CENTRO pe EsTupios Politicos ¥ ConsriTucioNALeS CONSEJO EDITORIAL Luis Aguiar de Luque José Alvarez Junco Paloma Biglino Campos Bartolomé Clavero Elias Diaz Carmen iglesias Santos Julia Francisco J. Laporta Benigno Pendas Garcia Francisco Rubio Llorente Angel Sanchez Navarro Joan Subirats Humet Joaquin Varela Suanzes-Carpegna Maria Isabel Wences Simén Coleccién: Estudios Politicos Director: Joan Susimats HUME PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO AMERICA LATINA Y EUROPA MERIDIONAL: Argentina, Brasil, Chile, Espafa, Italia, México, Portugal y Uruguay JorGE Lanzaro (ed.) Octavio Amorim NETO Gianfranco PasaUiNo Alejandro Bonveccet Peter M. SIAVELIS Marina Costa Lozo José TuDELA ARANDA Jorge Lazaro Diego Vatapés Juan Luis PantaGua — Javier ZELAZNIK CENTRO DE ESTUDIOS POLITICOS Y CONSTITUCIONALES Madrid, 2012PRESIDENCIALISMO ¥ PARLAMENTARISNO Leanas, Marcelo (2006), Todos los Caballos del Rey ~ La Integracion de fos EL PRESIDENCIALISMO MODERNO EN BRASIL! Partidos Politicos ef Gobierno Democrdtico de la Argentina, 1995-2003, Buenos Aires: Prometeo. Luruakr, Arendl (1994). «Presidentialism and Majority Democracies: Theo- retical Observations», en Linz, Juan J. y VALENZUELA, Arturo (eds.). The Failure of Presidential Democracy, Baltimore: Johns Hopkins University Press Linz, Juan (1994), «Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make ‘Difference?s, en Linz, Juan J. y VaLeNzucta, Arturo (eds.). The Failure of Presidential Democracy, Baltimore: Johns Hopkins University Press Manwarinc, Scott (1993). «Presiclentialism, Multipartism and Democra- z evi cy. The Difficult Combination», Comparative Political Studies 262, sepnired p.198-228, Mamwarinc, Scott y SHUcART, Matthew (eds.) (1997). Presidentialisr and Democracy in Latin America, Cambridge: Cambridge University Press. Maview, David (1991). Divided we Govern. 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Para Fabbrini, este pais m moderna sistema presidencial ni un viejo sistema separacién de poderes; lo que posee en realidad es un sistema mente, diferentes equilibrios institucionales entre el Ejecutivo y la gislatura. Cabe también destacar que ni siquiera el aumento de protazonismo de la presidencia desde la década de 1930 ha elimi- la independencia del Congreso (Fabbrini, 1999:113). Segiin los criterios de Fabbrini, ef nuevo régimen democratico brasilefio (iniciado en 1985) serfa un ejemplo claro de un moderno gobierno presidencial. En el gigante sudamericano, el presidente, all mismo tiempo que disfruta de la gran legitimidad que le confiere su ¢lecci6n directa por el pueblo, goza de amplias prerrogativas cons- titucionales relativas tanto a la politica interior como a la politica exterior. De la misma forma, controla el vasto aparato burocratico de la administracién pablica a nivel federal. Consecuentemente, "el Poder Ejecutivo es el centro de gravedad del régimen politico. En el caso brasileno, la centralidad del Poder Ejecutivo de- ‘iva no sélo de la estructura constitucional, sino también de " Algunas partes de este capitulo contienen material ya publicado en Amorim ‘Neto (20072; 2007b; 2008). El autor agradece la labor de Marcelo Vieira, como Auistente de investizacion 102 103PRESIDENCIALISMO ¥ PARLAMENTARISMO factores hist6ricos y del patrén de carreras legislativas. Entre los factores historicos, destacan el enorme papel desempefiado por el Estado en el desarrollo econémico nacional a lo largo de] siglo xx y cl legado de los regimenes autoritarios vigentes en 1937-1945 y 1964-1985. La intervencién del Estado en la eco- nomfa coniribuy6 sobremanera a fortalecer el Ejecutivo por {que se realizé mediante la expansion de agencias burocriticas subordinadas a éste (Boschi y Lima, 2002). De igual manera, los regimenes autoritarios reforzaron el Ejecutivo por la senci- Ila razén de que aniquilaron el Poder Legislative, como ocurri6 entre 1937 y 1945, 0 lo menospreciaron deliberadamente, como ocurri6 entre 1964 y 19852 Con relacién a las consecuencias de las carreras legislati- vas para la distribucién de poder entre los érganos del Estado, los trabajos de Samuels (2000; 2003) revelan que los diputados brasilenos han tenido, en general, una permanencia muy corta en la Cémara de Diputados, prefiriendo continuar sus carreras ‘en puestos del Ejecutivo, ya sea en el plano nacional, estadual © municipal. Como muestran Amorim Neto y Santos (2003), el escaso tiempo de permanencia de los legisladores en Ia Camara de Diputados tiene un efecto considerable sobre la capacidad del Congreso para aprobar leyes de su propia autoria, lo que a su vez realza la presencia del Poder Ejecutivo en el proceso le- gislativo. Como apuntan Figueiredo y Limongi (2007:157), entre 1988 y 2007 nada menos que el 83,3% de las leyes promulgadas fueron de Ia autoria del Ejecutivo, una muestra elocuente de la centralidad de este érgano del Estado en la vida politica brasile- * Entre 1822, aft de su independencia, y 1889, Brasil vo um régimen monér- ‘quico parlamentario, Entre 1889 y 1930, el pais vivié su primer régimen republicano presidencial, la denominada Republica Viela, marcadamente oligarguica, Ente la Revolucion de 1930 y 1937, Brasil pasé por un petfodo de gran inestabilidad y de Alife categorizacion, durante el cual se mezclaron importantes esfuerzos de demo- cratizacién y constitucionalizacion con frecuentes manifestaciones de auortaris- ‘mo. En 1937, el presidente Vargas, eon el apoyo de los militares, dio un golpe de Estado y clausurd el Congreso. En 1945, Vargas es depusst, tambien con la ayuda de los militares. Ese mismo afto se celebran las primeras clecciones presidenctales directas de la historia brasilena eon una considerable participacin popular, En 1946, una asarnblea constituyente, democratieamente elegida, promulga una nueva Constitucin. EL llamado régimen de 1946 seria derribado por los militares en 1964, ‘Tras de una larga transiei6n iniciada en 1974, el poder es restituido alos cviles en 1985, En 1998, una vez mas, una asamblea constjuuyente, democraticamenteelegi- 4a, promulga una nueva Constitucién. En 1989 se celebran las primeraselecciones presidenciales libres desde 1960 104 i, aMoRIM NETO FL PRESIDENCIALISNO NODERNO kN BrasiL ‘pa. Conviene sefalar, sin embargo, que en la primera experiencia Gemocratica que vivid Brasil (entre 1946 y 1964), las leyes de gutorfa del Ejecutivo solo correspondiecron al 38,5% del total de Jeyes promulgadas (Figueiredo y Limongi, 2007:157), Es decir, solamente en el tiltimo cuarto de siglo, Brasil paso ‘a tener lo que Fabbrini denomina un gobierno presidencial mo- demo (y democrtico). De hecho, segiin Santos (2003), una com- racién entre el periodo 1946-1964 y el periodo posterior a 1988 fevela grandes avances en el sentido de la racionalizacién de las cas del presidencialismo adoptadas en 1946. En este caso, Ja racionalizacion significa la adopcién de reglas para que el pro- c2s0 decisorio resulte mas eficaz. Asi pues, con la Constitucién de 1988 el presidente pasé a tener prerrogativas mas extensas que Jas conferidas por la Constitucién de 1946, ya que la nueva carta Je da un control mucho mas amplio sobre la agenda legislativa (volveremos més tarde sobre este asunto). Ademas, los partidos pasaron a ser més disciplinados y con una orientacién ideolbgica ‘mas clara, aunque este aspecto se ha debilitado en los dltimos afios, ‘como veremos a continuaci6n. El fortalecimiento de presidentes y partidos permiti6 la existencia, a partir de 1988, de Ejecutivos poyados en mayorias legislativas estables y de una sOlida division entre gobierno-oposicién. El poderoso presidente brasilefto, en cambio, tiene que convivir con un Congreso bicameral gestionado por un sistema partidario altamente fragmentado y fluido, forzando al jefe del Ejecutivo a ‘organizar complejas coaliciones gubernativas y dando paso asf al llamado presidencialismo de coalicién (Abranches, 1988; Power 2010). La gran mayorfa de estas coaliciones se traduce en un am- plio reparto del poder, lo que permite que se considere a Brasil, en base a las medidas de Lijphart (1999), como una democracia con- sensual (Amorim Neto, 2009). A pesar de ello, el liderazgo del pro- ceso decisorio no sale nunca de las manos del presidente. ¢C6mo funciona, en la practica, un moderno gobierno presidencial que combina un poderoso jefe del Ejecutivo y amplias coaliciones de partidos? Lo veremos a continuacién. El presente capitulo se organiza de la siguiente forma: el proximo apartado aborda las relaciones entre el Ejecutivo y la Legislatura, poniendo el énfasis en Ia estructura institucional del presidencialismo y su evolucién desde 1946. La tercera parte tra- ta de la formacién de los gabinetes presidenciales, la