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Comisiones Unidas de Gobernacin y de

Derechos Humanos
Dictamen en sentido positivo a la Minuta con proyecto de decreto por la que
se expide la Ley Reglamentaria del Artculo 29 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos.

DE LAS COMISIONES UNIDAS DE GOBERNACIN Y DE DERECHOS


HUMANOS, REFERENTE A LA MINUTA CON PROYECTO DE DECRETO
POR LA QUE SE EXPIDE LA LEY REGLAMENTARIA DEL ARTCULO 29
DE

LA

CONSTITUCIN

POLTICA

DE

LOS

ESTADOS

UNIDOS

MEXICANOS.
Honorable asamblea:
A las Comisiones Unidas de Gobernacin y de Derechos Humanos, fue
turnada para su estudio, anlisis y dictamen, la minuta con Proyecto de
Decreto por el que se expide la Ley Reglamentaria del artculo 29 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Las Comisiones Unidas, con fundamento en los artculos 72 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; 39 y 45 numeral 6,
incisos e), f) y g) de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos; 80, numeral 1, fraccin I, 81, numeral 1, 157, numeral 1,
fraccin I, 158, numeral 1, fraccin IV, 173, 174, y dems relativos del
Reglamento de la Cmara de Diputados, someten a consideracin de esta
Honorable Asamblea el presente dictamen, al tenor de lo siguiente:
I. Antecedentes
A. En sesin plenaria celebrada el 14 de agosto de 2013, las y los Senadores
ngel Benjamn Robles Montoya, Armando Ros Piter, Dolores Padierna
Luna, Iris Vianey Mendoza Mendoza, Zo Robledo Aburto, Ral Morn
Orozco, Sofo Ramrez Hernndez, Luis Snchez Jimnez, Isidro Pedraza
Chvez, Vctor Manuel Camacho Sols, Anglica de la Pea Gmez, Luis
Miguel Gernimo Barbosa Huerta, Alejandro de Jess Encinas Rodrguez,
Adolfo Romero Lainas, Mnica Tzasna Arriola Gordillo, Adriana Dvila
Fernndez, Lorena Cuellar Cisneros y Fidel Domdicis Hidalgo, presentaron

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Dictamen en sentido positivo a la Minuta con proyecto de decreto por la que
se expide la Ley Reglamentaria del Artculo 29 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos.

iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley Reglamentaria


del artculo 29 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
En la misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva de la Comisin
Permanente dict turno para su anlisis y dictamen a las Comisiones de
Derechos Humanos y de Estudios Legislativos.
B. El 14 de agosto de 2013 mediante oficio nmero DGPL-1P2A.-600 de la
Mesa Directiva de la Cmara de Senadores, se dispuso que se rectificara el
turno de dicha iniciativa y fuese turnada a las Comisiones Unidas de
Derechos Humanos, de Gobernacin, de Justicia y de Estudios Legislativos,
para su anlisis y elaboracin del dictamen correspondiente.
C. El 22 de octubre siguiente, el titular del Poder Ejecutivo Federal, en
ejercicio de la facultad que le confiere la fraccin I y el prrafo tercero del
artculo 71 fraccin I de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, present ante el Senado de la Repblica Iniciativa de decreto por
el que se expide la Ley Reglamentaria del artculo 29 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la cual fue turnada por la mesa
directiva de la Cmara de Senadores, mediante oficio No. DGPL-1P2A.-3008,
a las Comisiones Unidas de Derechos Humanos, de Gobernacin, de Justicia
y de Estudios Legislativos, para el anlisis y la elaboracin del dictamen
correspondiente.
D. El 09 de diciembre de 2015 fue sometido a consideracin del Pleno de la
Cmara de Senadores, el dictamen aprobado por las Comisiones de
referencia, siendo aprobado con un total de 88 votos a favor, 8 en contra y
cero abstenciones y, remitido a la Cmara de Diputados.
E. En sesin ordinaria celebrada el 14 de diciembre de 2015, la Mesa
Directiva de la Cmara de Diputados inform de la recepcin de la Minuta de

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referencia, instruyendo que la misma fuese remitida para dictamen a las


Comisiones Unidas de Gobernacin y Derechos Humanos; siendo recibido en
la misma fecha el expediente de mrito por las Comisiones indicadas.
II. Contenido de la minuta
La Minuta en cuestin reglamenta el proceso de suspensin o restriccin del
ejercicio de derechos y garantas a que hace referencia el artculo 29
Constitucional. Dispone que la restriccin o suspensin slo proceder en los
casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica u otro que ponga a la
sociedad en grave peligro o conflicto. Dicha medida, tendr como nico fin
restablecer la normalidad y garantizar el goce de los derechos humanos.
Queda previsto que la restriccin o suspensin slo podr decretarse por la
nica razn que los derechos y garantas restringidos o suspendidos fuesen
un obstculo para hacer frente de manera diligente a la situacin excepcional,
y siempre y cuando sea por el menor tiempo posible. En una Ley de tan
importante naturaleza, se prevn medidas especiales, tales como la
imposibilidad de modificar, suspender o derogarse la propia Ley durante la
vigencia de un decreto de restriccin o suspensin. Asimismo, debern
observarse las obligaciones que imponen los tratados internacionales de los
que el Estado mexicano sea parte, as como el Derecho Internacional en la
materia.
Tambin quedan previstos los derechos que integran el coto vedado y que, ni
an en los Estados de excepcin podrn suspenderse: la no discriminacin; el
reconocimiento de la personalidad jurdica; la vida; la integridad personal; la
proteccin a la familia; al nombre; a la nacionalidad; los derechos de la niez;
los derechos polticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de
profesar creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la
prohibicin de la pena de muerte; la prohibicin de la esclavitud y la

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servidumbre; la prohibicin de la desaparicin forzada, la tortura y los tratos o


penas crueles, inhumanos o degradantes; la prohibicin de la privacin de la
libertad por no poder cubrir una obligacin contractual; la prohibicin de las
detenciones arbitrarias; el derecho de las personas privadas de la libertad a
ser tratadas humanamente y con el respeto debido a su dignidad inherente; la
prohibicin del desplazamiento o expulsin forzados; aquellos otros que as
se determinen por la Constitucin y el Derecho Internacional, y las garantas
administrativas y judiciales indispensables para la proteccin de los derechos
no susceptibles de restriccin ni de suspensin, conforme al debido proceso.
Adems,

detalla

el

proceso

para

aprobarse

la

restriccin,

donde

sucintamente, el Presidente mandar la solicitud al Poder Legislativo, quien


sesionar, a ms tardar, dentro de las 24 horas siguientes y resolver dentro
de 48 horas. En caso de solicitarse medidas excepcionales, y se encontrara
en periodo de receso, se convocar a sesin extraordinaria al Congreso de la
Unin para que apruebe la solicitud, la rechace o le realice modificaciones. Se
dar publicidad nacional e internacional a la medida y, la SCJN se
pronunciar sobre la constitucionalidad y validez de los decretos que emita el
Ejecutivo Federal.
En la Minuta se prev el principio de proporcionalidad que deber observarse
ante todo proceder pblico. Tambin, la previsin de la publicidad de la
medida, al remitirse al Secretario General de la Organizacin de Estados
Americanos y de la Organizacin de las Naciones Unidas, la posibilidad de
controvertir los actos realizados va el juicio de amparo o las acciones de
inconstitucionalidad, la vigilancia permanente del Congreso de la Unin con la
posibilidad de modificar o terminar en cualquier momento el Estado de
excepcin, la vigilancia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN)
respecto de la constitucionalidad y convencionalidad de las medidas
adoptadas, entre otras.

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II. Consideraciones de las Comisiones Unidas de Gobernacin y de


Derechos Humanos
Sobre la suspensin y restriccin de los derechos y garantas
Los derechos humanos son la pieza angular del engranaje estatal erigido bajo
el modelo de un Estado constitucional y democrtico de derecho. Tomarse
en serio los derechos implica darles su real alcance y dimensin, vivenciarlos,
hacerlos efectivos sin ms, pero tambin protegerlos como ninguna otra cosa,
hacer de ellos el elemento ms preciado del que ninguna sociedad puede
legtimamente renunciar.1
En este sentido, se plantea la necesidad de expandir el efecto irradiador de
los derechos humanos a todo el ordenamiento jurdico y a toda actividad del
Estado regulada por l, as como proteger a toda costa el libre y pleno
ejercicio de los derechos humanos.
La cuestin se reduce entonces a lograr conciliar sin fricciones tanto el pleno
ejercicio de derechos como su plena tutela. Sin embargo, surge un problema
cuando existen diversas motivaciones legtimas en conflicto o cuando
diversos intereses democrticos pretenden ser llevados a cabo, pero el
ejercicio de uno puede tensarse con el ejercicio de otro. Es en este sentido
cuando se habla de restriccin o limitacin legtima.
Dentro de la teora general de los derechos humanos suelen emplearse
distintas denominaciones como ncleo esencial bsico2, esfera de lo

GREPPI, Andrea. Concepciones de la democracia en el pensamiento poltico contemporneo. Ed.


Trotta. Madrid, 2006. Pg. 28-30.
2
Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Espaol, derivada del artculo 53.1 de la Constitucin
Espaola que indica: Los derechos y libertades reconocidos en el Captulo II del presente Titulo
vinculan a todos los poderes pblicos. Slo por ley, que en todo caso deber respetar su contenido
esencial, podr regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarn de acuerdo con lo
previsto en el artculo 161, 1, a) Citado en: MALDONADO SMITH, Mario Eduardo. Torres de Babel,
Estado, Multiculturalismo y Derechos Humanos. UNAM. 2015, Mxico. Pg. 124.

