy la Province nord de la Nouvelle-Caldonie par
lAFD en 1990, en vue de financer le rachat dactions dune socit minire avait pour
condition particulire une acclration ou un diffr des remboursements en capital lorsque le
prix du nickel LME se situait en dessus ou en dessous de 3,75$/b ou 2,5$/b, respectivement, sans que la dure maximale du prt puisse dpasser 13 ans. De mme en 2005 lAFD
a accord la socit cotonnire du Gourma (SOCOMA) au Burkina Faso un prt index sur
le prix du coton.
(82) Ces questions ont t amplement tudies propos des divers types de financements
compensatoires (CERDI, 1998).
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seconde dmarche prsente lintrt de mieux responsabiliser cranciers


comme emprunteurs, puisquelle vite de sen remettre, en dernier ressort,
une couverture du risque par une structure externe. Elle ne peut cependant suffire elle seule, tout au moins tant quune nouvelle gnration de
prts ne se sera pas substitue entirement celle dj engage.
4.4.2. La gestion des chocs de prix dans les pays pauvres
financs par subventions : un fonds spcial pour les PMA ?
Le type de proposition dont on vient de parler ne doit pas faire oublier
que dautres pays, gnralement financs par subventions et donc peu endetts, sont eux-mmes trs dpendants de leurs exportations de matires
premires et soumis dimportants chocs de prix. Dautre part la dcision
prise la dernire runion du G8 dannuler compltement la dette des PTTE
bien grs rduira la possibilit de moduler le service de la dette ancienne en
fonction du cours des produits primaires et sans doute doffrir de nouveaux
prts indexs sur ces cours. Il serait paradoxal quune nouvelle initiative
internationale pour faire face la vulnrabilit aux chocs extrieurs ne concerne pas les pays peu endetts ou financs par des dons. La rponse logique serait alors quune aide automatique puisse leur tre alloue en cas de
chute de prix, au-del dun certain seuil de dtrioration.
Dans cet esprit, une proposition raisonnable serait de crer un nouveau
mcanisme daide automatique en cas de chute des cours, rserv aux pays
les moins avancs, catgorie prcisment tablie par les Nations unies en
vue dun traitement diffrenci et qui repose sur des critres permettant de
les identifier comme des pays pauvres particulirement vulnrables(83). On
rappelle cet gard que lefficacit de laide en termes de croissance conomique est dautant plus forte que les pays sont plus vulnrables (Guillaumont
et Chauvet, 2001). Cette aide, accorde sous forme de dons, serait diffrente du financement compensatoire du Fonds montaire ou de la nouvelle
facilit de protection contre les chocs exognes. Elle devrait correspondre une compensation partielle accorde sous la seule condition que le
pays se soit pralablement (ex ante) engag limiter laccroissement de
ses dpenses publiques en priode de prix lev. Le pays serait ainsi amen
mettre en rserve une partie des gains enregistrs lorsque les prix sont
levs afin de maintenir ses dpenses lors des chutes de prix pour la part
non compense par la communaut internationale ou stabiliser le revenu
des paysans. Laide de la communaut internationale jouerait ainsi un rle
dassurance et dincitation lauto-assurance. Les ressources ncessaires
ce mcanisme devraient pouvoir tre mobilises dans la mesure o il serait limit aux PMA(84).

(83) Sur la mthode didentification des PMA voir United Nations (2000) et ci-dessus.
(84) Il ne serait pas impossible dutiliser de cette faon le soutien en cas de fluctuation
court terme des recettes dexportation prvu dans la Convention de Cotonou qui dailleurs
prvoit des critres dligibilit moins rigoureux dans le cas des PMA.

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5. Conclusion
La question de la capacit de laide promouvoir la croissance et la
rduction de la pauvret dans les pays en dveloppement est au cur des
rflexions de la communaut internationale. la fin de la prcdente dcennie dominait la thse selon laquelle lefficacit de laide dpendait essentiellement de la qualit des institutions et de la politique conomique des
pays aids, elle-mme suppose sans grande relation avec laide reue.
Cette conception a t largement remise en question. Plusieurs travaux acadmiques ont contribu montrer que lefficacit de laide dpend dautres
facteurs au moins aussi importants, tels que la vulnrabilit des pays aux
chocs extrieurs ou les sorties de guerres. Ladoption des objectifs du
millnaire pour le dveloppement marque simultanment la prise de conscience que les pays trs pauvres, risquent dtre enferms dans un pige
pauvret , cause du faible niveau de leur capital physique et humain,
handicap que laide au dveloppement peut rduire de faon dterminante.
Certes des craintes ont vu le jour quant la capacit dabsorption dune
aide massivement accrue pour les pays pauvres. Cependant le dveloppement dans ces pays du capital humain et partant de la capacit administrative de ltat, coupl avec des investissements dans les infrastructures et
les secteurs productifs, ainsi orients vers laccroissement de leur productivit, rduira les risques de dsquilibres macroconomiques (syndrome hollandais) et devra permettre un largissement de la capacit dabsorption.
Puisque les dterminants de lefficacit de laide au dveloppement sont
multiples, il est normal que les donneurs fondent lallocation gographique
de leur aide sur des critres varis. De plus, leur aide peut lgitimement
rpondre des objectifs qui ne sont pas seulement la croissance des pays
aids, ni mme la rduction de la pauvret. Ce peut-tre lencouragement
de la dmocratie ou du respect des droits de lhomme, la prvention des
conflits arms, la protection de lenvironnement, ou encore lexpression de
solidarits particulires du fait dune proximit gographique (qui fait du
dveloppement des pays considrs un enjeu stratgique pour les donneurs),
des liens historiques tisss par un pass colonial ou le partage dune mme
langue. La prise en compte de ces liens est dautant plus justifie quen
gnral ils facilitent le dialogue entre donneurs et receveurs, contribuant
ainsi lefficacit de laide
Par consquent la France devrait dans les instances internationales plaider pour que soit reconnue la pluralit des objectifs lgitimes de laide et
ainsi le bien-fond du maintien de laide bilatrale. Elle devrait sassurer que
le jugement port par les institutions de Bretton Woods sur la slectivit des
diffrents donneurs (autrement dit sur la qualit de lallocation gographique
de leur aide) soit fond sur lensemble des dterminants de lefficacit de
laide en matire de croissance ainsi que sur la pluralit de ses objectifs. La
prise en compte de critres relatifs la vulnrabilit conomique et au niveau du capital humain ( ct de la bonne politique conomique) ou relatifs
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aux liens historiques aboutit un classement de la slectivit des donneurs


sensiblement diffrent de celui tabli par les institutions de Bretton Woods.
En ce qui concerne la politique de coopration internationale de la France
pour le dveloppement, lanalyse conduit un certain nombre de recommandations. La France devrait choisir les pays aids partir de quatre critres : le niveau du produit par tte, la vulnrabilit du pays aux chocs exognes, le niveau de capital humain et la francophonie. Les trois premiers
critres sont ceux retenus par les Nations unies pour dfinir la catgorie des
pays les moins avancs : la Communaut internationale a reconnu ds
1971 quil tait souhaitable de leur donner plus daide en mme temps que
des prfrences commerciales. Si lheure actuelle la France attache de
limportance au niveau du capital humain et la francophonie (ce qui explique le poids de lAfrique dans son aide), elle accorde en revanche peu de
poids la vulnrabilit conomique.
Mais pour que la France ait la matrise de la gographie de son aide, il lui
faut retrouver des marges de manuvre. Une grande part de laide bilatrale de la France nest plus constitue par des flux de financement ou de
lassistance technique destination des pays en dveloppement, mais prend
la forme de dpenses dtudes et de recherches effectues par des organismes franais, de dpenses dcolage et daide aux rfugis en France mme,
ou dannulations de dettes. Ces dernires qui rsultent de ngociations internationales ne se font pas ncessairement au profit de pays considrs
par la France comme prioritaires. Il est donc souhaitable quune part plus
importante de laide franaise soit constitue de flux (prts ou dons) destination des pays en dveloppement. Il conviendrait aussi, au-del de la dernire rforme des acteurs de la coopration en 2004, de rduire la dispersion des centres de dcision entre le ministre de lconomie et des Finances, le ministre des Affaires trangres, divers autres ministres et lAgence
franaise de dveloppement en charge de laide au dveloppement dans
une zone gographique bien dfinie, la zone de dveloppement prioritaire, et
qui ne gre finalement quune faible part de laide au dveloppement. Mme
si lon ne considre que laide passant par lAgence, son allocation gographique est contrainte par une rpartition rigide des instruments la disposition de lAgence, dons, prts, ou garanties et par des rgles strictes
dutilisation selon le niveau de dveloppement des pays receveurs. Lextension souhaitable du rle de lAgence et de sa libert daction devrait logiquement avoir comme contrepartie une valuation externe de son action.
Parmi les critres dallocation de laide, nous navons mentionn ni le
critre pays en situation de post-conflit , ni celui bonne politique conomique . En fait les pays sortant de conflit se caractrisent souvent par une
forte vulnrabilit aux chocs exognes et par un faible niveau de capital
humain. Dautre part afficher que lon va donner une prfrence aux pays
sortant dune guerre civile pourrait apparatre comme inquitable aux yeux
des gouvernements ayant su maintenir la paix civile. Quant au critre de
politique conomique, il semble que ce critre devrait tre utilis pour dfinir
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les modalits de laide plutt que son allocation gographique. Certes la


qualit de politique conomique est un facteur essentiel pour expliquer la
croissance et lvolution de la pauvret dans un pays. Lefficacit de laide
dpend donc de la manire dont elle influence la politique conomique et par
consquent de ses propres modalits.
Dans les pays fragiles ou de faible gouvernance, laide projet devrait
garder une place importante. Il est sans doute souhaitable dans ces pays de
diversifier les partenaires en sadressant aux collectivits territoriales, aux
organisations non gouvernementales et aux entreprises publiques et prives.
En revanche, dans les pays o la gouvernance est satisfaisante laide budgtaire est essentielle car elle permet, beaucoup mieux quune aide disperse entre de multiples projets, de contribuer la stratgie de dveloppement
du pays. La question est alors de savoir quel type de conditionnalit de laide
est la plus mme de favoriser lefficacit de la politique conomique. Nous
avons soutenu lide que seule une politique approprie par les dirigeants
et aussi les citoyens du pays aid pouvait tre efficacement et durablement
mise en uvre.
La conditionnalit qui accompagne laide budgtaire ne semble pas avoir
t trs efficace pour amliorer la politique conomique au point que parfois
on a soutenu de manire exagre quelle navait aucun impact sur la qualit de la politique conomique. Certes la conditionnalit a souvent conduit
les gouvernements des pays aids se reposer, par facilit ou ncessit
financire, sur les conseils ou prescriptions des donneurs, sans sengager
vritablement mener des rformes imposes par lextrieur. Cest pourquoi est reconnue lurgence que les gouvernements des pays en dveloppement sapproprient leur politique. Une faon de rendre la conditionnalit
plus respectueuse de la souverainet des tats serait de substituer la
conditionnalit dinstruments une conditionnalit fonde sur les rsultats , dont nous avons dfini les principes. La France pourrait exprimenter
ce type de conditionnalit dans plusieurs de ses partenaires africains. Comme
la conditionnalit de rsultat ne parviendra pas changer les comportements des gouvernements des pays aids si elle est pratique par un faible
nombre de donneurs, la France devrait se faire lavocat de cette nouvelle
conditionnalit, au moins lgard de la Commission europenne et des
autres donneurs europens qui semblent tre lheure actuelle rceptifs.
Une autre faon de favoriser lappropriation des politiques et den amliorer la mise en uvre serait de rduire limpact des chocs extrieurs sur
les conomies des pays aids, chocs qui sont eux-mmes bien souvent
lorigine des mauvaises politiques conomiques. Dans cette perspective laide
servirait garantir que des flux supplmentaires soient attribus aux pays
concerns en cas de chocs extrieurs ngatifs. Cette garantie serait accorde en change de lengagement du gouvernement bnficiaire de respecter des rgles de gestion budgtaire dfinies lavance.

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Rate: An Africa Dilemna , Centre for Policy Research, Research
Discussion Paper, n 88.
World Bank (1998) : Assessing Aid: What Works, What Doesnt and Why,
Oxford University Press, New York.
World Bank (2004) : Global Monitoring Report, Washington.
World Bank (2005) : Global Monitoring Report, Washington.
158

CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

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Annexe II.1

Reprsentations graphiques de la slectivit des donneurs


Comme sur le tympan des glises reprsentant le jugement dernier, les
pays receveurs de laide sont partags par le Global Monitoring Report
2004 en deux groupes dgale dimension en fonction du seul CPIA, ceux
qui mettent en uvre de bonnes politiques et ceux qui mettent en uvre de
mauvaises politiques (ou institutions). Le graphique localise chaque donneur
en fonction du volume daide (par habitant du pays donneur) accorde
lune et lautre catgorie de pays reprsente chacune sur lun des axes
(cf. graphique 1). Les donneurs situs en dessous de la bissectrice sont
dsigns comme ayant une faible slectivit de leur aide et inversement.
Cest langle par rapport lhorizontale qui indique le degr de slectivit et
non la distance la diagonale, comme pourrait le suggrer une lecture trop
rapide du graphique. En effet plus les donneurs sloignent de lorigine en
raison dun volume important daide, plus ils scartent visuellement de la
diagonale (ce qui est le cas de la France, apparaissant ainsi dans une situation particulire et peu enviable).
La position des diffrents donneurs au-dessus ou au-dessous de la diagonale dpend videmment du curseur choisi pour classer les pays receveurs entre bons et mauvais . Ici il sagit de la mdiane du CPIA,
alors mme que de nombreux pays sont sans doute groups autour de cette
mdiane. Afin dillustrer la vision particulire de la slectivit de laide que
donne ce graphique, on peut substituer (cf. Guillaumont, 2004) la classification des pays receveurs sur la base de la mdiane du CPIA une classification fonde sur lappartenance ou non la catgorie des pays les moins
avancs (PMA), dfinie officiellement par les Nations unies comme des
pays supportant des handicaps de croissance particulirement forts (cf. graphique 2). Si la position des pays les plus vertueux, Danemark, Luxembourg,
Pays-Bas, Norvge, Sude est peu modifie, il nen est pas de mme pour
tous les pays proches de la diagonale : ainsi le Japon passe au-dessous de la
diagonale, alors que les tats-Unis et surtout la France passent au-dessus
de la diagonale. Cest manifestement pour ce dernier donneur que le changement de position est le plus manifeste, ce qui traduit bien le fait que la
France dans lallocation gographique de son aide donne plus de poids aux
handicaps de croissance des pays en dveloppement qu la politique conomique mene ou la gouvernance, au moins telles quelles sexpriment
dans le CPIA.

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159

1. Orientation prfrentielle de laide des pays du CAD


en fonction du CPIA
80

Danemark

Pays institutions efficaces

70
60
Luxembourg

50

Norvge

40

Pays-Bas
Roy.-Uni

30

Sude
Japon

20

Allemagne
Moyenne pays du CAD
France
tats-Unis

10
0
0

10

20

30
40
50
60
Pays institutions peu efficaces

70

80

Source : Global Monitoring Report, 2004.


2. Orientation prfrentielle de laide des pays du CAD
en faveur des PMA (2002)
En % du RNB

0,35

Norvge
Danemark
Luxembourg
Pays-Bas
Sude

0,30

APD aux PMA

0,25
Irlande

0,20
0,15
0,10
0,05

Belgique
Finlande
France

Portugal
Italie
Suisse
Autriche
Allemagne
Roy.-Uni
Nouvelle-Zlande
Australie Canada
Espagne
tats-Unis Japon
Grce

0,00
0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5
0,6
APD totale

0,7

0,8

0,9

1,0

Note : Nous remercions vivement Catherine Korachais, doctorante au CERDI pour la ralisation de ce graphique.
Sources : CAD et calculs CERDI.

160

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Annexe II.2

Classement des donneurs


selon la slectivit de leur aide
Sigles
BAfD
BasD
BDC
BERD
BID
CE
FGE
FIDA
FMI

IDA
PNUD
UNFPA
UNHCR
UNICEF
UNRWA
UNTA
WFP

Banque africaine de dveloppement


Banque asiatique de dveloppement
Banque de dveloppement des Carabes
Banque europenne de reconstruction et de dveloppement
Banque interamricaine de dveloppement
Commission europenne
Fonds global pour lenvironnement
Fonds international pour le dveloppement agricole
Fonds montaire international (FAS et FASR Facilits dajustement structurel simple et renforce, FRPC Facilit pour la
rduction de la pauvret et la croissance)
International Development Association (Banque mondiale)
Programme des Nations unies pour le dveloppement
Fonds des Nations unies pour la population
Haut commissariat pour les rfugis
Fonds des Nations unies pour lenfance
United Nations Relief and Works Agency for Palestine
Refugees in the Near East
Programme rgulier des Nations pour lassistance technique
World Food Program

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161

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01/08/2006, 17:32

Allemagne
Australie
Autriche
Belgique
Canada
Danemark
Espagne
tats-Unis
Finlande
France
Grce
Irlande
Italie
Japon
Luxembourg
Norvge
Nouvelle-Zlande
Pays-Bas
Portugal
Royaume-Uni
Sude
Suisse

Slectivit Slectivit Slectivit Slectivit


axe
axe
axe
axe
sur
sur la
sur la
sur tous les
les OMD vulnrabilit gouvernance indicateurs
1
2
3
4
27
41
27
41
34
23
14
24
30
37
35
39
4
22
36
23
21
33
26
25
15
24
5
16
31
42
39
42
29
38
20
37
28
34
19
29
11
31
37
30
41
25
38
32
5
13
23
11
22
30
40
36
39
40
18
40
17
14
28
12
18
26
15
27
33
15
32
20
16
29
11
28
8
4
42
6
32
36
12
38
25
27
22
33
20
32
21
26

a. 22 bilatraux
Rang
Dollar
et
Levin
5
20
25
10
13
23
2
42
24
12
32
36
19
27
22
18
8
30
7
31
4
5
21

Diffrences
ou gains
de rang
(col.5 4)
6
21
1
29
10
2
14
0
13
17
2
4
8
9
18
6
19
10
21
25
34
28
5

1. Classement des donneurs en fonction des diffrents indices de slectivit fonds sur lestimation des lasticits

LA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT

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163

Rang
Dollar
et
Levin
5
17
9
34
26
28
37
16
14
11
3
6
1
29
15
33
39
41
38
40
35

Diffrences
ou gains
de rang
(col.5 4)
6
15
8
16
18
18
15
1
20
6
1
3
2
15
8
2
20
6
17
27
20

Source : Calcul des auteurs.

Note : Le calcul de rang de Dollar et Levin 2004 reproduit ici titre de comparaison sapplique laide de 2002 alors que nos propres calculs qui ont pu utiliser
des donnes plus rcentes portent sur lanne 2003.

Agences arabes
Banque africaine de dveloppement
Banque asiatique de dveloppement
Banque de D. Carabes
Banque europenne pour la reconstruction et le dveloppement
Banque interamricaine de dveloppement
Commission europenne
Fonds global pour lenvironnement
Fonds international pour le dveloppement agricole
Fonds montaire FAS + FASR + FCRP
Fonds nordique pour le dveloppement
IDA
PNUD
Programme mondial pour lalimentation
UN Autres agences
UN Fonds pour la population
UN Haut commissariat aux rfugis
UNICEF
UNRWA
UNTA

Slectivit Slectivit Slectivit Slectivit


axe
axe
axe
axe
sur
sur la
sur la
sur tous les
les OMD vulnrabilit gouvernance indicateurs
1
2
3
4
7
6
2
2
1
1
4
1
43
11
16
18
36
5
33
8
41
8
29
10
38
18
43
22
19
19
13
17
39
40
25
34
13
12
3
5
6
3
8
4
26
7
7
9
3
2
1
3
12
16
9
14
2
10
6
7
14
28
34
31
10
21
10
19
24
35
31
35
9
20
17
21
35
9
30
13
23
17
24
15

b. 20 multilatraux

164

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Allemagne
Australie
Autriche
Belgique
Canada
Danemark
Espagne
tats-Unis
Finlande
France
Grce
Irlande
Italie
Japon
Luxembourg
Nouvvelle-Zlande
Norvge
Pays-Bas
Portugal
Royaume-Uni
Suede
Suisse

24
21
40
5
28
8
31
39
33
18
42
7
32
25
16
41
35
20
34
17
27
30

Rang(1)
4
4
30
8
5
6
11
15
21
14
6
12
5
3
2
11
27
13
3
13
22
9

Gains rel.
D&L
32
30
31
5
16
14
35
33
20
27
41
3
24
38
25
36
15
19
9
17
21
28

Rang(1)
12
5
21
8
7
12
7
9
8
5
5
16
3
16
7
6
7
12
22
13
16
7

Gains rel.
D&L
35
10
36
9
21
13
29
37
27
30
41
6
26
39
8
12
23
24
2
32
22
33

Rang (1)
15
15
26
4
2
11
13
13
15
2
5
13
1
17
10
18
15
17
29
28
17
12

Gains rel.
D&L
22
16
28
42
29
8
9
38
14
37
43
18
41
5
10
40
31
26
33
21
25
24

Rang(1)
2
9
18
29
6
6
33
14
2
5
7
1
14
17
8
10
23
19
2
17
20
3

Gains rel.
D&L

Slectivit fonde sur Slectivit fonde sur Slectivit fonde sur Slectivit fonde sur
le PIB par tte
les OMDs
la vulnrabilit
la gouvernance

a. 22 bilatraux

32
19
37
18
24
6
31
41
26
29
43
3
35
34
8
39
27
22
7
23
25
30

Rang(1)
12
6
27
5
1
4
11
17
14
3
7
16
8
12
10
9
19
15
24
19
20
9

Gains r.
D&L

16
6
19
5
9
2
15
21
11
13
22
1
18
17
4
20
12
7
3
8
10
14

Rang(2)
parmi Bil.

Modle global

2. Classement des donneurs en fonction dindices de slectivit fonds sur le profil moyen des receveurs daide

LA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT

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165

5
8
23
3
8
27
21
9
5
0
4
3
6
5
16
25
26
19
3
9

12
1

11
29
36
10
37
23
6
3
2
4
9
38
13
14
15
19
43
26

Gains rel.
D&L

29
43
42
34
23
39
22
12
10
18
4
37
8
13
11
6
1
26

7
2

Rang(1)

5
17
14
3
7
25
11
9
4
17
11
4
21
26
30
32
39
9

10
7

Gains rel.
D&L

19
1
43
4
25
38
18
34
5
28
11
31
17
16
20
15
40
14

7
3

Rang(1)

15
25
15
33
9
24
7
31
1
27
4
2
12
23
21
23
0
21

10
6

Gains rel.
D&L

11
1
39
6
23
3
12
30
4
15
34
32
27
20
35
36
17
19

13
7

Rang(1)

23
25
11
31
7
11
1
27
2
14
19
1
2
19
6
2
23
16

4
2

Gains rel.
D&L

17
20
42
14
28
33
10
13
2
9
5
36
11
12
16
15
38
21

4
1

Rang(1)

17
6
14
23
12
19
1
10
4
8
10
3
18
27
25
23
2
14

13
8

Gains r.
D&L

5
4
18
7
8
12
11
19
15

13
14
20
10
16
17
6
9

3
1

Rang(3)
parmi les
mult.

Modle global

Source : Dollar et Levine (D&L), 2004.

Notes : (1) Rang parmi les 42 donneurs bilatraux et multilatraux ; (2) Rang parmi les 22 donneurs bilatraux, rang parmi les 20 donneurs bilatraux.

Agences arabes
BAfD.
dveloppement
BasD.
BDC
BERD
BID.
CE
FGE
FIDA
FMI
FND
IDA
PM Alimentation
UN (autres fonds)
UNDP
UNFPA
UNHCR
UNICEF
UNRWA
UNTA

Rang(1)

Slectivit fonde sur Slectivit fonde sur Slectivit fonde sur Slectivit fonde sur
le PIB par tte
les OMDs
la vulnrabilit
la gouvernance

b. 20 multilatraux

166

CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

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166

01/08/2006, 17:32

269
254
247
245
237
234
232
232
230
229
226
226
216
215
209
208
204
202
193
189
183
108

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22

269
254
290
245
257
234
263
235
230
229
226
226
238
215
209
208
206
202
193
189
183
108

2
5
1
6
4
9
3
8
10
11
12
13
7
14
15
16
17
18
19
20
21
22

Indice du profil
Rang
avec ajustement
pour le statut dancienne colonie
269
254
290
265
267
234
233
232
230
240
226
226
241
226
209
228
204
202
193
189
183
108

2
5
1
4
3
8
9
10
11
7
13
15
6
14
16
12
17
18
19
20
21
22

Indice du profil
Rang
avec ajustement
pour lappartenance linguistique

Source : Calcul des auteurs.

Notes : Pour tenir compte du statut dancienne colonie, les quatre indices wi . PIB, wi . EVI, wi . HAI et wi . KKZ sont multiplis par 1,2 lorsquil sagit
dAPD dune ancienne puissance coloniale (France, Royaume-Uni, Espagne ; Italie, Pays-Bas, Portugal, et Belgique) destination de lune de leurs anciennes
colonies. Pour tenir compte de lappartenance linguistique, les quatre mmes indices sont multiplis par 1,2 lorsque la France, le Canada, la Belgique, le
Luxembourg et la Suisse dcaissent de lAPD vers un pays receveur dont plus de 33% des enfants sont scolariss dans le systme francophone, lorsque
lEspagne dcaisse de lAPD vers un pays qui a lespagnol comme langue officielle et lorsque le Portugal dcaisse de lAPD vers un pays qui a le portugais
comme langue officielle.

Irlande
Danemark
Portugal
Luxembourg
Belgique
Australie
Royaume-Uni
Pays-Bas
Sude
Canada
Norvge
Finlande
France
Suisse
Allemagne
Espagne
Italie
Japon
Autriche
Nouvelle-Zlande
tats-Unis
Grce

Rang

sans ajustement

Indice du profil

3. Profil moyen des donneurs bilatraux, ajust pour le statut dancienne colonie et pour lappartenance linguistique

Chapitre III

Laide aux pays pauvres : prts ou dons ?


Daniel Cohen
cole normale suprieure et Centre de dveloppement de lOCDE

Helmut Reisen
Centre de dveloppement de lOCDE

Introduction
Lannulation de la dette multilatrale de dix-huit pays pauvres et trs
endetts (PPTE), dcide par le G8 runi Gleneagles le 8 juillet 2005,
marque une nouvelle tape dans la remise en cause des prts aux pays les
plus pauvres. Rclame par de nombreux reprsentants de la socit civile
ainsi que par nombre dconomistes, lannulation de la dette multilatrale
des pays les plus pauvres pose toutefois une question majeure : doit-elle
signifier que dsormais les pays riches ne doivent plus consentir de prts
aux pays les plus pauvres ?
Lune des conclusions de la Commission consultative amricaine sur les
institutions financires internationales (Rapport Meltzer remis en 2000 au
Congrs amricain) concernant la rforme de la Banque mondiale et du
Fonds montaire international tait dj que laide au dveloppement soit
attribue par le biais de dons (lis si possible aux rsultats) plutt que par
des prts. Dans les faits, telle semble bien tre la voie suivie par les aides
bilatrales, qui ont rgulirement rduit leurs prts aux pays les plus pauvres.
Le graphique suivant montre que les donateurs bilatraux ont prfr de
plus en plus les dons aux prts au cours des trois dernires dcennies, suivis,
dans une moindre mesure, ces dernires annes par les organismes daide
(*) Nous remercions Mike Chen pour son aide prcieuse.
LA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT

Rap. CAE 62 APD.pmd

167

01/08/2006, 17:32

167

multilatrale(1). Seuls parmi les agences multilatrales, les organismes de la


CE et de lONU accordent des aides sous forme de dons.
Dons bilatraux et multilatraux rapports lengagement total
de lAPD bilatrale et multilatrale
(tous les pays en dveloppement), 1970-2003
En %

90
80
70

Dons bilatraux (APD bilatrale)

60
50
40

Dons multilatraux (APD multilatrale)

30
20
10
0
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1974

1978

1982

1986

1990

1994

1998

2002

Il faut galement souligner aussi que, pour les multilatraux, lannulation


de la dette est lune des formes essentielles de la distribution de dons, ce que
la dcision de Gleneagles va encore renforcer. Au total, une division nouvelle du travail entre les bilatraux et les multilatraux semble donc merger : au premier les dons, aux seconds les prts et les annulations de dette
Les organismes multilatraux restent pourtant convaincus que les prts
forment un instrument utile, dans la mesure o ils donnent un levier financier
laide publique au dveloppement. Lorsque les projets aboutissent, comme
cela a t plusieurs fois le cas en Asie notamment, le remboursement des
prts joue comme une tontine africaine . La russite des uns permet de
financer ceux qui restent la trane. Lun des enjeux des dbats qui ont suivi
(1) Le CAD a abord la question des conditions financires de laide publique au dveloppement (APD) via une srie de recommandations. La premire date de 1963 et la plus rcente,
toujours en vigueur, de 1978. En bref, les recommandations de 1978 en matires de conditions
incitaient les membres consolider leurs engagements sur le plan de lAPD avec une proportion annuelle de dons dau moins 86 % (pour les pays les moins dvelopps, au moins 86
pour cent sur trois ans pour chaque pays, ou 90 % par an pour le groupe) et harmoniser les
conditions lchelon de chacun des pays destinataires. Le respect de la recommandation par
les membres est valu chaque anne dans lAnnexe statistique du rapport sur la coopration
pour le dveloppement.

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laccord du G8 en faveur de lannulation des dettes multilatrales a prcisment port sur la question de savoir si les organismes multilatraux devaient
tre ddommags des pertes ainsi consenties, de manire leur permettre
de recommencer faire des prts lavenir.
Comment trancher entre les deux points de vue de ceux qui veulent
interrompre les politiques de prts et de ceux qui veulent les continuer ?

1. Revue des arguments


1.1. Capacit institutionnelle des pays
Pour expliquer pourquoi les pays pauvres semblent incapables de payer
leur dette, largument le plus direct est de dire que ces pays nont pas la
capacit institutionnelle dhonorer leurs engagements financiers. Pour Bulow
et Rogoff (2005), cette faiblesse institutionnelle est galement lexplication
la plus simple pour expliquer labsence daccs aux marchs financiers internationaux.
Sous cette hypothse, le dbat dons/prts, se ramne la question de
savoir si les banques de dveloppement disposent de meilleurs leviers que
les banques prives pour tre rembourses. Nombre dtudes permettent
den douter. Ainsi, pour les pays mergents, rien na permis de prouver dans
les annes quatre-vingt que les banques multilatrales taient mieux mme
dtre rembourses que les banques prives. Bulow et Rogoff citent une
tude du Congressional Budget Office amricain selon laquelle la valeur de
march de la dette dtenue par les multilatraux est nettement infrieure au
pair. En dautres termes, selon ce raisonnement, la raison pour laquelle les
pays pauvres nont pas accs aux marchs financiers internationaux est la
mme que celle qui explique aussi pourquoi les prts des multilatraux sont
non rcuprables.
Pour ces auteurs, les prts aux pays les plus pauvres ont le double mrite
dtre plus transparents du point de vue des donateurs (on sait combien a
cote au contribuable, et ce faisant on est peut-tre plus vigilant sur loctroi
des ressources) et de donner aux agences multilatrales des instruments
adapts leurs missions. Bulow et Rogoff rsument ce dernier point de la
faon suivante : multilateral development banks sometimes have their
own internal pressures to pump out loans, inducing politically fragile
developing countries to take unwanted debt (2). Selon cet argument,
grce aux dons, les agences multilatrales ne seraient plus obliges de fragiliser les pays pauvres, faute dinstruments adquats.

(2) Les banques de dveloppement multilatrales subissent parfois des pressions pour mettre des prts, incitant ainsi des pays politiquement fragiles accepter des prts non souhaitables.
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1.2. La discipline budgtaire


lencontre de largument de Bulow et Rogoff, on peut toutefois arguer
que les dons ne semblent pas renforcer plus que les prts la base institutionnelle des pays. Les tudes disponibles montrent en effet que les dons affaiblissent la base fiscale des pays, tandis que les prts la renforcent. Deux
tudes approfondies, labores par luniversit Wider de lONU et le FMI
illustrent ce point. Ltude de la Wider a consist en une analyse empirique
fonde sur des donnes croises annuelles de 1970 1999 pour 72 pays
bnficiaires de lAPD. Ltude conclut que les prts subventionns sont
associs des recettes fiscales plus leves, une consommation moindre
des administrations publiques, des taux dinvestissement suprieurs et un
financement moindre du dficit public local (Odedokun, 2003). Daprs les
travaux rcents sur lefficacit des aides (Sawada, Kohama et Kono, 2004
et Djankow, Montalvo et Reynal-Querol, 2004), les prts favorisent la croissance lorsque la gestion rpond certains critres, contrairement aux dons
qui ne semblent jamais favorables.
Ltude du FMI (Gupta et al., 2004) examine lexprience de 107 pays
qui ont reu une aide trangre durant la priode 1970-2000, en vue de
dterminer leffet relatif des dons et des prts sur leffort de revenu intrieur. Les rsultats de cette tude suggrent galement quune hausse de
laide globale (montant net des prts et des dons) engendre une baisse des
recettes publiques dun pays. Une augmentation des dons provoque un recul des recettes ; pour chaque dollar supplmentaire sous forme de dons,
28 % sont contrebalancs par une baisse des recettes. En revanche, les
prts seraient associs un effort fiscal accru. Ltude du FMI tablit galement que dans les pays o les institutions sont les plus faibles (faiblesse
mesure par lindice de corruption moyenne dans le Guide international
des risques-pays), toute hausse de laide via des dons serait neutralise par
une rduction des recettes publiques. Selon les auteurs de cette tude, loctroi
de dons devrait tre accompagn par des efforts contrls de limitation des
exonrations fiscales et de renforcement de lassujettissement limpt.
Ces tudes prouvent, a minima, que les pays concerns ne considrent
pas que dons et prts sont quivalents. Pourquoi, ce faisant, leur rponse
apparat, rtrospectivement, comme insuffisante ?
1.3. Le paradoxe de Lucas
On peut revenir, pour y rpondre, la question pose par Bulow et Rogoff :
pour quelles causes les pays pauvres nont-ils pas accs aux marchs financiers internationaux ? Outre largument institutionnel, avanc par ces auteurs,
une autre raison peut tout simplement tenir ce que linvestissement y ait
moins rentable que dans les pays riches. Cest ce que la littrature conomique a dsign comme le paradoxe de Lucas .
Le cur thorique du paradoxe tel quexpos par Lucas se prsente
ainsi. Dans un modle de croissance noclassique le capital est dautant
plus productif quil est rare. Dans les pays pauvres, qui souffrent bel et bien
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dun stock de capital par unit produite plus faible que dans les pays riches,
le capital devrait y tre beaucoup plus rentable que dans les pays riches. On
devrait donc assister un afflux de capital des pays riches vers les pays
pauvres. Or, bien souvent, cest le contraire quon observe. Pourquoi ?
Dans lesprit de Lucas, ce paradoxe remet davantage en cause le modle noclassique lui-mme. Au centre de cette remise en question, lide
de Lucas est quil y a des externalits, dues au capital humain ou au capital
physique, qui rendent laccumulation du capital moins productive dans les
pays pauvres. Pour tre productif, selon les thoriciens de la croissance
endogne, le capital (priv notamment) doit pouvoir compter sur un stock de
capital (public notamment) dj constitu. Si lon ne trouve ni port ni route ni
aroport dans un pays pauvre, aucun investisseur priv ne prendra sur lui
dinternaliser cette dficience : il ira ailleurs tout simplement.
Notons pourtant, qu la diffrence de largument institutionnel de Bulow
et Rogoff, celui dune faible productivit du capital ne nuit pas intrinsquement
une politique de prts subventionns. Sil faut en effet soutenir laccumulation primitive du capital, malgr son faible rendement, pour parvenir
par exemple une taille critique des infrastructures par exemple, un prt est
suprieur au don. Le pays aid peut, si la masse critique est atteinte, devenir
parfaitement rentable. Telle est en fait la raison par laquelle les prts subventionns, intrts plus faibles et maturits plus longues, ont t justifis.
Le fait que les premires units de capital accumul aient une profitabilit
moindre que les suivantes justifie une plus grande patience des cranciers.
1.4. La volatilit des pays
Il existe toutefois une autre explication des raisons pour lesquelles les
pays pauvres nont pas accs aux marchs financiers internationaux : cest
la volatilit de leurs ressources.
Lanalyse conomtrique montre que la volatilit des pays pauvres est
un facteur puissant dexclusion des pays pauvres des marchs financiers
internationaux (voir annexe 2). Cette exclusion nest pas ncessairement
leffet dune mauvaise gouvernance du pays ni mme dune moindre rentabilit moyenne du capital, mais, en fait, dune mauvaise organisation des
marchs financiers : labsence de procdure efficace ou crdible de rglement
des dettes en cas de mauvais chocs devient responsable des spreads levs
et, dans les cas limites, de lexclusion des pays pauvres des marchs financiers.
Loin de rduire la volatilit des pays, il est en fait avr que les prts
privs accroissent plutt la variabilit de la consommation plutt quils ne la
rduisent, quil sagisse des prts accords par les banques commerciales
ou de flux de portefeuilles obligataires.
Ces risques doivent-ils galement dissuader les prteurs multilatraux de
faire des prts ? De manire peut-tre paradoxale, la rponse est en fait
ngative : elle doit les encourager. Prenons un exemple. Supposons quun
pays ne dispose que dune chance sur deux de rembourser ses prts. Le
spread attendu doit tre le double du rendement des pays riches. Dans la
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majorit des cas, cest un facteur dexclusion des marchs privs. Considrons prsent une banque de dveloppement qui hsite entre prts et dons.
Dans le cas dun prt, elle dispose dune chance sur deux dtre rembourse. Il y a donc ici un effet de levier intressant, qui permet daccrotre en
moyenne de 50 % le volume de laide pour une APD donne. Encore fautil videmment ne pas nuire la croissance du pays dans les cas o se produit le mauvais tirage.
La dcision dannuler la dette des pays les plus pauvres, loin dtre une
mauvaise nouvelle pour la capacit de prt aux pays les plus pauvres, rvle
au contraire le besoin dune politique cible dannulation des dettes. Les
marchs financiers internationaux souffrent en effet dtre privs de procdure transparente dannulation de dette, et ne connaissent que la pire possible : une crise conomique suivie, ensuite, dune annulation des crdits.
Lavantage comparatif des banques multilatrales ne rside pas dans ses
procdures de recouvrement mais dans sa capacit dannulation de la dette.

