Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
Unio
Europeia
Professor Fausto Quadros
A Unio Europeia
Definio e caracterizao geral da Unio Europeia:
1. As noes de comunidade e de Unio: o conceito de Comunidade, valorizando a ideia
de solidariedade e de coeso entre os seus membros, como espelho da prevalncia dos
interesses que so comuns a eles sobre os interesses que os separam. O conceitos de Unio
mantm ntegra toda essa construo e aprofunda-a de modo a aproxim-la da construo
federal. Mas a noo de Unio apresenta, em relao ao conceito de Comunidade, a
caracterstica de um maior aprofundamento da solidariedade e da coeso interna e das
relaes de subordinao no seio da Unio.
2. A criao das Comunidades pelo mtodo da integrao funcional: por duas vezes se tentou
no sculo XX alcanar a integrao europeia segundo o modelo americano. A primeira
tentativa nesse sentido foi realizada com o Memorando Briand; ele no foi por diante
especialmente porque surgiu no incio da grande depresso de 1929 1932. A segunda
tentativa traduziu-se na Mensagem aos Europeus, de 8 a 10 de maio de 1948. Esta
tentativa fracassou, porque o Reino Unido, para travar a concretizao das ideias aprovadas
naquele Congresso, promoveu a criao, em 1949, do Conselho da Europa, numa base de
simples cooperao intergovernamental. O mtodo da integrao global, pensado no
Congresso de Haia, teve, pois, de ceder o lugar ao mtodo da integrao funcional. Foi
nesse quadro que o Plano Schuman optou pelo mtodo funcional, ao propor uma
Comunidade s para o Carvo e o Ao. Consolidou-se o mtodo funcional atravs da criao
em 1957, de mais duas Comunidades sectoriais, a CEE e a CECA. A criao da Unio Europeia
pelo TUE em 1992, veio trazer alteraes ao mtodo funcional na integrao europeia, ao
criar a Unio com um sentido amplo, que inclua nela as Comunidades Europeias.
3. O abandono do mtodo da integrao funcional: o Tratado de Lisboa alterou
significativamente o regime at ento vigente na matria. Pelo Tratado de Lisboa, a Unio
Europeia viu dissolver-se nela a CE, fazendo com que o pilar comunitrio, traduzido na
Unio, passasse a ser praticamente o nico pilar desta, com a nica especialidade que
consistiu na intergovernamentalidade que perdurou parcialmente na PESC, e sem nos
esquecermos da subsistncia residual da Euratom no pilar comunitrio. Com estas ressalvas,
pode-se, dizer que o mtodo funcional foi definitivamente abandonado pelo Tratado de
Lisboa para dar lugar Unio Europeia.
4. Gnese e evoluo da Unio Europeia: depois da criao das Comunidades e at ao Tratado
de Maastricht, foram vrias as vezes que em documentos oficiais foi utilizada a expresso
Unio Europeia. Em nenhum desses documentos se propunha a criao da Unio
Europeia como uma entidade que se substitusse s Comunidade. Neles, defendia-se
apenas um aprofundamento das Comunidades, em termos tais, que estas alargassem o
mbito das suas atribuies e os poderes dos seus rgos. A nica exceo ao que acaba
de se afirmar era o Tratado Spinelli, que, na realidade, propunha a extino das trs
Comunidades e a sua substituio por uma Unio Europeia. Mesmo o Ato nico Europeu,
posterior a esse Tratado, no viria a pretender criar uma Unio Europeia. Isto quer dizer
que o nascimento da Unio Europeia como realidade diferente das Comunidades s
|
ocorreu com o Tratado da Unio Europeia, cujo projeto, foi aprovado pelo Conselho
Europeu, na sua reunio em Maastricht, de 0 a 10 de dezembro de 1991. O Tratado da
Unio Europeia veio a refletir uma srie de compromissos que estiveram na sua origem, o
maior dos quais ter sido a fuso de dois projetos: um projeto de Tratado sobre a Unio
Econmica e Monetria, e um projeto de Tratado sobre a Unio Poltica. Note-se, todavia,
que o Tratado de Maastricht no transformou as Comunidades em Unio. A Unio e as
Comunidade coexistiam, fundando-se aquela, desde logo, nestas, e tendo a Unio, como
ser ver, personalidade jurdica prpria, ainda que de contedo muito restrito. Desta
coexistncia da Unio e das Comunidades resultava que o Tratado da Unio Europeia era
um verdadeiro Tratado de Tratados. Ou seja, ele englobava os Tratados Institutivos das
Comunidades Europeias. O Tratado Constitucional veio pretender dar uma sistematizao
e uma arrumao muito clara, nesta matria. Para tanto, passava a haver um s Tratado,
que criava uma nova Unio Europeia. O Tratado de Lisboa manteve essa orientao,
embora com uma alterao o plano formal. Dele resultaram dois Tratados e no um s: o
Tratado da Unio Europeia e o Tratado de Funcionamento da Unio Europeia. Das antigas
Comunidades manteve-se apenas a Euratom, regulada no Protocolo n.2 anexo ao Tratado
de Lisboa.
5. A estrutura da Unio Europeia. O domnio material do Tratado da Unio Europeia at
Conveno sobre o Futuro da Europa: estudar a estrutura significa apreender o mbito ou
o domnio material coberto pelo TUE. Acerca dessa matria, o Tratado EU, j antes do
Tratado de Lisboa, continha um preceito bsico: A Unio funda-se nas Comunidades
Europeias, completadas pelas polticas e formas de cooperao institudas pelo presente
Tratado. A Unio tem por misso organizar de forma coerente e solidria as relaes entre
os Estados membros e entre os respetivos povos. A Unio Europeia era assimilada mais
vulgarmente arquitetura de um templo grego, cuja estrutura apresentaria trs pilares.
Eram os artigos 1. a 7. do Tratado, que disciplinavam a criao da Unio Europeia, fixavam
os seus objetivos, definiam os seus princpios fundamentais e estabeleciam quais eram os
seus rgos. Digamos que essas disposies comuns eram o arco que cobria os trs pilares.
