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LA DEMOCRACIA EN PROCESO PARTICIPATIVO:

PRINCIPIOS, FUNDAMENTOS Y REQUISITOS
Joaqun Herrera Flores
I-Los dos principios democrticos: el principio de igualdad de poder
poltico y el principio de distribucin del poder poltico
Podemos decir, sin temor a equivocarnos, que las prcticas participativas locales
constituyen hoy en da un hecho constatable por todos los rincones de nuestro mundo.
De todos es sabido que el origen de estas prcticas se sita en el Sur. La terrible realidad
con la que se enfrentaban cotidianamente los habitantes de ciudades como Lima (Per)
o Porto Alegre (Brasil) indujo a stos, primero, a organizarse y articularse socialmente
y, segundo, a pasar a la accin poltica creando marcos de accin participativa en el
mbito local.
El objetivo bsico resida en asumir que los habitantes podan empoderarse sin
ms dilacin poniendo en prctica procesos en los que no slo se aprovecharan los
resortes de la democracia formal (instituciones establecidas, ejercicio del derecho al
sufragio), sino las mismas posibilidades internas que la propia democracia contiene a
la hora de la expansin de sus lmites ms all de lo establecido (la decisin y la
cogestin ciudadana).
En los ltimos tiempos tales experiencias han pasado a implementarse en
municipios del Norte econmicamente desarrollado. A pesar de tener condiciones
econmicas e institucionales bien distintas de las que sufren los pases del Sur, con slo
observar las mejoras sociales y polticas llevadas a cabo en regiones sometidas a
procesos de fuerte subdesarrollo, se comenz a percibir la exigencia de extender estas
prcticas a entornos en los que la democracia formal se viene ejerciendo sin problemas
desde hace dcadas.
En muchos lugares del Norte desarrollado comenz, pues, a generalizarse la
necesidad de que las polticas pblicas y ms en concreto, las polticas municipales, tan
cercanas a las necesidades concretas de las personas, impulsasen y pusiesen los medios
necesarios para que la ciudadana fuera realmente protagonista en la gestin municipal.
La idea bsica consista en que sta poda ser la mejor manera de profundizar en, y
garantizar la, democracia y hacer de la poltica un ejercicio permanente de participacin
en la vida de las ciudades por parte todos y todas los que las habitan. De ah que la

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experiencia de los presupuestos participativos est siendo validada por muchas
experiencias internacionales, no solo de ciudades de Amrica Latina, sino de nuestro
entorno ms cercano: Portugal, Francia, Alemania, Italia, Holanda, Blgica, Dinamarca,
etc
Poco a poco, hemos ido asumiendo que los procesos de creatividad social no
parten nicamente de propuestas acadmicas o de buenas maneras institucionales. La
creatividad surge cuando se est atento a las paradojas y a las contradicciones con las
que convivimos todos los das en nuestras ciudades. Una de estas paradojas destaca por
su carcter paradigmtico: estamos ante una de las ciudadanas mejor preparadas y
equipadas de los ltimos tiempos, pero, situada cada vez ms lejos de los avatares de lo
poltico.
No se trata, pues, de inventar algo de la nada, sino aprovechar lo existente para
encontrar y construir soluciones favorables a las posiciones de las mayoras. La cuestin
no consiste nicamente en que los dirigentes o los tcnicos sean creativos para que la
gente participe, sino de que la gente participe para que se puedan sentir que ellos
tambin son aptos a la hora de crear proyectos viables por los que luchar.
Nosotros pensamos que uno de los medios para ir haciendo posible esta realidad
son los Presupuestos Participativos, como proceso de democracia participativa,
voluntaria y universal que sirva tanto para el debate, elaboracin, control y seguimiento
del Presupuesto anual, como para la decisin ciudadana en los mbitos que en cada
contexto le corresponda, independientemente del signo poltico de los gobiernos
municipales.
La cuestin bsica que es preciso abordar antes de entrar en mayores detalles
reside, pues, en el concepto de democracia con el que trabajamos. Nuestra propuesta es
sencilla y, a la vez, compleja.
Sencilla, en cuanto que lo que proponemos no pretende imponer procesos ajenos
a la experiencia poltica acumulada en ms de veinte aos de democracia formal en el
Estado espaol. La construccin del estado de derecho ha sido tan difcil que no
pueden tirarse por la borda las conquistas que el pueblo espaol ha conseguido despus
de muchas dcadas de lucha por las libertades. Es lo que nosotros denominamos como
principio de igualdad del poder poltico: todos tenemos el derecho a participar en lo
poltico a travs de nuestros representantes ejerciendo, al mismo tiempo, las libertades y
derechos civiles reconocidos en nuestra Constitucin de 1978. Es decir, estamos ante el
principio bajo el que se resume el conjunto de consensos implcitos (creencias