solidez de las mayorfas parlamentarias, el control de la agenda legislativa y 105PRESIDENCIALISNO ¥ PARLAMENTARISMO ip anonIM NETO es para cl final de su mandato, que acabs siendo completado por nu Ramos. Sfpn 1955 es clegido Juscelino Kubitschek, afliado al PSD (de eentro-derecha). Ya en el gobierno, el nuevo presidente formé un Amplio gabinete de coalicién que se mantuvo hasta el final de su Trandato en enero de 1961, Kubitschek fue sucedido por Janio Qua- Gros, un outsider por excelencia. Con una actitud de permanente desprecio por los partidos y el Congreso, Quadros dimitié al cabo fle siete meses. Joao Goulart, su viepresidente, afliado al PTB {de centro-izquierda), s6lo consiguié asumir la presidencia una vez aprobada la Enmienda Constitucional n."4, que instituy6 el parla- entarismo. La presidencia de Jodo Goulart fue un fracaso politico {que acabé con el golpe militar de marzo de 1964. Veintiin afios después se restablece el poder civil con la toma de posesién de José Sarmey en marzo de 1985. Sarney gobern6 con tuna alianza integrada por el PMDB (de centro) y el PFL (de dere- ha). Sorprendentemente, un patrén verificado entre 1946 y 1964 Se manifiesta nuevamente: a un gobierno de coalicién le sucede un presidente que puede ser considerado un outsider y que, a su vez, ho consigue terminar su mandato, cediendo el lugar a su vicepre- Sidente. Fernando Collor, otro ouisider, afiliado al pequeno PRN (de derecha), consigue suceder a Sarney. En su gobierno, Collor enuncia a formar una mayoria parlamentaria, Es destituido en ‘cetubre de 1992, y su vicepresidente, liamar Franco, sin partido pero de tendencia centrista, asciende a la jefatura del gobierno. En 1994 Fernando Henrique Cardoso, afiliado al centrista PSDB, conguista la presidencia y aplica el Plan Real, que Final- mente consiguié dominar la alta inflacién erénica que Brasil haba padecido durante anos. En 1998 Cardoso es reelegido. Durante pricticamente todo cl perfodo (ocho afios en total) que permanecio omo jefe del Ejecutivo, Cardoso estuvo al frente de una amplia y sélida coalicién de apoyo parlamentario, que le propici6 el gobier no mas estable, desde el punto de vista politico, de las dos periodos democraticos. En el aio 2002 Lula, lider del PT (ahora un partido de centro- inquierda, después de dos décadas como agremiacién de izquier da), después de tres intentos frustrados,lega a la presidencia. La vispera de su toma de posesién nombré a José Dirceu, uno de los principales Iideres del PT, como su principal gestor politico. Plenamente sabedor de que la alianza electoral de Lula no tendria mayorfa parlamentaria, Dirceu intenta atraer al centrista PMDB 107 las estrategias decisorias del Ejecutivo. La cuarta parte discute Ia, organizacion de la presidencia. En el quinto y tiltimo apartado se presentan las conclusiones finales. 2. Las relaciones Ejecutivo-Legislativo La relacién entre el Ejecutivo y el Legislativo tiene en Brasil, desde la caida del régimen de Vargas en 1943, una vocacion tragica, casi todos los presidentes que no consiguieron formar o mantener tuna mayorfa parlamentaria tampoco lograron terminar sus manda. tos constitucionales. Lula, en el perfodo de 2003-2006, es la prime. ma excepcién. Atin asf, el afio 2005 estuvo marcado por una grave crisis politica que tuvo su origen en la deficiente organizacion de Ja base de apoyo del jefe de Estado en la Camara de los Diputados, Muchas cosas, sin embargo, han cambiado en las relaciones Ejecutivo-Legislativo desde la promulgacién de la Constitucion de 1988. Para comprender los cambios experimentados, en esta parte se describe brevemente la experiencia de todos los presidentes de- mograiticos que ha tenido Brasil, es decir, aquellos que gobernaron el pats entre 1946 y 1964, y entre 1985 y 2010. A coutinuacion, se pasard a discutir dos de las mas importantes comparaciones entre ambos periodos planteadas por politélogos brasilenos. 2.1. LOS PRESIDENTES ¥ EL CONGRESO: BREVE PANORAMA HISTORICO El primer presidente elegido democraticamente en Brasil, Bus rico Dutra, un general afiliado al PSD (de centro-derecha), inicié su gobierno en febrero de 1946 apoyado por una coalicién inte- grada por su partido y el PTB (de centro-izquierda), Mas tarde, el PTB fue excluido del gobierno, dando lugar a la UDN (de derecha) yal PR (de derecha también), En 1951 Dutra fue sustituido por Getulio Vargas que, de hecho, tenia pocos compromisos con los partidos, Aunque Vargas nombrase politicos de varias proceden- cias para su gabinete, nunca logré estabilizar su base de apoyo parlamentario. No fue por casualidad que su presidencia, carac- terizada por una serie de crisis, acabé con su suicidio en agosto de 1954. Café Filho, su vicepresidente, aliliado al derechista PSP, asumi6 la jefatura del Ejecutivo. Sin embargo, fue igualmente incapaz de establecer una relacién arménica con la mayoria del Congreso. Por ello, fue depuesto cuando faltaban apenas dos me- 106PRESIDENCIALISHO Y PARLAMENTARISO a su gabinete. Sin embargo, el nuevo presidente y el PT frenaron este proyecto, Se opf6, entonces, por cooptar un partido de centro. derecha, el PTB, y aumentar la base de apoyo del gobierno con la migraci6n de parlamentarios. ‘Alo largo de 2003, el gobierno Lula no conté con una mayoria absoluta en el Congreso a pesar del elevado ntimero de partidos en su gabinete, ocho en total. En la Camara comandé apenas al 49% de los diputados. No obstante, el Ejecutivo tenfa una agenda legislativa que inclufa la reforma de la seguridad social y la reforma tributaria, Esta agenda podia atraer el apoyo del PMDB, a pesar de que ese partido no integraba en el gabincte, y también los votos de una buena parte de la oposicién militante (el PEL, de centro. derecha, y el PSDB). La reforma tributaria fracas6, Sin embargo, la aprobacién de la reforma de la seguridad social fue la victoria legislativa mas destacada de todo el primer mandato de Lula, Te6ricamente, Lula podria haber continuado gobernando des- de una posicién minoritaria recurriendo al apoyo condicional del PMDB y al apoyo puntual del PSDB y el PEL. El riesgo de tal es- trategia cra que el presidente se convirtiese en prisionero de tres partidos contra los cuales habia batallado duramente entre 1985 ¥ 2002. Se incorpord entonces el PMDB al gabinete en enero de 2004, pasando el Ejecutivo a contar con una mayoria nominal en el Congreso. A pesar de ello, las relaciones del gobierno con el Poder Legislative en 2004 no fueron tan fluidas como en 2003, ¢Por qué se verificd esta situacién? Lula, a pesar de haber asegurado en varias ocasiones que queria dirigir un gobierno de coalicién, no compartié realmente el poder ni dio un tratamiento adecuado a sus aliados, generando de esta forma una insatisfaccién creciente, sobre todo entre los partidos de derecha (el PTB y el PL). En febrero de 2005 y para sorpresa general, Severino Cavalcanti, un oscuro diputado del PP (de de- recha) en disputa con un candidato apoyado por el gobierno, es elegido presidente de la Camara de Diputados. La desorganizacion de la mayorfa gubernativa (nominal) llega a su punto dlgido en mayo de 2005, con la eclosién del «escdndalo de las mensualida- des» («escdindalo do mensaldo»). Por causa de este hecho, casi se Hleg6 a la apertura de un proceso de suspensién del mandato del jefe del Ejecutivo. A finales de 2006, Lula, al contrario de la tendencia registra- da de fracaso de las presidencias minoritarias, no solo consigue Iegar al final de su mandato constitucional, sino que es reelegido 108 fp wou NETO {2 PRESDENGILISMO MODERNO Beas junfalmente. Escarmentado por los errores politicos que habia Sai ‘entre 2003 y 2005, en su segundo mandato, Lula forma ommatiene una coalicidn gubernativa mejor organizada y més es- ible. En este caso, tuvo al centrista PMDB (cl partido mayoritario fahio en la Camara como en el Senado) como su principal aliado, ntte 2007 y 2010, Lula se convierte en el presidente mas popular fla historia brasilefta, en virtud del vigoroso crecimiento de la eronomia, con politicas sociales que han mejorado sensiblemente i bienestar material de la poblaci6n de renta baja, la expansién de In clase media, st impresionante capacidad de comunicacién con B electorado y su enorme prestigio internacional 2.2. VOLVIENDO A 1946 PARA ENTENDER 1988 Cémo comprender el impacio de la Constitucién de 1988 sobre a relacién entre los gobiernos presidenciales y st soporte parla- mentario en Brasil? Hay varias formas de encarar esa cuestién. Una de las mas fructiferas es la comparacién entre los dltimos 25 aiios con la rica experiencia de 18 aftos que el pais tuvo a partir de la promulgaci6n de la Constitucién de 1946, la cual también establecié un sistema de gobierno presidencialista que, tal como hoy, interactué con un sistema multipartidario. Sin embargo, como se verd mas adelante, hay importantes diferencias en el modelo institucional de estos dos regimenes, asf como se puede observar una notable variacién en el comportamiento parlamentario de los partidos. En los parrafos siguientes se discuten las principales con- clusiones sobre los dos periodos enunciadas en los trabajos semi- rales de Argelina Figueiredo, Fernando Limongi y Fabiano Santos. 