Seguiam-se, ento, os trs pilares em que se desdobrava a Unio. O primeiro pilar, que era
o pilar central e o mais importante, era o pilar comunitrio, que em 1992 era composto
pela trs Comunidades, na sequncia da lgica do artigo 1., 3., TUE. O artigo 8. absorvia
o Tratado CE, que conservava autonomia; o artigo 9. incorporava o Tratado CECA que,
tambm, data conservava autonomia; por fim, o artigo 10. acolhia o Tratado CEEA, que,
tambm, mantinha autonomia. Este pilar comunitrio era o pilar integrado da Unio
Europeia, aquele onde, portanto, encontrvamos os traos federais que a Unio Europeia
progressivamente foi criando. O Tratado de Amesterdo alterou a numerao originria
dos preceitos do Tratado CE, mas manteve a dos preceitos dos Tratados CECA e CEEA. O
Tratado de Nice no modificou essa estrutura do primeiro pilar a no ser pela absoro de
algumas matrias que at ento estavam no terceiro pilar. Entretanto, em 24 julho de 2002,
deixou de existir a CECA. Isso aconteceu pelo facto de o respetivo Tratado ter cessado a sua
vigncia, que o seu artigo 97. fixava em cincoenta anos desde a entrada em vigor do
Tratado. Por conseguinte, o primeiro pilar da Unio Europeia passou a englobar apenas a
CE e a CEEA. Ao contrrio do primeiro pilar, o segundo e o terceiro pilares da Unio tinham
natureza intergovernamental. Estavam, tambm eles, previstos na frmula geral do artigo
|
1. 3., EU. O segundo pilar encontrava-se regulado nos artigo 11. a 28., na verso de
Nice: ocupava-se da Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC). Este segundo pilar
tinha vindo pr termo cooperao poltica europeia, e veio substitui-la por uma politica
comum. O desenho inicial da PESC, criado pelo Tratado de Maastricht, foi reforado pelo
Tratado de Amesterdo, ao incluir nela a definio gradual de uma poltica de defesa
comum, que poder conduzir a uma defesa comum, e ao incluir a UEO na Unio como
Organizao Internacional autnoma, e a atribuio Unio Europeia de uma capacidade
de atuao autnoma baseada em foras militares credveis. Estavam, assim, criadas as
bases de uma Poltica Europeia Comum em matria de Segurana e de Defesa. O Tratado
de Nice veio alterar o sistema assim delineado, na medida em que desapareceu a
integrao da UEO na Unio Europeia. Por sua vez, o terceiro pilar estava disciplinado nos
artigos 29. a 42. e regulava a Cooperao policial e judiciria em matria penal. Este pilar
havia sido introduzido pelo Tratado de Maastricht no TUE como uma consequncia da
criao da liberdade de circulao e da eliminao de fronteiras internas dentro da Unio.
O preo a pagar por isso foi o de antecipar a criao de um espao de liberdade, segurana
e justia, de um espao judicirio europeu ou seja, um espao em que a liberdade de
circulao fosse efetiva e, por isso, ficasse garantida, mas, simultaneamente, no fosse
utilizada para fins criminosos. Como se disse, este pilar, era de mera cooperao
intergovernamental. Por isso, foi-se concretizando, logo aps o Tratado de Maastricht, por
acordos bilaterais ou multilaterais entre os Estados Membros. O bom funcionamento da
cooperao intergovernamental em algumas matrias deste terceiro pilar levou o Tratado
de Amesterdo a comunitarizar, ou seja, a passar para o primeiro pilar, o domnio dos vistos,
do asilo, da imigrao, e de outras polticas relativas livre circulao de pessoas, que, por
isso, passou a ser disciplinado no novo Ttulo IV do Tratado CE. As matrias que sobraram
do terceiro pilar continuara no Ttulo VI do TUE, que, passou a ter a epgrafe mais ambiciosa
de cooperao policial e judiciria em matria penal. O Tratado de Nice veio reforar
ainda mais este terceiro pilar, sobretudo atravs da criao da Eurojust (Unidade Europeia
de Cooperao Judiciria) e do aprofundamento dos meios de cooperao judiciria em
matria penal, tais como eles passaram a ser regulados nos novos artigos 29., 2., 2.
travesso, e 31. UE.
6. A estrutura da Unio Europeia no Tratado Constitucional: um dos objetivos da Conveno
sobre o Futuro da Europa era de dar arrumao e simplificao Unio Europeia. Por isso,
o Tratado Constitucional criava s uma Unio Europeia, que se pretendia coerente. Para
tanto, a nova Unio Europeia sucedia juridicamente Unio Europeia que ento existia e
absorvia as duas Comunidades que subsistiam (a CE e a Euratom) bem como o segundo e o
terceiro pilares.
7. A estrutura da Unio Europeia no Tratado de Lisboa: O Tratado de Lisboa resolveu manter
com um regime especial o antigo segundo pilar, ou seja, a PESC, agora integrada numa nova
realidade, mais ampla, chamada Ao Externa da Unio. De seguida, surge-nos, com igual
valor jurdico que o TUE (artigo 1., 3. TFUE), o Tratado de Funcionamento da Unio
Europeia. Este Tratado ocupa-se do antigo pilar comunitrio, do antigo terceiro pilar, agora
sob a epgrafe de O espao de liberdade, segurana e justia, e que agora plenamente
integrado no antigo pilar comunitrio. Fora da EU continua a Euratom com o seu Tratado
prprio modificado pelo Protocolo n.2, anexo ao TFUE, por fora do artigo 4. do Tratado
de Lisboa.
8. Os objetivos da Unio antes do Tratado de Lisboa: os fins primrios ou principais da
integrao europeia foram sempre fins polticos. Esses fins polticos eram, uns, imediatos,
outros, mediatos ou de longo prazo. OS fins polticos imediatos da integrao, quando foi
criada a primeira Comunidade, a CECA, eram a prossecuo da Paz, pela abolio da
oposio secular entre a Frana e a Alemanha e pela criao de imediato de uma
solidariedade de facto entre os Estados Europeus. Logo nos anos 50, elegeu um claro fim
poltico mediato ou de longo prazo: o da sua execuo resultariam os primeiros passos
concretos para uma Federao europeia indispensvel preservao da Paz. Tendo-se
optado, no Plano Schuman, pelo mtodo funcional para o incio da integrao europeia, os
seus fins secundrios, mas imediatos, eram fins fundamentalmente econmicos, - a criao
de um mercado comum , completados, nos Tratados institutivos das trs Comunidades,
pela referncia, ainda que embrionria, a alguns objetivos de ndole social: a melhoria das
condies de vida e de emprego e a garantia da estabilidade social. Com o Tratado de
Maastricht o Tratado EU e o Tratado CE passaram a impor CE e prpria UE a prossecuo,
ao lado de fins econmicos, de objetivos de natureza social, cultural e poltica. O Tratado
UE tem vindo a enunciar o objetivo global da Unio Europeia: a criao de uma unio cada
vez mais estreita entre os povos da Europa, artigo 1., 2. TUE.
9. Os objetivos da Unio depois do Tratado de Lisboa: o Tratado de Lisboa foi ainda mais longe
na definio dos objetivos da Unio Europeia. Assim, diz o artigo 3., n.1 TUE, os trs
grandes objetivos da Unio so: a paz, os valores enunciados no artigo 2. e que o 2.
considerando do prembulo qualifica de valores universais, e o bem estar dos povos. Nas
suas relaes com o resto do mundo, a Unio prossegue esses mesmos objetivos. A nova
sistematizao dada pelo Tratado de Lisboa aos objetivos visados pela Unio Europeia no
diferente apenas no plano formal: ela pretendeu tambm ampliar os objetivos da Unio
no campo social e cultural. A Unio j alcanou a Unio Econmica e Monetria. Agora, o
TUE pretende avanar para a Europa Cultural, fundada na diversidade cultural dos povos
europeus e respeitadora do seu patrimnio cultural, religioso e humanista, e para a Europa
social. Esta ltima constitui a grande ambio do TUE e, por isso, visada de modo especial
no artigo 3. TUE. O artigo 3., n.3, enuncia com clareza os traos do modelo social
europeu: uma Economia Social de Mercado altamente competitiva, que vise alcanar o
pleno emprego e o progresso social. No campo poltico, os Tratados continuam a no se
pronunciar sobre o futuro modelo da Unio. Mantm-se, por isso, sem alterao, a
referncia deciso dos Estados membros de continuar o processo de criao de uma
Unio cada vez mais estreita entre os povos da Europa.