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compartidas que no se someten al debate) que conllevan un fuerte grado de confianza en
los mecanismos bsicos de representacin, y en donde se juega cotidianamente la
credibilidad y eficacia de la gestin de los asuntos de los habitantes por parte de las
instituciones. Todo ello en el marco de la democracia representativa o democracia
formal.
Pero a pesar de ser conscientes de la importancia de dicho principio y de que
su goce no ha cado graciosamente del cielo, sino que ha sido producto de las luchas
sociales mencionadas, nuestra propuesta es compleja, dado que no nos
conformamos con un concepto de democracia que permanezca encerrado en sus
aspectos formales y procedimentales.
Por tal razn, cuando tratamos con experiencias participativas del grado y de la
calidad como las que se han puesto en prctica en la ciudad de Sevilla, es preciso
complejizar la cuestin de lo democrtico, aadiendo un factor de enorme
importancia. Es lo que nosotros denominamos el principio de distribucin del poder
poltico.
Con este principio, queremos afirmar que la democracia no se construye ni se
reproduce nicamente asumiendo implcitamente la libertad como valor bsico y
autnomo. La libertad, como cualquier otro valor, no es ms que el producto de luchas
sociales por el acceso a los bienes materiales e inmateriales que hacen digna la vida que
vivimos. Por ello, la libertad hay que complementarla con el valor de la igualdad
material, o, lo que es lo mismo, con el conjunto de condiciones econmicas, sociales y
culturales que permiten explcitamente poner en prctica el principio de igualdad del
poder poltico.
No basta, pues, con la mera participacin en los procesos electorales y la
confianza ciega en las instituciones. Es preciso profundizar en los aspectos
decisoriosque estn en la base y en la raz del concepto de democracia. La democracia
no se otorga, la democracia se conquista. Y se conquista luchando da a da
construyendo las condiciones materiales que nos van a permitir disfrutar de las
libertades formales ya conseguidas. Es preciso, pues, distribuir entre la ciudadana las
posibilidades que stas nos garantizan. En otros trminos, hay que conseguir distribuir
el poder poltico lo mximo posible para que en conjunto todas y todos, no slo los que
parten ya de condiciones materiales adecuadas, podamos disfrutar de la libertad y del
estado de derecho.

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De ah que, si en el caso del principio de igualdad de poder poltico los
consensos son implcitos: damos por hecho que todos somos iguales ante la ley y
disfrutamos de libertades y derechos civiles; en el caso del principio de distribucin del
poder poltico los consensos deben ser explcitos, pues las condiciones materiales en las
que la gente vive es sumamente injusta y, en muchos casos, desigual. Es decir, a travs
del principio de distribucin del poder poltico todos debemos comprometernos
explcitamente en la construccin de espacios de igualdad material. Esto es algo que
no puede darse por supuesto, ni conseguido de una vez para siempre. Por tanto, se
requiere una participacin activa de la ciudadana a la hora de implementar acciones
institucionales y ciudadanas que permitan acceder a los bienes polticos que propone
el sistema democrtico.
El corolario al que llegamos reside, pues, en que los consensos, los mecanismos
de representacin y la credibilidad y eficacia institucionales deben tender
fundamentalmente hacia un objetivo preciso: el empoderamiento ciudadano. Todo lo
cual nos lleva a la conclusin de que profundizar en la democracia supone un proceso
participativo y decisorio que vaya de abajo hacia arriba y no al revs. Es decir, un
proceso en el que los que habiten cualquier espacio o territorio puedan expresar
libremente sus opciones y construir igualitariamente las condiciones de su
implementacin. La libertad no termina donde comienza la del otro, como si de
individuos egostas se compusiese la sociedad. La libertad comienza cuando comienza
la del otro, pues slo a travs de procesos colectivos y solidarios podremos llevar a la
prctica lo que intuitivamente entendemos por democracia.
En resumen, los fundamentos de nuestro anlisis de la democracia confluyen en
los dos siguientes puntos:
1.- La exigencia poltica, no slo de representar, sino, asimismo de
promover el uso y la distribucin equitativa y eficiente de los recursos polticos y
materiales disponibles en todo sistema democrtico.
Y 2.- La exigencia social de promover capacidades e iniciativas ciudadanas
de individuos, comunidades, organizaciones pblicas y privadas, sindicatos, partidos
polticos etc., a la hora de generar capacidades cognitivas ciudadanas que nos
permitan a todas y a todos detectar problemas y proponer soluciones a los mismos.