2. Pour une nouvelle politique de prts


Comment passer dune politique dannulation de prts une nouvelle
politique de prt ? Pour rpondre cette question, nous reprenons brivement les donnes de linitiative PPTE, avant de prsenter notre principale
recommandation en ce domaine.
2.1. De Cologne Gleanagles
Le point de dpart de linitiative PPTE est a priori sans mystre : la dette
des pays les plus pauvres est vite apparue comme beaucoup trop leve. En
fait, ds le sommet de Toronto, les pays cranciers ont consenti des annulations de dettes importantes. Mais celles-ci excluaient les banques multilatrales. Avec linitiative PPTE, les banques de dveloppement (Banque mondiale, BAD, BID) participent leffort de rduction de dette, apportant le
supplment de rduction ncessaire pour faire baisser la dette en de des
seuils prvus par linitiative. Avec linitiative de Gleneagles, un nouveau pas
est franchi, prnant lannulation de la totalit des dettes multilatrales.
Lun des arguments essentiel en faveur de lannulation des dettes est
que les cranciers taient obligs refinancer eux-mmes les crdits venant chance, faute de quoi ils seraient obligs de se mettre en faillite.
Cette ide de prts dfensifs auto-entretenant la dynamique de la
dette peut tre teste. Pour le faire, on peut mesurer la part des nouveaux
prts un pays qui est directement explique par le service de la dette. Plus
cette part se rapproche de lunit, plus la part des prts dfensifs augmente.
Nous tudions cette question en annexe 1. Nos rsultats sont les suivants. Pour ce qui concerne les cranciers bilatraux, le problme des prts
dfensifs ne semble pas significatif, que ce soit dans les annes quatrevingt ou dans les annes quatre-vingt-dix. Lincidence mcanique du service de la dette sur le volume des nouveaux crdits est limite 17 % dans
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les annes quatre-vingt, et baisse 13,5 % dans les annes quatre-vingtdix. Il ne semble donc pas quen moyenne les bilatraux aient t obligs de
refinancer systmatiquement les pays les plus endetts par de nouveaux
crdits. Une analyse des dons donne des rsultats de mme nature : il ne
semble pas que les bilatraux aient t obligs doffrir des dons aux pays
endetts pour les aider rembourser leurs dettes.
Il semble bien en revanche que le problme soit plus aigu pour les multilatraux. Lincidence du service de la dette sur les nouveaux crdits passe
en effet de 40 % dans les annes quatre-vingt prs de 80 % dans les
annes quatre-vingt-dix : lide de prts dfensifs est donc ici fortement
corrobore par ces donnes. Lincidence de la croissance conomique sur
la politique de prts illustre galement cet aspect. Alors que dans les annes
quatre-vingt, la croissance est quasiment sans effet sur la politique de distribution de crdits, elle joue un rle ngatif sur les crdits de multilatraux :
plus la croissance est faible, plus les crdits sont forts, ce qui suggre que
les multilatraux ont d soutenir les pays en difficult par des nouveaux
crdits, contribuant accrotre leurs difficults financires ultrieures.
Cet argument permet de comprendre pourquoi linitiative PPTE est devenue indispensable : la plupart des cranciers multilatraux se sont retrouvs contraints de refinancer la dette venant chance, perdant ce faisant
toute indpendance lgard des dbiteurs.
Face cette insoutenabilit manifeste, linitiative PPTE a dabord retenu
un critre de dette correspondant 200 % des exportations. Au sommet de
Cologne, le seuil a t abaiss 150 %. En ne ramenant le niveau de dette
qu 200 % des exportations, il tait clair que lobjectif vis se limitait
remettre la dette un niveau compatible avec la solvabilit du pays, mais
la manire dont un crancier ordinaire doit approuver les mauvaises crances, sans gnrosit particulire pour le pays dbiteur. Linitiative apparaissait sous le jour dune opration technique, qui nalourdissait gure le fardeau rel de la dette et se limitait une opration de window-dressing .
Selon les estimations prsentes dans Cohen (2002), un niveau de dette
200 % des exports correspond un risque de crise financire de 60 %.
Avec linitiative de Cologne, la porte conomique de lannulation de la
dette est devenue plus significative, le nouveau seuil retenu tant 150 % des
exportations. Pour autant, cette initiative est vite apparue insuffisante, pour
des pays pourtant rputs prometteurs. Lvolution de la dette des pays qui
avaient atteint leur Completion Point est en effet rvlatrice des menaces qui psent encore sur ceux-ci. lexception du Mali et du Sngal, qui
sont parvenus stabiliser leur niveau dendettement, tous les pays concerns ont ensuite enregistr une dgradation significative de leur ratio dendettement. LOuganda, qui a fait partie des tout premiers pays bnficier
de linitiative, a retrouv un niveau de dette insoutenable. Cest en partie
cette dsillusion quant la porte de linitiative de Cologne qui explique
linitiative de Londres, dannulation totale de la dette multilatrale de
18 pays pauvres, qui ouvre dsormais le dbat sur lutilit dune politique de
prts aux pays les plus pauvres.
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2.2. Le levier de la dette


Le dbat entre dons ou prts est principalement li la raret des ressources disponibles laide au dveloppement. Si la capacit des pays riches
soutenir les pays pauvres tait sans limite, la question se poserait en des
termes tout fait diffrents. Dans un pays riche, laide aux personnes les plus
dfavorises, les handicaps sociaux, prend rarement la forme dun prt, mais
cela nempche videmment pas de rflchir aux risques de crer des trappes inactivit. Mais la rponse ce risque ne serait pas de transformer le
revenu minimum dinsertion (le RMI) en un prt remboursable Elle consisterait au contraire tendre le champ de laide, en autorisant par exemple le cumul entre revenu dassistance et revenu dactivit. Cest dailleurs
au nom de la raret de ses ressources que lAID sest oppose lide de
devenir une agence de dons . Elle redoute de voir ses ressources amputes
ou de dpendre de la gnrosit intresse de ses principaux bailleurs de fonds.
Du fait de cette raret de laide au dveloppement nous pensons quil
existe un effet de levier associ une politique de prts quil serait dommage dignorer (voir encadr sur largument de Meltzer et Lerrick selon
lequel cet effet de levier serait ngligeable). Le fait que la dette doive tre
annule aujourdhui pour les pays les plus pauvres ne prjuge nullement de
lefficacit de linstrument, sauf considrer que les pays qui reoivent une
aide aujourdhui sont condamns le rester indfiniment.
Lorsquun pays bnficie de circonstances plus favorables que prvues,
des termes de lchange qui samliorent, une croissance qui dcolle, une
politique de prt permet de capitaliser sur les ressources prtes au pays
pour engager de nouveaux projets, y compris dailleurs au sein du pays luimme. linverse, et cest ici toute la diffrence avec les marchs financiers ordinaires, lorsquun pays souffre dun choc dfavorable, il est possible pour les cranciers publics de rduire la dette du pays, pour restaurer sa
solvabilit, l mme o les marchs financiers seraient plus prompts crer
une crise qui aurait davantage tendance perdurer.
Une mthode qui peut sembler naturelle pour adapter une politique de
prts la grande volatilit des pays pauvres consiste rendre les remboursements explicitement contingents au cycle conomique du pays, en acclrant leur remboursement en priode de boom, et en les ralentissant en priode de crise. Cest dune certaine manire la mthode qui a t
pragmatiquement adopte par les cranciers publics ce jour : rchelonner
la dette dun pays en difficult, dans lattente de jours meilleurs.
La difficult de mener une politique de remboursement contra-cyclique
tient toutefois un problme conceptuel important. Le plus souvent, les
cours des matires premires auxquels sont indexes les performances des
pays ne sont pas cycliques proprement parler, mais suivent plutt une
marche au hasard , ce qui signifie que les chocs ont tendance tre
permanents plutt que transitoires. En moyenne, une rupture de cours tend
durer une quinzaine dannes. Progressivement, la dette rchelonne tend
devenir trop lourde pour les pays et une annulation devient indispensable.
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Largument de Meltzer et Lerrick


Lerrick et Meltzer (2002) assurent que les dons ne cotent pas plus que les
prts , sous rserve que le niveau de laide soit le mme. Ils donnent lexemple
suivant : Un projet de 100 millions de dollars sur 25 ans, financ par un prt de
lAID assorti de conditions de faveur et amorti sur 40 ans, ncessite 100 millions de dollars de ressources dans le cadre du systme traditionnel de prt. Si
le bnficiaire peut prtendre une aide sous forme de subvention hauteur de
70 %, le mme projet serait aliment par le biais de 25 versements annuels de
11,2 millions de dollars, lAID rglant au prestataire de services 7,8 millions par
an et le bnficiaire 3,4 millions par an. Sur les marchs financiers, la valeur
finanable du flux de revenu direct de la Banque mondiale est, selon Lerrick et
Meltzer, de 81,5 millions de dollars avec un rendement de 8,25 % ; la valeur
finanable de lobligation du pays bnficiaire est de 18,5 millions de dollars, en
supposant un rendement de 18 %. Ainsi, un engagement de 7,8 millions de
dollars par an de la part de la Banque mondiale serait dmultipli par les prteurs
privs pour fournir les 100 millions de dollars requis pour le financement.
Le calibrage appliqu par Lerrick et Meltzer est contestable pour plusieurs
raisons :
leur hypothse de rendement de 8,25 % pour le flux de revenu de la Banque mondiale dpasse de loin toutes les estimations du taux dintrt naturel
le taux dintrt rel des fonds fdraux correspondant une inflation stable
et labsence de bouleversement dans loffre et la demande. Daprs les estimations rcentes du Conseil des gouverneurs de la Rserve fdrale amricaine
(Laubach et Williams, 2003), le taux dintrt naturel tait de 3 % la mi-2002,
proche de la moyenne historique. Si lon ajoute cela un taux dinflation cibl
de 2 %, une hypothse de rendement nominal de 5 % pour le flux de revenu de
la Banque mondiale semble alors approprie ;
lhypothse de rendement pour la valeur finanable de lobligation du
pays bnficiaire est de 18 %. lvidence, un tel taux implique une prime de
risque de dfaillance trs leve. La question de savoir si lobligation des pays
pauvres pourrait tre finance, et rentabilise, par les prteurs du secteur priv
est donc extrmement discutable ;
lcart par rapport au taux dintrt naturel est ignor dans la proposition
de Lerrick/Meltzer. Le risque de catastrophes naturelles et de bouleversements
politiques peut tre partag, donc rduit, plus efficacement par les banques de
dveloppement multilatral que par les prteurs privs, qui seraient contraints
dexiger une prime de risque substantielle. Dautre part, sans une correspondance
entre le capital vers et les rserves supplmentaires de liquidits, les emprunts
croissants des banques de dveloppement multilatral suggrs par Lerrick et
Meltzer pourraient se traduire par une dgradation de leur notation AAA.

Cette persistance des chocs est en fait la principale raison pour laquelle
les tentatives de stabilisation des cours des matires premires ont chou.
Il est tout dabord trop coteux de faire face un choc ngatif. linverse,
lorsque le choc est favorable au pays un mcanisme dassurance obligerait
le pays recevoir pendant trs (trop) longtemps un revenu infrieur celui
que lui procurerait le march mondial pour tre crdible.
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Au lieu de sen tenir un lissage du service de la dette, un dispositif plus


ambitieux est donc requis, qui permette aux multilatraux dannuler, en partie, le stock de dette.
2.3. Un nouveau type de prts subventionns
Le paradoxe qui est au cur de notre raisonnement est le suivant : plus
la volatilit dun pays est forte, plus une politique de prts subventionns
et non pas de dons comme il est parfois pens, est souhaitable, pourvu
quelle soit assortie de clause explicite dannulation en cas de mauvais
chocs. On tient ici le mme paradoxe que dans la thorie des options, dont la
plus grande volatilit augmente la valeur.
Nous suggrons en consquence de modifier la manire dont la subvention est accorde un dbiteur. prsent que les taux dintrt sont relativement bas, le plus utile pour un pays est moins de bnficier de coupons
bas que de pouvoir profiter de clauses exonrant le paiement des chances, en cas de circonstances externes clairement identifies.
La modification institutionnelle que nous proposons est de modifier la
manire dont sont accords des prts subventionns. Au lieu daccorder
des taux bas trs longue maturit(3) nous proposons de subventionner la
constitution de rserves par les banques multilatrales, qui leur permettent
de faire face des annulations de dette futures.
Ces rserves devront tre calibres de manire faire face aux chocs
des matires premires et aux catastrophes naturelles auxquels sont soumis
leurs clients. Lorsquun pays entrerait dans une zone o le prt dfensif
devient la rgle plutt que lexception, une procdure daudit externe conduira la banque de dveloppement annuler les crances insoutenables des
pays concerns.
Un dbat doit avoir lieu sur le niveau souhaitable de dette mais un chiffre
autour de 150 % des exportations semble tre, pour les pays les plus pauvres une borne suprieure (voir ci-dessus). Contrairement nanmoins une
banque prive qui doit tarifer le risque ses clients, la part de subvention qui
est contenue dans les crdits accords aux pays les plus pauvres servirait
financer le fonds de rserve, et donc permettre de pratiquer des taux bas
des pays risqus.
On peut ainsi envisager, pour simplifier, quatre groupes de pays. Le groupe
de ceux dont les provisions requises correspondent 25, 50, 75 ou 100 %
des prts. Le premier groupe, qui serait lexception, est un groupe o une
provision (et donc un quivalent-don) de 100 permet un prt de 400. Le
second groupe serait celui o un quivalent-don de 100 permet un prt de
200. Le troisime groupe (proche de la situation actuelle) est celui o un
quivalent-don de 100 donne un prt de 125. Le dernier groupe enfin serait
celui o seul la politique de don serait souhaitable.
(3) Actuellement, un prt est considr comme APD sil contient un lment de concessionalit
de plus de 25 %, lorsque le facteur dactualisation est de 10 %. Cette dfinition est videmment
arbitraire et ce dautant plus que les taux internationaux sont aujourdhui relativement bas.

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2.4. viter le hasard moral : une comparaison AID14


Le problme central dune politique dannulation de dette tient au risque
de hasard moral quelle menace dintroduire. La procdure qui est suggre
limite ce risque, dans la mesure mme o la constitution de rserves dpend
dune analyse de la solvabilit dun pays, laquelle tient compte des risques
institutionnels et sengage a priori faire la part des causes externes et
internes qui empchent un pays de rembourser ses dettes. Par ailleurs, un
pays qui passe dune classe de risque une autre est rcompens par le fait
que lquivalent-don des prts quil reoit devient une part plus faible du
crdit octroy : il peut donc compter sur un effet de levier plus lev.
Un pays qui ne disposerait pas de la base institutionnelle souhaitable (argument de Bulow et Rogoff) se verrait, en pratique, cart du systme de crdit,
dans la mesure o il reprsenterait un risque trop lev pour le fonds de rserve.
Seuls les pays dont la gouvernance rend le risque de paiement acceptable
auraient ainsi accs ce systme qui prendrait ainsi en charge (par la subvention publique) le risque extrinsque li aux termes de lchange du pays.
Il est cet gard utile de comparer notre proposition la faon dont est
conue la nouvelle campagne de lAID (lAID14) pour la priode 20052008. LAID envisage de consacrer environ un tiers de ses ressources
des dons plutt qu des prts. La procdure envisage est la suivante. Sur
la base des critres de soutenabilit de la dette tablis par la Banque et le
FMI, un pays peut prtendre des prts de lAID pourvu que sa dette reste
en de des critres prvus. Les seuils slvent 100, 200 ou 300 % des
exportations selon son risque institutionnel, tel que mesur par son CPIA. Si
le pays ne peut plus sendetter du fait dune dette trop leve, il peut obtenir
des dons de la part de lAID.
Pour viter de pnaliser un pays solvable par rapport un pays qui ne
lest plus, AID14 prvoit que le don est amput dun niveau forfaitaire de
20 % (et parfois de 9 % seulement, lorsque le pays sort dun conflit majeur).
Cette dcote est cense contrler le risque de hasard moral, dans la mesure o
un pays qui laisserait volontairement driver sa dette serait ainsi pnalis.
Le schma alternatif que nous proposons procde de la mme ide mais
lapplique de manire plus systmatique. Leffet de levier que permet la
dette est en effet cal sur la constitution de provisions qui reprsentent directement la part en dons de laide internationale. Plus un pays est solvable,
au sens o il aura accru sa capacit institutionnelle honorer ses dettes, plus
il bnficiera dun effet de levier plus important. Au lieu de sen tenir une
dcote forfaitaire, la solution propose revient appliquer un barme progressif, qui est fonction de la bonne gouvernance du pays.
Cette mthode vite aussi de crer des biais en faveur des pays endetts. Le risque de toute annulation de dette (au-del du cas PPTE en particulier) est de redistribuer des ressources au profit de ceux qui ont t le moins
mritant, au dtriment de ceux qui lont t (et ont pris sur eux de rembourser leur dette). Idalement, une annulation de dette bien mene doit se faire
au bnfice de ceux qui nont pas eu de chance (et le cas chant au dtriment
de ceux qui en ont eu). Deux points mritent dtre signals cet gard.
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Le premier est que linitiative PPTE semble bel et bien avoir renforc
les flux dAPD au profit des pays les plus endetts plutt quau profit des
plus ncessiteux. Cela ne suffit videmment pas prouver quil y ait eu un
effet dviction : il est possible que les PPTE aient vu leur situation se dgrader, et justifier une aide plus leve. Selon Powell (2000), toutefois, labaissement du seuil de linitiative aprs Cologne a cr un appel dair en faveur
des pays PPTE.
On peut montrer galement quil ny a, au sein des pays PPTE euxmmes, aucune corrlation entre lannulation de la dette et le niveau de
pauvret des pays (Cohen et Vellutini, 2004). Cette premire observation se
double dune autre : les pays qui bnficient des annulations de dette ne sont
pas non plus ceux qui obissent aux meilleurs critres de gouvernance : ce
ne sont donc pas les pays les mieux grs qui bnficient de lannulation de
dette, ce qui dguise le point soulign par Bulow et Rogoff : si lannulation
de dette vient sanctionner une mauvaise gouvernance, des institutions faibles, il ny a aucun intrt faire crdit de nouveau aux pays concerns :
mieux vaut une fois pour toutes se contenter de faire des dons.
Lide de permettre aux banques de dveloppement de constituer des
rserves pour crances douteuses obligera prendre explicitement en compte
le risque pays et de calibrer laide au dveloppement de manire plus transparente. En considrant que les provisions faites par les banques de dveloppement soient comptes comme APD, dans la mesure o elles ne sont
pas tarifes aux pays, on ne spolie pas les pays o le risque est plus faible.
Dans le cas limite o un pays naurait aucune capacit de remboursement,
il ny aurait aucune diffrence entre dons et prts dans la mesure o ceuxci seraient entirement provisionns.
Un tel systme aurait le mrite dencourager les comportements vertueux des pays qui rpondent des crdits nouveaux par une politique fiscale rigoureuse. Il permettrait de donner un dbouch aux ratings qui sont
effectus par la banque mondiale la gouvernance des pays. Lun des objectifs dune telle politique est de permettre aux pays vertueux de capitaliser
sur une culture de crdit qui lui permette daccder ensuite aux marchs
internationaux de capitaux.

3. Conclusion
Une chose est de considrer que lannulation de dette est souhaitable,
une autre est de considrer quil ne faut plus prter un pays dont la dette
vient dtre annule. Loin dtre contradictoire, nous pensons linverse
quune politique dannulation de dette est un instrument complmentaire
indispensable des politiques de crdits. Ce paradoxe apparent, nous esprons lavoir prouv, est vite rsolu. Les pays pauvres souffrent dune grande
volatilit de leurs conomies qui exigerait des primes de risques dissuasives
sils devaient tre financs par les marchs financiers internationaux. En
subventionnant les provisions que les banques de dveloppement devraient
constituer, les pays riches pourraient ainsi disposer dun effet de levier de
laide quil serait absurde dabandonner.
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Annexe III.1

Analyse empirique du partage prts/dons(1)


1. volution des fondamentaux
Pour tudier les volutions sous-jacentes la distribution des dons et des
prts, nous prsentons ici comment les structures de laide sont corrles
une batterie dindicateurs : le revenu par habitant, la croissance du pays, des
indices de liberts politiques et civiles et un indicateur qui mesure le degr
douverture international du pays : le rapport entre PIB courant et PIB en PPP :
les prts et des dons sont obtenus partir de la banque de donnes du DAC ;
le service de la dette est calcul partir de la base de donnes du
Global Development Finance ;
les donnes droits politiques, libert civile viennent de la banque de
donnes Easterly et Levine.
Dans les deux tableaux suivants, nous prsentons les donnes analysant
les corrlations entre ces variables.

2. Tableaux de corrlation

PIB par tte


1
Dons sur PIB
0,268
1
Prts sur PIB
0,0421 0,689
1
Croiss. sur PIB
0,126 0,058 0,106
1
PIB / PIB PPP
0,501 0,221 0,154 0,0539
Droits politiques 0,180 0,0184 0,126 0,149
Libert civile
0,220 0,0327 0,174 0,126
Debt / PIB
0,179 0,426 0,663 0,488

1
0,197
0,125
0,069

1
0,929
0,077

1
0,068

Debt/
PIB

Libert civile

Droits politiques

PIB/PIB PPP

Croissance
du PIB

Prts sur PIB

Dons sur PIB

PIB par tte

1. Les annes quatre-vingt

Source : DAC, GDF et Easterly et Levine.

(1) La mthode utliise dans cette annexe est panel estimation with country/time dummies and
controlled for heteroscedasticity (stata : xtgls).
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PIB par tte


Dons sur PIB
Prts sur PIB
Croise du PIB
PIB/PIB PPP
Droits politiques
Libert civile
Debt/PIB

1
0,305
1
0,306 0,749
1
0,058 0,111 0,00736
1
0,437 0,141 0,359 0,0441
1
0,172 0,216 0,268 0,0275 0,0998
1
0,302 0,192 0,245 0,0259 0,187 0,911
1
0,164 0,801
0,477 0,119 0,00114 0,153 0,151

Debt/
PIB

Libert civile

Droits politiques

PIB/PIB PPP

Croissance
du PIB

Prts sur PIB

Dons sur PIB

PIB par tte

2. Les annes quatre-vingt-dix

Source : DAC, GDF et Easterly et Levine.

Dans les annes quatre-vingt, la corrlation entre dette (en flux ou en


stock) et pauvret est ngligeable et non significative, tandis que la relation
entre don et pauvret est positive et significative. On note aussi une forte
corrlation entre les dons et le volume de prts (en flux et en stock), ce qui
tmoigne en partie du fait que ce sont les mmes pays qui sont cibls par les
donateurs. On note galement que les prts sont moins sensibles louverture que les dons (lesquels sont lis ngativement), ce qui tmoigne dun
effet positif de louverture sur la politique de prts. On note enfin une corrlation plus marque entre les indices de liberts politiques et civiles et les
prts qui ne sobservent pas pour les dons : moins les pays sont fiables, plus
ils sendettent !
On note par ailleurs des volutions attendues : les pays les plus pauvres
croissent, dans les annes quatre-vingt, plus vite que les autres. Les pays les
plus pauvres sont galement les moins ouverts. Ce faisant, on trouve aussi
une corrlation ngative entre ouverture et dons ou prts. Ils sont enfin les
moins dmocratiques et les moins respectueux des liberts civiles, tout comme
est significative et avec le signe attendu la relation entre richesse et croissance, ouverture et pauvret ou revenu et liberts civiles ou politiques.
Dans les annes quatre-vingt-dix, en revanche, la corrlation entre dette
et prts devient significativement ngative ! Les pays les plus pauvres reoivent plus de crdits, et leur stock de dette devient plus lev, en pourcentage du PIB, que pour les pays riches. Cest videmment le signe dune
dtrioration de leur situation financire et une indication que les cranciers
ont d procder des prts dfensifs. Simultanment pourtant, la corrlation entre pauvret et dons sest galement accrue. La corrlation entre
indice de libert ou de droits politiques sest, ce faisant, dgrade aussi au
cours de la priode.
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3. Analyse conomtrique(2)
Nous prsentons prsent une analyse conomtrique des politiques de
prts des agences bilatrales et multilatrales. Le point que nous voulons
tester est la part des prts dfensifs dans les crdits accords par chacun de
ces deux groupes.
Les analyses conomtriques ci-dessous expliquent le niveau des nouveaux
crdits accords aux pays par les multilatraux et ou les bilatraux en fonction
des variables suivantes (entre parenthses leur dnomination dans les tableaux).
3. Variables explicatives
Service de la dette
Croissance de la population
Inflation de lanne prcdente
Croissance du PIB de lanne prcdente
Droits politiques de lanne prcdente
Liberts civiles de lanne prcdente
Dette bilatrale de lanne prcdente
Dette multilatrale de lanne prcdente
Terme dinteraction / HIPC*Dette bilatrale
Terme dinteraction / HIPC*Dette multilatrale
Prts bilatraux de lanne prcdente
Prts multilatraux de lanne prcdente
Dons bilatraux de lanne prcdente
Dons multilatraux de lanne prcdente

Nous prsentons sparment les rsultats obtenus pour les annes quatre-vingt et les annes quatre-vingt-dix, pour les bilatraux tout dabord, puis
pour les multilatraux.

4. Estimation en panel
Les rsultats sont conformes aux indications donnes dans le texte. Il
ny a pas de trace franche, tout dabord, de prts dfensifs dans le cas des
bilatraux. Il y a en revanche, surtout dans les annes quatre-vingt-dix, une
forte propension aux prts dfensifs dans les annes quatre-vingt-dix pour
les multilatraux (le coefficient mesurant lincidence du service de la dette
sur les nouveaux crdits est indiqu en gras). Prs de 70 % du service de la
dette multilatrale doit ainsi tre refinanc dans les annes quatre-vingt-dix.
On note galement un effet positif de la croissance sur les prts multilatraux dans les annes quatre-vingt-dix, ce qui suggre bien que les prts
(2) La mthode utliise dans cette annexe celle de lestimation en panel, avec dummies pays
et annes et contrle pour l heteroskedasticit (stata : xtgls).
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ont augment pour les pays en difficult. Pour les bilatraux comme pour
les multilatraux on note bien que les termes dinteraction confirment lhypothse de prts dfensifs dans les annes quatre-vingt-dix (mais non dans
les annes quatre-vingt). Un autre phnomne intressant merge. Les dons
bilatraux taient des substituts des crdits bilatraux dans les annes quatre-vingt (quand lun augmente lautre baisse). Ils cessent de ltre dans les
annes quatre-vingt-dix. En revanche, dans les annes quatre-vingt comme
dans les annes quatre-vingt-dix, ils permettent daccrotre les prts multilatraux.
4. Nouveaux crdits et service de la dette
Var. dpendante

Nouveaux crdits
bilatraux
(1982-1991)

multilatraux
(1982-1991)

bilatraux
(1992-2001)

0,17200
(1,54)
Croissance
0,00004
de la population
(0,72)
Inflation
9,22e 06
de lanne prcdente
( 1,54)
Croissance du PIB
0,00014(***)
de lanne prcdente
( 2,85)
Droits politiques
0,00004
de lanne prcdente
( 0,05)
Liberts civiles
0,00016
de lanne prcdente
(0,12)
Dette bilatrale
0,00093
de lanne prcdente
( 0,09)
Dette multilatrale
0,01800
de lanne prcdente
(0,72)
Terme dinteraction
0,00598
HIPC*Dette bilatrale
( 0,46)
Terme dinteraction
0,02389
HIPC*Dette multilatrale
( 1,04)
Prts bilatraux
0,32213(***)
de lanne prcdente
(7,83)
Prts multilatraux
0,0304876
de lanne prcdente
( 0,57)
Dons bilatraux
0,07075(**)
de lanne prcdente
( 1,99)
Dons multilatraux
0,02702
de lanne prcdente
(0,43)

0,44707(***)
(5,91)
0,00001
( 0,56)
4,48e 06
( 1,13)
9,68e 06
( 0,31)
0,00036
( 0,56)
0,00006
( 0,07)
0,00073
( 0,23)
0,03417(*)
( 1,77)
0,00201
(0,37)
0,01335
(0,73)
0,01075
(0,45)
0,49820(***)
(9,77)
0,06265(**)
(2,22)
0,064925
1,46

0,13743(***)
0,77846(***)
(4,43)
(8,91)
0,00003(**) 0,000052(**)
(2,22)
( 1,93)
8,46e 07
5,98e 06(**)
(0,53)
(1,98)
3,44e 06
0,00011(**)
(0,28)
( 3,66)
0,00069(**)
0,00018
(2,40 )
(0,36)
0,00048
0,00177(**)
(1,12)
( 2,09)
0,01058(**)
0,01793
( 2,10 )
( 1,50)
0,01504
0,12793(***)
(1,12)
( 5,56)
0,01437(***)
0,02353(*)
( 2,83)
(1,87)
0,02004
0,08710(***)
( 1,50)
(3,89)
0,09759(***)
0,04194
( 3,50)
(1,13)
0,02337(*)
0,15071(***)
(1,77)
(3,59)
0,00583
0,05050(***)
(1,40)
(2,85)
0,00477
0,0127007
( 0,79)
(0,43)

Var. explicatives
Service de la dette

Observation
Nombre de pays
Nombre dannes
Wald chi2

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520
52
10
755,04

520
52
10
1906,46

520
52
10
750,55

multilatraux
(1992-2001)

520
52
10
2528,84

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Annexe III.2

Dons, prts et volatilit


Enisse Kharoubi
Banque de France, Direction de la recherche

Introduction
Au cours des quinze vingt dernires annes, une littrature abondante
sest dveloppe sur le thme des effets de lintgration financire internationale, en particulier sur la question consistant comprendre dans quel(s)
cas et sous quelle(s) condition(s) louverture financire peut tre bnfique
une conomie. Ainsi il a t montr que le processus visant rduire les
restrictions aux changes de capitaux pouvait paradoxalement mener des
situations o laccs au march international du capital devient intermittent,
certaines priodes tant caractrises par un accs de bonne qualit au
march international du capital la fois pour les gouvernements et pour les
entreprises alors que durant dautres priodes les tats comme les autres
acteurs se trouvent incapables de lever des capitaux sur le march international. De plus, si lintgration financire est effectivement limite par les
restrictions aux changes de capitaux, il existe bien videmment dautres
facteurs dterminant le degr effectif dintgration(1). Pour preuve, bien que
de nombreuses conomies aient rduit leurs barrires aux changes financiers, bien peu ont connu une hausse significative de leurs changes de
capitaux. Certains pays demeurent mme compltement exclus des marchs financiers internationaux au sens o ni le gouvernement ni aucun autre
acteur nest capable de lever des capitaux sur le march international et ce,
de manire continue(2). Cest sur cette question que nous allons nous attarder. Plus prcisment, nous proposons, une revue sommaire des raisons
fondamentales pour lesquels un pays a ou na pas accs au march financier international laide dune mthodologie empirique simple. Au-del de
lintrt direct identifier les dterminants de laccs au march international du capital, cet exercice est instructif dans la mesure o, en identifiant
ces dterminants, il nous fournit les cls des rformes ncessaires au niveau
(1) Il faut cependant noter quil peut exister une grande diffrence entre les lois rglementant
les changes de capitaux et leur application dans les faits.
(2) En principe, on peut attribuer le fait quun pays ne lve pas de capitaux sur le march
international ou bien une absence doffre le pays fait alors face un rationnement ou bien
une absence de demande le pays ne souhaite pas lever de capitaux. tant donn lchantillon de pays que nous allons considrer, il est quasi certain que les pays qui ne lvent pas de
capitaux font en fait face un rationnement.
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de chaque pays pour favoriser laccs au march international du capital et


ainsi rduire la dpendance vis--vis des cranciers multilatraux et/ou de
lpargne nationale. Cette annexe est compose de quatre parties. La premire rsume la dmarche retenue. La seconde prcise la mthodologie
empirique ainsi que les donnes utilises. La troisime partie propose des
estimations conomtriques. Enfin, les conclusions de lexercice sont tires
en dernire partie.

1. Description de la mthode retenue


Traditionnellement, lanalyse de laccs au march international du capital des dbiteurs souverains se focalise sur le risque que ces dbiteurs ne
puissent ou ne veuillent pas honorer leurs dettes. Ainsi les agences de notation assignent une note aux pays selon leur perception du risque de dfaut et
cette note contribue dterminer le spread, cart de taux, dont le pays
dbiteur devra sacquitter en sus du taux dintrt international sans risque.
Le risque de dfaut dtermine donc le cot de la dette. Selon cette approche, les pays qui nont pas accs au march international du capital sont en
fait ceux pour lesquels le risque de dfaut est si lev que le spread qui en
rsulte annihile la demande de capital du dbiteur. Autrement dit, le dbiteur
souverain na plus intrt lever des capitaux dans ces conditions o un
risque de dfaut trs lev lui est attribu. Ds lors les pays qui ne se portent pas sur le march international du capital sont des pays qui disposent
dun accs potentiel mais qui prfrent ne pas lutiliser tant donn les conditions qui leur sont imposes.
Une seconde raison pour laquelle certains pays peuvent ne pas avoir
accs au march international du capital peut tenir simplement leur incapacit faire face au cot international du capital. En effet si lon considre
quau niveau macroconomique, les pays suivent un modle rendements
croissants tout le moins dans les premires phases de dveloppement ,
la rentabilit du capital va alors tre dautant plus grande que le pays est
riche. Autrement dit tant donn que les cranciers sur le march international du capital sont souvent originaires de pays riches, il est probable, sous
lhypothse de rendements marginaux du capital croissants, quune grande
partie des pays pauvres ou sous-dvelopps soient incapables de gnrer de
projets de valeur prsente nette positive. Le cot de lemprunt est alors
suprieur la rentabilit attendue de linvestissement. Dans ces conditions,
ces pays sont exclus du march du capital.
En nous appuyant sur des donnes macroconomiques, nous allons ainsi
tenter de tester trois hypothses diffrentes :
certains pays nont pas accs au march international du capital du
fait de leur instabilit ;
certains pays nont pas accs au march international du capital du
fait de leur faible croissance ;
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certains pays nont pas accs au march international du capital du


fait de leur faible niveau de dveloppement(3).
Dans le premier cas, nous allons retenir comme indicateur dinstabilit
lcart-type du taux de croissance de lconomie, la diffrence interquartile
de la distribution du taux de croissance de lconomie ainsi que le nombre de
crises conomiques que lconomie considre a connues(4). Dans le second cas, nous retenons comme indicateur de croissance, la croissance
moyenne de lconomie. Enfin, dans le dernier cas, nous retenons comme
indicateur de niveau de dveloppement, le log du PIB par tte et comme
indicateur de taille le log du PIB total.

2. Mthodologie empirique
Pour tester ces diffrentes hypothses, nous avons retenu un chantillon
de pays qui ont toujours eu accs au march international du capital ou qui
nont jamais eu accs au march international du capital sur la priode considre, cest--dire 1981-2000. Notre chantillon compte 68 pays(5). Pour
estimer les dterminants de laccs au march international du capital, on
estime un modle Probit du type :
Pr (Yi = 1) = F (X / )
Pr (Yi = 0) = 1 F (X / )
o Yi vaut 1 si le pays i a accs au march international et 0 sinon, X est un
vecteur de variable explicative, un vecteur de paramtres estimer,
lcart type des rsidus et F la fonction de rpartition de la loi normale
centre rduite.
Nous allons dabord tester chacune des hypothses une une pour liminer celles qui ne sont pas valides lorsque considres de manire unique.
Dans un second temps, nous allons combiner les explications statistiquement significatives pour dterminer quels sont les lments fondamentaux
laccs au march international du capital.
Les donnes utilises sont essentiellement tires des Penn World Tables
de Summers et Heston. La seule variable qui ny figure pas est la variable
explique : accs au march international du capital. Elle a t construite
partir de trois sources. Pour les pays OCDE, elle vaut un puisque par construction, les pays OCDE ont accs au march international du capital. In(3) Nous ignorons ici la taille de lconomie, paramtre trs intressant, galement retenu
dans le document de Enisse Karroubi, qui exige une analyse fine des effets de seuil qui y sont
associs.
(4) Une crise est dfinie comme une anne de croissance ngative du PIB ou du PIB par tte
selon la dfinition retenue.
(5) La liste des pays de lchantillon se trouve en encadr.
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versement, les pays qui bnficient de lassistance IDA (International


Development Agency) sont par dfinition des pays exclus du march international du financement, de rares exceptions prs comme lInde, et la
variable accs au march international du capital prend donc la valeur 0
pour ces pays. La base de donnes a enfin t complte en sappuyant sur
les donnes fournies par Gelos, Sahay et Sandleris (2003).

Liste des pays de lchantillon


Afrique du Sud, Allemagne, Argentine, Australie, Autriche, Belgique, Bnin,
Brsil, Burkina Faso, Burundi, Cameroun, Canada, Chili, Chine, Colombie,
Comores, Core du Sud, Cte dIvoire, Danemark, Espagne, tats-Unis, thiopie,
Finlande, France, Gambie, Ghana, Grce, Guine, Guine-Bissau, Guyane,
Honduras, Hongrie, Inde, Irlande, Islande, Italie, Japon, Madagascar, Malaisie,
Malawi, Mali, Mauritanie, Mexique, Mozambique, Nicaragua, Niger, Norvge,
Nouvelle-Zlande, Pays-Bas, Portugal, Rpublique centrafricaine, Rpublique
dmocratique du Congo, Royaume-Uni, Rwanda, Sao Tome et Principe,
Sngal, Sierra Leone, Sude, Suisse, Taiwan, Tanzanie, Tchad, Thalande, Togo,
Tunisie, Turquie, Uganda, Zimbabwe.

3. Estimations conomtriques
3.1. Rgressions univaries
Dans cette partie, nous prsentons les rsultats des rgressions Probit
sur laccs au march international du capital des pays prsents dans lchantillon en retenant dans chaque rgression une seule variable explicative. On
peut ainsi observer dans le tableau 1 que chacune des variables pressenties
dans la section prcdente pour tre un dterminant de laccs au march
international du capital semble effectivement tre pertinente puisque chacune dentre elles a une influence significative sur laccs au march international. De plus, on peut observer que les signes sont conformes lintuition conomique : les indicateurs dinstabilit comme la frquence des crises(6), la volatilit et la diffrence interquartile de la distribution des taux de
croissance ont chacune un impact ngatif sur laccs au march du capital
alors que la croissance moyenne comme la taille de lconomie ont un impact positif sur laccs au march international du capital.
Enfin il nest pas inutile de sattarder sur la qualit de lajustement de
chacune de ces quatre rgressions. On peut en effet observer que la crois(6) On rappelle quune crise est ici dfinie comme une anne de croissance ngative du PIB ou
du PIB par tte.

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sance moyenne, bien que significative, fournit un ajustement de qualit mdiocre (environ 10 % de la variance de lchantillon est explique par cette
variable) alors que la taille de lconomie fournit un ajustement de bien
meilleure qualit (prs de 80 % de la variance de lchantillon est explique
par cette variable). Ainsi on peut, au vu de ces estimations, tirer deux conclusions. Dune part, chacun des dterminants voqus plus hauts semble
influencer laccs au march international du capital de manire significative. Dautre part, il semble que les facteurs fondamentaux soient dabord la
taille de lconomie, ensuite linstabilit de lconomie enfin la performance
de croissance moyenne.
1. Variable dpendante : accs aux marchs financiers internationaux
Constante
Variable
Crises croissance
Effet marginal
Volatilit
Effet marginal
Quart. diff.
Effet marginal
Croissance moyenne
Effet marginal
Pseudo R2
N observation

1,95(3)

2,42(3)

1,75(3)

0,63(2)

9,22(3)
3,65
55,99(3)
21,56
36,58(3)

0,352
68

0,439
68

0,318
68

28,04(3)
11,10
0,096
68

Notes : (1) Degr de significativit compris entre 5 et 10 % ; (2) Degr de significativit


compris entre 1 et 5 % ; (3) Degr de significativit suprieur 1 % ; labsence dtoile indique
une significativit infrieure 10 % La variable Crises de croissance reprsente la proportion danne croissance ngative du PIB sur la priode 1981-2000. La variable volatilit
reprsente lcart-type du taux de croissance du PIB de lconomie sur la priode 1981-2000.
La variable quart. diff. reprsente la diffrence interquartile de la distribution du taux de
croissance du PIB sur la priode 1981-2000. La variable croissance moyenne reprsente
la moyenne du taux de croissance du PIB de lconomie sur la priode 1981-2000. La variable
size reprsente le log du PIB de lconomie en 1980.
Source : Calculs de lauteur.

Par ailleurs, en utilisant les mmes variables appliques non pas au PIB
mais au PIB par tte, les rsultats obtenus (tableau 2) sont assez similaires
ceux obtenus prcdemment hormis sur deux points. Dabord, la variable
croissance moyenne fournit un ajustement de bien meilleure qualit lorsquil
sagit de la croissance moyenne du PIB par tte (environ 45 % de la variance est explique dans ce dernier cas). Les performances macroconomiques ont donc une influence sur laccs au march international du capital. Ensuite, la variable log du PIB par tte a une influence significative sur
laccs au march international du capital. De plus lajustement est de bonne
qualit. Cela signifie qu la fois la taille de lconomie et le niveau de dveloppement, qui sont bien deux notions distinctes, ont une influence significative sur laccs au march international du capital.
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2. Variable dpendante : accs aux marchs financiers internationaux


Constante
Variable
Crises
Effet marginal
Volatilit
Effet marginal
Quart. diff.
Effet marginal
Croissance moyenne
Effet marginal
Dvelop.
Effet marginal
Pseudo R2
N observation

2,79(3)

2,41(3)

1,72(3)

0,612

14,66(3)

8,13(3)
3,22
55,23(3)
21,44
35,99(3)
14,34
75,33(3)
29,85

0,551
68

0,437
68

0,314
68

0,452
68

1,85(3)
0,46
0,708
68

Notes : (1) Degr de significativit compris entre 5 et 10 % ; (2) Degr de significativit


compris entre 1 et 5 % ; (3) Degr de significativit suprieur 1 % ; labsence dtoile indique
une significativit infrieure 10 %. La variable crises reprsente la proportion danne
croissance ngative du PIB par tte sur la priode 1981-2000. La variable volatilit
reprsente lcart-type du taux de croissance du PIB par tte de lconomie sur la priode
1981-2000. La variable quart. diff. reprsente la diffrence interquartile de la distribution
du taux de croissance du PIB par tte sur la priode 1981-2000. La variable croissance
moyenne reprsente la moyenne du taux de croissance du PIB par tte de lconomie sur la
priode 1981-2000. La variable dvelop. reprsente le log du PIB par tte de lconomie
en 1980.
Source : Calculs de lauteur.

3.2. Rgressions bi- et multivaries


Nous voulons prsent tester ces trois dernires variables entre elles,
i.e. dterminer par exemple si croissance moyenne fixe, la diffrence
interquartile du taux de croissance de lconomie ou la frquence des crises
a aussi un impact significatif sur laccs au march international du capital.
Les estimations qui suivent (tableau 3) montrent que la croissance moyenne
na pas ou peu dinfluence significative sur laccs au march international
du capital une fois prise en compte linstabilit de lconomie. Il semble
donc quau premier ordre, les cranciers soient plus intresss ou proccups par la capacit dun pays de rembourser sa dette de manire continue et
sans dfaut temporaire ou permanent li une crise. En revanche, la croissance moyenne du PIB par tte semble tre dterminante dans laccs au
march international du capital, quel que soit lindicateur dinstabilit retenu.
Cela nest pas surprenant si lon considre que la croissance du PIB par
tte rend compte de la rentabilit des projets au niveau macroconomique, il
parat naturel que les pays dont la croissance moyenne du PIB par tte soit
leve aient plus souvent accs au march international du capital dans la
mesure o un indicateur plus lev constitue un gage de capacit faire
face au cot du capital.
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3. Variable dpendante : accs aux marchs financiers internationaux


Constante
2,70(3)
1,61(3)
1,15(2)
0,29
1,47(2)
0,52
Variable
(2)
Crises
10,87
3,74
Effet marginal
4,30
1,48
Volatilit
56,06(3)
52,15(3)
Effet marginal
21,21
20,23
Quart. Diff.
33,10(3)
22,27(3)
Effet marginal
13,20
8,85
Croiss. moyenne 15,72
28,27(1)
16,19
Effet marginal
6,22
10,70
6,45
Croiss. par tte
58,92(3)
82,20(3)
62,23(3)
Effet marginal
23,33
31,88
24,73
Pseudo R2
0,365
0,488
0,341
0,476
0,707
0,550
N observation
68
68
68
68
68
68
Notes : (1) Degr de significativit compris entre 5 et 10 % ; (2) Degr de significativit
compris entre 1 et 5 % ; (3) Degr de significativit suprieur 1 % ; labsence dtoile indique
une significativit infrieure 10 %. La variable croissance moyenne reprsente la moyenne
du taux de croissance du PIB sur la priode 1981-2000. La variable croissance par tte
reprsente la moyenne du taux de croissance du PIB de lconomie sur la priode 1981-2000.
La variable crises reprsente la proportion des annes de croissance ngative du PIB sur
la priode 1981-2000. La variable volatilit reprsente lcart-type du taux de croissance
du PIB de lconomie sur la priode 1981-2000. La variable quart. diff. reprsente la
diffrence interquartile de la distribution du taux de croissance du PIB sur la priode 1981-2000.

Source : Calculs de lauteur.

4. Conclusions
On associe gnralement les difficults rencontres par un pays pour
lever des capitaux aux risques que reprsente cette transaction pour les
cranciers, risque de dfaut, de dvaluation, etc. Implicitement cest donc
linstabilit de ces conomies (relle ou montaire) qui est mise en avant
pour expliquer ou comprendre les diffrences dans laccs au march financier international. Lanalyse conomtrique confirme bien cette ide selon
laquelle la volatilit dune conomie est un facteur crucial dexplication de
sa capacit daccs aux marchs financiers.

Rfrences bibliographiques
Gelos R.G. , R. Sahay et G. Sandleris (2003) : Sovereign Borrowing by
Developing Countries : What Determines Market Access ? , IMF
Working Paper, n 04/221.
Heston A., R. Summers et B. Aten (2002) : Penn World Table Version 6.1 ,
Center for International Comparisons at the University of Pennsylvania.
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Chapitre IV

Annexe statistique
Antoine Seillan
Agence franaise de dveloppement

LAPD depuis 1960 : quelques faits styliss


La base de donnes en ligne du Comit daide au dveloppement (CAD)
de lOCDE rassemble les chiffres de laide publique au dveloppement
(APD) dclare chaque anne par les principaux bailleurs de fonds bilatraux. Elle permet de remonter aux annes soixante et de ventiler lAPD par
pays ou groupe de pays bnficiaires, par outil financier, par nature de dpense ainsi que par secteur dintervention. Lanalyse de ces statistiques
conduit mettre en vidence quelques grandes tendances ou faits styliss dans lvolution de lAPD depuis 1960.
Malgr la cassure des annes quatre-vingt-dix, particulirement brutale
pour les pays les moins avancs, lAPD a connu une croissance relativement rgulire long terme et a plus que doubl en dollars constants en
quarante-cinq ans. Ce phnomne de long terme masque toutefois de fortes
disparits selon les bailleurs, dont les volumes dAPD refltent des histoires
politiques, conomiques ou commerciales particulires. Laide publique au
dveloppement constitue au demeurant une source, parmi dautres, du financement de la croissance des pays en dveloppement, aux cts de lpargne intrieure, du commerce international, des investissements directs trangers, des dons privs (ONG et fondations prives) et des transferts des
travailleurs migrants. eux seuls, ces derniers devraient reprsenter en
2004 prs du double des flux nets daide publique au dveloppement.