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indecidible3, coto vedado4 o catlogo intangible para referirse a aqul


contenido que bajo ninguna circunstancia puede ser objeto de suspensin o
restriccin alguna. Esto es as, porque dicho contenido constituye el piso
mnimo que debe de ser observado bajo cualquier circunstancia para
garantizar la existencia del ser humano.
Lo anterior no implica que los dems derechos no inmersos en el coto vedado
puedan ser objeto, en determinadas situaciones, de una suspensin o
restriccin para salvaguardar un bien jurdico superior que se estima preciado
y que para su vigencia, ante situaciones excepcionales, amerita un sacrificio
siempre temporal de otros derechos. Este bien jurdico, en todo caso, debe
ser legtimo, democrtico y compatible con los principios constitucionales, de
los cuales, la proteccin a los derechos humanos es parte inescindible.
Precisamente, para garantizar las condiciones de estabilidad necesarias que
permitan la proteccin de todos y cada uno de los derechos fundamentales,
en ciertas ocasiones es necesario suspender o restringir algunos de ellos.
Existe una opinin errnea que considera el ejercicio de los derechos
humanos como una condicin absoluta per se. Lo que es absoluto es el
derecho humano en s, ms no su ejercicio, precisamente por ello, lo que se
faculta en determinados casos es la suspensin o restriccin, ms nunca la
extincin del derecho en s.5

FERRAJOLI, Luigi. Principia iuris. Teora del derecho y de la democracia. Vol. I. Ed, Trotta. Trad., de
Perfecto Andrs Ibez y et., al. Madrid, 2011. Pg. 775. Citado en: MALDONADO SMITH, Mario
Eduardo. Torres de Babel. Ob. Cit. Pg. 124.
4
GARZN Valds, Ernesto. Representacin y democracia En: Derecho, tica y poltica. Centro de
Estudios Constitucionales. Madrid, 1993. Pg. 644 y ss. MALDONADO SMITH, Mario Eduardo. Torres
de Babel. Ob. Cit. Pg. 124.
5
As lo ha considerado la Corte Interamericana al sealar que: resulta que no se trata de una
suspensin de garantas en sentido absoluto, ni de la suspensin de derechos, ya que siendo stos
consustanciales a la persona, lo nico que podra suspenderse o impedirse sera su pleno y efectivo
ejercicio Corte IDH. Opinin consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987. El habeas corpus bajo
suspensin de garantas (artculos 27.2, 25.1 y 7.6, Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
Corte Interamericana de Derechos Humanos, prrafo 18.

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De cualquier modo, existen ciertos derechos que por sus propias


caractersticas, incluso en los momentos ms excepcionales, no pueden bajo
ninguna excusa ser objeto de suspensin o restriccin (en su ejercicio). Esos
derechos son los que integran el coto vedado.
La decisin respecto de cules derechos estn -y cules no- en el referido
coto, se encuentra sustentada en el derecho internacional, en el consenso
entre las diversas naciones del mundo que en instrumentos internacionales
como la Convencin Americana Sobre Derechos Humanos y el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos, han decidido soberanamente
fijar.
Fuera de dicho coto los dems derechos pueden ser objeto de limitacin o
restriccin. Sin embargo, es preciso sealar que el artculo 29 constitucional
no se refiere exclusivamente a los derechos humanos, sino a los derechos
en general, as tambin, los tratados internacionales y la jurisprudencia en la
materia. Esto es entendible porque la suspensin o restriccin no debera
estar dirigida exclusivamente a los derechos humanos, por el contrario, son
stos los que bajo la ltima ratio deben de estar sujetos a suspensin o
restriccin (en su ejercicio).6
El artculo 29 constitucional, as como las correlativas disposiciones
consagradas en instrumentos internacionales, facultan a restringir otros tantos
derechos cuyas caractersticas resulta ser ms ad hoc ante los estados de
excepcin.
Ciertamente los derechos humanos son una categora de derechos, no
cualquiera, sino la ms importante de los mismos. Adems de los derechos
humanos, se distinguen otras categoras que la ciencia jurdica ha elaborado,
6

En este sentido, la Corte Interamericana ha precisado: lejos de adoptar un criterio favorable a la


suspensin de los derechos, la Convencin establece el principio contrario, es decir, que todos los
derechos deben ser respetados y garantizados a menos que circunstancias muy especiales justifiquen
la suspensin de algunos en tanto que otros nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la
emergencia Corte IDH. Opinin consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987 Ob. Cit. Prrafo 21.

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tan slo ejemplificativamente tenemos: los derechos patrimoniales, los


derechos reales, los derechos personales, los derechos de crdito, los
derechos de autor o los derechos de propiedad intelectual, por citar slo
algunos. Son estos derechos los que se han pensado como ms factibles de
suspender o restringir durante los estados de excepcin. Son, adems,
derechos

que

en

un

anlisis

ponderativo

pueden

ser

sacrificados

temporalmente en su ejercicio ante alguna situacin objetiva que ponga en


riesgo bienes colectivos de mayor vala social.
Ahora bien, no es descartable que ciertos derechos humanos puedan ser
suspendidos o restringidos en su ejercicio pero, en todo caso, deber existir
una razn legtima fundamentada en principios democrticos orientados a la
proteccin integral de los derechos humanos. Entonces, salvo los derechos
que integran el coto vedado, los restantes derechos pueden ser suspendidos
o restringidos en cuanto a su ejercicio siempre que con tales medidas se
garantice un bien jurdico de mayor valor social en un estado democrtico y
de derecho.
La decisin de suspender o restringir, invariablemente deber de cumplir con
ciertas condiciones racionales mnimas, tales como: la proporcionalidad entre
la medida adoptada y el fin que se propone alcanzar; la temporalidad
estrictamente limitada de la medida; la determinacin de alcance territorial
que implica; la observacin de las reglas del derecho internacional, as como
la sujecin de la medida a los principios de legalidad, proclamacin,
publicidad y no discriminacin, entre otros.
Lo anterior encuentra sustento tanto en las disposiciones internacionales
soberanamente contradas por nuestro pas, as como en la jurisprudencia
nacional e internacional que, sobre la misma, se ha elaborado.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH) ha sealado que:

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la suspensin de garantas constituye tambin una situacin excepcional,


segn la cual resulta lcito para el gobierno aplicar determinadas medidas
restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, estn
prohibidas o sometidas a requisitos ms rigurosos7

Se aprecia entonces que la decisin de limitar o restringir el ejercicio de


ciertos derechos y garantas no puede ser arbitraria. Debe claramente estar
justificada y motivada, sealndose qu derechos o garantas- son los que
se restringen, el motivo o razn que amerita la medida, la proporcionalidad a
observarse entre la medida a adoptar y el riesgo presente, as como la
justificacin de la necesidad e idoneidad de la medida a emprender.8
Lo anterior se subsume dentro de lo que se conoce como principio de
proporcionalidad lato sensu y que se propone incluir dentro de la ley
reglamentaria del artculo 29 constitucional que motiva el presente dictamen.
Al respecto cabe sealar que el principio de proporcionalidad comprende los
subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad (stricto sensu). La
idoneidad se refiere a que la medida a emprender sea la conducente para
conseguir el valor o la finalidad protegida mediante la restriccin del valor en
conflicto.9
La necesidad se refiere a que la medida a adoptar responda a una apremiante
necesidad social, o bien, que no sea posible alcanzar el fin buscado con la
restriccin, por otros mecanismos.10
Finalmente, la proporcionalidad en sentido estricto, se refiere a la
constatacin de que la norma que otorga el trato diferenciado guarde una
relacin razonable con el fin que se procura alcanzar, lo que supone una
ponderacin entre sus ventajas y desventajas, a efecto de comprobar que los
perjuicios ocasionados no sean desproporcionados con respecto a los

Corte IDH. Opinin consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987 Ob. Cit. Prrafo 24.
La Corte IDH ha sostenido que: La restriccin debe encontrarse prevista en una ley, no ser
discriminatoria, basarse en criterios razonables, atender a un propsito til y oportuno que la torne
necesaria para satisfacer un inters pblico imperativo, y ser proporcional a ese objetivo. Cuando hay
varias opciones para alcanzar ese fin, debe escogerse la que restrinja menos el derecho protegido y
guarde mayor proporcionalidad con el propsito que se persigue Corte IDH. Caso Yatama Vs.
Nicaragua. Sentencia del 23 de junio de 2005. Serie C. No. 127. Prrafo 206.
9
MALDONADO SMITH, Mario Eduardo. Torres de Babel. Ob. Cit. Pg. 168.
10
dem.
8

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objetivos perseguidos, lo cual implica que si existe una alternativa menos


gravosa para conseguir el fin buscado, debe emplearse dicha alternativa.11
Es importante sealar que la decisin de suspensin o de restriccin, as
como la dimensin o proporcin de las medidas a adoptarse, depender de
cada caso concreto, sujetndose para ello al examen de proporcionalidad
entre la medida a tomar y el peligro a afrontar.
En ese orden de ideas, cabe mencionar que el principio de proporcionalidad
lato sensu ha sido incluido en la propuesta de ley reglamentaria contenida en
este dictamen y esta descripcin constituye un esbozo que fundamenta la
necesidad de la inclusin de tal medida, as como la forma en que debe ser
aplicada. Por si fuera poco, el propio artculo 29 constitucional, as como
diversos tratados de derechos humanos, prevn la obligacin elemental de
cumplir con este principio ante los estados de excepcin que den lugar a
adoptar la medida de suspender o restringir el ejercicio de los derechos y las
garantas.
Como se seal, las medidas de suspensin o restriccin del ejercicio de
derechos y garantas slo pueden tener lugar en determinados casos. La
regla a seguir es que han de emplearse slo si se est ante la presencia de
situaciones excepcionales en las que las condiciones normales que
facultaban el pleno ejercicio de los derechos y sus garantas han
desaparecido o han sido drsticamente modificadas. Es en estos casos
cuando el estado de excepcin12 puede ser declarado.
Naciones Unidas ha sealado que un estado de excepcin se presenta por
aquellas condiciones polticas, sociales o econmicas en las cuales existe
una desviacin del rgimen legal normal, y los lmites de la autoridad estatal

11

dem.
Es importante sealar que doctrinalmente se distinguen como situaciones excepcionales a los
estados de sitio o estado de alarma. Incluso, tambin suele aludirse al estado de excepcin como:
estado de conmocin interna o interior; estado de necesidad; estado de tensin; estado de defensa y
estado de emergencia, entre otras. Ante esa circunstancia y para efectos de la ley que se dictamina y
dado que nuestra constitucin no prev distincin alguna, se considera conveniente emplear la
denominacin de estado de excepcin sealndose que el mismo puede tener distintas magnitudes o
proporciones que, en su caso, sern determinadas por el decreto que d cuenta del propio estado de
excepcin y en el cual, atento al principio de proporcionalidad, debern de ser previstas las medidas
razonables que permitan hacer frente a la situacin de emergencia.
12

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son, de iure o de facto, expandidos ms all del mbito prescrito en


circunstancias ordinarias.13
El motivo que gua al estado de excepcin es contar con un mecanismo
especial que posibilite adoptar, pronta y eficazmente, medidas urgentes ante
la presencia de situaciones de crisis que colocan en grave peligro a la
sociedad.14
Esta afirmacin, sin duda, refleja la profunda influencia que los derechos
humanos han tenido sobre el constitucionalismo contemporneo. Hasta hace
unos pocos aos, el estado de excepcin era visto por los constitucionalistas
clsicos como la herramienta idnea para garantizar no la integridad de las
personas o la sociedad, sino la del propio Estado y su rgimen como tal, an
y cuando ello implicara desconocer los principios constitucionales ms
elementales, incluidos, los derechos humanos.
De este modo y no sin razn la figura del estado de excepcin fue
cubrindose de una fatdica fama relacionada con las dictaduras militares, los
regmenes fascistas, los golpes de Estado, los gobiernos autoritarios y
despticos que en aras de garantizar la permanencia de una determinada
forma de gobernar, hicieron gala de esta figura que les habilitaba a suspender
o restringir ilimitadamente todo instrumento jurdico que fuera obstculo
para el mantenimiento del propio rgimen.
Ejemplos en nuestra historia regional latinoamericana y universal por
desgracia sobran, tan slo vase el caso de la Alemania Nazi en donde Adolf
Hitler en gran medida se consolid gracias a la figura del estado de
excepcin, prevista en la Constitucin Alemana de la Repblica de Weimar
(1919-1934) y que habilitaba la suspensin de derechos.
Ya ese peligro latente en los estados de excepcin ha sido reconocido por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos que ha sealado:

13

Informe Especial de Derechos Humanos del Relator Especial, Leandro Despouy, sobre los derechos
humanos y los estados de excepcin. E/CN.4/Sub.2/1997/19 y el comentario general 29 al artculo 4 del
Pacto de Derechos Civiles y Polticos de la ONU. CCPR/C/21/Rev.1/Add. 11/31 Agosto, 2001.
14
SALAZAR, Pedro. Del estado de excepcin a la suspensin constitucionalizada. Reflexiones sobre la
reforma al artculo 29 de la Constitucin Mexicana En: CARBONELL, Miguel y Pedro Salazar. La
reforma constitucional de derechos humanos. Un nuevo paradigma. Porra-UNAM. 2 ed. Mxico, 2012.
Pg. 258.