2.3, LA RACIONALIZACION DEL PRESIDENCIALISMO POR LA CONSTITUCION DE 1988. Santos (2003) identifica las innovaciones politico-institucionales generadas por la Constitucisn de 1988 a partir de un diagnéstico de Ja evoluci6n del presidencialismo en Brasil desde 1946. BI sistema de gobierno de la experiencia de 1946-1964 dio origen al presiden- cialismo de coalicién, concepto acufiado por Abranches (1988) en tun articulo hoy considerado clisico. Segtin Abranches, teniendo en cuenta las bases constitucionales de la tradicién republicana brasilena -la combinacién de presidencialismo, federalismo, bi- cameralismo, representaci6n proporcional y multipartidismo-, la 109PRESIDENCIALISNO Y PARLAMENTARISMO formacién de amplios gabinetes de coalicién con base en criteriog artidarios y regionales, es la tinica manera que los jefes de gobien no tienen para alcanzar una mayoria parlamentaria. De ahi el én mino presidencialismo de coalici6n. Sin embargo, para Abranches, éste seria un sistema inestable, de alto riesgo, siempre dependiente de su desempetio corriente y de la disposicion a negociar por parte de presidentes y partidos. Para Santos, el presidencialismo de coalicién del perfodo 1946. 1964 cre6, por primera vez en la historia republicana brasilefia, un sistema efectivo de frenos y contrapesos, en virtud de la ne. cesidad del Ejecutivo de incluir a varios partidos en el gabinete para formar una base de apoyo parlamentario. Al fin y al cabo, fue el multipartidismo el que establecié los frenos y contrapesos, Es decir, la interdependencia entre los Poderes Ejecutivo y Legis. lativo es la condicién que permitiria la emergencia de controles mutuos. A pesar de ello, y segtin la opinién de Santos, el régimen de 1946 padeci6 serios problemas. Los parlamentarios, considera. dos de forma individual, eran muy fuertes, y los partidos, conse. cuentemente, poco disciplinados. Esta situaci6n forz6 al Ejecutivo a formar confusas coaliciones que inclufan facciones de partidos de Ta oposicion, lo que dilufa las lineas divisorias entre ésta y el gobierno. Ademés, el presidente no poscfa poderes constitucionales que le permitiesen controlar la agenda legislativa, lo que entorpecia seriamente la implementacién de sus propuestas. Si pasamos a analizar el presidencialismo del perfodo post- 1988, podemos verificar que Santos (2003:29-110) sefiala grandes avances en el sentido de la racionalizacién de las practicas del presidencialismo de coalicién iniciadas en 1946, como ya se ha indicado en la introduccién de este capitulo. El presidente pasé a tener amplias prerrogativas constitucionales, tales como los de- cretos presicenciales con fuerza de ley y el poder de solicitar tra- mitaci6n urgente para proyectos de ley, que le dieron de hecho un gran control sobre la agenda legislativa, De la misma forma, los partidos pasaron a ser mas disciplinados y con una orientacion ideol6gica mas clara, Esa combinacién permitié la emergencia de Ejecutivos apoyados en mayorfas estables en el Congreso y de una sdlida divisién entre gobierno-oposicion, pero al precio de debilitar excesivamente el Poder Legislativo y Ia accién del parlamentario considerado de forma individual. ‘También de acuerdo con Santos (20062, 2006b, 2007), el prin- cipal problema del presidencialismo de coalicién racionalizado se 110 pono NETO EL PRESIDENCIALISNO MODERNO EN BRASIL i ue los beneficios de ser gobierno son demasiado altos, aa son muy altos los costes de ser oposicién. Y ello porque Jamentarios opositores tienen pocos recursos a su disposi- ign, vista la debilidad del Congreso. Esta combinacién de costes Npeneficios genera un fuerte incentivo para que los partidos de cién se nieguen a dialogar con el Ejecutivo sobre bases mo- , prefiriendo dificultar la vida de éste para ganar el «premio jo» del sistema politico en las proximas elecciones, es decir, la sidencia de la Repiiblica, La consecuencia mas grave de este juego de fucries apuestas» es la practica imposibilidad de que gxistan gobiernos minoritarios con alguna posibilidad de éxito en Brasil, tal como muestra el breve panorama histérico trazado an- teriormente. Para este autor, por tanto, el gran reto institucional rasilefio es crear condiciones de formacién de gobiernos mino- itarios efectivos, sin que para ello se modifiquen los sistemas de gobierno y clectoral 2.4, EL REFUERZO DEL PODER DE AGENDA DE LOS PRESIDENTES {Y LIDERES PARTIDARIOS CON LA CONSTITUCION DE 1988 ‘gueiredo y Limongi (2007) ofrecen amplias y sistematicas evi- dentine respects a como a Consitcion i988 ers init ente el xr Ejecutivo en el proceso decisorio y en el Teeasntok dele parton en rence al perodo 1946-964, En otta obra (Figueiredo y Limongi, 1999), os autores sustentan la {esis segtin la cual los partidos brasilenos son, al contrario de lo que muchos piensan, disciplinados, y que el sistema presidencial mul- tipartidario brasilefio no es un obstéculo a la gobernabilidad’. Para ‘corroborar sus proposiciones, Figueiredo y Limongi claboraron una impresionante base de datos sobre el comportamiento legislativo y la proposicién y produccidn de leyes. Igualmente, mostraron cémo la Constitucién de 1988 doté a presidentes y a lideres partidarios de ficaces instrumentos de control de la agenda parlamentaria, que Posibiitan la superacign de los problemas de acisn colectivay de negociacién inherentes a la fragmentada legislatura brasilef Se ee aye tenfan la misma macro-estructura constitucional (presidencialis- 7 Tae sogn acu os prtos baile on pco dcpinados yess tea peidenclmuliariare evi obstea a governs = dled Jrinclplmente por Annes (2001), Lamounie (1998) 9 Maiaring (999), ut llPRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO mo, federalismo, bicameralismo, representacién proporcional y multipartidismo), Figueiredo y Limongi sefialan importantes di- ferencias institucionales entre los dos. Si bajo la Constitucién de 1946 el presidente posefa apenas el poder de iniciativa exclusiva en cuestiones administrativas, con la Constitucién de 1988 el jefe del Ejecutivo pasé a tener las siguientes nuevas prerrogativas: ini- ciativa exclusiva de proyectos presupuestarios, inictativa exclusiva de proyectos tributarios, proposicién de enmiendas constitucio. nales, poder de dictar decretos con fuerza de ley (medidas pro- visionales), facultad de dictar leyes por delegacién del Congreso, solicitud de urgencia para proyectos de ley en tramitacién y la imposicion de restricciones a las enmiendas presupuestarias del Congreso (Figueiredo y Limongi, 2007:151). Conviene destacar que las medidas provisionales son el instrumento legislativo mas poderoso a disposicién del Ejecutivo, ya que entran en vigor de forma inmediata, Figueiredo y Limongi muestran también cémo la organizacién del Congreso se modificé considerablemente de un régimen a otro. El aspecto fundamental de esta cuestiGn se refiere a los derechos de los Ideres partidarios en la Camara de los Diputados frente a Ios derechos de los Diputados considerados de forma individual, La novedad planteada por el nuevo reglamento de esta Camara, aprobado inmediatamente después de la promulgacién de la Cons. titucién de 1988, es la gran concentracién de derechos y recursos parlamentarios en manos de los lideres. Si entre 1946 y 1964 éstos tenian apenas un poder restringido para retirar proyectos de ley de las comisiones por medio de procedimientos de urgencia, en el post-1988, ademas de la ampliacién de este poder, el lideraz- go de los partidos pas6 a tener las siguientes prerrogativas: deter minar la agenda del plenario, representar a todos los miembros de su partido en el Legislativo, restringir enmiendas y votaciones por separado, nombrar y sustituir a miembros de las comisiones permanentes, nombrar y sustituir a miembros de las comisiones mixtas que analizan medidas provisionales, y nombrar y sustituir miembros de las comisiones mixtas que analizan el presupuesto (Figueiredo y Limongi, 2007:155), Después de identificar las diferencias institucionales entre los dos regimenes, Figueiredo y Limongi pasan a realizar un andlisis de las diferencias detectadas en su comportamiento. Asf pues, los autores muestran como las tasas de predominancia y éxito del Ejecutivo en la produccién