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Les annes quatre-vingt-dix constituent une priode de changement profond. Charge hier de grer la fin de la relation coloniale et de contenir
linfluence sovitique, laide publique au dveloppement est aujourdhui sollicite au nom de nouveaux impratifs : rgulation des relations Nord-Sud,
solidarit internationale, financement de biens publics mondiaux. De gnrale et politique, lAPD est devenue plus spcifique : cible sur les politiques
publiques de la lutte contre la pauvret et sur lamlioration de la gouvernance,
elle cherche aussi exercer un effet de levier pour promouvoir le dveloppement du secteur priv.
Dans un contexte de remobilisation gnrale de la communaut internationale pour latteinte des objectifs du millnaire, le dliement quasi-total de
laide, lmergence de lUnion europenne comme acteur multilatral majeur aux cts de la Banque mondiale, le reflux des prts au profit des dons,
la priorit lAfrique subsaharienne, le poids croissant des secteurs sociaux
dans lAPD et le soutien lamlioration de la gouvernance des pays en
dveloppement constituent donc des tendances marquantes. Les donnes
du CAD conduisent toutefois nuancer cette image : ainsi, la croissance de
laide lAfrique subsaharienne sexplique surtout par les allgements de
dette et laide alimentaire ou durgence.
1. Malgr la cassure des annes quatre-vingt-dix,
laide publique au dveloppement des pays du CAD
a plus que doubl en dollars constants depuis 1960
Quatre grandes priodes caractrisent lvolution des flux nets daide
publique au dveloppement depuis 1960 :
1960-1973 : stagnation. Les flux nets dAPD ne croissent que de + 0,8 %
par an en moyenne sur cette priode et passent de 29 32 milliards de
dollars (en dollars 2003 constants). Avec la forte croissance de la richesse
des pays du CAD, leur effort , cest--dire le rapport entre le volume de
leur APD nette et celui de leur RNB (revenu national brut) recule de 0,48
0,27 % ;
1973-1992 : croissance. Les flux nets dAPD croissent rgulirement
(+ 4,0 % par an en moyenne entre 1973 et 1992), si bien que leur volume
double en 1990 et atteint 68 milliards de dollars en 1992. Leffort des pays
donneurs est quasiment stable et oscille autour dune moyenne de 0,33 %
entre 1973 et 1992, sans dpasser 0,36 %, le maximum de cette priode,
atteint en 1982 ;
1992-1997 : repli. Le volume de lAPD baisse de 23 % en cinq ans et
natteint plus que 52 milliards de dollars en 1997, niveau quivalent celui
fourni quatorze ans auparavant. Leffort des pays donneurs passe de 0,32 %
en 1991 et 0,33 % en 1992 un minimum historique de 0,22 % en 1997. La
fin de la guerre froide, les politiques budgtaires restrictives menes en Europe et un renouveau du dbat sur lefficacit de laide au dveloppement
expliquent cette fatigue des donneurs ;
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depuis 1997 : reprise. La croissance de lAPD des pays du CAD reprend un rythme suprieur celui des annes 1973-1992 (+ 4,7 % par an
en moyenne entre 1997 et 2004). Le niveau de laide de 1992 est nouveau
atteint en 2003 et dpass en 2004 (72 milliards de dollars). Leffort daide
se redresse lgrement, avec 0,25 % du RNB en 2004.
Les volumes dAPD ont donc renou avec le niveau atteint avant le
tournant des annes quatre-vingt-dix mais en valeur relative, leffort des
pays du CAD demeure infrieur celui fourni durant les annes 1973-1992.
1. volution de lAPD nette totale des pays du CAD (1960-2004)
80 000

En millions de dollars 2003

En % du RNB

APD nette totale (millions $ 2003)


Effort d'APD (APD nette totale / RNB des pays donateurs)

70 000

0,80%
0,70%

60 000

0,60%

50 000

0,50%

40 000

0,40%

30 000

0,30%

20 000

0,20%

10 000

0,10%

0,00%
1960

1967

1974

1981

1988

1995

2002

Source : OCDE, statistiques en ligne.

2. long terme, la croissance des flux dAPD


parat relativement rgulire
Le graphique 2 permet de comparer le montant des flux daide publique
au dveloppement et celui des flux financiers dorigine prive, marqus par
des fluctuations brutales. Par comparaison, la croissance des flux annuels
dAPD, pris globalement, parat relativement rgulire.
Cependant, lessentiel des flux dinvestissements directs ltranger est
capt par un faible nombre de pays mergents, classs dans la catgorie
des pays revenus intermdiaires dAsie (Chine, Thalande) et dAmrique latine (Brsil, Mexique, Argentine).
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2. Les flux financiers vers les pays en dveloppement (1960-2003)


En millions de dollars 2003
200 000

IV. Dons des ONG


III. Apports du secteur priv
II. Autres apports du secteur public
I. APD

150 000

100 000

50 000

0
1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Source : OCDE, statistiques en ligne.

3. Pour les PMA, la baisse de lAPD de la fin des annes


quatre-vingt-dix a cependant constitu un choc important
Comme le montrent les graphiques 3, 4 et 5, le poids de lAPD dans le
financement des conomies en dveloppement est dautant plus important
et ses variations dautant plus brutales que ces pays ont un revenu faible.
Bien que lpargne nationale constitue la premire source de financement des investissements, lAPD constitue une ressource externe essentielle dans les conomies en dveloppement. Laide publique au dveloppement a pu ainsi atteindre jusqu 9 % du RNB des PMA au dbut des annes quatre-vingt-dix, 50 % de leurs importations ou 70 % de leur FBCF.
Le repli de lAPD observ au dbut des annes quatre-vingt-dix nen parat
que plus massif : lAPD totale a baiss denviron 1/5e en volume, mais de
50 % en ce qui concerne lAPD destine aux PMA.

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3. Aide extrieure/importations
80%
PMA
PFR
PRI-TI
PRI-TS

60%

40%

20%

0%
1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

Lecture : PMA = pays moins avancs ; PFR = pays faible revenu ; PRI-TI = pays revenu
intermdiaire (tranche infrieure) ; PRI-TS = pays revenu intermdiaire (tranche suprieure).
Note : (*) Aide extrieure = aide publique au dveloppement + aide publique.
Source : World Development Indicators 2004.

4. Aide extrieure/FBCF
80%
PMA
PFR
PRI-TI
PRI-TS

60%

40%

20%

0%
1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

Lecture : Cf. graphique 3.


Note : (*) Aide extrieure = aide publique au dveloppement + aide publique.
Source : World Development Indicators 2004.
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5. Part de lAPD nette dans le RNB des pays bnficiaires


10%
PMA
Autres PFR
Pays en dveloppement
PRI-TI
PRITI
PRI-TS
PRITS

8%

6%

4%

2%

0%
1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Lecture : Cf. graphique 3.


Source : OCDE, statistiques en ligne.

4. Les plus grands donneurs en volume


ne sont pas les plus gnreux
Depuis 1960, un groupe de cinq donneurs (en noir dans les graphiques ciaprs) se dtache de lensemble des membres du CAD par le volume absolu de leur APD nette : il est compos des cinq grandes puissances conomiques mondiales, tats-Unis, Japon, France, Royaume-Uni et Allemagne.
En 2004, laide dispense par ces cinq pays reprsentait les deux tiers du
total de lAPD nette des pays du CAD, dont un quart de la part des seuls
tats-Unis.
Ces cinq plus grands donneurs en volume ne se distinguent cependant
pas par le niveau lev de leur effort dAPD nette : seuls la Norvge, le
Luxembourg, le Danemark, la Sude et les Pays-Bas dpassent lobjectif
de 0,7 % du RNB fix par les Nations unies. Ce groupe est ce titre parfois
appel G 0,7 . En 2004, leffort relatif de la France (0,42 % du RNB)
natteint pas la moiti de celui de la Norvge (0,87 %). Les efforts du Japon
(0,19 %) ou des tats-Unis (0,16 %) lui sont quatre cinq fois infrieurs.
La comparaison des efforts dAPD nette par habitant des pays donneurs creuse ces carts : en 2003, la Norvge (447 dollars par habitant), le
Luxembourg (431 dollars par habitant), le Danemark (324 dollars par habitant), la Sude (267 dollars par habitant) et les Pays-Bas (245 dollars par
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habitant) ont donn entre deux et quatre fois plus que la France (121 dollars
par habitant) et entre quatre et huit fois plus que les tats-Unis (56 dollars
par habitant). On notera cependant quen 2003, le montant des dons des
ONG amricaines reprsentait, selon les donnes dclares au CAD, lquivalent de 39 % des flux dAPD des tats-Unis, et tait seulement dpass
ce titre par celui des dons des ONG irlandaises (56 %).

6. APD nette 2004 en volume


En millions de dollars 2003

20 000

16 000

12 000

Nouvelle-Zlande

Luxembourg

Grce

Irlande

Finlande

Autriche

Portugal

Australie

Suisse

Belgique

Danemark

Norvge

Italie

Espagne

Canada

Sude

Pays-Bas

Allemagne

Royaume-Uni

France

Japon

4 000

tats-Unis

8 000

Source : OCDE, statistiques en ligne.

7. Effort dAPD nette 2004


En % du RNB

1,0

0,8
Objectif fix par lONU = 0,7 % du RNB

0,6

(*)

CAD

Italie

tats-Unis

Japon

Grce

Nouvelle-Zlande

Autriche

Australie

Canada

Espagne

Allemagne

Finlande

Royaume-Uni

Suisse

Irlande

Belgique

France

Portugal

Pays-Bas

Sude

Danemark

0,0

Luxembourg

0,2

Norvge

0,4

Source : OCDE, statistiques en ligne.


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8. APD nette 2003 par habitant des pays donateurs


En dollars

500

400

300

CAD

Portugal

Grce

Nouvelle Zlande

Italie

Espagne

tats-Unis

Australie

Autriche

Canada

Japon

Allemagne

Royaume-Uni

Finlande

France

Irlande

Suisse

Belgique

Pays-Bas

Sude

Danemark

Luxembourg

100

Norvge

200

Source : OCDE, statistiques en ligne.

5. long terme, leffort des plus grands donneurs en volume


a globalement stagn ou diminu
Le groupe des pays du G 0,7 et celui des plus grands donneurs en
volume se distinguent aussi par lvolution de leurs politiques daide au dveloppement.
Leffort dAPD nette des pays du G 0,7 a connu une croissance
continue entre 1960 et le dbut des annes quatre-vingt-dix. Atteint ds les
annes soixante-dix, lobjectif de 0,7 % du RNB fix par lONU a par la
suite t dpass de 0,2 voire 0,3 point, leffort de la Norvge oscillant
mme entre 1 et 1,2 % du RNB entre 1985 et 1994. Aprs un lger repli
durant la seconde moiti des annes quatre-vingt-dix, leffort dAPD nette
des pays du G 0,7 semble stre aujourdhui stabilis un niveau qui
demeure suprieur lobjectif de lONU.
Leffort des plus grands donneurs en volume a au contraire globalement
stagn, voire baiss depuis les indpendances. Seul leffort daide de la
France semblait install sur une trajectoire de croissance dans le courant
des annes quatre-vingt, avant de connatre une priode de stabilit autour
de 0,6 % du RNB entre 1984 et 1994, soit 0,4 point au-dessus de leffort
amricain et 0,2 point au-dessus de leffort allemand. Le repli de la fin des
annes quatre-vingt-dix a cependant t brutal : leffort de la France a atteint son minimum historique en 2000 et 2001 avec 0,32 % du RNB : infrieur
de moiti celui fourni une quinzaine dannes auparavant, cet effort demeurait
cependant suprieur celui des autres grandes puissances conomiques.
200

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200

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9. volution de leffort dAPD nette de la Norvge, du Luxembourg,


du Danemark, de la Sude et des Pays-Bas
(courbes lisses en tendances polynomiales)
En % du RNB

1,4
Pays-Bas
Danemark

1,2

Norvge
Luxembourg

Sude

1,0
0,8
Objectif fix par lONU = 0,7 % du RNB

0,6
0,4
0,2
0,0
1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Source : OCDE, statistiques en ligne.

10. volution de leffort dAPD nette des tats-Unis, du Japon,


de la France, du Royaume-Uni et de lAllemagne
(courbes lisses en tendances polynomiales)
En % du RNB

1,4
1,2

France

Royaume Uni

Japon

Etats Unis

Allemagne

1,0
0,8
Objectif fix par lONU = 0,7 % du RNB

0,6
0,4
0,2
0,0
1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Source : OCDE, statistiques en ligne.


LA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT

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201

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201

Les volumes daide des grands donneurs se caractrisent par leur irrgularit. Laide amricain et laide japonaise ont ainsi connu les fluctuations
les plus importantes depuis le dbut des annes soixante.
Laide amricaine a ainsi atteint un sommet au dbut des annes soixante,
marqu par le soutien apport Tawan et la Core du Sud, puis a dclin
jusquau milieu des annes soixante-dix. Les annes 1975-1990 ont constitu une nouvelle priode de croissance de lAPD nette amricaine, interrompue par une baisse brutale ; depuis 1997, dans un contexte gnral de
remobilisation des bailleurs de fonds, laide publique au dveloppement amricaine crot vivement et a approch en 2004 le niveau record de 1965.
LAPD nette japonaise a cr continment depuis les annes soixante,
dpassant mme les volumes de laide des tats-Unis en 1995 et entre 1997
et 2000. Depuis cette date, le volume de lAPD japonaise baisse, ce qui
semble sexpliquer par dimportants flux de remboursements de prts (qui
rduisent lAPD nette), par les difficults conomiques et les tensions budgtaires que connat le Japon, ainsi que par un phnomne de fatigue de
laide dans lopinion publique. Lors de la confrence de Monterrey, en
2002, le Japon ne sest ainsi pas engag maintenir ou accrotre son
APD. Cette tendance devrait se confirmer, avec la rduction annonce de
laide japonaise la Chine.
11. volution de lAPD nette des tats-Unis, du Japon, de la France,
du Royaume-Uni et de lAllemagne en volume
(courbes lisses en tendances polynomiales)
En millions de dollars 2003

25 000
Etats-Unis

Japon

Allemagne

Royaume-Uni

France

20 000

15 000

10 000

5 000

0
1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Source : OCDE, statistiques en ligne.

202

CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

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202

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6. Alors que le partage de laide entre bailleurs multilatraux


et bilatraux semble avoir atteint un point dquilibre, lUnion
europenne saffirme comme un acteur majeur de laide
publique au dveloppement en volume
Durant la plus grande partie des annes soixante, la part de lAPD multilatrale dans lAPD nette des pays du CAD est reste faible, ne dpassant
pas 14,2 % (1965). La priode qui stend de la fin des annes soixante la
fin des annes soixante-dix a t celle de lexpansion de lAPD multilatrale : sa part dans lAPD totale a doubl en une dcennie et est passe de
18,2 % en 1968 36,6 % en 1977, anne de son maximum. Depuis cette
date, cette rpartition semble stre globalement stabilise : la part de lAPD
multilatrale a ainsi oscill entre 35,9 % (1980) et 26,4 % (1991). Elle atteint
31,7 % en 2004.
12. APD bilatrale et multilatrale nette des pays du CAD
En millions de dollars 2003

80 000
APD bilatrale

APD multilatrale

70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Source : OCDE, statistiques en ligne.

Les quarante dernires annes ont en revanche t marques par une


redistribution des cartes entre bailleurs multilatraux comme le montre le
graphique 13 qui reprsente lvolution de lAPD nette dclare par la Commission europenne, le groupe de la Banque mondiale (AID), les organismes des Nations unies et le FMI.
Il fait apparatre deux phnomnes :
le dveloppement de lactivit des banques rgionales de dveloppement durant les quinze premires annes de cette priode (Banque
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203

interamricaine de dveloppement, cre en 1959 ; Banque africaine de


dveloppement, cre en 1964 ; Banque asiatique de dveloppement, cre
en 1966) : depuis le dbut des annes quatre-vingt, lAPD nette quelles
dclarent semble stre stabilise autour de 2 milliards de dollars par an ;
lmergence de lUnion europenne comme acteur majeur de lAPD
multilatrale depuis la fin des annes quatre-vingt : le 7e et le 8e FED (19901995 et 1995-2000) ont permis la Commission europenne dgaler en
1995, puis de dpasser la Banque mondiale et les organismes onusiens par
les volumes dAPD dclare. Il est vrai que le rythme de croissance des
flux dAPD dclars par la Banque mondiale a nettement ralenti partir du
milieu des annes quatre-vingt et que le montant des flux dclars par les
Nations unies a mme baiss durant toutes les annes quatre-vingt-dix.

13. APD nette des bailleurs multilatraux


En millions de dollars 2003

8 000
Commission Europenne
Banque Mondiale
ONU
Banques rgionales
FMI

7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
0
-1 000
1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Source : OCDE, statistiques en ligne.

7. LAPD est prsent dlie plus de 90 %


Laide lie a largement aliment la critique de laide bilatrale, suspecte
de rpondre des motivations politiques, stratgiques ou commerciales.
Laide est dite lie lorsque son utilisation est contrainte, contractuellement
ou en pratique, par lobligation de passer les marchs de biens ou de servi204

CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

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204

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ces correspondants dans certains pays (le pays donneur, le pays bnficiaire ou un ensemble de pays). linverse, laide non lie peut librement et
intgralement servir financer des marchs dans la totalit des pays bnficiaires de laide et des pays de lOCDE. Laide est considre comme
partiellement dlie lorsque subsistent des exigences minimales de contenu
national ou rgional.
Les statistiques du CAD relatives la liaison de laide, qui sont disponibles en engagements seulement, montrent que laide lie est en recul sensible depuis le dbut des annes quatre-vingt-dix, et ne reprsente plus que
6 % de lAPD en 2004, contre plus de 50 % en 1979.
Lexigence croissante du droit de concurrence europen et la libralisation des changes commerciaux au niveau mondial expliquent en partie ce
mouvement de repli de la part des aides lies. Aprs deux tentatives en 1969
et 1974, le long dbat interne au CAD sur le dliement de laide a abouti en
1992 un ensemble de rgles de discipline pour lutilisation de laide lie,
puis en 1998 au lancement de travaux en vue de llaboration dune recommandation sur le dliement de laide aux PMA, finalement adopte lors de
sa runion haut niveau davril 2001.

14. Rpartition de lAPD bilatrale des pays du CAD


(engagements) entre aide lie et aide dlie
100%
Aide dlie
90%

Aide partiellement dlie

80%

Aide lie

70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1979

1983

1987

1991

1995

1999

2003

Source : OCDE, statistiques en ligne.

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205

8. Dsormais, lAPD est constitue en majorit de dons


Le graphique 15 reprsente la part relative des dons et des prts dans
lAPD brute des pays du CAD et des bailleurs multilatraux. LAPD y est
exprime en versements bruts (total des dons et des flux de nouveaux prts)
et non en versements nets : en effet, ces derniers intgrent les remboursements
de prts accords dans le pass et ne permettent donc pas de traduire lquilibre prts/dons choisi par les donneurs et leurs partenaires un moment donn.
La rduction de la part des prts au bnfice des dons apparat comme
une tendance de long terme, sensible depuis le dbut des annes soixantedix. En 35 ans, la part des prts dans les flux bruts dAPD a t divise par
deux, passant de 50 % en 1968 25 % en 2003.
15. Part relative des dons et des prts dans lAPD brute
des pays du CAD et des bailleurs multilatraux
En %

100
Part des dons (*)

80

Part des prts(*)

Part des prts dans lAPD


des bailleurs multilatraux
Part des prts dans lAPD
bilatrale des pays du CAD

60

40

20

0
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Note : (*) APD bilatrale des pays du CAD + APD des bailleurs multilatraux.
Source : OCDE, statistiques en ligne.

Ce constat mrite dtre nuanc par une analyse par donneur. Un partage des rles semble en effet se dessiner : les bailleurs bilatraux dlaissent loutil prt, alors que les bailleurs multilatraux continuent dy avoir
recours. La part des prts dans les flux bruts daide publique au dveloppement bilatrale connat ainsi une baisse rgulire depuis le tournant des annes soixante-dix : les flux de prts bilatraux reprsentaient 15 % des flux
bruts dAPD en 2003. Par comparaison, la part des prts dans lAPD brute
des organisations multilatrales savre relativement stable depuis trente
ans et oscille entre 45 et 60 %. Certains bailleurs de fonds bilatraux, principalement le Japon mais aussi le Portugal et lEspagne, et dans une moindre mesure lAllemagne, la France et lItalie, continuent cependant davoir
recours aux prts de manire importante.
206

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16. Part des dons et des prts dans lAPD brute des pays du CAD
(moyenne 2000-2004)
100%

80%

60%

Prts

Nouvelle Zlande

Luxembourg

Irlande

Australie

Pays-Bas

Canada

Autriche

Grce

Norvge

Sude

tats-Unis

Belgique

Suisse

Finlande

Danemark

Royaume-Uni

Italie

France

Allemagne

Espagne

0%

Japon

20%

Portugal

40%

Dons

Source : OCDE, statistiques en ligne.

Une nuance complmentaire doit tre apporte : prts et dons ne sorientent pas vers les mmes types de pays. Comme le montre le 17, la part des
financements apporte aux pays en dveloppement sous forme de prts
crot avec leur degr de richesse.
17. Part des prts et des dons dans les flux bruts dAPD 2004,
par catgorie de revenus
PRI - TS

PRI - TI

PFR

PMA

0%

20%

40%
Prts

60%

80%

100%

Dons

Source : OCDE, statistiques en ligne.


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18. Ventilation gographique de lAPD nette des pays du CAD


et des bailleurs multilatraux
En millions de dollars 2003

25 000
Afrique Sud du Sahara
Asie (hors Moyen Orient)
Afrique du Nord et Moyen Orient
Amrique
Europe
Ocanie

20 000

15 000

10 000

5 000

0
1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Source : OCDE, statistiques en ligne.

19. Ventilation gographique de lAPD nette supplmentaire


des pays du CAD et des bailleurs multilatraux verse entre 1998 et 2003
140%

0%
-20%

Source : OCDE, statistiques en ligne.

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Ocanie

20%

Europe

40%

Amrique

60%

Asie (hors Moyen-Orient)

80%

Afrique du Sud du Sahara

100%

Afrique du Nord et Moyen-Orient

120%

9. Laccroissement rcent de lAPD bnficie en priorit


lAfrique subsaharienne
Comme le montrent les graphiques 18 et 19, les priorits gographiques des
donneurs ont profondment volu au cours des quarante dernires annes.
LAfrique subsaharienne a bnfici depuis 1960 dune croissance des
flux daide et de sa part dans lAPD nette totale, malgr la stabilisation des
annes 1989-1994, qui prludait la baisse temporaire mais brutale des
annes 1995-1999 : au lendemain des indpendances, lAfrique subsaharienne
recevait environ 5 milliards de dollars (dollars constants 2003) par an, soit
peine 20 % de lAPD totale, contre plus de 20 milliards de dollars en 2003,
soit plus de 40 % de lAPD.
linverse, la part de lAPD nette totale destine lAsie, qui dpassait
50 % entre 1965 et 1975, sest effondre au lendemain de la guerre du Vietnam. Depuis, elle a connu une lente dcrue, pour atteindre environ 30 %
aujourdhui. La bosse de laide lAsie entre 1960 et 1975, comme le
pic de laide vers la zone Afrique du Nord et Moyen-Orient en 19901995 (qui traduit une importante vague dannulations de dettes) semblent
concider avec des priodes de tensions internationales. Ceci suggre que
les priorits gographiques des donneurs rpondent en partie des motivations gopolitiques.
La reprise des flux dAPD nette destination de lAfrique subsaharienne
parat plus brutale encore que le recul qui, la fin des annes quatre-vingtdix, les avait ramens leur niveau du dbut des annes quatre-vingt. En
2003, lAfrique a ainsi reu 42 % de lAPD des pays du CAD, contre un
total de 30 % des flux depuis 1960. Le diagramme ci-dessous reprsente la
ventilation gographique de lAPD nette supplmentaire(1) verse par les
pays du CAD et les bailleurs multilatraux depuis 1999, anne de l tiage
de laide publique au dveloppement lAfrique subsaharienne. Il montre
que depuis cette date, lintgralit des flux dAPD nette supplmentaire a
t dirige vers cette rgion, qui a mme bnfici dune redistribution des
flux au dtriment des pays dAmrique et dOcanie.
Lobservation des flux daide par habitant des pays bnficiaires renforce ce constat. Le graphique 20, sur lequel lOcanie, peu comparable en
raison de la petite taille des pays concerns, na pas t reprsente, montre
que les pays en dveloppement dAsie apparaissent comme les moins aids
historiquement, compte tenu de la masse de leur population. De plus, laide
par habitant dAfrique subsaharienne a t largement dpasse, la fois
par celle de la zone Afrique du Nord et Moyen-Orient en 1975-1985 et au
dbut des annes quatre-vingt-dix, et par laide lEurope, au dbut des
annes quatre-vingt-dix et au tournant des annes 2000.
(1) LAPD nette supplmentaire est calcule comme la diffrence entre le total des flux
dAPD perus par chaque rgion chaque anne entre 1998 et 2004 et le montant quaurait
reprsent ce total si les flux navaient pas cr depuis 1997.
LA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT

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209

20. APD nette des pays du CAD et des bailleurs multilatraux


par habitant des rgions bnficiaires
En dollars 2003 par habitant

70

Afrique Sud du Sahara


Asie (hors Moyen Orient)
Afrique du Nord et Moyen Orient
Amrique
Europe

60
50
40
30
20
10
0
1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Source : OCDE, statistiques en ligne.

10. La croissance de laide lAfrique subsaharienne


sexplique largement par celle des allgements de dette
et de laide alimentaire ou durgence
LAfrique subsaharienne est la fois le premier bnficiaire de lAPD,
en volume ou en proportion du total de lAPD, et le premier destinataire de
laccroissement de lAPD observ depuis le dbut des annes 2000. Depuis
quinze ans, la composition des flux dAPD destination de lAfrique
subsaharienne a connu une profonde volution.
Comme dans la section 8, les donnes prsentes dans le graphique 21
sont exprimes en versements bruts, qui nintgrent pas les remboursements
de prts accords dans le pass et semblent ainsi plus mme de rendre
compte de la composition des flux destination de lAfrique un moment
donn.
En 1990, anne dun pic historique de laide lAfrique subsaharienne,
les flux bruts dAPD taient composs de 56 % de dons et de 30 % de
prts, tandis que les annulations de dette en reprsentaient 10 % et laide
alimentaire et durgence 4 %.
En 2003, la structure des flux bruts dAPD destination de lAfrique
subsaharienne a profondment volu : les dons en reprsentent 42 %, les
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CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

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210

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prts 19 %, les annulations de dette 26 % et laide alimentaire ou durgence


13 %. Consquence de lendettement rapide des annes soixante-dix et
quatre-vingt, cette croissance de la part des annulations de dette constitue
par nature un phnomne transitoire lissue duquel les pays donneurs devront dgager un surcrot des ressources budgtaires sils souhaitent poursuivre la croissance de leur APD.
21. Ventilation des flux bruts dAPD vers lAfrique subsaharienne
entre dons, nouveaux prts, allgements de dette
et aide alimentaire/aide durgence
En millions de dollars 2003

30 000
25 000

Dons : aide alimentaire ou d'urgence


Traitement de dette
Autres dons
Nouveaux prts

20 000
15 000
10 000
5 000
0
1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Source : OCDE, statistiques en ligne.

11. La priorit aux secteurs sociaux affiche dans les forums


mondiaux se traduit par une augmentation de la part de laide
bilatrale consacre aux infrastructures et services
sociaux au sens du CAD (sant, ducation, eau, logement,
emploi, gouvernance)
Les statistiques du CAD offrent la possibilit didentifier laffectation
sectorielle de laide publique au dveloppement bilatral. Les donnes disponibles, qui sont exprimes en engagements, permettent de remonter la
fin des annes soixante. Selon les annes, entre 50 et 70 % de lAPD bilatrale des pays du CAD est ainsi ventile. En effet, comme lindiquent les
directives sur ltablissement des statistiques de cette organisation, seule
une partie de laide bilatrale est ventilable : les projets, laide programme
sectorielle, la coopration technique ainsi que dautres formes dapports de
LA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT

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211

ressources sous forme de produits ou dapprovisionnements. Dautres formes


daide publique au dveloppement ne sont en revanche pas ventilables : laide
alimentaire, les secours durgence, les oprations lies la dette, les cots
administratifs, les concours aux organisations non gouvernementales ou encore les aides budgtaires globales et de soutien la balance des paiements.
Malgr leur caractre partiel et le fait que, par dfinition, elles ne renseignent pas sur la ventilation de laide mise en uvre par les bailleurs de fonds
multilatraux, ces donnes permettent de reprer quelques grandes tendances.
Ainsi, dans le courant des trente dernires annes, les pays du CAD ont
affect une fraction grandissante de leur APD bilatrale au secteur social : ce dernier recouvre un ensemble relativement htrogne de dpenses en faveur des services et infrastructures de sant, dducation, daccs
leau, de logement, demploi, autant de secteurs viss par les objectifs du
millnaire pour le dveloppement (OMD), mais aussi les dpenses dappui
la gouvernance et de soutien la socit civile. Passant de 40 % de lAPD
ventilable par secteur en 1973 57 % en 2003, la part de ces dpenses a cr
alors que dclinait, ds les annes soixante-dix, celle des appuis aux secteurs productifs (agriculture, industrie, commerce, tourisme) et, plus
rcemment le financement des infrastructures et services conomiques ,
qui recouvrent, dans la classification du CAD, les transports, les communications, lnergie et le secteur bancaire.
22. Rpartition par secteurs de lAPD bilatrale des pays du CAD
en engagements (pourcentage de lAPD ventilable par secteurs,
courbes lisses en tendances polynomiales)
70%
I. Infrastructures et services sociaux (ducation, sant, eau, population, gouvernance...)
II. Infrastructures et services conomiques (transports, nergie, communications, services
bancaires et financiers...)
III. Secteurs productifs (agriculture, industrie, commerce, tourisme...)

60%
50%

IV. Interventions multisectorielles

40%
30%
20%
10%
0%
1973

1978

1983

1988

1993

1998

Source : OCDE, statistiques en ligne.

212

CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

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212

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2003

12. En 2003, les bailleurs bilatraux ont engag plus de


dpenses en faveur de la bonne gouvernance et de la
socit civile quen faveur de lducation
Le volume des dpenses dAPD bilatrale engages chaque anne en
faveur des secteurs sociaux a quasiment tripl en trente ans, passant de
7,5 milliards de dollars (40 % de lAPD bilatrale ventilable) en 1973
21,5 milliards de dollars en 2003 (57 % de lAPD ventilable).

23. Rpartition en sous-secteurs du secteur Infrastructures


et services sociaux de lAPD bilatrale des pays du CAD
en engagements
25 000

20 000

I.6. Autres (emploi, logement)


I.5. Bonne gouvernance et socit civile
I.4. Distribution d'eau et assainissement
I.3. Programmes en matire de population
I.2. Sant
I.1. Education

15 000

10 000

5 000

0
1973

1978

1983

1988

1993

1998

2003

Source : OCDE, statistiques en ligne.

Une rpartition fine des dpenses au sein de ce vaste secteur rvle


quelques faits marquants :
en trente ans, le montant des dpenses engages chaque anne en
faveur des secteurs ducation , sant et programmes en matire de
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213

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213

population (2) et eau et assainissement a doubl. La moiti de cette


augmentation a eu lieu entre 1973 et 1980 (+ 56 %). La croissance a t
plus faible durant les vingt annes suivantes (+ 8 % entre 1980 et 2000).
Enfin, les annes 2000-2003 ont t marques par une vive reprise (+ 20 %).
Au sein de cet ensemble, les dpenses engages dans les secteurs eau et
assainissement et sant et programmes en matire de population ont
t respectivement multiplies par six et par trois en trente ans, tandis que
les dpenses en faveur de lducation ont cr dun peu moins dun tiers ;
en 2003, les bailleurs bilatraux ont engag plus de dpenses en faveur
de la bonne gouvernance et de la socit civile quen faveur de lducation.
Le poids des dpenses consacres la bonne gouvernance et la socit
civile est ainsi pass de 1 milliard de dollars en 1973 5,9 milliards de dollars
en 2003, soit une multiplication par six en trente ans ; en 2003, ces dpenses
ont mme dpass de 500 millions de dollars celles engages dans le secteur ducation . Le secteur des autres dpenses a lui aussi trs fortement augment. Selon les directives pour ltablissement des statistiques du
CAD, cette rubrique englobe les activits en faveur de lemploi, du logement, des autres services sociaux et du dveloppement culturel , ainsi que
les activits de recherche dont le secteur de destination ne peut tre identifi . Son contenu nest cependant pas suffisamment dtaill pour permettre den apprhender le contenu exact ;
la mobilisation de la communaut internationale en faveur des OMD
depuis le dbut des annes 2000 se lit nettement dans ces donnes, puisque
les annes 2000-2003 ont marqu une vive reprise des dpenses engages
dans le secteur social (+ 33 %). Quelques paradoxes apparaissent cependant. Ainsi, les dpenses engages dans le secteur eau et assainissement
ont recul de 31 % entre 2000 et 2003. De plus, durant cette priode rcente, les dpenses engages dans le secteur bonne gouvernance et socit civile ont largement tir la croissance des dpenses du secteur social
dans son ensemble : elles ont ainsi augment de + 3,4 milliards deuros
(+ 138 %) en trois ans, contre + 2 milliards deuros (+ 20 %) en ce qui concerne les dpenses dans les secteurs ducation , sant et programmes
en matire de population et eau et assainissement .

(2) Les programmes en matire de population couvrent les activits menes dans les
domaines de la sant, de la procration, du planning familial et de la recherche sur les problmes dmographiques.

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LAPD franaise
1. Les sources dinformation
Trois principales sources dinformations publiques permettent dclairer
le contenu exact de la notion daide publique au dveloppement (APD) et
des dpenses que la France dclare au Comit daide au dveloppement
(CAD) de lOCDE ce titre.
1.1. Le CAD de lOCDE
La principale source dinformation rtrospective est le CAD de lOCDE
lui-mme :
sa base de donnes en ligne rassemble les statistiques tablies par ce
groupe de bailleurs depuis le dbut des annes soixante. Les chiffres dune
anne sont disponibles lissue du dlai ncessaire leur dclaration et
leur mise en ligne, soit dans le courant de lanne suivante. La lecture des
directives pour ltablissement des rapports statistiques, elles aussi disponibles sur le site Internet du CAD, complte utilement ces donnes chiffres ;
le CAD ralise des revues priodiques par les pairs des efforts de
coopration pour le dveloppement de ses membres. Cet examen critique
est men peu prs une fois tous les quatre ans, par une quipe compose
de reprsentants du secrtariat du CAD et de fonctionnaires de deux pays
membres. Le compte rendu du dernier examen de la France a t publi au
printemps 2004.
1.2. Les documents budgtaires
Les annexes au projet de loi de finances (PLF) constituent la source
dinformation unique en ce qui concerne les prvisions dAPD. Le format
de ces documents vient dtre profondment revu pour le PLF 2006, compte
tenu de lentre en vigueur de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux
lois de finances (LOLF) :
auparavant disperss au sein des budgets du ministre de lconomie,
des Finances et de lIndustrie et du ministre des Affaires trangres, les
principaux crdits dAPD relevant du budget gnral sont dsormais identifis sous la forme de deux programmes intituls Solidarit lgard des
pays en dveloppement (3) et Aide conomique et financire au dveloppement (4), regroups au sein de la mission interministrielle Aide publique au dveloppement . Une annexe du PLF prsente ces crdits ainsi que
les projets annuels de performance (PAP) qui y sont associs ;
pour les crdits hors budget gnral, lannexe relative aux comptes
spciaux dveloppe les crdits de la mission Prts des tats trangers
(3) Programme mis en uvre par le ministre des Affaires trangres.
(4) Programme mis en uvre par le ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie.
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qui constitue un compte de concours financiers, dot de crdits valuatifs et


compos de trois sections prsentes sous forme de programmes intituls
Prts des tats trangers, de la Rserve pays mergents, en vue de
faciliter la ralisation de projets dinfrastructure , Prts des tats trangers pour consolidation de dettes envers la France et Prts lAgence
franaise de dveloppement en vue de favoriser le dveloppement conomique et social dans des tats trangers (5) ; lannexe prsente leurs projets annuels de performance (PAP) respectifs ;
un document de politique transversale (DPT) embrasse plus largement lensemble des onze programmes qui concourent la politique franaise en faveur du dveloppement, au-del de ceux mentionns ci-dessus
(par exemple, Appels en garantie de ltat , Recherche dans le domaine de la gestion des ressources et des milieux , Formations suprieures et recherche universitaire , Accueil des trangers et intgration )
et dont une fraction variable des crdits est comptabilise en tant quAPD
au sens du CAD de lOCDE. Prsent pour la premire fois en annexe au
PLF 2006, le DPT dcrit la stratgie globale de la politique franaise en
faveur du dveloppement et prsente les objectifs des programmes qui y
concourent. Il amliore grandement la lisibilit des informations disponibles,
en prsentant le dtail de lAPD franaise par origine de la ressource qui la
finance (programmes du budget gnral, compte spcial, prlvement sur
recettes) et par personne morale concerne (tat ou collectivits territoriales) ;
un tat annex au PLF retrace les crdits qui concourent la coopration avec les tats en dveloppement, les charges du Trsor, le volume de
lAPD de la France au cours de lanne coule et sa rpartition en aide
bilatrale et multilatrale.
1.3. Une articulation complexe
Larticulation entre ces divers documents budgtaires et la manire dont
les crdits quils retracent sont comptabiliss en APD au sens du CAD de
lOCDE apparaissent particulirement complexes. Les rapports des dputs et snateurs chargs de lexamen des crdits concourant laide publique au dveloppement constituent donc un complment indispensable la
lecture des annexes au projet de loi de finances.
Les difficults tiennent en particulier au fait que lAPD retrace la fois
des dpenses budgtaires et des dpenses extrabudgtaires, et que la structure du budget de ltat ne concorde quimparfaitement avec les normes de
comptabilisation du CAD de lOCDE. Certes, la nouvelle prsentation du
budget de ltat impose par la LOLF permet damliorer la lisibilit de la
fraction de lAPD franaise qui est constitue de crdits budgtaires. Cependant, elle ne rduit pas la part de lAPD qui chappe aux lois de
finances car les rgles de prise en compte des prts, des allgements de
dette ou des prlvements sur recettes au profit du budget communautaire
dans le budget de ltat restent inchanges :
(5) Programmes mis en uvre par le ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie.

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ainsi, les prts nont dimpact budgtaire quau titre de leur bonification alors que le CAD comptabilise les dcaissements annuels nets des remboursements ;
de mme, les annulations de dettes ne se traduisent pas ncessairement par une dpense budgtaire dun montant quivalent. Selon ltat retraant les crdits qui concourent la coopration avec les tats en dveloppement, les annulations qui font lobjet dune dpense budgtaire proprement dite reprsentent environ 14 % de lensemble des annulations. Les
86 % restant (40 % dannulations COFACE et 46 % dannulations portes
aux dcouverts du Trsor) ne font pas lobjet dune dpense budgtaire.
Inversement, ces annulations de dettes ne sont pas comptabilises en tant
quAPD pour leur intgralit : dans le cas des annulations de crances commerciales, le principal et les intrts annuls sont dclarables en APD ; en
revanche, sagissant de prts dclars initialement en APD, seuls sont pris
en compte les intrts annuls puisque la valeur du principal a dj t dclare lorsque le prt a t accord ;
la France dclare au titre de son APD la part de sa contribution au
budget communautaire qui est consacre laide extrieure et la coopration ; cette contribution ne trouve cependant aucune traduction sous la forme
de crdits du budget gnral de ltat puisque le budget communautaire est
aliment par un prlvement sur recettes ;
le montant des contributions de la France aux institutions des Nations
unies nest pas ncessairement comptabilis pour son intgralit au titre de
lAPD, selon lorganisation concerne et le caractre obligatoire ou volontaire de la contribution.
2. LAPD franaise
Selon le PLF pour 2006, lAPD nette franaise devrait stablir 8 213 millions deuros en 2006, dont 7 984 millions destination des tats trangers
et 229 millions destination des TOM (Mayotte et Wallis-et-Futuna). LAPD
destine aux tats trangers (97 % de lAPD franaise) se dcompose en
64 % dinterventions bilatrales et 33 % dinterventions multilatrales
(cf. tableau ci-aprs).
2.1. LAPD bilatrale
Selon le PLF 2006, laide bilatrale devrait reprsenter 5,2 milliards deuros
en 2006 soit 64 % de laide publique au dveloppement de la France.
2.1.1. Rpartition par instrument

La rpartition de lAPD bilatrale franaise par instrument financier


rvle la prdominance des dons (41 %) et le poids des allgements de
dettes (24 %). Les prts nets ont pour leur part une valeur ngative
( 18 millions deuros), ce qui signifie que les remboursements dpassent
les flux de nouveaux prts. La catgorie des dons au sens du CAD
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constitue au demeurant un ensemble trs htrogne, allant des aides projets et programmes (aides sectorielles et aides budgtaires globales) qui
correspondent bien la comprhension commune de laide au dveloppement, jusqu des dpenses, tels que les frais dassistances aux rfugis ou
les frais dcolage, dont le lien avec le dveloppement des pays du Sud
prte souvent discussion (cf. graphique 24).

Prvision 2006 associe au PLF 2006

Aide multilatrale
Fonds europen de dveloppement
+ quote-part finance par la France du budget
de la Commission consacre laide au dveloppement
Banques et fonds de dveloppement
Nations unies

En
millions
deuros
2 740
1 538

En %
du
total
33
19

1 017
185

12
2

Aide bilatrale
Annulations et consolidations de dettes
Frais administratifs
Aide aux rfugis
colage
Recherche
Aide alimentaire et durgence
Coopration dcentralise
Coopration technique
Prts nets et dons(*)
Autres

5 244
1 932
310
511
758
405
50
56
586
599
39

64
24
4
6
9
5
1
1
7
7
0

Total APD tats trangers

7 984

97

229

8 213

100

TOM
Total APD (tats trangers + TOM)

Note : (*) Comprend les prts nets et les dons du Trsor, les dpenses du Fonds de solidarit
prioritaire (FSP), les projets de lAFD financs sur subventions du MAE et les prts nets de
lAFD.
Source : PLF 2006 et Snat, Rapport gnral fait au nom de la Commission des finances, du
contrle budgtaire et des comptes conomiques de la Nation, sur le projet de loi de finances
pour 2006, annexe n 4, Aide publique au dveloppement, novembre 2005.

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24. LAPD bilatrale de la France en 2006 rpartition par instrument


(prvision associe la loi de finances 2006)

Aide bilatrale
5 244 M = 64 %

Al
Allgements
de dette
d
1 932 M = 24 %

Aide multilatrale
2 740 M = 33 %

1932

Dons
33330
330 M = 41 %

Pr
Prts nets
-1
18 M

Territoires doutre-mer
229 M = 3 oires
%

Source : PLF 2006 / tat rcapitulatif des crdits concourant la coopration avec les tats
en dveloppement.