10. A relevncia dos objetivos da Unio no plano do Direito: o Tribunal de Justia tem usado
frequentemente a interpretao teleolgica. E foi nesse quadro que, quando CEE, muito
cedo ele entendeu que os preceitos dos Tratados sobre os objetivos que eles fixam tm
natureza constitucional, constituem Direito Imperativo e gozam de efeito direto,
poendo, portanto, ser invocados pelos particulares perante os tribunais nacionais.
11. Os smbolos da Unio: a Unio Europeia tem, desde o incio das Comunidades, os seus
mbolos prprios. Assim, a Unio tem uma bandeira, composta por um crculo de doze
estrelas douradas sobre fundo azul. Depois, a Unio tem o seu hino prprio. A Unio tem
|
tambm o seu dia: o Dia da Europa, que celebrado a 9 de maio, aniversrio da Declarao
Schuman; o lema da Unio Unida na diversidade e o euro como meda da Unio. Na
declarao n.52 anexa a Tratado de Lisboa, dezasseis Estados, incluindo Portugal,
reconhecem que o smbolos que constavam do citado preceito do Tratado Constitucional
continuaro a ser, para eles, os smbolos do vnculo comum dos cidados Unio Europeia
e dos laos que o ligam a esta.
12. A personalidade jurdica da Unio: em nenhum preceito o TUE, antes do Tratado de Lisboa,
reconhecia expressamente personalidade jurdica Unio. Da, que a doutrina dominante
sustentasse que a Unio no gozava de personalidade jurdica prpria, distinta da das
Comunidades. Nunca fomos dessa opinio. Dos trabalhos preparatrios do Tratado de
Maastricht tnhamos dificuldade em extrair a concluso de que, mesmo no puro plano
poltico, no se quis atribuir Unio autonomia em relao s Comunidades. Ou seja, a
identidade da Unio no era afirmada atravs das Comunidades, designadamente, atravs
da C, mas era formada pela prpria Unio. Contudo, colocado o problema no plano jurdico
entendamos que do TUE resultava com clareza, ainda que na ausncia de preceito expresso
sobre a matria, que a Unio gozava de personalidade jurdica prpria. O TUE atribua
Unio capacidade jurdica prpria, pelo menos para celebrar, ela prpria acordos
internacionais. Ora, o reconhecimento dessa capacidade jurdica, desse ius tractum,
implicava, s por si, a atribuio de personalidade jurdica prpria Unio. Mas tambm
num outro domnio aparecia-nos confirmada a personalidade jurdica prpria da Unio.
Toda a pessoa coletiva tem rgos prprios. Ora, a Unio tinha rgos que lhe imputavam
a ela, autonomamente, direitos e deveres prprios, isto , que atuavam com rgos da
Unio e no das Comunidades, exercendo eles, nesse quadro, a sua competncia especfica,
que o Tratado lhes conferia. Podia-se, pois, concluir dizendo que a Unio tinha
personalidade jurdica prpria. O problema ficou resolvido em definitivo, com o Tratado de
Lisboa, que introduziu no TUE o novo artigo 47., que dispe: A Unio tem personalidade
jurdica.
13. A capacidade jurdica da Unio: qual a capacidade jurdica, de gozo e de exerccio da Unio?
Em primeiro lugar, a capacidade jurdica da Unio est limitada pelo princpio da
especialidade, que o Tratado UE chama de princpio da atribuio (artigo 5., n.1 TUA).
claro que, dada a vastido dos objetivos e das atribuies que o TUE impe Unio no
fcil aplicar, na prtica, Unio o princpio da especialidade. O que significa que sero
invlidos os atos praticados pela Unio, melhor, pelos seus rgos, fora das suas atribuies
e para prosseguir objetivos que no lhe esto confiados pelos Tratados. Em segundo lugar,
a capacidade da Unio est condicionada pelo princpio da competncia de atribuio dos
seus rgos. Isto quer dizer que, para alm de a Unio se encontrar limitada pelo princpio
da especialidade das suas atribuies, os seus rgos tm de se conter dentro dos limites
dos poderes que os Tratados lhe conferem. O Tratado admite a possibilidade de ela fazer
expandir os poderes dos seus rgos para se adaptar essa capacidade quelas que forem,
em cada momento, as necessidades da integrao. H dois meios pelos quais se consegue
atingir esse resultado; primeiro o artigo 352. TFUE; depois a teoria dos poderes implcitos.
A capacidade jurdica da Unio de Direito interno, o que lhe permite atuar na sua ordem
interna, e de Direito Internacional, o que a autoriza a agir na ordem internacional.
14. A integrao diferenciada: particularmente aps o Ato nico Europeu ter acelerado o passo
da integrao europeia rumo ao Mercado Interno, a atingir, em 1 de janeiro de 1993, que
se comeou a verificar que nem todos os Estados membros das Comunidades se encontrava,
em condies de progredir no processo de integrao de modo igual, isto , com o mesmo
ritmo e em todas as matrias. Logo nessa altura se sentiu, portanto, a necessidade de se
preverem mecanismos e condies que permitissem a alguns Estados, que estivessem
preparados para o efeito, avanar na integrao mais depressa do que outros, pelo menos
em algumas matrias. Todavia, s com o Tratado de Amesterdo que essa corrente ficou
consagrada nos Tratados, concretamente, no TUE e sob a designao de cooperao
reforada. Elas visam permitir, portanto, que, verificadas determinadas condies, certos
Estados avancem mais rapidamente do que outros, em domnios concretos da integrao,
sem que para tanto possam ser impedidos pelos outros Estados. Estamos perante a
aceitao formal, pelo TUE, da integrao diferenciada. As cooperaes reforadas foram
includas no TUE por iniciativa da Frana e da Alemanha para prevenir o aprofundamento
do desnvel entre Estados desenvolvidos e Estados menos desenvolvidos, que iria ser
provocado pelos alargamentos da Unio ocorridos neste sculo, principalmente a Estados
do Centro e do Leste da Europa.