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no puede la Corte hacer abstraccin de los abusos a que puede dar lugar,
y a los que de hecho ha dado en nuestro hemisferio, la aplicacin de medidas
de excepcin cuando no estn objetivamente justificadas a la luz de los
criterios que orientan el artculo 27 y de los principios que, sobre la materia,
se deducen de otros instrumentos interamericanos.15

Lejos de la doctrina tradicionalista, el vigente paradigma constitucional


fundado en la defensa de los derechos humanos, advierte que un estado de
excepcin de ninguna manera conlleva la suspensin del estado de derecho y
de las garantas mnimas que le son consubstanciales, ello, en aras de
mantener los principios bsicos de un estado constitucional y democrtico de
derecho, evitando toda digresin haca potenciales abusos en el empleo del
poder bajo el argumento de situaciones excepcionales que pretendan
justificarlo. La Corte Interamericana ha sido clara:
Esto no significa, sin embargo, que la suspensin de garantas comporte
la suspensin temporal del Estado de Derecho o que autorice a los
gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento
deben ceirse16

Entonces, como fue sealado, la suspensin o restriccin en el ejercicio de


derechos y garantas es una medida excepcional. Slo as puede ser
empleada como una herramienta ms para la tutela de los derechos humanos
y no convertirse a mediano o largo plazo en su verdugo permanente.
En virtud de lo anterior, para avalar la legalidad y legitimidad de esas
medidas, es necesario determinar en qu momentos puede y debe ser
empleada.
Para llegar a esa conclusin, se requiere de un anlisis de ponderacin entre
el peligro presente, los instrumentos con los que se cuenta para hacerle frente
y los resultados o consecuencias probables que pueden esperarse, as como
la posibilidad de emplear otras alternativas para enfrentar el peligro en
trminos de un menor coste de oportunidades, cuando ello sea viable.

15
16

Corte IDH. Opinin consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987 Ob. Cit. Prrafo 20.
Corte IDH. Opinin consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987 Ob. Cit. Prrafo 24.

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De este modo, la suspensin o restriccin puede ser una forma de tutela


haca los derechos humanos, complementada con los restantes mecanismos
que el sistema jurdico mexicano prev.
Por otro lado, frecuentemente suele considerarse que el estado de excepcin
se actualiza nicamente ante los casos de guerra con otro pas, o bien, ante
una invasin armada o perturbacin grave causada como resultado de
factores anlogos tal como lo revelan nuestros nicos estados de excepcin
declarados durante la vigencia de la Constitucin de 1917.17
Ciertamente, la anterior es una de las formas de cmo el estado de excepcin
se actualiza ms no corresponde a la nica situacin en que el mismo puede
tener ocasin. Pueden mencionarse ejemplificativamente las perturbaciones
ocasionadas como resultado de factores naturales como sismos, tormentas,
huracanes, explosiones volcnicas, epidemias, etctera; as como tambin
revueltas internas de gran calado; incursiones de grupos armados internos
conforme a lo previsto en el derecho internacional humanitario; graves
afectaciones a la paz o la estabilidad interna del propio Estado; crisis
econmicas que por su gravedad puedan generar alteraciones en el orden
pblico; eventos derivados de la intervencin humana (casos fortuitos) tales
como incendios, accidentes nucleares o liberacin de plagas/epidemias;
entre muchas otras.
Como es fcil apreciar, cualquiera de estos casos ejemplificativos puede ser
enmarcado dentro de los dos supuestos adicionales (a la invasin) que prev
la constitucin: perturbacin grave de la paz pblica o cualquier otro que
ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto.
Como se advierte, la nocin de estado de excepcin que se asume, es una
nocin amplia, dctil, capaz de ser aplicable a diversas situaciones que
pongan en riesgo a la sociedad. Esta concepcin de dicha figura jurdica es
acorde con las directrices del derecho internacional de los derechos humanos,
as como de las del derecho internacional humanitario y, muy lejos de

17

Nuestra historia nacional da cuenta que desde 1917 esta figura slo ha sido empleada en dos
ocasiones. La primera en 1917 tratndose de la suspensin de garantas contra salteadores de
caminos, incendiarios, plagiarios y dems delincuentes a los que se refera la ley de suspensin, y la
segunda, en 1942 con motivo de la declaracin de guerra a las potencias del eje durante la Segunda
Guerra Mundial. Ver: SALAZAR, Pedro. Ob. Cit. Pg. 267.

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conllevar a estados de polica en los que los derechos y sus garantas son
suspendidos o restringidos.
En consecuencia, lo que se pretende es que el estado de excepcin no quede
circunscrito nicamente a los casos de guerras o invasiones, sino que
comprenda otras formas de emergencia que puedan poner en grave riesgo a
la sociedad, ello claro est, bajo un estricto control y vigilancia
intraestatal entre todos los poderes del Estado que garantice el pleno
respeto hacia los derechos humanos.
Distintos organismos internacionales en materia de derechos humanos, se
han pronunciado sobre diversos aspectos que han de tenerse en cuenta
durante los estados de excepcin y que pueden dar lugar a la suspensin o
restriccin en el ejercicio de derechos y garantas. Vale tener en cuenta lo
sealado por Naciones Unidas a travs del Comit de Derechos Humanos,
que ha sealado:
1.
La proclamacin de un estado de emergencia debe corresponder a
una situacin grave y, en el caso de conflictos armados, se deben tener en
consideracin las normas del derecho internacional humanitario.
2.
Cuando los Estados Partes consideren la posibilidad de invocar el
artculo 4 en situaciones distintas a las de un conflicto armado se deber
ponderar cuidadosamente el motivo por el cual esa medida es necesaria y
legtima en las circunstancias del caso.
3.
Los Estados Parte no slo tienen la obligacin de justificar la
aplicacin del estado de emergencia, sino todas las medidas concretas que
se tomen en razn del mismo.
4.
En el caso de derechos que no hayan sido enumerados por el
artculo 4 del pacto, aunque su suspensin est autorizada, la misma no
puede hacerse de manera discrecional (ni siquiera cuando exista una
amenaza a la viabilidad del estado).
5.
Las suspensiones que se hagan en el estado de emergencia
tambin deben atender a las obligaciones internacionales en materia de
derechos humanos contradas por el estado con anterioridad.
6.
Los Estados Partes no pueden en ningn caso invocar el artculo 4
del Pacto como justificacin de actos que violan el derecho humanitario o
normas imperativas de derecho internacional general.

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7.
Los Estados pueden realizar ajustes en el funcionamiento de su
aparato judicial pero, por ningn motivo, pueden violar las garantas
procesales y principios como la presuncin de inocencia.
8.
Los Estados tienen la obligacin de hacer una notificacin
internacional cuando suspendan derechos as como cuando concluya la
suspensin.18

Derechos humanos y la figura de su suspensin o restriccin en


cuanto a su ejercicio.
La multicitada reforma constitucional de 2011 en materia de derechos
humanos vino a clarificar el hasta entonces confuso problema existente en el
derecho constitucional mexicano con relacin a las garantas y los derechos
humanos.
Los juristas formados con antelacin a esta reforma seguan repitiendo un
error conceptual desde el punto de vista del derecho internacional de los
derechos humanos- al considerar como iguales a los derechos y sus
garantas.
Efectivamente, para nadie resultaba sorprendente la denominacin que se
haca de los derechos humanos como garantas individuales, sin embargo,
lejos de ser un mero uso estipulativo del trmino, el empleo de la expresin
garanta implicaba mltiples problemas tericos y prcticos, el fundamental de
ellos: la exigibilidad de los derechos humanos.
Lo anterior se subsume en la clsica teora jurdica imperante hasta antes de
dicha reforma, donde la validez de una norma se determinaba nicamente por
su produccin formal, sin atender a los requisitos materiales o substanciales
de la misma (su compatibilidad con los derechos humanos).19
De este modo, en la vieja escuela jurdica, la existencia de un derecho
dependa de la necesaria identificacin con su garanta, as, un derecho sin
garanta no era considerado posible y, por tanto, exigible. Esta garanta
muchas veces vena condicionada por la exigencia de una ley secundaria que
18

19

SALAZAR, Pedro. Ob. Cit. Pg. 279-280.

MALDONADO SMITH, Mario Eduardo. Torres de Babel. Ob. Cit. Pg. 106.

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garantizara la aplicabilidad del derecho. Sin ella, un derecho aun


constitucionalmente reconocido era una mera proclamacin sin poder
vinculante.
Hoy da, el paradigma neoconstitucional asumido por nuestra Constitucin le
da a la misma toda su fuerza normativa para ser aplicada directamente tanto
ella como las normas sustantivas que devienen de la misma en aras de
garantizar el principio de mxima proteccin al ser humano.20
Siguiendo a Luigi Ferrajoli:
Es claro que si confundimos derechos y garantas resultarn descalificadas
en el plano jurdico las dos ms importantes conquistas del constitucionalismo
de este siglo, es decir, la internacionalizacin de los derechos fundamentales
y la constitucionalizacin de los derechos sociales, reducidas una y otra, en
defecto de las adecuadas garantas, a simples declamaciones retricas o, a lo
sumo, a vagos programas polticos jurdicamente irrelevantes. Bastara esto
para desaconsejar la identificacin y justificar la distincin entre derechos y
garantas en el plano terico.21

Una vez sealada la importante contribucin de la reforma constitucional en


comento, al distinguir entre los derechos y sus garantas, se estima
conveniente pasar a analizar la posibilidad de que tales garantas puedan ser
objeto de restriccin o suspensin.
Este punto reviste una especial importancia puesto que en casos de
declaratoria de estado excepcin, hasta hace poco se justificaba la
suspensin en el ejercicio de las garantas procesales bsicas. Se
consideraba que la existencia de una situacin excepcional ameritaba
modificar las reglas procesales elementales en un estado derecho, tales como
el juicio de amparo, el habeas corpus, el acceso a un juez natural, la garanta
para no ser llevado ante un juez especial o un tribunal militar, entre otros.
Afortunadamente, la jurisprudencia ha determinado que ciertas garantas son
tan esenciales que bajo ninguna circunstancia, incluso en los estados de
excepcin, pueden ser sujetas a restriccin o suspensin. Esto es as porque
gracias a ellas es como logran tutelarse los derechos fundamentales que
20
21

VIGO, Rodolfo Lus. Ob. Cit. Pg. 61-76.