2.1.2. Rpartition par structure gestionnaire

Les diffrentes structures gestionnaires sont les suivantes :


le ministre des Affaires trangres (MAE) : hors contributions aux
organismes multilatraux, le MAE devrait mettre en uvre 12 % de laide
publique au dveloppement franaise en 2006, soit 1 010 millions deuros.
Ce chiffre inclut les crdits de paiement du Fonds de solidarit prioritaire
(fonds qui a pour vocation de financer sous forme de dons les activits en
matire de dveloppement institutionnel, social, culturel et de recherche dans
les pays de la zone de solidarit prioritaire : 171 millions deuros en 2006),
des dpenses de coopration technique (assistance technique, bourses,
dchanges, formation, enseignement franais ltranger, action audiovisuelle extrieure : 586 millions deuros en 2006), des dpenses daide durgence (12 millions deuros), daide alimentaire (38 millions deuros), dautres
formes de dons (147 millions deuros), ainsi que les dpenses de coopration dcentralise (56 millions deuros). Par ailleurs, lAFD finance des projets sur subvention du MAE (cf. infra) ;
le ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie (MINEFI) :
hors contributions aux organismes multilatraux, le MINEFI devrait mettre
en uvre 21 % de laide publique au dveloppement franaise en 2006, soit
1 764 millions deuros. Il sagit essentiellement dallgements de dettes
(1 932 millions deuros) intervenant soit dans un cadre multilatral, en Club
de Paris, soit dans un cadre bilatral et volontaire. Les flux de prts (nets
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des remboursements) du MINEFI sont ngatifs ( 249 millions deuros) et


les dons sont dun montant limit (80 millions deuros). En plus des projets
quelle finance sur subvention du MAE, lAFD met en uvre des prts
dajustement structurel ainsi que de prts daide-projet bonifis par ltat
(cf. infra) ;
lAgence franaise de dveloppement : selon les documents relatifs
au PLF 2006, si lon fait masse des prts nets du premier guichet (340 millions deuros), des prts nets dajustement structurels ( 83 millions deuros),
des dpenses de coopration technique (5 millions deuros) et des projets et
programmes financs sur subventions du MAE (184 millions deuros), lAPD
nette mise en uvre par lAFD devraient reprsenter 446 millions deuros
en 2006, soit 5 % de lAPD franaise ;
les autres ministres et les frais administratifs : les dpenses dAPD
des autres ministres et la catgorie des frais administratifs devraient reprsenter 25 % de lAPD franaise en 2006, soit 2 024 millions deuros. Dans
cet ensemble, trois ministres apportent une contribution importante : le ministre de la Recherche, le ministre des Affaires sociales et le ministre de
lducation nationale :
le ministre de la Recherche : dun montant prvu de 405 millions
deuros en 2006, la contribution du ministre de la Recherche lAPD
franaise devrait tre constitue plus des deux tiers (287 millions
deuros) des subventions deux tablissements publics de recherche : lInstitut de recherche pour le dveloppement (IRD) et le Centre de coopration internationale en recherche agronomique pour le
dveloppement (CIRAD). Le CIRAD est un tablissement public
industriel et commercial vocation scientifique spcialis en agriculture des rgions tropicales, qui emploie environ 1 800 personnes implantes dans une cinquantaine de pays. LIRD est un tablissement
public caractre scientifique et technique ddi la coopration et
au dveloppement, qui emploie environ 1 700 personnes dont 55 %
en mtropole ;
le ministre de lducation nationale : le CAD permet ses membres de dclarer comme APD le cot daccueil ( colage ) des
tudiants originaires des pays ligibles laide publique au dveloppement qui bnficient des mmes subventions que les tudiants nationaux. Il prcise dans ses directives que ces cots peuvent tre
comptabiliss dans lAPD condition que la prsence des tudiants
reflte la mise en uvre par le pays daccueil dune politique dlibre de coopration pour le dveloppement, cest--dire, au minimum,
que ces cots soient expressment mentionns dans le budget du
gouvernement et que les instances charges des programmes dAPD
participent de manire adquate llaboration de la politique daccueil et de formation dtudiants originaires de pays bnficiaires de
laide, compte tenu de facteurs nationaux particuliers . Dans son
dernier rapport dexamen par les pairs de la politique dAPD de la
France, le CAD souligne que la France est, avec lAllemagne, lAutriche et le Canada, lun des rares membres du CAD qui inclut les cots
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imputs des tudiants dans lAPD. Selon le PLF 2006, le ministre de


lducation nationale devrait apporter ce titre une contribution majeure aux dpenses de lAPD franaise, avec une prvision de 758 millions deuros dcolage en 2006 ;
le ministre des Affaires sociales : le CAD autorise la comptabilisation
de diverses dpenses affectes lentretien des rfugis, dans les
pays en dveloppement (transport, accueil, entretien de rfugis dplacs) et dans le pays daccueil (transfert dans le pays considr et
entretien temporaire nourriture, hbergement et formation pendant
leurs douze premiers mois de sjour). Selon le PLF 2006, la France
devrait dclarer 511 millions deuros ce titre en 2006, financs par
des crdits inscrits sur le budget du ministre des Affaires sociales.
les autres ministres : dautres ministres apportent des contributions de montants plus faibles lAPD franaise : ministre de lIntrieur, ministre de la Culture et de la Communication, ministre de
lcologie et du Dveloppement durable
les frais administratifs : les dpenses qui peuvent tre notifies au CAD
incluent les frais administratifs engags tant au niveau central quau niveau
des reprsentations ltranger, par les administrations en charge de la
conception de la politique dAPD ou par les organismes responsables de
lacheminement de laide. Pour la France, il sagit donc des dpenses de
fonctionnement des ministres (administrations centrales et services dconcentrs dans les pays en dveloppement), et de celles lAFD. ce titre, la
prvision associe au PLF 2006 est de 310 millions deuros (cf. graphique 25).

25. LAPD bilatrale de la France en 2006 rpartition par structure


gestionnaire (prvision associe la loi de finances 2006)

Min. des Affaires trangres


1 010 M = 12 %

Aide multilatrale
2 740 M = 33 %

Aide bilatrale
5 244 M = 64 %

Territoires doutre-mer
229 M = 3 %

AFD(*)
446 M = 5 %
MINEFI
1 764 M = 5%
Autres ministres
2 024 M = 25 %

Note : (*) Agence franaise de dveloppement : prts du premier guichet + prts dajustement structurel + coopration technique + dons projets.
Source : PLF 2006 / Snat : note de prsentation des crdits de la Mission aide publique au
dveloppement.
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2.1.3. Rpartition sectorielle

Les prvisions associes au PLF ne fournissent pas dindication sur la


rpartition par secteur de lAPD franaise. Cette rpartition sectorielle est
en revanche disponible au titre de lanne 2004 dans la base de donnes en
ligne du CAD de lOCDE, alimente par les dclarations annuelles de la
France. Lutilisation de ces donnes appelle quelques prcautions mthodologiques : les informations disponibles, exprimes en engagements et en dollars courants, ne couvrent que lAPD bilatrale ; par ailleurs, la nomenclature sectorielle utilise par le CAD est distincte de celle qui est retenue par
le CICID (Comit interministriel de la coopration internationale et du dveloppement).

26. Rpartition sectorielle de lAPD bilatrale de la France en 2004


(engagements : 6 999 millions de dollars courants)
Appuis aux secteurs
productifs
254 M = 4 %
Interventions
plurisectorielles
(environnement
et autres)
561 M = 8 %

Infrastructures
et services conomiques
(transports, communications, nergie,
services financiers...)
430 M = 6 %

Administration publique
et socit civile
127 M = 2 %
Distribution deau
et assainissement
176 M = 3 %

Infrastructures
et services sociaux
2 438 M = 35 %
APD non ventilable
par secteur
3 316 M = 47 %

Divers (emploi,
logment et autres)
296 M = 4 %
Sant
312 M = 4 %
ducation
1 527 M = 22 %

Source : OCDE, statistiques en ligne.

Comme lindiquent les directives sur ltablissement des statistiques du


CAD de lOCDE, seule une partie de laide bilatrale est ventilable : les
projets, laide programme sectorielle, la coopration technique ainsi que
dautres formes dapports de ressources sous forme de produits ou dapprovisionnements. Dautres formes dAPD bilatrale ne sont en revanche
pas ventilables par secteur : laide alimentaire, les secours durgence, les
oprations lies la dette, les cots administratifs, les concours aux organisations non gouvernementales ou encore les aides budgtaires globales et
de soutien la balance des paiements.
Sur un total dengagements dAPD bilatrale de 6 999 millions de dollars en 2004, lAPD ventilable par secteur reprsentait 3 683 millions de
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dollars (53 %). Quatre grands blocs se dgagent :


les infrastructures et service sociaux : 2 438 millions de dollars
(35 %). Ce secteur recouvre un ensemble relativement htrogne de dpenses en faveur des services et infrastructures dducation (1 527 millions
de dollars : 22 %), de sant (312 millions de dollars : 4 %), daccs leau
et lassainissement (176 millions de dollars : 3 %), de logement, demploi
ou autres (296 millions de dollars : 4 %), mais aussi dappui aux administrations publiques et la socit civile (127 millions de dollars : 2 %) ;
les infrastructures et services conomiques : 430 millions de dollars (6 %). Selon les directives du CAD de lOCDE, ce secteur recouvre
les aides en faveur des rseaux et des services, publics et autres, qui facilitent lactivit conomique (transports, communications, nergie, services
financiers) ;
lappui aux secteurs productifs (agriculture, industrie, commerce, tourisme) : 254 millions de dollars (4 %) ;
les interventions plurisectorielles : 561 millions de dollars (8 %), dont
173 millions de dollars au titre des activits gnrales de protection de lenvironnement, poste qui englobe, selon les directives du CAD de lOCDE, les
activits lies la prservation, la protection et lamlioration de lenvironnement physique mais ne visant pas un secteur particulier.
2.1.4. Rpartition gographique

La base de donnes en ligne du CAD fournit des informations rtrospectives sur la rpartition gographique de lAPD bilatrale franaise, exprime en versements nets et en dollars courants. Les dernires donnes disponibles sont relatives lanne 2004 et montrent la forte prdominance de
laide lAfrique subsaharienne (55 % de lAPD bilatrale) et lAfrique
du Nord (12 %) (cf. graphique 27).
2.2. Laide multilatrale
Selon le PLF 2006, laide multilatrale devrait reprsenter 2,7 milliards
deuros en 2006 soit 33 % de laide publique au dveloppement de la France
(cf. graphique 28).
2.2.1. Laide europenne

En 2006, la contribution de la France laide europenne devrait reprsenter 1 538 millions deuros, soit 19 % de lAPD franaise ou presque les
deux tiers de lAPD multilatrale. Elle est constitue de deux parties :
la contribution de la France au Fonds europen de dveloppement
(FED), pour 726 millions deuros. Principal instrument financier de la politique communautaire daide au dveloppement, ce fonds est financ non par
le budget gnral de la Commission europenne mais par des contributions
directes des tats membres, fixes pour cinq ans et par une contribution de
la Banque europenne dinvestissement (BEI). Au titre du 9e FED (2003LA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT

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27. Rpartition gographique de lAPD bilatrale de la France


en 2004 (versements nets : 5 567 millions de dollars courants)
Afrique du Nord
692 M = 12 %

Extrme Orient
279 M = 5 %
Europe
180 M = 3 %
Moyen-Orient
151 M = 3 %

Afrique
subsaharienne
3 036 M = 55 %

Asie centrale et du Sud


123 M = 2 %
Ocanie
114 M = 2 %
Rgion non prcise
649 M = 12 %

Source : OCDE, statistiques en ligne.

28. LAPD multilatrale de la France en 2006


(prvision associe la loi de finances 2006)
Aide europenne
(hors FED)
812 M = 10 %

Aide bilatrale
5 244 M = 64 %

Aide multilatrale
2 740 M = 33 %

Territoires doutre-mer
229 M = 3 %

Fonds europen
de dveloppement
726 M = 9 %
Banques et fonds
de dveloppement
1 017 M = 12 %
Institutions
des Nations unies
185 M = 2 %

Source : PLF 2006 / tat rcapitulatif des crdits concourant la coopration avec les tats
en dveloppement.

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2007), la France doit prendre en charge 3,35 milliards deuros soit 24,3 %
des 13,8 milliards deuros financs par les tats membres (auxquels sajoute
une contribution de la BEI de 1,5 milliard deuros). La part de la France
dans le financement du FED est plus importante que sa quote-part du financement du budget communautaire qui devrait tre de 16,4 % en 2006 ;
la part de la contribution de la France au budget communautaire qui
est affecte des activits de dveloppement, pour 812 millions deuros.
Cette dpense dAPD ne trouve aucune traduction dans les crdits du budget gnral car il sagit dune fraction du prlvement sur recettes tabli au
profit du budget communautaire.
2.2.2. Les banques et fonds multilatraux de dveloppement

Avec une prvision de 1 017 millions deuros pour 2006, soit 12 % de


lAPD franaise, le deuxime grand poste de laide publique au dveloppement multilatrale est constitu :
des contributions aux banques et fonds multilatraux de dveloppement, tels que le Fonds africain de dveloppement, le Fonds asiatique du
dveloppement, lAssociation internationale de dveloppement, Fonds multilatral de la Banque mondiale, le Fonds pour lenvironnement mondial, le
Fonds multilatral unique pour la francophonie ou encore le Fonds mondial
de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme ;
des participations aux augmentations de capital des banques de dveloppement dont la France est actionnaire, telles que la Socit interamricaine
dinvestissement, la Banque europenne de reconstruction et de dveloppement, la Banque africaine de dveloppement ou la Banque ouest-africaine
de dveloppement ;
des versements effectus par lAgence franaise de dveloppement
au titre de la facilit pour la rduction de la pauvret (FRPC) du FMI finance partir de ressources demprunts bonifis par ltat.
2.2.3. Les institutions des Nations unies

Les contributions obligatoires et volontaires de la France aux institutions


des Nations unies ainsi quaux fonds et programmes associs (ONU, OMS,
PNUD, FAO, HCR, UNICEF) constituent le dernier poste de laide publique au dveloppement multilatrale franaise, avec 185 millions deuros
soit 2 % de lAPD franaise. Comme indiqu prcdemment, selon les organisations concernes et le caractre obligatoire ou volontaire de la contribution, leur montant nest pas ncessairement comptabilis pour son intgralit au titre de lAPD.

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Auditions

Claude Blanchemaison
Directeur gnral de la Coopration et du dveloppement, ministre des
Affaires trangres
Jrome Bonnafont
Prsidence de la Rpublique
Franois Bourguignon
Economiste en Chef, Banque mondiale
Paul Collier
Directeur du Center for the Study of African Economies, Universit dOxford
Serge Degallaix
Conseiller diplomatique et pour les Affaires stratgiques auprs de J-P. Raffarin
Philippe tienne
Directeur gnral de la coopration internationale et du dveloppement
Omar Kabbaj
Prsident de la Banque africaine de dveloppement.
Jean-Pierre Landau
Inspecteur des Finances, Conseiller financier lAmbassade de France Londres
Alain Le Roy
Direction des affaires conomiques et financires, MAE
Richard Manning
Prsident du Comit daide au dveloppement, OCDE
Emmanuel Moulin
Secrtaire gnral du Club de Paris, MINEFI
Brice Quesnel
Chef du bureau Aide au dveloppement et institutions multilatrales du dveloppement
Odile Renaud-Basso
Chef de service des Affaires internationales, DGTPE, MINEFI
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Commentaire
Jacques Delpla
BNP-PARIBAS

Ce rapport pourrait avoir plusieurs sous-titres : Dfense et illustration


dune APD franaise rforme , Lanti-rapport Meltzer ou encore
Pourquoi il faut revenir une politique de prts . Ce rapport est bienvenu,
alors que la rflexion en France sur la politique dAide publique au dveloppement (APD) est trop faible, face aux multiples critiques venues du monde
anglo-saxon (acadmique notamment).
Depuis quinze ans, la politique dAPD de la France est fortement critique : dvaluation tardive du franc CFA en 1993, dbat sur la corruption et
la gouvernance dans les pays fortement aids par la France, faible slectivit de lAPD, critiques des effets externes de la PAC Agricole Commune,
critique du protectionnisme agricole de la France, faible slectivit de lAPD
distribue aux anciennes colonies. En outre, hormis le Vietnam et Maurice
(et dans une moindre mesure la Tunisie et le Maroc), aucune des anciennes
colonies franaises na russi dcoller.
Le dbat intellectuel est trs dfavorable aux thses traditionnelles franaises sur lAPD. Depuis le rapport Meltzer (1997), le consensus de la
grande majorit des conomistes est trs largement hostile la politique
traditionnelle de prts (bilatraux et multilatraux). Constatant la crise de la
dette des pays en voie de dveloppement (PVD) et lincapacit de nombre
dentre eux rembourser (charge de la dette trop lourde, faiblesses institutionnelles, ala moral), Meltzer a propos :
deffacer totalement (ou presque) la dette des PVD ;
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de remplacer les prts par des dons (pour un engagement budgtaire


quivalent).
Intellectuellement, les thses de Meltzer ont gagn la bataille. Elles ont
gagn lessentiel des acadmiques, elles ont faonn lagenda de dveloppement du G8 et des institutions multilatrales depuis dix ans, lencontre
de la politique traditionnelle de prts de la France.
Lintrt de ce rapport du CAE est quil tente de fonder en raison un
retour la politique de prts, ce que la plupart des conomistes pensaient
tre une impasse.
Dans ce commentaire, je passerai dabord en revue les propositions du
rapport sur la refondation de lAPD et sur la nouvelle conditionnalit quils
appellent de leurs vux. Puis je mattacherai laspect le plus novateur, i.e.
la prise en compte des chocs exognes dans la politique de prts. Enfin, je
mattacherai quelques lments qui ne sont pas (ou peu) abords dans le
rapport.

1. Les propositions du rapport sur la conditionnalit


et lAPD
Les deux premiers chapitres du rapport font une revue critique du dbat
actuel sur lAPD. Le rapport avance des arguments (discutables mon
sens) pour une nouvelle conditionnalit. Il propose de nouveaux critres
pour lAPD, critres avec lesquels je ne peux que marquer mon dsaccord.
Enfin, il labore une avance, en prenant en compte les chocs exognes
pour les tats fragiles (failed states).
Ce rapport se veut une critique des arguments dvelopps par la Banque
mondiale (Burnside et Dollar) sur laide. Selon Burnside et Dollar, laide ne
serait efficace promouvoir le bien-tre que dans les pays ayant de bonnes
institutions et poursuivant de bonnes politiques conomiques.
Les auteurs du rapport du CAE notent, juste titre, que si lon ne connat
pas les bonnes politiques conomiques, on connat celles quil faut viter.
Inscrire cette prescription ngative serait dj trs favorable, si elle permettait dempcher les contrles massifs des prix dans le secteur concurrentiel,
les taux de change rels survalus si dvastateurs pour lindustrie, le protectionnisme, la prsence dun secteur public large au sein du secteur concurrentiel, dliminer les rentes de monopoles et les dficits insoutenables,
de rduire les fortes dpenses darmement Ne pas faire cela pourrait
dj tre une condition.
Il est vrai que les politiques de conditionnalit de la Banque mondiale
nont pas eu dimpact significatif sur la croissance des PVD. partir de ce
constat, trois attitudes sont possibles.
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1.1. Premire hypothse : principes de conditionnalit


du Consensus de Washington bons, mais peu mis en uvre
Selon ce point de vue, mme si les institutions de Bretton Woods mettent
fortement laccent sur les politiques de libralisation et de privatisation, de
meilleure gestion macro et microconomiques, celles-ci sont, dans les faits,
faiblement suivies. Nombre dtats (notamment en Afrique) prtendent rformer leur secteur public pour recevoir de laide ; en pratique, ils ne touchent pas aux inefficacits de la gestion publique et maintiennent des rentes
politiquement sensibles, source de corruption massive. Anne aprs anne,
certains gouvernements promettent ainsi de rformer et les donateurs feignent de les croire et perptuent une aide conditionnelle continment bafoue. Le Kenya du Prsident Arap Mo en est un exemple frappant.
Dans cette logique, il faudrait tre plus dur dans lapplication de la
conditionnalit et plus slectif. Cest ce quavait propos William Easterly
(2001) : ne donner quaux tats ayant effectivement mis en uvre des rformes en organisant une concurrence de lAPD, en ne dlivrant lAPD
quaux pays les plus mritants . Cest videmment aux antipodes de lAPD
franaise, dont les statistiques montrent bien quelle est peu slective et
essentiellement distribue aux anciennes colonies (Afrique notamment), indpendamment des rsultats.
Les auteurs sopposent cette ide de conditionnalit plus stricte, en
disant que si on punit les tats dviants, on punit aussi les populations. Cest
un argument de faiblesse et de court terme, qui se retourne in fine contre
les populations. Cest ce quon a fait, par faiblesse, dans le Zare de Mobutu
ou le Kenya de dArap Mo pendant des dcennies. Ce fut un chec complet. Il vaut mieux tre dur sur laide (hors aide durgence), ce qui bnficie
aux populations moyen terme.
Une suggestion : si les donateurs veulent une application stricte et efficace de la conditionnalit sans porter atteinte aux populations, ils pourraient
capitaliser lAPD disponible et non dbourse envers les pays dfaillants
sur un compte distinct et dbourser cette aide capitalise seulement le jour
o les conditions conomiques et dmocratiques seraient remplies. Ce devrait tre une incitation (politique et conomique) forte pour les peuples et
leurs dirigeants.
1.2. Deuxime hypothse : considrer que laide
est en elle-mme soit inutile, soit mme contre-productive
Dans cette perspective (dfendue par les conservateurs amricains, mais
aussi Easterly et Acemoglu), labsence de dveloppement vient de chocs
historiques (Acemoglu et al., 2001), ou de facteurs endognes (absence de
droits de proprit bien dfinis et de sret des contrats, conflits internes)
ou encore dune mauvaise gestion systmatique accompagne de rapine
des ressources publiques au profit des dirigeants (cas du Zimbabwe, de la
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Zambie). Au dbut des annes soixante, Singapour tait aussi pauvre que
le Kenya et la Malaisie que le Ghana. Pourtant, ces deux pays africains ont
reu beaucoup plus dAPD que les deux pays asiatiques en question. De
manire gnrale, on peut remarquer que les pays mergents croissance
rapide (Asie surtout) sont ceux qui ont historiquement reu le moins dAPD
per capita, tandis que les pays pigs dans la faible croissance per capita
sont ceux qui ont reu le plus dAPD cas de lAfrique notamment.
Cest une perspective que les auteurs du rapport envisagent peu, leur
critique tant essentiellement focalise sur les arguments de la Banque mondiale.
De manire gnrale (et cest une critique de lensemble des deux premiers chapitres), on trouve dans le rapport beaucoup danalyses sur les
fondements de lAPD ou sur lvolution des ides sur lAPD ; on aurait
souhait plus de leons des checs des politiques de dveloppement et des
checs de laide.
1.3. La propositition du rapport : changer la conditionnalit
La proposition principale des auteurs est de passer dune conditionnalit
sur les politiques une conditionnalit de rsultat ou de performance .
Lide tant de donner de lAPD en fonction de projets (par exemple par
une rduction de la mortalit) et non en fonction du choix de certaines politiques (telle politique de sant). La diffrence entre la conditionnalit de
moyens et la conditionnalit de projets apparat tnue et difficilement
diffrenciable en pratique. Par ailleurs, cette conditionnalit de rsultats se
heurte la difficult de toute conditionnalit ex post. Il est probable quune
fois les projets termins, les donateurs nauront plus de leviers et devront
soit financer (le plus facile), soit refuser le financement, ce quhistoriquement les billeurs de fonds rechignent faire. Enfin, on voit mal pourquoi
cette conditionnalit viterait tous les piges de la conditionnalit critique
par les auteurs.
Enfin, jen viens mon dsaccord le plus flagrant avec le rapport : ses
propositions pour de nouveaux critres daffectation de lAPD de la France.
Dans la conclusion du chapitre II, les auteurs proposent : La France devrait choisir les pays aids partir de quatre critres : le niveau de produit
par tte, la vulnrabilit du pays aux chocs exognes, le niveau de capital
humain et la francophonie. Les trois premiers critres sont ceux retenus par
les Nations unies pour dfinir la catgorie des Pays les moins Avancs : la
Communaut internationale a reconnu ds 1971 quil tait souhaitable de
leur donner plus daide en mme temps que des prfrences commerciales.
Si lheure actuelle la France attache de limportance au niveau du capital
humain et la francophonie (ce qui explique le poids de lAfrique dans son
aide), elle accorde en revanche peu de poids la vulnrabilit conomique .
Je suis videmment daccord sur lide quil faut dabord cibler lAPD
sur les pays pauvres et fragiles (ce qui implique de ne pas dbourser dAPD
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pour les pays revenus intermdiaires amis de la France, notamment au


sein de la francophonie). Mais ces critres doivent tre des conditions ncessaires, et non des conditions suffisantes loctroi de lAPD comme le
suggrent les auteurs. Avec lapproche des auteurs, certains critres sont
exclus :
respect des droits de lhomme, dmocratie, tat de droit ;
respect des droits de proprit et du droit des contrats ;
bonne gouvernance, bonnes institutions, lutte contre corruption ;
absence de mauvaises politiques conomiques.
Avec les quatre seuls critres proposs par les auteurs, un dictateur dun
pays pauvre francophone et spcialis dans les biens de base, qui pille son
pays, finance larme au dtriment des coles, poursuit les pires politiques
conomiques et garde sa population dans la pauvret, est assur de garder
des flux dAPD franaise. En revanche, un prsident dmocratiquement
lu dun pays non francophone, qui russirait sortir son pays de la pauvret, ne recevrait pas dAPD de la France. En dautres termes, si lon suit
les critres des auteurs la lettre, il vaut mieux que la France aide le Zare
de Mobutu ou le Togo de Eyadema que lAfrique du Sud de Mandela ou de
MBeki.
Plus gnralement, les critiques et propositions du rapport (et notamment les critres prcdents) ignorent un biais profond des politiques de
dveloppement, savoir quelles violent trop souvent les incitations des agents.
Les critres dAPD du rapport sont statiques et statistiques ; ils ne tiennent
pas compte des incitations intertemporelles (des agents et des gouvernements) et des alas moraux et en reviennent rcompenser les pays qui
font peu defforts et demeurent, de ce fait, dans des trappes pauvret. De
nombreuses fois, les auteurs tentent dchapper ce pige, sans toujours
convaincre.

2. Chocs exognes et dette


Cest la bonne ide du rapport. La prise en compte des chocs sur le prix
des matires premires ou des produits de base (commodits dans la suite),
dont les PVD sont exportateurs et fortement dpendants pour leur revenu, a
donn naissance des nombreux instruments de stabilisation type Accords
Stabex ou dinstitutions comme la Caisse Stab de Cte dIvoire. En supprimant les signaux de march, ces remdes contre la volatilit se sont rvls
bien pires, prcipitant des crises conomiques violentes lorsque la protection
contre la volatilit sest rompue et engendrant de lendettement (pour lisser
les cours).
Daniel Cohen et Helmut Reisen dpassent ce dbat et insistent sur le
fait que ces chocs exognes, lis aux prix des commodits, dtruisent les
pays et les bonnes politiques et empchent ces pays daccder aux marchs
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financiers. Je nai pas t compltement convaincu, mais largument est


brillant et mrite ltude : la trop grande volatilit des revenus empche les
tats de trouver la confiance des marchs.
Leur proposition originale est dutiliser lAPD pour subventionner la constitution de rserves par les banques de dveloppement, hauteur de 25, 50,
75 ou 100 % des prts accords. Les remises de dettes seraient accordes
ex post aux tats dits fragiles, en fonction de facteurs objectifs de fragilit
(i.e. leffondrement des cours). Dans le cas de 100 %, il sagirait alors dun
don. Lide est intressante ; elle permet un effet de levier financier pour
des tats qui nont pas accs aux marchs financiers, mme en utilisant
lAPD comme collatral de leurs prts. Il y a toujours videmment un risque
dala moral, mais cest inhrent toute politique daide au dveloppement,
et des risques de capture de rente.
la suite de Meltzer, jai de longue date t convaincu de la ncessit
dabandonner la politique de prts en faveur dune politique exclusive de
dons. Javoue que, pour la premire fois, la proposition de Cohen et Reisen
me fait douter. Toutefois, leur proposition ne devrait sappliquer qu des
tats sans accs aux marchs financiers et particulirement vulnrables
des chocs conomiques (prix des commodits) ou politiques. Elle ne doit pas
tre loccasion dune rouverture indiscrimine des politiques de larges prts
au principal bnfice des exportateurs des pays donateurs et des lites corrompues rcipiendaires, comme ce fut trop longtemps le cas.

3. Quelques complments danalyse peu abords


dans le rapport
Pour avoir pass trop longtemps sur des considrations de conditionnalit,
le rapport ne traite pas dautres solutions disponibles pour renforcer le dveloppement. Jen aborderai quelques-unes.
3.1. Rforme de la zone franc CFA
Quinze ans aprs le dbat sur lUnion montaire, il est impossible de
maintenir que la zone CFA forme avec la zone euro une zone montaire
optimale ! En outre, alors mme que le dollar sest dprci par rapport
leuro (et que ce mouvement devrait continuer), il est absurde que des pays
africains demeurent lis leuro, alors que leurs concurrents directs (Asie)
sont lis au dollar. La fixit du change CFA/euro, sans considration des
gains de productivit, est un moyen certain dhandicaper les industries locales. Parmi les prescriptions ngatives que lon connat bien maintenant est
celle sur le change : un taux de change rel survalu est lun des meilleurs
moyens dempcher le dveloppement. Lhistoire montaire de lAmrique
latine est jonche de tels cas.
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La rponse traditionnelle de la France en faveur du maintien du franc CFA


est quil protge de linflation. Cest ignorer les rsultats de vingt-cinq ans de
recherche conomique. Le maintien dune faible inflation est possible sans
change fixe, mais avec une banque centrale indpendante et une politique de
ciblage dinflation (inflation targeting). Pourquoi ceci ne marcherait-il pas
mieux quune politique de change rigide sans grand fondement conomique,
si ce nest un lien post-colonial ? Il est probable que si les deux unions montaires africaines (Afrique de lOuest et Afrique centrale) avaient chacune
une banque centrale menant une politique de ciblage dinflation (sans ncessairement douverture complte du compte de capital), elles auraient
une inflation basse et un change moins destructeur pour le dveloppement.
3.2. Commerce international et OMC
Cest vident, reconnu par tous les conomistes, mais mrite dtre rpt : un accord sur le cycle de Doha et une libralisation des changes
agricoles, avec fin des subventions de la PAC, serait le meilleur moyen de
renforcer les PVD (hormis les importateurs nets quil faudrait compenser
par ailleurs). Il est absurde que la France se fasse, juste titre, laptre du
renforcement de lAPD dans le monde (avec des financements innovants)
ou propose de nouvelles conditionnalits, si elle entrave, lUnion europenne et lOMC, un accord sur la libralisation du commerce mondial,
sachant que les gains en attendre pour les PVD sont quivalents ou suprieurs ce quils reoivent dj en APD.
propos des chocs exognes, plusieurs pistes nont pas t abordes.
Lide dassurer les pays contre des chocs de prix externes est bonne, mais
attention la capture ! Deux pistes sont possibles :
3.3. Rainy Days Funds
Il serait logique et prudent que les PVD exportateurs de commodits,
mettent de ct les revenus exceptionnels, lorsque le prix des commodits
scarte par le haut de la tendance historique, tant que lon nest pas assur
que laugmentation est durable (cas de la Norvge avec le ptrole, et de
certains PVD lorsquils remboursent par anticipation leur dette Club de Paris).
Des dons ou des prts dAPD pourraient servir amorcer le mcanisme.
Mais, comme le relve la Banque mondiale, les PVD dans leur ensemble
mettent trop peu profit lactuel boom des commodits pour assainir leurs
finances publiques. Hormis certains pays de lOPEP, aucun Rainy Days
Fund na vu le jour.
3.4. Commodity-indexed bonds
En parallle de lide de Cohen et Reisen, les tats pourraient sendetter
(soit sur les marchs, soit via les agences de dveloppement) avec des instruments de dette pousant leurs cycles. Ces titres payeraient plus linvesLA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT

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tisseur en haut du cycle des prix des commodits et moins en bas. Ces
obligations seraient proches des GDP-indexed bonds promus par Robert
Schiller. Formellement, ces obligations seraient analogues aux OATi : leur
capital serait (partiellement) index sur le prix de la commodit principale
(ou dun panier) du PVD. Vu lampleur des mouvements de prix, ces obligations devraient contenir un plafond et un plancher, sous forme doptions
incrustes. La base dinvestisseurs pourrait tre lensemble des gestionnaires de march de taux qui cherchent une exposition sur les commodits,
mais rechignent aller directement sur les marchs purs de ces produits et
prfrent demeurer dans les marchs de dette. Quelques fractions de ce
march suffiraient ponger lensemble de la possible dette indexe sur les
commodits !
Enfin, deux considrations sur lAPD peu ou pas abordes dans le rapport :
spcialisation dans lAPD. Pourquoi la France devrait vouloir tout faire,
avec une APD universelle ? Pourquoi ne pas se limiter un petit nombre de
secteurs o la France a un avantage comparatif reconnu (eau, sanitation,
dchets), ou bien dans des secteurs dont le rendement social est extrmement lev (sant). Si Ricardo a raison sur le commerce, son ide ne
devrait pas tre fausse concernant la spcialisation de lAPD
europanisation de laide. Le rapport plaide, bon droit, pour une centralisation de lAPD au sein de lAgence franaise de dveloppement. Mais
pourquoi sarrter en si bon chemin. Pourquoi ne pas aller plus loin et envisager une agence europenne, soit au sein de lUnion europenne, ou plutt
avec plusieurs pays (Allemagne, Royaume-Uni). En dehors des arguments
defficacit habituels (rendement dchelle), ceci limiterait les risques de
capture politiques et les biais post-coloniaux.

Rfrences bibliographiques
Acemoglu D., S. Johnson et J. Robinson (2001) : The Colonial Origins of
Comparative Development: An Empirical Investigation , American
Economic Review, vol. 91.
Burnside C. et D. Dollar (2000) : Aid, Policy and Growth , American
Economic Review, vol. 90, n 4, septembre, pp. 847-868.
Easterley W. (2001) : The Elusive Quest for Growth: Economists
Adventures and Misadventures in the Tropics, The MIT Press.
Meltzer A. (2000) : Meltzer Commission Report.

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Commentaire
Jean-Paul Fitoussi
Institut dtudes poliques de Paris et OFCE

Le rapport qui nous est ici prsent, trs bien document, constitue une
vritable somme sur la politique franaise daide publique au dveloppement. Ses auteurs ont su se garder gale distance du prt--penser
compassionnel et du technocratisme clair. La partie historique et ses conclusions en termes de fondements de laide publique au dveloppement est
particulirement intressante : elle claire de faon pdagogique et convaincante les ambivalences irrductibles de la politique daide publique, et
notamment lopposition entre le paradigme du dveloppement et le paradigme redistributif. Laide prive au dveloppement contient elle-mme cette
ambivalence, quil sagisse de laide en termes de micro-crdits ou de laide
suscite par des bouleversements conomiques et sociaux.
La question de lefficacit de laide dpend videmment des objectifs
que lon poursuit. Le rapport fait bien de le souligner. Si lobjectif est la
croissance maximale de la rgion rcipiendaire, cest un certain critre defficacit que lon doit utiliser, encore quil existe une incertitude quant ce
critre. Quest-ce en effet que lefficacit ? Comme lavait fort justement
tabli Amartya Sen, la stabilit du taux de croissance en des pays au systme de protection sociale embryonnaire est plus importante que son niveau. Car les fluctuations conomiques ont en ces pays des consquences
irrversibles sur le destin des personnes. Un autre critre possible serait
fond sur les indicateurs de dveloppement humain tels que calculs par le
PNUD. Mais quel que soit le critre defficacit utilis, il aurait pour consquence de privilgier dans le choix des pays ceux qui ont le moins besoin
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dtre aid. Car cest en ces pays que le taux de rendement de laide est
probablement le plus lev. Le dbat est donc fondamental et consiste bien
en un dbat sur les objectifs que lon poursuit. Frquemment la question de
la bonne gouvernance des pays est mise en exergue comme condition
de lefficacit de laide. Mais il nexiste pas, comme le rapport le souligne
de dfinition gnrale dune bonne politique. Le dbat sur le dveloppement
nest pas tranch et les incertitudes de connaissance demeurent, ce
quavaient trs bien soulign les publications de la Banque mondiale sur le
miracle asiatique. Le dveloppement est souvent affaire dalchimie, au sens
o les diffrentes composantes qui en sont la source constituent un prcipit dont la formule nous chappe. La question des institutions ncessaires
une bonne gouvernance nest ainsi pas tranche. Mme le Fonds montaire
international le reconnat : Nous connaissons mal les formes institutionnelles qui fonctionneront le mieux dans un contexte donn. Par exemple de
hauts niveaux de revenus et de richesses ont t atteints dans les conomies
avances correspondant une diversit de structures institutionnelles comprenant diffrentes approches lgales et rglementaires et divers degrs
dimplication de ltat dans lconomie. De mme des conomies en fort
dveloppement telles que celles de la Chine, du Botswana et de lle Maurice, ont russi atteindre ces mmes rsultats dans le cadre darrangements institutionnels substantiellement diffrents. (World Economic
Outlook, avril 2003, chapitre 3). En ltat de la connaissance, force est de
conclure, comme le fait le rapport que les meilleures politiques sont celles
que les pays sapproprient. Mais on peroit dj lambigut de cette conclusion : dire quun pays sapproprie une politique suppose quil soit caractris par un certain degr de dmocratie, autrement le concept na aucune
signification. Mais en ce domaine, on ne peut liminer toutes les ambiguts
sans retomber dans le truisme prcdent : ne faut-il aider que les pays qui
en ont le moins besoin ? Car la dmocratie est gnralement en soi favorable au dveloppement (cf. Jean-Paul Fitoussi : La dmocratie et le march,
Grasset, 2004).
Laide peut certes influencer les politiques, mme si elles sont a priori
mauvaises, et on peut supposer quelle est dautant plus efficace que le
pays en a besoin, cest--dire quil est plus vulnrable. Un critre de bon
sens est donc daider les pays les plus vulnrables.
Mais laide au dveloppement est une politique publique, et en tant que
telle elle doit aussi servir lintrt des donneurs. Il convient en la matire
dabandonner toute fausse navet. Il existe une srie dobjectifs propres,
gostes, que poursuit une telle politique stratgique, conomique, gopolitique, etc. et quil convient dexpliciter. Si les pays masquent ou taisent
ces objectifs, la plus grande opacit continuera de rgner sur les politiques
daide, au dtriment la fois des pays rcipiendaires et du dbat dmocratique interne. Il est peu souhaitable de persvrer dans cette voie. Le rapport souligne juste titre quun tel silence sest dans le pass rvl prjudiciable la qualit de laide. Dans la mondialisation actuelle, chaque pays du
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Nord une stratgie dinfluence. Mieux vaut laffirmer galement pour la


France que de le masquer en risquant laccusation de naider que les pays
corrompus. Un dbat public pourrait peut-tre, mieux que la conditionnalit
de laide, aider la rduction de la corruption puisquil contribuerait linformation des populations des pays concerns. Peut-tre convient-il aussi
que la conditionnalit de laide relative la corruption soit plus exigeante ?
On peroit ici lune des contradictions du rapport : sil faut aider les populations des pays dont les gouvernements sont corrompus en recherchant des
mthodes qui contournent les gouvernements, comment dans le mme temps
plaider pour que les pays sapproprient leurs propres politiques ?
Mais le problme est dune grande complexit et il existe de bonnes et
de mauvaises critiques de la politique franaise daide publique au dveloppement. La meilleure critique est sans doute quelle ne semble pas tre bien
dfinie. Les objectifs quelle poursuit ne sont pas lisibles et peuvent tre
interprts de diverses manires. Un des points forts du rapport est de longuement discuter cette question et ainsi daider la dfinition dune politique franaise. Au commencement doit tre le politique, cest--dire la dfinition des objectifs de la politique daide au dveloppement. Il convient ensuite de mettre en uvre la politique ainsi dfinie. Ce qui rend illisible la
politique franaise dans ce domaine, cest labsence de clart dans les objectifs et labsence dindpendance de moyens des institutions en charge de
latteinte de ces objectifs. Il faudrait, en se fondant sur les institutions
existantes, construire une agence qui bnficie dune indpendance de
moyens pour mettre en uvre une politique dfinie politiquement.
Il faudrait aussi bien sr tenter de mesurer lefficacit de laide au travers des rsultats et des performances, davantage quau travers de
conditionnalits.
Enfin, la partie du rapport portant sur le dbat entre prts et dons est
convaincante. On pourrait imaginer de nombreux autres dispositifs financiers permettant daboutir au mme rsultat, mais ils nauraient pas la clart
de celui propos dans le rapport.

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Complment A

Comptabilisation des traitements de dette


accords par la France
Emmanuel Moulin
Direction gnrale du trsor et de la politique conomique, MINEFI

1. Introduction
Une ngociation en Club de Paris conduit la signature dun accord
entre les membres du Club et un pays dbiteur pour le traitement de sa dette
extrieure. Un tel traitement peut comprendre soit un simple rchelonnement (modification de lchancier de remboursement dune crance), soit
une annulation (rduction de la valeur nominale dune crance) accompagne dun rchelonnement de tout ou partie des crances dun pays dbiteur lgard des membres du Club.
Un accord en Club de Paris nest pas directement opposable aux cranciers ; il doit tre mis en uvre par le biais daccords bilatraux ayant pleine
force juridique signs entre chaque membre du Club et le pays dbiteur. Ces
accords bilatraux reprennent les conditions fixes par laccord en Club et
le compltent en fixant certains paramtres financiers, comme par exemple
les taux dintrt ports par les crances rchelonnes.
La mise en uvre des accords bilatraux donne alors lieu lannulation
ou au rchelonnement effectif des dettes du pays concern. Sur le plan
patrimonial, ce processus se traduit par la substitution aux crances initiales
traites en Club de Paris de crances nouvelles dont les valeurs nominales
et les chanciers diffrent de ceux des crances initiales.
Le prsent complment vise dcrire le mode de comptabilisation budgtaire des traitements de dette accords par la France, en particulier dans
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le cadre du Club de Paris. Les crances traites en Club de Paris sont


issues de diverses procdures de prts, dassurance-crdit ou encore de
lapplication de traitements de dette antrieurs. La section 2 dcrit lensemble des procdures qui donnent lieu la naissance de crances susceptibles
dtre traites en Club de Paris. La section 3 dcrit les traitements de dette
accords par la France. La section 4 dcrit le mode de comptabilisation
budgtaire des traitements de dette. La section 5 examine limpact
maastrichtien des oprations de consolidation. La section 6 traite de la
comptabilisation des oprations de consolidation dans les statistiques dAPD.