legislativa aumentaron mucho si 412 fo. awonin NETO HL PRESIDENCIALISMO MODERNO EN BRASIL ‘otejamos el periodo de 1946-1964 con el de 1988-2007. El por- orihje de leves de la autorfa del Ejecutivo pas6 del 38,5% al $3,3%. Entre 1946 y 1964 la tasa de aprobacién de los proyectos enviados al Congreso por el presidente fue del 29,5%, mientras ‘que entre 1988 y 2007 esta cifra aumenté hasta el 75,1% (Figuei- ;ongi, 2007157) ro due ts lo que explica tales diferencias? Desde el punto de vista de Figueiredo y Limongi, la respuesta es clara; como se ha indicado anteriormente, la Constitucién de 1988 modificé signifi- cativamente el equilibrio de fuerzas entre el Ejecutivo y el Legis- Tativo, en comparacién con la Constitucién de 1946, Esto ocurri6, en gran medida, porque las reglas creadas por el régimen militar para ampliar el poder legislativo del Ejecutivo fueron incorporadas a la nueva Constitucién Figueiredo y Limongi indican también que, dentro de los dos periodos estudiados y comparados entre ellos, hay diferencias en fa tasa de éxito de cada presidente en la aprobacién de proyectos. Sin embargo, hay mucha menos varianza 0 mayor estabilidad en 1988-2007 que en 1946-1964, indicando esto que el nuevo armazon institucional establecido por la Constitucién de 1988 mejor6 las condiciones generales de efectividad del Ejecutivo. Por tanto, con las prerrogativas que les fueron acordadas por la Constitucién de 1988, los presidentes resultaron ser mais efectivos que los presidentes del perfodo 1946-1964, en la consecucion de su agenda programatica. Sin embargo, alertan Figueiredo y Limongi, esto ocurri6 en detrimento de la participacién de los parlamenta- rios en la claboracién de las leyes, justamente en las areas en las que el Ejecutivo pasé a tener la exclusividad de la iniciativa legis- lativa. Se trata del coste que hubo que pagar por la mejora de la efectividad gubernamental. Por tiltimo, Figueiredo y Limongi demuestran como los nuevos poderes conferidos a presidentes y Ifderes partidarios en el post- 1988 afecté -positivamente- a la cohesién de los partidos en la Cémara, en comparacién con la del régimen de la Constitucién de 1946, Esto ocurrié porque, como regla empfrica verificada en di- vvers0s paises democraticos, cuanto mayor es el poder de agenda en manos de presidentes y Iideres partidarios, mayor es la capacidad de éstos para organizar y estructurar el proceso decisorio a favor de sus propuestas. Asi pues, entre 1988 y 2006 los jefes de gobierno consiguieron un apoyo en las votaciones en plenario mas sélido y consistente por parte de las coaliciones partidarias que formaron, 113 ld eeque sus predecesores en 1946-1964 (2007:169-170). Sin embargo, una contrapartida negativa de la mayor solidez de las coaliciones gubernativas fue la reducci6n de la capacidad de los parlamenta- ros ~considerados de forma individual- de influir en sobre como y cuando se votan los proyectos del Ejecutivo. 3. Gabinetes, mayorfas, control de agenda e instrumentos decisorios Una vez resumida la historia de la relaci6n entre presidentes y Congreso en las experiencias democriticas brasilefas, y discutido el armazén constitucional en que operan el Ejecutivo y el Legislati- vo, corresponde ahora describir con mas precisién la composicién de los gabinetes de coalicién que se formaron en Brasil desde la redemocratizacién en 1985 hasta 2010 y evaluar la solidez de su apoyo parlamentario. Con respecto a los poderes presidenciales relacionados con la formacién del gobierno, el principal es el que le da al jefe del Eje- cutivo la facultad de nombrar y cesar libremente a los ministros de Estado. Aunque el mandato del presidente sea fijo e independien- te de la supervivencia de la legislatura, los presidentes brasilefios uusan los nombramientos ministeriales como uno de los principales recursos para construuir su base de apoyo en el Poder Legislati vo, Ese expediente es necesario en virtud de la alta fragmentacion, partidaria verificada en Brasil, que hace que la existencia de un partido presidencial mayoritario sea muy poco frecuente en las dos ‘Camaras del Congreso. Sin embargo, se observa una gran variacién en la manera en que los presidentes componen partidariamente sus gabinetes, como veremos a continuacién. Considerando todos los gabinetes formados desde la toma de posesién de Sarey en marzo de 1985 hasta cl final del primer mandato de Lula en diciembre de 2010 (ver la tabla 1), se verifica gue éstos son siempre composiciones multipartidarias con mayor ‘0 menor grado de fragmentacién y heterogeneidad ideolégica. En este perfodo, Lula ha sido el presidente que mas partidos ha lle- vado al primer escalén del gobierno federal de una sola vez, con un record de diez. partidos en el segundo gabinete de su segundo mandato (nombrado en abril de 2007). Fue, probablemente, el ga- binete mas fragmentado en la historia del presidencialismo latino- americano, hasta ese momento. 4 TABLA 1 Duracién, composicién partidaria, apoyo parlamentario, proporcionalidad y porcentaje de ministras aparidartos de los gabinetes nombrados entre 1985 y 2010 idenes | Paid Portdos Apoyoen | melded ania |, Se Peta | nae | reed | ie Clnare | diibuctan | nes pies | dumosn | Seapine | Good | “Wr” | otf (cas: | PMD PAL Pow _ sanwey 1| 385 Fe as | oss caver?) GR! poner, | oa | oo | couors| GS] mune | 3 | on | couons| GS | rereoseew | we | oa | @ COLLOR 3 vrs | 22 | 03 | PELIDS-PSDD- COLLOR « TDS TS or [os | 6 Gos: | PDR PL PSDD- rawr] G92 | Pupperiesps | aig Tae | 20 2 | (108 | PMDrrL.rsoa- as ?| 9503) | PTB.PDr-PsB.PT aa = * (aso. | rupp-rrirsop |, = ee 3] 09093), PTB-PSB 2A oat (oops. | pups erLesoe. ee Tawar s | (0983. | PMDEPEL 536 ‘ove | Pupp PrL-PSDB- = amar s | OUP a sa | om iss. | PSDRPMDAPAL- = rucis | O35 en ssa] 087 (ous: | PSDRPMDB-PFL- e FHCI2 | izes) | prerenprs | 76° a6 usPRESIDENCIALISNO ¥ PARLAMENTARISMO TABLA 1 (continuacién) ‘0, awonint NETO 2L PRESIDENCIALISUO MODERNO EN BRASIL TABLA 1 (continuacién) ainar| wo| mae | apm [men | a BE | ro | rte | deem || sia | dee | ramancs | ian | ‘cn | nr Sao | ie | mmm | SnClnerm | rcon | ines vis | anecin | Seite | rad | i” | ui iinas | amon | Seite | “i” | a (oips. | espe PDE prt. rae Fue 1h ct | fap | eres’ | 3 | on | ae wan | Ou |"iroreee | os | oe | v8 PCdoB (0389. | PSDB-PMDRPAL- Fic? | ‘ior | PPBPDS #2 | 09 | ms ‘iow | PERRTIOR : . 3 ‘joo. | som-pmR woras | (902) puopresre | ost | ost fy racus | (uy | PaRran @ os | 16 Pedal owro- | PeeMDE-Pv-rsB- ici [2] rsopewopr | asi | ox | aa toans | wie PrePNDE REET ss [ose | a ae Fors: Abou el (000 Joma do Bas 24 de comb de 1998 | eresa-rorres. Amorim Neto (2002), 0 Globo, 29 de diciembre de 2002 Cuaderno Especial sLa LULAT! | oun) | podosp-rL-pra | 93 | 96 | 172 Toma de Posestn de Lula», , 6 www presidenciagovbr, hugpdvrwrpresidencia gorbvfinfo.histoicas, wwreamara govt datos feliados por ia Consultorta ‘oina. | PEPSB-PPS- {ezistatvn de la Camara ce Diptados, pore Tnsitulo Brasleno de Estudios Pol vutar2 | O1*| pedopeveL. | 62 ost | 43 fins (IBED) y obtenidos en los archivos de los periicos O Globo y Foe de SEO PIB-PMDS Paulo y en hiptepdoc fev bacon vorars | ees [esac Tse | ase | asa El gran niimero de partidos y la alta heterogeneidad ideologica Lutare | (0805 | PEPSB-PCAOB-PV- | 6 055 193 de casi todos los gabinetes nombrados desde 1992 estan intima- Soy | ene Pana : : mente ligados a la creciente fragmentacion parlamentaria registra- ‘ovos. | PERSE POOR. da a partir de las elecciones de 1990, Cabe también recordar que uta rs | 05 | pupreenDee. | 69 oz | ws Brasil tiene una de las legislaturas mas fragmentadas del mundo’. PRBPL Otro aspecto importante de los gabinetes se refiere al apoyo 5 Pd parlamentario que consiguen reclutar para el Ejecutivo. En este uta rs | (ANS | FEESBTOUOBEY | seq | sz | zs sentido, se observa una gran variacién en el llamado tamafio le- gislativo del gobierno. Por ejemplo, el primer gabinete nombrado ee por Sarney daba al presidente tin soporte nominal del 93,5% de Cotas | G0) EERO | sor 034 29 los escaitos en la Cémara de los Diputados. El segundo y tercer gabinetes de Collor no lograron, en cambio, dar al gobierno ni el _ | PEPTBPR PMB. 530% del apoyo en esta Camara Legislativa nana | 00 Rpresore | 7 | ae | ts me . PCdot = 7 impact del grado de heterogencid ieolilea de lo gainetes no debe (onor. | PEPTBPRPMDB- ser sobrestimuado, ya que, segtn Power y Zucco (2009), ha habido en a Clima wotans | O70" | “pvepreseee. | m2 | 06 | 14a Gécada una signilcativaconvergencia deolgica entre los partidos brsilepos. Ain PCdoB.PRE St oon Santos 2006) la heterogencidd Heclgtca dels pabinetes de Lala es tinfactor importante para expiear sus difatads. 