FERRAJOLI, Luigi. Los fundamentos de los derechos fundamentales. Ob. Cit. Pg. 45.

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integran el coto vedado. Ciertamente, de nada servira la prohibicin de limitar


o restringir los derechos contenidos en el coto vedado, si no se garantizaran
las garantas procesales esenciales para protegerlos cuando alguna autoridad
pretendiera desconocer el carcter no limitable o no restringible de esos
derechos.22
La Corte Interamericana se ha pronunciado en el siguiente sentido:
en la implantacin del estado de emergencia cualquiera que sea la
dimensin o denominacin con que se le considere en el derecho interno no
puede comportar la supresin o la prdida de efectividad de las garantas
judiciales que los Estados Partes estn obligados a establecer, segn la
misma Convencin, para la proteccin de los derechos no susceptibles de
suspensin o de los no suspendidos en virtud del estado de emergencia.
Por consiguiente, es violatoria de la Convencin toda disposicin adoptada
por virtud del estado de emergencia, que redunde en la supresin de esas
garantas.23

Del mismo modo, Naciones Unidas, a travs del Comit de Derechos


Humanos, ha indicado que:
Es inherente a la proteccin de los derechos expresamente reconocidos
como no susceptibles de suspensin en el prrafo 2 del artculo 4, que han de
ser garantizados mediante garantas procesales, generalmente de carcter
judicial. Las disposiciones del Pacto que se refieran a las garantas
procesales nunca podrn ser el objeto de medidas que de alguna forma
socaven la proteccin de los derechos que no son susceptibles de
suspensin24

Ahora bien, tanto el artculo 29 constitucional como la jurisprudencia


internacional en la materia, sealan que las garantas no sujetas a suspensin
22

las garantas sirven para proteger, asegurar o hacer valer la titularidad o ejercicio de un derecho.
Como los Estados Partes tienen la obligacin de reconocer y respetar los derechos y libertades de la
persona, tambin tienen la de proteger y asegurar su ejercicio a travs de las respectivas garantas (art.
1.1), vale decir, de los medios idneos para que los derechos y libertades sean efectivos en toda
circunstancia. Corte IDH. Opinin consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987 Ob. Cit. Prrafo 25.
23
Corte IDH. Opinin Consultiva OC-9/87, del 6 de octubre de 1987. Garantas Judiciales en Estados de
Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Corte Interamericana
de Derechos Humanos. Prrafos 25 y 26.
24
HRI Observacin General No. 29. Suspensin de obligaciones durante un estado de excepcin
(artculo 4). Comit de Derechos Humanos. En: Instrumentos internacionales de derechos humanos.
Volumen I. Recopilacin de las Observaciones Generales y Recomendaciones Generales adoptadas
por rganos creados en virtud de tratados de derechos humanos. Naciones Unidas. HRI/GEN/1/Rev. 9
(Vol. I), 27 de mayo de 2008. Pg. 285.

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o restriccin son las garantas judiciales indispensables para la proteccin de


tales derechos.
El mximo tribunal interamericano ha sealado que por tales garantas deben
entenderse:
aquellos procedimientos judiciales que ordinariamente son idneos para
garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos y libertades a que se
refiere dicho artculo (27.2 de la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos) y cuya supresin o limitacin pondra en peligro esa plenitud25

Es importante precisar que adems del carcter de indispensables tambin


deben de ser judiciales. Al respecto la Corte Interamericana ha dispuesto:
Asimismo, el carcter judicial de tales medios implica la intervencin de un
rgano judicial independiente e imparcial, apto para determinar la legalidad de
las actuaciones que se cumplan dentro del estado de excepcin26

Todo lo anterior lleva a concluir que la determinacin de cules garantas


resultan ser indispensables para la proteccin de los derechos que no pueden
ser suspendidos, ser distinta, y depender de los derechos estrictamente
afectados. Ejemplificativamente, es claro que las garantas indispensables
para la proteccin de los derechos relativos a la integridad de la persona
necesariamente difieren de aqullas que protegen el derecho al nombre o a
los derechos polticos de la misma.27
Ahora bien, el caso del amparo merece una reflexin aparte.
Dentro del sistema jurdico mexicano, la garanta idnea para la proteccin de
los derechos enunciados en el prrafo segundo del artculo 29 de la
constitucin es el amparo, por lo que cabe sealar que ste resulta ser una
garanta no sujeta a suspensin o restriccin en ningn caso.
La Corte Interamericana ha sealado que una garanta no sujeta a
suspensin o restriccin es el habeas corpus, institucin que se encuentra

25

Corte IDH. Opinin consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987 Ob. Cit. Prrafo 29.
dem. Prrafo 30.
27
dem. Prrafo 28.
26

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subsumida en nuestro ordenamiento jurdico en la institucin del amparo. Al


respecto, ha dicho:
(E)s esencial la funcin que cumple el hbeas corpus como medio para
controlar el respeto a la vida e integridad de la persona, para impedir su
desaparicin o la indeterminacin de su lugar de detencin, as como para
protegerla contra la tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes28

En cuanto al amparo en lato sensu, la CoIDH seal:


El texto citado (art. 25.1) es una disposicin de carcter general que recoge
la institucin procesal del amparo, entendido como el procedimiento judicial
sencillo y breve que tiene por objeto la tutela de todos los derechos
reconocidos por las constituciones y leyes de los Estados Partes y por la
Convencin. Puesto que todos los derechos son susceptibles de amparo, lo
son tambin los que estn sealados de manera expresa por el artculo 27.2
como no susceptibles de suspensin en situaciones de emergencia29

En referencia a estas dos garantas judiciales indispensables para la


proteccin de los derechos no susceptibles de suspensin, la Corte indic
que:
los procedimientos de hbeas corpus y de amparo son de aquellas garantas
judiciales indispensables para la proteccin de varios derechos cuya
suspensin est vedada por el artculo 27.2 y sirven, adems, para preservar
la legalidad en una sociedad democrtica30

Como se coment, en nuestro pas el hbeas corpus se encuentra subsumido


dentro del juicio de amparo y, as tambin, tratndose de los derechos
poltico-electorales se cuenta con una garanta judicial propia que
corresponde al Juicio para la Proteccin de los Derechos Poltico Electorales
del Ciudadano. Adems de ellos, la expresin garantas judiciales
indispensables deja abierta la puerta para prohibir toda restriccin o
suspensin a una garanta judicial idnea para la proteccin de alguno de los
derechos que integran el llamado coto vedado.

28

dem. Prrafo 35.


Ibd. Prrafo 32.
30
Ibd. Prrafo 42.
29

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En el caso Zambrano Vlez y otros Vs. Ecuador, la Corte Interamericana hizo


acopio de su jurisprudencia en materia de restriccin de garantas procesales
en casos de excepcin, sealando lo siguiente:
La Corte considera que el Estado tiene la obligacin de asegurar que las
garantas judiciales indispensables para la proteccin de los derechos y
libertades consagrados en la Convencin se mantengan vigentes en toda
circunstancia, inclusive durante los estados de excepcin. Este Tribunal ha
entendido anteriormente que se consideran como garantas indispensables
aquellos procedimientos judiciales que ordinariamente son idneos para
garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos y libertades, las cuales
sern distintas segn los derechos afectados. Tales garantas son aqullas a
las que la Convencin se refiere expresamente en los artculos 7.6 y 25.1,
consideradas dentro del marco y segn los principios del artculo 8, y tambin
las inherentes a la preservacin del Estado de Derecho, aun bajo la legalidad
excepcional que resulta de la suspensin de garantas. Esas garantas
judiciales indispensables deben subsistir para verificar la necesidad,
razonabilidad y proporcionalidad de las medidas especficas adoptadas en
ejercicio de estas facultades excepcionales31

Con lo sealado en este apartado es entendible por qu los derechos que


conforman el coto vedado, as como sus garantas correspondientes para
hacerlos efectivos, deben ser mantenidos inclumes en toda situacin
incluyndose los casos de excepcin.
Con toda razn, la Corte de San Jos ha sostenido que en una sociedad
democrtica los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantas
y el Estado de Derecho constituyen una trada, cada uno de cuyos
componentes se define, completa y adquiere sentido en funcin de los
otros.32

Justificacin en el Derecho Internacional de los Derechos Humano

31
32

Corte IDH. Caso Zambrano Vlez y otros Vs. Ecuador. Ob. Cit. Prrafo 54.
Corte IDH. Opinin consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987 Ob. Cit. Prrafo 26.

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El contenido formal y material del vigente artculo 29 constitucional en realidad


no encuentra su origen en el derecho de fuente interna, sino en el derecho
internacional.
La fuente inmediata de nuestro artculo 29 Constitucional se encuentra
contenida en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos33, de la
cual Mxico es Estado Parte y soberanamente ha asumido las obligaciones
que la pertenencia a dicha Convencin impone.
Nuestro ms alto tribunal, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, ha
dejado en claro, a travs del control de convencionalidad, las obligaciones
que imponen a nuestro pas suscribir un tratado internacional en materia de
derechos humanos.
En este estudio citamos los artculos del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos en los que se encuentran normas relativas a la
suspensin o restriccin en el ejercicio de los derechos y garantas.
As, dentro del sistema regional de proteccin de los derechos humanos
tenemos la Convencin Americana sobre Derechos Humanos que, en su
artculo 27, dispone:
CAPITULO IV
SUSPENSION DE GARANTIAS, INTERPRETACION Y APLICACION
Artculo 27. Suspensin de Garantas
1. En caso de guerra, de peligro pblico o de otra emergencia que amenace
la independencia o seguridad del Estado parte, ste podr adoptar
disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las
exigencias de la situacin, suspendan las obligaciones contradas en virtud de
esta Convencin, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con
las dems obligaciones que les impone el derecho internacional y no entraen
discriminacin alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma,
religin u origen social.
2. La disposicin precedente no autoriza la suspensin de los derechos
determinados en los siguientes artculos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la
Personalidad Jurdica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad
33

Vinculante para Mxico a partir del 24 de marzo de 1981 (adhesin), publicado en el Diario Oficial de
la Federacin (Promulgacin) el 7 de mayo de 1981.