2. Description des crances traites en Club de Paris


2.1. Les crances Coface
La Coface est une socit anonyme au chiffre daffaires denviron
1 milliard deuros qui conduit principalement une activit prive pour compte
propre ( hauteur de 95 % de son chiffre daffaires) aux risques de son
actionnaire Natexis Banques populaires. Il sagit dune activit de service
destine faciliter les changes commerciaux : information commerciale,
assurance-crdit pour le commerce courant, recouvrement de crances,
affacturage.
La Coface gre par ailleurs certaines procdures pour le compte de
ltat qui la rmunre cet effet. Les produits concerns par cette activit
sont lassurance prospection, la garantie de change et lassurance-crdit
moyen terme. Cette intervention publique vise permettre aux exportateurs
franais dassurer des risques qui ne sont pas assurs par le secteur priv.
2.2. Fonctionnement de lassurance-crdit moyen terme
Lobjectif de lassurance-crdit moyen terme est de couvrir des crdits
accords par des banques ou des exportateurs pour financer lachat de
produits exports depuis la France : biens dquipement ou ensembles industriels. La Coface couvre le risque de dfaut de lacheteur dinterruption
du contrat ou de dfaillance gnralise de ltat concern. Une prime dassurance est paye par les clients de ce service dassurance. Cette activit
doit se trouver lquilibre financier moyen terme comme impos par les
accords de lOMC et par les rgles de lOCDE.
La Coface intervient dans une transaction dcide entre lacheteur et
lexportateur. Son intervention est facultative. Il ne sagit pas dune activit
daide au dveloppement, puisque la transaction assure est une transaction
commerciale et qu la diffrence de crdits tels que ceux accords par
lAFD, il ny a pas dlment de concessionnalit ni de bonification de taux
dintrt dans ces prts. Lobjectif premier de la procdure est lappui aux
exportations. Lintervention de ltat se justifie en raison de la rticence du
secteur priv intervenir seul sans assurance en raison de la dure des
risques et des montants concerns.
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Lorsque le co-contractant acheteur dun contrat garanti par la Coface


fait dfaut, la Coface indemnise lexportateur sur les fonds du compte tat
la Coface. Le compte devient alors titulaire de la crance sur le dbiteur
en dfaut (par subrogation) et la Coface transfert en consquence la crance
lactif du compte tat la Coface.
La crance ainsi gnre est ligible aux traitements en Club de Paris
lorsque le dbiteur est une entit publique.
2.3. Les crances AFD
LAgence franaise de dveloppement (AFD), tablissement public,
appartient au dispositif franais daide publique au dveloppement (APD).
Sous la tutelle des ministres de lconomie, des Finances et de lIndustrie,
des Affaires trangres et de lOutre-mer, elle intervient en accordant des
prts ou des subventions dans plus de soixante pays dAfrique, du Pacifique, dAsie, des Carabes, de lOcan indien, de la Mditerrane et de lEurope centrale et de lEst, ainsi que dans lOutre-mer rpublicain.
En tant qutablissement de crdit, lAFD octroie des prts des bnficiaires souverains ou non souverains, qualifiables en APD ou non, pour
compte propre ou aux risques de ltat (notamment les Prts dajustement
structurel, procdure pour laquelle lAFD dispose dune garantie de ltat).
Les crances AFD pour compte propre et aux risques de ltat sur des
dbiteurs souverains sont ligibles aux traitements en Club de Paris.

1. Dfinition des prts qualifiables en APD


Le Comit daide au dveloppement (CAD) de lOCDE a la responsabilit de
mesurer les flux dAide publique au dveloppement (APD). Le CAD encadre les
prts qualifiables en APD qui doivent tre concessionnels (taux dintrts rduits par exemple) et avoir t accords dans lobjectif de promouvoir le dveloppement des pays en dveloppement.

Lorsque la garantie est mise en jeu sur les prts octroys aux risques de
ltat, celui-ci indemnise lAFD. Ltat devient alors titulaire de la crance
sur le dbiteur en dfaut (subrogation).
2.4. Les crances ex-BFCE (procdure teinte)
Ltat a garanti, dans les annes quatre-vingt, le service en intrts et
amortissements de prts accords par la Banque franaise du commerce
extrieur (BFCE, dsormais dnomme Groupe Natexis depuis sa fusion
avec le Crdit national en 1997) des tats trangers dans le cadre daccords de ramnagement de leur dette. Cette procdure est aujourdhui
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teinte et la garantie de ltat sera mise en jeu pour la dernire fois le


31 dcembre 2005 pour une crance sur le Togo. Les prts accords au
titre de cette procdure sont ligibles aux traitements dcids en Club de
Paris.
2.4. Les prts du Trsor
Certains prts du Trsor sont des prts accords directement par ltat
des pays trangers. Il sagit des prts accords dans le cadre de la rserve pays mergent (RPE) qui sont grs par la Direction des activits
institutionnelles de Natexis Banques populaires (ci-aprs Natexis), agissant
au nom et pour le compte de ltat et de ceux accords en application de
traitements de dette antrieurs (voir le fonctionnement du refinancement cidessous) qui sont grs par la Banque de France. Les prts grs par Natexis
sont inscrits lactif du compte spcial du Trsor (CST) 903-07. Les prts
issus daccords de consolidation sont inscrits lactif du CST 903-17.

3. Description des traitements de dette accords


par la France
La France accorde des traitements de dette sur un fondement multilatral (accords en Club de Paris) et bilatral.
3.1. Les traitements de dette accords par la France
sur un fondement multilatral (Club de Paris)
La France prside le Club de Paris qui est une organisation informelle de
cranciers publics cre en 1956 et qui a pour objet doffrir un cadre multilatral adapt pour trouver des solutions coordonnes et durables aux difficults de paiement de nations endettes. Les cranciers du Club de Paris
peuvent convenir de rchelonner les dettes qui leur sont dues, en vue dallger le service de la dette en reportant des chances, voire dannuler
ventuellement une part de celles-ci dans le cadre dun rchelonnement
concessionnel.
Les dcisions du Club de Paris sont prises au cas par cas et font lobjet
dun consensus. Les actions des membres du Club sont rgies par un certain nombre de principes. Le principe de solidarit entre cranciers requiert
des membres quils respectent les accords de restructuration conclus en
Club et quils nentreprennent pas de restructurations bilatrales sans avoir
recours au Club de Paris. Le principe de conditionnalit signifie que toute
restructuration doit sinscrire dans le cadre dun programme de rformes
conomiques dans le pays dbiteur bnficiaire. En pratique, un dossier naccde la table des ngociations que si le pays dbiteur a conclu un programme avec FMI. Enfin, les accords contiennent une clause de comparabilit
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de traitement par laquelle le pays dbiteur sengage ne pas accorder de


termes plus favorables dautres cranciers (publics ou privs) que ceux
ngocis dans laccord conclu dans le cadre du Club de Paris.
Avant 1988, le Club de Paris naccordait pas de rduction en principal de
la dette (annulation) et ne procdait qu des rchelonnements sur des
priodes relativement courtes. Depuis les annes quatre-vingt-dix, notamment la suite de la crise de la dette des annes quatre-vingt, le Club de
Paris a accord dimportantes rductions de dette.
3.1.1. Linitiative PPTE
HIPC pour Heavily Indebted Poor Countries a t lance au
sommet du G7 de Lyon, en 1996, puis renforce en 1999 au sommet de
Cologne. Lobjectif de linitiative PPTE est de traiter la totalit de la dette
dun pays dbiteur, y compris celle due aux institutions multilatrales, de
manire ramener le ratio de dette sur exportation du pays un niveau cible
correspondant une dette soutenable.
3.1.2. Les traitements de dette pour les pays non ligibles
linitiative PPTE
tat la suite du sommet dvian du G8 (2003), les cranciers du Club de
Paris ont dfini une nouvelle approche globale du traitement de la dette des
pays non ligibles linitiative PPTE. Lapproche dvian vise dfinir une
rponse sur mesure : le traitement des dettes a vocation tre adapt la
situation de chaque pays, sur la base dune analyse de soutenabilit de la
dette. En outre, elle vise, au-del de la rponse aux problmes de liquidit,
assurer la soutenabilit de la dette long terme. En pratique, lapproche
dvian offre aux cranciers du Club de Paris dimportantes marges de
flexibilit pour dcider, au cas par cas, des traitements de la dette qui peuvent comprendre des annulations de dette.
3.2. Les traitements de dette accords par la France
sur un fondement bilatral
Au-del des traitements multilatraux, la France conduit un certain nombre dinitiatives bilatrales dcrites ci-dessous.
3.2.1. Accords Dakar I & II et Confrence de Paris
tat la suite de la Confrence des Chefs dtat et de Gouvernement des
pays francophones, qui sest tenue Dakar en mai 1989 (accord dit Dakar I ), la France a dcid daccorder aux trente-cinq pays les plus pauvres et les plus endetts dAfrique subsaharienne une annulation partielle de
leur dette. Cette annulation a pris effet compter du 1er janvier 1989 et
concerne les prts relevant de lAide publique au dveloppement accords
et verss ces pays avant le 31 dcembre 1988. Elle sapplique galement
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aux Prts dajustement structurel (PAS) consentis cinq pays pour leur
redressement conomique et financier avant 1986, des taux non
concessionnels. Cette mesure a t tendue 7 PMA non africains par la
Confrence de Paris.
Ce dispositif a t renforc par la France au Sommet de Dakar en janvier 1994 (accord dit Dakar II ) en faveur des pays de la Zone Franc,
aprs la dvaluation du franc CFA. Cette nouvelle mesure a consist :
pour le Cameroun, le Congo, la Cte dIvoire et le Gabon en lannulation bilatrale de 50 % de lencours de la dette dAide Publique au Dveloppement (y compris lensemble des arrirs) au 31 dcembre 1993 ;
pour les pays les moins avancs, en lannulation de la totalit des encours dAide Publique au Dveloppement et des autres prts accords par
lAgence franaise de dveloppement aprs la remise de dettes dite Dakar I intervenue en 1989.
3.2.2. Accord de La Baule
En juin 1990, de nouvelles initiatives en faveur des quatre pays revenu
intermdiaire de la zone franc ont t annonces au Sommet de La Baule .
Elles ont eu pour effet de rduire 5 % lan les taux dintrt des prts
accords par la Caisse franaise de dveloppement.
3.2.3. Sommet de Libreville
Le Sommet de Libreville de septembre 1992 a t loccasion pour la
France dannoncer une nouvelle initiative en faveur de ces pays : la cration
dun Fonds de conversion de crances pour le dveloppement dot de 4 milliards de francs. Dans ce cadre, la France procdait des annulations de
crances dAPD la hauteur de leffort des gouvernements concerns en
faveur de projets prcis, lis la protection de lenvironnement, au soutien
des activits productives de base et au dveloppement social. La loi n 2002267 du 26 fvrier 2002 portant rglement dfinitif du budget de 2000 a ramen le plafond autoris de 4 milliards de francs 2 366,5 milliards de francs
soit le total des projets accepts jusquen 1998 et a clos ce fonds.
3.2.4. Effort bilatral de la France au-del de linitiative PPTE
(Yaound)
Les efforts significatifs consentis par la France dans le cadre de linitiative PPTE sont poursuivis par des annulations bilatrales accordes par la
France au-del de leffort multilatral demand. La France a ainsi annonc,
lors du sommet du G8 de Cologne de juin 1999, puis lors du sommet de
Yaound de janvier 2001 quelle :
porterait de 90 100 % son effort dannulation de la dette commerciale ligible pour les pays concerns par linitiative PPTE. Cette mesure a
fait lobjet dune disposition de la LFR 2001 (article 82) ;
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annulerait la totalit de ses crances daide publique au dveloppement sur les pays bnficiant de linitiative en faveur des pays trs endetts
en reversant sous forme de dons les montants pays par les pays dbiteurs
sur ces crances (Contrat de dsendettement et de dveloppement ou C2D).

4. Comptabilisation des traitements de dette


Sur le plan patrimonial, lapplication dun accord en Club de Paris ou
dun accord bilatral conduit substituer de nouvelles crances (nouveaux
chanciers et nouvelles valeurs faciales) aux crances antrieures laccord (processus de consolidation). Le mode de consolidation des crances
concernes dpend de deux facteurs : la nature du traitement (rchelonnement ou annulation de dette) et lorigine des crances traites.
4.1. La consolidation des crances Coface
Les crances issues du mcanisme dassurance-crdit moyen terme de
la Coface pour le compte de ltat sont consolides par la Coface. Les
oprations de consolidation de ces crances se traduisent ainsi uniquement
par une variation de la valeur de lactif du compte tat la Coface sans
faire lobjet dune dpense budgtaire. En revanche, elles ont un cot budgtaire indirect puisque la Coface dispose de la garantie de ltat qui sengage maintenir un solde positif sur ce compte pour la procdure des garanties commerciales.
4.2. La consolidation des autres prts
4.2.1. Fonctionnement gnral
La consolidation des prts du Trsor, de lAFD ou de lex-BFCE intervient par indemnisation des organismes titulaires pour la part annule des
crances quils dtiennent et refinancement par ltat des crances
rchelonnes.
2. Le refinancement
Le refinancement consiste accorder ltat dbiteur un nouveau prt qui
porte les conditions dcides en Club de Paris (nouvelle valeur nominale, nouvel chancier de remboursement et taux rengoci) dont le dboursement permet dteindre la crance initiale antrieure laccord de consolidation. Autrement dit, ltat franais accorde un prt nouveau ltat dbiteur dont le
dboursement permet de racheter au cot historique (i.e. 100 % de la
valeur nominale initiale) les crances traites en Club de Paris auprs des organismes porteurs des crances initiales afin de les solder. Les organismes porteurs
sont selon lorigine des crances traites en Club de Paris : ltat lui-mme (pour les
prts du Trsor par exemple), lAFD ou encore lex-BFCE (aujourdhui Natexis).

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Sur le plan budgtaire, la comptabilisation dune opration de consolidation se traduit ainsi par linscription dune dpense budgtaire correspondant 100 % de la valeur nominale initiale des crances traites en Club de
Paris. Cette dpense permet pour partie lindemnisation des organismes
titulaires de crances annules (lorsque cet organisme nest pas ltat luimme) et pour le reste de dbourser de nouveaux prts permettant de
refinancer les crances rchelonnes. Ltat inscrit lactif du compte de
consolidation (903-17) les nouveaux prts ainsi dbourss.
Les annulations consenties donnent lieu lenregistrement dune augmentation du dficit de ltat.
3. Fonctionnement du compte de consolidation
Le compte de consolidation (compte spcial du Trsor 903-17) est un compte
de prts. Il retrace les prts consentis dans le cadre des oprations de
refinancement. Il est ainsi dbit des dboursements sur les prts consentis par
ltat aux conditions ngocies en Club de Paris qui permettent dteindre les
crances antrieures laccord (indemnisation des organismes porteurs de ces
crances). Il est crdit des remboursements en principal des tats trangers
dbiteurs sur les prts rsultant des accords de consolidation.
Son encours est rgularis en loi de rglement pour le bonifier des montants
de dette annuls sur ce compte. Les remboursements en intrt des tats dbiteurs sur les prts figurant lactif du compte de consolidation sont enregistrs
en recettes non fiscales au compte 901.540.

4.2.2. Dtails sur la comptabilisation des oprations


de consolidation annulation
Lorsquune opration de consolidation comprend une part dannulation
(on parle alors de consolidation annulation), le mode de comptabilisation de
lannulation diffre selon lorigine des crances annules.
Si la crance annule est dtenue par un organisme extrieur ltat (AFD
ou ex-BFCE par exemple), ltat comptabilise une dpense qui vient indemniser lorganisme titulaire pour lannulation. En revanche, si la crance annule
figure lactif de ltat (prts du Trsor), ltat refinance la part annule
des crances et constate ultrieurement lannulation par transport aux dcouverts du Trsor en loi de rglement. La part non annule est en revanche
toujours refinance par ltat quelle que soit lorigine de la crance consolide.
4.2.3. Consolidation annulation de prts du Trsor
Lors de la consolidation-annulation dun prt du Trsor (gr par Natexis
903-07 ou issu dun accord de consolidation antrieur 903-17), ltat
accorde au pays dbiteur un prt qui vient refinancer les parts annules et
non annules du prt consolid. Sur le plan budgtaire, ce dboursement se
traduit par une dpense sur le CST 903-17 (dans le cadre de la LOLF, les
crdits attachs au CST 903-17 sont devenus les crdits du programme
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prts des tats trangers en vue de la consolidation de dettes envers la


France de la mission Prts des tats trangers ). La part annule du
prt concern est ainsi refinance tout comme la part non annule.
Lencours du compte de consolidation est ensuite rgularis en loi de
rglement pour comptabiliser lannulation. Cette rgularisation (qui sapparente un abandon de crance) intervient par transport aux dcouverts du
Trsor du montant de dette annul et bonification de lencours du compte de
consolidation du montant correspondant.
Les figures ci-dessous illustrent le refinancement intervenant loccasion de la consolidation annulation 30 % dun prt du Trsor gr par
Natexis et lopration de rgularisation.
1. Consolidation et annulation 30 % dun prt du Trsor
de 100 euros gr par Natexis
a. Refinancement
Compte de consolidation

Natexis

Dboursement dun prt nouveau


de 100 aux conditions
ngocies en Club de Paris

100

100
Extinction de la crance
de 100 aux conditions
antrieures laccord
en Club de Paris

Inscription dune crance


de 100 aux conditions
ngocies en Club de Paris

b. Rgularisation
Compte de consolidation

Opration de rgularisation :
encours du compte de
consolisation bonifi de 30

criture en loi de
rglement : transport
aux dcouverts du
Trsor de 30

100
Annulation de 30 %

30

70

Seule exception au mode de traitement dcrit ci-dessus, en cas dannulation 100 % dun prt du Trsor, la crance initiale nest pas refinance.
Seule lopration de rgularisation intervient par transport aux dcouverts
du Trsor du montant de dette annul et bonification de lencours du compte
de prts du mme montant.
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4.2.4. Consolidation des autres prts


Lors de la consolidation annulation dune crance AFD ou ex-BFCE,
ltat indemnise tout dabord lorganisme porteur de la crance pour la perte
rsultant de lannulation. Pour ce faire, il inscrit une dpense correspondant
la part annule de la crance.
Pour la part annule dun prt pour compte propre de lAFD, cette dpense est impute au chapitre 44-97, article 50 30 du budget du ministre
de lconomie des Finances et de lIndustrie (devenu le programme aide
conomique et financire au dveloppement de la mission aide publique
au dveloppement dans le cadre de la LOLF).
Pour les crances ex-BFCE, elle est impute au chapitre 14-01, article 90 21 du budget des charges communes (devenu le programme appel en garantie de ltat de la mission engagements financiers de ltat
dans le cadre de la LOLF).
Par ailleurs, ltat refinance la part non annule de la crance. Pour ce
faire, ltat accorde au pays dbiteur un prt nouveau dont le dboursement
permet de venir solder la part non annule de la crance initiale auprs de
lorganisme titulaire de la crance initiale. Ce nouveau prt est inscrit
lactif du compte de consolidation (CST 903-17). Cette opration se traduit
ainsi par une dpense sur le compte de consolidation (les crdits attachs au
CST 903-17 sont devenus les crdits du programme prts des tats
trangers en vue de la consolidation de dettes envers la France de la
mission prts des tats trangers dans le cadre de la LOLF) dun
montant correspondant la part non annule de la crance.
La figure 2 illustre la consolidation annulation 30 % dun prt pour
compte propre de lAFD de 100 euros.
2. Consolidation et annulation 30 % dun prt pour compte propre
de lAFD de 100 euros
AFD

Chapitre 44-97
Dpense de 30 crdite
sur le chapitre 44-97

Compte de consolidation

100

70
Inscription dune crance de 70
aux conditions ngocies
en Club de Paris

250

Dboursement dun prt nouveau


de 70 aux conditions ngocies
en Club de Paris

Extinction de la crance
de 100 aux conditions antrieures
laccord en Club de Paris

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4.3. Synthse
Les tableaux ci-aprs rcapitulent le traitement budgtaire des oprations de consolidation selon la nature des traitements et lorigine des crances concernes.

Organisme titulaire de la crance :


compte tat la Coface

1. Crances issues des garanties Coface(*)


Nature de la garantie de l'tat
L'tat garantit le maintien d'un
solde positif sur le compte tat
la Coface pour la procdure
d'assurance crdit moyen terme.
La dpense correspondant la
mise en jeu de la garantie de
l'tat est impute sur le chapitre
14-01 article 71 10(**). L'tat
n'est pas subrog l'occasion de
la mise en jeu de cette garantie.

Impact de l'opration de consolidation


Rchelonnement Coface
Rchelonnement des crances par la
Coface. Absence d'impact budgtaire
direct. Les annulations ont un impact sur
le bilan du compte tat la Coface
(variation de la valeur des crances
l'actif du compte tat) et un impact
budgtaire indirect en affectant le besoin
de dotation ou la capacit de
prlvement de l'tat sur la trsorerie de
l'assurance crdit.
Impact budgtaire direct ? NON

Notes : (*) Il sagit de crances commerciales ; (**) Devenu programme appel en garantie de
ltat de la mission engagements financiers de ltat .

Organisme titulaire
de la crance :AFD

2. Prts AFD compte propre


Nature de la garantie de ltat : pas de garantie
Impact de l'opration de consolidation
Part rchelonne (refinancement)
Part annule (indemnisation)
Dpense budgtaire sur le compte de Dpense budgtaire correspondant
consolidation (903-17)(**)
au montant annul impute sur le
correspondant au dboursement d'un
chapitre 44-97 article 50 30(***)
prt, aux conditions ngocies en
(annulations Club de Paris, Dakar I
Club de Paris, d'un montant gal la
& II et Confrence de Paris).
part rchelonne.
Impact budgtaire direct ? OUI
Impact budgtaire direct ? OUI
Les montants verss indemnisent l'AFD en venant rembourser
la crance initiale (aux conditions antrieures l'accord en Club de Paris)
porte par l'AFD.

Notes : (*) Il sagit majoritairement de crances APD (~ 90%) mais il peut exister des crances
commerciales ; (**) Les crdits attachs au CST 903-17 sont devenus les crdits du programme prts des tats trangers en vue de la consolidation de dettes envers la France
de la mission prts des tats trangers ; (***) Devenu programme aide conomique
et financire au dveloppement de la mission aide publique au dveloppement .
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Organisme titulaire de la crance :AFD

3. Prts AFD aux risques de ltat (dont prts dajustement structurel)


Nature de la garantie
Impact de l'opration de consolidation
de l'tat
L'tat garantit le
Part rchelonne
Part annule
remboursement en
(refinancement)
(indemnisation)
principal et intrt
Dpense budgtaire sur
Dpense budgtaire
des prts accords
le compte de
correspondant au
par l'AFD aux
consolidation (903-17)
montant annul impute
risques de l'tat. La
correspondant au
sur le chapitre 44-97
dpense
dboursement d'un prt,
article 50 30(**)
correspondant la
(annulations Club de
aux conditions ngocies
mise en jeu de la
Paris, Dakar I & II et
en Club de Paris, d'un
garantie de l'tat est
confrence de Paris).
montant gal la part
impute sur le
rchelonne.
chapitre 14-01 article Impact budgtaire direct Impact budgtaire direct
90 17(*). L'tat est
? OUI
? OUI
subrog l'occasion
Les montants verss indemnisent l'AFD en venant
de la mise en jeu de
rembourser la crance initiale (aux conditions
cette garantie.
antrieures l'accord en Club de Paris) porte par
l'AFD.

Notes : (*) Devenu programme appel en garantie de ltat de la mission engagements


financiers de ltat ; (**) Devenu programme aide conomique et financire au dveloppement de la mission aide publique au dveloppement .

Organisme titulaire de la crance : Natexis

4. Prts ex-BFCE
Nature de la garantie
Impact de l'opration de consolidation
de l'tat
L'tat garantissait
Part rchelonne
Part annule
dans les annes quatre-vingt
(refinancement)
(indemnisation
le remboursement en
Dpense budgtaire
Dpense
principal et intrts de prts
sur le compte de
budgtaire
accords par la BFCE
consolidation (903correspondant
(procdure aujourd'hui
17) correspondant au
au montant
teinte). La dpense
dboursement d'un
annul
correspondant la mise
prt, aux conditions
impute
en jeu de la garantie de l'tat ngocies en Club de sur le chapitre 14-01
est impute sur le chapitre
Paris, d'un montant
article 90 21.
14-01 article 90 22.
gal la part
L'tat est subrog
rchelonne.
l'occasion de la mise
Impact budgtaire
Impact budgtaire
en jeu de la garantie.
direct ? OUI
direct ? OUI

Note : (*) Devenu programme appel en garantie de ltat de la mission engagements


financiers de ltat .

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5. Prts du Trsor

Organisme titulaire de la crance :


tat (compte de consolidation 903-17)

Organisme titulaire de la crance :


tat (compte 903-07)

Nature de la garantie de ltat : sans objet


Impact de l'opration de consolidation
Grs par Natexis (Rserve pays mergents)(*)
1. Refinancement
Dpense budgtaire sur le compte de consolidation (903-17) correspondant
au dboursement d'un prt (aux conditions ngocies en Club de Paris) d'un
montant gal aux parts rchelonne et annule.
Impact budgtaire direct ? OUI
2. Remboursement
Les montants verss viennent rembourser le prt initial (aux conditions
antrieures l'accord en Club de Paris) inscrit l'actif du compte.903-07
(recettes budgtaires imputes au compte 903-07 0310).
Impact budgtaire direct ? OUI
3. Impact non budgtaire :
rgularisation de l'encours du compte
de consolidation (903-17) en loi de
rglement par transport aux
dcouverts du Trsor de la partie
annule.
Impact budgtaire direct ? NON
Issus de consolidations antrieures(**)
1. Refinancement
Dpense budgtaire sur le compte de consolidation (903-17) correspondant
au dboursement d'un prt d'un montant gal aux parts rchelonne et
annule depuis le compte de consolidation (903-17).
Impact budgtaire direct ? OUI
2. Remboursement
Les montants verss viennent rembourser le prt initial (aux conditions
antrieures l'accord en Club de Paris) inscrit l'actif du compte de
consolidation (903-17) (recettes budgtaires imputes sur le compte de
consolidation 903-17).
Impact budgtaire direct ? OUI
3. Impact non budgtaire :
rgularisation de l'encours du compte
de consolidation (903-17) en loi de
rglement par transport aux
dcouverts du Trsor de la partie
annule.
Impact budgtaire direct ? NON
Notes : (*) Il sagit exclusivement de crances APD sauf pour les crances sur la Russie ; (**)
Il peut sagir de crances aussi bien commerciales quAPD.

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5. Impact des traitements de dette sur le solde


maastrichtien
Seuls les traitements de dette qui comprennent une part dannulation ont
un impact direct sur le solde maastrichtien. En comptabilit nationale les
annulations de crances viennent en effet rduire le patrimoine de ltat.
Elles contribuent donc accrotre le dficit maastrichtien. Dans la pratique,
la rduction du patrimoine provient soit de lindemnisation des organismes
titulaires des crances restructures pour la part annule de ces crances
(qui correspond aux dpenses budgtaires imputes aux chapitres 44-97
article 50 30 pour lindemnisation de lAFD et 14-01 article 90 21 pour
lindemnisation de lex-BFCE/Natexis), soit de lannulation de crances figurant au patrimoine de ltat (montants transports aux dcouverts du Trsor
en loi de rglement)(*).
Les annulations des crances Coface nont en revanche pas dimpact
direct sur le solde maastrichtien puisque ces annulations affectent uniquement la valeur de lactif du compte tat la Coface (voir section 4.1 cidessus) qui est hors du champ des administrations publiques.

6. Impact des traitements de dette sur les statistiques


dAPD
Seuls les traitements de dette qui comprennent une part dannulation ont
un impact direct sur les statistiques dAide publique au dveloppement
(APD). Lannulation de crances de toute origine (Coface, AFD, ex-BFCE
et prts du Trsor) est susceptible de contribuer aux statistiques de lAPD,
condition toutefois quil ne sagisse ni de crances militaires ni de crances dAPD.
Les crances dites APD sont des prts accords des conditions de
taux concessionnelles (voir lencadr ci-dessus pour une dfinition plus prcise des prts APD). Le dboursement de tels prts est comptabilis en
bonification des statistiques dAPD ; leur remboursement donne en revanche lieu la soustraction du montant de principal rembours aux statistiques
dAPD (APD dite ngative ). Ds lors, lannulation du principal dun
prt dAPD donne lieu la neutralisation de lAPD ngative correspondante et non une bonification des statistiques dADP. Une exception toutefois, en cas dannulation dintrts sur des crances dAPD tombes en
arrirs, lannulation contribue aux statistiques dAPD.
Lannulation de crances commerciales est dclare en APD.

(*) Dans le cadre de la mesure Dakar portant sur lindemnisation de lAFD en 1990, la
comptabilisation du versement fait exception. En effet celui-ci est enregistr en une seule fois
par la comptabilit nationale contrairement ce qui est fait en comptabilit budgtaire ; il na
donc pas deffet sur les dficits conscutifs.

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Complment B

Scurit et dveloppement :
lincontournable interaction
Herv Magro
DGCID, Ministre des Affaires trangres

Cinq annes aprs la dclaration du millnaire, les dirigeants de la plante se sont retrouvs en septembre New York pour faire le point sur les
engagements quils avaient pris dans le domaine de la lutte contre la pauvret. Face au constat, inquitant, quaucun des objectifs du millnaire ne
sera rempli pour lAfrique au rythme actuel de dveloppement, le Secrtaire gnral des Nations unies, dans son rapport prparatoire au Sommet
de septembre, appelle la communaut internationale saisir lopportunit
historique que reprsente cette runion.
Dans ce rapport, Koffi relve que les circonstances ont considrablement chang depuis lan 2000 et que la communaut internationale doit sadapter la situation nouvelle laquelle le monde est confront, notamment
depuis le 11 septembre 2001. Ainsi, plus que jamais, les questions de scurit sont aujourdhui un lment central du dbat international. Le Secrtaire gnral ne sy est pas tromp, qui a intitul son rapport : dans une
libert plus grande, dveloppement, scurit et respect des droits de lHomme
pour tous . Alors que de nombreux observateurs craignent que laccent
plac sur les aspects de scurit occulte totalement la ncessit de renforcer la coopration internationale en matire de dveloppement, il apparat
indispensable de reposer les termes du dbat et dexaminer ses consquences sur les politiques de dveloppement.

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1. Lvolution du concept de scurit


Lorsquen 1978, lors du 5e sommet africain, consacr la scurit et au
dveloppement, le gnral Eyadema, prsident du Togo, parle dun droit
la scurit qui seul peut garantir la poursuite du dveloppement , il dnonce
dans le mme souffle limmixtion brutale de puissances trangres dans
les affaires de pays souverains . Paralllement, le prsident gabonais, alors
prsident en exercice de lOrganisation de lunit africaine (OUA), prconise la cration dun pacte dassistance militaire entre tous les tats qui
voudront sy associer.
Vingt ans plus tard, lors du 20e sommet franco africain, sur la scurit en
Afrique, qui se penche sur les questions de post-conflit et sur le lien entre
scurit et dveloppement, ce sont les efforts de prvention de la Communaut des tats dAfrique de louest (CEDEAO), la gestion et le rglement
des conflits ainsi que la mise sur pied dune force ouest africaine pour le
rglement de la crise en Guine-Bissau qui sont au centre des proccupations.
La rflexion sur le lien entre scurit et dveloppement nest pas nouvelle, le concept de scurit a, dabord et avant tout, longtemps port sur les
conflits entre tats et les menaces qui psent sur ceux-ci. Le dbat se dveloppait alors autour des moyens de prserver leur intgrit territoriale, leur
stabilit et leurs intrts vitaux. On rflchit donc en termes classiques associant initiatives diplomatiques, rglement international du conflit, pacifiquement ou par la force, puis, en cas de conflit, en termes dopration de
maintien de la paix, souvent associe une phase humanitaire, et de reconstruction.
Si cest avant tout autour des questions diplomatiques et militaires que
tournent les discussions en matire de paix et de scurit, les spcialistes du
dveloppement, de leur ct, restent le plus souvent lcart du dbat, pour
viter ce quils peroivent comme un dangereux mlange des genres. Pour
les uns, qui privilgient lapproche de scurit, il est impossible de reconstruire tant que la situation na pas t stabilise ; pour les autres, spcialistes
des questions de dveloppement, il est impossible de rsoudre les problmes
de fond qui minent un pays tant que lon na pas trait les causes profondes
de la crise (pauvret, inscurit sociale, marginalisation). Ces derniers
craignent galement quen ajoutant un nouveau champ au dbat sur laide
publique au dveloppement, on dtourne les maigres ressources existantes.
Enfin, beaucoup sont convaincus que les deux domaines sinsrent dans des
crneaux temporels diffrents, les priorits en matire de scurit sinscrivant souvent dans le court, voire le trs court, terme, alors que les projets de
dveloppement rpondent des logiques de long terme dont les effets ne
sont trs souvent pas immdiatement perceptibles.
partir de la fin des annes quatre-vingt et au dbut des annes quatrevingt-dix, il devient vident que la guerre classique entre tats devient lexception et le dbat se recentre progressivement sur un concept plus large de
scurit. Avec la multiplication des conflits intra-tatiques, il devient vident
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que les rponses doivent sadapter de nouveaux dfis : guerres civiles,


conflits ethniques, terrorisme interne. La tentation a dabord t grande de
ne pas sintresser ces nouveaux modes de conflit. Le cas de la Somalie,
laisse dans un tat de non-droit depuis deux dcennies, peut paratre emblmatique. Plus prs de nous, le conflit terrible en Sierra Leone, o pendant
des annes la communaut internationale a laiss linnommable se produire
sous ses yeux, est un autre exemple dramatique. Mais il est apparu au fil des
ans que ce type de conflits, avec leur lot de destruction, de violations de
droits de lHomme, de dplacement de populations ou dexplosion de la
criminalit organise, ntait pas moins dangereux, sur le long terme, que les
guerres classiques. Au contraire, ce type de conflit a des consquences
importantes sur le dveloppement dun pays mais aussi sur la situation rgionale voire sur la situation internationale. Le cas du Rwanda avec ses
consquences sur les pays voisins, en particulier en Rpublique dmocratique du Congo (RDC) et au Burundi, ou celui de la Cte dIvoire, montre
bien quel point les risques de dstabilisation rgionale sont importants et
leurs consquences dramatiques.
Au bout du compte, mme si le principe de non-ingrence dans les affaires intrieures est inscrit dans la Charte des Nations unies, la communaut
internationale ne peut plus se dsintresser de ces conflits. Le traumatisme
du Rwanda a sans doute accentu cette prise de conscience(1). Les problmes qui sont poss aux dcideurs politiques sont dautant plus importants
que la communaut internationale, mme quand elle en a la volont, na plus
ncessairement les moyens dimposer une solution tant il est compliqu dintervenir militairement dans des conflits internes. Lun des enseignements
majeurs des crises de ces dernires annes est en effet que lintervention
militaire ne garantit pas une paix durable, elle permet simplement, dans le
meilleur des cas, de gagner du temps. La question principale est donc de
savoir ce que lon fait du temps ainsi gagn pour rsoudre durablement la
crise. Les difficults dans le traitement des situations de post-crise, soit,
comme Hati avec les rechutes successives, soit comme au Kosovo, avec
lacuit des problmes internes rsoudre, ont oblig la communaut internationale revoir ses priorits et sinterroger sur les moyens dinstaurer
une paix durable et pas seulement la paix. Les oprations de maintien de la
paix elles-mmes tiennent compte de cette volution, qui ne se proccupent
plus seulement de laspect militaire du traitement de la crise mais intgrent
dsormais toutes les composantes du rglement, notamment civile

(1) On relvera cet gard que le panel de personnalits minentes dsignes par le Secrtaire
gnral pour rflchir sur les menaces les dfis et le changement et qui ont aliment son
propre rapport, ont prconis ltablissement dune nouvelle norme prescrivant une obligation collective de protection ce qui consacrerait le droit dingrence.
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2. Vers le concept de scurit humaine


Dans ce nouveau contexte, il est plus que jamais indispensable de rflchir aux causes profondes des checs qui ont marqu les politiques de dveloppement et les politiques de reconstruction ces dernires annes. La proccupation centrale de chacun est que tous les efforts de dveloppement
consentis pendant des annes ne soient pas rduits nant en quelques
mois comme cela sest pass en Cte dIvoire, prsente il y a encore
quelques annes comme un modle de russite en Afrique de lOuest. Dsormais cest bien le concept de prvention des conflits, voire de gestion des
risques que certains analystes dveloppent, estimant quil est plus en rapport avec la ralit de la situation, qui alimente les rflexions.
Le concept de scurit a finalement volu de la mme manire que
celui de dveloppement qui a progressivement intgr la dimension humaine.
Ainsi, il est apparu ncessaire, y compris pour les organisations financires
internationales mme si elles ont toujours du mal aller au bout de cette
logique, quil fallait aller au-del dune approche purement conomique du
dveloppement pour replacer la collectivit, voire lindividu au centre des
politiques de lutte contre la pauvret. Dans cette conception, si le dveloppement conomique est une dimension ncessaire au dveloppement dune
socit, il ne reprsente quun moyen et non une fin. Le droit de vivre
labri de la peur (de quelque nature quelle soit) est tout aussi important que
le droit de vivre labri du besoin.
Le concept de scurit ne pouvait rester lcart de ce questionnement :
le dveloppement peut-il progresser dans linscurit ? long terme, la scurit de ltat vaut-elle quelque chose si la scurit individuelle nest pas
garantie ? Idem pour la scurit conomique ? Comment peut esprer que
les socits se dveloppent harmonieusement lorsque 800 000 personnes
meurent de mort violente chaque anne, quil y a 16 millions de rfugis de
par le monde et que 3 milliards dindividus vivent dans la pauvret(2) ?
On le voit la problmatique dpasse largement la scurit des seuls tats.
Aujourdhui, ils doivent faire face au dfi majeur dassurer la scurit de
leurs citoyens. Cette scurit est non seulement physique mais galement
juridique, et conomique. Elle a mme tendance aujourdhui slargir de
nouveaux champs : les menaces sur la sant ou sur lenvironnement. On
voit bien l aussi que des pidmies comme le SIDA ou le SRAS dbordent
le seul cadre national pour reprsenter un vritable risque global. Ainsi, alors
que le concept de dveloppement voluait vers celui de dveloppement humain celui de scurit senrichissait galement pour dpasser le seul aspect
de la scurit des populations et des individus et intgrer la question de la
satisfaction de leurs aspirations et du respect de leurs droits au travers de

(2) On prvoit que dici 2015, 247 millions de personnes vivront encore avec moins dun
dollar par jour.

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lmergence du concept de scurit humaine(3). Ce thme est dsormais


largement dbattu au niveau international(4). Avec la paix, la scurit, enjeu
de pouvoir et de survie, est considre, ce titre, comme un bien public
mondial(5).

3. Le lien entre scurit et dveloppement


Il est communment admis aujourdhui que dveloppement, paix, scurit et droits de lHomme sont lis et se renforcent mutuellement. On pourrait dire par analogie que pauvret et criminalit se renforcent aussi mutuellement. Le constat est, il est vrai, ais dresser :
Dun ct, labsence de scurit, en fonction de son degr :
menace linitiative individuelle ;
entrave la bonne diffusion des services publics et pse rapidement de
ce fait sur la lgitimit de ltat ;
dcourage linvestissement, tant priv quinternational ;
voire, dtruit les infrastructures lorsque le conflit interne atteint les proportions dun conflit arm.
Il nest dailleurs pas ncessaire quelle atteigne le stade dun conflit
ouvert pour avoir de graves consquences sur le dveloppement : la criminalit, les grands trafics (de personnes, de drogue), la corruption, sont
autant dentraves contre lesquelles il convient de lutter. Conflit et criminalit
vont dailleurs souvent de pair, sans que lon sache vraiment au bout du
compte lequel est llment moteur de la poursuite de la crise, les criminels
ayant bien entendu intrt alimenter le conflit qui est son tour source de
grands revenus. On a bien vu galement dans les diffrentes enqutes
diligentes par la Banque mondiale auprs des pauvres que ceux-ci ne manquent pas de dnoncer les problmes de scurit comme faisant partie des
principales entraves lamlioration de leur situation(6). Il est vident que les
plus pauvres sont particulirement touchs par ces phnomnes dont ils
sont les moins mme de se protger.
(3) Pour plus de dtails, voir le rapport en 2003 de Sadaka Ogata et Amartya Sen dans le cadre
de la commission sur la scurit humaine mise sur pied par le Secrtaire gnral des Nations
unies ; galement les actes du colloque organis par lInstitut de hautes tudes internationales
de lUniversit de Genve (mars 2001).
(4) Dans son rapport sur le dveloppement humain de 2004, le PNUD a ainsi recens neuf
types de menaces sur la scurit humaine (conomique, financire, alimentaire, sanitaire,
environnementale, personnelle, sexuelle, communataire et politique).
(5) Au mme titre que, par exemple, le commerce international, la stabilit financire internationale, la connaissance et la recherche, la prvention et le contrle des maladies transmissibles ou encore la gestion durable des ressources naturelles.
(6) Voir la srie de tmoignanges recueillis en 2000 par la Banque mondiale dans la srie la
voix des pauvres (voices of the poor) ainsi que les donnes recueillies par lONUDC dans
le document prparatoire la confrence dAbuja (5-7 septembre 2005) sur limpact de la
criminalit sur le dveloppement en Afrique.
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Inversement, la pauvret de graves consquences sur la scurit :


elle conduit la radicalisation des individus en fournissant un terreau
propice aux recruteurs en tout genre ;
elle rend difficile les efforts de modernisation de ltat, en particulier
des institutions en charge de la scurit. cet gard, on relvera quen
rgle gnrale, lorsquun gouvernement doit faire des choix dans lutilisation
de ses ressources il privilgiera toujours les forces armes par rapport aux
forces de police avec toutes les consquences que cela entrane en matire
de scurit publique (recrutement insuffisant, absence de formation, mauvaise qualit des matriels) ;
elle entrave les capacits de ltat quiper le pays convenablement ;
elle empche de faire face aux grands dfis sociaux que rencontrent
la plupart de ces pays : illettrisme, dstructuration de la socit, urbanisation
trop rapide, chmage Ltat se trouve dans lincapacit dapporter une
rponse approprie aux problmes de fond que rencontrent les populations
et qui conduisent souvent leur alination et leur radicalisation.
La consquence de cette interaction est que les responsables du dveloppement doivent dsormais se proccuper de questions comme :
les populations sont-elles en mesure de faire respecter leurs droits ?
le cadre juridique existe-t-il ou est il satisfaisant ?
la scurit de dplacement des populations est-elle garantie, dans quelles
conditions ?
les circuits budgtaires permettent-ils aux crdits daboutir l o ils le
doivent, tant sous langle de la lutte contre la corruption que sous celui de
lexistence de circuits budgtaires, administratifs et financiers efficaces ?
Ainsi, de nombreux domaines dans lesquels les bailleurs doivent uvrer
pour le renforcement de la bonne gestion des systmes de scurit appartiennent dj leurs secteurs dintervention habituels. Parmi ces derniers
on peut citer :
lanalyse et la gestion des dpenses publiques dont lobjectif est davoir
une image transparente et fiable des budgets nationaux et de leur utilisation.
Compte tenu de leur caractre trs sensible politiquement, les dpenses
dans les domaines de la scurit et de la dfense nationale sont souvent
parmi les plus opaques(7) ;
la lutte contre la corruption. En effet, si la corruption conomique,
notamment de haut niveau, est la plus mdiatise, la corruption ordinaire est
celle qui touche directement les populations, en particulier dans ses contacts
avec les forces de lordre comme on le voit dans les multiples tudes qui ont
t conduites sur le terrain. Cette thmatique est aujourdhui lordre du
jour de tous les programmes de coopration dans ce domaine ;
(7) Ainsi, les priorits dans les dpenses publiques , comprenant les dpenses militaires,
constituent-elles pour le PNUD un indicateur dans son analyse de la situation dun pays
dans le cadre de son rapport annuel sur le dveloppement humain.