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La conjuncin de las dos exigencias, debe conducirnos a la puesta en marcha de
un proceso de empoderamiento de los habitantes de un lugar concreto (sea una
ciudad, un municipio, una comunidad autnoma o una nacin) en los que lo
democrtico sea entendido como un proceso secuencial en el que se suman los criterios
de informacin, participacin, deliberacin, decisin y control de dicha decisin.

II- Los Fundamentos: 20 propuestas de profundizacin democrtica a

travs de los presupuestos participativos
1-Toda iniciativa democrtica en el mundo contemporneo debe tener en cuenta las
estrechas interrelaciones y los problemas que producen las conexiones entre los
contextos globales (polticas de la OMC, FMI y del BM) y los contextos locales
(incidiendo en las polticas municipales)
2-La iniciativa democrtica articulada bajo el concepto de Presupuestos Participativos
constituye un mecanismo de profundizacin democrtica que se ha dado en llamar
democracia participativa.
3-La democracia participativa incluye como elemento definidor el concepto de
participar para decidir
4-La relacin entre democracia participativa y democracia representativa es una
relacin de mayor a menor grado de profundizacin en los mecanismos democrticos.
La democracia participativa incluye, pues, como uno de sus elementos bsicos a la
democracia representativa.
5-La democracia participativa es un concepto mucho ms amplio que el de democracia
representativa, pues no slo trabaja con la categora de participacin (a travs del voto)
sino, asimismo, con la categora de decisin (a travs de la auto-reglamentacin
ciudadana)
6-En ese sentido, la democracia participativa no es un procedimiento antagnico a la
democracia representativa: ambos conceptos de democracia se complementan y se
refuerzan el uno al otro.

7-De este modo, trabajar participativamente requiere una reorientacin de los

mecanismos democrticos tradicionales en un sentido: creativo, solidario, operativo e
instituyente
8-Asimismo, la democracia participativa supone pasar del ciudadano consumidor
(sometido a las inercias de los mercados: econmicos, electorales) al ciudadanociudadano (recuperador del sentido instituyente de los mecanismos democrticos)
9-Estos supuestos, exigen una reorganizacin creativa y contextualizada de los tiempos
y de los espacios de la democracia representativa a un nivel local (los auto-reglamentos
ciudadanos de los presupuestos participativos se realizan cada ao; los espacios de
participacin y decisin local se reorganizan ampliando los conceptos de barrios,
distritos, centros cvicos, etc.)
10-Esta

reorganizacin

espacio-temporal

supone

la

redefinicin

de

las

responsabilidades en las reas de intervencin local: surge la conciencia de la

interrelacin horizontal de los problemas con los que se enfrentan diariamente los
vecinos y, a partir de ah, la doble exigencia de coordinacin de las polticas pblicas
entre s, y de las polticas pblicas y las iniciativas ciudadanas.
11-Los Presupuestos Participativos suponen una recuperacin ciudadana del concepto
de lo poltico en el sentido de dinamizacin e inclusin del tejido local asociativo.
12-Como elemento importantsimo, se requiere la creacin de una dinmica
antipatriarcal que vaya inculcando la exigencia de consecucin de la igualdad en temas
de gnero, raza, etnia, inmigracin, opcin sexual, etc.
13-Desde la puesta en marcha de los Presupuestos Participativos, la Ciudad de Sevilla
se medir, no slo con criterios de mercado, sino a partir de la calidad y la cantidad de
participacin decisoria que contenga
14-Las experiencias desarrolladas durante los meses previos a la redaccin de los autoreglamentos de participacin ciudadana, muestran que la participacin no puede ser