a. Regime geral: o regime geral das cooperaes reforadas encontra-se comporto pelo
artigo 20. TUE, e est desenvolvido nos artigos 326. a 334. TFUE. Esses preceitos
sujeitam as cooperaes reforadas verificao dos seguintes requisitos: elas no
podem abranger as atribuies exclusivas da Unio e devem respeitar o regime
especial definido para a PESC no artigo 331. TFUE (artigos 20., n.1, 1. TUE, e
329. e 331. TFUE); elas visam favorecer a realizao dos objetivos da Unio,
preservar os seus interesses e reforar o processo de integrao (artigo 20., n.1,
2. TUE); elas esto abertas a todos os Estados membros e a todo o momento
(artigo 20., n.1, 2., e 328., n.1, TFUE); elas devem ser utilizadas apenas em
ltimo recurso, quando o Conselho se certificar que os objetivos por elas visados
no podem ser alcanados, num prazo razovel, pela Unio no seu conjunto (artigo
20., n.2, 1., TUE); elas devem ser decididas por, pelo menos, nove Estados
membros, devendo, todavia, tentar-se alarga-las ao maior nmero possvel de
Estados (artigo 20., n.2 TUE, e 328., n., TFUE); todos os membros do Conselho
podem participar nas deliberaes sobre as cooperaes reforadas mas s os
Estados membros que participem nestas que tm direito a voto (artigo 20., n.3,
TUE e 330. TFUE); os atos aprovados no mbito de uma cooperao reforada s
vinculam os Estados que nela participem (artigo 20., n.4, TUE); as cooperaes
reforadas devem atender s atribuies, aos direitos e aos deveres dos Estados que
nelas no participem, no podendo, todavia, estes impedir que elas sejam efetivadas
(artigo 327. TFUE); elas no podem pr em causa nem o mercado interno, nem a
coeso econmica, social e territorial dentro da Unio, do mesmo modo como no
devem conduzir nem a uma restrio, nem a uma discriminao s trocas entre os
Estados membros e no devem causar distores concorrncia entre eles (artigo
326. TFUE). O procedimento de instituio de uma cooperao reforada sujeita ao
regime geral encontra-se disciplinado nos artigos 329., n.1 e 330. TFUE. Por a se
v esse procedimento segue a forma de um processo legislativo especial com
|
e artigo 45. do mesmo Tratado, e no artigo 3. do Protocolo n.10. Ela est aberta
aos Estados que nela queiram participar, a fim de reforar as suas capacidades
militares.
c. Concluso: as cooperaes reforadas ou a integrao diferenciada apresentam o
grande risco da quebra da coeso econmica, social e territorial entre os Estados
membros. Ora, essa coeso constitui um dos objetivos fundamentais da integrao.
De facto, o TUE probe as cooperaes reforadas nos casos em que elas puserem
em perigo aquela coeso. No tendo, todavia, a Unio Europeia os mesmos
mecanismos integradores de uma Federao, ela s deve aceitar as cooperaes
reforadas mesmo em ltimo recurso, como vimos ser exigido pelo TUE, evitandose que se institucionalize, com carter mais ou menos definitivo, uma Unio mais
estreita, ou vrias Unies mais estreitas, dentro de uma Unio mais diluda.
Idem: em especial, os valores da Unio: o primeiro documento oficial foi a Declarao sobre
a Identidade Europeia, de 14 de dezembro de 1973. Nessa Declarao, os ento nove Estados
membros reconheciam a necessidade de as Comunidades afirmarem a sua identidade prpria,
|
que lhes permitisse exprimirem-se melhor nas suas relaes com outros Estados do mundo, bem
como quanto s suas responsabilidades nas grandes questes mundiais. A Declarao de 1973
inspirava-se no Estatuto do Conselho da Europa de 1949. Esse Estatuto afirmava que os Estados
Membros se encontravam indissoluvelmente vinculados aos valores morais e espirituais que
constituem o patrimnio comum dos respetivos povos e que para ele eram, desde logo, os
princpios da liberdade individual, da liberdade poltica e do primado do Direito, sobre os quais
se funda toda a verdadeira Democracia. O TUE, aprovado pelo Tratado de Maastricht, veio
retomar a referncia aos valores comuns da Unio como objetivo a prosseguir pela PESC. O
tratado de Amesterdo manteve essa posio. O Tratado de Nice no trouxe qualquer
modificao ao referido artigo 11., n.1, 1. travesso, TUE. Pelo artigo 2. do TUE aps o
tratado de Lisboa. Os valores a definidos so os seguintes: o respeito pela dignidade da pessoa
humana, a democracia, a liberdade, a igualdade, o Estado de Direito, o respeito pelos Direitos
do Homem, inclusive pelos direitos de pessoas pertencentes a minorias. Para o Tratado, esses
valores tm de ser comuns a todos os Estados membros, numa sociedade caracterizada pelo
pluralismo, pela no discriminao, pela tolerncia, pela justia, pela solidariedade e pela
igualdade entre homens e mulheres. Sublinhe-se que a circunstncia de esses valores serem
assumidos, de modo expresso, no apenas como valores da Unio mas tambm como valores
comuns aos Estados membros, assume uma enorme relevncia. Isso quer dizer que,
independentemente da Unio como uma pessoa jurdica autnoma, os Estados membros se
comprometem a respeitar esses valores na sua ordem interna e nas suas relaes entre si e com
a Unio. Note-se que, se o artigo 2. ganha a importncia pelo facto de enunciar os valores que
o Tratado quis impor Unio, o 2. considerando do prembulo do Tratado: ele obriga os
Estados a inspirarem-se no patrimnio cultural, religioso e humanista da Europa, de que
emanam os valores universais que so os direitos inviolveis e indeclinveis da Pessoa Humana,
bem como a liberdade, a democracia, a igualdade e o Estado de Direito. Com esta redao, o
prembulo do Tratado muito mais ambicioso e abrangente do que o artigo 2.,
particularmente quando reconhece que esta tem um patrimnio comum de ndole cultural,
religioso e humanista, que a Unio deve respeitar e ao qual ela tem de ser fiel. Neste aspeto, o
TUE inspira-se no 2. considerando do prembulo da Carta dos Direitos Fundamentais da Unio.
Idem: a relevncia jurdica dos valores da Unio: a enunciao dos valores referidos no
artigo 2. no meramente programtica: eles obrigam a Unio, como, logo a seguir, estabelece
o artigo 3., n.1 TUE. A sua violao grave e persistente, ou o mero risco manifesto da sua
violao grave, por um Estado membro, pode acarretar para ele a aplicao das sanes
previstas no artigo 7., n.1 e 2 TUE. Particular destaque concede o TUE, de modo enftico,
sujeio da ao da Unio na cena internacional aos valores referidos (artigos 3., n.5; 21.,
n.2, alnea a) e artigo 32., 1. TUE). Quanto fora jurdica dos valores da Unio h duas
observaes a fazer. A primeira a de que temos quanto a isso que atender ao que dispe o
TUE no seu artigo 3., n.1. De facto, aquele preceito impe Unio a promoo dos valores da
Unio. Isto quer dizer que estes constituem parte da substncia intrnseca da Unio. Ou seja,
os valores da Unio impem-se a esta como Direito imperativo. Fazem parte do ius cogens da
Unio. A segunda observao a de que ao inscreverem no TUE que os valores so comuns
aos Estados membros, os Estados signatrios do Tratado de Lisboa comprometeram-se a
conformar a sua Ordem Jurdica interna, bem como a sua prtica poltica, com esses valores.
10
Origem e significado: o TUE veio impor Unio o objetivo do reforo da defesa dos direitos
e dos interesses dos nacionais dos seus Estados membros, mediante a instituio de uma
cidadania da Unio. Por conseguinte, o Tratado de Maastricht veio incluir no Tratado CE A
cidadania da Unio. O facto de os Tratados se terem comeado a preocupar com a cidadania
da Unio a partir do TUE constituiu um boom sinal da inteno desse Tratado de inocular na
integrao uma forte componente social e humanista, deixando a integrao de ser concebida
como um processo quase exclusivamente econmico.