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la rforme de la fonction publique et de ladministration. Comme les


autres administrations, celles en charge des forces de scurit doivent tre
intgres dans les stratgies globales de rforme (modernisation, formation,
transparence) ;
la promotion de la justice sociale et des droits de lHomme ;
le renforcement des capacits de la socit civile ;
la consolidation des systmes lgislatifs et de protection contre larbitraire.
Les liens entre inscurit et dveloppement varient bien videmment
selon les pays. Schmatiquement, on pourrait sans doute distinguer les pays
o les effets de la pauvret et de linscurit se cumulent (les moins dvelopps), des pays o linscurit peut remettre en cause les processus de
dveloppement en cours (pays mergents, notamment en Amrique Latine), ou de ceux o il sagit dune variable plus ou moins importante du
dbat politique.
Il pourrait tre utile dans ce cadre de disposer dindicateurs mesurant le
rapport entre dveloppement et scurit (ou inscurit). Dans sa srie doutils
statistiques concernant la gouvernance, la Banque mondiale recense une
dizaine doutils touchant la stabilit politique mais peu finalement concernent directement la question de la scurit(8). Le PNUD dans ses indicateurs de dveloppement humain propose quant lui une rubrique sur les
victimes de la criminalit mais les chiffres prsents sont trop htrognes (on mlange pays et villes) et anciens pour tre vraiment utilisables.

4. La rponse internationale
Le CAD de lOCDE a intgr les questions de scurit ds 1997 en
conduisant une premire revue des approches de ses pays membres dans
ces domaines, y compris dailleurs des dpenses militaires et du rle des
armes dans les pays en dveloppement. Pour lOCDE la scurit sest
affirme comme un enjeu dcisif pour le dveloppement . Ces discussions
se sont poursuivies en 2001 avec ladoption dune dclaration des ministres
et de lignes directrices intitules prvenir les conflits violents . Puis, en
2003, un document sur la rforme des systmes de scurit et gouvernance :
principes et bonnes pratiques a t adopt. On peut citer quelques lments de ces rflexions :
veiller ce que la rforme des systmes de scurit soit centre sur
lhumain, recueille lapprobation locale et se fonde sur des normes dmocratiques et le respect des droits de lHomme et de la rgle du droit, lobjectif tant de mettre fin la terreur ou larbitraire ;
(8) Institut de la Banque mondiale : Governance Matters IV , indicateurs de gouvernance
1996-2004.
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aider les pays confronts aux divers problmes de scurit les rsoudre en intgrant plus troitement les politiques de dveloppement et de scurit
ainsi quen renforant la participation des civils et leur pouvoir de contrle ;
inscrire les activits lies la rforme des systmes de scurit dans
des stratgies plurisectorielles, sappuyant sur une valuation approfondie
des besoins des populations et de ltat en matire de scurit ;
se conformer, pour la mise au point des rformes appliquer aux systmes de scurit, aux principes qui sous-tendent toute rforme du secteur
public, comme la transparence et lobligation de rendre des comptes ;
appuyer la mise en uvre de la rforme des systmes de scurit sur
des processus politiques clairs et bien dfinis, visant mettre en place des
capacits institutionnelles et humaines appropries pour que la politique de
scurit soit efficace.
Ce dbat sest doubl dinterrogations sur le type de dpenses qui pouvaient tre considres comme de laide publique au dveloppement, certains pays souhaitant y intgrer les dpenses militaires pour augmenter leur
chiffre dAPD. Finalement, la distinction sopre entre les activits tendant
amliorer la gouvernance du systme de scurit de celles visant renforcer les capacits oprationnelles des forces de scurit qui ne seront pas
comptabilises dans lAPD, lobjectif principal devant tre de se concentrer
sur les aspects gouvernance et contrle dmocratique.
De son ct, le Conseil de lUnion europenne a mis en place le 17 novembre 2003, dans le cadre du Fonds europen de dveloppement (FED),
une facilit de soutien la paix de 250 millions deuros destine financer
les oprations africaines de maintien de la paix. Cette initiative sinscrit dans
une logique daffectation de laide la prvention des conflits et dpasse la
simple prise en compte de la dimension militaire. La rflexion sur la politique
europenne dans ce domaine mrite toutefois dtre encore dveloppe.
Enfin, le G8 a progressivement largi son intrt mme si son angle dapproche principal reste les oprations de maintien de la paix. Ainsi, depuis les
sommets de Kananaskis et dvian, avec ladoption notamment dun plan
daction pour lAfrique, le lien entre scurit et dveloppement a-t-il t
rgulirement rappel. Dans leur rapport conjoint sur ltat davancement
de ce plan, dans le cadre de la prparation du sommet de Gleneagles, en
juin 2005, les reprsentants personnels des chefs dtat et de gouvernement du G8 ont rappel que linscurit et les conflits violents figurent
parmi les plus grands obstacles au dveloppement en Afrique. Les conflits
violents, la criminalit et le non-respect de la loi rduisent nant des gains
en matire de dveloppement acquis au prix de dizaine dannes defforts
et nuisent srieusement aux investissements. La pauvret, le sous-dveloppement et la fragilit des tats sont un terreau fertile pour les conflits violents et l mergence de nouvelles menaces pour la scurit, comme le terrorisme et la criminalit internationale. Sans dveloppement il ne saurait y
avoir de scurit durable, comme il ne peut y avoir de dveloppement rel
sans scurit et stabilit . On ne peut gure dire mieux !
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5. La multiplicit des dfis relever


Lintgration des aspects de scurit, dans leur nouvelle dimension, dans
la rflexion sur le dveloppement a compliqu la tche des bailleurs de fonds.
La mise au point de stratgies en matire de rforme des systmes de scurit ncessite dabord une collaboration entre les diffrents ministres
(Dfense, Affaires trangres, Dveloppement) afin dviter que les plans
daction retenus par chacun deux ne soient contradictoires. Il est galement
ncessaire, lorsque lon met sur pied des programmes de coopration de se
proccuper dun ensemble de sujets tellement vastes quaucun pays ne peut
plus y rpondre seul (si tant est que cela ait t le cas par le pass). Selon la
dfinition de lOCDE la rforme des systmes de scurit recouvre non
seulement les forces armes et la police mais galement les institutions
judiciaires et pnitentiaires, les instances civiles lues et dment dsignes
auxquelles il convient den assurer le contrle et la surveillance (Parlement,
pouvoir excutif, ministre de la Dfense) et les institutions de la socit
civile, y compris les mdias .
On le voit, on touche ici non seulement les pays en crise ou en situation
de post-crise, mais finalement aussi les pays o lobjectif de la communaut
internationale est de consolider une progression ou dempcher une rechute
toujours possible terme. Par ailleurs, les champs considrs sont pour la
plupart des domaines rgaliens, voire rservs, o les vellits de rforme
peuvent entraner dimportantes difficults politiques avec les gouvernements
des pays concerns. Comme pour laide au dveloppement, il est indispensable que les bailleurs de fonds sefforcent dassurer un minimum de cohrence dans les actions quils mnent. La concurrence quils se mnent souvent sur le terrain peut-tre dautant plus exacerbe quil sagit ici comme
on la vu de secteurs o la dimension politique est dterminante.
Dans ce contexte, laction engager doit viser rpondre trois dfis
interdpendants auxquels sont confronts les tats :
dfinir un cadre institutionnel clair pour assurer la scurit, qui intgre
la fois les politiques de scurit et de dveloppement en faisant appel
tous les acteurs concerns et qui se concentre sur les groupes vulnrables
tels que les femmes, les enfants et les minorits ;
renforcer la gestion et la supervision des institutions charges de la
scurit ;
constituer des forces de scurit comptentes et professionnelles, responsables devant des instances civiles et ouvertes au dialogue avec la socit civile.
Paralllement, il est ncessaire de prendre en compte la dimension rgionale qui est devenue incontournable aujourdhui, les problmes de scurit ayant souvent un aspect transfrontire (par exemple, des enfants soldats, trafics darmes ou de ressources naturelles). De mme, cette dimension rend dautant plus indispensable dapporter une rponse collective asLA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT

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sociant les pays en dveloppement, les bailleurs bi et multilatraux et les


organisations rgionales comptentes.
Ceci souligne une autre caractristique des conflits rcents : la multiplicit des acteurs concerns. Bien entendu, ltat reste le premier objectif
des politiques de rforme de la scurit, la fois parce quil est souvent le
premier responsable de la violence, tant physique que psychologique, mais
aussi parce quil est lacteur principal de la rforme. On assiste mme curieusement, aprs des annes o les organisations financires internationales et de nombreux bailleurs de fonds, notamment anglo-saxons, mettaient
en cause le principe mme de cooprer avec ltat (ce qui est encore le cas
pour les tats-Unis) un retour vers une plus grande responsabilisation de
ltat sans lequel il est dsormais avr que rien nest possible. Sil nest
bien entendu pas question de recrer des tats tout puissants, il apparat
ncessaire de leur redonner les moyens de rpondre aux attentes de leurs
citoyens sous peine de les dlgitimer.
Mais il est aussi ncessaire dsormais dimpliquer les diffrentes composantes de la socit, notamment les acteurs non gouvernementaux. Paralllement, la mise sur pied de programme efficace de dsarmement et de
rinsertion est souvent une condition sine qua non dun rglement durable
dune crise. Ces programmes qui nont finalement que peu abouti jusqu
prsent sont au confluent des questions de scurit, avec notamment les
programmes de rachat des petites armes, et de dveloppement, avec limportance de trouver des rponses conomiques et sociales pour rpondre
aux aspirations des personnes dmobilises et ne pas nourrir le cycle infernal de la criminalit. De la mme manire, il est ncessaire de rflchir au
renforcement des capacits locales pour tenter de combler le foss qui spare bien souvent le pouvoir central ou les groupes qui dtiennent le pouvoir
du reste du pays et qui peut tre une cause non ngligeable du conflit. En
dfinitive, comme dans les programmes de dveloppement, il est indispensable que les partenaires sapproprient les rformes pour quelles aient une
chance de russir.

6. La politique franaise de gouvernance dmocratique


La coopration franaise a intgr depuis dj plusieurs annes la ncessit de ne pas couper les questions de scurit de celles du dveloppement. Alors que la plupart de nos partenaires laborent aujourdhui des stratgies qui tentent de concilier les impratifs du dveloppement ceux de la
scurit ces deux dimensions sont regroupes depuis 1998 au sein de la
direction gnrale de la coopration internationale et du dveloppement du
ministre des Affaires trangres. Elle place son action dans un contexte
plus large que celui de bonne gouvernance , qui tait essentiellement conomique lorigine, pour dvelopper une gouvernance lgitime et responsable . Cette gouvernance dmocratique sous-tend que la restauration
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ou le maintien de la paix et de la scurit passent par le respect des principes dmocratiques que sont lquilibre des pouvoirs, des mcanismes efficaces et transparents de contrle des forces de lordre et le maintien du lien
arme nation(9).
Selon cette conception, la consolidation de ltat de droit, en ses trois
composantes justice , scurit et droits de lHomme , permet dasseoir le socle institutionnel indispensable une relance de lconomie formelle, seule gnratrice de ressources fiscales, et donc budgtaires, pour
ltat. La coopration franaise possde la particularit davoir regroup
toutes ces composantes dans un mme lieu ( lexception de la coopration
militaire bien entendu, y compris de gendarmerie). Ses actions se dclinent
selon trois axes :
sur le plan national en soulignant la ncessit pour les forces armes
de rendre compte de leurs oprations, de leur budget et de leurs investissements. La transparence et le contrle des ressources financires (budgtisation des dpenses militaires et passation de marchs publics) sont capitaux ainsi que le professionnalisme de larme. La poursuite des infractions
et atteintes aux droits de lHomme et aux droits constitutionnel et international doit aussi tre assure. Sagissant de la police elle vise essentiellement
fournir de la formation professionnelle et du conseil technique aux institutions charges de lactivit de police et de la protection de la scurit civile ;
sur le plan rgional, le dveloppement des capacits des organisations
rgionales tant devenu un axe fort de notre politique de coopration, notamment en Afrique dans le contexte dcrit plus haut ;
enfin, sur le plan international, en sattachant donner aux tats les
moyens de participer llaboration du cadre juridique international, notamment en ce qui concerne les grandes conventions internationales sur la scurit, en leur facilitant laccs aux phases de ngociation des instruments
concerns et en fournissant ensuite conseil et expertise, destins les appuyer dans la transposition de leurs dispositions en droit interne(10).
Cette approche permet finalement de rconcilier les impratifs de dveloppement et ceux de la lutte contre le terrorisme qui, juste titre proccupent aujourdhui particulirement la communaut internationale. Pour viter
de basculer dans le tout scuritaire, une approche par les droits permet en
effet dviter les drives et de se rappeler quau bout du compte cest bien
le citoyen qui doit rester au centre de nos proccupations.

(9) Pour une gouvernance dmocratique, document dorientation de la politique de coopration franaise, DGCID, 2003.
(10) Notamment en ce qui concerne la Convention de Palerme (12 dcembre 2000) sur la
criminalit transnationale organise et les deux protocoles additionnels relatifs la traite des
personnes et trafic de migrants, la Convention de Mrida (dcembre 2003) relative la lute
contre la corruption et les douze conventions consacres au terrorisme.
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Complment C

Essai de typologie des divers systmes daide :


clefs pour les institutions de laide au dveloppement
Franois Pacquement
DGCID, Ministre des Affaires trangres

La littrature sur laide privilgie deux grandes questions : est-elle efficace et quelles conditions ? qui la reoit et pour quoi faire ? La question
comment (par quel type dinstitutions ?) la distribuer ? est moins documente(1), mais elle parat tout aussi susceptible dapporter des pistes de
rflexion pour amliorer laide. Pratique relativement rcente, laide publique au dveloppement (APD) sest construite dans des contextes trs divers ce qui donne lieu une grande varit de pratiques, portes par des
institutions trs diffrentes.
Certains auteurs voient lorigine de laide ds le XIXe sicle, et il y a eu
des grands programmes daide (le plan Marshall) et de premiers grands
dbats internationaux dans les annes daprs-guerre, mais cest aprs la
(*) Ce complment a t rdig lt 2005. Lauteur remercie Jean-Louis Grolleau de lOCDE
pour son aide sur les statistiques et sa disponibilit, ainsi que ses collgues de la DGCID,
Jrme Pasquier et Hubert de Milly, de lAFD, Olivier Charnoz, Jean-Marc Chtaigner, et de
lIDDRI, Thierry Giordano, pour leurs commentaires. Larticle demeure toutefois de la
responsabilit personnelle de lauteur et ne saurait engager la DGCID.
(1) Le Comit daide au dveloppement (CAD) de lOCDE a notamment pour mission de
documenter cette question avec les revues priodiques des divers systmes daide de ses
tats-membres, des fins dtalonnage. Jean-Claude Berthlmy et Ariane Tichit (2003)
examinent la question de la distribution de laide en prenant appui sur les statistiques de
lOCDE, sur une priode de 20 ans (1980-1999), pour 22 donateurs et 137 bnficiaires. Ils
procdent en outre une prsentation de la littrature sur ce point. Hubert de Milly (2002)
analyse la distribution de laide au niveau des partenaires relais dans le pays bnficiaire, ce
qui nest pas dans le champ du prsent complment.
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grande vague des indpendances africaines, au dbut des annes soixante,


quapparaissent les premires administrations bilatrales charges spcifiquement de laide. Simultanment est cr le Comit daide au dveloppement (CAD) de lOCDE, conu lorigine pour le recueil statistique et
lchange de bonnes pratiques. Depuis, malgr quelques regroupements, le
nombre dinstitutions a rgulirement augment(2).
Les institutions nationales ont connu une volution en deux temps : dabord
les grandes institutions bilatrales fondatrices (mergeant dans laprs-guerre
et la reconstruction, elles sont nes de la dcolonisation), puis les nouveaux
acteurs apparus pendant les annes quatre-vingt avec les associations caritatives(3) et la coopration dcentralise et, pendant les annes quatre-vingtdix, avec les donateurs bilatraux des pays mergents ou des anciens pays
communistes.
De leur ct, les institutions multilatrales ont connu trois grandes gnrations : celle des institutions vocation universelle (Banque mondiale et
Nations unies), celle des institutions rgionales (qui stend de la construction europenne, avec la BEI, la fin de la guerre froide, avec la BERD) et
celle des annes de refondation avec les fonds thmatiques (du Fonds
pour lenvironnement mondial au Fonds mondial SIDA).
Mis part un organisme professionnel , le CAD, metteur de bonnes
pratiques et lieu dvaluations priodiques, le milieu de laide est peu hirarchis, mais dessine un champ complexe auquel cet article se propose dintroduire selon quelques axes simples danalyse : il prsente dabord le champ
de laide, avec des points de repre sur les institutions et leurs mtiers, en
dcrivant les tensions et les oppositions qui laniment au sein des institutions
ou entre elles, et en tentant des prsentations graphiques synthtiques. Il en
tire des perspectives pour laide au dveloppement. Il doit tre lu en relation
avec larticle sur lvolution quantitative de laide.
Le dfi consiste prsenter de multiples organisations sans traiter de
chacune delles. Ce travail, en partie intuitif, nest pas toujours tay par
des donnes quantitatives et nest pas non plus le rsultat dune analyse
systmatique des documents produits par ces institutions. Il sagit plutt
darticuler quelques hypothses de travail et desquisser une typologie du
champ de laide pour en tirer des lments dynamiques. Enfin, il na pas t
possible de prendre en compte des variables extrieures au champ de laide,
comme par exemple lattitude dun pays par rapport la protection sociale(4) ou tel autre espace de prfrences collectives (Lamy, 2004),
ou encore de rechercher un ancrage dans des traditions plus anciennes
(2) Cf. Tim Harford et Michael Klein (2005) sur la fragmentation des agences daide.
(3) Dites aussi organisations de solidarit internationale, que lon distingue des organisations
non gouvernementales, ONG, du ct des pays aids.
(4) Sur ce point, des auteurs ont mis en vidence une relation entre la conception dun tat
providence et la participation au rgime daide ; voir notamment Alain Nol et JeanPhilippe Thrien (1995).

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(par exemple, comment les premires formulations du lien entre commerce,


dveloppement et vertu dans les activits des compagnies des Indes peuvent mettre en lumire un esprit missionnaire (5) la Banque mondiale ou
chez dautres donateurs).

1. Le champ de laide
Laide ne constitue ni un march ni une activit ordinaire ; il sagit dune
pratique plus vaste que la seule dpense publique directe ; elle exprime des
lments didentit nationale et comporte des enjeux multiples. Pour dsigner cette diversit, on se rfre dans cet article au champ de laide .
1.1. Spcificits de laide
Les observations faites aujourdhui permettent dobserver le champ de
laide aprs quil a connu dimportants remaniements conscutifs la priode de crise des annes quatre-vingt-dix. Bernard Contamin (2005) parle
dune mise sous pression de laide.
Compare aux autres politiques publiques, laide souffre dune distance
accrue par rapport aux citoyens, qui tient ce quelle sexerce dans le
cadre dune double dlgation (dpense publique consistant financer une
dpense publique par un autre tat dans un autre pays, voire par lintermdiaire dun organisme multilatral) qui peut susciter le scepticisme du contribuable lgard dune dpense distante la fiabilit incertaine (Milner, 2004).
La faiblesse du soutien public (qui sexprime plus sous forme de mobilisation compassionnelle au gr des mauvaises fortunes des pays pauvres
que sous la forme dun engagement profond et durable) justifie que des
objectifs collatraux sajoutent ceux du dveloppement (qui napparat
pas comme un objectif suffisant).
Lconomie politique de laide se caractrise par le fait que la pression
des pairs (autres pays donateurs) joue un rle parfois plus grand que lopinion publique comme justification de la dpense publique. Ce peut-tre un
moteur important pour les pays du G8, qui ont progressivement vu laide
monter sur lagenda de leurs rencontres, puisque celle-ci sy tait introduite
dabord de faon ngative pour la rsolution des crises de la dette pour sy
imposer de faon positive partir de 1996 avec lexamen de ce qui allait
devenir les objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD)(6).

(5) Selon lexpression de Batrice Hibou.


(6) Prpars au CAD de lOCDE, les objectifs internationaux de dveloppement ont t
complts notamment lors des sommets des Nations unies du millnaire en 2000, et du
dveloppement durable Johannesburg en 2002.
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1.2. Typologie des institutions nationales et des mtiers


Dans son manuel pour la lutte contre la pauvret, le CAD (2001) prsente cinq grands types lorganisation de laide :
les organismes intgrs au ministre des Affaires trangres, au sein
duquel les questions de coopration pour le dveloppement relvent, avec
celles relatives la politique trangre et aux relations commerciales, de
bureaux gographiques (par pays ou par rgion) intgrs ;
les directions ou divisions charges de la coopration pour le dveloppement au sein du ministre des Affaires trangres ;
les organismes assujettis un ministre de tutelle et associs un
(des) organisme(s) dexcution distinct(s) ;
les pays o la coopration pour le dveloppement relve de divers
ministres, dont chacun soccupe dun aspect particulier du programme et
qui font appel des organismes dexcution distincts ;
les organismes autonomes. Les organismes sont trs diffrents par
leur taille, leurs attributions, leur champ dactivit, les comptences et lge
de leur personnel, leur degr de dcentralisation et le degr de primaut de
lobjectif de rduction de la pauvret. Ils diffrent aussi par leurs mthodes
de travail, leurs cultures organisationnelles, leur degr dautonomie, leurs
avantages comparatifs et leur organisation fonctionnelle.
() La figure suivante compare les diffrents organismes de dveloppement en fonction de leur structure et, en regroupant les organismes similaires, donne une ide des possibilits qui pourraient soffrir de resserrer la
collaboration afin dabaisser les cots de transaction .
Ce schma met laccent sur la gestion de lAPD et sous-estime limportance de la contribution des ministres des Finances. Pourtant ceux-ci sont
souvent responsables des institutions financires internationales, lesquelles
jouent un rle majeur dans le financement du dveloppement, mme si leurs
concours ne sont pas comptabiliss comme de lAPD(7). Ils jouent un rle
important pour laide tant gre de faon bilatrale (ft-ce par le seul rle
de gestion budgtaire) que pour laide gre de faon multilatrale (ils sigent au Club de Paris, donnent la garantie des tats aux oprations des
banques multilatrales garantie mal connue et mal comptabilise) et ils
peuvent relayer dans les dbats interministriels la production conceptuelle
importante des institutions financires internationales.
Par ailleurs, la comptabilisation de lAPD comporte de nombreuses lignes de dpenses, en particulier des activits qui ressortissent normalement
la comptence dadministrations dont laide nest pas le mtier principal,
telles que lducation nationale (avec laccueil des tudiants trangers, qui
apparat en 1987 dans les statistiques du CAD, et reprsente actuellement
un peu plus de 2 % de toute lAPD), les Affaires sociales (avec laide aux
rfugis, qui apparat en 1982 dans les statistiques du CAD, a reprsent
jusqu 4,5 % de toute lAPD en 1995, mais est assez volatile), la Dfense
(pour certaines dpenses lies aux conflits)(8), etc.
(7) Consentis aux conditions du march, ils ne prsentent pas un lment-don suffisant ;
toutefois pratiquement chacune a dvelopp un volet concessionnel sur le modle de lAgence
internationale de dveloppement.
(8) Voir CAD-OCDE note DCD/DAC/2000-10 ADD1 du 28 avril 2004.

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1. Les cinq structures de base des organismes de coopration


pour le dveloppement des membres du CAD
a. Ministre des Affaires trangres
Hmisphre Nord

Hmisphre Sud

Politique trangre

Politique trangre

Commerce

Commerce

Coopration pour
le dveloppement

Coopration pour
le dveloppement

b. Directions au sein du mnistre


des Affaires trangres

Direction
de la
politique
trangre

Direction
du
commerce

Direction
de la
coopration
pour le
dveloppement

Danemark
Finlande
Pays-Bas

Irlande
Italie
Nouvelle-Zlande
Suisse

c. Ministre de tutelle associ


un (des) organisme(s)
dexcution distinct(s)

d. Ministres associs
un (des) organisme(s)
dexcution distinct(s)

Ministre des Affaires


trangres ou ministre
autonome charg de laide

Ministre
des Finances

Organismes
dexcution

Organisme(s)
dexcution

e. Organisme daide ou ministre


autonome

Australie
Canada
tats-Unis
Royaume-Uni

Autres
ministres

Organismes
dexcution
Autriche
CE
Espagne
France
Grce
Japon
Portugal

Allemagne
Belgique
Luxembourg
Norvge
Sude

Ministre /
Agence de coopration
pour le dveloppement

Ministre
des Affaires
trangres

Des structures similaires peuvent faciliter la coordination des activits des


organismes daide et la collaboration
sur le terrain (recherche, mise en uvre)
ou au niveau des services centraux (formation, rseaux dinformation). La collaboration est aussi plus facile lorsque
les organismes utilisent la mme langue, sont proches sur le plan culturel et
partagent des approches similaires de
la gestion et du contrle financier et/ou
que leur degr de dcentralisation est
similaire.

Source : OCDE (2001).


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1.3. Tensions et oppositions


Le champ de laide est anim par quelques grandes tensions qui sinstallent au sein mme des institutions et divis par plusieurs oppositions
qui stablissent entre institutions, et leur sont extrieures. Celles-ci permettent de prsenter les institutions les plus caractristiques, dans des plans
de projection qui mettent en vidence les diffrences et les proximits les
plus robustes.
Tensions et oppositions sont actives dans lvolution et les pratiques de
laide ; elles ne sont pas indpendantes, mais ne jouent pas le mme rle.
Elles traversent les institutions de toute nature.
1.3.1. Tensions
Les tensions ne distinguent pas les agences entre elles, elles dsignent
des dbats que connat chaque institution. Elles portent sur la motivation de
laide, la relation avec le bnficiaire, et la relation avec les autres organismes daide (singularit ou approche commune).
1.3.1.1. Intrt national ou motivation thique et recherche de lintrt
du bnficiaire ?

Peter Hjertholm soutient que les programmes daide ont toujours t


associs des motivations politiques ou commerciales. Cette observation,
facilement vrifiable pour laide bilatrale, npargne sans doute pas laide
multilatrale. Dans tous les cas, les agences daide connaissent une tension
entre leur aspiration offrir une aide de qualit, donc rpondant des
besoins du bnficiaire, et les pressions que telle ou telle politique exerce.
De faon trs prgnante pour les anciennes puissances coloniales, la
politique daide semble stre dveloppe, comme une consolidation de liens
divers tablis au fil de lhistoire, et son cadrage thorique sest construit
pour la rationaliser autant que pour la protger.
Lintrt national apparat sous au moins deux formes : politique (runir
une coalition de voix dans un cadre multilatral, ou ancrer un pays dans un
bloc, du temps de la guerre froide) et commerciale (aide servant la promotion des exportations court terme directement ou moyen terme par
la recherche d effets de parc , qui poussent le bnficiaire dun quipement ltendre ou le renouveler auprs du mme fournisseur).
Cranford Pratt(9) montre que pendant les annes soixante quatre-vingtdix, lAgence canadienne de dveloppement international na jamais eu
une influence importante sur les politiques commerciales ou autres politiques trangres du gouvernement canadien . Ce diagnostic peut sans doute
stendre dautres bilatraux. Les mmes auteurs citent galement une
tude de lInstitut Nord-Sud qui met en vidence des contradictions qui peu(9) Cit par Bonnie Campbell et Pascale Hatcher (2004).

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vent surgir entre les objectifs de rduction de la pauvret et la poursuite


dautres objectifs de politique trangre . Il est vrai que la guerre froide a
exerc une empreinte forte sur la politique trangre et sur le choix des
bnficiaires de laide au dveloppement. Il faudra attendre les annes quatre-vingt-dix pour que se dveloppe au sein de lOCDE(10) un agenda de la
cohrence des politiques en faveur du dveloppement.
Le cas du commerce est typique ; Berthlmy et Tichit (2003) observent
un lien positif entre le commerce bilatral et lallocation de laide, dont limpact augmente dans le temps. Toutefois, les bnficiaires de laide sont des
partenaires commerciaux marginaux des pays donateurs, et si le lien est
significatif, pour autant il ny a pas de relation mcanique entre montant
total du commerce et montant total de laide, un pays revenu intermdiaire
faible bnficiaire de laide pouvant avoir un commerce lev avec le donateur.
La tension sest cristallise notamment dans le dbat relatif la liaison
de laide, dbat international mais aussi interne plusieurs pays donateurs.
Il a donn lieu de longues ngociations, dans le cadre des disciplines relatives aux crdits lexportation, dans les groupes de travail de lOCDE sur
le commerce. Le rsultat (lArrangement dHelsinki, dont la premire formulation date de 1991) a eu pour effet de dissuader progressivement laide
(Pacquement, 1998) en faveur des infrastructures et du secteur productif
(considrs comme viables commercialement ) et contribu indirectement favoriser laide en faveur des secteurs sociaux.
1.3.1.2. Lapproche de la situation du bnficiaire :
sciences sociales ou conomie ? ingnierie ou diplomatie ?

Il y a une tension entre les approches conomiques classiques, qui sexpriment sous une forme normative avec notamment la conditionnalit, et
celles des autres sciences sociales, qui revendiquent une attention aux processus coopratifs. Elle sest manifeste notamment dans la critique de la
Banque mondiale (Hibou, 1998) et du consensus de Washington(11). Aux
cts des sociologues (encore sous reprsents dans les organismes daide ;
la part de la sociologie dans la recherche la Banque mondiale est, par
exemple, marginale), une plus grande attention aux processus et institutions
locaux favorise par lapproche des cadres stratgiques de lutte contre la
pauvret (CSLP), permet dassocier laide conomique une approche
relationnelle porte par les organisations de la socit civile et la coopration dcentralise.
(10) Il connat quelques lments de mise en uvre, avec notamment au Royaume-Uni la
participation du DFID aux rflexions sur le commerce, la dsignation auprs du directeur
gnral du dveloppement des Pays-Bas dun responsable de la cohrence, et la production
en France dun document de politique transversale sur la politique franaise en faveur du
dveloppement qui vise largir et remplacer le document Jaune budgtaire sur laide
publique au dveloppement.
(11) The Washington Consensus and Beyond John Williamson Senior Fellow, Institute for
International Economics, article commissioned by the Economic and Political Weekly, copyright Institute for International Economics.
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Une tension entre la technicit et la logique politique parat hrite des


ministres successeurs des administrations coloniales, comme on a pu lobserver en France, avec un ministre de la Coopration qui a commenc son
activit comme une super-prfecture des nouveaux pays indpendants, avec
des ingnieurs qui se prsentaient souvent en substitution dune expertise
dfaillante chez les bnficiaires. Cette tension fonctionne avec la politique
comprise dans deux sens trs diffrents, dappropriation par le bnficiaire,
dune part, et de priorit de relation extrieure, dautre part.
La conviction dune primaut de la dimension technique du dveloppement sur la dimension politique est trs prgnante chez les personnels des
agences daide, avec le risque dun double dcalage : celui dune insuffisante prise en compte de lconomie politique de la dpense publique et
celui des ncessaires adaptation et internalisation par le bnficiaire, qui
peuvent requrir du temps.
Cette tension est sous-jacente des choix de modalits de laide, par
exemple entre laide budgtaire, qui aurait la faveur des conomistes, et
laide projet, qui a plutt celle des ingnieurs.
Elle sexprime en particulier dans le cadre du dbat sur lalignement ; ce
terme vise lattitude du donateur attentif aux priorits du pays bnficiaire.
Lalignement est une tradition davantage observable du ct des aides sous
forme de prt (remboursable, le prt demande une plus grande appropriation ; elle est atteste par lobservation quil est plus efficace que le don
dans la mobilisation des ressources du bnficiaire (Gupta, Clements,
Pivovarski et Tiongson, 2003). Pour Bertin Martens (2005), les agences
daide trouvent leur principale justification dans lalignement des prfrences des donateurs et de celles de bnficiaires (la conditionnalit est alors
un instrument qui pallie les carts).
1.3.1.3. Harmonisation ou singularit ?

La recherche de pratiques communes apparat linitiative des banques


de dveloppement multilatrales, qui ont constitu entre elles la fin des
annes quatre-vingt-dix un groupe de travail largi par la suite aux membres
du CAD, engageant un processus qui a donn lieu une intense activit.
Le dbat sur lharmonisation est porteur dune double tension.
Pour les pays en dveloppement, cette approche est porteuse dun danger, leur laissant le choix entre soit lappropriation effective de politiques
dont le contenu est dfini dans la sphre multilatrale, soit la reprise purement incantatoire de ce contenu ( paying lip services ), comme certaines soi-disant stratgies de rduction de pauvret le montrent (Campbell et
Hatcher, 2004). Les aides bilatrales permettent alors de maintenir un
espace permettant de susciter des dbats, des rflexions et des politiques
qui ne pourraient venir daucune autre instance .
Les donateurs doivent sefforcer de rduire les cots de transaction supports par le bnficiaire, de faon lui permettre de faire porter tout son
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effort sur les politiques de dveloppement et non sur les formalits administratives. Le dfi consiste pousser lharmonisation sur les dcaissements et
le suivi, en prservant la spcificit des ides et des initiatives. Ceci est, en
outre, de nature permettre de rduire les cots de gestion de laide,
amliorer la performance, en allant jusqu la mise en place de contrats de
gestion dlgue par lesquels un pays confie la gestion dune aide un pays
donn un autre donateur.
Il en rsulte une tension entre la ncessit de runir une coalition crdible (Gunning, 2004) offrant une masse critique de financements produisant
une incitation robuste la rforme chez le pays en dveloppement bnficiaire, et laspiration de chaque donateur assurer une offre crative, volutive, et valorisable dans les relations diplomatiques.
1.3.2. Oppositions
Les oppositions dessinent des lignes de clivage plus radicales, qui divisent les bailleurs de fonds. Elles portent sur lhistoire, les instruments, et
linsertion dans la communaut des bailleurs de fonds.
1.3.2.1. Motivation de laide par lhistoire coloniale ou par lhumanisme ?

lorigine, deux grandes motivations sont luvre dans le financement du dveloppement, inscrites dans le nom du cur historique de la Banque mondiale Banque internationale pour la reconstruction et le dveloppement , et garderont leur actualit jusqu tre reprises dans le nom de la
dernire ne des institutions bancaires rgionales, la Banque europenne
pour la reconstruction et le dveloppement(12).
La vision en termes de dveloppement ne simpose pas immdiatement,
dans un contexte de clivage entre puissances coloniales et puissances nouvelles dpourvues d empire . Les oprations de la Banque mondiale et
du FMI sadressent dabord aux pays en reconstruction (mai 1947 approbation
du premier prt de la Banque, en faveur du Crdit national en France) et ce
nest quavec son cinquime prt en 1948, que la Banque sadresse un
pays en dveloppement (mars 1948, projet dnergie et dirrigation au Chili).
En 1944, la reconstruction est en effet la plus urgente et elle donne lieu
une ingnierie financire fconde. Si du ct des tats tradition coloniale,
lexprience partage de la guerre mondiale donne un fondement humaniste
laide comme partage(13),il sestompe dans la continuit de fait de la gestion post-coloniale, alors quelle est au cur de lengagement des tats sans
pass colonial.
(12) Alors quentre temps les motivations de laide se sont diversifies H. de Milly (2002)
mentionne, en reprenant Losch, lhritage de la mise en valeur des territoires, les facteurs lis
au contexte de la guerre froide et les courants tiers-mondistes qui se sont dvelopps dans les
annes soixante.
(13) Ds janvier 1944 le discours de Brazzaville du Gnral de Gaulle invite un partage de
la croissance.
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Le dispositif dadministration des colonies se transforme en institutions


de distribution de laide : celles-ci sont marques par la continuit des pratiques et la connaissance approfondie de terrains dexercice (la Colonial
Development Corporation devient la Commonwealth Development Corporation, le ministre des Colonies, puis des TOM, engendre le ministre de la
Coopration). Dans certains pays, les institutions cres pour la reconstruction apporteront leur concours aux administrations coloniales en tendant
leur comptence aux pays en dveloppement (en Allemagne, la Kreditanstalt
fr Wiederaufbau KfW, en France la Caisse centrale de la France doutremer, CCFOM, qui devient la Caisse centrale de coopration conomique,
CCCE en 1958).
La question coloniale laisse son empreinte sur les institutions de laide au
dveloppement, les mmes administrateurs coloniaux passant dans les administrations de coopration, qui apparaissent dans les annes soixante. En
particulier, lhritage du ministre des Colonies marquera le ministre de la
Coopration franais, premier cr dans un pays donateur.
Berthlmy et Tichit (2003) analysent la prfrence coloniale dans lallocation de laide comme une manifestation de lintrt propre du donateur ;
ils observent en particulier que la France donne en moyenne 12 dollars de
plus daide per capita ses anciennes colonies, le Royaume-Uni, 5 dollars
per capita, montant qui reste trs significatif, et se rpartit sur des anciennes colonies plus fortement peuples. Ils rangent sous la mme catgorie de
relation quasi post-coloniale lassistance des tats-Unis lgypte (avec un
bonus de 49 dollars).
1.3.2.2. Prter ou donner ?

Si la plupart des membres de lOCDE ont un dispositif de crdit lexportation, et font donc partie du Club de Paris, seul un petit nombre dentre
eux dispose dune agence de financement du dveloppement par prts
(lAllemagne, la France et le Japon). Du ct des aides multilatrales, le
prt est un instrument plus courant, mais controvers.
Dans Prter, donner : comment aider ? Severino et Jacquet dcrivent les termes du dbat. Celui-ci est souvent trait de faon assez simpliste
lors de revendications de traitement de la question de la dette.
Dans le sillage de la dnonciation de la dette, laide par prt est fustige,
alors que linsuffisance des financements semble inciter privilgier les
aides remboursables. Celles-ci devraient pouvoir tre amliores par exemple par un systme dchancier cal sur la performance, ou encore par le
recours des bnficiaires non susceptibles de peser sur la solvabilit des
tats.
Pour autant, on observe un certain gel des positions lgard des prts et
des dons.
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1.3.2.3. Le double clivage bilatral-multilatral


et systme des Nations unies-systme Banque mondiale

Linsertion dans la communaut des bailleurs de fonds est aborde sous


deux angles, la part du multilatral dans laide, et dans celle-ci, celle des
Nations unies.
1.3.2.3.1. Bilatral ou multilatral ?
Lvolution du choix des donateurs entre aide bilatrale et aide multilatrale montre deux grandes phases, lune de 1960 1977, au cours de laquelle
laide bilatrale a rgulirement dclin en pourcentage de laide totale, suivie dune priode de relative stabilit ; au total, laide multilatrale stablit
depuis 1974 autour de 30 % de lAPD.
Des observations ralises quelques annes dcart(14), en 1967, 1980
et 1998, font apparatre des volutions plus contrastes :
un relatif tassement de la part du multilatral, alors mme que le choix
des canaux de distribution est largi ;
un recours plus large au multilatral de la part des tats-membres de
lUnion europenne (leurs contributions laide de lUnion sont un tage
supplmentaire, et celui-ci a bnfici dune inertie qui lui a permis de continuer augmenter alors que les aides bilatrales diminuaient dans les annes quatre-vingt-dix) ;
une divergence des stratgies des cinq grands, au dpart tous parmi
les faibles contributeurs laide multilatrale : la France et le Japon restent
dans ce groupe, alors que le Royaume-Uni lve sa contribution 40,4 %
en 1980, suivi par lAllemagne en 1998 ; de leur ct, les tats-Unis stablissent en 1998 au niveau intermdiaire de 28,8 % (un peu en de du
niveau moyen). Il y a sans doute une bonne part de lexplication de linfluence du Royaume-Uni dans les enceintes multilatrales qui tient cette
contribution importante et stable depuis un quart de sicle.
Si cette analyse en termes de poids dans laide bilatrale permet de saisir
des comportements nationaux, il ne doit pas faire perdre de vue que les
tats-Unis, certes plus petit donateur en part du RNB ce qui explique leur
rejet de la rfrence lobjectif de 0,7 % restent premier donateur en
volume et premier contributeur mondial la fois aux Nations unies, la
Banque et au FMI.
1.3.2.1.2. Systme Nations unies versus systme Banque mondiale ?
Les premires oprations dassistance technique sont finances par les
Nations unies en 1948, et donnent lieu lanne suivante la formulation dun
programme largi ; cette mme anne la Banque mondiale annonce son
intrt de cooprer ce programme.
(14) Donnes en termes dengagements (donc non comparables avec celles donnes dans le
tableau suivant) extraites de Milner (2004).
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la fin des annes cinquante, larrive de nombreux petits tats indpendants marque une volution significative aux Nations unies du fait de la
rgle de dcision un pays = une voix . La cration de lAgence internationale de dveloppement (AID), puis de banques rgionales de dveloppement, apparat alors comme une srie de rponses permettant de placer une
grande partie des fonds daide sous le contrle de mcanismes de dcisions
caractriss par des pondrations favorables aux pays donateurs (proportionnalit des droits de vote aux parts souscrites, elles-mmes dtermines
en prenant en compte des facteurs conomiques).
Dans les pays nordiques, un courant humaniste porte les Nations unies(15) ;
il contient en germe une approche en termes de gouvernance mondiale et de
biens publics mondiaux, qui va se dvelopper partir de la fin des annes
quatre-vingt-dix, sur linitiative du PNUD et de la Sude.
Lanalyse de la part de laide alloue divers multilatraux permet de
distinguer trois groupes de bnficiaires : les banques internationales, les
organismes des Nations unies, et les autres organismes (y compris les institutions communautaires). Les grands clivages stablissent entre les deux
premires catgories.
Le tableau suivant prsente la part du multilatral dans laide totale, et
au sein du multilatral, la part de trois grands groupes : les institutions financires de dveloppement (Banque mondiale et autres banques de dveloppement), les organismes des Nations unies, et les autres (les donateurs non
europens apparaissent en gris car cette troisime catgorie comporte galement les institutions europennes, et cette catgorie est donc moins bien
reprsente dans les pays non europens).
Les donateurs sont ordonns par poids croissant de laide multilatrale.
Ce tableau dgage quatre catgories : part infrieure 10 %, comprise entre 10 et 20 %, comprise entre 20 et 40 % (autour de la moyenne de laide
multilatrale depuis trente ans), et au-dessus de 40 %. Outre leur prfrence pour le multilatral, les tats peuvent tre distingus selon leur prfrence pour les Nations unies ou pour lingnierie financire avec les banques de dveloppement.
Dans laxe multilatral, les tats-Unis sont le plus faible donateur, la
France et lItalie se situent peu prs dans la moyenne, et le peloton de tte
comporte quatre grands donateurs : lAllemagne (qui a une nette prminence) et le Japon dune part, et dautre part le Royaume-Uni et la Sude,
deux pays influents (outre leur effort financier).

(15) Cf. par exemple la prsentation de lhistoire de la philosophie par le Norvgien Gaarder
(1991).