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impuesta desde arriba. La participacin debe surgir desde abajo como una necesidad
social.
15-En ese sentido, se exige la creacin de mecanismos de interaccin entre Tcnicos y
Polticos y, paralelamente, entre Tcnicos, Polticos y Ciudadana.
16-La participacin, asimismo, no surge del vaco. Se requieren campaas de
Informacin Relevante que incluyan cuando menos los siguientes aspectos
*conocimiento de la historia de los barrios
*conocimiento de la realidad concreta de los barrios: presupuestos,
programas de intervencin social, obras
*conocimiento de problemas comunes que constituyan la base para
la creacin de tejido social participativo
17-De ah, la necesidad perentoria de programas de comunicacin que no se reduzcan a
la difusin social de lo ya decidido; sino programas de comunicacin que potencien
los siguientes aspectos:
*el cambio social y de percepciones ciudadanas sobre su entorno

urbano

*la creacin de Espacios de Ciudadana

*la potenciacin de otros espacios de expresin e informacin
alternativos a los tradicionales medios de comunicacin
18-Dicha creacin de tejido social participativo requiere la creacin de nuevas figuras
de intervencin ciudadana: por ejemplo, la figura de los traductores sociales y
culturales que se dediquen a buscar mecanismos de dilogo entre sectores sociales
tradicionalmente separados e incomunicados.
19-Estos mecanismos deben servir para superar las actitudes pasivas ciudadanas
reducidas a la reivindicacin de los deberes pblicos mientras que se renuncia a la
asuncin propia de responsabilidades en la gestin de los propios asuntos. Para tal tarea,
los Presupuestos Participativos deben tender a clarificar el cmo y el cundo de la
gestin operativa de las decisiones asumidas. Slo a travs de la realizacin concreta de
lo decidido ciudadanamente, el tejido social asociativo ir asumiendo confianza en los
Presupuestos y se ir pasando de una reivindicacin pasiva de deberes ajenos a una
auto-imposicin activa de deberes y compromisos para con la ciudadana.

20-Dado lo novedoso de las experiencias dirigidas a implementar en nuestra ciudad los

Presupuestos Participativos, tanto el equipo tcnico del rea de Participacin
Ciudadana que trabaja cotidianamente con el tejido asociativo de la ciudad de Sevilla,
como el conjunto de profesores y profesoras de las dos universidades pblicas de
Sevilla, exigen tener el mximo cuidado con las cuestiones procedimentales a partir de
las cuales se decidirn proyectos, obras y reformas urbanas. Es decir:
1-el procedimiento utilizado para los procesos de decisin debe tener la mxima
sensibilidad a la hora de integrar las concepciones de las mayoras y de las
minoras;
2-los espacios de decisin y participacin deben partir, no de criterios previos
decididos verticalmente sino, de la cooperacin estrecha con las redes sociales
que se van formando en la experiencia de los Presupuestos (en el caso de la
ciudad de Sevilla resalta la creacin de los Grupos Motores);
y 3-el procedimiento utilizado debe partir del mandato constitucional a travs del
cual la participacin en los asuntos pblicos debe llevarse a cabo directa y
representativamente: lo cual nos lleva a poner el mximo cuidado en la
organizacin y puesta en prcticas de las Asambleas Ciudadanas.

III- Requisitos democrticos para unos presupuestos participativos

empoderadores
1- Cmo se gobierna desde los presupuestos participativos?: Se gobierna COGESTIONANDO la ciudad entre los habitantes (articulados socialmente), los equipos
de tcnicos y los representantes polticos
Esto supondra:
a) el aumento de la credibilidad y recuperacin de la confianza mutua.
b) el aumento de la credibilidad y recuperacin de la confianza en los procesos
democrticos de representacin.
c) el aumento de la conciencia de que lo democratico es un proceso
secuencial, es decir de acumulacin de saberes y prcticas en funcin del grado
de:
1)transparencia
2)inteligibilidad