116 47De forma complementaria, otro aspecto relevante de la for. macién de los gabinetes es su grado de coalescencia, es decis la tasa de proporcionalidad afadida entre el porcentaje de mi, nisterios correspondiente a un determinado partido y su apor. le en escanos parlamentarios a Ia base legislativa del gobierno (Amorim Neto 2002; 2006a; 2006b). Tal medida revela lo. bien asentado politicamente que esta el ministerio, permitiendo que se califiquen los datos relativos al status legislative nominal del gobierno®. En el contexto latinoamericano, el grado de propor cionalidad del gabinete es uno dc los elementos determinantes de la estabilidad ministerial y del equilibrio fiscal (Amorim Neto, 20060; 71-120). En el contexto brasil, cuanto mis coalescente ts el gabinete, mayor es el apoyo legisiativo que el presidente seqibe de los partidos con earteras ministerales (Amin Neto, Cabe destacar que varios analistas han afirmado que Lala, el partido del presidente (PI) concentsé wa caccaeo con der ministerial en detrimento de sus socios de coalicién. A fin de cuentas, el PT recibié 18 de las 30 carteras ministeriales del primer gabinete de Lula, es decir, el 60%. Sin embargo, caleu- Jando la proporcionalidad global entre las carteras minisicriales atribuidas a cada partido y a su porcentaje de escafios en la base de sustentacién parlamentaria de Lula, se llega a la conclusion de que el primer gabinete de Laila es uno de los que obtiene uno de los valores mis altos (064) ente Tos 19 gabinetes formados -2010, mas alto que el que registran los dos gabin primer mandatn de Cardoso, Pn fs Gos snbinetss Cl Se puede explicar el alto mimero de carteras ministeriales que niet eee a * Bl indice uilizado tiene la siguiente foermul Proporconaided = 1-1 5 amt — rib donde Mi xl prenae de parpacn minster de part en un de terminado minis. y se porcetaje de escanos que el Pardo conrla toa de Dipuados pertenecenten aon pois que inggranel mister vette dtc a ina de as define e nec eu consign el ‘mismo valor para tos koe miistron.Sepun Power y Moshe 2008), ead eis ox pads on90 sobre imprint I nd le ellos indicé que la de Agricultura y la de Interior eran las te par ‘etnies ela he i es mde leant para 118 worn NETO [BL PRESIDENCIALISO MODERNO EN BRASIL 1ete con la siguiente constatacién: como todos los socios PT en la coalicién gubernativa eran pequefios partidos, la atri- ‘cin de apenas una cartera para cada uno de ellos fue suficien- fe para garantizar una asignacidn relativamente proporeional del junto de carteras, Sin embargo, el segundo gabinete del primer fandato de Lula, con el que ocurrié el escéndalo de las mensua- idades, exhibe una proporcionalidad mas baja (0,51) en funcin dela entrada del PMDB, un gran partido que asumié apenas dos ‘cargos ministeriales. Como veremos adelante, la relativamente baja jporcionalidad de los gabinetes de Lula entre 2004 y 2006 pude fer asociada a su débil apoyo legislativo en este periodo. Por tanto, noes de extrafiar que, en su segundo mandato, Lula haya mejorado el promedio de coalescencia de sus gabinetes, lo que le gener6 una més cstable mayorfa legislativa Cabe igualmente analizar la tiltima columna de la tabla 1, que indica el porcentaje de ministros sin filiacién partidaria. En Bra- sil, como en otros regimenes presidencialistas, los gabinetes no Son totalmente partidarizados, al contrario de lo que se verifiea en Jos regimenes parlamentaristas (Amorim Neto y Samuels, 2010), Los ministros apartidarios son, con frecuencia, especialistas que Je aportan al Ejecutivo el beneticio de su conocimiento técnico en ‘alpunas dreas importantes de la administracién pUblica o son re- presentantes de grupos de interés. Pero los ministros apartidarios pueden también ser simples seguidores o amigos del presidente. ‘Los gabinetes de Sarney y Lula fueron los que menos ministros apartidarios tuvicron o, inversamente, los que mas partidarizaron el Ejecutivo Federal. EL CONTROL DE LA AGENDA PARLAMENTARIA Y LA SOLIDEZ, DE LAS MAYORIAS GUBERNATIVAS. BA. Vista la separacién de poderes caracteristica del presidencia~ lismo y el hecho de que algunos grandes partidos brasilenos no son perfectamente disciplinados, no existe, por tanto, la garantia de una correspondencia perfecta entre la composicién partidaria de los gabinetes y el valor efectivo del apoyo legislative con el que cuentan. De una forma mas precisa, no hay certeza ex ante de que tun gabinete nominalmente mayoritario sea efectivamente mayo- ritario en la arena legislativa. ¢C6mo resolver la cuestion sobre si Jos presidentes brasilenos estan o no al frente de gobiernos efecti- vamente mayoritarios? 119 eePRESIDENCIALISMO ¥ PARLAMENTARISNO Amorim Neto, Cox y McCubbins (2003) propusieron una solucién para el problema. Adaptando al contexto institucional brasilefio la teoria originalmente desarrollada por Cox y McCu- bbins (2002) para analizar el Congreso estadounidense, Amorim Neto, Cox y McCubbins (en adelante ACM) intentan verificar Ia proposicién segin la cual gobiernos efectivamente mayoritarios controlan o «cartelizan» la agenda legislativa. Empiricamente ha- blando, se identifica un cartel legislativo cuando los partidos que Jo integran son dificilmente derrotados en votaciones de plenatio que se refieran a procedimientos, al establecimiento de Ja pauta legislativa y al contenido final de los proyectos de ley. De una forma més precisa, un partido es derrotado en estas votaciones cuando una mayoria dentro del mismo vota contra una materia que es aprobada, Esta es la llamada «roll rate» o «tasa de atrope- lo». Los partidos de una coalicién mayoritaria deben tener una «tasa de atropello» bastante baja, en general por debajo del 5% En ausencia de una coalicién mayoritaria que cartelice la agen- da legislativa, se debe observar el siguiente patrén en las «tasas de atropello»: el median party -o sea, el partido cuyo voto en el parlamento decide la opcion ganadora- nunca o casi nunca es atropellado y la «tasa de atropelio» de los demas partidos crece monétonamente a medida que se distancian del median party, sea ala izquierda 0 a la derecha. ‘ACM verificaron las proposiciones anteriormente formuladas en los gabinetes formados en Brasil entre 1989 y 1998, constatan- do que, s6lo durante el primer mandato de Cardoso (1995-98), se registraron «tasas de atropello» de los partidos que ostentaban cargos ministeriales compatibles con la existencia de un cartel le- gislativo®. Mas recientemente, Mona Lyne (2008) calculé las «tasas de atropello» para el segundo mandato de Cardoso y el primer ga- binete del primer mandato de Lula, Para complementar el analisis de la primera presidencia de Lula, los valores de la tasa también se han calculado para su segundo gabinete (entre enero de 2004 y julio de 2005) con datos facilitados por el Niicleo de Estudios del Congreso (NECON), del Instituto de Estudios Sociales y Politicos ESP), de la Universidad del Estado de Rio de Janeiro (UERJ). Para los afios 2006, 2007 y 2008 se han utilizado los valores cal- © Para una erftica del cardcter excesivamente partidario del modelo de eateli- ‘2aci6n legslativa desarollado por ACM y para la necesidad de incuir componentes informativos en el modelo, ver Santos y Almeida (2005), 120 (0, aNORIM NETO, BL PRESIDENCIALISMO MODERNO EN BRASIL ‘culados y gentilmente facilitados por Acir Almeida. Sin embargo, Jos célculos de Acir Almeida se aplican a todas las votaciones de plenario y no solamente a las votaciones de plenario que se refie- yan a procedimientos, al establecimiento de la pauta legislativa y al contenido final de los proyectos de ley, como han hecho ACM y Lyne. Por tanto, el analisis del periodo 2006-2008 debe ser hecho con el debido cuidado. La tabla 2 muestra las «tasas de atropello» para el periodo 1990-2008. Los partidos se encuentran alineados segsin su po: cién ideol6gica de la extrema izquierda a la extrema derecha (PC do B = izquierda; PPS, PSB, PT y PDT = centro-izquierda; PMDB y PSDB = centro; PLIPR y PTB = centro-derecha; PFL/DEM y PPB/PP = derecha). El PMDB es consensualmente considerado el median party en el arco partidario brasilefio. Como la posicién idcol6gica de algunos partidos ha cambiado entre 1990 y 2008 (por ejemplo, el PT fue de izquierda hasta 2001, desde 2002 es de centro-izquierda; cl PSDB fue de centro-izquierda hasta 1994, desde entonces es de centro), lo que se ve en la tabla son po: nes aproximadas. De acuerdo con los nuevos datos, sigue habiendo un cértel bajo el segundo mandato de Cardoso. Se verifica igualmente un cartel con el primer gabinete del primer mandato de Lula, Es interesante indicar que este cértel no existirfa sin el PMDB, que, sin embar- 0, no estaba representado en el gabinete. No obstante, no existe un cértel bajo los cinco tiltimos gabinetes