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Part de laide distribue par lintermdiaire dinstitutions multilatrales


En %

tats-Unis
Irlande
Australie
Pays-Bas
Suisse
Portugal
Espagne
Canada
Nouvelle-Zlande
Norvge
Autriche
Luxembourg
France
Belgique
Italie
Grce
Danemark
Japon
Royaume-Uni
Sude
Allemagne

Part de laide
multilatrale
dans le total
de laide

Banque
mondiale
et banques
rgionales

Nations unies

Autres

4,4
6,5
8,1
8,5
9,6
12,0
12,1
13,8
17,4
17,5
19,1
22,0
29,4
31,5
32,5
33,2
37,8
40,2
42,4
49,4
73,4

2,4
7,7
65,5
31,9
56,7
25,7
19,8
38,9
35,3
33,5
25,2
21,4
22,0
6,3
5,2
3,1
18,7
54,9
35,6
21,5
23,4

55,5
36,7
21,0
37,3
29,3
5,9
7,6
25,4
39,7
62,1
7,6
25,6
8,3
11,7
15,1
5,0
40,5
34,0
14,3
37,2
11,0

42,1
55,6
13,5
30,8
14,0
68,4
72,6
35,7
25,0
4,4
67,2
53,0
69,7
81,9
79,7
91,9
40,8
11,1
50,2
41,3
65,6

Source : CAD (donnes pour 2003) et calculs de lauteur (pour des raisons techniques la
Finlande a t sortie).

La prfrence pour les institutions financires est le fait de trois pays


trs nettement en tte : lAustralie, la Suisse et le Japon, qui dpassent les
50 %, et dpassent les autres pays dau moins 15 points sur ce critre (les
autres grands donateurs affichant entre 19 et 39 %, lexception singulire
des tats-Unis moins de 3 %).
La prfrence pour les Nations unies fait galement apparatre un peloton de tte plus de 15 points des autres, mais avec seulement deux pays,
les tats-Unis et la Norvge, les grands donateurs tant beaucoup plus disperss, de 7 % pour lEspagne 37 % pour les Pays-Bas.
On observe un dcalage pour les tats-Unis entre un discours souvent rserv voire hostile lgard des Nations unies et un recours trs substantiel
(en volume) ces institutions pour laide multilatrale. Pour J-M. Chtaigner
ceci tient une tradition de ce pays, hostile lencontre du Secrtariat des
Nations unies et des institutions finances sur contributions obligatoires (car
fondamentalement, les tats-Unis sont mfiants vis--vis de toute institution
finance par ce qui peut sapparenter de limpt) et favorable vis--vis
des institutions finances sur contributions volontaires (car le don est une
chose qui ne dplat pas aux Amricains). Les tats-Unis sont aussi premiers contributeurs au PAM, lUNICEF, souvent au PNUD parce quils
avaient le droit den dsigner les dirigeants.
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1.4. Deux plans de projection pour une typologie de laide


Une reprsentation graphique selon la position des institutions sur deux
axes relatifs ces tensions ou oppositions permet de placer les mtiers et
les institutions.
Il sagit, ce stade de la recherche, dhypothses rsultant de lobservation, qui restent naturellement tester de faon plus approfondie, mais permettent doffrir au lecteur une vision synthtique des institutions par rapport
quelques grands points de repre.
Les plans de projection tests ici sont :
histoire et motivation de laide ;
instruments et prfrence multilatrale (avec une tentative de figurer
deux dates charnire, 1980, avant la crise de la dette, et 2003, situation actuelle).
On a, outre les pays, fait figurer quatre mtiers de laide :
coopration : pour dfinir et raliser une vision commune et des objectifs partags, soit pour un pays (dans le cadre dun accord de coopration),
une sous-rgion (en contribuant un processus dintgration rgionale), un
bien public mondial (lutte contre le rchauffement climatique, les grandes
pandmies) voire en faveur des droits des droits fondamentaux ;
capital-risque : ce mtier emprunte lorigine beaucoup la banque,
avec des mthodes de slection et de gestion de projets assez similaires ;
assurance : cette activit apparat en relation avec la rflexion sur le
rle du dficit commercial et la part quy prennent les volutions des cours
des matires premires. Elle donne lieu la cration de deux guichets multilatraux, la facilit de financement compensatoire du FMI (fvrier 1963)(16)
et le STABEX de la convention de Lom (accord dassociation entre la Communaut europenne et les pays dAfrique, des Carabes et du Pacifique, ACP) ;
production de savoir : la vie de la communaut du dveloppement est
rythme par de nombreuses productions intellectuelles, avec les grands rapports de la Banque mondiale et du PNUD.
Les figures ci-aprs sinspirent de lanalyse factorielle, et ils lui empruntent par lambition de reprsenter graphiquement une population et ses caractristiques selon des plans de projection rendant compte de leur plus
grande dispersion.
Toutefois il ne sagit pas danalyse factorielle, puisque les axes sont prdtermins et quil ny a pas toujours de donnes statistiques pour les phnomnes dcrits. En outre, une certaine instabilit peut affecter certains paramtres dans certains pays certaines priodes ; par exemple, une pnurie
budgtaire transitoire conscutive des annulations de dette massives est
de nature susciter des postures de promotion de lintrt national dans des
pays qui pourtant ont jusqualors mis laccent sur la seule qualit de laide.
(16) Voir : http://www.imf.org/external/np/exr/chron/chron2.asp

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Pays du Pacifique

Nouveaux donateurs

tats-Unis

Motivation politique
et/ou commerciale

Japon

Assurance

Pays nordiques

Intrt humaniste

Production de savoir

Systme des Nations unies

Aide europenne

Pays-Bas

Coopration

Pas dhistoire coloniale

Alemagne

Portugal

France

Autres acteurs

Capital-risque

Espagne

Belgique

Royaume-Uni

Empire colonial
en 1945

2. Histoire et motivation

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tats-Unis

Sustme Nations unies

Approche
pluridisciplinaire

Affaires trangres

Coopration

Prts /
ingnirie financire

Alignement

Aide
europenne

Assurance

G 0,7 %

Dons

Trsors

AFD

KfW OECF

France

Royaume-Uni

3. Instruments et prfrence multilatrale : annes quatre-vingt

Banques rgionales
de dveloppement

Systme
Banque
mondiale

Capital-risque

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Modle
Nations unies

Approche
pluridisciplinaire

Aide dlie

G 0,7 %

Alignement

tats-Unis

Coopration

Affaires trangres

Prts /
ingniriste financire

France

Aide europenne

Assurance

Dons

Japon

Trsors
KfW JBIC

Allemagne

AFD

Royaume-Uni

4. Instruments et prfrence multilatrale : situation actuelle

Aide lie

Banques rgionales
de dveloppement

Capital-risque

Modle
Banque
mondiale

Banque du savoir

Il sagit de prsentations intuitives dont lauteur espre quelles seront


vocatrices et simples lire . Les plans de projection sont dessins par
deux segments orthogonaux dlimits par des ellipses qui dsignent les polarits extrmes de laxe. Les bulles (au sens de la bande dessine) reprsentent les mtiers. Les bailleurs de fonds apparaissent en mode texte sans
encadr.
Selon laxe historique (cf. figure 2), les pays devraient tre disposs chacune de ses deux polarits. On a choisi de placer des niveaux intermdiaires :
laide europenne, car elle exprime la contribution danciennes puissances coloniales ;
lAllemagne, qui a eu un pass colonial jusqu la fin de la Premire
Guerre mondiale ;
et le Japon, du fait de son pass conqurant en Asie avant 1945, qui est
assez proche dune exprience coloniale, mme si elle a t assez brve.
Les Nations unies sont marques par leur engagement en faveur de la
dcolonisation et apparaissent sur cette figure dont est absent le groupe des
banques de dveloppement (qui ont t neutres, notamment parce que la
spcialisation des institutions internationales leur interdisait des analyses politiques).
Sur laxe de la motivation (cf. figure 2), le placement est plus dlicat et
synthtise intuitivement de multiples critres (choix des bnficiaires, lien
avec le commerce, formes de laide).
Outre les donateurs, on a dispos les quatre grands mtiers de laide
coopration, assurance, capital-risque et production de savoir.
On a reprsent sur les figures 3 et 4, le G0,7 % qui regroupe les
pays qui consacrent plus de 0,7 % de leur RNB lAPD (Danemark, Luxembourg, Norvge, Pays-Bas et Sude).
Entre pays, ce plan de projection permet de mettre en vidence une
volution importante au regard des prts, qui apparaissent comme une pratique conteste aprs les grandes vagues de traitement de la dette. Mme
une banque de dveloppement (lAFD) se dplace sur cet axe en dveloppant une activit de subventions. Le dbat prt dons parat tranch, mais en
fait toute lactualit des OMD tendrait inciter au contraire pour retrouver
des effets de levier, et la diversification des acteurs du dveloppement pourrait rintroduire une justification pour les prts.
Entre administrations, un clivage Trsors/ministres des Affaires trangres est observable selon des termes comparables celui de la Banque
mondiale et des Nations unies. Naturellement, il y a des nuances selon les
pays (le State Department amricain est plus proche des Trsors).
Le mtier de banque du savoir apparat la fin des annes quatre-vingtdix la Banque mondiale. La position des autres mtiers reste relativement
stable. Il y a un cart entre une approche quantitative de banque du savoir et
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une approche pluridisciplinaire, qui reste moins dote en moyens et parat


moins visible du fait de leffet de masse des moyens de la Banque.
partir de cette prsentation synthtique des courants luvre dans le
champ de laide, qui a permis de prsenter synthtiquement les grands acteurs par rapport ces forces, quelles perspectives peuvent en tre dduites
pour laide ?

2. Perspectives pour laide


Si Severino et Charnoz (2005) parlent des mutations impromptues de
laide, Louis Emerij (2005) observe que les grandes volutions se font souvent la faveur de retournements dans dautres domaines (ainsi la vague
conservatrice aux tats-Unis et au Royaume-Uni la fin des annes quatre-vingt sest transpose dans le domaine de lAPD, o elle a eu son effet
culminant avec le consensus de Washington ) ou dvnements exceptionnels (catastrophes naturelles, on pourrait y ajouter le 11 septembre 2001),
mais quen gnral ceux-ci servent de catalyseur linflexion vers une option dveloppe auparavant.
Les tendances du futur doivent donc se trouver dans les dbats actuels,
qui portent sur le financement du dveloppement, la logique de faire coexister des systmes daide bilatraux fractionns et des aides multilatrales
parfois insuffisamment dotes, ainsi que dans des tendances dj observables, avec lvolution des mtiers, lapparition de nouveaux partenaires et
de nouveaux acteurs. Dans ce contexte, quelle tendance sesquisse pour le
cas spcifique de la France ?
La difficult de lexercice consiste identifier des tendances dynamiques et non pas de dcrire laide telle que les analystes la souhaitent, ce qui
est lobjet dune abondante littrature.
2.1. Le dbat financier
La question de la mobilisation et de la gestion des ressources montre,
aprs le sommet des Nations unies de septembre 2005, quun changement
de paradigme est nouveau ncessaire ; sil faut poursuivre les OMD, le
dbat financier doit se dplacer dune analyse globale des besoins vers un
systme coopratif de suivi tant des promesses des donateurs que de celles
des bnficiaires et de leurs capacits dabsorption (voir, notamment, Heuty
et Reddy (2004), qui complte la revendication financire(17), la documente
en la fractionnant, et la renforce politiquement en la dmultipliant.

(17) Voir Clemens et Moss (2005) qui considrent quaucun montant daide ne peut faire que
lAfrique connaisse une croissance qui lui permette datteindre les OMDs.
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Les institutions multilatrales, et en particulier lOMC, sont encore en


cours dvolution la faveur dune mondialisation de plus en plus effective.
Tant le cycle commerce et dveloppement, que la gouvernance de lorganisation et le nombre de ses membres (et sa traduction en part du commerce
mondial) sont de nature produire des volutions sensibles. Lagenda de la
cohrence des politiques pourrait produire cot marginal des effets favorables au dveloppement.
Si les termes du dbat semblent en faveur du dveloppement, comme
latteste la reprise de lAPD depuis le dbut du sicle, quel en est le sens, et
quelles en sont les perspectives par rapport dautres urgences dans les
pays donateurs et en particulier au vieillissement de la population et au cot
de la dpendance ? La reprise de laide nest encore imputable qu des
annulations de dette et la gestion des crises. Lobjectif de 0,7 % paraissant
dfinitivement compromis, par quel mcanisme pourrait-on assurer une mobilisation financire durable ? Tant lInternational Financial Facility (qui consiste prendre appui sur les engagements des donateurs daugmenter leur
aide au cours des prochaines annes pour lever des emprunts sur les marchs aujourdhui) que lide dun prlvement international (dont une premire version sur les billets davion est en cours de mise en place) apportent
des rponses la question globale, mais il faut galement la traiter sous son
deuxime versant, qui est celui des allocations pays de la ressource prennise. Sur ce plan, la rflexion est encore balbutiante ; une piste pourrait rsider par exemple dans un mcanisme pour constituer un patrimoine de promesses daide pour une longue priode des pays identifis.
2.2. Le dbat sur les relations entre le bilatral et le multilatral
Linsuffisance de laide par rapport lampleur des besoins de financement du dveloppement conduit une double mobilisation, de ressources et
de comptences, avec une diversification des acteurs, ce qui toutefois a un
effet en termes de cots de transaction et conduit une complexification de
lorganisation de laide.
Les flux daide publique vers les pays en dveloppement connaissent une
diminution rapide dans les annes soixante, une volution qui est la suite logique
de la dcolonisation. Aprs avoir introduit le concept de sous-dveloppement et
plaid en faveur des indpendances, les tats-Unis se trouvent confronts
des demandes croissantes daide de la part des nouveaux pays indpendants,
tandis que les grandes puissances coloniales, se retirant de leurs possessions,
diminuent le budget quils y consacrent. Mais la transition conomique des
pays bnficiaires en fait des donateurs potentiels (depuis ceux du Plan
Marshall avec le Japon et lAllemagne donateurs partir de 1952-1953,
puis, plus tard, le Portugal, la Core, les nouveaux tats-membres de lUnion
en Europe centrale et orientale, et un nombre croissant de pays mergents).
Le maintien et le dveloppement de laide bilatrale sont ncessaires
tant du point de vue des pays donateurs qui financent le systme multilatral, que du point de vue des pays bnficiaires, pour la salubrit de lensemble du systme de laide.
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2.2.1. Du point de vue des pays donateurs


qui financent le systme multilatral
Payer pour une politique publique qui porte ses fruits en grande partie
moyen ou long terme requiert une adhsion collective qui doit tre entretenue dans les pays donateurs par une proximit construite avec la pratique de
laide bilatrale.
Celle-ci autorise lexpression de prfrences collectives en termes gographiques ou davantages comparatifs en termes sectoriels ou thmatiques.
En outre, elle entretient la comptence ncessaire lexercice du contrle indispensable des institutions multilatrales par leurs tats-membres et
bailleurs de fonds.
2.2.2. Du point de vue des pays bnficiaires
Aprs les annes quatre-vingt, de crises de la dette et dajustement structurel, une importance particulire a t donne la gouvernance, dont une
caractristique est quelle ne se construit pas par la mise en uvre dune
science administrative universelle mais par une adaptation au contexte de
chaque pays. Cest lexprience, par exemple, de la construction europenne :
des directives dessinent le noyau dur du droit communautaire, partir duquel les tats-membres conoivent leur droit national selon leurs propres
processus. Les institutions multilatrales combinent mobilisation de financement et production de savoir en matire de dveloppement. La participation
des tats-membres permet de complter cette ressource par lexprience
vcue de la vie dmocratique que les organisations internationales ne connaissent que de faon trs indirecte et dilue (au point que leur dficit dmocratique est souvent fustig).
2.2.3. Pour la salubrit de lensemble du systme de laide
Innover, toucher de nouveaux acteurs, concevoir de nouvelles analyses
et visions, requiert diversit, pluralit et comptition. Cest un enjeu en termes la fois dynamiques et de mutualisation. Si les institutions multilatrales
ont pu tre suscites par des logiques de partage du cot de laide entre les
puissances coloniales ou imprialistes (ft-ce sous le couvert dun engagement anti-colonial pour remplacer danciennes mtropoles) et autres pays
industriels, elles offrent lavantage de permettre de runir des masses critiques, en particulier dans le domaine de la production de savoir.
Les avantages de la diversification sobservent par exemple dans les
banques multilatrales de dveloppement (BMD). Elles ont les mmes contraintes de march et des administrateurs reprsentant les mmes administrations des mmes tats-membres, mais prsentent une application diffrente des contraintes politiques. Une institution unique aurait sans doute des
difficults se prsenter avec des niveaux dexigence uniformes face des
partenaires trs divers.
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Globalement, la biodiversit est favorise par linterdpendance entre les institutions, assure par le biais des collaborations, des financements
dlgus (fonds fiduciaires qui sont souvent une part importante de laide
dpense par certains pays ou par la Commission europenne(18) ou arrangements bilatraux en cours de dveloppement sous leffet de la recherche de modalits de gestion moins coteuses, qui sont affichs dans la stratgie de la Sude ou du DFID). En outre, les aides bilatrales sont parfois
dcides de manire multilatrale, pour une part qui peut tre importante ;
cest le cas pour les annulations de dette.
Vritable innovation par rapport la situation qui prvalait dans les annes de la guerre froide jusquaux annes quatre-vingt, les institutions de
Bretton Woods et des Nations unies sont dsormais des institutions mondiales ;
cette volution, que lon peut considrer comme un succs, na pourtant pas
eu deffet en termes dallocation en termes dallocation des budgets daide
depuis les annes soixante-dix, ce qui pourrait signifier quune sorte dquilibre naturel entre le bilatral et le multilatral aurait t atteint.
Par rapport aux annes soixante-dix, le champ de laide est engag dans
la transition dune situation de comptition stratgique ouverte une situation de coopration largie. Le dbat entre bilatral et multilatral volue
dun rapport conflictuel en direction de la recherche dune coalition efficace
pour rsoudre les dfis globaux de la dclaration du millnaire, puis ceux
associs aux biens publics mondiaux, le bilatral assurant lancrage dans
lopinion publique et un certain investissement dinnovation, le multilatral
stablissant non seulement comme le lieu dune masse critique lefficacit propre, mais aussi comme celui o sexerce la pression par les pairs et
la stimulation des efforts bilatraux. En Europe, laide communautaire doit
encore trouver son positionnement.
2.3. Perspectives pour les instruments
Cette approche en termes de diversit parat toutefois cder la place
un certain conformisme en matire dapproches, dobjectifs et dinstruments,
voire de pays bnficiaires. Le discours dominant sur laide semble hsiter
sortir dun ensemble de rfrences incantatoires aux OMD, la cotation
des pays, laide budgtaire, et aux pays les moins avancs. Mais en fait,
par-del ce socle commun, des volutions substantielles sesquissent au moins
dans trois domaines : les mtiers, les partenaires et les acteurs. En outre,
dans le domaine de la conditionnalit, des changements profonds de lconomie de la relation daide peuvent tre attendus.

(18) Lvolution de lAide publique au dveloppement mondiale cite 355 millions deuros
auprs de la Banque mondiale et 886 auprs des Nations unies, soit 16 18 % de lAPD
communautaire.

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2.3.1. Les nouveaux mtiers


2.3.1.1. Coopration

Dans les annes soixante, la cration des ministres de la Coopration


et du Dveloppement , affiche lambition des pays du Nord doprer en
commun avec ceux du Sud et exprime une part substantielle de laction
diplomatique, dont lenjeu crucial de coopration est la stabilit dune plante bipolarise par la guerre froide. Pourtant la concurrence entre les donateurs est trs ouverte, non seulement pour assurer un quilibre entre pays
communistes et pays conomie de march, mais aussi pour prserver ou
se disputer les zones dinfluence des anciennes puissances coloniales.
Le dveloppement dune conception contractuelle, sous la forme dun
accord dassociation entre membres de la Communaut europenne et pays
en dveloppement, et singulirement avec le sous-ensemble des pays dAfrique, des Carabes et du Pacifique (ACP) avec les conventions de Lom.
Plus rcente et encore balbutiante, une nouvelle approche dcoule dune
recherche de motivation de laide pour produire des biens publics globaux,
un concept qui vise associer les pays pauvres avec les pays riches la rsolution de grands problmes lchelle de la plante (cf. Kaul et al., 1999).
On peut citer comme illustration de cette tendance la promotion de la scurit humaine (cf. Magro, 2005) (de plus en plus importante, elle explique une
partie de la reprise de leffort daide depuis le dbut du sicle) et la rgulation de la mondialisation. La poursuite de leffort conceptuel(19) sur les biens
publics mondiaux comme facteur de mobilisation collective peut conduire
renforcer le mtier de coopration dans les systmes daide et donner un
rle plus important la fonction diplomatique.
Face une mondialisation souvent dnonce comme imprialisme culturel et conomique, le mtier de la coopration culturelle se range parmi les
instruments qui peuvent contribuer valoriser la diversit culturelle (PNUD,
2004). La reconnaissance de la richesse de la diversit des cultures, jusqu
la prise en compte dans la gouvernance mondiale des prfrences collectives (Lamy, 2004) des parties prenantes, est un des lments de lefficacit
de laide qui est trop peu valoris par les analyses conomiques.
2.3.1.2. Assurance et capital-risque

Laide (offerte sous divers aspects), pour des projets ou des concours
budgtaires, emprunte au capital-risque par ses mthodes de travail(20). Cette
dimension parat particulirement adapte pour aborder de nouveaux partenaires et travailler avec de nouveaux acteurs. Elle est particulirement pertinente dans les pays mergents.
(19) Cf. Rapport de la task force franco-sudoise sur les biens publics mondiaux, dcembre 2005.
(20) En ne prenant pas littralement la comparaison avec lingnierie financireencore quil
y ait souvent une proximit de mtier, avec la prsence dans les divers systmes daide
dagences spcialises sur le modle de la SFI du groupe de la Banque mondiale, telles que la
DEG en Allemagne et la Proparco en France.
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Dans le procs de laide, une part importante tient son caractre


procyclique et imprvisible (Mavrotas, 2005). Aprs la faillite du STABEX,
la difficult de comptabiliser comme aide une garantie ex ante (ce que fait
pourtant de faon trs convaincante la Commission europenne pour les
aides dtat) contribue ce que ce mtier reste marginal. Garantir un effort
soutenu, prvisible et contra-cyclique reste encore considr comme soumis au pralable dun accroissement des ressources(21).
2.3.1.3. Production de savoir

Lactivit des donateurs est le rsultat de la pression des pairs (bonnes


pratiques du CAD, effet de diffusion des documents stratgiques, coordination
des aides dans des cadres stratgiques communs), de la pression de lopinion publique (le dialogue avec la socit civile et le rle des parlementaires
sont associs des montants daide levs) et de la production de savoir, qui
a tendance jouer un rle plus important dans la prise de dcision.
En matire de production de savoir, Simon Maxwell compare volontiers
lorganisation de laide celle de la distribution, et observe une asymtrie
aigu, avec un unique hyper march la Banque mondiale et beaucoup de
petites piceries de quartier les autres donateurs bi et multilatraux. Si
dans la sphre multilatrale la Banque mondiale est probablement la seule
runir une masse critique de production de savoir, parmi les donateurs bilatraux le Royaume-Uni en a fait galement une priorit, conformment la
mthode de gouvernement introduite avec Tony Blair, qui prconise un recours plus grand l evidence based government (ce qui sest traduit
par un objectif de politique publique spcifique pour le DFID)(22). linverse, les tats-Unis se distinguent par une grande mfiance doctrinale. La
France semble sinspirer plutt du modle britannique. Les bilatraux europens parviendront-ils cooprer pour parvenir un duopole ?
Inaugure par la Banque mondiale avec ses rapports annuels sur le dveloppement en 1978, mais au dveloppement rcent, la production de savoir est appele jouer un rle plus important, notamment en relation avec
la gnralisation de systmes de gestion budgtaire axs sur les rsultats qui
accroissent la comptition entre les politiques publiques. Dans cette perspective, une mutualisation assez large est susceptible dintervenir, du fait de
la volont des divers bailleurs de fonds dexercer par l leur influence les
uns sur les autres, mais aussi de partager le fardeau, ce qui peut conduire
btir un espace spcifique intressant de travail en rseau. Ceci peut la
fois renforcer les plaidoyers pour rehausser la place du dveloppement dans
le dbat national, et structurer le dbat autour de ples plus lisibles.
(21) Chauvet (2005) observe que si laide peut avoir un effet damortisseur lgard des
chocs politiques et conomiques extrieurs, les moyens dobtenir cet effet requirent des
tudes complmentaires.
(22) Lobjectif 5 du public service agreement est : Dvelopper des approches du dveloppement fondes sur les rsultats de lobservation (evidence based) et innovatives.

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Ces mtiers sont reprsents des degrs variables chez les divers acteurs ; il est important dassurer une fluidit entre eux et de les faire communiquer, mme si une spcialisation des parcours individuels voire des organisations prvaut.
2.3.2. Du ct des bnficiaires : de nouveaux partenaires
La coopration intervient encore principalement entre tats, malgr une
certaine diversification, toujours en cours, qui sobserve depuis les annes
quatre-vingt.
Cette diversification a notamment vu arriver parmi les partenaires au
Sud des organisations non gouvernementales (ONG) largement encourages par les bailleurs de fonds. De ce fait certaines ont pu apparatre comme
des organisations opportunistes (cf. notamment les travaux de Bayart et
Hibou), mais, pour autant, on peut prvoir que les ONG pourront simposer
terme comme des interlocuteurs dignes de foi.
Le domaine des collectivits locales est appel devenir aussi important
quen France par exemple dans les annes quatre-vingt-dix (cf. les transformations de la Caisse daide lquipement des collectivits locales en
DEXIA, membre du CAC 40).
Les processus dintgration rgionale, et celui de la dcentralisation, qui
sest amorc peu prs partout dans les annes quatre-vingt restent insuffisamment pris en considration et financs par la communaut des bailleurs
de fonds.
Lespace de la coopration sous-rgionale est difficile apprhender du
fait du caractre complexe des entits ainsi cres et de leur vulnrabilit
aux fortunes politiques. Lactualit met plus en valeur les tensions entre
pays voisins que le potentiel de coopration que prsente le voisinage, et les
bailleurs de fonds trouvent plus de lisibilit politique et de garantie de bonne
fin dans ltablissement de relations avec les pays plutt que leurs organismes de coopration (agences de bassin, unions conomiques, etc.).
2.3.3. Les nouveaux acteurs
Au Nord, les organisations de solidarit internationale (OXFAM, Human
Rights Watch, ou encore les associations humanitaires mdicales) jouent un
rle crucial en termes de sensibilisation de lopinion publique dans un contexte de concurrence de plus en plus forte des politiques.
Le secteur priv est appel jouer un rle important, sans aller toutefois
jusqu une privatisation du financement du dveloppement.
Ds ses premires runions, la question du rle du secteur priv dans le
dveloppement est pose par le CAD. Certes, elle nest pas pose ncessairement sous langle de lapporteur de ressources, mais les premires
formulations de lobjectif quantitatif pour le financement du dveloppement
associent flux publics et flux privs.
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La recherche dun partage du fardeau sobserve dans le cadre du traitement des crises de la dette, avec une certaine subsidiarit et une relative
automaticit dans le chanage des oprations, avec le FMI qui donne le
signal de lligibilit un traitement, le club de Paris qui engage les tats et
le club de Londres qui encadre la contribution des banques.
Les flux privs augmentent fortement les ressources financires des pays
en dveloppement aprs 1990. Mais ils ont le double handicap dtre trs
concentrs, et assez volatiles, donc de contribuer provoquer des crises
financires. Une contribution accrue du secteur priv aux cts des donateurs peut se faire par une extension de la responsabilit sociale et
environnementale (RSE) de lentreprise la dimension du dveloppement
international. Le commerce quitable par exemple participe dune telle recherche dune contribution au dveloppement et ne mobilise que des actes
quotidiens simples et des efforts marginaux. Des incitations fiscales et rglementaires sont de nature permettre une attention slective des citoyens,
souscripteurs dactions ou dobligations comme consommateurs, qui favorisera cette volution.
Enfin, les OSIs restent susceptibles de mobiliser des financements substantiels, et le renouveau de formes de mobilisation missionnaires est une
tendance prendre en compte.
Les pays mergents apparaissent comme des intervenants potentiels dans
le champ de laide. Ils pourront en outre se prvaloir de leur propre histoire
pour apporter expertise et conseil. Si leurs apports financiers ne sont probablement pas appels tre trs significatifs, leur rle peut tre important du
fait de leur propre parcours de dveloppement. Leur contribution une plus
grande cohrence des politiques multilatrales peut savrer importante
par exemple dans le cadre de lOMC, o le monde en dveloppement
apparat divis entre mergents et moins avancs, une marge daction substantielle doit pouvoir tre mobilise en faveur des moins avancs.
2.4. Lorganisation de laide en France
Le systme daide franais fait partie des plus complexes, mais ceci
rsulte dune triple adaptation qui lui a vit de devenir moins performant
que des systmes plus simples. La complexit du systme franais daide
au dveloppement tient :
lhistoire : la France cre en 1961 le premier ministre de la Coopration comme hritier du ministre des Colonies. Elle adapte progressivement
la Caisse centrale la coopration conomique ; le ministre des Affaires
trangres a des activits marginales dans les pays hors champ ;
ds la loi de 1946 sur loutre-mer, la volont de saffranchir de lannualit budgtaire est une obsession (recours lingnierie financire avec
la Caisse centrale, qui rsiste la spculation pendant le scandale des piastres, cration du FIDES, du FIDOM, puis du FAC, avec la garantie dun
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secrtariat Caisse centrale, cration du FED) ; ceci se traduit par limportance donne lingnierie financire, qui induit une forte inertie dans la
composition sectorielle et gographique de laide et explique sa grande dispersion ;
lingnierie des marchs publics (et les rgles des finances publiques)
la franaise conduit favoriser des modles distinguant matrise douvrage
et matrise duvre, ce qui soppose la mise en place dune grande agence
unique dont la vision est pourtant ancienne et rcurrente.
Cette complexit permet de dcliner dans divers espaces conceptuels
des tensions entre des tropismes administratifs assez stables, le ministre de
lconomie privilgiant les effets levier et laide budgtaire (mise en place
vite et peu de frais), celui des Affaires trangres porteur dun agenda
politique dont les modalits de formulation sont complexes, ainsi que dune
vision pluridimensionnelle du dveloppement humain trs originale mais insuffisamment thorise. Les tensions identifies dans la premire partie sexpriment de faon plus facile dans ce cadre institutionnel, lAFD cherchant
privilgier une aide diversifie et une cotation des pays associe une formule dallocation, le ministre des Affaires trangres faire valoir la dimension politique dune aide bilatrale, associe une stratgie dinfluence
marque notamment par la francophonie, Bercy cherchant lefficience et
poussant en faveur de lharmonisation sous langle de la rduction des cots
de gestion.
Dissocier un ministre de laide du ministre des Affaires trangres
permettrait de valoriser lobjectif du dveloppement parmi les autres politiques publiques, comme le montre lexemple anglais. Mais la monte de
lagenda de la scurit humaine demande de dvelopper les interdisciplinarits
avec lapproche politique. Peut-tre cela demanderait-il au Quai dOrsay
dinvestir davantage lapproche des sciences humaines et de la philosophie.
Le choix de dvelopper la contribution conceptuelle spcifique de la France
sur les biens publics mondiaux (dans le cadre notamment dune task force
franco-sudoise dont le rapport tait attendu en dcembre 2005) appelle
une formulation renforce du rle des Affaires trangres en matire de
coopration internationale. Lintervention dun oprateur central, lAFD,
permet de raliser la juste distance par rapport cet agenda politique, qui
devra tre reprsent dans les cadres stratgiques de rfrence stratgies sectorielles ou thmatiques, document cadre de partenariat, avis donn
sur les oprations par lambassadeur de France concern.
La prsentation partir du projet de loi de finances 2006 dun document de politique transversale sur la politique franaise en faveur du dveloppement montre une aspiration une vritable mise en cohrence des
politiques en faveur du dveloppement. Ceci implique terme un renforcement de la dimension interministrielle de la gestion de laide. Cette volution est probable galement chez dautres bilatraux.
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Conclusion
Les nombreuses institutions daide au dveloppement peuvent tre prsentes selon quelques grands points de repre qui structurent leur champ
et permettent de formuler des hypothses dvolution. La position de tel ou
tel pays ou institution nest pas stable, la dynamique nexclut pas des variations de plus ou moins grande ampleur au gr des alas politiques.
Malgr une apparente homognit des stratgies des donateurs autour
des objectifs du millnaire pour le dveloppement et de lharmonisation des
procdures, la diversit reste grande, et le conformisme nest quapparent.
Cest un gage de fcondit et defficacit, laide effectuant une transition
dun tat de concurrence (exacerb par lassociation de laide dautres
objectifs que ceux du dveloppement) la constitution de rseaux de coopration. La mobilisation financire est une urgence commune qui ncessite
la coopration dans la conception des plaidoyers et la pression mutuelle
entre donateurs des divers pays.
Aprs avoir procd plusieurs rformes de son dispositif de coopration, la France a en main les atouts pour btir une stratgie offensive et
promouvoir au sein de la communaut de laide les volutions quelle souhaiterait, la lumire des tendances qui se dessinent.
La diversification des interlocuteurs est de nature permettre laide
franaise de dvelopper une efficacit propre tout en ancrant son influence
plus prs des citoyens, avec en particulier le financement des collectivits
locales, lequel, hors du champ du Club de Paris, peut permettre de renouer
avec des montants importants daide grce des effets de levier autoriss
par lingnierie financire, au moins pendant la priode de mobilisation pour
les objectifs du millnaire.
Pierre Jacquet, Jean Pisani-Ferry et Laurence Tubiana (2002) observent
que La mondialisation est dabord largement perue comme inquitable
parce que () elle donne aux pays qui savent en tirer parti les moyens de
senrichir, et accentue souvent le handicap relatif des pays les plus pauvres,
les plus instables ou les plus vulnrables. Or la diffrence des tats, ou de
lUnion europenne, la communaut internationale ne sest gure dote dune
fonction redistributive. Laide au dveloppement remplit dans une certaine
mesure cette fonction Les auteurs ont pour objet la gouvernance mondiale, dont ils disent quelle exprime le problme de base de lorganisation
conomique internationale : comment gouverner sans gouvernement ? Les
mcanismes coopratifs qui se mettent en place dans la communaut des
bailleurs de fonds correspondent un phnomne de gouvernance mondiale
du mcanisme de redistribution mondiale. Le dfi des prochaines annes
consiste y associer les pays bnficiaires, tant pour amliorer la gouvernance
de ce mcanisme, que pour le prenniser. La France pourrait y contribuer.

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Complment D

Laide aux NPI revisite


Jean-Raphal Chaponnire
Agence franaise de dveloppement

La croissance chinoise a fait oublier les performances tout aussi spectaculaires des nouveaux pays industriels qui, partant dun niveau de revenu
par habitant infrieur celui de lgypte ou du Ghana en 1950 ont grimp
quatre quatre lchelle du dveloppement pour rejoindre lEurope du sud.
Ces succs, qui ont illustr le bien fond dune stratgie de promotion des
exportations, sont souvent mis en avant pour dmontrer la supriorit du
commerce sur laide ( Trade not aid ). Mais, on la parfois oubli, avant
dadopter cette stratgie, la Core et Tawan, ont t les pays les plus aids
au monde et dans les annes cinquante, ils ont absorb 40 % de laide des
tats-Unis qui, lpoque, assuraient lessentiel de laide publique au dveloppement.
Le dbat sur lefficacit de laide invite revisiter lexprience de
ces pays. Cest lobjet de cette note qui, aprs avoir mis en perspective
laide quils ont reue, sattachera valuer quel a pu tre son impact.
Cette apprciation doit tenir compte des conditions initiales de ces deux
pays qui ont fait partie de lEmpire japonais jusquen 1945 et des modalits
particulires de laide amricaine.

1. Une aide considrable


Tawan et la Core ont t librs de la domination japonaise en 1945
(voir encadr 1) mais les tats-Unis ont tard les considrer comme des
enjeux stratgiques. Le soutien amricain au gouvernement du Kuomingtang
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1. Repres historiques
1. Tawan
Lle de Tawan (30 000 km2), occupe par les Portugais ( Formosa ) et les
Hollandais est devenue une province chinoise au XVIIe sicle. Annexe par les
Japonais en 1895, elle a t rtrocde en 1945 la Chine que gouvernait le
Kouo Ming Tang (KMT) soutenu par les Amricains.
1949 Accompagn par un million de Chinois, le KMT se rfugie Tawan
peupl de 8 millions dhabitants ; les tats-Unis suspendent leur aide au
KMT.
1951 Reprise de laide amricaine qui prend fin en 1965.

2. Core
Royaume indpendant ds le VIIe sicle, la pninsule corenne a t gouvern par la dynastie Yi du XIVe sicle jusqu son annexion par le Japon (1910)
qui avait ouvert le royaume ermite aux changes en 1876.
1945 La pninsule est libre par les Amricains au sud du 38e parallle et par
les Sovitiques au nord : 2 millions de Corens se rfugient au sud alors
peupl de 20 millions dhabitants.
1948 Le gouvernement provisoire amricain est remplac par un gouvernement coren prsid par Syngman Rhee.
1950 Le dpart des troupes amricaines prcipite la guerre de Core et lintervention de la Chine. Ce conflit dvaste la pninsule et sachve par un
armistice (1953).
1960 Rlu en 1952, en 1956 et en 1960 dans des conditions douteuses, le
prsident Syngman Rhee mne une politique rpressive qui conduit la
Rvolte davril 1960 et son exil. Il est remplac par Chang Myon pour
quelques mois.
1961 Coup dtat de Park Chung Hee qui gouverne jusquen 1978.

(KMT) en Chine ayant conduit un fiasco et son exil Tawan(1), laide


amricaine la Chine (nationaliste) a t suspendue en 1949.
Les Amricains ont libr la pninsule corenne au sud du 38e parallle
o ils ont tabli un gouvernement provisoire qui a cd la place un gouvernement coren en 1950. Ayant estim que la pninsule ne prsentait pas
dintrt pour assurer la dfense du Japon, les Amricains ont retir leurs
(1) Les revers militaires autant que la mauvaise gestion trois annes dhyper inflation
expliquent la faillite du KMT qui nayant pas procd la rforme agraire, stait alin les
campagnes. Le Livre blanc amricain de 1949 a critiqu cette dfaite pour prparer le
terrain un rapprochement avec Pkin qui na pas eu lieu.

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troupes en juin 1950. Quelques semaines plus tard, la guerre de Core et


lintervention chinoise dans le conflit ont prcipit un changement dattitude
des tats-Unis. Situs aux avant-postes de la guerre froide, la Core et
Tawan ont ds lors t considrs comme des enjeux stratgiques et ont
reu une aide militaire et conomique considrable.
Cette aide a reprsent lessentiel de lassistance internationale reue
par la Core et Tawan entre 1950 et 1965. Elle a ensuite t relaye un
niveau plus modeste et des conditions moins gnreuses, par laide japonaise et multilatrale. Mais lorsque ce relais a t pris, lessor des exportations avait singulirement diminu limportance relative de laide dans lquilibre des comptes extrieurs.
Entre 1949 et 1952, priode de laide Marshall, le montant de laide totale reue par habitant a t de respectivement 5 et 20 dollars en Core et
Tawan comparer avec 40 dollars en Europe (graphique 1). Au cours des
huit annes suivantes (1953 1961) avec respectivement 22 et 36 dollars
par habitant, la Core et Tawan ont t les pays les plus aids au monde.
1. Laide (conomique et militaire) amricaine
En dollars courants par habitant et par an

45

Europe
Japon
Core
Taiwan (Chine de 1946 1948)

40
35
30
25
20
15
10
5
0
1946-1948

1949-1952

1953-1961

Source : partir des tableaux 1 et 2, calcul de lauteur.

1.1. Aide conomique


Laide conomique (tableau 1) a reprsent respectivement 64 % (Core) et 43 % (Tawan) de laide amricaine totale ces deux pays. Ils ont
absorb la moiti de laide conomique lAsie de 1946 1961, deux fois
plus que lInde et trois fois plus que lAmrique latine et centrale. Ces flux
ont atteint un maximum en 1957 pour dcliner jusquen 1965 dans le cas de
Tawan et sarrter en 1975 en Core.
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301

1. Aide conomique amricaine (1946-1999)


En millions de dollars
En %
1946- 1949- 1953- 1962- 1946- 1949- 1953- 19621948 1952 1961 1999 1948 1952 1961 1999
Monde
12 482 18 634 24 050 289 956
Europe
8 033 14 420 4 937 7 120
Japon
980 1 221
190
323
Pays en dveloppement
1 211 2 303 16 077 173 012 100 100 100 100
Moy.-Orient, Afr. du nord
44
118 2 653 61 538
4
5
17
36
Afrique sub-saharienne
10
4
396 27 971
1
0
2
16
Amr. latine et Carabes
98
98 1 552 34 932
8
4
10
20
Asie (hors Japon)
1 059 2 084 11 476 48 571
87
90
71
28
Core
181
486 2 579 2 860
15
21
16
2
Taiwan
502
468
979
311
41
20
6
0
Philippines
257
564
286 4 397
21
24
2
3
Vietnam
0
0 1 548 6 084
0
0
10
4
Inde
40
249 2 408 11 083
3
11
15
6

Source : partir de USAID, US Overseas Loans and Grant Green Book (http://qesdb.cdie.org).

Ce soutien a reprsent un apport qui a vari selon les annes entre 6 et


10 % du PIB (graphique 2). Laide a reprsent 40 % des importations
Tawan (entre 1951 et 1957) et 70 % en Core (entre 1953 et 1961). Dans
les deux cas, laide amricaine a t totalement lie et elle a consist pour
lessentiel en importations de produits amricains : biens de consommation
et biens intermdiaires mais relativement peu de biens dquipement.
2. Aide en pourcentage du PIB (1950-1965)
12%

10%

Core

8%

6%

4%
Taiwan

2%

0%
1952
1955
1958
Source : Statistiques nationales et calculs de lauteur.

302

1961

1964

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3. Croissance du PIB (1950-1970)


14%
12%
Taiwan

10%
8%
6%
4%
2%

Core
0%
1952

1955

1958

1961

1964

1967

1970

Sources : Bank of Korea, Ink-Jin Seo (2000), Clark (1989), Council of Economic Planning
and Development (Tawan) et calculs de lauteur.

1.2. Aide militaire


Situs sur le front de la guerre froide, la Core et Tawan ont reu de
lordre de la moiti de laide militaire dirige vers lEurope de 1953 et 1961
(tableau 2). Au cours dune priode propice des dpenses militaires leves
(guerre de Core, tensions sino-tawanaises, politiques de containment
des socialismes chinois et sovitiques), ces deux pays ont consacr respectivement 5 % (Core) et 10 % (Tawan) de leur PIB la dfense. Laide
militaire leur a offert des armes sophistiques quils nauraient pas pu acqurir avec leurs ressources propres mais son impact na pas t cantonn
au seul domaine de la dfense. Si on ne doit pas exagrer ses retombes
civiles, on ne peut pas non plus les ngliger en arguant de la nature improductive des dpenses militaires. Elle a en effet permis des milliers de
techniciens de se former lutilisation dquipements qui, compte tenu du
contexte deux pays aux avant-postes de la guerre froide ont figur
parmi les plus avancs techno-logiquement. Laide les a galement familiariss avec les modes dorganisation et de gestion de larme amricaine.
Ainsi, en 1961, 6 000 officiers corens ont t forms dans les coles militaires amricaines. Une fois dmobiliss, ces officiers ont transfr leur
savoir-faire dans les entreprises qui sont encore marques par une organisation paramilitaire .
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2. Aide militaire amricaine (1946-1999)


En millions de dollars
1946- 1949- 19531948 1952 1961

En %

1962- 1946- 1949- 1953- 19621999 1948 1952 1961 1999

Monde

481 10 064 19 302 151 460

Europe

267

Japon
Pays en dveloppement
Moy.-Orient, Afr. du nord
Afrique sub-saharienne
Amr. latine et Carabes
Asie (hors Japon)
Core
Taiwan
Philippines
Vietnam

8 658 8 230

214
0
0
0
214
0
141
73
0

920
67
0
47
806
13
275
148
0

999

28 166
242

7 556 118 582 100


675 77 065
0
67
1 942
531
4 769
6 284 34 805 100
1 785
7 005
2 060
1 893 66
214
1 739 34
649 15 802

100
7
0
5
88
1
30
16
0

100
9
1
7
83
24
27
3
9

100
65
2
4
29
6
2
1
13

Source : partir de USAID, US Overseas Loans and Grant Green Book (http://qesdb.cdie.org).