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Personal); 6 (Prohibicin de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de


Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religin); 17
(Proteccin a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Nio); 20
(Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Polticos), ni de las garantas
judiciales indispensables para la proteccin de tales derechos.
3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensin deber
informar inmediatamente a los dems Estados Partes en la presente
Convencin, por conducto del Secretario General de la Organizacin de los
Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicacin haya suspendido,
de los motivos que hayan suscitado la suspensin y de la fecha en que haya
dado por terminada tal suspensin.

Como es fcil advertir, el citado precepto encuentra profundas similitudes con


la redaccin adoptada por el artculo 29 constitucional, inclusive, dentro de los
trabajos legislativos seguidos para la adopcin del contenido de ese artculo
(el 29 constitucional) se argument la necesaria obligacin de adecuar su
texto conforme a los parmetros que dicta la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos.
Adems de la anterior disposicin, en el sistema universal de proteccin de
los derechos humanos (Naciones Unidas) tenemos al Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos el cual contiene una disposicin de semejante
contenido. Mxico es tambin Estado Parte de este tratado internacional y,
por tanto, le es jurdicamente vinculante34. La disposicin a la que nos
referimos es el artculo 4 que indica:
Artculo 4
1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nacin y
cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el
presente Pacto podrn adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente
limitada a las exigencias de la situacin, suspendan las obligaciones
contradas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean
incompatibles con las dems obligaciones que les impone el derecho
internacional y no entraen discriminacin alguna fundada nicamente en
motivos de raza, color, sexo, idioma, religin u origen social.
2. La disposicin precedente no autoriza suspensin alguna de los artculos 6,
7, 8 (prrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.
34

Vinculante para el Estado Mexicano a partir de su adhesin el 23 de marzo de 1981, y su publicacin


en el DOF el 20 de mayo de 1981.

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3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de
suspensin deber informar inmediatamente a los dems Estados Partes en
el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones
Unidas, de las disposiciones cuya aplicacin haya suspendido y de los
motivos que hayan suscitado la suspensin. Se har una nueva comunicacin
por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal
suspensin.

Sobre los artculos citados, se han emitido por los rganos competentes
recomendaciones sobre la forma en que estas disposiciones deben ser
aplicadas por los Estados. En el caso de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
emitido diversas observaciones generales y sentencias, las cuales hemos
sealado ya en apartados precedentes. En el caso del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos, el rgano competente para su interpretacin es
el Comit de Derechos Humanos que tambin ha emitido observaciones
generales que, de igual manera hemos citado.
Es ampliamente aceptado por la jurisprudencia internacional y coherente con
el principio maximizador previsto en nuestro artculo 1 constitucional que la
interpretacin autntica realizada por los rganos facultados resulta ser
obligatoria. En este sentido, se reconoce tambin el carcter vinculante de
esas observaciones para nuestro Estado.
Respalda ese argumento la opinin del ex Juez Presidente de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, quin refirindose al mbito
americano seala:
Sustento mi punto de vista en la consideracin de que los Estados partes en
la Convencin Americana y otras han acogido este instrumento
soberanamente, como parte de la preceptiva nacional, asumiendo los deberes
que asigna y afrontando los derechos personales que reconoce. Y esos
mismos Estados han aceptado tambin soberanamente, al constituirse en
partes de la CADH que la CorteIDH, tribunal supranacional, es el rgano
judicial llamado a interpretar las disposiciones convencionales. Por lo tanto, la
interpretacin de la Corte establece formal y oficialmente el alcance de tales
disposiciones y, en consecuencia, la medida de los deberes de los Estados y
los derechos de los particulares. As, no es posible sostener que las
interpretaciones establecidas por la CorteIDH constituyan un punto de vista
atendible o desatendible, y no un acto de necesaria observancia Implican,

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como prefiero decir, una interpretacin vinculante de textos normativos


asimismo vinculantes para los Estados, que deben ser entendidos y aplicados
interiormente en los trminos de la interpretacin formal y final dispuesta por
la Convencin y ejercida por la Corte.35

Adems, en apoyo de lo anterior, cabe citar la siguiente tesis del Poder


Judicial de la Federacin:
CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EN SEDE INTERNA. LOS
TRIBUNALES MEXICANOS ESTN OBLIGADOS A EJERCERLO.
Tratndose de los derechos humanos, los tribunales del Estado mexicano
como no deben limitarse a aplicar slo las leyes locales, sino tambin la
Constitucin, los tratados o convenciones internacionales conforme a la
jurisprudencia emitida por cualesquiera de los tribunales internacionales que
realicen la interpretacin de los tratados, pactos, convenciones o acuerdos
celebrados por Mxico; lo cual obliga a ejercer el control de convencionalidad
entre las normas jurdicas internas y las supranacionales, porque ste implica
acatar y aplicar en su mbito competencial, incluyendo las legislativas,
medidas de cualquier orden para asegurar el respeto de los derechos y
garantas, a travs de polticas y leyes que los garanticen.36 (Subrayado
nuestro)

Se suma a lo anterior que la Corte Interamericana de Derechos Humanos,


en el caso Cabrera Garca y Montiel Flores Vs. Mxico, seal:
Este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que es consciente de que
las autoridades internas estn sujetas al imperio de la ley y, por ello, estn
obligadas a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurdico.
Pero cuando un Estado es Parte de un tratado internacional como la
Convencin Americana, todos sus rganos, incluidos sus jueces, tambin
estn sometidos a aqul, lo cual les obliga a velar por que los efectos de las
disposiciones de la Convencin no se vean mermados por la aplicacin de
normas contrarias a su objeto y fin. Los jueces y rganos vinculados a la
administracin de justicia en todos los niveles estn en la obligacin de
ejercer ex officio un control de convencionalidad entre las normas internas y
la Convencin Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas
competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta
35

GARCA Ramrez, Sergio. El control judicial interno de convencionalidad. En: Revista del Instituto de
Ciencias Jurdicas de Puebla. Mxico, Ao V, No. 29, Julio-Diciembre de 2011. Pg. 138-139.
36
Tesis XI.1o.A.T.47 K. Aislada. Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa y del Trabajo del
Dcimo Primer Circuito. No. de registro 164611. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXXI,
Mayo de 2010. Pgina 1932.

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tarea, los jueces y rganos vinculados a la administracin de justicia deben


tener en cuenta no solamente el tratado, sino tambin la interpretacin que
del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intrprete ltima de la
Convencin Americana37 (Subrayado nuestro)

Adems de las anteriores disposiciones, existen otros instrumentos


internacionales en los que se encuentran previstas reglas que deben
observarse en casos de excepcin, entre ellas: las normas establecidas en los
Convenios de la Haya y su protocolo de 1954; los Convenios de Ginebra
sobre el Derecho Internacional Humanitario, en especial los cuatro Convenios
de 1949; los trabajos realizados por la relatora de expertos de la Subcomisin
de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin de Minoras (ahora de
Promocin y Proteccin de Derechos humanos), en especial los presentados
por Nicole Questiaux en 1982, y por Leandro Despouy en 1998; las opiniones
consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 8a y 9a,
pronunciadas el 30 de enero y 6 de octubre de 1987, respectivamente, que
interpretan las normas del artculo 27 de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos;38 las normas humanitarias mnimas aplicables en
situaciones de estado de excepcin (Normas de Turku); los Principios de
Siracusa sobre las disposiciones de limitacin y derogacin del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos; los Principios de Bangalore
sobre la Conducta Judicial y los Principios de Limburgo sobre la aplicacin del
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, entre
otras.
La suspensin y restriccin de derechos y garantas previstas en el
artculo 29 constitucional
El antecedente inmediato de sta figura se encuentra en la Constitucin de
1857, misma que dispona lo siguiente:
Artculo 29. En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz
pblica, o cualesquiera otros que pongan a la sociedad en grande peligro
o conflicto, solamente el presidente de la Repblica, de acuerdo con el
consejo de ministros y con aprobacin del Congreso de la Unin, y en los
recesos de ste, de la diputacin permanente, puede suspender las
37

Corte IDH. Caso Cabrera Garca y Montiel Flores Vs. Mxico. Sentencia de 26 de noviembre de 2010.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Prrafo 225.
38
FIX-ZAMUDIO, Hctor. Los estados de excepcin y la defensa de la Constitucin En: Boletn
mexicano de derecho comparado. Ao XXXVII, Nm. 111, septiembre-diciembre de 2004. Mxico, Pg.
859.

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garantas otorgadas en esta constitucin, con excepcin de las que


aseguran la vida del hombre; pero deber hacerlo por un tiempo limitado,
por medio de prevenciones generales, y sin que la supresin pueda
contraerse a determinado individuo.
Si la suspensin tuviere lugar hallndose el Congreso reunido, ste
conceder las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo
haga frente a la situacin. Si la suspensin se verificare en tiempo de
receso, la diputacin permanente convocar sin demora al Congreso para
que las acuerde.

Posteriormente, con la Constitucin de 1917, se modific la redaccin de este


artculo, para quedar de la siguiente manera:
Artculo 29. En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz
pblica, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grande peligro o
conflicto, solamente el presidente de la Repblica mexicana, de acuerdo
con el consejo de ministros, y con aprobacin del Congreso de la Unin, y
en los recesos de ste, de la Comisin Permanente, podrn suspender
en todo el pas, o en lugar determinado las garantas que fuesen
obstculo para hacer frente, rpida y fcilmente, a la situacin; pero
deber hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones
generales y sin que la suspensin se contraiga a determinado individuo.
Si la suspensin tuviese lugar hallndose el Congreso reunido, ste
conceder las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo
haga frente a la situacin. Si la suspensin se verificase en tiempo de
receso, se convocar sin demora al Congreso para que las acuerde.

Tal texto se mantuvo prcticamente sin cambios hasta finales del siglo XX,
siendo en 1981 cuando sufri una primera modificacin, lo que le permiti
adquirir, en subsecuentes reformas, un aspecto mucho ms garantista, en
concordancia con la tendencia internacional y la adopcin del Estado
Mexicano de una serie de principios y mecanismos respetuosos de los
derechos humanos.
La mencionada reforma constitucional de 2011 modific nuevamente al
artculo 29 constitucional. De esa manera se cubri un enorme y peligroso
vaco jurdico, puesto que, previo a dicha reforma, no exista una clara
previsin constitucional que determinara los limites formales y materiales que
deban observarse en casos de excepcin, situacin sta que, de facto,
otorgaba un amplio margen de discrecionalidad a los Poderes Pblicos para
declarar tal estado excepcional, sin atender a un procedimiento formal y, sin
una clara determinacin de qu derechos y garantas podan ser objeto de
suspensin y cules no.

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Dictamen en sentido positivo a la Minuta con proyecto de decreto por la que
se expide la Ley Reglamentaria del Artculo 29 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos.