del primer mandato de Lula, lo que es bastante revelador de la fragilidad parlamentaria del gobierno entre enero de 2004 y diciembre de 2006. Pero se observa un cértel en 2008 por cuenta de la tasa de atropello nula del PMDB -median party y miembro del gabinete -y de la muy baja tasa de atropello del PT y de los otros aliados de Lula (PC do B, PDT, PSB y PPB/PP), partidos que, juntos, tenfan una mayoria parlamentaria. La formacién de un cartel legislativo en 2008 es, en gran parte, consecuencia de la mejor coalescencia del segundo y del tercer gabinete del segundo mandato de Lula (con relacién a Jos gabinetes de 2004-2006), 3.2. LoS INSTRUMENTOS DE TOMA DE DECISIONES PRESIDENCIALES. El otro aspecto que se debe destacar se refiere al hecho de que, con un cartel o un sélido gobierno de coalicién mayoritario, en el esfuerzo de implementacion del programa de gobierno, los tatPRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO s jomsM NETO [BL PRESIDENCIALISO MODERNO EN Brasie mentos ordinarios de legislaci6n (proyectos de ley ordi- gefefe/s(3/sl2/alslelals| 3 Eg a8 5 | 3 ny complementaria, enmiendas constitucionales) tienden a sglolelalelelslalelalelal 2 Mivaiecer sobre los extraordinarios (medidas provisionales). Y BE Sleir{s{s{sis{sle] = porque el gobierno cuenta con una mayoria estable que le . atatalatet—tet= : vermite, de forma mas 0 menos segura, obtener la cooperacién Bjefo/S{S/sfs/sjeolsyays] F Legislativo para aprobar proyectos ordinarios, disminuyendo, 8 Telale : i panto, I necesidad de recur ‘medidas provisionales (en § [Rs z off 2 ante, MPs) 2 = 2 "ACM también han propuesto un indicador relativo a las estra- 3 [8 /e/slelslelalelslelals| 3 ‘decisorias de los presidentes. A partir de una medida Ilama- ~ [@ |8/ 8/8 g[g/eiaia} 8 “indice de Iniciativas Legislativas Ordinarias (ILO), los autores Elete > inden evaluar en qué medida los presidentes implementan su S/8|slela}etals elsj-] 2 igenda legislativa con proyectos de ley ordinaria, proyectos de ley ge | & fomplementaria y enmiendas constitucionales, en vez de MPs ori- Sls falelslelelelsielelsial & les. Asi pues, el denominador del indice es constituido por SELF elalelesstsfal sis] 2 ‘fa suma del nimero de proyectos de ley ordinaria, de proyectos 3 —lete=t= 4 de ley complementaria, de enmiendas constitucionales y de MPs a ile e/sjelsislz sials 3 originales propuestas durante una determinada presidencia. El nu- AF 2 Sq “meracior es la suma del ntimero de proyectos de ley ordinaria, de ad [elfefelefefelelsfefsfele as proyectos de ley complementaria y de enmiendas constitucionales 2 & Fe 45 originados por el Ejecutivo. El indice varia de 0 a 1, Cuanto mas 2 ye lelelslalalslalsisiels| ff came sea el valor a1, més se vale el Ejecutivo de iniciativas RL sl8/slslal| = jslativas orclinarias. § leslatelale stetete Bk La aplicacidn de este indice ha revelado que, entre 1990 y 2010, 3 Relele)efelsys]S[slasia = Jas dos presidencias de Cardoso y la segunda presidencia de Lula = }— _ 8 ppismets a uals habla une coaliion mayoritatia que catelizaba 8,3]. 738 la agenda legislativa~ fueron justamente las que consiguieron los & 22 "|8/R/Slalefalalals] 4 5g valores més altos. La tinica excepcién fue la presidencia de Collor, & 3 5 ae que tuvo un indice con un valor de 0,72. Pero esta anomalfa se debe $ 232 no ala existencia de un cartel legislativo liderado por Collor, sino 8 ale 2 22 ‘mis bien al hecho de que el Congreso haya indicado claramente al S| 9 glalels 248 presidente, en 1991, que ya no iba a tolerar que se valiese de MPs. S/d). /2]elelg $28 {Amorim Neto, Cox y MeCubbins, 2003:568-571). 2/3 s/c /8]8 sls u a tabla 3 presenta los valores de ILO para el periodo 312 /s/e/8 [a] ]8/8 S3 1990-2010. P/ele/S/=)=lc/algls/sla] 748 En lo que respecta a las dos presidencias de Lula, la tabla 3 a |" S/S) e]a s/s BIR|S| 2 aS indica que, en su primer mandato, el utilizé ms instrumentos Sleeiglelgiglais/alale| a ae extraordinarios que ordinarios para implementar su agenda. Es 2/2/8/a/2/2/s|3/s|/ ala 2:8 decir, a pesar de haber seleccionado a sus ministros en bases emi- 8|8]8]£]é]s/5/2/3| 4/3] ° “2 rentemente partidarias y, entre enero de 2004 y diciembre de 2006, a haber formado un gabinete nominalmente mayoritario, lo cierto 123 ill 122PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO TABLA 3 Indice de iniciativas legislativas ordinarias (ILO), 1990-2010 Presidentes y periodo aps | Brox Lay FRE | Peep Hie minaria | Compl | Cons | HO Callor (15-03-1990 a 02-10-1992) | 4 | 198 a * | Franco (03-10-1992 a 31-12-1994) | 137 | 148 : + = Cardoso 1 (01-01-1995 a 31-12-1998) | 159 | 203 - a” | Cardoso IL (01-01-1999 a 31-12-2002) | 208 | 236 bi "tag Lula L (01-01-2003 a 31-12-2006) | 239 | 177 t . | cm Lula (01-01-2007 a 31-12.2010) | 179 | 203 ba * | Sa Furwre: Banco de datos dl Centro Brasileiro de Ani (CEBRAP), hipsfwwweamara goxbrineydcultasp y hpubwws planaltosee beegslacoleplaco Iinedidas provsoasteonien, wnt Banalog, es que Lula nunca estuvo al frente de un sélido gobierno mayori see muesli gis mayor medida, las grandes dificultades politicas a las que se enfrenté en este periodo. Sin embargo, en su segundo mandato, con el nombra- miento de gabinetes mas proporcionales y la consecuente emergen. cia de un cartel legislativo, Lula pas6 a gobernar menos por MPs 48 tener un TLO igual al de la segunda presidencia de Cardoso i pues, en Brasil la relacién entre la eomposicién del gabinete y ta tasa de apoyo lexislativo Gada al Ejecutivo por tos partidos que integran el plantel ministerial es proporcional a a tasa de coalescencia, Es decir, cuénto més alta sea esta tsa, més disciplinado es el apoyo dado al Ejecutivo por los partidos representados en el gabinete. Dicho de otra forma, no basta que Un miembro de un partido ocupe un puesto ministerial para que agrupacién se considere un socio pleno del presidente. Siendo asf, en el caso brasilefio la tasa de coalescencia parece ser una 124 rox NETO [BL PRESIDENCIALISMO MODERNO EN BRASIL mas adecuada que el status legislative nominal del gabi- para evaluar empfricamente las relaciones entre Ejecutivo y gjslativo. “En suma, cl patrén de gobernabilidad existente en Brasil depen- ide una eleccién estratégica hecha por el presidente a la luz de Condiciones politicas particulares a las que se enfrenta (Amorim » Cox ¥ McCubbins, 2003:578). Por tanto, hay que matizar lo fe sugicren Figueiredo y Limongi (1999; 2007) y Santos (2003), jque segiin ellos Brasil tiene un tinico patrén de gobernabilidad jo es el de gobiernos de coalicién mayoritarios. La nacién sud- fericana, de hecho, ticne dos formulas gubernativas: gobiernos itipartidarios mayoritarios (o cérteles multipartidarios) y go- "mos multipartidarios minoritarios (o ausencia de un cartel) 13, EL PAPEL DE LOS RECURSOS CLIENTELFSTICOS EN LA OBTENCION DE APOYO LEGISLATIVO Un importante estudio sobre la polttica brasilefia (Ames 2001) -sostiene que los recursos clientelisticos transferidos por el Ejecu- {tive a los Diputados (en bases individuales y por medio de la eje- cucién de enmiendas presupuestarias) son uno de los principales mecanismos por los que los presidentes obtienen apoyo legislativo fen Brasil. La demanda de ese tipo de recursos se deriva del tipo de competencia electoral generada por el sistema electoral brasileno (representacicn electoral con listas abiertas), que resulta excesiva~ mente personalizada, ya que fuerza a los Diputados a cautivar a dlientelas poltticas por medio del gasto pablico. Esta es la forma de sobrevivir electoralmente, lo que debilita, consecuentemente, a los partidos. La oferta de tales recursos por parte del jefe del Ejecuti- vo es posible en virtud de su amplio control sobre el presupuesto federal. Ademas de proponer el proyecto de la ley presupuestaria ‘anual y poder vetar cnmiendas propuestas por los legisladores al presupuesto, el presidente también tiene la prerrogativa de ejecutar Ono (y también a qué nivel) los gastos previstos por las enmiendas parlamentarias incluidas en la ley presupuestaria El énfasis en el mecanismo de negociacién politica constituido por la ejecucién (o no) de las enmiendas parlamentarias ofrece una vision muy distinta de las relaciones Ejecutivo-Legislativo de la presentada en el apartado anterior. Mientras una destaca el papel de partidos, ideologias y coaliciones, la otra enfatiza la coopta- cién de Diputados considerados de forma individual. ¢Es posible 125 illPRESIDENCIALISMO ¥ PARLAMENTARISNO conciliarlas? Recientemente, Raile, Pereira y Power (2011) han presentada un anélisis que intenta integrar el uso por los presidentes brasile. fios tanto de coaliciones como de recursos clientelisticos. Segin esos tres autores, los presidentes brasilefios poseen una «caja de herramientas» con la que componen y gestionan mayorfas legis. awonIM NETO EL PRESIDENCILLISMO MODERNO EN BRASIL jinantes del apoyo de los Diputados al presidente pasaron ser la distribucién de cargos ministeriales a los partidos y los -s0s presupuestarios a los parlamentarios. El papel de la organizacién del Palacio Presidencial lativas. En este sentido, coaliciones y enmiendas parlamentarias son bienes mutuamente sustituibles. As{ pues, para Raile, Pereira y Power, los presidentes forman gabinetes de coalicién para esta- blecer una base inicial de intercambios politicos con los partidos, valiéndose posteriormente de la fluidez de los recursos presupues, tarios para hacer ajustes y producir cambios marginales en su apoyo legislativo, De esta forma, si un gabinete tiene una tasa de coalescencia alta, el presidente no necesita gastar mucho con en- miendas presupuestarias, dado que el gabinete cst bien cimenta, do desde el punto de vista de la justeza en el reparto de ministerios a los partidos. Si un gabinete es amplio desde el punto de vista ideol6gico, entonces el presidente tampoco tiene que gastar tanto con enmiendas presupuestarias, ya que los cargos ministeriales incluyen a varios partidos. Sin embargo, si el gabinete es minoris lanio, el presidente tiehe que gastar mas con enmiendas presupues- tarias para atraer a Diputados de la oposicién, Fue justamente lo que ocurrié con el primer gabinete del primer mandato de Lula en 2003. Raile, Pereira y Power muestran que, para aprobar una importante reforma de la seguridad social, Lula, que en ese mo- mento presidfa un Ejecutivo minoritario, uvo que gastar un 89% de sus recursos clientelisticos en los estados gobernados por los partidos de oposicién. De forma semejante, Zucco (2009) muestra que el declive del papel de la ideologia de los Diputados brasilefios en sus decisiones de apoyar al presidente en votaciones legislativas en el periodo 1995-2005 esta intimamente asociado al aumento de la utilizacién de recursos clientelisticos por los jefes del Ejecutivo en el mismo periods. Asi pues, para Zucco, también resulta necesario matizar los trabajos de Figueiredo y Limongi (1999; 2007) y Santos (2003). La importancia de la ideoiogia partidaria en las relaciones Ejecu- ivo-Legislativo en las wltimas décadas es apenas aparente, conse- cuencia de la coincidencia enire las divisiones izquierda-derecha y gobierno-oposicién en los primeros quince afios tras la promulga- clon de la Constitucién de 1988, Cuando tal coincidencia se disol- vvi6 a partir de la legada de Lula al poder en 2003, los principales 126 en el presidencialismo brasilenio ma clave para la ciencia politica estadounidense, el estudio Jorgenizacin de la casa presidencial y de su papel en el fun- miento del presidencialismo latinoamericano en general, y del jlefio cn particular, tiene todavia un largo camino por recorrer. {inico trabajo acaclémico sobre la organizaci6n de la presiden- fa en Brasil es el de Inécio (2006), que pasamos a comentar a jinuaci6n. i : Una de las principales verificaciones empfricas de Inacio se re al hecho de que cada presidente ajusta la organizacién de sidencia a sus necesidades politicas. De esta forma, con Co- lor (1990-1992) se constata uma tendencia a la concentracién en In presidencia (0 Palacio del Planalto, nombre del palacio presi- dencial brasileno) de érganos, secretarias y ministerios encarga- s de Ia ejecucién de politicas de alta prioridad en Ia agenda jdencial, érganos para los que el reclutamiento fue realizado “sobre bases predominantemente partidarias. Con la primera pre- ‘sidencia de Cardoso (1995-1998), hubo una mayor delegacién de tareas de ejecucién a ministerios situados fuera de la presidencia. Con cl segundo mandato de Cardoso (1999-2002) se observa un movimiento contrario, en el sentido de que se establecen mas se- cretarias ligadas directamente al jefe del Ejecutivo, Por tiltimo, con a primera administracién de Lula (2003-2006), este movimiento de re-concentracién de organos de asesoramiento en el Palacio del Planalto se intensifico considerablemente. Es posible una cierta generalizacién a partir de las constata- ciones de Indcio? ¢Hay alguna relacién entre la organizacién de la presidencia y el presidencialismo de coalici6n? Dada la escasez de estudios y datos, todo lo que se puede hacer es especulat: Asi ‘pues, a la luz del trabajo de Inacio, parece haber una asociacién Sugerente entre la solidez de la coalicién gubernativa formada por el presidente y el grado de concentracién de érganos de asesora- miento y ejecucién en el Palacio del Planalto: cuanto mas sélida es Ja coalicién, menor es el grado de concentracion de tales érganos 127[PRESIDENCIALISNO ¥ PARLAMENTARISMO en la presidencia, Esto tiene sentido porque, para formar un solide gabinete de coalicién, hay que delegar poder en los ministerios ocu, pados por otros partidos que no son el del presidente, ministeriog que generalmente quedan fuera del palacio presidencial. El mejor ejemplo de esta asociaciGn es la primera presidencia de Cardoso, 5. Conclusiones Segtin algunos estudiosos de los regimenes presidenciales, el Jefe del Ejecutivo brasileno es un de los mas fuertes del mundo en términos de prerrogativas legislativas (Shugart y Carey, 1992), El presidente brasilefio también comanda un vasto imperio admiz nistrativo, incluyendo no s6lo a los ministerios, sino también al Banco Central, el Banco del Brasil, el Banco Nacional de Desarrollo (BNDES: el mayor banco de inversién piiblica del mundo), Petro. bris (Petrleo Brasileiro SA., la mayor empresa nacional) y otras agencias estatales. Si se afiaden a estos Factores constitucionales y administrativos las debilidades institucionales del Congreso, tene- mos el escenario perfecto para la emergencia del Poder Ejecutivo como el organo del Estado més influyente en la politica brasilena y para la conformacién de un moderno sistema de gobierno presi- dencial (en el sentido que Fabbrini [1999] asigna a este concepto). En este capitulo se ha intentado mostrar igualmente que wn im. portante contrapeso al Poder Ejecutivo en Brasil es el fragmentado sistema partidario del pafs, que fuerza al presidente, al organizar su gabinete, a acomodar a una gran diversidad de fuerzas partidarias, Conviene, sin embargo, indicar que el sistema partidario brasilefio es muy fluido, con partidos marcadamente ideolégicos y partidos marcadamente clientelistas, con partidos férreamente disciplinados ¥y Partidos indisciplinados, y también con parlamentarios que fre- cuentemente cambian de partido. Esta tltima caracteristica tiende a favorecer al Ejecutivo, porque los Diputados migrantes van, ge- neralmente, a partidos gubernativos (Desposato, 2006). De manera complementaria, un andlisis del presidencialismo brasilefio que destaca el tema de la formacién de sus ahora relativa- mente bien conocidas coaliciones gubernativas ofrece importantes ‘mensajes para los estudiosos de instituciones politicas comparadas. El principal es mostrar que los presidentes tienen muchas mas ‘opciones que los Primeros Ministros en lo que concierne a la for macién de los gabinetes y a los instrumentos decisorios. Mientras 128 ce10 1 PRESIDENCIALISNO MODERNO EN BRASIL agora NE 1s Ministros se ven impelidos, la gran mayoria de las es eae a fnstrumentos ordinarios de legislacién, los presicentes brasiletios jeden formar gabinetes con las mas diversas geometrias politicas, Pbinetes basados en distintos eriterios de reclutamiento ministe- Hal y de recompensa politica a los partidos que apoyan al Ejecu- fivo, valiéndose frecuentemente de instrumentos extraordinarios de legislacion. : Se puede, por tanto, afirmar que los regimenes parlamenta- tas tlenden a tenet un patron més cerrado o gett de \cidn y gestion de gobierno, al tiempo que los sistemas pre- Hefencalisinsdisfrutan de un patrén abierto. Esto se veriica enel ‘sentido de que los presidentes pueden organizar su lista de minis- tros de las mas diversas maneras y usar con gran libertad una gran caja de herramientas decisorias. Brasil es, probablemente, un caso ‘exiremo de tal apertura, Bibliografia Paces, Sergio H. Hudson de (1588), «PicoMcialsme de coallsb: 0 ‘hema insttcional bracts, Dados, 31, PP. 538 pans, Aira Alves de, tal. 2001), Dicionrio Histrco-Bigrifico Bra ers Pos 1930, Rio de lane. FGV Batra ss, Barry (2001). The deadlock of democracy in Brazil: Interests, identi- tite ard intttions comparative perspective, han bor. The Unie versly of Michigan Press Aon Nevo, Octavio (2002). «Presidential cabinets, electra ycles, and ulin dloipline in Brazil, en Moncrssriny, Sot y NaC, Ben te torn), Lagidatve poles Lata Ameren. New York: Cambridge Uasverty ress. 