Natureza e valor jurdico da Unio: o artigo 20., n.1, TFUE, depois de nos dizer que
instituda a cidadania da Unio, acrescenta o seguinte: () cidado da Unio qualquer
pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado membro. A cidadania da Unio acresce
cidadania nacional e no a substitui. A cidadania da Unio era conferida pelo facto de um dado
indivduo ter a nacionalidade de qualquer dos Estados membros, isto , no lhe advinha
separada e autonomamente. Ou seja, o Estado Membro, ao determinar, no exerccio da sua
soberania, quem seu nacional, era ele que tambm estava a dizer quem era cidado da Unio.
Em termos jurdicos, estrangeiros sero cidados de Estados terceiros que no tm nenhuma
nacionalidade em comum com os cidados portugueses. Os cidado dos outros Estados
membros da Unio, conjuntamente com os cidados portugueses, tm de ser tratados pelo
nosso Direito como cidados da Unio ou cidados comunitrios, nunca como estrangeiros,
porque tm em comum a cidadania da Unio, embora com o valor jurdico que esta tem.
4.
5.
6.
7.
A extenso desses direitos: resta um ponto importante a sublinhar quanto aos direitos: o
da extenso desses direitos. Este problema tem de ser estudado em dois planos: o da extenso
12
subjetiva dos direitos e o da sua extenso material. Alguns dos direitos estudados o de livre
circulao e permanncia, inclusive residncia, o de petio ao Parlamento Europeu e o de
queixa ao Provedor de Justia no so exclusivos dos cidados da Unio. No que diz respeito
ao primeiro desses direitos, ele foi estendido a alguns familiares dos cidados da Unio, mesmo
que eles, por no terem a nacionalidade de qualquer dos Estados membros da Unio, no
possam ser considerados, eles prprios cidados da Unio. Essa extenso encontra hoje
cobertura no artigo 45., n.2 da Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia (CDFUE) e
perfeitamente compreensvel porque, pretendendo reagrupar as famlias, visa preservar a sua
unidade e estabilidade. Por seu lado, o direito de petio e o direito de queixa foram
reconhecidos em funo, no s do estatuto a cidadania da Unio, como tambm da residncia
ou da sede estatutria no espao da Unio, pelo que gozam daqueles direitos tanto os cidados
da Unio, mesmo que no residam no territrio da Unio, como tambm qualquer pessoa
jurdica que resida ou tenha a sua sede estatutria naquele territrio, mesmo que no seja
cidado da Unio. Hoje a extenso desses dois direitos levada a cabo pelos artigos 43. e 44.
da Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia. Passemos agora extenso material dos
direitos. A cidadania da Unio no se esgota nos direitos tipificados nos artigos 20. a 24. TFUE
e 11., n.4 TUE. De facto, o artigo 25. TFUE vem permitir ao Conselho, respeitado que seja o
procedimento a previsto, aprove as disposies destinadas a aprofundar os direitos. Por
aprofundamento dos direitos deve ser entendido, no apenas o enriquecimento do contedo
dos direitos referidos nos citados artigos dos Tratados TUE e TFUE, como tambm a criao de
novos direitos que derivem diretamente daqueles. Note-se, todavia, que, de harmonia com a
parte final do citado artigo 25. TFUE, essas disposies s entraro em vigor depois de elas
terem sido aprovadas pelos Estados membros em conformidade com as respetivas regras
constitucionais, o que no acontece com o ncleo central dos direitos de cidadania acima
estudados e que vinculam os Estados por fora direta dos Tratados.
Os deveres includos na cidadania da Unio: o artigo 20., n.2 TFUE, estabelece que o
estatuto da cidadania da Unio se desdobra em direitos e deveres. Contudo, tanto as quatro
alneas desse n.2 como os artigos 21. a 24. TFUE e o artigo 11., n.4 TUE, s enuncia, os
direitos includos na cidadania. O Tratado esquece-se, pois, dos deveres dos cidados da Unio.
13
criao das Comunidades a salvaguarda dos direitos fundamentais fosse ignorada pelos
fundadores da integrao. Vrias razes leva-nos a defender esta posio. Primeiro, O
Plano Schuman, de 1950, anunciava como objetivo da integrao europeia, como vimos, a
paz e a liberdade e o progresso econmico e social. Depois, os Tratados institutivos das
trs Comunidades vieram a adotar, como ncleo essencial do sistema jurdico comunitrio,
as quatro liberdades: as liberdades de circulao de mercadorias, pessoas, servios e
capitais. A essas quatro liberdades podia, em bom rigor, ser acrescentada, ainda na verso
inicial dos Tratados CECA, CEE e CEEA, uma quinta liberdade: a liberdade de concorrncia.
Em terceiro lugar, vrios preceitos dos Tratados institutivos reconheciam, logo no incio,
importantes direitos fundamentais aos cidados dos Estados membros: a livre iniciativa
privada e a no discriminao em razo da nacionalidade, o direito de petio, e o direito
ao sigilo profissional. Por seu lado, os Tratados reconheciam aos lesados o direito
reparao dos danos causados pelas Comunidades no quadro da sua responsabilidade
extracontratual.
2. A construo pela jurisprudncia comunitria da proteo dos direitos fundamentais: o
estado atual da jurisprudncia da Unio resume-se no seguinte excerto () os direitos
fundamentais fazem parte integrante dos princpios gerais de Direito, cujo respeito cabe ao
Tribunal assegurar. Ao garantir a salvaguarda desses direitos, o Tribunal est obrigado a
inspirar-se nas tradies constitucionais comuns aos Estados Membros de ta forma que no
so admitidas nas Comunidades medidas incompatveis com os direitos fundamentais
reconhecidos pelas Constituies desses Estados. Os instrumentos internacionais relativos
proteo dos Direitos do Homem aos quais os Estados membros aderiram ou com os quais
tm cooperado podem tambm fornecer indicaes que convm tomar em conta no quadro
do Direito Comunitrio. Ou seja, para o TJ o mbito dos direitos fundamentais que o
Direito da Unio tem de salvaguardar, forma um sistema global e coerente, e ditado pelas
tradies constitucionais comuns aos Estados membros e por todos os instrumentos
internacionais sobre Direitos do Homem nos quais os Estados membros sejam parte.
14
15
16
17
A Agncia de Direitos Fundamentais da Unio Europeia: esta Agncia foi criada em 2007
pelo Regulamento CE n. 168/2007 do Conselho de 15 fevereiro. Ela visa apenas fornecer aos
rgos e s instituies da Unio, bem como aos Estados membros, quando apliquem Direito
da Unio, informaes objetivas, fiveis e comparveis, e dar-lhes apoio com vista a se
respeitar totalmente os direitos fundamentais reconhecidos pelas referidas fontes. A Agncia
tem personalidade jurdica prpria. Ela deve cooperar estreitamente com o Conselho da Europa,
com as organizaes no governamentais (ONG) e, de uma maneira geral, com a sociedade civil.