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3)participacin
4)decisin
5) control
2 Cmo se democratiza un proceso de presupuestos participativos teniendo en
cuenta los dos principios bsicos de la democracia participativa( igualdad de poder
poltico lo formal y de distribucin del poder poltico lo participativo)?.
a) A travs del manejo eficiente de los instrumentos del proceso de
implementacin de los presupuestos: lo cual requiere una visin compartida de
la ciudad como referente bsico para la resolucin de los problemas comunes
b) De la disponibilidad de la informacin: evitando los vacos informativos sobre
todo en lo que respecta a la cantidad de dinero disponible y al conocimiento
tcnico.
c) De la transparencia en el gasto: la ciudad debe convertirse en una casa de
cristal
d) De la eficacia y compromiso ciudadano en el manejo de las inversiones: es
decir, que se lleven a la prctica las decisiones tomadas
e) De tomarse en serio la horizontalidad en la participacin y el principio de
deliberacin: primero la informacin, segundo la deliberacin y tercero la
decisin y sus consecuentes procesos de control
f) De la asuncin por parte de todas y de todos de que estamos construyendo una
tendencia de profundizacin en la democracia. Para ello, es muy importante
tener muy claros los procesos, primero de informacin, de eleccin, de
proposicin, de priorizacin y de decisin-ejecucin.
g) De que aceptemos y pongamos en prctica que la participacin ciudadana sea
algo

comn

transversal

toda

la

accin

poltica

municipal

independientemente del mbito o campo de cada Delegacin: desde el

urbanismo a los servicios sociales; desde la infancia hasta los mayores
h) De que las normas, los reglamentos sean el instrumento legal que potencie el
ejercicio del derecho a la participacin y que al mismo tiempo protejan este
derecho. La participacin sin poder real no es tal, ya que entonces puede ser
instrumentalizada. De ah que sea precisa una adecuacin continua de las
normas a las necesidades ciudadanas y una transparencia de las mismas

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i)

De que la participacin contribuya a la transformacin del entorno ciudadano,

de ah que deba formar parte del Plan Estratgico, como instrumento bsico del
desarrollo permanente de la ciudad

j)

De que la participacin en la gestin del presupuesto municipal se entienda

como un factor de modernizacin de la participacin y una recuperacin de la
esfera pblica en la vida municipal.

k) De que los presupuestos participativos contribuyan al desarrollo econmico y

social de las ciudades, y a corregir desigualdades sociales como as reconoce y
recomienda su aplicacin la Asamblea Mundial de Ciudades y Autoridades
Locales (Estambul, Habitat 1996) auspiciada por la ONU, como una de las
mejores prcticas de gestin urbana del mundo
l)

De la necesidad de que barrio y ciudad sean vistos como dos caras de la misma
moneda. El territorio es fundamental para articular y construir la ciudad. Todo
ello sin olvidar que hay hacerlo desde la solidaridad interterritorial y superando
visiones y prcticas "encerradas" en el pequeo entorno. Los Presupuestos
Participativos han de ayudar a ello

m) De la necesidad de una voluntad poltica asumida por las instituciones y de una

colaboracin decidida de los tcnicos municipales implicados en el proceso.
Asimismo, es preciso crear las condiciones para que las asociaciones y la
ciudadana en general ejerzan su derecho a la participacin para contribuir a la
transformacin permanente de la ciudad.
3) Cmo garantizar polticamente el proceso de presupuestos participativos?
1- A travs del aumento anual de la cantidad de dinero propuesta en los
presupuestos.
2- De la superacin real de las carencias de los habitantes.
3- Del aumento de la credibilidad y confianza mutuas: a travs de la
implementacin real de las propuestas decididas en las asambleas.
4- De la calidad del resultado: en la decisin, en la priorizacin y en la
sostenibilidad.
5- De la ampliacin del concepto de gobernabilidad: igualdad +
distribucin.
6- De la aceptacin del principio de diferencia: la conciencia de que existen
diferencias grupales y que hay que saber tratar con esas diferencias como

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un recurso pblico y no slo como un problema a resolver por medios de
orden pblico.
7- Promoviendo que los habitantes no seamos simples observadores, sino
protagonistas activos de lo que ocurre en la ciudad.
8- Buscando respuestas ms ajustadas a las necesidades que los habitantes
piensen que son prioritarias.
9- Creando espacios de dilogo y toma de decisiones entre los habitantes,
los representantes polticos y los equipos de tcnicos permitan construir
partiendo de un sentido comunitario, es decir, de una ciudad ms justa e
igualitaria.
10- Que las decisiones se tomen en asambleas y cualquier persona que habite
la ciudad pueda debatir, proponer, expresarse y decidir, basndonos en la
idea de una mujer/un hombre/un joven/un nio/un inmigrante puedan
informarse, deliberar y capacitarse para actuar en su entorno local.