La figura de la suspensin o restriccin de derechos y garantas, como se


ha sealado, de ser debidamente regulada, se constituye en una herramienta
ms para la proteccin de los derechos humanos, la democracia y los
principios inherentes recogidos en nuestra Constitucin.
De tal de forma, la Ley Reglamentaria del artculo 29 Constitucional debe
constituirse como una ms de las herramientas de las que el Estado
Mexicano pueda disponer para conservar, ante situaciones excepcionales, las
condiciones necesarias que le permitan superar el peligro que se presente y
restablecer as las condiciones de normalidad en las que los derechos y
garantas no inmersas en el coto vedado, puedan ser ejercidas.
La ley reglamentaria debe, por tanto, desarrollar el contenido sustancial y
material del artculo 29 Constitucional, guiada por el principio de mxima
proteccin a la persona que le impone el artculo 1 constitucional. Para ello,
es preciso seguir las directrices impuestas desde la Constitucin, la que dicta
en su artculo 29 lo siguiente:
Artculo 29. En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica,
o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto,
solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con
los titulares de las Secretaras de Estado y la Procuradura General de la
Repblica y con la aprobacin del Congreso de la Unin o de la Comisin
Permanente cuando aquel no estuviere reunido, podr restringir o suspender
en todo el pas o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las
garantas que fuesen obstculo para hacer frente, rpida y fcilmente a la
situacin; pero deber hacerlo por un tiempo limitado, por medio de
prevenciones generales y sin que la restriccin o suspensin se contraiga a
determinada persona. Si la restriccin o suspensin tuviese lugar hallndose
el Congreso reunido, ste conceder las autorizaciones que estime
necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situacin; pero si se
verificase en tiempo de receso, se convocar de inmediato al Congreso para
que las acuerde.
En los decretos que se expidan, no podr restringirse ni suspenderse el
ejercicio de los derechos a la no discriminacin, al reconocimiento de la
personalidad jurdica, a la vida, a la integridad personal, a la proteccin a la
familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niez; los derechos
polticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia
religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibicin de la
pena de muerte; la prohibicin de la esclavitud y la servidumbre; la prohibicin

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de la desaparicin forzada y la tortura; ni las garantas judiciales


indispensables para la proteccin de tales derechos.
La restriccin o suspensin del ejercicio de los derechos y garantas debe
estar fundada y motivada en los trminos establecidos por esta Constitucin y
ser proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo momento
los principios de legalidad, racionalidad, proclamacin, publicidad y no
discriminacin.
Cuando se ponga fin a la restriccin o suspensin del ejercicio de los
derechos y garantas, bien sea por cumplirse el plazo o porque as lo decrete
el Congreso, todas las medidas legales y administrativas adoptadas durante
su vigencia quedarn sin efecto de forma inmediata. El Ejecutivo no podr
hacer observaciones al decreto mediante el cual el Congreso revoque la
restriccin o suspensin.
Los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restriccin o suspensin,
sern revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin, la que deber pronunciarse con la mayor prontitud sobre su
constitucionalidad y validez.

El primer prrafo del artculo 29 constitucional prev que la restriccin o


suspensin del ejercicio de los derechos y las garantas es una facultad del
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Adems, prev que para ello,
deber contar con la aprobacin del Congreso de la Unin, o en su defecto,
de la Comisin Permanente que deber convocar de inmediato al Congreso
de la Unin cuando se requiera otorgar determinadas autorizaciones al
Presidente de la Repblica para hacer frente a la situacin-. Tambin se
distingue la suspensin de la restriccin, se indica que podr ser en todo el
pas o en lugar determinado y siempre por un tiempo limitado, mediante
prevenciones generales y sin contraerse a determinada persona.
Cabe destacar aqu una importante precisin en lo que hace a la suspensin y
a la restriccin. Nuestro artculo 29 constitucional distingue entre la posibilidad
de suspender y la de restringir, esta distincin presupone dos supuestos
normativos distintos con efectos diferenciados. La restriccin se refiere a una
medida menor que implica reducir o constreir el ejercicio de los derechos y
las garantas. Por lo que deber precisarse, en cada caso concreto, en qu
trminos han sido limitados o reducidos los derechos y garantas
correspondientes. La suspensin, por su parte, corresponde a una medida
ms grave puesto que en lugar de reducir o limitar, implica privar del ejercicio

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de ciertos derechos y garantas. En cada caso deber argumentarse el por


qu se suspende o se restringe el ejercicio de derechos y de garantas.
Hecha esa precisin, cabe sealar que el primer prrafo del texto
constitucional que se cita prev, adems, el supuesto de facultades
extraordinarias que puedan ser autorizadas para el Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos para hacer frente a la situacin que motiva el estado de
excepcin, facultades que se traducen, generalmente, en actos legislativos.
Atribuciones que deben ser autorizadas en todo caso por el propio Congreso
de la Unin.
El segundo prrafo del artculo 29 constitucional relaciona derechos y
garantas que, segn hemos sealado anteriormente, integran el coto vedado,
es decir, aqullos cuyo ejercicio no puede ser objeto de restriccin o
suspensin, mismos que se estima conveniente citar. As, se mencionan el
derecho a la no discriminacin; el reconocimiento de la personalidad jurdica;
la vida; la integridad personal; la proteccin de la familia; el derecho al
nombre; a la nacionalidad; los derechos de la niez; los derechos polticos; las
libertades de pensamiento, de conciencia y de profesar creencia religiosa
alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibicin de la pena de
muerte; la prohibicin de la esclavitud y la servidumbre; la prohibicin de la
desaparicin forzada y la tortura y las garantas judiciales indispensables para
la proteccin de tales derechos.
El tercer prrafo establece requisitos formales y materiales que deben ser
cubiertos durante el procedimiento para autorizar la suspensin o restriccin
del ejercicio de los derechos y garantas. Estos requisitos son: la vigencia
bsica del principio de legalidad, que obliga a la fundamentacin y motivacin
en la actuacin de los poderes; la proporcionalidad existente entre la medida
a adoptar y el objetivo legtimo- que se pretende conseguir; el cumplimiento,
por parte de toda autoridad, de los principios de proclamacin, legalidad,
racionalidad, publicidad y no discriminacin.
El principio de legalidad ciertamente implica la necesaria preexistencia de
normas que regulen el estado de excepcin, recogidas en el texto
constitucional y en la legislacin ordinaria, as como la existencia de
mecanismos de control. Adems, bajo este principio, los estados deben

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asegurar el imperio de la ley y la validez de las normas emitidas debe quedar


a cargo de los rganos jurisdiccionales. En trminos generales, se trata de
mantener el orden constitucional a partir de la existencia de una serie de
competencias extraordinarias.
La proclamacin refiere la obligacin del Estado de dar a conocer a la
poblacin, de buena fe y previa a la restriccin o suspensin, la situacin de
emergencia. En este caso, se trata de que las personas conozcan sobre los
alcances y efectos de esa situacin, as como el impacto que tendrn las
medidas que hayan de ser adoptadas. En otras palabras expresado, deben
darse a conocer oficialmente las circunstancias generadas por aquellas
situaciones, el espacio territorial que la sufre, las medidas a tomar y las
disposiciones legales que tambin se afectan. Este principio, se recoge en el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.
Por su parte, el principio de publicidad (o de notificacin) se refiere al deber
del Estado de informar inmediatamente a los Secretarios Generales de
algunas organizaciones internacionales sobre las causas que generaron la
adopcin de las medidas de restriccin o suspensin del ejercicio de derechos
y garantas, as como sobre los derechos que sern objeto de las mismas, el
tiempo por el cual se aplicarn y las disposiciones que quedarn en
suspenso.
La no discriminacin obliga a los Estados a no incurrir en prcticas
discriminatorias. As lo determina el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Se trata de
que los Estados no adopten medidas discriminatorias por motivaciones
polticas, principalmente.
El principio de proporcionalidad implica que las medidas a aplicar en los casos
de estados de excepcin sean adoptadas en la medida estrictamente limitada
a las exigencias de la situacin. Este requisito guarda relacin con la
duracin, el mbito geogrfico y el alcance material del estado de excepcin,
y de cualesquiera disposiciones excepcionales aplicadas en razn de la
emergencia. Este principio conlleva, adems, una carga positiva del Estado
consistente en demostrar objetivamente que las medidas concretas
adoptadas como consecuencia de esa suspensin o restriccin, son tambin

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necesarias en razn de las exigencias de la situacin.39 En prrafos anteriores


hemos desarrollado este principio y sus correspondientes subprincipios:
idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu.
Por su parte, el principio de racionalidad se erige como condicin necesaria
para evitar decisiones arbitrarias en la declaracin y durante el estado de
excepcin. Implica que toda medida est sujeta a un control previo de
racionalidad, es decir, un control en el que la decisin a tomarse est
debidamente justificada en elementos objetivos de apreciacin, fundados en
la naturaleza racional del ser humano.
Por otra parte, el cuarto prrafo del artculo 29 constitucional fortalece el
trabajo conjunto entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo dentro de un Estado
constitucional y democrtico de derecho puesto que faculta al segundo a dar
por terminada la restriccin o suspensin del ejercicio de los derechos y
garantas, sin que exista posibilidad del Ejecutivo de formular observaciones,
sealndose adems, que las medidas adoptadas durante el estado de
excepcin quedarn sin efecto de manera inmediata. De este modo, la
suspensin o restriccin del ejercicio de derecho y garantas adquiere un
respaldo y control inter-orgnico entre los rganos democrticamente electos
por el pueblo, lo cual, refleja la naturaleza democrtica de esta figura
constitucional.
Por si fuera poco, se cuenta adems con un control ejercido por el rgano
tcnico por excelencia, guardin de la constitucionalidad y supremo tribunal
de nuestro pas, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin a la que, el quinto
prrafo del artculo 29 constitucional, mandata revisar de oficio e
inmediatamente los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restriccin
o suspensin, debiendo pronunciarse sobre su constitucionalidad y validez
con la mayor prontitud.

V.

PROPUESTA

DE

LEY

REGLAMENTARIA

DEL

ARTCULO

29

CONSTITUCIONAL CONTENIDA EN EL EXPEDIENTE CON MINUTA.

Tras haber realizado un anlisis meticuloso del contenido de la Minuta sujeta


a dictamen, estas Comisiones Unidas de Gobernacin y de Justicia concluyen
39

HRI Observacin General No. 29. Suspensin de obligaciones durante un estado de excepcin
(artculo 4). Ob. Cit. Pg. 282.