A caracterizao da Carta na sua fase inicial: no houve acordo na Conveno para que
Carta fosse dado um efeito vinculativo para os seus destinatrios, sem prejuzo do que a esse
respeito se dir adiante, o que desde logo inviabilizou a incluso do texto da Carta no TUE. Como
|
18
tal, a Carta no se limitava a valer como uma mera declarao poltica, despida de valor jurdico,
mas reconheamos que a sua fora jurdica era fraca.
19
20
- no artigo 41., a previso do direito a uma boa administrao, o que vai muito para
alm do dever imperfeito de boa administrao;
- no artigo 42., o reconhecimento a todo o cidado da Unio e a toda a pessoa, singular
ou coletiva, residente na Unio, do direito de acesso a documentos de todos os rgos
e instituies ou quaisquer organismos da Unio;
- no artigo 47., o reconhecimento de um amplo direito de acesso a a qualquer tribunal,
para se fazer valer quaisquer direitos subjetivos reconhecidos pelo Direito da Unio;
- no artigo 49., n.1, a permisso de aplicao retroativa da lei que preveja uma pena
mais leve e, no n.3, a imposio da proporcionalidade das penas em relao aos crimes;
- no artigo 50., a extenso da proibio do princpio ne bis in idem, em Direito Penal, a
todo o espao da Unio, isto , a proibio do julgamento ou da punio penal por
delitos pelos quais a pessoa em causa j tenha sido anteriormente julgada ou condenada,
mesmo se por outro Estado da Unio;
3. O valor jurdico da Carta: quanto ao seu valor jurdico, a Carta suscitou duas questes
importantes e que eram controversas em certos meios jurdicos: a do seu carter jurdico e
a da sua fora obrigatria ou vinculativa. Quanto primeira questo, queria-se discutir se
a Carta era um ato jurdico ou uma mera declarao poltica. Quanto segunda questo,
punha-se em causa se ela obrigava ou se ela, ao contrrio constitua um texto meramente
facultativo. Assim, no que toca ao carter jurdico ou no da Carta, o TUE claro. Segundo
o j referido artigo 6., n.1, a Carta consiste num catlogo de direitos, liberdades e
princpios que tem o mesmo valor jurdico do Tratado. Ou seja, ela tema fora de um
tratado internacional. Por conseguinte, ela consiste num acordo de natureza jurdica. Por
sua vez, quanto segunda questo, a Carta obrigam nos mesmos moldes em que os
Tratados TUE e TFUE obrigam.
4. Os destinatrios da Carta: segundo o j referido artigo 51., n.1, da Carta, esta obriga,
antes de mais, todos os rgos, as instituies e os organismos da Unio, no respeito pelo
princpio da subsidiariedade. De qualquer modo, decorre da 2. parte do mesmo n.1 do
artigo 51. e do n.2 do mesmo artigo que a aplicao da Carta aos rgos, s instituies
e aos organismos da Unio no deve desrespeitar a delimitao vigente das atribuies
entre a Unio e os Estados membros, nem deve levar criao de novas atribuies para a
Unio. Depois, a Carta tambm se aplica aos Estados membros, mas com uma grande
limitao: s quando eles apliquem o Direito da Unio. Fora dessa situao os Estados no
esto obrigados pela Carta. Por fim, so destinatrios da Carta todas as pessoas que
estiverem sob jurisdio dos Estados membros, salvo quanto aos direitos que, pela sua
natureza, devero ser considerados como estando intrinsecamente ligados cidadania da
Unio, caso em que estes devero ser reservados a quem goze da referida cidadania da
Unio.
21
2. Garantia do contedo essencial dos direitos: ocupa-se dela o artigo 52., n.1. Isso significa
que, para estarmos perante uma violao de um direito reconhecido pela Carta, basta que
haja interferncia na substncia daquele direito, sem ser necessrio chegar-se ao extremo
da privao ou ablao do direito.
3. As anotaes relativas Carta: o 5. considerando do prembulo bem como o artigo 52.,
n.7 da Carta, e o artigo 6., n.1, 3. TUE, dispem que os direitos, as liberdades e os
princpios consagrados na Carta devem ser interpretados pelos rgos jurisdicionais da
Unio e dos Estados membros. Por um lado, o prembulo das Anotaes dispe o seguinte:
embora no tenham em sii fora de lei, constituem um valioso instrumento de
interpretao destinado a clarificar as disposies da Carta. Mas, por outro lado, como se
viu, a Carta, tanto no seu prembulo, como no artigo 52., n.7, impe que na interpretao
daqueles direitos se tenham na devida conta as referidas Anotaes. Pra, porque o artigo
6., n.1, 1. TUE, atribui Carta o mesmo valor jurdico dos Tratados e, porque esse
preceito manda atender a essas Anotaes, estas, tambm elas, acabam por ter a dignidade
e o valor jurdico de preceitos dos Tratados. Todavia, esta diferente sensibilidade para a
natureza e o valor jurdico das Anotaes em causa no deve permitir concluir seno que
elas pretendem ajudar o intrprete dos respetivos preceitos a melhor compreender os
pormenores do respetivo contedo.
4. O nvel mais alto de proteo dos direitos: o artigo 53. da Cata impe o grau mais elevado
de proteo para os direitos que a Carta reconhece. E f-lo do seguinte modo: a Carta
ceder o passo fonte de Direito que confira, no caso concreto, ao direito em causa, o mais
alto grau de proteo. O princpio fica, deste modo, claramente definido. Dispe no mesmo
sentido, especificamente quanto CEDH, o n.3 do artigo 52., e o mesmo regime deve ser
adotado na interpretao do n.4 daquele artigo, quanto s tradies constitucionais
comuns aos Estados membros.
22
Comunidades E CEDH. Pelo contrrio, os artigo 6., n.1, TUE, depois do Tratado de
Maastricht, e 6., n.2 TUE, depois das revistas de Amesterdo e Nice, no incluram
qualquer referncia adeso CEDH. O obstculo que se via adeso era o de que os
Tratados no reconheciam s Comunidades e Unio atribuies em matria de direitos
fundamentais. Por isso, estas no podiam aderir CEDH, nem mesmo podiam aprovar uma
Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia sem prvia reviso dos Tratados que o
permitissem.