Les dpenses directement lies la prsence amricaine ont galement


reprsent un dbouch pour des biens et des services modernes produits par des entreprises corennes(2) qui se classent aujourdhui parmi les
plus grandes. Lentretien des forces armes bases en Core a longtemps
t la principale ressource en devise, hors aide, de la Core. Le gouvernement coren a rgulirement avanc les dpenses de fonctionnement de
larme amricaine en monnaie locale (hwan puis won). Le remboursement
en dollar de ces avances faisait lobjet dpres ngociations dans un contexte dinflation et de fluctuations du taux de change (cf. infra) : les Corens demandant tre rembourss sur la base du taux de change de fin de
priode pour profiter de la baisse du won et les Amricains finissant par
accepter une solution mdiane.
Enfin, tout comme la guerre de Core a reprsent une opportunit pour
lindustrie japonaise en lui donnant la possibilit dtre fournisseur de larme
amricaine, la guerre du Vietnam laquelle ont particip 300 000 soldats
corens Tawan nayant pas particip au conflit a offert un dbouch
des industries (le premier march pour les produits sidrurgiques) et des
services (transport) corens.
1.3. Laide a abrit la Core et Tawan de la contrainte externe
Au sein de lempire colonial japonais ( la sphre de co-prosprit ) et
jusquen 1945, la Core et Tawan ont t ouverts et leurs changes se sont
raliss de faon presque exclusive avec le Japon. Ce nest quau dbut de
la dcennie soixante-dix, quils ont retrouv les taux dexportations des
annes trente.
(2) Cest le cas des groupes corens Hyundai ou Hanjin (Korean Air).

304

CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

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4. Taux de change officiel du dollar


Moyenne des taux

350

NT$/US$
(chelle de droite)

US/won (ch. gauche)


US/NT$ (ch. droite)

300

45
40
35

250
30
200

25

150

20
15

100
10

Won/US$
(chelle de gauche)

50

0
1952

1954

1956

1958

1960

1962

1964

1966

1968

1970

Source : Krueger (1982), Jacoby (1966), Ranis (1984) et Bank of Korea.

Pendant les annes cinquante le taux douverture a t en moyenne de


21 % Tawan et de seulement 11 % en Core (moyenne 1953 1960). Le
commerce extrieur tawanais qui avait dgag un surplus avant 1940, a t
dficitaire entre 1953 et 1963 et le taux de couverture a t en moyenne de
63 %. Pendant la mme priode les exportations corennes ont t quasi
inexistantes et le taux de couverture de seulement 10 %.
La guerre et la rupture des relations avec le Japon ont rduit la capacit
dexportation de ces deux pays qui, en labsence dautres ressources, auraient
d rduire ses importations. Mme sils ont souvent dvalu leurs monnaies,
les gouvernements ont t rticents le faire, et pour limiter les importations
ils ont pratiqu une politique de taux de change multiple associe des
contrles administratifs.
La parit du dollar a vari selon les transactions. En Core, le taux de
change appliqu aux dollars reus dans le cadre de laide a diffr de celui
pratiqu pour les exportateurs, pour les importateurs et pour les transferts
privs ; lcart entre ces taux, variable selon les annes, varait du simple au
double en 1960(3). Tawan, la parit du dollar a t diffrente selon le type
de transactions mais aussi selon le statut public ou priv des oprateurs.
Dune manire gnrale, le taux de change appliqu aux exportations a t
moins lev que celui appliqu aux importations, ce diffrentiel contribuait
accrotre le prix relatif des produits imports, reprsentant une prime value 20 % aux industriels engags dans la substitution aux importations.
(3) Le taux de change officiel, appliqu laide tait de 1 USD = 65 et le taux appliqu aux
importateurs allait de 80 pour les biens financs par laide 134 pour les autres biens
(Krueger, 1982, p. 54).
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305

Plusieurs dvaluations ont ramen la parit moyenne du dollar de respectivement 15 NT$ et 6 hwan en 1952 40 NT$ et 60 hwan en 1960 (305 wons
en 1965) mais ces dvaluations nont pas suffi compenser limpact de la
hausse des prix. En labsence de donnes sur le taux effectif de change, on
la approch en divisant le taux de change nominal moyen du dollar par le
diffrentiel entre la hausse des prix industriels en Core et Tawan avec
les tats-Unis pendant la priode 1952-1970. Lvolution de ce proxy fait
apparatre des fluctuations assez importantes dans le cas de la Core jusquen 1965. Tawan, on a assist une apprciation rgulire jusqu
ladoption des rformes la fin de la dcennie cinquante (graphique 5).
5. Taux de change effectif rel du won et du NT$ par rapport au dollar
Base 100 = 1952

300
TEER Core
TEER Taiwan

250
200
150
100
50
0
1952

1954

1956

1958

1960

1962

1964

1966

1968

1970

Sources : FMI, donnes corennes et calcul de lauteur.

Les contrles administratifs, et notamment les rgles dattribution des


licences dimportations ont probablement jou un rle aussi important que le
taux de change pour limiter la concurrence quauraient pu exercer les produits imports sur la production locale.
En abritant la Core et Tawan de la contrainte externe, laide leur a
permis de poursuivre une stratgie de substitution aux importations. Par
ailleurs, les ressources obtenues par la revente des biens imports grce
laide ont reprsent in fine une aide budgtaire dont une bonne partie a
financ les investissements.
1.3.1. Le cas de la Core
La dcolonisation a interrompu (jusquen 1965) les changes entre la
Core et le Japon qui avait t son principal partenaire commercial ; paralllement la division de la pninsule a rompu les liens entre le nord plus indus306

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triel (lectricit, biens intermdiaires) et le sud plus agricole. Entre 1953 et


1962, les exportations (de lordre de 1 % du PIB) taient composes de
produits agricoles et miniers et de quelques articles manufacturiers. Laide
amricaine, totalement lie, a financ 70 % des importations qui consistaient
en biens de consommation (35 % environ), biens intermdiaires (50 %) et
biens dquipement (15 %).
2. Des dons plutt que des prts
Laide la Core sest faite presque exclusivement sous la forme de dons
jusquau dbut des annes soixante et cest ce que lon constate galement
Taiwan au cours des cinq premires annes (1951-1955). Sur la priode 19511962, les dons ont reprsent 82 % de laide, quand les prts concessionnels
remboursables en new taiwanese dollar (NT$) se montaient 11 % et les prts
concessionnels en dollars 6 % (Jacoby, p. 47). Par contre, laide japonaise qui a
commenc arriver en Core en 1965 sest faite principalement sous forme de
prt.

La vente des produits imports grce laide a abond un fonds de


contrepartie qui a permis aux gouvernements de se procurer de la monnaie
locale sans alimenter linflation : ce fonds a t une des principales ressources de la Korea Development Bank (banque publique de dveloppement).
Laide a ainsi financ indirectement les deux tiers de linvestissement ralis entre 1953 et 1960. Cette forme daide a t beaucoup plus importante
que laide projet plus couramment pratique par laide multilatrale bien
plus modeste(4).
Dans un contexte de pnurie de devises, laccs aux biens financs par
laide a fait la fortune des entreprises proches du gouvernement de Sygman
Rhee. Il leur a ainsi donn lopportunit de transformer les trois produits
blancs (farine, sucre et coton) en biens de consommation courante quils
ont vendus de faon profitable sur un march local protg. Les avantages
offerts ces entrepreneurs qui avaient parfois dispos dun accs privilgi
au crdit pour racheter les biens japonais saisis par le gouvernement en
1945, ont t violemment dnoncs par le gouvernement de Park Chung
Hee en 1961. Mais ce dernier aurait ngoci labandon de poursuite pnale
contre ces entrepreneurs en change de leur soutien financier ses projets
dans le domaine des infrastructures et de lindustrie lourde. Ces entreprises
sont lorigine de plusieurs chaebols qui dominent encore lconomie. Ds
lors, le gouvernement na cess daccorder des avantages (accs au crdit
ou aux devises) aux entrepreneurs sengageant dans ses priorits, mais la
diffrence de la priode prcdente, il les a contraint respecter des clauses de performances, quil sagisse de la rapidit dexcution de travaux
dinfrastructures ou, le plus souvent, de succs sur les marchs extrieurs.
(4) Les projets ont reprsent 64 % de laide multilatrale des Nations unies (121 millions de
dollars entre 1953 et 1958) qui a t dirige vers les PMI (27 millions de dollars) et lducation : le pourcentage denfants scolariss dans le primaire reprsentait 94 % de la classe dage
en 1958 et 56 % taient admis dans le secondaire.
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307

6. Core : exportations, importations et aide (1952-1970)


En % du PIB

30%
Exportations
Importations
Solde
Aide

25%
20%
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
-15%
1953

1955

1957

1959

1961

1963

1965

1967

1969

Sources : Statistiques de la Banque de Core, calcul de lauteur.

3. Moyenne Core/Taiwan 1953-1963

Population (en millions)


Croissance PNB
Croissance PNB/cap
% du PNB
Consommation
Investissement
Dficit commercial
pargne domestique
Aide en %
PNB
FBCF
Recettes budgtaires
Source : Jacoby, p. 156.

En %

Core
12,3
7,0
3,8

Taiwan
8,8
4,8
1,9

80
19,0
7,3
11,7

63
14,0
14,6
0,6

7,2
38,1
39,9

13,4
95,9
75,6

1.3.2. Le cas de Tawan


La rupture des relations avec le Japon (de 1945 1948) et avec la Chine
partir de 1949, a provoqu une contraction des exportations Tawanaises.
Mais cette le tropicale sest appuye sur son agriculture diversifie pour
exporter. Dans les annes cinquante, la croissance des exportations de produits agricoles (riz mais aussi ananas, champignons) a amlior de faon
rgulire le taux de couverture des importations par les exportations (graphique 7). Sur la priode 1951-1965, laide amricaine totalement lie, qui a
reprsent les trois quarts des importations a consist en biens intermdiaires (60 %) et en biens dquipement (25 %) (Jacoby, 1966, p. 46).
308

CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

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7. Taiwan : exportations, importations et aide (1952-1970)


En % du PIB

30%
25%
20%

Exportations
Importations
Solde
Aide

15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
1952
1954
1956 1958
1960 1962 1964
Source : Clark (1989), Jacoby (1966) et calculs de lauteur.

1966

1968

1970

Les importations de produits amricains assures par laide amricaine


ont reprsent 84 % de laide totale au dbut de la dcennie cinquante ; les
NT$ obtenus par la vente de ces biens ont, tout comme en Core, abond
des fonds de contrepartie qui ont financ des projets. Mais par ailleurs,
laide amricaine a galement financ directement des projets l aide
projet a reprsent en moyenne 25 % de laide amricaine Tawan.
La rpartition des investissements financs par laide projet (en dollars)
et par les fonds de contrepartie (en NT$) de 1951 1961 montre que les infrastructures ont obtenu 37 %, les ressources humaines, 26 % lagriculture 21 %
et lindustrie 15 %. Les deux tiers ont t mis en uvre par le secteur public,
27 % par des tablissements mixtes et 6 % par des entreprises prives.
Laide lagriculture a t gre par le Joint Commission for Rural Reconstruction (JCRR), institution bilatrale cre Nankin(5) et dirige par
des fonctionnaires des ministres amricain et chinois de lAgriculture. Transfr Tawan, le JCRR a fonctionn dune faon assez indpendante. Il a
conseill le gouvernement pour la rforme agraire et form de trs nombreux techniciens pour grer les projets de dveloppement rural en sappuyant sur les associations dagriculteurs. En 1960, il y avait proportionnellement au nombre dagriculteurs, plus de spcialistes dans la recherche agronomique Tawan quau Japon. Relays par les centres de vulgarisation, les
rsultats de leurs travaux ont favoris lintensification et sa diversification
dune agriculture dj performante.
(5) Luniversit de Nankin, spcialise dans lagriculture avait longtemps coopr avec luniversit de Cornell.
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309

2. Quel impact ?
Laide amricaine a t considrable. A-t-elle t efficace ? Pour rpondre, on considrera son impact sur la croissance dans les annes cinquante telle quelle a pu tre analyse dans un certain nombre de rapports
ou publications.
Ces deux pays ont bnfici dun soutien assez proche mais leurs performances apprcies par leur croissance du PIB de 1953 1963 ont t
diffrentes. Le PIB a augment de 7 % par an en moyenne Tawan et de
4,8 % en Core ce qui sest traduit par une croissance per capita de respectivement 3,8 et 1,9 %. Si la performance corenne a t proche de la
moyenne des PED(6), celle de Tawan a t bien suprieure.
Laide a contribu relever la croissance. Faisant lhypothse que les
investissements financs par laide ont t caractriss par le mme coefficient
de capital que la moyenne, Jacoby (1966) a estim que laide expliquait prs
de 30 % de la croissance en Core et Tawan. Dans ce dernier cas, le
mme auteur a construit un modle macroconomique qui a montr quen
labsence daide, la croissance Tawanaise aurait t deux fois moins importante. Un travail analogue men sur la Core a conclu que lconomie se
serait contracte ( 1,5 % par an entre 1953 et 1962) en labsence daide et
quelle aurait stagn si laide avait t rduite de moiti (Cole et Kuznets, 1980).
Mais, lpoque, ces performances nont pas t juges satisfaisantes.
Au dbut des annes soixante, les Amricains se sont montrs particulirement pessimistes propos de la Core : publi aux premiers mois de ladministration Kennedy, un rapport de lUSAID a prsent ce pays comme
lhomme malade dAsie, dnu du sens de la responsabilit indispensable la croissance et au dveloppement (cit dans Brazinnski, 2005).
Prs de 4,6 millions de Corens, soit un cinquime de la population, taient
sans emploi et le gouvernement hsitait dmobiliser une partie du contingent militaire pour ne pas aggraver le chmage. Mme si la situation tawanaise tait meilleure, des observateurs (Mancall, 1964) staient interrogs
sur la capacit de ce pays smanciper de laide. labores par Rosentein
Rodan en 1961, des projections de croissance lhorizon 1975 pour les pays
en voie de dveloppement avaient prvu une croissance assez mdiocre
pour la Core et Tawan. Ces prvisions nont pu qualimenter le scepticisme des observateurs propos de ces deux pays.

(6) Ce ntait pas suffisant pour les Amricains qui souhaitaient que ces pays soient des
vitrines du monde libre : or, la mme poque, la Core du Nord et la Chine qui avaient
bnfici dune aide bien plus modeste, affichaient de meilleures performances (mais leurs
statistiques sont sujettes caution).

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Rtrospectivement, la dcennie cinquante na pas t la plus dynamique


pour la Core et Tawan qui ont enregistr des performances bien plus leves dans les annes soixante et soixante-dix (graphique 8). Leur croissance a ensuite ralenti au fur et mesure que leur niveau de revenu sest
rapproch de celui de lEurope du sud. Cette comparaison intertemporelle
pourrait amener conclure que cest moins laide que sa disparition qui a
dynamis ces deux pays.

8. Croissance du PIB : Core, Taiwan et moyenne


des pays en voie de dveloppement
10%
Core du Sud

Taiwan

Moyenne PED

9%
8%
7%
6%
5%
4%
3%
2%
1%
0%
1950-1955 1955-1960

Annes
1960

Annes
1970

Annes
1980

Annes
1990

Annes
2000

Sources : Morawetz (1975) et Chelem CEPII.

Mais cette conclusion ne tient pas compte de la dure de maturation des


projets (cest le cas de lducation) et des rformes (comme la rforme
agraire, cf. infra) finances par laide. Par ailleurs, ayant principalement
reu des dons, la Core et Tawan ont abord la dcennie soixante sans
aucune dette. Sils avaient emprunt ( des termes concessionnels) pour
financer leur reconstruction, ils auraient souffert dun handicap pour mobiliser des crdits commerciaux partir de 1960 (Krueger, p. 210). Enfin comme
le montre la description des modalits de laide (cf. infra), ladoption de
cette stratgie a t conseille voire impose par les Amricains.
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9. Revenu per capita en parit de pouvoir dachat :


Core, Espagne et Taiwan
25 000
Espagne
Core du Sud
Taiwan

20 000

15 000

10 000

5 000

0
1960

1966

1972

1978

1984

1990

1996

2002

Source : Chelem CEPII.

3. Conditions initiales et mise en uvre de laide


On ne peut pas attribuer de manire certaine le dveloppement de ces
deux pays laide, mais cette dernire a probablement servi de catalyseur
et cest en ce sens quon peut la considrer comme efficace. Elle naurait
sans doute pas eu la mme efficacit si les conditions initiales de ces pays et
les modalits de laide avaient t diffrentes.
3.1. Conditions initiales
Les statistiques internationales(7) situent la Core et Tawan parmi les
pays les plus pauvres en 1958 avec un PNB par habitant de 99 dollars en
Core, 104 Tawan (1958) comparer avec 169 au Maroc, 190 en Tunisie,
218 aux Philippines. On peut toutefois sinterroger sur la pertinence de ces
donnes pour apprcier le niveau de dveloppement. Au dbut des annes
soixante, un travail dAdelman et Morris a synthtis en un seul indicateur
de nombreuses caractristiques conomiques et sociales des pays en dveloppement parmi lesquelles le niveau de scolarit, lalphabtisation, la place
occupe par la classe moyenne, lattitude vis--vis de la modernisation, le
(7) Donnes du Dpartement de ltat dans Korea Looks Ahead, ministre de le Reconstruction, 1961.

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dualisme de la socit, lhomognit culturelle et ethnique, la fcondit.


Anticipant les Indicateurs de Dveloppement Humain labors deux dcennies plus tard, ce travail a abouti un classement assez diffrent des PIB
per capita. Ainsi, classe la 60e place sur 74 en termes de revenu per
capita, la Core est la 17e place du classement dAdelman et Tawan est
galit avec Chypre et un niveau plus lev que le Maroc.
Le faible revenu per capita de la Core et de Tawan de 1958 mesure le
dnuement de ces deux pays en situation post-conflit. Il ne doit toutefois pas
occulter leur potentiel socio-conomique (8) qui renvoie au legs de deux
vielles civilisations et leur hritage colonial.
Trs rpressive sur le plan politique et culturel notamment en Core
la colonisation japonaise nen a pas moins t modernisatrice sur le plan
conomique. En 1940, la Core et Tawan ont hrit dinfrastructures (routes, voies ferres) plus dveloppes que les colonies britanniques ou nerlandaises. Culturellement proche de ses colonies, le Japon a pratiqu une
gestion directe et il a transfr son modle administratif en incitant, sans
beaucoup de succs, des Japonais sy installer(9). Fonctionnant comme un
tat dur (selon le mot de Myrdal, le gouvernement colonial a modernis
Tawan que la dynastie mandchoue avait dlaiss et la Core que la dynastie Yi avait t incapable de rformer.
Lhistorien Reynolds (1986) date de la colonisation japonaise la transition
dune phase extensive une phase intensive de croissance de ces deux
pays. Entre 1910 et 1938, partant dun niveau trs faible, ces pays ont connu
une croissance plus rapide que le Japon (Mizoguchi, 1979) qui a t lpoque lune des conomies les plus dynamiques. Soucieuse de promouvoir les
exportations de riz (Core, Tawan) et de sucre (Tawan) pour satisfaire aux
besoins de la mtropole, ladministration coloniale a donn la priorit lagriculture. Les Japonais ont men une rforme du cadastre qui a gnralis la
proprit prive de la terre. Sappuyant sur un rseau dassociations dagriculteurs et de stations exprimentales, ils ont introduit de nouvelles semences, investi dans lirrigation et amen les rendements en riz au niveau japonais qui tait alors le plus lev au monde.
Lessor de lagriculture a stimul lindustrie. Freine dans les annes
vingt en Core, lindustrialisation sest acclre partir de 1930 : le Japon
a implant des industries lourdes (chimie, ciment, engrais, sidrurgie) dans
ces colonies pour appuyer la conqute de la Chine par larme nippone.
Paralllement, linstauration des premires lois sociales au Japon a suscit
(8) Utilisant lindex dAdelman-Morris comme indicateur de potentiel Temple et Johnson (1996) ont montr la croissance du revenu per capita tait bien corrle au niveau de
dveloppement socioconomique de 1958.
(9) Les Japonais reprsentaient 2,6 % de la population en Core et 4,7 % Tawan dans les
annes trente comparer avec 0,4 % pour les Nerlandais en Indonsie, 0,5 % pour les
Anglais en Inde, 0,18 % pour les Franais en Indochine (Maddison, p. 63) et 10 % pour les
Franais en Algrie.
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des investissements dans les colonies o les salaires taient plus bas ; ces
dlocalisations ont t lorigine dun flux dexportations de produits
(textile) par des filiales japonaises mais aussi par des entreprises corennes
et tawanaises. Avant guerre, avec respectivement 3,2 et 7,4 % de leur
population active dans lindustrie manufacturire, la Core et Tawan taient
plus industrialiss que de nombreux pays en dveloppement dans les annes
soixante-dix. En 1943, le taux de scolarisation des 6-14 ans tait de 71 %
Tawan (Ho, 1978) et en 1947, de respectivement 74 % (primaire) et 21 %
(secondaire) en Core. Ces taux sont suprieurs ceux que lon constate
actuellement dans les pays les plus pauvres.
Aprs la guerre, ces deux pays ont ensuite bnfici dune aide massive
qui a t gre avec des modalits assez particulires.
3.2. Des modalits particulires
Laide amricaine aux NPI a privilgi lobjectif stratgique du
containment mais, partir de 1955, elle a davantage mis laccent sur le
dveloppement conomique. Elle sest droule dans un face--face qui a
permis aux Amricains de peser sur les choix stratgiques.
3.2.1. Les objectifs
linstar de laide Marshall, laide la Core et Tawan a cherch
relever ces pays pour les arrimer au camp occidental. La priorit accorde
la dfense a t critique par Rostow (1955)(10) qui a estim plus efficace
de privilgier le dveloppement. Selon lauteur des tapes de la croissance , la russite conomique de l Asie libre amnerait les dirigeants
chinois abandonner le camp socialiste. Attachant de limportance au dveloppement conomique partir de 1957, les Amricains ont eu plus dexigence en termes de gestion de leur aide. Le dcollage de ces deux pays
tant devenu leur objectif, ils ont dcid de limiter la dure de leur assistance : voque ds 1957, la fin de laide a t annonce au dbut de la
dcennie soixante Tawan et en Core. Cette dcision est probablement
unique dans lhistoire de laide au dveloppement.
Mme si les bureaux dtude et les agriculteurs amricains ont bnfici
de laide, celle-ci na pas rpondu un souci commercial. La Core et
Tawan nont pas t des enjeux commerciaux pour les tats-Unis : les
premiers investissements amricains y datent des annes soixante et ces
marchs ont longtemps reprsent des dbouchs ngligeables pour les industriels amricains. Mais en venant laide de la Core et de Tawan, les
Amricains ont indirectement aid lconomie japonaise qui avait souffert
de larrt des commandes amricaines aprs la guerre de Core. Les tatsUnis ont souhait le rtablissement des relations entre le Japon et la Core
considre comme le dbouch naturel des exportations japonaises alors
juges inadaptes au march amricain . Paralllement les Amricains
(10) Pour le snateur Kennedy dont il deviendra le conseiller la Maison blanche.

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ont souhait que la Core renoue avec sa vocation historique de grenier


riz du Japon et que le Japon assume une partie du fardeau de laide la
Core. Pour autant le rtablissement des relations diplomatiques avec le
Japon na eu lieu quen 1965 et, jusqu cette date, laide est reste une
affaire bilatrale entre chacun de ces pays et les tats-Unis.

3. Une gouvernance de qualit mdiocre


Les premires annes du gouvernement du KMT Taiwan ont t marques
par de trs nombreuses exactions et une rvolte des taiwanais qui a t trs
brutalement rprime (massacre de 1947). La loi martiale instaure en 1949 na
t leve quen 1989 et les premires lections prsidentielles se sont tenues en
1996. En Core du Sud, la menace du Nord a longtemps suffi justifier les
pratiques rpressives du gouvernement qui respectait formellement les chances lectorales ; les premires lections prsidentielles au suffrage universel
ont t organises en 1988. Dans lun et lautre pays, la dmocratisation qui a
commenc la fin des annes quatre-vingt a t une des consquences de
lmergence puis de llargissement de la classe moyenne.
La gestion de laide soulevait de nombreuses critiques. Si lon en croit un
ditorial de The Economist (11 mai 1958) au moins un tiers de laide amricaine
la Core tait dtourne. Ces dtournements ont t dvoils loccasion de
plusieurs scandales relats par la presse amricaine. La corruption aurait t
moins rpandue Taiwan : les cadres du KMT qui avaient le plus abus de
laide amricaine nayant pas suivi le gouvernement et staient installs
Hong Kong.

3.2.2. Un face--face
Laide a t exclusivement bilatrale Tawan et, en Core, laide multilatrale (UNKRA, United Nations Korean Relief Agency) na jou quun
rle limit dans les annes cinquante(11).
Les Amricains ont t trs prsents. Avec 2 000 personnes en 1955,
lambassade amricaine Soul tait la plus importante au monde et, la
mme poque, lUSAID employait 350 personnes Tawan(12). Les conseillers amricains ont sig directement dans les instances de direction et
particip aux runions des commissions les plus importantes. Plusieurs milliers de militaires ont stationn dans les deux pays et laide a financ un flux
de consultants dans tous les domaines(13). Cette prsence (et celle dONG
comme les boys scouts, la Fondation Ford) et les contacts quelle a favoriss ont peut-tre t tout aussi importants que laide stricto sensu.
(11) Les projets ont reprsent 64 % de laide multilatrale fournie par lUNKRA
(121 millions de dollars entre 1953 et 1958) et lindustrie surtout les PMI a t le secteur
privilgi (27 millions de dollars).
(12) Les cots de gestion reprsentaient 3 % du montant de laide.
(13) Notamment dans lducation. En Core, les livres scolaires qui visaient faire des lves
de loyaux sujets de lempereur ont t remplacs par des manuels insistant sur le progrs et
les avances technologiques.
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Laide amricaine a t gre par de trs nombreuses agences dont les


objectifs ont pu tre contradictoires. Les gouvernements corens et Tawanais ont jou sur ces diffrences pour avancer leurs positions mais la gestion
de laide na jamais soulev les problmes dharmonisation quelle pose
aujourdhui. La Core a tent de sortir de ce face--face mais, son alignement sur les tats-Unis lui interdisait de jouer sur la rivalit entre Amricains et Sovitiques comme ont pu ensuite le faire les pays non aligns .
Ainsi confronts au refus amricain de financer la construction dun complexe sidrurgique jug non rentable, les Corens se sont adresss aux Allemands mais, ces derniers, hsitant sopposer aux Amricains, nont pas
donn suite cette requte(14). Le budget de laide a t vot chaque anne
par le Congrs mais plusieurs reprises, ladministration amricaine a rduit, voire suspendu, les dboursements pour imposer une rforme ou faire
retirer une mesure juge inopportune.
La gestion de laide sest droule dans un climat plus serein Tawan
o on note peu de tension entre les conseillers amricains et ladministration. Consacrant lessentiel de ses ressources la dfense, le gouvernement du KMT a tard simpliquer dans le dveloppement conomique de
lle quil a longtemps considr comme une simple base pour la reconqute
du continent. LUSAID a ainsi dispos dune grande marge de manuvre
et, en cas de divergence, elle sest appuye sur les lments les plus rformateurs de ladministration. Cette coexistence harmonieuse sest aussi explique par la position assez particulire des Chinois du continent qui avaient
suivi le KMT Tawan. Dominant ladministration, ces cadres nont entretenu
que peu de relations avec les Tawanais de telle sorte que leurs dcisions nont
pas t soumises aux pressions des lobbys. En outre, conscient des erreurs
quil avait commises dans la gestion de la Chine continentale, le gouvernement
nationaliste a accept assez facilement les avis des conseillers amricains.
La stabilisation conomique a t la priorit amricaine Tawan. Larrive dun million de Chinois dans cette le peuple de 8 millions de personnes et dvaste par la guerre, a provoqu un dcuplement des prix la
consommation en deux ans. Il y avait un risque dhyperinflation lorsque les
tats-Unis ont repris leur aide. La fourniture de biens de premire ncessit
a stabilis les prix. En 1955, Tawan ayant retrouv avec une population
plus nombreuse son revenu per capita davant-guerre, les tats-Unis ont
donn la priorit au dveloppement. Cette orientation a t partage par le
gouvernement qui, sans renoncer son objectif de reconqute du continent,
a compris le bnfice idologique quil pouvait tirer dun succs conomique. Cette inflexion ne sest pas traduite par une modification notable de la
structure de laide si ce nest par une proportion plus importante des prts.
voque ds 1957 la fin de laide, a pris effet en juin 1965.
(14) Refus par la Banque mondiale au milieu des annes soixante ce projet qui conduira
ltablissement de Posco, une des sidrurgies les plus performantes au monde, sera finalement financ par un prt japonais la fin des annes soixante.

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Les relations des Amricains avec le gouvernement coren ont t davantage conflictuelles. Refusant dadmettre la division de la pninsule,
Syngman Rhee a tard concevoir un dveloppement autonome de la Core du Sud. Privilgiant la dfense, il a longtemps espr pouvoir reconqurir le Nord et a maintenu un million dhommes sous les drapeaux. Le gouvernement a cherch maximiser laide pour largir sa base politique en
monnayant des avantages aux entreprises. Il sest montr laxiste vis--vis
de linflation les prix la consommation ont tripl entre 1946 et 1948 et se
sont nouveau emballs pendant la guerre (1950-1953). La lutte contre
linflation a t la priorit des Amricains qui, en 1957, ont diminu leur aide
pour imposer un plan de stabilisation. La consquence a t un ralentissement conomique et une aggravation du chmage (notamment des diplms) qui a conduit la Rvolte davril 1960, la mort de centaines dtudiants
et le dpart de Syngman Rhee. Aprs un intermde dmocratique de quelques mois, le gnral Park Chung Hee sest empar du pouvoir en 1961
pour le conserver jusquen 1978.
10. Hausse des prix industriels (1953-1970)
90%
80%

Core

70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Taiwan

-10%
-20%
1953

1955

1957

1959

1961

1963

1965

1967

1969

Sources : Statistiques nationales.

3.2.3. Impact sur les choix stratgiques


Du fait de la position quils ont occupe, les Amricains ont eu une influence considrable sur les choix des gouvernements et les rformes. Ds
lindpendance, les gouvernements ont envisag de nationaliser les entreprises industrielles appartenant aux Japonais. Cette attitude a t critique
par les conseillers amricains qui ont encourag la promotion des entreLA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT

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prises prives. Les Amricains ont galement favoris la rforme agraire et


leur influence a t importante pour convaincre les gouvernements dadopter des stratgies de promotion des exportations.
3.2.3.1. Rforme agraire

Au dbut de la colonisation, les Japonais ont profit des rformes du


cadastre pour accaparer des proprits. Dans les annes trente, les faillites,
consquences de la Crise sur les cours du riz, ont permis un mouvement de
concentration des terres au bnfice des colons japonais. Aussi, en 1940,
une proportion importante des agriculteurs avait un statut de mtayer ou de
journalier en Core et Tawan.
Ds leur arrive au pouvoir les communistes ont procd des rformes
agraires en Core du Nord (1948) et en Chine (1949). De leur ct les
Amricains ont impos une rforme agraire au Japon (octobre 1946) pour
affaiblir les propritaires terriens qui avaient soutenu les gouvernements
militaires. En Core, les Amricains ont de facto engag la rforme agraire
en procdant ds 1946 la vente de terres ayant appartenues des Japonais. Tawan, le KMT qui avait oubli la promesse de rforme agraire
faite ds 1910 par Sun Yat Sen en Chine continentale, la mise en pratique
partir de 1949 et les Amricains ont accompagn son initiative lorsque leur
aide a repris en 1951. cette poque, la rforme agraire et la promotion
dune agriculture mini-fundiaire taient considres par les Amricains
comme un contre-feu au communisme.
Ces rformes, trs proches dans leurs modalits et qui nauraient probablement pas eu lieu sans laval amricain, ont transform les structures foncires. La quasi-disparition de paysans sans terre a expliqu que pendant
deux dcennies la croissance ne se soit pas accompagne dun creusement
des ingalits. Les modalits dindemnisations(15) nont pas transform les
propritaires terriens en entrepreneurs industriels les propritaires ayant
revendu leurs actions mais la terre ayant perdu son statut de valeur refuge
lindustrie et le commerce se sont retrouvs les seules voies de la russite
conomique. Les agriculteurs ont vu leur situation samliorer car le fermage qui prlevait un tiers de la rcolte, a t remplac par un remboursement en riz gal 10 % de la rcolte pendant dix ans.
En dtruisant les liens traditionnels entre propritaires et agriculteurs la
rforme a libr leurs mouvements. Ils ont ds lors t nombreux quitter la
terre pour sembaucher dans lindustrie. Lexode rural a t considrable
en Core o une fois la rforme agraire acheve, ltat a fait peu deffort
(infrastructures, vulgarisation agricole) pour amliorer la situation des campagnes qui ont t dlaisses jusquau lancement du mouvement Saemul
de soutien au monde rural au dbut de la dcennie soixante-dix. En Core
comme Tawan, la vente des surplus craliers amricains a pes sur les
(15) Au-del du plafond de 3 hectares, les propritaires expropries ont reu des participations dans les entreprises japonaises qui avaient t confisques la libration.

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prix et contribu la dtrioration des termes de lchange de lagriculture.


Tawan, le monopole tatique sur la production et la distribution des engrais a permis au gouvernement de mener une politique de ciseau augmentation plus rapide des prix des intrants dfavorable aux agriculteurs
jusquen 1972.
La diffrence de performance du secteur agricole explique une partie
des carts de croissance entre les deux pays : car dans lun et lautre, lindustrie a t trs dynamique.
3.2.3.2. De limport substitution la promotion des exportations

Laide a permis la Core et Tawan de mener une stratgie dimport


substitution(16) sur la base dun march troit sans se soucier des consquences sur le solde commercial.
Dans leur valuation de limpact de laide, Rajan et Subramanian (FMI,
2005) montrent quelle est lorigine dune apprciation du taux de change
rel et un niveau relativement lev des salaires : laide provoque un phnomne de Dutch disease qui diminue la comptitivit des exportations.
Cest la critique adresse en 1978 par A. Krueger laide amricaine en
Core ; elle juge quen contribuant la survaluation du taux de change, elle
a retard la transition vers une stratgie de promotion des exportations.
Laide a rendu possible une stratgie de substitution aux importations qui
a favoris lindustrie lgre et dynamis la croissance. Poursuivie au-del
pour construire une industrie lourde sur la base du seul march intrieur,
cette stratgie aurait sans doute conduit des lphants blancs . Propose, voire dicte, par les conseillers amricains, la transition vers la promotion des exportations sest faite de faon progressive Tawan et plus heurte en Core o elle sest confronte lopposition du gouvernement
S. Rhee et lincrdulit de son successeur.
Inaugur par une dvaluation, lengagement dans une stratgie de promotion des exportations na toutefois pas signifi louverture de ces deux
pays la concurrence internationale. Cette ouverture a t filtre et les
entreprises exportatrices et dans certaines conditions leurs sous-traitants
ont t les seules pouvoir importer en franchise de douanes leurs intrants.
Engage dans des pays qui disposaient dune base industrielle, la promotion
des exportations a favoris une remonte de filires productives et la poursuite de la stratgie dimport substitution sur la base dun march bien plus
(16) Le march local tait protg mais la protection tarifaire tait moins leve que celle que
lon constatait dans dautres pays dont lInde poursuivant la mme stratgie, ce qui selon
Myrdal (1984) aurait facilit la transition vers une stratgie de promotion des exportations.
En 1949 le nouveau gouvernement coren a opt pour un rgime de protection progressif 0 %
pour les produits agricoles, les matires premires et les quipements ; 10 % pour les
produits intermdiaires et les produits essentiels sans quivalents locaux ; 20 % pour les
produits intermdiaires fabriqus en Core ; 30 % sur les produits finis non produits en Core
et 40 % pour ceux qui taient fabriqus. De 50 90 % pour les produits finis de semi luxes et
plus de 100 % pour les biens de luxe.
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important que le march national. En effet, le succs des exportations de


produits de lindustrie lgre a largi les dbouchs des industries situes en
amont (quil sagisse de la filature et du tissage pour la confection, de la
ptrochimie pour les fils et les articles en plastiques, de la sidrurgie pour la
construction navale). Cet largissement a permis de bnficier dconomies dchelle qui ont amlior la profitabilit des investissements dans les
secteurs amont. Dans ces secteurs, les industriels ont t protgs de la
concurrence internationale. En effet, parmi leurs clients, seuls les exportateurs taient en situation de libre-change, ayant le choix dimporter hors
taxes leurs intrants ou de les acheter (galement hors taxe) des fournisseurs locaux.
Cette transition vers lexportation sest faite de faon progressive
Tawan et plus heurte en Core. Dans lun et lautre pays, la pression des
conseillers amricains a t importante sinon dcisive.
lpoque, trs peu de pays en dveloppement exportaient des produits
manufacturs. Les bas salaires ntaient pas considrs comme un avantage comparatif car on estimait que le diffrentiel de salaires tait toujours
infrieur lcart de productivit. partir de 1949 Hong Kong a dmontr
que cela ntait pas toujours le cas. La colonie britannique vivait du commerce avec la Chine aussi lembargo qui a sanctionn la participation chinoise la guerre de Core, a t un choc considrable. Ce choc a prcipit
la vocation exportatrice de la colonie qui sest appuye sur une main duvre
abondante et la prsence des industriels de Shanghai pour exporter des articles made in Hong Kong .
Tawan, les autorits redoutant une envole des prix ont longtemps
hsit (Tsiang, 1986) dvaluer, et ce dautant plus quelles doutaient de
limpact de cette mesure pour dynamiser des exportations (notamment le
sucre) caractrises par une faible lasticit-prix. La croissance industrielle
a ralenti la fin de la dcennie cinquante et lUSAID a propos un plan en
8 points comprenant une srie de mesures dont plusieurs (leve du contrle
de change, unification des taux de change) pour favoriser les exportations.
Cette proposition, assortie dune promesse daugmentation de laide(17) est
devenue le programme en 19 points(18) du troisime plan quadriennal en
janvier 1960. Entre-temps, le gouvernement avait dvalu et Tawan a commenc par exporter des articles dhabillement, des jouets en plastiques ; ses
exportations se sont ensuite diversifies en montant en gamme.
Lorientation lexportation a t voque en Core ds 1954 dans le
plan Nathan rdig par un bureau dtudes amricain pour le gouvernement coren. Tout en recommandant la reprise des ventes de riz au Japon,
ce plan souligne que lagriculture ne pourra pas absorber laugmentation de
la population active et quil est ncessaire de promouvoir les exportations
non agricoles. Confront la baisse des recettes en devises lies la pr(17) Qui ne sest pas concrtise car le gouvernement navait pas stabilis ses dpenses de
dfense.
(18) Ils comprenaient des incitations au secteur priv et aux IDE.

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sence militaire partir de 1957 (cf. supra), le gouvernement a pris des


mesures (liens entre les autorisations dimportation et lexportation) qui se
sont rvles peu efficaces pour encourager les exportations. Par ailleurs,
un rglement amricain interdisant lincorporation dinputs financs par laide
dans les exportations a t un obstacle supplmentaire(19). En 1960 un mmorandum amricain a propos de favoriser la promotion dindustries lgres pour lexportation. Cette suggestion a t ignore par le gouvernement
de Park Chung Hee. loccasion dun changement montaire(20), le nouveau gouvernement a gel les dpts en banques et dcid dun plafond
pour les retraits pour obliger les pargnants mobiliser largent cach
sous les matelas ; cette mesure maladroite a mis en difficults les petites
entreprises et dsorganis lconomie. Les Amricains ont ragi en suspendant leur aide et au bout de neuf mois le gouvernement est revenu sur sa
mesure(21). Il a ensuite unifi les taux de change et, aprs les lections prsidentielles de 1963, a procd une forte dvaluation (mai 1964) qui a
contribu au dcollage des exportations. propos de cet pisode, Kim et
Roemer (1979) remarquent que lengagement amricain dans les politiques
corennes tait tel que lon pouvait se demander si celles-ci refltaient les
objectifs des Corens ou ceux des Amricains .
Si les pressions amricaines sont bien documentes, linfluence japonaise lest beaucoup moins. Il est toutefois probable que les succs japonais
lexportation ont tout autant jou pour convaincre les Corens du bien
fond dune stratgie de promotion des exportations. Dans les annes
soixante-dix et quatre-vingt, les Corens se sont dailleurs mis dans les
roues des Japonais ; les patrons des chaebols corens ont pratiqu le
Tokyo planning en faisant un sjour rgulier dans la capitale japonaise
pour sinspirer des mthodes japonaises.
Aprs avoir commenc timidement, la croissance des exportations sest
acclre (autour de 40 % par an) au dbut des annes soixante. Les exportations manufacturires ont trs vite supplant les exportations agricoles
et se sont diversifies vers des produits plus sophistiqus. La croissance des
exportations a expliqu 7 % de la croissance entre 1955 et 1963 contre 36 %
entre 1963 et 1973 alors quau cours des mmes priodes la substitution aux
importations a expliqu respectivement 36 et 10,6 % (Kim et Roemer, 1979).
Peut-on vraiment opposer la priode de limport substitution celle de la
promotion des exportations ? Outre que la promotion des exportations na
pas signifi la fin de la protection (encadr 4), force est de reconnatre que
son succs est pour partie redevable aux acquis de la priode prcdente.
Cest lopinion de Ranis (1979) qui, propos de Tawan, a estim que la
transition vers lexportation et lentre de capitaux trangers nauraient pas
t possible en labsence de laide qui a financ la reconstruction de lhri(19) Il interdisait dutiliser le coton amricain pour lexportation darticles dhabillement.
(20) Le remplacement du hwan par le won en 1962.
(21) Du fait de cette suspension, il navait plus assez de devises pour financer les importations dquipement prvues par le plan (Far Eastern Economic Review, 1963).
LA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT

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tage industriel. Dans le cas du textile, lexistence dune industrie dj bien


quipe dans les annes cinquante, a permis la Core et Tawan de
remonter la filire textile aprs avoir profit de lavantage comparatif des
bas salaires pour percer sur le march de lhabillement.

4. Protectionnisme et rationnement du crdit


La promotion des exportations na pas signifi la fin du protectionnisme qui
navait rien envier celui que pratiquait lAmrique latine. Ignor par les
premires analyses consacres aux NPI par la Banque mondiale, ce protectionnisme