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en pronunciarse respecto de la viabilidad, en sus trminos, de la Minuta en


cuestin. Ello, tras constatarse que contiene el contenido bsico a ser
observado en los Estados de excepcin y que, apegndose al texto
constitucional y a los instrumentos internacionales en la materia, fija mnimos
necesarios para garantizar el respeto a los derechos fundamentales del ser
humano, como son:
La observancia en todo momento de los principios de legalidad,
temporalidad, excepcionalidad, racionalidad, proclamacin, publicidad,
no discriminacin, pro persona, compatibilidad, concordancia y
complementariedad de las normas de derecho internacional en la
materia e intangibilidad del ejercicio de los derechos fundamentales.
El trmite del procedimiento de anlisis previo a la declaracin o
suspensin de derechos o garantas, calificado como asunto de
urgente y obvia resolucin, y que obliga a que el Congreso de la Unin
o, en su caso, la Comisin Permanente resuelva en un plazo mximo
de 48 horas, debiendo ser un proceso claramente regulado y sujeto a
decisiones y acciones de emergencia, cuyo nico fin debe ser el
restablecer la situacin de normalidad.
La emisin de un dictamen, derivado de procedimiento de anlisis
previo a la declaracin o suspensin de derechos o garantas con la
participacin del Congreso de la Unin.
La fundamentacin para proceder a declarar la restriccin o suspensin
de derechos y garantas, derivado de una motivacin de suma
gravedad.
La posibilidad de otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal
para emitir actos formalmente legislativos, sujeto a la aprobacin del
Congreso de la Unin.
La incorporacin que normas del derecho internacional de los derechos
humanos contenidas en instrumentos como el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos de las Naciones Unidas y la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos.
La previsin del coto vedado referido a aquellos derechos y garantas
que ni siquiera en los Estados de excepcin podrn ser suspendidos o
restringidos en cuanto a su ejercicio.
La previsin del principio de proporcionalidad, con sus subprincipios de
idoneidad, necesidad y proporcionalidad en estricto sentido, que
deber existir siempre entre las medidas a adoptar y los objetivos que
se pretenden alcanzar.
La previsin reforzada del deber de publicidad al remitirse al Secretario
General de la Organizacin de Estados Americanos y de la
Organizacin de las Naciones Unidas la informacin relativa a la
declaracin de estado de excepcin.
El establecimiento de las situaciones de hecho que podrn dar lugar a
iniciar el procedimiento para la restriccin o suspensin provisional del
ejercicio de los derechos y garantas,

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La clara identificacin de los actores que intervienen en la declaracin


de suspensin o restriccin del ejercicio de derechos y garantas.
La previsin del control parlamentario para que, en todo momento, el
Congreso pueda hacer observaciones o bien, dar por terminado el
Estado de excepcin, as como conocer va informes del Ejecutivo- el
Estado que guarda la situacin extraordinaria y las medidas adoptadas.
La previsin del control Jurisdiccional, gracias al cual se faculta a la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin a pronunciarse por la
constitucionalidad y validez de todos los decretos que el Ejecutivo
Federal expida durante un estado de excepcin, as como el control
jurisdiccional a las garantas del debido proceso las cuales no podrn
suspenderse.
El control jurisdiccional de los actos ejecutivos y legislativos realizados
durante el estado de excepcin, va el juicio de amparo y las acciones
de inconstitucionalidad.
El establecimiento del proceso de conclusin de la restriccin o
suspensin de derechos y garantas otorgando claridad y certeza al
procedimiento, acotando en tiempo y forma la terminacin del estado
de excepcin.
Como se advierte, la Minuta de mrito contiene mltiples disposiciones de
gran vala, compatibles plenamente con la defensa y garanta de los derechos
fundamentales. En consecuencia y en virtud de todo lo antes expuesto, las y
los integrantes de las Comisiones Unidas de Gobernacin y de Derechos
Humanos de esta Cmara de Diputados, habiendo analizado ntegramente la
Minuta de mrito, as como los fundamentos y argumentos esgrimidos por
nuestros colegisladores en los debates que dieron origen al mismo en el
Senado de la Repblica, coincidimos plenamente en la necesidad de expedir
la presente Ley Reglamentaria del artculo 29 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos.
Por ello, y para los efectos de la fraccin A) del artculo 72 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, las Comisiones Unidas de
Gobernacin y de Derechos Humanos someten a la consideracin de la
Honorable Asamblea, el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY


REGLAMENTARIA DEL ARTCULO 29 DE LA CONSTITUCIN POLTICA
DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Artculo nico. Se expide la Ley Reglamentaria del Artculo 29 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en los siguientes
trminos:

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LEY REGLAMENTARIA DEL ARTCULO 29 DE LA CONSTITUCIN


POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Captulo I
Disposiciones Generales
Artculo 1. La presente Ley es Reglamentaria del artculo 29 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Tiene por objeto regular el procedimiento para decretar la restriccin o
suspensin del ejercicio de los derechos y garantas, la concesin de
autorizaciones que se estimen necesarias para que el Ejecutivo haga frente a
la situacin y el ejercicio de las facultades de las autoridades, en todo el pas
o en lugar determinado, con motivo de una amenaza excepcional conforme a
los supuestos previstos en el siguiente artculo, a efecto de hacer frente a la
situacin de emergencia.
Artculo 2. La restriccin o suspensin slo proceder en los casos de
invasin, perturbacin grave de la paz pblica u otro que ponga a la sociedad
en grave peligro o conflicto.
Artculo 3. Para los efectos de esta Ley, se entender por:
I.

II.

III.

IV.

Invasin. La entrada de fuerzas armadas, sin la autorizacin


correspondiente, pertenecientes a otro Estado, a cualquier parte del
territorio nacional;
Perturbacin grave de la paz pblica. Situaciones de violencia que
alteren la estabilidad social y pongan en riesgo la integridad,
seguridad o libertad de la poblacin o de una parte de ella; y que
representen una amenaza a la capacidad de las instituciones del
Estado para hacer frente a dichas afectaciones;
Grave peligro o conflicto. Circunstancias excepcionales que
generen afectaciones a la poblacin por factores de orden sanitario,
ambiental, climtico, qumico o fsico, o bien, por acciones que los
expongan a emergencias o desastres, sean de origen natural o
antropognico, y
Restriccin o suspensin. Restriccin o suspensin del ejercicio de
derechos y sus garantas en trminos del artculo 29 constitucional.

Artculo 4. La restriccin o suspensin tendr como nico fin restablecer la


normalidad y garantizar el goce de los derechos humanos.
Artculo 5. La restriccin o suspensin slo podr decretarse por la nica
razn que los derechos y garantas restringidos o suspendidos fuesen un

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obstculo para hacer frente de manera diligente a la situacin excepcional, y


siempre y cuando sea por el menor tiempo posible.
Artculo 6. La restriccin o suspensin slo podr declararse o prorrogarse
de conformidad con esta Ley, la cual no podr modificarse, suspenderse o
derogarse durante la vigencia de un decreto de restriccin o suspensin.
Asimismo, debern observarse las obligaciones que imponen los tratados
internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, as como el Derecho
Internacional en la materia.
Artculo 7. No podr restringirse ni suspenderse, el ejercicio de los siguientes
derechos:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
IX.
X.

A la no discriminacin;
Al reconocimiento de la personalidad jurdica;
A la vida;
A la integridad personal;
A la proteccin a la familia;
Al nombre;
A la nacionalidad;
Los derechos de la niez;
Los derechos polticos;
Las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia
religiosa alguna;
XI.
El principio de legalidad y retroactividad;
XII. La prohibicin de la pena de muerte;
XIII. La prohibicin de la esclavitud y la servidumbre;
XIV. La prohibicin de la desaparicin forzada, la tortura y los tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes;
XV. La prohibicin de la privacin de la libertad por no poder cubrir una
obligacin contractual;
XVI. La prohibicin de las detenciones arbitrarias;
XVII. EI derecho de las personas privadas de la libertad a ser tratadas
humanamente y con el respeto debido a su dignidad inherente;
XVIII. La prohibicin del desplazamiento o expulsin forzados;
XIX. Aquellos otros que as se determinen por la Constitucin y el
Derecho Internacional, y
XX. Las garantas administrativas y judiciales indispensables para la
proteccin de los derechos no susceptibles de restriccin ni de
suspensin, conforme al debido proceso.
Artculo 8. Durante la restriccin o suspensin se debern seguir
observando, sin excepcin, los siguientes principios:

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I.
II.
III.
IV.
V.

Pro persona;
No discriminacin por ninguna condicin;
Legalidad;
Irretroactividad de leyes, y
Debido proceso.

Artculo 9. Toda medida para la restriccin o suspensin del ejercicio de


derechos y garantas deber ser oportuna, fundada, motivada, y proporcional
a la situacin que se deba afrontar, considerando su gravedad y naturaleza, y
observar en todo momento los principios de legalidad; necesidad;
temporalidad; excepcionalidad; racionalidad; proclamacin; publicidad; no
discriminacin;
pro
persona;
compatibilidad,
concordancia
y
complementariedad de las normas de Derecho Internacional en la materia; e
intangibilidad del ejercicio de los derechos humanos fundamentales.
Artculo 10. Una vez decretada la restriccin o suspensin, toda persona que
se encuentre en el territorio nacional est obligada a cooperar con las
autoridades para la proteccin de personas, bienes e instalaciones a los que
haga referencia el decreto en cuestin.
Artculo 11. En ningn caso podrn establecerse en el decreto de restriccin
o suspensin, preceptos que pretendan modificar cuestiones distintas al
ejercicio de derechos humanos.
Todas las autoridades tienen la obligacin de coadyuvar con el Titular del
Ejecutivo Federal para asegurar lo ms pronto posible el restablecimiento de
la normalidad.
Captulo II
Procedimiento para la Declaracin de la Restriccin o Suspensin
Artculo 12. El Titular del Ejecutivo Federal someter a la aprobacin del
Congreso de la Unin o, en su caso, de la Comisin Permanente, un proyecto
de decreto por el que se declare la restriccin o suspensin.
El proyecto de decreto a que se refiere el presente artculo deber contener:
I.
II.
III.
IV.
V.

El fundamento y la motivacin del decreto de restriccin o


suspensin;
La delimitacin geogrfica del territorio en el que se aplicar la
restriccin o suspensin;
El tiempo por el que se decretar dicha restriccin o suspensin;
Los derechos que sern restringidos;
Las garantas que sern suspendidas;

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VI.

VII.

VIII.

La relacin de proporcionalidad entre las medidas propuestas en el


proyecto de decreto y la gravedad de los hechos que justifican la
restriccin o suspensin;
En su caso, la solicitud de autorizaciones que se estimen
necesarias para que el Ejecutivo Federal haga frente a la situacin,
las cuales nicamente podrn versar sobre atribuciones
materialmente legislativas del Congreso de la Unin, de
conformidad con la parte final del primer prrafo del artculo 29 y el
segundo prrafo del artculo 49 de la constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, y
Las autoridades federales responsables de la coordinacin de las
acciones a implementar y las obligaciones de las autoridades
coadyuvantes.