2. Os argumentos contra a adeso: na esteira do Tratado Constitucional, o Tratado de Lisboa,
incluiu no TUE uma obrigao para a Unio de Aderir a CEDH. Segundo esses autores, as
dificuldades jurdicas com que a adeso se defrontava eram as seguintes: no possvel
nem conveniente sujeitar a Unio dupla jurisdio do TJUE e do TEDH; a aplicao da
CEDH como lex scripta vai fazer submeter a Unio ao Direito Internacional numa matria
muito sensvel, como a dos direitos fundamentais, o que vai fazer quebrar nessa matria
a autonomia, a uniformidade e a coeso interna do Direito da Unio; essa aplicao vai
tambm trazer para o seio da Unio o princpio da necessidade de prvia exausto dos
meios internos, que exigido pela CEDH, mas que desde os Tratados institutivos das
Comunidades recusado pelo sistema de garantias contenciosas no seio das Comunidades
e da Unio. Alm disso, para esses autores, a adeso tambm era desnecessria. Esta
construo tornaria ao TJ pronunciar-se sobre questes prejudiciais de interpretao direta
da CEDH colocadas pelos tribunais nacionais quando aplicassem o Direito da Unio, porque
a CEDH estaria abrangida pela alnea b) do atual artigo 267. TFUE. Note-se que, dentro
dessa orientao, os Tribunais da Unio seriam, eles, os juzes da conformidade de atos
comunitrios com a CEDH, porque esta faria parte, por si, do bloco de legalidade do Direito
da Unio. Isto, obviamente, quando estivssemos no mbito da aplicao do Direito da
Unio.
3. A necessidade da adeso: os argumentos em cima referidos contra a adeso no so
suficientes para afastar a necessidade de a Unio aderir CEDH para garantir aos seus
cidados um mais alto grau de proteo dos seus direitos fundamentais. Primeiro, se os
particulares so puderem contar com o recurso de anulao para o TJUE, previsto no artigo
263. TFUE, para impugnarem os atos dos rgos que violem a Carta, nesse caso no veem
plenamente assegurada essa proteo porque, repetimos, eles tm capacidade judiciria
ativa limitada em face desse artigo, so recorrentes s semipriviligeados. Pouco
acrescentam proteo devida aos direitos fundamentais as questes prejudiciais do artigo
267. TUE. De facto, as partes nunca podem suscitar essas questes, s os tribunais
nacionais o podem fazer. Depois, sem a adeso CEDH, a Unio nunca se poder defender
quando for dirigida ao TEDH uma queixa contra um Estado com o fundamento de que este
infringiu a CEDH atravs de um seu ato em que ele aplicou o Direito da Unio. Em tecreiro
lugar, a Carta dos Direitos Fundamentais s pode ser aplicada pelos Tribunais em situaes
de aplicao do Direito da Unio. Ficam fora de controlo dos Tribunais os casos de violao
dos direitos por ela reconhecidos em que no esteja em causa o Direito da Unio. Criticase a adeso por submeter a Unio dupla jurisdio do TJUE e do TEDH. H que relativizar
esta crtica. J hoje o sistema de garantias dentro da Unio Europeia conhece dupla
jurisdio entre os tribunais estaduais, como tribunais comuns do Direito da Unio, e o TJUE.
Portanto, a dupla jurisdio entre o TJUE e o TEDH no ser novidade para o sistema jurdico
|
23
da Unio Europeia, desde que o Tratado de Adeso inclua clusulas que preservem as
caractersticas da Unio e do Direito da Unio. Tambm no procede a crtica segundo a
qual a adeso vai introduzir de exausto dos meios internos no sistema de proteo dos
direitos fundamentais na Unio Europeia. A adeso da Unio CEDH no vai obrigar os
particulares a esgotar previamente os meios internos do Direito da Unio pela razo
simples de que no h meios internos a esgotar. De facto, os particulares tm legitimidade
para impugnar para o TJUE atos dos rgos da Unio que infrinjam os seus direitos e, por
outro lado, no tm legitimidade para, eles prprios, suscitarem questes prejudiciais
perante o TJUE. Do mesmo modo, nada obsta tambm a que se crie um mecanismo atravs
do qual, antes de o TEDH se pronunciar sobre a validade de um ato da Unio, deve o TJUE
ter a oportunidade de se pronunciar sobre ela. Igualmente nada impede que se reveja a
forte restrio trazida capacidade da pessoa para dirigir uma queixa ao TEDH traduzida a
excluso dessa capacidade s pessoas coletivas de Direito Pblico, como decorre do artigo
34. CEDH. Por fim, h que estar atento ao facto de o critrio de reparao segunda a CEDH
consistir numa mera reparao razovel (artigo 50. CEDH). Se no procedem muitas das
crticas dirigidas adeso tambm no devem ser relevantes alguns outros argumentos
aduzidos a favor da adeso. Assim, diz-se que, sem aquela adeso, no ser possvel a
aplicao das sanes previstas nos artigos 7. TUE e 209. CE, na redao do Tratado de
Nice, hoje os artigos 7. TUE e 351. TFUE. No verdade, aqueles preceitos remetem para
o artigo 2. TUE, e este deve ser interpretado, na parte relativa ao respeito pelos direitos
do Homem, como abrangendo tambm os direitos contidos na CEDH, quer porque a Carta
engloba esta, quer porque a referncia do artigo 2. abrange tambm os direitos referidos
no artigo 6., n.3, TUE. Diz-se, tambm, que, sem a adeso, haveria, um matria de direitos
fundamentais, uma Europa a duas velocidades. partida, trata-se de uma realidade
inevitvel: por um lado, no possvel a aplicao da Carta a Estados partes na CEDH e no
membros da Unio Europeia; por outro lado, no legtimo impedir-se ao s Estados
membros da Unio Europeia de, como decorre do citado artigo 52., n.3 da Carta,
acolherem e adotarem na Carta um nvel de proteo dos direitos fundamentais superior
ao fornecido pela CEDH. A soluo est em, por um lado, se interpretar a Carta e a CEDH,
somadas s tradies constitucionais comuns aos Estados membros, como um conjunto
entre si complementar, harmonioso e coerente e, por outro lado, em se atualizar, para se
aperfeioar, a CEDH, que, data de 1950, consagra mtodos e princpios que o tempo tornou
retrgrados. Diz-se por fim, que a cabal proteo dos Direitos do Homem na Ordem Jurdica
da Unio impe que os atos da Unio sobre direitos fundamentais sejam apreciados por
um tribunal alheio Unio. No verdade. Trata-se de uma suspeio prvia e abstrata
lanada sobre os Tribunais da Unio, que estes no merecem.
4. O procedimento da adeso: no vai ser fcil a adeso da Unio CEDH em funo das
exigncias colocadas ao processo de adeso. Vai requerer o acordo de todos os Estados
membros da Unio porque o Acordo de adeso ter de ser aprovado pelo Conselho por
unanimidade. Aps a aprovao do Parlamento Europeu, e depois ter de ser ratificado por
todos os Estados Membros segundo as respetivas normas constitucionais. o que dispe o
artigo 218., n.6, alnea a), ii, e n.8 TFUE. Mas vai tambm requerer o acordo de todos os
Estados que so partes na CEDH do Conselho da Europa, porque a adeso impe a
concluso de um novo protocolo adicional quela Conveno que autoriza a adeso. O
|
24
Tratado de adeso da Unio CEDH dever respeitar o Protocolo n.8 e a Declarao n.2
anexos ao Tratado de Lisboa.
A Carta e as Constituies Estaduais: como se disse, dispe o artigo 51., n.1, da Carta que
ela s se aplica no mbito da Unio. Acrescenta o artigo 53. que nenhuma disposio da
presenta Carta deve ser interpretada no sentido de restringir ou lesar os direitos reconhecidos,
entre outos, pela Constituies dos Estados membros. Quer dizer que cada Estado conserva a
liberdade de proteger e garantir os direitos fundamentais na sua Ordem Jurdica nacional.