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De recho, fue algo més que Mlexibilidad. Analizando estos dos casos, se praia apreclar completamente una virtud que Juan Linz (1994) ha atibuido al modelo general de gobiemo parlameniario, Las eri en el gobierno y del gobierno se pueden resolver dentro del régimen, Ja Consttucion, sus normas y sus procedimientos existentes. Li s isis no afectan a las inetiticiones como tales; afectan al papell al rol de los agentes politicos. Asi pucs, todas las crisis politics dentro deregimenespariamentarios son susceptible de soluciones Iticas y no se convertirian en crisis inst c So ees eee Seer ae aa Por motives que no podré desgranar aqui, al no f sects Cennaitocda, le ley clciora foosmodifenda oarver meal , la ley electoral fue modificad: r I mayors pimontra de Beresoms, clo wg ese emis las elecciones generales previstas para abril de 2006 y por de un modo fuertemente partdista, Berlusconi estaba desesperado por retomar otta variante de representacién proporcional, con el fin de 318 minimizar el alcance de Ia muy probable derrota de su coalicién El nuevo régimen proporcional, caracterizado por una cldusula de exclusion (4% a escala nacional para la Cémara de los Diputados y $6 en cada regién para el Senado) y con una prima por mayoria, podria ser objeto de muchas criticas, que no haremos aqui. Con Todo, la existencia de una importante prima por mayorfa para la Coalicién que obtenga el niimero mas alto de votos, hizo posible fnantener a competencia bipolar, lo cual, segin los sondeos, la nayorfa de los italianos consideraban un logro magnifico. Otras ‘irtudles politicas acompanan a este tipo de competencia: la consti tucidn de coaliciones preelectorales con capacidad de transformar- seen coaliciones de gobierno (o de oposicién parlamentaria) y el mmandato cuasipopular al lider de la coalicién victoriosa para que se convierta en Presidente del Consejo de Ministros, De manera en Gierto modo imprevista, en 2008 todos los pequefios partidos de jzquierda fracasaron en su intento de conseguir la clausula del 4% y quedaron directamente excluidos del Parlamento. El sistema de partidos italiano se ha simplificado drésticamente, porque solo hay Binco partidos representados en el Parlamento de 2008-2013. Por Grden de tamatio, estos son el Popolo della Liberta, Partito Democra: fico della Sinistra, Italia det Valori (vehiculo politico de Bi Pietro) ‘Lega Nord y Unione di Centro. Por primera vez en la historia, el tamano del sistema de partidos italiano parece comparable con dl de otras democracias europeas, por ejemplo Alemania, Suecia, ‘Austria y Portugal. Dada la aparicién de un sistema de partidos ids eficiente, se podria pensar legitimamente que la situacién ha leanzado un nuevo equilibrio, basado en una redistribucion signi- ficativa de poder politico e institucional, dentro de los limites del modelo parlamentario. En la €poca posterior a 1994, en cada nueva elecci6n, el poder blica de designar al Presidente del Conse- del Presidente de la Repti jo de Ministros, que da de hecho ha visto transferido a los votantes Sin embargo, en caso de crisis de la mayorfa parlamentaria en el Gobierno, no hay duda de que el Presidente de la Reptblica recu- pera casi por completo el poder de nombramiento, Aunque todavia ho se ha puesto a prueba, también es probable que el Presidente de la Reptiblica haya experimentado una reduccién significativa de Su poder constitucional referente a la disolucin del Parlamento. Pero dejando de lado el hecho de que nunca podria imponer una disolucion mientras hubiera una mayorfa parlamentaria y de go- biemno viable, este punto deberia formularse de manera diferente: 319el Presidente de la Reptiblica no puede oponerse a la disolucién del Parlamento, cuando esta sea solicitada por una mayoria cohe, sionada y disciplinada, que intenta beneficiarse de una situacion politica favorable, Con todo, este tipo de fendmeno no parece ser una novedad absoluta, teniendo en cuenta las disoluciones prema. turas en la primera etapa de la Reptiblica, destacando entre ellag la disolucién altamente controvertida de 1987, caracterizada por el enfrentamiento entre demécrata-cristianos y’socialistas. Ademas, a la vista de las disoluciones partidistas que son la norma en el sistema politico britinico, lo que pueda suceder en Italia no seria una traicién a los principios del gobierno parlamentario. Casi con seguridad inspirara gritos de indignacién de la oposici6n y no sera acogido con jibilo por los mismos parlamentarios que pertenez- can a la mayorfa y que se arriesguen a perder sus escatios. No obstante, debido a la naturaleza de la ley electoral (listas largas y cerradas), el niimero de parlamentarios afectados sera proba. blemente muy pequefio y las ventajas politicas que cosecharé la mayoria victoriosa pueden ser bastante abundantes, Actualmente, este tipo de especulaciones electorales y politicas parecen en cierto modo frivolas. $i la competencia bipolar italiana se consolidara, no seria exagerado esperar que ambas coaliciones politicas recurran, cuando lo consideren ventajoso, a una disolucién partidista del Parlamento que tenga plena cabida dentro del modelo italiano de gobiemo parlamentario. A fin de cuentas, aunque tarde en legar, podrfa ocurrir que el Presidente de la Repiblica vea seriamente limitado 0 constrefido su poder de nombrar al Presidente del Consejo de Ministros y que su poder de disolver el Parlamento sea ampliamente expropiada por la propia mayorfa parlamentaria. Dicho esto, o mejor, habién- dolo predicho como una posibilidad, el Presidente de la Republics ho se convertiré necesaria y automiticamente en una figura pu- ramente ceremonial, un actor politico y constitucional sin poder. Por el contrario, como indica de manera convincente la experiencia de los sltimos tres Presidentes (Scalfaro 1992-1999; Ciampi 1999. 2006; Napolitano 2006-2013), el Presidente italiano conservaria ciertos poderes constitucionales.” El Presidente de la Repiiblica autoriza con su firma la presentacién de todas las propuestas de ley en el Parlamento, Puede negar su autorizacién cuando albergue Sobre los poderes,el papel ylas actuaciones de os Presidents Halanos hasta el presidente Napolitano, ver Tebaldi, 2005, Mi interpretacion se puede encontrar en Pasquino, 2011 320 6. pasouiNo [ PARLAMENTARISMO Al. ESTIIO PALA ludas sobre la constitucionalidad de la propuesta en su totalidad o ar de ss cldusulas. Es sabido que se plantearon de modo oficioso algunas dudas referents al ley electoral de 2005 y sobre varios proyectos de ley concernientes al estatus y Ja inmunidad del Presidente del Consejo de Ministros. El Presidente de la Repablica taenbién puede negarse afirmar un proyecto aprobado por el Parla- mento siempre y cuando detecte problemas de constitucionalidad La propuesta se devuelve entonces al Parlamento, acompanada por sugerencias concretas sobre cémo proceder En principio, el Parlamento sencillamente podria realizar algunos cambios cosmé- ticos, pero no queda absolutamente claro si el Presidente se verta obligado entonces a firmarla y adoptaria de cualquier modo, Es seria cuestion constitucional contin sin resalverse- No obstante, las objeciones constitucionales planteadas por el Presidente serv rrin sin duda a aquellos que esperan un pronunciamiento sobre la propuesta de ey por el Tribunal Consttucional. Por lo tanto, sus comentarios y reservas no deberfan considerarse politica y legal- ‘mente irrelevantes, i ‘Como se ubiea al principio y al final del proceso de legislacion rlamentario, ol Presidente de la Repiblica desempefa una im- Portante funcidn politica y constitucional.A menudo es consultado informalmente por politicos y lexisladores experimentados, va que tiene poder para influiren el contenido de Ia legislacin aprobade por el gobierno y para actuar como control sobre Ia conducta del Parlamento, su mayorfa, sus miembros. Una vez més, debido a que en el sistema politico italiano hay una transcion politica ¢ insti cional continua acompafiada y determinada por una redefinicion de podleres de todos los agentes paridistas ¢ insttucionales, Ios limites del poder del Presidente de la Republica con respecto al Gobiemo ye! Patlamento siguenestando mal definidos v no proba: dos. Mi opinion esque elintento de una mayor paslamentaria por cuestionar y restringir los poderes presidenciales seria reproba por el Tribunal Constitucional y/o podria desencadenar una crisis Constitucional del modelo italiano de gobierno parlamentario, 5. Problemas contempordneos smo es posible, a mi jui- En el modelo italiano de parlamentarismo es p cio, detectar dos tipos de problemas: un problema contingente ¥ tun problema estructural, Con todo, resulta en cierto modo dificil 321