Artculo 13. Una vez recibida la iniciativa con proyecto de decreto por el que
se declare la restriccin o suspensin, el Congreso de la Unin o la Comisin
Permanente, si el primero no estuviere reunido, deber citar a sesin a ms
tardar en las siguientes 24 horas.
Artculo 14. La iniciativa con proyecto de decreto de restriccin o suspensin
se calificar como asunto de urgente y obvia resolucin.
En las sesiones en que se discuta la iniciativa con proyecto de decreto de
restriccin o suspensin, sta ser el nico punto a tratar.
El Congreso de la Unin, o en su caso la Comisin Permanente, deber
resolver, en un plazo mximo de 48 horas.
Artculo 15. Si la iniciativa con proyecto de decreto fuese presentada a la
Comisin Permanente y en sta se solicitasen las autorizaciones a que se
refiere la fraccin VII del artculo 12 de esta Ley, quien ejerza la presidencia
de la Comisin Permanente, convocar inmediatamente a sesin
extraordinaria, a efecto de que el Congreso de la Unin resuelva dentro del
plazo previsto en el artculo anterior.
Artculo 16. El Congreso de la Unin o en su caso, la Comisin Permanente,
podr solicitar al Titular del Ejecutivo Federal informacin adicional a fin de
poder resolver con la mayor prontitud sobre la restriccin o suspensin.
Artculo 17. En caso de no ser aprobado el proyecto de decreto de restriccin
o suspensin, la iniciativa no podr ser presentada de nuevo, salvo que se
motive en hechos distintos o supervinientes.
Artculo 18. Si durante la vigencia del decreto, el Titular del Ejecutivo Federal
considera que ste debe ser modificado, propondr la iniciativa de reforma al
Congreso de la Unin o la Comisin Permanente, si el primero no se
encontrara reunido.

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Artculo 19. Para la modificacin del decreto, deber seguirse el mismo


procedimiento previsto para su aprobacin.
Artculo 20. Una vez aprobado el decreto se remitir inmediatamente al
Titular del Ejecutivo Federal quien proceder a su promulgacin e inmediata
publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, as como a difundido a travs
de dos medios de comunicacin social impresos o electrnicos a nivel
nacional y, en su caso, local, para garantizar la mayor publicidad, a ms
tardar, al da siguiente de su aprobacin. Asimismo, el Titular del Ejecutivo
Federal, por conducto de la Secretara de Relaciones Exteriores, deber
informar de inmediato a la Organizacin de Estados Americanos y a la
Organizacin de las Naciones Unidas, a travs de sus Secretaras Generales,
mediante comunicacin que contenga los motivos de la restriccin o
suspensin, el tiempo por el que se decretar dicha restriccin o suspensin y
los derechos y garantas que sern restringidos o suspendidos.
Una vez que entre en vigor el decreto, el Ejecutivo Federal podr determinar
los esquemas de coordinacin entre los rdenes de gobierno para la
ejecucin de las medidas decretadas.
Captulo III
De la Revisin de Constitucionalidad y los Medios de Impugnacin
Artculo 21. En trminos del prrafo quinto del artculo 29 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin se pronunciar, de oficio, sobre la constitucionalidad y validez de los
decretos que emita el Ejecutivo Federal con fundamento en las autorizaciones
a las que se refiere la fraccin VII del artculo 12 de esta Ley, durante la
restriccin o suspensin.
Los decretos tendrn que ser notificados a la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin y publicados en el Diario Oficial de la Federacin, y difundidos a travs
de dos medios de comunicacin social impresos o electrnicos a nivel
nacional y, en su caso, local, para garantizar la mayor publicidad.
Para el ejercicio de esta facultad ser aplicable, en lo conducente, el
procedimiento previsto en la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del
artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos para
las acciones de inconstitucionalidad. En el procedimiento correspondiente
todos los das y horas sern hbiles y deber resolverse dentro de los quince
das siguientes.
En caso de que la vigencia del decreto sea menor a quince das, el
procedimiento se deber sustanciar a ms tardar en la mitad del plazo
establecido en el decreto.

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Dictamen en sentido positivo a la Minuta con proyecto de decreto por la que
se expide la Ley Reglamentaria del Artculo 29 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos.

Artculo 22. Recibida la notificacin a que se refiere el artculo 21 de esta


Ley, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin designar,
segn el turno que corresponda, a un ministro instructor a fin de que analice el
decreto en cuestin.
Artculo 23. El ministro instructor someter a la consideracin del Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin el proyecto de resolucin respectivo
en los trminos previstos en la legislacin aplicable.
Artculo 24. La decisin que recaiga sobre la constitucionalidad de los
decretos tendr efectos retroactivos, debiendo la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin ordenar el restablecimiento inmediato de la situacin jurdica
infringida, mediante la anulacin, en su caso, de todos los actos dictados en
ejecucin de los decretos considerados inconstitucionales, sin perjuicio del
derecho de los particulares de solicitar el restablecimiento de su situacin
jurdica individual y de ejercer todas las acciones a que haya lugar.
Si la Suprema Corte de Justicia de la Nacin se pronuncia sobre la
inconstitucionalidad de algn decreto o su invalidez, lo informar de inmediato
al Congreso de la Unin o a la Comisin Permanente, si el primero no se
encontrara reunido, y al Titular del Ejecutivo Federal, quien deber ordenar la
publicacin de dicha resolucin en el Diario Oficial de la Federacin y
difundirla a travs de dos medios de comunicacin social impresos o
electrnicos a nivel nacional y, en su caso, local, para garantizar la mayor
publicidad.
Artculo 25. Los actos del Ejecutivo Federal que se adopten durante la
vigencia de los decretos de restriccin o suspensin sern impugnables a
travs del juicio de amparo. En estos casos no ser procedente la
suspensin, salvo que el acto reclamado corresponda a derechos y garantas
que no hayan sido materia del decreto de restriccin o suspensin, o se trate
de los comprendidos en el artculo 7 de esta Ley.
Artculo 26. Las acciones legales que tengan por objeto demandar
reparaciones por daos o afectaciones derivados de los actos del Ejecutivo
Federal durante la restriccin o suspensin, slo podrn ser tramitadas ante
los rganos jurisdiccionales competentes, una vez concluida dicha restriccin
o suspensin.
Artculo 27. El decreto emitido por la Comisin Permanente o por el
Congreso de la Unin, por el que se suspende el ejercicio de los derechos y
garantas, y contiene las autorizaciones a las que se refiere la fraccin VII del
artculo 12 de esta Ley, en su caso, podr ser impugnado a travs de los
medios previstos por el artculo 105 constitucional. En el procedimiento
correspondiente todos los das y horas sern hbiles y deber resolverse

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se expide la Ley Reglamentaria del Artculo 29 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos.

dentro de los treinta das siguientes. En caso de que la vigencia del Decreto
sea menor a treinta das, el procedimiento se deber sustanciar a ms tardar
en la mitad del plazo establecido en el Decreto. En caso de que se declare la
invalidez del Decreto impugnado se estar a lo dispuesto en el artculo 24 de
esta Ley.
Captulo IV
Del Control Parlamentario
Artculo 28. Durante la vigencia del decreto de restriccin o suspensin, el
Titular del Ejecutivo Federal entregar al Congreso de la Unin o a la
Comisin Permanente, si el primero no se encontrara reunido, informes
detallados sobre las medidas administrativas y legislativas adoptadas, sobre
su aplicacin y sobre la evolucin de la situacin.
Los informes debern ser entregados por lo menos cada treinta das, durante
todo el tiempo que permanezca vigente el decreto de restriccin o
suspensin.
Captulo V
De la Conclusin del Decreto de Restriccin o Suspensin de Derechos
y Garantas
Artculo 29. La restriccin o suspensin concluir:
I.
II.
III.
IV.

Cuando haya concluido el plazo fijado en el decreto que le dio


origen, o en aquel o aquellos que modificaron su plazo de vigencia;
Cuando hayan desaparecido las causas que le dieron origen;
Por decreto del Congreso de la Unin, o
Por decreto del Ejecutivo Federal.

Artculo 30. Cuando se actualice alguno de los supuestos de conclusin de


restriccin o suspensin descritos en las fracciones I, II o IV del artculo
anterior, el Titular del Ejecutivo Federal expedir el decreto respectivo,
ordenar su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, lo difundir a
travs de dos medios de comunicacin social impresos o electrnicos a nivel
nacional y, en su caso, local, para garantizar la mayor publicidad, lo
comunicar al Congreso de la Unin o a la Comisin Permanente, si el
primero no se encontrara reunido, a la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin, a la Organizacin de Estados Americanos y a la Organizacin de las
Naciones Unidas, a travs de sus Secretarias Generales.
Artculo 31. Cuando a consideracin de alguno de los miembros del
Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente, si el primero no se
encontrara reunido, se actualice el supuesto de la fraccin II del artculo 29 de

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Dictamen en sentido positivo a la Minuta con proyecto de decreto por la que
se expide la Ley Reglamentaria del Artculo 29 de la Constitucin Poltica de
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esta Ley, podr proponer al pleno la iniciativa de decreto de conclusin de


restriccin o suspensin.
Se seguir el mismo trmite parlamentario establecido para la aprobacin del
decreto de restriccin o suspensin.
Artculo 32. El Ejecutivo Federal no podr hacer observaciones al decreto
mediante el cual el Congreso de la Unin o la Comisin Permanente, si ste
no se encontrara reunido, revoque o ponga fin a la restriccin o suspensin.
Artculo 33. Una vez publicado el decreto que pone fin a la restriccin o
suspensin, todas las medidas legales y administrativas adoptadas durante la
vigencia de ste quedarn sin efecto de forma inmediata.
Artculo 34. El Titular del Ejecutivo Federal presentar al Congreso de la
Unin o a la Comisin Permanente, si el primero no se encontrara reunido, un
informe final sobre las causas, motivos, delimitacin geogrfica, tiempo,
medidas administrativas y legales, restricciones o suspensin de derechos y
garantas, consecuencias y otros, que fueron adoptadas durante la restriccin
o suspensin, y el estado que guarda el pas o la regin afectada una vez
concluida la vigencia del decreto de restriccin o suspensin, a ms tardar
siete das despus de decretada su conclusin.
TRANSITORIOS
PRIMERO. El presente decreto entrara en vigor al da siguiente de su
publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.
SEGUNDO. Las erogaciones que se generen con motivo de la entrada en
vigor del presente decreto debern cubrirse con cargo al presupuesto
aprobado a la Secretara de Gobernacin, por lo que no requerir de
ampliaciones presupuestales adicionales y no se incrementar su
presupuesto regularizable para el presente ejercicio fiscal y los subsecuentes.
Cualquier modificacin a su estructura orgnica se realizar mediante
movimientos compensados conforme a las disposiciones aplicables.
Notifquese a la Mesa Directiva para efectos de su programacin legislativa.
Palacio Legislativo, 1 de marzo de 2016.

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