Contudo, na prtica, esta concluso est sujeita a dois limites. Em primeiro lugar, atravs dos
princpios gerais de Direito, os Tribunais da Unio podem integrar os direitos reconhecidos pela
Carta na Ordem Jurdica da Unio e verificar se os Estados os cumprem. Em segundo lugar, a
Carta no quis a discriminao inversa na sua aplicao, discriminao essa que, alis, e como
atrs demonstrmos, infringe o Direito Internacional e o Direito da Unio e, nalguns Estados,
tambm o Direito Constitucional. No que concretamente diz respeito a Portugal, no se
anteveem hipteses e conflito entre a Carta e a Constituio da Repblica Portuguesa, em que
aquela venha a restringir direitos e reconhecidos por esta ltima.
A garantia judicial da Carta: aps a Carta ter sido integrada nos Tratados, no faz dvida de
que os Tribunais da Unio aplica-la-o como uma fonte formal de Direito, e nos termos nela
definidos. No que toca aos tribunais nacionais, no podero ento recusar a sua aplicao
quando ela for invocada perante eles, com a nica limitao de que s o podero fazer quando
apliquem o Direito da Unio. No basta ao Legislador Nacional ficar espera de que a
Administrao Pblica e os tribunais do respetivo Estado afastem o respetivo Direito Interno em
favor da Carta no acatamento do que o artigo 53. da Carta lhes impe. O Legislador Nacional,
constituinte e ordinrio, tem o dever de conformar o Direito nacional com a Carta. Esse dever
funda-se no respeito pelo artigo 2. TUE. E, por sua vez, a Administrao Pblica e os tribunais
nacionais tm a obrigao de aplicar a Carta, nos termos nela prescritos, sob pena de incorrerem
em incumprimento do Direito da Unio e em responsabilidade por esse incumprimento, nas
condies definidas pelo Direito da unio (e no pelo respetivo Direito Nacional).
25
A Carta (artigos 51. a 54.) pretende ser o ncleo central de um sistema jurdico global de
proteo dos direitos fundamentais em toda a Europa, mas um sistema complementar e
coerente entre si, no qual, como decorre dos artigos 52., n.3, in fine, e 53., a Carta deseja
fornecer o grau mais elevado de proteo. Nesse sistema global ocupam lugar de destaque trs
fontes: a Carta, a CEDH e as tradies constitucionais comuns aos Estados membros. Ser com
base nessas trs fontes que se ir construindo, para j, o Direito da Unio Europeia sobre
Direitos Fundamentais, ou, dito doutra forma, o Direito da Unio Europeia sobe Direitos do
Homem.
26
Tambm tem parcialmente a ver com o princpio da especialidade o artigo 13. TUE que, depois
de no n.1 enunciar os rgos da CE, estabelece no n.2 que
Cada instituio atua nos limites das atribuies que lhe so conferidas
pelos Tratados ().
Enquanto se refere aos limites das atribuies este artigos est a pensar nas atribuies da
Unio (portanto, est a delimitar a capacidade jurdica da Unio).
27
28
dos artigos m.3 e 4 do artigo 4. TFUE, entendemos que as matrias referidas naqueles dois
nmeros do artigo 4. TFUE devem ser consideradas atribuies complementares e no
atribuies concorrentes. Entre as atribuies previstas no citado artigo 6. TFUE merecem
destaque a educao e tambm os novos domnios de atribuies da Unio, que so o turismo
(artigo 195. TFUE), o desporto (artigo 165. TFUE), a proteo civil (artigo 196. TFUE) e a
cooperao administrativa (artigo 197. TFUE).
O princpio da subsidiariedade:
1. Enunciado do problema: a interveno da Unio na matria das suas atribuies no
exclusivas rege-se pelo princpio da subsidiariedade. Portanto, tem de ficar claro que aquele
princpio no reparte atribuies entre a Unio e os Estados membros, mas apenas
disciplina o exerccio de atribuies que os Tratados previamente repartem como no
sendo exclusivas da Unio. Com o Tratado de Lisboa, o princpio da subsidiariedade agora
entendido a todas as atribuies no exclusivas da Unio, passou a ter a sua sede principal
no artigo 5., n.3 TUE.
2. Noo e gnese: em bom rigor, existem duas verses cumulativas do princpio da
subsidiariedade: uma, que apela para o respeito, no processo de integrao, pela
identidade nacional dos Estados membros; outra, que d preferncia aos Estados na
prossecuo das atribuies que os Tratados consideram no exclusivas da Unio. A
primeira verso encontramo-la acolhida hoje no considerando 6. do prembulo do TUE e
no artigo 4., n.2, do mesmo Tratado. A segunda verso consta hoje da 2. parte do artigo
1., 2., do mesmo Tratado, e, como dissemos, encontra guarida, em termos de clusula
geral, no artigo 5., n.3, tambm do TUE. Quando usualmente se fala em subsidiariedade
no Direito da Unio Europeia sobretudo no segundo dos dois referidos sentidos que se
emprega essa palavra. E esse o sentido que nos interessa neste lugar. Diversos preceitos
do TFUE concretizam, quanto a matrias especficas, o princpio da subsidiariedade: o
caso, designadamente, dos artigos 165., n.1; 167., n.1; 168., n.1 e 180.. O artigo
352. TFUE, ao dispor sobre o modo como se pode alargar a competncia dos rgos da
Uni~+ao, no est a aplicar o princpio da subsidiariedade. Por outro lado, o princpio da
subsidiariedade um projeto jurdico. Ou seja, ele confere preferncia aos Estados no
exerccio das atribuies no exclusivas. A interveno dos Estados nessas matrias , pois,
a regra.
3. O contedo do princpio: para que a Comunidade intervenha com respeito pelo princpio
da subsidiariedade no domnio das atribuies no exclusivas , pois, necessrio de
harmonia com o artigo 5., n.3 TUE, que se verifiquem cumulativamente duas condies:
a insuficincia da atuao estadual e a maior eficcia da interveno dogmtica, o princpio
da subsidiariedade, como acima se disse, ser um princpio descentralizador, na prtica, s
em cada caso concreto, e em cada momento concreto, possvel afirmar-se se a sua
aplicao leva a alargar ou a estreitar o mbito de interveno da Unio. Quais so os
elementos do contedo do princpio da subsidiariedade, tal como ele se encontra definido
no artigo 5., n.3 TUE?
a. O princpio da subsidiariedade s se aplica s atribuies concorrentes e
complementares da Unio;
29
30
31
ela se revelar manifestamente errada em face dos elementos de que ele disponha no momento
da adoo da regulamentao.
32
o problema das atribuies implcitas da Unio. A reviso de Lisboa resolveu este problema
em sede dos Tratados. Como j dissemos atrs, ficou disposto no artigo 3., n.2 TFUE, que, no
domnio das suas atribuies exclusivas A Unio dispe () de competncia exclusiva para
celebrar acordos internacionais quando tal celebrao () seja necessria para lhe dar a
possibilidade de exercer a sua competncia interna ().
33